Les Premiers Pas Des Communes Au Bénin

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LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN : ENSEIGNEMENTS DU PROCESSUS DE LA DCENTRALISATION
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Philip Langley, Alfred Mondjanagni, Boniface Fad, Jean Eudes Gbdo, Zourkanny B. Adamou et Moussiliou Alidou Sous ldition de : Gerard Baltissen et Thea Hilhorst
LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN : ENSEIGNEMENTS DU PROCESSUS DE LA DCENTRALISATION
Srie : Dcentralisation et gouvernance locale
Bulletin 371
Institut Royal des Tropiques (KIT) Amsterdam KIT Politiques et Pratiques du Dveloppement
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Bulletins de lInstitut Royal des Tropiques LInstitut Royal des Tropiques (KIT) dAmsterdam, Pays-Bas, est un institut international spcialis dans la production et le partage de connaissances et dexpertises dans le cadre dune coopration institutionnelle. Les objectifs du KIT sont de contribuer au dveloppement durable, la lutte contre la pauvret, la diffusion dinformations, la prservation de la culture et aux changes culturels. Cette srie de Bulletins de lInstitut Royal des Tropiques (KIT) traite de thmes dactualit relatifs la coopration internationale au dveloppement. Les Bulletins offrent un forum multidisciplinaire aux chercheurs et experts qui travaillent dans des domaines tels que le dveloppement rural, les entreprises rurales, la sant, la culture et lhistoire. Ils tmoignent du vaste champ des activits du KIT.
Diarra S., Keita A., Sy O., Nelen J., Coulibaly B., Konat N., Ag Mossa R., Ost R. et Sn G. (2004), La dcentralisation au Mali : Du discours la pratique. KIT, bulletin 358. Mukhopadhyay, M. (2005). Decentralisation and gender equity in South Asia. An issues paper. IDRC, KIT. Hilhorst, T., Bagayoko D., Dao D., Lodenstein E., Toonen J. (2005), Dynamiser la sant communale : Construire des partenariats efficaces dans lespace communale pour amliorer la qualit des services de sant. SNV, KIT. Ce bulletin est le fruit de la collaboration entre le Centre pour lEnvironnement et le Dveloppement en Afrique et le KIT. CEDA Centre pour lEnvironnement et le Dveloppement en Afrique 03 BP 3917 Cotonou Bnin Tlphone : +229 21 32 76 11/12 Tlfax : +229 21 32 80 91 E-mail : cedaong@yahoo.fr Institut Royal des Tropiques (KIT) KIT Politiques et Pratiques du Dveloppement KIT Publishers P.O. Box 95001 1090 HA Amsterdam Pays-Bas Tlphone : +31 (0)20 5688 458 Tlfax : +31 (0)20 5688 444 E-mail : t.hilhorst@kit.nl ; g.baltissen@kit.nl Site-web : www.kit.nl 2005 KIT, Amsterdam, Pays-Bas Sous la direction de : Gerard Baltissen et Thea Hilhorst Rdaction franaise : Paulette Graud Photographie : KIT Fotobureau, Boniface Fad Couverture : Grafisch Ontwerpbureau Agaatsz, BNO, Meppel, Pays-Bas DTP : Nadamo Bos, Driebergen, Pays-Bas Impression : Meester & de Jonge, Lochem, Pays-Bas ISBN : 90 6832 165 x ISSN : 0922-7911 NUR : 600/940
Autres publications du KIT sur le thme de la dcentralisation et de la gouvernance locale : Rseau Africain sur les approches participatives (1999), Participation villageoise au dveloppement rural, Guide du formateur, manuel du praticien et outils. KIT. Oosterhout, F. (2002), Moving targets. Towards monitoring democratic decentralization. KIT, bulletin 349. Groupe de Recherche et Action sur le Foncier (2003), Enjeux et viabilit des communes rurales au Burkina Faso. KIT, bulletin 351. Ciss, A., Diabat, H., Ballo, D., Baltissen, G., Heus, M., Hilhorst, T. (2003), Soutenir la mise en oeuvre de la dcentralisation en milieu rural au Mali, Manuel et bote outils. KIT. Mukhopadhyay, M. (ed.) (2003), Governing for equity, gender, citizenship and governance. KIT. Valk, M., Cummings, S., Dam, H. (2004), Gender, citizenship and governance : a global source book, Gender society and development, vol. 7. KIT. Bako-Arifari N., Dicko A., Doevenspeck M., Sanou B., Singer U. (2004), Financer la dcentralisation rurale : Taxes et impts lchelle locale au Bnin, Burkina Faso et Mali. KIT, bulletin 357.
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Remerciements
Ce document tait en cours dlaboration lorsque nous avons appris la mort subite, le 29 dcembre 2004, de notre collgue Jean Eudes Gbdo dans sa 62me anne. Jean Eudes Gbdo laisse derrire lui une veuve et deux filles. Que cellesci reoivent de la part de tous les membres de lquipe qui ont ralis ce document leurs fraternelles condolances. Ce bulletin est le rsultat des travaux de rflexion mens depuis 2003 par lInstitut Royal des Tropiques (KIT) dAmsterdam, Pays Bas, et le Centre pour lEnvironnement et le Dveloppement en Afrique (CEDA) de Cotonou, Bnin. Les auteurs remercient Monica Coralli et Mouftaou Laleye pour leurs contributions crites, Bertus Wennink, Wim van Campen et Lara Yocarini pour la lecture critique de la version provisoire de cette publication, et Paulette Graud pour la rdaction en franais Nos remerciements vont aussi au Ministre de la Coopration Internationale des Pays-Bas pour son soutien financier.
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Contenu
Remerciements Abrviations Introduction 1 Historique des rformes institutionnelles 1.1 CENTRALISATION ET DCENTRALISATION : PERMANENCES ET RUPTURES DANS LHISTOIRE 1.2 LA CONFRENCE NATIONALE DE 1990 1.3 LES LOIS SUR LA DCENTRALISATION 1.4 LA STRUCTURATION DE LETAT DCENTRALIS 1.5 LE CADRE INSTITUTIONNEL DAPPUI LA DCENTRALISATION 2 Elections communales 2.1 INFORMATION SUR LE PROCESSUS DE LA DCENTRALISATION 2.2 LE PROCESSUS LECTORAL 2.3 RLE DES PARTIS POLITIQUES 2.4 LES CANDIDATS FMININS 2.5 CITOYENNET ET COMMUNAUT 3 Mise 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 en place des communes INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE LA COMMUNE LARNE POLITICO-ADMINISTRATIVE, SOCIALE ET CULTURELLE LES ACTIVITS DU MAIRE LE BUDGET DE LA COMMUNE LA MOBILISATION DES RESSOURCES
5 9 11 13 13 16 17 18 20 23 23 24 26 27 28 31 31 33 34 36 38 43 43 44 46 47 48 49 49 51 52
4 Planification du dveloppement communal : processus et rsultats 4.1 PLAN DE DVELOPPEMENT 4.2 PRPARATION 4.3 BILAN-DIAGNOSTIC 4.4 ORIENTATION STRATGIQUE 4.5 PROGRAMMATION ET APPROBATION 4.6 RFLEXIONS SUR LE PROCESSUS SUIVI 4.6.1 LA PARTICIPATION RELLE 4.6.2 LE FONCTIONNEMENT DES COMITS DE PILOTAGE 4.7 DURE DU PROCESSUS
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4.8 RFLEXIONS SUR LE CONTENU DES PDC 4.9 ESTIMATION DU COT DES INTERVENTIONS PRVUES PAR LES PDC 4.10 LES PDC ET LES OBJECTIFS DU MILLNAIRE POUR LE DVELOPPEMENT 5 Le transfert de comptences vers les communes 5.1 NOUVELLES RELATIONS ENTRE LES COMMUNES ET LES SERVICES DCONCENTRS 5.2 TRANSFERT DE LA MATRISE DOUVRAGE 5.3 INNOVATIONS INSTITUTIONNELLES : LE SECTEUR DE LHYDRAULIQUE 5.4 LE SECTEUR DE LA SANT 5.5 LE DVELOPPEMENT SPATIAL DE LA COMMUNE ET LE LOTISSEMENT 6 Enjeux et dfis 6.1 LES COMMUNES AU TRAVAIL 6.2 PARTICIPATION DES COMMUNAUTS LA VIE INSTITUTIONNELLE DE LA COMMUNE 6.3 VERS UNE NOUVELLE DMOCRATIE LOCALE 7 Conclusions Bibliographie Annexe : Domaines des comptences transfres aux communes
53 55 55 59 59 61 62 64 65 69 69 71 72 75 77 79
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Abrviations
ANCB APE AUE CEDA KIT MD MCL ONG PDC PRODECOM RFU SNV
Association nationale des communes du Bnin Association des parents dlves Association dusagers deau Centre pour lenvironnement et le dveloppement en Afrique Institut royal des tropiques Mission de dcentralisation Maison des collectivits locales Organisations non gouvernementales Plan de dveloppement communal Projet de dveloppement des communes Registre foncier urbain Organisation nerlandaise de dveloppement
A B R V I AT I O N S
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Introduction
La dcentralisation est effective au Bnin depuis les lections communales suivi par linstallation des maires en 2003. Les attentes exprimes concernant cette rforme institutionnelle sont considrables et vont bien au-del dune simple rorganisation administrative du territoire. La dcentralisation vise la promotion de la dmocratie locale, son renforcement et son approfondissement. La participation des citoyens la gestion des affaires publiques devrait favoriser le dveloppement la base et son adaptation aux ralits du terrain. Enfin, la dcentralisation offre la possibilit de rpondre au profond besoin de la population en matire de justice sociale et dquit et de rduire la pauvret par le partage des fruits de la croissance. Il convient toutefois de sinterroger sur le sens que chacun donne ce concept de dcentralisation. Du ct des autorits et des bailleurs , laccent est plutt mis sur la sparation des pouvoirs, le bon fonctionnement des structures publiques, notamment des structures lues et le droulement transparent du processus lectoral, essentiel pour la lgitimit des organes lus. Par contre, pour la socit civile bninoise, la tendance est de mettre laccent sur les pratiques dmocratiques tant des structures associatives que publiques : information de tous, dialogue et dbats objectifs et ouverts, droit la parole, prises de dcisions collectives, clart dans les dlgations donnes, compterendu par les dlgus et responsables, transparence de la gestion et lutte contre la corruption. Lapplication par la commune de cette approche implique que les lus (conseil communal et maire) soient lcoute de la socit civile et des diffrentes catgories de la population, quils cultivent le dialogue avec elles, quils les informent des questions rgler et des dcisions prendre et quils expliquent clairement aux populations les dcisions prises et leur justification. Dans ses formes les plus radicales, la dmocratie la base comporte des actions contre les ingalits femmes/hommes, contre les discriminations sur la base de lethnie ou de la religion et pour le respect des droits de la personne comme, par exemple, la lutte contre les mutilations gnitales, le trafic denfants et linfanticide, ainsi que contre les abus de pouvoir, tant de la part des autorits traditionnelles que modernes1.
La cour constitutionnelle a constat, dbut 2005, une augmentation des traitements abusifs de la part des forces de lordre.
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INTRODUCTION
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Au-del des discours, la question qui se pose est : que sestil rellement pass ? Il est important danalyser ds maintenant le processus de dcentralisation en cours et den identifier les acquis afin den tirer des leons et de susciter des dbats qui permettraient de mieux apprcier les enjeux et les dfis relever. Cet ouvrage dcrit le droulement du processus de la dcentralisation aprs 3 ans dexprience. Cette publication a pour but de contribuer la rflexion et de stimuler un dbat entre les acteurs sur le processus de dcentralisation au Bnin. Elle cherche dterminer les dfis et prend ainsi le risque de proposer des pistes pour lamlioration de la situation des populations dites la base . Pour ce faire, le CEDA et le KIT ont adopt une position dobservateurs des premires actions ralises et de la mthode avec laquelle elles ont t mises en uvre. Ils se sont mis lcoute des acteurs et des populations afin de percevoir les changements intervenus dans leur vie quotidienne. Les informations contenues dans ce document proviennent de publications et darticles de la presse bninoise ainsi que dentretiens mens avec un grand nombre des acteurs impliqus dans la dcentralisation au Bnin.
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LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN
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Historique des rformes institutionnelles
Ce chapitre retrace les expriences menes en matire dadministration publique et de dcentralisation durant la priode pr-coloniale au cours de laquelle plusieurs royaumes se sont tablis, puis les implications de la colonisation et enfin lindpendance. Sont ensuite analyss les changements politiques qui ont abouti aux rformes institutionnelles et lgales pour la mise en place de la dcentralisation. La dernire partie de ce chapitre prsente la structuration de lEtat dcentralis et introduit les communes niveau unique des collectivits territoriales. Mises en place en 2003, la suite des lections locales, 13 ans aprs la dcision prise par la Confrence nationale des forces vives de la Nation, les nouvelles communes couvrent lensemble du pays selon le dcoupage prexistant. 1.1 CENTRALISATION ET DCENTRALISATION : PERMANENCES ET RUPTURES DANS LHISTOIRE
Si lespace politique pr-colonial tait form de pouvoirs centraliss relativement indpendants les uns des autres, lespace colonial tait par contre caractris par un pouvoir hirarchis fortement concentr.2 Ces rorganisations ne peuvent tre spares de la conqute militaire dont lessentiel ne sest achev que vers 1900. La mise en place de lespace politicoadministratif (Dahomey) a accompagn lorganisation de lespace commercial avec linstallation des lignes de chemin de fer et la mainmise des grands monopoles financiers sur le territoire. La traite des esclaves fut
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Ladministration coloniale tait organise selon le schma suivant : ministre de la France dOutre-Mer (Paris) ; gouverneurs gnraux dAfrique occidentale (Dakar) et dAfrique quatoriale (Brazzaville) ; gouverneurs de la colonie (Porto-Novo) ; commandants de cercle, chefs de subdivisions et chefs de cantons.
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HISTORIQUE DES RFORMES INSTITUTIONNELLES
Lespace pr-colonial de lactuel Bnin (voir figure 1.1) tait constitu des royaumes Fon (Allada, Abomey), Pedah (Savi), Goun (Porto-Novo), Yorouba (Pob, Sakt, Ktou, Sav) et Bariba (Nikki, Kandi, Kouand) dont le systme monarchique tait fortement hirarchis et centralis et qui sappuyaient sur des ministres et des gouverneurs provinciaux. Ils utilisaient comme instruments de contrle les cits-palais et les marchs (lieux de pouvoir, dinformation politique, sociale et culturelle). Dans le Sud, les rois intervenaient de manire active dans lconomie, principalement par lattribution de territoires et, pendant une certaine priode, la prise de captifs qui avaient un statut desclave.
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Figure 1.1 : Carte du Bnin
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progressivement remplace par le commerce de lhuile de palme au Sud. Concernant lespace territorial, le colonisateur a maintenu les frontires prcdemment dfinies.
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Aprs lindpendance, en 1960, les dcoupages territoriaux intrieurs ont repris les dlimitations coloniales : cercles, subdivisions, cantons, etc. Jusquen 1972, ce systme a fonctionn sur la base dune dconcentration sur le plan technique qui accompagnait une centralisation encore prsente et pesante avec des services centraux bass Cotonou et Porto-Novo relays par des annexes hors de ces deux villes. Les dcoupages successifs, fonds surtout sur des changements de nom : dpartement, province, sous-prfecture, district, canton, commune, etc. En 1975, le Dahomey a chang de nom pour devenir le Bnin. Les multiples crises socio-politiques intervenues aprs lindpendance ont conduit le pays, en 1972, la rvolution dite marxiste-lniniste qui avait pour slogan : Gloire au peuple, tout le pouvoir au peuple . Les institutions qui ont accompagn ce systme sont : le Comit central, le Bureau politique, lAssemble nationale rvolutionnaire. Ultrieurement, un nouveau dcoupage territorial fut ralis : la province (ancien dpartement) dirige par un prfet parfois militaire, le district (ancienne sous-prfecture) dirige par un chef de district, la commune (rurale et urbaine) dirige par un maire, le village reprsent par un dlgu. Des conseils de village et de quartier avec une reprsentation par quota des paysans modernes , des jeunes, des femmes et des couches intellectuelles , furent mis en place alors que les grands propritaires terriens taient tenus lcart. Ces conseils lisaient leurs dlgus qui, leur tour, lisaient le maire de la commune, ce qui est tout fait nouveau par rapport aux situations antrieures. Quoi quil en soit, on ne pouvait parler de dcentralisation, au sens propre du terme, dans la mesure o le vrai pouvoir dcisionnel continuait appartenir au sommet (Comit central, Bureau politique). Le dlgu de village et le maire avaient des rles purement administratifs sans porte politique. De plus, un systme militaro-politique et un encadrement idologique forts empchaient, de fait, lexercice des liberts individuelles et interdisaient les associations et les runions. Les organisations non gouvernementales (ONG) taient quasiabsentes ou fonctionnaient dans la clandestinit, les journaux taient censurs. Face lespace de commandement, lespace de libert, de ngociation et de participation avait disparu au plan national. Si dimportants progrs furent accomplis dans les domaines de la sant, de lducation primaire, de lencadrement et de lquipement agricole, ds le dbut des annes 1980, les performances conomiques furent moins satisfaisantes. La baisse du Produit intrieur brut avait entran un dficit des recettes de lEtat, le gel du recrutement des fonctionnaires partir de 1987 et un Programme dajustement structurel (PAS) dut tre accept en 1989. Le PAS visait la rduction des dpenses publiques grce au dpart volontaire et au licenciement de quelques 23 000 agents de lEtat. Lconomie devint plus informelle, les mnages furent obligs de rduire leurs dpenses et les conditions de vie se dtriorrent rapidement, un des effets tant la dscolarisation des enfants. Avec une opposition croissante au systme politique, fonde sur le dsenchantement des populations et de la classe intellectuelle, une crise grave se dveloppa.
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1.2
La confrence nationale de 1990
Les revendications dmocratiques formules lors des actions collectives crrent une dynamique soutenue par des organisations trs diverses (parti communiste du Dahomey, mouvements dtudiants et syndicats, Eglise et intellectuels catholiques, associations locales de dveloppement, presse prive, diaspora). La fragilisation du pouvoir, la pression des revendications aboutirent lorganisation, en fvrier 1990, de la Confrence nationale des forces vives de la Nation dont les participants reprsentaient surtout llite politique et intellectuelle de la socit bninoise. La confrence nationale prit plusieurs dcisions majeures, notamment ladoption dun rgime conomique libral et le multipartisme intgral, appel le renouveau dmocratique .
Figure 1.2 : La confrence nationale des forces vives de la Nation (1990)
Il fut galement dcid dentamer une rforme institutionnelle de dcentralisation, intgre dans le texte de la nouvelle Constitution adopte par rfrendum en dcembre 1990 et promulgue aussitt aprs. Les intrts multiples et contradictoires et les enjeux politiques de la dcentralisation taient tels quune dcennie de travail difficile fut ncessaire aux gouvernements successifs pour mettre en place cette rforme. Annonces de multiples fois depuis 1990, reportes maintes reprises en raison des stratgies lectorales et des lenteurs lgislatives, les premires lections communales et municipales eurent enfin lieu les 15 dcembre 2002 et 19 janvier 20033. Dans lensemble, le taux de participation aux lections communales se situe entre 70 % et 75 % (Lalanne, 2004).
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Initialement, les lections devaient tre organises en 1998, puis au 4me trimestre 2000, enfin dans les 6 mois suivant les lections prsidentielles de mars 2001.
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La gestion du processus de dcentralisation rencontra de nombreux obstacles, en raison notamment des points de vue divergents. Dun ct les responsables politiques avaient peur de ne pouvoir matriser les enjeux politiques locaux et les tourner leur avantage, de lautre les cadres des structures centrales de lEtat concevaient mal comment un systme dcentralis pourrait effectivement fonctionner et craignaient de perdre la plupart de leurs pouvoirs et surtout de leurs avantages. De leur ct, les partisans dun Etat fort, de nombreux cadres des services centraux et des socits dEtat et certains hommes politiques voyaient dans la dcentralisation un risque dclatement de lunit nationale. La plupart des organisations de la socit civile taient, elles, en faveur de la dcentralisation, considrant que celle-ci renforcerait les dmarches participatives quelles entreprenaient avec les communauts. Cela supposait des changements lgard desquels les populations prouvaient des rticences. En effet, les populations avaient dabord peru la dcentralisation comme du dj vu car elles gardaient en mmoire la propagande du socialisme scientifique qui reconnaissait dans ses discours mais pas dans la pratique tout le pouvoir au peuple . Llaboration des lois de dcentralisation sest faite paralllement la restructuration des partis politiques. Dans un premier temps, ces partis ont jou un rle dfavorable, en exacerbant les craintes dun dsengagement de lEtat, en focalisant leur intrt sur un certain nombre de problmes tels que le dcoupage territorial, avec lapparition dune concurrence entre les notables locaux pour la dsignation des chefs lieux des nouveaux dpartements4. A la mme poque, les partenaires financiers et techniques encourageaient la mise en place de la dcentralisation en lestimant pressante et indispensable. Plusieurs des proccupations relatives la bonne gouvernance, la dmocratie locale et la lutte contre la corruption concidaient avec les objectifs de la dcentralisation. Ils raisonnaient quil y aurait moins de risques dabus si les fonds taient grs au plus prs des bnficiaires. Ds le dbut des annes 1990, plusieurs ONG et projets oeuvrant dans le domaine du dveloppement ont introduit de nouvelles modalits daction dans lesprit de la rforme annonce. Leurs initiatives couvrent notamment la planification participative, le transfert de la matrise douvrage, la cration de structures institutionnelles dans les sous-prfectures (les futures communes) et linformation des populations sur le processus de la dcentralisation. En cela, elles peuvent tre considres comme des prcurseurs de la dcentralisation. 1.3 Les lois sur la dcentralisation
La Constitution stipule que les collectivits territoriales sadministrent librement par des conseils lus et dans les conditions fixes par la loi (articles 98 et 150 153). En janvier 1993, la runion des Etats gnraux de
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A ce jour, ces chefs lieux nont pas encore t dsigns par le Conseil des ministres.
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ladministration territoriale a dfini les principes directeurs de la nouvelle organisation du territoire. Celle-ci sest accompagne de la mise en place, par le ministre charg de la dcentralisation, dun comit interministriel de suivi pour laborer les avant-projets des lois sur la dcentralisation. Ces lois ne furent adoptes par le gouvernement que 3 ans plus tard. Elles furent ensuite soumises aux dbats lAssemble nationale (voir tableau 1.1) et votes en premire lecture entre aot 1997 et fvrier 1998. Ensuite, ces lois firent la navette entre le parlement et la cour constitutionnelle afin dassurer leur conformit avec la Constitution, avant leur promulgation par le Chef de lEtat en 1999 et 2000. Trente cinq textes dapplication furent ensuite labors et signs (MISD et MD, 2002). Tableau 1.1 : Lois sur la dcentralisation
N de la loi 97-028 97-029 98-005 98-006 98-007 Ladministration territoriale Lorganisation des Aot 1997 communes Communes statut particulier Rgime lectoral Rgime financier Fvrier 1998 Fvrier 1998 Novembre 1999 Avril 1998 Fvrier 2000 Juillet 1998 Mars 2000 Janvier 1999 Dcembre 1998 Dcembre 1999 Janvier 1999 Janvier 1999 Octobre 1998 Dcembre 1998 Janvier 1999 Portant sur Premire lecture Assemble nationale Aot 1997 Dcision finale Cour constitutionnelle Octobre 1998 Fin deuxime lecture Assemble nationale Dcembre 1998 Janvier 1999 Promulgation Chef de lEtat
1.4
La structuration de lEtat dcentralis
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Les articles de la Constitution qui crent les collectivits territoriales et les lois sur la dcentralisation tendent clarifier les rapports de pouvoir, les comptences et les responsabilits dans la gestion de la cit entre lEtat central, ses diffrentes composantes dconcentres et les structures communales issues de la dcentralisation. La loi 97-029 dfinit clairement le champ de comptences des collectivits locales afin quelles puissent assurer correctement leur autonomie, leurs comptences et leur fonctionnement par rapport lautorit de tutelle et lEtat central (cf. chapitre 5). La commune est le cadre institutionnel pour lexercice de la dmocratie la base et la ralisation des actions de dveloppement. Plusieurs principes fondamentaux, entrins par les lois, soutiennent la rforme au Bnin, savoir : - un seul niveau de dcentralisation sur lensemble du pays : la commune ; - un seul niveau de dconcentration : le dpartement ; - la libre administration des communes sous lautorit du maire et du conseil communal ; - la tutelle administrative qui contrle la lgalit des actes des communes et assure lassistance et le conseil la commune par le prfet ; - lexercice par la commune de comptences propres, comptences partages et comptences dlgues par lEtat ;
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- le budget propre de la commune, spar de celui de lEtat et approuv par le conseil communal ; - larticulation entre la dconcentration et la dcentralisation ; - le soutien de lEtat aux communes avec un systme de prquation/solidarit financire entre les communes, et entre les communes et lEtat ; - la solidarit intercommunale pour assurer le dveloppement quilibr des communes ; la possibilit dune coopration intercommunale. Le Bnin a opt pour une dcentralisation gnrale qui couvre tout le territoire national, tant les zones urbaines que les zones rurales, et qui se limite un seul niveau : la commune. La commune est divise en units administratives locales, sans personnalit juridique ni autonomie financire. Il sagit des arrondissements diviss leur tour en villages et quartiers de ville (voir tableau 1.2). La taille moyenne des communes est dun peu plus de 90 000 habitants. Les nouvelles communes sont constitues sur la base du dcoupage territorial existant qui est rest presque inchang depuis les annes 1970, chaque ancienne sous-prfecture et circonscription urbaine tant devenue une collectivit territoriale. Il y a dsormais 77 communes. Les trois villes (Cotonou, Porto Novo et Parakou) jouissent dun statut particulier, de la personnalit juridique et de lautonomie financire. Les arrondissements des grandes villes bnficient aussi dun statut particulier qui comporte quelques dispositions structurelles et leur donne plus de comptences. Tableau 1.2 : Structuration de lEtat dcentralis
Structure Dpartement Commune (ancienne sousprfecture) Arrondissement (ancienne commune) Village/quartier de ville 3628 546 Unit administrative locale Unit administrative locale Chef de village ou de quartier Chef darrondissement Nombre 12 77 Statut Circonscription administrative Collectivit territoriale dcentralise Maire Prfet Autorit Mode de dsignation Nomination par le conseil des ministres conseillers communaux par ses pairs Election en 2003 parmi les conseillers communaux par ses pairs Election en 1990 parmi les dlgus de village/ quartier par ses pairs
Election en 2003 parmi les
La commune est administre par un conseil lu, prsid par le maire. Le maire, de mme que les chefs darrondissements, est lu par ses pairs au sein du conseil municipal en prsence du prfet du dpartement. Le maire nomme ensuite ses adjoints. Le maire est le premier responsable de la commune, et le chef de ladministration communale et de lorgane excutif de la commune. Dans la commune, il nexiste pas de structure qui corresponde lancien conseil consultatif de la sous-prfecture au sein duquel les chefs des services
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dconcentrs pouvaient mutuellement sinformer. Les responsables des services concerns (agriculture, service social, ducation primaire et secondaire, sant, etc.) ne se runissent plus sauf si le maire en prend linitiative. Les arrondissements sont des instances dexcution du budget communal et de la politique de dveloppement local adopte par la commune. Dans les faits, larrondissement a la potentialit de devenir un pivot important entre ladministration communale et les citoyens, un lieu de rencontre et de dialogue, de concertation et de mobilisation pour la dynamique de dveloppement local. Larrondissement joue aussi un rle minemment politique pour les partis qui visent se maintenir au pouvoir. En effet, cest le seul endroit o la dynamique de plus de 15 annes de riches expriences de travail participatif avec les communauts locales peut sexprimer, expriences qui nont pas t prises en compte lors de la structuration des communes. Les dpartements, qui restent des circonscriptions administratives, nont ni personnalit juridique ni autonomie financire (voir tableau 1.2)5. Un prfet, nomm en conseil des ministres, est la tte de chaque dpartement. Il est lunique reprsentant de lEtat et de chacun des ministres avec lesquels il communique directement, ce qui est une modification importante par rapport la situation antrieure. Il administre le dpartement, coordonne les services dconcentrs (sauf pour les organes judiciaires, la comptabilit publique et le contrle des finances de lEtat)6. Il exerce son autorit sur la gendarmerie et la police et sur les units de secours. Il prside une confrence administrative, ainsi quun conseil dpartemental de concertation et de coordination (cf. chapitre 4). Les relations de tutelle entre lEtat et les communes comportent deux parties. La premire concerne un rle nouveau dassistance et de conseil auprs de la commune, de soutien des actions et dharmonisation entre les actions de la commune et celles de lEtat. La seconde concerne le contrle de la lgalit des actes pris par la commune et le maire qui sexerce par approbation7 et par substitution en cas de non-excution des lois et rglements, aprs mise en demeure. 1.5 Le cadre institutionnel dappui la dcentralisation
Plusieurs structures manant de lEtat ont prpar et continuent accompagner la mise en place de la dcentralisation en conformit avec les lois :
Lorganisation de ladministration territoriale en 12 dpartements au lieu de 6, date de janvier 1999, quatre ans avant linstauration des nouvelles communes. Il ny a toujours que 6 prfets.
Seul le ministre charg de lHydraulique a cr des services dans les nouveaux dpartements. Limit 10 domaines spcifiques, notamment le budget, les aspects financiers, les marchs publics, la gestion des proprits communales et les documents durbanisme.
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LA MISSION DE DCENTRALISATION Cre en mai 1997, la Mission de dcentralisation (MD) est charge de proposer au gouvernement une stratgie globale de mise en uvre de la rforme de ladministration territoriale. Dans cette perspective, elle : - labore lensemble des textes lgislatifs et rglementaires ; - propose au gouvernement les mesures daccompagnement de la dcentralisation ; - ralise les tudes sectorielles ncessaires la gestion efficiente des affaires locales ; - assiste et conseille les collectivits dcentralises en ingnierie et en dveloppement local ; - contribue promouvoir la coopration dcentralise. Concrtement, la MD labore des avant-projets de textes lgislatifs et rglementaires complmentaires (formaliss par des dcrets dapplication) et conoit des outils de travail administratifs et techniques concernant notamment le rle du maire et du conseiller communal, ladministration, lorganisation et la gestion du budget et la comptabilit de la commune. Lors de linstallation des maires, une srie de dix livrets sur les modalits officielles de la gestion de la commune, labors par la mission de dcentralisation, tait distribue, notamment aux nouveaux responsables des communes8. Paralllement, la MD sinvestit dans linformation de lopinion nationale en matire de dcentralisation et de dveloppement local. Structure temporaire, elle est appele disparatre dans un dlai de 3 ans aprs les lections. Vu les retards intervenus dans la mise en uvre du processus, la question aujourdhui est de savoir si elle sera rellement dissoute en fvrier 2006 ou si elle perdurera sous une autre forme et avec dautres object9. LA MAISON DES COLLECTIVITS LOCALES La Maison des collectivits locales (MCL) est un tablissement public caractre administratif, sous tutelle du ministre de lIntrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation, cr par dcret en 1997. Sa mission est dapporter un appui aux collectivits locales par la mise au point doutils daide la dcision et lanimation dun rseau de conseil et dassistance aux communes. Ses comptences sont dapporter un appui lorganisation des services internes des communes sur les plans administratifs, comptables et financiers ainsi que danimer la rflexion et de participer la conception et lexcution des outils de planification, damnagement, dorientation et de programmation au niveau
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Dautres publications ont contribu une meilleure connaissance du processus et des enjeux de la dcentralisation, par exemple : le priodique Afrique municipale en 1994-96, des documents issus des sminaires par le Partenariat pour le dveloppement municipal (PDM) ; les ditions de la Revue permanente du secteur urbain publies par SERHAU-SA (1995, 2000) ; latlas des communes publi par le ministre de lIntrieur (2001) ; des livrets de vulgarisation sur la dcentralisation (Houngnon, 2002) ; un fascicule de plaidoyer sur le rle de la femme dans les futures communes (RIFONGA, 2001) ; le journal Le Municipal.
Il est possible quelle soit transforme en observatoire de la dcentralisation et centre de documentation, grce la base de donnes constitue depuis sa naissance.
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communal. Dans ce cadre, elle est charge dlaborer des programmes de formation. Par ailleurs, elle uvre en faveur de : - la structuration du mouvement communal en aidant la mise sur pied dune association des communes ; - la coopration intercommunale ; - la coopration dcentralise et laffiliation des communes bninoises aux organismes internationaux ; - la diffusion de linformation aux acteurs. La MD et la MCL sont confrontes plusieurs dfis dont la concertation et la cohrence entre tous les partenaires, le renforcement des capacits des acteurs du processus et la promotion dune bonne articulation entre les communes (lintercommunalit) et entre les communes et le gouvernement. LES PROGRAMMES ET PROJETS Pour promouvoir le dveloppement dans le cadre de la dcentralisation, de nombreuses structures et projets bnficiant dun financement extrieur viennent en appui aux communes selon trois modalits daction : - la mise la disposition des communes dune expertise. Jusqu prsent, ctait pour lessentiel une aide pour llaboration du Plan de dveloppement communal (PDC) ou des documents prparatoires celui-ci, ainsi quun appui pour lorganisation des aspects administratifs et financiers ; - lorganisation de sessions de formation, pour crer ou augmenter les comptences des diffrents acteurs de la dcentralisation ; - loctroi dune aide financire pour la mise en place des projets locaux. Plusieurs communes ont bnfici de lappui de programmes et projets mis en place par la coopration bilatrale ou multilatrale pour le lancement et le fonctionnement des communes. Un seul de ces programmes, le Projet de dveloppement des communes (PRODECOM) avec un financement de lUnion europenne est denvergure nationale, les autres partenaires soutiennent les communes dun ou de deux dpartements ou des communes spcifiques (par exemple : Research triangle institute (RTI) dans lAlibori-Borgou et MonoCouffo ; Projet dappui au dveloppement des communes (PADECOM) dans le Zou ; Appui au dveloppement communal et aux initiatives locales dans le Borgou (ADECOI) ; Projet de dveloppement local dans les collines (PDL). La SNV (Organisation nerlandaise de dveloppement) a aussi apport un grand appui la mise en place et au processus de dveloppement de plusieurs communes.
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Elections communales
Ce chapitre traite du dmarrage de la campagne dinformation sur la dcentralisation et des lections communales. Il aborde ensuite la question des lections communales de 2001, du style de campagne lectorale mene, du rle des partis politiques et de la participation des femmes. Pour terminer, il introduit la question de la citoyennet et la faon dont elle se prsente dans les communes. 2.1 Information sur le processus de la dcentralisation
Au cours des quatre annes qui se sont coules entre la promulgation des premires lois sur la dcentralisation en janvier 1999 et linstauration des conseils et des maires en janvier 2003, plusieurs activits ont t organises pour informer les citoyens et les acteurs institutionnels des diffrents aspects de la dcentralisation. Tous les acteurs engags dans le processus avaient besoin dune bonne connaissance de la manire dont cette dcentralisation allait tre conduite, depuis lorganisation des lections communales jusqu llection des conseillers et maires. Ils devaient connatre ce que seraient leur rle et leurs fonctions une fois lus. Un autre objectif tait dviter la circulation de fausses interprtations des lois (par exemple, que les trangers pourraient tre expulss des communes, que les enseignants ne seraient plus pays par lEtat, etc.). Ds ladoption du cadre institutionnel, le gouvernement a entrepris, partir de 2001, un important travail de vulgarisation des lois sur la dcentralisation. Il sagissait dlaborer un discours, de le diffuser et dinformer les populations. Il fallait expliquer les concepts et les termes ncessaires la comprhension du processus non seulement en franais, mais surtout dans les langues nationales (adja, baatonou, dendi, ditamari, fon, mina, saw et yoruba) o ils prennent des formes symboliques diffrentes et plus prononces quen franais. Des personnes ressources furent mises disposition dans les dpartements et sous-prfectures, comme relais pour le travail de sensibilisation de la Mission de dcentralisation. Outre le rle jou par la Mission de dcentralisation, des campagnes dinformation sur la dcentralisation furent organises par certaines ONG, pour expliquer le contenu des textes de lois. Sur le terrain, ces campagnes eurent lieu dans les services dconcentrs de lEtat, les tablissements scolaires et des regroupements de populations cibls, comme les associations de dveloppement. Une campagne eut galement lieu par le biais des mdias (radio, tlvision), des personnes ressources ayant t invites dbattre de la question tant en franais que dans les langues nationales.
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Quant la presse crite, presque tous les journaux avaient fustig, sans complaisance, la dcentralisation, notamment le retard de sa mise en oeuvre, retard d, selon cette presse, aux craintes de la mouvance10 de perdre la matrise dune bonne partie de llectorat, donc le contrle politique des grandes villes et de voir la majorit des maires lui chapper (voir encadr 2.1). Ignorant le contenu et les enjeux de la dcentralisation, les journaux avaient mis laccent sur les aspects politiciens des joutes lectorales.
Encadr 2.1 : La presse crite commente lorganisation des lections communales Depuis plus de cinq ans, les populations bninoises attendent leffectivit de la dcentralisation pour prendre en main la gestion de leur dveloppement la base. Mais, malgr tous les bruits quorganisent les politiques autour de la question, lorganisation des lections trane jusquici les pas pour des raisons de calcul. Source : La Gazette du Golfe, jeudi 4 mai 2000. Daucuns vous diront que le Bnin se prpare lentement et srement, que rien ne doit tre prcipit. Cest croire quon prend sciemment du temps dans le dessein de fabriquer de bonnes communes. Et que celles-ci, une fois installes ne seront plus confrontes aucun problme du simple fait que les dcideurs de la rforme ont beaucoup rflchi pour peaufiner une bonne stratgie de conduite. Source : Revue de presse de Camille Dossou, dimanche 7 mai 2000. A deux mois de la fin de lanne, les espoirs de voir organiser les lections municipales restent trs incertains, voire impossibles. Et pourtant, le ministre na pas hsit affirmer, il y a quelques mois devant les populations et lAssemble nationale, que les consultations lectorales, municipales et communales auront lieu avant la fin de lanne. Source : Fraternit n 213 du jeudi 12 octobre 2000.
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Le processus lectoral
Les lections communales ayant prcd de peu les lections lgislatives (mars 2003), elles ont t considres la fois comme une prparation des secondes et comme une sorte de tremplin pour lorganisation de llectorat. Il est apparu que les candidats aux lections lgislatives et leurs partis ont beaucoup investi dans les campagnes communales en soutenant les candidats pour pouvoir mobiliser, le moment venu, les lecteurs en faveur de leur parti. Cependant, le cumul ntant pas autoris entre les fonctions de dput et de maire, trs peu des dputs en place ont prsent leur candidature aux lections communales11 la plupart dentre eux souhaitant se faire reconduire.
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Regroupement de plusieurs partis politiques fidles au programme daction du prsident de la Rpublique. A lexception notable du prsident de lAssemble nationale de lpoque qui, aprs avoir t lu conseiller municipal puis maire de Porto-Novo, a dmissionn aprs stre fait rlire comme dput.
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La lutte politique sest droule deux niveaux : au niveau national, sur la base de lopposition prexistante entre deux blocs ; au niveau local, sur des thmes trs diffrents et plus complexes, tels que le concours entre les meilleurs offrants en matire dinfrastructures, et les rapprochements politiques inattendus sur la base des liens locaux. Sur le plan local aussi, un mouvement bas sur lethnie est apparu, mettant en opposition les populations qui se disent originaires et celles considres comme trangres. En fait, pour conqurir le pouvoir local, la priode de ngociation entre les partis et les lus concernant llection des maires sest caractrise par la recherche de nouvelles alliances qui taient parfois en dcalage avec celles tablies au niveau national. Il est trop tt nanmoins pour valuer les modalits des synergies entre les lites politiques locales et nationales. Les populations ont, quant elles, cherch tirer un maximum de bnfices de cette situation, en acceptant les cadeaux (dons en espces et en nature) offerts par les candidats et leurs partis en change de leur voix. Pendant la campagne lectorale dune femme candidate Dogbo, un lecteur a dit : vous les femmes, qui navez pas la force de frappe des hommes, savez-vous que nous devons manger avant daller voter (Carlos et Akofa Asare-Kokou, 2004, page 32). De fait, lachat des votes, expression du clientlisme, a parfaitement fonctionn. Chaque candidat devait, daprs la loi, limiter 300 000 FCFA les frais de campagne pour ne pas sexposer des sanctions, mais peu de candidats semblet-il ont respect ce rglement. Une candidate a observ : Il a suffi quun communiqu radio nous convoque une runion pour que les populations se mettent dans lesprit que nous avions reu de largent pour faire notre campagne. Tout le monde stait mis nos trousses, chacun rclamant sa part des 300 000 FCFA quil croyait que nous avions reus (Carlos et Akofa AsareKokou, 2004, p. 33). La campagne a davantage port sur les possibilits daccs au pouvoir que sur les fonctions et les responsabilits des lus. Aprs les lections, il est certain que nombre dlus connaissaient mal les responsabilits et tches qui les attendaient en tant quadministrateurs de la commune. Mme si gnralement la vie du conseil communal se passe sans trop de heurts, des divergences personnelles apparaissent, danciennes oppositions politiques surgissent, les migrations et les transhumances politiques continuent. Plusieurs tentatives de destitution du maire ont par exemple eu lieu de la part des conseillers qui lavaient lu quelques mois auparavant, demandant lintervention du prfet et mme, dans un cas, lintervention du ministre charg de la dcentralisation. Il semble que dici les lections prsidentielles de 2006 ces divergences nauront pas disparu compte tenu des dbats qui se font jour sur des sujets tels quune ventuelle rvision de la Constitution ou llaboration dune Liste lectorale permanente informatise (LEPI).
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Rle des partis politiques
La Constitution et la loi reconnaissent le rle danimation de la vie politique nationale jou par les partis politiques et leur concours lexpression du suffrage universel. Les partis politiques ont une grande responsabilit en matire de transparence et dintgrit du processus lectoral. Leur responsabilit dans lanimation de la vie politique de la commune, le choix de leurs reprsentants, hommes et femmes, et la formation quils leur donnent sont galement primordiaux. Les partis participent la surveillance de la rgularit des inscriptions sur les listes lectorales ainsi et la dclaration de candidature. Ils animent aussi largement la campagne lectorale et participent au contrle de la rgularit du scrutin, au dcompte des voix et lannonce des rsultats. Bien que les dputs aient t les principaux acteurs de lapprobation des lois, les partis politiques ont t trs peu associs la conception et llaboration du processus de dcentralisation. Ils ont commenc sintresser au processus quelques mois seulement avant les lections communales, lorsque les enjeux sont devenus plus explicites. La faon dont les partis ont fonctionn lors de ces lections locales montre la complexit des enjeux et des stratgies des acteurs locaux. Selon des observateurs de la vie politique, les oprations lectorales, notamment ltablissement des listes, ont t loin dtre transparentes. Une partie importante de la vie politique sest passe dans linformel pour se faire inscrire et se positionner sur les listes. Cela signifie que les relations personnelles ont souvent jou un rle plus important que le militantisme. Ce phnomne explique aussi la tendance prsenter des candidatures indpendantes, tendance fortement dcourage par les responsables des partis. Toutefois, les candidats indpendants ont t nombreux se prsenter et ils constituent aujourdhui presque le quart des 1199 conseillers lus. Contrairement ce qui se passe pour les lections lgislatives, le rgime spcifique des lections locales accorde aux candidats individuels et indpendants les mmes prrogatives quaux candidats des partis. Maintenant que les conseils communaux fonctionnent effectivement, les implications de la responsabilit des partis politiques apparaissent clairement et ont permis dapprcier les forces et surtout les faiblesses des partis. En effet, compte tenu de limportance du rle du conseil communal dans llaboration et la mise en uvre du plan de dveloppement de la commune, dans lexercice des comptences dlgues au maire et des pouvoirs quil dtient, les partis politiques influencent grandement le leadership communal. Lobservation selon laquelle ces partis nont pas rellement dassise nationale a t amplement confirm12. Les contradictions et conflits internes des partis apparus durant toute cette priode ont clairement montr quils nont pas rellement
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Aucun parti na pu prsenter de candidats dans toutes les circonscriptions lectorales, sauf lUnion pour le Bnin du futur (UBF) qui nest en fait quune large coalition nationale de plusieurs partis soutenant le prsident au pouvoir.
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dorientation idologique et quils nont pu par consquent mener des dbats internes avec leurs membres locaux sur les politiques et stratgies du dveloppement local. Par exemple, les diffrents partis ne se sont pas distingus les uns des autres en prenant des positions spcifiques sur des questions telles que la stratification sociale et les ingalits conomiques, la lutte contre la pauvret, la scolarisation des filles, les opportunits de lconomie agricole, etc. 2.4 Les candidats fminins
Depuis 1990, malgr le renouveau dmocratique, la prsence des femmes dans les instances de dcision est reste marginale. Elles taient peu reprsentes la confrence nationale : 15 femmes sur environ 500 dlgus. Elles taient galement largement cartes des conseils de villages et de quartiers lus en 1990. Vu cette situation, le rseau RIFONGA (Rseau pour lintgration des femmes dans les ONG et associations africaines) dcida de mener une campagne pour prsenter et faire lire aux lections communales un plus grand nombre de femmes. Il a fallu sensibiliser et mobiliser les femmes pour quelles sintressent aux lections et acceptent de se porter candidates. Il a fallu galement amener les hommes accepter que les femmes puissent effectivement participer aux prises de dcisions. Elles ont ensuite d aller au-devant des populations pour solliciter leurs suffrages, dfendre et soutenir leur vision et leur projet contre dautres candidats et, en cas de succs, tenter de se faire lire chef darrondissement, voire maire. Malgr tous ces efforts, les rsultats dfinitifs nont pas t trs significatifs au plan national : 48 femmes conseillres sur 1199 lus (environ 4 % voir tableau 2.1). Tableau 2.1 : Nombre dhommes et de femmes lus
Total Hommes Femmes
Elus Maires Chefs darrondissements Autres conseillers
1199 77 546 576
1151 74 535 542
48 3 11 34
Source : PRODECOM Info N 002 / mai-juin 2004.
Une des expriences menes par la SNV Dogbo (dpartement de Couffo) pour encourager la participation des femmes a connu un relatif succs. Il sagissait de faire lire comme conseillres communales 5 femmes sur 17 postes pourvoir et comme chef darrondissement une femme sur sept. La stratgie a consist identifier les candidatures potentielles, aider les candidates signer des contrats sociaux avec les personnes influentes (chefs de partis, chefs traditionnels), aider les candidates laborer et mettre en uvre un plan de campagne et former des personnes ressources. Ainsi, aujourdhui, Dogbo compte trois femmes conseillres, dont deux chefs darrondissements, conscientes de leur position. En tant que femme lue, je me considre comme une pionnire et non pas un cobaye. Il y a beaucoup faire, mais il faut y croire
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pour raliser quelque chose, pour bousculer les habitudes, en prenant soin de ne pas crer des conflits (Carlos et Akofa Asare-Kokou, 2004, p. 15). Une analyse de la campagne a permis de mieux connatre les obstacles auxquels les femmes ont eu faire face et de tirer quelques conclusions (Carlos et AkofaKokou, 2004). Un des premiers obstacles a t lattitude des partis politiques : les femmes sont rarement en tte des listes des partis. Les quelques femmes lues appartenaient des listes indpendantes. Les candidates, individuellement ou collectivement, ont dpens beaucoup de fonds personnels pour ne pas tre marginalises par les candidats hommes qui disposaient de puissants moyens et avaient lhabitude des jeux politiques. Sur le plan personnel, laccord des maris reste encore dterminant. Les femmes navaient pas toujours confiance en elles-mmes : nous femmes, restons enfermes dans un rseau dhabitudes et de rflexes mentaux si forts, si puissants, que nous vivons comme des prisonnires dans un monde libre, et les hommes sont ravis de voir confirmer ce quils pensent de lincapacit congnitale de la femme, de sa faiblesse naturelle . Par ailleurs, les femmes tablissent entre elles une hirarchie base sur lhomme poux, qui empche toute solidarit. Beaucoup de femmes ont peur dtre punies, dtre seules. Les femmes ont vcu la campagne comme une sorte de conflit : lessentiel est de revenir vivant de cette confrontation avec un adversaire sans visage. Jai t la guerre 13. La collaboration entre femmes a t difficile. Le soutien de la population fminine ntait pas automatiquement acquis aux candidates. La perception des enjeux ntait pas la mme chez toutes les lectrices, certaines pensaient en effet quune femme lue ne pouvait pas sen sortir dans un monde domin par les hommes. Le rsultat final dpend aussi de la qualit du leadership fminin : une conseillre doit favoriser une participation quitable des femmes aux prises de dcisions, un accs juste et quitable aux ressources et aux bnfices ventuels de la croissance, promouvoir la scolarisation des filles, laccs des femmes aux informations juridiques, etc. Cependant, dfendre les intrts des femmes de la commune nest pas seulement de la responsabilit des conseillres, cest aussi de la responsabilit des conseillers masculins. 2.5 Citoyennet et communaut
La dcentralisation fait de lhabitant de la commune un citoyen qui peut tre la fois auteur et acteur : auteur parce quil participe aux prises de dcision et acteur parce quil prend part activement la mise en uvre des ralisations et en assume la responsabilit. Les citoyens sont des personnes conscientes et actives dont laction et lengagement rel dans la vie politique sont ncessaires pour changer la situation actuelle des choses. Ils jouissent de tous leurs droits civiques et politiques, mais sont aussi rellement capables de participer effectivement. Il
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Dclaration de lune des femmes conseillres lors de latelier organis au Ceda en juillet 2004.
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sagit dexprimer leurs besoins par une participation significative au choix dun programme de dveloppement opportun, de porter au pouvoir des hommes et des femmes valables, dexiger la transparence ncessaire dans la gestion et de porter une apprciation critique objective sur les actions des lus (Houngnon, 2002). Officiellement, le citoyen exerce un contrle sur les organes de la commune grce : - louverture au public des sances du conseil communal, sauf dans les cas relatifs aux dossiers disciplinaires des lus ou aux questions de scurit et de maintien de lordre sur demande du prfet ; - laffichage la mairie du relev des dcisions issues des sances du conseil communal ; - le droit reconnu tout citoyen de consulter sur place le procs verbal et/ou le compte-rendu des dlibrations du conseil communal, les divers actes communaux (et den prendre copie ses frais), sauf les dlibrations huisclos qui ne peuvent tre publies sans laccord du maire ; - la mise la disposition du public dans les mairies du budget et du compterendu administratif approuv de la commune ; - le droit reconnu tout citoyen de rclamer les actions quil croit tre du devoir de la commune et que le conseil communal, interpell par ses soins, a refus de faire. Sur le terrain, quelques maires et adjoints constatent que la citoyennet commence se dvelopper. Le secrtaire gnral de la mairie de Dassa pense que la citoyennet est beaucoup plus remarque que dans le pass. Les populations se sentent plus concernes par les initiatives que prennent les autorits de la mairie ne peut plus se comporter comme avant 14. A la mairie de Ouess, les adjoints au maire pensent qu il y a eu un changement dans la manire de grer la commune avec limplication des communauts. Chaque dcision prise est le fruit des discussions entre acteurs, donc un rapprochement de ladministration vers les administrs. Un exemple est la barrire sur la route Ouess et les taxes fixes, ctait le rsultat de plusieurs sances avec les transporteurs par camions et les commerants. Cependant, on ne note pas une affluence des populations lors de nos sessions. Pour cela, il y a des collaborations troites avec la radio rurale, par exemple une mission dnomme dynamique locale o on invite une autorit qui anime le dbat et il y a les appels extrieurs pour des questions .
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Entretiens avec Ceda-KIT (2005).
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Mise en place des communes
Les nouveaux lus ont hrit des infrastructures et des services des anciennes sous-prfectures et ont d sadapter lespace politico-administratif existant avec ses habitudes et ses pratiques. Les nouvelles communes ont, quant elles, hrit du budget tablit pour 2003 par les sous-prfectures. Cest dans ce contexte que les lus ont commenc leur mandat, sachant que les citoyens les regardaient dun il critique. Ce chapitre traite de cet hritage. 3.1 Infrastructures et services de la commune
Dans la plupart des communes, les chefs-lieux disposent de btiments, de mobilier, deau et dlectricit et dun tlphone ou, lorsquil ny a pas de tlphone, dune radio mettrice/rceptrice. Certaines communes nont ni tlphone ni lectricit et ne peuvent donc accder internet. Les btiments de la mairie abritent les anciens services de la sous-prfecture, devenus services de la commune. Le maire et le secrtaire gnral disposent dun logement de fonction. Si les arrondissements actuels disposent gnralement de btiments, ceux-ci sont souvent dlabrs. Le personnel de larrondissement se limite un ou deux agents, chargs notamment de ltat civil et de la certification des documents. En gnral, le service dtat civil tait auparavant fonctionnel mais peu efficace du point de vue des utilisateurs cause de la longueur des dlais pour dlivrer les documents sollicits. Les chefs de villages et de quartiers continuent utiliser leurs cases ou leurs maisons comme bureau. Ce sont les membres de la famille et les allis qui font office dagents de bureau. Les infrastructures, les quipements socio-communautaires et les services qui font partie des comptences des communes ont t beaucoup amliors depuis le milieu des annes 1990 bien que les services restent insuffisants pour rpondre aux besoins des habitants (voir tableau 3.1). Les coles sont parfois loignes et les classes sont presque toujours surcharges. Il en est de mme des centres de sant disposant dun service de Soins maternels et infantiles (SMI). De nombreux citoyens nont pas accs leau potable, aux installations sanitaires et llectricit. La plupart des habitants des villes ne bnficient pas de services denlvement dordures. Ils jettent leurs ordures le plus souvent dans des dpts sauvages. Les marchs aussi sont gnralement trop loigns des villages.
MISE EN PLACE DES COMMUNES
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Tableau 3.1 : Etat de quelques services par sous-prfecture en 2001

Service Milieu rural Milieu urbain
Ecole primaire loigne de 1 km ou plus Classes surcharges avec plus de 50 lves15 SMI loigns de 15 km ou plus Marchs loigns de 5 km ou plus Pas dlectricit disponible Pas daccs leau potable Pas de wc/latrines familiales Pas de collecte des ordures
Source : EDS-II ; Statistiques scolaires 2002-2003.
22 % 14 % 66 sur les 77 communes 49 % 13 % 41 % 17 % 86 % 27 % 52 % 26 % 96 % 42 % 93 % 57 %
Le service des affaires administratives et financires soccupe du fonctionnement et de la gestion de la mairie, celui des affaires conomiques des aspects administratifs de lactivit conomique. Le service des affaires domaniales est particulirement sollicit, surtout pour certifier les nombreuses ventes de terrain ralises par des personnes prives, pour suivre la mise en uvre des lotissements et grer les frais dposs la mairie (figure 3.1). Figure 3.1 : Organigramme-type de la mairie
Conseil communal
Maire Secrtariat particulier
Secrtariat gnral
Service des affaires administratives et financires
Services des affaires conomiques
Service de ltat civil
Service des domaines
Service de la documentation
Le nombre de personnels des diffrentes structures varie dune commune lautre. Leur nombre est plus lev dans les trois grandes villes. La plupart des agents sont rmunrs sur le budget des collectivits locales actuelles. Ces services fonctionnent dans presque tous les cas avec le personnel hrit de la sous-prfecture, mais ils sont coiffs par le secrtaire gnral de la commune, nomm par le maire. Gnralement, leurs comptences sont peu adaptes la dcentralisation, surtout en matire de gestion participative et dmocratique car les sous-prfectures taient des administrations centrales et non des structures de dveloppement. Ces personnels ont nanmoins bnfici de sessions de recyclage
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La norme de lEcole de qualit fondamentale (EQF) prvoit un maximum de 50 lves par classe.
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et de formation mais leur niveau dducation, parfois assez bas, limite leur capacit prendre des initiatives. Les mairies souhaitent aujourdhui recruter du personnel mieux qualifi pour dynamiser leurs services. Malheureusement, il existe peu de cours de formation qui traitent en mme temps de ladministration, de la gestion de la commune et du dveloppement local16. Pour rsumer, les dfis relever ont plusieurs dimensions. Il sagit de : - recycler le personnel nouveau pour les tches nouvelles, ce qui demande non seulement des capacits techniques mais une modification des attitudes ; - trouver du personnel ayant un niveau de qualification adquat ; - trouver les moyens ncessaires pour rmunrer correctement ce personnel ; - trouver des modalits qui encouragent les fonctionnaires expriments rejoindre les communes car la situation administrative du personnel communal est mal dfinie (pas de statut de fonction publique territoriale) ; - viter des pressions de la part dautres lus qui demandent aux maires de recruter un parent ou qui tentent de favoriser le recrutement dun ressortissant de la commune peu qualifi. 3.2 Larne politico-administrative, sociale et culturelle
Linstallation du conseil communal a fait lobjet dune crmonie solennelle en prsence du sous-prfet qui doit cder ses pouvoirs. Dans lespace politicoadministratif de la commune, les nouveaux maires et les autres lus se sont trouvs face aux prfets et agents des services administratifs et techniques rests en place depuis linstallation des communes qui gardaient les habitudes et les pratiques dun systme centralis. Les prfets doivent cependant jouer de nouveaux rles : assistance et conseil aux communes, appui conseil et prestations aux services dconcentrs. Le prfet devrait dvelopper une action pdagogique constante et dynamique avec les services dconcentrs dont il a la charge et assurer une coordination efficace et une transparence permanente dans lexcution des tches. Linstitution politique quest la commune avec le conseil municipal, le maire, ses adjoints, les chefs darrondissement et, trs souvent, leurs partis dappartenance, est situe dans une arne sociale, culturelle et conomique. Dans cette arne existent dj des relations de pouvoirs troitement imbriques entre les divers groupes : les dtenteurs des pouvoirs religieux et traditionnels dont les propritaires terriens, les chefs de villages et de quartiers (lus en 1990), les notables locaux, les oprateurs conomiques (notamment lUnions communale des producteurs (UCP), transporteurs, commerants et entrepreneurs privs) ainsi que les organisations communautaires (associations et groupements, Association des parents dlves (APE), comits de gestion des points deau,
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LEcole nationale dadministration dispense un cours de 3 ans sur lAdministration gnrale et territoriale. Elle noffre plus de spcialisation sur ladministration des communes. Un Diplme dtudes suprieures spcialises (DESS) sur le dveloppement local a t cr la Facult des sciences conomiques et de gestion. Il ny a pas de liens entre ces deux enseignements.
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centres de sant, usagers du march, groupements professionnels, etc.). Ces relations ont pour arrire-plan la structuration et la dstructuration des lignages et familles et les interactions entre autochtones et allochtones. Ce maillage de relations nest pas fig mais volue avec le temps en fonction de diffrents stimulis tels que les migrations, les modifications des activits conomiques, les investissements sociaux et les vnements exttieurs.17 3.3 Les activits du maire
Aprs plus de trois annes dexercice du pouvoir, les maires estiment que leurs activits se sont concentres surtout sur le fonctionnement de la mairie tel que : grer des relations au sein du conseil communal, autoriser les dpenses, dcider de la rmunration du personnel. Les maires ont soulev des problmes tels que le faible niveau de la plupart des personnels en place et le niveau htroclite des conseillers, qui constituent un frein leur action. La question de la scurit est la premire activit cite sur la liste des activits de dveloppement (voir tableau 3.2). Tableau 3.2 : Rle du maire selon les maires eux-mmes (2004)
Domaine La question de scurit Rle du maire - Semployer mieux comprendre les textes de loi sur la scurit - Informer les structures charges de la scurit chaque fois quil y a une manifestation pouvant attirer beaucoup de monde - Associer les responsables traditionnels la recherche de solution pour les questions de scurit La gestion des dbats en conseil - Semployer mieux communiquer avec son conseil - Exercer ses prrogatives dans le strict respect de la loi - Sefforcer doublier sa coloration politique en conseil municipal au cours des dbats dintrt gnral de la commune - Veiller ce que tous les conseillers soient au mme niveau dinformation
Les dpenses non autorises par le conseil communal
- Faire appel aux techniciens pour se doter dun plan de dveloppement communal ou municipal - Les actions du maire doivent tre contenues dans le plan de dveloppement de la commune ou de la municipalit - Raliser les actions dans le strict respect du plan daction tabli et des dpenses y affrentes
La rmunration du maire, des adjoints et des conseillers municipaux
- Veiller ce que les salaires du bureau et des conseillers municipaux soient prvus dans le plan des dpenses de la commune - Consulter les maires dautres communes pour avoir une ide sur la grille appliquer - Oeuvrer pour la recherche de financements pour llaboration de projets de dveloppement et permettre la commune ou municipalit davoir les moyens financiers de faire face aux diverses dpenses
Source : CEDA, 2004.

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Une srie dtudes de cas de ces relations de pouvoir sont analyses dans Bierschenck et Olivier de Sardan (1998).
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Les attentes immdiates des citoyens vis--vis des conseils communaux et des maires nouvellement lus concernent souvent les petits dysfonctionnements dun service public ou mme le rglement de problmes personnels, le maire tant psychologiquement plus abordable que lancien sous-prfet. Chaque jour, les maires doivent rpondre des besoins privs de la population (voir encadr 3.2)18. Les citoyens considrent le maire la fois comme chef dorchestre,
Encadr 3.2 : La journe dun maire A son rveil, le maire trouve devant son domicile une file de villageois et de villageoises qui lattendent pour lui exposer leurs problmes. Deux femmes se plaignent de leur mari qui rentre 2 heures du matin imbib dalcool (sodabi). Revenu de sa balade nocturne, il a rveill ses deux femmes et leurs enfants en leur disant : moi je nai pas encore mang et tout le monde dort ici . Ensuite, il se met frapper femmes et enfants. Les pleurs et les cris ont rveill tous les voisins qui sont intervenus pour faire baisser les tensions. Le maire, aprs avoir cout les deux femmes, les a calmes et a promis de parler leur mari. Un oncle du maire vient lui dire que les ftes annuelles de sa famille auront lieu dans un mois et que la part de cotisation du maire est de 25 000 FCFA, sans compter lachat des tissus pour les uniformes pour lui et sa famille. Loncle nayant pas dargent, il demande au maire de laider acheter le tissu pour les uniformes. La 3me personne reue par le maire est un vieux paysan qui est venu porter plainte contre un des instituteurs de lcole primaire qui vient dengrosser sa fille. Le maire promet de convoquer le directeur de lcole et le prsident de lAPE pour rgler le problme et prendre une sanction contre le matre. A 8 heures du matin, le maire sexcuse auprs des autres visiteurs quil convoque pour un autre jour. Il prend sa douche et son petit djeuner. Juste avant de sortir de la maison son tlphone sonne : cest monsieur le prfet qui appelle pour lui dire quil est convoqu la prfecture pour une runion urgente 11 heures. Le maire se rend au bureau 9 heures o lattend encore une file de personnes, certaines sur rendez-vous, dautres non. Le maire demande au secrtaire gnral et ses adjoints de recevoir les visiteurs. A 10 heures, la voiture (pavillon battant) du maire prend la route de la prfecture. Dans la salle dattente de la prfecture, se trouve le roi, chef de terre, qui vient se plaindre du comportement du maire qui passe son temps soulever les villageois contre lui. Le maire na pas rgler les litiges de terrain seul sans au pralable informer le roi du litige en question. Du temps du sous-prfet, cest comme a que cela se passait. Aujourdhui le maire se croit tout permis sexclame le roi. Le prfet essaye de calmer le roi en demandant aux deux de taire les querelles pour mieux travailler ensemble afin que la paix rgne dans
leur village. Cette runion a dur jusqu 15 heures. A 17 heures, aprs une sieste de quelques minutes, le maire se rend nouveau au bureau o il trouve les responsables de la police environnementale qui veulent aller dans quelques villages de la commune pour travailler avec les villageois. La visite de la police sest rduite une petite discussion avec le maire, son adjoint et le secrtaire gnral. Le maire reste dans son bureau jusqu 20 heures pour signer le courrier dpos sur sa table. Source : Entretien Ceda, aot 2004.
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Plusieurs maires nous ont dit avoir t saisis de cas, comme le remplacement dune ampoule dans un centre de sant ou la demande dintervention pour la libration dun mari, arrt pour une raison quil ignore.
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manager, roi, prsident de la commune, pre de famille . Ainsi, pour eux, le maire doit assurer le bonheur collectif et individuel de tous les habitants de sa cit. Certains maires ont confi quavant mme de sortir de chez eux le matin, ils doivent recevoir plusieurs personnes qui leur demandent une aide, une assistance ou un appui pour rgler des problmes, souvent personnels. La plupart du temps, ces problmes sont lis la pauvret ou des conflits locaux. Les incidents sont nombreux dans les communes suite aux interventions du maire car une partie de la population rclame des relations de clientlisme : le maire, cest moi qui lai lu, il doit faire ce que je veux, il doit trancher les conflits et les litiges en ma faveur 19. Le mme maire tait galement critiqu parce quil participe la vie du village, boit et danse avec les villageois lors des manifestations, crmonies, funrailles, mariages, baptmes. Trs prs du peuple, il ne nous honore pas, trop loin du peuple, il est orgueilleux ! 20 (voir encadr 3.3).
Encadr 3.3 : Un maire sest fait battre par un villageois Le maire, en compagnie du commandant de gendarmerie, se rendait dans un village pour rgler un problme. Arrivs un passage niveau, ils se sont arrts pour laisser passer le train. Cest alors quun villageois arrive et dit au maire vous tes un pauvre type, un va-nu-pieds. Vous avez oubli que javais vot pour vous, ainsi que toute ma famille et mes amis. Vous tes un homme ingrat. Vous avez mal rgl le litige du terrain que javais avec mon voisin qui prtend avoir achet il y a 40 ans le terrain de mon grand-pre pour la somme de 2 000 FCFA alors que ce terrain cote aujourdhui 800 000 FCFA . Ensuite, le villageois se jette sur le maire, le prend au collet pour le terrasser devant le commandant de la gendarmerie qui sest efforc de retirer le maire des bras de lagresseur. Un attroupement se constitue rapidement sur le lieu de lincident. Chacun faisant son commentaire cest bien fait, il faut des fous pour corriger ce maire qui roule en vhicule 4/4 sans jamais prter attention qui que ce soit, on dirait le Krkou du village . Le villageois, enferm la gendarmerie pour voies de fait, fut ensuite transfr la prison. Source : Entretien Ceda, aot 2004.
3.4
Le budget de la commune
La gestion financire des communes se heurte trois difficults majeures : le manque de qualification du personnel, labsence dun cadre budgtaire et comptable transparent et la faiblesse, malgr les potentialits, des ressources financires. Les nouveaux lus ont hrit des budgets labors pour 2003 par leurs prdcesseurs, les sous-prfets, ainsi que des engagements pris pour 2003. Au cours du deuxime semestre de 2003, les maires et les conseillers communaux ont labor le budget 2004. Toutefois, ils navaient pas une vue densemble de la situation de leur commune, de ses atouts et opportunits de dveloppement. Sans plan de dveloppement, il leur tait difficile de trouver de bons arguments pour mobiliser les ressources extrieures ncessaires la mise en uvre dactions concrtes. La nomenclature du budget ntait nullement
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Propos dun paysan Tori, aot 2004. Propos dun intellectuel Tori, aot 2004.
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adapte la nouvelle situation. Elle datait parfois de la priode dite rvolutionnaire. Lorsque les maires et certaines communes ont rclam une nouvelle nomenclature la tutelle et aux ministres chargs de la Dcentralisation et des Finances, il leur a t rpondu de continuer travailler avec lancienne, la nouvelle tant en prparation. Elaborer la nouvelle nomenclature a pris du temps et les communes ne lont reue que rcemment en 2005. Les budgets primitifs (2004) vots par les communes21 ont t complts par un budget additif22. Les communes navaient pas dinformations sur le montant et la priode de dcaissement et, pour quilibrer leurs budgets primitifs, elles narrivaient pas grer des ressources qui sont essentiellement bases sur la petite fiscalit. La faiblesse actuelle de la gestion financire constitue un problme majeur pour les responsables. Les principales difficults que rencontrent les communes pour mobiliser des ressources sont les suivantes : - insuffisance de personnels des services fiscaux pour appuyer les communes ; - retards dans lmission des titres de recouvrement ; - agents collecteurs des communes peu performants ; - lenteur dans les rentres (pas de trsorerie disponible) ;
21
Certains budgets pour 2004 avaient t labors sur le mme schma que celui laiss par le sous-prfet mais prs de 50 % avaient t rejets par lorgane central de larbitrage des budgets.
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Le budget primitif est sens tre vot par le conseil avant la fin de lanne prcdente ; le budget additif permet un ajustement de dpenses autorises au cours du deuxime semestre.
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- pas dinformations disponibles pour les maires sur la situation relle de leur trsorerie ; - gestion de caisse unique au Trsor public ayant pour consquence que mmes les ressources extrieures dappui la commune ne sont pas affectes en temps rel leur destinataire ; - retards dans la prise de dcision de certains maires. Ainsi, un des problmes de fond est laccompagnement par les services fiscaux sur lequel les communes commencent agir. Le systme mis en place pour la perception des taxes pche par lincomptence des personnes charges de faire le travail. En 2004, ces agents nont pas fait une bonne prestation. Des mesures sont en train dtre prises pour recruter et former les agents collecteurs. Suite un ramnagement de la perception, les agents seront dsormais forms et percevront une rmunration en fonction de leurs performances (Secrtaire gnral de la commune de Dassa). 3.5 La mobilisation des ressources
Plusieurs tudes portant sur lanalyse des finances locales ont t ralises avant la mise en place de la dcentralisation (SERHAU-SA, 1999). A lpoque, les ressources des sous-prfectures tant faibles et bases sur une fiscalit locale trs variable et instable dune anne sur lautre, il nexistait aucun investissement sur fonds propres, do la ncessit de recettes additionnelles imputer au budget de lEtat sous forme de subventions et de ristournes. Ces tudes montrent quil est ncessaire de crer une taxe de dveloppement local reposant sur les richesses locales potentielles. Sur le plan oprationnel, elles recommandent la cration dun fonds de solidarit communal de 10 milliards 200 millions de FCFA pendant une priode transitoire de trois ans, dont une partie23 serait la charge des partenaires financiers et une partie la charge de lEtat. Ltude a mme estim de manire prcise la contribution de lEtat au fonctionnement des communes leur dmarrage, soit 10 712 785 600 FCFA. Bien que cela ait t dit, il na pas t possible den obtenir les rfrences auprs du ministre des Finances et de lEconomie (Service des collectivits locales) pour oprer une vrification. Les budgets hrits sont faibles, insuffisants pour administrer la commune, assumer les nouvelles comptences et raliser les investissements. En gnral, ils se situent entre 10 et 50 millions de FCFA24. Les budgets qui dpassent ce niveau taient aliments par les ressources prexistantes : coton, exploitation des carrires, etc. Un regard rapide sur les finances dune commune typique nous montre, dune part les ressources et les capacits financires des communes et, dautre part les dysfonctionnements de la gestion des finances
23
Ltude a propos que 52 % soient la charge des partenaires financiers et 48 % la charge de lEtat. Au cours dune deuxime priode de 2 ans, la part des partenaires financiers pourrait tre rduite, les communes participant hauteur de 25 %, lEtat de 49 %, les partenaires financiers de 25 %.
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A la fin des annes 1998 et 1999, 45 communes sur 77 avaient un budget annuel infrieur 25 millions de FCFA.
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locales. Les ressources propres reprsentent 90 % du montant total des recettes, les subventions reues (dotation de lEtat) nen reprsentent donc que 10 %. Les dpenses, essentiellement de fonctionnement, sont constitues des dpenses salariales (60 %) et des dpenses dacquisition de matriels et de fournitures (30 %). Les montants consacrs lentretien des infrastructures et des quipements sont insignifiants. La capacit dinvestissement est quasi nulle. Les trois communes urbaines ont un budget nettement plus lev du fait de ltendue de leur espace dmographique et surtout de limportance et de la diversit des activits conomiques mais trop faible pour faire face aux changements structurels que doivent assumer les grandes villes. Dans beaucoup de communes, les ressources sont limites et la couverture des frais de fonctionnement difficile. Il leur faut trouver des fonds pour rpondre aux espoirs soulevs pendant la campagne lectorale. Faire face aux tches qui leur incombent et rgler les problmes immdiats leur laissent peu de loisirs pour rflchir lavenir de la commune. Il existe plusieurs possibilits pour amliorer le niveau de recouvrement des taxes et diversifier les recettes. En fait, diffrentes formes de taxes informelles sont institues , perues et appropries par des notables soit de faon prive soit au bnfice de la communaut locale. Daprs une tude (Bako-Arifari, 2004), certains de ces prlvements sont en fait une appropriation des recettes lgitimes de la commune tandis que dautres sont des taxes illgales, comme par exemple sur les vhicules de passage ou les produits de contrebande. De nouvelles sources de taxation sont aussi envisager, ce que plusieurs maires ont dj fait, bien que certaines ne soient pas licites (par exemple les taxes sur les vhicules en transit) ou sont mal accueillies par les populations ou les oprateurs conomiques (taxes sur les pirogues de pche et de transport, les parkings, lextraction du gravier, etc.). Les revenus quune commune peut tirer grce au recouvrement de taxes sur lexploitation des ressources naturelles (notamment le bois, le sable et le gravier) sont gnralement trs faibles. Pour la mobilisation des ressources, les communes ont recours des prlvements de taxes et impts locaux par exemple sur les vhicules en transit (jugs illgaux par les autorits mais que les maires veulent maintenir), sur les produits agricoles, sur les marchs, sur les affiches et les panneaux publicitaires, sur le parcage des animaux, sur les barques et pirogues, etc. Quelques maires ont mis en place un systme de collecte des taxes sur les produits agricoles. Dans lAlibori, les taxes sur les productions agricoles ont t fixes aprs des ngociations entre les producteurs et les autorits communales, avec un prlvement uniforme par kg au moment de la commercialisation. Les comptences du maire concernant les quipements marchands peuvent induire des recettes importantes pour la commune (voir encadr 3.4). Un grand nombre de maires concentrent leur attention sur la gestion des marchs car le paiement de tickets par les commerants reprsente un revenu important, plus facile, pensent-ils, obtenir que par la recherche dautres sources de
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Encadr 3.4 : Nouvelle gestion dun march du btail Banikoara Les marchs du btail avaient t initis dans les socits rurales par des personnes respectes pour leur capacit dorganisation et leur moralit. Le propritaire actuel dun march de btail Banikoara (descendant de linitiateur) se chargeait dorganiser les oprations de vente en prlevant 1 000 FCFA chez le vendeur et 1 000 FCFA chez lacheteur sur chaque bte vendue. Cette somme lui permettait dentretenir le march et de gratifier des personnes charges dassurer la scurit sur le march, dempcher les ventes parallles et mme la cration de marchs concurrents. La gestion de ce march caractre traditionnel a t rorganise suite limplication de la mairie qui a pris linitiative douvrir un dialogue avec les acteurs directement concerns et de faire parrainer le march par la commune, en laissant linitiateur la gestion quotidienne. Le march est donc sous la responsabilit de la commune qui encaisse un revenu. La gestion quotidienne est assure sans la cration de structures bureaucratiques coteuses. Linitiateur nest pas priv de sa position sociale et le comit de gestion continu sappuyer sur les relations dhonneur et de probit prexistantes, propres au milieu. Un des rsultats de la ngociation du maire est que les fonds crs par les prlvements, dont le montant demeure inchang, sont rpartis comme suit : - la mairie prend 1 000 FCFA ; - larrondissement prend 500 FCFA ; - le comit de gestion prend 500 FCFA, dont 300 FCFA sont destins lassociation des leveurs et 200 FCFA aux surveillants chargs dviter les marchs parallles. La part du comit, dont un des responsables est linitiateur, est verse sur un compte la Caisse locale de crdit agricole mutuel (CLCAM) pour effectuer les petits travaux du march. Source : Enqute Ceda, juin 2004.
financement susceptibles daugmenter les capacits financires de la commune. Les intrts en jeu tant vidents, le retard dans lorganisation du transfert des comptences et les difficults dans les ngociations entre les ministres concerns et la commune sexpliquent. Cest le cas notamment des divergences entre lEtat et la commune de Cotonou concernant le march de Dantokpa et entre la commune et la socit de gestion du march Arzk de Parakou. En matire de gestion foncire, la lgislation est insuffisante, ce qui cre des conflits domaniaux sur toute ltendue du territoire. Par exemple, dans les campagnes autour de la ville de Sav, ce sont les familles propritaires des terrains qui se chargent de mettre disposition les terres contre paiement en espces. Cependant, les propritaires et la mairie sont en train de ngocier pour que les propritaires concdent une taxe sur les montants perus. En ville, les propritaires des terrains nayant pas comptence, cest la mairie qui sen occupe. Lors dun lotissement, elle prlve 35 % de la superficie des parcelles pour des infrastructures dintrt public (cole, march, commissariat, terrain de jeu) et des voies daccs25.
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Entretiens Ceda-KIT (Sav, mars 2005).
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Enfin, le Registre foncier urbain (RFU), base ncessaire pour la collecte de limpt sur les proprits bties et non bties, a t mis en place partir de 1990 Cotonou, Parakou et Porto-Novo pour aider les collectivits locales accrotre leurs ressources et donc leurs capacits daction. Plus rcemment, le RFU, parfois en version simplifie, a t mis en place dans plusieurs villes secondaires. Il sagit dun Systme dinformation foncire (SIF) comprenant un plan parcellaire et une fiche par parcelle. Le RFU permet lmission de titres de recouvrement pour la Taxe foncire unique (TFU) et la Taxe professionnelle unique (TPU) qui sont devenues des sources de revenus importantes pour ces communes en milieu urbain. Bases sur la valeur locative, ces taxes ne sont plus fixes administrativement comme auparavant. Le RFU informatis devait permettre aux autres communes ayant des villes dune certaine ampleur, daugmenter leurs ressources financires. Le registre donne galement aux communes les moyens techniques leur permettant damliorer la gestion des titres de proprit des parcelles, situation qui est souvent dlicate lors de la ralisation dun lotissement et de lattribution du permis dhabiter, activits qui sont devenues des prrogatives de la commune.
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Planification du dveloppement communal : processus et rsultats
Dbut 2005, llaboration des plans de dveloppement communaux a t ralise dans la plupart des communes. Ce chapitre prsente les diffrentes tapes et discute des premiers rsultats. Les communes ont abord successivement le bilan-diagnostic, lorientation stratgique, la programmation, lapprobation et la popularisation du PDC. La tenue dateliers participatifs, dmarche dj pratique dans de nombreux projets et programmes a permis dassurer une participation de diffrentes couches sociales, mais lanalyse dmontre que les populations non-francophones, les sans voix ntaient pas rellement associes la dmarche. 4.1 Plan de dveloppement
P R O C E S S U S E T R S U LTAT S
A cette fin, la commune devait laborer cinq documents de planification : - le schma directeur damnagement de la commune ; - le plan de dveloppement conomique et social ; - les plans durbanisme dans les agglomrations ; - les rgles relatives lusage et laffectation des sols ; - les plans dtaills damnagement urbain et de lotissements. Le document jug le plus important pour la priode de lancement des activits des communes est le plan de dveloppement social et conomique, appel couramment Plan de dveloppement de la commune (PDC)26.
26
Parfois appel Plan de dveloppement communal ou encore Plan communal de dveloppement .
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P L A N I F I C AT I O N D U D V E L O P P E M E N T C O M M U N A L
Il tait impratif que chaque commune sorganise pour rpondre de manire cohrente aux attentes des citoyens tout en respectant la loi qui stipule que la commune adopte son plan de dveloppement (et) veille son excution en harmonie avec les orientations nationales en vue dassurer les meilleures conditions de vie de la population . Les communes se sont investies dans llaboration de leur plan de dveloppement communal, qui a t une des activits principales de la plupart dentre-elles en 2004. Pour le maire dAthim, par exemple, le plan de dveloppement doit permettre aux lus danalyser en profondeur les problmes de sa commune, denvisager les solutions appropries et davoir le soutien financier et technique des partenaires au dveloppement.
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Le PDC donne des orientations au conseil communal, non seulement pour lancer directement des actions afin que la commune devienne une institution efficace au service des citoyens dans le cadre de ses nouvelles comptences, mais aussi pour mener des ngociations avec les autres acteurs dans plusieurs domaines : - le transfert des ressources ncessaires ; - le renforcement des capacits ; - llaboration dune stratgie ou dune rglementation qui reconnat lexercice pratique de ces comptences ; - la ralisation dans la commune des projets et programmes de dveloppement qui ne font pas partie de ces comptences. Le processus de planification a fait lobjet de plusieurs publications qui ont servi de guide pour lorganisation des travaux et qui proposent une planification en sept tapes : prparation, bilan-diagnostic, orientation stratgique, programmation, adoption et popularisation, mise en uvre et suivi-valuation. Fin 1999, sur la base de son exprience avec les communauts et sept sousprfectures, la SNV a men une rflexion sur le thme de la planification locale avec les reprsentants de la Mission de dcentralisation, la Maison des collectivits locales et la Direction gnrale de la planification rgionale au ministre charg du Plan. Ce travail a fait lobjet dune publication qui prsente, de manire facilement accessible, la dmarche propose pour llaboration dun plan de dveloppement local (SNV, 2000). Plus tard, la Mission de dcentralisation a publi un guide officiel pour la ralisation de ce plan (MD, 2003). Si quelques communes ont pu commencer laborer leur PDC ds 200327, plupart ont attendu 2004 et ont pu raliser avant la fin de lanne les quatre premires phases (de la prparation la programmation) et, dans certains cas, les faire approuver par le conseil communal. 4.2
Prparation
Dans chaque commune, le conseil communal devait dabord dcider dlaborer son plan de dveloppement et mobibiliser les fonds ncessaires, soit sur son propre budget, soit aprs accord avec un des programmes dappui la dcentralisation28. Suite cette dcision, un Comit de pilotage ou un comit technique tait cr par le conseil communal qui lui dlguait ses pouvoirs de gestion. En gnral, un comit restreint au sein du Comit de pilotage assurait le secrtariat et rdigeait les diffrentes parties du plan. Bien quaucune rgle ne prcise la composition du comit de pilotage, il comprenait automatiquement des lus dsigns par le conseil, en gnral avec le maire ou son adjoint comme
27 28
Glazou, par exemple, avait dj valid une version rvise de son PDC en novembre 2003. Les analyses qui suivent dans ce chapitre sont bases sur lexamen des PDC de 19 communes statut ordinaire : Banikoara, Kandi, Malainville, Segbana (Alibori), Cobly, Tanguita (Atacora) ; Abomey-Calavi, So-Ava, Tori (Atlantique), Kalal, Prr (Borgou) ; Aplahou, Djakatomey, Dogbo, Klouekanme, Lalo (Couffo), Bonou (Oum) ; Ifangui (Plateau) ; Glazou (Zou).
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prsident, des reprsentants des organismes de la socit civile, des oprateurs conomiques, des services dconcentrs prsents dans la commune, des personnes-ressources et des reprsentants des populations, et souvent aussi des techniciens de la structures dappui. Dans quelques communes o des actions de dveloppement local taient menes au niveau des villages, la plupart des membres du comit taient des animateurs des projets locaux ou des structures de dveloppement qui avaient de relles comptences et une bonne connaissance du milieu. Une fois constitu, le comit (et aussi, dans le meilleur des cas, le conseil communal) recevait une formation sur le processus et ses responsabilits afin de pouvoir former des commissions et laborer le rglement intrieur, les termes de rfrence, le plan daction et le budget, ainsi quun plan de communication. Mme sil suffisait parfois de donner de simples informations sur les diverses tapes du processus, la plupart du temps, il fallait dispenser une relle formation sur la dmarche et les outils. Souvent, des crmonies officielles mdiatises ont eu lieu pour informer tous les acteurs du lancement du programme. Ces travaux ont bnfici du soutien de divers programmes dappui la dcentralisation, notamment du PRODECOM qui a apport un appui technique et un appui financier complmentaire 20 communes29. La SNV a apport des services de conseil 32 communes30 Dans plusieurs communes qui ont bnfici dun soutien financier pour laborer leur PDC, le comit a travaill avec un cabinet dtudes (ou avec une ONG) mis sa disposition et choisi par la commune. La procdure de slection est co-gre par la commune et la structure dappui. Elle est base sur un appel doffre lanc une liste de prestataires pralablement agrs et par consultation restreinte. Une fois le prestataire choisi et un contrat sign entre les parties, le comit de pilotage tablit le calendrier ou le planning dlaboration du PDC. Dans tous les cas, la commune est reste commanditaire (matre douvrage), bien quil y ait parfois eu des relations ambigus entre la commune et le programme dappui lorsque celui-ci finanait le bureau dtudes retenu pour aider la commune31. Les communes ont parfois eu des difficults assumer leur part du financement du processus. En effet, aprs beaucoup defforts pour prendre en charge les frais (repas et transport) des participants lors des premiers ateliers (le partenaire prenant en charge les frais du prestataire), plusieurs communes navaient plus de fonds pour financer les derniers ateliers.
29
Dun montant moyen de 10 millions de FCFA par commune. 30 Kandi, Toviklin avant les lections communales.
Dont Banikoara, Dogbo,
30 31
Dont Banikoara, Dogbo, Kandi, Toviklin avant les lections communales. Llaboration des Termes de rfrence, la dcision du budget allouer, le choix et la constitution de la liste restreinte des bureaux propose chaque commune pour lappel doffre ont t faits par la structure dappui. Une cogestion de ces dmarches aurait peuttre pu tre tablie entre les structures dappui et les communes (ou lANCB).
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4.3
Bilan-diagnostic
Dans chaque commune, un travail classique de diagnostic a t fait pour connatre la situation par secteur avec dune part une enqute, souvent par questionnaire, auprs des services comptents et dautre part une analyse documentaire. La collecte des donnes dans les villages a souvent bnfici de laide des animateurs villageois sur la base de questionnaires. La documentation existante aux niveaux local, dpartemental ou national a t recense et exploite pour complter ltat des lieux dans les diffrents secteurs. Paralllement lenqute officielle, de nombreuses communes ont cherch recueillir des donnes et les points de vue des diffrents groupes sociaux, directement dans les villages et quartiers32 en utilisant diffrentes techniques : assembles villageoises, observations directes, enqutes auprs des mnages, entretiens de groupes et autres outils de diagnostic. Dans ces ateliers, les travaux en groupes et en sessions plnires ont permis aux participants de faire un tat des lieux et didentifier par secteur les forces et faiblesses (ou atouts et contraintes) ainsi que les opportunits et menaces et, dans quelques cas, les problmes. Ces travaux ont pu tre raliss grce au concours des animateurs des programmes (des ONG notamment) ou des structures de dveloppement. Mais en raison du manque de ressources, de personnel qualifi et de temps, dans plusieurs communes, ltude de la situation des villages sest faite dans des ateliers organiss par arrondissement. Ils regroupaient en gnral 50 60 personnes et parfois plus de 100 participants reprsentants des villages, cest--dire chefs de village, notables, reprsentants des femmes, des groupements, des jeunes, des enfants, des vieux, ainsi que les services dconcentrs prsents dans larrondissement. Parfois, des ateliers ont t organiss pour des groupes spcifiques tels que les femmes du march, les oprateurs conomiques, les jeunes, les enfants.
La dmarche pour effectuer latelier de bilan-diagnostic lchelle communal a t assez labore et systmatique. Les services techniques dconcentrs et les structures intervenants dans la commune et le dpartement ont t invits participer, de mme que les reprsentants des ateliers prliminaires. Latelier, qui durait gnralement trois jours, a permis de faire le point de la situation globale du dveloppement de la commune grce aux tats de lieux raliss dans tous les secteurs (donnes quantitatives et qualitatives existantes/disponibles, atouts et contraintes, opportunits et menaces.) La collecte des informations et des donnes (problmes, facteurs, etc.) aux diffrents niveaux (villages, arrondissements, commune) a permis de toucher les diffrentes couches de la population. Les informations de base, y compris sur les ressources financires, concernant les divers secteurs dactivit de la
32
Nanmoins, la section du guide mthodologique llaboration des PDC mentionne peu les quartiers alors que, mme en dehors de Cotonou, Porto-Novo et Parakou, plus du quart de la population vit dans des quartiers classs urbains .
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commune ont t runies dans un seul document (le bilan-diagnostic), situation qui, antrieurement, navait jamais exist dans les sous-prfectures, sauf quand des tudiants avaient fait des travaux de monographie. Ce document, qui a fait lobjet dchanges entre les autorits et les notables locaux de la commune et avec les services dconcentrs, a t mis la disposition des lus. Dans certains cas, il a t imprim in extenso et mis la disposition du public alphabtis. Lenqute a pris du temps cause du manque de donnes sur place, notamment auprs des services dconcentrs, et des difficults pour accder aux donnes existant ailleurs. Les communes ont souvent constat labsence de donnes tous les niveaux (local, dpartemental et national) et de systme de documentation fonctionnel. Il a ainsi t difficile de savoir sil existait des documents et tudes sur la commune ou le dpartement, si oui lesquels et o trouver ces informations. Parfois, laccs aux documents a t difficile en raison du comportement corrompu des personnes censes faciliter ce travail. 4.4 Orientation stratgique
Les orientations stratgiques ont t retenues la suite de la confrontation des forces et faiblesses internes, des opportunits et menaces externes. Un travail didentification des objectifs et des rsultats attendus a t men, parfois en petits groupes, aprs la formulation des orientations stratgiques. Un examen rapide des orientations stratgiques retenues dans plusieurs PDC fait surtout apparatre celles qui mettent laccent sur le renforcement des forces internes, et parfois les opportunits, afin de rduire ou viter certaines faiblesses. Le rappel de la vision nationale a permis dattirer lattention des participants sur la ncessit de faire cadrer la vision de la commune avec les orientations nationales : les participants ont d alors sassurer que les orientations stratgiques retenues taient en harmonie avec les orientations et les politiques nationales33.
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Elles sont dfinies dans : BENIN (2000) ; MCCAG-PDPE (2000) ; CNDLP (2002).
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Durant latelier, il fallait dfinir une vision commune du dveloppement de la commune, exercice ralis partir de la problmatique identifie au cours du diagnostic avec, comme base des dbats, de courtes propositions rdiges par les diffrents participants. Le PDC de Segbana, par exemple, a comme vision La commune est, dici 2015, une commune paisible, unie, conomie prospre, soucieuse de la sauvegarde de lenvironnement, de lquit, dote dinfrastructures socio-communautaires et de communications, couples au dveloppement du capital humain .
Sur la base du diagnostic, un travail de planification stratgique a eu lieu, de nouveau au cours dun atelier communal et en principe avec les mmes participants que prcdemment. La prsence cet atelier de dcideurs communaux aux cts de quelques citoyens a t une bonne occasion pour dfinir et partager une vision et des orientations. Il a t suivi dun travail de plusieurs jours effectu par une quipe restreinte de participants et/ou lorganisme dappui afin de prciser les stratgies, les objectifs et les rsultats.
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La formulation de la vision de la commune, des orientations stratgiques, des objectifs et des rsultats attendus du PDC, est une dmarche fondamentalement politique. Le processus adopt pour llaboration des PDC na pas prvu de temps pour mener un dbat public sur ces vision et orientations ( la radio locale par exemple), pour consulter les partis politiques et encore moins pour faire un aller-retour au niveau de larrondissement et mme du village/quartier, ce qui aurait, peut-tre, apport des contributions intressantes et permis une meilleure appropriation du PDC par les populations. 4.5 Programmation et approbation
La phase de programmation a t aborde lors dun atelier de quelques jours suivi dun travail ralis par une quipe technique et le comit de pilotage. Ce travail a permis dlaborer un cadre logique qui prcise les objectifs spcifiques et les rsultats attendus ainsi que les activits mener pour atteindre chaque objectif, la dfinition dindicateurs et leur source de vrification, le responsable ou lacteur concern par lopration et la rpartition de lactivit sur la priode du plan (5 ans). Dans certains cas seulement, la formulation des objectifs et llaboration du cadre logique ont t faites partir de lidentification et de lanalyse des causes des problmes majeurs, de la prsentation des arbres problmes dans le PDC, en donnant des informations pour le choix des activits dans chaque projet. Des tableaux prsentaient lestimation du cot des activits et la rpartition des dpenses sur la priode du plan pour les programmes ou projets qui seront labors et dtaills au cours de la mise en uvre. Une bonne programmation financire des investissements requiert des participants comptents et dun bon niveau. Une certaine flexibilit est observe quant la nature des projets et programmes insrer dans le PDC. Labsence de donnes de base se fait ici galement ressentir : dune part concernant la situation de base afin de prvoir la situation future, telles que les prvisions/contributions de lEtat en matire dinvestissement dans la commune, dautre part concernant les informations sur les prix de rfrence pour certaines ralisations prvues. En outre, il est apparu une forte tendance perdre de vue le ralisme qui a prvalu ltape de dfinition de la vision et des orientations ce qui, dans beaucoup de cas, a conduit laborer un PDC dont le cot est anormalement lev par rapport aux capacits dinvestissement des communes. Lors de llaboration du PDC, les runions spcialises et les ateliers qui ont eu lieu au niveau de la commune (notamment pour le bilan-diagnostic et la dtermination de la vision et des stratgies) ont permis des dbats entre des personnes qui, en fait, appartenaient diffrents groupes dintrt ce qui, dans une dmarche dmocratique, est trs positif. Il sagissait surtout de personnes ayant lhabitude de participer des runions et de prendre la parole, qui connaissaient les rites et les pratiques, do une certaine facilit des changes. Mais elles participaient davantage au titre de personnes-ressources que comme dlgus de groupes. Elles avaient particip des runions pralables et staient engages faire ensuite un compte-rendu des dbats.
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Le fait que les services dconcentrs aient pris part aux dbats lors des ateliers communaux, notamment au moment de la planification stratgique et de la programmation, a facilit les changes entre services sur les problmes pratiques de dveloppement, et a permis une meilleure comprhension, dune part entre eux, et dautre part entre eux et les autorits et les notables locaux de la commune. Des ractions trs positives ont t constates dans certaines des runions o les participants ont demand une copie des rsultats des exercices collectifs afin de pouvoir en discuter avec leurs collgues aprs la runion, parfois pour pouvoir ragir au moment de la validation du plan. Lors de llaboration des PDC, le degr de rtro-action faite par ces personnesressources nest pas connu et na pas fait lobjet dun suivi. Toutefois, cest l une excellente opportunit pour prolonger la dmarche et approfondir les aspects dmocratiques. Ainsi, la commune pourra plus facilement inviter ces personnes prendre part dautres fora de discussion et leur demander den discuter avant la runion avec leurs collgues ou avec les membres de leur organisation et, aprs, de restituer les principales ides et grandes lignes des dbats. Cela permettra la commune de crer un espace de dbats sur des questions dintrt public qui ne resteraient donc pas le privilge du conseil communal et qui aidera celui-ci mieux connatre le contenu des dbats qui se font en dehors de leur sphre habituelle dchanges34. Sous une forme provisoire mais valide sur le plan technique, le PDC doit tre soumis lapprobation du conseil communal avant de consulter, conformment la loi, le Conseil dpartemental de concertation et de coordination (CDCC) o tous les maires et leurs adjoints sigent, sous la prsidence du prfet, avec les autres membres. Le comit de lAlibori-Borgou, par exemple, a effectivement examin les PDC de 12 des 14 communes du dpartement en dcembre 2004, surtout par rapport leur cohrence avec les programmes nationaux. Daprs le rapport de cette runion, plusieurs PDC ont t dcortiqus dans les moindres dtails, afin de permettre aux lus de se rendre compte des subtilits que ces documents peuvent prsenter . Depuis mars 2004, la commune de Bonou dans lOum (suivie de la commune de Glazou et dautres communes) a commenc populariser son PDC et a diffus une brochure dune quinzaine de pages sur ce sujet. 4.6 4.6.1 Rflexions sur le processus suivi LA PARTICIPATION RELLE
Les acquis de la planification communale sont trs importants, mais le bilan ne serait pas complet sans quelques rflexions et interrogations sur la qualit de la
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Les dbats mens au cours des runions prparatoires du Projet national de dveloppement conduit par les communauts (PNDCC) fin 2003, ont propos la cration de plates-formes de concertation des niveaux proches des populations, notamment pour articuler leurs intrts au processus de prise de dcision aux niveaux suprieurs (Schrader, 2003).
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dmarche participative. En premier lieu, il faut sinterroger sur le bien-fond du discours quasi-unanime tenu sur cette dmarche qui aurait t mise en uvre avec, selon certains PDC, la participation de toutes les couches sociales de la commune grce un processus qui a permis de faire participer lensemble des acteurs du dveloppement, y compris les couches les plus dfavorises et les plus marginalises . Selon les mthodes de travail adoptes par les comits de pilotage et les structures dappui, le degr de participation des populations est plus ou moins fort. Mais, sauf dans quelques rares cas o plusieurs membres du comit de pilotage travaillaient rgulirement dans les villages sur des projets locaux (par exemple Boukoumb, Cobly, Matri), il na gure t possible de susciter une relle participation compte tenu des ressources, du personnel (enquteurs peu entrans aux techniques) et du temps disponibles (SNV, 2004). Les ateliers de travail qui ont eu lieu dans larrondissement ont permis un dbut de dialogue entre les personnes invites ou dsignes, originaires de plusieurs groupes dintrt, trs souvent en prsence du chef darrondissement, parfois du maire ou dun de ses adjoints, sur les difficults de la vie et les espoirs de dveloppement des localits. Les grilles danimation proposes avec une bonne facilitation du dbat ont en partie permis dviter llaboration de cahiers de dolances . La reprsentativit des participants aux ateliers de villages ou darrondissements et leur capacit de contribution, mme si elle a t prvue ds le dpart sur des bases objectives, nont pas toujours t garanties (SNV, 2004). Les personnes qui ont pris part aux runions ntaient pas forcment dlgues par les organisations villageoises endognes mais plutt invites par les organisateurs, parce que considres comme des responsables ou des reprsentants , notamment quand il sagissait des chefs de villages en place depuis longtemps et nayant plus de lgitimit relle. De mme, en labsence de vigilance de la part des animateurs, certains chefs de villages ou darrondissements ont eu tendance privilgier des partisans ou des personnes habitues participer aux runions/ateliers, ce qui a parfois affect la reprsentativit. Cette absence de dlgation par des groupements dintrt explique labsence de compterendu de rtro-action aux groupes dorigine, et surtout aux communauts du village ou du quartier35. En ce qui concerne les ateliers communaux, ils taient souvent anims par des professionnels. Lorigine des participants tait encore plus restreinte et mme lorsque des habitants ordinaires y ont particip, il y avait des difficults. Le droulement des sessions en franais, lutilisation des concepts de planification
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Les expriences de diffusion de linformation concernant un programme hydraulique montrent clairement que ni les notables locaux, ni les autorits, ni les personnes invites une runion officielle considrent avoir un rle de relais de linformation ou des dbats (CEDA, 2003).
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et des grilles et matrices peu faciles comprendre taient de nature dcourager certains participants36. Les limites et insuffisances de cette tape dlaboration de la vision et des orientations ont tenu la nature des participants qui taient issus dune certaine couche de la population (les lettrs), les analphabtes en tant exclus. Dans la majorit des communes, la plupart des cadres et des membres de la diaspora taient absents ltape du diagnostic. Ils ne sont apparus quaux tapes suivantes : laboration de la vision et des orientations ou validation du PDC, avec des ides parfois dmagogiques tendant remettre en cause le travail ralis par les rsidents. Do limportance de trouver comment faire participer la diaspora et les cadres ds de ltape de diagnostic afin dinstaurer un dialogue et un change sur les problmes rels de la commune entre rsidents et nonrsidents et dharmoniser les diffrentes perceptions concernant les problmes et ralits de la commune. Lessence mme de la participation est le partage du pouvoir de dcision. Cette dmarche pose un problme de fond, savoir la tendance liminer progressivement lexpression des villageois. Or, bien que les dcisions concernant la vision et les orientations stratgiques aient t prises ensemble par les lus et les participants latelier de programmation, les acteurs dans les villages et les quartiers nont pas particip ce processus de dcision, ce qui a t reconnu dans plusieurs cas lors de la rdaction des PDC. Au fur et mesure que lon se distance du niveau communaut pour approcher la commune , les ides sont filtres et toute forme dexpression par les sans voix est progressivement limine37. Dans ce contexte, les mthodes et leur matrise par les animateurs sont ellesmmes en jeu ainsi que lapproche globale qui occulte lexistence de diffrenciation conomique et de stratification sociale au sein des communauts , apparemment sans conflits. Des rflexions devront tre menes sur la possibilit dutiliser dautres dmarches et outils afin que les mmes participants puissent conduire le processus du dbut la fin. 4.6.2 LE FONCTIONNEMENT DES COMITS DE PILOTAGE
Durant la prparation, il est important de prendre le temps dexpliquer aux membres du conseil communal les tenants et aboutissants du processus. Linformation pralable des acteurs leur permet de sy impliquer et dy consacrer du temps et des ressources. De mme, des discussions ouvertes sur
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Souvent, latelier de programmation de 2 jours et demi a commenc avec environ 50 personnes mais sest termin avec 20 personnes (SNV, 2004). Par exemple, dans une commune o les palmeraies des Coopratives damnagement rural (CAR) occupent presque le 20 % des terres cultives, la partie descriptive du diagnostic parle de la dpossession des populations de leurs terres. Dans la liste complte des problmes, cette question est devenue une insuffisance et indisponibilit des terres , constat qui napparat plus dans la matrice dorientation stratgique et disparat ainsi des proccupations du PDC.
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le dispositif pourraient aboutir des formes de suivi et de gestion plus adaptes, qui renforceraient le rle du comit de pilotage. La taille du comit de pilotage et la diversit de ses membres ont garanti, en principe, une relle reprsentativit. La formation de ses membres leur a permis de prendre connaissance du processus dans sa globalit. Son travail, qui a souvent consist mener des enqutes et des dbats sans beaucoup daide extrieure, ainsi que la mobilisation des acteurs lors des ateliers communaux, ont aboutit un dbut dappropriation du PDC par la commune. Mais la taille des comits a parfois t un obstacle leur bon fonctionnement. En effet, runir la majorit des membres a t difficile et prendre en charge tout ce monde sest rvl souvent impossible pour certaines communes. Il est donc important que les personnes appeles participer aux comits sengagent rellement et soient disponibles et quelles prennent des engagements crits afin, si ncessaire, dtre mises face leurs responsabilits. Dans certains comits, un sous-comit technique compos de quelques personnes-ressources avait t cr. Cela a fonctionn et ils ont rellement jou leur rle aux cts du prestataire. Toutefois, la mise en place des comits semble avoir souvent t lide du partenaire qui accompagnait le processus et, dans un certain nombre de cas, ces comits nont pas bien fonctionn, les communes ne stant pas rellement appropries cette ide. Plusieurs des membres de comit voyaient autrement ces comits et ont t dus. Ces comits taient souvent composs dlus ou de personnes-ressources occupes par dautres engagements qui, parfois, les intressaient davantage. Les rglements intrieurs ntaient pas appliqus. Les comits comprenaient peu ou pas de femmes. Quand il y en avait, elles participaient peu et leur participation se limitait assurer la logistique pendant les ateliers. 4.7
Dure du processus
Plusieurs acteurs ont demand pourquoi le processus de planification avait dur si longtemps. Il a souvent t de 8 14 mois. Comme ctait la premire fois que les structures dappui avaient laborer un PDC, elles navaient pas une ide prcise de la dure de chaque tape et lavaient souvent sous-value. Lapprentissage de la mthode, qui a eu comme effet positif le renforcement des capacits des responsables communaux, en est aussi une des causes. Une autre cause de cette situation a t la lenteur de ltape de diagnostic, tel point que dans certaines communes la programmation tait termine avant la rdaction du rapport de diagnostic. La dure des ateliers au niveau communal, parfois jusqu 5 jours, a galement cr des problmes aux cadres des services dconcentrs mais aussi aux agents conomiques (paysans, commerants, etc.) qui avaient dautres activits et donc peu de disponibilits. Lorsque Lorsqu Lors des locuteurs non-francophones ont particip ces ateliers, la traduction en langue locale a t ncessaire, ce qui a beaucoup ralenti le processus. Or, une dmarche exhaustive et rellement participative implique de prendre du temps
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et de respecter le rythme des acteurs locaux, ce qui na pas t partout le cas, notamment lorsquelle tait mene par des prestataires rmunrs. Dans certains cas, les comits devaient rdiger les PDC, mais le profil de leurs membres ne leur permettait pas de sacquitter de cette responsabilit. Seuls les comits comprenant des reprsentants dONG ont pu le faire, bien quavec retard parce quils taient dj surchargs par les tches de leurs propres organisations et, par la suite, la qualit des documents a souvent ncessit de nombreuses corrections. Quand la rdaction du document du PDC a t confie aux prestataires, cela sest gnralement bien droul et, le plus souvent, dans un dlai raisonnable. Par ailleurs, la dure du processus et les contraintes financires ont rduit le temps qui aurait pu tre consacr, chaque tape, aux ateliers. Mais cette situation peut tre galement amliore : la phase de popularisation du PDC peut tre loccasion pour la commune de promouvoir plusieurs aspects de la dmocratie locale en suscitant des dbats sur le contenu du plan, notamment sur les priorits pour les diffrents villages, quartiers et arrondissements, et en encourageant la formation de jeunes du milieu pour animer ces dbats. Un appui pourrait tre apport aux lus, en particulier aux chefs darrondissement, pour les aider mieux matriser les dmarches dcoute et de dialogue avec les populations en gnral et avec les structures qui composent le tissu social en particulier. Une premire dmarche de communication a eu lieu dans plusieurs communes lors de llaboration des PDC : Athim, la cration dun plan de communication a accompagn ce processus ; Djougou, plusieurs plans de communication ont t labors pour un sminaire des forces vives ; Prr, un plan de communication a t conu afin de mobiliser les acteurs locaux ; Agbangnizoun, des actions de communication sur le trafic des enfants ont t entreprises. Au cours du premier trimestre 2004, plus de 50 communes ont labor un plan gnral de communication portant surtout sur le PDC, la mobilisation des ressources et limplication des acteurs locaux dans les actions de dveloppement. Dans plusieurs communes, les PDC prvoient la vulgarisation de thmes sur les enjeux de la dcentralisation ou dautres questions importantes (droits de la femme, enjeux fonciers et procdures de lotissement, scolarisation, activits conomiques, etc.), la cration dun bulletin de liaison mensuel et des missions la radio locale. 4.8 Rflexions sur le contenu des PDC
Le diagnostic est une tape capitale du processus dlaboration du PDC et ncessite une grande attention. Malgr les efforts dploys, le diagnostic a eu tendance prendre la forme dune monographie, souvent assez statique, dont le traitement par secteur classique vacuait la vie quotidienne des habitants. Les tudes documentaires nont pas toujours t exhaustives du fait de la dure contractuelle du travail et du manque de motivation des personnes charges de les raliser. Les enqutes et ateliers dans les villages ou arrondissements ont
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t quelquefois raliss par des tudiants forms pour loccasion et non par des animateurs expriments sachant conduire des analyses, situation qui a souvent nuit la porte et la profondeur des analyses. Le fait de consolider les donnes des niveaux infrieurs un niveau suprieur fait disparatre parfois certaines spcificits. Lanalyse du contenu des PDC indique, en gnral, labsence dune analyse de lconomie de la commune. La section sur lconomie, par exemple, ne parlait pas des circuits conomiques et du rle des diffrents acteurs (journaliers, paysans travaillant leurs propres terres, employeurs et entrepreneurs agricoles, transporteurs, commerant(e)s dtaillants, grossistes, etc.). Le diagnostic narrivait pas saisir le fonctionnement de lensemble du systme conomique local, la dynamique de la production, des changes et la rpartition des richesses. Il est surprenant de lire dans un PDC dont le processus dlaboration est sens avoir connu une participation relle de la population la base quune des contraintes au dveloppement est la chert de la main-doeuvre locale 38. Ceci soulve des questions par rapport la prise en compte relle de la situation et des positions des populations pauvres dans certains PDC. Dans leur formulation actuelle, les PDC tendent se prsenter comme des propositions classiques dactions des services sociaux de base et des projets de promotion de lconomie locale. Ces propositions sont faites surtout par diverses catgories de techniciens prsents aux ateliers de planification et non la suite de priorits tablies par les producteurs des villages et des quartiers de ville. Elles concernent diffrents aspects de la production agricole et de llevage, la scurisation du foncier rural, le renforcement des capacits des organisations de producteurs, la transformation des produits agricoles, le renforcement des institutions de micro-finance, la promotion du commerce et le fonctionnement des marchs. En ce qui concerne les infrastructures socio-communautaires, lapprovisionnement en eau potable et llectrification sont des propositions valables car elles tiennent compte de la pnurie effective dinfrastructures. Cependant, il sagit de nouveau dune structuration sous forme de projets qui rpondent aux dolances habituelles entendues dans les communes et vhicules par des notables et les lites. Quant aux questions dducation et de sant, elles sont poses en termes dinfrastructures plutt quen termes dvolution de lacquisition de capacits ou de modification de la situation sanitaire des diffrentes couches de la population. Dans certains cas seulement, elles ne se limitent pas aux btiments et quipements mais ont des composantes qui visent amliorer les services fournis, surtout la capacit grer les
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Le cot lev de la main duvre agricole a t cit ds 1995 dans le profil de pauvret rurale, comme tant une des principales difficults des mnages non-pauvres dans les zones cotonnires. Les mnages pauvres le citaient galement comme difficult dans certaines zones : ils considrent la rmunration de la main-duvre comme trs bas (Mongbo et Floquet, 1995 ; Floquet et Mongbo, 1998).
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infrastructures, la disponibilit et la formation du personnel, lalphabtisation, la formation de la population lhygine ou les risques du Sida. Quelques PDC (Banikoara, Malanville, Kandi et Dogbo) comportent des programmes pour lamlioration de la gouvernance de la commune et de ses capacits dintervention, notamment en ce qui concerne la mobilisation des ressources locales et la capacit agir en tant que matre douvrage. Enfin, quelques PDC ont des composantes qui visent crer une socit plus quitable et plus stable, notamment par lamlioration de la scurit et le rglement des conflits. 4.9 Estimation du cot des interventions prvues par les PDC
Il est certain que le PDC peut permettre la commune de dmarcher tous azimuts les bailleurs et dy intgrer toute initiative, mais au risque de se disperser. Par contre, il peut savrer utile que le conseil communal fasse un arbitrage en fixant les priorits et concentre ensuite ses efforts sur un nombre limit dobjectifs afin de mieux mobiliser les habitants et dvelopper des argumentations pour un plaidoyer ou un contact plus cibl auprs des ministres et de leurs directions dpartementales, des ONG, des programmes dappui la dcentralisation et des bailleurs. A cet gard, la constitution dun Fonds de dveloppement communal est envisager, comme cela existe dans dautres pays de la rgion, et comme il en existe dans le dpartement du Borgou avec le financement du Programme des nations unies pour le dveloppement (PNUD). 4.10 Les PDC et les objectifs du millnaire pour le dveloppement
Au niveau national, la question de la pauvret et des disparits est officiellement une proccupation majeure. Depuis 1994, le programme Dimensions sociales
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A un cot, ce besoin dinvestissement exprim reflte le niveau encore faible des quipements socio-communautaires et limportance des investissements quil faudrait faire pour modifier rellement lconomie et les services sociaux de base. A lautre cot, lespoir de trouver un bailleur de fonds pour capter une partie de la rente du dveloppement est une autre raison de llaboration de PDC aussi ambitieux et sans rapport avec les capacits relles de mobilisation de ressources internes (Bierschenck et al., 2000, Bako Arifari et al., 2004).
Chaque PDC fait une estimation du cot des interventions prvues. Dans de trs nombreux cas, ce cot se situe entre 5 et 7,5 milliards de FCFA et va parfois jusqu 10 milliards de FCFA sur 5 ans. Cela dpasse trs largement les capacits de mobilisation de la plupart des communes. A Tchaourou, par exemple, avec un budget de 55 millions de FCFA en 2003, le cot du PDC est estim 1,2 milliards FCFA par an. Sur la base de 20 % de ce montant, la commune devrait mobiliser 200 400 millions de FCFA par an. Quelques communes ont essay dtre plus ralistes. Par exemple, la commune de Bonou a propos un plan dont le cot total est de 1,5 milliards de FCFA avec une contribution de la commune dun peu plus de 20 millions de FCFA par an.
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du dveloppement vise la rduction de la pauvret et deux dmarches, actuellement en cours, en constituent une suite logique. Ce sont : latteinte des objectifs du millnaire pour le dveloppement (PNUD, 2002), dont la plupart constituent une approche globale la rduction de la pauvret, et dautre part la stratgie de rduction de la pauvret (CNDLP, 2002). Pour quils soient efficaces, des initiatives sont toutefois ncessaires au niveau national pour tenir compte des disparits rgionales mais aussi des disparits qui existent au sein des communes et des communauts. Lespace communal que le maire doit grer nest pas homogne. Dimportantes disparits existent entre milieux rural et urbain, mais aussi entre les diffrents quartiers de la commune et les mnages dun mme village. Au sein de cet espace, des poches de pauvret et de prosprit co-existent. Le directeur dcole, linfirmier du centre de sant et le responsable du centre de promotion sociale ou du centre dalphabtisation savent tous, partir de leurs expriences quotidiennes, quil y a des poches de pauvret dans laire de desserte de leur service. Les lus aussi constatent lexistence de ces poches de pauvret dans les villages et quartiers de leur arrondissement. Toutefois, ni les uns ni les autres ne connaissent rellement lampleur du phnomne dans leur commune. Ils ne font pas forcment une analyse pertinente des causes, ne connaissent pas ncessairement la meilleure faon dagir pour les rduire ou ne ralisent pas quils ont une responsabilit pour agir, dautant plus que les textes sur la dcentralisation en parlent peu. Le plan de dveloppement communal est un instrument privilgi pour entamer des actions de rduction de la pauvret, notamment pour rduire les carts qui existent dans chaque commune entre populations pauvres et populations plus aises. De manire plus gnrale, tant donn que les orientations nationales comportent la rduction de la pauvret, on peut sattendre ce que les PDC en fassent autant.
Cependant, les PDC ne prennent pas du tout en compte cette spatialisation au niveau des villages et quartiers et peu au niveau de la commune. Lors du diagnostic, peu de PDC identifient la situation gnrale de la commune en termes de stratification sociale et de pauvret. Quelques communes font cependant exception, par exemple Djakatomey dont le PDC fait rfrence aux donnes labores dans le cadre du troisime recensement de la population (Vodounou, 2003) et prsente lincidence de la pauvret et une approximation de lindice de pauvret humaine (IPH), sans toutefois situer la commune par rapport aux communes voisines (dont 3 sur 4 sont encore plus pauvres) ou par rapport la rpartition spatiale de la pauvret sur le plan national. A ltape de la planification stratgique, les orientations concernent rarement la rduction de la pauvret ou latteinte des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD). De surcrot, la plupart des programmes ne visent pas spcifiquement une amlioration des conditions de vie des populations les plus pauvres et les projets ne se donnent pas comme objectif spcifique la rduction
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des disparits socio-conomiques et donc, ne comportent pas dindicateurs de performance qui permettent de veiller ces deux aspects. Quelques communes font nanmoins exception. A Banikoara, par exemple, certains projets prvoient dintervenir par rapport des problmes qui constituent le cadre des conditions de vie des populations et les sources de pauvret de la commune. A Dogbo, en rponse la subordination des femmes identifie dans le diagnostic, lquit entre femmes et hommes est spcifiquement vise dans les objectifs du PDC et dans les programmes et projets. Par ailleurs, plusieurs communes font rfrence lquit dans la vision, parfois dans les orientations stratgiques ou dans lobjectif global de dveloppement de la commune. Kloukanm, par exemple, est une commune o chaque citoyen/citoyenne jouit dun plein panouissement travers un bientre tandis que le PDC de Malanville propose de mener une tude sur le niveau de pauvret dans la commune. Faire en sorte que chaque commune contribue effectivement et efficacement la rduction de la pauvret et des ingalits la base est un enjeu de premire importance. Par rapport cet enjeu, les principaux dfis sont : - identifier les populations pauvres pour mieux cibler les actions de rduction de la pauvret et, par la suite, apprcier leur efficacit ; - concevoir et mettre en uvre des actions locales pour atteindre ces populations pauvres en modifiant rellement leur situation matrielle, leur capacit sorganiser, leur esprit dentreprise et leur propre estime, et en vitant ainsi la cration dune mentalit dassist et, en mme temps, une raction ngative de la part de ceux qui nen bnficient pas ; - viter que les actions de dveloppement entretiennent lexclusion des populations pauvres, soit parce que leur situation nest pas prise en compte, soit cause de lappropriation des bnfices par des personnes plus aises ; - changer la perception, les attitudes et parfois les comportements ngatifs des techniciens et du personnel des services publics lgard des populations pauvres, qui font quelles sont oublies, marginalises, exclues culturellement ou objets de discrimination ; - mobiliser les ressources et capacits ncessaires pour concevoir et mettre en uvre des actions qui les aident rellement devenir autosuffisants, en faisant connatre des exemples efficaces de programmes de rduction de la pauvret aux responsables des communes et de la socit civile locale.
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Le transfert de comptences vers les communes
La lgislation sur la dcentralisation prcise les comptences dvolues aux communes. Lexercice effectif de ces comptences cre de nouvelles relations entre les communes et lEtat, notamment ses services dconcentrs. Ce chapitre aborde cette question du transfert des comptences et surtout de son tat davancement. Lexercice de la matrise douvrage par les communes ncessite un transfert de pouvoirs qui suscite des rticences de la part des structures de lEtat. Des progrs sont nanmoins raliss dans divers domaines, notamment celui de lhydraulique rurale, de lenvironnement, de la sant, de lurbanisme et de la gestion des lotissements. Les conflits qui se font jour autour de la nouvelle rpartition sont cependant perus de manire diffrente par les acteurs institutionnels. 5.1 Nouvelles relations entre les communes et les services dconcentrs
Le transfert des comptences et des ressources aux communes suppose une modification de lapproche et un renforcement des comptences des services dconcentrs pour quils puissent apporter leur concours aux communes qui le demandent, notamment pour raliser les tches de matre douvrage et de grant du parc des infrastructures et quipements. Ces changements doivent sinsrer dans une restructuration des ministres techniques et saccompagner dune rvision des stratgies sectorielles, dune nouvelle rpartition des tches et du r-amnagement des procdures. Il faudrait aussi une vritable volont de la part de lEtat central pour oprer ce transfert de comptences ce qui, actuellement, nest pas le cas.
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LE TRANSFERT DE COMPTENCES VERS LES COMMUNES
En principe, la dcentralisation va de pair avec un fort dsengagement de lEtat de plusieurs secteurs du dveloppement local qui deviennent des domaines de comptences des nouvelles collectivits locales. Ces comptences sont dfinies dans la loi 97-029 (voir annexe). Cette loi prcise le rle des communes, des communauts, de lEtat central, des services dconcentrs et des structures dintermdiation sociale, ainsi que le transfert progressif de la matrise douvrage. Trois types de financements sont proposs : financement public avec dlgation des fonds dinvestissement au dpartement, financement propre de la commune, financement de la commune sur fonds nationaux dinvestissements transfrs aprs arbitrage et inscrits au budget communal. Un renforcement des capacits des communes est ncessaire pour quelles puissent exercer les comptences transfres.
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Dans les faits, les prfets sont amens vrifier le bien-fond juridique des dcisions des conseils communaux car, dans certains conseils, les actes pris ne sont pas conformes aux textes de loi (et) parfois, nous les annulons , ce qui cre des frustrations chez les maires concerns39. Les prfets pensent que les maires nexploitent pas la fonction dassistance quils peuvent leur apporter bien quils soient leur disposition. Dsormais, il existe dans le dpartement deux structures de concertation : la confrence administrative, qui regroupe les directeurs et chefs des services dconcentrs o le prfet a un rle de coordonnateur et le conseil de concertation et de coordination qui runit autour du prfet les maires des communes et leurs adjoints, lunion dpartementale des producteurs, la fdration dpartementale de lassociation des parents dlves et la chambre consulaire dpartementale40. Sur ce plan, les prfets nont pas encore assum leurs nouvelles responsabilits de coordination des services dconcentrs. Aprs plus de trois annes dexercice du pouvoir, les maires estiment quil aurait fallu que les comptences soient transfres en temps voulu comme le prvoit la loi (encadr 5.1). La plupart des ministres nont pas modifi leurs pratiques pour transfrer aux communes les tches qui leur reviennent selon la loi, notamment par un dialogue avec les maires pour laborer une stratgie de mise en uvre de la politique sectorielle et la rdaction et lapplication dinstructions aux services centraux et dconcentrs pour prciser les procdures suivre. Pour laborer et mettre en uvre des procdures nouvelles, il faudrait un changement dattitude de la part de nombreux cadres des services de lEtat qui nont pas rellement accept le principe de la subsidiarit et ne sont pas particulirement prts renoncer une partie de leur pouvoir technique (et des avantages qui parfois laccompagnent). Cependant, des initiatives pratiques ont t prises, dune part par les communes
Encadr 5.1 : Lmergence de nouvelles relations entre commune et services techniques
Pourquoi lEtat garde-t-il toujours ses comptences ? Rien na t transfr jusqu nos jours, mme pas lhtel de ville et les petites voies communales qui demeurent sous le giron de lEtat. Toutefois, les relations avec les services techniques samliorent. Les rapports demeurent plus troits surtout avec la recette-perception, les impts, la sant, plus ou moins les Eaux & Forts et le ministre de lAgriculture. Il convient de souligner que ces services ne prennent pas toujours part de faon prononce nos sollicitations, cest lexemple de la recette-perception qui a brill par son absence lors de llaboration du PDC. Mon meilleur souvenir vient de mes relations avec le Service rgional de lhydraulique des Collines et sans compter le Ministre dducation avec qui nous venons de rentrer en contact et qui se montre disponible pour la rsolution de nos problmes en matire dducation (Maire de Sav). Source : Interviews Ceda-KIT (2005).
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Entretien avec le prfet du Borgou-Alibori, journal Le Matin du 28/04/2004. Daprs la loi, le choix de ces trois reprsentants se fait par lection , sans plus de prcision !
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et dpartements, en particulier dans le domaine de lapprovisionnement en eau potable, dautre part par certains ministres centraux. 5.2 Transfert de la matrise douvrage
Lexercice de la matrise douvrage par la commune donne un pouvoir de dcision concernant lopportunit de laction, la mobilisation des fonds, la ralisation des tudes et travaux, la rception des ouvrages et lorganisation de lexploitation. Le transfert des comptences suppose que les communes acquirent la capacit dexercer cette fonction de matre douvrage. Une modification de la loi sur la matrise douvrage, vote par lAssemble nationale au dbut de 2005, permet dsormais aux communes dassumer elles-mmes le rle de matre douvrage, et donc dexcuter directement des projets pour le compte dun bailleur de fonds, un projet national ou un ministre, mme dans des domaines dactivits qui nentrent pas dans le cadre de leurs comptences. Actuellement, certaines communes ont commenc assumer les fonctions de matre douvrage. Par exemple, dans sept des huit communes du Borgou, un fonds de dveloppement local a t mis en place, gr par chaque commune, sur un compte au Trsor public. Un comit de pilotage approuve les projets dcoles, de centres de sant, douvrages hydrauliques, dassainissement, despaces verts et de marchs dans chaque commune. Aprs une formation cette tche, les commissions communales dattribution des marchs octroient les marchs aux entrepreneurs et recrutent des bureaux dtudes pour le suivi des travaux. Dautres communes ont fait lobjet de semblables dmarches dhabilitation aux tches de matrise douvrage dans des domaines qui relvent de leurs comptences. Dans ce cas, des comits villageois de suivi et de gestion des ouvrages ont t crs pour permettre, par exemple, de vrifier si lentrepreneur respecte les normes de construction. Cependant, les structures communautaires, les associations, les groupements ou les comits de dveloppement, mmes dclars auprs du ministre de lIntrieur, ne peuvent plus exercer les fonctions de matre douvrage dlgu41. Or, lexercice de la matrise douvrage par les communauts la base nest pas prvu par les lois sur la dcentralisation dans leur forme actuelle. Ceci aura donc de grandes consquences sur les relations entre communes et organisations de dveloppement, surtout en matire de gestion et dentretien des structures socio-communautaires. Avant la mise en place des communes, dans de nombreux projets de dveloppement, les fonctions de matre douvrage ont t transfres non pas des sous-prfectures ou circonscriptions urbaines mais des structures communautaires. Le concept de matre douvrage a t appliqu presque exclusivement des micro-projets de construction dinfrastructures et dquipements socio-communautaires ou conomiques, trs rarement la ralisation dactivits de formation, la mise en place et la gestion dun
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Dcret dapplication de la loi n 2002-07 portant matrise douvrage public.
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service public ou des projets de production conomique. Sur une priode de plus de 15 ans, dans le cadre de la promotion dune approche participative, les communauts ont pris de plus en plus dinitiatives pour construire des btiments scolaires, dispensaires, des pistes rurales, des marchs, et dautres infrastructures. Il sagit douvrages dont la construction fait aujourdhui partie des comptences de la commune. Quelques projets et programmes ont progressivement transfr le rle de matre douvrage aux communauts, souvent une structure prexistente au sein de la communaut42. En prvision de la dcentralisation, ces programmes ont instaur une concertation entre les communauts concernes, la sous-prfecture et les services dconcentrs (Langley, 2002). Dans certains cas, les communauts ont fourni le terrain et ont particip au cot de la ralisation par un apport en argent liquide, en matriaux de construction (sable, gravier) et en main-duvre (dont la valeur tait estime), les projets apportant le reste. Dans dautres cas, les communauts ont particip la gestion du service (centre de sant) ou ont gr elles-mmes le service (point deau), ont organis des activits dpargne et de crdit et des activits de dveloppement conomique. Un processus de planification participative a presque toujours prcd lidentification des projets mettre en place, notamment dans les programmes de dveloppement communautaire. Dans certains cas, comme les ralisations du Fonds social gr par lAgence de financement des initiatives de base (AGeFIB), les ONG dintermdiation sociale ont vrifi le bien-fond de la demande de micro-projets qui leur tait adresse. Dans dautres cas, tels que la rfection des btiments de lcole ou la construction de nouvelles salles de classe, les associations de parents dlves ont pu exercer les fonctions de matre douvrage aprs une priode de renforcement institutionnel et dappui au fonctionnement dmocratique de lassociation par une ONG trangre. 5.3
Innovations institutionnelles : Le secteur de lhydraulique
Les initiatives prises entre les communes et les services dpartementaux de lhydraulique (SDH) du ministre des Mines, de lEnergie et de lHydraulique (MMEH) confirment la capacit dinnovation des acteurs du secteur. Une stratgie dapprovisionnement en eau potable en milieu rural t approuve en 1992 et mise en uvre partir de 1994 dans 3 dpartements par le premier Projet dappui au dveloppement du secteur de lhydraulique villageoise (PADEAR). Elle a complt le transfert des travaux de construction au secteur priv, fait construire des points deau dans les communauts ayant formul une demande et ayant contribu pour environ 5 % au cot des travaux, en donnant ces communauts le choix entre plusieurs modes dapprovisionnement. Depuis le dbut de lanne 2003, les services dconcentrs travaillent avec les communes en vue de mettre en place des points deau. Elles assument progressivement les comptences transfres. Paralllement, le ministre a
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Par exemple, le Projet dappui au monde rural (PAMR-Borgou).
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pris linitiative de rviser la stratgie dapprovisionnement en eau potable en milieu rural qui entrine le transfert officiel des tches de matre douvrage aux communes et leur appui par les services dconcentrs. Cette rvision a commenc avant les lections communales et a fait lobjet de discussions entre le ministre et les communes43. La stratgie repose sur cinq principes directeurs : la dcentralisation du processus aux communes qui planifient partir de la demande, la participation des usagers au financement et la gestion, la recherche de techniques pour rduire les prix, la promotion du secteur priv et le renforcement de la dconcentration en appliquant le principe de subsidiarit. Plus spcifiquement, les SDH doivent recentrer leurs activits sur les fonctions dappui aux communes, de suivi et de contrle en veillant lapplication de la lgislation, au respect des normes de conception, de ralisation et dexploitation des ouvrages. Dsormais, le ministre charg de lHydraulique apporte aux communes et aux intervenants impliqus dans le secteur, un appui-conseil sous forme dactions dinformation, de formation et dassistance technique. La rvision de la stratgie prvoit une dlgation par la commune de la gestion de leau des professionnels privs agrs pour les tches spcialises et linstauration de mesures pour assurer la transparence (agrment des grants, cahier des charges prcis avec plan prvisionnel de gestion, suivi des contrats, audit des comptes de leau). Dans le domaine de la gestion de leau potable, les services dconcentrs doivent aider les communes calculer le prix de leau afin quelles puissent couvrir toutes les charges rcurrentes (production, service, suivi, maintenance, rparation) et celles du renouvellement du matriel dexhaure. Le transfert de comptences a progress, par exemple, Boukoumb et Cobly o, dans le cadre du projet Hydraulique et assainissement en appui au dveloppement institutionnel (HAADI) les dossiers ont t remis aux nouveaux lus dbut 2003 et les deux communes ont pleinement jou leur rle de matre douvrage. Un comit communal tudie les appels doffres, tandis que la commune signe les marchs et dcaisse les fonds aprs avoir reu lavis de nonobjection de la coopration belge qui finance le projet. Les anciens du projet, aujourdhui regroups en ONG, ralisent les travaux de dynamisation des comits de gestion et lintermdiation sociale pour de nouveaux points deau dans le cadre dun contrat avec chaque commune. La mobilisation des communauts pour quelles apportent leur contribution ne pose pas de problmes malgr la pauvret des populations dans les communes concernes. Bien que lensemble de ces tches ait pu tre ralis sans laide dun technicien des services de la commune, la prsence dun tel technicien est un plus et la commune de Cobly procde actuellement un recrutement. Dans le programme dapprovisionnement en eau potable et dassainissement mis en uvre dans lAtacora et le Donga par le service dconcentr du ministre
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Le ministre na lui-mme associ les maires aux discussions que fin 2004, lors de latelier de validation. La raction ngative des maires, peu informs au pralable des textes et de leurs enjeux, a oblig le ministre prolonger le processus pour permettre la concertation.
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charg de lHydraulique, une consultation des acteurs a abouti une nouvelle rpartition des responsabilits et a associ la commune la prparation et la ralisation des travaux. Le projet de deux ONG (PROTOS et SNV) dans 4 communes du Nord est all plus loin, les communes concernes exerant lintgralit des comptences prvues avec laccord tacite du ministre. Une question qui se pose est la proprit et la gestion de lquipement dexhaure et de distribution, jusqu maintenant cdes aux communauts qui sont censs assurer lentretien et le renouvellement partir des recettes de la vente de leau. Assure actuellement par des comits de gestion pour les points deau ordinaires et par des Associations dusagers deau (AUE) pour les petits rseaux de distribution, cette gestion est souvent peu transparente et les fonds damortissements accumuls sont trs faibles. Certaines communes sopposent ce mode de gestion, par exemple dans le Mono et le Couffo, car elles considrent que cette gestion doit tre ralise au bnfice de la commune, les fonds tant dposs sur un compte de chaque commune au Trsor public. Les maires veulent dsormais se sentir matres de la question de leau la question des points deau doit absolument passer par la mairie car gnratrice de revenus dit un secrtaire gnral. Par contre, les AUE ne sont pas daccord et, dans le Mono, souhaitent se fdrer linstar de celles du Couffo. Cette question a t aborde lors de la rvision de la stratgie, une avance pratique dans ce domaine tant la prsence dun reprsentant de la commune aux assembles gnrales des AUE du Zou. Enfin, la rvision de la stratgie devrait prendre en compte le nouveau rle des communes. 5.4 Le secteur de la sant
La comptence de la commune concerne surtout la ralisation, lquipement, les rparations et lentretien des btiments de sant jusquau niveau de larrondissement (dispensaire et maternit du centre de sant de larrondissement desservant une population de quelques 7 000 30 000 habitants). Le maire est en outre charg de prvenir par des prcautions convenables et de faire cesser, par toutes les mesures appropries, les maladies endmiques ou contagieuses et peut, dans ces cas, demander le concours des services dconcentrs de lEtat, y compris des centres de sant (voir annexe). Par ailleurs, chaque Centre de sant de larrondissement (CSA) possde un comit de gestion qui regroupe des personnes appartenant gnralement llite locale et socialement proches des lus actuels. Louverture aux communes du ministre de la Sant publique sest faite par la mise en uvre, partir de 2004, du programme national de promotion de lassainissement de base (MSP, 2004) en concertation avec les services dconcentrs. La plupart des activits ont t organises lchelle des communes qui ont excut une partie des travaux avec laide de prestataires de service, le maire prsidant le comit communal de suivi avec le mdecin-chef, des ONG et le chef de la circonscription scolaire pour lexcution des tranches communales du programme qui couvrent une partie des comptences de la commune.
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La commune est interpelle par le manque de personnel de sant et la mauvaise qualit des services auprs des malades44 car cest elle qui a la charge de laide sociale aux dshrits, question souvent lie celle de la sant. Les maires ont t appels la rescousse et les propositions ne manquent pas pour quils interviennent. Il faut reconnatre que la tche est difficile car elle implique la confiance du personnel et du comit de gestion du centre de sant darrondissement (COGEA) pour promouvoir un dialogue soignants-soigns et soignants-socit civile. Mme si le fonctionnement des services ne fait pas partie des comptences de la commune, les responsables des communes ne peuvent ignorer les dfis que cela pose. Outre la construction dun centre de sant il faut, par exemple, engager du personnel adquat et motiv ayant un comportement acceptable lors de laccueil des malades et des soins, mener des actions de proximit qui visent la prvention et la promotion de bonnes pratiques de sant et dhygine dans les communauts et garantir une gestion transparente. En fixant pour objectif au PDC lamlioration de la sant des habitants, la commune peut amorcer un dialogue avec les populations et les acteurs institutionnels concerns en vue de modifier les pratiques actuelles et damliorer la qualit et laccessibilit de ces services. La cration de 35 zones sanitaires regroupant, chacune 2 ou 3 communes, est une opportunit intressante pour la dcentralisation que pourraient saisir les communes et le ministre45. Grce une concertation intercommunale, les communes couvertes par chaque zone pourraient collaborer avec ces structures de gestion pour raliser la construction et lentretien des btiments dans les arrondissements, les villages et les quartiers comme le prvoit la dcentralisation. En contrepartie, les communes pourraient avoir leur mot dire sur lorientation et la qualit des services de sant et ngocier leur place comme co-gestionnaire des comits de gestion de la zone et des centres de sant de la commune et des arrondissements. 5.5 Le dveloppement spatial de la commune et le lotissement
La matrise du dveloppement spatial de la commune doit rpondre plusieurs impratifs. Dabord, il faut protger lenvironnement naturel et physique et mieux, le mettre en valeur, afin de favoriser un renforcement de la base productive des habitants de la commune tout en assurant sa durabilit46. La
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Les centres publics naccueillent que le tiers de la population et ne sont gure accessibles aux populations les plus pauvres. Par ailleurs, il est gnralement reconnu que laccueil des malades laisse souvent dsirer (cf. Jaffre et Olivier de Sardan, 2004).
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Dans les discours et les documents de politique et de stratgie du ministre, la cration des zones sanitaires est prsente comme une dcentralisation alors quil sagit, en fait, dune dconcentration.
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Malheureusement, presque tout est devenu durable dans les discours des hommes politiques et des techniciens. Ceci ne fait gure avancer la rflexion sur les changements ncessaires des modes de vie et des pratiques de production si on veut rellement lguer un environnement en meilleur tat.
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commune a dj certains pouvoirs dans ce domaine car, parmi les documents de planification prvus par la loi, elle doit laborer un schma directeur damnagement de la commune et des rgles relatives lusage et laffectation des sols. En milieu rural, le schma et les rgles peuvent promouvoir une meilleure mise en valeur des ressources naturelles tout en les protgeant. Les rgles dusage du sol permettraient la commune de dfinir des mesures visant protger les sols contre lrosion et favoriser linfiltration des eaux de ruissellement en les protgeant de la pollution. Ici aussi, la commune risque de rencontrer lopposition des propritaires terriens qui pensent que chacun a le droit de dcider tout seul de laffectation des ses biens propres. Une dmarche fonde sur la participation des diffrentes catgories de la population villageoise pourrait, condition de valoriser les savoirs paysans et lorganisation sociale de lespace, permettre aux acteurs de parvenir des dcisions conjointes, mettant en valeur lenvironnement (RAAP, 1999, Lavigne Delville, 2005). Les quartiers dits dauto-promotion qui se sont crs de faon spontane occupent les espaces priphriques de la ville dite formelle. Les migrants dsireux de sinstaller en ville navaient dautres solutions que de construire ses abords sans autorisation et sans laide de lEtat. Les populations nont pas attendu la rponse de lEtat pour satisfaire leurs besoins de logement. Ces quartiers ont t ensuite annexs lespace lgal par le biais dune forme bien particulire damnagement, dsigne au Bnin comme lotissementremembrement. Un minimum de terrain ncessaire pour les voies daccs et limplantation des futurs quipements socio-communautaires est alors prvu. Cette organisation de lespace dcoule dune logique qui relgue la planification un rang secondaire. Elle consiste mobiliser (mais ce nest pas peru comme lobjectif principal) lespace ncessaire un minimum dquipements (les services de base) dans les zones occupes sans autorisation. Cette opration ncessite, en gnral, une nouvelle dlimitation des proprits prives, impliquant notamment la rduction de la surface de terrain attribue chacun47, en raison de lespace ncessaire pour les quipements et la voirie. Une des attentes importantes de ceux qui sinstallent dans les zones priurbaines est la ralisation dun lotissement qui intgre le terrain quils ont achet pour y habiter (ou parfois pour pargner ou pour spculer). En effet, la pratique ancre est dacheter sous-seing priv une parcelle construire et loccuper, avant de faire pression, avec leurs voisins, pour que soit ralis un lotissement-remembrement qui donne un minimum de droits doccupation. Dans de nombreuses communes, surtout celles en croissance rapide, la pression pour lotir les terrains est trs forte, surtout de la part de llite locale. En effet, malgr la certitude de perdre une partie de la superficie achete et le risque de voir les constructions dtruites ou mme dtre relog sur un terrain mal situ,
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Le coefficient de rduction se ngocie, au cas par cas, avec les comits de lotissement.
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le lotissement apporte un minimum de garantie foncire et augmente immdiatement la valeur commerciale de la parcelle. Aussi dans les anciennes circonscription, le lotissement tait une des proccupations majeures des autorits administratives48. Aujourdhui encore, les prfets, les maires et les conseils se donnent comme tche premire le lotissement. La commune en bnficie galement : grce au lotissement, elle acquiert une base clairement dfinie pour lever des taxes mobilires et immobilires. Cependant, ces oprations ouvrent le champ toutes sortes de manipulations frauduleuses de la part des diffrents acteurs impliqus dans le processus de gestion domaniale. Par ailleurs, les droits des chefs de terre coutumiers, indpendamment de leur position sociale ou de leur appartenance de grandes familles, sont survalus. Dans les faits, le flou qui existe sur la proprit relle des terres empche les administrateurs dexercer pleinement leur pouvoir en ce qui concerne lusage du sol. Ce qui retient surtout lattention des acteurs de lopration de lotissement est la dfinition et la scurisation des droits fonciers qui vitent le dtournement des parcelles. Toutefois, les lotissements sont la scne de nombreux conflits et surtout de passe-droits du fait de lappropriation illgale de terrains par des membres des comits de lotissement, le gomtre ou des agents de lEtat concerns, do de nombreuses procdures incompltes. Le mme souci est lorigine de linitiative du maire de Cotonou de suspendre les lotissements dans trente quartiers (quotidien Le Matinal, n 1920, du 02/09/04). Pour clarifier dfinitivement la situation foncire de la ville, le conseil a lanc un appel doffres afin de choisir les cabinets de gomtresexperts qui pourraient acclrer les oprations. Dans le communiqu, la collaboration et le contrle des populations, ainsi que limplication des mdias publics et privs, apparaissent comme des lments-cls pour assurer la transparence de lopration. Le dfi immdiat qui se pose la commune est de raliser compltement les lotissements, en rduisant au maximum ce genre de manuvres, sans spolier les sans-voix et sans voler les terrains rservs aux infrastructures socio-communautaires. Mais, plus long terme, le dfi est dun tout autre ordre, car la croissance quilibre des villes et des agglomrations est en jeu : dun ct, la commune peut augmenter ses recettes et, la rigueur, viter les dsordres actuellement constats, de lautre, lorientation de la croissance de la ville pour en faire un ensemble spatial fonctionnel et quilibr, notamment pour limplantation de grandes infrastructures urbaines et de services publics, devient de plus en plus difficile et lemplacement des activits conomiques nest absolument pas pris en compte dans les lotissements.
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Rares sont les cas o la population elle-mme le demande. Togoudo, village de la commune rurale dAbomey-Calavi dans lagglomration cotonoise, constitue une exception.
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Enjeux et dfis
Pour que la dcentralisation volue et que la commune rponde aux espoirs de ses citoyens, il faut cerner les enjeux et rpondre aux dfis quils posent aux acteurs. Ce chapitre explore dabord les questions qui concernent le fonctionnement de la commune, puis le dveloppement local et la responsabilit des communes dans la lutte contre la pauvret, ensuite les relations entre villages (communauts) et communes et enfin la mise en place dune vritable communication entre acteurs au niveau communale. Une rflexion sur linstauration dune nouvelle dmocratie au Bnin termine ce chapitre. 6.1 Les communes au travail
Aprs avoir connu pendant plus de 40 ans une structure administrative fortement centralise, les lus locaux avaient tendance attendre beaucoup de lEtat. En plus, les maires pensaient quils seraient pris en charge, comme les dputs. Aujourdhui, maires et conseillers ont vu que la situation tait tout autre. A mi-chemin du premier mandat du conseil communal, les efforts se sont ports dabord sur la mise en place des structures administratives et techniques capables de prparer les dcisions, de grer les ressources et dexcuter les actes de la commune de manire transparente, dynamique et dans un esprit de dveloppement. Pour les lus, il sagit aussi de la matrise du budget, le renforcement de leurs capacits et la planification du dveloppement communal. Llaboration dun PDC est un acquis important. En matire de ressources financires, lenjeu pour les communes est quadruple : faire fonctionner la commune en tant quadministration publique, assurer les activits rcurrentes quimposent les nouvelles comptences, raliser des investissements, mener ou susciter des actions de dveloppement. Le dfi pour les communes est de convaincre les partenaires financiers de la ncessit de les intgrer dans les projets excuts au niveau national ou dpartemental et de mettre une partie des fonds leur disposition. Un enjeu pour la commune est de participer la construction dune base conomique et spatiale valable pour le dveloppement de la commune. Son rle est en effet de crer un environnement favorable pour inciter les oprateurs
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conomiques faire des investissements49. Une autre question qui se pose aux communes et aux autorits nationales est de savoir comment ragir pour rduire les disparits constates entre les communes en termes de pauvret et de prosprit. Cela prsume dapporter un appui technique et oprationnel plus soutenu aux communes les plus pauvres, bien que lon sache que tout classement technique fera trs certainement lobjet de contestations de la part des lus. Raliser des infrastructures de base est important pour les communes alors que les capacits techniques et ressources financires manquent cruellement et que peu defforts sont faits pour transfrer aux communes les moyens que dtient lEtat central. Une ncessit est aussi lamlioration de la qualit des services fournis aux habitants dans ces infrastructures et laccs quitable de tous les citoyens. Il est primordial que les responsables et le personnel des services sociaux de base tablissent de meilleures relations avec les populations quils sont censs servir et quils ciblent mieux celles qui en sont exclues. Un des lments essentiels du transfert de comptences est la rvision des stratgies sectorielles afin quelles tiennent compte de la nouvelle rpartition des pouvoirs qui rsulte de la dcentralisation50. Le premier dfi est de susciter au sein des structures centrales une nouvelle vision de ladministration et du dveloppement, dans laquelle les communes sont des acteurs lgitimes. Ceci devrait permettre une rvision des stratgies en concertation entre les autorits nationales et les communes. Aprs la rvision des stratgies sectorielles, qui prcisent le rle de la commune et des services dconcentrs, un deuxime dfi se pose : leur mise en uvre effective. Les structures centrales et les services dconcentrs commencent tablir de nouvelles relations de travail avec les communes et raliser les tches ncessaires au bon fonctionnement de la commune. Nanmoins, le contenu de ces projets sectoriels est ngoci au niveau national et les communes, prises individuellement, ne sont gure consultes. Les communes ont intrt travailler ensemble pour plaider en faveur du transfert effectif des comptences et des ressources dans chaque secteur et pour faire des propositions techniques prcises. Le dfi pour les associations qui regroupent les communes dans certains dpartements et surtout pour lAssociation nationale des communes du Bnin (ANCB) est de chercher par leur plaidoyer une rpartition quitable des fonds ngocis en tenant compte des disparits rgionales et communales. Le rle de lANCB est primordial dans cette dmarche. Dans ce domaine, il faudrait que lANCB puisse devenir
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La chute des recettes du coton, par exemple, a cr un problme srieux la commune de Glazou. Elle a commenc par relever la filire du coton en appuyant le service technique responsable pour lagriculture de recruter des techniciens pour appuyer les producteurs.
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Les documents de politiques et de stratgies sont nombreux. Disparates et mal connus, ils napportent pas toujours de prcisions quant la manire de procder pour atteindre les objectifs de la politique, ce qui est le rle de la stratgie. De toute faon ils ne tiennent pas compte du rle de la commune.
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dynamique et vite la politisation excessive de ses positions, et quun dialogue constructif puisse sinstaurer entre les reprsentants des communes et les structures nationales (MD, MCL) ainsi que les partenaires financiers des programmes dappui. 6.2 Participation des communauts la vie institutionnelle de la commune
Selon les discours, les populations sont aujourdhui des acteurs du dveloppement : de simples consommatrices des services elles en sont devenues responsables. Cependant, raliser cet idal est compliqu par le fait que ni la socit civile ni les communauts ne figurent dans les textes sur la dcentralisation. Les comptences de la commune sont prcises, mais quelles sont celles des communauts ? Avant linstallation de la dcentralisation, quelques projets et programmes ont progressivement transfr le rle de matre douvrage aux communauts. Cette dynamique dauto-promotion risque de se perdre avec la mise en place des communes car les lois sur la dcentralisation ne font aucune place aux communauts locales, sauf en ce qui concerne les conseils consultatifs lus prvus au niveau des arrondissements et des villages ou quartiers de ville. Il serait fort prjudiciable de perdre cette dynamique communautaire et lenjeu pour la commune est de maintenir et de renforcer cette mobilisation locale en faveur du dveloppement. Les arrondissements sont des instances dexcution du budget communal et de la politique de dveloppement local adopte par la commune. Larrondissement a la potentialit de devenir un pivot important entre ladministration communale et les citoyens. Les chefs de village et de quartier actuels, lus en 1990, ne sont pas ceux prvus par la loi et ne sont pas ncessairement reprsentatifs des populations aujourdhui. Les conseils de village et de quartier prvus par la loi ne sont pas encore constitus. Le dfi est donc de pouvoir organiser et tenir ces lections et dinstaller les nouveaux lus. Ressource immatrielle, le soutien de la population dans chaque commune est un enjeu essentiel pour le maire et le conseil. En premier lieu, la rponse aux dolances exprimes est ncessaire. Le soutnement de la population peut aussi tre le rsultat de la qualit de communication et la cration dun dialogue dans la commune, notamment au niveau des arrondissements, des villages et quartiers. Actuellement, la plupart des responsables des communes et leur personnel matrisent mal ce type de dmarche participative. La transparence de la gestion est aussi un lment essentiel pour promouvoir le soutien de la population. Dans le contexte de la dcentralisation, tous les acteurs locaux ont le droit dtre informs des dcisions prises par le conseil communal et de ce que fait la mairie concernant tant les activits ralises que la manire dont les ressources disponibles sont utilises. Ils ont le droit de connatre lutilisation qui est faite des ressources de la commune, y compris des taxes et impts quils paient, et comment ces ressources permettent de raliser
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les infrastructures et de faire fonctionner les services fournis aux habitants. Ils ont droit des explications sur la manire dont les actions entreprises contribuent la promotion des objectifs stratgiques adopts par la commune. Quant au maire, aux conseillers et aux services de la mairie, ils doivent tre lcoute des diverses catgories dacteurs afin de promouvoir un dbat public sur la vie de la cit et sur les actions possibles pour lamliorer. Toutes les communes ne cernent pas limportance de la communication et ont peu de moyens pour initier des changes et grer les informations. Les organigrammes des mairies (surtout celles dominance rurale), ne comportent pas de service dinformation et de communication. Ces tches sont assumes par le bureau des archives et le secrtariat et il ny a donc aucun mcanisme adquat pour informer et changer continuellement avec les populations. Il est important de mettre en place une vritable communication avec et entre les acteurs de la commune, la conception dune stratgie de communication et la mobilisation des ressources ncessaires, notamment en personnel51. Cela demande un changement non seulement de ton et de style de discours mais aussi de comportement relationnel avec les populations, surtout les sans voix . Enfin, quel que soit le domaine dintervention de la commune tudie, les diffrents acteurs reconnaissent, presque sans exception, lexistence de situations conflictuelles, souvent antrieures aux lections. Le dfi pour les responsables de la commune est de grer les divergences de manire les minimiser et de sassurer quaucun groupe ne se sentira exclu. Dans toutes les discussions avec les maires et les divers acteurs, les matres mots sont la mdiation et la ngociation. Pour tre efficaces, celles-ci doivent tre prcdes de lcoute et du dialogue avec les parties, de lobservation de la situation et dun diagnostic. Lespace de dialogue et de ngociation est crer sur le plan social, administratif et politique. En effet, trs souvent, le maire ne peut intervenir personnellement mais il peut sappuyer sur les sages et les responsables des diverses instances religieuses de la commune ainsi que sur les organisations de la socit civile qui se trouvent sur son territoire. Quelques maires pensent que certains conflits ne soient pas traits par la mairie mais par les chefs traditionnels, comme dans les cas dempoisonnements, de disputes entre grandes familles, de problmes fonciers, de mariages forcs, dadultre, de sorcellerie, etc. 6.3 Vers une nouvelle dmocratie locale
La participation populaire nest pas uniquement prvue par les textes de loi. En les ayant prcds, elle est devenue la condition sine qua non de tout projet. Ainsi, tout bnficiaire doit tre un acteur-protagoniste du dveloppement de sa commune. Si laspect participatif savre incontournable, sil est une ncessit
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Faute dcoute, des manifestations de protestation, parfois violentes, peuvent se produire, comme par exemple Porto-Novo lorsque la commission de commercialisation des produits ptroliers a essay dinterdire la vente dessence au bord de la voie.
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dicte par les moyens financiers trs limits de certaines communes, il est galement un devoir institutionnel, inscrit dans le processus de dmocratisation : pour lappropriation et la gestion du projet de dcentralisation par tout un chacun. Les pratiques dmocratiques peuvent tre encourages par le renforcement de la socit civile locale qui comprend de nombreuses associations et groupements, plus ou moins formels, et par la formation des leaders et des membres de ces associations, sans les politiser outrance. Ces pratiques sont, par exemple : des dbats libres sur des questions qui concernent lassociation et sa place dans la commune, les processus de prise de dcision quant aux actions mener, la prcision de la dfinition des mandats donns aux reprsentants, lexercice de la reprsentation du groupe, le compte-rendu des actions menes et des mandats. Dans chaque commune, un des enjeux est dorienter la vie politique locale sur les questions de dveloppement : avoir un impact rel sur la pauvret, le sousdveloppement et le dficit de dmocratie locale. Le dfi ici est aussi double, savoir, faire en sorte que les processus de dveloppement soient mieux compris par les diffrentes couches de la population et, en mme temps, tenir compte des aspects politiques de lvolution de la commune tout en vitant la politisation des dbats. Il sagit de promouvoir une socit locale dans laquelle les diffrents acteurs peuvent dbattre entre eux et avec les responsables, non seulement des services que la commune fournit ses citoyens mais aussi des questions du dveloppement de leur commune et de la mise en place dun mode de fonctionnement de la commune qui en tienne compte.
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ENJEUX ET DFIS
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Conclusions
La mise en uvre du processus de dcentralisation au Bnin commence peine. Les lus et le maire sont en fait de nouveaux acteurs qui doivent se positionner dans ce processus, rflchir sur leurs rles et leurs responsabilits et surtout tenir compte des pouvoirs existants dans les villages. Dans le processus, chaque catgorie dacteurs est en situation dapprentissage. Les maires, les chefs darrondissement et les autres lus apprennent jouer un rle assez nouveau pour chacun deux alors que les prfets doivent ajuster leurs pratiques afin de remplir des fonctions diffrentes. Dans cette situation dapprentissage collectif, chaque acteur fait ses propres constats et analyses de la situation et se pose des questions. Ces questionnements doivent permettre didentifier les enjeux majeurs prendre en compte dans les annes venir pour enrichir lexprience et rpondre aux espoirs des populations. Il y aura, invitablement, des difficults dajustement surtout dans les cas o les nouvelles rgles ne sont pas claires. En effet, les lois et les rglements sont nouveaux et doivent tre mis lpreuve des pratiques et complts par un corpus de textes dapplication qui sera labor progressivement en respectant les principes et les pratiques de la dmocratie. Les intrts des acteurs ne sont cependant pas identiques. Ils se trouvent souvent fortement mis en cause par les nouveaux rapports institutionnels introduits par la dcentralisation. Lvolution du processus de dcentralisation sera donc fonction de la manire dont les divergences seront gres et lavantage de quels acteurs elles seront rsolues. Ceci dpend, son tour, de la capacit des uns et des autres dfendre leurs intrts et ngocier une solution leur avantage, cest--dire des rapports de force qui existent entre eux. Dans ces conditions, toute capacit dagir pour rduire les conflits, notamment par leur prvention, sera un apport important au dveloppement local, mme sil faut se mfier des rglements de conflits qui ne font quentriner les intrts des plus forts. Une dcentralisation efficace va de pair avec une dcentralisation fiscale et une dconcentration des services publics. Sur ce plan, il reste beaucoup faire au Bnin. Une vritable volont de lEtat central pour un transfert des pouvoirs, des comptences et des ressources financires vers les communes est essentiel. Il est ncessaire que le personnel des services techniques et de la tutelle apprennent travailler en concertation avec les responsables des communes.
CONCLUSIONS
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Mais, autant la mise en uvre des actions de dveloppement dpendent de la mobilisation de fonds au niveau national, de leur transfert aux collectivits locales et dun appui pour renforcer leurs capacits, autant la russite effective des actions locales dpendent dautres facteurs locaux, savoir : le niveau de bonne gouvernance atteint dans chaque commune. Il sagit en particulier la transparence, lquit et le renforcement de la citoyennet, et les modalits pratiques de concertation et de partage de la gestion qui sera instaure entre la commune et les populations. Trois interrogations majeures simposent. En premier lieu, les collectivits locales sont-elles capables de sorganiser entre elles, dadopter des approches et des positions communes qui mettent en avant les intrts des populations, en vitant de se perdre dans des joutes politiciennes ? La deuxime interrogation concerne lvolution du systme de formation, de recrutement et de travail du personnel communal : ce systme peut-il gnrer un corps de personnel suffisant et efficace, travaillant au service des populations, qui ne soit tent ni par la petite corruption ni par la bureaucratie ? Finalement, est-ce que la dynamique interne de la socit civile locale lui permettra de se structurer en tant que contre-pouvoir et de renforcer ses actions en faveur de la population la base , sans tre absorbe galement par des luttes clientlistes et politiciennes ? La dcentralisation constitue un vritable dfi dans le sens o il sagit de construire les communes et, en mme temps, de contrler les institutions mises en place en largissant la base sociale du pouvoir politique local. Ces attentes impliquent des changements structurels profonds en matire de partage du pouvoir, de lespace et de la gestion conomique, sociale et culturelle, do, par exemple, la ncessite de redistribuer une partie des comptences et des ressources des structures centrales de lEtat des collectivits locales. Ces espoirs supposent aussi que les populations se comportent comme des citoyens capables de participer aux dbats, les processus de dcision et les actions de dveloppement au sein de leurs localits, de leurs communes et de la nation.
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Annexe : Domaines des comptences transfres aux communes
Domaines Dveloppement local Amnagement Habitat Urbanisme
Dtail des domaines Elaboration des documents de planification ncessaires : - Schma directeur damnagement de la commune - Plan de dveloppement conomique et social - Plan durbanisme dans les zones agglomres - Rgles relatives lusage et laffectation des sols - Plans dtaills damnagement urbain et de lotissement Dlivrance des permis dhabiter et des permis de construire Contrle de la conformit des ralisations et des constructions avec la rglementation en vigueur Promotion immobilire publique et prive (promoteur dhabitat) Lavis de la commune est requis en ce qui concerne : - La tranche communale du plan national - Les investissements publics caractre rgional ou national raliser sur le territoire de la commune - Tout amnagement relatif aux sites miniers se trouvant sur son territoire
Infrastructures Equipements Transports
Ralisation et entretien des routes, pistes et ouvrages dart, situs sur son territoire Ralisation et entretien des voies urbaines et leurs rseaux dassainissement en zones agglomres Signalisation routire Ralisation et entretien des rseaux dclairage public Gestion des gares routires, des embarcadres et des parkings caractre local Rglementation des transports des biens et des personnes dans le ressort territorial de la commune Infrastructures hydrauliques, tlcommunications, cabines publiques
Environnement Hygine Assainissement
Fourniture deau potable Protection de leau potable Collecte et traitement des dchets solides autres que les dchets industriels Collecte et traitement des dchets liquides Rseaux publics dvacuation des eaux uses Rseaux publics dvacuation des eaux pluviales Ouvrages damnagement des bas-fonds et de protection contre les inondations
ANNEXE
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Gestion des cimetires et des services funbres Avis du maire, requis pour tout projet raliser sur le territoire de la commune, susceptible de porter atteinte lenvironnement Plantations, espaces verts, etc. Protection des forts, des sols, de la faune, des ressources hydrauliques Lutte contre les vecteurs des maladies transmissibles Hygine des aliments, des lieux et tablissements accueillant le public Rglement et contrle de lassainissement individuel (latrines, fosses septiques, puisards) Dlimitation des zones interdites lurbanisation dans les primtres Enseignement primaire maternel Construction, quipement et rparation des tablissements primaires et maternels Education de la jeunesse Alphabtisation Education des adultes Sant Action sociale Ralisation, quipement, rparation des centres publics de sant Promotion sociale des infrastructures publiques culturelles, jeunesse, sport et loisirs au niveau des arrondissements, des villages ou quartiers de villes Conservation du patrimoine culturel local. Aide sociale aux dshrits et aux sinistrs Services marchands Investissements conomiques Ralisation, quipement, rparation, gestion des marchs et des abattoirs Investissements conomiques Promotion du tourisme Cration et amnagement des zones artisanales et des zones industrielles Contentieux Discipline Scurit
Promotion des langues nationales
Actions en justice Actes conservatoires, suspensifs Examen des dossiers disciplinaires des lus Scurit, ordre public
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LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN : ENSEIGNEMENTS DU PROCESSUS DE LA DCENTRALISATION

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LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN : ENSEIGNEMENTS DU PROCESSUS DE LA DCENTRALISATION

Srie : Dcentralisation et gouvernance locale

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LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN

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Historique des rformes institutionnelles

HISTORIQUE DES RFORMES INSTITUTIONNELLES

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LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN

Figure 1.1 : Carte du Bnin

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HISTORIQUE DES RFORMES INSTITUTIONNELLES

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La confrence nationale de 1990

LES PREMIERS PAS DES COMMUNES AU BNIN

Figure 1.2 : La confrence nationale des forces vives de la Nation (1990)

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HISTORIQUE DES RFORMES INSTITUTIONNELLES

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La structuration de lEtat dcentralis

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Election en 2003 parmi les

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Rle des partis politiques

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Elus Maires Chefs darrondissements Autres conseillers

1199 77 546 576

1151 74 535 542

Source : PRODECOM Info N 002 / mai-juin 2004.

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Entretiens avec Ceda-KIT (2005).

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Mise en place des communes

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Tableau 3.1 : Etat de quelques services par sous-prfecture en 2001

22 % 14 % 66 sur les 77 communes 49 % 13 % 41 % 17 % 86 % 27 % 52 % 26 % 96 % 42 % 93 % 57 %

Maire Secrtariat particulier