GANE: analisis de poltica publica que busca responder al movimiento estudiantil de 20111

Brbara Vega F.

RESUMEN
A mediados del ao 2011 vuelve a surgir en el pas un movimiento estudiantil que exige al Estado una educacin de calidad, de acceso y financiamiento igualitario para todos. A raz de esto surgen diversas polticas gubernamentales, entre las que destaca el Gran Acuerdo Nacional por la Educacin (GANE). En este estudio se busca evaluar en qu medida esta poltica responde a las demandas antes especificadas, de modo de lograr contener las fuerzas sociales y disolver el conflicto.

PALABRAS CLAVE
Actores involucrados estrategias actores de veto movimiento estudiantil calidad acceso financiamiento

Informe elaborado para la ctedra de Anlisis y Evaluacin Poltica del docente Esteban Geoffroy. Julio 2012

Introduccin
Durante el ao 2011 se puso en la agenda pblica la problemtica educacional, debido a las crecientes y cada vez ms notorias desigualdades y deficiencias del sistema educacional chileno. Diversos sectores polticos y sociales han manifestado las serias negligencias que provoca el actual sistema educativo, entre los cuales podemos encontrar, en primer lugar, la presencia de infranqueables barreras de acceso a la educacin, lo que proviene en parte de las desigualdades socioecnomicas del pas (la brecha de distribucin de ingresos, especficamente), lo que determina el tipo de educacin al que se puede acceder (sistema pblico, subvencionado o privado). Adems de esto, existen diferencias producidas por los instrumentos de seleccin, tales como la PSU para el sistema de educacin superior o pruebas especiales para liceos, escuelas y colegios, diferencias que son consecuencia del tipo de educacin que cada estudiante ha recibido con anterioridad, generndose un crculo vicioso donde estudiantes en vulnerabilidad social estn destinados a no poder acceder a buenos colegios. En segundo lugar, esto se constituye con una agravante ms al considerar la calidad de los diferentes sistemas sealados. Las pruebas estandarizadas (SIMCE y PSU principalmente) permiten evidenciar cmo los sectores que pueden acceder a una educacin particular tienen la ventaja de recibir una educacin de mejor calidad al contrario de lo que ocurre en los sectores que slo pueden acceder a la educacin pblica (sistema municipal). Otro problema derivado de las pruebas estandarizadas es la sobre-focalizacin de los establecimientos de educacin primaria y secundaria hacia la obtencin de buenos resultados en ellos, es decir, adaptan el currculum escolar a fin de competir por ms puntaje dejando de lado los programas oficiales de las asignaturas, e incluso generado diferencias entre las asignaturas de primera y segunda categora (lenguaje y matemtica versus msica y artes), atentando directamente sobre la formacin integral de seres humanos, lo que uno de los pilares fundamentales de la educacin de calidad). Por otra parte, existen problemas en el sistema de educacin superior ya que no existen mecanismos de fiscalizacin efectiva a la calidad de las instituciones (actualmente el Sistema Nacional de Acreditacin es muy criticado).

En tercer lugar se presentan los problemas derivados del financiamiento al cual se acoge cada rgano del sistema de educacin. En el caso de la educacin primaria y secundaria, existe una diferencia dada por el escaso aporte fiscal en comparacin con la inversin hecha en colegios particulares (esto porque en estos colegios el aporte particular muchas veces trplica el aporte que hace el Estado a travs de las municipalidades).En el caso de la educacin superior, existe un abuso del autofinanciamiento de las instituciones, ya que actualmente existe un escaso aporte fiscal (en comparacin con pases de la regin o de la OCDE) lo que obliga a las instituciones a buscar la inversin privada a travs de la prestacin de servicios, o al endeudamiento con instituciones bancarias (lo que es mucho ms fcil para las instituciones privadas que para las instituciones estatales), todo lo cual genera grandes niveles de conflicto entre las Universidades pertenecientes al CRUNCH y las no pertenecientes a esta institucin, o incluso entre los mismos rectores pertenecientes al organismo.

Contextualizacin.
El ao 2011 se genera en el pas una explosin ciudadana que se posiciona en el escenario pblico con una serie de demandas sociales entre las cuales destac la reivindicacin de la educacin como un derecho social bsico, lo que evidenci la necesidad del diseo y posterior implementacin de una poltica pblica que se adecuara a estas nuevas necesidades ciudadanas. Entonces, la respuesta a esta explosin ciudadana, materializada en el GANE puede analizarse desde el punto de vista de John W. Kingdom, como la confluencia de 3 corrientes o familia de sucesos: 1. Corriente de los problemas: en este nivel, se evidencia la presencia de un problema pblico que llama la atencin de los actores con poder de influencia, dada la presin que estos pueden ejercer en el mbito poltico, suceso que motiva la generacin de una poltica pblica. En este caso se trata del movimiento social en pos de la educacin chilena y las mltiples movilizaciones e intervenciones que realizaron en el mbito pblico.

2. Corriente de las alternativas: en este apartado se presenta un fenmeno de acumulacin de conocimientos que existe en un rea de polticas pblicas determinada, que se traduce en propuestas concretas de ellas. Es decir, se proponen alternativas de solucin al problema de la primera corriente. En este caso se trata de las propuestas emanadas de 3 actores sociales sumamente relevantes en el desarrollo de este conflicto: el Gobierno, el Movimiento Estudiantil y la Oposicin, cada uno de los cuales genera su propia alternativa de solucin al conflicto

3. Corriente poltica: se constituye como aquella que conlleva a la resolucin poltica del conflicto en cuestin y que determina adems la entrada en la agenda de un tema respectivo. En este caso, entonces, se trata del GANE como respuesta poltica al conflicto estudiantil. Ahora bien, para analizar este conflicto educacional es necesario establecer a los actores involucrados en el desarrollo de la disputa y las estrategias que cada uno de ellos desarrolla

para enfrentarse en el escenario poltico. Para ello se clasificarn, bajo la metodologa de John W. Kingdom, entre actores internos al Estado y externos al Estado.

Actores Internos
En primer lugar, se debe nombrar al Gobierno como uno de los actores principales que intervienen en este conflicto. Al respecto, es necesario recalcar que es el Presidente de la Repblica quien tiene mayor influencia en la agenda de decisiones, por tanto, conseguir su apoyo es fundamental. Sin embargo, su debilidad es su falta de dominio tcnico de las alternativas de solucin al conflicto que existen. Luego, se encuentra al Congreso, conformado por parlamentarios tanto de oposicin como del oficialismo, por lo cual se hace necesario establecer sus estrategias frente a este conflicto, de forma separada, puesto que difieren en sus respuestas. Este rgano tiene un carcter dominante sobre todo en aquellas polticas pblicas, como el GANE, que deben ser aprobadas como ley y, por tanto, requieren un qurum (en este caso, todo lo que tenga que ver con presupuestos para su ejecucin debe ser aprobado por ley). Por lo mismo, poseen un alto poder para negociar con el ejecutivo y son capaces de dejar plasmado buena parte de sus intereses en las polticas pblicas que aprueban o rechazan. Ahora bien, como se afirmaba anteriormente, existen 2 visiones contrapuestas entre 2 de los actores que conforman el congreso y que son el Oficialismo sector que apoya al Presidente, ya sea por pertenencia al mismo partido poltico, o al mismo espectro y alianzay la Oposicin. Esta ltima se define como la Concertacin de Partidos por la Democracia, y entre sus estrategias principales se encuentra el establecimiento de una postura propia al respecto, materializada en el documento Compromiso por la Educacin Superiori, donde se encargan de dejar en claro su propuesta de reforzar el apoyo a la educacin superior como el principal factor creador de capital humano en pos del desarrollo del pas. Adems, recalcan visiblemente la autocrtica por lo que ellos no fueron capaces de desarrollar en esta temtica cuando estaban en el poder. En este apartado del congreso es preciso subrayar, entonces, la importancia de los partidos polticos como actores de veto - actores cuyo acuerdo es requerido para tomar una

decisin poltica - , es decir, cuyas decisiones y estrategias tienen una de las repercusiones ms directas en el desarrollo futuro de la poltica pblica en cuestin.

Actores Externos
En cuanto a los actores externos, los grupos de inters se presentan como el o los grupos organizados que poseen conciencia de cmo les afectar la implementacin de la poltica de educacin, razn por la cual se esfuerzan por alterar de manera intencionada los efectos de dicha poltica pblica a su favor. Adems, influyen en las polticas pblicas mediante su cohesin, recursos econmicos y su red de relaciones. Bajo esta caracterizacin, se pueden encontrar como actores al Movimiento Estudiantil en general, desagregado si se quiere en CONFECH (enseanza superior) y ACES (enseanza secundaria); al Profesorado, institucionalizado en el Colegio de Profesores; los apoderados, institucionalizados en la CORPADE; el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH); y los grupos privados relacionados con inversiones y lucro dentro de la educacin, sobre todo en la superior. En primer lugar, es necesario realizar un anlisis del grupo de los Estudiantes en general, ya que se constituyen como otro de los actores principales, junto con el Gobierno, ya que son quienes se veran ms directamente afectados, ya sea perjudicial o ventajosamente, con la implementacin del acuerdo GANE. Este movimiento apunta principalmente a una reforma integral de la educacin chilena as como tambin recuperar la educacin como un derecho social y humano universal, que debe ser garantizado por la Constitucin Poltica de Chile. A continuacin, se expone la postura exacta de los estudiantes en forma de demandas enumeradasii: 1. La Educacin garantizada constitucionalmente como Derecho Social 2. Garantizar aportes basales de libre disposicin a las Universidades del Consejo de Rectores. 3. Eliminacin de la banca privada en el financiamiento de la Educacin.

4. Fin efectivo al lucro en todo el sistema de educacin chilena, tanto bsica, media como educacin superior. 5. Generar nuevos formas de acceso para la Educacin Superior, 6. Garantizar que las Instituciones Educacionales provean de educacin de calidad 7. Eliminar todas las trabas legales que prohben la organizacin y participacin de los distintos estamentos inmersos en el sistema educativo. 8. Creacin de una red tcnica estatal en todos sus niveles, con una articulacin entre los distintos niveles. 9. Creacin de una carrera docente, logrando mayor estabilidad laboral mejorando su situacin contractual 10. Desmunicipalizacin efectiva de la Educacin Bsica y Secundaria 11. Trmino del financiamiento compartido, que ha generado una segregacin intolerable para una sociedad que aspira a un desarrollo igualitario. 12. Garantizar Derechos educativos y lingsticos de los pueblos originarios presentes en el convenio 169 OIT y en la ley 19.253. Adems, el reconocimiento jurdico de los hogares estudiantiles mapuche. Por otro lado, pero no en contraposicin a todo esto, se encuentra el cuerpo de profesores, que en el caso de este conflicto se institucionaliza en manos del Colegio de Profesores. Este grupo concuerda sobre todo, en el eje temtico referente a la desmunicipalizacin de la educacin, idea que comparte plenamente como gremio. Adems, afirmar como crtica a la poltica su falta de precisin en la frmula para distribuir los recursos y creen sumamente necesario profundizar en el aspecto de la desmunicipalizacin. Asimismo, se presenta como grupo ms bien secundario, o que recibe de manera menos directa el impacto posible del desarrollo del GANE a los apoderados, institucionalizados por medio del CORPADE. Este grupo se constituye como un grupo de inters espectador,

pero que de ver amenazadas las necesidades el grupo de estudiantes, podra ingresar a la arena de conflicto poltico. Otro actor determinante en el desarrollo del GANE es el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH). Esto, ya que varias de las reformas que se busca implementar apuntan al sistema universitario, sobre todo al tema de las fuentes de

financiamiento con las cuales se nutre. Finalmente, est el grupo de los privados, vistos como aquellos entes que financian y, por qu no decirlo, lucran con el sistema educativo actual. Este grupo se vera ms perjudicado que cualquiera ante la implementacin del GANE, ya que se ve bastante restringido y fiscalizado el tema de los privados y sus aporte.

Anlisis
Posterior a la observacin de cada actor involucrado en el diseo e implementacin de la poltica educacional del GANE, se hace necesaria una contraposicin de la postura demandante con las soluciones que se ofrecen por parte del Gobierno. En este caso, analizar en qu medida el GANE respondi a los requerimientos en materia educacional. A propsito de esto, se evidencian los siguientes ejes: 1. Creacin Fondo para la Educacin (FE) por 4 mil millones de dlares que complemente recursos del presupuesto de educacin con excedentes del cobre. 2. Reduccin del costo del Crdito con Aval del Estado (CAE), a tasas de inters del orden del 4%. Se aplicar tanto para los nuevos estudiantes, como para los actuales cuando se titulen. 3. Reemplazo del actual Crdito con Aval del Estado para el futuro: se convocar a un grupo de trabajo de alto nivel para que presente propuestas de modificaciones legales. 4. Garantizar el acceso a becas a todos los alumnos pertenecientes al 40% ms pobre de buen desempeo: aumento en 70% las becas para alumnos vulnerables en la educacin tcnico profesional, llegando a 120.000 becas; aumentaremos en 20% el monto de las becas para alumnos vulnerables en la educacin tcnico profesional, subindola para todos los beneficiarios de $500.000 a $600.000 por cada ao de estudio.

5. Perfeccionamiento de la Ley del Fondo de Crdito Solidario y permitir la reprogramacin de la deuda en caso de morosos. 6. Mejoramiento del sistema de admisin, promoviendo el uso del ranking como herramienta a considerar. 7. Potenciar sistema de acreditacin 2.0: ms exigente y riguroso. 8. Desarrollar un sistema de informacin completo, oportuno y veraz. Ser una exigencia la publicacin de una FECU semestral de cada institucin, incluyendo informacin de sus principales ingresos, gastos y vnculos contractuales. 9. Creacin de una Subsecretara de Educacin Superior que conduzca la definicin de polticas en el sistema, la articulacin de los distintos actores, la entrega de informacin acadmica, etc. 10. Creacin de una Superintendencia de Educacin Superior para mayor fiscalizacin y transparencia. 11. Entrega de un nuevo trato a las universidades estatales: Ley de universidades estatales para facilitar la gestin de las universidades estatales, con un nuevo Gobierno Universitario y la creacin de un fondo basal de revitalizacin. 12. Propuesta de nueva institucionalidad para el sistema universitario, para el cual se propone contar con un nuevo estatuto que declare y transparente deberes y derechos, diferenciando tres tipos de instituciones: Universidades Estatales; Universidades Tradicionales no estatales; Universidades Privadas no Tradicionales. Asimismo, se busca abrir el debate realizar cierta distincin entre estas ltimas en aquellas sin fines de lucro y aquellas con fines de lucro, estableciendo distintos derechos y deberes para cada una. 13. Creacin de 3 fondos concursables para alcanzar metas de inters nacional y regional. Posterior al examen de las respuestas gubernamentales a las demandas estudiantiles, se hace evidente, entre otras cosas, un marcado sesgo econmico en la mayora de las respuestas, es decir, que la mayor parte de las soluciones consta de un aumento en la inversin econmica como respuesta principal: aumento de becas, reduccin de tasas de inters de crditos, aumento en la inversin para la investigacin. Todo lo cual no est errado, puesto que es obvio que para llevar a cabo cualquier tipo de reforma es necesaria la inversin econmica. Sin embargo, se requiere un poco ms de profundizacin del estudio

previo a la entrega de las soluciones. En este caso, est ms o menos claro que esta poltica y cada uno de sus lineamientos apuntan a entregar una respuesta rpida y contingente a la explosin de la demanda social por una educacin de calidad en el pas. Por otro lado, tambin se puede afirmar quienes fueron los actores que ganaron y cuales perdieron a lo largo del proceso de resolucin del conflicto. Desde el punto de vista poltico, se podra decir que el Gobierno saca cuentas positivas al ser capaz de elaborar una respuesta a la demanda ciudadana por educacin. Aun cuando sea criticable el fondo, y se piense que no resuelve de raz todas las problemticas que se enumeran, el hecho de haber generado una poltica pblica para tratar de contestar le otorga bastantes crditos. Luego, los partidos polticos tambin podran sacar cuentas alegres de la presentacin de este proyecto, ya que pueden afirmar que pusieron todo de su parte para la discusin eficiente y aprobacin de la poltica en cuestin. Adems, en el caso de la oposicin, se genera una propuesta propia que apunta en la misma direccin que el movimiento estudiantil, por tanto juegan a hacer bando comn con ellos y luego hacen lo mismo con el Gobierno, quedando en buenos trminos con ambos. En cuanto al movimiento estudiantil en s, podra afirmarse que no ganan todo lo que buscaban con este acuerdo GANE. Si bien alguna de sus demandas obtienen respuestas, muchas otras quedan a medio contestar, y otras derechamente son ignoradas. Y considerando el nivel de entrega y sacrificio que signific un paro de 6 meses y movilizaciones de gran envergadura, claramente el conformarse con esta poltica no sera lo ms ventajoso. En el caso del profesorado y de la misma forma con los apoderados, se evidencia una total ausencia de lineamientos que los apunten a ellos y sus necesidades especficas. Aunque si se toman estos 2 grupos como tipo respaldo del movimiento estudiantil, como una parte de l, deberan sumarse a sus conclusiones. Finalmente, se observa que los privados corren la suerte de no ser exiliados del todo del sistema educativo, sino que ms bien existe un replanteamiento de sus funciones, para

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transparentar los procesos y regularlos, ms que erradicarlos de por s, como exiga la demanda social de fin al lucro y de la intervencin de la empresa privada en el espacio educacional. Sin embargo, podemos ver que en la propuesta del GANE se estipula la idea de reformular la concepcin de dicha intromisin de los espacios, y para reducir los niveles de desconfianza, se establece la creacin de nuevos organismos fiscalizadores.

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Conclusin

De una u otra forma, y posteriormente al anlisis de los actores involucrados y cmo se van configurando dentro del escenario del conflicto, es posible afirmar que la poltica pblica del GANE, que se genera a raz del movimiento social estudiantil de 2011, y que luchaba por demandas que hacan relacin con el aumento de la calidad, la igualdad en el acceso y financiamiento de ella como principales pilares del desarrollo humando del pas, intenta responder a dichas demandas por medio de una fuerte inyeccin de presupuestos en actividades concernientes a mejorar estos 3 pilares.

Ahora, si bien se obtienen de forma parcial algunas de las demandas por las cuales el movimiento social y estudiantil lucha, mucho de lo medular de sus emplazas se pierden entre tanto aumento de la inversin en becas, crditos y nueva institucionalidad, cuando lo que se requiere en conjunto a ello es una discusin amplia y una transformacin profunda del sistema educacional que en la actualidad va en lnea al sistema de mercado, cuando deberan transitar por caminos separados. Por lo tanto, se podra afirmar que el GANE slo aport en parte a la resolucin del problema que se presenta por la sociedad. Requiere de mucho perfeccionamiento y, por sobre todo, mayor profundizacin en los temas de fondo, que son la calidad, el acceso y el financiamiento, y donde al menos los 2 primeros no pueden ser abordables slo desde el punto de vista de lo econmico y la inversin de recursos sin ms.

Disponible en: http://www.ppd.cl/wp-content/uploads/2011/06/Compromiso-por-la-Educaci%C3%B3nSuperior.pdf ii Disponible en: http://mt.educarchile.cl/MT/jjbrunner/archives/BASES.acuerdo.pdf

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