Autonomia Municipal e Federalismo BENEFCIOS DA MUNICIPALIZAO E DESAFIOS PARA IMPLEMENTAR O PLANO DIRETOR: A EXPERINCIA DE PARATY

JOS RIBEIRO DOS SANTOS1 KIMY A. TSUKAMOTO2 RESUMO A histria demonstra que a emancipao dos municpios tem sido altamente benfica para que as comunidades possam se auto governar, tomando a atitude que melhor atenda ao seu interesse ou convenincia, seguindo a Constituio Municipalista de 1988. De uma breve retrospectiva do papel do municpio na histria mundial e no Brasil, trazemos a discusso para a reviso dos Planos Diretores, com a introduo do Estatuto da Cidade. um momento histrico, no qual 5.562 municpios brasileiros tm a oportunidade de produzir instrumentos legais valiosssimos para resolver problemas locais de curto e longo prazo. No entanto, a experincia no municpio de Paraty, rico em patrimnios ambientais e problemas de todas as formas, mostra que preciso um trabalho cuidadoso de reviso tcnica para criar instrumentos que possam dar real autonomia ao municpio e revigorar a regio de forma mais sustentvel. Para que possa ser efetivamente adotado, o Plano Diretor precisa ser efetivamente debatido pela comunidade interessada e no apenas pelo Executivo e pelo Legislativo. Do contrrio, o Plano Diretor estar desatualizado e inconsistente com outras legislaes e prticas da comunidade, e tirando menos proveito da autonomia j conquistada pelo municpio. I. INTRODUO Passados quase dezoito anos da promulgao da atual Constituio Federal do Brasil e ainda nos surpreendemos com a aplicao em nveis de competncia, entre as entidades autnomas que compem a Federao. A Constituio, que foi apelidada de A Constituio Municipalista, ainda alvo de trabalhos acalorados de aplicadores e

Advogado, Especialista Legislativo da ALERJ Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro,

presidente da Comisso de Direito Ambiental da 40 Subseo OAB/Paraty.

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Mestre em Administrao pela Fundao Getlio Vargas e membro do ICOMOS/Brasil Conselho

Internacional de Monumentos e Stios.

publicistas de direito, no af de incumbir aos municpios a gesto ampla de zelar pelo interesse de seu territrio e seu povo. Encontramos, a despeito da respeitvel opinio de alguns autores, a viso do centralismo, dos que concebem a idia de hierarquia. H tambm a miopia de que os tempos nos apresentam um novo paradigma e de estarmos num sculo que herdou grandes temas em questionamentos, tais como Teoria da Autopoiese, Teoria de Gaia, Excluso Social, Economia Formal e Informal, as interferncias do homem sobre o meio ambiente, Neoliberalismo, Globalizao, etc. Tais questionamentos no aguardaro respostas, tampouco aes com fundamento em centralismos para san-las. A eficcia oferecer grandes resultados no momento que as questes locais forem radiografadas e solucionadas com respaldo no princpio da subsidiariedade. A legislao brasileira norteia as entidades que formam a Federao com instrumentos legais de alto alcance, tanto para atingir o estado social como o estado democrtico de direito, e o nosso territrio com sua vasta diversidade de valores e ecossistemas prprios necessitam, para o equilbrio geral, que as partes assumam e resolvam seus problemas. Para tanto afirma a Constituio Federal de 05 de outubro de 1988: Art.1 - A Republica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito.... Ora, os termos empregados pelos constituintes como Repblica, Federativa e Estado Democrtico de Direito representam, como imperativo, os princpios de todo o mandamento da Lei Maior, como veremos adiante. II. REPBLICA, FEDERAO E ESTADO DEMOCRTICO Para se chegar linha de pensamento municipalista, necessrio ser esmiuar todos os termos usados pelos constituintes para absorver a percepo clara e exata da norma, um dos arcabouos para o perfeito entendimento do dispositivo legal. A forma de governo adotada pela Constituio Federal de 1988 denominada REPBLICA, que no discurso de Abrao Lincoln, em Gettysburg, em 19 de novembro de 1963, citado por Paulino Jacques (1983. p. 144-145) a define como: o governo do povo, pelo povo e para o povo. E no dizer do mesmo autor:

Esse governo repele o predomnio de classes, ou grupos, visto como devem participar do poder todas as classes e todos os grupos, sem qualquer distino. Por FEDERAO entende-se a forma de Estado, pois como cita o Prof. Luis Ivani de Amorim, (1984, p. 85-87) : Quanto a sua composio os Estados so SIMPLES ou UNITRIOS. Estado Simples aquele cujo poder uno, quer no plano interno, quer no externo. Conforme salienta Darcy Azambuja ( Teoria Geral do Estado, 2 ed. Pgs 323/4, Editora Globo, 1951): O tipo Puro de Estado Simples aquele em que somente existe um Poder Legislativo, um Poder executivo e um Poder Judicirio, todos centrais, com sede na Capital. Todas as autoridades executivas ou judicirias que existem no territrio so delegaes do Poder Central, tiram dele sua fora, ele que as nomeia, e lhes fixa atribuies. O Poder Legislativo de um Estado Simples nico, nenhum outro rgo existindo com atribuies de fazer leis nesta ou naquela parte do territrio. Os Estados Compostos so aqueles formados pela unio ou associao de vrios Estados sob um governo comum ou sob um s soberano e podem ser classificados da seguinte maneira: Unio Pessoal, Unio Real, Unio incorporada, Federao e Confederao. D-se a UNIO PESSOAL quando dois ou mais Estados, conservando sua soberania interna e autonomia externa, se unem sob a autoridade de um mesmo Monarca. De durao temporria, a associao se verifica quando as leis de sucesso dinstica fazem com que o mesmo Monarca assuma a Coroa de um ou mais Estados que, no entanto, conservam, apesar da unio, a prpria Personalidade Internacional. .......................................................................................................... Existe UNIO REAL quando dois ou mais Estados, guardando sua Soberania Interna, se unem, em virtude de uma Conveno para, no Plano Externo, formarem uma s Pessoa Internacional.... . A UNIO INCORPORADA a resultante da fuso de vrios Estados com o intuito de criarem um Novo Estado. Citamos, como exemplo, o da unio dos antigos reinos da Inglaterra, da Esccia e da Irlanda para a formao do Reino da Gr Bretanha. CONFEDERAO a associao de vrios Estados soberanos no plano interno e autnomos no externo que, conservando suas prprias personalidades internacionais, em virtude de um pacto, se ligam para certos fins A defesa contra inimigos externos ... . A FEDERAO uma associao de Estados que se governam por si mesmo no que tange a seus interesses particulares, porm que tem um Governo Central que controla os interesses gerais, quer no plano interno, quer no externo. (Os grifos no constam do original). O Estado Federal (Brasil, Estados Unidos da Amrica, entre outros) nasce em virtude de uma Constituio que determina os direitos e deveres dos Estados Membros, as atribuies da Unio

qual compete privativa e exclusivamente representar os Estados que a compem nas relaes internacionais. Segue o autor apresentando em sua obra as demais composies do Estado tais como Estados Vassalos, Protetorado e a opinio de alguns juristas citando, nessa definio, os Estados Exguos ou MiniEstados (Mnaco, San Marino). Ora, a passagem pelas definies consagradas pelos Juristas que se detm sobre o assunto, servem-nos de base para, de imediato, afirmar que as entidades que integram a Federao se governam por si mesmo, no que tange a seus interesses particulares. Esse o principio basilar da Federao, na qual se constitui a forma do Estado Brasileiro. Portanto, nesta linha de raciocnio, assentado na interpretao gramatical, todos os entes que compem a Federao tero a competncia, atravs de seu legislativo e de seu executivo cuidarem de seus interesses locais. O Estado Democrtico de Direito, imperativo consubstanciado no caput do artigo 1 e em seu Prembulo na qual os constituintes afirmam que o Estado Democrtico de Direito tem a destinao de assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bemestar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia, alm da submisso lei, o Estado assume posturas sociais no dizer de Luis Roberto Gomes, em sua obra O Ministrio Publico e o Controle da Omisso Administrativa (2003, p. 6 ) : Mais que meros destinatrios passivos do poder, no Estado Democrtico de Direito, os indivduos passaram a condio de verdadeiros titulares do poder pblico, que hoje exercido pelo Estado como representante do titular, que o povo. Tambm, assim, se expressa o Prof. Jorge Miguel (1989, p. 130): Democrtico porque rompe com a estrutura jurdica do passado; democrtico porque abole a Carta de 67, emendada em 69, emendada em 79; democrtico, porque o regime do passado renegado em nome de outro, idealizado e desejado pelo povo. III. A FORA E O INTERESSE EMANCIPACIONISTA O Municpio, antes de possuir a denominao poltico-jurdica, nasce do agrupamento de pessoas, de famlias, de entidades do setor pblico e do setor privado, unidas por interesses comuns. Os movimentos emancipacionistas surgem na esperana de certos bairros ou distritos sentirem-se soberanos ao adquirirem autonomia, pois o abandono das administraes municipais a que pertencem, e, at mesmo pelo Estado, provoca o desejo na comunidade em determinar seu destino. A chance de deter o poder das decises locais, a questo do status, a tendncia dos administradores pblicos

concentrarem recursos nas reas mais desenvolvidas, deixam relegados as reas mais afastadas. Ento surgem os movimentos emancipacionistas. A esperana de determinar que as decises estejam o mais prximo possvel une as pessoas ao objetivo coletivo. Junte-se a tudo isso a chance que possui o cidado ter mo a autoridade a que reclamar, o que torna mais eficiente o controle da aplicao dos recursos arrecadados. Durante as comemoraes do bicentenrio da morte de Joaquim Jos da Silva Xavier, o Tiradentes, em 1992, a Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, atravs de sua Mesa Diretora, fez publicar a Coleo Tiradentes. No volume IV, entitulado Criao de Municpios no Novo Estado do Rio de Janeiro, p. 15, o autor, jornalista Jorge Nunes, relata com clareza o resultado da febre emancipacionista, que oportuno transcrever pois retrata o momento histrico que imperava poca: At 1889, ano da Proclamao da Republica, o Estado do Rio (ento Provncia), contava com trinta e trs municpios a saber: Araruama, Angra dos Reis, Barra Mansa, Cabo Frio, Cachoeira de Macacu, Campos dos Goitacazes, Carmo, Casemiro de Abreu, Itabora, Itagua, Itaperuna, Maca, Mangaratiba, Valena, Niteri, Nova Friburgo, Nova Iguau, Paraba do Sul, Paraty, Petrpolis, Pirai, Resende, RioBonito, Rio Claro, Santa Maria Madalena, Santo Antonio de Pdua, So Fidles, So Joo da Barra, Sapucaia, Trs Rios e Vassouras. Derrubada a Monarquia, explodiram as campanhas de emancipao, resultando na criao, entre 1889 e 1891, de mais de dezenove municpios: Barra do Pirai, Bom Jardim de Itabapoana, Cambuci, Conceio de Macabu, Cordeiro, Duas Barras, Itaocara, Maric, Natividade, Rio das Flores, So Gonalo, So Pedro da Aldeia, So Sebastio do Alto, Saquarema, Silva Jardim, Sumidouro, Terespolis e Trajano de Moraes. Passaram-se quatro dcadas para que um novo municpio fosse criado no Estado Rio de Janeiro, s em novembro de 1935 surgiu Miracema. Demoraram-se mais oito anos para que outro adquirisse identidade prpria, com Duque de Caxias (31/10/43) prenunciando a queda do Estado Novo e dando margem ao aparecimento de trs municpios em um s ano: Nilpolis (20/06/47), So Joo de Meriti e Porcincula (ambos em 21/08/47). Havia, verdade, movimento emancipacionista em diversas regies fluminense notadamente os realizados por Italva (Campos dos Goitacazes) e Alcntara (So Gonalo) mas foram sobrestados por acontecimento superveniente: Instalado o regime em 64, as manifestaes populares desaparecem nesse campo. O exemplo citado no Estado do Rio de Janeiro demonstra, nitidamente, o esforo da populao local e at dos polticos na nsia de angariar dividendos. Esse anseio, obstaculado pelo regime de 64, abafou as manifestaes populares, centralizando o poder das decises no governo central e servindo para apagar, por dcadas, a esperana do cidado manifestar-se e promover as aes direcionadas a emancipao.

Com o advento da abertura do regime militar e posteriormente, a aprovao da Constituio Federal, de 1988, os constituintes decidiram, alm de descentralizar as decises, reconhecer o municpio como ente autnomo da Federao. Esta deciso vai ao encontro do anseio aos movimentos emancipacionistas. O Governo do Estado do Rio de Janeiro, atravs da Secretaria Estadual de Fazenda, alterou a exigncia legal de receita mnima imposta pela legislao federal ao interpretar e determinar que a renda mnima fosse de cinco milsimos por cento, ou seja, com a adio da interpretao percentual, reduziu-se a exigncia em cem vezes. Ainda, com o advento da Lei Maior, surge a oportunidade constitucional da iniciativa popular, que restringe a intervenincia dos parlamentares e acelera a formao de vrios grupos nos diversos distritos do territrio fluminense e requerem o plebiscito. A partir dessa presso determina-se a realizao de consulta popular em Imbarie , Xerm, Japeri, Varre Sai, Bzios, Bacax,, Rio das Ostras, Macuco, Ino, Iguaba Grande, Campelo e Engenheiro Passos. As citaes particulares do movimento popular no territrio fluminense e que algumas chegaram at a instncia judicial, o caso de Belford Roxo, demonstram claramente o sentimento e o desejo da comunidade querer conquistar o espao poltico do municpio, que quanto menor, mais poder de ao e fiscalizao ter o cidado. Sob esse aspecto o constituinte respondeu a altura reconhecendo a autonomia ao menor ente da Federao. Porm, nem tudo foi acerto durante a sede popular de emancipao. Para exemplificar o jornalista Jorge Nunes, p. 29, faz a citao de que: O Supremo Tribunal Federal, suspendeu a eficcia de duas leis do Estado do Maranho, que criavam dois municpios, por verificar que eles no possuam condies econmicas de sobrevivncia. Um deles tinha como fonte de renda um pequeno Posto de Gasolina, na estreita e curta rua que rene no mais de 50 residncias. A noticia de setembro de 1991 e foi publicada na maioria dos jornais brasileiros. O exemplo acima demonstra que o movimento de emancipao no est somente no territrio fluminense, mas em nvel nacional. Segue o autor questionando se a criao de municpios, no Estado do Rio de Janeiro: No teria criado situaes adversas da expectativa popular no desejo de determinar o progresso da localidade, portanto, criando situaes similares a dos dois municpios no Estado do Maranho.

O trabalho apresentado pelo jornalista, Jorge Nunes, p. 29, enftico ao afirmar o contrrio a todas as dvidas, como segue: Os exemplos recolhidos antes e depois do boom de 1983, dizem que no. H municpios de reduzida dimenso territorial, como Nilpolis, com apenas 22 km de rea, dos quais 9km so efetivamente do municpio, porque os outros 13km so ocupados pelo Exercito Nacional com seu campo de treinamento de GERICIN. Mesmo pequenino, ele d conta do recado, atendendo aos imperativos pelos quais foi criado. H municpios tambm, de reduzida receita, como o caso de Conceio de Macabu, mais que mantm hospital prprio, tem suas escolas, coleta de lixo, pavimenta e ilumina ruas e at distribui gua populao. Se no houvesse sido emancipado, certamente seria mais uma rea abandonada pelos poderes pblicos. Depois de 1983, pode-se afirmar que todas as emancipaes foram altamente benficas para a comunidade, atravs da descentralizao dos servios pblicos municipais. Destas a mais antiga a de Arraial do Cabo, que passou a contar com hospital prprio e at deu inicio ao tratamento de esgotos sanitrios. Igual sorte teve Italva, onde o atendimento populao melhorou substancialmente. Mesmo em municpio de vida mais recente, como o caso de Paty do Alferes, os resultados positivos j podem ser contabilizados. Segundo pesquisa aqui realizada, at quem votou contra a emancipao mudou de opinio aps sentir as conseqncias da independncia. Como se v, a narrativa do jornalista conforta pelo xito das emancipaes, demonstrando eficcia no ato de se auto-comandar, ao mesmo tempo que desafoga as administraes das quais se liberaram. Observa-se, tambm, que alguns municpios, recm criados, tm servido de exemplo a municpios existentes antes da Proclamao da Repblica, que ainda no possuem seus mais importantes servios de atendimento aos muncipes, obrigando-os a buscarem atendimento aos municpios vizinhos. IV. O PAPEL DO MUNICPIO: DO CONTEXTO GLOBAL AO CONTEXTO ESTADUAL O verdadeiro instituidor do regime municipal romano, segundo MOMMSEN, (Histoire Romaine, vol V, pg 181) citado por Paulino Jacques (1983) foi SILAS (80 a.C). Aps a invaso dos brbaros, as instituies romanas municipais aos poucos foram se transformando em feudos. Nos sculos XI e XII, o esprito comunal fez renascer a reao fatal ao feudalismo, e as cidades aos poucos foram logrando restabelecer sua autonomia. Esse movimento espalhou-se por toda Europa, resultando na autonomia de vrias cidades, ao mesmo tempo em que absorvia o poderio dos Bares. Em 1450, durante o Renascimento, surge novo surto emancipacionista, sobretudo na Inglaterra, onde os reis se unem aos municpios e acabam aniquilando o poder feudal.

A partir do sculo XVI consolida-se a autoridade real sem prejuzo da autonomia municipal. A Frana desenvolveu o sistema comunal. Portugal desenvolveu o modelo municipal romano. Na Espanha desenvolveram-se os ajuntamientos. No Brasil, adota-se desde os tempos do Governo Geral (1549), o modelo portugus. No perodo colonial, a Cmara Municipal era constituda de Fidalgos. No Brasil Imprio, os municpios receberam nova estruturao e funes meramente administrativas. Na Repblica, os municpios mantiveram sua autonomia, assegurada atravs dos EstadosMembros. Nos dias atuais, os municpios encontram-se protegidos pela Constituio Federal de 1988, que caracterizou-se por uma grande transformao na vida sciopoltica do pas, fundamentada no anseio e clamor de toda a sociedade brasileira, ou seja, segundo o Prof. Jorge Miguel (1989, p.130): O novo Estado Democrtico veio para assegurar a todos o exerccio dos direitos sociais e individuais e estabelece como valores supremos a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia, O papel do constituinte foi tambm o de implementar o equilbrio entre os entes que compem a Federao e terminar com o excessivo centralismo imposto pelo regime de exceo, adotado na Constituio de 1967 com a emenda de 1969. No novo modelo poltico-administrativo, como j frisamos, caracterizado por alguns exemplos, citados pelo Mestre Eduardo Lima de Matos (2001, p. 16): a) o novo Ministrio Publico; b) a nova estrutura do Tribunal de Contas; c) o Municpio como integrante da Federao Brasileira; d) o capitulo destinado as normas sobre Administrao Publica; Enfim, dezenas de alteraes tiveram o fito de fortalecer a democracia no Brasil, porm uma das alteraes que merece estudo mais acurado e, talvez, um exerccio institucional mais esforado por se encontrar no muito definido, diz respeito competncia do municpio no que se refere a legislar sobre interesse local, explicitada em seu Art.30: Compete aos Municpios: I legislar sobre assunto de interesse local; II suplementar a legislao federal e estadual no que couber.

Para tanto voltaremos a alguns artigos no intuito de se estabelecer a posio que ocupa o municpio na Federao e o desejo dos constituintes na tarefa de repartir as competncias. O Titulo I refere-se: DOS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS. E por princpios acatamos o Prof. Jos Cretela Junior, citado por EDIS MILAR (2000, p. 95), onde conceitua: So as proposies bsicas fundamentais, tpicas, que condicionam todas as estruturas subseqentes. O artigo 1 prescreve que : A Republica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrtico de Direito,... Portanto, tornam-se condicionamentos para os dispositivos subseqentes as formas de governo: Republica, Federao, Estados, Municpios e Distrito Federal. Ainda como demonstra o artigo 18: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. A mudana polticoadministrativa imposta pelos constituintes e esperada por toda a sociedade brasileira, expressa neste artigo com o acolhimento do municpio como ente autnomo, reafirma o papel do municpio estabelecido na Federao de se governar por si mesmo, tendo a liberdade de tomar a atitude que melhor atenda ao seu interesse ou convenincia, nos termos da Constituio. Em termos de competncia comum, aos municpios compete proteger, preservar, fomentar, promover, combater, estabelecer, zelar, cuidar e impedir, isto , praticar aes, que no estado de direito se sujeitam a secundum legem, ou seja, na forma da lei para exigir determinada conduta dos que vivem ou exercem atividades em seu territrio. O artigo 30 atribui aos municpios a competncia para legislar sobre assunto de interesse local e suplementar a legislao federal ou estadual no que couber, alem da competncia para se auto-regular. E neste artigo que a Constituio tambm inovou. No dizer do Prof. Wladimir Passos de Freitas citado na matria de Lucola Cabral, na Revista de Direitos Difusos (2005, p. 103): A nova Constituio inovou ao substituir a expresso tradicional peculiar interesse por interesse local. Com isso perdeu-

se entendimento consolidado em doutrina de dezenas de anos, j que desde a Constituio da Repblica de 1891 usava a expresso peculiar interesse (conforme art. 61). Pois bem: qual o assunto ambiental de interesse federal ou estadual que no interessa comunidade? Ento, raciocinando em sentido contrario, tudo do interesse local e, portanto, da competncia municipal? O subjetivismo da expresso origina as mais atrozes dvidas Segundo, ainda a matria, de Lucola Cabral, p. 103: No h unanimidade entre os doutrinadores entendendo, alguns, como Ferreira Filho, Ellen de Castro Quintanilha e Leonardo Greco, que a Constituio Federal, de 1988, restringiu a autonomia municipal e, em sentido contrario podem ser citadas as opinies de Paulo Afonso Leme Machado, Celso Ribeiro Bastos, Hely Lopes Meireles, Jos Cretella Junior e Jos Melo de Castro. Mas aos poucos vo se juntando posies resolutas em prol do municipalismo, como a de Eduardo Lima de Matos (2001, p.114-115), enfatizando que: A Carta de 1988 representou um momento histrico singular, que ainda no foi totalmente assimilado pelo povo, nem pelos administradores, que a autonomia municipal. Segundo Bonavides, na obra Curso de Direito Constitucional: No conhecemos uma nica forma de unio federativa contempornea onde o principio da autonomia municipal tenha alcanado grau de caracterizao poltica e jurdica to claro e expressivo quanto aquele que consta da definio constitucional do novo modelo implantado no pas com a Carta de 1988, a qual impe aos aplicadores de direito, princpios e regras constitucionais uma viso hermenutica muito mais larga no tocante a defesa e sustentao daquela garantia (1996, p. 314). O operador do direito precisa olhar o municpio sob a tica da Constituio Federal,de 1988, ou seja, uma pessoa jurdica autnoma, pujante, com diversas competncias , enfim, com uma gama bastante grande de atribuies para servir populao. O fortalecimento do municpio representa, por conseqncia, o fortalecimento da democracia no pas. Um municpio atuante significa menos problemas para o Estado e, por extenso, para a Unio. A maioria dessas manifestaes esto dirigidas s questes ambientais, hoje em dia, entrelaadas s questes sociais. A viso sistmica apregoada nas ltimas dcadas, une as funes sociais s questes de conservao do patrimnio natural e cultural, como veremos adiante. atravs da determinao insculpida no artigo 182 da Lei Maior que os municpios recebem a tarefa de atendimento populao local, pois so as questes que a sociedade mais anseia. E assim se manifesta a determinao dos constituintes no referido artigo:

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 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. 1 - O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Eis aqui o suporte constitucional de que toda localidade esquecida pela administrao pblica gostaria de ter ao seu alcance. Posteriormente, o Governo Federal, aps vrios anos de discusses, aprova a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 intitulada Estatuto da Cidade que regulamenta o art. 182 e 183 da Constituio Federal, com o objetivo de direcionar o novo sentido do termo urbanizar, como bem frisa a Prof Elida Sguin, em sua obra Estatuto da Cidade p. 8, 9 e 10: Urbanizar era alargar ruas, deslocar meio-fios, mudar esttuas de lugar, projetar jardins e avenidas......., em resumo, embelezar a vila. Atualmente o urbanismo considerado: A tcnica, a cincia e a arte de planejar a cidade, disciplinando o seu crescimento. O caos urbano reflete uma verdadeira parafernlia de excluses sociais e violncia, onde normas conflitantes e procedimentos meramente burocrticos geram montanhas de papeis que no surtem efeito desejado por administradores pblicos, empresrios e comunidade. Esta viso moderna defendida por autores consagrados, como os at agora citados que, corajosamente expe a nova realidade a que o mundo est exposto, ainda no foi assimilada pelo Poder Pblico, tampouco, o povo, mantido na ignorncia, desperdia seus direitos. Como afirma a Prof Elida Sguin, p.13: Povo ignorante povo que no reclama, que recebe o que lhe devido, como favor e no como cumprimento de uma obrigao. luz das normas constitucionais, tanto federal como estadual, atravs do Plano Diretor que o municpio atende ao desenvolvimento das funes sociais da cidade. Porm, tal artigo no disseca quais so as funes sociais. Para tanto, citamos a Constituio do Estado do Rio de Janeiro que as enumera da seguinte forma: Art.226 A poltica a ser formulada pelos municpios e, onde couber, pelo Estado, atender ao pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade com vistas a garantia e melhoria da qualidade de vida de seus habitantes. 1 - As funes sociais da cidade sociais so compreendidas, como direito de todo cidado de acesso a moradia, transporte pblico, saneamento bsico, energia

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eltrica, gs canalizado, abastecimento, iluminao pblica, sade, educao, cultura, creche, lazer, gua potvel, coleta de lixo, drenagens de via de circulao, conteno de encostas, segurana e preservao do patrimnio ambiental e cultural. Convm, tambm, transcrever o artigo 228, 2, 3 e 4 e demonstrar a preocupao do constituinte estadual em oferecer o mximo de autonomia aos municpios do Estado do Rio de Janeiro na tarefa da elaborao e implementao do Plano Diretor: Art. 228 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para reas de mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico de desenvolvimento e expanso urbana. 1 - O plano diretor parte integrante de um processo contnuo de planejamento a ser conduzido pelos municpios, abrangendo a totalidade dos respectivos territrios e contendo as diretrizes de uso e ocupao do solo, vocao das reas rurais e demais recursos naturais, vias de circulao integradas, zoneamento, ndices urbansticos, reas de interesse especial e social, diretrizes econmico financeiras e administrativas; 2 - atribuio exclusiva dos municpios, a elaborao do plano diretor e a conduo de sua posterior implementao; 3 - As intervenes de rgos federais e estaduais e municipais devero estar de acordo com as diretrizes definidas pelo plano diretor. V. AUTOMOMIA MUNICIPAL E PLANO DIRETOR O CASO DE PARATY Aps transitar sobre os mandamentos constitucionais, os quais conferem o reconhecimento ou a tutela de determinadas orientaes, citamos novamente o Estatuto da Cidade ou Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece normas de ordem pblica e interesse social objetivando ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, ao mesmo tempo em que regulamenta os artigos 182 e 183 Constituio Federal. Verifica-se, at aqui, que a administrao pblica municipal farta-se de instrumentos legais para implantar e reavaliar seu Plano Diretor, que sem dvida, o instrumento constitucional para o exerccio de sua competncia em assuntos de ordem local, auferindo-lhe a autonomia que o sistema federativo determina. Por outro lado, aos administradores pblicos, em comunho com a opinio pblica, cabe sensibilizarem-se com a dinmica dos movimentos sociais e com o grande desafio do paradigma cientfico iniciado no sculo XX, representado pelo pensamento sistmico em que as propriedades das partes no so propriedades intrnsecas mas s podem ser entendidas dentro do contexto do todo, mais amplo, como afirma CAPRA, citado por Ricardo Carneiro, p.11 em sua obra Direito Ambiental: uma abordagem econmica: da

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O pensamento sistmico contextual, o que oposto ao pensamento analtico. A analise significa isolar alguma coisa a fim de entende-la, o pensamento sistmico significa coloca-la no contexto de um todo mais amplo. Alm dessa viso holstica, e por imperativo tambm constitucional, preciso direcionar os instrumentos legais para o fortalecimento do chamado desenvolvimento sustentvel, como pondera Francisco Carrera, em sua obra Cidade Sustentvel utopia ou realidade (2005, p.6-7): Os antigos modelos de desenvolvimento e de crescimento urbano ainda manifestam-se presentes. Os altos ndices de pobreza e as baixas taxas de desenvolvimento humano so fatores que contribuem de forma negativa para a implementao de cidade sustentvel. De qualquer sorte a cidade sustentvel paulatinamente, vai deixando a caracterstica de instituio utpica e atinge forma de pensamento dos gestores pblicos. Sustentabilidade, apesar dos percalos conceituais, ainda pode ser concretizada, principalmente quando os instrumentos da poltica urbana estiverem regularmente implantados. Um liame indissolvel estabelecido quando questes de ordem urbanstica e ambiental so tratadas em conjunto. (os grifos no constam no original). A abordagem e recepo do conceito de sustentabilidade, foi amplamente demonstrado no Estatuto da Cidade, bem como na Medida Provisria n 220, de 04/09/2001. Ambos os instrumentos jurdicos incluram em seus dispositivos, questes no s de ordem urbanstica, como tambm de ordem ambiental. Mais adiante, as conferencias Habitat I e Habitat II tambm reconheceram, expressamente a necessidade de se associar os conceitos de desenvolvimento sustentvel ao de cidade sustentvel. Portanto a autonomia do municpio, no que se refere a interesse local, deve ser calcada nos princpios estabelecidos da Lei Maior, impondo aos aplicadores do direito, viso hermenutica bem mais abrangente na proteo de sua autonomia. Por sua vez, observa-se que os municpios e os agentes pblicos encontram-se distantes do conhecimento institucional especifico para implantarem os instrumentos de que necessitam para desfrutar e posicionar-se no comando das realizaes sociais determinadas pela Lei Maior. Para exemplificar tal assertiva, aproveitamos o fato que se apresenta atualmente neste municpio, Paraty, em que o executivo local envia mensagem ao legislativo para apreciao e votao da lei complementar que estabelece a poltica de desenvolvimento e expanso urbana, denominada Plano Diretor. De imediato, no Ttulo I, referente aos Princpios Bsicos do Plano Diretor, questiona-se quanto semitica menor contida no artigo 1 :

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- O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado um instrumento capaz de orientar o desenvolvimento sciopoltico e econmico do Municpio de Paraty Monumento Nacional, considerando prioritariamente as aes de preservao cultural e ambiental e atendendo a construo de uma ordem social justa que tenha no direito vida e no reconhecimento dos direitos sociais o seu compromisso fundamental. (Os grifos no constam no original). O Plano Diretor no Um, mas sim O instrumento bsico - ele o todo. No apenas capaz de orientar a poltica de desenvolvimento, mas o instrumento para tal. Em outras palavras, ele representa os trilhos da locomotiva. O constituinte determina estabelecer o Plano Diretor para cidades com mais de 20 mil habitantes e a obrigatoriedade em adot-lo na tarefa de executar a poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Por outro lado no lhe cabe estabelecer prioridade com as aes de preservao cultural e ambiental, mas sim com a cidadania, a dignidade humana e o desenvolvimento sustentvel, como anseia o interesse local e assim, atender o comando estabelecido nos artigos 182 e 183 da Constituio Federal, pois j conscincia comprovada de que os efeitos da excluso social no se coadunam com a preservao cultural e ambiental, pelo contrrio, so seus primeiros alvos. Mais adiante, afastando-se das imprecises causadas pela articulao e redao, conforme determinao da Lei Complementar, n 95, de 26 de fevereiro de 1998, vamos comprovar fatos que anulam alguns objetivos determinados pela Constituio Federal, o Estatuto da Cidade, e das Resolues do Ministrio das Cidades. Entendemos que cada cidade possui suas peculiaridades que devero ser traduzidas e transportadas para o ordenamento do plano diretor. O municpio de Paraty, ter a incumbncia muito particular em adotar poltica de desenvolvimento e expanso urbana em estreita conexo com suas reas de proteo especial, tais como: Parque Nacional da Bocaina, rea de Proteo Ambiental de Cairu, Estao Ecolgica de Tamoios, Reserva Ecolgica da Juatinga, rea de Lazer de Paraty-Mirim, rea de Proteo Ambiental da Baa de Paraty e Saco do Mamangu, reas Indgenas, rea do Quilombo e rea do Monumento Nacional de Paraty. A elaborao do Plano Diretor em Paraty um desafio caracterstico dos municpios para se chegar incluso social, cidadania, ao desenvolvimento autosustentvel, administrao da propriedade urbana e rural e gesto democrtica na elaborao e implantao dos projetos locais. O municpio dever exercitar a competncia que lhe atribuda. Os demais rgos, cuja competncia zelar pelo patrimnio histrico e cultural, pela conservao e preservao ambiental, tero que

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passar por uma readaptao nas reas de sua competncia. Estes rgos tero que dividir com a comunidade e com o municpio as decises e implantaes de projetos, alm de manter a preocupao com o atendimento das funes sociais da cidade, estabelecidas em seu Plano Diretor, que atinge toda a extenso do territrio do municpio. Desconhecemos modelos de ordenamento que sirva de exemplo, para simplesmente copiar, o que obrigar bastante discusso. oportuno tecer comentrios sobre a mensagem do executivo local ao legislativo, poca da feitura deste trabalho, o qual no compactuou com a opinio publica, transferindo ao legislativo tal obrigatoriedade. Fato idntico ensejou ao Ministrio Pblico da Cidade do Rio de Janeiro e expedio de recomendao ao Presidente daquela Casa Legislativa que sustasse o trmite do processo legislativo do Projeto de Lei Complementar que versa sobre o Plano Diretor, para que o Executivo promova a adequao do Estatuto da Cidade. Outra observao faz-se necessrio com o contedo do artigo 27: Da Outorga Onerosa do Direito de Construir: De acordo com o artigo 28 do Estatuto da Cidade o municpio, ouvido o IPHAN , poder fixar atravs de lei especifica, nas reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado mediante contra-partida a ser prestada pelo beneficirio. Observa-se que o municpio transfere competncia, alm da rea de atuao ao IPHAN, que pelo Decreto Federal n 58.077, de 24/03/66, determina que : Na rea regime excepcional circulo de 5 (cinco) interseo dos eixos Santos Dias. do Monumento Nacional de Paraty aplicar-se- de proteo aos terrenos compreendidos no quilmetros de raio cujo centro o ponto de da Praa Monsenhor Hlio e da Rua Marechal

Sem qualquer dvida, todos os rgos presentes no municpio fazem parte do contexto participativo e deliberativo nas reas restritas aos seus compromissos primeiros, pois as obrigaes do municpio so maiores e mais abrangentes. O municpio o ator com papel mais representativo. Na Seo II Da Gesto das Unidades de Conservao Ambiental, deparamos com o 2 do artigo 162, onde determina: No caso de conflito entre normas prevalecer sempre aquela que for mais restritiva do ponto de vista da preservao ambiental e cultural, ouvidos os rgos responsveis.

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Para se chegar a um equilbrio na busca por uma melhoria na qualidade de vida e preservao e conservao do patrimnio cultural e ambiental, o conflito de normas dever adotar um novo argumento para solucionar a questo. Deve adotar um norte que busque compatibilizar o atendimento cidadania e a dignidade da pessoa humana ao desenvolvimento sustentvel, reconhecendo os princpios estabelecidos na Constituio Federal. Ainda como ponto a ser amplamente discutido para avaliar o comprometimento a todos os objetivos a serem alcanados pelos artigos 182 e 183 da Constituio Federal, o Estatuto da Cidade e as Resolues do Ministrio das Cidades, diz respeito ao imposto no artigo 211, que determina: A Portaria do IBAMA n 28 de 28 de abril de 2005, que institui o Plano de Manejo desta rea, passa a fazer parte desta Lei, alm de integrar o Cdigo Ambiental do Municpio. Como afirmamos anteriormente, o municpio adotar plano diretor como determinao constitucional, na busca dos vrios objetivos e instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade. Esses objetivos no esto contemplados na Portaria n 28 que versa sobre a rea de Proteo Ambiental do Cairuu e que se atem, acima de tudo, viso da preservao e conservao dos atributos para os quais foi criada. Os Planos de Manejo no esto atrelados com a obrigatoriedade, com a participao obrigatria na elaborao e implementao de projetos estabelecidos pelo municpio, no se obrigam ao atendimento das funes sociais da cidade como um todo. Reconhecer um Plano de Manejo como lei de poltica de desenvolvimento e expanso urbana merece aprovao e debate, como se exige no estabelecimento do Plano Diretor. Ser, em ltima anlise, determinar que essas reas a que se refere a Portaria n 28 no sejam atingidas pelos objetivos do Estatuto da Cidade. Outro tema que acarretar uma rdua discusso envolve a definio adotada no artigo 222, assim expressa: As reas de Preservao Permanente so representativas dos ecossistemas regionais, protegidas ou no por lei federal, onde no so permitidas quaisquer atividades, modificaes da paisagem ou do meio ambiente, sendo, portanto, non edificandi, e no parcelveis. Ora, o Brasil possui um Par e meio de reas de preservao permanente, afora a denominao empregada ao artigo em tela que no se coaduna com a legislao adotada no pas. Com este artigo, o municpio est completamente proibido de construir pontes, aprovar um cais numa praia, extrair minrio, construir arrimos nas encostas, eletrificar a

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zona rural e cuidar das vias de circulao. Esta viso no se afina com a posio sistmica oriunda de novas certezas apropriadas pelo conhecimento acadmico, tampouco pelos rgos ambientais. A elaborao de um Plano Diretor para o municpio de Paraty, assim como para outras localidades, sem dvida depender da vontade poltica e do grau de conhecimento da participao popular, alm de assessoria tcnica especfica.

VI. CONCLUSO Passados quase dezoito anos da promulgao de nossa Lei Maior, os questionamentos obrigam ou induzem os aplicadores do direito e autores consagrados a lanarem-se em posicionamentos interpretativos da Lei Maior. O municpio faz histria h sculos, da derrubada dos feudos at o regime social e democrtico de direito em que vivemos e continuar fazendo. No Brasil, o nascimento ou surgimento de municpios vm ao encontro do desejo das comunidades, como determina a Constituio Federal no pargrafo nico do artigo 1: Todo o poder emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente nos termos da Constituio. De um lado h um exemplo do compromisso do Governo Federal em facilitar a implementao das determinaes legais contidas na Resoluo n 15, de 03 de setembro de 2004, do Ministrio das Cidades. A Campanha Nacional de Sensibilizao e Mobilizao tem como meta a elaborao e implementao de planos diretores participativos, dotando os municpios de instrumentos no sentido de viabilizar cidades inclusivas, democrticas e sustentveis. De outro lado e tomando como exemplo a experincia recente no municpio de local de Paraty, no Estado do Rio de Janeiro, notase que na prtica, ainda h um despreparo da administrao pblica e da comunidade para cuidar de suas questes de interesse local, exercitando os princpios fundamentais da Republica e do Federalismo. Daqui para frente, os questionamentos que envolvero o modelo scio-econmico e as questes da me TERRA, inevitavelmente obrigaro a participao coletiva no processo de mudanas. Para que a nossa espcie perdure por mais tempo na face de nosso planeta, um dos caminhos mais curtos para que se consiga pensar globalmente e agir localizadamente tomar decises na menor entidade que compe a Repblica Federativa, que o municpio. Interromper a caminhada rumo determinao de sua autonomia, lanar o homem na maior ignorncia de sua individualidade, pois, nas

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poucas vezes em que o cidado envolve-se num objetivo coletivo no af de participar do processo de gerir sua comunidade, adquire valores ticos, em que o geral se superpe ao individual.

VII. REFERNCIAS BIBLIOGRAFIAS

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