ENTRE PASADO Y FUTURO: LA CIENCIA POLTICA Y EL PODER LEGISLATIVO EN MXICO Alonso Lujambio *

Introduccin

La ciencia poltica mexicana se ha

negado sistemticamente a estudiar el Poder Legislativo. Nada pare ciera ms natural si se piensa que, durante dcadas, la composicin prcticamente monocolor de las Cmaras del Congreso de la Unin y de los Congresos de los estados de la Federacin elimin del mapa poltico mexicano el dilema central de la accin colegiada de las asam bleas legislativas: la construccin de coaliciones de gobierno. Dicho en otras palabras, y de modo ms preciso: el cuadro poltico postrevolu cionario, con mayoras absolutas y calificadas de un slo partido, el del presidente y el de los gobernadores, en donde adems el Ejecutivo funge como lder indiscutible del partido que lo llev al poder, produjo poderes legislativos inhibidos y, ms que incapacitados, desincentivados a echar a andar todo el poder que la Constitucin Federal y las constituciones estatales les ofrecieron. Lentamente, el creciente plura lismo de la poltica mexicana, y su reflejo en la composicin partidaria de las asambleas del pas, ha ido generando entre los practicantes de
* Profesor de Ciencia Poltica en el Departamento de Ciencias Sociales del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) Y Cons;jero Electoral ante el Consejo General dellnstituto Federal E lec toral (IFE).

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ALONSO LUJAMBIO

la ciencia poltica un inters ms y ms profundo sobre la dinmica legislativa. An as, la literatura especializada es todava muy escasa. Este ensayo quiere ser
un

inventario que discute en tres partes, y a

gran escala, lo que sabemos del Congreso mexicano. La primera parte describe a vuelo de pjaro la evolucin de los estudios jurdicos sobre el tema. La segunda quiere ser un acercamiento a las historias que se han escrito sobre nuestro objeto de estudio, esto es, a la historiografa del Congreso mexicano. Fnalmente, el ensayo intenta hacer un re cuento de 10 que la ciencia poltica ha investigado sobre el Poder Legis lativo de nuestro pas. En la conclusin, se procura apuntalar, con una ltima reflexin general, la direccin futura de los estudios legislativos en Mxico.

La Ciencia Poltica, la Ciencia Jurdica y el Congreso Mexicano

Una visin politolgica del Congreso mexicano requiere en primer tnnino de una aproximacin jurdica al objeto de estudio. Es imposible entender el proceso poltico, formal e informal, que pasa por las Cma22 ras, si no se tiene antes que nada una idea clara de lo que las Cmaras deciden segn la letra de la Constitucin, de su Reglamento Interno y/o de su Ley Orgnica. En estos campos las aportaciones no son pocas, de modo que cual quier revisin breve de las mismas cometer injusticias, al omitir este o aquel autor u obra. Sobra decir que para el estudio de las facultades del Congreso mexicano y su evolucin histrica, es imprescindible el estudio de diversas obras de Derecho Constitucional, entre las que destaca el clsico de clsicos de Felipe Tena Ramrez, Derecho consti
tucional mexicano, que viera la luz en el ao de 1944 y que para 1992

ya ve en las libreras, bajo el sello de la casa POITa, su decimosexta edicin. 1

1 Ver tambin otras revisiones como, por ejemplo,

Ignacio Burgoa, Derecho

constitucional mexicano, 1979, Mxico, POITa; Jorge Carpizo, La Cons titucin mexicana de 1917, 1969, Mxico, POITa; y El presidencialismo

CIENCIA POLTICA Y PODER

Desde principios de los aos setenta se han editado algunas obras colectivas de destacados juristas estudiosos de esta rama especfica del Derecho. La primera de ellas fue resultado de una propuesta del entonces diputado Moiss Ocho a Campos, quien puso sus buenos ofi cios para que se integrara en 1970 una comisin de legisladores y juristas para elaborar el primer tratado deDerecho legislativo mexica

no.

Ese fue precisamente el ttulo del libro que publicara en 1973 la

XLVIII Legislatura (1970-1973), en donde se incluyen ensayos de 16

autores bajo la coordinacin, precisamente, del diputado Ochoa Cam pos. El lector podr consultar en el libro estudios sobre las facultades del Congreso, sobre las comisiones de ambas Cmaras, sobre la Co misin Pennanente, sobre las Mesas Directivas del Senado y de la Cmara de Diputados, as como, muy destacarlamente, un detalladsimo estudio del propio Moiss Ochoa Campos sobre las ''Fuentes histricas del derecho legislativo mexicano", en donde el autor revisa la evolu cin histrica de los reglamentos parlamentarios desde el primero de ellos, el del 11 de septiembre de 18 13, formulado personalmente por Jos Mara Morelos, hasta el Reglamento del 20 de marzo de 1934, todava vigente, y sus sucesivas refonnas hasta los aos sesenta. Once aos despus, se publica el segundo volumen colectivo sobre Derecho Legislativo en Mxico. Fue resultado de un coloquio sobre el terna, organizado cotamente por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y laLU Legislatura del Senado de la Repblica (1982- 1985), en el Colegio de San Ildefonso. El evento tuvo lugar en marzo de 1984. El libro, que llev por titulo Poltica y procesos

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legislativos,

fue editado por la casa Miguel Angel Porra, incluy 39 ensayos, casi todos muy breves (fueron originalmente ponencias), sobre ocho gran des temas: Situacin actual de los Parlamentos, Planeacin legislativa,

Dinmica legislativa, Prctica legislativa, Diplomacia parlamentaria, El

Senado y el federalismo, Integracin del Senado y Estudios legislativos.
mexicano, 1978 Mxico, Siglo XXI; y diversos ensayos en Cmara de Diputados de la L Legislatura, Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, 1978, Mxico, p;rra.

ALONSO LUJAMBIO

El volumen significaba un avance, porque a pesar del carcter domi nante del enfoque jurdico, varios autores ya hacan una diferencia entre los marcos normativos y las prcticas legislativas reales. Diez aos ms tarde, se publica el tercer volumen colectivo sobre la temtica que aqu nos ocupa. Fue producto esta vez de un Coloquio Internacional organizado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional y la LV Legislatura de la Cmara de Dipu tados (1991-1994). Ambas instituciones coeditaron el libro El Poder Legislativo en la actualidad, que compil las 18 ponencias del Colo quio. Se tocaron ah viejos temas de debate, sobre los que no se hicieron mayores aportaciones, pero tambin temas que apenas se haban dis cutido en Mxico, como el de la profesionalizacin de los legisladores (tema abordado por la estadounidense Susan Rose-Ackennan), los ser vicios de apoyo al trabajo legislativo (ponencias del mexicano Jess Rodrguez y Rodrguez y del francs Pierre Avril) y la relacin entre sistema de partidos y parlamento (tema abordado por la italiana Carmela De Caro, el espaol Javier Garca Roca y los mexicanos Jai me Crdenas Gracia y Jorge Alcocer). 24 Otros libros de enfoque jurdico, importantes para la reflexin politolgica, son los siguientes. En 1988, nuevamente la casa POITa edita el volumen colectivo co n
un

Tcnica legislativa, una obra que discute,

lenguaje ya muy especializado, el proceso de confeccin de

leyes, ms all de su proceso de creacin cameral. El ensayo analiza la estructura que han de seguir las iniciativas de ley, las reglas de redac cin de las exposiciones de motivos, las llamadas reglas de supletorie dad y de lingstica legislativa. Un libro importante para todo el que quiere entender de principio a fin el proceso de creacin de las leyes. En segundo lugar, est la obra, editada por el propio autor, Miguel Angel Camposeco, en 1984, titulada Manual de temas legislativos. El libro evoca al de Jos Romero, publicado por la Cmara de Diputados en 1914, titulado

Gua para consultar las prescripciones constitucio nales y del Reglamento actual del Poder Legislativo de la Unin, esto

legislativa, un libro muy til para los Igisladores novicios (es decir,

es, una especie de diccionrio de conceptos relacionados con la labor

CIENCIA POLTICA Y PODER

para casi todos, si se piensa que en cada Legislatura ms de l 85% de los Diputados no tienen experiencia alguna en el campo de la creacin de normas) pero tambin para los estudiosos del proceso legislativo, en la medida en que condensa en un solo volumen informacin que se encuentra dispersa en una gran diversidad de fuentes. Otro libro dedicado a los aspectos jurdicos generales de la actividad parlamentaria, es el de Francisco Berln Valenzuela, Derecho parla mentario, editado por el Fondo de Cultura Econmica en 1993. El libro incluye informacin muy til de derecho comparado. Por ltimo, cabra mencionar algunos estudios jurdicos, y no soy exhaustivo aqu para no agobiar al lector, que sin duda resultarn ti les al politlogo que quiera especializarse en temas de poltica legis lativa. En primer lugar, sobre las comisiones legislativas existen dos es tudios imprescindibles con enfoque juridico. Me refiero a los de Jos Antonio Gonzlez Fernndez, "Las Comisiones del H. Congreso de la Unin" (en Obra Jurdica Mexicana, PGR, 1988), que combina los enfoques jurdico e histrico, y el de Luis Raigosa Sotelo, "Las Comisiones parlamentarias en el Congreso mexicano" (Revista Mexi cana de Estudios Parlamentarios, 1, 3, 1991), con importantes reflexio nes de derecho comparado. Sobre nonnatividad interna, agregara a lo ya expuesto el ensayo de Jos Barragn Barragn, "Algunas consideraciones de carcter histri co sobre el rgimen interno del Congreso de la Unin" (Revista Mexi cana de Estudios Parlaentarios,
l,

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2, 1991). Sobre la reforma de

1994 a la Ley Orgnica del Congreso (creada en 1979 y apenas refor mada en 1981), vase el exce lente, aunque breve, estudio de uno de
sus creadores, el entonces diputado Migue l Gonzlez Avelar, "La nueva 2 Ley Orgnica del Congreso" (Qurum, IV, 31, 1994). Sobre la evolu

cin postrevolueionaria, de orden estrictamente constitucional, del Congreso mexicano, existen dos ensayos, el de Jos de J. Orozco Enrquez, "El Poder Legislativo en el Constituyente de Quertaro y
2

Vase el Diario Oficial del 25 de mayo de 1979, del 28 de diciembre

de 198 1 y del 20 de julio de 1994.

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mexicana de 1917 en su septuagsimo quinto aniversario,

su evolucin posterior" (Estudiosjurdicos en torno a la Constitucin UNAM, s/t) y el de Diego Valads, "Las transfonnaciones del Poder Legislativo mexicano" (Obrajuridica mexicana, PGR, 1988). Una propuesta muy reciente de refonnas a los mecanismos de control del Legislativo sobre el Ejecutivo se encuentra en el captulo cuarto delJibro de Jaime Cr denas Gracia, Una Constitucin para la Democracia. Propuestaspara un nuevo orden constitucional (Mxico: UNAM, 1996). La obra con enfoque jurdico ms reciente, de Susana Thala Pedroza, El Congreso de la Unin: integracin yfonciones (Mxico: UNAM-IIJ, 1997) tiene un carcter esencialmente descriptivo pero valioso, ya que incluye consideraciones sobre las ltimas refonnas a la Ley Orgnica del Con greso en 1994. Como corolario, aclaro al lector que las referencias bibliogrficas que encumtre citadas en estas obras pueden ofrecer, en el conjunto, una visin prcticamente exhaustiva del anlisis jurdico de nuestro Poder Legislativo.

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Ciencia Poltica, Historia y Poder Legislativo en Mxico

El

politlogo que quiera involucrarse de lleno en la tarea de investigar el Poder Legislativo mexicano debe revisar la literatura histrica so bre el tema. No podemos dejar de subrayar que los historiadores mexi canos no se han sentido particulannente atrados por el Congreso. Como se ver, no existe un gran volumen de literatura, prcticamente sobre ninguna etapa de nuestra historia, salvo quiz, como veremos aqu, la muy breve de la presidencia de Francisco I. Madero, en la que el Congreso jug un papel detenninante. Dos investigaciones histricas de gran envergadura han estudiado, casi siempre de paso, el Poder Legislativo. Me refiero a la magna obra coordinada por Daniel Cosa Villegas, Historia moderna de Mxico (Mxico: Hermes, varios tomos publicados entre 1955 y 1965), que estudia la Repblica Restaurada y el Porfiriato, en donde encontramos

CIENCIA POLTICA Y PODER

referencias constantes a la vida parlamentaria de la poca. Con base en aquella investigacin, Coso Vi11egas public a finales de los sesenta un elegante ensayo, "El Congreso vigilado", en donde se analizan muy puntualmente tres Legislaturas del Congreso, la VIII (1 876- 1 878), la IX (1 878-1 880) y 1a x (1 880- 1 8 82), para sostener la hiptesis del inicio del ocaso parlamentario despus de la Revolucin de Tuxtepec en 1 876 (Revista Mexicana de Sociologa, XXXI, 1 , 1969). 3 Cabe men cionarse tambin la obra colectiva Historia de la Revolucin mexicana 1911-1960, ambiciosa empresa de El Colegio de Mxico coordinada en su origen por Daniel Coso Villegas, que incluye dos decenas de tomos publicados a finales de los aos setenta. Distintos autores ana lizan en diversos volmenes diferentes momentos del Congreso en la Revolucin y en la era postrevolucionaria, particularmente Luis Medina Pea en los volmenes 1 8 y 20 dedicados al perodo 1 940-1 952. Pero procedamos en orden. Del perodo que va de la primera Rep blica Federal (1 824-1 834) a la Revolucin de Ayutla (1 855) sabemos poco. Obras generales como los clsicos de Michael P. Costeloe, La Primera Re pblicaf ederal en Mxico, 1824-1834 (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1 975) y de Moiss Gonzlez Navarro, Anatoma delpoder en Mxico, 1848-1953 (Mxico: El Colegio de Mxico, 1 977) nos ofrecen pistas pero nunca una visin integral o por lo menos una hiptesis sobre el papel que el Congreso jug en aquellos aos.4 Casi quince aos despus de que su libro viera la luz, el propio Costeloe public un breve ensayo sobre el conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en los primeros veinte aos de la vida independiente de
3 No olvidemos que 4 Una fuente

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el consecutivo de nuestras Legislaturas no comienza

con la Constitucin de

1917 sino con la de

1 857.

de consulta obligada, sin embargo, es la monumental com pilacin, a la que el autor dedic 35 aos, de Juan A. Mateos, Historia
Parlamentaria del Congreso Mexicano, 1 822-1856 (Mxico: varios edtores
aborda de modo disperso reflexiones sobre el Congreso Mexicano en la entre 1 877 y 1 9 12). Por otro lado, la extraordinaria obra- de Lucas Alamn

primera mitad del siglo XIX.

ALONSO LUJAMBIO

Mxico, en donde plantea la hiptesis de que el

cleavage

civiles vs .

militares se traduca institucionalmente en un conflicto entre poderes : si bien los generales dommaron la ruta de acceso al Poder Ejecutivo, por otro lado fueron especialmente incapaces de controlar al Congreso, que estuvo siempre compuesto pormayoras de civiles electos ("Generals

vs.

1842 Congressional Elections in Mexico", Bulletin ofLatin American Research, vrn, 2, 1 989). Por otro
Politicians: Santa Anna and the lado, y si bien esta obra concentra su atencin en el anlisis de los

poderes extraordinarios del presidente en el perodo en comento,

The

Liberal Cloak. Emergency Powers in Xlxth Century Mexico,

de Jos

esta estera de la relacin Ejecutivo-Legislativo en el siglo XIX (Chicago University, tesis de Doctorado en Ciencia Poltica,

Antonio Aguilar, constituye una importante aportacin al anlisis de

1 996).

Sin embargo, dos extraordinarias obras dedican su atencin al Con greso en dos momentos especficos de nuestro siglo XIX. Una es la de Reynaldo Sordo Cedeo, El Congreso en la Primera Re pblica

Centra

lista
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(Mxico: El Colegio de Mxico-Instituto Tecnolgico Autno

mo de Mxico, Faras

1 993), que analiza el perodo 1833-184 1, es decir, que

durante el cual el Congreso est dominado por

corre del ocaso del primer gobierno liberal, el de Valentn Gmez

(1833-1834),

una faccin, ya, de liberales puros, al trmino del tercero -y ltimo gobierno de Anastasio Bustamante (1839-1841), cuando el Congreso empieza a ser testigo de nuevas alianzas entre conservadores y libera les moderados. En segundo lugar, est la obra de Cecilia Noriega Elio,

El Constituyente de 1842 (Mxico: UNAM, 1986), que estudia el breve

pero interesantsimo perodo entre el levantamiento de Paredes y Arrillaga en El Congreso Constituyente de

1 841 y la promulgacin de las Bases Orgnicas de 1 843). 1842, que como se sabe nunca logr

sancionar su obra, destaca por la elevada calidad de sus debates, en donde distintas tendencias polticas en conflicto intentan repensar una analiza, entre otras cosas, datos comparativos (edad, ocupacin, pro cedencia, etc.) del Constituyente de 1 84 Y del de conciliacin a travs de un nuevo arreglo constitucional . La autora

1 843, y logra expli-

CIENCIA POLTICA Y PODER

car el nuevo giro conservador que la poltica mexicana diera una vez fracasada la tarea del Constituyente de 1 842. Pero el ensayo ms ilustrativo sobre el perodo, exquisito a mimodo de ver, aunque extremadamente breve, es, tambin, de Reynaldo Sordo Cedeo, "El Congreso y la formacin del Estado-Nacin en Mxico, 1 821-1 855" (en Josefina Vzquez, coord., Lafondacin del Estado mexi cano, Mxico, Nueva Imagen, 1 994). Sordo describe el periodo como "la poca de oro del Poder Legislativo Mexicano", en la que dicho poder es mucho ms estable que el Ejecutivo: hubieron en el periodo veinti ds Congresos, pero el Ejecutivo cambi cuarenta y cinco veces de manos (diez veces fue Santa Anna). Por otro lado, entre 1 824 y 1 855, es decir, en el espacio de treinta y un aos, solamente durante cinco aos y cinco meses no hubo Congreso en Mxico (de los cuales dos aos y cuatro meses corresponden a la ltima dictadura de Santa Anna, de abril de 1 853 a agosto de 1 855), a diferencia de otros pases latinoa mericanos, como Argentina bajo Rosas, en donde el caudillismo como dictadura elimin del mapa poltico al Poder Legislativo durante lar gos periodos. Sordo analiza en su ensayo, entre otras cosas, los con flictos entre el Congreso y los presidentes Santa Arma, Bustamante, Paredes y Arrillaga, Herrera y Arista (quien renuncia a la presidencia el 5 de enero de 1 853, frente a un Congreso ya francamente obstruc cionista). Sobre el Constituyente de 1 857 destaca, para un estudio de los de bates, las fuentes primarias de Francisco Zarco, Historia y Crnicas del Congreso Constituyente, 1856-1857 (Mxico: El Colegio de Mxi ca, 1 956 y 1 957). El clsico de clsicos, critico de la obra de aquel Congreso, es el de Emilio Rabasa, La Constitucin y la dictadura (Mxico, 1 912, reimpreso en 1 957 por PoITa). Una brillante defensa del Congreso Constituyente de 1 857 se encuentra en Daniel Cosa Villegas, La Constitucin de 1 85 7 y sus crticos (Mxico: Herrnes, 1 957). Un excelente anlisis estadstico de la composicin social de dicho Congreso y de la conducta legislativa de sus miembros, por cierto sorprendentemente ignorado por los estudiosos mexicanos del tema, es el del norteamericano Richard N . Sinkin, "The Mexican

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Constitutional Congress, 1 856- 1 857:

Statistical Analysis" (The

His panic American Historical Review, UII,

1 , 1 973). Pero a mi modo

de ver, el mejor anlsis del arreglo constitucional de 1 857 y de sus consecuencias en tnninos de la relacin, conflictiva casi siempre, entre el Ej ecutivo y el Legslativo bajo las presidencias (en perodos de paz) de Jurez y de Lerdo, es el de quien fuera precisamente bi grafo de Sebastin Lerdo de Tej ada, Frank Government and the Mexican Constitution of 1 857: A Forgotten Phase

A. Knapp, Parliamentary

Revew, XXXIII, 1 , 1 953). Ah el autor analiza cmo el Congreso Consti

of Mexican Political History" (The His panic A merican Historical

tuyente de 1 857 decide retirarle al Ej ecutivo la capacidad de iniciativa y le dej a un veto suspensivo prcticamente intil, en buena medida como reaccin a la ltima dictadura de Santa Anna. Lo natural entonces hubiera sido que el presidente, o por lo menos su gabinete, dependiera de la confianza del Congreso (con la Cmara de Diputados como c mara nica) . Pero la Constitucin de 1 857 ofreci al presidente plena libertad para nombrar y remover a los miembros de su gabinete, dando como resultado una pennanente friccin entre poderes en la definicin de la integracin del gabinete presidencial. Finalmente, sobre el Congreso entre el Constituyente de 1 857 y el arranque del Porfiriato est la obra, an inconclusa, de Fernando Dworak, en donde se analizan la inestabilidad del gabinete presidencial a partir de la complej a relacin Ejecutivo-Legislativo, las tasas de reeleccin durante la Repblica Restaurada y la evolucin del sistema de comisiones legslativas, entre otras variables (El Congreso de la Unin, 1857-1 880, ITAM, Departa mento de Ciencias Sociales, tesis de Licenciatura en preparacin). Del Congreso durante el Porfiriato sabemos poco . Ms all de los datos que nos ofrece Coso Villegas en las obras ya citadas, que por cierto dan sustento a la hiptesis de un Congreso completamente subor dinado al dictador, se encuentran las obras de Franyois-Xavier Guerra, Mxico. Del Antiguo Rgimen a la Revolucin (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1988), que toca el tema de paso, y sobre todo el de Marcello Carmagnani, Estado y Mercado. La economa politica del liberalismo mexicano, 1850-191 1 , en donde el autor analiza la poltica

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GENCIA POLTICA Y PODER

presupuestal

del Porfiriato y concluye, entre otras muchas cosas, que

no fue sino a partir de la ltima dcada del siglo XIX, y no antes, cuando el debate parlamentario perdi centralidad en las definiciones presupuestales del rgimen. Sobre la reeleccin en el Porfiriato, ntica por lo dems, que llevara a Coso VilIegas a describir al Congreso de la poca como "un museo de Historia Natural", se encuentra en proce so el estudio de Sophie Sosa Palazuelos, La reeleccin en el Congreso durante el Poifiriato (ITAM, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de Licenciatura en preparacin). Una de las conclusiones prelimina res a las que ya arriba Sosa es que la reeleccin en el Porfiriato expe riment distintas tasas en distintos momentos, llegando a su clmax en el perodo 1 892- 1 998, precisamente cuando, segn el estudio de Carmagnani, el Congreso comienza su definitivo ocaso. Pero es sin duda la XXVI Legislatura, la de la presidencia de Madero, la que ha despertado mayor inters entre los historiadores. Fue por 10 dems un momento de gran entusiasmo sobre los nuevos alcances de la actividad parlamentaria en Mxico, actitud que condujo a debates congresionales como aquel que planteara ardientemente si miembros del gabinete de Madero deban o no comparecer ante la representa cin nacional, y por lo tanto volverse o no sujetos de una censura, no importa si fonual o no, por parte del Congreso. El debate no se limit a los miembros de la XXVI Legislatura. Tambin invadi

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el mundo de

la discusin intelectual, tal como lo constatan las obras de, en primer lugar, Antonio Enrquez, Dictadura presidencial o parlamentarismo democrtico (Mxico: Imprenta de A. Enrquez, 1 9 1 3), quien argu menta en favor del parlamentarismo, "principalmente porque alej a toda posibilidad de mantener o crear caudillajes y dictaduras como las que

hemos tenido". Y, en segundo lugar, la dI': Manuel Cruz, que critica, segn l por ignorantes, a los defensores del parlamentarismo, en su obra El Gobierno de gabinete y la evolucin delparlamentarismo en Inglaterra (Mxico : Imprenta Franco-Mexicana, 1 9 1 8), en donde se argumenta en contra de "pruritos innovadores" que terminan en "uto pas irrealizables". De hecho, Cruz, quien escribe el prlogo de su obra en abril de 1 9 1 8, no slo responde a Enrquez sino a los enemi-

ALONSO LUJAMBIO

gos de Carranza, que presentan en el Congreso, apenas vigente l a to dava no mtica Constitucin de 1 9 1 7 , esto es el 1 5 de diciembre de 1 9 1 7, una sofisticada iniciativa de reforma constitucional para llevar a Mxico del presidencialismo al parl amentarismo o, mejor dicho, a una especie de semi-presidencialismo parl amentario al estilo de 10 que poco despus se vera en la Repblica de Weimar o, ya en los cincuenta, en la V Repblica Francesa. 5 Pero volvamos a nuestra materia. Existen tres obras sobre la XVII Legislatura. La de Jorge S ayeg Helu, Significacin histrico-poltica de la Cmara de Di putados de la XXVI Legislatura Federal (Mxico : Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1 979), de carcter descriptivo, retoma esencialmente lo que ya Diego Arenas Guzmn nos haba ofrecido en los cinco tomos de su Historia de la Cmara de Diputados de la XXV Legislatura Federal (Mxico: I Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1 96 1 a 1 966). Las otras son ms analticas, la de Josefina MacGregor, La XXV Legislatura. Un e I pisodio de la historia legislativa de Mxico (Mxico: Cmara de Diputados, 1 983) y la de Pablo Picatto, Congreso

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y Revolucin (Mxico: Instituto Nacional de Estudios Histricos de la

Revolucin Mexicana, 1 99 1 ) . S obre las elecciones que dan origen a la XXVI Legislatura, est el estupendo ensayo de Franyois-Xavier Guerra, "Las elecciones legislativas de la Revolucin mexicana: 1 9 1 2" (Revista Mexicana de Sociologa, LII, 2, 1 990) que analiza con gran detalle las dificultades de un orden democrtico en el Mxico que Francisco 1. Madero pretenda transformar.

5 Se present otra iniciativa en el mismo sentido pero mucho ms simple,

el 25 de noviembre de 192 1 . Alonso Lujambio y Jeffrey Weldon, "La Constitucin de 19 17 y el Parlamentarismo", ITAM, ensayo en preparacin Huelga decir que, en abril de 1916, la Soberana Convencin Revolucionaria de Aguascalientes tambin se pronunci en contra del rgimen presidencial y a favor del parlamentarismo.

CIENCIA POLTICA Y PODER

La Ciencia Poltica del Congreso Mexicano Una gran diversidad de obras, tanto de politlogos mexicanos como de extranjeros, han tocado muy de paso el tema del Poder Legislativo en la era postrevolucionaria. En una de las obras clave de la historia

xico, de Pablo de la ciencia poltica en Mxico, La Democracia en M

Gonzlez Casanova (Mxico: Era, 1 965), se ofrecen datos empricos sobre produccin legislativa, de origen tanto presidencial como congre sional, para arribar a la conclusin de que "el sistema de equilibrio de poderes no funciona", de que el Legislativo "simplemente sanciona los actos del Ejecutivo". Frente a estos hechos, los estudios legislativos no parecan inflamar el entusiasmo de nadie. Otros temas atrajeron la atencin de los investigadores. El mexicano-norteamericano Rudolph O. de la Garza rompe con el desinters de la disciplina en la materia, al escribir en 1 972 una obra dedicada ntegramente al Congreso mexicano, The Mexican Chamber

o fDe puties and the Mexican Political S ystem (Universidad de Ariwna,

tesis de Doctorado). De la Garza observa al Congreso de Mxico ba jo la ptica del es1ructural-funcionalismo, teora dominante en la ciencia poltica norteamericana en aquellos aos. La contribucin ms impor tante de dicha obra tiene que ver con la "funcin" del Congreso como mbito de reclutamiento de las lites polticas postrevolucionarias. La separata de la obra general que discute este tema puede consultarse en "La funcin reclutadora de la Cmara de Diputados" (Revista MexiDespus de la obra de De la Garza, tendramos que esperar prctica mente dos dcadas para conocer nuevas contribuciones extensas, con ambicin analtica, de la ciencia poltica al conocimiento de nuestro Poder Legislativo. Una obra ambiciosa, completamente dedicada a uno de los temas ms complejos y peculiares del Congreso en Mxico, es la de Benito Nacif Hemndez, The Mexican Chamber o fDeputies.

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cana de Ciencia Poltica, XXI, 1 975).

The Political Significance o fNon-Consecutive Re-election (University

of Oxford, tesis de Doctorado en Ciencia Poltica, 1 995). El estudio

ALONSO LUJAMBIO
de Nacif analiza las carreras polticas de los parlamentarios mexica nos del partido en el poder para detectar el modo en que los incentivos institucionales estn colocados (y particularmente la prohibicin de la reeleccin inmediata) para mantener s'istemticamente dbil el Poder Legislativo. Sobre el tema particular del origen, evolucin y consecuencias de la devastadora regla de la no-reeleccin se han escrito extraordinarios ensayos en los ltimos aos, que complementan, enriquecen o corrigen, algunas de las ideas de Nacif. Emma Campos analiza emprica y exhaustivamente, para el perodo federales y locales en

1 934- 1997, el modo tan precario en

que las dos cmaras del Congreso mexicano reclutan ex-legisladores

Un Congreso sin congresistas. La no-reeleccin consecutiva en el Poder Legislativo mexicano, 1934-1997 (ITAM, De 1 996). Igualmente, Maite Careaga estudia el intento frustrado de

partamento de Ciencias Sociales, tesis de Licenciatura en Ciencia Pol tica, en modificar la regla de la no-reeleccin a mediados de los sesenta, cuando

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1 964 la Cmara de Diputados aprob la reforma al 59 constitucio nal, pero el Senado la rechaz en 1 965, en Re ormas institucionales f que fracasan. El caso de la re orma reelecclonista en el Congreso f mexicano, 1964-1965 (ITAM, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de Licenciatura en Ciencia Poltica, 1 996). Un excelente anlisis de
los orgenes histricos de la prohibicin se encuentra en Jeffrey Weldon, "Congress, Political Machines, and the Maximato: The No-Reelection Reforms of 1 933" (ponencia presentada ante la Latin American Studies

Association en Atlanta, Georgia, marzo de 1 994).

Sin embargo, la frmula electoral, la que define la integracin de las Cmaras, fue objeto de investigacin desde mediados de los ochen ta, y an antes, aunque fuera muy en la coyuntura,6 desde que la reforma
6 Ver Miguel de la Madrid Hurtado, "Refonnas a la Constitucin Federal

en materia de representacin" en Revista de la Facultad de Derecho de la (Mxico: Platafonna, 1964) y Vicente FJlentes Daz, Origen y evolucin del Sistema Electoral (Mxico: edicin del autor, 1967).

U AM, XIII, abril-junio de 196 3, Mario Moya Palencia, La re orma electoral N f

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electoral del 28 de diciembre de 1 963 posibilitara la representacin de los partidos minoritarios en la Cmara de Diputados con lo que enton ces se llamara "los diputados de partido". Caben mencionarse aqu las obras de Juan Molinar Horcasitas, "The Mexican Electoral System: Continuity by Change" (en Paul Drake y Eduardo Silva, eds., Elections and Democratization in Latin America, San Diego, UCSD, 1 9 86); Mexicano, 1964-1985 (ITAM, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de Licenciatura en Ciencias S ociales, 1 987) y, ms recientemente, Leonardo Valds Zurita, Las consecuenciaspolticas de las re ormas f electorales en Mxico, 1978-1991 (El Colegio de Mxico, tesis de Doctorado en Ciencias Sociales, 1 993). Sobre el sistema de comisiones, la literatura slo cuenta con un puado de obras. Est todava en proceso una ambiciosa investigacin de! Congreso mexicano (ITAM, Departamento de Ciencias Soci ales, tesis de Licenciatura en preparacin), de modo que an no tenemos una visin panormica. En mi ensayo "La Cmara de Diputados en Mxico. Arreglos Institucionales y Proceso Poltico" (en Alonso Lu j ambio, Federalismo y Congreso en e! cambio poltico de Mxico,
UNAM-lIJ,

Alonso Luj ambio, La proporcionalidadpoltica del Sistema Electoral

de Cecilia Martnez Gallardo, El sistema de comisiones en la historia

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1 995) he analizado en perspectiva comparada el sistema

mexicano de comisiones legislativas, con el fin de detectar el origen de su debilidad, y he proporcionado evidencia emprica de su evolu cin desde finales de los aos ochenta: el tamao de las comisiones, su composicin partidaria, la titularidad partidaria de sus presidencias y secretaras, etc. Por otro lado, existen hasta donde llega mi conocimiento solamente dos estudios sobre comisiones especficas. Uno es el de Jorge Padilla Jimnez de la Cuesta, El Congreso: la inconexin electoral. La Comi Mxico (ITAM, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de Licencia sin de in ormacin, gestora y que f jas de la Cmara de Diputados en tura en Ciencia Poltica, 1 995) en donde el autor analiza la notoria e impresionante debilidad de la relacin entre los diputados y sus repre sentados en distritos uninominales y el modo en que esa precaria rela-

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dnseinstitucional.a en la citada Comisin. Se lrala de unexce1enle estudio de caso que u(j]i la. hem unienlas del anlisi" in.tituona! para enl.ender Ull tema clave dela agenda de la iuvestigacin lcgi.laliva en Ciencia Poltica. El otro estudio, deAlvaro Lpez Lara, inve"tiga dor de la UAM, ''J..cgislar y negociar: el quehacer de las Comisiones legislativas en Mxico" (poncncia pre.cntada en el Primer Congnwo N acional de Cienia Poli/iea, ed. de Mxico, septiemhre de 1996) analiza brevemente tre. comi"iones pre".ididas por diputados de mi nora en las LVyLV! Legislaturas (A.enl:amienlo. humano., Justicia y EnergLicos), para inlenl,.,. comprender la importancia que en mo 1l mento tuvo el presidir comi"iones desde la o!xmicin minoritari en el espacio del Poder rAlgislativo mexicano.) El lema de la produccin legislativa es de la mayor relevancia. En este campo fllo e)(islen dos estudios lenninados y otros dos en proceso. Entre10" primeros e.t el de JeffreyWcldon, 'The McricWJ Congres" and lhep-".ide!, 1917-1940" (poi-.e<K"a presentada enlareu!ln w-iual de la American Political Seiel1cc As.weiation, en San Francisco, Cali fornia, ago.to de 19%). G racias a la introduccin del Diario de los TJehalesde la Cmara de Diputado desde 1917 a un CI)-Rom, .Tcffrcy Weldon ha podido evidenciar con datos duro para el periodo 19171 940 (iniciativa. del presidenlc, inidativas precntadas por el propio mgrcso, emnienda" del Congreso a las niciativa" del presidente, i velo"p-e:;idencialc. a iniciativas aprohada. por el Congreso, "upcracio nO!'< congresionales de velo. presidenciales, eic.) la progresiva de>fuJc n del poderdel Congresoy el surgimiento del hiperpnsidercalismo postrcvoJucionalio.g El otro estudio concentra su alencin en la pro" duccin legislativa de la era de lo" "diputados de purlido" y es de
7 Sob e e1 si...t= de comisiones en el Senado, esIAprcticmncnm conchUdo r el estudio de G abrielaQuijano, La eYolucin del sistema d cnmi,ivne, en e

tcsi de Liecnciaturn en pupamci6n). I Sobre el particular puede collSultarse \.ambin la obra de Maria Amparo (" --asar, Ma;eo:from lIyper presidrnlialism In Pre.<idenl;allsm (Cambridge UDiverlIily, tesis de Doctorado eu Cieucia Poltica, 1997).

elSenadn trWxicano, /9H-1997 (ll'AM, Dqmlamm\o de Ci""c;as Sociales,

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Luisa Bjar, Elpapel de la Legislatura en e! Sistemapoltico mexicano, 1964-1979 (UNAM, tesis de Doctorado en Ciencia Poltica, 1995). Bjar nos ofrece evidencia, entre otras cosas, de que alrededor del 93% de las piezas de legislacin aprobadas .por el Congreso en el perodo es tudiado tuvieron su origen en la oficina del Ejecutivo. Algo sabemos, por otro lado, de la actividad legislativa de la izquier da independiente entendida como PCM-PSUM-PMS-PRD, gracias al en sayo de Adrin Michel y Dolores Prieto, "La izquierda independiente en la Cmara de Diputados, 1 979-1 994" (ITAM, mimeo, 1 996). El es tudio demuestra, entre otras cosas, que de las 1 30 iniciativas de ley que estas fuerzas introdujeron a la Cmara en el perodo estudiado, slo el 15% fueron dictaminadas en conllsiones. De ellas, las aprobadas por el Pleno no sobrepasa el 5%. Dato importante para el futuro: el PRI y la izquierda independiente sencillamente no han cooperado en la poltica legislativa de la etapa posterior a la Refonna Poltica de 1 977. Sobre el PAN tenemos pocos datos y un estudio en proceso, el de Paola Martorelli, El trabajo legislativo de! Partido Accin Nacional, 19461994 (ITAM, Departamento de Ciencias Sociales, tesis de Licenciatura en preparacin), que muestra una especie de cic1icidad en la produc cin legislativa de Accin Nacional. La primera Legislatura en la que participa el PAN Qa XL, 1946- 1 949) muestra una frentica actividad, que cae abruptamente en los cincuenta para repuntar notoriamente en la primera Legislatura de los "diputados de partido" Qa XLVI, 1 9641967), para nuevamente inhibir su produccin legislativa en la segunda dcada de los sesenta y a todo lo largo de los setenta. Los ochenta y los noventa son dcadas, nuevamente, de alta productividad parla mentaria de Accin Nacional, si bien las tasas de rechazo de sus ini ciativas no son relativamente bajas sino hasta finales de los ochenta y principios de los noventa. Sin duda, la produccin legislativa del Congreso de Mxico va a alterarse ahora que vivimos bajo un gobierno dividido, esto es, donde el partido del titular del Poder Ejecutivo no cuenta con la mayora absoluta de los escaos en una o ambas Cmaras del Congreso. Final mente, esta situacin, tan comn en Amrica Latina, se ha presentado

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en Mxico en la LVII Legislatura (1 997-2000). En tomo a este punto de la agenda, el autor de estas lneas ha escrito un ensayo y ha editado una obra colectiva. En el primero, se discute qu tipo de estrategias pueden seguir los partidos polticos mexicanos para evitar parlisis institucional e ingobemabilidad en la relacin entre poderes ("Presiden tes y Congresos: los Estados Unidos, la experiencia latinoamericana y el Futuro Mexicano", en Federalismo y Congreso. . . , op. cit. ). Por otro lado, apareci a mediados de 1 997 un estudio comparativo de cinco estudios de caso (B aj a California, Baj a California Sur, Aguasca lientes, Guanajuato y Chihuahua) en donde se analizan los Gobiernos divididos en la Federacin mexicana (Mxico: IFE-UAM-Colegio Na cional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1 997)9 desde

el ao de 1 989 , en que se presenta el primero. El lbro analiza en cada caso las modificaciones que el gobierno dividido ha trado al sistema de comisiones, al Reglamento de sesiones, a la Ley Orgnica de los Congresos locales, as como los distintos tipos de coaliciones par lamentarias que los partidos han construido a partir de las distintas configuraciones de los sistemas de partidos locales, as como las pro ducciones legislativas respectivas. Cabe sealar en este casi totalmente inexplorado rubro, relacionado con la comparacin politolgca de Congresos estatales en Mxico, que existe una investigacin que ha estudiado la evolucin del tamao de las legislaturas, entre otras las de los estados de nuestra Federacin, para arribar a la conclusin de que dichas asambleas son pequeas casi baj o cualquier parmetro con las que se les quiera medir, as como las consecuencias de subdimensionar
9 Colaboran Tonatiuh Guilln, Marina Garmenda, Andrs Reyes, Alberto

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Aziz Nassify Luis Miguel Rionda. Desde que se plane el libro a la fecha, siete nuevos estados de la Repblica se han sumado a la lista de Congresos Locales que viven ba o gobiernos divididos: Estado de Mxico, Coahuila, j Colima, Quertaro, Morelos, Sonora y Jalisco. Una importante obra, todava de la Repblica Restaurada hasta la fundacin del PNR en 1 929, es la de Ignacio Marvn Laborde, compilador, E isodios republicanos. Experiencia p de Gobierno dividido en M exico a partir de 1867, en prensa. en prensa, que analiza las relaciones Ej ecutivo-Legislativo desde el arranque

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a los cuerpos de deliberacin legislativa (Rafael Vergara, El tamao
de las asambleas nacionales, ITAM, Departamento de Ciencias S ocia

les, tesis de Licenciatura en Ciencia Poltica, 1 995). Para terminar, se encuentra recientemente publicado un extenso estu dio de orden lingstico-sociolgico, de Teresa Carb, que analiza El
discurso parlamentario mexicano entre 1920 y 1950, especialmente

el contenido de tres debates sobre el mundo indgena mexicano : el que se dio en 1 920 sobre el Departamento de Educacin y Cultura para la Raza Indgena, el de 1 935 sobre el Departamento de Asuntos Indgenas, y el de 1 948 sobre el Instituto Nacional Indigenista (Mxico : 10 Ci esas-El Colegio de Mxico, 1 9 9 6) .

Conclusin

En el pasado reciente, distintos proyectos que han intentado darle cierta continuidad a los estudios legislativos han fracasado . De la Revista
Mexicana de Estudios Parlamentarios de la Cmara de Diputados,

solo vieron la luz tres nmeros a principios de los noventa. Por su parte, la revista Estudios Parlamentarios de la fundacin Cambio XXI del PRI, slo dio a conocer dos nmero s, tambin a principios de esta dcada. La situacin empieza, sin embargo, a cambiar. Un seminario permanente en el ITAM sobre estudios legislativos, diplomado s en la UNAM y en la uAM-Iztapalapa, las revistas Qurum de la Cmara de Diputado s y Estudios Parlamentarios del Congreso del Senado de la Repblica, as como el ambicioso proyecto de investigacin patrocinado por el Congreso y El Colegio de Mxico, coordinado por los investigadores Romana Falcn, Juan Molinar Horcasitas y Jeffrey Weldon, ya revierten la precaria situacin anterior. Estamos, pese a
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Cabe subrayar la existencia de otro libro, de reciente f actura, que pese a

no ser propiamente especializado, s ofrece datos interesantes y compila inf ormacin valiosa que se encontraba dispersa: Francisco Gil Villegas, coord., El Congreso mexicano. Estructura, organizacinJ uncionamiento,
anlisis poltico (Mxico: LV Legislatura de la Cmara de Diputados, 1 994).

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todo, y todava, entre el pasado y el futuro. Sin duda, la dinmica poltica mexicana, y la traduccin de sta en poderes legislativos crecientemente plurales tanto a nivel federal como estatal, producen un caldo de cultivo propicio para que la ciencia poltica mexicana se involucre ms en los estudios parlamentarios. La situacin es de cualquier modo promisoria y existen plenas razones para justificar el optimismo .

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