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cesso de uso como forma de ocupao parcial de bem pblico

Francisco Sales de Argolo, Resumo: o presente artigo analisa o instituto da cesso de uso como forma de ocupao de partes de um imvel que esteja na posse de rgo da Administrao Pblica. Aborda a questo da discricionariedade administrativa quanto aos motivos de convenincia e oportunidade para o deferimento da ocupao por outra repartio pblica no prdio onde funciona o cedente e que haja interesse pblico na sua formalizao, alm da autoridade competente a quem caber decidir sobre a oportunidade da cesso. Sumrio: 1. Introduo. 2. A cesso de uso diante do caso concreto. 3. Competncia para o deferimento. 4. Concluso 1.INTRODUO Acerca das categorias e em relao administrao dos bens pblicos, a doutrina nos ensina que os bens podem ser classificados em: de uso comum do povo, os de uso especial e os dominiais. Tal classificao ir determinar a forma de disposio e de administrao de tais bens, no dizer de Hely Lopes Meirelles: Todos os bens vinculados ao Poder Pblico por relaes de domnio ou de servio ficam sujeitos sua administrao. Da o dizer-se que uns so bens do domnio pblico, e outros, bens do patrimnio administrativo. Com mais rigor tcnico, tais bens so reclassificados, para efeitos administrativos, em bens do domnio pblico (os da primeira categoria: de uso comum do povo), bens patrimoniais indisponveis (os da segunda categoria: de uso especial) e bens patrimoniais disponveis (os da terceira e ltima categoria: dominiais)[1] Pois bem, os bens pblicos podem se destinar ao uso comum do povo ou ao uso especial. Assim, o estado poder outorgar ttulo de uso do bem pblico a particulares ou a outras pessoas jurdicas de direito pblico e demais entes da Administrao, utilizando-se, para tanto, dos instrumentos conferidos pela legislao, tais como: autorizao de uso, permisso de uso, concesso de uso, concesso de direito real de uso, alm da cesso de uso, e, ainda, dos institutos de direito privado, como o comodato, a locao e a enfiteuse. Com relao cesso de uso, ensina Hely Lopes Meirelles que ela se caracteriza, basicamente, por ser um ato de colaborao entre reparties pblicas: Cesso de uso a transferncia gratuita da posse de um bem pblico de uma entidade ou rgo para outro, a fim de que o cessionrio o utilize nas condies estabelecidas no respectivo termo,

por tempo certo ou indeterminado. ato de colaborao entre reparties pblicas, em que aquela que tem bens desnecessrios aos seus servios cede o uso a outra que deles est precisando. (...) A cesso de uso entre rgos da mesma entidade no exige autorizao legislativa e se faz por simples termo e anotao cadastral, pois ato ordinrio de administrao atravs do qual o Executivo distribui seus bens entre suas reparties para melhor atendimento do servio. (...) Em qualquer hiptese, a cesso de uso ato de administrao interna que no opera a transferncia de propriedade e, por isso, dispensa registros externos.[2] Na mesma linha de entendimento, discorre Diogenes Gasparini, para quem: Cesso de uso o ato que consubstancia a transferncia do uso de certo bem de um rgo (Secretaria da Fazenda) para outro (Secretaria da Justia) da mesma pessoa poltica (Unio, Estado-Membro e Municpio), para que este o utilize segundo sua natureza e fim, por tempo certo ou indeterminado. medida de colaborao entre os rgos pblicos; da no ser remunerada e dispensar autorizao legislativa. Formaliza-se por termo de cesso.[3] Dessa forma, como elucidado pelo mestre, nada impede que seja utilizado o instituto da cesso para colaborao entre dois rgos da mesma pessoa poltica no exemplo citado Secretaria da Fazenda e Secretaria da Justia. Outra no a opinio de Jos dos Santos Carvalho Filho: Cesso de uso aquela em que o Poder Pblico consente o uso gratuito de bem pblico por rgos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. A grande diferena entre a cesso de uso e as formas at agora vistas consiste em que o consentimento para a utilizao do bem se fundamenta no benefcio coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionrio. O usual na Administrao a cesso de uso entre rgos da mesma pessoa. Por exemplo: o Tribunal de Justia cede o uso de determinada sala do prdio do foro para uso de rgo de inspetoria do Tribunal de Contas do mesmo Estado. Ou o Secretrio de Justia cede o uso de um de suas dependncias para rgo da Secretaria de Sade. (...) A formalizao da cesso de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionria, normalmente denominado de termo de cesso ou termo de cesso de uso. O prazo pode ser determinado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido. Por outro lado, entendemos que esse tipo de uso s excepcionalmente depende de lei autorizadora, porque o consentimento se situa normalmente dentro do poder de gesto dos rgos administrativos. Logicamente, vedado qualquer desvio de finalidade, bem como a extenso de dependncias cedidas com prejuzo para o regular funcionamento da pessoa cedente.[4] (grifou-se) Portanto, v-se que, pelos ensinamentos e exemplos citados, no h bice para a assinatura do termo de cesso de uso entre dois rgos administrativos, como no exemplo citado por Carvalho Filho, em que o Tribunal de Justia cede o uso de determinada sala do prdio do foro ou, ilustrando-se outro exemplo, caso o Tribunal Regional do Trabalho no Estado de Sergipe (TRT/SE) pretenda ceder salas de suas dependncias para a Procuradoria Federal, levando em conta as facilidades proporcionadas pelo funcionamento, em suas dependncias, de um rgo atuante no mbito da Justia do Trabalho, notadamente pela celeridade e economia processuais que tal ocupao poder gerar.

A propsito da natureza jurdica da Procuradoria-Geral Federal (PGF), consoante previso contida na Lei n. 10.480/2002, abrimos um parntese na ideia central do presente artigo, para transcrever os ensinamentos da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem ainda h ambiguidade acerca da natureza jurdica da PGF, ou seja, se ela integra a Administrao Direta ou Indireta: Posteriormente, a Lei n. 10.480, de 2.7.2002, criou a Procuradoria-Geral Federal, de forma talvez um pouco esdrxula, porque no diz se ela pertence Administrao Direta ou Indireta, mas apenas lhe dando autonomia administrativa e financeira e vinculando-a Advocacia-Geral da Unio. Tomou-se o cuidado de manter o verbo vincular (e no subordinar), para atender ao disposto na Constituio e na Lei Complementar n. 73/93. No entanto, para dizer que ela integra a Administrao Indireta, teria sido necessrio atribuir-lhe personalidade jurdica prpria, o que no foi feito.[5] Prosseguindo no tema da cesso, frise-se que, para alguns autores, como o caso de Hely Lopes Meirelles[6], mesmo em caso de ocupao por entidade da Administrao Indireta, o caso continua sendo de cesso de uso, posio que tambm no encontra bice na jurisprudncia do TCU, j que, conforme decidido no acrdo 187/2008 adiante transcrito houve ampliao do rol das entidades que poderiam ocupar as dependncias de rgo pblico sob essa forma. 2. A CESSO DE USO DIANTE DO CASO CONCRETO Nesse compasso, o tema foi tratado pelo Tribunal de Contas da Unio no acrdo 187/2008 Plenrio, no qual ficou consignado ser a cesso de uso o instrumento mais apropriado para a ocupao, por terceiros, de salas do Senado Federal: (...) 21. O artigo 3. do ato 30/2002 da Comisso Diretora do Senado Federal (fl. 22 v.p.) estabelece que sero disponibilizadas reas destinadas a atividades de apoio desenvolvidas por terceiros, e que o Primeiro-Secretrio possui competncia para definir as atividades consideradas necessrias. (...) 24. O pargrafo 1. do artigo 11 do ato 30/2002 (fl. 23 v.p.) afirma, ainda, que o Primeiro-Secretrio indicar, por meio de Portaria, os utentes que permanecero ou no instalados no complexo arquitetnico da Casa, considerando o interesse do Senado Federal. (...) 4. Conforme destacado no voto que consubstanciou o acrdo recorrido, a situao das reas que ora se discute no compatvel com a autorizao e a permisso, dado o carter precrio dos institutos. Tambm no se enquadram como concesso de uso, instrumento pertinente a situaes em que as atividades exigem investimentos vultosos por parte do concessionrio. Assim, a nica modalidade em que se poderia enquadrar o caso em tela seria a cesso de uso, o que j evidencia a inadequabilidade dos instrumentos utilizados pelo Senado Federal para formalizar a relao entre o rgo e os ocupantes das reas. Entendo cabvel determinar ao rgo que regularize os instrumentos de ocupao das reas. (...) 7. Originalmente, a cesso de uso era um instrumento utilizado para que um rgo da administrao pblica cedesse, gratuitamente, no intuito de colaborao, espaos que no estava utilizando para outro rgo desenvolver suas atividades. Nesse sentido, define o instituto Hely Lopes Meirelles: cesso de uso a transferncia gratuita da posse de um bem pblico de uma entidade ou rgo para outro, a fim de que o cessionrio o utilize em condies estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. ato de colaborao entre reparties pblicas, em que aquela que tem bens desnecessrios aos seus servios cede o uso a outra que deles est precisando (Direito

Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 33 Edio, pag. 528). 8. Na mesma linha, definiu o Procurador-Geral junto a este Tribunal: A cesso de uso de bens pblicos instrumento utilizado para viabilizar a cooperao entre rgos ou entidades pblicos. ... Assim, quando julgado conveniente, determinado rgo poder ceder o uso de espaos em edifcios pblicos a fim de que outro rgo possa desenvolver atividade que interesse s duas unidades administrativas. Seria o caso, no exemplo, citado por Jos dos Santos Carvalho Filho, de O Tribunal de Justia ceder o uso de determinada sala do prdio do foro para o uso de inspetoria do Tribunal de Contas (Curso de Direito Administrativo, Editora Frum, pag. 845). 9. Segundo essa concepo original da cesso de uso, tal instituto no poderia ser utilizado para que entidades privadas, como Partidos Polticos ou institutos e fundaes ligados a eles ocupassem reas do prdio do Senado Federal. 10. No entanto, a Lei n 9.636/98, que em seus arts. 18 a 21 trata do instrumento em questo, ampliou as possibilidades de utilizao da cesso, conforme se verifica em seu art. 18: art. 18. A critrio do Poder Executivo podero ser cedidos, gratuitamente ou em condies especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Dec-Lei 9.760, de 1946, os imveis da Unio a: I - Estados, Municpios e entidades sem fins lucrativos, de carter educacional, cultural ou de assistncia social; II - pessoas fsicas ou jurdicas, em se tratando de interesse pblico ou social ou de aproveitamento econmico de interesse nacional, que merea tal favor. ... 5. A cesso, quando destinada execuo de empreendimento de fim lucrativo, ser onerosa, e sempre que houver condies de competitividade, devero ser observados os procedimentos licitatrios previstos em lei 15. O 5 do art. 18 da Lei n 9.636/98 estabelece que, sempre que houver competitividade, devero ser observados os procedimentos licitatrios previstos em lei. Considerando o elevado nmero de partidos existentes, levando-se em conta que apenas dois partidos e trs instituies ocupam reas hoje no Senado Federal, pelo menos em tese estaria caracterizada a situao que ensejaria a realizao de licitao. (...) 17. No entanto, conforme bem registrou o Ministro-Relator a quo em seu voto, se outras entidades vierem a requisitar a cesso de uso de reas no Senado Federal e o rgo no puder atender todos os pedidos, a autoridade administrativa competente do Senado Federal dever deflagrar o certame pblico. Entendo pertinente que determinao nesse sentido conste da deliberao que esta Corte vier a adotar no mbito deste recurso. 9.2. determinar ao Senado Federal que: 9.2.1. substitua os Termos de Ocupao de rea por Terceiros ns 2/003, 8/2003, 9/2003 e 15/2003 e o Termo de Autorizao de Uso n 2/1997, por termos de cesso de uso, modalidade legal adequada ocupao das reas no Senado Federal por parte das respectivas entidades, nos termos do art. 18 da Lei n 9.636/98; (grifou-se) 3. COMPETNCIA PARA O DEFERIMENTO Assim sendo, conforme o posicionamento da Corte de Contas, verifica-se que a cesso dever ser autorizada por autoridade administrativa do Senado, que vem a ser o seu primeiro-secretrio, nos termos do Ato da Comisso Diretora n. 30, de 2002, 1, art. 11. Por conta disso, v-se que o deferimento, ou no, do pedido de cesso ato discricionrio que cabe administrao do prprio rgo, segundo as suas razes de convenincia e oportunidade, tendo em vista que o prprio rgo que vai ceder parte de suas instalaes que melhor pode deliberar sobre essa posse de terceiro em suas dependncias. Anote-se que, como rgo integrante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) responsvel pela administrao e entrega dos imveis da Unio. Assim, para facilitar a execuo dos trabalhos, foi editada a Orientao Normativa

ONGEAPN-004, de 29.11.01, que dispe acerca da cesso de uso que ser formalizada quando o cessionrio for ente da administrao indireta. Pois bem, os subitens 3.2 e 3.3, da referida Orientao, dispem no sentido de que a cesso de uso ser formalizada quando o imvel for entregue diretamente da Gerncia Regional do Patrimnio da Unio (GRPU), entidade da Administrao Indireta, conforme o art. 79, 3, do Decreto-lei n. 9.760/46. Todavia, mesmo quando a posse do imvel j estiver sob os cuidados de rgo federal como no exemplo do prdio onde funciona o TRT e for da convenincia deste ceder partes desse mesmo imvel outra repartio pblica, consoante estabelece o art. 20, da Lei n. 9.636/98, o instrumento adequado tambm ser a cesso, verbis: Art. 20. No ser considerada utilizao em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o 2o do art. 79 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, a cesso de uso a terceiros, a ttulo gratuito ou oneroso, de reas para exerccio de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessrias ao desempenho da atividade do rgo a que o imvel foi entregue. Pargrafo nico. A cesso de que trata este artigo ser formalizada pelo chefe da repartio, estabelecimento ou servio pblico federal a que tenha sido entregue o imvel, desde que aprovada sua realizao pelo Secretrio-Geral da Presidncia da Repblica, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competncia equivalente nos Poderes Legislativo ou Judicirio, conforme for o caso, e tenham sido observadas as condies previstas no regulamento e os procedimentos licitatrios previstos em lei. (grifei) Acerca da autoridade competente para formalizar a cesso, no mesmo sentido dispe o art. 13, do Decreto n. 3.725/2001: Art. 13. A cesso de que trata o artigo anterior ser formalizada pelo chefe da repartio, estabelecimento ou servio pblico federal a que tenha sido entregue o imvel, desde que aprovada sua realizao pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competncia equivalente nos Poderes Legislativo e Judicirio, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatrios previstos em lei e as seguintes condies: (...) (grifado) Dessa forma, percebe-se que caber autoridade administrativa, no mbito da repartio detentora do imvel, a formalizao do termo de cesso de uso sobre partes do imvel que lhe foi entregue, transferindo-se, assim, a posse a terceiro que seja do seu interesse, permanecendo, portanto, o domnio com a prpria Unio. A ttulo ilustrativo, no mbito da Advocacia-Geral da Unio, houve a edio da NOTA N. AGU/MS 64/2005, referente ao processo n. 00580.002177/2005-80, devidamente aprovada por despachos do Exm Sr. Consultor-Geral da Unio (904/2005) e do Exm Sr. Advogado-Geral da Unio, em que se discutiu sobre imvel que havia sido entregue diretamente, pela GRPU/SE, atravs de cesso gratuita, Universidade Federal de Sergipe entidade da Administrao Indireta. Frise-se que a cesso tratada foi do imvel como um todo, e no de partes dele para atividades de interesse do Cedente.

No mesmo mbito da Advocacia-Geral da Unio (AGU), foi assinado o PARECER N. AGU/MP15/2005, proc. n. 00400.016056/2003-24, devidamente aprovado por despachos do Exm Sr. Consultor-Geral da Unio (920/2005) e do Exm Sr. Advogado-Geral da Unio, no qual se abordou o instituto jurdico a ser utilizado quando da instalao de facilidades no interior de Organizaes Militares. Por conseguinte, concluiu-se no referido opinativo que uma vez aprovada a nova finalidade, o instrumento apropriado a torn-la efetiva a cesso de uso, que dever ser formalizada pelo chefe da repartio, estabelecimento ou servio pblico federal a que tenha sido entregue o imvel (art. 20, pargrafo nico, da Lei n. 9.636, de 15 de maio de 1998). Portanto, o tema da cesso de uso j havia sido tratado pelo PARECER N. AGU/MP-15/2005, que obteve a aprovao da douta Consultoria-Geral, bem como do Exm. Sr. Advogado-Geral da Unio, conforme prescreve o art. 4, X, da Lei Complementar n. 73/93. A propsito, o ento Dr. Consultor-Geral da Unio, em seu despacho n. 920/2005 ressaltou: Embora no se cuide de divergncia entre instituies, a indagao tem oportunidade eis que so inmeras as situaes em que semelhante dvida ocorre. 4. CONCLUSO Por tudo que se exps, conclui-se que o instrumento jurdico mais adequado para a ocupao, pelos rgos e entes que compem a Administrao Direta e Indireta, das dependncias de imvel pblico ao qual j tenha sido destinado o uso especial de abrigar as atividades da prpria Administrao, mesmo a cesso de uso, que dever ser formalizada pelo chefe da repartio, estabelecimento ou servio pblico federal a que tenha sido entregue o imvel. Referncias ARAJO, Edmir Neto de. Curso de Direito Administrativo. 3 ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Saraiva, 2007. BANDEIRA DE MELLO. Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros Editores. 2009. CARVALHO FILHO. Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 11 ed., ver., amp. e atual. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004. DA CUNHA JNIOR. Dirley. Curso de Direito Administrativo. 4 edio. Salvador: JusPODIVM, 2006. DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. FURTADO. Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2007. GASPARINI. Diogenes. Direito administrativo. 12 ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2007. JUNGSTEDT. Luiz Oliveira Castro. Direito Administrativo Legislao. 11 edio. Rio de Janeiro: Thex Ed., 2000. MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21. Ed. Malheiros Editores: So Paulo, p. 442. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 4. Ed. So Paulo: Atlas, 2007. Notas: [1] MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21. Ed. Malheiros Editores: So Paulo, 1996, p. 435. [2] Ob., cit., p. 442.

[3] GASPARINI. Diogenes. Direito administrativo. 12 ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 860-861. [4] CARVALHO FILHO. Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 11 ed., ver., amp. e atual. Rio de Janeiro: Lmen Jris 2004, p. 947. [5] Parecer: Exerccio de Atribuies de Advogados da Unio por Procuradores Federais. In: Debates em Direito Pblico: Revista de Direito dos Advogados da Unio. Ano IV. n. 4. out/2005. p. 74. [6] Ob. Cit., p. 442-443.