IPEA

TEXTO PARA DISCUSSO N 1144
O JOGO DOS SETE MITOS E A MISRIA DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL
Daniel Cerqueira Waldir Lobo Alexandre X. de Carvalho
Rio de Janeiro, dezembro de 2005
TEXTO PARA DISCUSSO N 1144
O JOGO DOS SETE MITOS E A MISRIA DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL*
Daniel Cerqueira** Waldir Lobo*** Alexandre X. de Carvalho****
Rio de Janeiro, dezembro de 2005
* Os autores agradecem as sugestes e comentrios de Sergei Soares, Rute Imanishi e Paulo Roberto Vieira. Este trabalho no seria possvel sem o apoio em informtica dos assistentes Pedro Albuquerque,Vivian Almeida e Michelle Guimares. ** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea. dcerqueira@ipea.gov.br *** Da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE. **** Da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos do Ipea.
Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministro Paulo Bernardo Silva Secretrio-Executivo Joo Bernardo de Azevedo Bringel
TEXTO PARA DISCUSSO

Uma publicao que tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos, direta ou indiretamente, pelo IPEA e trabalhos que, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. permitida a reproduo deste texto e dos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Presidente Glauco Arbix Diretora de Estudos Sociais Anna Maria T. Medeiros Peliano Diretor de Administrao e Finanas Cinara Maria Fonseca de Lima Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Luiz Henrique Proena Soares Diretor de Estudos Regionais e Urbanos Marcelo Piancastelli de Siqueira Diretor de Estudos Setoriais Joo Alberto De Negri Diretor de Estudos Macroeconmicos Paulo Mansur Levy Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Murilo Lbo
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ISSN 1415-4765 JEL K42
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT 1 INTRODUO
1 3
2 DINMICA DOS HOMICDIOS NO BRASIL: A TRAGDIA ANUNCIADA 3 CAUSAS DA CRIMINALIDADE NO BRASIL
8 13 19
4 GESTO DA SEGURANA PBLICA NO CONTEXTO INTERNACIONAL
5 A RESPOSTA DO ESTADO AO AUMENTO DA CRIMINALIDADE NO BRASIL 6 CONCLUSES ANEXO
25
27 29
BIBLIOGRAFIA
SINOPSE
O nmero de homicdios no Brasil vem crescendo, desde 1980, a uma taxa mdia anual de 5,6%, o que resultou em cerca de 800 mil assassinatos nos ltimos 25 anos. Por que o Estado e a sociedade assistem degradao das condies de segurana pblica? Neste artigo, discutimos trs hipteses que explicam tal situao: a) falta de recursos; b) inexistncia de tecnologias e mtodos eficazes de preveno e controle do crime; e c) ausncia de real interesse em resolver a questo, tendo em vista que aes efetivas implicariam possvel perda de status quo para determinados grupos sociais. Argumentaremos que as duas hipteses iniciais no poderiam, por si, constituir elementos que explicariam a hipercriminalidade brasileira, se examinadas luz de inmeras experincias bem-sucedidas em vrios pases desenvolvidos e emergentes que fizeram diminuir a criminalidade. Por outro lado, a maior evidncia da falta de interesse para equacionar o problema a inexistncia quase absoluta de indicadores precisos de segurana pblica, o que fez emergir inmeros mitos que remetem as responsabilidades da insegurana pblica a variveis externas ao controle das autoridades responsveis. Com base em resultados de vrias pesquisas, analisamos a dinmica dos homicdios no Brasil e suas causas, de modo a desconstituir vrios desses mitos.
ABSTRACT
Since 1980, the number of homicides in Brazil have increased to an annual average rate of 5,6%, which resulted in about 800 thousand murders in the last 25 years. Why do the State and society allow the degradation of public safety conditions? In this article, we discussed three hypotheses that explain such a situation: a) lack of resources; b) inexistence of technologies and effective methods of prevention and control of the crime; and c) absence of real interests in order to solve the problem, because effective actions would implicate in possible losses of status quo for some social groups. We will argue that the two initial hypotheses are not able, by themselves, to explain Brazilian hiper-criminality, if examined to the light of best practices to reduce crime in several developed and emerging countries. On the other hand, the largest evidence of the lack of emphasis in order to solve the problem is the almost absolute inexistence of necessary indicators of public safety, which allows the appearance of countless myths, according to which the responsibilities for public insecurity are out of the responsible authorities' control. Based in results of several papers, we analyzed the dynamics of the homicides in Brazil and their causes, so as to deny those myths.
1 INTRODUO
Nos ltimos 25 anos ocorreram 794 mil assassinatos no Brasil. Nesse perodo, houve um crescimento mdio anual de 5,6% do nmero de homicdios, o que posicionou o pas entre os mais violentos do planeta, com uma taxa de 28 homicdios para cada 100 mil habitantes. Diante dessa marcha acelerada da violncia letal no Brasil desde 1980 no cabe afirmar que se trata de uma exploso sbita de criminalidade; mais correto seria dizer que h uma tragdia anunciada, cujos incidentes evoluem com regularidade estatstica espantosa, em um verdadeiro processo endmico,1 tendo em vista a sua generalizao espacial e temporal, bem como a presena de um conjunto de fatores estruturais e locais que alimenta esta dinmica criminal. Considerando que se trata de um problema antigo, por que a sociedade e o Estado assistem inertes, quase impotentes, degradao das condies de segurana pblica no Brasil? Poderamos apontar, em princpio, trs hipteses que explicariam tal situao: a) falta de recursos; b) inexistncia de tecnologias e mtodos eficazes de preveno e controle do crime; e c) ausncia de real interesse em resolver a questo, tendo em vista que aes efetivas implicariam possvel perda de status quo para determinados grupos sociais. Argumentaremos nas sees subseqentes que as duas hipteses iniciais no poderiam, por si, constituir elementos que explicariam a hipercriminalidade2 brasileira, se examinadas luz de inmeras experincias bemsucedidas em vrios pases desenvolvidos e emergentes que fizeram diminuir a criminalidade. No Brasil, a criminalidade urbana evoluiu ao sabor das intensas transformaes demogrficas e sociais ocorridas nos ltimos 30 anos, que funcionaram como um vetor de alimentao e propagao desse processo. Por outro lado, a falncia do sistema de justia criminal fez ruir um dos principais pilares do Estado de Direito, relacionada capacidade de responsabilizao horizontal (accountability) ou de fazer cumprir as relaes contratuais entre os indivduos e entre esses e as instituies premiando a impunidade, e, no limite, como nos lembra Zaverucha (2004, p. 22), levando ao estado de anarquia. Estes condicionantes estruturais permitiram que se estabelecessem as condies ambientais ideais para o crescimento do crime desorganizado e organizado: espaos urbanos altamente complexos; grande contingente de jovens sem superviso e orientao, includos (pela mdia de massas) na cultura do consumo, mas excludos dos meios econmicos para sua realizao; grande difuso e descontrole do acesso a elementos altamente criminognicos como armas, drogas e bebidas alcolicas; e perspectiva de impunidade, ditada pela falncia do sistema de justia criminal. Diante desse quadro, as autoridades (talvez com rarssimas excees) basicamente tm reagido com um misto de prestidigitao retrica e replicao de uma estrutura burocrtica de justia criminal obsoleta, organizada para fazer frente aos desafios da
1. Segundo Soares (1993), endemia uma "doena habitualmente comum entre pessoas de uma regio, cuja incidncia se prende ocorrncia de determinados fatores locais". J segundo Dorland (1994), "any endemic disease; present or usuallly prevalent in a population or geographical area at all times". 2. Definimos hipercriminalidade como um processo endmico de criminalidade, que ocorre com regularidade estatstica e que pode ser em grande parte explicada por fatores macroestruturais.
texto para discusso | 1144 | dez 2005
delinqncia no sculo XIX, mas longe de atender s demandas das complexas sociedades urbanas do sculo XXI. Como nos mostram algumas experincias internacionais, descritas na Seo 4, como a de Bogot (que conseguiu diminuir em dez anos a taxa de homicdio por 100 mil habitantes de 80 para 23), as razes estruturais da criminalidade podem sofrer intervenes do Estado. H metodologia e tecnologia disponveis para o desenvolvimento de polticas eficazes e eficientes de segurana pblica, que deveriam se basear em preveno socioeconmica e em um sistema de justia criminal funcional. Nesse modelo, as aes so organizadas, priorizadas e redirecionadas a partir de um sistema transparente e confivel de informaes em segurana pblica, que permita a identificao do diagnstico preciso e possibilite a avaliao quantitativa de programas e a alocao de recursos nas aes mais eficazes e eficientes. Nessa abordagem, o controle pblico da informao o elemento crucial para permitir a participao da sociedade na co-produo da segurana pblica, seja no estabelecimento de metas especficas, seja na cobrana das suas prioridades luz do feedback recebido, isto , ainda na prpria anlise e elaborao de sugestes. Parece que os 800 mil assassinatos ocorridos no Brasil desde 1980 no foram suficientes para motivar sequer a criao de um sistema de informaes em segurana pblica minimamente confivel, consistente e transparente.3 No lugar da informao precisa, a retrica e a politizao do tema da segurana pblica vm ocupando o centro do debate e alimentando uma srie de mitos que por si constituem um grande obstculo para a construo de um modelo eficaz para garantir a paz social. Na medida em que esses mitos so reforados, pela repetio exausto do jogo retrico, passam a funcionar como um guia de entendimento da nossa realidade. Desse modo, o mito, que travestido por um sentido de verdade e, portanto, aceito pela sociedade, legitima as aes das autoridades de planto, fazendo-os prescindir de sistemas e mtodos de avaliao. nesse ponto que nasce a misria da segurana pblica no Brasil: desde que o que se est fazendo obviamente certo, no h porque medir e avaliar o fenmeno; e sem avaliar as intervenes no h como negar que as mesmas foram incorretas ou ineficazes, de modo que o mito reforado em um ciclo vicioso de iluses. Mais especificamente, relacionamos sete mitos que tm pautado a discusso das polticas de segurana pblica no Brasil e que sero objeto de nossa anlise na Seo 5: 1) Segurana pblica um caso de polcia; 2) preciso uma polcia dura, direitos humanos deveriam existir apenas para cidados de bem; 3) O problema social, a polcia s pode enxugar gelo; 4) A questo muito complexa, depende de toda a sociedade, os governos pouco ou nada podem fazer; 5) O problema meramente de falta de recursos, com mais dinheiro os problemas sero resolvidos; 6) Com mais viaturas e policiais resolveremos o problema; 7) Com o crescimento econmico o problema ser resolvido. Deve-se observar que muitos desses mitos so,
3. Em relao s informaes de crimes reportados polcia, talvez o Estado de Minas Gerais seja uma das poucas excees, j que h uma parceria, desde a dcada de 1980, entre a polcia, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e a Fundao Joo Pinheiro, que permitiu o aprimoramento das bases de dados sobre criminalidade nesse estado.
logicamente, mutuamente excludentes. A utilizao de cada um desses discursos depende da convenincia e do vis ideolgico do governante. Neste artigo, analisaremos a dinmica dos homicdios no Brasil, desde 1980. Em seguida, apresentaremos as tendncias internacionais de abordagens em torno da gesto da segurana pblica nas ltimas dcadas, ilustrando-as com alguns casos de sucesso, como o das cinco cidades americanas que mais reduziram a criminalidade violenta no perodo 1986-1996 e a j mencionada experincia de Bogot. Por fim, discutiremos a resposta do Estado brasileiro degradao das condies de segurana pblica nas ltimas dcadas, tendo como pano de fundo a herana institucional do sistema de justia criminal implantado no sculo XIX. Nesse ponto, abordaremos um grande entrave necessria reforma do nosso obsoleto e viciado modelo de gesto da segurana pblica: o jogo retrico chamado aqui de jogo dos sete mitos de muitas autoridades, que remetem sempre a soluo da criminalidade a variveis exteriores ao seu controle, tornando, assim, a percepo da misria da segurana pblica no Brasil um fato quase irremedivel.
2 DINMICA DOS HOMICDIOS NO BRASIL: A TRAGDIA ANUNCIADA

Normalmente, as informaes utilizadas para aferir a incidncia e a dinmica dos crimes nos vrios pases e regies so provenientes de: a) registros policiais dos crimes reportados;4 b) pesquisas domiciliares de vitimizao;5 e c) registros dos sistemas de sade, que seguem padres de classificao da Organizao Mundial de Sade (OMS). Lamentavelmente, a nica base de dados no Brasil minimamente confivel e consistente que sirva para avaliar a dinmica criminal entre as vrias unidades federativas, cobrindo um perodo de tempo relativamente longo a produzida pelo Ministrio da Sade Sistema de Informao de Mortalidade (SIM), que incorpora informaes de homicdios. O SIM possui uma padronizao, que segue a classificao internacional de doenas, com cobertura nacional e cujos dados existem desde 1979.
4. H algumas pouqussimas unidades federativas que tm sries estatsticas cobrindo vrios anos de crimes reportados polcia, e o melhor exemplo o de Minas Gerais. Alm do conhecido problema da sub-notificao, h trs elementos que concorrem para embargar o uso desses indicadores para avaliaes comparativas entre diferentes unidades federativas: a) a falta de homogeneizao dos dados entre os estados, uma vez que cada estado da Federao tem autonomia para definir a sua prpria classificao (e muitas vezes as autoridades mudam as sries sem aviso prvio); b) a precariedade do preenchimento das informaes pelos policiais e total desconhecimento acerca da importncia de tais informaes pelos prprios aparelhos de segurana pblica da maioria dos estados da Federao; e c) o fato de que geralmente os incidentes com classificao temporria e/ou passveis de mudana no so, geralmente, atualizados nas sries estatsticas. Por exemplo: se h um encontro de cadver, que posteriormente se descobre ser resultante de um homicdio, a nova informao constar do registro de aditamento mas, provavelmente, no haver correo para trs nos indicadores dos boletins de ocorrncia. Outro exemplo seria o da ocorrncia de leso corporal, que dias depois tenha resultado na morte da vtima. 5. As pesquisas de vitimizao seriam, em tese, as melhores bases de dados para aferir a prevalncia criminal. No Brasil, entretanto, foram feitas apenas nove dessas pesquisas (quatro em So Paulo, quatro no Rio de Janeiro e uma em Minas Gerais), que se concentraram em alguns anos da dcada de 1990. Para maiores detalhes ver Cerqueira, Lemgruber e Musumeci (2000), disponvel nos temas especiais em www.ipea.gov.br.
Com base nas informaes do SIM, elaboramos uma srie de indicadores a fim de avaliar a dinmica dos homicdios no Brasil de 1980 a 2002. O Grfico 1 mostra o crescimento do nmero e da taxa de homicdios por 100 mil habitantes no pas desde 1980, ano em que ocorreram 13.877 homicdios, o que significou uma taxa de 11,7 por 100 mil habitantes. Pode-se observar que, com exceo dos dois ltimos anos da dcada de 1980, o crescimento tanto do nmero quanto da taxa de homicdios se deu praticamente a uma mesma velocidade, tendo o nmero de mortos crescido, em mdia, 5,6% a cada ano. Em 2002, quando 49.587 pessoas foram assassinadas, a taxa por 100 mil habitantes era de 28,5. Nesse primeiro grfico fica claro que a criminalidade no Brasil, particularmente a violncia letal, sofreu ao longo do perodo um enorme crescimento, que se deu com regularidade estatstica espantosa, o que demonstra claramente tratar-se de uma tragdia anunciada.
GRFICO 1
BRASIL: NMERO E TAXA DE HOMICDIOS POR 100 MIL HABITANTES 1980-2002
55000 50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000
[nmero de homicdios]
[taxa de homicdios/100.000 hab.)]
30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Nmero Fonte: SIM/MS/Datasus. Elaborao: Ipea. Taxa/100 mil habitantes
2.1 A DINMICA ESPACIAL DOS HOMICDIOS A Tabela 1 mostra as mdias qinqenais das taxas de homicdios por 100 mil habitantes, para as regies metropolitanas brasileiras desde 1980. A taxa de crescimento mdio desses indicadores para todas essas regies foi de 128,8%. Pode-se observar que das 27 regies metropolitanas listadas, em 19 delas a taxa mdia de homicdios por 100 mil habitantes mais do que dobrou, tendo havido diminuio nessas taxas apenas nas regies metropolitanas de Natal e de Maring. O processo de propagao espacial do crime nos municpios brasileiros pode ser visualizado nos Mapas 1, 2, 3 e 4, na seo Anexo. Esses mapas ilustram as probabilidades de ocorrncias de homicdios para cada grupo de 100 mil habitantes 6 (taxas de risco), em cada municpio brasileiro. Pode-se observar que, em 1980, pouqussimos municpios possuam probabilidade de vitimizao acima de 20 para cada grupo de 100 mil habitantes. J em 2003, percebe-se claramente a enorme deteriorao das condies de segurana pblica, quando grande nmero de municpios, pertencentes a todas as regies metropolitanas, possua taxa de risco superior a 20. Observando-se os municpios com as mais altas taxas de risco (acima de
6. Sobre a metodologia de clculo ver Carvalho, Cerqueira e Lobo (2005).
50), verificamos que, em 2003, dos 127 municpios a includos, 51 pertenciam s regies metropolitanas, estando 44 concentrados na regio Sudeste. Ou seja, efetivamente, a criminalidade violenta um assunto prioritrio da agenda de polticas pblicas nas regies metropolitanas do pas, principalmente nas do Sudeste e no Recife.
TABELA 1 TAXA DE HOMICDIOS POR 100 MIL HABITANTES
[perodo:1980-2002]
Regio metropolitana Vitria Salvador Petrolina/Juazeiro Porto Alegre Campinas Belo Horizonte Recife Florianpolis Baixada Santista Curitiba Foz do Rio Itaja Rio de Janeiro Goinia Brasil (mdia das RMs) So Lus Teresina Entorno de Braslia Londrina So Paulo Norte/Nordeste SC Vale do Ao Vale do Itaja Macei Belm Tubaro Fortaleza Natal Maring
Mdia 1980-1984 18,0 4,2 13,1 7,2 11,5 11,0 25,8 4,7 18,1 9,2 5,5 20,2 10,8 17,8 7,5 7,7 15,0 11,2 26,9 4,7 6,6 2,6 27,7 14,5 3,0 19,1 13,0 10,1
Mdia 1985-1989 26,3 8,5 20,6 11,9 12,5 9,8 34,9 5,7 22,1 10,9 5,1 23,1 13,5 22,7 13,2 8,9 19,7 9,7 38,4 6,1 8,5 2,6 39,7 16,0 3,2 16,5 9,9 8,4
Mdia 1990-1994 49,5 17,3 32,7 21,8 18,3 12,1 44,2 5,6 24,5 15,4 8,1 40,7 20,5 29,8 19,7 9,5 29,4 8,5 42,9 8,9 2,4 5,2 35,5 23,1 2,7 15,9 11,7 11,1
Mdia 1995-1999 77,0 23,4 42,7 23,1 32,4 18,3 59,8 7,9 45,3 21,2 11,0 57,2 19,7 39,3 17,3 11,1 31,1 12,8 57,8 9,0 2,5 5,8 32,2 19,5 2,9 21,4 12,3 10,2
Mdia 2000-2002 73,8 16,9 50,7 26,8 37,9 32,4 72,5 13,1 50,2 25,6 14,8 52,4 27,0 40,7 17,1 17,5 34,0 24,3 56,7 9,3 11,7 4,4 43,4 20,3 4,2 24,8 11,5 8,4
Variao % 311,0 300,2 285,9 274,5 230,7 193,1 181,4 178,7 178,0 177,9 168,8 159,9 150,9 128,8 128,3 126,8 126,7 116,7 110,7 99,0 77,5 71,0 56,7 39,7 38,5 29,6 11,1 16,7
Fonte: SIM/MS/Datasus. Elaborao: Ipea.
Menos aparente tem sido a violncia letal ocorrida nos municpios da regio Centro-Oeste do pas e em Roraima, reflexo, possivelmente, da menor densidade demogrfica dessas regies, o que traduz os baixos nmeros absolutos de vtimas como indcio de uma enganosa paz social. Digno de nota o Estado de Pernambuco, onde a criminalidade letal altamente disseminada por praticamente
todos os municpios, no se restringindo apenas queles pertencentes s regies metropolitanas, mas se estendendo at a municpios mais a oeste do estado como Petrolina, passando pela regio conhecida como o polgono da maconha, que tem os municpios de Cabrob e Floresta como o epicentro. 2.2 AS VTIMAS Tradicionalmente as vtimas dos homicdios no Brasil so homens, com baixa escolaridade e jovens. Desde 1980 a proporo de homens tem se mantido estvel, girando em torno de 90% a 92% do total das vtimas. O Grfico 2 ilustra a evoluo dos homicdios de jovens, entre 15 e 29 anos. A taxa de homicdios por 100 mil jovens quase triplicou, quando passou de 19,6, em 1980, para 56,1, em 2002. Esse aumento fez com que a participao dos jovens no total das vtimas aumentasse de 48%, em 1980, para 56%, em 2002.
GRFICO 2
HOMICDIOS DE JOVENS DE 15 A 29 ANOS

[nmero de homicdios de jovens] 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1980 1982 1984 1986 1988 Nmero 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 [taxa de homicdios de jovens (100 mil hab.)] 60 50 40 30 20 10 0
Taxa/100 mil hab.
Fonte: SIM/MF/Datasus. Elaborao: Ipea.
A vitimizao dos jovens no Brasil tem se transformado numa questo de sade pblica extremamente dramtica. Em 2002, os homicdios responderam por 37% do total dos bitos dos jovens brasileiros. Essa questo particularmente trgica nos Estados de Pernambuco, Rio de Janeiro e Esprito Santo, cuja proporo de bitos causada por homicdios ultrapassou 50%. Nesses estados, a taxa de homicdios por 100 mil jovens alcanou patamares apenas encontrados em regies conflagradas. O Grfico 3 ilustra esse crescimento desde 1980 at 2003, quando o Rio de Janeiro apresentou uma taxa de 117,0, seguida por Pernambuco (111,3) e pelo Esprito Santo (101,6). O maior aumento proporcional da violncia contra o jovem, vis--vis o restante da populao, pode ser observado pelo Grfico 4, que permite a comparao da taxa de homicdios no Brasil com um contrafactual7 da taxa de homicdios que vigoraria,
7. Fixamos a taxa de homicdios para a populao jovem igual verificada em 1980 e calculamos o nmero de jovens que seriam assassinados com essa hiptese. Recalculamos o nmero de homicdios no Brasil somando o nmero de
caso a violncia contra a populao jovem se mantivesse no mesmo patamar daquele verificado em 1980. Esse grfico demonstra que cerca de 2/3 do aumento dos homicdios no Brasil esto relacionados ao aumento dos assassinatos de jovens. interessante observar, ainda, que enquanto a taxa de homicdios no Brasil para a populao no jovem se encontra virtualmente estabilizada desde 1996, a taxa de homicdios de jovens continua crescendo acentuadamente.
GRFICO 3
TAXA DE HOMICDIOS DE JOVENS DE 15 A 29 ANOS ES, PE, RJ, SP

[100 mil habitantes]
140 120 100 80 60 40 20 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Esprito Santo Fonte: SIM/MF/Datasus. Elaborao: Ipea.
Pernambuco
Rio de Janeiro
So Paulo
GRFICO 4
TAXA DE HOMICDIOS NO BRASIL: OCORRIDA X CONTRAFACTUAL (HIPTESE: CASO A TAXA DE HOMICDIOS DE JOVEM PERMANECESSE IGUAL DE 1980)
30,0 28,0 26,0 24,0 22,0 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fonte: SIM/Datasus. Elaborao: Ipea. Taxa de homicdio Contrafactual
homicdios de no-jovens com o contrafactual do nmero de homicdios de jovens, para obter o contrafactual da taxa de homicdios no Brasil.
Os homicdios no Brasil tm um vis de classe social. A maior incidncia ocorre exatamente nos bairros mais pobres das periferias urbanas. Informaes do SIM/MF8 apontam que, em 2002, 81,2% das vtimas tinham menos de sete anos de estudo, ou seja, no possuam sequer o ciclo fundamental completo. Comparando o perfil educacional da vtima com o grau de escolaridade da populao,9 verificamos que existe uma sobre-representao das vtimas de homicdios com 1 a 7 anos de estudo, conforme pode ser visualizado no Grfico 5. As classes acima de 8 anos de estudo e tambm sem instruo aparecem sub-representadas na populao. interessante notar a alta proporcionalidade do percentual de vtimas com 1 a 3 anos de estudo, que quase duas vezes o percentual da populao brasileira com essa faixa de escolaridade.
GRFICO 5
RELAO DA ESCOLARIDADE DAS VTIMAS EM RELAO ESCOLARIDADE DA POPULAO

[em %]
2,00 1,75 1,50 1,25 1,00 0,75 0,50 0,25 0,00 Sem instruo 1 a 3 anos 4 a 7 anos 8 a 11 anos 12 anos ou mais
Fontes: SIM/MF e PNAD/IBGE. Elaborao: Ipea.
Com base nesses indicadores de homicdios, fica claro que, nas ltimas duas dcadas e meia, as condies de segurana pblica se deterioraram vertiginosamente no Brasil, quando passamos a ocupar uma posio de destaque no seleto grupo de pases mais violentos do mundo. Os dados mostram ainda que o crescimento dos homicdios no ficou restrito apenas s grandes regies metropolitanas do Rio de Janeiro e So Paulo, mas se propagou para quase todas as regies do pas, o que j caracteriza um processo endmico da violncia letal no Brasil.
3 CAUSAS DA CRIMINALIDADE NO BRASIL

A dinmica da criminalidade no Brasil nas ltimas dcadas tem um componente fortemente estrutural. De um lado, est associada s enormes vulnerabilidades e desigualdades socioeconmicas e, de outro, condicionada pela falncia do sistema de justia criminal, fonte primria da impunidade. Mais especificamente, identificamos
8. A base de dados do SIM ainda tem uma grande lacuna no preenchimento da informao sobre a escolaridade da vtima. Para o ano de 2002, em 38% dos homicdios, a escolaridade da vtima era ignorada ou no determinada. Na nossa anlise aqui exclumos essas informaes, o que equivale a redistribuir as vtimas em que no se conhece a escolaridade uniformemente pelas classes de escolaridade. Imaginamos que esse procedimento nos leve a subavaliar o percentual de vtimas com baixa escolaridade, tendo em vista que, geralmente, as vtimas com maior escolaridade so identificadas. 9. As informaes sobre escolaridade foram extradas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2002 (PNAD/IBGE).
cinco elementos-chave que explicam o processo de hipercriminalidade brasileira nas ltimas duas dcadas. Em primeiro lugar cabe destacar o crescimento da populao urbana que, nas trs dcadas anteriores, aumentou em 86 milhes (passa de 52 para 138 milhes) de 1970 a 2000. Esse fenmeno que se deu com maior intensidade nos grandes centros urbanos gerou uma enorme demanda por polticas habitacionais, educacionais, laborais e nas reas de sade e de segurana pblica, que no puderam ser adequadamente atendidas pelo Estado, seja pela escassez de recursos, seja pela rigidez do modelo de burocracia governamental vigente, que privilegiava a prestao do servio em detrimento da preveno e soluo do problema. Outro elemento crucial, que tem funcionado como o grande combustvel da criminalidade no Brasil, a excluso conjugada desigualdade socioeconmica. Na literatura internacional, inmeros autores tm apontado a relao existente entre desigualdade socioeconmica e criminalidade. Em Cerqueira e Lobo (2004b) obtivemos evidncias dessa relao para os Estados do Rio de Janeiro e de So Paulo. Nesse estudo, analisamos quantitativamente a dinmica dos homicdios nas duas ltimas dcadas nessas duas unidades federativas. Na abordagem terica10 utilizada nesse trabalho os homicdios eram explicados pelo contingente populacional, pela desigualdade da renda, pela renda domiciliar per capita e pelas despesas em segurana pblica.11 Empiricamente, a relao entre as cinco variveis apontadas foi analisada com base em mtodos quantitativos de anlise de sries temporais, conhecido como anlise de Vetores AutoRegressivos (VAR) e Vetor de Correo de Erros (VEC).12 A utilizao desse mtodo permitiu que se calculassem as elasticidades13 de curto e de longo prazo do homicdio, com relao s outras variveis utilizadas, expressas na Tabela 2. Todas as estimativas obtidas foram significativas estatisticamente e obtiveram o sinal conforme o esperado, segundo o modelo terico adotado. Ou seja, enquanto o crescimento populacional e a desigualdade da renda contribuem para o crescimento dos homicdios, o aumento da renda domiciliar per capita e dos gastos em segurana pblica leva a um decrscimo dos homicdios.
10. Trata-se da principal equao do modelo, descrita em sua forma reduzida. 11. A discusso terica do modelo supramencionado pode ser encontrada em Cerqueira e Lobo (2003). 12. Tais metodologias so de uso necessrio sempre que as sries estatsticas so no-estacionrias, situao em que outros mtodos de anlises menos complexos poderiam estar captando apenas relaes esprias entre as variveis. Nesse caso, eventuais estimativas da relao entre duas variveis poderiam erroneamente ser interpretadas como relaes de causalidade. 13. A elasticidade mede o impacto proporcional que uma varivel exerce sobre outra. Ou seja, calculamos o impacto que mudanas percentuais no crescimento populacional, na renda domiciliar per capita, na desigualdade da renda (medida pelo ndice de Gini) e nos gastos com segurana exercem sobre a variao percentual dos homicdios nesses estados.
TABELA 2 ELASTICIDADES DOS HOMICDIOS NO RIO DE JANEIRO E EM SO PAULO Elasticidade Elasticidades estimadas So Paulo Curto prazo Longo prazo Elasticidades estimadas Rio de Janeiro Curto prazo Longo prazo 1,065 1,895 3,431 9,98 0,631 0,486 0,361 0,643 0,801 0,94 1,202 3,609 0,195 0,022 0,124 0,145 Populao Gini Renda Desp. seg.
A fim de visualizar o efeito que cada uma das variveis destacadas gerada sobre a trajetria de homicdios, fizemos algumas simulaes, estabelecendo cinco cenrios ad hoc, para as variveis explicativas,14 compreendendo os anos entre 2002 e 2006. Cenrios: C1) Evoluo da renda, da desigualdade e dos gastos reais em segurana pblica iguais ao do ltimo ano disponvel. C2) Diminuio da desigualdade em 2% a.a., ao longo desses quatro anos. C3) Aumento da renda per capita em 4% a cada ano. C4) Aumento das despesas em segurana pblica em 10% reais a cada ano. C5) = C2 + C3 + C4. Na simulao, utilizamos os dados verificados para as variveis listadas at o ano de 2001 e observamos as respostas em termos das trajetrias estimadas para os homicdios, pelo modelo VAR-VEC, para os anos de 2002 a 2006. Os clculos foram efetuados separadamente para cada um dos dois estados e esto ilustrados nos Grficos 6 e 7.
GRFICO 6
CENRIOS DE HOMICDIOS PARA O RIO DE JANEIRO

16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2000 2002 1999 2001 2003 2004 2005 1997 1990 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1991 1992 1993 1994 1995
1981 1982 1983
C1
C2
C3
C4
1996
C5
14. Em todos os cenrios a populao evolui conforme as projees demogrficas para os anos listados.
10
1998
2006
GRFICO 7
CENRIOS DE HOMICDIOS PARA SO PAULO

22000 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 2004 2005 2002 2000 1988 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1989 1990 1991 1999 2001 2003 2006 4000
C1
C2
C3
C4
C5
No Grfico 6, o cenrio 1 (C1) ilustra um quadro de estagnao da renda, de manuteno da desigualdade e dos gastos em segurana pblica. Nessa situao, o crescimento vegetativo da populao projetado seria suficiente para deteriorar sobremaneira as condies de vida no Rio de Janeiro, particularmente em relao dinmica dos homicdios. Por outro lado, os cenrios 3 e 4, de crescimentos anuais acentuados na renda ou nas despesas em segurana pblica, respectivamente (C3 e C4), apesar de gerarem algum efeito na diminuio dos homicdios, em relao trajetria original, no so capazes de reverter a tendncia na trajetria dos homicdios, o que seria possvel, apenas, com a diminuio do grau de desigualdade, conforme explicitado no cenrio C2. Obviamente, o efeito de todas as hipteses positivas sobre os condicionantes sociais considerados e sobre o aumento das despesas em segurana pblica, conjuntamente, lograria o melhor resultado sobre a diminuio no nmero de homicdios no estado, de modo a alcanar patamares de taxas de homicdios semelhantes quelas que vigoravam na segunda metade dos anos 1980 (C5). Os resultados para o Estado de So Paulo so qualitativamente idnticos aos obtidos para o Rio de Janeiro, conforme se pode depreender do Grfico 7. A diferena entre os dois estados se d mais nas magnitudes das variaes em termos do nmero de homicdios, que so relativamente menores para So Paulo. Tais resultados devem estar refletindo as maiores elasticidades encontradas para o Rio de Janeiro. As concluses sobre essas simulaes so que: a) no h como equacionar a questo da criminalidade na regio sem que sejam superados os grandes problemas socioeconmicos, particularmente relacionados desigualdade da renda e ao adensamento populacional, que criam um campo frtil para os desajustes sociais; e b) polticas baseadas simplesmente em aportes de recursos financeiros polcia esto fadadas a resultados pfios, a menos que se reformule radicalmente a estrutura de segurana pblica em vigor no Brasil. Esses resultados, discutidos em Cerqueira e Lobo (2004b), evidenciam um forte efeito da desigualdade da renda na evoluo dos homicdios no Rio de Janeiro e em So Paulo e nos motivou a estender o nosso campo de anlise, de modo a incorporar
11
no apenas a desigualdade socioeconmica, mas as vulnerabilidades socioeconmicas como variveis explicativas da dinmica do homicdio no Brasil. Em Carvalho, Cerqueira e Lobo (2005), calculamos a probabilidade de vitimizao por homicdio em cada um dos 5.507 municpios brasileiros existentes entre 1999 e 2001. A hiptese terica que procuramos evidenciar empiricamente era de que a maior prevalncia de homicdios em um determinado municpio poderia ser explicada pela maior desigualdade da renda (ndice de Gini); pela maior proporo de jovens na populao (15 a 25 anos); pela maior taxa de urbanizao; por um maior grau de vulnerabilidades socioeconmicas, principalmente para as populaes mais jovens (maior proporo de domiclios sem banheiros; menor taxa de ocupao no mercado de trabalho; maior proporo de crianas pobres; maior intensidade de pobreza; maior proporo de crianas fora da escola; maior proporo de crianas analfabetas; e maior proporo de adolescentes do sexo feminino entre 15 e 17 anos com filhos). Por outro lado, esperava-se que quanto maior fosse o salrio mdio nas unidades empresariais (que foi utilizado como uma varivel que captaria a oportunidade de ganhos criminosos), maior deveria ser a probabilidade de homicdios. Todos os parmetros estimados15 apresentaram significncia estatstica, com o sinal esperado, de acordo com a teoria. Mais uma vez, a maior elasticidade observada foi em relao desigualdade da renda (1,54), seguida pela elasticidade da proporo de jovens na populao (0,54) e da autocorrelao espacial (0,38). Os resultados empricos sugeriram, portanto, o efeito das condies socioeconmicas para alimentar a dinmica dos homicdios e indicaram haver evidncias de que essas dinmicas criminais se irradiam, contaminando, eventualmente, os municpios vizinhos. Outro elemento que impulsionou a dinmica dos homicdios no Brasil foi a proliferao e o uso indiscriminado das armas de fogo pela populao, que aumentam a taxa de letalidade e potencializam o medo da populao. Sem querer aprofundar esse debate, apenas um dado estarrecedor: enquanto nos Estados Unidos cerca de 43% dos homicdios so perpetrados por armas de fogo, no Brasil esse ndice de 74%. O quarto elemento relaciona-se virtual falncia do sistema de justia criminal que leva impunidade,16 cujos problemas sero oportunamente discutidos na prxima seo: a vigncia de um modelo de polcia obsoleto e viciado; a inexistncia de polcia tcnica e investigao criminalstica; a existncia da pea do inqurito policial que constitui um entrave para a agilidade do processo judicial eficaz; alm de um sistema penitencirio catico, onde a Lei de Execues Penais flagrantemente
15. Testamos a hiptese terica descrita anteriormente por meio de dois modelos distintos de regresso: o de mnimos quadrados ordinrios e o regressivo-autoregressivo espacial misto, conforme descrito em Pace e Barry (1998) e LeSage (1997 e 1999). Para a estimao foi utilizado o processo de Markov Chain Monte Carlo (MCMC), conforme descrito em Tanner (1996). 16. Tomando Pernambuco como exemplo (um dos estados com as maiores taxas de homicdios do Brasil), Zaverucha (2004, p. 92-93), citando dados do Instituto Mdico Legal (IML) e do Ministrio Pblico de Pernambuco, mostra que entre 1998 e 2000, do total de homicdios ocorridos nesse perodo (8.778), houve instruo de inquritos encaminhados ao Ministrio Pblico (MP) que corresponderam a 4,42% do total de homicdios, sendo que a denncia prosseguiu do MP para a Justia em apenas 3,25% dos homicdios ocorridos, havendo julgamento, em relao ao total desses crimes praticados em 0,03%.
12
descumprida, levando a que presos com conhecimentos e periculosidades diferentes circulem nos mesmos ambientes e reciclem e aprimorem suas tecnologias criminosas. Por fim, cabe assinalar a ausncia histrica de uma Poltica de Segurana Pblica consistente, proativa, preventiva, baseada nas comunidades, em que a polcia moderna fosse apenas um pilar, e cujo planejamento fosse balizado a partir de informaes estatsticas minimamente confiveis.
4 GESTO DA SEGURANA PBLICA NO CONTEXTO INTERNACIONAL

Nesta seo procuraremos apresentar, de forma sucinta, a evoluo do debate e das experincias internacionais, nas ltimas dcadas, para a reduo do crime e da violncia. Basicamente, centraremos nossas atenes em duas grandes mudanas nas estratgias de conteno criminalidade que ocorreram nesse perodo: a substituio do modelo tradicional de polcia; e o enfoque integrado de gesto, baseado no planejamento cientfico, focado na preveno e no tratamento das causas que levam ao crime. O nosso propsito formular um referencial para a comparao das polticas de segurana pblica bem-sucedidas implementadas em outras cidades e pases, com o debate e aes no campo da segurana pblica levadas a cabo pelas autoridades brasileiras nas ltimas dcadas. Desde o final da II Guerra, com o surgimento da escola do Neodefensivismo Social, liderada por Marc Ancel, que j se discutia a necessidade de mudana do enfoque da segurana pblica, da perspectiva de punio ao crime, como forma de coero e, portanto, de controle criminalidade, para a de preveno e de reeducao do ofensor. Com o crescimento das cidades e o processo de desenvolvimento econmico ocorrido nessa poca, os espaos urbanos se tornaram paulatinamente complexos, fazendo com que o modelo tradicional de policiamento orientado para o incidente, implantado nas reformas judiciais liberais dos sculos XVIII e XIX, entrasse em crise. Em vrios pases, desde a dcada de 1960, j se percebia a necessidade de desenvolver um novo modelo de polcia que equacionasse os graves problemas de segurana pblica, uma vez que o modelo tradicional alm de no responder com a eficcia desejada, tendo em vista o crescimento dos ndices de criminalidade, era alvo das crticas recorrentes da sociedade em relao questo da truculncia policial. Esse modelo tradicional de combate ao crime, que inclui estratgias gerais calcadas na deteno, incapacitao e reabilitao do delinqente, tem sido muito questionado e criticado por estudiosos em segurana pblica desde ento, como em Blumstein, Cohen e Nagin (1978) e Blumstein et alii (1986). Por outro lado, vrios autores tambm no tm conseguido reunir evidncias acerca da eficcia do seu modus operandi baseado em patrulhas fortuitas, respostas rpidas e investigaes posteriores. Greenwood, Petersilia e Chaiken (1977), Kelling et alii (1974) e Spelman e Brown (1984), por exemplo, no conseguiram demonstrar que essas prticas levariam ao aumento do aprisionamento e diminuio da criminalidade. O ponto central da questo que o modelo tradicional de policiamento direcionado para o incidente requer que no se pense em problemas persistentes ou
13
padres de incidentes, muito menos que se elabore a respeito das virtuais causas que levariam ao delito. Nesse sentido, a responsabilidade do oficial acaba quando ele responde reclamao do cidado sobre um incidente nico [Bayley (2001)]. A crtica em torno da ineficcia do policiamento orientado para o incidente levou discusso de dois novos modelos distintos de organizao policial: o policiamento comunitrio e o policiamento orientado para a soluo do problema que, eventualmente, podem ter vrios pontos em comum. O policiamento comunitrio se baseia na premissa central de que o pblico deve exercer um papel mais ativo e coordenado na obteno da segurana, a fim de que se possa identificar os focos e causas que levariam s tenses e conflitos sociais. Ou seja, o pblico deve ser co-produtor da segurana e da ordem, juntamente com a polcia. Nesse tipo de organizao policial, existem quatro princpios bsicos: a) a organizao da preveno do crime tendo como base a comunidade; b) a reorientao das atividades de patrulhamento para enfatizar os servios no-emergenciais; c) o aumento da responsabilizao das comunidades e da polcia local; e d) a descentralizao do comando policial [Skolnick e Bayley (2002)]. O conceito de policiamento orientado para a soluo do problema, primeiramente defendido por Goldstein (1979), surgiu como resposta crtica sobre o desperdcio de recursos decorrente da estratgia geral de policiamento orientado para o incidente, em que as foras policiais nem resolvem os problemas, nem previnem o crime. Nessa nova abordagem, o pressuposto bsico que a polcia deveria desenvolver a capacidade de diagnosticar as solues a longo prazo para crimes recorrentes e problemas de perturbao da ordem, e ajudar na mobilizao de recursos pblicos e privados para esse fim. Isso significa que as polcias devem desenvolver uma habilidade para analisar os problemas sociais, trabalhar com outras pessoas para encontrar as solues, escolher os enfoques mais viveis e de menor custo, advogar vigorosamente a adio de programas desejados, e monitorar os esforos de cooperao. [Skolnick e Bayley (2002, p. 37)]. Assim, desde finais da dcada de 1970 vrios pases e cidades passaram a adotar modelos integrados de gesto de segurana pblica, em que as aes no campo da preveno social eram idealizadas junto com o planejamento do trabalho policial. Segundo um relatrio do Banco Mundial (2003), as tendncias de abordagens que lograram xito de polticas para a preveno do crime e da violncia envolveriam: a) Mudana do enfoque mais restrito de preveno baseado na polcia, para uma viso preventiva mais ampla baseada na comunidade. b) Desenvolvimento do consenso acerca da necessidade de atuao nas condies sociais que encorajam o crime e a vitimizao. c) Mudana de viso da responsabilizao primria da polcia, para o reconhecimento de que governos, comunidades e parceiros em todos os nveis devem ser engajados. d) Reconhecimento do papel crucial que lderes municipais desempenham no processo de organizao e coalizo local.
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e) Consenso crescente de intervenes focadas nos fatores de risco para reduzir o crime, a violncia e outros problemas sociais. f ) Idia de que preveno custo-efetiva quando comparada com solues da justia criminal. Essas abordagens podem ser identificadas nas estratgias gerais de preveno e controle da criminalidade de inmeros pases, conforme apontado em Sansfaon e Waller (2001), que resumiram as abordagens de preveno ao crime, adotadas oficialmente pelas agncias governamentais.
TABELA 3
VISES PARA A PREVENO Pases Austrlia A poltica australiana tem o objetivo central de combater a cultura da violncia fortalecendo as comunidades locais, protegendo grupos vulnerveis e modificando atitudes de tolerncia violncia. Blgica Utilizando tanto medidas de curto quanto de longo prazo, a poltica da Blgica pretende estimular o desenvolvimento e a segurana das comunidades locais. Canad A poltica canadense, recentemente adotada, pretende desenvolver comunidades seguras atravs do desenvolvimento social adotando medidas que foquem crianas, jovens e mulheres. Inglaterra A viso de preveno adotada (The Crime and Disorder Act) ancorada na responsabilizao e na delegao de poderes para as comunidades locais, por meio de parcerias que visem reduo do crime. A estratgia de reduo do crime envolve a orientao e implementao de programas e aes focadas nos fatores de risco e nas anlises com base no conhecimento internacionalmente disponvel. Frana
a
A poltica francesa pretende integrar a preveno ao crime, desenvolvida nos centro urbanos, com a luta contra a excluso. A recente implantao do novo modelo de segurana local e o reforo do Comit Interministerial das Cidades promoveram um novo mpeto para a poltica de preveno. Em particular, foi includa a criao de empregos para jovens por intermdio de assistentes de segurana locais e mediadores sociais.
Nova Zelndia
A poltica da Nova Zelndia pretende melhorar a coordenao de aes entre diversos setores governamentais e contratar comunidades locais na tentativa de reduzir, de maneira eficaz, a delinqncia e a insegurana, focando em fatores de risco.
Holanda
Bastante pragmtica, a poltica holandesa pretende mobilizar os cidados, a polcia, os promotores pblicos, os administradores urbanos e o setor privado com o objetivo de reduzir a insegurana e cuidar da integrao social. A poltica se apia em trs fases do ciclo de desenvolvimento: diagnstico, verificao e disseminao.
Sucia
A poltica sueca, recentemente revisada, pretende integrar cidados, empresas, organizaes pblicas e privadas, com o intuito de reduzir o nvel e os custos da criminalidade. Todas as polticas governamentais devem incluir a preocupao com o assunto criminalidade.
Estados Unidos
Mesmo sendo difcil estabelecer uma poltica de preveno do crime para todo o pas, os Estados Unidos focam sua ateno na juventude e nas comunidades locais com o objetivo de diminuir os fatores de risco e aumentar os elementos de proteo para grupos populacionais em risco, em particular a juventude.
Fonte: Sansfaon e Waller (2001). a No obstante a declarao oficial de uma poltica de segurana pblica francesa preventiva que objetivasse a integrao e a diminuio da excluso, a enorme tenso com relao segunda gerao dos africanos ocasionalmente provoca inflexes nessa poltica, em um movimento pendular, no sentido conservador, de segregao racial. Em novembro de 2005, esse enfoque de tolerncia zero, defendido pelo Ministro do Interior, Nicolas Sarkozy, culminou com uma srie de distrbios na periferia de Paris, em que milhares de veculos foram incendiados.
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4.1 ALGUMAS BOAS PRTICAS DA SEGURANA PREVENTIVA Existem inmeros programas de preveno violncia cuja eficcia foi evidenciada cientificamente, conforme descrito em Sherman et alii (1997). Esses programas tm sido adotados em vrios pases e, em particular, em muitas cidades americanas. O foco varia desde intervenes baseadas nas famlias e comunidades, passando pelas escolas e mercado de trabalho e alcanando o trabalho policial e o sistema penal. Entre os programas voltados para as comunidades, so muito comuns aqueles direcionados orientao dos jovens para reduo de uso de drogas e para a preveno delinqncia, havendo sempre grande interesse nos programas de reduo da coeso das gangues, seja pela priso dos lderes, seja pela parceria entre a polcia e os empresrios locais que oferecem empregos e passam a supervisionar e orientar os jovens nessa situao de risco. Nesse plano, outra ao que tem propiciado grande reduo de crimes violentos e, em particular, de homicdios, tem sido as legislaes locais que probem, a partir de determinada hora da noite (22h ou 23h), a venda de bebidas alcolicas, ou a circulao de menores desacompanhados de responsveis nas ruas, ou ambas. H ainda as campanhas para reduo do acesso a armas de fogo. As aes focadas nas famlias so mais voltadas para o longo prazo e incluem programas de visitao e aconselhamento familiar por assistentes sociais ou por adultos contratados nas prprias comunidades, para aquelas famlias em situao de risco social, que possuem jovens e, principalmente, adolescentes grvidas. Geralmente esses programas so associados com outras aes envolvendo o cuidado pr-natal, programas pr-escolares, e de apoio a mulheres vtimas de violncia, a depender da situao. Nas escolas, h inmeros programas que so sempre voltados a dois objetivos especficos: a preveno ao crime e delinqncia pela aculturao e pela ocupao do tempo do jovem; e programas de preveno ao uso de drogas. Um exemplo muito comum o tipo de programa voltado para desenvolver um largo espectro de competncias e habilidades sociais, como o desenvolvimento do autocontrole, administrao de estresse, tomada de deciso responsvel, soluo de problemas sociais e comunicao. No que se refere ao mercado de trabalho, muitos so os programas vocacionais que buscam aumentar a empregabilidade de indivduos em situao de risco social. Entre as aes focadas na preveno do delito no local e pelo policiamento preventivo o cardpio bastante amplo e inclui desde superviso e guarda da vizinhana pelos prprios moradores locais, treinados pela polcia; circuito interno de televiso; implantao de detectores de metais em rodovirias, terminais e espaos pblicos com grande afluncia de indivduos etc. Nesse conjunto de abordagens importante ressaltar a presena constante de instrumentos de anlises de estatsticas criminais que direcionam o policiamento para os pontos quentes de criminalidade, alm da implantao do policiamento comunitrio e do policiamento orientado para a soluo do problema.
16
Finalmente, na Justia Penal tem havido inmeros programas que visam ressocializao do detento, alm de outros orientados para a recuperao dos adictos em substncias entorpecentes. Na Tabela 4, fizemos um resumo das melhores prticas de preveno ao crime, adotadas nas cinco cidades norte-americanas, que levaram s maiores redues nas taxas de crimes violentos por 100 mil habitantes entre 1986 e 1996. Nessa tabela esto listados apenas os trs principais programas, segundo as prprias administraes municipais.
TABELA 4
MELHORES PRTICAS EM CINCO CIDADES AMERICANAS QUE MAIS DIMINURAM OS CRIMES VIOLENTOS a ENTRE 1986-1996 Reduo de crimes Programas violentos Fort Worth, TX Pop. 470 mil 48
Cidade
The Tarrant County Advocate Program (TCAP) Juvenile Offender Intervention

jovem infrator
Citizen on Patrol
Coming' Up Gang Intervention

Emprego e superviso de jovens de gangues
Superviso e aconselhamento do Patrulhamento civil ajudando a polcia
New York, NY Pop. 7.300 mil
32
The Compstat System
Strategic Planning and After school Program Community Mobilization Project for Inspiration, Recreaction and Education (ASPIRE)
Remoo das drogas das escolas e vizinhanas, que envolve cursos ao longo de dez semanas que treinada pela polcia
Anlise estatstica das dinmicas Policiamento pela vizinhana, criminais
Hartford, CT Pop. 124 mil
24
The Hatford Police Gang Task Force

dos cabeas
Neighborhood Problem-Solving Committees (PSCs)

diagnstico, soluo de problemas, prioridades e objetivos
Our Piece of the Pie (OPP)

Orientao pr-laboral dos jovens
Combate s gangues pela priso Conselhos comunitrios para
Denver, CO Pop. 506 mil
18
Accountability Standards Problem-Solving Policing

Treinamento de policiamento orientado para a soluo do problema
The SafeNite Curfew and Diversion Program
The Safe City Iniciative $1 Million Allocation Process
Proibio de jovens (abaixo de 18 Fundo municipal para anos) nas ruas entre 23:00h e 5 indivduos e horas. organizaes comunitrias para prevenir e reduzir o crime juvenil
Boston, MA Pop. 550 mil
16
Operation Cease Fire

Cessar violncia armada das gangues
Strategic Planning and Youth Service Providers Community Mobilization Project Network
Policiamento de vizinhana Empregando e aconselhando jovens em risco
Fonte: NCPC (1999) "Six Safer Cities - On the Crest of The Crime Prevention Wave. a Nos Estados Unidos nesse perodo os crimes violentos aumentaram 3%.
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Dentre essas aes, cabe destacar a importncia da introduo do computerized statistics (Compstat) como um instrumento altamente efetivo de gesto do trabalho policial preventivo. O Compstat um sistema de computador utilizado para compilar estatsticas criminais e facilitar o trabalho de inteligncia para a alocao dos esforos policiais. A filosofia que norteia o sistema a de descentralizao operacional com responsabilizao. Os executivos do departamento passam a avaliar no apenas os esforos dos comandantes locais, mas os seus resultados. As estatsticas criminais de cada uma das 79 reas de policiamento de Nova York so analisadas semanalmente pela unidade central computadorizada do Compstat, que tambm gera relatrios sobre a performance dos comandantes locais, em torno de importantes variveis gerenciais. As estatsticas criminais so utilizadas para gerar mapas de incidncias criminais, prises e incidentes com armas de fogo. Esses mapas so mostrados e avaliados na central de comando, em reunies semanais, com a participao dos comandantes operacionais locais e com os comandantes de vrias unidades especializadas. Essas reunies permitem uma coordenao de esforos entre diferentes partes da organizao, bem como o compartilhamento de tticas e estratgias de sucesso, alm do feedback das dificuldades encontradas pelos comandantes locais. As boas prticas de preveno criminalidade, embora mais disseminadas nos pases desenvolvidos, esto tambm presentes em vrias cidades de pases em desenvolvimento, como o caso bastante ilustrativo de Bogot,17 que entre 1993 e 2004 viu sua taxa de homicdios por 100 mil habitantes cair mais do que 70%, quando saiu de 89,99 para 22,8.18 Desde 1991, com a promulgao da nova Constituio Colombiana, o conceito de ordem pblica, que era definido em termos da segurana do Estado, passou a incorporar a estabilidade institucional e a convivncia cidad. Este foi um marco que possibilitou a reorientao das polticas de segurana no pas e, em particular, em Bogot, uma cidade com aproximadamente 7 milhes de habitantes, em 2004, que se baseavam no trip polcia-justia-priso, e passaram a contemplar aes preventivas, tendo frente os principais programas:19 a) Fortalecimento da polcia metropolitana e reorientao para a segurana cidad, com o aumento das doaes oramentrias, que passaram de US$ 5 milhes entre 1992 e 1995, para US$ 32 milhes, entre 1995 e 1997 e US$ 52 milhes entre 1998 e 2000. Esses investimentos tiveram as seguintes destinaes: melhoria da infraestrutura policial e de inteligncia; programas educacionais e de treinamento para a segurana cidad e participao comunitria. b) Expanso dos servios de justia e de soluo de conflitos, que contemplaram vrios programas, como: criao de unidades de mediaes e conflitos; casas de justia que oferecem servios integrados do Estado para o cidado; inspees policiais para a manuteno da ordem urbana; e reforma da legislao sobre segurana e convivncia.
17. A Colmbia possua em 2004 uma renda per capita de US$ 2.099. Nesse mesmo ano a renda per capita brasileira era de US$ 3.417. 18. Segundo o Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; e projees do Departamento Administrativo de Planeacin Distrital con base en el Censo de 1993. 19. Os programas descritos podem ser melhor detalhados em Velsquez (2005).
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c) Fortalecimento e melhoria da infra-estrutura prisional. d) Ateno a grupos vulnerveis, principalmente indigentes, prostitutas e jovens envolvidos com violncia e consumo de drogas. e) Preveno a fatores associados violncia, principalmente relacionados ao consumo de drogas e lcool, ao desarmamento dos cidados, ao controle de acidentes de transporte, proibio de plvora e comunicao para a convivncia. f) Recuperao dos espaos pblicos e entornos urbanos crticos. g) Coordenao interinstitucional da segurana pblica e convivncia, com base em um sistema de informaes, onde se discute, com base em indicadores quantitativos, os diagnsticos, as proposies de polticas pblicas e as avaliaes das aes. A coordenao feita pelo prefeito, que convoca periodicamente vrios conselhos de segurana pblica e institutos de pesquisa. 4.2 A MENSAGEM DAS EXPERINCIAS INTERNACIONAIS Todas essas experincias que lograram xito em fazer diminuir a criminalidade nos dizem que no h uma frmula pronta para equacionar a questo. Isso vai depender das circunstncias e das condies socioeconmicas. Porm, interessante notar alguns elementos sempre presentes: a) a reforma do modelo de polcia, que passa a trabalhar com os conceitos de polcia orientada para a comunidade e para a soluo de problemas; b) o controle civil das polcias, no apenas quanto ao eventual desvio de conduta do policial, mas tambm em relao aos procedimentos institucionais; c) o uso de aferio emprica e de anlises benefcio-custo e custo efetividade para orientar a alocao de recursos pblicos; d) o uso de indicadores e sistemas estatsticos geo-referenciados para orientar o policiamento preventivo; e) o envolvimento das comunidades para definir prioridades, colaborar no policiamento e em outras aes preventivas; e f) o foco na orientao e superviso do jovem, principalmente naqueles em maior situao de vulnerabilidade. interessante ainda observar que modelos de gesto da segurana pblica baseados em mtodos cientficos e orientados para a preveno no so exclusividade de pases ricos, como demonstrado pela experincia colombiana, pas bem mais pobre e com problemas de violncia bem mais profundos do que o Brasil, relacionados a narcotrfico e guerrilhas de direita e de esquerda.
5 A RESPOSTA DO ESTADO AO AUMENTO DA CRIMINALIDADE NO BRASIL

A resposta do Estado aos enormes desafios do crescimento paulatino da criminalidade nos ltimos 25 anos passou ao largo das inmeras e intensas transformaes sociais e econmicas que atingiram, principalmente, as grandes regies metropolitanas
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brasileiras. Do mesmo modo, as inovadoras experincias de gesto da segurana pblica implantadas em muitas cidades e pases, desde a dcada de 1970, no encontraram acolhida ou ouvidos das autoridades da segurana pblica no Brasil.20 No seria exagero dizer que o sistema de justia criminal brasileiro atual funciona ainda sobre as mesmas bases institucionais que vigia no sculo XIX.21 Com exceo de pontuais experincias envolvendo modelos alternativos de policiamento comunitrio, a polcia basicamente continua organizada segundo os pressupostos do ultrapassado modelo de policiamento tradicional. s deficincias ontolgicas inerentes a esse modelo somam-se outros fatores idiossincrticos relacionados s bases institucionais sobre as quais a polcia foi organizada no Brasil [ver Holloway (1997) e Cerqueira e Lobo (2003)], cujos resultados engendraram seis vicissitudes, conforme observado anteriormente: a) ciclo policial repartido; b) exacerbado corporativismo; c) viso militarizada; d) abismo entre polcia e comunidade; e) funcionamento inercial, sem planejamento, sem controle gerencial e no-orientado para a investigao tcnica; e f) policiais subvalorizados social e economicamente. A inexistncia de mecanismos de controle efetivo e sistemtico das instituies policiais e de instrumentos efetivos de controle e punio dos desvios de conduta individual permitiu que determinados poderes de polcia22 fossem retidos fragmentariamente por estratos mais inferiores da burocracia pblica, que passaram a utiliz-los margem da lei, em proveito da extrao de uma quase-renda23 para si, inviabilizando assim a co-produo dos servios policiais junto s comunidades. Ou seja, uma fora policial mal treinada, subvalorizada, com forte sentimento de corporativismo, onde as informaes sobre as dinmicas criminais so retidas pelos profissionais de segurana (mas no pela instituio), em um sistema onde no h efetiva punio quanto ao desvio de conduta a senha para a desestruturao e ineficcia do trabalho policial. De um lado, h a clara sinalizao para o mau policial continuar a atuar no mercado ilegal das propinas, extorses e assassinatos, com a remota possibilidade de ser punido. De outro, a sinalizao para os bons policiais compromissados com a instituio altamente frustrante e desmotivadora, em face da inocuidade de suas aes e do estigma e responsabilizao pela sociedade de desvios que no cometeram. E para a populao local, principalmente a de baixa renda, a mensagem que fica a estratgia dominante de desconfiar e fugir sempre da polcia. Os ingredientes que levam degradao e ineficcia do aparelho policial esto mesclados.
20. claro que sempre existem as excees regra. Municpios, prefeitos ou secretrios, comprometidos com a segurana, que implantam projetos inovadores e eficazes de controle ao crime e violncia, como o caso recente de Diadema, em So Paulo. 21. verdade que alguns estados como Alagoas, Par, Acre, Santa Catarina, Cear e Minas Gerais, nas suas constituies estaduais modificaram o nome de Secretaria de Segurana Pblica, para Secretaria de Defesa Social. Geralmente, tais mudanas representaram apenas meras trocas de nomes, ou tentativa de integrao das policias civis e militares e centralizao do comando dessas policias a uma nica autoridade. Na prtica, no se verifica nenhuma relao entre as atuais Secretarias de Defesa Social com os princpios e idias do Neodefensivismo Social, apontado anteriormente. 22. Definimos poder de polcia conforme descrito em Bayley (2001, p. 89) como a capacidade da fora policial de cumprir certos objetivos como prevenir o crime, capturar criminosos, controlar tumultos etc. 23. Em economia, quase-renda definida como o retorno associado a um recurso fixo. No caso em questo, a proviso do poder de polcia, em determinada regio, o recurso fixo que gera a renda para os detentores desse recurso, ou seja, investigadores, delegados, praas e oficiais.
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Com isso, a polcia, que deveria ser o principal brao do Estado para zelar pela paz social, passa a ser ela mesma um grande problema de segurana pblica. Um exemplo: as polcias no Rio de Janeiro mataram em mdia 1.023 civis a cada ano, no perodo de 2002 a 2004.24 Essas mortes representam apenas as incidncias registradas oficialmente pela atuao regular da polcia, os chamados autos de resistncia. Segundo Cano (1997), que analisou o fenmeno para anos anteriores, o uso excessivo da fora ficou fortemente evidenciado por meio dos vrios indicadores analisados. A ttulo de ilustrao, apenas para indicar a magnitude do problema, todas as foras policiais americanas mataram, nesse mesmo perodo, em mdia, 363 civis por ano.25 Ou seja, as polcias civil e militar do Rio de Janeiro matam quase trs vezes mais do que todas as polcias americanas juntas. Contudo, o uso excessivo da fora e a falta de treinamento adequado dos policiais brasileiros constituem apenas a ponta de um iceberg. Os jornais cotidianamente apontam inmeros homicdios que teriam ocorrido com a participao de policiais. O cardpio das dinmicas que levariam a esses assassinatos grande, vai desde grupos de extermnio; passando por acertos e envolvimentos com o trfico de drogas, com o trfico de armas ilegais, com as chamadas mfias das vans e transportes clandestinos, passando tambm pelas execues passionalmente motivadas, ou ainda por execues relacionadas ao trabalho de bico do policial e, finalmente, chegando mais esfuziante de todas: aes prototerroristas para sabotar e desestabilizar as autoridades locais, como parece ter ocorrido na chacina de 29 pessoas, em Nova Iguau e Queimados, em 2005.26 Certamente, tais incidentes no so prerrogativas apenas do Rio de Janeiro. Entre 1999 e 2002, a Ouvidoria de Polcia de So Paulo recebeu 3.047 denncias de homicdios perpetrados por policiais. Se prossegussemos com essa lista para outros estados, chegaramos indubitvel concluso: a polcia no Brasil um caso de segurana pblica. interessante observar certas similitudes sobre os problemas verificados nas polcias de So Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco, nas ltimas dcadas, discutidos, respectivamente nos livros de Mingardi (1991), Soares (2000) e Zaverucha (2004). Os dois primeiros autores apontam inmeros problemas que concorrem para a ineficcia do aparelho policial nos respectivos estados alguns dos quais enfatizados nos pargrafos anteriores e descrevem a tentativa de se fazer uma necessria reforma policial. Curiosamente, Mingardi e Soares chegam concluso de que o fracasso daquelas experincias estava relacionado presso e firme disposio de grupos que no desejavam qualquer alterao no aparelho repressivo. Os problemas da polcia civil pernambucana so qualitativamente idnticos aos dos outros dois estados. A maior diferena talvez se refira ao grau de clientelismo explcito operado pelas autoridades daquele estado, alm de no ter havido, sequer, qualquer tentativa de reformar as polcias pernambucanas.
24. Ver http://www.ucamcesec.com.br/est_seg_evol.php (com base em registros de ocorrncias policiais). 25 . Dados do Uniform Crime Report (UCR/FBI) Justifiable Homicide. Ver: http://www.fbi.gov/ucr/cius_03/xl/03tbl2-15.xls. 26. Segundo notcia veiculada pelo O Globo, de 28/08/2005 O medo que resiste aos nmeros, o nmero de homicdios nos municpios de Nova Iguau e Queimados (palco da chacina) caiu cerca de 34% no trimestre posterior priso dos policiais suspeitos dos assassinatos, em comparao com o mesmo perodo do ano anterior.
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uma triste ironia notar que as duas nicas experincias consistentes de reforma da polcia no Rio de Janeiro e em So Paulo, nas dcadas de 1980 e 1990, foram batizadas com o mesmo nome e fracassaram basicamente pelos mesmos motivos. Em 1983, o Governo Franco Montoro iniciou um processo de reforma da polcia, que passaria a ser intitulada de Nova Polcia, cuja orientao procurava corrigir os graves problemas na segurana pblica paulista diagnosticados como sendo conseqncia do aumento da corrupo, violncia arbitrria e rebaixamento da eficincia policial. Segundo Mingardi (1992), o fracasso e o retrocesso nesse processo de reforma policial se deram pela incapacidade do governador e dos seus secretrios de resistir s presses daqueles que no desejavam qualquer alterao no aparelho repressivo [Mingardi (1991, p. 180)]. Em 1999, o Governo Garotinho, no Rio de Janeiro, tambm iniciava um ambicioso projeto de reforma policial, tambm intitulado de Nova Polcia, que incorporava, alm do treinamento e valorizao profissional, uma reforma gerencial com o emprego intensivo da informtica (que possibilitava, entre outras coisas, um maior controle do uso dos recursos policiais) e o rgido controle quanto a desvios de conduta e corrupo policial. Segundo Soares (2000, p. 461), idealizador da proposta:
[...] h duas maneiras de combater a corrupo policial. Uma delas o confronto aberto, radical e transparente, que envolve riscos, mas o nico que pode produzir resultados, e finalmente, trazer as mudanas necessrias. Os governadores costumam adotar uma segunda modalidade de enfrentamento: a aliana com os maus policiais, na tentativa de coopt-los e submet-los a um direcionamento construtivo. Esse mtodo nunca funcionou. No entanto, adotado por duas razes: em primeiro lugar os policiais corruptos chantageiam e ameaam a ordem pblica, acuando as autoridades direta ou indiretamente. Uma delas provocar uma onda de seqestros, por exemplo; outra promover chacinas. Em segundo lugar, esses criminosos fantasiados de policiais so sedutores, pois oferecem resultados vistosos, prises importantes, mesmo que inteis. Ora, diante das ameaas e da atrao exercida por resultados fceis, os governantes acabam cedendo e optando pela estratgia da conciliao com esses grupos. um erro. As conseqncias so as que esto a: instituies degradadas e ineficincia.
5.1 O JOGO DOS SETE MITOS Como vimos, a criminalidade letal no Brasil um problema antigo. A menos das comoes pontuais e cclicas que marcam a nossa histria das ltimas dcadas, como a morte da professora Geisa, do jornalista Tim Lopes, do massacre do Carandiru e das chacinas ocorridas no Rio de Janeiro, da Candelria, de Vigrio Geral e de Queimados e Nova Iguau, mais recentemente, parece que a sociedade se encontra entorpecida, premida entre a imobilidade e a desiluso de que seja possvel equacionar o processo endmico de homicdios no Brasil. Certamente, parte desse torpor se deve ao jogo retrico de muitas autoridades, repetido exaustivamente, ao longo de dcadas, que informam populao que: a) as causas que alimentam a criminalidade esto sempre fora do controle das autoridades; e b) com base no conhecimento disponvel e dadas as limitaes do que seria a gesto da segurana pblica, se est fazendo todo o possvel. Essa abordagem retrica o que ns estamos chamando aqui de mitos da segurana pblica no Brasil. Por mito27 entendemos aqui simplesmente uma explicao
27. No o nosso propsito aqui discorrer sobre as definies e o papel do mito nas sociedades, que um conceito central para antroplogos e psiclogos desde Young, Campbell e outros.
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para os dilemas fundamentais de uma sociedade que transcende os limites do conhecimento emprico, fora do alcance da dvida e da verificao e, por isso, inquestionvel. oportuno ressaltar que ao mesmo tempo em que os mitos que apresentamos a seguir oferecem uma explicao e possveis linhas de ao para reverter a degradao das condies de segurana pblica, por outro lado, eles remetem as solues para aes exteriores s autoridades de segurana pblica, isentando-as, conseqentemente, de responsabilizao. Destacamos sete mitos que recorrentemente municiam os discursos das autoridades. Polcia versus social 1) Segurana pblica um caso de polcia; 2) O que precisa uma polcia dura, direitos humanos deveriam existir apenas para cidados de bem; 3) O problema social, a polcia s pode enxugar gelo; 4) A questo muito complexa, depende de toda a sociedade, os governos pouco ou nada podem fazer. O debate sobre as polticas de segurana pblica, ensejadas meramente pelo vis ideolgico, foi muito bem caracterizado pelo que Soares (2000) chamou de movimento pendular, em que a soluo do endurecimento das aes policiais tambm conhecida como poltica do p-na-porta , propugnada pelos setores mais conservadores, sofria revezamento com a soluo do enfoque total no social, endossada pelos setores mais esquerda da sociedade, certamente influenciados pelo longo perodo de ditadura militar, em que a polcia era explicitamente utilizada como um instrumento de controle do poder. Desse confronto de vises e inflexes nas polticas de segurana pblica resultou a pior combinao de elementos. No campo das instituies policiais, o encorajamento de uma polcia dura, com licena para matar, suprimiu as condies de necessidade, legitimidade e legalidade para o uso da violncia policial, abrindo o flanco para quaisquer desvios de conduta. O debate ideolgico, apartado do princpio da busca pela efetividade, possibilitou a existncia de instituies policiais obsoletas, despreparadas tcnica e instrumentalmente, com profissionais desmotivados e desvalorizados no apenas socialmente, mas ainda economicamente (na medida dos seus parcos vencimentos). A inexistncia de mecanismos de controles administrativos, somada ao corporativismo existente nessas instituies foi a senha para a ruptura e fragmentao de poder de polcia, conforme discutimos na Subseo 4.2. Nesse debate entre o papel da polcia e os condicionantes sociais da criminalidade, nos ltimos anos, o discurso de muitas autoridades tem sido reducionista e at certo ponto esquizofrnico. De um lado, muitos secretrios de segurana28 dizem que pouco podem fazer para conter o processo de criminalidade, tendo em vista que a polcia seria apenas o ltimo e insuficiente elemento de conteno da criminalidade, quando a sociedade j havia falhado. Desse discurso depreende-se que: a) as causas principais que alimentam o processo criminal esto
28. Por exemplo, em seminrio organizado pela Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan) e o jornal O Globo, sobre a revitalizao do Rio de Janeiro, ocorrido em 30 de agosto de 2005, o secretrio de segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro, Marcelo Itagiba, afirmou que o papel da polcia muito limitado para equacionar o problema da criminalidade no Estado, tendo em vista que a polcia seria a ltima barreira para conter a grande onda Tsunami, quando a famlia, a escola e o Estado j haviam falhado. Desse modo, o papel da polcia seria o de enxugar gelo. Mas a questo relevante : esse um discurso de um secretrio de segurana? Ou de um secretrio de polcia?
23
relacionadas com as condies comunitrias e/ou sociais; e b) o papel do gestor de segurana reduz-se administrao do aparelho repressor. O corolrio desse discurso, portanto, que os responsveis pela segurana pblica esto isentos de culpas ou responsabilidades, uma vez que o principal elemento alimentador do processo criminal est fora do seu controle. Como discutimos brevemente na Seo 4, nada mais distante da perspectiva adotada nas ltimas dcadas pelos pases que obtiveram xito no controle e diminuio da criminalidade: do consenso acerca da necessidade de planejamento e atuao integrada nas condies sociais que encorajam o crime e a vitimizao e na atuao do aparelho repressivo. Recursos e renda 5) O problema meramente de falta de recursos, com mais dinheiro os problemas sero resolvidos; 6) Com mais viaturas e policiais resolveremos o problema; 7) Com o crescimento econmico o problema ser resolvido. Desde 2000 as autoridades na rea da segurana pblica tm colocado maior nfase no discurso da necessidade de proviso de recursos para o setor como elemento-chave para equacionar a questo da violncia e da criminalidade. Neste ano, pela primeira vez na histria recente, o governo federal chama para si a responsabilidade da segurana pblica urbana (que era at ento uma agenda pblica basicamente dos estados), ao instituir o 1o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), como resposta comoo popular resultante da morte da professora Geisa, no clebre caso do nibus 174. O PNSP, menos do que um plano, era uma coleo de 124 intenes, programas e aes, onde no se pautava prioridades, metas ou mtodos de acompanhamento. Tratava-se de uma agenda desconexa, cujo objetivo, em ltima instncia era dar uma resposta sociedade ao drama vivido naquele momento e sinalizar para o fato de que o governo federal passaria a atuar de forma mais efetiva na reduo da criminalidade urbana. Conjuntamente ao plano foi institudo o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), tendo como gestor o secretrio nacional de Segurana Pblica, do Ministrio da Justia, que possibilitava a transferncia de recursos para que estados e municpios financiassem projetos na rea da segurana pblica. Obviamente, em face da aguda escassez de recursos que caracterizam a maioria dos municpios e estados brasileiros, a proposta foi bem recebida por todos os secretrios de segurana pblica do pas. Em nenhum momento, se discutiu eficcia ou eficincia da alocao de recursos pblicos. Mensurar a efetividade das aes e programas, nem pensar. A hiptese implcita parecia ser a de que uma proviso maior de recursos, de viaturas e de maior efetivo policial equacionaria o problema da criminalidade. Trata-se de mais um mito que tem norteado o discurso de muitas autoridades, e que mais uma vez remete a soluo do problema a uma instncia exterior ao controle dos secretrios e governadores. Afinal, pode-se sempre afirmar que a unidade subfederativa est investindo, e que o problema da criminalidade no foi equacionado por conseqncia da escassez de recursos da unidade subfederativa, ou porque o governo federal no repassou recursos suficientes. Recursos esses que, alis, nunca sero suficientes.
24
No se conhece notcia no Brasil de que alguma autoridade tenha tentado medir o efeito que a proviso de mais uma viatura ou de mais um policial possa ter para aumentar a segurana pblica, ou para fazer diminuir a criminalidade.29 No se pensou em nenhum momento se o atual modelo de gesto da segurana pblica eficaz e eficiente, ou de forma inversa, no se pensou qual seria o modelo eficaz e eficiente, para em seguida calcular o custo desse novo modelo, e a sim abrir sociedade o debate se vale a pena ou no investir nessa nova abordagem. A prtica dos gestores tem sido colocar sempre mais do mesmo. E se a estratgia ainda no surtiu efeito, foi porque no se colocou o suficiente.
6 CONCLUSES
Na Seo 2 descrevemos a evoluo do processo endmico da violncia letal no Brasil, desde 1980, demonstrando que se trata de uma tragdia anunciada. Na Seo 3, discutimos, com base nos resultados de vrias pesquisas, as causas que alimentaram o processo endmico dos homicdios no Brasil. Chegamos a duas concluses: a) o grande combustvel da criminalidade no Brasil a excluso e a desigualdade socioeconmica, que explicam fortemente a evoluo dos homicdios nas duas ltimas dcadas; e b) os efeitos da alocao de mais recursos para a polcia tendem a ser pfios, em termos da diminuio da criminalidade. Isso no significa afirmar que o papel da polcia no seja crucial, mas que os dados captaram os efeitos de uma polcia obsoleta e viciada, conforme discutimos na Seo 5. Ou seja, falar em alocar mais recursos para a polcia s faz sentido aps se discutir qual o modelo eficaz e eficiente. Na Seo 4 apresentamos como vrios pases tm lidado com os desafios de prover a segurana pblica, e enfatizamos dois elementos presentes em todas as experincias bem-sucedidas: a reforma da polcia e o planejamento integrado da segurana pblica baseado na preveno s causas do delito. Nessa seo, apontamos ainda alguns exemplos especficos de sucesso na reduo da criminalidade, como o de Bogot que em menos de dez anos conseguiu que sua taxa de homicdios diminusse de 70 para 23. Ou seja, nessa seo ficou claro que h conhecimento disponvel e meios para reduzir a criminalidade, desde que haja comprometimento das autoridades em resolver a questo. Na Seo 5, discorremos sobre algumas importantes mazelas presentes no sistema de justia criminal, sendo que algumas delas j estavam presentes desde o sculo XIX, quando foi institudo o sistema de justia criminal no Brasil. Considerando, portanto, que h conhecimento e recursos para equacionar o problema da endemia de homicdios no Brasil, a concluso lgica que no houve interesse real por parte das autoridades para faz-lo. O discurso recorrente das autoridades remetendo a soluo para variveis externas ao seu controle, aliado s reaes tpicas e miditicas aos incidentes dirios e inexistncia de indicadores de segurana pblica minimamente confiveis, fez com que o embate de idias se desse no campo da retrica, em vez de estar balizada pela racionalidade e efetividade dos usos dos recursos pblicos.
29. A pergunta relevante : qual a produtividade marginal associada ao uso dos recursos policiais? Seria diferente de 0?
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possvel ainda que os dois mais fortes elementos que alimentaram a deteriorao das condies de segurana pblica no Brasil estejam imbricados. Nesse caso, a desigualdade da renda e o sucateamento da segurana pblica seriam faces de uma mesma moeda: a operosidade de determinados grupos sociais para manter o status quo, que levaria, de um lado, concentrao de renda, e de outro, ao uso do aparato de segurana pblica como instrumento de manuteno de privilgios, de interesses clientelistas e, em ltima instncia, de poder. Nesse caso, o papel do sistema de justia criminal como um dos principais pilares do Estado de Direito para disciplinar as relaes contratuais entre indivduos estaria seriamente debilitado, ainda mais quando os meios disponveis para se alcanar um ideal de sucesso numa sociedade de consumo seja privilgio de poucos.
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ANEXO
MAPA 1
TAXA DE RISCO DE HOMICDIO POR MUNICPIO BRASILEIRO EM 1980
MAPA 2
27
MAPA 3
MAPA 4
28
BIBLIOGRAFIA
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30
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2005
EDITORIAL
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TEXTO PARA DISCUSSO N 1144

O JOGO DOS SETE MITOS E A MISRIA DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL

Daniel Cerqueira Waldir Lobo Alexandre X. de Carvalho

Rio de Janeiro, dezembro de 2005

TEXTO PARA DISCUSSO N 1144

O JOGO DOS SETE MITOS E A MISRIA DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL*

Daniel Cerqueira** Waldir Lobo*** Alexandre X. de Carvalho****

Rio de Janeiro, dezembro de 2005

Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

TEXTO PARA DISCUSSO

URL: http:/www.ipea.gov.br Ouvidoria: http:/www.ipea.gov.br/ouvidoria

ISSN 1415-4765 JEL K42

2 DINMICA DOS HOMICDIOS NO BRASIL: A TRAGDIA ANUNCIADA 3 CAUSAS DA CRIMINALIDADE NO BRASIL

4 GESTO DA SEGURANA PBLICA NO CONTEXTO INTERNACIONAL

5 A RESPOSTA DO ESTADO AO AUMENTO DA CRIMINALIDADE NO BRASIL 6 CONCLUSES ANEXO

texto para discusso | 1144 | dez 2005

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2 DINMICA DOS HOMICDIOS NO BRASIL: A TRAGDIA ANUNCIADA

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BRASIL: NMERO E TAXA DE HOMICDIOS POR 100 MIL HABITANTES 1980-2002

[taxa de homicdios/100.000 hab.)]

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Fonte: SIM/MS/Datasus. Elaborao: Ipea.

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HOMICDIOS DE JOVENS DE 15 A 29 ANOS

Taxa/100 mil hab.

Fonte: SIM/MF/Datasus. Elaborao: Ipea.

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TAXA DE HOMICDIOS DE JOVENS DE 15 A 29 ANOS ES, PE, RJ, SP

Esprito Santo Fonte: SIM/MF/Datasus. Elaborao: Ipea.

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RELAO DA ESCOLARIDADE DAS VTIMAS EM RELAO ESCOLARIDADE DA POPULAO

Fontes: SIM/MF e PNAD/IBGE. Elaborao: Ipea.

3 CAUSAS DA CRIMINALIDADE NO BRASIL

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CENRIOS DE HOMICDIOS PARA O RIO DE JANEIRO

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CENRIOS DE HOMICDIOS PARA SO PAULO

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4 GESTO DA SEGURANA PBLICA NO CONTEXTO INTERNACIONAL

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The Tarrant County Advocate Program (TCAP) Juvenile Offender Intervention

Coming' Up Gang Intervention

Superviso e aconselhamento do Patrulhamento civil ajudando a polcia

New York, NY Pop. 7.300 mil

The Compstat System

Anlise estatstica das dinmicas Policiamento pela vizinhana, criminais

Hartford, CT Pop. 124 mil

The Hatford Police Gang Task Force

Neighborhood Problem-Solving Committees (PSCs)

Our Piece of the Pie (OPP)

Combate s gangues pela priso Conselhos comunitrios para

Denver, CO Pop. 506 mil

Accountability Standards Problem-Solving Policing

The SafeNite Curfew and Diversion Program

The Safe City Iniciative $1 Million Allocation Process

Boston, MA Pop. 550 mil

Operation Cease Fire

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Daniel Cerqueira Waldir Lobo* Alexandre X. de Carvalho****