Fiscalizao a servio da sociedade

Contas do Governo
da Repblica

Relatrio e Parecer Prvio sobre as

Exerccio de

2011

Ministro Jos Mcio, Relator

Repblica Federativa do Brasil Tribunal de Contas da Unio

Ministros
Ministros

Ubiratan Aguiar, Presidente Benjamin Zymler (Presidente) BenjaminZymler, Vice-Presidente Marcos Vinicios Vilaa Augusto NardesCampelo (Vice-presidente) Valmir Valmir Campelo Walton Alencar Rodrigues Augusto Nardes Walton Rodrigues Aroldo Cedraz Aroldo Cedraz Raimundo Carreiro Jos Jorge Raimundo Carreiro

Ministros-substitutos
Ministrio Pblico Augusto Sherman Cavalcanti

Augusto Sherman Cavalcanti Ana Arraes Marcos Bemquerer Costa Andr Lus de Carvalho Weder de Oliveira

Jos Mcio Monteiro

Jos Jorge Auditores

Marcos Bemquerer Costa Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Andr Lus de Carvalho Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Weder Vries Marsico, Marinus Eduardo de de Oliveira Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador Ministrio Pblico junto ao Tcu Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador Lucas Rocha Furtado (Procurador-Geral) Paulo Soares Bugarin (Subprocurador-geral) Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral) Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador) Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador) Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)

Relatrio e Parecer Prvio Sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2011

Ministro Jos Mcio Monteiro, Relator Braslia, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio www.tcu.gov.br

Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da repblica / Tribunal de Contas da Unio. - (2007)- . Braslia : TCU, 2007v. Anual. Continuao de: Relatrio do Tribunal de Contas (1893-1950, 1954) ; Parecer prvio sobre as contas do presidente da repblica (1951-1961, 1970) ; Parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1962-1966) ; Parecer sobre as contas gerais da repblica (1968) ; Parecer sobre as contas do presidente da repblica (1969) ; Relatrio sobre as contas do presidente da repblica (1971) ; Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo (1972-1973) ; Relatrio e parecer sobre as contas do governo da repblica (1974-1992, 1994) ; Relatrio, concluso e projeto de parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1993) ; Relatrio e pareceres prvios sobre as contas do governo da repblica (2000-2006) ; Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1990, 1995-1999, 2007-). 1. Contas do governo Brasil. I. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

SuMRio
introduo 11 2 dESEMPEnHo dA EConoMiA BrASiLEirA EM 2011 15
2.1 Panorama Econmico Nacional e Internacional .................................................................................. 15 2.2 Atividade Econmica .......................................................................................................................... 17 2.2.1 Nvel de Preos e Taxas de Inflao em 2011 .................................................................................... 17 2.2.2 Nvel de Emprego e Salrios ............................................................................................................ 19 2.2.3 Produto Interno Bruto ..................................................................................................................... 21 Poupana Nacional Bruta e Investimento ............................................................................................. 25 2.2.4 A CARGA TRIBUTRIA NACIONAL ..................................................................................................... 26 2.3 Poltica Macroeconmica .................................................................................................................... 28 2.3.1 Poltica Fiscal ................................................................................................................................... 28 2.3.2 Poltica Monetria e Creditcia .......................................................................................................... 29 2.3.2.1 Poltica Monetria ....................................................................................................................... 29 Taxa Selic ............................................................................................................................................ 33 Depsitos Compulsrios ...................................................................................................................... 34 Medidas Macroprudenciais .................................................................................................................. 34 Taxas de Juros Reais ............................................................................................................................. 34 Base Monetria ................................................................................................................................... 34 Saldo e Prazos das Operaes Compromissadas ................................................................................... 35 Reservas Internacionais e o Resultado do Bacen ................................................................................... 37 2.3.2.2 Poltica Creditcia ........................................................................................................................ 39 2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior .................................................................................. 41 2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais ........................................................................... 42 2.5 Dvida Pblica .................................................................................................................................... 46 2.5.1 Dvida Bruta do Governo Geral........................................................................................................ 46 2.5.2 Dvida Lquida do Setor Pblico........................................................................................................ 48 2.5.3 Relaes Financeiras: Tesouro, Bacen e instituies financeiras oficiais............................................... 50 2.5.4 Evoluo da taxa Selic e da taxa implcita da DLSP ............................................................................ 54 2.5.5 Plano Anual de Financiamento e Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal....................................... 55 2.5.6 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal ..................................... 57 Ressalvas ............................................................................................................................................. 59 Recomendaes.................................................................................................................................. 59

3 AnLiSE dAS rECEitAS E dESPESAS do EXErCCio dE 2011 63

3.1 Plano Plurianual PPA 2008-2011 .......................................................................................................... 65 Recursos Oramentrios no PPA 2008-2011 ......................................................................................... 68 Aes de Controle Externo .................................................................................................................. 69 3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2011 ............................................................................................ 70 3.2.1 Priorizao de aes no exerccio de 2011 ....................................................................................... 71 Ressalvas ............................................................................................................................................. 78 Recomendaes.................................................................................................................................. 78 3.2.2 Cumprimento das metas fiscais ........................................................................................................ 79 3.3 Lei Oramentria Anual LOA ................................................................................................................ 81 3.3.1 Disponibilidade de Recursos no Exerccio de 2011 ........................................................................... 82 Alteraes dos Oramentos ................................................................................................................. 82 Abertura de crditos extraordinrios..................................................................................................... 83

Limites para Movimentao e Empenho Contingenciamento ............................................................. 83 Contingenciamento no Poder Executivo .............................................................................................. 85 Contingenciamento nos Demais Poderes ............................................................................................. 87 Disponibilidade por Fonte de Recursos ................................................................................................ 87 Conciliao Contbil de Fontes ............................................................................................................ 89 3.3.2 Receita ............................................................................................................................................ 90 Critrio do Oramento ........................................................................................................................ 90 Critrio Gerencial ................................................................................................................................ 91 Comportamento da Arrecadao das Receitas Correntes ...................................................................... 92 Receitas de Capital .............................................................................................................................. 95 Receita do Seguro DPVAT .................................................................................................................... 96 3.3.2.3 Recuperao de crditos ............................................................................................................ 97 Parcelamentos..................................................................................................................................... 98 Parcelamentos Tributrios .................................................................................................................... 98 Parcelamentos Previdencirios ............................................................................................................. 99 Dbitos com exigibilidade suspensa ................................................................................................... 101 Dvida Ativa ....................................................................................................................................... 101 Ressalvas ........................................................................................................................................... 108 Recomendaes................................................................................................................................ 108 3.3.2.4 Arrecadao de Multas ............................................................................................................. 109 Quantidade de multas aplicadas ........................................................................................................ 109 Montantes financeiros relativos s multas aplicadas ............................................................................ 110 Montantes financeiros relativos arrecadao efetivada ..................................................................... 111 Comparao entre os montantes das multas aplicadas e da arrecadao efetivada ............................. 112 Quantidade de inscries no Cadin ................................................................................................... 113 Execuo fiscal dos dbitos relativos a multas ..................................................................................... 115 Aes de Controle ............................................................................................................................. 116 Recomendaes................................................................................................................................ 117 3.3.3 Despesas ...................................................................................................................................... 117 3.3.3.1 Despesas por Funo ............................................................................................................... 119 3.3.3.2 Despesas por rgo Superior ................................................................................................... 122 3.3.3.3 Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa .......................................................... 124 Despesas com Pessoal ....................................................................................................................... 125 Outras Despesas Correntes ................................................................................................................ 128 Terceirizao na Administrao Pblica............................................................................................... 130 Investimentos .................................................................................................................................... 133 Inverses Financeiras......................................................................................................................... 135 3.3.3.4 Despesas por Modalidade de Aplicao .................................................................................... 136 Transferncias Voluntrias e para o Setor Privado ................................................................................ 136 Transferncias a Entidades sem Fins Lucrativos ................................................................................... 138 3.3.3.5 Restos a Pagar Execuo em 2011 ......................................................................................... 139 Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados ............................... 144 3.3.4 Renncias de Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios ............................................ 145 Benefcios Tributrios ......................................................................................................................... 147 Benefcios tributrios em relao ao PIB e s despesas liquidadas por funo oramentria.................. 148 Benefcios Tributrios-Previdencirios .................................................................................................. 150 Benefcios Financeiros e Creditcios .................................................................................................... 151 Operaes de Crdito ao BNDES ....................................................................................................... 153

Aes de Controle ............................................................................................................................. 153 Benefcios financeiros e creditcios ...................................................................................................... 153 Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi) ................................. 154 Valores repassados pelo Tesouro Nacional aos Fundos de Investimento Regionais ............................... 154 Avaliaes dos benefcios................................................................................................................... 155 Recomendaes:............................................................................................................................... 156 3.3.5 Gesto Fiscal ................................................................................................................................. 156 Receita Corrente Lquida .................................................................................................................... 156 Despesas com Pessoal ....................................................................................................................... 158 Inscrio em Restos a Pagar ............................................................................................................... 161 3.3.6 Oramento de Investimento das Empresas Estatais ......................................................................... 162 Despesas por Empresa ...................................................................................................................... 162 Aes sem Cobertura Oramentria ................................................................................................... 164 Ao de Controle Externo .................................................................................................................. 166 Ressalvas ........................................................................................................................................... 167 Recomendaes................................................................................................................................ 167

4 Ao SEtoriAL do GoVErno171
4.1 O Programa de Acelerao do Crescimento .......................................................................................... 172 4.1.1 Anlise Geral ................................................................................................................................. 172 Transportes ....................................................................................................................................... 179 Energia ............................................................................................................................................. 184 Minha Casa Minha Vida ..................................................................................................................... 189 gua e Luz para Todos ...................................................................................................................... 190 Cidade Melhor .................................................................................................................................. 192 Comunidade Cidad ......................................................................................................................... 194 Execuo Oramentria do PAC......................................................................................................... 195 4.1.2 Desoneraes e subsdios concedidos no mbito do PAC ............................................................... 199 Desoneraes Tributrias ................................................................................................................... 200 Benefcios Financeiros e Creditcios .................................................................................................... 204 4.2 Anlise dos Programas do PPA 2008-2011............................................................................................. 207 4.2.1 Anlise Geral dos Dados de Programas e Aes do PPA 2008-2011 ................................................ 208 Execuo Fsica e Financeira .............................................................................................................. 208 Indicadores dos Programas ................................................................................................................ 213 4.3 Aes Setoriais ................................................................................................................................. 214 4.3.1 Funo Seguridade Social ............................................................................................................. 214 4.3.2 Funo Sade ............................................................................................................................... 217 Anlise da Execuo Oramentria e do Gasto Tributrio .................................................................... 218 Aplicao mnima em Aes e Servios de Pblicos de Sade.............................................................. 220 Resultados da atuao Governamental .............................................................................................. 222 Programa 1220 Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada ............................................... 223 Programa 1214 Ateno Bsica em Sade .................................................................................... 224 Programa 1293 Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos ................................................... 224 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 225 Auditoria Operacional no Programa Farmcia Popular ....................................................................... 225 Auditoria de conformidade no Programa Assistncia Farmacutica do Paran ..................................... 226 Monitoramento nos Sistemas Pblicos e Manejo de Resduos Slidos .................................................. 226 Auditoria Operacional na Poltica Nacional de Assistncia Oncolgica ................................................. 226

Levantamento de Auditoria sobre os processos de aquisio de medicamentosrealizados pelas unidades da Federao com recursos transferidos fundo a fundo no mbito do SUS ........ 227 Auditoria Operacional na Poltica Nacional sobre Drogas .................................................................... 227 4.3.3 Funo Previdncia Social ............................................................................................................. 227 Anlise da Execuo Oramentria .................................................................................................... 228 Resultado da Atuao Governamental em 2011 ................................................................................ 229 Programa Previdncia Social Bsica ................................................................................................. 230 Programa - Qualidade dos Servios Previdencirios............................................................................. 231 Resultado do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) .................................................................... 232 Resultado do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS) ..................................................... 234 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 235 4.3.4 Funo Assistncia Social ............................................................................................................... 235 Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 235 4.3.5 Funo Educao ......................................................................................................................... 237 Anlise da Execuo Oramentria e do Gasto Tributrio .................................................................... 238 Limite de Gastos com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino ...................................................... 242 Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) ................................................................................................................. 243 Ensino Superior ................................................................................................................................. 245 Anlise dos Indicadores ..................................................................................................................... 246 4.3.6 Funo Cultura ............................................................................................................................. 247 Recursos alocados na funo: evoluo da execuo oramentria e dos gastos tributrios ................ 247 Desempenho dos principais programas oramentrios ....................................................................... 249 Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura .................................................. 250 Captao de recursos por segmento cultural Lei 8.313/1991 Lei Rouanet ..................................... 251 Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo .............................................................. 253 Prestao de Contas e Tomadas de Contas Especiais........................................................................... 254 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 255 4.3.7 Funo Desporto e Lazer............................................................................................................... 256 Aes de controle externo ................................................................................................................. 258 4.3.8 Funo Segurana Pblica ............................................................................................................ 259 4.3.9 Funo Defesa Nacional................................................................................................................ 262 Anlise do gasto ................................................................................................................................ 262 Resultado da atuao governamental em 2010 ................................................................................. 264 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 266 4.3.10Funo Trabalho ........................................................................................................................... 268 Anlise do gasto ................................................................................................................................ 268 4.3.11Funo Direitos da Cidadania ........................................................................................................ 271 4.3.12Funes Habitao, Saneamento e Urbanismo .............................................................................. 273 4.3.12.1 Habitao .............................................................................................................................. 273 Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 274 4.3.12.2 Urbanismo ............................................................................................................................. 275 Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 275 4.3.12.3 Saneamento.............................................................................................................................. 276 Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 276 4.3.13Funo Gesto Ambiental ............................................................................................................. 277 Aes do controle externo ................................................................................................................. 280 4.3.14Funo Cincia e Tecnologia ......................................................................................................... 281

Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 281 Resultado da Ao Governamental .................................................................................................... 285 4.3.15Funo Agricultura........................................................................................................................ 286 Anlise do gasto ................................................................................................................................ 288 Subfunes tpicas ............................................................................................................................. 288 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 290 4.3.16Funo Organizao Agrria ......................................................................................................... 290 Resultado da atuao governamental em 2011 ................................................................................. 292 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 293 4.3.17Funo Indstria ........................................................................................................................... 293 Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 294 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 297 4.3.18Funo Comrcio e Servios .......................................................................................................... 297 4.3.19Funo Comunicaes .................................................................................................................. 300 Resultado da atuao governamental em 2011 ................................................................................. 302 4.3.20Funo Energia............................................................................................................................. 304 Oferta de Petrleo e Gs Natural ....................................................................................................... 308 Refino de Petrleo ............................................................................................................................. 309 Energia Eltrica ................................................................................................................................. 310 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 311 Modernizao e Expanso da Frota de Navios ................................................................................... 311 Leilo e concesso da Usina Hidroeltrica de Santo Antnio ............................................................... 311 Governo ter que elaborar plano de ao para concesses do Setor Eltrico ...................................... 311 4.3.21Funo Transporte ........................................................................................................................ 312 Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 313 Resultado da atuao governamental em 2011 ................................................................................. 316 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 317 4.3.22Funes Administrao e Encargos Especiais.................................................................................. 318 4.3.22.1 Administrao ........................................................................................................................ 318 Anlise da execuo do gasto ............................................................................................................ 318 4.3.22.2 Encargos Especiais ................................................................................................................. 320 Aes de Controle Externo ................................................................................................................ 324 4.3.23Funo Relaes Exteriores ............................................................................................................ 326 4.3.24Funo Legislativa ......................................................................................................................... 327 4.3.24.1 Senado Federal ...................................................................................................................... 329 4.3.24.2 Cmara dos Deputados .......................................................................................................... 329 4.3.24.3 Tribunal de Contas da Unio ................................................................................................... 330 4.3.25Funo Judiciria .......................................................................................................................... 330 A Gesto Estratgica do Judicirio ..................................................................................................... 334 4.3.26Funo Essencial Justia ............................................................................................................. 337 Ministrio Pblico da Unio ............................................................................................................... 339 Conselho Nacional do Ministrio Pblico............................................................................................ 339

5 AuditoriA do BALAno GErAL dA unio 343

5.1 Escopo, Responsabilidades e Concluses .............................................................................................. 343 Responsabilidade pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio .................... 343 Responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio ............................................................................. 343 Base para a opinio com ressalva ....................................................................................................... 344

Opinio com ressalva ........................................................................................................................ 345 nfases ............................................................................................................................................. 345 5.2 Descrio das Ressalvas ........................................................................................................................ 345 Desobedincia ao princpio contbil da prudncia ............................................................................. 345 Ausncia de excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais ............................... 348 Restries s demonstraes contbeis dos ministrios da Sade, do Desenvolvimento Agrrio e da Previdncia Social ................................................................ 349 Ausncia de entidade contbil para o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social ........................... 352 Ausncia de registro contbil do passivo atuarial do RPPS ................................................................... 353 Ausncia de contabilizao das alteraes na previso de receitas primrias ........................................ 355 Ausncia de contabilizao das renncias de receitas ......................................................................... 357 Ausncia de contabilizao da proviso para perdas provveis relativas aos crditos tributrios a receber ................................................................................. 360 Defasagem no registro de equivalncia patrimonial das participaes societrias ................................ 361 Defasagem das informaes de suporte ao registro dos crditos tributrios a receber .......................... 362 Retificao irregular de R$ 116,9 bilhes de restos a pagar no processados ....................................... 363 Incompatibilidade na depreciao de bens mveis e imveis .............................................................. 365 Divergncia de R$ 17,8 bilhes em saldos da Conta nica do Tesouro Nacional ................................. 367 Divergncia de R$ 14,2 bilhes em saldos da Dvida Mobiliria Interna ............................................... 369 Divergncia de R$ 690 milhes em saldos de Bens Imveis de Uso Especial ........................................ 371 Divergncia de R$ 109,8 bilhes em saldos da Dvida Ativa ................................................................ 372 Divergncia de R$ 17,7 bilhes em saldos de Crditos Parcelados....................................................... 373 5.3 Descrio das nfases ........................................................................................................................... 374 Divergncia de saldos entre receitas e despesas intraoramentrias .................................................... 374 Classificao provisria da arrecadao de parcelamentos .................................................................. 375 Reconhecimento de receitas pelo regime de competncia .................................................................. 376 Ressalvas ........................................................................................................................................... 377 Recomendaes................................................................................................................................ 378

SuStEntABiLidAdE do CrESCiMEnto 383

6.1 Poltica econmica e Sustentabilidade do Crescimento........................................................................... 386 Introduo ........................................................................................................................................ 386 Retrospectiva conjuntura econmica a partir do plano Real ............................................................. 386 Aes de poltica monetria ............................................................................................................... 387 Aes de poltica cambial................................................................................................................... 388 Aes de poltica fiscal ....................................................................................................................... 390 Consideraes finais .......................................................................................................................... 392 6.2 Infraestrutura e Sustentabilidade do Crescimento. ............................................................................. 393 6.2.1 Infraestrutura: setores eltrico, de banda larga e de transporte de gs natural. ................................ 393 6.2.1.1 Setor Eltrico ............................................................................................................................ 395 Planejamento e monitoramento setorial ............................................................................................. 395 Principais entraves para a execuo dos projetos indicados no planejamento setorial .......................... 397 Aes governamentais para mitigao dos entraves ........................................................................... 401 6.2.1.2 Banda Larga............................................................................................................................. 403 Planejamento e monitoramento setorial ............................................................................................. 403 Principais entraves para a execuo das aes do setor ...................................................................... 404 Aes governamentais para mitigao dos entraves ........................................................................... 405 6.2.1.3 Transporte de Gs Natural ........................................................................................................ 406

Planejamento do setor de gs natural ................................................................................................ 406 Planejamento do setor de transporte de gs natural ........................................................................... 407 Plano Decenal de Expanso da Malha de Transporte Dutovirio de Gs Natural e principais entraves para a expanso do setor ........................................................................... 408 Aes governamentais para mitigao dos entraves ........................................................................... 409 6.2.1.4 Concluso ................................................................................................................................ 410 Recomendaes................................................................................................................................ 412 6.2.2 Infraestrutura de Transportes ......................................................................................................... 413 Planejamento no setor de transportes ................................................................................................ 413 Efetividade do planejamento no setor de transportes ......................................................................... 420 Coerncia entre investimentos planejados e executados ..................................................................... 420 Investimentos executados .................................................................................................................. 422 Aeroportos ........................................................................................................................................ 422 Ferrovias ........................................................................................................................................... 423 Aquavirio Hidrovias ....................................................................................................................... 424 Aquavirio Portos ........................................................................................................................... 425 Rodovias ........................................................................................................................................... 425 Consideraes finais .......................................................................................................................... 426 Recomendaes................................................................................................................................ 427 6.3 O PAC e a Sustentabilidade do Crescimento Econmico Brasileiro ...................................................... 428 6.4 COPA DO MUNDO DE 2014 ............................................................................................................ 434 6.4.1 O modelo de governana adotado pelo governo federal para a Copa do Mundo de 2014 ............. 435 Matriz de Responsabilidades .............................................................................................................. 435 Instalao das Cmaras Temticas ...................................................................................................... 436 Monitoramento dos Projetos.............................................................................................................. 436 6.4.2 Ciclos de Planejamento e Definio dos Investimentos para a Copa do Mundo ............................ 437 Ciclos de Planejamento ..................................................................................................................... 437 Definio dos Investimentos para a Copa ........................................................................................... 438 6.4.3 Cronograma dos Projetos Definidos na Matriz de Responsabilidades ............................................ 438 Mobilidade Urbana ........................................................................................................................... 438 Infraestrutura Aeroporturia .............................................................................................................. 438 Arenas (Estdios de Futebol) .............................................................................................................. 439 Portos 439 6.4.4 Renncias de Receitas Tributrias e Creditcias na Copa 2014 .......................................................... 439 Renncias creditcias e estimativa de benefcios .................................................................................. 439 Renncia tributria ............................................................................................................................ 441 6.4.5 Concluso..................................................................................................................................... 442 6.5 Desenvolvimento Regional ............................................................................................................... 443 Educao.......................................................................................................................................... 444 Saneamento ..................................................................................................................................... 445 Renda per capita ............................................................................................................................... 446 6.5.1 A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e seus instrumentos ................................ 447 6.5.2 Problemas Recorrentes .................................................................................................................. 449 6.5.3 Aprimoramentos na Gesto da PNDR ............................................................................................ 451 6.5.4 Continuidade das Aes de Controle ............................................................................................. 451 Futuras Aes de Fiscalizao ............................................................................................................ 452 6.5.5 Concluses ................................................................................................................................... 453 Recomendaes................................................................................................................................ 454

6.6

Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil e sua relao com a Sustentabilidade do Crescimento Econmico ................................................................................. 454 6.6.1 Relevncia em relao ao tema da sustentabilidade........................................................................ 454 Comparao Internacional do Investimento em Pesquisa e Desenvolvimento...................................... 455 Participao de empresas no investimento nacional em P & D ............................................................ 456 6.6.2 Anlise da construo e do acompanhamento das metas definidas pelas atuais polticas de cincia, tecnologia e inovao, como foco na sua contribuio sustentabilidade do crescimento econmico brasileiro. ................................................................................................................................... 458 Sobre a Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) ............................................... 458 O processo de elaborao da ENCTI .................................................................................................. 459 6.6.3 Novas aes da poltica de C, T & I ................................................................................................. 460 A reestruturao da Finep e o aumento dos recursos disponveis para a concesso de reembolsveis. . 460 A criao da Embrapii ........................................................................................................................ 461 Programa Cincia sem Fronteiras ....................................................................................................... 463 Implantao da Plataforma Aquarius .................................................................................................. 463 6.6.4 O Desempenho da Arrecadao e da Execuo Oramentria e Financeira do FNDCT: .................. 464 Recomendaes................................................................................................................................ 466 6.7 Ensino Profissionalizante e Sustentabilidade do Crescimento: Papel da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica ................................................................................................................. 466 A contribuio da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica para a sustentabilidade do crescimento do pas ..................................................... 467 Riscos incidentes sobre a mo de obra formada pela Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica.................................................................................... 469 Riscos de Evaso ............................................................................................................................... 469 Riscos sobre a Qualidade do Ensino Ministrado .................................................................................. 470 Riscos de a pesquisa e extenso no fomentarem o desenvolvimento socioeconmico regional .......... 471 Impactos regionais da interiorizao dos Institutos Federais ................................................................ 472 Riscos para a contribuio na reduo das desigualdades regionais .................................................... 475 Consideraes Finais ......................................................................................................................... 477

7 rECoMEndAES do triBunAL dE ContAS dA unio nAS ContAS do GoVErno dA rEPBLiCA dE 2010 E ProVidnCiAS AdotAdAS481
7.1 Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2010................................................ 481

8 ConCLuSo 493 9 PArECEr PrVio 2012 511

Introduo
Nesta oportunidade, o Tribunal de Contas da Unio, pela 77 vez, desempenha uma de suas mais importantes atribuies, qual seja, a de apreciar e emitir parecer prvio conclusivo sobre as contas que a Presidente da Repblica, nos termos do art. 71, inciso I, da Constituio Federal, deve anualmente prestar ao Congresso Nacional, dotando o rgo de cpula do Poder Legislativo dos elementos tcnicos de que necessita para emitir o seu julgamento poltico e, assim, atender a sociedade, no seu justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos. Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador Jos Sarney, no dia 12 de abril de 2012, as presentes contas referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2011, primeiro ano de gesto do governo da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica Dilma Vana Roussef, e incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal. Registro que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pela Presidente da Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico no so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de 21/8/2007, ao deferir Medida Cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2.238-5/DF. O Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica contempla, no obstante, informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico, compondo assim todo um panorama da administrao pblica federal. O exame das contas do Governo da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singular relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal, seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal. Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, passo a apresent-lo. No incio, consta uma breve sntese sobre o desempenho da economia brasileira no exerccio de 2011, sendo indicados alguns dos principais dados macroeconmicos que delimitam o contexto em que o governo precisou atuar. O captulo seguinte contm a anlise das receitas e despesas, tanto estimadas e fixadas, quanto realizadas em 2011. So examinados, entre outros, a priorizao de aes no exerccio e o cumprimento das metas fiscais, o desempenho da arrecadao federal, a arrecadao das multas, a distribuio das despesas por funo de governo, a execuo dos restos a pagar e o cumprimento dos limites fixados na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). No quarto captulo, feito um balano dos investimentos contemplados no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e avaliada a ao setorial dos diversos rgos que integram a administrao pblica federal. Compem a anlise a comparao entre o cumprimento de metas fsicas dos programas de governo e a execuo dos respectivos recursos oramentrios; o cumprimento dos limites mnimos de aplicao de recursos em educao e em sade; o financiamento da seguridade social; o resultado financeiro da previdncia social; a execuo dos recursos destinados promoo cultural; os resultados das polticas de segurana pblica; e outros aspectos atinentes s funes de governo.

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Em relao aos balanos gerais apresentados, o quinto captulo apresenta as concluses da auditoria das demonstraes contbeis consolidadas da Unio, realizada com vistas obteno de evidncias a respeito dos valores apresentados, bem como da conformidade com leis e regulamentos e a eficcia dos controles internos. Ressalto que o captulo possui mudanas significativas em comparao aos Relatrios sobre as Contas do Governo de exerccios anteriores, que objetivam a convergncia s Diretrizes de Auditoria Financeira da Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) e s boas prticas internacionais de relato de auditoria de demonstraes financeiras governamentais. O captulo subseqente trata do tema especial Sustentabilidade do Crescimento, que abrange os seguintes tpicos: poltica econmica; infraestrutura; PAC; Copa do Mundo de 2014; desenvolvimento regional; cincia, tecnologia e inovao (C, T & I); e ensino profissionalizante. As sees trazem anlises sobre as polticas e as aes adotadas pelo governo, nas diversas reas, para evitar e superar entraves ao crescimento econmico do pas, considerando a sua relevncia para a melhoria do bem-estar da sociedade. No captulo que antecede a concluso apresentada uma sntese das providncias adotadas pelo governo para a correo das falhas apontadas nas recomendaes exaradas no Relatrio sobre as Contas referentes ao exerccio de 2010. Com o objetivo de alicerar a misso constitucional deste Tribunal e de assegurar a observncia dos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto pblica, so formuladas recomendaes aos dirigentes de diversos rgos e entidades da administrao pblica federal. Por derradeiro, submeto apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno desta Corte, dentro do prazo constitucional, o relatrio e o projeto de parecer prvio sobre as contas prestadas pela Chefe do Poder Executivo.

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Desempenho da Economia Brasileira em 2011

2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA EM 2011

O segundo captulo do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo analisa a conjuntura econmica do exerccio e o alcance dos dois principais objetivos declarados da poltica macroeconmica: a meta de inflao e o nvel de emprego da economia. Apresenta os resultados obtidos pela administrao pblica com o manejo tanto dos instrumentos clssicos quanto dos no convencionais de poltica macroeconmica, assim como o conjunto de variveis que interferiram no desempenho da economia no exerccio e que esto fora do controle governamental, tais como os preos das commodities. Procura-se descrever a causalidade entre os resultados obtidos e a conduo da poltica macroeconmica pelo governo, aqui entendida como o conjunto das polticas fiscal, monetria, creditcia e cambial e a coordenao entre elas. No primeiro caso, busca-se caracterizar se a poltica fiscal expandiu ou conteve as despesas governamentais no exerccio de 2011, em que o crescimento da economia foi de 2,7%, assim como o impacto do resultado fiscal sobre a dvida pblica bruta e lquida. Utilizam-se, basicamente, os indicadores de supervit primrio, dficit nominal, dvida bruta e lquida do setor pblico. No tocante poltica monetria, analisa-se o comportamento da inflao dentro das faixas anunciadas em torno da meta em funo, do manejo da taxa bsica de juros e dos percentuais estabelecidos para o depsito compulsrio das instituies financeiras no Banco Central. Na anlise da poltica creditcia, por seu turno, avalia-se a evoluo dos volumes das operaes de crdito tanto sob a tica do emprestador quanto do tomador dos emprstimos. Ademais, examinam-se os resultados do balano de pagamentos, buscando enfatizar o impacto das relaes comerciais do Brasil com o exterior. Por fim, faz-se uma avaliao sobre a variao dos componentes da dvida pblica, o impacto das relaes entre Tesouro Nacional, Banco Central e instituies oficiais de fomento sobre o endividamento federal, o alcance das metas declaradas no Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal e dos montantes e percentuais da dvida consolidada da Unio sob a tica da Lei de Responsabilidade Fiscal.

2.1

Panorama Econmico Nacional e Internacional

Ao longo do exerccio de 2011, a produo de bens e servios no Brasil, a preos de mercado, cresceu, em termos reais, 2,7% em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) de 2010. Em termos absolutos, o PIB atingiu o montante de R$ 4,14 trilhes e em 2010 tal valor foi de R$ 4,03 trilhes. H que se considerar que o crescimento do PIB em 2010, da ordem de 7,5%, foi vigoroso, elevando a base de comparao com 2011. O PIB per capita teve avano ligeiramente inferior, de 1,8%, registrando-se o valor de R$ 21.252,00, o equivalente a US$ 12.696,10. As taxas de crescimento do PIB de cada trimestre de 2011, em relao aos mesmos trimestres do ano anterior, apresentam taxas decrescentes, iguais a 4,2%, 3,3%, 2,1% e 1,4%. Pesquisa realizada pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) coloca o Brasil, em 2011, no 9 lugar no quesito crescimento econmico do PIB, entre os pases membros do G20, grupo que rene as maiores economias desenvolvidas e emergentes do mundo. A colocao situa-se abaixo da atingida em 2010, quando o pas ocupou a 5 posio. China (9,2%), ndia (7,3%), Arbia Saudita (6,8%), Indonsia (6,5%), Mxico (3,9%), Coreia (3,6%), frica do Sul (3,1%) e Alemanha (3,0%) apresentaram crescimento superior ao do Brasil, que ainda ficou abaixo da mdia registrada entre os pases do G20, de 2,8%.
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Em relao aos setores e subsetores do PIB, verifica-se que, em 2011, o setor industrial teve desempenho de 1,6% quanto variao nas quantidades produzidas. Os subsetores que o compem tiveram comportamentos diferentes, com os de Extrativa Mineral e Construo Civil apresentando variaes positivas de 3,2% e 3,6%, respectivamente, e o de Transformao, com aumento de apenas 0,1%. A despesa de consumo das famlias registrou elevao, em 2011, de 4,1%, em decorrncia do crescimento da massa salarial, em termos reais, de 4,8% e da concesso de crdito s famlias, com variao de 18,3%. A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), conjunto de mquinas, equipamentos e material de construo utilizado no parque industrial para produzir riquezas, apresentou variao positiva de 4,7%. A produo de mquinas e equipamentos apresentou crescimento de 6,0% e a construo civil de 3,9%. As exportaes em 2011 aumentaram 4,5% e as importaes 9,7%, devido a taxas de cmbio favorveis. Os emprstimos s pessoas fsicas e jurdicas, provenientes de recursos livres e direcionados, alcanaram o valor de R$ 2,03 trilhes, correspondente a 49,1% do PIB. As operaes de crdito do sistema financeiro ao setor pblico e privado foram direcionadas, em sua maioria, ao setor privado, que respondeu por 96% das operaes (R$ 1,95 trilho). Das operaes ao setor pblico (R$ 81,7 bilhes), R$ 40,3 bilhes foram direcionados aos governos estaduais e municipais e R$ 41,4 bilhes, ao governo federal. Observou-se um crescimento de 26,8% nas exportaes brasileiras pela mdia diria, em relao ao ano anterior, com aumento da participao da China de 15,2% para 17,3%. Os Estados Unidos, junto com Porto Rico, elevaram sua participao nas compras brasileiras de 9,6% em 2010 para 10,1% em 2011. Sob a anlise por fator agregado, ainda pela mdia diria, os produtos bsicos elevaram-se 36,1% e os industrializados, 19,1%. A participao dos produtos bsicos no total exportado aumentou de 44,6% para 47,8% em 2011 e a dos industrializados caiu de 53,4% para 50,1%. A conta Transaes Correntes encerrou o ano de 2011 deficitria, em US$ 52,6 bilhes, devido aos resultados positivos da balana comercial, de US$ 29,8 bilhes, somados aos valores das Transferncias Unilaterais Correntes, de US$ 2,8 bilhes, mas reduzidos pelo valor negativo de Servios e Rendas, de US$ 85,2 bilhes. Apesar disso, o resultado no Balano de Pagamentos foi de US$ 58,6 bilhes em decorrncia do resultado da conta Capital e Financeira, que rene, entre outros itens, os investimentos estrangeiros diretos no pas (US$ 66,7 bilhes), em ttulos de renda fixa e em aes (US$ 25,1 bilhes), e ainda crditos comerciais e outros investimentos (US$ 18,6 bilhes), conforme dados preliminares do Bacen, consultados em 23/2/2012. O saldo das reservas internacionais, em 2011, superou o valor acumulado em 2010 (US$ 288,6 bilhes), atingindo US$ 352 bilhes, o que representa um crescimento de 22% em relao ao exerccio anterior. A dvida lquida total do setor pblico, como proporo do PIB, foi de 36,5% em 2011. Em valores absolutos, ou seja , descontados os ativos, essa dvida equivale a R$ 1,5 trilho. A taxa risco-pas apresentou-se abaixo dos 200 pontos at agosto de 2011, patamar que indica que o Brasil pode ser considerado atraente para os investidores internacionais. Entretanto, diante da perspectiva de queda acentuada no PIB e de elevao acima da meta do IPCA, o indicador elevouse, atingindo 286 pontos em outubro de 2011, e encerrou o ano em 208 pontos.

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2.2

Atividade Econmica

2.2.1 Nvel de Preos e Taxas de Inflao em 2011

A meta de inflao para 2011 foi estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) em 4,5% a.a., com margem de 2 p.p. para menos ou para mais. Ao Banco Central do Brasil (Bacen) compete executar as polticas necessrias para cumprimento das metas fixadas, conforme dispe o art. 2 do Decreto 3.088/99. O monitoramento da meta estabelecida realizado pelo Bacen com base no ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que mede o consumo das famlias com renda de at quarenta salrios mnimos. Durante o perodo de 2011, a taxa de inflao medida pelo IPCA foi de 6,5% a.a., atingindo o limite superior da meta. Em 2010 foi de 5,91%.
Evoluo do IPCA 2011

Fonte: IBGE.

O comportamento mensal do IPCA em 2011 foi semelhante ao do ano anterior, com o ltimo trimestre apresentando taxas mensais ligeiramente inferiores. Entre os grupos de maior variao que compem o IPCA est o de transportes, que passou de 2,41% em 2010 para 6,05% em 2011, em funo da elevao dos preos das passagens areas (de 3,17% para 52,91%,), do etanol (de 4,36% para 15,75%), e da gasolina (de 1,67% para 6,92%). Tambm sofreram aumento os itens nibus interestadual e pedgio, passando de -0,68% para 6,66%, e de -5,84% para 6,41%, entre 2010 e 2011, respectivamente. O grupo alimentao e bebidas, responsvel por 23,46% do oramento das famlias, apesar de ter reduzido sua variao (de 10,39% em 2010 para 7,18% em 2011), foi responsvel por 1,69 p.p. do ndice em 2011. O maior impacto no ndice dentro desse grupo ocorreu no item alimentos consumidos fora do domiclio, com variao de 9,81% em 2010 e 10,49% em 2011. Por seu turno, o item alimentos de consumo no domiclio sofreu reduo, passando de 10,70% em 2010 para 5,43% em 2011. Diversos produtos tiveram reduo de preo, e outros tiveram variao inferior ocorrida em 2010. A inflao dos produtos com preos livres atingiu 6,63% em 2011 (7,09% em 2010), e a variao dos preos monitorados atingiu 6,20% (3,13% em 2010).
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I P C A Variao dos Valores dos Produtos com Preos Livres e com Preos Monitorados (%)

2011 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Fonte: BACEN.

Geral Peso: 70,6 7,17 7,17 7,04 6,84 6,80 7,14 7,38 7,87 7,79 7,24 6,79 6,63

Preos livres Comercializveis 1 Peso: 33,1 6,61 6,31 6,04 6,03 5,96 6,26 6,44 6,90 6,52 5,87 4,87 4,41

No-comercializveis 2 Peso: 37,5 7,65 7,91 7,93 7,55 7,53 7,89 8,18 8,68 8,88 8,41 8,48 8,59

Monitorados Peso: 29,43 3,24 3,29 4,53 5,73 5,96 5,70 5,67 5,71 6,17 6,34 6,27 6,20

1 Alimentos industrializados e semi-elaborados, artigos de limpeza, higiene e beleza, mobilirio, utenslios domsticos, equipamentos eletroeletrnicos, aquisio de veculos, lcool combustvel, cama/mesa/banho, fumo e bebidas, vesturio e material escolar. 2 Produtos in natura, alimentao fora do domiclio, aluguel, habitao-despesas operacionais, veculos-seguro/reparos/lavagem /estacionamento, recreao e cultura, matrcula e mensalidade escolar, livros didticos, servios mdicos e servios pessoais. 3 Servios pblicos e residenciais, IPTU, taxa de gua e esgoto, gs de botijo, gs encanado, energia eltrica residencial, transporte pblico (nibus urbano, nibus intermunicipal, nibus interestadual), ferry boat, avio, metr, navio, barco, txi, trem, emplacamento e licena, pedgio, gasolina, lcool, leo, leo diesel, plano de sade, produtos farmacuticos, cartrio, jogos lotricos, correios, telefone fixo, telefone pblico e telefone celular.

O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), que pesquisa itens de consumo das famlias que recebem at seis salrios mnimos, apresentou variao de 6,08% em 2011, inferior de 2010. O grupo alimentao e bebidas foi o principal responsvel, apesar da menor variao em 2011, que passou de 10,82% em 2010 para 6,27%, mas cujo impacto foi de 1,93 p.p. no ndice. Alm disso, o grupo habitao, com variaes de 4,73% em 2010 e 6,79% em 2011, e transportes, com variaes de 4,04% em 2010 e 6,83% em 2011, tambm produziram significativo efeito no ndice, ambos com impacto de 1,09 p.p. De forma inversa, o grupo artigos de residncia, que passou de uma variao de 3,57% em 2010 para 0,02% em 2011, teve impacto igual a zero p.p. no ndice. Quanto ao ndice Geral de Preos (IGP-DI), que registra diversas alteraes de preos de matrias-primas, bens e servios e tambm o indexador das dvidas dos estados e municpios com a Unio, a variao em 2011 foi de 5,0%, inferior ocorrida em 2010, igual a 11,30%. A variao em 2011 do ndice de Preos no Atacado (IPA), que corresponde a 60% do IGP-DI, foi de 4,12%, em funo da reduo da inflao dos preos agropecurios no atacado, que em 2010 subiram 25,61% e encerraram 2011 com alta de 3,15%. A variao dos preos dos produtos industriais tambm sofreu reduo, passando de 10,13% em 2010 para 4,46% no ano passado. O ndice de Preos ao Consumidor (IPC), responsvel por 30% do IGP-DI, registrou elevao de 6,36% em 2011, superior aos 6,24% registrados em 2010. O ndice Nacional de Construo Civil (INCC), que responde por 10% do IGP-DI, teve variao de 7,49% em 2011, inferior ao ocorrido em 2010, quando variou 7,77%.
Taxas de Inflao acumuladas no ano em 2010 e 2011

ndice/Entidade IPCA/IBGE INPC/IBGE IGP-DI/FGV

Fonte: IBGE e FGV.

Critrio Famlias 1 a 40 s.m. Famlias 1 a 6 s.m. Famlias 1 a 33 s.m.

2010 5,91% aa 6,47% aa 11,30% aa

2011 6,50% aa 6,08% aa 5,00% aa

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A variao mensal dos ndices de preos no exerccio de 2011 est demonstrada no grfico adiante.
Variao Mensal da Inflao em 2011 IPCA x INPC x IGP-DI

Fonte: BACEN.

2.2.2 Nvel de Emprego e Salrios

Em 2011, houve reduo da taxa de desocupao e elevao, na maioria dos meses, do rendimento mdio real efetivamente recebido do trabalho principal. O emprego formal, no exerccio de 2011, sofreu reduo em relao ao do exerccio anterior. As taxas de desemprego mensal ao longo de 2011, de acordo com a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), elaborada pelo IBGE, foram inferiores s do exerccio anterior, conforme grfico adiante. A proporo de desocupados entre os economicamente ativos em 2011, ao final do exerccio, foi de 4,7%.

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Taxa de Desocupao

Fonte: IBGE.

Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente recebidos pelos trabalhadores ao longo dos exerccios de 2007 a 2011, a preos de dezembro do ltimo exerccio, demonstram contnua elevao na renda do trabalhador. Entretanto, nos meses de agosto, setembro e outubro de 2011, o rendimento foi semelhante aos mesmos meses de 2010. Em dezembro de 2011, o rendimento recebido (R$ 2.098,71) voltou a crescer mais do que o verificado no ano anterior (R$ 1.677,30).
Rendimento Mdio Real Mensal
R$

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Mensal de Emprego mar.2002-dez.2011.

20

De acordo com o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), o saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira assinada nos 12 meses encerrados em dezembro de 2011 foi de quase 2,0 milhes de pessoas, uma evoluo de 5,5% sobre o estoque dos trabalhadores empregados no mesmo perodo em 2010. Observe-se que em 2010 houve a criao de 2,5 milhes de empregos, entre admitidos e dispensados.
Evoluo do Emprego Formal

Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego/ MTE Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CAGED.

As maiores ofertas de vagas, em termos absolutos, ocorreram nos setores de servios e comrcio, com a criao de 935 mil e 459 mil vagas, respectivamente. Em termos relativos, o setor extrativo-mineral liderou com 10,34% vagas criadas, mas com nmero absoluto pouco expressivo, equivalente a 19,5 mil colocaes. O setor da indstria de transformao, que em 2010 registrou a criao de 544.367 postos de trabalho (7,34%), em 2011 sofreu com a concorrncia dos produtos manufaturados produzidos no exterior, mas mesmo assim criou 218 mil vagas.
Evoluo do Emprego Formal Setores da Economia 2011

Tipo de Atividade N de empregos formais (saldo) Variao % Servios 934.967 6,50 Comrcio 459.841 5,71 Extrativa Mineral 19.538 10,34 Construo Civil 225.145 8,87 Indstria de Transformao 218.138 2,73 Servio Indstria Utilidade Pblica 9.467 2,48 Total 1.966.449 5,47 Administrao Pblica 16.126 1,80 Fonte: Minist do Trabalho e Emprego/ MTE - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados:CAGED. Agropecuria 83.227 5,59

2.2.3 Produto Interno Bruto

O Produto Interno Bruto (PIB), total dos bens e servios produzidos no pas, atingiu o montante de R$ 4,14 trilhes em 2011 a preos de mercado, aumentado, em termos reais, 2,73% em relao ao PIB de 2010, equivalente ao valor de R$ 4,03 trilhes. Deve ser observado que o crescimento do PIB no ano anterior foi elevado (7,5%) e que a base de comparao para 2011 ocorre sobre esses patamares. As taxas de crescimento de cada trimestre de 2011 em relao aos mesmos trimestres de 2010 foram decrescentes, equivalentes a 4,2%, 3,3%, 2,1% e 1,4%,
21

respectivamente. Se a comparao se der dentro do ano de 2011, cada trimestre, com ajuste sazonal, comparado ao trimestre imediatamente anterior, teve elevaes ainda menores, iguais a 0,6%, 0,5%, -0,1% e 0,3%.
Produto Interno Bruto
R$ trilhes

Fonte: IBGE Contas Trimestrais valores constantes de 2011.

Em 2011, o valor do PIB per capita teve evoluo de 1,8%, segundo estimativas populacionais do IBGE, passando a registrar o valor de R$ 21.252,00. Em dlares, o PIB per capita foi de US$ 12.696,10.
PIB Per Capita - Paridade do Poder de Compra

Fonte: Ipeadata e IBGE

Como mencionado no .item 2.1 deste relatrio, segundo pesquisa realizada pela OCDE, o Brasil, em 2011, alcanou o nono lugar no quesito crescimento econmico (PIB) entre os pases que compem o G20, inferior quinta posio ocupada em 2010. Entre os primeiros lugares esto China (9,2%), ndia (7,3%) e frica do Sul (3,1%). Por sua vez, a economia dos Estados Unidos registrou crescimento de 1,7% em 2011, a da Unio Europeia (UE), 1,5%, e a da Zona do Euro recuou 1,4%. Em relao ao Brasil, a variao positiva de 2,7% do PIB em 2011 foi decorrente do aumento de valor dos preos bsicos (2,5%) e dos impostos (4,3%) menos subsdios. O aumento do valor dos
22

preos bsicos reflete a variao de 3,9% no setor da agropecuria, de 1,6% no da indstria, e 2,7% no setor de servios. A agricultura, devido s condies econmicas favorveis e a ganhos de produtividade, apresentou safra recorde de cereais, leguminosas e oleaginosas, com variaes expressivas das culturas de algodo (72,6%), fumo (22,0%), e arroz (19,0%). Na indstria, verificou-se crescimento do subsetor de Produtos e Distribuio de Eletricidade e Gs (3,8%), e Construo Civil (3,6%), em funo do aumento da populao ocupada e do crdito direcionado. A extrao de minrio de ferro provocou expanso de 3,2% no subsetor Extrativista Mineral. Entre os servios, verificou-se variao positiva dos Servios de Informao (4,9%), e Intermediao Financeira e Seguros (3,9%). Comrcio teve crescimento de 3,4%, refletindo o aumento da populao empregada, da massa de salrios, e da expanso do crdito ao consumo. As variaes nos setores e subsetores esto demonstradas nos dois grficos e na tabela a seguir.
Variao no PIB Subsetores 2011 (%)

Fonte: IBGE.

23

Variao no PIB Setores e subsetores 2009 a 2011 (%)

2009

2010

2011

Servios de informao

Transformao

AGROPECURIA

Comrcio

Administrao, sade e educao pblica

Total INDSTRIA

Atividades imobilirias e aluguel

Total SERVIOS

Ext. Mineral

Outros Serv.

Construo Civil

Prod. e distrib. de eletric, gs, gua, esgoto e limp. urbana

Transporte, armazenagem e correio

INDSTRIA Fonte: IBGE.

Interm. financeira, previdncia complementar e servios relacionados

SERVIOS

PIB

Taxa Acumulada de Crescimento do PIB 2009 a 2011( %)

201 201 0.IV6,3 1.I 3,3 Agropecuria 10, Indstria 3,8 4 13, Extrativa Mineral 3,3 6 10, Transformao 2,9 1 11, Construo Civil 5,5 6 8,1 Produo e distribuio de eletricidade, gs, 5,0 gua, esgoto e limpeza urbana Servios 5,5 4,0 10, Comrcio 5,4 9 9,2 Transporte, armazenagem e correios 4,6 Servios de informao 3,7 4,5 Intermed. financeira, seguros, previdncia 10, 6,3 mplementar e servios relacionados 0 3,7 Outros Servios 3,5 Atividades imobilirias e aluguel 1,7 1,7 Administrao, sade e educao pblicas 2,3 3,0 Valor Adicionado a Preos Bsicos 6,9 3,9 11, Impostos lquidos sobre produtos 6,5 7 4 Trimestre de 2011) Fonte: IBGE Contas Nacionais Trimestrais (dados preliminares Setor de Atividade
Variao em volume em relao ao mesmo perodo do ano anterior

2011.I I 1,2 2,9 3,2 2,3 3,8 4,2 3,8 5,5 3,9 5,2 5,6 3,5 1,6 2,9 3,4 6,2

2011. III 2,8 2,3 3,0 1,2 3,8 4,1 3,2 4,1 3,2 4,9 4,7 2,8 1,5 2,6 2,9 5,1

Total PIB

20 11.IV 3,9 1,6 3,2 0,1 3,6 3,8 2,7 3,4 2,8 4,9 3,9 2,3 1,4 2,3 2,5 4,3

A despesa de consumo das famlias elevou-se 4,1%, como reflexo do crescimento em termos reais de 4,8% da massa salarial dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela variao de 18,3% na concesso de crdito com recursos livres s famlias. A despesa do consumo da administrao pblica em 2011 cresceu 1,9%, o menor dos trs anos sob anlise. A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) apresentou variao positiva de 4,7%, com a construo civil correspondente a 41,4% desse item, elevando-se 3,9%, e mquinas e equipamentos equivalentes a 52,4%, crescendo 6,0%. As exportaes aumentaram 4,5%. As importaes tiveram um crescimento maior, com variao, em 2011, de 9,7%, ajudadas por uma taxa de cmbio favorvel, que variou de R$ 1,76/dlar para R$ 1,67/dlar no perodo.
24

O grfico a seguir demonstra a variao do PIB por componentes da demanda.

PIB Componentes da Demanda (%)

35,0 35,8

25,0

21,3

15,0 6,9 5,0 4,2 4,1 3,9

11,5 4,7 1,9 4,5

9,7 7,5 2,7

2009 2010 2011

4,2

-0,6 -5,0 -10,3 -15,0 Cons. Famlias Cons. Adm. Pblica FBCF Exportao Bens e Servios Importao Bens e Servios PIB -10,2 -11,5

Fonte: IBGE Contas Nacionais Trimestrais (dados preliminares 4 trimestre de 2011). Taxa acumulada ao longo de cada ano.

Poupana Nacional Bruta e Investimento A taxa de poupana nacional bruta (em relao ao PIB) foi de 19,3% em 2011, e de 17,5% no ano anterior. A taxa de investimento (FBCF) registrada em 2011 foi de 17,2% do PIB, inferior proporo encontrada em 2010, igual a 19,5%.

25

Taxa de Poupana e de Investimento

(% do PIB) 21,2 20,7 18,5 16,9 15,5 14,1 13,6 13,0 12,1 17,4 17,0 15,7 14,7 14,0 13,5 15,3 16,8 17,0 16,4 16,0 16,1 15,9 16,4 15,9 17,3 17,6 19,1 18,8 18,3 18,1 18,1 17,5 17,4 17,2 19,5 19,3

94

95

96

97

98

99

2000

01

02

03

04

05

06

07

08

09

2010

11

Taxa de Poupana Nacional Bruta em % do PIB Fonte: IBGE.

Capital fixo formao bruta em % do PIB

2.2.4 A CARGA TRIBUTRIA NACIONAL

O conceito econmico de carga tributria o quociente entre a receita tributria total e o valor do Produto Interno Bruto (PIB) do pas, em determinado exerccio fiscal. Representa a parcela de recursos retirados compulsoriamente dos indivduos e empresas pelo Estado para financiar o conjunto das atividades do governo. Nos clculos realizados, adotou-se o critrio de carga tributria bruta, que considera as receitas tributrias sem dedues das transferncias ao setor privado da economia, como subsdios, benefcios da seguridade social e saques do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Quando so feitas essas dedues, obtm-se a carga tributria lquida. A carga tributria bruta mostra com mais clareza o nus imposto ao contribuinte. Alm disso, existem dificuldades metodolgicas para a apurao da carga tributria lquida, como ausncia de informaes seguras sobre subvenes econmicas e sociais, subsdios e at mesmo sobre transferncias de renda do Governo para a sociedade, concretizadas nos programas de assistncia, sade e previdncia, sobretudo nas esferas estadual e municipal. A tabela a seguir apresenta os valores das receitas arrecadadas em 2011 em comparao com o exerccio de 2010, bem como a estimativa do clculo do coeficiente da carga tributria nacional para 2011.
Arrecadao das Receitas Federais, Estaduais, Municipais e Estimativas da Carga Tributria
R$ milhes

Tributos Tributos Federais Impostos, Taxas e Contribuies Receita de Dvida Ativa (*) Outras Contribuies Sistema "S"

2010 852.124 771.038 3.021 16.268 12.454

Part. Part. % PIB 2011 % PIB % % 67,06 22,60 976.105 65,66 23,56 60,67 20,45 880.211 59,21 21,25 0,24 0,08 4.586 0,31 0,11 1,28 0,43 19.046 1,28 0,46 0,98 0,33 14.612 0,98 0,35 26

Evoluo % Part. Da Arrec. 14,55 PIB 4,24 14,16 3,88 51,81 38,14 17,08 6,54 17,33 6,77

Outras Contribuies Sindicais rgos fisc. Prof. regulament. Contribuio para o FGTS Tributos Estaduais Tributos Municipais Total dos Tributos PIB (IBGE) Coeficiente Tributrio

2.504 1.311 61.797 342.578 76.081 1.270.783 3.770.085

0,20 0,10 4,86 26,96 5,99 100

0,07 2.700 0,03 1.734 1,64 72.261 9,09 426.925 83.648 2,02 33,71 1.486.67 7 100 4.143.01 3 33,71

0,18 0,12 4,86 28,72 5,63 100

0,07 0,04 1,74 10,30 2,02 35,88 100 35,88

7,86 -1,85 32,26 20,35 16,93 6,41 24,62 13,40 9,95 0,05 16,99 6,46 Evol.% PIB 9,89 Evol.% CT 6,46

Fonte: BGU, COTEPE/CONFAZ/MF, CEF, STN (Municpios) e Entidades (Sistema S e Conselhos Federais de Profisses). (*) Refere-se Dvida Ativa de impostos, taxas e contribuies.

Verifica-se, em 2011, crescimento nominal de 16,99% na arrecadao total das receitas includas no clculo da carga tributria , em relao ao exerccio de 2010, enquanto, no mesmo perodo o PIB cresceu 9,89%, em termos nominais. A comparao, no entanto, mais precisa quando se consideram as flutuaes da arrecadao e do PIB em termos reais, obtidas mediante a utilizao do deflator implcito das contas nacionais, correspondente variao mdia dos preos no perodo em relao mdia dos preos no perodo anterior. Aplicando-se esse parmetro, que foi de 6,97% em 2011, segundo dados provisrios do IpeaData, obtm-se crescimento real acumulado de 10,16% da arrecadao federal (RFB, Anlise da Arrecadao das Receitas Federais, dezembro de 2011) e de 2,7% do PIB, conforme divulgado pelo IBGE, em 6 de maro de 2012. Com esses ndices, a carga tributria nacional chega a 35,88% em 2011, ante 33,71% em 2010, com aumento de 6,46%. A participao dos tributos federais na carga tributria passou de 22,60% para 23,56%, representando um avano de 4,24%. A dos tributos municipais permaneceu estvel, no patamar de 2,02%. O destaque ficou com o crescimento de 13,40% verificado no percentual de participao dos tributos estaduais em relao ao PIB, que foi de 9,09% para 10,30%. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) rendeu, em 2011, R$ 344,2 bilhes aos cofres pblicos, com alta nominal de 26%. Esse desempenho deveu-se, principalmente, arrecadao do primeiro semestre do ano, j que, segundo tcnicos da Secretaria de Fazenda do estado de So Paulo, houve desacelerao de crescimento na arrecadao de ICMS nos ltimos meses, influenciada, sobretudo, pela perda de ritmo de produo industrial. Nesse mesmo perodo, os mais de 66 milhes de proprietrios de veculos de todo o pas pagaram R$ 25,1 bilhes de Imposto sobre Propriedade de Veculos e Automotores (IPVA). Nos municpios, as arrecadaes do IPTU e do ISS cresceram, no ano de 2011, em torno de 10% e 14%, respectivamente. A arrecadao positiva do ISS decorre, principalmente, do forte desempenho do setor de servios no ltimo exerccio. Pela sua elevada participao no componente tributrio (65,66%), os tributos federais influenciam significativamente o resultado do coeficiente tributrio. Nesse item, os tributos que apresentaram melhor desempenho no acumulado do ano foram o IPI, a Cofins e a Contribuio Previdenciria, com crescimento nominal de R$ 3,8 bilhes (10,43%), R$ 19,5 bilhes (14,09%) e R$ 31,6 bilhes (15,22%), respectivamente, em relao a 2010. Segundo a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), esse desempenho reflete o comportamento dos indicadores da produo industrial, venda de bens e massa salarial. Um indicador que merece ateno o grau de formalizao da economia. O crescimento econmico dos ltimos anos levou um bom nmero de empresas a sair da informalidade, incentivadas, consideravelmente, por benefcios fiscais decorrentes de novos regimes tributrios, sobretudo aqueles destinados aos microempreendedores individuais, setor s em 2011 formalizou
27

cerca de 1,8 milho de novos microempreendedores, segundo dados da Agncia Sebrae de Notcias. Destaca-se, tambm, a formalizao e a criao de novos postos no mercado de trabalho, como sugere a diminuio da taxa mdia de desemprego calculada pelo IBGE, de 6,7% em 2010 para 6,0% em 2011. Vale salientar, tambm, o aumento na arrecadao de impostos relacionados renda, como o IRPF e o Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza Retido na Fonte (IRRF), que cresceram, respectivamente, 18,6% e 17,8%, e das contribuies sobre o lucro e folha de salrios, como a Contribuio sobre o Lucro Lquido (CSLL), elevada em 18,3%, e a Contribuio ao Regime Geral da Previdncia Social (CRGPS), que subiu 8,9%. Trata-se de tributos que apresentaram taxa de crescimento, em termos reais, acima da variao do PIB, o que influenciou favoravelmente o desempenho da carga tributria.
Evoluo da Carga Tributria (% PIB) 2000 a 2011
40 35 30,13 34,76 33,52 34,25 34,29 33,36 33,71 32,06 31,96 32,80 31,32

35,88

30
25 20,25 20 15 10 5 0 8,34 8,79 8,40 8,51 8,50 8,61 8,95 8,72 9,08 23,23 23,59 23,76 23,76 22,42 22,60 23,56 22,16 21,69 22,42

21,18

Total

Federal
Estadual

9,00

9,09

10,30

Municipal

1,54

1,34

1,54

1,76

1,88

1,68

1,71

1,81

1,92

1,94

2,02

2,02

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: BGU, COTEPE/CONFAZ/MF, CEF, STN (Municpios) e Entidades (Sistema S e Conselhos Federais de Profisses).

2.3

Poltica Macroeconmica

2.3.1 Poltica Fiscal

No mbito do governo federal, a receita primria, lquida de transferncias a estados e municpios, alcanou o montante de R$ 817,9 bilhes, o que equivale a cerca de 19,74% do PIB, contra 20,67% em 2010. Quanto despesa primria, em valores absolutos, o montante foi substancialmente ampliado, alcanando o total de R$ 724,4 bilhes. Em percentual do PIB, no entanto, o valor referente ao ano de 2011 (17,48%) inferior ao apurado para o exerccio de 2010 (18,57%), representando uma reduo de mais de um ponto percentual. No tocante s metas fiscais, estabelecidas em valores absolutos, e no mais em percentual do PIB, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011 (LDO 2011) Lei 12.309/2010 havia estabelecido, inicialmente, meta de resultado primrio para a Unio em R$ 89,37 bilhes, sendo R$ 81,76 bilhes para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e R$ 7,61 bilhes para o Programa de Dispndios Globais (PDG). Posteriormente, a Lei 12.377/2010 reduziu a zero a meta

28

de resultado fiscal a ser alcanada pelas empresas estatais integrantes do PGD, fato que alterou para R$ 81,76 bilhes a meta de resultado primrio, a ser obtida pela Unio no ano de 2011.

2.3.2 Poltica Monetria e Creditcia 2.3.2.1 Poltica Monetria

Em geral, os responsveis pela poltica monetria em diversos pases adotam o regime de metas para inflao porque acreditam ter encontrado uma estrutura capaz de neutralizar as expectativas inflacionrias dos agentes econmicos sem estarem sujeitos aos problemas presentes em outros regimes monetrios, tais como o controle de agregados monetrios, que exige uma relao estvel entre quantidade de moeda e inflao. Contudo, trs desvantagens podem estar associadas ao regime de metas de inflao em pases emergentes. A primeira delas que esse regime pode resultar em fraca responsabilizao da autoridade monetria, em razo da dificuldade em se controlar a inflao e porque existe defasagem entre o uso dos instrumentos de poltica e o resultado da inflao. A segunda que um sistema de metas no pode evitar dominncia fiscal, situao na qual a trajetria de variveis fiscais (por exemplo, gasto pblico e dvida pblica) pode afetar a conduo da poltica monetria, comprometendo sua eficcia no controle da inflao, particularmente em perodos pr-eleitorais. E a terceira que o regime de cmbio flexvel, requerido pelo sistema, pode causar instabilidade financeira e a tentativa de manter o cmbio dentro de uma faixa pode acarretar outros desequilbrios na economia. Essas desvantagens foram observadas na conduo da poltica econmica no Brasil no binio 2010/2011. Ademais, um sistema de metas para a inflao uma estratgia de poltica monetria com cinco elementos principais: 1) anncio pblico de metas numricas para a inflao de mdio prazo; 2) comprometimento institucional com a estabilidade de preos como objetivo primrio da poltica monetria, ao qual so subordinados outros objetivos; 3) estratgia inclusiva de informaes, na qual muitas variveis, e no somente as taxas de juros e de cmbio, so usadas para estabelecer os instrumentos de poltica; 4) transparncia da estratgia de poltica monetria aumentada pela comunicao com o pblico e os mercados sobre os planos, objetivos e decises das autoridades monetrias; e 5) responsabilizao do banco central aumentada pelo alcance da meta estipulada. O primeiro elemento no deixa dvidas. Est implcita em qualquer ao ou inao de poltica monetria uma expectativa sobre como o futuro vai se revelar, isto , uma previso, dada a defasagem entre as decises de poltica e seus efeitos sobre o produto e os preos . Busca-se a estabilidade de preos, que, segundo citao amplamente divulgada, atribuda a Alan Greenspan, definida como uma taxa de inflao suficientemente baixa para que agentes econmicos e empreendedores no precisem lev-la em considerao nas tomadas de deciso diria. Sobre esse aspecto, foi divulgado na ata da 165 reunio do Comit de Poltica Monetria, realizada em 6 e 7/3/2012, in verbis:
21. A evidncia internacional, no que ratificada pela experincia brasileira, indica que taxas de inflao elevadas levam ao aumento dos prmios de risco, tanto para o financiamento privado quanto para o pblico, e ao encurtamento dos horizontes de planejamento, tanto das famlias quanto das empresas. Consequentemente, taxas de inflao elevadas reduzem os investimentos e o potencial de crescimento da economia, alm de terem efeitos regressivos sobre a distribuio de renda. Dito de outra forma, taxas de inflao elevadas no trazem qualquer resultado duradouro em termos de crescimento da economia e do emprego, mas, em contrapartida, trazem prejuzos permanentes para essas variveis no mdio e no longo prazos. Assim, a estratgia adotada pelo Copom visa assegurar a convergncia da inflao para a trajetria de metas, o que exige a pronta correo de eventuais desvios em relao a essa trajetria. Tal estratgia 29

leva em conta as defasagens do mecanismo de transmisso e a mais indicada para lidar com a incerteza inerente ao processo de formulao e de implementao da poltica monetria.

Existe substancial consenso entre bancos centrais e o meio acadmico de que uma estrutura adequada de poltica monetria tem entre seus objetivos tanto a estabilidade de preos como a estabilidade real. Mais precisamente, o objetivo estabilizar a inflao ao redor de uma taxa baixa e a utilizao de recursos em torno do seu mais alto nvel sustentvel, vale dizer, prximo ao produto potencial. Comentando os desdobramentos da crise financeira internacional de 2008, Blanchard et alli (2010), afirmam que:
inflao baixa e estvel era apresentada como o objetivo primrio, se no exclusivo, do mandato dos bancos centrais. Isto era o resultado de uma coincidncia entre a necessidade reputacional das autoridades monetrias para concentrar-se preferencialmente na inflao, do que no nvel de atividade. Na prtica, a retrica excede a realidade. Poucos bancos centrais, se que existe algum, preocupam-se apenas com a inflao. Muitos deles praticam um sistema de metas flexvel, no qual buscam o retorno da inflao para uma meta estvel, no diretamente, mas em algum horizonte, de forma a evitar altos e baixos no comportamento do crescimento do produto.

As incertezas associadas ao sistema de metas so assim ressaltadas por Romer (Romer, David, Advanced Macroeconomics, McGraw Hill, 2000):
aes de poltica afetam a economia com uma defasagem. Em adio, formuladores de poltica tm informao imperfeita sobre as condies correntes da economia, sobre a trajetria que a economia deve seguir se a poltica no for alterada, e os efeitos sobre a economia que uma mudana na poltica deve resultar. Isso naturalmente levanta a questo de como essas defasagens e incertezas afetaro a poltica.

Da a importncia de ser parcimonioso na interveno para evitar a tentao de impulsionar o produto em perodos de eleies ou de baixa popularidade do governante. No caso brasileiro, observa-se que a demora na retirada dos estmulos fiscais, creditcios e monetrios economia brasileira no perodo pr-eleitoral induziu um crescimento acima do potencial em 2010 e contribuiu para o recrudescimento da inflao e o baixo crescimento do produto em 2011. De fato, o Relatrio de Inflao de junho de 2011, publicado pelo Banco Central do Brasil, ao descrever a aplicao e os resultados de um modelo de previso inflacionria que leva em considerao os estmulos monetrios, assim se expressa:
computou-se a resposta da inflao a um choque permanente na alquota de recolhimento compulsrio, equivalente a uma elevao de R$ 69 bilhes no volume total de recolhimentos, valor atual estimado decorrente das alteraes regulatrias de dezembro de 2010. De acordo com a simulao, o impacto mximo sobre a taxa de inflao ocorreria no terceiro/quarto trimestre aps a alterao de recolhimento.

A intempestividade dos efeitos da aplicao dos instrumentos de poltica monetria tambm observada para a meta da taxa Selic. De acordo com estudo publicado pelo Bacen (Freitas, P. S., & Muinhos, M. K. A simple model for inflation targeting in Brazil. Working Paper Series 18, Banco Central do Brasil, 2000, p. 16-17), o aumento da taxa real de juros provoca decrscimo na taxa de inflao depois de dois trimestres, com efeitos de segunda ordem no longo prazo. Nesse sentido, o aumento de 8,75% para 9,50% aprovado para viger a partir de 29/4/2010, conforme ata da 150 reunio do Copom, realizada nos dias 28 e 29/4/2010, somente produziria os efeitos necessrios para conteno inflacionria a partir de novembro. A anlise tradicional da execuo de uma poltica pblica em um ambiente de incerteza distingue objetivos, instrumentos, metas intermedirias e indicadores de poltica. Os objetivos so os fins ltimos da poltica, tais como inflao, desemprego ou comportamento do PIB. Os
30

instrumentos so as variveis que os formuladores de poltica podem controlar diretamente, tais como operaes de mercado aberto, exigncias de reservas requeridas dos bancos comerciais pela autoridade monetria, alquotas de tributos e compras governamentais. Portanto, o monitoramento da eficincia da autoridade monetria pelo pblico, ex-post, isto , depois que o futuro se revelou, depende de quo prximo ao centro da meta estipulada ficou a inflao, e de seus impactos sobre a estabilizao da produo. A meta inflacionria para 2011 foi definida pelo Voto 100/2009 do Conselho Monetrio Nacional (CMN), conforme divulgado pelo extrato da ata da 895 Sesso, realizada em 30/6/2009, e explicitada no art. 1 da Resoluo BCB 3.748, de 30/6/2009:
Art. 1 fixada, para o ano de 2011, a meta para a inflao de 4,5%, com intervalo de tolerncia de menos 2,0 pontos percentuais e de mais 2,0 pontos percentuais, de acordo com o 2 do art. 1 do Decreto n 3.088, de 21/6/1999.

Conforme estabelece o art. 4 do Decreto 3.088/1999, considera-se que a meta foi cumprida quando a variao acumulada da inflao medida pelo ndice de preos referido no art. 3 do normativo, relativa ao perodo de janeiro a dezembro de cada ano calendrio situar-se na faixa do seu respectivo intervalo de tolerncia. Encerrado o exerccio de 2011, o indicador utilizado para aferio do cumprimento da meta ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), atingiu, com preciso, o teto superior da meta, de 6,5% ao ano. s vsperas do 13 aniversrio da adoo do sistema de metas de inflao como regime de poltica monetria, merecem exame os resultados obtidos. O grfico seguinte mostra que a inflao efetiva situou-se abaixo do centro da meta em 2000, 2006, 2007 e 2009. Nos outros nove anos, a inflao observada ficou acima do centro da meta, sendo que em 2001, 2002 e 2003 ultrapassou, inclusive, a faixa superior, descumprindo o objetivo estipulado. Quanto s medidas estatsticas de posio e disperso, a mediana da inflao anual observada para os treze perodos foi de 5,97%, enquanto a mdia ficou em 6,76%, com um desvio-padro de 2,38.

31

Histrico de Metas, Faixa Inferior e Superior e Inflao Efetiva

14,00 12,53 12,00

10,00 8,94 8,00 5,97 5,69 4,46 3,14 2,00 4,31 7,67 9,30 7,60 5,90 5,91 6,5

6,00

4,00

0,00 1999 Meta Fonte: Banco Central do Brasil. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Banda Inf

Banda Sup

Infl Efetiva

Linear (Infl Efetiva)

Essas medidas so ainda maiores para um indicador mais amplo de preos, como o deflator do Produto Interno Bruto. Quando se imputa a 2011 o mesmo valor do IPCA, obtm-se, para o perodo considerado, mediana de 7,31%, mdia de 2,29% e desvio-padro de 8,05. A despeito disso, o ajuste de uma linha de tendncia sobre a inflao efetiva mostra o aumento da potncia da poltica monetria ao longo do perodo, corroborado pela diminuio contnua da inflao observada. No entanto, os estmulos dados economia aps a crise de 2008 fizeram a trajetria da inflao efetiva no ltimo binio descolar da tendncia linear apresentada no grfico seguinte. Em vista do aumento da massa salarial nesses dois anos, conforme dados do IBGE, houve aumento maior do que o ndice geral do IPCA nos preos de alimentos e bebidas, de transportes e de despesas pessoais.

32

Histrico de Variao do Produto Interno Bruto

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,66 2,00 1,00 0,00 1999 -1,00 0,25 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1,31 1,15 -0,33 2010 2011 4,31 3,13 2,73 3,99 Inf Efetiva Linear (Inf Efetiva) 6,09 5,71 5,17 7,53

Fonte: Banco Central do Brasil.

Considerando esse desdobramento, ganha importncia a discusso sobre a taxa de juros real de equilbrio da economia, definida como a taxa consistente com o produto no seu nvel potencial e taxa de inflao estvel. Quando a taxa de juros real est acima do nvel de equilbrio, a poltica monetria contracionista e, portanto, reduz a demanda agregada e a inflao. (Banco Central do Brasil, Relatrio de Inflao, maro de 2011). Evidentemente, o inverso tambm vlido e chama a ateno para o comportamento do lado real da economia, mostrado no grfico anterior. O crescimento de 2,73% ao ano do PIB em 2011 ficou abaixo do crescimento da mdia de todos os pases da Amrica Latina que, de acordo com estimativas da consultoria Business Monitor International e Economist Intelligence Unit, foi de 4%, e do potencial da economia brasileira, considerando a meta de crescimento do PIB estabelecida na mensagem que acompanhou o projeto de lei para o Plano Plurianual 2008-2011, de 5% em 2011, bem como a projeo para o PIB em 2011, de 5,5%, que embasou a elaborao do projeto de lei oramentria para esse exerccio. Adicionalmente, os altos e baixos no desempenho do produto levantam a questo sobre se as causas recaem no excesso de interveno do governo, que tende a explorar mecanismos de expanso em perodos de baixa popularidade do governante ou de eleies.. Adicionalmente, os altos e baixos no desempenho do produto levantam a questo sobre se as causas recaem no excesso de interveno do governo, que tende a explorar mecanismos de expanso em perodos de baixa popularidade do governante ou de eleies. Verifica-se, portanto, que as desvantagens inerentes ao sistema de metas para a inflao em pases emergentes contribuem para elevadas mdias e desvios-padro na inflao, bem como para altos e baixos nas taxas de crescimento do produto, afetando a eficincia na consecuo dos objetivos da poltica monetria. Taxa Selic Durante o exerccio de 2011, a taxa bsica de juros Selic elevou-se de 10,75% a.a. em janeiro para 12,5% a.a. no ms de agosto. A partir de setembro, a taxa declinou at encerrar o ano em 11% a.a. Por seu turno, as taxas do IPCA, como visto no item 2.2.1, a partir de julho, voltaram a se elevar, passando de 0,16% a.m. para 0,50% a.m. em dezembro.
33

Depsitos Compulsrios O Banco Central, dando continuidade ao processo de recomposio dos depsitos compulsrios, reduzidos em funo da crise internacional iniciada em 2008, passou a elevar progressivamente os recolhimentos sobre os depsitos vista. Assim, fixados em 43% a partir de julho de 2010, devero se manter em 44% de julho de 2012 a junho de 2014, quando, ento, se prev alterao para 45%. Medidas Macroprudenciais Em dezembro de 2010, o Banco Central adotou um conjunto de medidas de natureza macroprudencial para desestimular a oferta de crdito ao consumo para operaes de longo prazo. Nesse sentido, elevou a exigncia de capital para operaes de crdito para pessoas fsicas com prazo superior a 24 meses, no se aplicando tais medidas ao crdito rural, habitacional ou aquisio de veculos de carga. Estabeleceu, ainda, em 7/4/2011, a elevao do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), passando os valores cobrados de 0,0041% ao dia para 0,0082% ao dia, at o mximo de 3,0%, quando antes era de 1,5%. Entretanto, foi mantida a alquota adicional de 0,38% sobre as operaes de crdito. Taxas de Juros Reais As taxas de juros reais mantiveram-se em torno de 5 a 5,5% a.a. durante o primeiro semestre de 2011, reduziram-se progressivamente para 4,36% a.a. em novembro e encerraram o ano em 4,5% a.a.
Juros Reais (% a.a.)
8,00%

7,00%

6,00%

5,00%

4,00%

3,00%

2,00%

Fonte: Bacen taxa Selic e IBGE ndice IPCA.

Base Monetria Durante o ano de 2011, a base monetria aumentou cerca de R$ 7,4 bilhes, o que representou uma expanso de 3,57% em relao ao saldo de dezembro de 2010, resultado do aumento de R$ 11,6 bilhes no montante de papel moeda emitido e da reduo de R$ 4,2 bilhes nas reservas bancrias.
34

O quadro abaixo mostra os fatores que condicionaram a referida variao, com destaque, por um lado, para as expanses proporcionadas: i) pelas operaes do setor externo (R$ 85,2 bilhes), que expressam, principalmente, as transaes de compra e venda de moeda estrangeira realizadas pelo Banco Central do Brasil (Bacen) no mercado interbancrio de cmbio; e ii) pelas operaes com ttulos pblicos federais (R$ 70,2 bilhes), as quais incluem os ajustes de liquidez efetuados pelo Bacen no mercado monetrio. Ressalta-se, por outro lado, a contrao monetria ocasionada pelas operaes do Tesouro Nacional (R$ 125,6 bilhes), as quais incluem os saques e depsitos na Conta nica do Tesouro junto ao Bacen, includas as movimentaes do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Fatores Condicionantes da Base Monetria
R$ milhes

Perodo 2010 2011

Tesouro Nacional -51.204 -125.633

Tt. Publ. Federais 249.513 70.196

Setor Externo 75.553 85.157

Depsitos Inst. Financ. -236.911 -24.388

Derivativos e ajustes -1 -707

Outras contas e ajustes 3.830 2.757

Var. Base Monetria 40.780 7.382

Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Monetria Maro/2012. (+) Expanso da base monetria / (-) retrao da base monetria.

Saldo e Prazos das Operaes Compromissadas A principal funo das contrataes de operaes compromissadas realizadas pelo Banco Central do Brasil possibilitar o ajuste fino de liquidez da economia (dinheiro em circulao). Contudo, elas podem cumprir papis secundrios, quais sejam contribuir para a construo de uma estrutura a termo da taxa de juros e enxugar a liquidez provocada por uma recusa do Tesouro de rolar dvida vincenda, cujas propostas no se coadunem com as expectativas de custo do dinheiro. Em 2011, o saldo global dos contratos de operaes compromissadas aumentou para R$ 311,9 bilhes, ante o montante de R$ 259,2 bilhes registrado em dezembro de 2010. As operaes de curtssimo prazo, responsveis pelo ajuste fino de liquidez, passaram a apresentar saldo negativo em R$ 9,3 bilhes, o que significa que tais operaes aumentaram a liquidez da economia ao final de 2011. De outro lado, as operaes com prazo de vencimento mais longo (acima de duas semanas) apresentaram aumento de R$ 61,9 bilhes (R$ 321,1 bilhes em 2011, contra R$ 259,2 bilhes em 2010), o que mostra que as operaes compromissadas tm servido cada vez mais aos propsitos secundrios citados no pargrafo anterior.
Operaes Compromissadas Prazos de Vencimento
R$ milhes

Perodo dez/07 jun/08 dez/08 jun/09 dez/09 jun/10 dez/10 jun/11 dez/11

Curtssimo prazo (1.460) 20.348 75.834 56.029 31.846 25.853 6.924 -9.300

2 sem a 3 meses 82.781 138.195 180.666 272.136 316.634 231.049 116.509 147.218 152.092

Acima de 3 meses 84.493 74.586 43.990 57.458 79.394 93.827 142.739 167.398 169.077

Total 165.813 233.129 300.491 385.624 427.874 350.729 259.248 321.540 311.869

Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Maro/2012.

35

O grfico seguinte mostra os percentuais de participao dos trs grupos de prazos das operaes compromissadas.
Operaes Compromissadas Prazos de Vencimento
100% 80% 60% 40% 20% 0%

-20%

Curtssimo prazo

2 sem a 3 meses

Acima de 3 meses

Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Maro/2012.

Em 2011, o percentual da dvida mobiliria na carteira do Bacen comprometido com contratos de operaes compromissadas apresentou ligeira elevao (41,4% em 2011, ante os 36,9% em 2010), mas ainda se encontra em patamares semelhantes aos observados ao longo do exerccio de 2007 e ainda muito inferior ao comprometimento mximo observado em outubro de 2009, quando alcanou 90,3%. O grfico abaixo mostra o comportamento esperado de referida relao.
Operaes Compromissadas/Ttulos na Carteira do BCB

100% 90% 80%

70%
60% 50% 40% 30% 20%

10%
0%

Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Maro/2012.

36

Reservas Internacionais e o Resultado do Bacen Desde o ano de 2006, os Relatrios sobre as Contas do Governo da Repblica tm evidenciado expressivas entradas de moeda estrangeira no pas, intensificadas, principalmente, a partir daquele exerccio. O grfico abaixo mostra o saldo, em US$ milhes, das reservas internacionais depositadas no Banco Central do Brasil.
Reservas Internacionais
US$ milhes

400.000
350.000 300.000

250.000
200.000

150.000
100.000 50.000

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Reservas Internacionais
Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa do Setor Externo.

Para evitar que ocorra forte valorizao do Real frente s demais moedas, o Bacen adquire, no mercado interbancrio de cmbio, a maioria de referidas entradas de divisas. Esse fato, de imediato, produz dois efeitos sobre o patrimnio da autoridade monetria: aumento do ativo reservas internacionais e aumento do passivo base monetria. A tabela abaixo mostra as variaes anuais do saldo da base monetria ocasionadas pelas compras de divisas pelo Bacen (operaes do setor externo), desde o ano de 2006.
Base Monetria 2006 a 2011
R$ milhes

Perodo 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fonte: Bacen Nota para Imprensa do Setor Externo. (-) reduo / (+) aumento

Setor Externo 74.369 155.390 -12.124 62.937 75.553 85.156

Como o objetivo final da autoridade monetria no adquirir divisas, mas fazer com que a taxa de inflao convirja para o centro da meta de inflao estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional, necessrio, por intermdio de instrumentos de poltica monetria (operaes compromissadas, depsitos compulsrios etc.), reduzir o excedente de moeda levado economia em funo da aquisio das divisas. Caso contrrio, haveria uma presso por aumento de preos. A tabela abaixo mostra os saldos ao final de cada exerccio das operaes compromissadas e dos depsitos das instituies financeiras no Bacen.
37

Operaes Compromissadas e Depsitos no Bacen 2006 a 2011

R$ milhes

Perodo 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Operaes Compromissadas 60.030 165.813 300.491 427.874 259.248 311.869

Depsitos das Instituies Financeiras 83.165 102.245 55.887 63.292 315.013 371.253

Total 143.195 268.058 356.378 491.166 574.261 683.122

Fonte: Bacen Nota para Imprensa de Poltica Fiscal.

Como resultado desse processo, o patrimnio da autoridade monetria apresenta descasamento entre a taxa de remunerao de seus ativos e a de seus passivos. Isso porque, em geral, as obrigaes da autoridade monetria operaes compromissadas, depsitos compulsrios e outras so corrigidas pela taxa Selic ou pela moeda nacional, enquanto seus haveres formados, em sua maioria, por reservas em moeda estrangeira so corrigidos pela variao da taxa de cmbio. Isso significa dizer que o saldo dos ativos da autoridade monetria est mais sujeito a expressivas oscilaes do que seus passivos, em face da possibilidade de variaes significativas da taxa de cmbio, situao que se agrava em pocas de crises internacionais. Dado que o Bacen apura suas receitas e despesas de acordo com o regime de competncia e considerando o descasamento entre seus ativos e passivos, o resultado patrimonial apurado semestralmente pela autoridade monetria passou a sofrer maior volatilidade. Assim, em 2008, por intermdio da Medida Provisria 435/2008, posteriormente convertida na Lei 11.803/2008, foi concebida a operao de equalizao cambial, que representa um mecanismo destinado a reduzir a volatilidade do resultado patrimonial do Banco Central do Brasil, mediante a transferncia, para o Tesouro Nacional (TN), do resultado financeiro das operaes realizadas pelo Bacen com reservas e derivativos cambiais. A tabela abaixo mostra os valores semestrais do resultado da equalizao cambial, com posio do dia 31 de dezembro de 2011.
Resultado da Equalizao Cambial 2008 a 2011
R$ milhes

Perodo Ganho Perda Juros 1/ Semestre 2/

2008 1 sem - 44.798 - 2.776 - 47.574 2 sem 171.416 3.550 174.966 1 sem

2009 2 sem - 53.932 - 1.402 - 55.334 1 sem - 93.787 - 3.355 - 97.142

2010 2 sem - 46.636 - 2.910 - 49.546 1 sem - 1.893 -104 - 1.997

2011 - 46.199 - 5.536 - 51.735 2 sem 90.240 90.240

Fonte: Bacen Demonstraes Contbeis. 1/ Juros incorridos entre a data da apurao do resultado com equalizao cambial (final de semestre) e a data do efetivo pagamento/recebimento. 2/ Valores (+) representam montante depositado pelo Bacen na Conta nica do TN; valores (-) representam montante coberto pelo TN via emisso de ttulos ao Bacen.

De 2008 a 2011, as variaes na taxa de cmbio provocaram resultados semestrais positivos para o Bacen, no total de R$ 265 bilhes. Desse montante, at o final de 2011, a autoridade monetria j havia depositado R$ 175 bilhes na Conta nica do TN, restando cerca de R$ 90 bilhes a serem repassados pela autoridade monetria ao TN, ainda no primeiro trimestre de 2012. Os ganhos econmicos obtidos pelo Bacen com variaes cambiais requerem ateno cuidadosa na gesto da poltica monetria e na sua coordenao com a poltica fiscal.
38

Primeiro, porque, em regra, tais ganhos no so acompanhados pela correspondente contrao da base monetria, ou seja, no momento em que ocorrem, no vm necessariamente seguidos pela respectiva transferncia de recursos financeiros dos agentes econmicos para a autoridade monetria. Ademais, porque ganhos atuais obtidos em razo de variaes errticas da taxa de cmbio podem se transformar, em futuro prximo, em perdas expressivas para a autoridade monetria, e vice-versa. Por ltimo, se nos prximos perodos, o saldo das reservas internacionais continuar sua trajetria ascendente e a taxa de cmbio continuar oscilando, poder resultar em aumento do montante das equalizaes cambiais e, consequentemente, do total das transferncias de recursos monetrios do Bacen ao Tesouro Nacional, impactando a coordenao entre as polticas fiscal e monetria.

2.3.2.2 Poltica Creditcia

Em 2011, o saldo das operaes de crdito do sistema financeiro alcanou R$ 2,03 bilhes (49% do PIB), superando o maior patamar da srie histrica, que havia sido registrado ao final de 2010. Referida variao representa um aumento de 19% em relao ao ms de dezembro de 2010, com destaque para a expanso de 23% nas operaes de crdito realizadas com recursos direcionados (de R$ 589,8 bilhes, em 2010, para R$ 731,5 bilhes, em 2011), voltadas para o setor de habitao, cujos valores passaram de R$ 131,4 bilhes, em 2010, para R$ 186,6 bilhes, em 2011, e nas operaes de crdito obtidas com recursos externos, que cresceram 26% entre 2010 e 2011, principalmente em funo dos adiantamentos de contratos de cmbio (ACC). As operaes de crdito contratadas com recursos direcionados junto ao BNDES tiveram uma elevao de 20,9% no mesmo perodo.
Operaes de Crdito Recursos Livres e Direcionados
R$ milhes

2.500.000
2.000.000

1.500.000 1.000.000
500.000

Livres

Direcionados

Total

Fontes: 1. Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Monetria Maro/2012; e 2. Banco Central do Brasil Sries Temporais.

Em relao ao PIB, o saldo das operaes de crdito do sistema financeiro continuou a trajetria ascendente observada em 2010, alcanando o patamar de 49% ao final de dezembro/2011. Esse o maior percentual da srie histrica e est composto por 31,5% de operaes com recursos livres e 17,5% com recursos direcionados.

39

Operaes de Crdito como percentual do PIB 2011

49,0 48,2 47,4 46,6 45,5 45,7 46,0 46,1 47,5

45,2

45,0

45,1

45,2

Dez

Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

Fonte: Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Monetria Maro/2012.

O setor privado absorveu 96% do total das operaes de crdito, com R$ 1,95 trilho, ficando o setor pblico com o restante, distribudos entre governo federal e governos estaduais e municipais. No setor pblico, com total de R$ 81,7 bilhes, as operaes direcionadas aos governos estaduais e municipais apresentaram crescimento de 21,3%, atingindo R$ 40,3 bilhes. O governo federal utilizou R$ 41,4 bilhes, com evoluo de 19,7%. No setor privado, a parcela das operaes contratadas com as pessoas fsicas, exceto para o setor rural e habitacional, atingiu R$ 633,8 bilhes, um crescimento de 15,4% se comparado a 2010. De forma semelhante verificada com os recursos direcionados, a maior variao ocorreu no segmento habitao, com operaes voltadas para pessoas fsicas e cooperativas habitacionais: 44,5% sobre o ano anterior, totalizando R$ 200,5 bilhes. Em seguida, destacou-se o segmento comrcio, com 20,7% de crescimento e valor de R$ 208,4 bilhes.
Evoluo das Operaes de Crdito do Sistema Financeiro ao Setor Pblico e Privado
R$ milhes 1.900.000 1.700.000 1.500.000 1.300.000 1.100.000 900.000 700.000 500.000 300.000 2002 2003 2004 ao Setor Privado Fonte: Bacen. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 ao Setor Pblico e Privado

40

2.4

Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior

Os principais pases importadores dos produtos brasileiros, no perodo de janeiro a dezembro de 2011, foram a China, com US$ 44,3 bilhes (17,3% do total exportado), os Estados Unidos, com US$ 25,8 bilhes (10,1%), a Argentina, com US$ 22,7 bilhes (8,9%), Pases Baixos (Holanda), com US$ 13,6 bilhes (5,3%), Japo, com US$ 9,5 bilhes (3,7%), e Alemanha, com US$ 9 bilhes (3,5%). A principal alterao na lista em relao ao ano anterior foi a entrada do Japo entre os principais importadores, superando a Alemanha. As exportaes brasileiras tiveram aumento de 26,8% em 2011 em comparao a 2010. A sia, continente com maior participao nas compras de produtos brasileiros, passou de 27,9% em 2010 para 30%, sendo a China, cuja participao aumentou de 15,2% para 17,3%, a principal responsvel.. Em seguida, esto Amrica Latina e Caribe, com 21,7%, e Unio Europeia, com 20,7%. Os Estados Unidos, incluindo Porto Rico, aumentaram ligeiramente sua participao, passando de 9,6% em 2010 para 10,1% no exerccio passado.
Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos
US$ milhes free on board (FOB)

Blocos Econmicos e Pases sia - China America Latina e Caribe Mercosul - Argentina - Outros pases AL e Caribe Unio Europeia EUA* Oriente Mdio frica Europa Oriental Outros TOTAL
Fonte: Secex / MDIC - Janeiro Dezembro / 2011. * Inclui Porto Rico.

Janeiro a Dezembro 2011 2010 76.697 56.273 44.315 30.786 55.610 48.008 27.852 22.602 22.709 18.523 27.758 25.406 52.946 43.135 25.942 19.462 12.260 10.525 12.225 9.262 5.174 4.788 15.186 10.462 256.040 201.915

2009 40.239 21.004 35.655 15.829 12.785 19.826 34.037 15.740 7.552 8.692 3.383 7.697 152.995

Participao % 2011 2010 2009 30,0 27,9 26,3 17,3 15,2 13,7 21,7 23,8 23,3 10,9 11,2 10,3 8,9 9,2 8,4 10,8 12,6 13,0 20,7 21,4 22,2 10,1 9,6 10,3 4,8 5,2 4,9 4,8 4,6 5,7 2,0 2,4 2,2 5,9 5,2 5,0 100,0 100,0 100,0

O total importado, apesar da taxa de cmbio atraente, cresceu menos que as exportaes, em 2011, elevando-se 24,5%, pela mdia diria. A importao de bens de consumo ao longo de 2011 representou 17,7% das compras totais. Combustveis e lubrificantes, com 16% do total, foi o item que apresentou maior variao, com 42,8% de crescimento. As aquisies de bens de capital representaram 21,2% do total e as de matrias-primas e intermedirios foram equivalentes a 45,1%, indicando forte comprometimento com a atividade produtiva. Se considerada a venda dos produtos brasileiros no exterior, pelo critrio do fator agregado, os produtos bsicos tiveram um aumento, em valores monetrios, de 36,1%, pela mdia diria, considerando o perodo de janeiro a dezembro de 2011. O crescimento dos produtos semimanufaturados e manufaturados, no mesmo perodo, foi de 27,7% e 16%, tambm pela mdia diria. No total dos produtos exportados, a participao dos produtos bsicos cresceu, passando de 44,6% para 47,8%, assim como a dos semimanufaturados, que subiu ligeiramente de 14% para 14,1%; porm, a contribuio dos manufaturados diminuiu de 39,4% para 36,1% do total.

41

Exportao Brasileira por Fator Agregado

US$ milhes free on board (FOB)

Produtos Bsicos Produtos Industrializados Semimanufaturados Manufaturados Operaes Especiais Total

Fonte: Secex / MDIC.

Janeiro / Dezembro 2011 2010 122.457 90.005 128.317 107.770 36.026 28.207 92.291 79.563 5.265 4.140 256.040 201.915

Var % 2011 / 2010 pela mdia diria 36,1 19,1 27,7 16,0 27,2 26,8

Part. (%) 2011 47,8 50,1 14,1 36,1 2,1 100,0 2010 44,6 53,4 14,0 39,4 2,1 100,0

Os produtos bsicos minrio de ferro e petrleo, com aproximadamente 25% do total exportado, foram os que mais contriburam para o resultado das exportaes, com crescimento de 44,6% e 33,7%, respectivamente. No caso do minrio de ferro, o acrscimo nas vendas ocorreu no apenas em funo de maiores volumes exportados (6,4%), mas tambm em decorrncia de uma valorizao do preo do produto, em US$ por tonelada, equivalente a 36%. Em relao ao petrleo, a quantidade exportada sofreu reduo (-4,1%), embora o preo mdio tenha se valorizado em 39,5%.
Exportaes Brasileiras Principais Produtos por Categoria
US$ milhes

2011 Produtos Bsicos Minrio de Ferro Petrleo Produtos Industrializados Semimanufaturados Acar de cana Pastas qumicas de madeira Manufaturados Automveis de passageiros Partes/peas veculos e tratores Outros Total Produtos Exportados
Fonte: Secex / MDIC.

122,5 41,8 21,6 128,3 36,0 11,5 5,0 92,3 4,4 4,0 5,3 256,0

Part. % sobre total exportado 47,9 16,3 8,4 50,1 14,1 4,5 2,0 36,1 1,7 1,6 2,1 100,0

2010 90,0 28,9 16,2 107,8 28,2 9,3 4,8 79,6 4,4 3,4 4,1 201,9

Part. % sobre total exportado 44,6 14,3 8,0 53,4 14,0 4,6 2,4 39,4 2,2 1,7 2,1 100,0

Variao % 2011 / 2010 36,1 44,6 33,7 19,0 27,6 23,6 5,3 16,0 -0,9 16,4 27,2 26,8

2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais

As exportaes em 2011 atingiram o valor de US$ 256 bilhes, que, deduzido das importaes, no valor de US$ 226,2 bilhes, resultou em supervit na Balana Comercial, no montante de US$ 29,8 bilhes. O supervit, em relao ao ano de 2010, quando se registrou o valor de US$ 20,1 bilhes, elevou-se 47,9%,. As exportaes evoluram 26,8% e as importaes, 24,5%, em comparao a 2010. A denominada corrente de comrcio, soma dos fluxos comerciais (exportaes mais importaes), atingiu US$ 482,3 bilhes. A despeito do supervit na Balana Comercial, as Transaes Correntes foram deficitrias em US$ 52,6 bilhes. O resultado deveu-se ao dficit de R$ 37,9 bilhes na rubrica Servios (transportes, viagens, seguros, financeiros, royalties, aluguel de equipamentos), e de US$ 47,3 bilhes na de Rendas (de investimento: direto lucros, dividendos e juros intercompanhias; e em carteira lucros, dividendos e ttulos da dvida da renda fixa), compensado pelo resultado positivo
42

das Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para consumo corrente), no montante de US$ 2,8 bilhes. O elevado valor dos Investimentos Diretos no pas, correspondente a participaes no capital de empresas nacionais, atingiu o montante de US$ 66,7 bilhes, 37,5% superior ao obtido em 2010, e compensou o dficit em Transaes Correntes no exerccio de 2011. A Conta Financeira inclui, ainda, Investimentos em Carteira (investimentos em aes e ttulos de renda fixa), no valor de US$ 25,1 bilhes, com decrscimo de 60,1% em relao a 2010. Considerando os valores apurados, obteve-se o resultado de US$ 58,6 bilhes do Balano de Pagamentos.
Evoluo do Balano de Pagamentos
US$ milhes

Discriminao Transaes Correntes Balana Comercial (FOB) Exportao de Bens Importao de Bens Servios e Rendas Transferncias Unilaterais Correntes (lquido) Conta Capital e Financeira Conta Capital Conta Financeira Investimento Direto (lquido) No exterior No pas Investimentos em Carteira (ativo menos passivo aes e ttulos de renda fixa) Outros Invest. (crditos comerciais, emprstimos, moedas e depsitos, e outros) Erros e Omisses Resultado do Balano (=variao de reservas) Transaes Correntes/PIB (%)
Fonte: BACEN Indicadores Econmicos Balano de Pagamentos. Dados preliminares.

2011* -52.612 29.796 256.040 226.243 -85.225 2.816 111.868 1.573 110.294 75.957 9.297 66.660 25.106 9.227 -619 58.637 -2,12

2010 -47.323 20.147 201.915 -181.768 -70.257 2.788 99.716 1.119 98.597 36.919 -11.588 48.506 63.011 -1.221 -3.292 49.101 -2,21

O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, alcanou o montante de US$ 352 bilhes, com superao de 22% para o exerccio anterior, quando ficou em US$ 288,6 bilhes.

43

Reservas Internacionais
US$ milhes

350.000 320.000 290.000 260.000 230.000 200.000 170.000 140.000 110.000 80.000 50.000 20.000

Fonte: BACEN Indicadores Econmicos Reservas Internacionais.

A taxa de cmbio efetiva real interpretada como uma medida da competitividade das exportaes brasileiras. Denomina-se taxa de cmbio real o resultado do quociente entre a taxa de cmbio nominal e a relao decorrente do ndice de preos no atacado de cada pas parceiro do Brasil e o ndice de preos no atacado ou ao consumidor do Brasil (IPA ou INPC). O quociente obtido ponderado pela participao de cada pas no total das exportaes brasileiras, chegando-se taxa efetiva. A queda do ndice significa valorizao da taxa de cmbio e indica contnua perda de competitividade dos produtos exportados fabricados no Pas.
Taxa de Cmbio Efetiva Real
140,00 130,00 120,00 110,00 100,00 90,00 80,00 70,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

IPA-OG - exportaes Fonte: Ipeadata.

INPC - exportaes

Obs.: IPA-OG: IPA = ndice de Preos por Atacado e OG = Oferta Global; INPC = ndice Nacional de Preos ao Consumidor.

A dvida externa lquida (dvida externa menos reservas internacionais) do governo federal e do Banco Central atingiu em 2011 o valor de R$ 572,1 bilhes, ou 13,8% do PIB, conforme apresentado a seguir, contra 10,3% do PIB em 2010. Cabe assinalar que, desde 2006, a dvida externa lquida do governo federal e do Bacen tornou-se um crdito, que tem assumido valores crescentes com o passar dos anos. Em 2010 esse crdito atingiu o valor de R$ 386,4 bilhes e em 2009 alcanou o montante de R$ 313,2 bilhes, equivalente a 9,7% do PIB.

44

Dvida Externa Lquida - Governo Federal e Banco Central 2000 a 2011

% PIB 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 Fonte: Ipeadata. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

A taxa de risco-pas do Brasil, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus, ou ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a diferena entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um conjunto de 21 pases emergentes em relao taxa de juros dos papis dos EUA. O risco-pas indica ao investidor o preo de se arriscar a fazer negcios em um determinado pas. Quanto menor o nmero, menor o risco. Quanto menor o risco, maior ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso tenha de elevar as taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da sua dvida. Durante a crise de crdito ocorrida em 2008, o indicador EMBI+ alcanou 677 pontos (em 22 de outubro daquele ano). No exerccio de 2009, verificou-se queda no indicador, que chegou a 196 pontos no encerramento do exerccio. Houve nova queda em 2010 e o indicador manteve-se estvel, abaixo dos 200 pontos, at agosto de 2011. A perspectiva de queda no PIB, em funo da retrao do mercado externo e de o ndice IPCA ter ficado acima da meta estabelecida, contribuiu para o ndice EMBI+ atingir 286 pontos em 3 de outubro de 2011. No encerramento de 2011, o indicador situou-se em 208 pontos.
Risco Brasil 2008 a 2011
700 600 500 400 300 200 100

Fonte: Ipeadata.

45

2.5

Dvida Pblica

Dvida pblica o montante levantado pelo Governo junto ao setor privado ou s agncias multilaterais, para financiar as aes governamentais, inclusive pretritas. Para tanto, assume contratos de emprstimos e financiamentos e emite ttulos que variam: em maturidade, no modo como so vendidos e na forma em que seus pagamentos so estruturados. A mensurao da dvida pblica restringe-se ao setor pblico no financeiro e sua compilao varia de acordo com: a metodologia empregada, os entes da Federao abrangidos, a perspectiva bruta ou lquida, a excluso ou no de algumas empresas, como o caso da Petrobras e da Eletrobras, na Unio. Os indicadores de estoque da dvida pblica oficialmente divulgados pelo governo federal so: a) Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): publicado pelo Banco Central do Brasil (Bacen), abrange Unio, estados e municpios, aumentou R$ 232,1 bilhes no exerccio, chegando a R$ 2.243,6 bilhes, ou 54,2% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2011; b) Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): publicado pelo Bacen, cresceu R$ 32,7 bilhes no exerccio, atingindo R$ 1.508,6 bilhes ao final de 2011, ou 36,4% do PIB. c) Dvida Consolidada (DC) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) do Poder Executivo Federal, observados os critrios estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo a Dvida Consolidada Bruta da Unio aumentado R$ 259,7 bilhes, desde 2010, alcanando o montante de R$ 2.735,4 bilhes em 2011; d) Dvida Consolidada Lquida (DCL) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal, mesmo com o incremento de ativos da Unio no valor de R$ 203,1 bilhes, a Dvida Consolidada Lquida ampliou-se em R$ 56,6 bilhes, totalizando R$ 1.072,1 bilhes ao final de 2011. Este subtpico contm seis anlises. A primeira examina a DBGG e a segunda as variaes da DLSP entre os exerccios de 2010 e 2011 e seus fatores condicionantes. A terceira trata das relaes financeiras entre o Tesouro Nacional, o Bacen e as instituies financeiras oficiais de fomento. A quarta compara a evoluo da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos) da DLSP. A quinta comenta o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica Federal para 2011 e o Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal de 2011. A sexta examina o demonstrativo da dvida consolidada bruta e lquida do RGF. As informaes foram coletadas: nas Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de Poltica Monetria e nas Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para vrios exerccios; no Plano Anual de Financiamento da Dvida (PAF) para 2011 e no Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal de 2011, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); e, no RGF, publicado em conjunto pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN, assim como nos Acrdos 435/2009-TCU-1 Cmara, 5.403/2009-TCU1 Cmara e 1.259/2011-TCU-Plenrio, e nos documentos do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).

2.5.1 Dvida Bruta do Governo Geral

Desde 2008, foram introduzidas quatro alteraes conceituais na metodologia de clculo da DBGG. A primeira excluiu os ttulos na carteira do Bacen do total da DBGG e a segunda incluiu as operaes compromissadas no cmputo desse indicador. O quadro seguinte explicita o impacto dessas duas alteraes conceituais nas dvidas interna e bruta do Governo Geral.
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Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral
R$ milhes

Item Dvida Bruta do Governo Geral - DBGG (1) Dvida interna (1) Ttulos na carteira do Bacen (A) Operaes compromissadas do Bacen (B) Ttulos livres na carteira do Bacen (C=A-B) Dvida Bruta do Governo Geral - DBGG (2) Dvida interna (2) Produto Interno Bruto (3)
Fonte: Nota de Poltica Fiscal do Bacen, srie histrica. (1) Antes e (2) depois da alterao metodolgica.

2009 % PIB 2.156.529 67,71 2.045.089 64,21 637.815 20,02 454.710 14,28 183.105 5,75 1.973.424 61,96 1.861.984 58,46 3.185.125

2010 % PIB 2.426.059 64,35 2.316.662 61,45 703.203 18,65 288.666 7,66 414.537 11,00 2.011.522 53,35 1.902 125 50,45 3.770.085

2011 % PIB 2.653.563 64,05 2.545.178 61,43 751.837 18,15 341.878 8,25 409.959 9,90 2.243.604 54,15 2.135.219 51,54 4.143.013

(3) PIB dos ltimos 12 meses, a preos de dezembro do ano.

As modificaes diminuem tanto a dvida interna quanto a dvida bruta do Governo Geral em cerca de R$ 410 bilhes ao final de 2011, em vista da excluso dos ttulos livres na carteira do Banco Central do Brasil. Conforme comentado no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo de 2008 e de 2009, a mudana evidencia melhor a situao fiscal, uma vez que as operaes compromissadas demandam despesas de juros, enquanto a dvida em carteira do Bacen tem sua remunerao compensada pela transferncia do resultado do Bacen ao Tesouro Nacional. As outras duas mudanas metodolgicas referem-se excluso da Petrobras e da Eletrobras do clculo do resultado primrio, conforme as Leis 12.017/2009 e 12.377/2010, respectivamente. Os indicadores de endividamento divulgados pela Unio evidenciam a acumulao de ativos e passivos decorrentes de emisses no competitivas de ttulos em favor de entidades gestoras de polticas pblicas e programas oficiais de fomento, a partir das variaes cambiais das reservas internacionais e da desvinculao de fontes de recursos. Em vista desse procedimento, entre 2007 e 2011, um subconjunto de ativos do Governo Geral cresceu R$ 731,8 bilhes, com mdia anual de 22,3%, passando de R$ 591,5 bilhes para R$ 1.323,3 bilhes, de acordo com a srie histrica da Nota de Poltica Fiscal do Banco Central do Brasil.
Evoluo dos Ativos do Governo Geral
R$ milhes

Descrio Recursos do FAT Inst. hbridos de capital e dvida Crditos junto ao BNDES Aplicaes do Governo Federal Crdito Externo Lquido do Bacen Aplicaes dos Governos Estaduais Crditos das Estatais Federais Depsitos vista Total

2007 138.392 7.504 6.645 59.175 319.216 28.050 24.217 8.267 591.466

% 23,4 1,3 1,1 10,0 54,0 4,7 4,1 1,4 100,0

2011 184.120 16.922 302.225 105.310 651.663 44.567 9.477 8.997 1.323.281

% 13,9 1,3 22,8 8,0 49,2 3,4 0,7 0,7 100,0

Variao 45.728 9.418 295.580 46.135 332.447 16.517 (14.740) 730 731.815

% (9,5) 21,7 (2,0) (4,7) (1,4) (3,4) (0,7) -

Fonte: Nota de Poltica Fiscal do Bacen, srie histrica.

Conforme mostrado no quadro seguinte, houve aumento da DBGG, da DLGG e da DLSP, respectivamente, em R$ 232,1 bilhes, R$ 40,9 bilhes e R$ 32,7 bilhes, representando decrscimos de 0,85%, 3,81% e 3,94%, respectivamente, em relao ao PIB entre 2010 e 2011. Essas variaes decorreram principalmente da ampliao dos crditos do Governo Geral (GG) em R$ 149 bilhes, distribudos no crescimento das disponibilidades do Governo Federal no Bacen
47

(R$ 71,1 bilhes), dos crditos junto ao BNDES (R$ 65,5 bilhes) e dos recursos do FAT na rede bancria (R$ 11,2 bilhes).
Dvidas Bruta e Lquida do Governo Geral
R$ milhes

Item Dvida Lquida do Setor Pblico (A= B+K+L) Dvida Lquida do Governo Geral (B=C+F+I+J) Dvida Bruta do Governo Geral (C=D+E) Dvida interna (D) Dvida mobiliria do Tesouro Nacional Dvida mobiliria em mercado Ttulos sob custdia do FGE Dvidas securitizadas e TDA Aplicaes de entidades da adm. federal Aplicaes dos governos subnacionais Operaes compromissadas do Bacen Dvida bancria do Governo Federal Dvida assumida pela Unio - Lei 8.727/1993 Dvida bancria dos governos estaduais Dvida bancria dos governos municipais Dvida externa (E) Governo Federal Governos estaduais Governos municipais Crditos do Governo Geral (F=G+H) Crditos internos (G) Disponibilidades do Governo Geral Aplicaes da Previdncia Social Arrecadao a recolher Depsitos vista (inclui agncias descentralizadas) Disponibilidades do Governo Federal no Bacen Aplicaes na rede bancria (estadual) Crditos concedidos a instituies financeiras oficiais Instrumentos hbridos de capital e dvida Crditos junto ao BNDES Aplicaes em fundos e programas Crditos junto s estatais Demais crditos do Governo Federal Recursos do FAT na rede bancria Crditos externos (H) Ttulos livres na carteira do Bacen (I) Equalizao Cambial (J) Dvida Lquida do Banco Central (K) Dvida Lquida das empresas estatais (L)
Fonte: Banco Central do Brasil Nota de Imprensa de Poltica Fiscal.

2010 % PIB 1.475.820 39,15 1.495.285 39,66 2.011.522 53,35 1.902.125 50,45 1.569.450 41,63 1.590.719 42,19 (2.654) (0,07) 13.221 0,35 (28.231) (0,75) (3.606) (0,10) 288.666 7,66 4.405 0,12 14.588 0,39 18.932 0,50 6.085 0,16 109.397 2,90 87.503 2,32 18.904 0,50 2.989 0,08 (979.408) (25,98) (979.100) (25,97) (451.320) (11,97) (1.579) (0,04) (2.035) (0,05) (7.517) (0,20) (404.516) (10,73) (35.673) (0,95) (256.602) (6,81) (19.879) (0,53) (236.723) (6,28) (95.910) (2,54) (15.274) (0,41) (13.634) (0,36) (146.360) (3,88) (307) 0,0 414.537 11,00 48.634 1,29 (43.401) (1,15) 23.937 0,63

2011 % PIB 1.508.547 36,41 1.536.154 37,08 2.243.604 54,15 2.135.219 51,54 1.746.630 42,16 1.769.333 42,71 (2.691) (0,06) 13.727 0,33 (32.264) (0,78) (1.476) (0,04) 341.878 8,25 6.879 0,17 10.136 0,24 22.035 0,53 7.660 0,18 108.385 2,62 80.059 1,93 23.724 0,57 4.601 0,11 (1.128.444) (27,24) (1.127.901) (27,22) (529.644) (12,78) (642) (0,02) (1.940) (0,05) (8.349) (0,20) (475.622) (11,48) (43.091) (1,04) (319.147) (7,70) (16.922) (0,41) (302.225) (7,29) (99.658) (2,41) (11.824) (0,29) (10.119) (0,24) (157.509) (3,80) (543) 0,0 409.959 9,90 11.035 0,27 (52.617) (1,27) 25.010 0,60

2.5.2 Dvida Lquida do Setor Pblico

A DLSP aumentou R$ 32,7 bilhes entre 2010 e 2011, quando alcanou o montante de R$ 1.508,6 bilhes, j considerado o ajuste de excluso da Petrobras e da Eletrobras desse clculo. Houve diminuio da DLSP em cerca de 2,73 como percentual do PIB, de 39,15% em dezembro de 2010 para aproximadamente 36,41% ao final de 2011. O governo federal abaixou o endividamento lquido em relao ao PIB em cerca de 2,08%, enquanto o Bacen e as estatais federais tiveram
48

variaes marginais e em sentido contrrio. Os demais entes (governos estaduais e municipais e empresas estatais estaduais e municipais) reduziram o endividamento lquido em 0,55% do PIB. Comentando o aumento dos crditos junto ao BNDES e de reservas internacionais entre 2006 e 2011, Josu Pellegrini assim se posiciona (PELLEGRINI, J. A. Dvida Bruta e Ativo do Setor Pblico: O que a queda da Dvida Lquida no mostra. 2011. Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado, Braslia, DF):
(...) essas operaes elevaram a dvida bruta, mas no afetaram a dvida lquida. Porm, nos momentos seguintes, a discrepncia entre a rentabilidade do ativo e o custo para financi-lo aumenta os juros lquidos devidos pelo governo geral e BCB, o que eleva o dficit pblico e a necessidade de financiamento do setor pblico. Como nesse caso, no h contrapartida em aumento de ativos, o resultado final o incremento da dvida lquida e da dvida bruta.
Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico
R$ milhes

Item Dvida lquida total Governo Federal Bacen Estatais Federais Demais entes Dvida interna lquida Governo Federal Bacen Estatais Federais Demais entes Dvida externa lquida Governo Federal Bacen Estatais Federais Demais entes PIB

dez/2010 % PIB 1.475.820 39,15 1.044.518 27,71 (43.401) (1,15) (7.053) (0,19) 481.756 12,78 1.835.512 48,69 957.322 25,39 430.187 11,41 (7.359) (0,20) 455.363 12,08 (359.692) (9,54) 87.196 2,31 (473.588) (12,56) 306 0,01 26.393 0,70 3.770.085

dez/2011 % PIB 1.508.547 36,41 1.061.809 25,63 (52.617) (1,27) (7.363) (0,18) 506.718 12,23 2.047.015 49,41 982.292 23,71 599.046 14,46 (7.558) (0,18) 473.234 11,42 (538.468) (13,00) 79.516 1,92 (651.663) (15,73) 195 0,00 33.484 0,81 4.143.013

Variao % PIB 32.727 (2,73) 17.291 (2,08) (9.216) (0,12) (310) 0,01 24.962 (0,55) 211.503 (0,72) 24.970 (1,68) 168.859 3,05 (199) 0,01 17.871 (0,66) (178.776) (3,46) (7.680) (0,39) (178.075) (3,17) (111) (0,00) 7.091 0,11

Fonte: Nota de Poltica Fiscal do Bacen, srie histrica.

Os condicionantes da variao da relao DLSP/PIB esto evidenciados na tabela seguinte, agrupados em fatores relacionados variao do estoque da dvida lquida e ao crescimento do PIB. Os fatores referentes variao do saldo da DLSP aumentaram o endividamento em 0,79%, enquanto o crescimento do PIB reduziu o endividamento em 3,52%. A conjugao dos dois fatores resultou em diminuio da Dvida Lquida como percentual do PIB em em 2,73%. Esses movimentos resultaram em aumento nominal de R$ 32,7 bilhes na Dvida Lquida total. Os juros nominais ampliaram a dvida lquida em R$ 236,7 bilhes (5,71% do PIB), enquanto os principais fatores de diminuio foram o supervit primrio de R$ 128,7 bilhes (3,11% do PIB), o ajuste cambial/metodolgico de R$ 66,6 bilhes (ou 1,61% do PIB) e outros ajustes da dvida externa, de R$ 9,1 bilhes (ou 0,22% do PIB). O aumento do endividamento lquido devido ao reconhecimento de dvidas foi marginal, de R$ 0,5 bilho.

49

Fatores Condicionantes da Variao da DLSP/PIB em 2011

R$ milhes

Item Dvida lquida total saldo Dvida lquida variao acumulada no ano Fatores condicionantes: NFSP Primrio Juros nominais Ajuste cambial Dvida interna indexada ao cmbio Dvida externa metodolgico Dvida externa outros ajustes Reconhecimento de dvidas Privatizaes Efeito crescimento PIB dvida PIB ltimos 12 meses em valores correntes
Fonte: Nota de Poltica Fiscal do Bacen, srie histrica.

2010 1.475.820 113.109 113.109 93.673 (101.696) 195.369 17.677 1.513 16.163 1.533 2.969 (2.742) 3.770.085

% PIB 39,15 (2,92) 3,00 2,48 (2,70) 5,18 0,47 0,04 0,43 0,04 0,08 (0,07) (5,92)

2011 1.508.547 32.727 32.727 107.963 (128.710) 236.673 (66.626) (3.405) (63.221) (9.097) 487 0 4.143.013

% PIB 36,41 (2,73) 0,79 2,61 (3,11) 5,71 (1,61) (0,08) (1,53) (0,22) 0,01 0,00 (3,52)

A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores que os supervits primrios resulta em expanso continuada da dvida lquida em valores nominais, ainda que em percentual do PIB haja um pequeno decrscimo. Alm disso, a volatilidade cambial tambm proporciona oscilaes abruptas no saldo do endividamento lquido, como pode ser visualizado no grfico a seguir, que aponta o comportamento da DLGC no perodo de 2002 a 2011.
Dvida Lquida do Governo Central

1 .200

40 35 30

1 .000

Em R$ Bilhes

600

20 15

400

10 200 5 0 dez/03 dez/04 dez/05 dez/06 Em R$ Bilhes

Fonte: Nota de Poltica Fiscal do Bacen, srie histrica.

0 dez/02

dez/07

dez/08 Em % do PIB

dez/09

dez/1 0

dez/1 1

2.5.3 Relaes Financeiras: Tesouro, Bacen e instituies financeiras oficiais

Um conjunto de normativos tem alterado as relaes entre o Tesouro Nacional (TN), o Bacen e as instituies financeiras oficiais de crdito, em contrapartida acumulao de reservas internacionais. O resultado tem sido um aumento da alavancagem financeira do Governo Central,
50

Em % do PIB

800

25

aqui entendidos como o Governo Federal e o Bacen, ao mesmo tempo que o impacto desses movimentos no captado pelos indicadores de endividamento, em vista dos mecanismos atualmente utilizados. A acumulao de reservas internacionais pelo Bacen e a volatilidade do cmbio fazem com que o valor, em moeda local, de referidas reservas varie substancialmente de perodo a perodo. Uma variao positiva implica a transferncia de recursos ao TN, pelo aumento das obrigaes com o Governo Federal, enquanto uma variao negativa implica cobertura do valor pela transferncia de ttulos do TN ao Bacen, a partir de dotao oramentria explcita na lei de meios. O principal normativo responsvel por essas movimentaes a Lei 11.803/2008, com trs dispositivos de grande impacto sobre os ativos e passivos da Unio. Um deles, consubstanciado no art. 11, desvinculou o supervit financeiro das fontes de recursos, exclusive vinculaes constitucionais, existente ao final de 2007, para pagamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna. Em vista desse dispositivo, o supervit financeiro diminuiu R$ 50,8 bilhes entre 2007 e 2008, conforme o quadro seguinte.
Variao do Supervit Financeiro 2011/2007
R$ milhes

Item Ativo financeiro (A) Passivo financeiro (B) Supervit financeiro (C=A-B) Supervit atual - Supervit anterior
Fontes: Siafi e BGU.

2007 890.497 596.945 293.552 -

2008 994.524 751.821 242.703 (50.849)

2009 531.259 165.907 365.352 122.649

2010 549.412 191.560 357.852 (7.501)

2011 580.759 182.571 398.188 40.336

Os outros dois dispositivos da Lei 11.803/2008 esto estreitamente relacionados. O art. 2 autoriza o Poder Executivo a emitir ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do TN, sem contrapartida financeira, com a finalidade de assegurar ao Bacen a manuteno de carteira de ttulos da dvida pblica em dimenses adequadas execuo da poltica monetria. De fato, entre 2009 e 2011, os ttulos pblicos federais livres na carteira do Bacen cresceram R$ 183,1 bilhes, atingindo o montante de R$ 410 bilhes, num incremento de 123,9%. J o art. 6 da Lei 11.803/2008 autoriza a transferncia, entre o TN e o Bacen, do resultado financeiro das operaes com reservas cambiais depositadas no Bacen e das operaes com derivativos cambiais realizadas pela autoridade monetria no mercado interno. Quando o resultado positivo, ocorre acrscimo das obrigaes com o Governo Federal no passivo do balano patrimonial do Bacen. Quando negativo, o TN transfere ttulos pblicos federais ao Bacen, aumentando esse item do ativo do balano patrimonial do Bacen. Em vista da volatilidade do cmbio, cria-se um mecanismo de aumento contnuo desses itens do ativo e do passivo da autoridade monetria.
Resultado da Equalizao Cambial
R$ milhes

Perodo/Exerccio 1 Semestre 2 Semestre Total

Fonte: Demonstraes Financeiras do Bacen.

2008 (44.798) 171.416 126.618

2009 (93.787) (53.932) (147.719)

2010 (1.893) (46.636) (48.530)

2011 (46.199) 90.240 44.041

Adicionalmente, esses itens de ativo e passivo so remunerados pela taxa mdia de remunerao paga pela Unio. Assim, o recebimento de ttulos do TN pelo Bacen referente ao 1
51

semestre de 2008, aps remunerao, chegou a R$ 47,6 bilhes, enquanto o pagamento do Bacen ao TN referente ao 2 semestre do mesmo exerccio, j considerada a remunerao, alcanou R$ 175 bilhes. Esses valores terminam tendo efeito sobre o resultado patrimonial do Bacen, que tambm item de receita da Unio. A regra de transferncia do resultado financeiro das operaes de equalizao cambial entendida como o produto entre o estoque de reservas cambiais, apurado em reais, e a diferena entre sua taxa mdia ponderada de rentabilidade, em reais, e a taxa mdia ponderada do passivo do Bacen, nele includo seu patrimnio segue o procedimento estabelecido no art. 7 da Lei Complementar 101/2000. O efeito desses procedimentos aumentar, exerccio a exerccio, os ativos e passivos totais do Bacen e do Tesouro Nacional. De acordo com as demonstraes financeiras da autoridade monetria, os ativos e passivos totais aumentaram R$ 817 bilhes nos ltimos quatro anos, passando de R$ 766,4 bilhes em 2007 para R$ 1.583,4 bilhes em 2011, com mdia de crescimento anual de 19,9%.
Balano Patrimonial do Banco Central do Brasil 31/12/2011
R$ bilhes

Item Ativo em Moedas Estrangeiras Disponibilidades Depsitos a Prazo em Instituies Financeiras Recurso sob Administrao Externa Compromissos de Revenda Ttulos Crditos a Receber Ouro Participaes em Organismos Financeiros Internacionais Ativo em Moeda Local Depsitos Compromissos de Revenda Derivativos Ttulos Pblicos Federais Crditos com o Governo Federal Crditos a Receber Bens Mveis e Imveis Outros

31/12/2007 358,1 4,3 13,6 0,0 27,8 302,3 0,0 1,6 8,6 408,2 0,6 2,8 0,4 359,3 17,4 23,8 0,8 3,2

31/12/2011

Item Passivo em Moedas 675,5 Estrangeiras Operaes Contratadas a 12,8 Liquidar Depsitos de Instituies 24,5 Financeiras 0,5 Compromissos de Recompra 5,9 Derivativos 614,3 Emprstimos a Pagar 2,2 Crditos a Pagar Depsitos de Organismos 3,1 Financeiros Internacionais 12,3 Outros 907,9 Passivo em Moeda Local Operaes Contratadas a 0,6 Liquidar Depsitos de Instituies 9,3 Financeiras 0,0 Compromissos de Recompra Obrigaes com o Governo 54,5 Federal 101,3 Crditos a Pagar 40,2 Provises Depsitos de Organismos 0,8 Financeiros Internacionais 1,2 Meio Circulante Patrimnio Lquido Patrimnio Reserva de Resultados Reserva de Reavaliao Ganhos (Perdas) Reconhecidos Diretamente 52

31/12/2007 37,8 0,3 0,0 27,8 0,1 1,0 0,0 8,6 0,0 624,7 0,7 146,0 190,2 276,3 1,1 10,3 0,0 102,9 1,0 1,6 0,5 (3,7)

31/12/2011 23,9 0,8 0,0 5,9 0,0 0,0 8,3 8,9 0,0 1.377,9 0,0 424,9 351,2 578,2 1,0 22,6 0,0 162,8 18,8 24,7 1,6 0,5 (7,9)

Item

31/12/2007

31/12/2011

Total

766,3

Item no Patrimnio Resultados Acumulados 1.583,4 Total

31/12/2007 2,6 766,3

31/12/2011 0,0 1.583,4

Fonte: Demonstraes Financeiras do Bacen.

Em 31/12/2011, de acordo com o item 36.1 das Notas Explicativas s Demonstraes Financeiras do Bacen, havia crdito a receber do Tesouro Nacional, decorrente de resultado da equalizao cambial, no total de R$ 101,3 bilhes. Com o propsito de satisfazer essa obrigao, a programao inicial da lei oramentria anual (Lei 12.595/2012) contm, na ao 0699, denominada Cobertura do Resultado Negativo Apurado no Banco Central do Brasil, um montante de R$ 103,85 bilhes. Dessa quantia, R$ 92,86 bilhes esto classificados no grupo de despesa 6 Amortizao da Dvida e R$ 11 bilhes no grupo de despesa 2 Juros e Encargos da Dvida, alocados ao rgo 71101 Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda, sendo financiado com a fonte 144 Ttulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional Outras Aplicaes. H, portanto, uma folga de dotao de R$ 2,55 bilhes. A sistemtica de cobertura do resultado da equalizao cambial, que recebe dotao especfica em lei oramentria anual quando a Unio tem que cobrir o resultado negativo, d-se pela emisso de ttulos do TN que vo integrar o ativo em moeda local do balano patrimonial do Bacen. Entre 2007 e 2011, houve aumento de ttulos em R$ 395,2 bilhes. No caso de resultado positivo, o Bacen tem aumentadas suas obrigaes com o Governo Federal. No perodo de 2007 a 2011, ocorreu acrscimo de R$ 301,9 bilhes no passivo em moeda local do balano patrimonial do Bacen. Para o exerccio de 2011, os trs itens mais representativos das modificaes do passivo do balano patrimonial do Bacen foram em moeda local, representados pelo aumento das obrigaes com o Governo Federal, das operaes com compromisso de recompra e dos depsitos de instituies financeiras, respectivamente, em R$ 167,7 bilhes, R$ 62,5 bilhes e R$ 45,5 bilhes, relativamente a 31/12/2010. Os ativos totais tiveram incremento de R$ 293,1 bilhes em relao a 2010, dos quais R$ 179,4 bilhes em moeda estrangeira e R$ 113,7 bilhes em moeda local. Do lado dos ativos em moeda estrangeira, os ttulos subiram R$ 201,5 bilhes e os depsitos a prazo em instituies financeiras diminuram R$ 24,6 bilhes, enquanto do lado dos ativos em moeda local, os crditos com o Governo Federal, os ttulos pblicos federais e os compromissos de revenda cresceram, respectivamente, R$ 52,6 bilhes, R$ 51,4 bilhes e R$ 9,3 bilhes. No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas de Governo de 2010, mencionou-se a no explicitao, no texto da Nota 3.8 Demonstrao do Fluxo de Caixa das Demonstraes Financeiras do Bacen, do montante da senhoriagem, fato que voltou a ocorrer em 2011. Essa omisso das receitas decorrentes da senhoriagem em referido demonstrativo no parece razovel, motivo pelo qual se recomendou a incluso da receita nas demonstraes contbeis do exerccio de 2011. O Bacen no atendeu recomendao, ainda que tenha explicitado o valor realizado em 2011, conforme transcrio da nota explicativa 38, das Demonstraes Financeiras de 2011:
38 Receitas de Senhoriagem A senhoriagem pode ser definida como a receita ou lucro do governo proveniente do monoplio de emisso de moeda. Para fins de evidenciao dos fluxos relativos a essas receitas em suas demonstraes financeiras, em atendimento determinao do Tribunal de Contas da Unio, o Bacen adotou o conceito de senhoriagem pelo custo de oportunidade, tendo em vista que essa metodologia tem como pressuposto o 53

fato de a moeda ser um passivo do governo frente ao resto da economia, o que compatvel com o tratamento contbil dispensado base monetria pela autarquia. Por essa metodologia, a senhoriagem entendida como o custo de oportunidade do setor privado em deter moeda comparativamente a outros ativos que rendem juros. A apurao realizada aplicando-se a taxa de juros nominal da economia, neste caso a taxa Selic, sobre o valor da base monetria. Para esse clculo, o Bacen trabalha com dados dirios, a fim de evitar os impactos de variaes sazonais sobre os saldos da base monetria ao longo do perodo. Em 2011, o fluxo relativo s receitas de senhoriagem foi R$ 20.291.041 (R$ 15.848.166 em 2010).

Comentando os trs conceitos de senhoriagem, quais sejam, o de senhoriagem monetria, o de imposto inflacionrio e o de custo de oportunidade da senhoriagem, Cludio Jaloretto assim se posiciona (JALORETTO, Cludio. Senhoriagem e Financiamento do Setor Pblico no Brasil. Braslia: ESAF, 2006):
Apesar da existncia dessas trs formas diferentes de se mensurar a senhoriagem, nota-se que os trabalhos que versam sobre o assunto utilizam, em sua maioria, o conceito de senhoriagem monetria. Essa preferncia se explica, aparentemente, pela facilidade de apurao, visto que os outros conceitos dependem da escolha da taxa de inflao ou da taxa de juros adequadas e, portanto, esto mais sujeitos a diferentes interpretaes.

Assim, em atendimento conveno da objetividade, segundo a qual entre um critrio subjetivo, mesmo pondervel, e outro objetivo, o contador dever optar pela hiptese mais objetiva, reitera-se a recomendao para que o Banco Central do Brasil reconhea a receita de senhoriagem na Demonstrao de Fluxo de Caixa e faa sua mensurao pelo conceito de senhoriagem monetria.

2.5.4 Evoluo da taxa Selic e da taxa implcita da DLSP

O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de ativos e passivos mantm a DLSP sob controle. No entanto, carrega para o Tesouro Nacional a carga fiscal representada pela diferena entre a taxa (Selic) pela qual a Unio vende seus ttulos e a taxa (de Juros de Longo Prazo TJLP) que a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento. Dados da Nota de Poltica Fiscal do Bacen de maro de 2012 e da srie histrica mostram que entre 2003 e 2011 a taxa Selic recuou 11,7 pontos percentuais (de 23,3% para 11,6%), enquanto a taxa implcita da DLSP decresceu apenas 0,6 p.p (de 17,5% para 16,9%). Ou seja, o custo fiscal dessas operaes de fomento, representado pelo diferencial de taxas, expande-se continuamente, conforme se visualiza no grfico seguinte.

54

Evoluo da Taxa Selic, da Taxa Implcita da DLSP e dos Juros Nominais 25 25

20

20 % do PIB

15

15

%
10

10

0 2003 2004 Tx Selic % 2005 2006 2007 Taxa Implcita % 2008 2009 2010 Juros nom % do PIB 2011 TJLP

Fonte: Nota de Poltica Fiscal do Bacen, srie histrica.

Tambm h grande descasamento de prazo tanto nas operaes entre o TN e o BNDES quanto nas operaes com os outros programas de fomento, mesmo que no se considere as inadimplncias que ocorrem nessas operaes. Os mecanismos de repasse continuaram em 2011. Segundo o Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal (DPF), as emisses diretas foram da ordem de R$ 62,5 bilhes. Alm disso, o fluxo de retorno desses recursos ao caixa da Unio ocorre de acordo com o seguinte critrio:
Em relao s caractersticas dos fluxos de recebimentos desses contratos, as operaes de 2011 seguem o padro das realizadas no ano anterior. O prazo de 40 anos, com carncia de 20 anos para amortizao do principal, que ser calculado pelo valor de principal vincendo da dvida, dividida pelo nmero de prestaes no vencidas. Quanto s taxas de juros, nos primeiros 15 anos esta ser de 1/3 da TJLP (os 2/3 restantes sero incorporados ao principal) limitada a 6% ao ano e, aps esse perodo, a taxa corresponder TJLP, tambm limitada a 6% ao ano. Em caso de a TJLP superar esse limite, a diferena no integrar o fluxo mensal de pagamento de juros, sendo incorporada ao saldo devedor.

Tanto as taxas quanto os prazos do mecanismo financeiro de repasse do Tesouro Nacional para o BNDES geram receita de dividendos para a Unio no exerccio em vigor e nos subsequentes ao das transferncias, em vista do diferencial entre o custo pago pelo banco ao Tesouro pelas transferncias e a remunerao dos ttulos transferidos ao BNDES.

2.5.5 Plano Anual de Financiamento e Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal

De acordo com o Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal (PAF) 2011, a necessidade lquida de financiamento do TN no exerccio seria de R$ 365,6 bilhes, resultado de uma necessidade bruta de R$ 464,3 bilhes, deduzidos os recursos oramentrios de R$ 98,7 bilhes. Essa necessidade bruta est dividida em R$ 410,1 bilhes de dvida interna em mercado, R$ 41,4 bilhes de encargos no Banco Central e R$ 12,8 bilhes de dvida externa. No possvel afirmar se esses montantes se efetivaram no exerccio, pois no Relatrio Anual da DPF de 2011 no h explicitao de tais valores. Recomenda-se, portanto, que a STN informe no Relatrio Anual da DPF os valores efetivos referentes: necessidade bruta, esta segregada em
55

dvida externa, dvida interna em mercado e encargos no Bacen; aos recursos oramentrios; e, necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional. Pela programao, o estoque ocorrido ao final de 2010, de R$ 1,694 trilho, deveria crescer em 2011 para um intervalo entre R$ 1,80 trilho e 1,93 trilho. Os resultados apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 172,4 bilhes, alcanando R$ 1,866 trilho, dentro das previses do PAF 2011. O percentual vincendo em 12 meses alcanou 21,9%, tambm dentro do limite previsto (21% a 25%). O cumprimento desses indicadores foi conseguido mesmo com um montante de emisses diretas de R$ 62,6 bilhes, dos quais R$ 58,8 bilhes sem contrapartida financeira, mas com impacto no estoque, com destaque para R$ 50,3 bilhes de concesso de crdito ao BNDES e R$ 7,4 bilhes de aportes ao Fundo de Compensao das Variaes Salariais. As operaes com contrapartida financeira e com impacto no estoque se limitaram a R$ 1,5 bilho. Houve ainda R$ 2,3 bilhes de emisso sem contrapartida financeira e sem impacto no estoque.
Dvida Pblica Federal Indicadores DPF Estoque (R$ bilhes) Prazo mdio (meses) % vencimento em 12 meses Composio da DPF Prefixado (%) ndice de preos (%) Selic (%) Cmbio (%) TR e outros (%) dez/2004 dez/2005 dez/2006 dez/2007 dez/2008 dez/2009 dez/2010 dez/2011 1.013,9 1.157,1 1.237,0 1.333,8 1.397,3 1.497,4 1.694,0 1866,4 35,3 33,3 35,5 39,2 42,0 42,0 42,0 43,2 39,3 36,3 32,4 28,2 25,4 23,6 23,9 21,9 16,1 11,9 45,7 24,2 2,1 23,6 13,1 43,9 17,6 1,8 31,9 19,9 33,4 12,7 2 35,1 24,1 30,7 8,2 1,9 29,9 26,6 32,4 9,7 1,4 32,2 26,7 33,4 6,6 1,1 36,6 26,6 30,8 5,1 0,8 37,2 28,3 30,1 4,4 PAF 2011 1.800/1.930 42,0/44,4 21/25 36 - 40 26 - 29 28 - 33 4-6 -

Fontes: Plano Anual de Financiamento/2011 e Relatrio Anual da Dvida Pblica 2011/STN.

O Quadro 5 Mudanas nos Fundos Extramercado, publicado no Relatrio Anual da DPF de 2011, explica o procedimento para a consecuo do aumento de ttulos prefixados.
O Conselho Monetrio Nacional, por intermdio da Resoluo n 4.034, de 30/11/2011, decidiu alterar a poltica de investimentos das disponibilidades oriundas de receitas prprias de estatais integrantes da Administrao Federal Indireta, bem como dos recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT), do Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf) e do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FNDE), obrigatoriamente aplicadas em fundos de investimento denominados Fundos Extramercado, conforme Resolues n 3.284/2005 e n 2.423/1997. (...) Em consequncia, cerca de 60 bilhes em ttulos atrelados taxa Selic (LFT) atualmente aplicados nos fundos extramercado dessas entidades, correspondentes a quase 11% do estoque total desses papis na Dvida Pblica Federal (DPF), sero substitudos por ttulos prefixados ou remunerados por ndices de preos. Essa migrao dever ocorrer em, no mximo, 90 dias aps a data da publicao da Resoluo, e ser feita por meio de operaes de troca com o Tesouro Nacional.

A Tabela 7 Carteira de Ttulos Pblicos dos Fundos Extramercado, com data de dezembro de 2011 e contida no quadro referido, mostra que 96,5% do volume financeiro de R$ 62,2 bilhes esto aplicados em ttulos atrelados Selic (LFT), 2,9% em ttulos prefixados (LTN) e o restante em ttulos remunerados por ndices de preos (NTN-B e NTN-F). Justificando o procedimento, o quadro assim encerrado:
Essa medida, alm de direcionar os investimentos dos fundos extramercado para aplicaes com maior rentabilidade, vai ao encontro da estratgia do Tesouro Nacional, expressa em seu Plano Anual de 56

Financiamento (PAF), de melhorar a composio da DPF pela reduo na participao de ttulos a taxas flutuantes, que trazem maior volatilidade para a dvida. Alm disso, a medida est em linha com o esforo do Governo de desindexao da economia brasileira, processo esse que proporciona maior eficincia poltica monetria.

2.5.6 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal

Desde 2010, a STN cumpre os Acrdos 435/2009-TCU-1 Cmara e 5.403/2009-TCU-1 Cmara, publicando o Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal com os dados do Siafi, o que permite a comparabilidade da informao entre exerccios. Tambm como resultado dos acrdos mencionados, passou a ser publicada a metodologia de elaborao do demonstrativo da dvida consolidada lquida, nos termos da alnea b do inciso I do art. 55 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF). Isso significa a explicitao da conta contbil do Plano de Contas da Administrao Federal referente a cada um dos itens dos passivos e ativos da Unio, permitindo o melhor acompanhamento das variaes de seus saldos. A Dvida Consolidada Lquida (DCL) cresceu R$ 56,6 bilhes entre dezembro de 2010 e dezembro de 2011, como resultado da expanso de R$ 203,1 bilhes dos ativos e R$ 259,7 bilhes dos passivos. No perodo, houve aumento de 5,6% da DCL e de 11,8% da Receita Corrente Lquida (RCL), o que acarretou decrscimo de 5,4% na relao DCL/RCL, de 2,03 para 1,92. Essa relao est longe do limite de 3,5 vezes proposto pelo Poder Executivo e ainda no apreciado pelo Senado. O incremento de 11,8% na RCL, conjugado com um crescimento de 9,6% na dvida mobiliria, reduziu a relao dvida mobiliria/RCL, de 473% para 464,3%, distante do ainda no apreciado Projeto de Lei 54/2009, que limita essa relao a 650%. Entre os passivos da DCL, seis itens merecem comentrio. O primeiro a Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional Interna (DMTNI) em mercado, com crescimento de R$ 180,1 bilhes. O segundo a DMTNI em custdia no Bacen, com aumento de R$ 48,4 bilhes. E o terceiro item responsvel pela ampliao dos passivos foi o conjunto das operaes de equalizao cambial, de R$ 44,3 bilhes, preconizado na Lei 11.803/2008. Em sentido contrrio, houve decrscimo dos passivos referentes dvida contratual e dvida assumida pela Unio (em decorrncia da Lei 8.727/1993), nos valores de, respectivamente, R$ 6,2 bilhes e R$ 4,5 bilhes. Por ltimo, os passivos foram diminudos em R$ 4,8 bilhes, pelo aumento das aplicaes em ttulos pblicos. Quanto aos ativos da DCL, que tiveram ampliao de R$ 203,1 bilhes, mencione-se o crescimento dos depsitos do TN no Bacen, das aplicaes financeiras, da renegociao de dvidas de entes e dos demais ativos financeiros em, respectivamente, R$ 71,1 bilhes, R$ 28,5 bilhes, R$ 14,6 bilhes e R$ 87,5 bilhes.

57

Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Janeiro a Dezembro de 2010 e Quadrimestres de 2011 Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$ milhes

Especificao Dvida Consolidada - DC (I) Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional Dvida Mobil. do TN Interna (mercado) (-) Aplicaes em Ttulos Pblicos Dvida Mobil. do TN Interna (cart. BC) Dvida Securitizada Dvida Mobiliria Externa Operaes de Equaliz. Cambial Dvida Contratual Precatrios posteriores a 5/5/2000 Dv. assumida pela Unio (Lei 8.727/1993) Dedues (II) Ativo Disponvel Depsitos do TN no BCB Depsitos vista Arrecadao a Recolher Haveres Financeiros Aplicaes Financeiras Dispon. do FAT no BNDES e Sist. Banc. Aplic. Fundos Divs. ao Setor Priv. Reneg. de Dv. de Entes da Federao Dv. Est./Mun.: Lei 9.496/1997/MP 2.185/2001 Crditos da Lei 8.727/1993 Dv. Ext. Ren. (Aviso MF 30 e outros) Demais (Roy., crds. CEF ced. Unio/outs.) Demais Ativos Financeiros (-) Restos a Pagar Processados Dvida Consolidada Lquida - DCL (III) = (I - II) Receita Corrente Lquida - RCL % da DC sobre a RCL % da DCL sobre a RCL
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal da Unio.

2010 2011 % Saldo 3 1 2 Final Quadrimestre (B/A) 1 Quadrimestre Quadrimestre (A) (B) 2.475.697 2.561.183 2.594.726 2.735.390 10,49 2.368.030 2.420.862 2.449.475 2.594.071 9,55 1.607.284 1.658.243 1.695.317 1.787.374 11,20 (30.689) (36.964) (35.917) (35.455) 15,53 706.370 722.711 714.257 754.750 6,85 13.618 13.278 14.511 14.124 3,72 71.448 63.595 61.306 73.278 2,56 48.530 81.515 92.836 92.836 91,30 44.128 43.191 39.874 37.948 (14,01) 75 1.871 118 81 8,53 14.935 13.746 12.424 10.455 (30,00) 1.460.153 1.529.736 1.531.997 1.663.262 13,91 405.585 432.379 403.642 476.761 17,55 405.019 410.400 391.194 476.126 17,56 415 431 610 590 42,17 151 21.548 11.839 45 (70,21) 1.079.963 1.118.975 1.153.383 1.210.593 12,10 342.576 372.408 368.192 371.155 8,34 147.715 150.093 151.924 158.478 7,29 194.862 222.315 216.268 212.677 9,14 471.502 477.677 480.260 486.099 3,10 405.875 415.124 419.983 428.629 5,61 33.877 32.324 30.608 26.983 (20,35) 5.289 4.904 4.683 5.326 0,71 26.461 25.325 24.986 25.161 (4,91) 265.885 268.891 304.931 353.339 32,89 (25.396) (21.618) (25.028) (24.092) (5,13) 1.015.544 499.867 495,27% 203,16% 1.031.448 524.379 488,42% 196,70% 1.062.729 552.733 469,44% 192,27% 1.072.128 558.706 489,59% 191,89% 5,57 11,77 (1,15) (5,55)

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Ressalvas i) omisso das receitas decorrentes da senhoriagem na Demonstrao de Fluxo de Caixa do Banco Central do Brasil; ii) omisso dos valores efetivos das necessidades bruta e lquida de financiamento do Tesouro Nacional no Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal. Recomendaes i) ao Banco Central do Brasil que reconhea a receita de senhoriagem na Demonstrao de Fluxo de Caixa e faa sua mensurao pelo conceito de senhoriagem monetria; ii) Secretaria do Tesouro Nacional que informe no Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal os valores efetivos referentes necessidade bruta, segregada em dvida externa, dvida interna em mercado e encargos no Banco Central do Brasil; aos recursos oramentrios; e, necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional.

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Anlise das Receitas e Despesas do Exerccio de 2011

3 ANLISE DAS RECEITAS E DESPESAS DO EXERCCIO DE 2011

O captulo de anlise das receitas e despesas no exerccio de 2011 abrange anlises: (i) do Plano Plurianual; (ii) da Lei de Diretrizes Oramentrias, inclusive no tocante a execuo das aes prioritrias e a cumprimento das metas fiscais; e (iii) da Lei Oramentria Anual, com exame da disponibilidade de recursos no exerccio no que se refere a abertura de crditos adicionais, limites de movimentao e empenho, pagamentos do Poder Executivo e dos demais Poderes, e disponibilidades por fonte de recursos. So feitas anlises, ainda, sobre: (iv) a arrecadao da receita, (v) a execuo da despesa, inclusive das transferncias voluntrias; (vi) as renncias de receitas; (vii) a gesto fiscal; e (viii) o oramento de investimento das empresas estatais. A Constituio Federal de 1988, em seu art. 165, define o conjunto das normas oramentrias, entre as quais a lei que institui o Plano Plurianual (PPA). A este cumpre estabelecer, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de durao continuada. Dessa forma, o PPA 2008-2011compe-se de 10 objetivos estratgicos e 147 objetivos setoriais, aos quais esto vinculados 215 programas finalsticos e 91 programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais. J a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve estabelecer metas e prioridades da Administrao Pblica, de forma a orientar a elaborao do oramento anual. Nesse contexto, foram verificadas, no item deste captulo relativo a Aes Prioritrias, a dotao e a execuo das aes que a LDO arrolou como prioritrias. Constatou-se que, no exerccio de 2011, das 92 aes elencadas como prioritrias, 20% delas atingiram execuo inferior a 50% (mesmo percentual de 2010). A Lei Oramentria Anual (LOA), por sua vez, compreende os oramentos fiscal, da seguridade social (OFSS) e o de investimentos (OI). Em 2011, foram autorizadas despesas de R$ 2,014 trilhes para o OFSS, aps a aprovao de crditos adicionais. A despesa empenhada ao final do exerccio correspondeu a 81% do valor total autorizado. No OI, as empresas estatais realizaram investimentos no valor de R$ 82,5 bilhes, correspondentes a 79% da dotao final autorizada. No item relativo despesa oramentria verificou-se que as despesas empenhadas tiveram incremento de 11% em relao ao exerccio de 2010. Do valor global empenhado, 78% se referiam s funes Previdncia Social e Encargos Especiais. As reas com maiores incrementos percentuais foram Habitao (190%) e Educao (21%). Houve significativas redues de despesas nas funes Segurana Pblica (-21%) e Direitos e Cidadania (-21%). Para garantir os instrumentos necessrios ao alcance da meta de supervit contida na LDO, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prev limitao de empenho e movimentao financeira dos Poderes e do Ministrio Pblico, que deve ser feita no prazo de 30 dias aps o encerramento de cada bimestre. Independentemente da necessidade de alcance de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos objetivos dos programas de governo, sendo tambm expressivas as disponibilidades de recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional sem utilizao imediata.

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A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na Conta nica, cujo saldo, ao final do exerccio de 2011, era de R$ 398,3 bilhes, dos quais R$ 161,7 bilhes referiam-se fonte de recursos 43 (Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal), composta de recursos oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional. No tocante s receitas, observou-se que o volume arrecadado atingiu R$ 1,69 trilho, ante uma previso na LOA 2011 de R$ 1,97 trilho, dividido em receitas correntes (R$ 1,03 trilho) e receitas de capital (R$ 184 bilhes), excludo o refinanciamento da dvida. Em consonncia com a expanso de 2,7%, da economia brasileira, em 2011, a Receita Tributria teve aumento de 20,2%, em termos nominais, comparativamente de 2010. Este desempenho deveu-se, principalmente, ao desempenho dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de tributos, tais como a produo industrial, a venda de bens e a massa salarial. Por seu turno, a receita do conjunto de contribuies totalizou R$ 545 bilhes, sendo ainda a maior fonte de arrecadao dentre os itens da Receita Corrente (52,9% do total arrecadado). de se destacar a evoluo da carga tributria que passou de 33,7% em 2010, para 35,9%, o que correspondeu a uma variao positiva de 6,5%. No que concerne recuperao de crditos tributrios, verifica-se que, ao final de 2011, o montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 1,76 trilho, composto por R$ 71 bilhes em estoque de parcelamentos no inscritos em dvida ativa, R$ 576 bilhes de dbitos com exigibilidade suspensa e R$ 1.117 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa. Constatou-se que os dados de estoque de dvida ativa do Banco Central do Brasil indicam os crditos inscritos no exerccio e no o estoque acumulado, razo pela qual se recomendou quela autarquia que informe Controladoria-Geral da Unio (CGU) a cada exerccio, os valores do estoque de crditos inscritos em dvida ativa de forma acumulada, para fins de registro na Prestao de Contas da Presidente da Repblica. Cumpre mencionar que o total da arrecadao e do estoque registrado no Siafi difere da soma dos valores contidos nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Por essa razo, recomendou-se aos rgos envolvidos a adoo de providncias visando elaborao de plano de ao para a conciliao desses saldos de arrecadao. A arrecadao das multas aplicadas por rgos e entidades de regulao e fiscalizao da administrao pblica federal, acumulada no perodo de 2008 a 2011, alcanou R$ 1,7 bilho, equivalente a 5,7% do total aplicado, que correspondeu a mais de R$ 29 bilhes. No ano de 2011, o percentual de arrecadao elevou-se a mais de 10%, ante o recolhimento de mais de meio bilho de reais ao Tesouro Nacional. As anlises da situao do processo de administrao de cobrana das multas das entidades de regulao e fiscalizao federais resultaram em recomendaes para priorizar a cobrana de multas nos mbitos administrativo e judicial, sobretudo, no que se refere aos casos cuja prescrio seja iminente, com vistas a evitar prejuzos ao Tesouro Nacional. Alm disso, foram recomendadas a essas entidades, em conjunto com a Procuradoria Geral Federal, que avaliem a adoo de medidas extrajudiciais para aumentar a efetividade da cobrana das multas aplicadas.
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No item referente Gesto Fiscal no mbito da Unio, procedeu-se anlise das informaes que integram o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de dezembro de 2011, divulgado pelo Poder Executivo, e os Relatrios de Gesto Fiscal de todos os Poderes e rgos federais referentes ao 3 quadrimestre daquele exerccio, no tocante a receita corrente lquida, despesa de pessoal e inscrio em restos a pagar. A despesa lquida com pessoal aumentou 9% em relao a 2010, representando um acrscimo de gastos de R$ 13,8 bilhes. Paralelamente, houve um aumento de quase 12% na receita corrente lquida, ou seja, R$ 58,9 bilhes. Verificou-se, assim, que os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com pessoal em 2011, conforme estabelecidos na LRF.

3.1 Plano Plurianual PPA 2008-2011

A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como as relativas aos programas de durao continuada, de acordo com o 1 do art. 165 da Constituio Federal. O PPA 2008-2011, institudo pela Lei 11.653/2008, estava fundamentado em modelo de planejamento composto pela articulao entre a dimenso estratgica e a dimenso tticooperacional. Segundo a mensagem presidencial que acompanhou o plano, o nvel estratgico do PPA 2008-2011 era composto por dez objetivos de governo e 147 objetivos setoriais. O nvel tticooperacional do PPA, por sua vez, compreendia os 306 programas de governo (finalsticos e de apoio s polticas pblicas e reas especiais) e suas respectivas 5.081 aes (oramentrias e no oramentrias).O exerccio de 2011 representou o ltimo ano de vigncia do plano plurianual para o quadrinio 2008-2011. Nesse sentido, a partir da informaes disponveis, apresenta-se, a seguir,a evoluo dos seus resultados, de forma agregada, particularmente no que se refere aos objetivos governamentais e aos dispndios globais previstos. Ressalte-se, de incio, que, para fins de monitoramento estratgico do plano, foi proposto, em 2008, um conjunto de 35 indicadores para acompanhamento dos dez objetivos de governo, com a finalidade de subsidiar a anlise de seu desempenho em exerccios futuros. Apesar da existncia desses instrumentos, foram elaborados somente os Relatrios de Avaliao da Dimenso Estratgica do PPA 2008-2011 referentes aos exerccios de 2008 e 2009. Para os anos seguintes, foi prevista a elaborao do Relatrio Anual de Avaliao do Plano, em atendimento ao art. 19 da Lei 11.653/2008. O dispositivo estabelece que o Poder Executivo deve enviar ao Congresso Nacional, at o dia 15 de setembro de cada exerccio, relatrio alusivo ao ano anterior, com a avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas que embasaram a elaborao do plano, alm de demonstrativo com a execuo fsica e oramentria das aes planejadas e ndices alcanados pelos indicadores dos programas. Nesse sentido, o Relatrio de Avaliao referente ao exerccio de 2011 somente estar disponvel no segundo semestre de 2012. Como resultado dessa sistemtica, existem limitaes relacionadas disponibilidade das informaes, as quais dificultam a consolidao dos objetivos propostos para o quadrinio 2008-2011. H que se destacar, ainda, a generalidade e impreciso de grande parte dos objetivos propostos, levando-se em considerao que no se encontram associados a referncias precisas que podem ser mensuradas, e sim a enunciados genricos, do tipo: "promover", "fortalecer" etc. Em outros casos, fala-se em "reduzir" ou "elevar", mas no se apresentam as situaes-objetivo no
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horizonte de tempo do plano (diagnstico inicial e situao ao final do PPA). Registre-se tambm que alguns indicadores so oriundos de pesquisas domiciliares e do censo demogrfico realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cujos resultados apurados no so anuais. Tais limitaes comprometem o uso dos indicadores propostos como instrumento de aferio da dimenso estratgica entre os anos de 2008 e 2011. No obstante a insuficincia de informaes, por certo o relatrio referente execuo oramentria de 2011 frente ao PPA 2008-2011, bem como a consolidao dos dados do quadrinio, sero objeto de processo de acompanhamento no mbito do TCU. Ademais, em que pese as restries constatadas, foram consolidados os valores aferidos pelos indicadores, por objetivo de governo, divulgados pelo Poder Executivo, relativos aos exerccios de 2007 a 2009.
Relao de Indicadores por Objetivos de Governo PPA 2008-2011: Evoluo entre 2007 e 2009
1 - Promover a incluso social e a reduo das desigualdades Indicador Percentual da Populao em Situao de Pobreza (Pnad/IBGE) Coeficiente de Gini (IBGE) Indicador Taxa de Variao Real do PIB Anual (IBGE) Razo de Renda entre a dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres (Pnad) ndice de Evoluo de Emprego Regular (IBGE) 2007 24,2% 0,556 2007 6,09% 20,69 43% 2008 22,6% 0,548 2008 5,17% 19,31 44,3% 2009 21,4% 0,543 2009 (0,33%) 18,99 -

2 Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda

Desmatamento Anual da Amaznia Legal (INPE) 11.651 km2 12.911 km2 7.464 km2 Projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Aprovados no mbito 161 unidades 198 unidades 220 unidades da CIMGC (MCT) 3 - Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade Indicador ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Inep) Taxa de Analfabetismo da Populao de 15 Anos ou Mais (IBGE) ndice de distoro Idade / Srie (Inep) 2007 Fundamental Fase 1 (4.2); Fundamental Fase 2 (3,8); Ensino Mdio (3,5) 9,9% Fundamental (27,7%); Mdio (42,5%) 2008 10,0% Fundamental (22,1%); Mdio (33,7%) 2009 Fundamental Fase 1 (4.6); Fundamental Fase 2 (4,0); Ensino Mdio (3,6). 9,7% Fundamental (23,3%); Mdio (34,4%)

Percentual de jovens entre 18 e 24 anos com acesso ao ensino superior 12,9% 13,6% (IBGE) 4 Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos Indicador 2007 2008 2009 Taxa de Ocupao de Reserva de Vagas de Emprego para Pessoas com 44,55% 41,8% Deficincia na Iniciativa Privada (MTE RAIS) Taxa de desemprego das pessoas com mais de 15 anos de idade por cor e Homens (7,4%); Homens (6,1%); Homens (6,5%); sexo (IBGE) Mulheres (11,6%) Mulheres (10,0%) Mulheres (9,9%) Branca, (849,5) Branca, (849,5) Renda per capita mdia domiciliar por cor e sexo (IBGE) Negra, (412,2) Negra, (412,2) 5 - Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional Indicador ndice de Desempenho Logstico (Banco Mundial) Relao entre Produo e Demanda Nacionais de Derivados de Petrleo (EPE, MME, Petrobras) Densidade telefnica: fixa; mvel (Ministrio das Comunicaes) Populao com acesso Internet (IBGE) Percentual de domiclios da zona rural atendidos em energia eltrica (IBGE) Participao percentual de Fontes Renovveis na Oferta Interna de Energia (MME) Percentual dos Municpios Brasileiros com Servios de Radiodifuso (MC) 2007 Valor 2,75; 61 posio no ranking mundial 100,7% 84,3% 11.173 mil 89,4% 45,9% 56% 2008 103,1% 99,5% 13.716 mil 91,7% 45,9% 2009 Valor 3,20; 41o posio no ranking mundial 112,1% 47,3% -

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6 - Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do Territrio Nacional Indicador 2007 IDS BNDES (Por Regies em 2005) Norte (0,36); Nordeste (0,30); ndice de Desenvolvimento Social Regional (BNDES) Sudeste (0,74); Sul (0,68); Centro-Oeste (0,61) Regio 11,1 um (2006) ndice de Convergncia Competitiva (IBGE) Regio 11,3 um (2007) Regio Sul (0,850) Regio Sudeste (0,847) Regio Centro-Oeste (0,838) ndice de Desenvolvimento Humano, por Regio (Pnud) Regio Norte (0,786) Regio Nordeste (0,749) Brasil (0,816) 7 Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana Indicador Investimentos Externos Diretos do Brasil em outros mercados (Bacen) Investimentos Externos Diretos oriundos de outros mercados no Brasil (Bacen) 2007 103.923 milhes de dlares 33.704 milhes de dlares Balana comercial (US$ 40.032,0 milhes); Fluxo de comrcio (US$ 281.266,0 milhes) 1,04% 2007 3866 6,4 % 2008 2009

Trocas Comerciais: Balana Comercial e Fluxo de Comrcio (MDIC)

Participao do Brasil no Comrcio Internacional (MDIC) Indicador

2008 122.140 milhes de dlares 43.886 milhes de dlares Balana comercial (US 24.957,0 milhes); Fluxo de comrcio (US$ 370.927,0 milhes) 1,18% 2008 5,8%

2009

31.475 milhes de dlares Balana comercial (US$ 25.348,0 milhes); Fluxo de comrcio (US$ 280.642,0 milhes) 1,17% 2009 5,9%

8 - Elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica Nmero de Depsitos de Patentes de Residentes (INPI) Participao Relativa das Exportaes de Produtos de Alta Tecnologia no Total das Exportaes de Produtos Industriais (MDIC) 9 Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados Indicador Taxa de Homicdios (MS)

2007 25,4

2008 -

2009 -

ndice de lotao do sistema penitencirio (MJ) 1,46 1,51 10 Promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao Indicador 2007 2008 2009 Indicador de Proteo Social da PEA (IBGE) Nmero de Municpios com Oferta de Servios Socioassistenciais em CRAS (MDS) Transferncias de dinheiro do governo federal s famlias (IBGE) Fonte: Relatrio de Avaliao da Dimenso Estratgica, anos 2008 e 2009. 65,3 % 3.360 8,4% 66,0% 4.244 8,3% 4.839 9,0%

A existncia de limitaes relacionadas ao monitoramento estratgico do PPA j foi destacada por esta Corte de Contas por ocasio de anlise do PPA 2004-2007 (TC 015.271/2003-4) e em acompanhamento do PPA 2008-2011 (TC 029.094/2008-0) e auditoria de natureza operacional no Sistema de Planejamento e Oramento Federal (TC 014.899/2009-2). Em todas as aes de controle, foram apuradas deficincias atinentes ao efetivo acompanhamento, avaliao e prpria consistncia da orientao estratgica de governo, que resultaram em uma srie de recomendaes e determinaes do TCU, monitoradas conforme relatado adiante. Contudo, cumpre mencionar que parte dos itens das deliberaes no so mais aplicveis, uma vez que os conceitos trazidos no PPA 2012-2015, aprovado pela Lei 12.593/2012, expressam mudanas significativas nas categorias a partir das quais o plano se organiza. Essas mudanas alcanam, inclusive, as categorias institudas pela reforma oramentria promovida pelo Decreto 2.829/1998, que elegeu o programa como elo entre o plano plurianual e o oramento.
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Segundo o novo modelo de planejamento, o plano ter como foco a organizao da ao de governo nos nveis estratgico e ttico, e o oramento responder pela organizao no nvel operacional. Em vista de tais alteraes, aps a vigncia dos PPA 2000-2003, 2004-2007 e 20082011, o exerccio de 2011 encerra o ciclo do modelo oramentrio assentado na figura do programa, entendido como o instrumento que articula um conjunto de aes (oramentrias e no oramentrias) suficientes para enfrentar um problema ou atender uma demanda social. Ressalte-se que as mudanas estabelecidas podem acarretar dificuldades para construo de sries histricas que apresentem a evoluo das polticas pblicas no PPA, haja vista a dificuldade de se fazerem associaes entre os antigos e os novos atributos. No entanto, h que se reconhecer que o novo modelo de planejamento ainda est em processo de estruturao e existe a inteno de dar ao plano carter mais estratgico, tornando o PPA um instrumento que defina diretrizes, objetivos e metas, com o propsito de viabilizar a implementao e gesto das polticas pblicas, tal como descrito no art. 3 da Lei 12.593/2012. Recursos Oramentrios no PPA 2008-2011 Retornando execuo do PPA 2008-2011, para atender os objetivos de governo e setoriais, foram previstos dispndios da ordem de R$ 3,6 trilhes, a partir de parcerias pblicas e privadas, destacando-se os recursos oriundos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (65,5%), das Agncias Oficiais de Crdito (20%) e de Investimento das Estatais (7,2%). As demais fontes (Parcerias, 2,9%; Fundos, 3,9%; Plano de Dispndio das Estatais, 0,4%; e Renncia Fiscal, 0,1%) somaram 7,3% das fontes de recursos do PPA 2008-2011. Dessa forma, os recursos oramentrios representam cerca de 73% dos valores previstos para financiamento dos programas do PPA 2008-2011, aproximadamente R$ 2,5 trilhes. Com a finalidade de se ter um referencial mais prximo da execuo dos dispndios globais inseridos no PPA 2008-2011, procedeu-se categorizao das despesas liquidadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e de Investimentos, por funes, exceto os encargos especiais, em cinco grandes reas, conforme tabela que se segue (dados obtidos por meio do Siafi).
Despesas Liquidadas (OFSS e OI) 2008 a 2011
R$ milhes

rea/Funo rea Previdenciria Previdncia Social rea Econmica Comrcio e Servios Agricultura Cincia e Tecnologia Organizao Agrria Indstria rea Social Sade Trabalho Educao Assistncia Social Segurana Pblica Gesto Ambiental Direitos da Cidadania Cultura

2008 257.971 257.971 24.488 4.072 9.898 4.875 3.407 2.237 137.203 48.674 22.193 26.817 28.708 5.974 2.344 1.133 786

2009 290.785 290.785 28.981 4.350 12.852 5.816 3.771 2.193 165.184 54.763 29.271 34.447 33.235 7.268 3.230 1.505 983 68

2010 326.562 326.562 30.476 5.117 11.630 6.474 3.646 3.609 196.627 62.941 31.686 46.098 38.954 9.043 4.259 1.777 1.171

2011 359.886 359.886 33.212 4.681 13.993 6.620 3.512 4.407 218.712 68.776 36.285 53.773 45.326 7.522 3.529 1.563 935

Total Funo/Total 1.235.204 44,97% 1.235.204 44,97% 117.158 4,27% 18.220 0,66% 48.372 1,76% 23.785 0,87% 14.335 0,52% 12.446 0,45% 717.725 26,13% 235.155 8,56% 119.434 4,35% 161.135 5,87% 146.224 5,32% 29.808 1,09% 13.362 0,49% 5.978 0,22% 3.875 0,14%

rea/Funo Desporto e Lazer rea de Infraestrutura Energia Transporte Comunicaes Urbanismo Habitao Saneamento rea de Administrao e Poderes Administrao Defesa Nacional Judiciria Legislativa Essencial Justia Relaes Exteriores Total
Fonte: Siafi.

2008 572 68.260 51.361 10.135 1.018 3.315 905 1.526 66.727 14.372 22.165 18.712 5.037 4.521 1.919 554.649

2009 482 89.005 67.908 14.748 703 3.311 709 1.626 73.001 16.201 25.224 20.000 5.035 5.004 1.536 646.956

2010 697 106.071 78.758 20.464 899 4.034 261 1.654 85.150 19.479 30.788 22.090 5.528 5.389 1.876 744.886

2011 1.004 101.858 76.199 19.765 1.330 3.100 302 1.164 86.269 18.698 31.775 22.315 5.948 5.598 1.936 799.937

Funo/Total Total 2.755 0,10% 365.195 13,30% 274.226 9,98% 65.113 2,37% 3.951 0,14% 13.759 0,50% 2.176 0,08% 5.969 0,22% 311.147 11,33% 68.749 2,50% 109.953 4,00% 83.117 3,03% 21.548 0,78% 20.512 0,75% 7.267 0,26% 2.746.428 100,00%

Os grficos seguintes apresentam a evoluo das despesas liquidadas no Oramento Fiscal e da Seguridade Social e no Oramento de Investimentos entre os anos de 2008 e 2011.
Evoluo das Despesas por rea de Agregao no perodo (OFSS e OI) 2008 a 2011
2008
12% 12% 47% 25% 4% 14% 45%

2009
11% 14%

2010
11% 13% 44% 11%

2011

45%

26% 4%

26% 4%

27% 4%

rea Previdenciria Fonte: Siafi.

rea Econmica

rea Social

rea de Infraestrutura

rea de Administrao e Poderes

De acordo com as informaes apresentadas na tabela, as funes de governo compreendidas nas reas Previdenciria, Econmica, Social, de Infraestrutura e de Administrao e Poderes apresentaram percentuais prximos de 45%; 4%; 26%; 13% e 11%, respectivamente, em relao ao total liquidado no perodo 2008 a 2011. O grfico demonstra a evoluo anual das despesas liquidadas segundo a participao relativa de cada rea de agregao, permitindo inferir que, no perodo examinado, no houve mudanas significativas nos percentuais de recursos aplicados nos cinco setores. Aes de Controle Externo Em 2011, o TCU, por meio do Acrdo 117/2011-TCU-Plenrio, fez uma srie de recomendaes e determinaes ao Comit de Gesto do PPA, ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), como resultado de auditoria operacional (TC 014.899/2009-2) que teve como objetivo analisar o processo de coordenao do Sistema de Planejamento e Oramento Federal, os resultados da aplicao do modelo lgico no que se refere avaliao e conduo dos programas, os resultados dos ndices
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apurados nos indicadores e nas metas fsicas e financeiras, bem como a qualidade dessas informaes e a execuo das aes do PAC. No processo, foram feitas diversas constataes, a exemplo da necessidade de aprimoramento da estratgia de capacitao adotada na gesto do PPA 2008-2011; da existncia de limitaes do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Governo Federal (Sigplan), instrumento do rgo Central de Planejamento do Governo Federal de apoio ao sistema de monitoramento e avaliao do PPA; da necessidade de metodologia detalhada de elaborao de indicadores, reviso da programao das oficinas de modelo lgico; e da carncia de preenchimento de informaes do Sigplan por alguns rgos setoriais. Com o objetivo de verificar o cumprimento das deliberaes do Acrdo 117/2011-TCUPlenrio e analisar os avanos do novo PPA, o TCU realizou monitoramento (TC 037.442/2011-2) no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, cujos resultados sero apresentados no Relatrio sobre as Contas de Governo referentes ao exerccio de 2012. Entretanto, salienta-se que, como fruto das alteraes advindas da aprovao do PPA 20122015, houve mudana no contexto no qual o Acrdo 117/2011-TCU-Plenrio foi exarado, e, por consequncia, surgiram situaes nas quais algumas deliberaes no mais sero aplicveis, haja vista a elaborao de um novo modelo de planejamento para o Governo Federal. Foi possvel verificar, por exemplo, que no mais se aplica a exigncia de melhorias no preenchimento do Sigplan, uma vez que o modelo de gesto que orientou a insero das informaes do Sistema e a produo do Manual de Elaborao de Programas do PPA 2008-2011 foi modificado. Ademais, o Poder Executivo manter outro sistema de informaes para apoio gesto do PPA 2012-2015, o qual substituir o Sigplan, de forma a abranger a execuo financeira dos programas e iniciativas, o alcance das metas e o acompanhamento dos indicadores. Acrescente-se, ainda, que o acompanhamento da aplicao da metodologia do modelo lgico nos programas do PPA 2012-2015, a partir de agora, pode no trazer os resultados desejados, j que, como mencionado anteriormente, houve mudana de paradigmas e adoo de novos conceitos desde a elaborao do novo plano. A despeito disso, foi apurado que as medidas empreendidas pela SPI representam melhorias na coordenao do Sistema de Planejamento e Oramento Federal, na comunicao com os rgos setoriais e na capacitao de todas as reas temticas do PPA, cujos efeitos contribuem para o processo de reviso e aprimoramento de programas e seus respectivos indicadores.

3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2011

O pargrafo segundo do artigo 165 da Constituio Federal estabelece que a lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A Lei de Responsabilidade Fiscal acrescentou outros contedos LDO e determinou que o projeto de lei deve ser acompanhado pelos anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais. Pode-se ento afirmar que, de acordo com a legislao, a LDO deve antecipar a direo dos gastos pblicos, definindo os parmetros que nortearo a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio subsequente. Para 2011, o projeto de lei foi encaminhado ao Congresso Nacional, em 15 de abril de 2010, pela Mensagem 179, tendo as diretrizes oramentrias sido estipuladas pela
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Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010. Do projeto encaminhado sano presidencial, foram vetados trinta dispositivos e 603 das aes relacionadas no Anexo VII - Anexo de Prioridades e Metas. As razes dos vetos constam da Mensagem 471, de 9 de agosto de 2010.

3.2.1 Priorizao de aes no exerccio de 2011

Diversamente dos anos anteriores, o projeto de LDO encaminhado ao Congresso Nacional no continha um anexo especfico de prioridades e metas. O art. 4 estabelecia que, atendidas as obrigaes constitucionais e as de manuteno dos rgos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2011 corresponderiam s aes relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O Congresso Nacional, sob o argumento de o planejamento de gastos envolver a eleio prvia de prioridades e que essas devem ser pblicas, deliberou no sentido da incluso do anexo mediante emenda parlamentar. Mantidos entendimentos com o Poder Executivo, o Ministrio do Planejamento, em 17 de maio de 2010, enviou Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao uma relao de 92 aes para compor o Anexo de Metas e Prioridades. s aes indicadas pelo Ministrio, foram acrescidas 603 aes. De acordo com o art. 4 do Projeto de Lei encaminhado sano presidencial, as aes desse anexo, juntamente com as aes do PAC, teriam precedncia na alocao dos recursos na Lei Oramentria Anual (LOA). As 603 aes includas pelos parlamentares foram vetadas, enquanto todas aquelas constantes da proposta do Ministrio do Planejamento receberam dotao na Lei Oramentria. Tambm foi vetado o 3, que estabelecia como prioridade algumas aes vinculadas s Zonas de Processamento de Exportao. A tabela seguinte apresenta, discriminado por objetivos de governo, o nmero de aes prioritrias previstas para 2011 constantes do ofcio remetido pelo Ministrio do Planejamento, do projeto de LDO submetido sano presidencial, da LDO sancionada e da Lei Oramentria Anual. Em relao s aes contidas na LOA, so apresentadas, na ltima coluna da tabela, as respectivas dotaes.
Aes Prioritrias na Proposta do Ministrio do Planejamento, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) encaminhado para sano, na LDO e na Lei Oramentria Anual (LOA) 2011 Proposta do Projeto de LDO LOA Ministrio do encaminhado LDO (milhes R$) Objetivos de Governo Planejamento para sano Aes Aes Aes Aes Dotao 1. Promover a incluso social e a reduo das 8 56 7 7 1.090 desigualdades 2. Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de 12 27 12 12 1.294 renda 3. Propiciar o acesso da populao brasileira educao e 17 42 18 18 5.376 ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade 4. Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e 15 29 15 15 1.429 garantia dos direitos humanos 5. Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do 0 403 0 0 0 Territrio Nacional 6. Reduzir as desigualdades regionais a partir das 6 38 6 6 428 potencialidades locais do Territrio Nacional 7. Fortalecer a insero soberana internacional e a 1 13 1 1 1 integrao sul-americana 8. Elevar a competitividade sistmica da economia, com 3 8 3 3 523 inovao tecnolgica

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Objetivos de Governo 9. Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados 10. Promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao 99. Programas no Associados aos Objetivos de Governo Total

Proposta do Ministrio do Planejamento Aes 16

Projeto de LDO encaminhado para sano Aes 39

LDO Aes 16

LOA
(milhes R$)

Aes 16

Dotao 1.624

14 0 92

34 6 695

14 0 92

14 0 92

4.338 0 16.103

Fontes: Proposta do Ministrio do Planejamento encaminhada pelo Ofcio 265/2010 - MPOG: http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/ldo/LDO2011/proposta/anexo_priorid_metas_2011.pdf Proposta de LDO encaminhado para sano (Substitutivo Anexo VII Parecer da Comisso): http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/ldo/LDO2011/autografo/015_Autog_AnexoVII.pdf LDO 2011 Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010 Anexo VII Prioridades e Metas. LOA Siafi.

As poucas diferenas encontradas entre as aes constantes da LDO e aquelas propostas pelo Ministrio decorrem de alteraes nos produtos de algumas aes, da realocao de trs aes em objetivos diferentes e da mudana de cdigo de uma ao. A justificativa do Poder Executivo para o veto (proposto pelo Ministrio do Planejamento) de todas as aes introduzidas pelo Poder Legislativo reproduzida a seguir:
O caput do art. 4 do Projeto de Lei estabelece que as prioridades e metas fsicas da Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2011 correspondem s aes relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento - PAC e quelas constantes do Anexo VII, aps atendidas as despesas decorrentes de obrigao constitucional ou legal da Unio e as de funcionamento dos rgos e entidades que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Assim, as aes do PAC no devem ser includas no Anexo VII, sob risco de duplicidade. Ademais, nem sempre possvel a oramentao de todas as aes relacionadas como prioridades e metas, em especial ao se considerar que a incluso de novas aes no Anexo correspondente no observa, necessariamente, a possibilidade de seu financiamento. Finalmente, h de se ressaltar que no factvel a reabertura de prazo para a adequao da proposta de Lei Oramentria Anual ao novo elenco de prioridades e metas, em vista do disposto no art. 35, 2, inciso III, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT.

Enfim, o Governo argumentou que parte das aes includas j estava no PAC, que no era possvel oramentar todas as aes e que a exiguidade dos prazos constitucionais tornava impraticvel que fossem includas novas aes. Em 2010, 808 aes foram aprovadas na LDO, sendo que apenas 652 receberam dotao oramentria, totalizando R$ 99 bilhes de reais. No exerccio de 2011, todas as 92 aes constantes do Anexo VII sancionado obtiveram crdito oramentrio, no montante de R$ 16 bilhes. importante frisar, que parte significativa dessa reduo do nmero de aes e do valor total refere-se ao PAC, que, no exerccio anterior, tinha 357 aes tambm includas no Anexo de Metas e Prioridades. A tabela seguinte sistematiza as principais informaes sobre a execuo das 92 aes elencadas como prioritrias, discriminadas por objetivos de governo, sendo que no houve empenho em duas dessas: Formao em Servio de Funcionrios da Educao Bsica do Programa Brasil Escolarizado e Apoio Construo de Estabelecimentos Penais Especiais do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania.
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Execuo Oramentria das Aes Prioritrias por Objetivo de Governo - 2011

milhes de R$

Objetivos de Governo 1. Promover a incluso social e a reduo das desigualdades 2. Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda 3. Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade 4. Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos 6. Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do Territrio Nacional 7. Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sulamericana 8. Elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica 9. Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados 10. Promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao Total
Fontes: Siafi.

Despesas Dotao Despesas Atualizada Empenhadas RPNP(1) Liquidadas (A) (B) 1.312 1.256 939 316

Participao Participao% % sobre o sobre o Valor N Total de Total Aes Empenhado 8% 9%

% (B) / (A) 96%

1.314

907

246

660

13%

6%

69%

5.787

4.885

3.237

1.648

20%

34%

84%

1.333

1.034

764

270

16%

7%

78%

452

283

109

174

7%

2%

63%

1%

0,01%

100%

560

562

457

105

3%

4%

100%

1.703

1.139

864

275

17%

8%

67%

4.836

4.469

3.658

811

15%

31%

92%

17.298

14.535

10.274

4.261

100%

100%

84%

(1) Valor inscrito em restos a pagar no processados para ser executado no exerccio seguinte.

Em 2010, as aes do Objetivo 5, denominado Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional, composto essencialmente por aes de manuteno de trechos rodovirios, representaram mais da metade das aes prioritrias (54%). Uma vez que a maioria dessas aes pertencia ao PAC, excludas do Anexo de Metas relativo a 2011, no houve dotao no objetivo 5. Assim, em 2011, as aes do Objetivo 3, voltadas para a melhoria da educao, apresentaram a maior participao tanto em nmero quanto em valor empenhado; 20% e 34%, respectivamente. O Objetivo 10 (constitudo essencialmente por aes relativas rea de sade) concentrou 15% das aes, mas deteve 31% dos valores empenhados em aes prioritrias. Em relao ao percentual de execuo (valores empenhados / dotao atualizada), tem-se que, em mdia, foi empenhado 84% da dotao. Nos Objetivos 7 e 8, empenhou-se toda a dotao. J nica ao Fomento Pesquisa na Antrdida do Objetivo 7 (insero internacional do pas), verifica-se que 73% dos valores empenhados foram inscritos em restos a pagar no processados. O Objetivo 8, sobre inovaes tecnolgicas, foi composto por trs aes a cargo do Ministrio da Cincia e Tecnologia. O fato de a dotao ser R$ 2 milhes menor que o empenho justifica-se,
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segundo o Ministrio, pela variao cambial no registro dos valores da ao que inclui a concesso de bolsas de estudos no exterior. Outro ponto a se considerar o destino do valor empenhado, isto , se ele foi liquidado, havendo comprovao da execuo do compromisso por parte do contratante; ou se os recursos foram inscritos em restos a pagar no processados (RPNP), isto , reservados para a liquidao e pagamento no exerccio seguinte. Dos R$ 14,5 bilhes empenhados em 2011, R$ 10,3 bilhes foram liquidados, ou seja, um tero dos recursos (29%) ficou para ser liquidado e pago em exerccio posterior. No Objetivo 2 (crescimento sustentvel, emprego e distribuio de renda), 73% dos valores empenhados constituram restos a pagar no processados.
Execuo Oramentria das Aes Prioritrias por rgos Superiores 2011 Despesa % Empenhada (B) Dotao RPNP(1)/ N de % (B)/ N de atualizada PrograDespesa (A) Aes (A) em Valor em mas Empenha% bilhes R$ bilhes R$ da Ministrio da Educao Ministrio da Sade M. do Des. Social e Combate Fome Ministrio da Justia Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Trabalho e Emprego Presidncia da Repblica Ministrio do Esporte M. da Agricultura, Pec. e Abastecimento Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Cultura Ministrio das Cidades Total (2)
Fontes: Leis Oramentrias e Siafi. (1) RPNP Valores Inscritos em Restos a Pagar No Processados, que sero executados no exerccio seguinte. (2) O valor total no coincide com a soma das parcelas porque h programas e aes que so executados por mais de um ministrio.

7 5 6 7 5 5 5 8 3 2 3 1 1 50

19 9 10 16 6 5 7 13 3 4 5 1 1 92

5.752 3.900 2.419 1.665 1.226 564 610 495 275 145 127 89 30 17.298

4.824 3.615 2.283 1.126 865 566 356 338 243 136 111 72 0 14.535

33% 25% 16% 8% 6% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 0% 0% 100%

84% 93% 94% 68% 71% 100% 58% 68% 88% 93% 87% 81% 0% 84%

33% 22% 9% 23% 86% 19% 77% 22% 54% 12% 5% 80% 29%

% (B)/ Empenhado Total pelo rgo 6% 5% 5% 12% 18% 8% 1% 5% 19% 1% 5% 4% 0% 1%

O nmero de rgos superiores/ministrios que receberam dotaes de aes consideradas como prioritrias tambm diminuiu significativamente, reduzindo-se de 27, em 2010, para apenas 13, em 2011, sendo que o Ministrio das Cidades no utilizou sua dotao. Na tabela anterior, que apresenta a execuo das aes oramentrias por rgos Superiores Ministrios, pode-se verificar que os Ministrios da Educao e Sade responderam, em 2011, por quase 60% da despesa empenhada em aes prioritrias, valores distribudos em 28 aes. A sexta coluna da tabela apresenta o valor empenhado em relao dotao recebida, sendo que os rgos, em conjunto, empenharam 84% da dotao. Os Ministrios do Trabalho e Emprego, da Justia e a Presidncia da Repblica foram os que atingiram os menores percentuais de empenho de sua dotao. No entanto, o empenho do recurso no significa que necessariamente houve execuo, pois, quando os valores empenhados so inscritos em restos a pagar no processados (RPNP), o que ocorre a preservao da autorizao oramentria para que a execuo se conclua no exerccio seguinte. A stima coluna da tabela detalha o percentual de recursos inscritos em RPNP em relao aos valores empenhados, destacando-se os percentuais do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (86%), Ministrio da Cultura (80%) e Ministrio do Trabalho e Emprego (77%). Esse ltimo, foi dos rgos que menos empenhou proporcionalmente dotao recebida, e tambm dos que mais inscreveu em RPNP seus valores empenhados.
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A magnitude das aes prioritrias em relao s aes dos rgos pode ser avaliada pela relao entre as despesas empenhadas nessas aes e o total das despesas empenhadas pelo rgo (ltima coluna da tabela reproduzida acima). Neste quesito, destacam-se os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e do Esporte, sendo a participao das aes prioritrias no total dos valores empenhados pelos rgos de quase 20%. At este ponto, a anlise da execuo de aes prioritrias pelos rgos concentrou-se em seus valores, indiferente quantidade de aes. Assim, se o rgo tem poucas aes com valores altos e muitas aes com valores menores, e executou apenas as aes de maior valor, ele contaria com uma execuo alta. O grfico seguinte contm dados procurando complementar as informaes apuradas, sendo os percentuais de execuo considerados em funo do quantitativo de aes, indiferente ao seu valor. O nmero inserido entre parnteses, aps a denominao do rgo, indica a quantidade de aes que receberam dotao. Cada rgo corresponde a uma coluna do grfico, e a execuo de suas aes distribuda em subgrupos: o de aes com execuo muito fraca, que agrega as aes de execuo inferior a 25% da dotao; o de aes com execuo fraca (entre 25% e 50%); o de aes com execuo razovel (entre 50% e 84%) e o de aes com execuo considerada alta, acima de 84% (percentual que corresponde ao valor global empenhado em aes prioritrias em relao ao total da dotao). Por exemplo, a coluna referente ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio informa que ele executou 6 aes, 70% dessas tiveram execuo considerada razovel e 30% alta, no havendo aes com execuo fraca ou muito fraca. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, por sua vez, executou 10 aes, 90% delas com execuo alta e 10%, razovel.
Execuo das Aes Prioritrias por rgo Superior 2011

100%

75%

50%

100%

25% 21% 0% 19%

15%

14%

9%

Muito Fraca (25%)

Fraca (>25% e <50%)

Razovel (> 50% e < 84%)

Alta (>84%)

Fonte: Siafi. Nota: Percentuais calculados sobre o nmero de aes.

O percentual de aes dos rgos com execuo muito fraca (cor preta) est destacado no corpo do grfico. O Ministrio da Educao, por exemplo, executou 19 aes, destas, 21%, ou seja,
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4 aes tiveram o percentual de empenho em relao dotao inferior a 25%. No entanto, em termos de recursos, como mostra o quadro anterior, esse Ministrio empenhou 84% da dotao, o mesmo percentual da mdia geral.
Execuo das Aes Prioritrias 2009-2011 % composto Total % composto por % composto por por aes Empenhado em aes com aes com com Aes Execuo Muito Execuo Execuo Prioritrias Fraca Razovel (R$ bilhes) Fraca 14,5 94,5 44,4 9% 12% 16% 11% 8% 8% 26% 17% 28%

Anos

Nmero de Aes Prioritrias que Receberam Dotao 92 652 375

% composto por aes com Execuo Alta 54% 63% 48%

2011 2010 2009

Fontes: Leis Oramentrias e Siafi.

A tabela acima apresenta dados do conjunto de aes prioritrias da Unio para os exerccios de 2009, 2010 e 2011, e revela uma situao curiosa: a reduo significativa do nmero de aes elencadas como prioritrias no Anexo de Metas e Prioridades, em 2011, no foi acompanhada pelo aumento do grau de execuo. Tanto em 2010, quanto em 2011, em um quinto das aes o empenho foi de, no mximo, 50% da dotao. Usualmente, os rgos justificam a baixa execuo das aes prioritrias pelo elevado nmero de aes includas no projeto de lei do Poder Executivo e pelo contingenciamento. Em 2011, como relatado, todas as aes inseridas pelo Poder Legislativo foram vetadas, restando apenas aquelas oriundas da proposta do Ministrio do Planejamento. O contingenciamento a que foram sujeitos os rgos detentores de aes prioritrias pode ser visto na tabela seguinte. A primeira coluna indica o nmero de aes prioritrias do rgo, e a segunda, o nmero de aes com execuo fraca ou muito fraca. A terceira informa quanto o rgo empenhou em aes prioritrias em relao respectiva dotao. A quarta coluna mostra a disponibilidade total do rgo para empenho em despesas no obrigatrias relativamente dotao, de acordo com o estabelecido pelo Decreto de Programao Oramentria e Financeira. O rgo, de posse desses limites gerais, estabelece internamente o percentual de contingenciamento de suas aes. A comparao entre os percentuais da terceira e da quarta coluna, salvo excepcionalidades, delineia o tratamento dado pelo rgo s aes prioritrias, ou seja, se empenhou mais em aes prioritrias que seu limite global estaria, de fato, priorizando-as, caso contrrio, no.
Aes Prioritrias Resumo da Execuo - 2011 Ministrios / rgos Superiores N de aes 3 4 5 1 5 19 16 9 10 N de aes c/ % Valor execuo Empenhado/ fraca ou muito Dotao fraca 1 0 0 0 0 6 7 2 0 88% 93% 100% 81% 87% 84% 68% 93% 94% % Disponvel para empenho do rgo em aes discricionrias (1) 38% 56% 84% 67% 76% 83% 67% 95% 99%

Ministrio do Esporte Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao Ministrio da Cultura Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Educao Ministrio da Justia Ministrio da Sade Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

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Ministrios / rgos Superiores

N de aes 13 7 6 1 92

N de aes c/ % Valor execuo Empenhado/ fraca ou muito Dotao fraca 3 1 0 1 18 68% 58% 71% 0% 84%

% Disponvel para empenho do rgo em aes discricionrias (1) 74% 70% 85% 70% 79%

Presidncia da Repblica Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio das Cidades Unio(2)

Fontes: Siafi e Decreto 7.622, de 22 de novembro de 2011, e anexos. (1) Percentual calculado de acordo com a dotao e os limites para movimentao e empenho para despesas no obrigatrias (Demais) estabelecidos no Anexo I do Decreto n 7.445, de 1 de maro de 2011 (atualizado pelo Decreto 7.622). (2) O valor da Unio no coincide com a soma das parcelas porque h programas e aes que so executados por mais de um ministrio.

Pela comparao entre os percentuais das colunas trs e quatro da tabela, percebe-se que os Ministrios do Esporte, da Agricultura, da Cincia e Tecnologia e da Cultura empenharam em aes prioritrias pelo menos 10% a mais que seu limite geral de empenho. No caso do Ministrio do Esporte, seu limite global de empenho foi estabelecido em 38% de sua dotao, ainda assim, ele empenhou 88% da dotao em aes prioritrias. No outro extremo, encontram-se os Ministrios do Trabalho, do Desenvolvimento Agrrio e das Cidades. No conjunto, 18 aes tiveram desempenho considerado fraco ou muito fraco. Como h aes que receberam dotao em mais de um rgo, a soma das aes de fraco desempenho por rgo chega a 21: 7 de responsabilidade do Ministrio da Justia; 6, do Ministrio da Educao; 3, da Presidncia da Repblica; 2, da Sade e os Ministrios do Trabalho e Emprego, do Esporte e das Cidades contriburam cada um com uma ao. Na Prestao de Contas do Presidente da Repblica de 2011, h um item denominado Aes Prioritrias LDO e PAC, no qual alguns rgos apresentaram a execuo de suas aes e as justificativas para a baixa execuo. Nos pargrafos seguintes, sero relatadas apenas as justificativas relativas ao Anexo VII Prioridades e Metas, na medida em que as aes referentes ao PAC so tratadas em tpico especfico. O Ministrio da Justia, devido ao contingenciamento, teve disponvel para empenho, em despesas no obrigatrias, 67% de sua dotao e empenhou 68% do valor da dotao prevista para as aes prioritrias. Quanto ao nmero de aes, indiferente ao valor dotado, 7 aes tiveram empenho inferior a 50% da dotao, sendo que na Prestao de Contas h apenas um quadro expondo os valores contingenciados por ao. O Ministrio da Educao, por sua vez, dispunha para empenho, em despesas no obrigatrias, 83% de sua dotao e empenhou 84% do valor da dotao destinada s aes prioritrias. Relativamente s 6 aes que tiveram baixa execuo, o MEC, na Prestao de Contas, justifica a fraca execuo dessas aes pela reformulao de alguns programas, restrio de recursos e problemas na apresentao das propostas de estados e municpios em aes que eram conjuntas. No h na Prestao de Contas justificativa da baixa execuo das aes a cargo da Presidncia da Repblica. O Ministrio da Sade elaborou um quadro de execuo das aes do rgo no mbito do Fundo Nacional de Sade, deixando de identificar as razes da baixa execuo de duas delas. O Ministrio do Trabalho tambm se limita a montar quadro incluindo informaes sobre o contingenciamento. O Ministrio das Cidades comenta a execuo das aes do PAC, mas no informa sobre a ausncia de empenho na ao Apoio Implementao de Polticas de Segurana Cidad (ao executada tambm pelo Ministrio da Justia). O Ministrio do Esporte, por sua vez, justifica a baixa execuo de uma de suas aes, nos seguintes termos:
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A execuo oramentria da ao 2352 - Produo de Material Esportivo por Comunidades em Situao de Vulnerabilidade Social - Pintando a Cidadania ficou prejudicada em razo da necessidade de se priorizar a utilizao do limite oramentrio disponibilizado em favor do ME no empenho de dotaes da programao relativas ao apoio e preparao para realizao dos eventos Copa FIFA 2014 e jogos olmpicos Rio 2016, para as quais foi aprovada, por meio de reabertura de crdito, a importncia de R$ 348,1 milhes sem o correspondente limite para movimentao e empenho em 2011.

Se nos anos anteriores as razes apontadas para a baixa execuo das aes prioritrias centravam-se em dois problemas paralelos, a origem da ao e o contingenciamento, no exerccio atual, uma vez que as aes oriundas do Poder Legislativo foram vetadas, a justificativa da fraca execuo das aes prioritrias, na maioria dos casos, limitou-se escassez de recursos. No entanto, salvo em situaes excepcionais, por impossibilidade tcnica ou legal, no deveriam ocorrer aes prioritrias com execuo muito fraca ou fraca, pois, como a denominao j explicita, elas se constituem em prioridade do governo e, nesse sentido, teriam que ser, o mximo possvel, protegidas do contingenciamento. Enfim, mesmo que se leve em considerao os fatores conjunturais que permeiam a questo, no pode ser tido como aceitvel que o tratamento dado s aes classificadas como prioritrias seja igual ao dispensado a qualquer tipo de ao. A aceitao desse procedimento como normal realimenta o processo e afasta a conscincia da premente necessidade de serem adotadas providncias para tornar possvel a aplicao das disposies constitucionais sobre o tema. Afinal, a Constituio Federal determina o estabelecimento de metas e prioridades da administrao pblica pelas LDOs e, em 2011, parte dessas prioridades, com suas respectivas metas, foram fixadas em anexo especfico. No obstante, quando se examina a execuo oramentria das aes constantes do anexo, tem-se que, nesse exerccio, das 92 aes elencadas como prioritrias, 20% delas atingiram execuo inferior a 50% (mesmo percentual de 2010), fazendo-se, portanto, necessrio manter a recomendao ao Poder Executivo para que, de fato, priorize a execuo das aes identificadas como prioritrias. Para o exerccio de 2012, a Lei de Diretrizes Oramentrias (Lei 12.465, de 12 de agosto de 2011) acabou por no identificar as metas e prioridades para o exerccio, pois o art. 4 do projeto de lei, que elencava tais prioridades, foi totalmente vetado. Diante desse fato, as prioridades para o exerccio de 2012 ficaram restritas quelas definidas pelo artigo 19 do PPA 2012-2012 (Lei 12.593, de 18 de janeiro de 2012): Art. 19. So prioridades da administrao pblica federal o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, o Plano Brasil sem Misria - PBSM e as definidas nas leis de diretrizes oramentrias. Ou seja, com o veto do art. 4, as aes prioritrias de 2012 restringiramse s aes do PAC e do PBSM. Ressalvas i) Baixo percentual de execuo em vinte por cento das aes relacionadas como prioritrias no Anexo VII Anexo de Prioridades e Metas, da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011. Recomendaes i) Recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento que, em conjunto com os rgos setoriais que executam as aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil sem Misria
78

(PBSM), adotem as medidas que se fizerem necessrias para que sejam efetivamente priorizadas as execues das aes definidas como prioritrias no Plano Plurianual 20122015.

3.2.2 Cumprimento das metas fiscais

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101/2000 estatui no 1 do seu art. 4 que o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias conter anexo no qual sero estabelecidas metas de resultado primrio e nominal e de montante da dvida pblica para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes. Sob esse comando, o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011 (Lei 12.309/2010) fixou, inicialmente, a meta de supervit primrio em R$ 125,5 bilhes para todo o setor pblico no financeiro. Nesse contexto, a participao da Unio foi fixada em R$ 89,37 bilhes, sendo R$ 81,76 bilhes relativos ao governo central (Oramentos Fiscal e da Seguridade Social) e R$ 7,61 bilhes referentes ao Programa de Dispndios Globais (empresas estatais federais no dependentes), podendo tais resultados ser compensados entre si. Em decorrncia, a meta implcita de supervit primrio para estados, Distrito Federal e municpios correspondia a R$ 36,30 bilhes. Especificamente para o exerccio de 2011, o referido anexo estabeleceu, ainda, no mbito da Unio, a meta de resultado nominal deficitrio em R$ 10,19 bilhes e de montante da dvida lquida em R$ 929,86 bilhes. Posteriormente, por intermdio da aprovao da Lei 12.377/2010, a meta de resultado fiscal foi diminuda para R$ 117,89 bilhes, mantendo-se os R$ 81,76 bilhes para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e reduzindo-se a zero a participao do Programa de Dispndios Globais. Foram alteradas, ainda, para a Unio, a meta de resultado nominal para o perodo, que passou a admitir dficits da ordem de R$ 40,87 bilhes, e a de endividamento lquido, que aumentou para R$ 1.009,55 bilhes. No que tange ao Programa de Dispndios Globais, vale frisar que, para 2011, da mesma forma como ocorreu em 2010, as empresas do Grupo Petrobras e as do Grupo Eletrobras ficaram dispensadas de obter metas de resultado fiscal. O argumento para a dispensa, entre outros, foi o de que tais empresas esto plenamente orientadas para o mercado e que a necessidade de obteno de metas provocaria limitaes quanto s possibilidades de investimentos em projetos economicamente viveis, o que comprometeria, sobremaneira, sua capacidade competitiva nos respectivos setores de atuao.
Metas Fiscais da Unio para 2010

2011 Discriminao I. Receita Primria II. Despesa Primria III. Resultado Primrio Governo Central (I II) IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais V. Resultado Primrio da Unio (III + IV) VI. Resultado Nominal Governo Federal VII. Dvida Lquida Governo Federal Metas Iniciais R$ milhes % PIB 936.472,6 24,63 854.712,6 22,48 89.370,0 2,35 7.610,0 0,20 81.760,0 2,15 (10.196,0) (0,27) 929.856,0 24,50 Metas Finais R$ milhes % PIB 967.626,1 24,64 885.866,1 22,56 81.760,0 2,08 0,00 0,00 81.760,0 2,08 (40.870,7) (1,04) 1.009.552,0 25,62

Fontes: 1. Lei 12.309/2010 (LDO 2011); e 2. Alteraes introduzidas pela Lei 12.377/2010.

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No que se refere avaliao do cumprimento das referidas metas fiscais, a mensagem presidencial que encaminhou o Projeto de Lei Oramentria da Unio para o exerccio de 2011 indicou, com fundamento no inciso IV do art. 11 da Lei 12.309/2010 (LDO 2011), o Banco Central do Brasil como o rgo responsvel pela apurao e divulgao dos resultados primrio e nominal oficiais, aplicada a metodologia conhecida como abaixo da linha. O quadro adiante mostra os valores alcanados no ano, informados pelo Banco Central do Brasil, ao lado das metas fixadas pela LDO e dos valores realizados em 2009.
Dvida Lquida e resultados primrio e nominal da Unio Metas 2011 Realizado 2010 Itens da Anlise R$ milhes Dvida Lquida Ajustes patrimoniais e metodolgicos Resultado Nominal Governo Central Governo Federal Bacen Empresas Estatais Federais Juros Nominais Governo Central Governo Federal Bacen Empresas Estatais Federais Resultado Primrio Governo Central Governo Federal Bacen Empresas Estatais Federais PIB 994.064 22.872 46.171 45.785 62.690 -17.175 386 124.271 124.509 142.203 -17.694 -238 -78.100 -78.723 -79.243 520 624 3.770.085 % PIB 26,40 0,62 1,22 1,21 1,67 -0,46 0,01 3,30 3,30 3,77 -0,47 0,01 -2,07 -2,09 -2,10 0,01 0,02 Iniciais R$ milhes % PIB 929.856 24,50 Finais R$ milhes % PIB 1.009.552 25,62 Realizado 2011 R$ milhes 1.001.829 -79.408 87.172 87.518 107.470 -19.953 -345 180.787 180.553 201.058 -20.504 234 -93.615 -93.035 -93.587 552 -579 4.143.013 % PIB 24,20 1,92 2,10 2,11 2,59 -0,48 0,01 4,36 4,36 4,85 -0,49 -0,01 -2,26 -2,25 -2,26 0,01 0,01

10.196

0,27

40.870

1,04

-89.370 -81.760

-2,35 -2,15

-81.760 -81.760

-2,08 -2,08

-7.610

-0,20

0,0

0,00

Fontes: 1. Banco Central do Brasil Nota para Imprensa Poltica Fiscal Maro/2012; 2. Lei 12.309/2010 (LDO 2011); e 3. Alteraes introduzidas pela Lei 12.377/2010.

Conforme a tabela em anlise, em 2011, a Unio apresentou supervit primrio de R$ 93 bilhes, ou 2,25% do PIB, valor superior meta fixada, de R$ 81,8 bilhes. No que tange ao resultado nominal, o dficit de R$ 87,2 bilhes apurado para o exerccio de 2011 foi bem superior meta de resultado deficitrio, estabelecida em R$ 40,9 bilhes pela Lei 12.377/2010. Em relao aos dados apurados, vale observar que o resultado nominal no pode ser administrado apenas pela atuao do Poder Executivo, estando sujeito a efeitos oriundos da execuo de outras polticas (controle inflacionrio, por exemplo) e de crises internacionais, o que motivou esta Corte de Contas a se manifestar no sentido de que a meta tem carter meramente indicativo. A dvida lquida do governo federal (governo central mais empresas estatais federais), por seu turno, encerrou o ano de 2011 com saldo de R$ 1.001,8 bilhes, abaixo, portanto, do montante de R$ 1.009,6 bilhes estabelecido como limite mximo pela Lei de Diretrizes Oramentrias. Embora as razes do desempenho do endividamento sejam analisadas em maior profundidade no item 2.5 deste Relatrio, que trata da dvida pblica, convm ressaltar que os ajustes patrimoniais e metodolgicos implicaram reduo de R$ 79,4 bilhes (ou 1,92% do PIB) na dvida lquida da Unio. Tais ajustes decorreram, sobretudo, da variao, em reais, da dvida externa
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lquida, ou seja, da dvida externa bruta lquida de reservas internacionais, de tal sorte que foram considerados os efeitos da depreciao da moeda nacional sobre ativos e passivos. Cabe destacar que o montante dos juros nominais apropriados aos estoques da dvida lquida do governo federal em 2011 foi superior quele observado para o exerccio anterior. No ano de 2011, os juros nominais foram responsveis pela elevao do endividamento em cerca de R$ 180,8 bilhes, ou 4,36% do PIB, ante um aumento de R$ 124,3 bilhes, ou 3,3% do PIB em 2010. Abordados os principais pontos atinentes aos resultados fiscais da Unio em 2011, persiste a necessidade de reforar a anlise realizada em 2009 e em 2010. Naquelas oportunidades, registrouse que, ao longo dos anos que se sucederam edio da LRF, as metas de resultado primrio, no mbito do governo central, seguem tendncia de serem cumpridas no em funo da conteno dos gastos pblicos, mas sim em razo do crescimento das receitas primrias em montante suficiente para suportar acrscimos nas despesas pblicas de mesma natureza. Para o exerccio de 2011, de acordo com dados publicados pela Secretaria do Tesouro Nacional, as receitas primrias alcanaram o valor de R$ 817,9 bilhes, superior ao montante de R$ 779,1 bilhes referente ao ano de 2010. Em termos de percentual do PIB, no entanto, o total das receitas primrias (19,74%) foi inferior ao do exerccio anterior (20,67%), mas ainda superior ao observado em 2009 (19,20%). Quanto s despesas primrias, houve, em termos absolutos, aumento em relao ao exerccio anterior. Em 2011, o montante apurado foi de R$ 724,4 bilhes, contra os R$ 700,3 bilhes observados em 2010. Entretanto, cabe observar que, em percentual do PIB, o valor apurado para 2011 (17,48%) inferior ao constatado para os exerccios de 2010 (18,57%) e de 2009 (17,96%).
Resultado Primrio - Receitas e Despesas Primrias (% PIB)

25% 20,67% 20% 17,35% 17,98% 17,57% 18,13% 18,84% 19,02% 19,29% 19,25% 19,20% 18,57% 19,74%

15% 15,63% 10%

15,78%

15,14%

15,59%

16,38%

16,96%

17,11%

17,96% 16,42%

17,48%

5% 1,72% 0% 2001 2002 2003 2004 2005 Primrio 2006 Receita 2007 2,20% 2,43% 2,54% 2,46% 2,06% 2,17%

2,83% 1,24% 2008 Despesa 2009

2,09%

2,26%

2010

2011

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Resultado do Tesouro Nacional 2001 a 2011.

3.3 Lei Oramentria Anual LOA

A Constituio Federal, no art. 165, inciso III e 5, determina que lei de iniciativa do Poder Executivo estabelea o oramento anual, o qual compreender o Oramento Fiscal, referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
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fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; o Oramento de Investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o Oramento da Seguridade Social, abrangendo as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. A elaborao da LOA ser orientada pela Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e compatibilizada com o Plano Plurianual (PPA).

3.3.1 Disponibilidade de Recursos no Exerccio de 2011

A Lei Oramentria Anual referente ao exerccio financeiro de 2011 LOA 2011(Lei 12.381/2011) estimou a receita e fixou a despesa em cerca de R$ 2,073 trilhes. Deste valor, R$ 1,966 trilho destinaram-se aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), sendo R$ 678,5 bilhes concernentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O Oramento de Investimento, que abrange as empresas estatais independentes, sejam empresas pblicas ou sociedades de economia mista, totalizou R$ 107,4 bilhes. Alteraes dos Oramentos Segundo consta do Balano Geral da Unio (BGU), com a abertura e reabertura de crditos adicionais, computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados, o oramento anual foi acrescido em R$ 45,7 bilhes (2,20%), sendo um acrscimo de R$ 49,3 bilhes no OFSS, que aumentou 2,50% e um decrscimo de R$ 3,6 bilhes, ou 3,35%, no Oramento de Investimento. Os quadros a seguir registram, para os exerccios de 2010 e 2011, os valores abertos por cada tipo de crdito no mbito do OFSS e no mbito do Oramento de Investimento, sendo de relevo observar que parcela da abertura foi suportada por cancelamento de dotaes j previstas na LOA, sendo tais valores tambm objeto de registro no quadro.
Abertura de Crditos Adicionais OFSS 2010 e 2011
R$ bilhes

Crditos Adicionais Suplementares Especiais Extraordinrios Total Bruto Cancelamentos Total Lquido
Fonte: SOF.

2010 110,8 8,7 13,2 132,7 50,6 82,1

2011 109,9 2,7 3,5 116,0 66,7 49,3

Abertura de crditos adicionais Oramento de Investimento 2010 e 2011

R$ bilhes

Crditos Adicionais Suplementares Especiais Extraordinrios Total Bruto Cancelamentos Total Lquido
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest).

2010 2,8 0,2 23,4 26,4 18,7 7,7

2011 11,9 6,9 0,5 19,2 22,8 (3,6)

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Abertura de crditos extraordinrios Em 2011, foram editadas cinco medidas provisrias para abertura de crdito extraordinrio, no valor total de R$ 2,4 bilhes. O grfico a seguir permite identificar, nos ltimos cinco exerccios, o montante de medidas provisrias e os valores concernentes abertura de crditos extraordinrios.
Medidas Provisrias sobre Crditos Extraordinrios 2007-2011 (*)
35

30

25

20

15

10

0 2007 2008 2009 N de MPS (unidade) Fonte: BGU e Sitio da Presidncia da Repblica. *Excluem-se as MPs relativas a refinanciamentos da dvida pblica e abrange apenas os crditos adicionais aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social em valores lquidos. 2010 Valor (R$ bilhes) 2011

Limites para Movimentao e Empenho Contingenciamento Com o objetivo de garantir os instrumentos necessrios ao alcance da meta de supervit contida na LDO, prevista no art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) hiptese de limitao de empenho e movimentao financeira dos Poderes e do Ministrio Pblico. De acordo com o 2 do sobredito artigo, tal limitao no pode atingir as dotaes destinadas ao pagamento do servio da dvida, as despesas constitucionais e legais do ente federativo e as despesas ressalvadas pela LDO, as quais so denominadas despesas obrigatrias. Adicionalmente, no art. 4 da LRF estabelecida competncia LDO para dispor sobre os critrios e a forma de limitao de empenho. No esteio da referida competncia, desde o exerccio financeiro de 2005, os projetos denominados Projeto-Piloto de Investimentos Pblicos (PPI) tinham tratamento destacado na estimativa da meta de supervit primrio a ser atingida. Seguindo essa mesma lgica, a LDO 2011 autorizou a reduo de at R$ 32,0 bilhes no valor do supervit primrio para o atendimento da programao relativa ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que incorporou toda a programao oramentria do PPI. Alm disso, o art. 8 da LRF e o art. 69 da LDO determinam o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso em at trinta dias aps a publicao da LOA. Em atendimento aos referidos dispositivos legais, o Poder Executivo, logo
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aps a publicao da LOA 2011, editou o Decreto 7.445/2011, com a programao oramentria e financeira e o cronograma mensal de desembolso, observando dados realizados at janeiro de 2011. Nesse decreto, considerando a realizao e a projeo das receitas e despesas, o Poder Executivo decidiu, como medida preventiva, disponibilizar para empenho e pagamento, no mbito daquele Poder, R$ 175,8 bilhes para despesas discricionrias, inferior em R$ 36,2 bilhes ao autorizado na LOA 2011, at que fosse efetuada a avaliao bimestral determinada pelo art. 9 da LRF. Adicionalmente a esse esforo, as despesas primrias obrigatrias foram reduzidas. Desse modo, o Poder Executivo reduziu, ainda na fase de programao financeira e do cronograma de desembolso, R$ 48,5 bilhes do total de despesas primrias da LOA 2011. Adicionando-se a essa reduo o montante de R$ 1,6 bilho, referente a programaes objeto de veto por parte da Presidente da Repblica, nos termos da Mensagem 20/2011, o esforo fiscal do Poder Executivo foi de R$ 50,1 bilhes, comparado com o volume total de gastos aprovado pelo Congresso Nacional. No art. 9 da LRF, fixado prazo de trinta dias aps o encerramento de cada bimestre para os Poderes e o Ministrio Pblico promoverem a limitao de empenho e movimentao financeira julgada necessria para o alcance das metas de resultado fiscal previstas na LDO, de acordo com os parmetros apurados na avaliao bimestral da execuo oramentria realizada pelo Poder Executivo. A partir da primeira avaliao bimestral da execuo oramentria, tal Poder identificou a necessidade de contingenciar, alm dos R$ 36,2 bilhes j bloqueados pelo Decreto 7.445/2011, o valor de R$ 577,1 milhes da LOA 2011. Somados, esses valores representam 41,4% das despesas primrias discricionrias (total de R$ 87,4 bilhes do Executivo e R$ 1,2 bilho dos demais Poderes, do Ministrio Pblico da Unio MPU e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico CNMP, no incio do exerccio). Destarte, as dotaes oramentrias do Poder Executivo foram bloqueadas em R$ 36,2 bilhes e os Poderes Legislativo e Judicirio, o MPU e o CNMP, em conjunto, tiveram bloqueados R$ 0,6 bilho de suas dotaes. O quadro abaixo evidencia sinteticamente a dinmica do contingenciamento no curso do exerccio de 2011.
Avaliaes Oramentrias Bimestrais
R$ milhes

Avaliaes Bimestrais Limitao/ampliaes indicadas

Fonte: SOF.

1 Bimestre (36.778,3)

2 Bimestre 0

3 Bimestre 0

4 Bimestre 5 Bimestre 10.159,4 12.153,7

Os limites de empenho e movimentao financeira estabelecidos na primeira avaliao bimestral de 2011 foram mantidos na segunda e na terceira avaliaes. Para o quarto bimestre de 2011, mais uma vez foi efetuada reavaliao com base na realizao de receitas e despesas primrias at agosto. Tal reavaliao resultou na ampliao dos limites de empenho e movimentao financeira no valor de R$ 10,2 bilhes. Aps o trmino do quinto bimestre de 2011, o Poder Executivo reviu as projees das receitas e despesas primrias de execuo obrigatria, tendo como base parmetros macroeconmicos atualizados, compatveis com a poltica econmica vigente, e observando, de modo geral, dados realizados at o ms de setembro e dados prvios do ms de outubro para alguns itens. Nessa avaliao oramentria constatou-se a possibilidade de ampliao dos limites de empenho em R$ 12,1 bilhes.
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Contingenciamento no Poder Executivo Em relao ao contingenciamento do Poder Executivo, foram editados cinco decretos de programao oramentria e financeira ao longo do exerccio de 2011. Em 1/3/2011, foi publicado o Decreto 7.445/2011, estabelecendo a programao financeira e o cronograma mensal de desembolso por rgo para o exerccio corrente, a partir da 1 avaliao bimestral. No supracitado decreto, o limite de empenho do Poder Executivo foi fixado, inicialmente, em R$ 175,7 bilhes, dos quais R$ 88,3 bilhes foram destinados ao atendimento das despesas obrigatrias sujeitas programao financeira, R$ 87,4 bilhes para o atendimento das despesas discricionrias, cujo valor total em 1/3/2011 era de R$ 211,9 bilhes, e R$ 5,9 bilhes de reserva para ampliao de empenho mediante portaria interministerial. O quadro a seguir indica, por rgo/unidade oramentria do Poder Executivo, os limites de movimentao e de empenho finais fixados sobre a base submetida programao financeira, no final do exerccio de 2011.
Restrio de Movimentao e Empenho no Poder Executivo 2011
R$ milhes

rgos/Unidades Oramentrias Presidncia da Repblica Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica Advocacia-Geral da Unio Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Fazenda Ministrio da Educao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio da Justia Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Previdncia Social Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio dos Transportes Ministrio das Comunicaes Ministrio da Cultura Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Esporte Ministrio da Defesa Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Turismo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio das Cidades Ministrio da Pesca e Aquicultura Encargos Financeiros da Unio Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios Operaes Oficiais de Crdito TOTAL 85

Sujeita a Disponvel Restrio Programao (B) (C= A-B) Financeira (A) 3.511 2.371 1.140 4 4 0 308 274 33 2.888 1.991 897 5.525 4.840 685 3.948 3.464 483 28.716 25.168 3.548 1.015 813 202 5.179 2.960 2.220 1.017 623 395 2.210 1.974 237 1.421 964 457 65.870 63.857 2.013 1.577 1.005 572 18.710 14.886 3.824 1.071 487 584 1.570 1.080 490 1.088 784 304 881 704 177 3.684 2.619 1.065 2.770 1.160 1.611 15.657 13.466 2.191 4.974 2.661 2.312 3.666 1.291 2.375 20.801 20.478 322 21.129 16.733 4.396 527 175 352 1.390 665 724 107 72 35 166 145 21 221.379 187.713 33.666

% (C/A) 32,5% 0,4% 10,8% 31,1% 12,4% 12,2% 12,4% 19,9% 42,9% 38,8% 10,7% 32,2% 3,1% 36,3% 20,4% 54,5% 31,2% 27,9% 20,1% 28,9% 58,1% 14,0% 46,5% 64,8% 1,5% 20,8% 66,8% 52,1% 33,1% 12,6% 15,2%

Fonte: Portaria Interministerial n 07, de 09 de janeiro de 2012. (1) Valores das dotaes sujeitas aos limites de movimentao e empenho (despesas primrias discricionrias, inclusive PAC, e algumas obrigatrias sujeitas programao financeira).

Conforme demonstrado no quadro acima, ao final do exerccio de 2011 a base sujeita a programao financeira alcanou o montante de R$ 221,4 bilhes, com uma restrio oramentria final de R$ 33,7 bilhes, ou seja, foram disponibilizados ao longo do exerccio R$ 187,7 bilhes para movimentao e empenho. Constata-se tambm que no existem critrios legais que norteiem a poltica de contingenciamento oramentrio em nvel de rgo, apenas por Poderes e, excepcionalmente, para o Ministrio Pblico da Unio e para o Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Assim sendo, em 2011, os rgos que sofreram maior contingenciamento de recurso em relao base sujeita a programao financeira foram: o Ministrio da Pesca e Aquicultura, com 66,8% da base contingenciada; o Ministrio do Turismo, com 64,8%; o Ministrio do Esporte, com 58,1% de restrio oramentria; e o Ministrio das Comunicaes, com 54,5% de contingenciamento da base sujeita a programao financeira. J os rgos com menor restrio oramentria foram: o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, com 1,5%, e o Ministrio da Sade, com apenas 3,1% de restrio oramentria. Em termos absolutos, por sua vez, verificou-se que o Ministrio das Cidades, o Ministrio dos Transportes e o Ministrio da Educao foram os rgos com maior volume de recursos contingenciados: R$ 4,4 bilhes, R$ 3,8 bilhes e R$ 3,5 bilhes, respectivamente. Alm da fixao de limites de movimentao e empenho, no mbito do Poder Executivo, os decretos concernentes programao financeira e ao contingenciamento estabelecem limites de pagamento. No Decreto 7.445/2011, o limite de pagamento foi fixado, inicialmente, em R$ 169,8 bilhes, para os rgos e unidades oramentrias, includo o valor de R$ 34,5 bilhes atinentes ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Ao longo do exerccio, os limites de pagamento foram ampliados gradualmente, o que determinou um limite de pagamento final de R$ 187,7 bilhes. Os limites de pagamento atendem ao pagamento das despesas previstas no oramento corrente e ao pagamento de restos a pagar, quando referentes a despesas primrias discricionrias, os quais esto discriminados nos Anexos III e IV do Decreto 7.445/2011, respectivamente. Os limites autorizados para pagamento de restos a pagar processados e no processados, concernentes a despesas sujeitas fixao de limites, atingiram os valores, respectivamente, de R$ 10,0 bilhes e R$ 67,0 bilhes. De fato, no clculo do resultado primrio, seguindo o regime de caixa, as receitas so contabilizadas quando do seu ingresso na Conta nica do Tesouro Nacional, e as despesas, quando de seu efetivo pagamento. Assim, os restos a pagar inscritos no impactam o clculo do resultado no ano de sua inscrio, pois nesse estgio, as despesas encontram-se apenas empenhadas e, no caso dos restos a pagar processados, liquidadas. Nesse sentido, verifica-se que a sistemtica adotada pelo Poder Executivo limite de empenho superior ou igual ao de pagamento resulta em elevado volume de inscrio de valores em restos a pagar no encerramento do ano, tendo em vista que parcela das despesas empenhadas no tem como efetivamente ser paga no decorrer do exerccio corrente, tendo em vista que o limite de pagamento destina-se cobertura das despesas oramentrias do exerccio corrente e aos restos a pagar inscritos em exerccios anteriores.
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Contingenciamento nos Demais Poderes Em relao aos demais Poderes, o art. 9 da LRF determina que, se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes, o MPU e o CNMP promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela LDO. A LDO 2011 (Lei 12.309/2010), a exemplo das anteriores, determinou, em seu art. 70, que o Poder Executivo apuraria o montante da limitao de empenho e informaria, at o vigsimo dia aps o encerramento do bimestre, o montante que caberia a cada um dos Poderes, de forma proporcional ao montante da base contingencivel. A LDO 2011 estabeleceu, ainda, no mesmo artigo, que a base contingencivel corresponderia ao total das despesas discricionrias primrias, excludas, entre outras, as atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio constantes da proposta oramentria. No entanto, caso a estimativa de receita indicada pelo Poder Executivo fosse menor que a constante da proposta oramentria, as dotaes das atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e CNMP seriam contingenciadas proporcionalmente frustrao da receita estimada na proposta oramentria. Assim, houve limitao de empenho na primeira avaliao bimestral no valor de R$ 577,1 milhes proporcionalmente participao de cada Poder na base contingencivel, definida nos 1 e 2 do art. 70 da LDO 2011. Deste modo, o Poder Executivo informou a reduo nos limites de empenho e movimentao financeira que coube aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao MPU e ao CNMP de, respectivamente, R$ 80,6 milhes, R$ 373,2 milhes, R$ 98,5 milhes e R$ 24,8 milhes. Ao longo do exerccio, em decorrncia das avaliaes oramentrias bimestrais, a capacidade de movimentao e empenho dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e do CNMP foi sendo ampliada, de modo que ao final do exerccio a restrio oramentria ficou em R$ 54,0 milhes para o Poder Legislativo, R$ 249,8 milhes para o Poder Judicirio, R$ 65,9 milhes para o MPU e R$ 16,6 milhes para o CNMP. Disponibilidade por Fonte de Recursos Independentemente da necessidade de alcance de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos objetivos pretendidos no mbito dos programas de governo, sendo tambm expressivas as disponibilidades de recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional sem utilizao imediata. Em razo do pargrafo nico do art. 8 da LRF, que dispe que os recursos legalmente vinculados finalidade especfica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso, os valores arrecadados e classificados nas fontes oramentrias devem permanecer nelas contabilizados nos exerccios subsequentes ao de sua arrecadao. No obstante, as receitas primrias s impactam o clculo do resultado primrio no exerccio de sua arrecadao. Dessa forma, as despesas efetivadas conta desses valores em exerccios posteriores ao da arrecadao no so compensadas por nenhum ingresso na receita, causando efeito negativo no clculo do resultado primrio, o que termina por dificultar o uso de tais recursos nas reas originalmente beneficiadas.
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A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na conta nica, cujo saldo ao final do exerccio de 2011 correspondeu a R$ 398,3 bilhes, dos quais R$ 161,7 bilhes referem-se fonte de recursos 43 Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, composta de recursos oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional, destinados ao refinanciamento da dvida pblica mobiliria federal. O grfico a seguir compara os saldos finais da referida conta no final de cada exerccio, desde 2006.
Disponibilidades por Fonte De Recursos 2006 a 2011
RS milhes

398.352 365.352 357.851

293.551 257.312 242.703

2006 Fonte: STN.

2007

2008

2009

2010

2011

As disponibilidades existentes ao final do exerccio de 2011 so bastante expressivas, tendo sido observado um aumento de 11% em relao ao exerccio anterior. Ao final de 2010, constatou-se que vrias destinaes/vinculaes de recursos estavam com o saldo a descoberto, totalizando R$ 14,8 bilhes. Desde ento, a STN acompanha mensalmente os saldos das fontes de recursos com possibilidade de frustrao de receita e, quando necessrio, promove o remanejamento de dotaes oramentrias, com vistas a evitar a execuo oramentria sem suficiente disponibilidade financeira. Mesmo com o esforo empreendido pela STN, algumas fontes de recursos passaram do exerccio de 2011 para o de 2012 com saldo a descoberto, conforme evidenciado no quadro abaixo.
Fontes de Recursos com Saldo a Descoberto em 31/12/2011
R$

Fonte de Recursos 56 77 31 53 Contribuio ao Plano de Seguridade Social Servidor Fonte a Classificar Selos de Controle, Lojas Francas Fundaf Contribuio para Financiamento da Seguridade Social 88

Disponibilidades por Fonte de Recursos (21.520) (23.109) (40.782) (56.141)

Fonte: Siafi.

O equilbrio intertemporal entre as receitas e despesas pblicas se estabelece como pilar da gesto fiscal responsvel. Ao assumir uma obrigao de despesa atravs de contrato, convnio, acordo, ajuste ou qualquer outra forma de pactuao, o gestor deve verificar previamente se poder pag-la, valendo-se de um fluxo de caixa que leve em considerao os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio. A despeito das inconsistncias residuais verificadas, em 2011 a soma dos saldos das fontes deficitrias foi de apenas R$ 141,6 mil, em contraste com o montante de R$ 14,8 bilhes apurados em 2010. Nesse sentido, consideram-se adequados os controles adotados pelo Tesouro Nacional a partir de ressalva e recomendao desta Corte de Contas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2010, dispensando-se sua reiterao. Conciliao Contbil de Fontes A existncia de diferenas no identificadas nas fontes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social dos exerccios de 2003 a 2009 e primeiro semestre de 2010 foi assinalada na instruo do TC 023.234/2010-5, que motivou determinao Secretaria do Tesouro Nacional contida no Acrdo 473/2011-TCU-Plenrio, abaixo transcrita:
9.3. determinar Secretaria do Tesouro Nacional que informe nas prximas contas anuais as providncias anunciadas sobre as ocorrncias de diferenas no identificadas das fontes dos oramentos fiscal e da seguridade social nos exerccios de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 e primeiro semestre de 2010;

A Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Ofcio 30/2011/COGER/GABIN/STN/MFDF, de 30/4/2011, encaminhou apenas a conciliao contbil de disponibilidades por fonte do exerccio de 2010. Contudo, no foram informadas as providncias acerca das diferenas no identificadas das fontes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social no perodo de 2003 a 2009, destacando que os dados referentes ao primeiro semestre de 2010, enviados anteriormente por meio do Ofcio 270/2010/COGER/GABIN/STN, de 17/8/2010, foram alterados devido verificao de outras rotinas que no se refletiam na equao de conciliao. Posteriormente, aquela secretaria, por intermdio do Ofcio 77/2011/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 6/5/2011, enviou novos demonstrativos referentes aos exerccios de 2003 a 2010 nos quais ainda constam diferenas no identificadas, apesar da diminuio do seu valor, permanecendo, no entanto, silente quanto s providncias a serem adotadas a esse respeito. No que concerne ao exerccio de 2011, a STN enviou o Ofcio 67/2012/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 9/3/2012, em que constatada uma diferena na conciliao contbil de disponibilidades por fonte do exerccio de 2011. Instada a se manifestar sobre as diferenas no identificadas das fontes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social dos exerccios de 2003 a 2010, a STN encaminhou e-mail em 2/4/2012, no qual informa que, com relao aos anos anteriores, ainda no foram identificadas as causas das diferenas. Portanto, a despeito do trabalho de conciliao contbil de disponibilidade por fonte realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional, remanescem diferenas no identificadas no valor total de R$ 281.122.340,92, conforme demonstrado na tabela a seguir.

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Conciliao Contbil de Disponibilidade por Fonte dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social por Exerccio
R$ 2003 fonte 00 127.214,03 fonte 02 fonte 12 fonte 56 fonte 74 fonte 77 fonte 90 Total 2004 593,37 1.957.965,28 228.898,13 2005 2006 9.883,69 11.281,52 2007 0,02 2008 163,50 2009 2010 2011 Total 0,02 10.477,06 163,50 1.957.965,28 1.608.340,68

962,04 20.484.105,07 4.873.958,00 50.547,06 82.582.778,71 58.515.440,93 56.230.848,39 24.444,02 222.890.298,25

- 1.379.442,55

- 2.116.504,53 1.874.698,18

- 40.394.605,63 10.258.006,27

- 54.655.096,13

127.214,03 4.304.923,35 22.358.803,25 4.895.123,21 50.547,08 122.977.547,84 70.152.889,75 56.230.848,39 24.444,02 281.122.340,92

Fonte: STN (Ofcio 77/2011/COGER/GABIN/STN-MF, de 6/5/2011, e Ofcio n 67/2012/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 9/3/2012).

A conciliao das diferenas das fontes acima mencionada fundamental para o processo de controle das disponibilidades das fontes oramentrias na contabilidade. Esse procedimento permite estruturar rotinas contbeis no Siafi capazes de identificar corretamente os ingressos e a destinao final dos recursos. Caso no realizado, a exatido dos valores contabilizados estar comprometida e, por conseguinte, tornar-se-o imprecisos os valores dos repasses de recursos alocados s diversas fontes vinculadas dos oramentos.

3.3.2 Receita 3.3.2.1Previso e Arrecadao de Receita

Critrio do Oramento A Lei Oramentria Anual de 2011 (LOA/2011) estimou em R$ 2,073 trilhes a arrecadao total da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos. Entretanto, este tpico restringe-se aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, cuja receita total estimada foi de R$ 1,956 trilho, conforme tabela a seguir:
Previso e Realizao de Receitas Oramentrias - 2011
R$ milhes

Discriminao da Receita I - RECEITAS DO TESOURO I.1- Receitas Correntes Receita Tributria Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias correntes Outras receitas correntes I.2- Receitas de Capital I.2.1- Receitas de Capital (exceto Refin. da Dvida) Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas Alienao de bens Amortizao de Emprstimos Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital 90

Receita Prevista LOA (A) 1.956.080 1.040. 271 347.540 552.248 54.891 0 176 40.464 119 44.834 915.809 237.294 145.985 4.260 5.261 27.425 248 54.115

Receita Variao Realizada (B) % 1.685.995 -13,81 1.029.613 -1,02 338.649 -2,56 545.487 -1,22 65.709 19,71 21 4.940,60 562 219,06 47.976 18,57 451 280,14 30.759 -31,39 656.382 -28,33 184.042 -22,44 91.610 -37,25 2.592 -39,16 1.936 -63,19 28.945 5,54 112 -54,99 58.847 8,74

I.2.2-Refinanciamento da Dvida Pblica Federal Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas
Fonte: Balano Geral da Unio.

678.515 678.515 -

472.339 469.157 3.183

-30,39 -30,86 -

A receita realizada do Tesouro, que alcanou o valor de R$ 1,686 trilho, reduz-se a R$ 1,214 trilho se descontados os R$ 472,3 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O resultado ficou 5% abaixo do montante de R$ 1,277 trilho estimado na LOA 2011, obtido expurgando-se os R$ 678,5 bilhes relativos ao refinanciamento da dvida da receita total de R$ 1,956 trilho constante da referida lei. Como em 2010, a diferena entre o valor total orado e o efetivamente realizado, de R$ 63,9 bilhes, deveu-se, principalmente, dificuldade de previso das receitas de capital, que so fortemente influenciadas pelo comportamento do mercado financeiro. A receita de capital realizada deduzida do refinanciamento da dvida (R$ 184 bilhes) ficou 22,44% abaixo da estimativa total, que era de R$ 237,3 bilhes. Examinando mais detalhadamente essa receita, constata-se que os itens transferncia de capital e alienao de bens apresentam maiores diferenas entre a previso e o efetivamente arrecadado, -54,99% e -63,19%, respectivamente. Relativamente s receitas correntes, cuja arrecadao atingiu o montante de R$ 1,029 trilho, verifica-se que apresentaram uma variao negativa de 1,02% quando comparadas previso inicial. Entre os itens que contriburam para esse resultado, as transferncias correntes e receitas agropecurias foram os que apresentaram maior divergncia entre a previso da lei oramentria e o total de receitas correntes realizado no ano de 2011. Nota-se que a estimativa das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), receitas tributrias e de contribuies, apresenta maior aderncia entre a estimativa e a realizao, o que pode ser atribudo ao elevado grau de desenvolvimento dos sistemas de previso daquele rgo. Critrio Gerencial A meta para as receitas primrias ou no financeiras estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 2011 ficou em 24,63% do PIB. As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela prestao de servios por parte do Estado. Ou seja, correspondem ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits financeiros. Com vistas ao cumprimento da meta referente ao resultado primrio, o Poder Executivo publicou, em 2/3/2011, o Decreto 7.445, que disps sobre a programao oramentria e financeira e o cronograma mensal de desembolso daquele Poder. Por meio desse decreto, o Poder Executivo apresentou as linhas gerais da reprogramao de receitas para o exerccio, bem como as metas bimestrais de realizao de receitas no financeiras, em atendimento ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 8) e na LDO 2011 (arts. 69 e 70).

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Receitas No Financeiras 2011

R$ milhes

Discriminao Receita Primria Total 1. Receita Administradas RFB 1.1. Imposto. de Importao 1.2. IPI 1.3. Imposto de Renda 1.4. IOF 1.5. Cofins 1.6. Pis/Pasep 1.7. CSLL 1.8. CPMF 1.9. Cide - Combustveis 1.10 Receitas Previdencirias 1.11. Outras** 3. Receitas No Administradas. 3.1. Concesses 3.2. Dividendos 3.3. CPSSS 3.4. Cota-Parte de Comp. Financ. 3.5. Demais Receitas 3.6. Receita Prpria 3.7. Salrio-Educao 3.8. FGTS 3.9 Operaes com Ativos 4. Incentivos Fiscais PIB (acumulado jan-dez/2011) *
Fonte: LOA 2011, SOF e IBGE. *PIB divulgado pelo IBGE em 6/3/2012.

Receita Prevista LOA (A) 990.474,8 882.131,2 23.130,9 49.241,4 243.020,4 31.950,7 157.967,7 41.094,7 62.061,3 0,0 8.636,1 240.055,4 24.972,4 108.461,8 2.383,6 17.563,9 9.736,6 27.365,5 21.377,7 12.291,4 11.904,2 2.839,0 3.000,0 -118,3

Receita Realizada jandez (B) 991.037,9 874.786,9 26.680,7 41.471,4 235.799,8 31.943,4 160.988,4 42.102,1 58.961,6 76,3 8.963,5 245.891,9 21.907,8 116.524,8 3.938,3 19.962,4 9.291,6 29.585,6 23.213,5 14.650,6 13.115,5 2.767,5 0,0 -273,9

% Realizao (B/A) 0,1 -0,8 15,3 -15,8 -3,0 0,0 1,9 2,5 -5,0 3,8 2,4 -12,3 7,4 65,2 13,7 -4,6 8,1 8,6 19,2 10,2 -2,5 131,6

% PIB* 23,92 21,11 0,64 1,00 5,69 0,77 3,89 1,02 1,42 0,00 0,22 5,94 0,53 2,81 0,10 0,48 0,22 0,71 0,56 0,35 0,32 0,07 0,00 (0,01) 4.143.013

** O item 1.11 Outras composto por Imposto de Exportao, Imposto Territorial Rural (ITR), Contribuio ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao (Fundaf) e Demais Contribuies.

Ao longo do ano de 2011, o TCU acompanhou a arrecadao das receitas primrias no financeiras, bem como a reestimativa dos parmetros macroeconmicos e de realizao dessas receitas, efetuadas bimestralmente pelo Poder Executivo. No acompanhamento feito ao final do primeiro semestre do exerccio (TC 016.376/2011-0), constatou-se que, se prevalecesse a tendncia de realizao da receita que alcanou 24,43% em relao ao PIB acumulado at o ms de junho , a meta de arrecadao no seria atingida. De fato, o percentual de arrecadao em relao ao PIB divulgado pelo IBGE (23,92%) ficou 0,71 p.p. abaixo da meta estabelecida na LDO 2011. Apesar do desempenho da receita primria, o supervit primrio do Governo Central foi 18,2% superior ao apurado em 2010, conforme dados constantes do tpico 3.3.2.

3.3.2.2Desempenho da Arrecadao Federal

Comportamento da Arrecadao das Receitas Correntes A arrecadao lquida das receitas correntes alcanou, no exerccio de 2011, o montante de R$ 1.029.613 milhes, representando um aumento de 8,61% relativamente ao ano anterior. Conforme mostrado no grfico a seguir, a receita corrente total, corrigida pelo IPCA, manteve em 2011 a trajetria de crescimento observada nos ltimos anos.
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Arrecadao de Receitas Correntes 2005 a 2011

R$ milhes

1.200.000 1.000.000 800.000 701.711 600.000 400.000 200.000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 561.601 622.033 803.793 825.807 1.029.613 947.996

Fonte: Balano Geral da Unio; IPCA:IBGE.

No quadro a seguir, pode-se observar que as receitas de contribuies continuam sendo a maior fonte de arrecadao entre os itens da receita corrente, representando 52,98% do total arrecadado no ano, com um crescimento real de 7,73%, comparativamente ao ano anterior.
Desempenho das Receitas Correntes 2010 a 2011
R$ milhes

2010 Receita Valor (A) 281.815 275.891 21.081 476 190.550 16.174 82.430 91.946 37.255 3.705 2.430 5.786 11.259 14.074 26.530 5.924 475.432 461.902 138.636 -45 8.601 209.478 40.008 45.200 20.026 13.530 7.758 5.772 % sobre Total 31,66 30,99 2,37 0,05 21,41 1,82 9,26 10,33 4,19 0,42 0,27 0,65 1,26 1,55 2,98 0,67 53,41 51,89 15,57 -0,01 0,97 23,53 4,49 5,08 2,25 1,52 0,87 0,65

2011 Valor (B) 338.649 331.501 26.644 546 231.299 20.438 96.254 114.607 41.140 3.746 2.991 7.147 13.717 13.540 31.870 7.148 545.487 529.789 158.167 -4 9.337 241.148 41.154 56.964 23.022 15.698 8.941 6.757 % sobre Total 32,89 32,20 2,59 0,05 22,46 1,99 9,35 11,13 4,00 0,36 0,29 0,69 1,33 1,32 3,10 0,69 52,98 51,46 15,36 0,00 0,91 23,42 4,00 5,53 2,24 1,52 0,87 0,66

Variaes % Nominal (B/A) 20,17 20,16 26,39 14,76 21,39 26,36 16,77 24,65 10,43 1,09 23,07 23,51 21,83 -3,79 20,13 20,67 14,73 14,70 14,09 -92,15 8,56 15,12 2,86 26,03 14,96 16,02 15,25 17,06 IPCA 12,83 12,82 18,68 7,76 13,98 18,65 9,64 17,04 3,69 -5,08 15,56 15,97 14,39 -9,67 12,80 13,30 7,73 7,70 7,12 -92,63 1,94 8,09 -3,41 18,34 7,95 8,94 8,21 9,92

Receita Tributria Impostos sobre Comrcio Exterior sobre Propr. Territorial Rural sobre a Renda e Prov.qq.Natureza Pessoa Fsica Pessoa Jurdica Retido nas Fontes sobre Produtos Industrializados Fumo Bebidas Automveis Vinculado Importao Outros sobre Operaes Financeiras Taxas Contribuies Contribuies Sociais COFINS CPMF CPSSS Contribuies Reg. Geral de Prev. Social PIS/Pasep CSLL Demais contribuies Sociais Contribuies Econmicas CIDE Combustveis Demais contribuies econmicas

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2010 Receita Valor (A) 65.241 849 31.813 24.420 1.160 6.998 20 604 40.446 269 26.310 8.422 810 529 2.335 14.215 890.137 % sobre Total 7,33 0,10 3,57 2,74 0,13 0,00 0,00 0,07 4,54 0,03 2,96 0,95 0,09 0,06 0,26 1,60 100,00

2011 Valor (B) 65.709 965 31.271 29.569 3.824 80 21 562 47.976 451 30.759 9.884 1.149 797 3.790 15.140 1.029.613 % sobre Total 6,38 0,09 3,04 2,87 0,37 0,00 0,00 0,05 4,66 0,04 2,99 0,96 0,11 0,08 0,37 1,47 100,00

Variaes % Nominal (B/A) 0,72 13,67 -1,70 21,09 229,51 -98,86 3,39 -6,81 18,62 67,42 16,91 17,36 41,94 50,71 62,29 6,51 15,67 IPCA -5,43 6,73 -7,70 13,70 209,40 -98,93 -2,92 -12,50 11,38 57,20 9,78 10,20 33,28 41,51 52,39 0,01 8,61

Receita Patrimonial Receitas Imobilirias Receitas de Valores Mobilirios Compensaes Financeiras Receita de Concesses e Permisses Outras receitas patrimoniais Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Multas e Juros de Tributos e Contribuies Multas e Juros da Dv. Ativa de Trib.e Contrib. Receita da Dvida Ativa dos Tributos Receita da Dvida Ativa no Tributria Demais receitas correntes TOTAL DAS RECEITAS CORRENTES
Fonte: Balano Geral da Unio.

Relativamente receita tributria, nota-se que a arrecadao real no ano de 2011 foi superior em 12,83% de 2010. O grfico a seguir apresenta o comportamento das modalidades de receita tributria no perodo de 2004 a 2011, com valores corrigidos pelo IPCA.
Desempenho das Receitas Tributrias 2004 a 2011
R$ milhes

600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2004 2005 2006 2007 Impostos
Fonte: BGU; IPCA:IBGE.

2008 Contribuies

2009

2010 Outros

2011

O desempenho positivo da arrecadao no ano de 2011 deve-se, principalmente, ao desempenho favorvel dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de tributos, em especial, a produo industrial, a venda de bens e a massa salarial. A arrecadao do Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer Natureza Pessoa Jurdica (IRPJ) e a da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) tiveram crescimento real de 9,64% e de 18,34% respectivamente. Esse desempenho foi, segundo a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), reflexo da maior lucratividade das empresas verificada no ltimo trimestre de 2010 e no primeiro semestre de 2011 em relao a iguais perodos de 2009 e 2010. No caso da CSLL, houve recolhimento de dbito em atraso no valor de R$ 5,8 bilhes, que corresponde a
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aproximadamente 9% da arrecadao da contribuio. Quanto ao IRPJ, o acrscimo decorreu de reclassificao por estimativa, no valor de R$ 2,83 bilhes em relao a 2010. J os fatores mais relevantes que contriburam para a diferena na arrecadao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e dos Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP), de 7,12% e -3,41%, respectivamente, em cotejo com o exerccio de 2010, foram: i) o crescimento de 7,65% do volume de vendas no acumulado de dezembro/2010 a novembro/2011 em relao ao perodo de dezembro/2009 a novembro/2010; ii) o acrscimo significativo da incidncia desses tributos sobre as importaes; e iii) a arrecadao extraordinria de PIS/Pasep em funo de depsito judicial efetuado por entidade financeira, no valor de R$ 4 bilhes, em dezembro de 2010. Quanto ao Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer Natureza Pessoa Fsica (IRPF), a RFB atribuiu o seu desempenho ao crescimento significativo na arrecadao decorrente da tributao do lucro obtido na alienao de bens e direitos. J o desempenho da receita previdenciria, com aumento real em torno de 8,09%, foi atribudo elevao nominal de 15,6% na massa salarial e ao saldo positivo no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged/MTE), que, conforme apresentado no tpico 2.2 deste Relatrio, demonstra a criao de 2,5 milhes de emprego em 2011. Cabe acrescentar que a variao real de 8,21% da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Combustveis (Cide-Combustveis), em confronto com 2010, deveu-se ao crescimento das vendas de gasolina e diesel entre os perodos de dezembro/2010 e novembro/2011, comparativamente ao mesmo perodo do exerccio anterior. Merecem destaque, tambm, a arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) automveis, que, embora tenha sido fortemente influenciada pelo fim da reduo temporria das alquotas, a partir de 31 de maro de 2010, voltou a subir em 2011, e do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF), cuja variao decorreu do aumento da alquota do IOF nas operaes de crdito da pessoa fsica e de cmbio (Decretos 6.983/2009, 7.011/2009, 7.323/2010, 7.330/2010 e 7.458/2011), bem como do crescimento de 17,49% no volume de operaes de crdito. A arrecadao negativa da Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos de Natureza Financeira (CPMF) reflete o volume de restituies, uma vez que o tributo foi extinto em 31 de dezembro de 2007. Por fim, destacam-se o aumento de R$ 5,2 bilhes (21,1%) em cota parte de compensaes, em funo da majorao do preo internacional do petrleo e o incremento de R$ 2,8 bilhes (240%) em concesses, originrios de receitas nos meses de maio e dezembro de 2011, referentes outorga de servios de telecomunicaes. Receitas de Capital O valor total das receitas de capital, no exerccio de 2011, foi de R$ 656,4 bilhes. Este tpico restringe-se anlise das receitas de capital em sentido estrito, isto , com a excluso do refinanciamento da dvida, as quais, em 2011, tiveram uma arrecadao de R$ 184 bilhes, representando 28% do grupo inteiro. Assim se faz porque a anlise da receita decorrente do refinanciamento da dvida pblica federal objeto do tpico 2.5 deste Relatrio (item 2.5). O grfico a seguir mostra a comparao do desempenho das receitas de capital em 2010 e em 2011.
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Desempenho das Receitas de Capital 2010/2011

R$ milhes

2010 Receitas de Capital I. Receitas de Capital (exceto Refin. da Dvida) Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas Alienao de bens Amortizao de Emprstimos Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital Resultado do Banco Central Remunerao de Disp. Tesouro Nacional II. Refinanciamento da Dvida Pblica Federal Operaes de Crdito Internas Operaes de Crdito Externas TOTAL (I + II)
Fonte: Balano Geral da Unio.

2011 % sobre Total 35,93 21,84 0,66 0,14 4,28 0,02 9,00 3,05 5,95 64,07 63,37 0,70 100,00 Valor (B) 184.042 91.610 2.592 1.936 28.945 112 58.847 17.483 41.225 472.339 469.157 3.183 656.382 % sobre Total 28,04 13,96 0,39 0,30 4,41 0,02 8,97 2,66 6,29 71,96 71,48 0,48 100,00

Variaes % Nom. (B/A) -11,68 -27,67 -32,46 142,67 16,72 10,03 12,78 -1,12 19,58 27,13 27,66 -21,14 13,19

Valor (A) 208.373 126.657 3.837 798 24.799 101 52.180 17.681 34.499 371.530 367.494 4.036 579.903

No tocante ao aumento na arrecadao do item alienao de bens, em vista do ano anterior, observou-se um crescimento da participao das alienaes de bens mveis, em funo, principalmente, da alienao dos estoques de produtos agrcolas atinentes Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), que triplicaram em relao ao exerccio anterior. Destaca-se, ainda, que a variao apurada na rubrica amortizao de emprstimos (16,72%) deveu-se, principalmente, ao recebimento de amortizaes de operaes de refinanciamento das dvidas dos estados, Distrito Federal e municpios. Receita do Seguro DPVAT Em cumprimento ao disposto no Acrdo 1861/2005-TCU-Plenrio, a Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag) do TCU acompanha a arrecadao do Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), inclusive fazendo-o constar do clculo da carga tributria nacional. O DPVAT foi institudo pela Lei 6.194/1974, com a finalidade de indenizar vtimas de acidentes causados por veculos terrestres, ou por sua carga, em caso de morte e de invalidez permanente, e, ainda, reembolsar eventuais despesas comprovadas com atendimento mdicohospitalar. Cabe destacar que o Seguro DPVAT no cobre danos materiais, mas somente danos pessoais. A obrigatoriedade de pagamento do DPVAT abrange todos os proprietrios de veculos sujeitos a registro e licenciamento, sendo que os valores dos prmios so estabelecidos por meio de resoluo do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP). A destinao dos recursos arrecadados por meio do seguro DPVAT segue as normas editadas pelo CNSP. A norma vigente, Resoluo CNSP 192/2008, estabeleceu os percentuais de repasse para as seguintes destinaes: Sistema nico de Sade (SUS), 45%; Departamento Nacional de Trnsito (Denatran), 5%; Despesas Gerais, 3,4428%; Margem de Resultado, 2%; Corretagem, 0,5%; e, ainda, Prmio puro e Proviso de Sinistros Ocorridos e No Avisados (IBNR), 44,0572%.

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O grfico a seguir mostra a evoluo da arrecadao do seguro DPVAT e das indenizaes pagas no perodo de 2000 a 2011. Observa-se um aumento significativo desses valores, principalmente a partir de 2005. No perodo, o total arrecadado aumentou cerca de 473%, enquanto o total de indenizaes pagas cresceu 636%. Verifica-se, ainda, que a despesa com indenizaes representou, em mdia, cerca de 30,8% da arrecadao do perodo.
Arrecadao e Indenizao do DPVAT
R$ milhes 8.000,00 7.000,00 6.000,00 5.000,00 4.000,00 3.000,00 2.000,00 1.000,00 ARRECADAO INDENIZAES PAGAS

Fonte: Seguradora-Lder.

Em 2011, a arrecadao atingiu o valor de R$ 6,71 bilhes, enquanto o montante total de indenizaes pagas foi de R$ 2,29 bilhes, ou seja, cerca de 34,11% do total arrecadado. Do valor arrecadado, R$ 2,99 bilhes, ou 45% do total, foram destinados ao Fundo Nacional de Sade (FNS), conforme disposto na Resoluo CNSP 192/2008.

3.3.2.3Recuperao de crditos
Como parte do conjunto de medidas adotadas para incremento das receitas tributrias e de contribuies, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial devem ser destacadas nas prestaes de contas dos Chefes dos Poderes, em observncia ao art. 58 da Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O parcelamento de dbitos tributrios e previdencirios, bem como a inscrio e posterior cobrana de crditos da dvida ativa constituem importantes instrumentos de que a Unio dispe para a recuperao de suas receitas. No obstante, a exigibilidade dos valores cobrados pode ser suspensa em decorrncia de contestao administrativa ou judicial dos dbitos por parte dos contribuintes. Nesse contexto, o presente tpico aborda aspectos concernentes a parcelamentos de dbitos tributrios e previdencirios, dbitos com exigibilidade suspensa e crditos inscritos em dvida ativa. A anlise leva em considerao o montante em estoque indicativo do potencial de arrecadao , o percentual de realizao da receita e a variao dos valores em relao ao exerccio anterior. Em termos gerais, observa-se que, ao final de 2011, o montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 1,76 trilho, composto por R$ 71,2
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bilhes em estoque de parcelamentos no inscritos em dvida ativa, R$ 575,6 bilhes de dbitos com exigibilidade suspensa e R$ 1.116,6 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa. Parcelamentos Como instrumento de cobrana amigvel dos dbitos tributrios e previdencirios, os parcelamentos podem ser classificados, de acordo com a sua abrangncia, em convencional ou especial. Os chamados parcelamentos especiais distinguem-se da modalidade convencional, que alcana tanto pessoas fsicas como jurdicas,. por estabelecerem critrios de incluso mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos ou data limite de vencimento dos dbitos. Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos diferenciam-se pela natureza dos dbitos que os compem, podendo ser tributrios, previdencirios ou mistos. Considerando essas hipteses de classificao, cumpre ressalvar que os valores aqui tratados no abrangem os parcelamentos da dvida ativa, os quais se encontram sob a gesto da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. A anlise subsequente leva em conta a natureza dos dbitos parcelados e a modalidade de parcelamento. Nesse sentido, a tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e estoque de acordo com a natureza dos parcelamentos.
Arrecadao e estoque dos crditos parcelados
R$ milhes

Parcelamentos Fazendrios Previdencirios Total

Fonte: PCPR 2011.

Arrecadao (A) 12.579,36 7.485,43 20.064,79

2010 Estoque (B) 45.129,95 22.520,54 67.650,49

(A/B) % 27,9 33,2 29,7

Arrecadao (C) 23.668,47 10.416,78 34.085,25

2011 Estoque (D) 49.781,31 21.404,38 71.185,69

(C/D) % 47,5 48,7 47,9

Observa-se que o estoque consolidado de crditos parcelados de 2011 atingiu o montante aproximado de R$ 71,2 bilhes, refletindo um aumento de 5,2% em relao ao exerccio anterior. Em paralelo, a arrecadao total de cerca de R$ 34 bilhes foi 69,9% superior registrada em 2010. Como resultado, o percentual de realizao da receita elevou- sede 29,7% para 47,9%. Um dos fatores que contriburam para a melhoria de desempenho verificada foi a implementao do projeto Fluxo de Cobrana, iniciada em 2011 pela Secretaria da Receita Federal do Brasil. Conforme registrado na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2011, esse projeto visa aumentar o adimplemento e, por conseguinte, a arrecadao das diversas modalidades de parcelamento, bem como agilizar o encaminhamento para inscrio em dvida ativa dos parcelamentos rescindidos. Parcelamentos Tributrios Na tabela a seguir, constam os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos exerccios de 2010 e 2011, relativamente aos dbitos de natureza tributria, destacando-se o montante abrangido em cada modalidade de parcelamento.

98

Arrecadao e estoque dos crditos tributrios

R$ milhes

2010 Parcelamentos Convencional Refis Paex Paes Timemania Simples Nacional Lei 11.941/2009 Outros * Total
Fonte: PCPR 2011. * MP 449/08, MP 470/09, Lei 10.260/01 e Simples Federal. ** No disponvel.

2011 (A/B) % 26,3 1,2 15,6 12,2 3,4 5,6 2.665,7 27,9 Arrecadao (C) 4.907,44 203,60 260,48 844,73 17,72 192,71 17.111,85 129,91 23.668,44 Estoque (D) 16.272,82 21.011,41 1.316,05 6.901,76 688,51 3.508,50 ND** 82,26 49.781,31 (C/D) % 30,2 1,0 19,8 12,2 2,6 5,5 157,9 47,5

Variao 2010-2011 (C/A) 1 % 52,1 (11,2) (4,9) (9,8) 58,4 0,6 205,7 (93,9) 88,2 (D/B) 1 % 32,9 7,2 (25,0) (9,9) 106,8 1,7 3,8 10,3

Arrecadao (A) 3.225,48 229,33 273,83 936,89 11,19 191,63 5.598,43 2.112,55 12.579,33

Estoque (B) 12.246,55 19.608,85 1.754,10 7.659,03 332,99 3.449,18 ND** 79,25 45.129,95

A evoluo dos parcelamentos de crditos tributrios de 2010 para 2011 revela aumento de 10,3% no volume em estoque, devendo-se ressalvar, no entanto, a indisponibilidade de informaes relativas ao estoque dos parcelamentos da Lei 11.941/2009. O crescimento na arrecadao foi de aproximadamente 88,2 %. Ao atentar para materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebese que, em 2011, o percentual de realizao da receita correspondeu a 47,5%. importante registrar que, desconsiderados a arrecadao e o estoque referentes aos parcelamentos da Lei 11.941/2009, o percentual de realizao da receita frente ao estoque reduziuse de 15,5% em 2010 para 13,2% em 2011. De acordo com a Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2011, o aumento da arrecadao deveu-se s modalidades de parcelamento da Medida Provisria 449/2008 e da Lei 11.941/2009, porque at a consolidao dos dbitos dos referidos parcelamentos, o contribuinte pagava apenas a antecipao, em vrios casos, correspondente ao valor mnimo de R$ 100,00. No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional, com recursos arrecadados da ordem de R$ 4,9 bilhes em 2011, o que resultou em um percentual de realizao da receita de 30,2%. Tambm houve elevao do estoque de 32,9% do parcelamento convencional, que saltou de R$ 12,24 bilhes em 2010 para R$ 16,27 bilhes em 2011. O Programa de Recuperao Fiscal (Refis), institudo pela Lei 9.964/2000, apresentou em 2011 uma proporo de apenas 1% entre a arrecadao e o estoque, sendo a mais baixa entre as modalidades de parcelamento tributrio. Parcelamentos Previdencirios A tabela seguinte mostra a arrecadao e o estoque relativos aos parcelamentos de dbitos de natureza previdenciria. Os valores esto dispostos por modalidade de parcelamento e referem-se aos exerccios de 2010 e 2011.

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Arrecadao e estoque dos crditos previdencirios

R$ milhes

2010 Parcelamentos Convencional Refis Paex Paes Timemania Simples Nacional rgos do Poder Pblico Lei 11.941/2009 Lei 11.960/2009 Outros* Total
Fonte: PCPR 2011. * Lei 10.260/2001 e Lei 8.641/1993. ** No disponvel.

2011 (A/B) % 11,5 17,9 10,1 3,1 34,1 7,6 Arrecadao (C) 402,95 119,72 137,49 361,67 19,99 5,52 1.198,02 3.907,21 4.263,55 0,61 10.416,73

Variao 2010-2011

Arrecadao (A) 456,94 129,27 165,70 359,10 15,75 8,98 975,13 2.091,16 3.282,74 0,60 7.485,37

Estoque (B) 3.988,08 926,60 3.562,99 502,55 26,33 12.837,66 ND** ND** 676,33 22.520,54

0,1 33,2

Estoque (C/D) (C/A) 1 (D/B) 1 (D) % % % 3.536,85 11,4 (11,8) (11,31) (7,4) 978,86 14,0 (17,0) 5,6 2.880,40 12,6 0,7 (19,2) 495,32 4,0 26,9 (1,4) 357,68 1,5 (38,5) 1.258,5 11.209,33 10,7 22,9 (12,7) ND** 86,8 ND** 29,9 1.945,94 0,0 1,7 187,7 21.404,38 48,7 39,2 (5,0)

Os valores totais demonstram que nesse perodo houve aumento de aproximadamente 39,2% na arrecadao e reduo de 5,0% do montante em estoque, ressalvando-se a indisponibilidade dos dados de estoque dos parcelamentos das Leis 11.941/2009 e 11.960/2009. Por sinal, a falta de informao sobre o estoque acumulado dos parcelamentos decorrentes dessas leis, at o exerccio de 2011, referentes aos crditos tributrios e previdencirios administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, deve ser motivo de ressalva s contas do Governo da Repblica. Por essa razo, prope-se recomendar Secretaria da Receita Federal do Brasil que informe Controladoria-Geral da Unio, a cada exerccio, os valores do estoque dos crditos tributrios e previdencirios parcelados decorrentes das Leis 11.941/2009 e 11.960/2009, para incluso na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art. 71, inciso I, da Constituio Federal. Ocorreu ainda variao positiva de realizao da receita nesse perodo, que passou de 33,2% em 2010 a 48,7% em 2011. Registre-se que, se forem desconsiderados os valores arrecadados referentes Lei 11.941/2009 e Lei 11.960/2009, o percentual de realizao da receita frente ao estoque evoluiu de 9,4% em 2010 para 10,5% em 2011. Assim, as variaes dos ndices de realizao so maiores do que as apuradas no conjunto dos parcelamentos de dbitos tributrios. Registre-se ainda no perodo o abrupto crescimento do estoque de crditos previdencirios do Simples Nacional ocorrido no perodo, de aproximadamente 1.258%, devido disponibilizao do sistema de consolidao no final de 2010, segundo informao constante da Prestao de Contas da Presidente Presidenta da Repblica de 2011. Dentre as modalidades, destacam-se o Parcelamento Excepcional (Paex), pelo maior ndice de realizao da receita em 2011 (14%) e o parcelamento denominado rgos do Poder Pblico, pelo expressivo volume em estoque, composto por dvidas de estados e municpios oriundas de contribuies sociais e de outras importncias devidas ao INSS.

100

Dbitos com exigibilidade suspensa Os dbitos com exigibilidade suspensa diferenciam-se dos parcelamentos de dbitos e dos crditos inscritos em dvida ativa em virtude de que, enquanto discutidos, no constituem direito lquido e certo da Unio contra o devedor. Com efeito, tal condio decorrente dos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, que asseguram ao contribuinte o direito de promover contestao administrativa ou judicial dos dbitos contra ele lanados. Conforme mudanas de critrios contbeis ocorridas em 2010, a RFB passou a contabilizar como ativos de longo prazo os crditos tributrios e de contribuies sociais em situao de suspenso de exigibilidade. Nesse sentido, a tabela abaixo evidencia os montantes de crditos tributrios e de contribuies sociais com exigibilidade suspensa reconhecidos pela RFB 2010 e 2011, com a discriminao das respectivas contas contbeis que identificam esses ativos.
Crditos tributrios e de contribuies sociais com exigibilidade suspensa
R$ bilhes

Conta Contbil 1.2.2.1.8.03.00 1.2.2.1.8.04.00 Total

Fonte: Siafi.

Descrio Crditos tributrios com exigibilidade suspensa Crditos de contribuies com exigibilidade suspensa

Saldo em 31/12/2010 265,06 313,76 578,82

Saldo em 31/12/2011 310,41 265,22 575,63

De acordo com esses registros, os valores contestados totalizaram cerca de R$ 575,63 bilhes em 2011.,montante aproximadamente 0,55% menor do que o saldo de R$ 578,82 bilhes existente em 31/12/2010. Dvida Ativa O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a movimentao e o estoque de crditos da Unio que se tornaram exigveis. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e certos, so inscritos na Dvida Ativa da Unio (DAU), sob administrao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), na Dvida Ativa das autarquias e fundaes, a cargo da Procuradoria-Geral Federal, e na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil (Bacen). A situao dos crditos inscritos em dvida ativa, conforme o rgo responsvel por sua administrao, apresentada a seguir. Primeiramente, com relao Dvida Ativa da Unio sob responsabilidade da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observou-se crescimento da arrecadao em 2011, tanto dos crditos parcelados, que atingiram R$ 10,6 bilhes (cerca de 149,5% superior ao montante de 2010) quanto dos no parcelados, que somaram R$ 3 bilhes (cerca de 157,2% acima do montante de 2010). No que concerne ao estoque, verificou-se diminuio de 10,1% da dvida ativa parcelada (de R$ 138 bilhes para R$ 124 bilhes) e aumento de 17,8% da dvida no parcelada (de R$ 742,5 bilhes para R$ 874,6 bilhes). Todavia, nota-se elevao de 37,1% do estoque da dvida ativa no parcelada e no ajuizada em 2011, que alcanou o montante aproximado de R$ 86 bilhes, o que correspondente a 8,61% do estoque da dvida ativa da Unio em 2011, frente ao percentual de 7,12% registrado no ano anterior.

101

Dvida ativa da Unio sob administrao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

R$ milhes Exerccio Situao dos Crditos Ajuizados Subtotal (A) No Tributrios No ajuizados Subtotal (B) 2010 Subtotal (C) = (A+B) No Tributrios Ajuizados Subtotal (D) No Tributrios No ajuizados Subtotal (E) Subtotal (F) = (D+E) Total = (C+F) No Tributrios Ajuizados Subtotal (G) No Tributrios No ajuizados Subtotal (H) 2011 Subtotal (I) = (G+H) No Tributrios Ajuizados Subtotal (J) No Tributrios No ajuizados Subtotal (L) Subtotal (M) = (J+L) Total = (I+M) Fonte: PGFN. Tributrios Previdencirios Tributrios Previdencirios No parcelados Tributrios Previdencirios Tributrios Previdencirios Parcelados Tributrios Previdencirios Tributrios Previdencirios No parcelados Tributrios Previdencirios Natureza dos Crditos No Tributrios Tributrios Previdencirios Parcelados Arrecadao 388,42 3.198,22 238,45 3.825,09 43,16 355,36 26,49 425,01 4.250,10 274,41 501,59 285,39 1.061,39 30,49 55,73 31,71 117,93 1.179,32 5.429,42 850,77 8.630,76 246,27 9.727,80 74,58 773,52 27,36 875,46 10.603,26 470,75 2.107,71 294,75 2.873,21 13,24 114,44 32,75 160,43 3.033,64 13.636,90 Estoque 5.895,38 112.237,39 4.191,10 122.323,87 734,26 12.701,00 2.314,45 15.749,71 138.073,58 47.515,21 476.529,64 155.746,63 679.791,48 5.082,37 31.812,23 25.836,74 62.731,34 742.522,82 880.596,40 5.503,18 98.092,28 4.798,97 108.394,43 764,12 12.369,73 2.650,13 15.783,98 124.178,41 55.783,69 554.438,33 178.335,82 788.557,84 5.393,82 51.048,12 29.584,06 86.026,00 874.583,84 998.762,25

A dvida ativa sob administrao da Procuradoria-Geral Federal compreende os crditos de qualquer natureza pertencentes s fundaes e s autarquias federais, exceto o Banco Central do Brasil, cuja dvida ativa de responsabilidade de sua prpria Procuradoria-Geral. Verifica-se na tabela abaixo o crescimento da arrecadao e do estoque de 2010 para 2011, respectivamente em 31,13% e 8,07%, o que acarreta elevao da proporo entre arrecadao e estoque para 60,19%. Observa-se reduo do estoque da dvida no parcelada e no ajuizada em proporo ao estoque nesse perodo de 52,19% para 38,58%.

102

Cumpre ressaltar que, devido ao fato de o sistema dvida ativado INSS encontrar-se em fase de depurao, no foi possvel a incluso dos dados relativos a essa gesto da dvida ativa, conforme consta do Relatrio de Prestao de Contas do Presidente da Repblica de 2011.
Arrecadao e estoque sob administrao da Procuradoria-Geral Federal
R$ milhes

Exerccio Parcelados 2010 Subtotal (A)

Situao dos Crditos Ajuizados No ajuizados Ajuizados No ajuizados

Arrecadao 13,17 44,65 57,82 21,57 2.196,29 2.217,86 2.275,68 21,00 57,65 78,65 36,61 2.868,78 2.905,39 2.984,04

Estoque 15,62 24,18 39,80 2.152,89 2.394,31 4.547,20 4.587,00 44,59 47,90 92,49 2.952,32 1.912,69 4,865,01 4.957,50

No parcelados Subtotal (B) Total (C) = (A+B) Parcelados 2011 Subtotal (D) No parcelados Subtotal (E) Total (F) = (D+E)
Fonte: PGF.

Ajuizados No ajuizados Ajuizados No ajuizados

A dvida ativa do Bacen compreende os crditos inscritos pela prpria autarquia, sob administrao de sua Procuradoria-Geral. No perodo de 2010 a 2011, observa-se conforme tabela a seguir uma reduo da arrecadao de 51,36%, passando de R$ 1,79 milho para R$ 870 mil.
Arrecadao e estoque sob administrao da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil
R$ milhes

Exerccio

Situao dos Crditos Parcelados Ajuizados No ajuizados Ajuizados No ajuizados

Arrecadao* 0,05 0,05 1,74 1,74 1,79 0,01 0,01 0,86 0,86 0,87

2010

Subtotal (A) No parcelados

Subtotal (B) Total (C) = (A+B) Parcelados 2011 Subtotal (D) No parcelados Subtotal (E) Total (F) = (D+E)
Fonte: Procuradoria-Geral do Bacen. * No sistema BCJUR, os valores so da data de pagamento do dbito.

Ajuizados No ajuizados Ajuizados No ajuizados

Estoque inscrito no exerccio** 0,18 0,18 13.502,84 0,19 13.503,03 13.503,21 0,04 0,04 102,64 2,19 104,83 104,87

** No sistema BCJUR, os valores de inscrio na dvida ativa so os valores da data originria da dvida.

Contudo, os dados de estoque de dvida ativa indicam os crditos inscritos no exerccio e no o estoque acumulado, conforme explicao dada em mensagem eletrnica enviada pela Auditoria Interna do Banco Central do Brasil. Segundo a citada mensagem, do montante de R$ 13,5 bilhes dos crditos inscritos em 2010, foram recebidos R$ 28,17 milhes e cancelados R$ 67,13 mil,
103

estando suspensa a exigibilidade de R$ 361,56 mil. Por seu turno, do montante inscrito de R$ 104,87 milhes em 2011, foram recebidos R$ 933,18 mil e cancelados R$ 9,74 mil. No obstante, consta do Relatrio da Administrao do Banco Central do Brasil de 2011 informao de que foi realizada a consolidao dos dbitos administrados pela autarquia, objeto de parcelamento institudo pela Lei 12.249/2010, inclusive de dbitos inscritos em dvida ativa, conforme o disposto no art. 65, 2, inciso I e 6 da citada lei. Segundo tal relatrio, a consolidao efetuada apurou o valor de R$ 46,7 bilhes. Cabe assim ressalvar as contas do Governo da Repblica pela falta de informao sobre o estoque acumulado da dvida ativa, at o exerccio de 2011, referente aos crditos do Banco Central do Brasil na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2011. Prope-se, ainda, recomendar ao Banco Central do Brasil que informe Controladoria-Geral da Unio (CGU) a cada exerccio, os valores do estoque de crditos inscritos em dvida ativa de forma acumulada, para fins de registro na Prestao de Contas da Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art. 71, inciso I, da Constituio Federal. Com relao arrecadao da dvida ativa da Unio em todas as gestes em 2011, como mostra a tabela seguinte, o valor da receita realizada, obtido por consulta ao Siafi Gerencial, foi de R$ 5.990,40 milhes, o que est de acordo com o total do recebimento do principal e dos juros e multas da dvida ativa (R$ 6.360,44 milhes) menos as dedues de receita antecipada de R$ 370 milhes, segundo o Relatrio de Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2011.
Arrecadao e estoque da dvida ativa da Unio por rgo 2010 e 2011
R$
2010 rgo Arrecadao (A) Justia Federal Justia Eleitoral Presidncia da Repblica MPOG Mapa MCT MF MEC MDIC MJ MME MPS MS MT MD MC MinC MMA MDA MI Total 210.380,27 20.794,15 2.471.205.491,96 19.588.311,40 763.251,86 8.365.676,73 1.359.131.188,95 159.358,60 168,84 907.179,30 1.909,78 3.860.353.711,84 Estoque (B) 17.735,93 148.766,60 677.133,71 894.895.398.012,01 572.635.928,64 282.440.421,66 1.573.308,56 250.929.528,88 1.291.062.260,71 152.426.976,22 9.518.062,52 7.801.988,69 24.849.839,49 285.080,66 2.026.244.391,81 16.137.702,29 899.532.147.138,38 Arrecadao (C) 1.333.241,58 2.141.574,22 333.218,99 3.266.053.206,92 24.448.960,74 2.505.873,04 32.735.523,11 2.658.902.987,77 375.298,20 65,79 1.534.978,38 33.926,53 15.990.398.855,27 2011 Estoque (D) 5.875,23 23.122.178,61 829.822,20 1.110.742.087.206,71 775.855.216,36 282.439.154,36 2.424.950,08 383.930.117,42 1.291.139.085,71 363.062.261,74 12.442.933,20 24.849.839,49 8.012.983,69 2.661.192.466,13 27.251.689,02 4.958.441,72 1.116.603.604.221,67 0,28 6,94 48,51 3,33 105,27 0,10 0,00 11,63 0,00 0,43 5,8 0,29 8,66 103,33 8,53 205,93 0,10 0,00 0,00 0,54 917,95 1.502,46 32,16 24,81 228,32 291,31 95,63 135,51 (61,03) 69,20 1.676,46 55,18 (100,00) 15.442,59 22,55 24,12 35,49 (0,00) 54,13 53,00 0,01 138,19 30,73 2.710,78 31,34 68,87 24,13 (A/B) % (C/D) % (C/A) 1 % (D/B) 1 %

Fonte: Siafi.

Em relao a 2010, a arrecadao da dvida ativa de 2011 teve uma variao positiva de 55,18%. J a razo entre arrecadao e estoque evoluiu de 0,43% para 0,54%. O aumento dessa
104

razo reflete uma ampliao da capacidade de arrecadao da dvida ativa, a qual ainda apresenta um baixo percentual de realizao. Todavia, conforme a tabela seguinte, verifica-se que, em 2010 e 2011, o total da arrecadao e do estoque registrado no Siafi difere da soma dos valores contidos nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal e da ProcuradoriaGeral do Banco Central do Brasil.
Dvida ativa da Unio Siafi X sistemas prprios PGFN/PGF/Bacen 2010 e 2011
R$ milhes

Exerccio Siafi (A) 2010

Sistemas PGFN PGF Bacen Total (B)

Sistemas Prprios Diferena (C) = (B-A) Siafi (D)

2011

Sistemas Prprios Diferena (F) = (E-D)

PGFN PGF Bacen Total (E)

Arrecadao 3.860,35 5.429,42 2.275,68 1,79 7.706,89 3.846,54 5.990,40 13.636,91 2.984,03 0,87 16.621,81 10.631,41

Estoque 899.532,15 880.596,41 4.587,00 885.183,41 (14.348,74) 1.116.603,60 998.762,27 4.957,49 1.003.719,76 (112.883,84)

Fontes: PCPR 2011 e Siafi.

Percebe-se que o valor da arrecadao da dvida ativa no Siafi, em 2010, foi de R$ 3,8 bilhes, enquanto a registrada nos sistemas prprios somou R$ 7,7 bilhes, produzindo diferena de aproximadamente R$ 3,8 bilhes. J em 2011, o valor de arrecadao consignado no Siafi correspondeu a R$ 5,9 bilhes, ao passo que a soma da arrecadao dos sistemas prprios equivaleu a R$ 16,6 bilhes, que resulta em diferena de R$ 10,6 bilhes a mais na arrecadao registrada nos sistemas prprios. Por sua vez, o estoque de dvida ativa constante do Siafi em 2010 foi de R$ 899,5 bilhes, enquanto a soma do estoque de dvida ativa inscrita nos sistemas prprios, excludo o da Procuradoria-Geral do Bacen, correspondeu a R$ 885,18 bilhes, o que implica diferena de R$ 14,3 bilhes. Em 2011, a dvida ativa registrada no Siafi foi de R$ 1.116,6 bilho e o estoque da dvida ativa consignado nos sistemas prprios, excludo o da Procuradoria-Geral do Bacen, somou R$ 1.003,7 bilho, diferena de R$ 112,8 bilhes a mais no estoque de dvida ativa registrado no Siafi. Na Prestao de Contas da Presidenta da Repblica de 2011, a Secretaria do Tesouro Nacional, ao abordar a matria, assim explica a divergncia entre os valores da dvida ativa constantes no Siafi e os registrados no sistema Cadastro Integrado da Dvida Ativa (CIDA) da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN):
Considerando os esclarecimentos anteriores, inferimos que as informaes apresentadas pela PGFN tm como base de dados os sistemas prprios da Dvida Ativa. Como esses valores obtidos em sistemas prprios no evidenciam a contabilizao dos atos e fatos pertinentes Dvida Ativa da Unio, efetivada no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Siafi, a Coordenao Geral Contabilidade CCONT/STN/MF procedeu elaborao dos demonstrativos a seguir, cujos dados foram extrados dos sistemas Siafi/Siafi Gerencial (...).

105

O assunto foi registrado no Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2010, em que se recomendou ao Ministrio da Fazenda a elaborao de plano de ao para compatibilizar os valores da arrecadao da dvida ativa contidos no sistema Cadastro Integrado da Dvida Ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com os registrados no Siafi. Em cumprimento a tal recomendao, foi informada a finalizao do plano de ao com a emisso da Nota-Conjunta 2 STN/PGFN/RFB, de 20/1/2012, que concluiu pela impossibilidade de conciliao entre os valores apresentados pela PGFN e pela STN, devido ao fato de que os objetivos, critrios, atribuies e o prprio funcionamento dos sistemas de informtica dos rgos tem tratamento da questo de forma diferente (Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2011, p. 910). A referida nota identifica as situaes que causariam divergncia entre os valores de arrecadao de dvida ativa contidos no Sistema Integrado de Dvida Ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional Sida e os registrados no Siafi, a saber: 1) Depsitos judiciais e extrajudiciais; 2) Parcelamentos especiais; 3) Adjudicao; e, 4) Pagamento de crdito inscrito em Darf com nmero de inscrio invlido. Segundo a nota, esses eventos sensibilizam ora um ou outro sistema, causando diferenas nos valores de arrecadao de dvida ativa registrados nos dois sistemas. Assim, no caso de depsitos judiciais e extrajudiciais, parcelamentos e pagamento de crdito inscrito em Darf com nmero de inscrio invlido, o sistema Siafi impactado, mas no o Sida. J no caso de adjudicao, existe impacto no Sida, mas no no Siafi. Considerando que foram identificadas as situaes que impactam ou no os sistemas Siafi e Sida (PGFN), entende-se ser possvel realizar a conciliao entre os valores de arrecadao de dvida ativa dos referidos sistemas, assim como dos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Bacen, bem como quantificar os valores da ocorrncia das situaes que impactam ou no o Siafi e os sistemas prprios de dvida ativa. Cabe, assim, ressalvar as contas do Governo da Repblica pela no conciliao dos valores de arrecadao de dvida ativa do Siafi e Sida, assim como dos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Bacen e tambm pela falta de quantificao dos valores das ocorrncias de situaes que impactam ou no o Siafi e os sistemas prprios da dvida ativa, para a identificao da origem das divergncias entre os valores de arrecadao da dvida ativa. Por essa razo, prope-se recomendar ao Ministrio da Fazenda, Banco Central do Brasil e Procuradoria-Geral Federal que adotem providncias visando elaborao de plano de ao conjunto, no prazo de 90 dias, para que sejam conciliados os valores de arrecadao da dvida ativa constantes do Siafi com aqueles registrados nos sistemas prprios de dvida ativa da ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Bacen, quantificando os valores das ocorrncias de situaes que impactam ou no o Siafi, decorrentes dos sistemas prprios de dvida ativa. Quanto s divergncias dos valores de estoque, por meio do Acrdo 158/2012-TCUPlenrio, esta Corte de Contas imps ao rgo central de contabilidade da Unio a obrigao de conciliar mensalmente os saldos contbeis dos crditos tributrios e no tributrios com os valores de estoque dos sistemas de informao dos rgos arrecadadores, conforme salientado no captulo 5 deste relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio. Apesar de tal deciso ter sido alvo
106

de recurso (ainda pendente de julgamento), entende-se que o encargo imputado STN dispensa reiteraes sobre essa questo no mbito deste relatrio. Isso posto, a tabela seguinte apresenta a composio do estoque da dvida ativa da Unio por rgo e gesto da Administrao Pblica Federal. A variao do estoque de dvida ativa entre 2010 e 2011 foi de 24,13%, alcanando o montante final de R$ 1.116,6 bilhes.
Estoque da dvida ativa da Unio por rgo e gesto 2010 e 2011
R$
rgo Superior Cdigo 12000 00001 14000 00001 20000 11302 20214 20113 11301 25000 00001 17202 17203 26000 15227 15230 15232 15234 15235 15243 15253 15279 26290 26405 26408 26439 34202 28000 18205 19205 30000 00001 19208 32000 00001 32205 33000 33206 57202 36000 25201 33206 57202 57202 2.254.507,30 150.172.468,92 1.764.270,08 2.254.507,30 359.043.484,36 139,09 1.291.062.260,71 76.825,00 1.291.062.260,71 1.210,43 250.928.318,45 1.210,43 383.928.906,99 53,00 1.573.308,56 1.881,40 2.423.068,68 54,01 237.824.107,12 44.616.314,54 237.824.107,12 44.615.047,24 (0,00) 1.602.766,68 1.909.561,73 2.778.479,16 565.765.070,10 357.749,15 65.083,90 148.318,13 8.899,79 1.948.748,21 412.955,44 974.651,05 148.632,10 3.748.519,48 30.440,26 685.018.427,24 7.554.490,07 73.491.621,50 220.510,92 1.602.766,68 631.714,87 71.738,54 21,59 (78,37) (64,92) (99,97) 947,81 (53,22) 461.757,51 84.783,91 892.964.706.962,13 807.971.811,93 1.122.719.237,95 1.108.633.913.524,24 985.454.444,52 1.122.719.237,95 24,15 21,97 677.133,71 829.822,20 22,55 148.766,60 1.429.046,16 21.693.132,45 860,60 17.735,93 5.875,23 Gesto Crditos Inscritos em Dvida Ativa 2010 (A) Crditos Inscritos em Dvida Ativa 2011 (B) Variao (B/A) 1 %

JUSTIA FEDERAL Justia Federal - Tesouro Nacional JUSTIA ELEITORAL Justia Eleitoral - Tesouro Nacional PRESIDNCIA DA REBLICA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Agncia Nacional de Aviao Civil MINISTRIO DO PLAN. ORC. E GESTO Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica MINISTRIO DA FAZENDA MF - Tesouro Nacional Comisso de Valores Mobilirios Superintendncia de Seguros Privados MINISTRIO DA EDUCACAO Universidade Federal Fluminense Universidade Federal do Par Universidade Federal do Paran Universidade Federal do Rio Grande do Norte Universidade Federal do Rio Grande do Sul Universidade Federal dosVales Jequitinhonha e Mucuri Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Fund .Coord. de Aperf. de Pessoal Nvel Superior Instituto Nacional de Est. e Pesq. Educacionais Inst.Fed.de Educ., Cinc. e Tec. do Cear Inst.Fed.de Educ., Cinc. e Tec. do Maranho Inst.Fed.de Educ., Cinc. e Tec. de So Paulo Fundao Joaquim Nabuco MIN. DO DESENV, IND. E COM. EXTERIOR Instituto Nac. de Metr. Norm. e Qual. Industrial Superintendncia da Zona Franca de Manaus MINISTRIO DA JUSTIA MJ - Tesouro Nacional Fundao Nacional do ndio MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA MME -Tesouro Nacional Agncia Nacional do Petrleo MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL Superint..Nac. de Prev. Complementar Instituto Nacional do Seguro Social MINISTRIO DA SADE Fundao Oswaldo Cruz Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Agncia Nacional de Sade Suplementar MINISTRIO DOS TRANSPORTES Agncia Nacional de Transportes Terrestres Depto. Nac. de Infraestrutura de Transportes MINISTRIO DAS COMUNICAES Fundo de Univers. dos Serv. de Telecomunicaes Agncia Nacional de Telecomunicaes MINISTRIO DA CULTURA Agncia Nacional do Cinema Fundao Cultural Palmares MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE IBAMA Instituto Chico Mendes de Cons. da Biodiversidade

39000 39250 41000 14902 42000 20203 34208 44000 19211 44207 2.026.244.391,79 0,02 2.661.192.466,11 0,02 31,34 285.080,66 6.937.177,25 1.075.806,44 2.333,41 24.849.839,49 260.094,77 24.589.744,72 (1,05) 9.212.371,67 305.690,85 12.060.702,10 382.231,10 30,92 25,04

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rgo Superior

Cdigo 49000

Gesto

Crditos Inscritos em Dvida Ativa 2010 (A)

Crditos Inscritos em Dvida Ativa 2011 (B)

Variao (B/A) 1 %

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO Instit. Nac. de Colonizao e Reforma Agrria MINISTRIO DA DEFESA Agncia Nacional de Aviao Civil MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL Depart. Nac. de Obras contra as Secas Total

37201 52000 52201 53000 11203

16.137.702,29

27.251.689,02

68,87

7.801.988,69

899.532.147.138,38

4.958.441,72 1.116.603.604.221,67

24,13

Fonte: Siafi.

Ressalte-se o montante do estoque da dvida ativa do Ministrio da Fazenda na gesto Tesouro, no valor de R$ 1.108,63 bilhes, o que corresponde a 99,29% do total da dvida ativa. Em seguida, destacam-se a Superintendncia Nacional de Seguros Privados, a Comisso de Valores Mobilirios e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao. Assinale-se, tambm, a taxa expressiva de crescimento do saldo do estoque da dvida ativa da Unio de 2010 para 2011, principalmente, nos seguintes rgos: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e Agncia Nacional do Cinema. Ressalvas ausncia de informao sobre o estoque acumulado dos parcelamentos decorrentes das Leis 11.941/2009 e 11.960/2009, at o exerccio de 2011, referentes aos crditos tributrios e previdencirios administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil; ausncia de informao sobre o estoque acumulado da dvida ativa, at o exerccio de 2011, referente aos crditos do Banco Central do Brasil; ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao da dvida ativa constantes do Siafi e dos sistemas de informao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Recomendaes Secretaria da Receita Federal do Brasil que informe Controladoria-Geral da Unio, a cada exerccio, os valores do estoque dos crditos tributrios e previdencirios parcelados decorrentes das Leis 11.941/2009 e 11.960/2009, para incluso na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art. 71, inciso I, da Constituio Federal; ao Banco Central do Brasil que informe Controladoria-Geral da Unio, a cada exerccio, os valores do estoque dos crditos inscritos em dvida ativa de forma acumulada, para fins de registro na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art. 71, inciso I, da Constituio Federal; ao Ministrio da Fazenda, em conjunto com o Banco Central do Brasil e a ProcuradoriaGeral Federal, que adote providncias visando elaborao de plano de ao conjunta, no prazo de 90 dias, para que sejam conciliados os valores de arrecadao da dvida ativa constante do Siafi com aqueles registrados nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral Federal e da ProcuradoriaGeral do Bacen, quantificando os valores das ocorrncias de situaes que impactam ou
108

no o Siafi, decorrentes dos sistemas prprios de dvida ativa.

3.3.2.4Arrecadao de Multas
Em prosseguimento ao trabalho iniciado no Relatrio sobre as Contas de Governo referentes ao exerccio de 2009, realizou-se levantamento sobre a arrecadao de multas aplicadas por rgos e entidades de regulao e fiscalizao da administrao pblica federal, abrangendo dados referentes ao perodo de 2008 a 2011. Ao longo dos quatro anos analisados, foram aplicadas mais de 997 mil multas, somando quantia superior a R$ 29 bilhes, e foi arrecadado R$ 1,7 bilho, equivalente a 5,7% do total aplicado. Particularmente no ano de 2011, o percentual de arrecadao elevou-se a mais de 10%, ante o recolhimento de mais de meio bilho de reais ao Tesouro Nacional. O levantamento, cujos dados sero demonstrados a seguir, abrangeu os seguintes entes pblicos: Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Sade (ANS), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Banco Central do Brasil (Bacen), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), Superintendncia de Seguros Privados (Susep) e Tribunal de Contas da Unio (TCU). Com os dados obtidos, delinearam-se sries histricas de quantidade e valor das multas aplicadas, bem como do nmero de incluses de pessoas fsicas ou jurdicas no Cadin (Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal) por no pagamento de multas vencidas, e dos montantes associados execuo fiscal das dvidas. So informaes que podem ser teis avaliao dos problemas enfrentados pelas entidades na arrecadao das multas, e cruciais para o acompanhamento dos resultados das medidas adotadas visando celeridade dos processos e ao aprimoramento dos sistemas de cobrana. Quantidade de multas aplicadas Na tabela seguinte apresenta-se a quantidade de multas aplicadas por cada entidade no perodo, com os valores totalizados por exerccio.
Srie histrica da quantidade de multas aplicadas 2008 a 2011
Unidades

Entidade INMETRO ANTT BACEN IBAMA ANP ANATEL ANVISA ANAC ANS TCU CVM

2008 66.603 51.218 57.985 30.394 5.124 6.943 1.343 1.377 3.347 1.820 1.618

2009 74.928 60.714 46.194 22.223 5.181 4.948 2.213 2.723 4.150 2.157 1.421 109

2010 84.584 91.147 51.655 18.686 8.950 5.691 3.760 4.285 3.088 3.080 1.040

2011 96.267 111.024 4.220 18.536 7.854 5.116 9.016 4.666 180 3.230 1.449

Total 322.382 314.103 160.054 89.839 27.109 22.698 16.332 13.051 10.765 10.287 5.528

Entidade SUSEP ANEEL ANCINE ANTAQ CADE ANA Acumulado

2008 773 290 139 7 29 3 229.013

2009 655 349 390 14 26 7 228.293

2010 651 287 259 30 18 12 277.223

2011 656 199 190 105 16 33 262.757

Total 2.735 1.125 978 156 89 55 997.286

Fonte: rgos e entidades fiscalizados.

Em parte devido diversidade das atribuies de regulao e fiscalizao, verifica-se que as quantidades de multas aplicadas varia bastante de uma entidade para outra. Nos dois extremos da tabela esto o Inmetro, com 322.382 multas, e a ANA, com 55, ficando em 14.666 a quantidade mdia de multas aplicadas por cada entidade. O grfico a seguir ilustra a evoluo do quantitativo total no perodo.
Srie histrica da quantidade de multas aplicadas 2008 a 2011
Unidades

300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2008

Fonte: rgos e entidades fiscalizados.

277.223 229.013 228.293

262.757

2009

2010

2011

Observa-se que, depois da estabilidade do binio 2008-2009, houve crescimento expressivo em 2010, superior a 20%, seguido de reduo de cerca de 6,5% em 2011. A diminuio pode ser atribuda ao decrscimo de 47 mil multas aplicadas pelo Bacen em 2011. Segundo a autarquia, a reduo deveu-se alterao de procedimentos promovida pela Resoluo CMN 3.883/2010. Antes dessa norma, a penalidade pecuniria era automaticamente aplicada em caso de atraso ou ausncia de prestao de informao pelos entes fiscalizados, gerando elevado contingente de multas de baixo valor, muitas vezes dirigidas a instituies j extintas. Com a nova regra, o setor responsvel controla os casos de ausncia de prestao de informao, direcionando as multas somente em situaes recorrentes, que requerem ao mais incisiva da entidade reguladora. Em decorrncia disso, diminuiu significativamente o nmero de multas aplicadas, que, no entanto, passaram a ser de valores mais elevados. Montantes financeiros relativos s multas aplicadas A tabela a seguir traz a srie histrica do montante financeiro das multas aplicadas pelas entidades de regulao e fiscalizao, anualmente, de 2008 a 2011.

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Srie histrica dos montantes relativos s multas aplicadas 2008 a 2011

R$ mil

Entidade IBAMA ANATEL CADE ANEEL CVM ANS ANP BACEN INMETRO ANVISA SUSEP ANTT TCU ANAC ANCINE ANTAQ ANA Acumulado

2008 4.430.873,82 948.350,44 113.928,38 157.255,04 904.382,63 263.942,53 117.203,00 379.168,95 88.568,54 14.997,00 27.227,98 29.683,77 31.640,52 9.486,38 1.097,00 105 4,4 7.517.915,38

2009 3.531.595,62 3.197.503,31 357.265,82 290.190,69 65.801,78 351.949,44 134.745,30 342.895,22 126.833,72 31.649,00 19.055,60 28.363,16 28.028,89 20.411,72 7.360,18 578,59 9,4 8.534.237,44

2010 2.545.463,82 1.703.085,10 2.341.863,15 462.517,30 28.234,47 270.934,09 250.805,00 48.416,33 165.412,72 21.444,70 13.426,25 32.672,70 53.010,98 36.032,00 4.256,25 786,33 13,14 7.978.374,33

2011 3.009.545,67 809.349,80 14.645,82 277.988,36 37.072,96 18.002,83 294.916,90 25.633,78 229.061,03 160.305,79 149.594,68 114.444,45 44.449,27 35.267,44 3.023,82 3.998,82 58,40 5.227.359,80

Total 13.517.478,93 6.658.288,65 2.827.703,17 1.187.951,39 1.035.491,84 904.828,89 797.670,20 796.114,28 609.876,01 228.396,49 209.304,51 205.164,08 157.129,66 101.197,54 15.737,25 5.468,74 85,34 29.257.886,95

Fonte: rgos e entidades fiscalizados.

O valor acumulado das multas aplicadas no perodo, por todas as entidades, atingiu R$ 29,2 bilhes, com reduo relevante em 2011, acompanhando a diminuio observada na quantidade de multas aplicadas no exerccio. De se destacar, como nos anos anteriores, a expressividade do montante das multas aplicadas pelo Ibama, que, no acumulado da srie, chegou a R$ 13,5 bilhes, equivalente a 46% do valor total de multas geradas pelo conjunto das dezessete entidades de fiscalizao analisadas neste trabalho. No extremo inferior da tabela encontra-se o valor total bastante reduzido das multas aplicadas pela ANA, no total de R$ 85,3 mil ao longo de quatro anos. Trata-se da nica entidade cujo montante acumulado de multas no perodo no atingiu a casa do milho de reais, o que est compatvel com o reduzido nmero de multas aplicadas pela agncia, conforme j demonstrado. Montantes financeiros relativos arrecadao efetivada A tabela seguinte apresenta a srie histrica das arrecadaes provenientes de multas, por cada entidade, anualmente, no perodo de 2008 a 2011.
Srie histrica dos montantes financeiros da arrecadao de multas 2008 a 2011
R$ mil

Entidade INMETRO ANATEL CADE ANEEL ANP IBAMA ANVISA BACEN ANAC ANTT SUSEP

2008 91.696,49 108.379,49 64.114,66 41.771,61 16.244,14 9.499,45 4.983,85 21.614,21 1.672,88 2.545,93 12.793,25

2009 103.196,12 65.458,79 46.026,11 46.825,78 23.110,83 14.487,65 10.170,65 22.681,86 7.357,59 2.674,62 9.125,60 111

2010 140.978,28 76.772,41 23.863,45 13.070,95 39.198,94 12.715,93 13.093,73 13.150,87 17.441,21 3.061,50 3.241,91

2011 205.208,38 76.263,15 4.346,38 26.228,65 39.613,00 53.241,14 47.284,22 11.821,66 19.389,50 31.679,21 14.695,19

Total 541.079,27 326.873,84 138.350,60 127.896,99 118.166,91 89.944,17 75.532,45 69.268,60 45.861,18 39.961,26 39.855,95

Entidade ANS TCU CVM ANTAQ ANCINE ANA Acumulado

2008 4.773,58 2.240,97 3.008,12 75 16 3,8 385.433,43

2009 6.492,67 3.558,01 3.255,46 275,09 42,18 8,23 364.747,24

2010 10.448,66 3.565,74 2.622,32 449,53 113,35 13,26 373.802,04

2011 230,40 6.037,84 6.512,33 411,96 249,34 37,54 543.249,87

Total 21.945,31 15.402,56 15.398,23 1.211,58 420,87 62,83 1.667.232,58

Fonte: rgos e entidades fiscalizados.

Percebe-se que os montantes acumulados relativos arrecadao de multas oscilaram pouco nos trs primeiros anos, havendo, entretanto, elevao expressiva em 2011, superior a 43% na comparao com o ano anterior. O volume de arrecadao mais elevado coube ao Inmetro, com R$ 541 milhes nos quatro anos avaliados, o que representa cerca de 32% do total arrecadado. Mantendo a tendncia verificada em 2010, no extremo inferior aparecem trs entidades com valores bem menores que as demais: a Antaq, a Ancine e a ANA, que arrecadaram R$ 1.212 mil, R$ 421 mil e R$ 63 mil, quantias que, somadas, correspondem a 0,1% do total arrecadado por todas as entidades. Note-se ainda que o ente com maior arrecadao alcanou um valor mais de 8.600 vezes superior ao da entidade com o menor recolhimento de multas. Comparao entre os montantes das multas aplicadas e da arrecadao efetivada Na tabela seguinte apresenta-se percentual do montante arrecadado em relao ao valor somado das multas aplicadas, para cada entidade, anualmente.
Comparao entre os montantes de multa arrecadados e os valores aplicados 2008 a 2011

Entidade INMETRO ANA ANAC ANVISA ANTAQ ANTT SUSEP ANP ANEEL BACEN TCU ANATEL CADE ANCINE ANS CVM IBAMA Acumulado

2008 103,5% 86,4% 17,6% 33,2% 71,4% 8,6% 47,0% 13,9% 26,6% 5,7% 7,1% 11,4% 56,3% 1,5% 1,8% 0,3% 0,2% 5,1%

2009 81,4% 87,6% 36,0% 32,1% 47,5% 9,4% 47,9% 17,2% 16,1% 6,6% 12,7% 2,0% 12,9% 0,6% 1,8% 4,9% 0,4% 4,3%

2010 85,2% 100,9% 48,4% 61,1% 57,2% 9,4% 24,1% 15,6% 2,8% 27,2% 6,7% 4,5% 1,0% 2,7% 3,9% 9,3% 0,5% 4,7%

2011 89,6% 64,3% 55,0% 29,5% 10,3% 27,7% 9,8% 13,4% 9,4% 46,1% 13,6% 9,4% 29,7% 8,2% 1,3% 17,6% 1,8% 10,4%

Total 88,7% 73,6% 45,3% 33,1% 22,2% 19,5% 19,0% 14,8% 10,8% 8,7% 8,3% 4,9% 4,9% 2,7% 2,4% 1,5% 0,7% 5,7%

Fonte: rgos e entidades fiscalizados.

Embora haja excees no decorrer do perodo ou em anos especficos, no geral a situao no satisfatria, j que, das dezessete entidades, quinze arrecadaram menos de 50% do montante aplicado, sendo que doze ficaram abaixo de 20%. Como se v, o maior percentual de arrecadao de multas coube ao Inmetro, com 88,7%, o que especialmente relevante quando se considera que a entidade se destaca tambm pela grande quantidade de multas aplicadas no perodo, no total de
112

322.382, e pelo expressivo valor recolhido, que alcanou R$ 541 milhes. Por sua vez, a ANA, com o segundo maior percentual de recebimento de multas, aplicou apenas 55 penalidades pecunirias e arrecadou R$ 63 mil reais no perodo. A propsito do Inmetro, importante registrar que utiliza sistema de tecnologia da informao desenvolvido pela prpria entidade para controlar crditos, emisso de guias de recolhimento da Unio (GRU), pagamentos e inadimplncias, por meio do qual procede recobrana peridica dos crditos inadimplidos. Alm disso, no mbito da autarquia tem sido realizado o protesto extrajudicial dos ttulos executivos, evitando execues fiscais, que em geral so mais demoradas, e alcanando elevados nveis de quitao dos ttulos protestados. Em relao ao conjunto das entidades, o valor mdio para o perodo, de 5,7 %, demonstra o ainda reduzido percentual da arrecadao efetivada, em comparao com o montante financeiro das multas aplicadas. De todo modo, apesar da persistncia do problema, deve-se ressaltar a elevao do percentual ocorrida em 2011, conforme ilustra o grfico a seguir, que traz a evoluo dos percentuais totais de arrecadao nos quatro anos da srie em estudo.
Evoluo da relao percentual entre os montantes arrecadado e aplicado de multas 2008 a 2011
12,0% 10,4% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 2008 Fonte: rgos e entidades fiscalizados. 2009 2010 2011

5,1% 4,3% 4,7%

Observa-se que o percentual de arrecadao superou o patamar de 10% pela primeira vez nos levantamentos do TCU, em sries que se iniciam em 2005. Embora o ndice seja ainda reduzido, representa melhora importante no desempenho do conjunto dos rgos e entidades, com destaque para ANTT, Cade, Bacen e CVM, que apresentaram as maiores elevaes em relao s prprias mdias nos trs anos anteriores. Quantidade de inscries no Cadin Conforme estabelece a Lei 10.522/2002, no seu art. 2, 1, cabe aos rgos e entidades proceder, segundo normas prprias e sob sua exclusiva responsabilidade, s incluses, no Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin), de pessoas fsicas ou jurdicas com obrigaes pecunirias vencidas e no pagas para com a administrao pblica federal, direta e indireta. A prxima tabela traz os dados relativos s inscries realizadas no Cadin pelos rgos e entidades de regulao e fiscalizao, por inadimplncia referente a multas.
113

Srie histrica da quantidade de inscries no Cadin 2008 a 2011

Unidades

Entidade INMETRO ANP ANATEL IBAMA ANTT ANVISA BACEN CVM ANS ANAC SUSEP CADE ANEEL ANCINE ANTAQ ANA TCU Acumulado
(ni: no informado).

2008 7.342 1.808 2.292 2.065 ni 213 329 203 17 0 37 50 16 0 0 0 * 14.372

2009 8.688 3.035 1.221 465 ni 469 368 353 35 43 19 15 31 13 3 1 * 14.759

2010 6.814 8.128 298 10 ni 332 179 48 191 87 4 4 15 6 4 0 * 16.120

2011 8.958 5.757 472 12 1.697 160 164 14 194 223 11 ni 5 18 4 2 * 17.691

Total 31.802 18.728 4.283 2.552 1.697 1.174 1.040 618 437 353 71 69 67 37 11 3 * 62.942

Fonte: rgos e entidades fiscalizados. * A inscrio de dbitos no Cadin relativos s multas aplicadas pelo TCU compete, atualmente, STN, consoante Deciso Normativa TCU 52/2003. Contudo, as inscries no foram feitas nos exerccios analisados, conforme detalhado neste trabalho.

Os dados mostram que a maioria dos rgos e entidades inscreveu pequena quantidade de devedores no Cadin no perodo citado, sendo que sete deles inscreveram menos de cem devedores. A quantidade mdia de inscries no perodo de cerca de 3.702 devedores por entidade, o que corresponde a 926 inscries, por entidade, em cada ano. Trata-se de valor ainda muito reduzido, ante a mdia anual de 14.623 multas aplicadas no perodo e o pequeno percentual de arrecadao de apenas 5,7% - em relao ao valor das multas. O grfico a seguir ilustra a evoluo do nmero total de inscries no Cadin devido ao no pagamento de multas, ano a ano.
Srie histrica da quantidade de inscries no Cadin 2008 a 2011
Unidades

20.000 18.000 16.120 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2008
Fonte: rgos e entidades fiscalizados.

17.691 14.372 14.759

2009

2010

2011

114

Constata-se tendncia de crescimento em todos os anos da srie, chegando-se a uma elevao global de 23% na quantidade de inscries no Cadin informadas ao TCU no perodo de 2008 a 2011. Entretanto, os indicadores tm grande variao entre as entidades. Os nmeros relativos aos dois entes que mais realizaram inscries Inmetro e ANP correspondem a 80% do total. Por outro lado, o Ibama, justamente a autarquia que detm o maior volume de recursos no arrecadados de multas e que aplicou mais de 36 mil penalidades pecunirias nos dois ltimos exerccios, efetuou apenas 10 e 12 registros em 2010 e 2011, respectivamente. A questo requer ateno especial dos rgos e entidades de fiscalizao, j que o Cadin um dos poucos mecanismos administrativos com fora coercitiva para estimular o pagamento dos dbitos, de forma que sua no utilizao pode implicar a reduo da eficcia na arrecadao das multas. Outro ponto a considerar refere-se inexistncia de dbitos inscritos no Cadin relativos s multas aplicadas pelo TCU, cuja inscrio de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, consoante a Deciso Normativa TCU 52/2003. Conforme informado pela STN, no vinham sendo operacionalizadas as inscries, as baixas e as suspenses no Cadin dos dbitos decorrentes de multas aplicadas nos julgamentos do TCU. A questo integrou o escopo do TC 022.631/2009-0 e levou a tratativas envolvendo o TCU, a STN e a Advocacia-Geral da Unio, no sentido de dirimir divergncias para que se possa proceder s inscries do estoque de inadimplentes referente ao perodo de 2005 a 2010, assim como estabelecer uma sistemtica a ser adotada a partir do ltimo exerccio. Em decorrncia, foi prolatado o Acrdo 482/2012-TCU-Plenrio, com determinaes: STN, para a inscrio do estoque de inadimplentes pendente; e ao Ministrio da Fazenda, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e ao Banco Central, com vistas informao peridica ao TCU sobre o andamento dos trabalhos de aperfeioamento do Cadin e do sistema informatizado utilizado para sua operacionalizao. Execuo fiscal dos dbitos relativos a multas Na tabela a seguir, apresenta-se a srie histrica dos montantes associados s aes de execuo fiscal, relativas s multas aplicadas pelos rgos e entidades de regulao e fiscalizao.
Srie histrica do montante de dbitos em execuo judicial 2008 a 2011
R$ mil

Entidade BACEN CADE ANP TCU INMETRO ANEEL SUSEP IBAMA ANATEL ANAC ANTT ANVISA ANTAQ ANCINE

2008 254.871,30 92.797,09 44.956,04 50.305,01 11.916,64 26.210,77 4.636,56 28.615,06 7,06 0 1.713,08 318,86 0 0

2009 117.187,42 3.831,16 76.715,99 24.586,36 13.356,53 26.515,57 46.676,31 2.848,17 0 552,98 922,89 391,55 570,17 0 115

2010 96.876,77 182.046,88 100.249,09 17.889,99 29.994,18 8.250,98 171,84 5,51 0 4.935,01 1.849,41 1.440,46 0 0

2011 102.143,18 8.618,82 21.440,00 11.638,09 40.917,38 0,00 1.331,18 62,40 28.209,30 12.002,60 3.010,14 617,12 4,59 573,97

Total 571.078,67 287.293,95 243.361,12 104.419,45 96.184,73 60.977,32 52.815,89 31.531,14 28.216,36 17.490,59 7.495,52 2.767,99 574,76 573,97

Entidade CVM ANA ANS Acumulado

(ni: no informado).

2008 332,46 ni ni 516.679,93

2009 54,92 ni ni 314.210,02

2010 2,34 ni ni 443.712,46

2011 0,00 40,03 ni 230.608,80

Total 389,72 40,03 ni 1.505.211,21

Fonte: rgos e entidades fiscalizados.

Embora as variaes individuais das entidades no obedeam a um padro ntido, o montante total de 2011 48% inferior ao de 2010, atingindo o menor valor da srie analisada. Tambm aqui, os nmeros preocupam, pois ocorrem simultaneamente manuteno de baixos patamares para o percentual efetivamente arrecadado. A anlise da execuo fiscal de multas no quitadas demanda informaes adicionais, no includas no escopo deste trabalho. No entanto, faz-se desde j o registro dessas informaes, para que possam ser levadas ao conhecimento dos rgos e entidades responsveis pela arrecadao no efetivada e para subsidiar possveis novos trabalhos de fiscalizao. Aes de Controle O tema da arrecadao decorrente de multas aplicadas pelas entidades federais de regulao e fiscalizao passou a ser tratado pelo TCU a partir de 2009, no somente no relatrio sobre as Contas de Governo, mas tambm em levantamento de auditoria (TC 022.631/2009-0). Como resultado do referido trabalho de fiscalizao, foi prolatado o Acrdo 1.817/2010-TCU-Plenrio, com uma srie de determinaes e recomendaes s entidades que integraram o escopo do levantamento. Ao final de 2011, procedeu-se ao monitoramento do cumprimento das deliberaes do acrdo mencionado, em que se verificou a adoo de um relevante conjunto de providncias pelas entidades de fiscalizao, com vistas a eliminar estoques pendentes de inscrio no Cadin, dar celeridade a processos com risco de prescrio e aprimorar os prprios sistemas de cobrana. Em decorrncia desse monitoramento, foi prolatado o Acrdo 482/2012-TCU-Plenrio, trazendo novas deliberaes com o propsito de acompanhar de forma sistemtica os resultados das aes. Assim, os rgos e entidades de regulao e fiscalizao devero incluir, em seus relatrios anuais de gesto referentes aos exerccios de 2012 a 2016, seo especfica sobre a arrecadao de multas sob sua responsabilidade, incluindo as seguintes informaes: nmero absoluto e percentual de pessoas fsicas ou jurdicas pendentes de inscrio no Cadin, sob sua responsabilidade, nos ltimos dois exerccios; nmero absoluto e percentual de processos de cobrana de multas que, em virtude dos prazos legais, sofram maiores riscos de prescrio, nos ltimos dois exerccios, bem como as providncias adotadas para reduzir esse risco; quantidade de multas canceladas ou suspensas em instncias administrativas, os valores associados a essas multas e os percentuais de cancelamento e suspenso em relao ao total de multas aplicadas anualmente, nos dois ltimos exerccios; percentuais de recolhimento de multas (em valores e em nmero de multas recolhidas), nos ltimos dois exerccios; medidas adotadas e resultados alcanados relativamente s questes descritas nos itens anteriores.
116

Alm disso, o mencionado acrdo determinou que o relatrio e o voto que o fundamentaram fossem utilizados pela Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal, para subsidiar o planejamento de fiscalizaes a cargo das unidades tcnicas do TCU, com relao s entidades que apresentaram: alto ndice de cancelamentos ou suspenso de multas (Anac, Ancine, ANS, Anvisa, Bacen, CVM e Susep); e percentuais de arrecadao em relao s multas aplicadas inferior a 50% no perodo compreendido entre 2005 e 2009 (Anac, Ancine, Aneel, ANP, ANS, Antaq, ANTT, Bacen, Cade, CVM, Ibama e Susep). Esse acompanhamento sistemtico justifica-se, sobretudo, porque o reduzido percentual de arrecadao das multas aplicadas pelas entidades pode implicar a reduo da efetividade da sua atuao. Afinal, se o objetivo da aplicao das multas coibir a prtica de atos que constituam infraes s normas de cada setor, notrio que tal resultado no ser alcanado pela via sancionadora adotada. Ademais, a persistncia da atual situao tem o potencial de causar um efeito lesivo permanente sobre o errio pblico, caso venha a ocorrer a prescrio dos dbitos relativos s multas. Deve-se ressaltar, finalmente, a elevao do percentual de arrecadao alcanado em 2011, na comparao com os anos anteriores. Ainda assim, continua necessria a adoo de providncias cleres no sentido de estabelecer mecanismos apropriados para incrementar a capacidade de arrecadao de recursos provenientes de multas, nas instncias administrativa e judiciria. Por essa razo, faz-se necessria a realizao das seguintes recomendaes: ao Ibama, que verifique a existncia de pendncias de inscrio de devedores no Cadin e adote medidas urgentes para promover a insero dos inadimplentes no referido cadastro; s entidades de regulao e fiscalizao federais, que adotem medidas para priorizar a cobrana de multas nos mbitos administrativo e judicial, sobretudo no que se refere aos casos cuja prescrio seja iminente, com vistas a evitar prejuzos ao Tesouro Nacional; s entidades de regulao e fiscalizao, em conjunto com a Procuradoria Geral Federal, que avaliem a adoo de medidas extrajudiciais para aumentar a efetividade da cobrana das multas aplicadas. Recomendaes i) s entidades de regulao e fiscalizao federais que adotem medidas para priorizar a cobrana de multas nos mbitos administrativo e judicial, sobretudo no que se refere aos casos cuja prescrio seja iminente, com vistas a evitar prejuzos ao Tesouro Nacional; ii) s entidades de regulao e fiscalizao, em conjunto com a Procuradoria Geral Federal, que avaliem a adoo de medidas extrajudiciais para aumentar a efetividade da cobrana das multas aplicadas; iii) ao Ibama que verifique a existncia de pendncias de inscrio de devedores no Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin) e adote medidas urgentes para promover a insero dos inadimplentes no referido cadastro.

3.3.3 Despesas
As despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, em 2011, foram aprovadas pela Lei 12.381, de 9 de fevereiro de 2011 (LOA/2011), no montante de R$ 1,964 trilho. Ao final do
117

exerccio de 2011, aps a aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada alcanou o montante de R$ 2,014 trilhes. A despesa empenhada correspondeu a 81% do valor total autorizado. A seguir, ser analisada a execuo oramentria das despesas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, segregando-a, inicialmente, por esfera oramentria e identificador de resultado primrio. Os dispndios referentes ao oramento das empresas estatais so tratados no subtpico 3.3.6 deste relatrio.
Execuo oramentria por esfera e identificador de resultado primrio 2011
R$ milhes Esfera Oramentria/ Indicador de Resultado Fiscal Oramento Fiscal Primria Obrigatria Primria Discricionria Primria Discricionria - PAC Financeira Oramento da Seguridade Social Primria Obrigatria Primria Discricionria Primria Discricionria - PAC Financeira Total = Fiscal + Seguridade Social Fonte: Siafi. LOA 2011 1.444.525 296.313 84.739 36.566 1.026.907 519.867 495.521 18.641 3.316 2.389 1.964.392 LOA + crditos 1.473.522 297.608 91.162 36.931 1.047.821 540.150 514.530 19.479 3.509 2.631 2.013.672 Despesas % Empenhadas Empenho (A) 1.142.907 287.744 64.360 31.961 758.842 533.924 511.779 16.238 3.412 2.496 1.676.831 78% 97% 71% 87% 72% 99% 99% 83% 97% 95% 81% Valores Pagos (B) % B/A Restos a Pagar Processados 3.001 707 1.983 134 178 13.852 13.565 216 1 70 16.852 Restos a Pagar No Processados 74.100 18.343 23.657 22.967 9.132 11.809 3.856 5.051 2.852 51 85.909

1.065.807 93% 268.694 38.720 8.860 749.533 494.359 10.970 560 2.374 93% 60% 28% 99% 97% 68% 16% 95%

508.263 95%

1.574.070 94%

Do total autorizado, foram empenhados 81%. Deste montante, em 94% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo que as demais despesas resultaram na inscrio de restos a pagar processados (1%) e no processados (5%). No obstante, desconsiderando-se as despesas classificadas como primria obrigatria e financeira, o percentual de pagamento de 51%. Como consequncia, constata-se elevada inscrio em restos a pagar nessas despesas. Se a anlise se limitar ao PAC, esse percentual cai ainda mais, chegando a 27%. O restante das despesas do Programa (73%), portanto, foi inscrito em restos a pagar. Registre-se que, em 2011, paralelamente execuo do oramento do exerccio, foram pagos R$ 74 bilhes relativos a restos a pagar processados e no processados inscritos em exerccios anteriores, bem como cancelados outros R$ 16,6 bilhes. A classificao por identificador de resultado primrio tem como finalidade auxiliar a apurao do resultado primrio previsto na LDO. Analisando o comportamento dos identificadores ao longo dos ltimos cinco exerccios, observa-se queda na participao relativa das despesas financeiras e crescimento na participao das despesas primrias obrigatrias. Entre 2007 e 2011, a participao das despesas obrigatrias passou de 20% para 48%, enquanto que as despesas financeiras caram de 80% para 45% no mesmo perodo. As despesas primrias discricionrias relativas ao PAC saltaram de 0,2% em 2006 para 2% em 2010 e 2011. At 2009, as despesas do PAC no eram classificadas inteiramente neste grupo, o que justifica o crescimento.

118

Participao dos identificadores de resultado primrio no total de despesas empenhadas nos ltimos cinco exerccios
90% 80% 80% 70% 60% 48% 50% 40% 30% 20% 20% 10% 0% 0% 0% 2007 6% 1% 2008 5% 2% 2009 6% 2% 2010 5% 2% 2011 45% 45% 48% 47% 45% 48% 45% Primria Obrigatria Primria Discricionria Primria Discricionria PAC Financeira

Fonte: Siafi. Nota: O identificador Primria Discricionria - PAC passou a ter essa denominao a partir de 2009, tendo em vista a Lei 12.053, de 9 de outubro de 2009, ter alterado a redao que inicialmente constava da LDO para aquele exerccio. At ento, o identificador era denominado Primria Discricionria relativa ao PPI.

3.3.3.1Despesas por Funo

A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (Portaria SOF 42/1999) e serve como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De acordo com o Manual Tcnico de Oramento (MTO), a funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e est relacionada com a misso institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com os respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao imediatamente inferior funo, dever evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja viabilizada com a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas. As despesas empenhadas por funo, assim como seu percentual em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2010 e 2011, esto dispostas adiante.
Despesas empenhadas por funo Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes Funo Encargos Especiais Previdncia Social Sade Educao Assistncia Social Trabalho Defesa Nacional Judiciria Transporte Administrao Agricultura Segurana Pblica Cincia e Tecnologia 2010 830.802 326.551 61.874 48.502 39.112 31.449 32.282 22.410 20.628 19.988 14.725 9.728 7.545 Desp. Emp./ Dotao 74% 100% 96% 91% 99% 99% 94% 98% 83% 94% 74% 89% 93% 2011 941.139 360.040 72.241 58.454 45.571 36.449 32.327 22.520 19.169 19.155 15.851 7.690 7.000 Desp. Emp./ Dotao 77% 100% 97% 93% 99% 96% 95% 98% 80% 90% 78% 75% 92% % 2011/2010 13% 10% 17% 21% 17% 16% 0% 0% -7% -4% 8% -21% -7%

119

Legislativa Essencial Justia Urbanismo Organizao Agraria Gesto Ambiental Comercio e Servios Relaes Exteriores Industria Saneamento Cultura Direitos da Cidadania Desporto e Lazer Comunicaes Energia Habitao Total Fonte: Siafi.

5.661 5.481 4.867 4.270 3.713 3.844 1.897 1.804 1.745 1.385 1.831 1.036 971 675 175 1.504.951

95% 98% 66% 75% 76% 67% 86% 65% 74% 63% 81% 50% 82% 61% 56% 82%

6.046 5.810 4.276 4.239 3.751 3.707 1.924 1.863 1.653 1.414 1.408 1.153 846 626 508 1.676.831

96% 97% 58% 82% 73% 61% 87% 61% 93% 76% 74% 42% 61% 65% 72% 84%

7% 6% -12% -1% 1% -4% 1% 3% -5% 2% -23% 11% -13% -7% 190% 11%

Como se depreende, as despesas empenhadas em 2011 tiveram incremento de 11% em relao ao exerccio de 2010. As funes cujos gastos sofreram os maiores incrementos no perodo foram Habitao e Educao, respectivamente. Na primeira, cujo aumento foi da ordem de 190%, a variao em grande parte explicada pelo empenho de R$ 388 milhes na ao Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios, na rea de infraestrutura urbana. A ao executada por meio de descentralizao para os entes subnacionais e compreende obras e servios de melhoria e produo habitacional, saneamento bsico, infraestrutura e recuperao ambiental; construo de equipamentos comunitrios; implantao e parcelamento de glebas; e desenvolvimento de trabalho social e comunitrio. Por outro lado, em algumas funes os valores empenhados foram menores em 2011 do que em 2010. No caso da funo Segurana Pblica, uma das mais relevantes em termos oramentrios, a reduo foi de 21%. A queda est mais relacionada s aes dentro da subfuno Defesa Civil relacionadas ao socorro a pessoas e regies atingidas por desastres. Uma anlise mais detalhada das despesas dessa funo feita no Captulo 4 deste relatrio. As funes Previdncia Social e Encargos Especiais, que agregam as despesas associadas aos encargos da dvida pblica e s transferncias constitucionais e legais, representam, juntas, 78% do total das despesas empenhadas em 2011. Num segundo grupo, em termos de volume de recursos, destacam-se, nessa ordem, as funes Sade, Educao, Assistncia Social, Trabalho, Defesa Nacional, Judiciria, Transporte, Administrao e Agricultura. Desconsiderando as despesas com Encargos Especiais e Previdncia Social, pode-se obter o seguinte quadro, que reflete a participao relativa das despesas empenhadas em cada funo em relao ao total:

120

Despesas por funo: Principais funes em termos de volume de recursos 2011

Demais 14% Agricultura 4% Administrao 5% Transporte 5% Judiciria 6%

Sade 19%

Educao 16%

Defesa Nacional Assistncia Social 9% 12% Trabalho 10%

Fonte: Siafi. Nota: Excludas as funes Encargos Especiais e Previdncia Social

Em complemento anlise acima, que mostrou o comportamento das funes em 2011 relativamente ao exerccio de 2010, bem como a participao relativa das principais funes, o quadro a seguir expande a srie histrica e compara o crescimento percentual dos valores empenhados nas diversas funes nos ltimos cinco exerccios em relao ao crescimento percentual do total das despesas no mesmo perodo. Em razo de sua especificidade, no foi considerada no grfico a funo Encargos Especiais. Vale registrar, no entanto, que para esta funo o crescimento percentual dos valores empenhados entre 2007 e 2011 foi de 24%.

121

Despesas por funo: Crescimento percentual das despesas empenhadas entre 2007 e 2011

Fonte: Siafi. Nota: Excluda a funo Encargos Especiais.

Na mdia, o volume de despesas empenhadas nas funes consideradas no grfico cresceu 58% no perodo. Dentre aquelas que mais aumentaram esto algumas das principais funes, em termos de valor, como Educao (140%), Trabalho (85%) e Assistncia Social (84%). Por outra parte, os valores empenhados em outras funes materialmente relevantes, como Transporte (57%) e Previdncia Social (54%) cresceram pouco menos que a mdia no perodo em anlise. Seis funes, no entanto, tiveram crescimento negativo no perodo: Indstria (-34%), Desporto e Lazer (-19%), Habitao (-15%), Organizao Agrria (-13%), Comunicaes (-7%) e Urbanismo (-3%). O tpico 4.3 deste relatrio apresenta de forma detalhada o comportamento das despesas em cada funo, utilizando como parmetro os valores referentes liquidao.

3.3.3.2Despesas por rgo Superior

A classificao institucional demonstra a estrutura administrativa responsvel pela programao oramentria, quais sejam, os rgos e respectivas unidades oramentrias na Administrao Pblica Federal.
122

Neste ponto, cumpre destacar que o critrio adotado neste relatrio considera a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por unidades de outros rgos por meio de descentralizao de crditos. De forma exemplificativa, esto sendo considerados no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome os crditos descentralizados por este ao Ministrio da Previdncia Social para pagamento do Benefcio de Prestao Continuada. Por outro lado, no esto sendo computados na Justia Federal os crditos transferidos por outros rgos para pagamento de sentenas judiciais. Feitas essas ponderaes, a tabela a seguir traz a evoluo das despesas por rgo superior nos anos de 2010 e 2011.
Despesas empenhadas por rgo superior Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

rgo Superior Cmara dos Deputados Senado Federal Tribunal de Contas da Unio Poder Legislativo Justia do Trabalho Justia Federal Justia Eleitoral Justiado Distrito Federal e dos Territrios Superior Tribunal de Justia Supremo Tribunal Federal Justia Militar Conselho Nacional de Justia Poder Judicirio Ministrio da Fazenda Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio da Educao Ministrio da Defesa Ministrio do Trabalho e Emprego Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome Ministrio dos Transportes Ministrio de Minas e Energia Ministrio das Cidades Ministrio da Integrao Nacional Minist. do Planejamento, Oramento e Gesto Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento Ministrio da Justia Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Presidncia da Republica Ministrio do Meio Ambiente Advocacia-Geral da Unio Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio das Comunicaes Ministrio da Cultura Ministrio do Turismo Ministrio do Esporte Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio

2010 3.537 3.015 1.327 7.878 12.027 6.732 5.067 1.579 879 477 341 149 27.251 790.232 267.566 67.339 62.460 59.890 46.781 39.411 21.564 17.514 13.141 16.857 10.789 9.816 9.750 7.869 4.904 5.410 1.968 2.328 2.136 1.889 1.501 2.391 1.141 1.281

% Total 0,2% 0,2% 0,1% 0,5% 0,8% 0,4% 0,3% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 1,8% 52,5% 17,8% 4,5% 4,2% 4,0% 3,1% 2,6% 1,4% 1,2% 0,9% 1,1% 0,7% 0,7% 0,6% 0,5% 0,3% 0,4% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1%

2011 4.059 3.267 1.347 8.673 12.631 6.958 4.466 1.695 936 450 359 151 27.647 889.389 295.169 78.561 74.422 61.950 54.002 45.917 20.993 20.285 17.277 16.135 11.413 10.219 9.654 7.340 4.873 4.380 2.464 2.398 2.177 1.804 1.699 1.331 1.296 1.295

% Total 0,2% 0,2% 0,1% 0,5% 0,8% 0,4% 0,3% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 53,0% 17,6% 4,7% 4,4% 3,7% 3,2% 2,7% 1,3% 1,2% 1,0% 1,0% 0,7% 0,6% 0,6% 0,4% 0,3% 0,3% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%

% 2011/2010 14,8% 8,4% 1,5% 10,1% 5,0% 3,4% -11,9% 7,4% 6,5% -5,7% 5,4% 1,6% 1,5% -19,0% 12,8% 5,8% 3,0% 4,1% -6,7% 12,5% 19,2% 1,1% -1,0% 15,8% 10,3% 1,9% 16,7% 15,4% -2,6% -4,5% 13,2% 25,2% -0,6% 13,6% 3,4% -4,3% -44,3% 16,5%

123

rgo Superior Ministrio da Pesca e Aquicultuta Gabinete da Vice-Presidncia da Republica Poder Executivo Ministrio Publico da Unio Conselho Nacional do Ministrio Pblico Total Geral
Fonte: Siafi.

2010 316 6 1.466.249 3.544 28 1.504.951

% Total 0,0% 0,0% 97,4% 0,2% 0,0% 100,0%

2011 206 7 1.636.655 3.811 46 1.676.831

% Total 0,0% 0,0% 97,6% 0,2% 0,0% 100,0%

% 2011/2010 31,5% -34,6% 11,6% 7,5% 60,6% 11,4%

Nota: A tabela tem por parmetro a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por outro por meio de descentralizao de crditos oramentrios.

Das despesas empenhadas no exerccio de 2011, 97,6% referem-se ao Poder Executivo; 1,6%, ao Poder Judicirio; 0,5% ao Poder Legislativo e 0,2% ao Ministrio Pblico. Ressalte-se o elevado montante de despesas dos Ministrios da Fazenda e da Previdncia Social, que respondem por 71% das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. As despesas desses rgos guardam relao com as funes Encargos Especiais e Previdncia Social e, portanto, representam dispndios efetuados principalmente com operaes oficiais de crdito, pagamento de servio da dvida pblica interna e externa, refinanciamento da dvida pblica mobiliria federal, transferncias constitucionais, alm das despesas referentes ao pagamento de benefcios previdencirios. Em termos de aumento de despesas, merecem destaque o Ministrio da Pesca e Aquicultura (31%) e Advocacia-Geral da Unio (25%). Por outro lado, alguns rgos tiveram reduo no volume de despesas empenhadas, em especial o Ministrio do Esporte (-44%) e a Vice-Presidncia da Repblica (-35%).

3.3.3.3Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa

As despesas empenhadas nos exerccios de 2010 e 2011, relativas aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, segundo as respectivas naturezas e grupos de despesa, esto apresentadas a seguir.
Despesas empenhadas por natureza e grupo de despesa Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

Cd. Grupo de Despesa 1 Pessoal e Encargos Sociais 2 Juros e Encargos da Dvida 3 Outras Despesas Correntes Subtotal Despesas Correntes 4 Investimentos 5 Inverses Financeiras 6 Amortizao/Refinanciam. da Dvida Subtotal Despesas Capital Total Geral
Fonte: Siafi.

2010 % Total 183.278 12 122.422 8 595.597 40 901.297 60 53.364 4 36.249 2 514.041 34 603.654 40 1.504.951 100

2011 % Total % 2011/2010 197.481 12 7,7% 131.122 8 7,1% 681.077 41 14,4% 1.009.681 60 12,0% 48.434 3 -9,2% 41.377 2 14,1% 577.339 34 12,3% 667.151 40 10,5% 1.676.831 100 11,4%

Conforme se depreende, o grupo Outras Despesas Correntes (ODC) foi o que teve maior incremento em relao a 2009 (14,4%). Este grupo compreende todas as despesas correntes que no dizem respeito a pessoal e encargos sociais ou ao pagamento de juros. Em sentido oposto, as despesas com Investimentos sofreram reduo de 9,2% em 2011. As despesas correntes respondem por 60% do Oramento da Unio, sendo que somente ODC equivale
124

a 41% do total. Pelo lado das despesas de capital, os outros 40% do Oramento atualmente se concentram basicamente no grupo Amortizao/Refinanciamento da Dvida (34%). Em adio, o grfico a seguir revela os percentuais de participao de cada grupo no total das despesas da Unio, ampliando o intervalo temporal para cinco anos.
Participao dos grupos de despesa no total de despesas empenhadas nos ltimos cinco exerccios
45,00 40,00 35,00 35,7 34,3 30,00 Juros e Encargos da Dvida 25,00 20,00 15,00 11,5 10,00 10,4 5,00 0,00 2,8 2,5 2007 Fonte: Siafi. 8,8 3,3 2,9 2008 8,8 3,2 2,4 2009 8,1 3,5 2,4 2010 7,8 2,9 2,5 11,5 11,8 Outras Despesas Correntes Investimentos Inverses Financeiras 11,8 Amortizao/Refinanciam. da Dvida 38,6 39,6 38,0 37,2 36,6 34,2 40,6

34,4 Pessoal e Encargos Sociais

12,2

Nota-se a tendncia de crescimento, ao longo dos ltimos cinco exerccios, do grupo ODC como participao no total das despesas oramentrias, de 34% em 2007 para 41% em 2011. Embora em menor escala, as despesas com Pessoal e Encargos Sociais e Investimentos tambm aumentaram sua participao durante toda a srie. Em trajetria oposta, as despesas tipicamente financeiras, como Amortizao/Refinanciamento da Dvida e Juros e Encargos da Dvida, que representavam juntas, em 2007, cerca de 50% do Oramento da Unio, em 2011 somaram 42%. Esses grupos compem a funo Encargos Especiais e sero mais bem abordados no item 4.3.22 deste Relatrio. Nos subtpicos seguintes, avaliam-se as despesas empenhadas nos grupos de despesa Pessoal e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes (com destaque para Terceirizao), Investimentos e Inverses Financeiras. Despesas com Pessoal A discriminao dos gastos com pessoal por elemento de despesa, nos exerccios de 2010 e 2011, est demonstrada abaixo.

125

Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais, por elemento de despesa Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

Cd. 11 01 03 12 13 91 92 17 16 04 96 07 08 94 67 41 09 34 Total

Elemento de Despesa Vencimentos e Vantag. Fixas - Pessoal Civil Aposentadorias e Reformas Penses Vencimentos e Vantagens Fixas - Pes. Militar Obrigaes Patronais Sentenas Judiciais Despesas de Exerccios Anteriores Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil Contratao por Tempo Determinado Ressarcimento de Desp. Pessoal Requisitado Contrib. a Entidades Fechadas de Previdncia Outros Benefcios Assistenciais Indenizaes Trabalhistas Depsitos Compulsrios Contribuies Salrio-Famlia Out. Desp. Pes. Dec. de Contr. Terceirizao

2010 68.758 46.496 26.889 14.987 14.052 6.061 2.419 1.222 905 560 446 172 142 64 59 42 1 2 183.278

% Total 37,5 25,4 14,7 8,2 7,7 3,3 1,3 0,7 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0

2011 73.830 50.660 28.481 16.148 15.028 7.317 2.180 1.383 847 548 474 186 171 114 72 41 1 0 197.481

% Total 37,4 25,7 14,4 8,2 7,6 3,7 1,1 0,7 0,4 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0

% 2011/2010 7% 9% 6% 8% 7% 21% -10% 13% -6% -2% 6% 8% 20% 78% 23% -2% -35% -100% 8%

Fonte: Siafi.

No total, as despesas empenhadas com pessoal e encargos sociais cresceram 8% em relao ao ano anterior. Em termos percentuais, chama ateno a reduo das despesas do elemento Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao, que foi nula dentro do grupo Pessoal e Encargos Sociais. Tais despesas dizem respeito mo de obra constante dos contratos de terceirizao em substituio a servidores e empregados pblicos, e que, de acordo com o art. 18, 1, da LRF, devem ser contabilizadas para fins de apurao das despesas com pessoal. A esse respeito, cumpre consignar a Portaria Conjunta STN/SOF 1/2010, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, para ento considerar que as despesas do elemento Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao no mais devem ser classificadas no grupo Pessoal e Encargos Sociais, e sim em Outras Despesas Correntes. Vale reforar que isso no quer dizer que tais despesas no devam ser contabilizadas entras as de pessoal para fins de aplicao do limite imposto pela LRF. As despesas classificadas no grupo Pessoal e Encargos Sociais so compostas, em sua maior parte, de despesas relativas a vencimentos e vantagens fixas, aposentadorias, reformas e penses, como demonstra o grfico a seguir.

126

Despesas de Pessoal e Encargos Sociais Composio em 2011

Sentenas Judiciais 4% Demais 3%

Obrigaes Patronais 8%

Vencimentos e Vantag. Fixas 45%

Aposentadorias e Reformas e Penses 40%

Fonte: Siafi.

A distribuio das despesas com pessoal e encargos sociais entre os Poderes e rgos superiores da Administrao Pblica Federal nos exerccios de 2010 e 2011 est apresentada a seguir.
Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais por rgo Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

rgo Cmara dos Deputados Senado Federal Tribunal de Contas da Unio Subtotal Poder Legislativo Justia do Trabalho Justia Federal Justia Eleitoral Justia do Distrito Federal e dos Territrios Superior Tribunal de Justia Justia Militar Supremo Tribunal Federal Conselho Nacional de Justia Subtotal Poder Judicirio Ministrio da Defesa Ministrio da Educao Ministrio da Fazenda Ministrio da Sade Ministrio da Previdncia Social Min. do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio da Justia Minist. da Agricul., Pec. e Abastecimento Ministrio dos Transportes Ministrio do Trabalho e Emprego Advocacia-Geral da Unio Presidncia da Republica Ministrio da Cincia e Tecnologia

2010 2.893 2.544 1.151 6.588 10.719 5.411 3.355 1.329 694 296 316 19 22.139 43.861 24.934 24.073 12.847 10.364 6.507 6.383 4.364 3.151 2.335 2.053 1.776 1.685

% Total 1,6 1,4 0,6 3,6 5,8 3,0 1,8 0,7 0,4 0,2 0,2 0,0 12,1 23,9 13,6 13,1 7,0 5,7 3,6 3,5 2,4 1,7 1,3 1,1 1,0 0,9

2011 3.344 2.828 1.165 7.336 11.060 5.538 3.096 1.408 717 303 294 20 22.435 46.522 27.910 26.210 14.446 10.299 8.203 6.657 4.885 3.504 2.465 2.124 1.920 1.753

% Total % 2011/2010 1,7 16% 1,4 11% 0,6 1% 3,7 11% 5,6 3% 2,8 2% 1,6 -8% 0,7 6% 0,4 3% 0,2 2% 0,1 -7% 0,0 4% 11,4 1% 23,6 6% 14,1 12% 13,3 9% 7,3 12% 5,2 -1% 4,2 26% 3,4 4% 2,5 12% 1,8 11% 1,2 6% 1,1 3% 1,0 8% 0,9 4%

127

rgo Ministrio das Comunicaes Ministrio do Meio Ambiente Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio da Integrao Nacional Ministrio de Minas e Energia Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Minist. do Desenv., Ind.e Comercio Ministrio das Cidades Ministrio da Cultura Ministrio do Turismo Min. Desenvolv. Social e Combate Fome Ministrio da Pesca e Aquicultuta Ministrio do Esporte Gabinete da Vice-Presidncia da Republica Subtotal Poder Executivo Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do Ministrio Pblico Total Geral
Fonte: Siafi.

2010 1.221 1.190 1.007 901 770 875 478 381 370 57 46 27 23 4 151.680 2.855 16 183.278

% Total 0,7 0,6 0,5 0,5 0,4 0,5 0,3 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 82,8 1,6 0,0 100,0

2011 1.276 1.262 1.138 968 875 869 489 460 408 56 46 32 31 4 164.812 2.879 20 197.482

% Total % 2011/2010 0,6 4% 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 0,2 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 83,5 1,5 0,0 100,0 6% 13% 7% 14% -1% 2% 21% 10% -2% 1% 18% 33% 5% 9% 1% 26% 8%

O Poder Executivo foi responsvel por quase 83% dos gastos com pessoal em 2011. O Ministrio da Defesa responde por 24% das despesas com pessoal da Unio. Outras parcelas expressivas, os Ministrios da Educao e da Fazenda representaram, respectivamente, 14% e 13% do total do exerccio. Comparando com os valores de 2010, os rgos que apresentaram maior aumento foram Ministrio do Esporte (33%), Ministrio do Planejamento (26%), Ministrio das Cidades (21%). Particularmente em relao ao Ministrio do Esporte, o aumento se deve criao da Autoridade Pblica Olmpica, consrcio pblico interfederativo criado em funo dos Jogos Olmpicos de 2016. Outras Despesas Correntes As denominadas Outras Despesas Correntes constituem os principais dispndios dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social depois das despesas relacionadas ao servio da dvida pblica federal (juros, encargos e amortizao/refinanciamento da dvida). Essas despesas incluem, dentre outros, o pagamento de benefcios previdencirios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), transferncias a estados e municpios e custeio. A discriminao dos dispndios por elemento de despesa nos exerccios de 2010 e 2011 encontra-se consolidada no quadro a seguir.
Outras despesas correntes por elemento de despesa Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

Cd. 01 81 03 41 10 39 06

Elemento de Despesa Aposentadorias e reformas Distribuio de receitas Penses Contribuies Outros benefcios de natureza social Outros serv. de terceiros - pessoa jurdica Beneficio mensal ao deficiente e ao idoso 128

2010 163.799 138.192 61.932 58.333 29.204 23.735 22.233

% Total

2011

27,5 182.716 23,2 162.259 10,4 68.699 9,8 64.616 4,9 34.173 4,0 25.479 3,7 25.114

% % Total 2011/2010 26,8 12% 23,8 17% 10,1 11% 9,5 11% 5,0 17% 3,7 7% 3,7 13%

Cd. 45 05 48 30 91 93 37 92 18 46 32 36 49 14 33 20 43 04 47
34

Elemento de Despesa Equalizao de preos Outros benefcios previdencirios Outros auxlios financeiros a pessoa fsica Material de consumo Sentenas judiciais Indenizaes e restituies Locao de mo-de-obra Despesas de exerccios anteriores Auxilio financeiro a estudantes Auxlio-alimentao Material de distribuio gratuita Outros servios de terceiros - pessoa fsica Auxlio-transporte Dirias - pessoal civil Passagens e despesas com locomoo Auxilio financeiro a pesquisadores Subvenes sociais Contratao por tempo determinado Obrigaes tributrias e contributivas Outras desp. pessoal dec. de cont. de terceirizao Servios de consultoria Outros benefcios assistenciais Dirias - pessoal militar Premiaes cult., art., cient., desp. e outr. Auxlio-fardamento Depsitos compulsrios Indenizao p/execuo trab. de campo Distribuio de Resultado de Empresas Estatais Dependentes Remun. de Cotas de Fundos Autrquicos Arrendamento mercantil

2010 13.406 20.785 15.863 9.598 9.441 6.508 3.896 3.343 2.551 3.159 1.497 1.664 721 1.051 1.093 733 198 1.196 418 93 256 268 221 148 33 10 11 0 8 0 595.597

% Total

2011

35 08 15 31 19 67 95 29 28 38 Total

2,3 23.744 3,5 22.784 2,7 18.377 1,6 11.381 1,6 9.504 1,1 7.587 0,7 4.576 0,6 4.385 0,4 3.520 0,5 3.262 0,3 1.867 0,3 1.612 0,1 756 0,2 683 0,2 654 0,1 643 0,0 509 0,2 496 0,1 463 0,0 310 0,0 307 0,0 282 0,0 138 0,0 123 0,0 25 0,0 21 0,0 11 0,0 3 0,0 0 0,0 0 100,0 681.076

% % Total 2011/2010 3,5 77% 3,3 10% 2,7 16% 1,7 19% 1,4 1% 1,1 17% 0,7 17% 0,6 31% 0,5 38% 0,5 3% 0,3 25% 0,2 -3% 0,1 5% 0,1 -35% 0,1 -40% 0,1 -12% 0,1 157% 0,1 -59% 0,1 11% 0,0 234% 0,0 20% 0,0 5% 0,0 -38% 0,0 -17% 0,0 -25% 0,0 102% 0,0 0% 0,0 0% 0,0 -100% 0,0 -100% 100,0 14%

Fonte: Siafi.

Os elementos de despesa 01 Aposentadorias e reformas e 03 Penses, constantes da tabela anterior, referem-se a benefcios previdencirios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), o que explica constarem do grupo Outras Despesas Correntes. Esses mesmos elementos, quando se trata de gastos de pessoal da Administrao, referem-se a benefcios previdencirios pagos pelo Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) e ficam inseridos no grupo Pessoal e Encargos Sociais, j analisado. Os dispndios a ttulo de Outras Despesas Correntes aumentaram 14% no perodo. Destacamse os gastos com benefcios previdencirios (elementos de despesa 01, 03 e 05), assistenciais (elementos de despesa 06 e 08) e outros benefcios de natureza social (elemento de despesa 10), que respondem por quase metade da despesa. No elemento outros auxlios financeiros a pessoa fsica, 2,7% do total, esto as despesas com o Programa Bolsa-Famlia. tambm significativa a participao no grupo das reparties de receitas tributrias (81 Distribuio de Receitas), 24% do total, alm das despesas com Contribuies (9,5%). As contribuies referem-se a transferncias de recursos do Oramento da Unio a entidades privadas sem fins lucrativos, para aplicao em despesas correntes ou de capital, segundo conste de lei autorizativa especfica.
129

Algumas despesas tiveram aumento muito superior mdia do exerccio, como Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (234%) e Subvenes Sociais (102%). A primeira, como exposto na anlise das despesas de pessoal, se justifica pelo fato de a despesa ter sido toda contabilizada em outros exerccios como Despesas com Pessoal em outras despesas correntes. J a despesa com subvenes sociais representam transferncias de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos que exeram atividades de natureza continuada nas reas de assistncia social, sade ou educao. Junto com os auxlios e contribuies, as subvenes sociais so tipos de transferncias voluntrias e sero analisadas em tpico especfico neste captulo. Terceirizao na Administrao Pblica A tabela seguinte demonstra a despesa empenhada com o pagamento de servios terceirizados, por rgo superior, conforme metodologia que vem sendo utilizada no Relatrio das Contas do Governo pelo Tribunal de Contas da Unio. Por meio da referida metodologia, so contabilizados apenas as despesas associadas aos subelementos mais diretamente associados terceirizao no mbito dos elementos: 36 Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica e 39 Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica, 35 Servios de Consultoria, 37 Locao de mode-obra. A identificao de tais subelementos realizada na tabela Despesa com Terceirizao por Natureza de Despesa Detalhada exerccios de 2010 e 2011.
Despesa com terceirizao por rgo superior Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

rgo Cmara dos Deputados Senado Federal Tribunal de Contas da Unio Subtotal Poder Legislativo Justia Federal Justia do Trabalho Justia Eleitoral Superior Tribunal de Justia Supremo Tribunal Federal Justiado Distrito Federal e dos Territrios Conselho Nacional de Justia Justia Militar Subtotal Poder Judicirio Ministrio da Educao Ministrio da Sade Ministrio da Defesa Ministrio da Fazenda Ministrio da Previdncia Social Ministrio dos Transportes Ministrio da Justia Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio das Relaes Exteriores Presidncia da Republica Ministrio do Meio Ambiente Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio Minist. do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio de Minas e Energia

Terceirizao 2010 (A) 149 99 47 295 378 284 324 71 82 72 29 11 1.250 2.345 2.178 1.560 1.791 964 516 416 511 406 287 297 235 279 268 269 346

Terceirizao 2011 (B) 159 110 60 329 452 360 291 85 84 83 32 16 1.403 2.856 2.517 1.885 1.835 1.116 456 451 423 421 344 343 338 292 287 272 258

% B/A 6% 11% 28% 11% 19% 27% -10% 19% 3% 16% 9% 41% 12% 22% 16% 21% 3% 16% -12% 8% -17% 4% 20% 16% 44% 5% 7% 1% -25%

Despesa de Pessoal 2011 (C) 3.344 2.828 1.165 7.336 5.538 11.060 3.096 717 294 1.408 20 303 22.435 27.910 14.446 46.522 26.210 10.299 3.504 6.657 1.753 869 1.138 1.920 1.262 4.885 489 8.203 875

% B/C 5% 4% 5% 4% 8% 3% 9% 12% 29% 6% 164% 5% 6% 10% 17% 4% 7% 11% 13% 7% 24% 48% 30% 18% 27% 6% 59% 3% 29%

130

rgo Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio das Cidades Ministrio da Cultura Ministrio do Turismo Ministrio da Integrao Nacional Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome Ministrio das Comunicaes Ministrio do Esporte Advocacia-Geral da Unio Ministrio da Pesca e Aquicultura Gabinete da Vice-Presidncia da Republica Subtotal Poder Executivo Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do Ministrio Pblico Total Geral
Fonte: Siafi.

Terceirizao 2010 (A) 181 176 174 66 137 85 87 97 94 41 0 13.804 200 2 15.551

Terceirizao 2011 (B) 232 225 197 143 137 127 113 100 94 28 0 15.490 235 5 17.462

% B/A 28% 27% 13% 118% 0% 50% 30% 3% 1% -33% 59% 12% 18% 115% 12%

Despesa de Pessoal 2011 (C) 2.465 460 408 56 968 46 1.276 31 2.124 32 4 164.812 2.879 20 197.482

% B/C 9% 49% 48% 254% 14% 277% 9% 320% 4% 86% 11% 9% 8% 24% 9%

Da anlise da relao entre a execuo de despesas com terceirizao e com pessoal verificase que no Poder Executivo h a maior proporo de gastos com terceirizao, representando 9% dos gastos com pessoal. Nessa perspectiva, destacam-se os Ministrios do Esporte, do Desenvolvimento Social e do Turismo, cujas despesas empenhadas nessa rubrica em muito superam a despesa com pessoal dos rgos. Comparativamente a 2010, as despesas com terceirizao cresceram 12%, e o rgo com crescimento mais significativo foi o Ministrio do Turismo. Na tabela a seguir esto discriminadas as despesas realizadas com terceirizao por natureza de despesa.
Despesa com terceirizao por natureza de despesa detalhada Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

Cdigo 33903500 33903501 33903600 33903607 33903606 33903700 33903701 33903703 33903702 33903704 33903705 33903900 33903957 33903979 33903916 33903905 33903965 33903917 33903927 33903978 33903977

Ttulo Servios de Consultoria Assessoria e Consultoria Tcnica ou Jurdica Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica Estagirios Servios Tcnicos Profissionais Demais subelementos Locao de Mo-de-Obra Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional Vigilncia Ostensiva Limpeza e Conservao Manuteno e Conservao de Bens Imveis Servios de Copa e Cozinha Demais subelementos Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica Servios de Proc. de Dados Serv. de Apoio Admin., Tcnico e Operacional Manuteno e Conserv. de Bens Imveis Servios Tcnicos Profissionais Servios de Apoio ao Ensino Manut. e Conserv. de Mquinas e Equipamentos Suporte de Infraestrutura de T.I. Limpeza e Conservao Vigilncia Ostensiva

2010 224 224 884 333 196 355 3.888 1.478 1.077 926 199 124 85 10.555 2.846 1.778 1.389 1.620 799 389 53 409 325

% Total 1% 1% 6% 2% 1% 2% 25% 10% 7% 6% 1% 1% 1% 68% 18% 11% 9% 10% 5% 3% 0% 3% 2%

2011 281 281 632 358 185 88 4.566 1.620 1.319 1.099 236 151 142 11.670 2.525 1.930 1.754 1.575 708 551 501 484 375

% Total 2% 2% 4% 2% 1% 1% 27% 9% 8% 6% 1% 1% 1% 68% 15% 11% 10% 9% 4% 3% 3% 3% 2%

% 2011/2010 26% 26% -29% 8% -6% -75% 17% 10% 22% 19% 19% 21% 67% 11% -11% 9% 26% -3% -11% 42% 846% 18% 15%

131

Cdigo 33903908 33903973 33903919 33903928 33903920

Ttulo Manuteno de Software Transporte de Servidores Manuteno e Conserv. de Veculos Suporte a usurios de T.I. Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas

2010 263 127 163 44 83 140 127 15.551

% Total 2% 1% 1% 0% 1% 1% 1% 100%

2011 291 271 185 172 108 96 146 17.149

% Total 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 100%

% 2011/2010 10% 113% 14% 289% 29% -32% 15% 10%

33903995 Manut. Cons. Equip. de Processamento de Dados Demais subelementos Total

Fonte: Siafi.

Subelementos: 33903610 - Percias Tcnicas - Justia Gratuita; 33903624 - Servios de Carter Secreto ou Reservado; 33903622 Manuteno e Conserv. de Bens Imveis; 33903625 - Servios de Limpeza e Conservao; 33903618 - Manuteno e Conserv. de Equipamentos; 33903621 - Manut. e Cons .de B. Mveis de Outras Naturezas; 33903689 - Manuteno de Reparties - Servio Exterior; 33903627 - Servios de Comunicao em Geral; 33903626 - Servios Domsticos; 33903620 - Manuteno e Conserv. de Veculos; 33903619 - Vigilncia Ostensiva; 33903634 - Servios de Percias Medicas por Benefcios; 33903635 - Serv. de Apoio Admin., Tcnico e Operacional. Subelementos: 33903707 - Servios de Brigada de Incncio; 33903706 - Manuteno e Conservao de Bens Mveis; 33903728 Suporte a usurios de T.I; 33903727 - Suporte de Infraestrutura de T.I.; 33903709 - Manuteno de Software. Subelementos: 33903946 - Servios Domsticos; 33903989 - Manuteno de Reparties de Serv. Exterior; 33903961 - Servios de Socorro e Salvamento; 33903942 - Servios de Carter Secreto ou Reservado; 33903956 - Serv. de Percia Mdica/Odontolog P/Benefcios; 33903954 - Servios de Creches e Assist. Pr-Escolar; 33903913 - Percias Tcnicas Justia Gratuita.

Em relao a 2010, as despesas com terceirizao tiveram crescimento de 10%, percentual inferior ao crescimento do total das despesas do grupo de despesas a que pertencem (ODC), que foi de 14%. As despesas com terceirizao abrangem uma grande quantidade de objetos de gasto. No entanto, a maior parte se concentra em alguns subelementos especficos, a saber: Servios de Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional (21% ), Servios de Processamento de Dados (15%), Servios Tcnicos Profissionais (10%), Manuteno e Conservao de Bens Imveis (12%), Vigilncia Ostensiva (10%), e Limpeza e Conservao (9%). As naturezas de despesa at ento analisadas referem-se a contratos para execuo de atividades-meio dos rgos e entidades da administrao federal. So despesas que podem ser objeto de execuo indireta pela Unio, nos termos do Decreto 2.271/1997. Contrariamente, no caso de terceirizao de mo de obra que se refere substituio de servidores e empregados pblicos dos rgos e entidades federais, no se admite a execuo indireta, ou seja, a admisso sem concurso pblico. Essas despesas inclusive devem ser consideradas como despesas de pessoal para fins de aplicao dos limites definidos na LRF. Nesse sentido, o Acrdo 1520/2006-TCU-Plenrio, estabeleceu prazo para que diversos rgos e entidades federais eliminassem de seus quadros, entre 2006 e 2010, empregados terceirizados contratados em discordncia com o Decreto 2.271/1997, ou seja, contratados em substituio a servidores e empregados pblicos. Em maro de 2011, portanto depois do prazo definido pelo Acrdo, a Seges informou, no mbito do TC 002.764/2011-3, o quantitativo por rgo de servidores que continuavam em situao irregular na Administrao Direta e Indireta da Unio, com exceo das empresas estatais. At ento, ainda havia um total de 17.984 servidores em situao irregular, 80% dos quais na Administrao Indireta. O assunto tambm foi objeto do TC 016.954/2009-5 e resultou em outubro de 2011 no Acrdo 2681-TCU-Plenrio. Na ocasio, o TCU prorrogou at 31 de dezembro de 2012 o prazo para que rgos e entidades da Administrao Pblica Federal Direta, Autrquica e Fundacional apresentem ao Tribunal o resultado final do processo de substituio de terceirizados irregulares. Em complemento, os rgos e entidades foram alertados de que o cumprimento da obrigao objeto do Acrdo 1520/2006 - Plenrio ser acompanhado pelo Tribunal mediante a realizao de fiscalizaes peridicas, podendo resultar, inclusive, em responsabilizao do agente pblico
132

quando caracterizado ato omissivo ou comissivo a ele imputvel, que tenha contribudo para que o processo de substituio de terceirizados irregulares se estenda alm de 2012. oportuno citar o trabalho realizado no mbito do TC 023.627/2007-5, que identificou um elevado nmero de contratos de terceirizao em substituio de empregados nas empresas estatais constantes do Oramento de Investimento. Como resultado, foi publicado o Acrdo 2132/2010-Plenrio, no qual foram feitas determinaes ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por intermdio do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), no sentido de orientar as estatais para que identifiquem as atividades passveis de terceirizao e o nmero de trabalhadores em situao irregular, bem como elaborem plano de substituio desses trabalhadores por empregados concursados, em ateno ao art. 37, inciso II, da Constituio Federal. Investimentos Os investimentos compreendem as despesas de capital destinadas ao planejamento e execuo de obras pblicas, realizao de programas especiais de trabalho e aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente. A partir de 2007, devido sobretudo implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), foi consideravelmente ampliado o valor de investimentos dos oramentos fiscal e da seguridade social. Historicamente, as despesas com investimentos tm sido contingenciadas. Isso decorre da necessidade de gerar supervit primrio e da impossibilidade de a limitao de empenho e movimentao financeira alcanar despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida. Com relao ao PAC, no entanto, que representa parcela considervel do total de investimentos, a LDO de 2011 estabeleceu regra especfica possibilitando que o supervit primrio fosse reduzido para o atendimento de despesas no mbito do Programa (art. 3 da Lei 12.309/2010), o que salvaguardou tais despesas do contingenciamento. Neste tpico sero considerados os investimentos do OFSS como um todo, incluindo, portanto, os do Programa de Acelerao do Crescimento. Este especificamente tratado no item 4.1 deste Relatrio. O quadro seguinte demonstra a distribuio das despesas de investimentos por funo em 2010 e 2011.
Despesas com investimentos por funo Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

2010 Funo Transporte Educao Defesa Nacional Sade Urbanismo Gesto Ambiental Saneamento Segurana Publica Cincia e Tecnologia Agricultura Judiciria Despesas Empenhadas 15.560 6.038 8.232 3.117 4.098 2.121 1.741 2.899 1.553 1.730 1.155 Desp. Emp./ Dotao 89% 83% 83% 68% 64% 73% 74% 83% 83% 66% 88% 133

2011 Despesas Empenhadas 14.189 7.721 6.511 4.145 3.276 1.707 1.652 1.197 1.087 1.078 913 % 2011/2010 Desp. Emp./ Dotao 80% -9% 83% 28% 87% -21% 72% 33% 53% -20% 61% -20% 93% -5% 48% -59% 76% -30% 55% -38% 83% -21%

Funo Comercio e Servios Organizao Agraria Administrao Desporto e Lazer Habitao Assistncia Social Essencial Justia Legislativa Cultura Encargos Especiais Direitos da Cidadania Indstria Previdncia Social Comunicaes Trabalho Relaes Exteriores Energia Total
Fonte: Siafi.

2010 Despesas Desp. Emp./ Empenhadas Dotao 1.617 52% 636 63% 554 74% 576 45% 140 52% 309 87% 167 79% 138 50% 204 47% 154 100% 196 55% 127 30% 156 84% 50 54% 40 56% 38 47% 17 35% 53.364 77%

2011 % 2011/2010 Despesas Desp. Emp./ Empenhadas Dotao 838 32% -48% 728 68% 14% 660 60% 19% 580 36% 1% 492 75% 251% 490 95% 58% 249 84% 48% 164 54% 19% 163 56% -20% 159 98% 3% 126 53% -36% 104 51% -18% 84 53% -46% 42 34% -17% 39 34% -3% 30 50% -20% 10 12% -39% 48.434 72% -9%

Em termos financeiros, a principal funo em que so realizados os investimentos, no mbito do Governo Federal, Transporte, cujo volume de despesas empenhadas em 2011 representou 29% do total. Embora em menor monta, destacam-se tambm os investimentos realizados em Educao, Defesa Nacional, Sade e Urbanismo. Dentre as funes mais significativas, quando se compara com 2010, deve-se mencionar Sade e Educao, que obtiveram crescimento percentual das despesas empenhadas em investimentos de, respectivamente, 33% e 28%. Por outro lado, Segurana Pblica empenhou 48% a menos que em 2010 nas despesas com Investimentos. O tpico 4.3 deste relatrio abordar de forma mais detalhada o comportamento das despesas em cada funo. Aspecto relevante da execuo das despesas com investimento o elevado montante de recursos inscritos em restos a pagar no processados. Nesse sentido, o grfico a seguir discrimina as principais funes, em termos de valor, dentre aquelas que executam investimentos, distinguindo a parcela das despesas empenhadas que foi liquidada no exerccio de 2011 e aquela que foi inscrita em restos a pagar no processados ao final do exerccio.

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Despesas com investimentos por funo Despesas liquidadas no Oramento de 2011 x Despesas inscritas em restos a pagar no processados 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 44% 36% 18% 15% 59% 27% 16% 33% 40% 16% 21% 56% 64% 82% 85% 41% 73% 84% 67% 60% 84% 79%

Despesas Liquidadas Fonte: Siafi

% Inscrito em restos a pagar no processados

O que se observa que, exceo de Defesa Nacional, em todas as funes selecionadas a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no processados foi superior que foi liquidada no exerccio, evidenciando um carter mais plurianual das despesas classificadas em investimento. Inverses Financeiras No grupo Inverses Financeiras esto classificadas as despesas oramentrias como aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e constituio ou aumento do capital de empresas. A seguir so elencados os elementos que compem o grupo, destacando os valores empenhados e sua proporo em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2010 e 2011.

Despesas com inverses financeiras por elemento Exerccios de 2010 e 2011

R$ milhes Cd 66 65 62 61 91 93 41 Total Fonte: Siafi. Elemento de Despesa Concesso de emprstimos e financiamentos Constituio ou aumento de capital de empresas Aquisio de produtos para revenda Aquisio de Imveis Sentenas judiciais Indenizaes e Restituies Contribuies 2010 Despesas Desp. Emp./ Empenhadas Dotao 32.465 82% 1.437 1.317 738 289 2 0 36.247 100% 81% 92% 99% 100% 0% 83% 2011 Despesas Desp. Emp./ Empenhadas Dotao 37.089 95% 1.516 1.271 1.136 331 33 1 41.377 100% 100% 90% 100% 100% 4% 87% % 2011/2010 14% 5% -4% 54% 14% 2124% 14%

135

Como se observa, o grupo composto principalmente por despesas com concesso de emprstimos e financiamentos, que representa 90% do total empenhado. A maior parte dessas despesas diz respeito a financiamentos de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES e a setores produtivos das Regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.

3.3.3.4Despesas por Modalidade de Aplicao

A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos so aplicados diretamente ou mediante transferncia para outras esferas de governo, para entidades privadas ou outras instituies. As despesas empenhadas, por modalidade de aplicao nos exerccios 2010 e 2011 esto apresentadas na tabela a seguir.
Despesas empenhadas por modalidade de aplicao Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes

Modalidade de Aplicao 90 Aplicaes diretas 40 Transf. a Municpios 30 Transf. a Estados e ao DF 41 Transf. a Municpios - Fundo a Fundo 91 Aplicaes diretas - operaes internas 31 Transf. a Estados e ao DF Fundo a Fundo 50 Transf. a Inst. Privadas sem fins lucrativos 80 Transferncias ao exterior 60 Transf. a Inst. Privadas com fins lucrativos 71 Transferncias a Consrcios Pblicos 70 Transf. a Instituies Multigovernamentais Total
Fonte: Siafi.

2010 1.265.184 116.481 101.559 15.941 4.024 1.204 516 22 19 1.504.951

% 84,07 7,74 6,75 1,06 0,27 0,08 0,03 0,00 0,00 100,00

2011 1.405.634 102.432 97.077 35.175 17.834 13.719 3.354 1.172 328 66 41 1.676.831

% 84% 6% 6% 2% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 100%

% 2011/2010 11% -12% -4% 12% -17% -3% -36% 196% 116% 11%

Como se observa, as aplicaes diretas de crditos oramentrios da Unio correspondem a 85% do total. Em relao a 2010, o aumento foi de 11%. J as transferncias a estados, Distrito Federal e municpios representam quase 15% das despesas e cresceram 14% em 2011. Quase a totalidade das transferncias a outros entes federados se referem a despesas obrigatrias decorrentes principalmente de repartio tributria e obrigaes constitucionais nas reas de Sade e Educao. Transferncias Voluntrias e para o Setor Privado As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da LRF como a entrega de recursos financeiros a outro ente da federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional e legal, ou seja, destinada ao Sistema nico de Sade. A operacionalizao das transferncias voluntrias ocorre mediante a celebrao de convnios, contratos de repasse e termos de parceria. As transferncias de recursos para as entidades privadas sem fins lucrativos, as denominadas organizaes no governamentais (ONGs), embora no contidas no conceito legal acima mencionado, tambm so realizadas por meio de convnios, contratos de repasse e termos de parceria, a depender da qualificao da ONG e foram includas nas consultas. Alm disso, tambm foram includas as transferncias relativas ao PAC, pois, embora a Lei 11.578/2007, tenha conferido a elas o status de transferncia obrigatria, esto sujeitas necessidade de prestao de contas dos recursos recebidos e devem cumprir condies especficas de celebrao.

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Na tabela a seguir so discriminadas, para o perodo de 2009 a 2011, as transferncias por modalidade de aplicao, aos estados e ao Distrito Federal, a municpios e a instituies privadas sem fins lucrativos.
Transferncias Voluntrias e para o Setor Privado* Exerccios de 2009 a 2011
R$ milhes

2009 % no exerccio 2010 % no exerccio 2011 % no exerccio Total

Fonte: Siafi.

Estados e DF 11.215 40% 11.203 38% 8.502 39% 30.921

Municpios 14.336 51% 15.036 50% 10.386 48% 39.758

Inst. Privadas 2.813 10% 3.548 12% 2.901 13% 9.262

Total 28.364 100% 29.788 100% 21.789 100% 79.941

Var. %

5% -27%

*despesas em que o indicador oramentrio estivesse classificado como despesas discricionrias ou primrias sem impacto fiscal na clula oramentria, e excludas as transferncias legais e constitucionais.

Em 2011, as transferncias voluntrias somaram R$ 21,8 bilhes. Em relao a 2010, houve reduo de 27%. As transferncias a municpios tm representado cerca de metade do total; as transferncias a estados e ao DF cerca de 40%; e as destinadas a instituies privadas sem fins lucrativos perto de 10%. Em 2007, no Relatrio das Contas de Governo relativo ao exerccio de 2006, o TCU apontou como ressalva a existncia de volume expressivo de prestaes de contas dos recursos repassados ainda no analisadas pelos rgos repassadores. No mesmo ano, foi publicado o Decreto 6.170/2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. O referido Decreto, em seu art. 17, prev a possibilidade de arquivamento de prestaes de contas de convnios com prazo de vigncia encerrado h mais de cinco anos da data da sua publicao e que tenham valor registrado de at R$ 100 mil. Verificou-se que, at dezembro de 2010, foram arquivados 8.130 convnios com respaldo na permisso deste dispositivo. No entanto, no Relatrio das Contas de Governo de 2009, mais uma vez, o estoque de prestaes de contas no analisadas foi objeto de anlise por parte do TCU, tendo inclusive resultado na seguinte ressalva:
Existncia de um passivo crescente de prestaes de contas relativas a convnios e instrumentos congneres ainda no analisadas pelos rgos repassadores de recursos federais. H indcios concretos de que as informaes gerenciais disponveis no Siafi sobre nmero de prestaes de contas de descentralizao de recursos federais no analisadas e no apresentadas no correspondem realidade.

Como se verifica, na tabela a seguir, os dados relativos ao estoque de prestaes de contas no apresentadas ou no analisadas no prazo legal, de forma geral, no tm apresentado significativa melhora nos ltimos exerccios. Os dados se referem posio dos estoques quando da anlise das Contas de Governo nos ltimos quatro exerccios. Para este exerccio, so contabilizados convnios cuja vigncia se encerrou em 2010 e que deveriam ter suas contas apresentadas e analisadas em 2011. Destaque-se que o levantamento ora apresentado considera apenas informaes extradas do mdulo especfico de transferncias voluntrias do Siafi. Assim, no esto sendo consideradas as transferncias registradas no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse do Governo
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Federal - Siconv, tampouco as transferncias relacionadas ao PAC, que no esto constam de nenhum dos dois sistemas.
Prestaes de Contas Exerccios de 2008 a 2011
R$ milhes

Posio (Ano das CG - Vigncia) 2008 vigncia at 31/12/2007 2009 vigncia at 31/12/2008 2010 vigncia at 31/12/2009 2011 vigncia at 31/12/2010 Variao 2011/2010
Fonte: Siafi.

Prestaes de contas no apresentadas Atraso mdio Qtde. Valor (R$) (anos) 2 3.250 2.435 3,7 2.568 2.053 4,1 2.780 2.852 2,9 3.179 2.997 3,4 14% 5% 17%

Prestaes de contas no analisadas Atraso mdio Qtde. Valor (R$) (anos) 3 38.008 13.342 4,3 43.807 16.766 5,7 42.963 18.250 6,8 41.224 19.956 5,1 -4% 9% -25%

1 - Excludo convnio celebrado entre o Fundo Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e o INSS (convnio 344413) para pagamento dos benefcios da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), no valor de R$ 203 milhes. 2 - Descontado o prazo de 60 dias, aps o fim da vigncia, para apresentao da prestao de contas. 3 - Descontado o prazo de 60 dias, aps o fim da vigncia, para apresentao da prestao de contas mais 60 dias para anlise.

Com base nas informaes do Siafi, em 2011, houve um aumento de 14% no total de prestaes de contas no apresentadas dentro do prazo legal. Em termos de valor, o acrscimo foi de 5%. O atraso mdio subiu para 3,4 anos, em parte como resultado dos arquivamentos dos processos de pequeno valor ocorridos durante o exerccio. Para as prestaes de contas apresentadas, mas ainda no analisadas, o estoque 4% inferior ao verificado no ano anterior. O atraso mdio tambm caiu e atualmente prximo a 5 anos. Transferncias a Entidades sem Fins Lucrativos O Governo Federal empenhou em 2011 o montante de R$ 2,9 bilhes em transferncias a entidades sem fins lucrativos. O valor representa reduo de 18% em relao a 2010. O rgo que mais descentralizou recursos para o setor privado no lucrativo em 2011 foi o Ministrio da Cincia e Tecnologia, principalmente por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, responsvel por 29% dessas operaes (R$ 853 milhes), grande parte destinada ao fomento a projetos de implantao e recuperao de infraestrutura de pesquisa das instituies pblicas (R$ 238 milhes) e a pesquisa e desenvolvimento em reas bsicas e estratgicas (R$ 232 milhes). No mbito do Ministrio da Sade, o Fundo Nacional de Sade (FNS) e a Fundao Nacional de Sade (Funasa) transferiram juntos de R$ 572 milhes (20%), dos quais R$ 324 milhes destinados estruturao de unidades de ateno especializada em sade e R$ 136 milhes destinados sade indgena. No Ministrio da Educao, foram descentralizados R$ 646 milhes, 68% dos quais na ao Apoio Formao Profissional e Tecnolgica. A ao foi includa no Oramento em outubro de 2011 por meio de crdito extraordinrio e, segundo a Exposio de Motivos que acompanhou o ato que a criou, visa oferta de bolsas para formao de estudantes e trabalhadores e o financiamento da educao profissional e tecnolgica, em decorrncia da instituio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego PRONATEC. Em 2011, a implementao da ao se deu por meio de descentralizao para o SENAI e o SENAC. Por conta disso, as duas instituies, foram as que mais receberam recursos de transferncias voluntrias da Unio no exerccio, como mostra a tabela a seguir.
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Transferncias da Unio s Entidades sem Fins Lucrativos 2009 a 2011

R$ milhes

Entidade Servio Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC Rede Nacional de Ensino e Pesquisa Associao Programa Um Milho de Cisternas para o Semi-rido Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada Sociedade Amigos da Cinemateca Associao de Comunicao Educativa Roquete Pinto Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa Fundao de Apoio da Universidade Federal do RS Misso Evanglica Caiu Fundao Ricardo Franco Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologia Espaciais Rede de Tecnologia e Inovao do Rio de Janeiro Fundao Getulio Vargas Demais Total
Fonte: Siafi.

Valor Empenhado 2009 2010 2011 0,2 0,8 281,9 0,7 1,0 181,8 67,6 109,7 119,0 69,3 96,7 97,2 74,3 69,8 90,3 46,1 58,9 77,1 45,7 48,6 65,3 39,6 22,8 55,8 59,5 49,4 41,7 31,7 49,0 40,2 45,3 51,4 40,0 50,6 35,6 38,1 28,0 7,7 34,6 5,5 24,6 31,1 30,4 1,1 27,9 2.213,8 2.738,4 1.672,3 2.811 3.548 2.894

% 2011/2009 126902% 26645% 76% 40% 22% 67% 43% 41% -30% 27% -12% -25% 24% 468% -8% -24% 3%

Por fim, cabe apenas ressaltar que estas entidades podem tambm ser remuneradas em contrapartida pela prestao de servios ou fornecimento de produtos Administrao Pblica. Tais valores no foram computados na presente anlise.

3.3.3.5Restos a Pagar Execuo em 2011

O acompanhamento e o controle dos restos a pagar merecem destaque em virtude do expressivo volume de recursos inscritos nessa rubrica nos ltimos exerccios. Os restos a pagar so de importncia fundamental na anlise da execuo oramentria e financeira de cada exerccio. De acordo com a Lei 4.320/1964, pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, as despesas legalmente empenhadas, mas no pagas, so inscritas em restos a pagar, que se dividem em processados e no processados. Os restos a pagar processados referem-se a despesas j liquidadas, ou seja, obrigao cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e j verificada pela Administrao, mas ainda no pagas. No segundo caso, restos a pagar no processados, enquadram-se as despesas no liquidadas. O no implemento dos trs estgios da despesa no decorrer do ano para o qual foi consignado o oramento conduz necessariamente a um acompanhamento que transcende o prprio exerccio, uma vez que o volume de despesas correspondente pode ser alterado ao longo do exerccio seguinte e sofrer mudanas caso algumas dessas despesas sejam futuramente objeto de cancelamento. Ademais, importante registrar que o pagamento dessas despesas impacta o clculo do resultado primrio. Assim, a execuo oramentria de determinado exerccio acaba por concorrer com a execuo de restos a pagar, pois o clculo do resultado primrio feito pelo critrio de caixa (despesas pagas no exerccio versus receitas arrecadadas no exerccio). De igual forma, o no pagamento de despesas primrias no exerccio de competncia impacta positivamente o resultado primrio.

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O grfico a seguir demonstra os valores inscritos em restos a pagar nos ltimos cinco exerccios financeiros. No valor referente a cada exerccio, esto includos os restos a pagar processados, no processados, e os valores referentes a exerccios anteriores que foram prorrogados ao final de cada exerccio.
Restos a pagar inscritos 2007 a 2011
R$ bilhes 160 141 140 120 100 80 62 60 40 20 2007 Fonte: Siafi. 2008 2009 2010 2011 95 115 129

Conforme tem sido consignado nos ltimos relatrios e pareceres prvios sobre as Contas do Governo da Repblica, o volume de restos a pagar inscritos vem se elevando substancialmente nos ltimos exerccios. O crescimento entre 2007 e 2011 foi de 126%, enquanto que no ltimo exerccio o crescimento foi de 10%. As despesas oramentrias constantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social crescerem 37% entre 2007 e 2011. Ainda que sejam desconsiderados os grupos de despesa relativos a juros e amortizao da dvida (Grupos 2 e 6), uma vez que os restos a pagar se concentram principalmente nos demais grupos, o volume de despesas empenhadas cresceu 58%, proporo bem inferior ao crescimento do volume de restos a pagar (126%). O quadro a seguir registra a execuo durante o exerccio de 2011 dos restos a pagar inscritos ao final de 2010 ou de exerccios anteriores por poder e rgo. Dentro de cada poder, os rgos esto apresentados em ordem decrescente do montante total de restos a pagar inscritos. As informaes relativas inscrio do ano de 2011, cuja execuo ocorrer em 2012, so tratadas no item 3.3.5 deste Relatrio, que versa sobre Gesto Fiscal.
Restos a pagar por poder e rgo inscritos at o exerccio de 2010 Execuo no exerccio de 2011
R$ milhes

Poder/rgo Cmara dos Deputados Tribunal de Contas da Unio Senado Federal Legislativo Justia Eleitoral Justia Federal Justia do Trabalho Superior Tribunal de Justia

RP Processados RP No Processados Inscritos Cancel. Pagos A Pagar Inscritos Cancel. Pagos A Pagar 1 1 0,4 0,01 554 34 221 298 175 60 48 66 64 57 7 70 14 50 6 65 1 57 7 798 108 319 371 44 0 38 5 574 39 464 71 12 0 9 2 477 61 291 125 18 1 15 2 399 35 288 75 0,2 0,2 79 19 44 17

140

Justia do DF e dos Territrios Supremo Tribunal Federal Justia Militar Judicirio Ministrio das Cidades Ministrio da Fazenda Ministrio Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio dos Transportes Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Educao Ministrio da Defesa Ministrio do Turismo Min. do Desenv. Agrrio Min. da Cincia e Tecnologia Presidncia da Repblica Min. da Agric., Pecuria e Abast. Ministrio do Esporte Ministrio da Justia Ministrio de Minas e Energia Min. do Trabalho e Emprego Min. do Planej., Or. e Gesto Ministrio da Cultura Min. do Desen.. Soc. e Comb. Fome Ministrio das Comunicaes Min. do Desenv, Ind. e Comrcio Ministrio do Meio Ambiente Mnistrio da Pesca e Aquicultura Advocacia-Geral da Unio Min. das Relaes Exteriores Gab. da Vice-Presidncia da Repblica Executivo Ministrio Pblico da Unio Conselho Nacional do MP Total % Restos a Pagar Execuo 2011 % Restos a Pagar Execuo 2010 % % 2011/2010
Fonte: Siafi.

9 0,1 0,1 82 424 564 13.042 4.590 1.195 879 1.739 658 55 129 418 421 535 4 59 71 7 18 86 351 3 22 7 8 12 3 25.299 5 25.451 100% Inscritos 128.815 100% 114.995 100% 12%

0,02 1 2 1 15 1.018 4 30 91 8 1 1 48 9 8 0,02 1 0,1 0,02 0,1 7 217 0,01 2 3 0,2 0,01 1.465 0,1 1.467 6%

9 0,1 0,1 72 256 463 13.011 927 1.155 396 1.310 590 35 71 259 325 502 2 54 71 7 17 65 94 3 10 4 8 12 3 19.651 3 19.783 78% Cancel. 16.565 13% 14.836 13% 12%

0,1 0,02 9 166 100 16 2.645 36 453 337 60 19 57 111 88 24 2 3 0,3 0,01 1 13 39 0,01 10 0,3 0,2 0,4 4.183 1 4.200 17%

61 51 9 1.650 19.173 17.054 821 8.149 10.780 10.032 8.635 4.690 4.022 3.586 2.331 2.034 1.593 1.691 1.292 945 883 802 647 378 455 177 173 155 45 45 0,3 100.590 321 6 103.365 100% Pagos 73.986 57% 61.943 54% 19%

15 11 1 180 1.123 3.962 255 934 973 1.655 1.033 228 770 1.242 449 243 379 315 114 20 337 230 208 53 39 39 68 18 17 5 0,1 14.707 103 0,02 15.098 15%

36 40 8 1.172 9.517 10.650 495 4.222 6.533 3.066 5.787 3.806 641 1.323 1.081 1.099 909 431 813 109 457 444 277 210 374 72 80 71 26 33 0,1 52.527 183 2 54.202 52%

10 0 0 299 8.533 2.443 72 2.993 3.275 5.311 1.815 656 2.611 1.021 801 692 306 945 364 816 89 129 162 116 42 66 25 65 2 7 0,1 33.356 35 4 34.064 33%

A Pagar 38.265 30% 38.217 33% -9%

O volume de restos a pagar inscritos ou prorrogados em 2010, para execuo em 2011, atingiu R$ 129 bilhes, o que representa aumento de 12% em relao ao exerccio de 2009. Do montante inscrito, 80% referem-se a restos a pagar no processados. O percentual de restos a pagar pagos em 2011 foi de 57%; outros 13% foram cancelados; e 30% mantiveram-se como saldo a pagar ao final do ano. Com relao aos restos a pagar processados, o valor inscrito no mbito do Ministrio da Previdncia Social ao final de 2010, que correspondeu a 51% do total. Esse valor, que se refere s despesas com benefcios previdencirios do INSS, tem sido expressivo nos ltimos exerccios em funo de alterao na sistemtica contbil adotada pelo rgo na contabilizao dessas despesas.
141

Com efeito, a legitimidade e legalidade da referida inscrio foi objeto em 2009 de processo especfico, TC 013.078/2009-4, o qual no foi ainda apreciado pelo Plenrio deste Tribunal. J o Ministrio das Cidades aquele que concentra a maior parte dos restos a pagar no processados, 19%. O montante essencialmente formado por despesas com investimentos relativas ao PAC. O Programa concentrou 29% do total dos restos a pagar no processados executados em 2011, dos quais 52% foram pagos no exerccio. A tabela a seguir demonstra as inscries efetivadas por categoria econmica e grupo de despesa.
Restos a pagar por categoria econmica e grupo de despesa Inscrio at 2010
R$ milhes

Cd.

Grupo de despesa

1 Pessoal e Encargos Sociais 2 Juros e Encargos da Dvida 3 Outras Despesas Correntes Subtotal Despesas Correntes 4 Investimentos 5 Inverses Financeiras 6 Amortizao/Refin.da Dv. Subtotal Despesas Capital Total Geral
Fonte: Siafi.

Processados Inscritos % 537 2 27 0 15.694 62 16.259 64 8.698 34 440 2 54 0 9.192 36 25.451 100

No Processados Inscritos % 1.346 1 404 0 42.335 41 44.085 43 48.463 47 10.191 10 704 1 59.358 57 103.443 100

Total Inscritos 1.883 430 58.030 60.343 57.161 10.631 758 68.550 128.893

% 1 0 45 47 44 8 1 53 100

Da despesa total inscrita em restos a pagar at o final de 2010, 89% referem-se a despesas dos grupos Outras Despesas Correntes e Investimentos, que comportam a maior parte das despesas discricionrias da Unio. Os restos a pagar de investimentos revelam um dado significativo. Em 2011, a dotao oramentria inicial para esse grupo foi de R$ 63 bilhes, contra uma inscrio de R$ 57 bilhes. Em outras palavras, o passivo de despesas no pagas de oramentos anteriores quase igualou a dotao do grupo para 2011. Para efeito de comparao, em 2006, a dotao para investimentos foi de R$ 21 bilhes e o montante de restos a pagar foi de apenas R$ 13,2 bilhes. Se, por um lado, isso demonstra um substancial aumento nos investimentos oramentrios, por outro, refora o carter plurianual dessas despesas, constituindo parcela significativa das despesas por fazer da Unio. A tabela a seguir demonstra as inscries e a execuo dos restos a pagar segundo o ano no qual a despesa foi empenhada.
Restos a pagar por ano do empenho Execuo no exerccio de 2011
R$ milhes

Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Inscritos 8 32 125 330 585 1.737 1.890 2.613 18.132

RP Processados Cancel. Pagos 1 0 4 1 37 6 155 18 308 54 363 293 289 569 81 1.357 2.750 17.484

A Pagar 7 28 81 156 222 1.080 1.032 1.175 419

Inscritos 0 0 0 8 34 2.675 6.891 21.318 72.516

RP No-Processados Cancel. Pagos 0 0 0 0 0 0 4 0 6 2 1.413 357 2.737 1.297 5.864 7.662 5.076 44.956

A Pagar 0 0 0 4 26 906 2.857 7.792 22.484

142

Total
Fonte: Siafi.

25.451

3.989

19.784

4.200

103.443

15.100

54.273

34.069

Nota: Havia saldos de restos a pagar processados relativos a empenhos de exerccios anteriores a 2002. No entanto, por serem valores irrisrios, eles foram desconsiderados na anlise.

Em 2011, ainda foram executados restos a pagar processados relativos a empenhos de 2002; portanto, com oito anos de defasagem. No entanto, a maior parte se referia a exerccios mais recentes, a partir de 2007. A anlise do ano de empenho, no plano normativo, mais relevante quanto aos restos a pagar no processados. Isso porque sua validade se sujeita a disciplina normativa especfica, significativamente alterada no final de 2011. Em sntese, pela atual redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986, os restos a pagar inscritos na condio de no processados e no liquidados posteriormente tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio, ressalvados os seguintes casos: a) despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante transferncia ou descentralizao aos Estados, Distrito Federal e Municpios, com execuo iniciada; e b) sejam relativos s despesas: a. do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC; b. do Ministrio da Sade; ou c. do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino. A nova redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere um sentido bem mais elstico validade dos restos a pagar no processados. Como regra geral, ela foi estendida por seis meses em relao redao anterior. Nos casos ressalvados, no cabe mais falar em validade, pois os passivos constitudos no mais se submetem a nenhuma limitao temporal. Persiste apenas o prazo prescricional de cinco anos quanto dvida passiva relativa aos restos a pagar, no se distinguindo neste caso os processados e no processados. Pode-se esperar, portanto, que o volume de restos a pagar continue sua trajetria crescente nos prximos exerccios. Em 2011 foi autuado o TC 028.055/2011-0 com o objetivo de verificar a adequao da inscrio da despesa em restos a pagar no processados s disposies legais, em especial ao disposto no caput e incisos de I a IV do art. 35 do Decreto 93.872/86. Em sntese, o referido artigo dispe que o empenho de despesa no liquidada ser considerado anulado em 31 de dezembro, salvo quando: a) vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida; b) vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidao da despesa, ou seja de interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor; c) se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas; d) corresponder a compromissos assumido no exterior. Com a finalidade de verificar como est sendo realizada a inscrio de empenhos no liquidados em restos a pagar no processados, equipe de auditoria do TCU analisou, in loco, notas de empenho do Ministrio do Esporte e do Ministrio das Comunicaes, sendo que no Ministrio das Comunicaes foram analisados tambm empenhos da Anatel. Como resultado, foi proferido o
143

Acrdo 3.108/2011 TCU - Plenrio. Embora ainda seja cedo para se aferir sua efetividade, foram tomadas as seguintes medidas, entre outras: a) recomendar STN que oriente os rgos setoriais sobre: a obrigatoriedade de se observar o art. 35 do Decreto n 93.872/86 e o disposto no pargrafo 1 do art. 1 da LRF; a necessidade de se inscrever a despesa em restos a pagar no processados pelos valores previstos nos respectivos contratos; a importncia de se inscrever a despesa em restos a pagar no processados observando-se o emprego de recursos financeiros definidos no cronograma de desembolso contido no Plano de Trabalho do respectivo convnio ou contrato de repasse; b) recomendar ao Ministrio do Planejamento que elabore estudos com vistas criao de mecanismos no Siconv, para controle da emisso de notas de empenho no mesmo exerccio financeiro da assinatura de convnios e contratos de repasse, de forma a observar o disposto no art. 2 da Lei n 4.320/1964 e o art. 3 da Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127/2008. Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados De posse das informaes relativas execuo oramentria e de restos a pagar, convm dispor, em complemento, os valores liquidados no exerccio, segregando-os nas principais funes em termos de valor, de forma que se possibilite uma melhor viso da execuo, do ponto de vista da efetiva entrega de bens e servios sociedade. Para a consulta, no foram consideradas as despesas com pessoal e encargos sociais, juros e servios da dvida e amortizao/refinanciamento da dvida, tampouco as funes Encargos Especiais e Previdncia Social. A inteno concentrar a anlise, ainda que de forma aproximada, nas despesas passveis de inscrio em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Valores liquidados nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e em restos a pagar no processados por funo 2011
R$ milhes

Funo Sade Assistncia Social Trabalho Educao Transporte Defesa Nacional Agricultura Demais Total
Fonte: Siafi.

Total 60.607 45.279 35.017 33.888 17.397 14.252 10.386 39.641 256.468

% Total 24% 18% 14% 13% 7% 6% 4% 15% 100%

OFSS 55.863 45.064 34.712 28.300 9.985 10.420 6.307 25.998 216.650

% 92% 100% 99% 84% 57% 73% 61% 66% 84%

RP No Processados 4.743 215 305 5.588 7.413 3.832 4.078 13.643 39.818

% 8% 0% 1% 16% 43% 27% 39% 34% 16%

No foram considerados os grupos de despesa 1, 2 e 6, e as funes Encargos Especiais e Previdncia Social. 2 Percentual em relao ao total da respectiva funo.

A anlise permite identificar que, em adio aos valores liquidados em 2011, houve a efetiva entrega de bens e servios sociedade de outros R$ 40 bilhes, como execuo de restos a pagar no processados, o que equivale a 16% do total liquidado. A anlise especialmente relevante em
144

algumas funes com elevada inscrio em restos a pagar no processados, como, por exemplo, a funo Transporte, cuja liquidao proveniente da execuo de restos a pagar no processados correspondeu a 43% do total liquidado.

3.3.4 Renncias de Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios

As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 187,3 bilhes em 2011, assim classificados: R$ 132,6 bilhes de benefcios tributrios, R$ 20 bilhes de benefcios tributrios-previdencirios e R$ 34,7 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. Embora os montantes apresentados sejam expressivos, podem ser considerados subestimados, pois no constam das projees os subsdios financeiros e creditcios relativos s operaes de crdito realizadas pelo Tesouro Nacional ao BNDES, assim como s equalizaes de taxas de juros que integram o Programa de Sustentao do Investimento (PSI/BNDES). Conforme as estimativas realizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), os benefcios apurados pelo diferencial de taxas de juros de captao e remunerao, no caso das operaes de crdito ao BNDES, atingiram cerca de R$ 19,2 bilhes em 2011. Por sua vez, os subsdios decorrentes do PSI foram de R$ 3,6 bilhes. Dessa forma, considerando a incluso desses valores, os benefcios concedidos pela Unio no exerccio encerrado superaram R$ 210 bilhes. O grfico seguinte demonstra como esses montantes superam as despesas realizadas em diversas funes do oramento da Unio. Para esse clculo, a rea tcnica do TCU classificou como renncia de receita o conjunto dos benefcios tributrios, financeiros e creditcios.
Comparativo da Renncia de Receita com a Despesa Liquidada por Funes 2011
R$ bilhes

Demonstrativo de Benefcios Efetivados em 2011

Despesas Oramentrias Executadas em sade educao e assistncia social em 2011

210 bi 187 bi 153 bi

64 bi

54 bi

45 bi

Renncia Tributria e Previdenciria

Renncia Trib., Renncia Total Prev., Fin. e Cred. (Inclui crdito ao BNDES e PSI)

Sade

Educao

Assistncia Social

Fontes: RFB/MF, SPE/MF, STN/MF e SIAFI.

Alm da materialidade dos valores envolvidos, a relevncia das renncias de receitas decorre do tratamento adotado na Constituio Federal, no 6 do seu art. 165, que preceitua que "o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia".

145

O dispositivo demonstra a preocupao do constituinte em garantir transparncia s renncias de receitas, inclusive sobre seus efeitos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos na Carta Magna para reduo das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43, 2. Assim, quanto regionalizao da renncia de receitas federais no exerccio, dados obtidos revelam que a distribuio seguiu o mesmo padro de 2010. Na tabela a seguir, verifica-se maior participao da regio Sudeste, com 46,2% do total das renncias em 2011, enquanto a regio Centro-Oeste recebeu a menor participao no total dos benefcios, com 6,8 %.
Renncia de Receitas Federais Regionalizao 2011
R$ bilhes

Benefcios Tributrios Tributrio-Previdencirios Financeiros e Creditcios Total Participao

Fontes: RFB/MF e SPE/MF.

Norte 22,8 0,5 3,1 26,4 14,1%

Nordeste Centro-Oeste 16,8 8,3 2,0 1,6 9,6 2,8 28,4 12,7 15,2% 6,8%

Sudeste 64,8 11,2 10,5 86,5 46,2%

Sul 19,8 4,7 3,8 28,3 15,1%

Total 132,6 20,0 34,7(1) 187,3(1) 100,00%(1)

(1) Os totais incluem R$ 4,8 bilhes em benefcios financeiros e creditcios no classificados por regio.

Com o objetivo de tornar mais acurada a anlise da regionalizao das renncias de receitas, preciso considerar tambm as disparidades entre os quantitativos populacionais das regies brasileiras, de forma a permitir a aferio dos benefcios regionalizados per capita. No grfico seguinte, verifica-se que o maior valor per capita est associado regio Norte, com R$ 1.641 por habitante, alcanando um valor 69% superior mdia do pas. O extremo inferior ocupado pela regio Nordeste, com R$ 533 por habitante, o que corresponde a 55% da mdia nacional (R$ 973 por habitante). No entanto, deve-se considerar que, no caso da regio Norte, h um predomnio expressivo de benefcios tributrios, relacionado presena da Zona Franca de Manaus (ZFM). Em 2011, os incentivos ZFM superaram o montante de R$ 18 bilhes que representam mais de 69% do total dos gastos tributrios associados ao Norte do Brasil.
Comparativo da Renncia Per Capita Regionalizada 2011
R$

1.641

Financeiros e Creditcios

Previdencirios

Tributrios

Zona Franca = 1.134 (69%)

1.068 Mdia Brasil 893

1.026

973

533

Norte Fontes: RFB / MF; SPE / MF; IBGE.

Nordeste

Centro-Oeste

Sudeste

Sul

Brasil

146

Dessa forma, uma anlise que contemple somente os gastos tributrios e os previdencirios de natureza social, por exemplo, apresenta resultados diferentes. Ao se considerarem exclusivamente os benefcios tributrios e previdencirios associados s funes Assistncia Social, Sade, Trabalho, Educao, Cultura, Direitos da Cidadania, Habitao e Desporto e Lazer, tem-se a seguinte distribuio per capita em 2011: Norte, R$ 102; Nordeste, R$ 129; Sul, R$ 350; CentroOeste, R$ 359; e Sudeste, R$ 510. Ou seja, h uma forte concentrao desses gastos indiretos no Sudeste e uma situao bastante desfavorvel ao Norte e ao Nordeste, um vez que essas regies ficam abaixo da mdia do pas, de R$ 336 per capita. Portanto, a distribuio per capita dos benefcios de carter social no atua no sentido de reduzir as disparidades regionais. Isso se deve, essencialmente, ao mecanismo de gerao das renncias tributrias, em regra associadas presena de produo e renda, sem relao direta com as diferentes necessidades dos territrios do pas, no atendendo, assim, ao propsito de desenvolvimento regional. Benefcios Tributrios Os benefcios tributrios projetados para 2011 apresentaram crescimento de 50% em relao a 2007, primeiro ano da srie histrica analisada, e de 12% em comparao com 2010. Nesta anlise, consideram-se institutos constitutivos da renncia de receita aqueles relacionados pela Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), art. 14, 1: anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno, em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Excees ao clculo da renncia tributria so fornecidas pelo referido diploma legal, em seu art. 14, 3, que estabelece carter diferenciado s alteraes de alquotas dos seguintes impostos: Importao, Exportao, IPI e IOF. A evoluo dos valores da renncia por tributo, nos ltimos cinco anos, apresentada na tabela seguinte. Conforme informa a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), os valores de 2011 so projetados, porque h defasagem superior a um ano entre o fim do exerccio e a obteno da integralidade dos dados, em razo do prazo para processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas.
Renncia Tributria Valores Estimados e Projetados 2007 a 2011
R$ milhes

Tributo Imposto sobre Importao Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza Pessoa Fsica Pessoa Jurdica Retido na Fonte Imposto sobre Produtos Industrializados Operaes Internas Vinculado Importao Imposto sobre

2007

(1)

2008

(1)

2009

(1)

2010

(2)

2011

(2)

2007-2011 58% 45% 43% 48% 19% 36% 30% 86% 264%

2010-2011 -2% 13% 17% 8% -4% 9% 7% 24% 10%

1.769,9 41.701,8 22.489,1 18.845,0 367,6 13.698,7 12.365,5 1.333,2 391,0

2.618,0 46.040,1 24.435,7 21.182,3 422,2 15.468,6 13.651,3 1.817,4 651,4

2.205,0 45.738,3 23.779,7 21.569,7 389,0 14.203,9 12.774,9 1.428,9 862,7

2.845,9 53.508,6 27.349,9 25.704,3 454,3 17.132,3 15.140,6 1.991,7 1.295,1

2.798,6 60.347,8 32.084,5 27.825,7 437,6 18.605,3 16.127,2 2.478,1 1.425,3

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Operaes Financeiras Imposto s/ Propriedade Territorial Rural Contribuio Social para o PIS-PASEP Contribuio Social sobre o Lucro Lquido Contribuio Financiamento da Seguridade Social Contrib. de Interv. no Domnio Econmico CIDE Total
Fonte: RFB.

25,3 4.551,0 3.905,4 22.585,8

24,4 5.074,0 4.247,0 25.370,6

25,6 5.397,7 4.928,5 27.629,9

26,9 6.248,1 5.632,9 31.940,9

28,7 7.055,1 6.222,4 35.977,6

13% 55% 59% 59%

7% 13% 10% 13%

0,0 88.628,9

0,0 99.494,2

0,0 100.991,6

113,7 118.744,3

111,7 132.572,4

50%

-2% 12%

(1) Valores estimados, com base no processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas do exerccio. (2) Valores projetados.

Na tabela seguinte, comparam-se os valores projetados com os valores estimados. Revela-se que o montante da renncia tributria tem sido reiteradamente subestimado, embora os valores relativos aos ltimos exerccios tenham apresentado uma relevante reduo da defasagem. Dessa forma, sinaliza-se que os esforos de aprimoramento de metodologias pela RFB tm apresentado reflexos positivos na previso da renncia tributria futura.
Renncia Tributria Projetada e Estimada
R$ milhes

Ano

Valor Projetado

Valor Estimado

Variao (%)

2007 2008 2009 2010

52.739,77 76.055,96 86.245,02 105.843,31

88.628,9 99.494,2 100.991,6 118.744,3

-40,5% -23,6% -14,6% -10,9%

Fonte: RFB - DGT valores projetados e estimados.

Benefcios tributrios em relao ao PIB e s despesas liquidadas por funo oramentria A renncia tributria constitui instrumento de poltica fiscal indutor do desenvolvimento, adotado pelo Estado e direcionado a diversos agentes sociais e econmicos do pas. Os incentivos fiscais tm adquirido maior relevncia em razo de diversos fatores, como possibilidade de reduo das desigualdades regionais; objetivos de crescimento setorial, com destaque para a edio do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC); e necessidade de combater os efeitos das crises econmicofinanceiras mundiais. A seguir, demonstra-se a evoluo da carga tributria e da renncia tributria federal, aferidas em relao ao PIB do respectivo exerccio. A partir dos ajustes das estimativas dos gastos tributrios realizadas pela RFB para os exerccios anteriores, percebe-se que a renncia tributria manteve-se estvel em relao ao PIB durante os ltimos trs anos, aps um pico no ano de 2008, em que a relao alcanou 3,44%. Alm disso, no mesmo perodo, representou em mdia 14% da carga tributria federal.

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Ano

Carga Tributria Federal e Renncia Tributria, em percentual do PIB Carga Tributria Federal Renncia Tributria

2007 2008 2009 2010 2011 (1)

Fonte: RFB DGT. (1) Valor projetado.

23,76% 23,76% 22,42% 22,60% 23,56%

3,41% 3,44% 3,17% 3,15% 3,19%

Os valores acumulados, por funo oramentria, da renncia tributria e das despesas executadas no OFSS incluindo a despesa liquidada de 2011 e os restos a pagar quitados no exerccio esto demonstrados na tabela a seguir. A importncia da comparao apresentada na tabela reside na possibilidade de avaliar de forma integrada diferentes, porm complementares e igualmente relevantes, instrumentos de financiamento de polticas pblicas. Embora no representem gastos diretos realizados por meio do oramento, as renncias de receitas tributrias e previdencirias, cujos valores se expem a seguir, decorrem de tratamento diferenciado concedido a determinados setores da sociedade, sendo crucial a sua transparncia, acompanhamento e avaliao.
Despesas Executadas e Renncias Tributrias e Previdencirias por Funo Oramentria - 2011
R$ milhes

Funo

Despesa Liquidada

Renncias Tributrias e Previdencirias(1)

Total

Renncia / Total

Habitao Comrcio e Servio Indstria Energia Cultura Cincia e Tecnologia Agricultura Trabalho Desporto e Lazer Direitos da Cidadania Assistncia Social Sade Educao Transporte Comunicaes Organizao Agrria
TOTAL(2)
Fonte: SIAFI e RFB/MF. (1) Valores projetados.

302 2.327 1.840 611 935 6.620 13.978 36.285 1.004 1.563 45.326 68.710 53.773 18.215 1.060 3.512 1.648.236

8.139 42.920 18.166 2.507 1.762 8.947 13.815 15.849 376 556 13.352 18.019 6.539 1.456 56 29 152.601

8.441 45.247 20.006 3.118 2.697 15.567 27.793 52.134 1.380 2.119 58.678 86.729 60.312 19.671 1.116 3.541 1.800.837

96% 95% 91% 80% 65% 57% 50% 30% 27% 26% 23% 21% 11% 7% 5% 1% 8%

(2) Inclui funes no apresentadas, para as quais no houve renncia tributria, no valor de aproximadamente R$ 1,4 trilhes.

Verifica-se que o valor total da renncia tributria e previdenciria representa 8% dos gastos totais, e que em algumas funes a participao da renncia especialmente elevada, como o caso de Habitao (96%), Comrcio e Servio (95%) e Indstria (91%). Alm disso, tambm nas funes Energia, Cultura, Cincia e Tecnologia, e Agricultura, os valores renunciados superam 50% dos montantes dos gastos totais. Isso significa que as anlises sobre a atuao governamental nesses setores deve, necessariamente, incluir a renncia de receitas como fonte primordial de financiamento. Em relao classificao oramentria, deve-se registrar que h uma divergncia entre os dados apresentados neste relatrio e no Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), consolidado
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pela RFB e que constitui fonte primria para esta anlise. Enquanto neste relatrio a renncia tributria decorrente da Lei 8.248/1991 (Lei de Informtica) associada funo Cincia e Tecnologia, o DGT atribui o mesmo benefcio funo Indstria. O entendimento da equipe tcnica do TCU, nesse caso, tem sido o de que os objetivos principais desse gasto tributrio, entre eles o desenvolvimento do setor de informtica e automao, alinham-se s prioridades da Poltica Nacional de C&T, alm de a sua gesto (concesso, fiscalizao e avaliao) caber ao MCT. Essa possibilidade de interpretaes diversas pode ocorrer com outras renncias tributrias e, por conseguinte, comprometer a consistncia dos dados apresentados pela RFB e sua utilizao na avaliao dos diversos intrumentos de financiamento utilizados para viabilizar polticas pblicas. Nesse sentido, a constatao indica a necessidade de aprimoramento na classificao por funo oramentria realizada no Demonstrativo de Gastos Tributrios, elaborado anualmente pela RFB. Faz-se oportuno, dessa feita, recomendar a essa secretaria que efetue estudo sobre a adequao da classificao dos benefcios tributrios e previdencirios por funo oramentria, de modo a garantir que esteja fundamentada em critrios objetivos e bem definidos e assegurar a qualidade das anlises desenvolvidas. Benefcios Tributrios-Previdencirios A evoluo dos montantes de benefcios previdencirios entre 2007 e 2011 demonstra que houve acrscimo de 43% no valor total, ao longo do perodo em anlise. Na tabela seguinte, destaca-se o item Entidades Filantrpicas, com crescimento de 59% no perodo, como o principal responsvel pela elevao total das renncias previdencirias. Deve-se ressaltar tambm que a RFB ajustou a estimativa para 2010, apresentada nas Contas de Governo do exerccio correspondente, de forma que a trajetria de crescimento tem-se mantido ao longo dos cinco anos considerados nessa srie.
Renncias Previdencirias Valores Estimados e Projetados 2007 a 2011
R$ milhes

Receitas Simples - Contr. Patronal Diferenciada Ent. Filantrpicas - Iseno Contr. Patronal Exp. Prod. Rural - Iseno Contr. Sobre receitas de exportaes do Setor Rural Empregados - Reduo de Alquotas em razo da CPMF Tecnologia da Informao e Comunicao Reduo das alquotas da Contr. Patronal e a Terceiros Microempreendedor Individual Indstrias Txtil, de Confeces, Artefatos de Couro e Calados Total
Fonte: RFB valores estimados. (1) Valores estimados. (2) Valores projetados.

2007(1) 6.880,3 4.409,8 2.225,6 528,0 14.043,7

2008(1) 7.965,3 4.983,5 2.577,8 31,3 15.558,0

2009(1) 8.723,3 5.703,3 2.557,3 60,3 17.044,3

2010(1) 8809,5 6368,3 2685,2 69,1 17.932,0

2011(2) 9694,8 7008,3 2955,0 80,3 199,8 90,5 20.028,7

Var. 20112007 (%) 41% 59% 33% 43%

Cumpre notar, ainda, que essa renncia de receita pode afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e previdncia social.
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Benefcios Financeiros e Creditcios Os benefcios financeiros, conforme a Portaria 379/2006 do Ministrio da Fazenda, cujo anexo metodolgico foi alterado pela Portaria 130/2009, so desembolsos realizados por meio de equalizaes de juros e preos, bem como assuno de dvidas decorrentes de saldos de obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do Oramento da Unio. Por sua vez, segundo o mesmo normativo, os benefcios creditcios so gastos decorrentes de programas oficiais de crdito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, a taxa de juros inferior ao custo de captao ou oportunidade do Governo Federal. De modo geral, esses recursos so destinados ao financiamento de atividades produtivas voltadas para o desenvolvimento regional e social, bem como para apoio a determinados setores da economia. H casos em que o Estado concede crdito ao setor privado por taxas inferiores ao custo de captao, nos quais os subsdios concedidos acarretam despesas no oramento anual, por meio dos programas oficiais de crdito. o que tem ocorrido nos ltimos anos em operaes realizadas por intermdio do BNDES, abordadas adiante neste relatrio. Os valores dos benefcios financeiros e creditcios explcitos ou diretos e implcitos ou indiretos so estimados pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da Fazenda. Os montantes apurados para 2010 e 2011 so apresentados na tabela a seguir, em que cada fundo ou programa s participa da totalizao da renncia anual caso seus valores sejam positivos. Quando os valores so negativos, considera-se que no h renncia de receita, e, portanto, os valores no so considerados netsa anlise.
Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios 2010 e 2011
R$ milhares

Item AGROPECURIOS AGF e Estoques Estratgicos Garantia e Sustentao de Preos Custeio Agropecurio Operaes de Investimento Rural e Agroindustrial Emprstimos do Governo Federal EGF PRONAF/PGPAF Equalizao Financiamento Programa de Revitalizao de Cooperativas RECOOP Equalizao Financiamento Programa Especial de Saneamento de Ativos PESA Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Lei 10.823/2003 Fundo de Defesa da Economia Cafeeira - FUNCAF Equalizao Financiamento Programa de Recuperao da Lavoura Cacaueira Baiana Equalizao Financiamento SETOR PRODUTIVO Fundo Nacional de Desenvolvimento FND Fundos Constitucionais de Financiamento FNE, FNO e FCO Fundo da Marinha Mercante FMM Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade FGPC 151

2010

(1)

2011

(1)

Var. 2011/2010 -39% 88% -13% 579% -43% 119% 28% -21% -8% -1% 24% -

1.115.619 1.359.018 488.840 88.683 323.856 10.112 297.581 198.278 82.715 329.891 826 812 6.192.908 6.884

829.374 917.361 23.595 76.716 2.199.812 112.728 5.792 652.626 253.452 65.606 302.262 141,9 819 7.665.176 1.626.825 -

Item Fundo de Garantia Exportao FGE Medidas de Fortalecimento da Indstria Revitaliza Programa de Financiamento s Exportaes PROEX Equalizao Financiamento Fundos de Desenvolvimento do Nordeste FDNE Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA Fundo Nacional de Desenv. Cientfico e Tecnolgico FNDCT PROGRAMAS SOCIAIS Fundo para o Desenv. Reg. com Rec. da Desestatizao FRD Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT Fundo de Compensao das Variaes Salariais FCVS Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior FIES Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda Lei 10.604/2002 Subveno Econmica ao Preo do leo Diesel Consumido por Embarcaes Pesqueiras Lei 9.445/1997 TOTAL
Fonte: SPE / MF. (1) No so considerados valores negativos para os subsdios.

2010(1) 779.263 231.731 117.955 39.884 169.184 9.300 10.249.260 6.497.732 319.692 986.179 1.674.817 19.787 31.590.808

2011(1) 823.067 25.695 404.948 525.487 89.412 325.419 8.755 9.443.869 5.526.649 317.750 1.158.060 1.265.622 17.303 34.664.321

Var. 2011/2010 6% 75% 345% 124% 92% -6% -8% -15% -1% 17% -24% -13% 10%

O total de benefcios financeiros e creditcios concedidos em 2011 apresentou elevao de 10% em relao a 2010, com grandes variaes percentuais positivas e negativas em itens especficos. Assim, embora parcela significativa dos itens apresentados tenha sofrido reduo, o crescimento expressivo de alguns itens resultou na elevao do montante global renunciado. O FMM apresentou elevado crescimento de subsdio, saindo de um valor negativo em 2010 e superando R$ 1,6 bilho em 2011. Esse crescimento, segundo informou o Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM), deve-se desacelerao do crescimento do patrimnio lquido do fundo, decorrente do fato de que o Conselho Diretor do FMM no se reuniu em 2010 para deliberar sobre pedidos de financiamento. No houve, portanto, priorizao de recursos para 2011. Os benefcios associados ao Pronaf tambm tiveram crescimento bastante elevado, alcanando R$ 2,2 bilhes em 2011. A elevao decorreu, sobretudo, do aumento dos recursos destinados equalizao da safra, que atingiram R$ 11,75 bilhes para o perodo 2010/2011, alm do pagamento de restos a pagar no exerccio encerrado. Crescimento expressivo tambm foi verificado nos fundos constitucionais de financiamento (FCO, FNO e FNE), em que os benefcios chegaram a R$ 7,6 bilhes em 2011. A variao deveu-se ao aumento das transferncias do Tesouro Nacional aos referidos fundos, no acompanhadas de correspondentes elevaes em seus patrimnios lquidos. Isso eleva os benefcios porque, conforme a metodologia empregada pela SPE para apurao dos subsdios, so comparadas a evoluo real do patrimnio lquido dos fundos e a evoluo potencial que ocorreria se o patrimnio fosse valorizado pelo custo de oportunidade do Tesouro Nacional, adicionando-se ainda as transferncias realizadas pelo Tesouro aos fundos. Entre os itens que apresentaram reduo, destaca-se a situao do Programa de Aquisio do Governo Federal (AGF e Estoques Estratgicos), que representou R$ 1,1 bilho de benefcios em 2010 e tornou-se negativo em 2011. Conforme informou a SPE, a reduo deveu-se necessidade de interveno governamental no mercado de produtos agrcolas, por meio da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), de forma que o volume de vendas no ltimo exerccio foi bastante superior ao de 2010.
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Operaes de Crdito ao BNDES No ano de 2008, a Lei 11.805/2008 autorizou a Unio a conceder crdito ao BNDES no montante de at R$ 15 bilhes. No exerccio seguinte, a Lei 11.948/2009 autorizou novo emprstimo ao BNDES, realizado pela emisso direta de ttulos do Tesouro Nacional, no montante de R$ 100 bilhes. J em 2010, conforme disposto na Lei 12.249/2010, novas operaes de crdito foram realizadas, acrescentando R$ 80 bilhes em ttulos em favor do BNDES. Posteriormente, a Lei 12.453/11, modificada pela MP 564/2012, autorizou emprstimo do Tesouro ao banco no valor de R$ 100 bilhes. Dessa forma, as operaes de crdito realizadas desde 2008, em favor do BNDES, superam R$ 295 bilhes. Conforme requisio do TCU, a STN procedeu apurao dos benefcios concedidos pela Unio por meio das referidas operaes, de 2009 a 2011. Para realizar o clculo, a STN definiu o subsdio como a diferena entre o custo de oportunidade do Tesouro Nacional e a taxa de juros cobrada pela Unio ao BNDES em cada operao. Alm disso, utilizou como custo de oportunidade do Tesouro Nacional o Custo Mdio da Dvida Pblica Federal Interna (DPMFi) em mercado. Com base nesse conceito, a metodologia definida consistiu na atualizao mensal do saldo devedor da dvida do BNDES com o Tesouro Nacional, utilizando como fatores de apropriao o Custo Mdio da DPMFi e o indexador da dvida do BNDES com a Unio. Dessa forma, o benefcio apurado corresponde diferena entre os dois valores. A STN ressalta que no foram considerados no clculo os benefcios diretos e indiretos do aumento do crdito na economia, que tendem a reduzir o valor dos subsdios, seja pelo incremento na arrecadao, seja pela menor necessidade de outros tipos de gastos governamentais. Consoante a metodologia mencionada, o valor do benefcio concedido nas operaes de crdito ao BNDES representaram, em 2011, o montante de R$ 19,2 bilhes. De modo semelhante, a STN havia apurado, no exerccio de 2010, que o montante dos subsdios associados aos mesmos emprstimos atingiram R$ 1,4 bilho em 2009 e R$ 7,6 bilhes no ano de 2010. Dessa forma, o total de benefcios incorridos no perodo entre 2009 e 2011 chegou a R$ 28,2 bilhes. O fornecimento dessa estimativa importante porque permite sociedade conhecer os custos associados aos emprstimos referidos neste tpico. Em que pesem seus possveis benefcios para o pas, no se podem desconsiderar seus efeitos sobre os gastos da Unio, assim como os impactos sobre a dvida pblica decorrentes de operaes de tal vulto. Aes de Controle Benefcios financeiros e creditcios Sob a relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, foi realizado levantamento de auditoria no mbito do TC 022.684/2010-7, com o objetivo de conhecer e examinar o rol, as fontes de informao e os clculos referentes aos benefcios financeiros e creditcios concedidos pela Unio, inclusive para financiamentos do PAC. Em seu escopo, a fiscalizao englobou a concesso de subveno econmica por meio do BNDES, para realizao de financiamentos no valor de at R$ 124 bilhes, alm de operaes de crdito ao banco em montante que, conforme apresentado neste relatrio, alcanou R$ 295 bilhes at 2011. Entre as concluses da ao de controle, ressalta-se que, no perodo compreendido entre 2008 e 2011, o Tesouro arcou com um montante superior a R$ 32,6 bilhes, correspondente ao diferencial
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entre as taxas de juros de captao de recursos e de remunerao devida pelo BNDES nas operaes de crdito e subveno econmica concedida ao banco no perodo. Em decorrncia das concluses discutidas no relatrio, apresentadas preliminarmente para comentrios dos gestores, medidas de aprimoramento da metodologia de clculo de tais benefcios j foram adotadas pela SPE. Em primeiro lugar, a secretaria revisou o mtodo de aferir a evoluo do patrimnio lquido estimado dos fundos de titularidade da Unio que compem a apurao dos subsdios financeiros e creditcios, definida na Portaria 130/2009 do Ministrio da Fazenda. Alm disso, a SPE revisou, em conjunto com a SOF, a identificao das funes oramentrias associadas aos benefcios financeiros e creditcios calculados por fora do Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio. Por fim, algumas providncias adicionais esto em curso, como a incluso, na Portaria MF 130/2009, de novos itens, como os emprstimos da Unio ao BNDES e o Programa de Sustentao do Investimento (PSI/BNDES). Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi) No mbito do TC 030.315/2010-7, foi realizada auditoria operacional com o propsito de examinar a sistemtica de habilitao, concesso e investimentos realizados pelas empresas beneficirias do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi). A fiscalizao abrangeu a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e as Secretarias-Executivas da Secretaria Especial de Portos (SEP) e dos Ministrios dos Transportes (MT), de Minas e Energia (MME), das Cidades (MICI) e da Integrao Nacional (MI). O volume de recursos fiscalizados foi da ordem de R$ 4,7 bilhes e o trabalho resultou nos seguintes achados: a) ausncia parcial de normas regulamentares especficas e inexistncia de sistemas informatizados para gerenciamento da aprovao de projetos e para habilitao das empresas beneficirias; b) o incentivo fiscal institudo pelo Reidi no tem alcanado todos os setores previstos nas normas que o regulamentam, haja vista a ausncia de projetos de saneamento bsico e irrigao e a consequente concentrao dos referidos benefcios em projetos de energia e transportes; c) inexistncia de acompanhamento da execuo dos projetos de infraestrutura incentivados pelo Reidi e de procedimentos para o controle do usufruto do benefcio fiscal por parte das empresas beneficiadas; d) indcios de exorbitncia do poder regulamentar no mbito da legislao de regncia do Reidi; e) divergncia entre as informaes prestadas pelo Ministrio das Cidades e os dados do Demonstrativo dos Gastos Tributrios 2008 valores efetivos. Em decorrncia da auditoria, foi prolatado o Acrdo 3137/2011-TCU-Plenrio, com determinaes e recomendaes aos rgos auditados com vistas correo das falhas verificadas. Valores repassados pelo Tesouro Nacional aos Fundos de Investimento Regionais O Acrdo 540/2011-TCU-Plenrio autorizou a constituio de processo apartado, com o propsito de verificar a situao dos saldos remanescentes em favor do Tesouro Nacional no Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) e no Fundo de Recuperao Econmica do Esprito Santo (Funres), bem como de identificar providncias para evitar possveis prejuzos ao errio pblico decorrentes de repasses acima do montante efetivamente acatado pela Receita Federal a partir das opes feitas pelos contribuintes para aplicao nos incentivos fiscais. A inspeo, realizada no mbito do TC 009.157/2011-5, sob a relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, identificou saldo devedor do Funres para com a Unio, no montante de R$ 42,3 milhes. Alm disso, o trabalho aventou a necessidade de que a STN e a Receita Federal estabeleam
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normativos para regulamentar as transferncias para o Finam, o Funres e o Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor), no sentido de impedir repasses superiores aos valores acatados pela RFB e evitar potenciais danos ao Tesouro. Avaliaes dos benefcios Em atendimento ao Acrdo 1718/2005-TCU-Plenrio, foi determinado SPE que adotasse medidas para avaliar periodicamente os programas que envolvem renncias de receitas, o que especialmente relevante em face da grandeza dos valores envolvidos. Em atendimento determinao, aquela secretaria deu continuidade, em 2011, avaliao iniciada no exerccio anterior sobre o Fundo da Marinha Mercante (FMM), destinado ao desenvolvimento naval brasileiro. Em seu relatrio, a SPE registra o alto crescimento do setor naval na ltima dcada e compara a evoluo de dois grupos em relao gerao de empregos: beneficirios do FMM e empresas que no receberam recursos do fundo. No primeiro caso, o crescimento verificado foi de 65%; no segundo, de 43%. Entretanto, a SPE ressalta que as limitaes das bases de dados empregadas impedem uma concluso estatisticamente significativa. Dessa forma, embora a avaliao conclua que h indcios de que o FMM tenha contribudo para o desenvolvimento da marinha mercante e para o crescimento da indstria de construo e reparao naval, a SPE destaca a necessidade de acesso a mais informaes e de atuao conjunta com os rgos gestores de fundos e programas, para que haja melhores condies de se apurar o desempenho das aes de governo que envolvem renncia de receitas. Ressalta-se que os problemas quanto s avaliaes no se restringem aos benefcios financeiros e creditcios, alcanando tambm os de natureza tributria e previdenciria. Observamse, com frequncia, lacunas na formulao e no planejamento que limitam tanto o processo de gesto quanto os procedimentos de monitoramento e aferio de resultados. As falhas puderam ser verificadas nas informaes fornecidas pelos rgos gestores de renncia tributria para compor a Prestao de Contas do Presidente da Repblica, em que foram abordados elementos fundamentais para a caracterizao das polticas pblicas financiadas por intermdio dos benefcios fiscais. A anlise das informaes permite concluir que, em diversos casos, no h previso de indicadores e metas para a ao governamental baseada nos incentivos, assim como no h avaliaes que possibilitem aferir a adequao de produtos e efeitos, em contrapartida aos custos incorridos. Os problemas descritos repetem-se em casos diversos, como a renncia na rea de atuao da Superintenncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e os incentivos fiscais concedidos no mbito do Reidi, sob a gesto do Ministrio dos Transportes. Tambm a propsito do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura, j mencionado neste relatrio, verificou-se, no contexto do TC 030.315/2010-7, deficincia no processo de acompanhamento sobre os investimentos realizados pelas empresas beneficirias, e, portanto, no controle do usufruto do incentivo fiscal. Ante a materialidade elevada dos benefcios financeiros, creditcios, tributrios e previdencirios concedidos anualmente pela Unio, torna-se necessrio que sejam adotadas medidas capazes de minimizar essas deficincias e assegurar que as renncias fiscais sejam estabelecidas como parte de um processo formal de planejamento governamental, que contemple os elementos essenciais para caracterizar problemas serem resolvidos e definir metas e objetivos a serem alcanados. Alm disso, urgente que a concesso de benefcios seja submetida a procedimentos
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sistemticos de avaliao, que permitam ao poder pblico e sociedade decidir sobre a manuteno, a suspenso ou a ampliao dos incentivos, baseando-se nos objetivos delineados, nos recursos consumidos e nos resultados alcanados. Recomendaes: i) Secretaria da Receita Federal do Brasil que, em conjunto com a Secretaria de Oramento Federal, realize estudos para estabelecer critrios e mtodos que permitam a adequada classificao dos benefcios tributrios e previdencirios por funo oramentria; e ii) Casa Civil que as propostas de projeto de lei ou medidas provisrias que contemplem a concesso ou ampliao de benefcios tributrios, previdencirios, financeiros e creditcios contenham a identificao do rgo gestor da renncia, assim como seus objetivos, metas, indicadores, formas de avaliao de resultados e prazos de vigncia.

3.3.5 Gesto Fiscal

A Lei Complementar 101, de 4/5/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), define a gesto fiscal responsvel como sendo o resultado da ao planejada e transparente, com vistas a prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a LRF determina o cumprimento de metas de receitas e despesas, bem como a obedincia a limites e condies no que se refere a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, mesmo por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. Com esse referencial normativo, procedeu-se anlise da gesto fiscal, em relao receita corrente lquida, despesas com pessoal e inscrio em restos a pagar, no mbito da Unio, tendo como base o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de dezembro de 2011, divulgado pelo Poder Executivo e cujas informaes abrangem os trs Poderes e o Ministrio Pblico, e os Relatrios de Gesto Fiscal de todos os Poderes e rgos federais alusivos ao 3 quadrimestre de 2011. Nos tpicos 2.5.5 e 3.3.1 deste relatrio so analisados outros aspectos da LRF referentes a divida consolidada e limites para movimentao e empenho, respectivamente. Receita Corrente Lquida A receita corrente lquida (RCL), definida no art. 2 da LRF, representa o total das receitas correntes arrecadadas em um perodo de doze meses, deduzidas algumas parcelas, as quais variam de acordo com a esfera de governo, conforme regras definidas nesse mesmo artigo da lei.. Nos termos delineados na LRF, a RCL constitui um dos principais parmetros que norteiam uma gesto fiscal responsvel. A partir dela so calculados os limites da despesa total com pessoal, das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das respectivas amortizaes, das concesses de garantia e contragarantia, bem como o montante da reserva de contingncia que deve ser consignado na lei oramentria anual. A RCL apurada para os exerccios de 2006 a 2011 est demonstrada na tabela a seguir.

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Receita Corrente Lquida Exerccios de 2006 a 2011

R$ milhes

Especificao Receita Corrente (I) Receita Tributria Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias Correntes Receitas Correntes a Classificar Outras Receitas Correntes Dedues (II) Transf. Constitucionais e Legais Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social Contrib. Plano Seg. Social do Servidor Compensao Financeira RGPS/RPPS Contr. p/ Custeio Penses Militares Contribuio p/ PIS/Pasep PIS Pasep Receita Corrente Lquida (III) = (I- II)
Fonte: Siafi STN.

2006 584.067,5 169.502,6 320.739,8 38.013,1 27,1 387,7 25.985,9 187,6 29.223,6 239.336,0 94.911,8 114.425,3 4.907,5 1.276,5 23.815,0 20.217,7 3.597,3 344.731,4

2007 658.884,4 199.600,6 364.728,1 34.851,3 19,7 380,2 27.252,4 205,8 (0,0) 31.846,3 272.202,6 108.424,9 130.709,0 5.648,5 1.304,6 26.115,6 22.097,3 4.018,3 386.681,9

2008 754.735,5 253.622,8 381.892,1 53.578,7 21,4 503,4 30.344,9 202,4 34.569,8 326.172,2 136.819,6 150.381,5 6.628,2 1.512,9 30.830,1 25.958,3 4.871,7 428.563,3

2009 775.406,8 240.598,3 400.470,7 58.700,4 20,9 574,3 34.929,7 142,1 39.970,4 338.207,3 129.050,1 168.885,5 7.559,5 0,7 1.681,3 31.030,3 25.909,6 5.135,9 437.199,4

2010 890.137,0 281.814,9 475.432,0 65.241,0 20,3 603,6 40.445,8 269,2 26.310,1 390.270,4 144.906,3 194.548,9 8.573,6 0,7 1.869,0 40.371,8 30.497,8 9.874,0 499.866,6

2011 1.029.613,5 338.648,8 545.486,6 65.708,6 21,0 562,5 47.975,8 450,7 30.759,4 470.907,1 172.776,0 245.228,0 9.291,9 1,6 2.025,4 41.584,0 34.643,3 6.940,7 558.706,4

Da anlise da tabela anterior, constata-se que, em relao aos valores apurados em 2010, a receita corrente apresentou crescimento da ordem de R$ 139,5 bilhes em 2011 e as dedues aumentaram cerca de R$ 80,6 bilhes. Esta diferena entre a receita corrente bruta e as dedues legais representou aumento da RCL de R$ 58,9 bilhes em 2011, ou 11,7% em relao a 2010. A receita tributria fechou o ano de 2011 com um acrscimo nominal de R$ 56,8 bilhes em relao a 2010, ou seja, 20,2%. A receita de contribuies cresceu R$ 70,0 bilhes, ou 14,7%. As variaes dessas receitas foram analisadas de forma detalhada no subitem 3.3.2 deste relatrio. No tocante s dedues necessrias apurao da RCL, percebe-se que as Transferncias Constitucionais e Legais aumentaram R$ 27,8 bilhes, ou 19,2%. J as Contribuies do Empregador e do Trabalhador para a Seguridade Social (Regime Geral de Previdncia Social), tiveram um crescimento de cerca de R$ 50,7 bilhes, ou 26,0%. No grfico a seguir possvel visualizar o comportamento da RCL desde 2006.

157

Evoluo da RCL 2006 a 2011

R$ bilhes

600 500 500 400 387 300 200 100 2006 Fonte: STN. 2007 2008 2009 2010 2011 345 429 437 559

O crescimento da receita corrente lquida em 2011 reflete a recuperao da economia brasileira iniciada em 2010, aps uma pequena recesso em 2009. Observa-se que a RCL no chegou a decrescer, nem mesmo quando a economia enfrentou esse curto perodo de recesso. Despesas com Pessoal A seguir, so apresentados os valores consolidados da execuo da despesa com pessoal da Unio nos exerccios de 2010 e 2011, bem como os percentuais dos limites de gastos com pessoal previstos na LRF, comparando-se as informaes divulgadas nos Relatrios de Gesto Fiscal entre os dois exerccios.
Despesa Total com Pessoal da Unio - Exerccios de 2010 e 2011
R$ milhes Discriminao Despesa Bruta com Pessoal (I) Pessoal Ativo Pessoal Inativo e Pensionistas Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao (LRF, art. 18, 1) Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II) (-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria (-) Decorrentes de Deciso Judicial (-) Despesas de Exerccios Anteriores (-) Inativos com Recursos Vinculados (-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF) Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II) Receita Corrente Lquida RCL (IV) % do Total da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100% Limite Mximo (inciso I, art. 20 da LRF) Limite Prudencial (pargrafo nico, art. 22 da LRF) - 95% do Limite Legal Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado - Exerccios 2010 e 2011. (1) Em razo dodisposto no 7 do art. 57 da CF, includo pela Emenda Constitucional 50/2006, est vedado o pagamento de parcela indenizatria em razo da convocao extraordinria. (2) A despesa lquida com pessoal divulgada no mbito do Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado possui divergncias no significativas em relao despesa lquida com pessoal apurada na consolidao dos Relatrios de Gesto Fiscal publicados por cada Poder e rgo, sendo estes ltimos objeto de verificao ao longo do exerccio. 50,00% 47,50% Despesa Empenhada 2010 183.278 107.736 75.448 95 (30.047) (64) (5.351) (2.041) (22.591) 153.232 499.867 30,65% 249.933 237.437 Despesa Empenhada 2011 197.481 108.292 88.879 310 (30.388) (110) (6.782) (1.801) (21.695) 167.093 558.706 29,91% 279.353 265.385 2011 /2010 7,7% 0,5% 17,8% 225,9% 1,1% 71,4% 26,7% -11,8% -4,0% 9,0% 11,8% -2,4% 11,8% 11,8%

158

Dos valores contidos na tabela, verifica-se que em 2011 os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, quais sejam: limites mximo (50% da RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL), respectivamente. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou elevao de R$ 13,8 bilhes em relao aos gastos em 2010, ou 9,0%. No que se refere s dedues da despesa com pessoal, percebe-se que os valores de 2011 mantiveram-se estveis quando comparados com os do exerccio de 2010. Os nveis de comprometimento dos limites de despesa com pessoal dos Poderes Executivo e Judicirio e do MPU subiram de 2007 a 2009. J nos exerccios de 2010 e 2011, devido ao forte crescimento da receita corrente lquida, o nvel de comprometimento do limite do Poder Executivo saiu de 64,4% em 2009 para 62,6% em 2011. O Poder Judicirio saiu de 57,9% em 2009 para 48,1% em 2011. O limite do MPU saiu de 71,1% em 2009 para 61,1% em 2011.O Poder Legislativo, por sua vez, manteve em 2011 o nvel de comprometimento do limite de despesa com pessoal de 44%, alcanado em 2008. Todas essas informaes esto explicitadas no grfico a seguir.
Evoluo do Comprometimento dos Limites de Despesa com Pessoal (*)

75%

70%

65% Executivo Legislativo 55% Judicirio MPU 50%

60%

45%

40% 2006 Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal. *Os limites de despesa com pessoal so estabelecidos individualmente por Poder e rgo Autnomo, conforme o art. 20 da LRF. Portanto, a apresentao por Poder meramente ilustrativa. 2007 2008 2009 2010 2011

Na Unio como um todo, percebe-se que a despesa com pessoal cresceu desde 2007 a uma mdia de 13,0% ao ano. No final de 2007 a despesa lquida com pessoal da Unio era de R$ 103,0 bilhes e ao final de 2011 chegou a R$ 167,0 bilhes. O comprometimento do limite de despesa com pessoal da Unio passou de 53,5% em 2007 para 59,9% em 2011.

159

Despesas com Pessoal da Unio Oramentos Fiscal e da Seguridade Social 2007 a 2011
R$ bilhes 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2007 Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal. 2008 2009 2010 2011 103 137 121 153 167

A tabela seguinte apresenta o total da despesa com pessoal, bem como os respectivos limites, segregados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.
Despesas com Pessoal por Poder e rgo Federal OFSS (2011)
Despesa Lquida com Pessoal1 (DLP) R$ mil 143.085.818 133.215.180
4

DLP/RCL

Limite Mximo (B) 40,900000% 37,900000% 3,000000% 0,273000% 0,160000% 2,200000% 0,092000% 0,275000% 2,500000% 1,210000% 0,860000% 0,430000% 6,000000% 0,073726% 0,006000% 0,224226% 1,631968% 0,080726% 0,924375% 3,058979% 0,600000% 50,000000%

Limite Prudencial2 (95% x B) 38,855000% 36,005000% 2,850000% 0,259350% 0,152000% 2,090000% 0,087400% 0,261250% 2,375000% 1,149500% 0,817000% 0,408500% 5,700000% 0,070040% 0,005700% 0,213015% 1,550370% 0,076690% 0,878156% 2,906030% 0,570000% 47,500000%

Poder / rgo

Limite Alerta TCU3 (90% x B) 36,810000% 34,110000% 2,700000% 0,245700% 0,144000% 1,980000% 0,082800% 0,247500% 2,250000% 1,089000% 0,774000% 0,387000% 5,400000% 0,066353% 0,005400% 0,201803% 1,468771% 0,072653% 0,831938% 2,753081% 0,540000% 45,000000%

Realizado/ Limite Mximo (A/B) 62,616624% 62,911620% 58,889835% 40,365018% 45,852632% 60,900175% 60,582688% 68,216150% 44,148495% 42,113667% 49,326466% 39,518467% 48,154976% 46,720916% 58,215349% 39,889046% 53,131515% 32,863857% 47,131879% 46,833412% 61,097715% 59,939593%

Realizado/ Limite Prudencial (A/C) 65,912236% 66,222758% 61,989300% 42,489493% 48,265928% 64,105448% 63,771251% 71,806473% 46,472100% 44,330176% 51,922596% 41,598387% 50,689448% 49,179912% 61,279315% 41,988469% 55,927910% 34,593533% 49,612504% 49,298328% 64,313384% 63,094308%

Realizado/ Limite Alerta TCU (A/D) 69,574026% 69,901800% 65,433150% 44,850020% 50,947368% 67,666861% 67,314098% 75,795722% 49,053884% 46,792963% 54,807184% 43,909408% 53,505528% 51,912129% 64,683721% 44,321162% 32,337376% 59,035016% 52,368755% 52,037124% 67,886349% 66,599547%

(A) 25,610199% 23,843504% 1,766695% 0,110196% 0,073364% 1,339804% 0,055736% 0,187594% 1,103712% 0,509575% 0,424208% 0,169929% 2,889299% 0,034445% 0,003493% 0,089442% 0,867089% 0,026530% 0,435675% 1,432624% 0,366586% 29,969796%

1. Total do Poder Executivo 1.1 Poder Executivo Federal 1.2 Outros rgos e Transferncias a Entes 1.2.1 Amap 1.2.2 Roraima 1.2.3 Distrito Federal (FCDF) 1.2.4 MPDFT5 1.2.5 TJDFT
6

9.870.638 615.675 409.891 7.485.570 311.401 1.048.102 6.166.512 2.847.030 2.370.075 949.406 16.142.696 192.449 19.515 499.716 4.844.483 148.223 2.434.146 8.004.163 2.048.141 167.443.166

2. Total do Poder Legislativo 2.1 Cmara dos Deputados 2.2 Senado Federal 2.3 Tribunal de Contas da Unio 3. Total do Poder Judicirio 3.1 Supremo Tribunal Federal 3.2 Conselho Nacional de Justia 3.3 Superior Tribunal de Justia 3.4 Justia Federal 3.5 Justia Militar 3.6 Justia Eleitoral 3.7. Justia do Trabalho 4. Total do Ministrio Pblico Total da Unio

Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos Federais no 3 quadrimestre de 2011 Notas: Artigo 20 da LC 101/2000. Pargrafo nico do artigo 22 da LC 101/2000. Artigo 59, inciso II, 1, da LC 101/2000. 4 Amap, Roraima e Distrito Federal. 5 Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, limite definido pelo Decreto 6.334/2007. 6 Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios.

160

Dos nmeros apresentados na tabela anterior, depreende-se que os limites referentes s despesas com pessoal dos trs Poderes e do Ministrio Pblico da Unio foram cumpridos no 3 quadrimestre de 2011. No que tange aos limites de despesa com pessoal, importante destacar que, em razo do Acrdo 3.244/2011-TCUPlenrio, a Justia Federal passou a apresentar os demonstrativos de despesa com pessoal de forma individualizada, em consonncia com o disposto no inciso III do 2 do art. 20 da LRF. Desse modo, o Conselho da Justia Federal exarou a Resoluo 1, de 12/1/2012, redistribuindo entre os rgos da Justia Federal o limite de 1,631968% da receita corrente lquida fixado pela Resoluo 26/2006 do Conselho Nacional de Justia. O critrio utilizado pelo Conselho da Justia Federal foi o estabelecido no 1 do art. 20 da LRF, qual seja: a repartio do limite entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao da LRF, ou seja, 1997, 1998 e 1999. Inscrio em Restos a Pagar A tabela a seguir demonstra os valores relativos inscrio de empenhos em restos a pagar no exerccio de 2011, os saldos do exerccio anterior e as disponibilidades financeiras para cobertura desses passivos dos Poderes e rgos federais relacionados no art. 20 da LRF.
Restos a Pagar Inscritos por Poder e rgo - Exerccio de 2011 (*)
R$ milhares Restos a Pagar Inscritos Poderes/rgos Processados Exerccios Do Exerccio Anteriores (1) (2) 7.174.775 384 384 0 0 66.287 30 0 9.811 5.278 46 10.590 39.321 1.211 1.386 7.242.832 16.798.157 11.161 9.268 1.892 1 47.061 51 1 11.129 7.460 395 11.372 13.130 3.522 3.735 16.860.113 No Processados Exerccios Do Exerccio Anteriores (3) (4) 30.271.364 369.939 297.557 6.280 66.103 338.924 4.438 0 7.139 143.505 238 65.749 108.930 8.925 35.149 31.015.376 83.218.241 463.234 336.459 60.743 66.032 1.833.120 69.135 43.444 85.215 689.784 13.735 433.606 400.403 97.798 367.776 85.882.371 Disponibilidade de Caixa Lquida (antes da inscrio em restos a pagar) (5) 464.278.214 1.136.110 668.381 314.996 152.733 2.985.879 78.085 116.981 118.712 1.471.651 19.629 635.695 446.695 98.432 346.276 427.160.113

1. Poder Executivo 2. Poder Legislativo 2.1. Cmara dos Deputados 2.2. Senado Federal 2.3. Tribunal de Contas da Unio 3. Poder Judicirio 3.1. Conselho Nacional de Justia 3.2. Supremo Tribunal Federal 3.3. Superior Tribunal de Justia 3.4. Justia Federal 3.5. Superior Tribunal Militar 3.6. Justia Eleitoral 3.7. Justia Trabalhista 3.8. Tribunal de Justia do DF e Territrios 4. Ministrio Pblico da Unio Total (*) No representa valores consolidados.

Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal dos Poderes e rgos federais e Secretaria do Tesouro Nacional.

Adotando o critrio de excluir da disponibilidade bruta os valores pendentes de curto prazo, classificados como diferido no ativo, e de somar s obrigaes financeiras os valores pendentes de curto prazo, classificados como diferido no passivo, evidencia-se insuficincia financeira para inscrio de despesas em restos a pagar no Ministrio Pblico da Unio, no Conselho Nacional do
161

Ministrio Pblico e nos Tribunais Regionais Federais das 2, 4 e 5 regies. Os demais Poderes e rgos federais observaram o art. 42 da LRF no que se refere inscrio de seus respectivos restos a pagar processados e no processados. Contudo, de relevo destacar que ainda est sob a anlise deste Tribunal a legalidade de incluso nas disponibilidades dos valores pendentes de curto prazo classificados como diferido no ativo. Considerando esses valores no cmputo das disponibilidades, todos os rgos federais teriam observado o mandamento do art. 42 da LRF. A tabela seguinte demonstra os montantes inscritos em restos a pagar no exerccio de 2011 frente ao exerccio de 2010.
Variao dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio de 2011
R$ milhes

Exerccio 2010 2011 Variao

Total das Despesas Empenhadas (exceto refinanciamento da dvida) 1.131.513 1.197.463 5,82%

Restos a Pagar Processados 17.647 16.860 -4,46%

Restos a Pagar No Processados 72.285 85.882 18,81%

Total dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio 89.932 102.742 14,24%

Fontes: Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria da Unio e de Gesto Fiscal dos exerccios de 2011 e 2010 e Secretaria do Tesouro Nacional.

Observa-se uma diminuio de 4,5% nos valores inscritos em restos a pagar processados no exerccio de 2011 e um aumento de 18,8% na inscrio em restos a pagar no processados. No global, houve crescimento de 14,2% no ano de 2011, em comparao com o exerccio de 2010. O valor total inscrito em 2011 representa cerca de 8,6% do total da despesa empenhada no exerccio, excludas as despesas de amortizao da divida pblica refinanciamento.

3.3.6 Oramento de Investimento das Empresas Estatais

O Oramento de Investimento (OI) foi aprovado pela Lei 12.381/2011, com a programao detalhada no Volume VI da norma, e contempla as empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e cujas programaes no constem integralmente do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. A referida pea oramentria abrange os gastos com aquisio de bens classificveis no ativo imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil, as benfeitorias realizadas em bens da Unio e as benfeitorias necessrias infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio, conforme estabelecido na LDO para 2011 (Lei 12.309/2010). No exerccio de 2011, as empresas estatais realizaram investimentos no valor de R$ 82,5 bilhes (2% menor que em 2010), correspondentes a cerca de 79% da dotao final autorizada (contra 82% no ano anterior). Despesas por Empresa O Oramento de Investimento das empresas estatais consignou inicialmente dotaes a 73 empresas estatais federais, tendo sido inseridas, ao longo da execuo oramentria, programaes de outras seis. Assim, ao final do exerccio, o OI totalizou 79 empresas, sendo 72 do setor produtivo (setores petrleo e gs natural, eltrico e demais setores produtivos) e sete do setor financeiro. A participao de cada setor na realizao de investimentos em 2011 pode ser observada a seguir:
162

Realizao de Investimentos em cada Setor de Atividade em 2011

Setor financeiro 2,7% Demais empresas do setor produtivo 2,7% Setor eltrico 8,2%

Setor petrleo e gs natural 86,4%

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

A anlise da execuo do Oramento de Investimento demonstra que 32 empresas executaram menos da metade de sua dotao autorizada, sendo que sete delas no executaram sequer 10%: Comperj Meg S.A. (CPRJMEG); Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba); Ativos S.A. Securitizadora de Crditos Financeiros; Termorio S.A., incorporada pela Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) em 19/12/2011; Comperj Participaes S.A. (CPRJPAR); Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ); e Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (CASEMG). O quadro a seguir mostra o perfil de financiamento do Oramento de Investimento das empresas estatais:
Fontes de Financiamento do Oramento de Investimento das Empresas Estatais em 2011
R$ milhes

Fonte Recursos de Gerao Prpria Recursos para Aumento de PL Tesouro - Direto Tesouro - Saldos de Exerccios Anteriores Controladora Outras Estatais Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas Externas Outros Recursos de Longo Prazo Debntures Controladora Outras Fontes Total
Fonte: Dest/MPOG.

Dotao Autorizada (a) 89.154 5.299 1.195 437 3.654 13 6.128 3.993 2.135 3.236 146 2.218 873 103.817

% do Total (b)=(a)/Total de (a) 85,9 5,1 1,2 0,4 3,5 0,0 5,9 3,8 2,1 3,1 0,1 2,1 0,8 100,0

Despesa Realizada (c ) 73.527 1.985 217 129 1.639 4.830 3.295 1.535 2.126 106 1.333 687 82.468

% do Total (d)=(c)/ Total de (c ) 89,2 2,4 0,3 0,2 2,0 5,9 4,0 1,9 2,6 0,1 1,6 0,8 100,0

% Realizado (e)=(c)/(a) 82 37 18 30 45 79 83 72 66 73 60 79 79

Como pode ser verificado, 89% da despesa do Oramento de Investimento em 2011 foi realizada com recursos de gerao prpria, contra 73% em 2010, demonstrando a estratgia global
163

de financiamento do exerccio. Nos ltimos cinco anos, a predominncia de recursos prprios no foi observada apenas em 2009 (quando responderam por 48%), alterao associada possivelmente aos efeitos da crise financeira internacional de 2008. Ao analisar a execuo oramentria sob a tica das fontes de financiamento em cada empresa, constataram-se os seguintes excessos:
Empresas estatais que extrapolaram o oramento aprovado para as respectivas fontes de financiamento em 2011
R$ milhes Fonte de Financiamento / Empresa Recursos de Gerao Prpria Boa Vista Energia S.A. - BVENERGIA Centrais Eltricas de Rondnia S.A. - CERON COBRA Tecnologia S.A. Companhia Energtica de Alagoas - CEAL Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia - INFRAERO FURNAS - Centrais Eltricas S.A. Refinaria Abreu e Lima S.A. - RNEST Transportadora Associada de Gs S.A. - TAG Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. - TBG Recursos para Aumento de PL - Controladora Companhia Integrada Txtil de Pernambuco - CITEPE Porto Velho Transmissora de Energia S.A. - PVTE Operaes de Crdito de Longo Prazo - Internas Elica Mangue Seco 2 - Geradora e Comercializadora de Energia Eltrica S.A. - MANGUE SECO 2 Petrobras Transporte S.A. - TRANSPETRO Outros Recursos de Longo Prazo - Controladora Companhia Petroqumica de Pernambuco - PETROQUMICASUAPE Fonte: Dest/MPOG. 200,0 320,0 160 54,4 34,1 60,1 175,2 110 514 281,7 28,0 313,8 29,5 111 105 22,4 75,2 6,4 40,8 428,7 288,8 5.367,5 975,2 45,1 31,7 143,9 8,8 68,2 456,5 807,8 5.970,1 1.952,2 45,5 141 191 138 167 106 280 111 200 101 Dotao Atualizada Realizado %

Sobre os valores apresentados na tabela, importante esclarecer que as empresas estatais no dependem de um sistema centralizado para executar seus oramentos, ou seja, no dependem da informao dos gastos em sistema para que tenha acesso aos recursos a serem gastos. O sistema utilizado apenas informativo, ou seja, preenchido posteriormente realizao da despesa, o que explica a ausncia de qualquer trava que impea a execuo do oramento superior ao valor aprovado. No entanto, alguns percentuais de execuo da tabela vrios mais de 50% acima do valor aprovado mostram descomprometimento com o oramento por parte das empresas. Vale dizer que, de acordo com o art. 55, inciso I, da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011, as fontes de financiamento do Oramento de Investimentos podem ser modificadas mediante portaria do Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto. Nesse sentido, deveriam ter sido adotadas providncias no decorrer do exerccio, para que a situao fosse regularizada, o que enseja a realizao de ressalva. Aes sem Cobertura Oramentria No obstante a vedao constitucional de no realizao de despesas que excedam os crditos oramentrios, conforme o inciso II do art. 167, verifica-se que doze empresas apresentaram programaes, no nvel de subttulo, com realizao superior dotao aprovada, conforme evidenciado na tabela seguinte:
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Execuo de Aes sem Cobertura Oramentria - Exerccio de 2011

R$ milhares Empresa / Ao / Subttulo Boa Vista Energia S.A. - BVENERGIA 101Z0014 Ampliao do Sistema de Subtransmisso de Energia Eltrica de Boa Vista (RR) - No Estado de Roraima 87790014 Ampliao da Rede Urbana de Distribuio de Energia Eltrica em Boa Vista (RR) - No Estado de Roraima Caixa Econmica Federal - CAIXA 32520051 Instalao de Pontos de Atendimento Bancrio - No Estado de Mato Grosso CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo 41050035 Manuteno e Adequao da Infra-Estrutura Operacional - No Estado de So Paulo Centrais Eltricas de Rondnia S.A. - CERON 65490011 Ampliao da Rede Urbana de Distribuio de Energia Eltrica em Rondnia - No Estado de Rondnia COBRA Tecnologia S.A. 41020001 Manuteno e Adequao de Bens Mveis, Veculos, Mquinas e Equipamentos - Nacional 41030001 Manuteno e Adequao de Ativos de Informtica, Informao e Teleprocessamento Nacional Liquigs Distribuidora S.A. - LIQUIGS 2B430001 Manuteno da Infra-Estrutura Operacional do Segmento de Distribuio de Gs Liquefeito de Petrleo - GLP - Nacional Petrobras Biocombustvel S.A. - PBIO 124I0029 Modernizao e Adequao da Usina de Biodiesel de Candeias (BA) - No Estado da Bahia 124N0023 Modernizao e Adequao da Usina de Biodiesel de Quixad (CE) - No Estado do Cear 41020001 Manuteno e Adequao de Bens Mveis, Veculos, Mquinas e Equipamentos - Nacional Petrobras Netherlands B.V. - PNBV 12OE0002 Aquisio de Unidades Martimas Estacionrias de Explorao e Produo de Petrleo e Gs II (Perodo 2010-2020) - Ex - No Exterior 19240002 Construo de Unidades Estacionrias de Produo (Perodo 2002-2010) - No Exterior Petrleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS 103M0023 Implantao de Unidade de Armazenagem e Regaseificao de Gs Natural, no Porto de Pecm (CE), com Capacidade Aproximadamente de 7 milhes de m3/dia, e Implantao de Gasoduto Associado - No Estado do Cear 103N0033 Implantao de Unidade de Armazenagem e Regaseificao de Gs Natural, na Baia da Guanabara (RJ), com Capacidade Aproximadamente de 14 milhes de m3/dia, e Implantao de Gasoduto Associado - No Estado do Rio de Janeiro 41010001 Manuteno e Adequao de Bens Imveis - Nacional 41030001 Manuteno e Adequao de Ativos de Informtica, Informao e Teleprocessamento Nacional 41120001 Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico nas Atividades de Desenvolvimento da Produo - Nacional 43930001 Explorao de Petrleo e Gs Natural - Nacional Transportadora Associada de Gs S.A. - TAG 12AX0020 Ampliao da Malha de Gasodutos da Regio Nordeste - Na Regio Nordeste 12AY0030 Ampliao da Malha de Gasodutos da Regio Sudeste - Na Regio Sudeste Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. - TBG 80220001 Manuteno da Infra-Estrutura de Transporte Dutovirio de Gs Natural - Nacional Innova S.A. 20PQ0043 Manuteno da Infraestrutura Operacional das Plantas de Estireno e de Poliestireno - No Estado do Rio Grande do Sul Fonte: Dest/MPOG. Dotao Autorizada (a) 4.450,0 3.100,0 888,4 4.698,4 11.629,5 394,5 5.354,4 Realizado (b) Excesso % (b/a-1) 3,72% 4,54% 72,45% 8,74% 0,02% 425,00% 15,28%

4.615,5 3.240,7 1.532,1 5.109,1 11.631,4 2.071,3 6.172,6

135.536,0 7.109,0 6.069,0 3.474,0 373.522,0 35.058,0

135.650,2 7.377,3 6.150,5 4.330,3 910.474,9 57.275,1

0,08% 3,77% 1,34% 24,65% 143,75% 63,37%

52,0

224,6

331,94%

1.050,0 97.552,0 696.356,0 883.142,0 8.950.005,0 216.819,0 1.073.707,0 33.345,0 12.756,0

1.391,9 119.732,3 710.457,9 946.164,0 9.038.268,6 217.104,5 1.114.374,3 34.947,5 14.164,8

32,56% 22,74% 2,03% 7,14% 0,99% 0,13% 3,79% 4,81% 11,04%

Uma vez que a realizao de despesa em montante superior dotao no encontra respaldo legal e pode levar perda de controle dos gastos dessas entidades, necessrio recomendar aos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Fazenda e de Minas e Energia, supervisores das empresas apresentadas no quadro anterior, que adotem medidas no sentido de promover a observncia vedao constante do inciso II do art. 167 da Constituio Federal, por parte de suas supervisionadas, quanto execuo do Oramento de Investimento. A impropriedade dever, ainda, ser considerada quando da anlise dos relatrios de gesto e das prestaes de contas dessas empresas referentes ao exerccio de 2011, por configurar realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa.
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Ao de Controle Externo A respeito do tema, o Tribunal realizou auditoria no OI e no Programa de Dispndios Globais (PDG), tanto com relao a questes conceituais quanto a outras que envolvem as despesas diretamente. A fim de verificar recursos e dispndios das empresas estatais independentes, analisouse o processo de programao e execuo oramentria e sua aderncia legislao oramentria; o acompanhamento e controle da programao e execuo oramentria por parte dos rgos envolvidos e sua suficincia; a compatibilidade do OI com as inovaes promovidas na legislao contbil; e a compatibilidade do PDG com os relatrios e demonstrativos contbeis. Foram realizados aprofundamentos em relao legislao aplicvel ao tema, questionrios aos principais rgos e entidades envolvidos nesse processo oramentrio, bem como solicitaes de dados e outras informao para subsidiar as anlises. Constatou-se que o prprio conceito de investimento para fins do oramento das empresas estatais tem sofrido mudanas, com o objetivo de evidenciar o que de fato seja interessante para o poder pblico conhecer, controlar e dar transparncia. Verificou-se, ainda, a existncia de empresas estatais constantes do OI que receberam sucessivos aumentos de capital do Tesouro, chegando a mais de 90% dos respectivos investimentos realizados em alguns casos. Sobre a programao e execuo oramentria, identificaram-se os seguintes pontos: inadequao quanto utilizao da classificao por fonte de recursos; execuo de dotaes acima do valor consignado na Lei no apenas ao final do exerccio, conforme j se verificava nas Contas do Governo, mas durante todo ele, no sendo os crditos adicionais solicitados poca adequada para viabilizar a correta execuo dos investimentos; classificao de aes como do tipo atividade, mas com escopo de projeto; aes que possivelmente abrigam mais de um Projeto de Grande Vulto sem o necessrio detalhamento de acordo com o que dispunha o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011. Verificou-se a existncia de empresas sediadas no exterior, que, embora controladas indiretamente pela Petrobras, no constam do rol de estatais que compem o OI, o que impossibilitou o acesso a informaes para averiguar a realizao de despesas com ativo imobilizado para o exerccio. Foram encontradas tambm operaes vultosas entre empresas estatais e privadas realizadas mediante substanciais aportes pblicos para a realizao indireta de investimentos, sem a devida discriminao dessas inverses financeiras nos demonstrativos do PDG. Em decorrncia dessa ao de controle, que resultou no Acrdo 3145/2011-TCU-Plenrio, o TCU determinou ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) a correo de impropriedades formais, a adequao dos demonstrativos do PDG s normas contbeis e necessidades vigentes e o aprimoramento dos mecanismos de transparncia das informaes e de orientao s empresas estatais, bem como recomendou a elaborao de Manual Tcnico sobre o OI, hoje inexistente. A implementao dessas medidas ser monitorada oportunamente.

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Ressalvas i) execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento das empresas estatais Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Caixa Econmica Federal (Caixa), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Cobra Tecnologia S.A., Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp), Innova S.A., Liquigs Distribuidora S.A. (Liquigs), Petrobras Biocombustvel S.A. (PBIO), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG), em desacordo com o disposto no inciso II do art. 167 da Constituio Federal; ii) extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para as fontes de financiamento Recursos de Gerao Prpria, Recursos para Aumento de PL Controladora, Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas e Outros Recursos de Longo Prazo - Controladora nas empresas estatais Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Cobra Tecnologia S.A., Companhia Energtica de Alagoas (Ceal), Companhia Integrada Txtil de Pernambuco (Citepe), Companhia Petroqumica de Pernambuco (Petroqumicasuape), Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero), Elica Mangue Seco 2 - Geradora e Comercializadora de Energia Eltrica S.A. (Mangue Seco 2), Furnas - Centrais Eltricas S.A., Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), Porto Velho Transmissora de Energia S.A. (PVTE), Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG) e Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG). Recomendaes i) aos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Fazenda e de Minas e Energia, supervisores das empresas Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp), Caixa Econmica Federal (Caixa), Cobra Tecnologia S.A., Innova S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Liquigs Distribuidora S.A. (Liquigs), Petrobras Biocombustvel S.A. (PBIO), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG), para que orientem suas supervisionadas no sentido de, na execuo do Oramento de Investimento, observarem a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao constante do inciso II do art. 167 da Constituio Federal e com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades; ii) aos Ministrios da Fazenda e de Minas e Energia e Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, supervisores das empresas Cobra Tecnologia S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Companhia Energtica de Alagoas (Ceal), Companhia Integrada Txtil de Pernambuco (Citepe), Companhia Petroqumica de Pernambuco (Petroqumicasuape), Elica Mangue Seco 2 Geradora e Comercializadora de Energia Eltrica S.A. (Mangue Seco 2), Furnas - Centrais Eltricas S.A., Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), Porto Velho Transmissora de Energia S.A. (PVTE), Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG) e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), para que orientem suas supervisionadas no sentido de, na execuo do Oramento de Investimento, observarem o montante aprovado para as respectivas fontes de financiamento na Lei Oramentria, ou promoverem a adequao desses valores de acordo com o disposto no art. 55 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2010, com vistas a evitar a perda de controle das fontes de recurso dessas entidades.

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Ao Setorial do Governo

4 AO SETORIAL DO GOVERNO
Este captulo busca evidenciar o desempenho da gesto pblica, por meio da anlise dos resultados do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), dos programas do PPA e das diversas aes setoriais do governo federal. O TCU objetiva, portanto, avaliar as aes desenvolvidas pelas diversas funes de governo, como Sade, Educao, Cincia e Tecnologia, Previdncia, Assistncia Social, Agricultura, Energia, Transportes, Comunicaes, Defesa Nacional e Segurana Pblica. As informaes coletadas nos diferentes sistemas da administrao federal e os resultados das fiscalizaes conduzidas pelas unidades tcnicas do Tribunal procuram descrever um diagnstico do desempenho do governo e prover subsdios para melhoria da atuao estatal. Relativamente ao PAC, so apresentados os principais resultados alcanados pelo programa e os decorrentes dos trabalhos de acompanhamento realizados pelo TCU ao longo dos anos de 2007 a 2011. Nesse sentido, so destacados os pontos frgeis do PAC que, na viso desta Corte de Contas, merecem tratamento diferenciado na continuidade do programa anunciada para o perodo 2011/2014. O PAC 2 est segmentado em seis eixos (Energia, Transportes, Minha Casa Minha Vida, gua e Luz para todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad), contemplando uma previso de investimentos de R$ 1,38 trilho, a serem despendidos at o final de 2019. Ao longo do captulo, so realados os resultados obtidos pelo programa, os investimentos realizados, a implementao de medidas institucionais, a desonerao tributria e o subsdio creditcio. Na anlise dos programas do PPA, verifica-se o preenchimento das metas fsicas no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan) por parte dos rgos Setoriais, o relacionamento entre a execuo fsica prevista e a realizada, assim como so analisadas as informaes disponibilizadas em relao aos indicadores de programas e apontadas inconsistncias. A anlise dos dados do Sigplan mostra que a situao encontrada semelhante consignada nos ltimos anos. Existem, ainda, considerveis discrepncias nos dados de metas fsicas, uma vez que quase um tero dos subttulos possuem desvios fora da faixa aceitvel de -20% a 20%. Nos indicadores de programas, o problema est no preenchimento dos dados, haja vista apenas 37% dos indicadores com periodicidade anual de apurao terem sido efetivamente informados no Sigplan. Destaca-se que entrou em operao em 2009 o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento do Governo Federal (Siop), concebido com o intuito de integrar e substituir os sistemas de suporte ao planejamento e oramento federais (Sigplan e Sidor). No entanto, somente a partir do PPA 2012-2015, todo o acompanhamento ser feito exclusivamente pelo Siop. Dessa forma, espera-se que esse novo sistema traga maior fidedignidade dos dados alimentados, permitindo que o PPA integre os programas e aes governamentais em um conjunto coerente, que d suporte s Leis de Diretrizes Oramentrias e s Leis Oramentrias Anuais na definio de onde e como os recursos sero aplicados a cada ano, de modo que se possa atingir os objetivos e metas pretendidos. Em relao anlise das aes setoriais do Governo, feita uma abordagem por funo da atuao pblica, em um horizonte que alcana os ltimos cinco anos, sendo registrados os valores liquidados nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, a despesa realizada no Oramento de Investimento das Empresas Estatais, bem como os valores estimados dos gastos tributrios (renncia tributria).
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A realizao de referida anlise, entretanto, demanda dados precisos e que efetivamente se prestem a refletir o alcance dos objetivos e metas traados para cada rea, assim como avanos gerados na soluo do problema identificado em cada programa de governo. Neste contexto, os indicadores so importantes instrumentos de gesto essenciais nas atividades de monitoramento e avaliao de projetos, programas e polticas, pois permitem acompanhar o alcance das metas, identificar avanos, melhorias de qualidade, correo de problemas, necessidades de mudana etc. Por fim, cumpre destacar que, no mbito das funes Judiciria, Legislativa e Essencial Justia, so analisadas as informaes prestadas pelos rgos dos Poderes Judicirio e Legislativo, bem assim pelo Ministrio Pblico da Unio e Conselho Nacional do Ministrio Pblico. A anlise das aes setoriais do governo almeja dar transparncia aos resultados alcanados pelos gestores pblicos com os recursos por eles investidos e trazer propostas de aperfeioamentos capazes de catalisar a melhoria do bem-estar social.

4.1 O Programa de Acelerao do Crescimento 4.1.1 Anlise Geral

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) foi criado a partir da edio do Decreto 6.025, de 22/1/2007, sendo composto por um conjunto de aes de ordem pblica e privada com o objetivo explcito de acelerar o crescimento econmico do pas. Havia um diagnstico, no mbito do governo, de que a existncia de condies adequadas de infraestrutura seria condio fundamental para a acelerao do desenvolvimento do pas e que os investimentos inseridos no programa poderiam auxiliar o Brasil a alavancar a produtividade da economia, reduzir as desigualdades regionais e sociais, logrando ainda reduzir os eventuais gargalos existentes que, na viso de economistas e especialistas em gesto pblica, dificultavam o crescimento do pas. De acordo com o documento que balizou o programa, as aes foram divididas em duas partes: a primeira, referente a investimentos em infraestrutura, subdivididos em trs eixos de atuao Logstica, Energia, e Social e Urbano enquanto a segunda parte estaria ligada adoo de medidas de melhoria institucional, como a desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio, estmulo ao crdito e ao financiamento, melhoria do ambiente de investimento e medidas fiscais de longo prazo. Ao longo do perodo inicialmente considerado, quadrinio 2007/2010, em um primeiro momento, a previso era de que fossem aplicados recursos no montante de R$ 503,9 bilhes, nas reas de transporte, energia, saneamento, habitao e recursos hdricos. Considerando a importncia que foi dada ao programa, no qual estavam inseridos aqueles que foram considerados, pelo governo de ento, os investimentos mais importantes, o PAC e suas realizaes passaram a ser um importante meio de interlocuo com a sociedade. Tanto assim, que os balanos quadrimestrais, onde os avanos e eventuais percalos do programa eram apresentados, passaram a fazer parte do calendrio de eventos governamentais. Essa importncia do programa foi refletida nas normas oramentrias, em particular no que tange execuo das aes nele contidas. A Lei 11.653/2008, que dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo de 2008/2011, estabelecia os projetos do PAC como prioritrios, com previso de tratamento diferenciado. Essa regra foi repetida no projeto de lei do PPA 2012/2015, que manteve o programa como uma das prioridades da Administrao Pblica Federal. Alm disso, os valores a serem utilizados para o atendimento de despesas no mbito do PAC foram excludos do clculo do supervit primrio, conforme disposio que se repete nas ltimas LDOs, assim como preservadas de eventuais contingenciamentos oramentrios.
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Esto includos no PAC, no apenas as aes executadas diretamente pelo poder pblico, mas tambm as desenvolvidas por atores privados, sem interveno direta do governo em sua gesto. As usinas elicas, por exemplo, so, em sua esmagadora maioria, empreendimentos privados, sem recursos pblicos envolvidos. De acordo com a Secretaria do PAC (Sepac), do Ministrio do Planejamento, uma das inovaes existentes no PAC foi a criao de Salas de Situao, que possuem como um de seus principais objetivos articular os rgos de governo para solucionar eventuais entraves detectados. Como estas salas acompanham todas as aes relacionadas ao programa, um empreendimento, mesmo sendo completamente privado, passa a ter sua evoluo acompanhada, possibilitando a interveno dos rgos pblicos, quando possvel, no sentido de viabilizar solues para eventuais problemas detectadas durante sua execuo. Esta interlocuo no mbito das salas de situao pode ser til tambm, segundo a Sepac, na questo do licenciamento ambiental, onde os diversos rgos envolvidos, como Ibama, Funai, Iphan, Icmbio e Fundao Palmares, se renem com o objetivo de agilizar a concesso do licenciamento, sem comprometer o cuidado com o meio ambiente. Outra inovao catalizada pelo PAC foi a celebrao, em dezembro de 2011, do Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Indstria da Construo, negociado com representantes da indstria da construo civil e de trabalhadores, que permitiu a implantao de acordos nacionais estabelecendo condies especficas de trabalho, sade e segurana e representao sindical nas obras. Foi criada uma Mesa Nacional Permanente para o Aperfeioamento das Condies de Trabalho na Indstria da Construo, de carter tripartite e paritrio, com o objetivo de acompanhar e avaliar o cumprimento dos acordos firmados. Essas medidas, implementadas na tentativa de equacionar as questes trabalhistas que poderiam comprometer a evoluo dos empreendimentos, ocorreram aps a ecloso de diversas greves em projetos do PAC. bom salientar que essa iniciativa pode ter reduzido o nmero de greves, mas no eliminou o risco de sua ocorrncia, haja vista tratar-se de um direito garantido constitucionalmente aos trabalhadores. Assim, em que pese os acordos firmados, puderam ser observados, no primeiro trimestre de 2012, movimentos grevistas no canteiro de obras da usina hidreltrica de Jirau e do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro. Por ltimo, a Sepac citou outros dois exemplos de sinergias fomentadas dentro do PAC: a possibilidade de contribuir na resoluo de problemas de desapropriao, que muitas vezes depende de articulao com entidades do Governo Federal (INCRA, por exemplo) e Governos Estaduais, quando h interferncias de obras com concessionrias de servios pblicos; e a criao, pelo BNDES, de um programa especfico para o apoio a projetos do PAC, com as seguintes caractersticas, conforme informaes do prprio Banco: reduo de spreads bsicos nas linhas de financiamento para segmentos estratgicos, tais como energia eltrica, logstica e desenvolvimento urbano; criao de grupos de trabalho internos para monitorar, acompanhar e responder a rgos de controle externo sobre os projetos do PAC na carteira do Banco; lanamento do Programa BNDES de Financiamento ao Programa de Acelerao do Crescimento, de apoio a projetos abrangidos pelo PAC no mbito das linhas de Infraestrutura, de operaes com estados e municpios, e de leiles do tipo menor tarifa. Em maro de 2010, nove meses antes do prazo previsto para o trmino do PAC, foi lanado um segundo programa, que ficou conhecido como PAC 2. Diferentemente do PAC original, que se articulava ao longo de trs grandes eixos, as aes do PAC 2 se articulam ao longo de seis eixos:
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Energia, Transportes, Minha Casa Minha Vida, gua e Luz para todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad, estes quatro ltimos so um desmembramento do Eixo Social Urbano, do PAC 1, com a incluso de mais tipos de aes, como construo de Unidades de Pronto Atendimento (UPA), Unidades Bsicas de Sade (UBS) e construo de quadras esportivas. Os objetivos do PAC 2 so basicamente os mesmos do programa antecessor, incorporando, no entanto, um maior enfoque em aes de infraestrutura social e urbana, voltadas para o enfrentamento dos problemas das grandes aglomeraes urbanas brasileiras, conforme consta no balano inicial do Programa. Esse carter de continuidade pode ser corroborado pelo fato de que aproximadamente doze mil projetos que estavam contidos no mbito do PAC 1 (76% do total) foram transferidos para o novo programa. O PAC 2 iniciou, portanto, contabilizando pouco mais de quinze mil projetos, segmentados pelos seis eixos citados, contemplando, originalmente, uma previso de investimentos de R$ 1,38 trilho, a serem despendidos at o final de 2019. Uma caracterstica do PAC 2, que j estava presente no PAC 1, que, embora apresente marco cronolgico quadrienal, perodo de 2011/2014, o prazo para trmino da consecuo das aes no se circunscreve a este perodo. Assim, existem mais de cem aes no PAC 2 que tem prazo de trmino posterior a dezembro de 2014. As que possuem prazo mais longo so duas usinas hidreltricas a serem construdas pela iniciativa privada, Garabi e Panambi, cujas obras ainda no comearam e que tem prazo para concluso apenas em dezembro de 2019. Os recursos utilizados no financiamento dos empreendimentos do PAC so diversos, e proveem de seis fontes distintas: Empresas Estatais, Setor Privado, Financiamento ao Setor Privado, Oramento Geral da Unio (OGU), Financiamento ao Setor Pblico e Contrapartida de Estados e Municpios. No quadro a seguir so apresentados os valores previstos a serem despendidos nas aes do PAC 2 com previso de concluso at dezembro de 2014, por eixo e respectivos tipos, ao longo de seus quatro anos de vigncia, segmentados por fonte de recursos.
Previso de Investimentos das Obras (concluso at 2014)
R$ milhes Eixo/Tipo Rodovias Ferrovia Porto Aeroporto Hidrovia Equipamentos - Estradas Vicinais Transportes Gerao de Energia Eltrica Marinha Mercante Transmisso de Energia Eltrica Petrleo e Gs Natural Geologia e Minerao Cprm Combustveis Renovveis Eficincia Energtica Energia Empresas Estatais 370 4 3.280 3.654 13.569 7.834 143.640 677 442 166.162 43.093 50.723 3.100 10.760 25.723 220 680 91.206 Setor Privado 8.064 31.656 380 2.993 Financiamento ao setor privado 27.900 27.900 OGU 42.646 10.063 3.836 973 1.434 900 59.852 121 642 634 1.397 Financiamento ao Setor Pblico 900 900 Contrapartida de Estados e Municpios 5 55 60 Total 50.710 42.093 4.220 7.246 1.489 1.800 107.558 64.412 31.000 18.594 170.006 634 897 1.122 286.664

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Eixo/Tipo Financiamento SBPE Urbanizao de Assentamentos Precrios MCMV II Minha Casa, Minha Vida Recursos Hdricos gua em reas Urbanas Luz para Todos gua e Luz para Todos Saneamento Preveno em reas de risco - drenagem e conteno de encostas Mobilidade Urbana e metr Pavimentao - Social e Urbana Cidade Melhor Creches e pr-escolas UBS UPA Quadras Esportivas nas Escolas Praas do PAC Postos de Polcia Comunitria Comunidade Cidad Total do PAC Fonte: Sepac/MPOG.

Empresas Estatais -

Setor Privado 1.037 1.037 135.336

Financiamento ao setor privado 176.000 10.395 186.395 214.295

OGU 4.472 62.192 66.664 10.449 1.226 311 11.986 3.539 1.878 3.004 8.421 5.067 2.204 1.077 3.365 901 1.600 14.213 162.532

Financiamento ao Setor Pblico 1.139 1.139 1.974 1.974 4.106 1.185 3.728 3.500 12.519 16.533

Contrapartida de Estados e Municpios 1.474 1.474 389 389 17 17 1.940

Total 176.000 7.085 72.587 255.672 10.838 3.200 9.323 23.360 7.646 3.063 6.749 3.500 20.958 5.067 2.204 1.077 3.365 901 1.600 14.213 708.428

7.974 7.974 177.790

Os maiores valores previstos, individualmente, so os relativos aos investimentos na rea de Petrleo e Gs, executados pela Petrobras, e ao financiamento imobilirio para imveis residenciais a valor de mercado, concedido por intermdio do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Apenas estes dois conjuntos de aes representam pouco menos de 50% do total de valores associados ao PAC 2 at o final de sua vigncia, em 2014. Esta concentrao, tanto com relao s aes, como fonte de recursos, pode ser vista no grfico a seguir, onde quatro aes e suas principais fontes de recursos representam 60% dos valores associados ao PAC at 2014.

175

Aes do PAC 2 com maior valor individual Total: R$ 708.428 milhes

SBPE - Financiamento ao setor privado 25%

Minha Casa Minha Vida Unio 9% Rodovias - Unio 6%

Petrleo e Gs - Petrobrs 20%

Demais aes 40%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MPOG.

Como se poderia esperar, dependendo do setor beneficiado, h maior ou menor participao de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) nos dispndios. Assim, no eixo de Transportes, no tipo Rodovia, mais de 80% dos valores previstos so oriundos do OGU, enquanto o Tipo Ferrovia tem quase 70% do investimento previsto tendo como fonte o setor privado. No Eixo Energia a quase totalidade dos recursos provem da esfera estatal, principalmente Petrobras, e privada. J a parte do Programa mais voltada para as questes sociais, como os eixos gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Minha Casa Minha Vida, na parte de habitao social, esto lastreados no Oramento Geral da Unio e em financiamentos ao setor pblico. Embora, de modo geral, o PAC esteja associado a investimentos fsicos, uma das vertentes da primeira edio do Programa (PAC 1) estava lastreada na elaborao e aprovao legislativa das chamadas alteraes institucionais, que tinham como objetivo melhorar o clima de investimentos no pas, promover a desburocratizao, reduo da carga tributria de determinados setores, dentre outros. Nem todas as medidas, entretanto, lograram ser aprovadas, sendo o caso mais emblemtico o da reforma tributria, sobre a qual, embora haja conscincia de sua necessidade, no se conseguiu at o momento chegar a um consenso acerca da melhor forma de realiz-la. No quadro a seguir esto apresentadas algumas das principais medidas institucionais constantes do PAC 1 e sua atual situao. Ao final desta seo, apresentada uma anlise mais detalhada acerca das desoneraes tributrias realizadas no mbito do Programa.
Principais medidas institucionais do PAC e sua implementao Medida Desonerao de obras de infraestrutura (Reidi) Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas Criao da Receita Federal do Brasil Reduo da TJLP para 6,25% a.a. Ampliao do limite de crdito ao setor pblico para investimento em saneamento e habitao. Marco legal para o setor de saneamento Reforma Tributria Reestruturao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia Situao Implementada Implementada Implementada Implementada Implementada Implementada Ainda no implementada Implementada

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Regulamentao do art 23 da Constituio federal Marco legal das agncias reguladoras Controle da expanso da despesa de pessoal da Unio Agilizar o processo licitatrio Limitar o aumento da despesa com pessoal e encargos da Unio

Ainda no implementada Ainda no implementada Ainda no implementada Ainda no implementada Ainda no implementada

Fontes: PAC Balano de 4 anos 2007/2010 e stios da Cmara dos Deputados e Senado Federal.

Segundo informaes provenientes do Ministrio do Planejamento, no h previso, no PAC 2, de incluso de novas medidas institucionais. Em que pese esse fato, alteraes normativas pontuais tm sido realizadas, no sentido de facilitar ou, mesmo, viabilizar a execuo dos empreendimentos do PAC. Exemplo das Portarias Interministeriais 419 a 425, relativas a licenciamento ambiental, elaboradas com o intuito de estabelecer procedimentos mais claros para a emisso de licenas, definir novos prazos, bem como o adequar o tratamento concedido a cada tipo de projeto. Quando se faz a segmentao, por unidade da federao, dos investimentos previstos ao longo de todo o perodo dos projetos contidos no PAC 2, verifica-se que os estados que apresentam maior concentrao de projetos so Rio de Janeiro e So Paulo. A proeminncia do Rio de Janeiro est fortemente ligada aos investimentos no setor de petrleo e gs, uma vez que o Estado ainda o maior produtor de petrleo do pas, tendo sido responsvel, em 2011, por 67,4% da produo nacional, em barris de leo equivalente. Todos os dez maiores investimentos do PAC 2 no Estado esto inseridos no eixo energia, oito ligados ao petrleo, um em gerao de energia eltrica (Usina Termonuclear de Angra III), e outro em transmisso de energia eltrica. Tambm em So Paulo, os dez projetos mais substantivos em termos de valor esto vinculados ao setor energtico. Por outro lado, os Estados do Acre e de Roraima so as unidades da federao com menor valor associado a projetos do PAC 2. No grfico a seguir apresentada a segmentao, por regio e por eixo, dos valores de todas as aes previstas na verso mais atual do PAC, incluindo aquelas com previso de finalizao aps 2014, no valor total de R$ 1,7 trilho. Como se pode observar, o eixo energia o mais representativo em todas as regies, seguido pelas aes de transporte, particularmente representativas no Centro-Oeste. Em termos absolutos, h uma grande disparidade entre os recursos destinados a cada regio. Assim, os investimentos previstos para a Regio Sudeste so onze vezes maiores que os planejados para a Regio Centro-Oeste e seis vezes maiores que os da Regio Nordeste. Quando, entretanto, se calcula o valor per capita esta diferena se reduz consideravelmente, no chegando ao dobro entre Sudeste e Nordeste.

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Regionalizao do PAC segmentada por eixos (valores absolutos e per capita)

R$ 840,5 bi R$ 10,4 mil p/c R$ 367,2 bi R$ 13,3 mil p/c
R$ 297,2 bi R$ 5,6 mil p/c R$ 140,3 bi R$ 8,7 mil p/c R$ 76,8 bi R$ 5,4 mil p/c

100% 90% 80% 70%

60% 50% 40%

30% 20% 10% 0% Sudeste

Energia Transportes

Sul
Cidade Melhor

Nordeste
Comunidade Cidad

Norte
Minha Casa, Minha Vida

Centro-Oeste
gua e Luz para Todos

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Sepac/MPOG.

Em termos de segmentao por eixos, pode-se ver que a gua e Luz para Todos, por exemplo, um programa com aes mais sociais, tem participao maior nas regies menos afluentes, o que faz bastante sentido. Ele representa 7,4% do total do PAC previsto para a Regio Nordeste e 3,5% na Regio Norte, percentuais bastante superiores ao que o eixo representa na Regio Sudeste, 0,6%. O Eixo Comunidade Cidad, embora tenha importncia social relevante, muito pouco visvel em todas as regies, dado o reduzido montante de valores envolvidos, representando apenas 0,2% do total de dispndios previstos no PAC 2. Para cada um dos eixos do programa, ser apresentado nas sees a seguir um quadro com o panorama das metas, o alcance das aes concludas at o final do exerccio e a respectiva execuo financeira. Nos balanos peridicos do PAC h uma classificao, denominada carimbo, da tempestividade com que o empreendimento est sendo executado. Assim, um empreendimento com carimbo verde est sendo executado dentro do ritmo considerado adequado; carimbo amarelo indica ateno, e vermelho, preocupante. Em relao quantidade de aes do programa, ao final de 2011, de acordo com a Sepac, 69% das aes estavam em ritmo considerado adequado, 9% exigindo ateno e 5% em estado preocupante, com os demais 17% j concludos. Esse grau de adequao deve ser visto com cautela, uma vez que aes do PAC sofrem repactuaes em seus prazos de concluso de forma contumaz. Assim, um projeto pode estar classificado com carimbo verde, mas estar com sua implementao bastante atrasada frente previso inicial. Alguns exemplos na rea de energia ilustram esse fato. A Usina Hidreltrica de Belo Monte, classificada como apresentando um ritmo adequado, tinha como previso inicial, no 1 Balano do PAC 1, entrar em operao em maro de 2014, com a ltima turbina sendo instalada em maio de 2016. A previso mais atual de entrada em operao em fevereiro de 2015 e concluso em janeiro de 2019, se encontrando, em fins de 2011, com 3% de realizao fsica. A Usina Termonuclear de Angra III, cujo incio de operao constava no 2 Balano do PAC 1 como sendo em dezembro de 2013, apresenta, atualmente, previso de trmino da obra em 30/12/2015, ou seja, dois anos de atraso. Entretanto, tambm exibe o carimbo verde de execuo em ritmo adequado.

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Transportes No eixo de transportes, continuam as grandes obras de construo e manuteno da infraestrutura rodoviria e ferroviria do Pas que no foram finalizadas quando do trmino do PAC 1, como as ferrovias Transnordestina, Norte-Sul e Arco Rodovirio do Rio de Janeiro, alm de novos empreendimentos, includos no PAC 2. Um panorama dos investimentos previstos neste eixo, bem como o percentual de aes concludas em dezembro de 2011, pode ser visto no quadro a seguir.
Execuo fsico-financeira das aes concludas do Eixo de Transportes Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance Execuo das Aes Financeira metas Concludas (em totais R$ mi) (%) 5.151,74 53.831 97,87 4.852,00 333 13,68 103,68 295 7,11 196,06 10.407 32,52 0,00 0,00 0,00 14.668 21,81 0,00 0,00 30,40 71 1,59 25,20 0,00 1 10,00 5,20 145,67 59 21,07 64,42 270 31,07 2,00 0,00 0,00 1 6,25 79,25 0,00 0,00 1.104 100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3 3,23 0,00 782,38 0,00 62.854 9,25 710,24 0,00 452 32,94 45,37 0,00 0,00 1 50,00 0,00 0,00 0,00 8.294 84,68 26,77 0

Tipo de Investimento

Unidade de Medida

Meta Fsica at 2014*

Rodovia Manuteno** Adequao/Duplicao Construo/Pavimentao Estudos e Projetos Contnuos Estudos e Projetos Balanas Sinalizao Concesses Ferrovia Construo Adequao Estudos e Projetos Porto Dragagem e Derrocamento Construo/Ampliao/Recuperao de Beros e Cais

km km km km unidade Balanas km km km km unidade m m unidade m unidade m2 1000 m2 1000 m3 unidade km unidade unidade unidade m m unidade m m m unidade m unidade m m

55.000*** 2.435 4.149 32.000 5 157 67.259 2.248 4.479 10 10 280 869 4 1.995 16 80.000 150 1.104 1 5 5 6 93 124.155 679.843 6 1.372 99.675 859.800 2 84.566 7 9.794 36

Infraestrutura porturia

Acessos Terrestres Estudos e Projetos Terminal de Passageiros Inteligncia Logstica Aeroporto Ptio Terminal de passageiros Pista Pista e ptio Terminal de Carga Estudos e Projetos Terminal de Passageiro - estrutura modular Torre de Controle

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Tipo de Investimento

Unidade de Medida

Meta Fsica at 2014*

m Hidrovia Construo de Terminais Hidrovirios Porto Adequao - Porto Terminal 1000 m3 km unidade municpios Total do Eixo

748 2 1 29 234.472 2.274 12 4.499

Dragagem, Derrocamento e Sinalizao Estudos e Projetos Equipamentos - Estradas Vicinais Estradas Vicinais
Fonte: Sepac/MPOG. * Meta repactuada.

Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance Execuo das Aes Financeira metas Concludas (em totais R$ mi) (%) 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6.110,19

** Valor executado de manuteno contempla tambm o de sinalizao. *** Meta anual.

O total de recursos previstos para dispndios nesse eixo at dezembro de 2014 de R$ 107,56 bilhes, dos quais R$ 59,85 bilhes (55,7% do total) so provenientes do Oramento Geral da Unio. Em termos globais, at 31/12/2011, houve uma execuo financeira de R$ 6,11 bilhes em aes concludas, correspondendo a 5,68% do valor total previsto at 2014. No setor de Aeroportos, esto previstas 59 aes, com investimentos totais de R$ 7,25 bilhes, abarcando os principais aeroportos do pas. relevante observar que, enquanto no PAC 1 todos os investimentos no setor tinham como executor a Infraero, estatal federal, no PAC 2 trabalhase com a concesso da operao iniciativa privada, ocorrida em 6 de fevereiro de 2012 para os aeroportos de Braslia, Campinas e Guarulhos. Quando se recuperam as datas previstas inicialmente para concluso dos empreendimentos no setor, podem ser identificados grandes atrasos, conforme alguns exemplos apresentados no quadro a seguir.

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Empreendimentos selecionados com atrasos e sua situao Empreendimento Aeroporto de Vitria/ES - terminal de passageiros, torre de controle e sistema de pista Previso inicial Dezembro/2008 Previso atual Maro/2014 Situao atual Terminal de passageiros: Obra paralisada desde julho de 2008, com tratativas entre a Infraero e o consrcio responsvel pela construo para a sua possvel retomada, tendo sido solicitada percia judicial em caso de o acordo no ser bem sucedido. Em paralelo, foi iniciado processo seletivo para contratao de empresa para realizar novo projeto bsico. A licitao foi homologada em julho de 2011, mas a empresa que ficou em segundo lugar entrou com mandado de segurana e a Infraero decidiu por sua reclassificao como 1 colocada. A previso mais atual que a concluso do projeto bsico se d at agosto de 2012 e o incio das obras ocorra em maro de 2013, com concluso, da 1 fase, em maro de 2014. Torre de controle: percentual de concluso de 22,64% em maro de 2012. Pista de pouso: Projeto executivo tocado pelo Exrcito. Concluso da primeira etapa em maro de 2012 e da segunda etapa em maio de 2012. Aeroporto de Vitria/ES Terminal de cargas Aeroporto Tom Jobim/RJ - reforma geral do Terminal de Cargas 1 Exportao Aeroporto Tom Jobim/RJ recuperao e revitalizao da infraestrutura do sistema de pistas e ptio
Fonte: Sepac/MPOG.

Outubro/2008

Outubro/2013

Projeto em finalizao de anlise tcnica pela Infraero, com trmino previsto para abril de 2012. Ao final de 2011, 30% das obras j estavam concludas.

Fevereiro/2009

Julho/2012

Julho/2009

Outubro/2013

At o final de 2011 apenas 6% das obras fsicas haviam sido terminadas, havendo expectativa de que at maio de 2012 esse percentual se elevasse a 21%.

As dificuldades encontradas para a consecuo dos investimentos previstos no setor de aeroportos acabaram por fazer com que a Infraero adotasse como soluo a construo de mdulos operacionais em doze aeroportos do pas, em face do contnuo crescimento do nmero de passageiros, bem como dos eventos que sero sediados no pas, como a Copa das Confederaes em 2013, a Copa do Mundo em 2014 e as Olimpadas do Rio de Janeiro em 2016. Esses mdulos contam com infraestrutura de uma sala convencional de embarque e desembarque, incluindo ar condicionado, sanitrios, sistema informativo de voos, dentre outros. Em sete desses aeroportos, a saber: Braslia, Campinas, Vitria, Goinia, Cuiab, Porto Alegre e Guarulhos, a construo desses mdulos foi includa no PAC e, com exceo do aeroporto de Braslia, j foi concluda. A previso para trmino da construo do mdulo de Braslia abril de 2012. Esses mdulos tm, conjuntamente, capacidade para atender 7,78 milhes de passageiros ao ano. As rodovias no eixo de transportes abrangem o maior nmero de aes, totalizando R$ 50,71 bilhes a serem aplicados at dezembro de 2014. Deve-se salientar que a meta de manuteno de rodovias que consta no quadro, 55 mil quilmetros, com 97,9% de realizao, anual e no para todo o perodo do PAC. A previso que, durante os quatro anos de durao do programa, a malha rodoviria federal seja objeto de manuteno frequente, evitando desgaste excessivo das vias. Um novo tipo de investimento includo no PAC 2 Equipamentos Estradas Vicinais, com gastos planejados de R$ 1,8 bilho, por intermdio do qual o governo federal compra equipamentos
181

(retroescavadeiras e motoniveladoras) e os repassa para municpios, ou celebra contrato de financiamento com os entes subnacionais, para que os mesmos adquiram diretamente essas mquinas. A meta repassar equipamentos para 3.600 municpios e firmar contratos de financiamento com 600 outras localidades. At o 3 Balano do PAC 2, foram selecionados para participar do programa 1.299 municpios, com previso de dispndios de R$ 270 milhes. Ainda no PAC 1, havia trinta aes ligadas aquisio de balanas para controle de peso em rodovias, com previso de compra de 234 aparelhos, em um valor total de R$ 433,3 milhes. Destas aes, dezesseis j foram finalizadas, acarretando a incorporao de 77 balanas ao longo do perodo 2009/2011. De acordo com o Dnit, durante o ano de 2010, cerca de 9,6 milhes de nibus e caminhes passaram pelos postos de pesagem, sendo que pouco mais de 7% apresentaram carga acima do permitido pelo Cdigo de Trnsito Brasileiro. Das estatsticas existentes no mbito do rgo, entre 2009 e 2010 houve uma reduo mdia de 17% no excesso de peso dos veculos fiscalizados, da ordem de duzentos quilogramas. A expectativa do rgo que com a elevao no nmero de postos de pesagem, haja uma reduo no nmero de veculos com sobrepeso nas rodovias, acarretando menos danos ao pavimento, menos gastos com manuteno e menos acidentes. Quanto ao setor porturio, o mesmo movimenta, no Brasil, mais de 90% das exportaes, sendo composto por 37 portos pblicos, martimos ou fluviais. De acordo com a Secretaria de Portos do Governo Federal, os objetivos das aes do PAC esto ligados reduo de custos logsticos, melhora da eficincia operacional porturia e incentivo ao investimento privado. So setenta aes, totalizando investimentos de R$ 5,22 bilhes at maro de 2016, abarcando as mais diversas atividades, como dragagem e derrocamento, construo de acessos terrestres, ampliao e recuperao de beros de atracao e ampliao e construo de terminais de passageiros. Dessas 70 aes, 61 tm previso de trmino at dezembro de 2014, representando dispndios de R$ 4,22 bilhes. At dezembro de 2011 as aes concludas no setor de portos somam R$ 145,67 milhes(3,4% do total previsto at 2014). Ressalte-se a importncia que os terminais de passageiros tm com relao Copa do Mundo de 2014 a ser realizada no Brasil, uma vez que uma das alternativas para se prover quartos de hotis suficientes para turistas nacionais e estrangeiros justamente por intermdio de navios de passageiros. So seis as aes ligadas a terminais de passageiros, nos portos do Rio de Janeiro, Santos, Salvador, Fortaleza, Natal e Recife. De acordo com o 3 Balano do PAC 2, apenas o terminal porturio de Recife teve alguma execuo fsica, com 2% das obras concludas. Os demais cinco projetos no possuam percentual fsico algum de execuo, se encontrando na fase de licitao das obras. Quando se faz uma comparao entre as aes constantes no 11 Balano do PAC 1 com aquelas constantes no 1 Balano do PAC 2 no Eixo Transportes, verifica-se que h 252 aes que pertenciam ao PAC 1 e que foram incorporadas ao PAC 2. Destas aes, 203 apresentaram repactuao em seu prazo de trmino de execuo, 48 projetos no apresentaram mudana, e um projeto, a construo do Terminal de Passageiros 3 do Aeroporto de Guarulhos, apresentou antecipao do prazo de concluso. Esta situao pode ser vista no grfico a seguir, onde se apresenta o histograma da diferena calculada entre os prazos repactuados no PAC 2 e os prazos previstos ao final do PAC 1 para estas aes.

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Repactuao de prazos para finalizao de projetos - Transportes

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados provenientes da Sepac/MPOG.

A mdia dos valores calculados chegou a 437 dias, ou seja, 1,2 ano de atraso por ao. H algumas aes que sobressaem no que tange ao novo prazo previsto para sua concluso. Como exemplo, pode-se citar o trmino da construo das duas etapas da Via Expressa do Porto de Itaja, totalizando sete quilmetros, que foi alterado de 30/12/2011 para 31/12/2015, ou a pavimentao do subtrecho Altamira-Medicilndia, da BR-320, de 84 quilmetros, cuja concluso passou de 30/7/2011 para 30/12/2015. De acordo com informaes da Sepac, a segunda etapa da Via Expressa do Porto de Itaja ainda est em fase de concluso do projeto executivo, sob responsabilidade do Porto de Itaja e da prefeitura municipal. Em vista dos atrasos ocorridos, a previso de concluso do empreendimento, que ainda ter que ser licitado, foi revista. J com relao pavimentao da BR-230/PA, as obras se iniciaram em data posterior inicialmente planejada, em uma rea com extenso perodo chuvoso, o que demandou a necessidade de adequao do cronograma. Quanto ao que apresentou antecipao em seu prazo de concluso, isso se deve ao fato de o Aeroporto de Guarulhos ter sido includo na lista de aeroportos cuja gesto passaria iniciativa privada, sendo que o critrio adotado no monitoramento do PAC considera o projeto concludo quando da assinatura do contrato de concesso, mesmo que o empreendimento ainda leve anos at ser terminado fisicamente. O leilo para a concesso foi realizado em 6/2/2012. Em sntese, da anlise das informaes apresentadas pela Sepac, verifica-se que bastante varivel o grau de execuo dos projetos previstos no PAC, se estendendo a extremos, desde a atividade de manuteno de rodovias, que atingiu 97,9% de sua meta at os subtipos Terminal de Carga e Torre de Controle, no tipo aeroporturio, e Aquisio de Balanas e Concesses, nas rodovias, que no apresentaram aes concludas. Os tipos Hidrovia e Equipamentos - Estradas Vicinais tambm no tiveram qualquer ao concluda. Deve-se ressaltar porm que, para as obras de grande vulto, no seria mesmo esperado que uma ao fosse iniciada e finalizada em um mesmo ano. Alguns problemas, j observados no PAC 1, perduram no PAC 2. o caso das grandes obras estruturantes, como as ferrovias Norte-Sul, Transnordestina e o Trem de Alta Velocidade (TAV)
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ligando Rio de Janeiro a Campinas, bem como as obras em aeroportos e terminais porturios, que continuam sofrendo repetidos atrasos, em alguns casos de anos. Energia O Eixo Energia no PAC 2, continuando uma trajetria j vista no PAC 1, o que apresenta o maior valor de dispndios previstos no Programa. De acordo com o 1 Balano do PAC, existem 634 aes, totalizando investimentos de R$ 1,15 trilho, com um horizonte de execuo at 2019, muito alm do marco cronolgico final do PAC 2. At 2014, a previso que sejam finalizados empreendimentos no valor de R$ 286,66 bilhes. Um panorama dos investimentos previstos nesse eixo, bem como percentual de alcance das metas fsicas das aes concludas em dezembro de 2011, pode ser visto no quadro a seguir.
Execuo fsico-financeira das aes concludas do Eixo de Energia Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance Meta Fsica das Execuo Aes at 2014* metas Financeira Concludas totais (em R$ mi) (%) 28.827 2.823 9,79 1.845 18.211 27.332 10.850 20.258 1 740 15 539 14 1.958 200 1.223 303 5.000 22.981 480.000 10.000 420 4 3.600 2 2 6 700 14 21 2 57 194 2.400 2.264 1.950 3.650 380 15 3 1.958 200 2 6 700 6 4 15 194 2.400 12,43 7,13 33,64 0,00 0,00 51,35 100,00 0,00 21,43 100,00 100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 100,00 100,00 42,86 19,05 0,00 26,32 100,00 100,00 1.071 192 3 0 0 24.793 4.215 290 0 578 7.076 34 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5.878 60 2.161 2.967 0 0 340 614 580

Tipo de Investimento

Unidade de Medida

Gerao Transmisso - Linha de transmisso Transmisso - Subestao Estudos de inventrio EVTE - EIA - RIMA Aproveitamentos Hidreltricos Petrleo e Gs Natural

MW km MVA MW (em inventrio) MW (em estudo) unidade Mil Barris por Dia Milhes de m3 por dia km Teste de Longa Durao Mil Barris por Dia (mdia anual) Mil m3 por Ano Mil Toneladas por Ano Toneladas por Ano Amostra Ponto km km2 Mil Barris por Dia Mil m3 por Ano Toneladas por Dia de GLP Unidade Unidade Mil Barris por Dia Mil Toneladas por Ano Unidade Navio Plataforma Milhes de m3 por dia Quilmetro Toneladas por Dia de GLP (Plangas)

Campos e Plataformas

Desenvolvimento da Produo Fertilizantes

Pesquisa Exploratria

Dutos e Terminais

Explorao Pr e Ps-Sal Novas Refinarias e Petroqumica Refino - Modernizao e Ampliao Navios e Sondas de Perfurao

Gs Natural

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Tipo de Investimento

Unidade de Medida

Meta Fsica at 2014*

Unidade Combustveis renovveis Alcooduto e Poliduto Biodiesel Etanol Eficincia energtica Eficincia energtica Geologia e minerao Gesto da Informao - Estudo Levantamentos - Estudo Suporte Laboratorial - Estudo Marinha mercante Estaleiros e Embarcaes Estaleiro Embarcaes - Apoio Plataforma e Carga Total do Eixo
*Meta repactuada.

1 7.440 120 489 A definir 11 100.000 7.833.000 218 4 31.000 n/d

km Mil Metros Cbicos por Ano Mil Metros Cbicos por Ano A definir unidade Poo km2 Unidade unidade R$ - financiamento contratado Estaleiro Embarcao

Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance das Execuo Aes metas Financeira Concludas totais (em R$ mi) (%) 0,00 0 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 5.932 5 163 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 19,14 33.836,49 0 0 0 0 0 0 0 0 5.932 5.932

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG.

bastante varivel o grau de consecuo das aes nesse setor em dezembro de 2011, se estendendo desde subtipos em que nenhuma ao foi concluda, a aes que em apenas um ano j atingiram a meta prevista para todo o quadrinio, como foi o caso das metas nos subtipos Novas Refinarias e Petroqumica e Fertilizantes, no Tipo Petrleo e Gs Natural. Quando se comparam as aes, na rea de energia, que constavam no PAC 1 e no PAC 2, verifica-se que foram mantidas 225 aes, nos tipos Combustveis Renovveis, Gerao e Transmisso de Energia Eltrica e Petrleo e Gs Natural. Assim como no caso do setor de transportes, parcela dessas aes sofreu repactuao em seu prazo de concluso, em alguns casos de forma considervel, como exemplificado no quadro a seguir.
Empreendimentos selecionados com atrasos e sua situao Empreendimento/Executor Plangs GLP-Petrobras Plano de Ampliao do Sistema Logstico de SPPASP Realizao de inventrio do potencial hidreltrico da Bacia do Rio Trombetas-EPE Pesquisa exploratria da Bacia Sedimentar do Parnaba-ANP Implantao de novas faixas de dutos e corredores/PDD-SP-Petrobras Pesquisa exploratria da Bacia Sedimentar do So Luiz-Bragana-Vizeu-ANP Comperj-Petrobras Refinaria Abreu e Lima-Petrobras Previso (11 Balano PAC 1) 31/12/2015 31/12/2017 30/8/2011 31/3/2012 31/12/2012 30/7/2012 Mar/2012* Jan/2011* Previso atual 31/8/2012 30/9/2014 31/12/2014 31/12/2015 31/3/2016 31/12/2015 30/12/2014 30/6/2013 Situao atual Em operao, com 97% das obras realizadas. Em execuo. Em ao preparatria, com 853 dias de repactuao. Em execuo. Em execuo. Em execuo. A primeira fase do empreendimento estava, em dezembro de 2011, com 25% das obras concludas. Em dezembro de 2011 o empreendimento estava com 50% das obras concludas.

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Fonte: Sepac/MPOG. *1 Balano do PAC 1.

Dentro desse eixo, despontam as aes ligadas ao setor de petrleo e gs, em nmero de 125, totalizando R$ 923,06 bilhes, respondendo por 80,27% do total a ser aplicado em energia at 2019. Parcela importante desses projetos oriunda ainda do PAC 1, os quais, no tendo sido finalizados poca, se mantiveram na agenda de prioridades da Petrobras. Dentre as aes existentes, destacamse as ligadas construo de quatro novas refinarias de petrleo, a saber: Comperj, no Estado do Rio de Janeiro, Abreu e Lima, em Pernambuco, Refinaria Premium I, no Maranho, e Premium II, no Cear. A previso que a refinaria do Maranho venha a ser a maior do pas, com capacidade de processamento de seiscentos mil barris de petrleo por dia. Quanto a esses atrasos, a Sepac informou que, com relao Refinaria Abreu e Lima, houve uma elevao da capacidade projetada de processamento de 200 mil para 230 mil barris de petrleo/dia. Alm disso, ocorreram alteraes no cronograma devido s chuvas, greves e paralisaes, atrasos na mobilizao da obra e baixa produtividade dos servios prestados, bem como atrasos no fornecimento de materiais e equipamentos crticos, como tubos, reatores, tambores de coque, dentre outros. Tambm houve reviso nos valores dos investimentos em virtude da elevao dos custos da construo de refinarias no mundo inteiro, em funo do aquecimento do mercado e por conta de adequaes no projeto em face de maior grau de definio dos requisitos tcnicos, aumento na capacidade e melhoria de produtividade. Com relao ao Comperj, o atraso teria se dado em funo da necessidade de tempo maior do que o previsto inicialmente para a definio do modelo de contratao das utilidades. Ressalte-se que, mesmo com esses grandes atrasos, as obras so consideradas como transcorrendo em ritmo adequado, apresentando o carimbo verde no 3 Balano do PAC 2. A construo dessas novas refinarias deve ampliar o leque de produtos da Petrobras, bem como reduzir os gastos do Brasil com a aquisio de derivados de petrleo no exterior. Apenas em 2011, de acordo com dados da Agncia Nacional de Petrleo (ANP), foram adquiridos 190,67 milhes de barris equivalentes de derivados no exterior, a um custo FOB de US$ 19,40 bilhes. No mesmo perodo foi obtida receita FOB de US$ 9,48 bilhes com exportaes de derivados. Houve, portanto, um dficit na balana comercial de derivados de petrleo de US$ 9,92 bilhes. De acordo com a ANP, a produo de petrleo e de gs em 2011 foi recorde, tendo atingido 768,5 milhes de barris no ano, enquanto a produo de gs alcanou 31,9 milhes de barris de leo equivalente. A meta existente no PAC 2 de, at 2014, acrescentar 740 mil barris dirios produo de petrleo nacional. At dezembro de 2011, a produo aumentou em 380 mil barris dirios, com um investimento, em aes concludas, de R$ 4,21 bilhes.
Evoluo da produo de petrleo e de gs no Brasil 2000 a 2011 (milhes de boe*)

Produo de Petrleo
800,0

Produo de Gs Natural Liquefeito

37,5 32,5 27,5 22,5 17,5
12,5

750,0 700,0 650,0 600,0 550,0 500,0 450,0 400,0 350,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

7,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

*boe: barris de leo equivalente. Fonte: ANP - Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis.

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Com relao entrega de gs natural ao mercado, foi alcanada uma vazo de 37 milhes de metros cbicos por dia de gs. Essa elevao na oferta de gs natural, segundo a Petrobras, teria sido proporcionada pela entrada em operao de novos campos, como Mexilho, Urugu e Tamba, bem como por investimentos previstos no Plangs, em especial o incio das operaes da Unidade de Tratamento de Gs de Caraguatatuba e do gasoduto Caraguatatuba-Taubat, ambos os empreendimentos contidos no PAC. A meta para 2014 de acrescer 57 milhes de metros cbicos produo nacional diria. At o final de 2011, houve um acrscimo mdio de 15 milhes de metros cbicos. J no que tange gerao de energia eltrica, esto previstos no PAC 2 investimentos voltados para o acrscimo de 28,8 GW de potncia instalada ao sistema nacional at dezembro de 2014, tendo sido finalizadas, at dezembro de 2011, obras no valor de R$ 1,84 bilho, que so responsveis pela gerao de 2,8 GW. Esse valor inferior ao previsto quando da elaborao do 1 Balano do PAC 2, que projetava a insero, at dezembro de 2011, de 8.080 MW ao sistema de gerao nacional. Os grandes investimentos em gerao de energia hidreltrica, como Santo Antnio (3.150,4 MW), Jirau (3.300 MW) e Belo Monte (11.233 MW), esto inseridos no PAC 2, sendo oriundos do PAC 1. A usina hidreltrica de So Luiz do Tapajs teve os seus estudos de viabilidade tcnica e econmica, bem como de impactos ambientais, realizados no mbito do PAC 1, estando a obra prevista no PAC 2. um dos maiores empreendimentos em termos de gerao de energia hidreltrica includos no PAC 2 e, quando estiver finalizada, o que est planejado para acontecer em dezembro de 2017, deve gerar 7.880 MW. Apenas com aproveitamentos elicos, esto includos no PAC 2 140 projetos, todos na modalidade de concesso, acarretando perspectivas de fornecimento de 3,7 GW. At o final de 2011, trs dessas unidades j haviam sido concludas, acrescentando 52 MW ao sistema gerador nacional. Esses 140 projetos totalizam investimentos de R$ 14,35 bilhes, dos quais 92,5% (R$ 13,28 bilhes) so de origem privada, sendo o restante (R$ 1,07 bilho) de origem estatal. No h recursos provenientes do Oramento Fiscal e da Seguridade Social associado a este modal de gerao de energia eltrica. O nmero de projetos de usinas elicas programados no PAC 2 representa um acrscimo significativo em relao ao PAC 1, onde constavam quarenta projetos, todos j concludos e operando, segundo informaes da Sepac, somando 1,02 GW ao sistema gerador nacional. De acordo com a ANEEL, existiam, em maro de 2012, 73 usinas elicas em operao, representando uma potncia outorgada de 1,47 GW. Note-se que, conforme grfico apresentado a seguir, mesmo antes do lanamento do PAC, em 2007, o modal j apresentava trajetria de crescimento, que se manteve ao longo do tempo, com exceo do perodo 2008/2009, quando se manteve estvel. Devese ressaltar que bem antes da vigncia do PAC j existia incentivo para a utilizao de fontes de energia sustentvel, estabelecido por intermdio da Lei 10.438/2002, que criou o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica, regulamentada em 2004.

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Evoluo da gerao de energia elica no Brasil 2000 a 2010

GWh

2500 2000 1500 1000 500 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Empresa de Pesquisas Energticas Balano Energtico Nacional 2011 (pg. 43).

O setor de Combustveis Renovveis apresentou reduo considervel no nmero de projetos no PAC 2, quando comparado com os existentes no PAC 1. No 11, e ltimo, Balano do PAC 1 estavam elencados 126 projetos, no valor de R$ 19,60 bilhes, enquanto no 1 Balano do PAC 2 constavam apenas seis projetos, totalizando R$ 9,1 bilhes. Outro ponto que pode ser observado que o perfil dos executores tambm se alterou. Os seis projetos do PAC 2 so todos executados diretamente pela Unio, por intermdio da Petrobrs, enquanto o PAC 1 possua elevada participao da iniciativa privada, que respondia por 118 projetos, dos 126. Dentre os projetos deste tipo, o que possui maior valor associado o sistema de logstica de etanol, um alcooduto de 1.050 quilmetros ligando Senador Canedo/GO a So Sebastio/SP e Rio de Janeiro. A previso inicial era que fossem despendidos R$ 4,5 bilhes na sua construo, conforme consta no 11 Balano do PAC 1, valor que se elevou a R$ 6,96 bilhes no 1 Balano do PAC 2. De acordo com a Sepac, esse acrscimo se deu em virtude de alterao no escopo do projeto e alterao no traado do duto. Conforme o 1 Balano do PAC 2, a data prevista para finalizao maro de 2016, estando, ao final de 2011, com 6% das obras concludas. A produo de biodiesel, que teve forte incentivo no PAC 1, com 45 projetos associados, continuou sua trajetria ascendente, tendo se elevado de 2,39 bilhes de litros em 2010 para 2,64 bilhes de litros em 2011, segundo dados da ANP. Essa produo, entretanto, ainda est aqum do previsto no PAC 1, de se alcanar uma produo de 3,3 bilhes de litros ao ano em 2010. O setor, no PAC 2, conta com apenas um empreendimento, a Planta de Biodiesel do Norte, cuja meta a produo de 120 milhes de litros de biodiesel ao ano, a um custo de R$ 144,5 milhes, com entrada em funcionamento planejada para outubro de 2014. At o final do PAC 1 estimava-se que seria concluda em outubro de 2013, a um custo de R$ 92,6 milhes. O estgio de execuo dessa obra ainda o de ao preparatria. O setor de Marinha Mercante continua sendo incentivado pelo PAC, com financiamentos de R$ 31 bilhes. De acordo com o 1 Balano do PAC 2, esto previstas 57 aes, relacionadas construo de 51 embarcaes e 5 estaleiros. De acordo com as informaes da Sepac j teriam sido finalizadas aes no valor de R$ 5,9 bilhes, coma construo de 163 embarcaes e 5 estaleiros. Esses nmeros devem ser olhados com cuidado, pois embora constem nos balanos como integralmente aplicados, no significa que as obras ou a construo esteja concluda, uma vez que, como j mencionado anteriormente, o projeto considerado como finalizado para fins do PAC no momento da assinatura do contrato de financiamento com o Fundo da Marinha Mercante.
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Minha Casa Minha Vida Embora tenha o nome Minha Casa Minha Vida, esse eixo mais amplo do que o programa de mesmo nome, englobando, alm da segunda edio do Programa Minha Casa Minha Vida, os financiamentos concedidos no mbito do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e a Urbanizao de Assentamentos Precrios. No quadro a seguir apresentada a previso de investimentos nos tipos e subtipos vinculados a esse eixo, bem como o percentual de alcance das metas fsicas das aes concludas em dezembro de 2011.
Execuo fsico-financeira das aes concludas do Eixo Minha Casa Minha Vida Meta Fsica at 2014* Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance das Execuo Aes Concludas metas totais Financeira (em (%) R$ mi) 176.000 75.104 42,67 75.104 n/d. 472.038 32,28 R$ Famlias Beneficiadas Estudo e/ou Projeto Famlias Beneficiadas Plano Assistncia Tcnica Famlias Beneficiadas Desenvolvimento Institucional Famlias Beneficiadas n/d 7.085 32,28 5.886 17.963 264 27 474 30 0,46 9.998,12 R$ - subsdio contratado Unidades Habitacionais contratadas 72.587 2.000.000 9.998,12 457.005 13,77 9.998,12 22,85 85.134,22 32,28

Tipo de Investimento

Unidade de Medida R$ Contratos

Financiamento SBPE Urbanizao de Assentamentos Precrios Urbanizao de Assentamentos Precrios* Proviso Habitacional Urbanizao - Estudos e projetos Urbanizao Planos Locais de Habitao de Interesse Social Assistncia Tcnica Lotes Urbanizados Desenvolvimento Institucional Requalificao de Imveis Minha Casa Minha Vida 2 MCMV 2 Total do Eixo

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. * A meta fsica at 2014 corresponde aos valores financeiros relativos s aes com previso de concluso at 2014.

A importncia deste eixo est lastreada em diagnsticos existentes, acerca de elevado dficit habitacional no pas, elaborados por diversos institutos de pesquisa, com base em dados do IBGE, como o censo decenal e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), realizada regularmente. Este dficit habitacional se concentra notadamente nas faixas de renda menos elevadas, conforme pode ser constatado em estudo do Ministrio das Cidades (Dficit Habitacional no Brasil 2008), com a Fundao Joo Pinheiro, de Belo Horizonte. De acordo com esse trabalho, as famlias com renda de at cinco salrios mnimos representam 96,6% do dficit habitacional urbano no pas. Deve-se salientar que essa no uma situao atual, j tendo sido revelada em inmeras pesquisas realizadas no Brasil. O Ipea, em publicao de 1996 (TD 410), j citava o trabalho Moradia no Brasil Reflexes sobre o problema habitacional brasileiro, de 1993, segundo o qual haveria um dficit, em 1992, de 12,7 milhes de residncias. Esse cenrio evoluiu positivamente desde ento e, em 2008, esse dficit se reduziu a 5,7 milhes de unidades habitacionais, conforme o

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estudo do Ministrio das Cidades citado anteriormente, mesmo com a populao tendo aumentado no perodo. Em 2009, de modo a reduzir ainda mais o dficit habitacional, o Governo Federal instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida, por intermdio da Medida Provisria 459/2009, a qual foi convertida na Lei 11.977 de julho do mesmo ano. O programa gerido pelo Ministrio das Cidades, enquanto a operacionalizao realizada por intermdio da Caixa Econmica Federal. Na ltima alterao da lei, realizada em 2011, o programa passou a ter o objetivo de criar mecanismos de incentivo produo e aquisio de novas unidades habitacionais ou requalificao de imveis urbanos e produo ou reforma de habitaes rurais, para famlias com renda mensal de at R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais). De acordo com o 1 Balano do PAC 2, a segunda edio do Minha Casa Minha Vida tem como meta a construo de dois milhes de unidades habitacionais, envolvendo recursos de R$ 72,5 bilhes. At 31/12/2012 foram aplicados aproximadamente R$ 10 bilhes e assinados 457.005 contratos. As aes de Urbanizao de Assentamentos Precrios esto voltadas para a urbanizao, preveno de situaes de risco e regularizao de assentamentos humanos precrios, estando subdivididas em cinco subtipos: Desenvolvimento institucional, Lotes urbanizados, Planos locais de habitao de interesse social, Proviso Habitacional e Urbanizao. Embora sejam programas envolvendo majoritariamente recursos federais, eles so executados por entidades sociais sem fins lucrativos, por intermdio de contratos de repasse, e entes subnacionais, estados e municpios, por intermdio de contratos de financiamento e os chamados termos de compromisso. Este conjunto de aes apresenta previso de dispndios de R$ 7,08 bilhes at 2014. At dezembro de 2011 foram investidos R$ 32,28 milhes, 0,46% do total previsto para o quadrinio, beneficiando 24,3 mil famlias. O Financiamento SBPE o sistema de financiamento imobilirio normal, operacionalizado pelos bancos que possuem carteira de emprstimo imobilirio, destinado aquisio, reforma ou construo de novas moradias. Enquanto os Programas Minha Casa Minha Vida e Urbanizao de Assentamentos Precrios possuem um carter social, com uma vertente fortemente voltada para as classes menos favorecidas, o Financiamento SBPE visa as famlias de maior renda, capazes de suportar os custos inerentes a um financiamento habitacional a taxas de mercado. De acordo com o 1 Balano do PAC 2, a meta para o quadrinio 2011-2014 era conceder emprstimos no valor de R$ 176,0 bilhes, dos quais R$ 44 bilhes em 2011, sem a incluso de contrapartidas. Essa meta se manteve at o 3 Balano do PAC 2, tendo sido superada. Ao final do exerccio, haviam sido firmados 472.038 contratos, totalizando R$ 75,1 bilhes, o que representa 70% a mais que o originalmente planejado. gua e Luz para Todos O eixo gua e Luz para Todos abarca os tipos Luz para Todos, Recursos Hdricos e gua em reas Urbanas, com investimentos de R$ 23,36 bilhes at 2014. Desse valor, R$ 1,84 bilho foi despendido em 2011, 7,88% do total previsto para o perodo 2011/2014. No quadro a seguir so apresentadas as metas at 2014, bem como o alcance das aes concludas at dezembro de 2011.

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Execuo Fsico-financeira das aes concludas do Eixo gua e Luz para Todos Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance Meta Fsica Execuo Aes das metas at 2014* Financeira (em Concludas totais R$ mi) (%) 715.939 247.862 34,62 1.800,53 500 20 303.000.000 74 3.983.307.900 1.727 1.262 25 161.888 30.000.000 77 3 440 3.200 130 3 1 88.770.000 200 34 0 33 17,52 167.241 3 1.729 3 26,00 15,00 0,00 1,35 2,23 11,58 2,69 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,50 0,55 25,15 0,81 0 0 0 13,07 3,37 0 0 0 0 0 0 7,9 17,52 17,52 1.843,20

Tipo de Investimento

Unidade de Medida

Luz para todos Recursos Hdricos gua para todos Drenagem

ligaes poos/sistemas obras m3 unidade m3 km km unidade hectare m3 km unidade unidade R$ Famlias Beneficiadas Escola Beneficiada Comunidade Beneficiada Laboratrio Apoiado

Infraestrutura de Abastecimento

Integrao de bacias

Irrigao

Revitalizao de bacias gua em reas urbanas gua em reas urbanas

Abastecimento de gua

n/d

Total do Eixo
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). *A meta fsica at 2014 corresponde aos valores financeiros relativos s aes com previso de concluso at 2014.

O programa Luz para Todos, criado em 2003 e que j constava no PAC 1, no eixo Social e Urbano, tem como objetivo a disponibilizao de energia eltrica populao do meio rural que no possui acesso a esse servio pblico. O programa coordenado pelo Ministrio das Minas e Energia e operacionalizado pela Eletrobrs, tendo suas aes executadas pelas empresas concessionrias de energia eltrica, muitas das quais privadas, e cooperativas de eletrificao rural. De acordo com publicao do Ministrio das Minas e Energia (Informativo Luz para Todos n 36, de outubro de 2011), desde seu lanamento at setembro de 2011, 14,2 milhes de pessoas j teriam sido beneficiadas pelo programa, majoritariamente moradores das Regies Nordeste(7 milhes) e Norte (2,8 milhes). A importncia de se prover energia eltrica populao rural vai muito alm do conforto material e da cidadania. Em termos de desenvolvimento econmico, importante que o produtor rural, ou o pequeno comerciante, tenha capacidade de mover seus equipamentos, motores, geladeiras, freezers etc. de forma a potencializar sua produo, plantaes, irrigao, equipamentos para transformao, ordenha, armazenamento de leite, e, por conseguinte, sua renda. De acordo com as informaes provenientes da Sepac/MPOG, a meta, repactuada, a ser atingida at 2014 a realizao de 715.939 ligaes residenciais, 97 mil ligaes a menos que originalmente previsto no 1 Balano do PAC 2. At dezembro de 2011, 247.862 ligaes, 35% do previsto, j haviam sido efetivadas, a um custo de R$ 1,8 bilho. As aes constantes no tipo Recursos Hdricos destinam-se ampliao do abastecimento de gua e revitalizao de bacias hidrogrficas, envolvendo construo de adutoras, barragens,
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sistemas de captao e tratamento de gua, elaborao de projetos, implantao/ampliao/melhoria de sistemas pblicos de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos, implantao de poos e permetros de irrigao, dentre outras atividades. Esse tipo prev um dispndio total de R$ 10,84 bilhes. Deste montante, foram despendidos R$ 25,15 milhes at 2011, 0,23% do valor previsto no Eixo. Em termos de valor, das cinco obras mais representativas, trs esto ligadas integrao do Rio So Francisco com as bacias do nordeste setentrional. Essas obras, de responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional, j faziam parte do PAC 1 e se encontram divididas em dois eixos: leste e norte, subdividido nos trechos I, II, III, IV e VI. O eixo leste tinha previso de estar concludo em dezembro de 2010, e o eixo norte em dezembro de 2012. Essas datas foram, ao longo do tempo, sendo postergadas e atualmente a previso que o eixo leste seja finalizado em outubro de 2014, o trecho IV do eixo norte em dezembro de 2016 e os trechos I e II do mesmo eixo em dezembro de 2015. Quanto ao trecho III do eixo norte, ele ainda se encontra na fase de projeto, cujo trmino est previsto para outubro de 2014. De acordo com as informaes constantes no 1 Balano do PAC 2, alguns lotes das obras nos dois eixos esto em ritmo lento, em virtude da negociao de aditivos aos contratos. Assim, ambos constam no 3 Balano do PAC com o carimbo de ateno, amarelo. Com relao reduo da meta ocorrida no subtipo Integrao de Bacias, de 1.605 km para 1.262 km, ela se deveu excluso, do PAC 2, dos trechos III e IV do eixo norte, somando 402 quilmetros. Os outros trs quilmetros de reduo se deveram correo de traado nas obras do eixo leste. As aes do tipo gua em reas Urbanas tm por objetivo o aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais, indgenas e quilombolas, bem como a instalao de sistema de abastecimento de gua em escolas. A meta at 2014 de aplicao de R$ 3,2 bilhes, dos quais R$ 17,52 milhes, 0,55% do total, j foram gastos. Com a exceo das obras realizadas pela Funasa, fundao vinculada ao Ministrio da Sade, todas as demais aes relacionadas a essa rea so operacionalizadas mediante convnios, termos de compromisso e contratos de financiamento com os entes subnacionais, municpios e estados. Com relao ao subtipo Irrigao, a nica obra prevista para concluso, ainda em dezembro de 2011, era o Permetro de Irrigao Vrzeas de Sousa, operacionalizado mediante termo de compromisso celebrado com o Estado da Bahia, com o objetivo de prover irrigao para 4.100 hectares. Embora no tenha sido finalizada no prazo previsto, quando da elaborao do 3 Balano do PAC 2 estava com 97% de suas instalaes fsicas concludas. Cidade Melhor No mbito deste eixo, o objetivo explicitado a consecuo de melhorias na infraestrutura urbana, envolvendo aes de saneamento, preveno de reas de risco e mobilidade urbana. O quadro dos valores associados a este eixo, segmentado por seus tipos constituintes, apresentado a seguir. O valor total a ser despendido at 2014 de R$ 20,96 bilhes, dos quais R$ 109,39 milhes, 0,52% do total, referem-se a aes j concludas em 2011.

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Execuo fsico-financeira das aes concludas do Eixo Cidade Melhor Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance Execuo Aes das metas Financeira Concludas totais (em R$ mi) (%) 0,00 0,00 0,00 0,00 8,02 8,02 0,26 n/d 38.992 7.646 101,37 4 344.542 998 23 21.086 15.615 1.562 6.000,00 23.458 1.654 109,39 101,37 101,37 R$ (milhes) unidade Famlias Beneficiadas Comunidade Beneficiada Trabalho realizado Famlias Beneficiadas Famlias Beneficiadas Famlias Beneficiadas R$ (milhes) 8,02

Tipo de Investimento

Unidade de Medida milhes R$ km unidade km milhes R$ Famlias beneficiadas plano projeto Famlias beneficiadas

Meta Fsica at 2014* 6.749 122 15 9 3.063

Mobilidade Urbana Metr Trem Urbano Preveno de reas de risco Conteno de encostas e drenagem Obras de conteno de encostas Plano de reduo de riscos Projeto para estabilizao de encostas Manejo de guas pluviais Saneamento Saneamento* Desenvolvimento Institucional Esgotamento Sanitrio Estudos e Projetos Manejo de Resduos Slidos Saneamento Integrado Melhorias habitacionais para combate doena de Chagas Pavimentao Pavimentao social e urbana Total do Eixo

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG. *A meta fsica at 2014 corresponde aos valores financeiros relativos s aes com previso de concluso at 2014.

As aes de mobilidade urbana, em nmero de 10, esto ligadas melhoria dos sistemas de metrs e trens metropolitanos, beneficiando essencialmente as capitais Fortaleza/CE, Recife/PE, Salvador/BA e Porto Alegre/RS, no valor de R$ 6,75 bilhes. Em que pese quatro das aes tivessem como data prevista para concluso o final de 2011, nenhuma delas logrou ser finalizada no prazo, embora estejam prximas disso. Assim, o metr de Recife, em suas linhas Sul e Centro, se encontrava, ao final do ano, com 92% de suas obras concludas, o Metr de Salvador Acesso Norte, estava com 99% de suas obras concludas, a linha Oeste do trem metropolitano de Fortaleza estava com 97% das obras concludas e o trem de subrbio de Salvador, cujas obras so as mais atrasadas, estava com 77% das obras concludas. No tipo Saneamento constam aes de apoio a projetos de coleta e reciclagem de materiais (apoio a catadores), drenagem, esgotamento sanitrio, implantao de estaes de tratamento de esgoto, melhorias das condies habitacionais em reas sujeitas doena de Chagas, aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em comunidades rurais. At o final de 2011, do total de R$ 7,65 bilhes destinados a essa rea, foram concludas aes no valor de R$ 101,37 milhes, que representa 1,32% do total previsto. Essas aes, de acordo com a Sepac, teriam beneficiado 382,8 mil famlias e 998 comunidades.

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Em 8 de maro de 2012, foi editada a Medida Provisria 561 que, dentre outras disposies, inseriu artigo na Lei 11.758/2007, que trata de transferncia obrigatria de recursos financeiros para a execuo, pelos entes subnacionais, de aes do PAC e sobre a forma de operacionalizao do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), nos exerccios de 2007 e 2008. Essa Medida Provisria flexibilizou as regras ento existentes, que vedavam o repasse de recursos federais do PAC para empreendimentos de saneamento bsico, em municpios que ainda no tinham conseguido regularizar a delegao ou concesso destes servios, nos termos e prazos estabelecidos por lei. Os servios pblicos de saneamento bsico prestados por entidade da administrao indireta dos estados, por meio de concesso outorgada em carter precrio, com prazo vencido ou que estiverem em vigor por prazo indeterminado, passaro, desta forma, a poder ser contemplados com os recursos pblicos do PAC, desde que incluam no termo de compromisso os seguintes requisitos adicionais: celebrao de convnio de cooperao entre os entes federativos que autorize a gesto associada de servios pblicos e celebrao, at 31 de dezembro de 2016, entre os entes federativos ou suas entidades, de contrato que discipline a prestao dos servios. De acordo com a exposio de motivos da MP 2.057, municpios sero beneficiados pelo ato, totalizando 30 milhes de habitantes, dentre os quais algumas capitais, como Salvador/BA, Aracaju/SE e Belm/PA. As aes de preveno de rea de risco se dividem em conteno de encostas e drenagem, cujos executores so municpios, principalmente, e estados. So 225 aes, cujas metas, somadas, preveem dispndios de R$ 3,06 bilhes, dos quais R$ 8,02 milhes, 0,26% do total, foram aplicados em aes j concludas at o final de 2011. Com relao ausncia de metas fsicas no quadro (famlias e comunidades beneficiadas), em diversos subtipos, esse fato se deve impossibilidade, externada pela Sepac, de se conseguir fazer essa quantificao antes das selees e contrataes serem realizadas, uma vez que essas aes so eminentemente locais, dependendo de interlocuo com os entes subnacionais, bem como da situao de cada local a ser beneficiado. Comunidade Cidad Dos cinco eixos constantes do PAC, o eixo Comunidade Cidad o nico composto por um conjunto de aes realmente originais, cuja natureza no existia no PAC 1, abarcando a construo de creches e pr-escolas, quadras esportivas em escolas e unidades bsicas de sade. Por se tratar de atividades nitidamente ligadas s comunidades locais, a totalidade das aes ser levada a cabo por municpios e Distrito Federal, com aporte integral de recursos pelo Governo Federal, que o transfere por meio de termos de compromisso ou transferncias fundo a fundo, no caso de dispndios ligados sade. Originalmente, os investimentos previstos para esse eixo eram de R$ 23,95 bilhes, uma vez que incluam despesas com custeio das Unidades Bsicas de Sade (UBS) e Unidades de Pronto Atendimento (UPA). A partir do 2 balano do PAC 2, os valores constantes dessa rubrica foram retirados, assim como os valores associados aos Postos de Polcia Comunitria, que foram excludos do PAC, permanecendo um total de R$ 16,56 bilhes, a ser despendido at 2014. A unidade de medida adotada pela Sepac para mensurar o alcance das metas estabelecidas para esse eixo foi o valor associado s aes selecionadas para contratao e no a execuo fsica propriamente dita das aes. De acordo com a mtrica adotada, teriam sido concludas (na verdade selecionadas) aes no montante de R$ 3,93 bilhes. Em termos de concluso fsica, entretanto,
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segundo informaes provenientes da Secretaria do PAC, no houve qualquer ao finalizada em 2011, o que pode ser explicado pelo fato de o eixo haver se iniciado com o PAC 2.
Execuo fsico-financeira do Eixo Comunidade Cidad Tipo de Investimento Creches e pr-escolas UBS* UPA* Quadras Esportivas nas Escolas Postos de Polcia Comunitria** Total do Eixo Unidade de Medida milhes R$ milhes R$ milhes R$ milhes R$ milhes R$ Meta Fsica at 2014 7.600 2.260 1.000 4.100 0 16.560 Balano do 1 ano do PAC 2 Alcance das Aes Concludas metas totais (%) 1.518 19,97 561 24,82 223 22,30 752 18,34 3.925 23,70

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). * No 1 balano do PAC 2, as metas estabelecidas para UBS e UPA foram divulgadas com a previso de despesas de custeio. Nos balanos subsequentes, esse valor foi retirado. ** O tipo Postos de Polcia Comunitria foi excludo do PAC a partir do 2o Balano.

Execuo Oramentria do PAC Assim como no PAC 1, os recursos oriundos do OFSS no configuram a maioria das fontes de recursos do PAC 2. Dos R$ 708,43 bilhes previstos para serem despendidos/financiados pelo programa at 2014, R$ 162,53 bilhes, aproximadamente 23% do total, so do Oramento Geral da Unio. Ao longo desta seo ser apresentado um panorama da execuo oramentria desses recursos ao longo do perodo 2007/2011, considerando-se como executados os valores liquidados ao longo do ano, somados aos valores pagos referentes a Restos a Pagar no Processados. O grfico a seguir apresenta, de forma consolidada, os valores de dotao e execuo do PAC, segregados em OFSS e restos a pagar no processados de exerccios anteriores, ao longo dos cinco anos de vigncia do programa.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC
R$ bilhes
70,0 65,0 60,0
55,0 50,0 24,6

45,0 40,0 35,0 30,0

25,0 20,0 3,8 12,1 16,9

24,3
RP No Processados

40,4 28,5 9,3 32,4 13,1

OFSS

17,4

15,0 10,0 5,0 0,0 16,6 18,9 2,8 4,9

8,0

9,6
3,9

10,5

9,6

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte:Elaborao prpria a partir de dados constantes do Siafi Gerencial. Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados.

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Os nmeros associados ao PAC continuam sua trajetria ascendente j vista em anos anteriores. Em particular, a dotao oramentria para 2011, de R$ 40,4 bilhes, 143% maior que de 2007 e 24,6% superior de 2010. Apesar do crescimento, a execuo do oramento em cada ano continua inferior respectiva dotao, acarretando progressivo aumento de execuo mediante restos a pagar no processados (RPNP). De fato, o papel da execuo de RPNP de exerccios anteriores sempre foi relevante no PAC, mesmo em seu ano de incio quando, do total executado, de R$ 7,7 bilhes, R$ 2,8 bilhes (36,4% do total) foram relativos a RPNP oriundos de anos anteriores, de aes oramentrias que estavam em execuo e que foram includas no PAC 1 em 2007. Essa situao fica mais patente quando, olhando o grfico, verifica-se que, com a exceo de 2009, em que foram praticamente iguais, em todos os exerccios houve maior execuo do PAC por intermdio de liquidao de restos a pagar no processados do que pela execuo normal. Em 2011, 64,4% da execuo do PAC se deu por intermdio de liquidao de restos a pagar no processados. Considerando que o PAC um programa voltado para o incentivo ao crescimento econmico, natural imaginar que as despesas relacionadas a investimentos sobressaiam no mbito de suas dotaes. De fato, as despesas classificadas como Investimentos corresponderam a 67,2% do total liquidado no programa em 2011, abarcando valores do oramento e restos a pagar no processados. Alm disso, a participao dos dispndios do PAC no total de investimentos previsto no Oramento Federal se manteve constante nos ltimos dois anos, correspondendo a aproximadamente 45% do despendido no grupo. Aps quatro anos de crescimento nominal ininterrupto, em 2011 houve uma pequena queda nesse volume, os quais se reduziram de R$ 48,29 bilhes, para R$ 40,16 bilhes, conforme pode ser visto no grfico a seguir.
Execuo dos Investimentos PAC x Demais
R$ bilhes
60,0

50,0

40,0

21,77
30,0 15,74 20,0 6,12 26,52 11,21 18,15
PAC No PAC

10,0
14,30 0,0 2007

15,89

17,44

22,01

2008

2009

2010

2011

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados constantes do Siafi. Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados.

Como pode ser visto no grfico a seguir, a maior parte da execuo das aes do PAC realizada pelo prprio governo federal, por intermdio de aplicaes diretas. O restante, pouco menos de 30% do total, executado por intermdio de transferncias aos entes federativos: estados, municpios e Distrito Federal.

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Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007 a 2011 Modalidade de Aplicao

Aplicaes Diretas Transf. a Estados e ao DF 17,46% 11,83%

70,41%

Transf. a Municpios
Transf. a Inst. Privadas s/ Fins Lucrativos Aplicaes Diretas - Oper. Intraor. Transferncias Ao Exterior Transf. Instit. Multigovernamentais 0% 0,20% 0,07%

0,02% 0,00% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados constantes do Siafi.

A participao dos dispndios do PAC por funo oramentria pode ser vista no prximo grfico. A funo transporte, que guarda correlao direta com o eixo Transporte do PAC, , de longe, a que mais executou recursos ao longo dos cinco anos, refletindo a importncia que foi dada a essa rea. Quanto ao eixo Energia, embora seja o setor com maior quantidade de recursos associados, praticamente no h execuo oramentria, uma vez que a quase totalidade de seus dispndios, aproximadamente 99,5%, so de responsabilidade privada, de estatais ou objeto de financiamentos, sendo que apenas 0,5% dos recursos so oriundos do oramento da Unio. Assim, o que foi despendido at agora na funo Energia se refere a servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural e de planejamento do setor energtico. O segundo maior montante de dispndios ocorre na funo Encargos Especiais e est ligado s transferncias ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que financia o Programa Minha Casa Minha Vida. Em 2011, dos R$ 7,7 bilhes gastos com Encargos Especiais, R$ 7 bilhes, 90,8% do total da funo, foram referentes a transferncias para o FAR. Os dispndios nas demais funes, Urbanismo, Habitao, Saneamento, Sade etc. esto ligados aos trs eixos que contm as aes de carter mais social do PAC, gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad. Ressalte-se que uma mesma funo pode acomodar aes de mais de um eixo do PAC. Assim, a funo Sade financia, ao mesmo tempo, a implantao de Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e Unidades Bsicas de Sade (UBS), do eixo Comunidade Cidad, bem como aes de saneamento, do eixo Cidade Melhor.

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Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC por funo oramentria

Urbanismo 7,7% Saneamento 6,7% Encargos Especiais 12,8% Sade 4,3% Habitao 2,1%

Gesto Ambiental 8,1%

0,0%

Outras 6,3%

0,0%

Agricultura 2,1%

Demais 2,1% Transporte 54,2%

Fonte:

Siafi Gerencial. Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados.

A execuo das aes do PAC se estende por quatorze rgos superiores, mas se concentra fortemente em apenas trs, os Ministrios dos Transportes, Cidades e Integrao Nacional, que, somando R$ 80 bilhes em recursos executados ao longo dos cinco anos, representam 90% dos valores executados pelo PAC. O quadro a seguir apresenta a evoluo dos dispndios por rgo superior ao longo do perodo. Alguns rgos, como o Ministrio da Sade e o Ministrio da Fazenda no executaram recursos relativos ao PAC 1, mas passaram a faz-lo no PAC 2, dada a insero de novas modalidades de aes. Assim, os recursos executados pelo Ministrio da Fazenda correspondem integralizao de cotas do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHAB) e os da Educao esto vinculados s aes Implantao de Escolas para Educao Infantil e Implantao e Adequao de estruturas Esportivas Escolares.
Execuo Oramentria do PAC por rgo Superior 2007 a 2011
R$ milhes

rgo Superior Min. dos Transportes Min. das Cidades Min. da Int. Nacional Min. da Sade Presidncia da Repblica Min. de Minas e Energia Min. da Defesa Min. do Turismo Min. do Meio Ambiente Min. do Desenv. Agrrio Min. da Cincia e Tecnologia Min. Do Planejamento Min. da Fazenda Min. da Educao Total

Execuo (OFSS + Restos a Pagar no Processados Liquidados) (% do Total) 2007 2008 2009 2010 2011 Total 4.704,20 5.789,90 9.025,53 13.567,97 12.125,40 45.213,01 50,81 1.142,18 3.551,49 6.051,80 4.590,19 10.255,42 25.591,06 28,76 654,99 1.316,05 2.322,53 3.157,70 1.816,12 9.267,39 10,41 139,96 899,58 670,01 1.164,89 951,06 3.825,50 4,30 307,13 244,72 673,16 843,38 944,81 3.013,19 3,39 48,42 60,70 167,87 230,83 183,92 691,74 0,78 565,11 78,00 0,00 0,00 0,00 643,11 0,72 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 50,00 0,06 40,10 0,00 0,00 0,00 0,00 40,10 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 18,47 18,47 0,02 4,47 5,81 0,00 0,00 0,00 10,28 0,01 0,00 0,00 0,00 1,48 0,21 1,69 < 0,01% 0,00 0,00 0,00 0,00 200,00 0,00 < 0,01% 0,00 0,00 0,00 0,00 427,39 0,00 < 0,01% 7.656,57 11.946,24 18.910,89 23.556,44 26.922,79 88.992,94 100,00

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados constantes do Siafi.

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O grau de priorizao dado s aes do PAC em cada rgo superior pode ser visto no quadro a seguir, onde, na terceira coluna, apresentado o percentual de empenho das aes do PAC frente dotao oramentria disponvel e, na quarta coluna, o grau de empenho observado em cada um dos rgos nas aes discricionrias, no prioritrias, portanto. O que se pode observar que, regra geral, os rgos empenharam as aes do PAC em percentual superior s aes discricionrias, o que era o esperado.
Priorizao das aes do PAC por Ministrio 2011 rgo Superior Min. do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Cultura Min. da Educao Min. da Fazenda Min. da Int. Nacional Ministrio da Justia Min. da Sade Min. das Cidades Min. de Minas e Energia Min. dos Transportes Min. do Planejamento, Oramento e Gesto Presidncia da Repblica
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Siafi Gerencial.

Valor empenhado/dotao Nmero de aes (%) 1 1 2 1 75 1 15 29 9 216 1 51 72% 75% 100% 100% 71% 0% 96% 89% 59% 90% 26% 83%

Disponvel para empenho do rgo em aes discricionrias (%) 85% 67% 83% 80% 69% 67% 95% 70% 57% 89% 81% 74%

Embora no seja a principal fonte de recursos do PAC, ainda assim pode-se observar que recursos provenientes do Oramento Fiscal e da Seguridade Social so bastante relevantes, em especial no financiamento das aes na rea de transportes, e naquelas mais ligadas ao setor social, executadas pelos respectivos ministrios. A previso que, at 2014, os recursos provenientes do oramento sejam responsveis por 23% dos dispndios do PAC em aes concludas. Em que pese esta importncia, bem como a priorizao concedida pelas leis oramentrias s aes do PAC, pode-se notar que h uma contumaz dificuldade por parte da Administrao em executar a dotao anual do programa. Este fato acaba por se refletir em uma progressiva evoluo do volume de restos a pagar no processados ao final do ano, a serem liquidados e pagos nos anos subsequentes. Nos ltimos dois exerccios, 2010 e 2011, dos R$ 50,2 bilhes executados no PAC, R$ 30,5 bilhes (aproximadamente 60% do total) foram referentes a restos a pagar no processados. Ao final de 2011, de um total de empenhos no valor de R$ 35,2 bilhes, R$ 25,8 bilhes foram inscritos em restos a pagar no processados.

4.1.2 Desoneraes e subsdios concedidos no mbito do PAC

No mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), desoneraes tributrias e benefcios financeiros e creditcios so utilizados para viabilizar as medidas institucionais e econmicas voltadas para estimular o crescimento econmico do pas. Em 2011, as desoneraes tributrias no PAC atingiram R$ 25,8 bilhes, enquanto os benefcios financeiros e creditcios alcanaram R$ 4,3 bilhes, referentes aos valores desembolsados no exerccio e distribudos por toda a durao dos financiamentos.

199

A identificao e classificao, segundo diversas perspectivas complementares, das desoneraes e dos subsdios concedidos no mbito do PAC so relevantes para aumentar a transparncia acerca da origem e da destinao dos recursos no-oramentrios mobilizados pelo programa. A anlise das desoneraes tributrias foi baseada nos dados levantados pela Receita Federal (RFB), no perodo de 2007 a 2011, relativos especificamente ao PAC. Por sua vez, os clculos dos subsdios financeiros e creditcios apresentados neste item foram elaborados pela Secretaria de Polticas Econmicas (SPE/MF), em atendimento ao Acrdo 1690/2007 - Plenrio, a partir dos dados fornecidos ao TCU pelas instituies oficiais que financiam operaes integrantes do PAC BNDES, BB, CEF, Basa e BNB. Desoneraes Tributrias As medidas de desonerao tributria so um dos pilares do PAC, contribuindo para a consecuo dos objetivos de aperfeioamento do sistema tributrio e de incentivo ao investimento privado, sobretudo em infraestrutura e construo civil. Alm disso, as medidas so direcionadas para o estmulo ao desenvolvimento tecnolgico e para o fortalecimento das micro e pequenas empresas. No grfico seguinte, demonstra-se a evoluo das desoneraes tributrias decorrentes do PAC, desde o seu lanamento, em 2007, at o final do exerccio de 2011.
Evoluo anual das desoneraes tributrias do PAC 2007/2011
R$ bilhes

25,8 23,6 20,6

12,6 7,4

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

Estima-se que as desoneraes tributrias no mbito do PAC ao longo dos cinco exerccios em anlise somaram R$ 90 bilhes. Ressalta-se que o crescimento verificado entre o ltimo e o primeiro ano da srie chega a 249%, embora as desoneraes realizadas em 2011 sejam somente 9% superiores s de 2010, evidenciando um ritmo mais lento de crescimento medida que o programa se consolida. As desoneraes contempladas no PAC so discriminadas na tabela a seguir, com a identificao do setor econmico associado a cada item, conforme informaes da RFB.

200

Medidas de desonerao tributria do PAC, por setor econmico 2011

R$ bilhes

Medida Reajuste da Tabela Progressiva Mensal Declarantes com 65 anos ou mais Deduo por dependente Despesas com instruo Desconto padro Fundos de Investimentos em Infraestrutura Prorrogao da Depreciao Acelerada Desonerao de Obras de Infraestrutura (Reidi) Recuperao Acelerada dos Crditos do PIS e COFINS Programa de Incentivo ao Setor de Semicondutores Programa de Incentivo ao Setor da TV Digital Prorrogao da Cumulatividade para Construo Civil Ampliao Benefcio Tributrio a Microcomputadores Desonerao da Compra de Perfis de Ao Lei Geral das Pequenas e Mdias Empresas Total
Fonte: RFB.

Setor Econmico Pessoas Fsicas Pessoas Fsicas Pessoas Fsicas Pessoas Fsicas Pessoas Fsicas Eletricidade gua, Esgoto, Resduos Transportes Todos Eletricidade gua, Esgoto, Resduos Transportes Todos Fabricao de Produtos de Informtica, Eletrnicos e pticos Fabricao de Produtos de Informtica, Eletrnicos e pticos Construo Fabricao de Produtos de Informtica, e Eletrnicos e pticos Construo Todos, exceto atividades financeiras, de seguros e relacionadas

Valor 12,8 1,0 0,6 0,3 1,2 0 0 0 0 0,7 0 0,1 1,9 ni ni 2,5 0,2 0,1 4,5 25,8

A anlise do quadro acima indica que o montante de R$ 15,9 bilhes est associado a pessoas fsicas, o que corresponde a 62% do total de desoneraes informadas pela Receita. O segundo maior item refere-se a renncias relativas Lei Geral das Pequenas e Mdias Empresas, com R$ 4,5 bilhes, o que significa 17% do total. Alm disso, nota-se que os fundos de investimento em infraestrutura no tiveram beneficirios no exerccio, como ocorreu em 2010, no acarretando nenhuma desonerao tributria. Em relao distribuio da desonerao por tributos, as medidas alcanam o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) e de Pessoa Jurdica (IRPJ), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), a Contribuio sobre o Lucro Lquido (CSLL), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuio Social para o PIS-Pasep. A incidncia das desoneraes em 2011 para os tributos mencionados demonstrada no grfico seguinte, destacando a participao elevada dos dois maiores itens: IRPF e Cofins, que, juntos, respondem por R$ 22,7 bilhes, ou seja, 88% das desoneraes tributrias no PAC.

201

Desonerao tributria, por tributo de incidncia 2011

R$ bilhes

6,82

15,93

IRPF IRPJ

IPI - Operaes Internas

IPI - Importao 0,90 1,39 0,01 COFINS 0,28 0,45 Contribuio PIS/PASEP CSLL

Fonte: RFB.

Outra anlise relevante refere-se utilizao da renncia fiscal como instrumento de financiamento de polticas pblicas, uma vez que os benefcios tributrios podem ser classificados como gastos de natureza indireta, ao viabilizarem o alcance de objetivos sociais e econmicos no por meio do oramento, mas por meio do sistema tributrio. Nesse sentido, possvel classificar parte das desoneraes no mbito do PAC conforme as funes de governo utilizadas na elaborao do oramento anual, como demonstra a tabela seguinte.
Desoneraes tributrias no PAC, por funo de governo 2011
R$ milhes

Medida Reajuste da Tabela Progressiva Mensal Declarantes com 65 anos ou mais Deduo por dependente Despesas com instruo Desconto padro Fundos de Investimentos em Infraestrutura Prorrogao da Depreciao Acelerada Desonerao de Obras de Infraestrutura (REIDI)

Funo Oramentria Assistncia Social Educao Transportes Energia Saneamento Indstria Transportes Energia Saneamento Comrcio e Servio Indstria Cincia e Tecnologia Cincia e Tecnologia Habitao Cincia e Tecnologia Habitao Comrcio e Servio Indstria

Recuperao Acelerada dos Crditos do PIS e COFINS Programa de Incentivo ao Setor de Semicondutores Programa de Incentivo ao Setor da TV Digital Prorrogao da Cumulatividade para Construo Civil Ampliao Benefcio Tributrio a Microcomputadores Desonerao Compra de Perfis de Ao Lei Geral das Pequenas e Mdias Empresas Total
Fonte: RFB.

Valor 12.793,3 1.014,0 614,1 317,8 1.192,8 0,0 0,0 0,0 76,2 680,2 0,0 1.275,6 574,4 ni ni 2.471,8 200,0 65,6 3.102,9 1.397,1 25.775,8

% 49,6% 3,9% 2,4% 1,2% 4,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 2,6% 0,0% 4,9% 2,2% ni ni 9,6% 0,8% 0,3% 12,0% 5,4% 100,0%

202

Destaca-se o fato de que mais de R$ 14 bilhes, ou seja, 56% das desoneraes tributrias no mbito do PAC no esto associadas a uma funo de governo. Esse montante refere-se ao conjunto de trs medidas referentes ao Imposto de Renda: reajuste da tabela progressiva mensal, deduo por dependente e desconto padro. Para que se compreenda esse dado, h que se ter em mente outra caracterstica fundamental dos gastos tributrios: a de que se constituem excees ao sistema tributrio de referncia, com vistas ao alcance de objetivos extrafiscais. Dessa forma, podem ir de encontro a determinados princpios tributrios, em especial o da isonomia tributria. Por seu turno, o reajuste da tabela do IRPF no constitui uma exceo ao sistema tributrio de referncia. Pelo contrrio, destina-se justamente a promover o aperfeioamento do sistema tributrio brasileiro, orientando-o em direo aos princpios da isonomia, da equidade, da capacidade contributiva e do no confisco. Acerca das funes de governo s quais esto associadas as demais desoneraes tributrias, destaca-se a funo Comrcio e Servios, com R$ 4,4 bilhes, o que corresponde a aproximadamente 17% do total. Na referida funo, o maior montante refere-se Lei Geral das Pequenas e Mdias Empresas, que representou mais de R$ 3,1 bilhes em desoneraes tributrias. Finalmente, considerando que a Constituio brasileira preceitua que os benefcios de natureza tributria devem visar reduo das desigualdades regionais, apresenta-se, a seguir, a distribuio regionalizada das desoneraes tributrias derivadas do PAC em 2011. No grfico, visualiza-se a concentrao das desoneraes tributrias do PAC na Regio Sudeste, com 63% do total, que representam R$ 16,2 bilhes. No outro extremo, verifica-se que a Regio Norte recebe somente 2% das desoneraes, no valor de R$ 0,6 bilho.
Regionalizao das desoneraes tributrias no PAC 2011
R$ bilhes

2,0 8%

0,6 2% Sudeste

3,4 13%

16,2 63%

Centro-Oeste

Sul

3,6 14%

Nordeste

Norte

Fonte: RFB.

203

Benefcios Financeiros e Creditcios Os subsdios financeiros e creditcios, conforme detalhado no item Renncia de Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios deste relatrio, so considerados renncias fiscais em razo da reduo potencial de receitas que poderiam ser obtidas pelo Estado, considerando as taxas de juros usualmente praticadas pelo mercado. Esses tipos de benefcios ocorrem no mbito do PAC, nos casos de projetos financiados com recursos pblicos, e, em razo de sua relevncia estratgica e dos valores expressivos envolvidos, torna-se imperioso que sejam discriminados os custos incorridos pela Unio para alcanar seus objetivos. Ressalta-se que nesta anlise so contemplados exclusivamente os financiamentos realizados com recursos pblicos federais, de forma que a apurao dos subsdios considera essencialmente o diferencial entre as taxas de juros cobradas nos emprstimos concedidos e os custos de captao ou oportunidade incorridos pelo Tesouro Nacional. Para 2011, a medida de custo de oportunidade adotada foi a taxa mdia apurada no exerccio para o ttulo da dvida pblica NTN-F com vencimento em 2021, levando em conta, dessa forma, o longo prazo associado aos financiamentos do PAC. No exerccio encerrado, a taxa anual referida correspondeu a 12,16%. A seguir, demonstra-se os montantes de desembolsos e de contrataes relativas aos financiamentos concedidos pelo BNDES, BB, CEF, Basa e BNB, com o emprego de fontes de recursos de natureza pblica. Os recursos esto classificados de acordo com os eixos de atuao do PAC, tendo sido desembolsados, no exerccio de 2011, R$ 23,2 bilhes, e contratadas operaes no montante de R$ 29,1 bilhes.
Montantes de desembolsos e contrataes realizadas em 2011, por eixo de atuao do PAC
R$ bilhes

25,0

22,8 18,8

20,0

Operaes Contratadas

15,0
Desembolsos 10,0 5,5

5,0

3,0

0,8
0,0

1,5

Energia
Fonte: SPE/MF.

Logstica

Social e Urbana

Conforme se pode verificar no grfico acima, a maior parte dos recursos contratados e desembolsados em 2011 foi direcionada para a infraestrutura de energia, correspondendo, respectivamente, a R$ 22,8 bilhes e a R$ 18,8 bilhes. Com esses montantes expressivos, o eixo Energia sobressaiu no conjunto das operaes de financiamento do PAC em 2011, representando 78% das contrataes e 81% dos desembolsos. Em relao aos subsdios decorrentes dos desembolsos e das contrataes realizados em 2011, a SPE estimou que os primeiros somaram R$ 4,3 bilhes, enquanto os ltimos atingiram R$ 6,4
204

bilhes. Deve-se notar que essas estimativas referem-se ao conjunto dos benefcios distribudos ao longo da durao dos correspondentes financiamentos, ou seja, no incorridos apenas no exerccio encerrado. Na tabela seguinte, pode-se visualizar a distribuio desses benefcios, classificados em funo dos eixos de atuao do PAC.
Subsdios Referentes aos Desembolsos e s Contrataes Realizadas em 2011
R$ bilhes

Eixo Infraestrutura em Energia Infraestrutura Logstica Infraestrutura Social e Urbana Total

Fonte: SPE/MF.

Relativos a valores contratados 5,1 1,1 0,1 6,4

Partic. 80,2% 17,7% 2,1% 100,0%

Relativos a desembolsos realizados 3,0 1,0 0,3 4,3

Partic. 70,7% 23,3% 5,9% 100,0%

Pode-se visualizar na tabela que, de forma coerente com a distribuio de recursos contratados e desembolsados em 2011, os subsdios projetados para as operaes esto fortemente concentrados no eixo de infraestrutura em Energia. Dessa forma, verifica-se que 80,2% dos benefcios que sero concedidos durante o prazo de durao das operaes contratadas no exerccio encerrado so relativos ao eixo Energia. Em relao aos desembolsos realizados no ano, 70,7% dos benefcios esto vinculados a esse mesmo eixo. A seguir, demonstra-se a distribuio regional dos subsdios relativos aos desembolsos realizados em 2011. A maior parte dos subsdios derivou de desembolsos nas regies Norte e Sudeste, ambas com 28%. Por sua vez, a regio Centro-Oeste teve o menor nvel de subsdios, com 2% do total.
Distribuio Regional dos Subsdios Referentes aos Desembolsos Realizados em 2011
0,26 bi (6%)

1,21bi (28%)
0,61 bi (14%)

Norte Nordeste

Centro-Oeste
Sudeste 1,18bi (28%) Sul 0,93bi (22%)

IE
0,10bi (2%)
Fonte: SPE/MF.

No grfico seguinte, demonstra-se a distribuio regional dos subsdios relativos s contrataes de financiamentos realizadas em 2011.

205

Distribuio Regional dos Subsdios Referentes s Contrataes Realizadas em 2011

0,21bi (3%) 0,83bi (13%) 1,78bi (28%) Norte

Nordeste
Centro-Oeste Sudeste Sul

2,60bi (41%)

0,84bi (13%)

IE
0,10bi (2%)

Fonte: SPE/MF.

Tambm neste caso, as regies com maior volume de subsdios so o Sudeste, com 41%, e o Norte, com 28%. Alm disso, novamente a regio Centro-Oeste recebeu a menor parcela dos subsdios, com 2% do total de benefcios associados s contrataes. Ressalta-se que a concentrao das contrataes no Sudeste e no Norte em 2011 est relacionada especialmente existncia de operaes com elevados montantes nos setores de infraestrutura de energia, que respondem por mais de R$ 5 bilhes dos benefcios concedidos. Incluem-se entre essas operaes os financiamentos concedidos s Usinas Hidreltricas de Jirau, Santo Antnio e Estreito, assim como Usina Nuclear Angra 3. Finalmente, registra-se a concentrao dos subsdios nas operaes realizadas por meio do BNDES, instituio responsvel pela maior parte dos financiamentos do PAC que empregaram recursos pblicos. Nos grficos seguintes, so apresentadas as distribuies dos benefcios por instituio financeira, referentes a desembolsos e a contrataes.
Subsdios Referentes aos Desembolsos Realizados em 2011, por Instituio Financeira
R$ milhes

3.295

148 BB
Fonte: SPE/MF.

164 BASA

272

396

BNB

CAIXA

BNDES

206

Subsdios Referentes s Contrataes Realizadas em 2011, por Instituio Financeira

R$ milhes

5.630

489 Caixa
Fonte: SPE/MF.

96
BASA

145
BB BNB BNDES

Os dados mostram que, em relao aos desembolsos, o BNDES engloba 77,1% dos benefcios projetados, e que, em relao s contrataes, o banco responde por 88,5% dos subsdios estimados para o tempo de durao dos projetos.

4.2 Anlise dos Programas do PPA 2008-2011

O Tribunal tem a competncia de analisar e avaliar os custos e resultados dos programas quanto legitimidade, eficincia e economicidade, de acordo com o que dispem a LRF (art 59, 1, inciso V) e o Regimento Interno do TCU (art 228, 2, inciso I). Para permitir o acompanhamento das aes governamentais, o Poder Executivo deve manter sistema de informaes gerenciais e de planejamento para apoiar a gesto do PPA, com caracterstica de sistema estruturador do governo, em cumprimento ao art 8 da Lei do PPA 2008-2011. Para esse fim, at a gesto do PPA em referncia, foi utilizado o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan). O Sigplan est em funcionamento desde 2000, e constitui um instrumento de apoio ao planejamento, execuo, monitoramento e avaliao dos programas do PPA, conjugando dados de execuo oramentria e financeira de todos os programas e aes do governo federal, provenientes do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor) e do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), alm das informaes inseridas pelos rgos Setoriais. Entrou em operao em 2009 o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento do Governo Federal (Siop), concebido com o intuito de integrar e substituir os sistemas de suporte ao planejamento e oramento federais (Sigplan e Sidor). No entanto, somente a partir do PPA 20122015, todo o acompanhamento ser feito exclusivamente pelo Siop. Conforme registrado no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica referente ao exerccio de 2010, e em trabalhos de fiscalizao especficos entre os quais os deliberados pelos Acrdos 102/2004, 102/2009 e 117/2011, todos do Plenrio , parcela representativa dos dados registrados no Sigplan apresenta problemas como: deficincias na definio dos indicadores de programa; baixo registro de apurao dos ndices; descasamento entre a execuo fsica e oramentria; e percentuais de execuo fsica inconsistentes no mbito das aes.
207

A anlise dos dados do Sigplan, registrada a seguir, mostra que a situao encontrada semelhante consignada nos ltimos anos: existncia de considerveis discrepncias nos dados de execuo fsica, pois 33% dos subttulos possuem desvios fora da faixa aceitvel de -20% a 20%; e reduzida taxa de preenchimento dos ndices dos indicadores de programas do PPA, haja vista apenas 37% dos indicadores com periodicidade anual de apurao terem sido preenchidos. Houve progressos em anos recentes, como maior preenchimento das metas fsicas e crescimento do percentual de subttulos em faixa de desvio aceitvel, mas ainda identificam-se problemas de alimentao dos dados em considervel monta. Com efeito, para que fosse possvel realizar uma melhor avaliao dos resultados da ao governamental ao longo deste captulo, foram agregadas, aos dados registrados no Sistema, informaes disponibilizadas pelos ministrios no mbito da Prestao de Contas do Presidente da Repblica, alm de outras fontes. Por fim, cumpre registrar que as anlises desenvolvidas no captulo 4 podem ser complementadas com os dados que sero disponibilizados no Relatrio Anual de Avaliao do Plano Plurianual, a ser enviado pelo Poder Executivo at o dia 15 de setembro de cada ano, por fora do que dispe o art 19 da Lei do PPA.

4.2.1 Anlise Geral dos Dados de Programas e Aes do PPA 2008-2011

Execuo Fsica e Financeira A execuo financeira no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (Sigplan) alimentada periodicamente com dados do Siafi, fazendo com que a informao oramentria e financeira naquele sistema seja automtica. A execuo fsica, entretanto, depende de preenchimento manual. A meta fsica indica a quantidade de produto a ser ofertado por ao e deve ser indicada em nvel de subttulo. A obrigatoriedade de registro da execuo fsica no sistema se aplica aos rgos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, conforme prescrito no caput e 2 do art 18 da Lei do PPA 2008-2011. O preenchimento da execuo fsica e a sua qualidade so relevantes, pois possibilita avaliar o alcance das metas propostas em cotejo com a execuo oramentria. Em 2011, 93% dos subttulos constantes de programas finalsticos tiveram a execuo da meta fsica lanada no Sigplan, 4% inferior ao alcanado em 2010. O percentual de preenchimento da execuo fsica na administrao pblica federal est consolidada abaixo:
Comparao de preenchimento da execuo fsica por rgo1 2010 e 2011

rgo Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justia Justia Eleitoral Justia do Trabalho Controladoria-Geral da Unio Secretaria Especial de Portos Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio da Fazenda Conselho Nacional de Justia Ministrio das Comunicaes Senado Federal 208

% de preenchimento Variao % (b/a-1) 2010 (a) 2011 (b) 100 100 0 100 100 0 100 100 0 100 100 0 100 100 0 100 100 0 100 100 0 100 100 0 100 100 0 94 100 6 94 100 6

rgo Cmara dos Deputados Justia do Distrito Federal e dos Territrios Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Tribunal de Contas da Unio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio das Cidades Ministrio da Cultura Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Justia Federal Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Turismo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio Pblico da Unio Ministrio da Educao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Justia Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Defesa Ministrio do Esporte Presidncia da Repblica Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Secretaria Especial dos Direitos Humanos Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Pesca e Aquicultura Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Sade Ministrio dos Transportes Advocacia-Geral da Unio Justia Militar da Unio Total
Fonte: MPOG, posio de 15/2/2012.

% de preenchimento Variao % (b/a-1) 2010 (a) 2011 (b) 91 100 10 91 100 10 89 100 12 73 100 37 99 99 0 100 99 -1 99 99 0 100 99 -1 100 99 -1 98 98 0 100 98 -2 100 98 -2 96 98 2 100 97 -3 98 97 -1 100 96 -4 96 96 0 100 96 -4 93 96 3 95 95 0 99 94 -5 93 94 1 97 92 -5 78 91 17 97 91 -6 90 90 0 100 87 -13 95 86 -10 100 82 -18 91 74 -19 100 64 -36 100 43 -57 97 93 -4

Viso rgo do Programa Este relatrio apresenta estatsticas de preenchimento dos localizadores de gasto das aes oramentrias, com produto e unidade de medida, agrupados por rgo responsvel pelo programa. Para composio da estatstica so consideradas essencialmente as despesas do exerccio relativas a programas finalsticos, no sendo computados: os subttulos que sejam restos a pagar; programa "Apoio Administrativo"; aes sem execuo financeira; aes sem previso de execuo fsica na LOA; programas e aes dos rgos oramentrios 73000 - Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, 74000 - Operaes Oficiais de Crdito e 92000 - Atividades Padronizadas.

semelhana de 2010, no foi constatado rgo sem preenchimento no Sigplan em 2011. Identificou-se, porm, percentual de preenchimento global 4% inferior ao exerccio anterior. De fato, essencial que haja alimentao do sistema, mas a qualidade dos dados inseridos mostra-se de fundamental importncia no que se refere ao uso dessas informaes para anlise do gasto pblico. A fim de avaliar essa qualidade, foram examinados todos os 314 programas integrantes da LOA 2011 constantes do Sigplan quanto execuo fsica e financeira de todos os seus 14.928 subttulos (localizadores de gasto). Sobre os dados do sistema, cumpre destacar que at 2008 em que pese haver orientao do Ministrio do Planejamento para que a alimentao fsica das aes no Sigplan fosse realizada tendo por parmetro os valores efetivamente liquidados os dados da execuo financeira disponibilizados no sistema remetiam chamada liquidao forada, a qual reflete, na prtica, os
209

valores empenhados no exerccio. Conforme consignado no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica relativas ao exerccio de 2008, tal fato poderia por si s induzir vrias distores na alimentao do sistema, inclusive uma possvel estimao da execuo fsica, considerando a futura execuo dos restos a pagar no processados. Em razo deste fato, incluiu-se recomendao no referido relatrio para que o Sigplan passasse a registrar os valores efetivamente liquidados, conforme conceito contido na Lei 4.320/1964, o que foi atendido a partir do exerccio de 2009, ocasionando mudana positiva na correspondncia entre os dados das execues oramentria e fsica. A fim de traar um panorama geral de distribuio desses percentuais no oramento com dados consistentes, promoveu-se a excluso da base de dados daqueles subttulos sem produto definido, ou que, por sua natureza, no gerem produto especfico, bem como daqueles que no possuem valor de dotao oramentria autorizada, chegando-se a 12.581 subttulos. Enquadram-se nessas excluses reparties de receitas constitucionais, pagamento da dvida e seus encargos, as transferncias financeiras a outros entes, a manuteno da mquina pblica etc. Inicialmente, foram calculados os percentuais de execuo oramentria e fsica para cada subttulo. Em seguida, os subttulos foram separados segundos as faixas de execuo fsica e oramentria independentemente, ou seja, os subttulos que compem uma faixa de execuo oramentria no necessariamente so os que compem a mesma faixa de execuo fsica. Isso releva quanto dispersos esto os dados.
Execuo oramentria e fsica dos programas governamentais por subttulo 2011

Faixa de Execuo 0-25% 26-50% 51-75% 76-100% Acima de 100% Total

Fonte: Sigplan, posio 15/2/2012.

Execuo Oramentria N de subttulos % 7.318 59,7% 846 6,9% 987 8,1% 3.064 25,0% 35 0,3% 12.250 100,0%

Execuo Fsica N de subttulos 6.901 672 612 2.150 1.915 12.250

% 56,3% 5,5% 5,0% 17,6% 15,6% 100,0%

A respeito dos subttulos cuja execuo oramentria foi acima de 100%, ressalte-se que sua maior parte refere-se ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais, conforme anlise realizada no tpico 3.3.6 deste relatrio.

Dos valores apresentados na tabela, verifica-se que, no obstante haver um considervel percentual de subttulos com execuo fsica acima de 100%, todas as demais classes tm pequenos desequilbrios, de forma semelhante ao verificado em 2010. Em relao execuo fsica superior a 100%, interessante aprofundar a anlise, uma vez que ela contribui para a compreenso do cenrio apresentado. Em 2011, observou-se pelo menos uma ao com execuo da meta fsica superior a 100% em 198 programas (63%) e a 200% em 100 programas (32%). A superao da meta fsica prevista pode representar, em alguns casos, maior eficincia e efetividade na conduo da ao, mas, no raras vezes, indicam falhas na definio das metas ou problemas de preenchimento dos valores. A fim de detalhar a situao encontrada, buscou-se associar os efeitos da execuo oramentria execuo fsica. Com isso, pretendeu-se demonstrar o afastamento ocorrido na execuo fsica em comparao ao valor esperado, entendido este como o percentual de execuo oramentria. Para tanto, foi utilizado o parmetro conhecido por erro percentual (E%).

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O erro percentual, no caso presente, definido como o valor da diferena entre o percentual de execuo fsica registrado e o percentual de execuo fsica previsto, dividido por este mesmo percentual previsto. Quanto maior o erro percentual, mais longe a meta fsica executada est da esperada, ou seja, mais inconsistente a informao consideram-se minoria os casos de eficincia muito alta ou baixa. Para tanto, deve-se primeiramente estabelecer o que o percentual de execuo fsica previsto e qual sua relao com o percentual de execuo oramentria. Torna-se necessrio, portanto, fazer breve exposio sobre como se correspondem esses dois percentuais o de execuo fsica previsto e o de execuo oramentria realizado. No decorrer do exerccio, a execuo fsica pode no ser diretamente proporcional execuo financeira. Uma ao voltada para construo de postos de sade, por exemplo, cuja unidade de medida da meta fsica seja n postos de sade construdos, pode apresentar uma significativa execuo financeira, at que tais dispndios sejam materializados em unidades construdas. Ademais, deve ser considerada a possibilidade de existncia de custos fixos numa ao oramentria, os quais podem determinar a realizao de dispndios sem o correspondente impacto na meta fsica. Quando se analisa, entretanto, o universo das aes constantes da Lei Oramentria, em um prazo relativamente longo, como um exerccio financeiro, natural supor que haja certa proporcionalidade entre as execues fsica e financeira. Assim, supondo que determinado subttulo tenha execuo de 100% de seu oramento previsto, de se esperar que sua meta fsica tambm seja 100% executada, considerando um planejamento adequado das metas estimadas. No entanto, se, por alguma razo, a execuo oramentria (valores liquidados) no referido subttulo for de 80%, no razovel presumir que toda a meta fsica tenha sido alcanada. Assim, caso a execuo oramentria no subttulo seja de 80%, espera-se que o mesmo percentual de execuo fsica seja alcanado. Essa associao deve fornecer um resultado suficientemente aproximado do cenrio. Esse raciocnio necessrio, uma vez que, para calcular o erro percentual, imprescindvel a existncia do percentual de execuo fsica esperado obtido por meio do percentual de execuo oramentria e do alcanado. Como se percebe a partir do exposto, no se trata exatamente da identificao de erros em si, mas usa-se o indicador estatstico de erro para mensurar o quo distantes esto as execues fsicas efetivamente observadas em relao s esperadas. Relativamente ao exposto, importante mencionar que a forma de anlise utilizada busca uma viso geral da execuo oramentria e fsica do exerccio. Sabe-se que existem casos em que a correspondncia entre execuo oramentria e fsica no perfeita, mas, para que se tenha uma noo da economicidade na execuo oramentria, o modelo capaz de responder satisfatoriamente. Deve-se chamar ateno ainda para casos em que, pelo prprio mecanismo peculiar de execuo dessas despesas no oramento, a correspondncia entre as duas execues prejudicada, como o caso dos convnios, uma vez que ao se repassar o recurso registrada a execuo financeira de parcela da dotao, ao passo que a execuo fsica fica a depender de dados sobre a produo de bens e servios. H ainda que se destacar o grande volume de inconsistncias existentes na base de dados do Sigplan. Com o propsito de utilizar dados minimamente consistentes, alm dos subttulos sem definio de produto e unidade ou sem dotao autorizada, outros foram excludos da base de dados para fins da anlise da correlao, a saber: os subttulos sem preenchimento de meta fsica; os com percentual de meta fsica executada maior que 200%; os que registraram alguma execuo fsica sem qualquer registro de valores liquidados; e tambm aqueles com percentual
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de execuo oramentria menor que 5%, cujo percentual de execuo fsica maior que 50%. Diante disso, foram usados para os clculos 10.267 subttulos, ou 69% dos 14.928 presentes na base de dados completa. Antes de apresentar a anlise propriamente, indica-se resumo dos problemas identificados, que, considerando as sobreposies, totalizam 4.661 subttulos excludos: 2.292 subttulos sem produto ou unidade de medida, sendo 1.219 deles operaes especiais, que, de fato, no precisam ter meta fsica; 475 subttulos com dotao autorizada igual a zero; 334 subttulos com produto e unidade de medida definidos, mas sem registro de meta fsica realizada; 578 subttulos com percentual de execuo fsica superior a 200%, sendo os percentuais mais elevados de 315.000.800%, 60.000.000%, 2.450.000% e 2.103.973%; 997 subttulos sem valores liquidados, mas com execuo fsica; e 643 subttulos com percentual de liquidao oramentria menor que 5% e percentual de execuo fsica maior que 50%. A seguir, mostra-se a correlao entre as execues oramentria e fsica para os subttulos de cada funo.
Distribuio de frequncia do erro percentual (E%) em faixas 2010 e 2011
70 2010 60 50 40 30 20 10 2011

Fonte: Sigplan, posio 15/2/2012 para os dados de 2011, e posio de 15/2/2011 para os dados de 2010. E%=(Fr-Fp)/Fp, onde Fr o percentual fsico realizado e Fp o percentual fsico previsto, derivado do percentual financeiro realizado (valores liquidados).

Os erros negativos representam os subttulos com desempenho abaixo do esperado, com percentual de execuo oramentria maior que o percentual fsico alcanado, enquanto os positivos mostram os casos em que os resultados fsicos superaram a expectativa oramentria. Pelo grfico, o comportamento do erro percentual em 2011 mostra pequena melhora em relao ao ano anterior. Enquanto cerca de 64% dos subttulos analisados apresentaram erros de -20% a 20% em 2010, 67% encontraram-se nessa faixa em 2011. O fato de um tero dos subttulos ainda mostrarem erros fora dessa faixa em 2011 revela a necessidade de ser dada mais importncia ao planejamento das aes de governo no que tange estimao dos custos dos produtos utilizados para mensurar essas aes, bem como ao
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preenchimento do sistema, tendo em vista ser o Sigplan a maior fonte de dados oramentrios e fsicos agregados. A respeito dos subttulos na faixa de erro percentual acima de 100%, a situao foi semelhante nos dois exerccios analisados, assim como nos exerccios anteriores. Tal fato merece destaque, uma vez que nessa zona encontram-se diversos subttulos com dados de erro bastante significativos e que no foram retirados da base por no representarem, em princpio, problemas em suas execues fsica e oramentria, mas com grandes descasamentos percentuais das duas execues. Indicadores dos Programas De acordo com os dados consolidados em relao a 2011, verificou-se a existncia de indicadores em 230 programas, o que representa 73% do universo de 314 programas. H que se ressalvar que nem todos os programas, por natureza, tem obrigatoriedade de possuir indicadores, como, os programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais, a exemplo dos relacionados a gesto de polticas, apoio administrativo, previdncia, controle etc. Se considerarmos apenas os programas finalsticos, os quais por definio devem apresentar indicadores, tem-se 205 programas com indicadores estabelecidos, num universo de 213, ou 96%, restando oito programas finalsticos que no mostram indicadores ou esto incompletos. Para aferir o desempenho dos 230 programas mencionados inicialmente, encontram-se definidos 740 indicadores. Desse total, 727 indicadores tm prevista apurao anual ou em perodo menor, o que significa que deveriam ter apurao em 2011. Desses, apenas 304 (42%) tiveram apurao em 2011, o que evidencia fraca alimentao do sistema no que diz respeito medio dos resultados dos programas definida no PPA, mesmo em se tratando de ltimo ano do Plano em anlise. Dentre esses indicadores que tiveram apurao, ainda h outros 33 casos que tambm inviabilizam a verificao do alcance dos indicadores em 2011, seja por no contarem com ndice previsto para o exerccio ou exibirem falhas de preenchimento menos relevantes. Considerando todas as falhas contabilizadas anteriormente que inviabilizariam a aferio do alcance dos indicadores, chega-se a um total de 271 (37%) indicadores com avaliao possvel, pouco mais de um tero do total de indicadores que deveriam ter apurao anual ou em perodo menor. Em relao ao exerccio anterior, identifica-se agravamento da situao quanto ao preenchimento de apurao dos indicadores (37% em 2011 contra 48% em 2010), embora se trate de ltimo ano de avaliao do PPA. importante lembrar que apenas foram destacados casos em que a falta de informao impossibilita qualquer verificao do alcance do indicador, mas ainda h que se considerar possvel m qualidade dos dados inseridos no sistema, semelhana do que foi identificado quanto s metas fsicas. Ressalte-se, novamente, que as anlises refletem a posio de fechamento do sistema em 15/2, mas os dados podero ser atualizados at 15/9, prazo para o Poder Executivo enviar o Relatrio Anual de Avaliao do Plano Plurianual ao Congresso Nacional, conforme o art 19 da Lei do PPA 2008-2011. Em suma, foram encontrados dois problemas principais no que se refere aos dados de meta fsica e indicadores. Quanto meta fsica, existem, ainda, considerveis discrepncias nos dados, uma vez que quase um tero dos subttulos possuem desvios fora da faixa aceitvel de -20% a 20%. Nos indicadores de programas, o problema est no preenchimento dos dados, haja vista
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apenas 37% dos indicadores com periodicidade anual de apurao terem sido efetivamente informados no Sigplan. Nas fiscalizaes do TCU sobre o assunto, esses mesmos problemas foram constatados, assim como alguns outros, tais como: dificuldades na coordenao e orientao do Sistema de Planejamento e Oramento Federal; incongruncia na relao causa-efeito entre a execuo das aes e a variao do ndice dos indicadores a elas associados; baixa viabilidade do uso de vrios indicadores como instrumento de medio do desempenho de determinados programas; baixo registro de apurao dos ndices; e descasamento entre a execuo fsica e oramentria. As aes do Tribunal tm buscado fortalecer o principal instrumento de planejamento, o PPA, e seu sistema informatizado de acompanhamento, de modo a possibilitar maior preenchimento das informaes no sistema, bem como sua melhor qualidade. Com isso, pretende-se contribuir para o crescimento da cultura de planejamento nas atuaes da Administrao Pblica, bem como que os respectivos resultados possam ser aferidos. A fidedignidade dos dados alimentados no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento do Governo Federal (Siop) vital para o alcance da melhoria do gasto pblico, permitindo que o PPA integre os programas e aes governamentais em um conjunto coerente, que d suporte s Leis de Diretrizes Oramentrias e s Leis Oramentrias Anuais na definio de onde e como os recursos sero aplicados a cada ano, de modo que se possa atingir os objetivos e metas pretendidos.

4.3 Aes Setoriais 4.3.1 Funo Seguridade Social

A Constituio Federal de 1988 estabelece que a Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes, de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. As receitas e despesas associadas seguridade social so operacionalizadas pelo Oramento da Seguridade Social, que compreende as receitas vinculadas por comando constitucional ou legal, as diretamente arrecadadas pelos rgos e entidades integrantes dessa esfera oramentria, bem como as multas incidentes sobre contribuies sociais da seguridade social, e as despesas das entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta e indireta, e ainda os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. Segundo o Demonstrativo das Receitas e Despesas da Seguridade Social e das Receitas Desvinculadas por fora de dispositivo constitucional (Tabelas 9 e 9-A do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria - RREO), publicados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o resultado desta esfera oramentria no perodo de janeiro a dezembro do exerccio de 2011 e o valor calculado para a Desvinculao de Receitas Oramentrias (DRU) foi de:
RREO - Secretaria do Tesouro Nacional 2011
R$ milhes

Seguridade Social Receita Despesa Resultado DRU

Fonte: STN/MF.

Valor 470.205 533.924 (63.720) 50.460

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O financiamento da seguridade social tem sido objeto de decises e acrdos deste Tribunal para estabelecimento pelos rgos competentes dos procedimentos necessrios efetiva segregao dos oramentos fiscal e da seguridade social, conforme dispe o 5 do art 165 da Constituio Federal. Como resultado, ao longo dos anos, o TCU adotou deliberaes que alteraram o contedo de elementos deste Demonstrativo: DRU e Receita: Acrdo 1.040/2006-TCU-Plenrio; e Despesa: Deciso 1.511/2002-TCU-Plenrio. Sobre a DRU mecanismo criado pelo Governo Federal por meio da Emenda Constitucional 27/2000, alterada pela Emenda Constitucional 68/2011, para vigorar at 2015, que autoriza o governo a utilizar 20% dos recursos de impostos e contribuies em programas e despesas que entender prioritrios , evidenciou-se que as receitas vinculadas esfera oramentria da seguridade social no eram devidamente identificadas, o que comprometia a apurao de suas fontes de financiamento e o confronto com as respectivas despesas. Em razo disso, a Secretaria de Oramento Federal passou a publicar, em anexo especfico, o ementrio de todas as receitas vinculadas seguridade social. Relevante tambm sobre a DRU o voto do Ministro-Relator Valmir Campelo, no qual ele ressalta que, caso no houvesse a desvinculao de 20% das receitas de contribuio por fora da Emenda Constitucional 27/2000, a seguridade social apresentaria um saldo maior. Desde ento, o TCU vem apurando o resultado da seguridade social, apenas a ttulo informativo, levando-se em conta as receitas da seguridade social que foram desvinculadas. Verificou-se a no contabilizao das receitas intra-oramentrias da Contribuio Patronal para o Plano de Seguridade Social do Servidor como receitas da seguridade social. Em razo de tal fato, a Secretaria do Tesouro Nacional reviu a forma de contabilizao das receitas decorrentes de operaes entre rgos, fundos, autarquias, fundaes pblicas, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social. No que se refere contribuio patronal, foram institudas as naturezas Contribuio Patronal de Servidor Ativo Civil - Operaes Intraoramentrias e Contribuio Patronal de Servidor Ativo Militar - Operaes Intraoramentrias. No entanto, a Secretaria do Tesouro Nacional STN no vem considerando essas receitas na apurao do resultado da seguridade social. No tocante s despesas, foram identificadas aes que no atendiam aos princpios que regem a seguridade social, expressos no art 194 da Constituio, a exemplo das despesas classificadas como 2004 assistncia mdica e odontolgica aos servidores, empregados e seus dependentes e 6011 assistncia mdica e odontolgica aos servidores, empregados e seus dependentes dos extintos Estados e Territrios. Apesar de serem aes tpicas de sade, apurou-se que no cumpriam tanto a universalidade da cobertura e do atendimento quanto a uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais, sendo questionvel sua participao no oramento da seguridade. Nesse sentido, deveria ser feito um ajuste na despesa da seguridade social, de forma que fosse computada somente a parcela dessa despesa realizada por rgos e entidades diretamente vinculados seguridade social. A existncia de divergncias entre o posicionamento defendido pelo TCU e o adotado pela STN acarreta consequncias indesejveis ao efetivo controle dos recursos pblicos. Para fins de controle recomendvel a identificao de tais inconsistncias, pois a edio de normativos e
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demonstrativos exclusivos discriminando as receitas e despesas integrantes da seguridade social fundamental para a necessria transparncia e gesto responsvel dos recursos pblicos. Com isso em vista, na anlise dos dados divulgados pela STN no demonstrativo sobre a seguridade social relativo ao exerccio de 2011, constante do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, verificou-se que os valores registrados como diretamente vinculados a esta esfera oramentria apresentavam divergncias em relao aos que seriam devidos consoante os supracitados entendimentos do Tribunal de Contas da Unio: a) O valor da DRU da seguridade social, de R$ 50.460 milhes, inferior ao apurado pelo TCU, de R$ 52.901 milhes, elaborado a partir da classificao por natureza de receita contida no Anexo II do Ementrio de Receitas da Unio, da SOF, relativo ao exerccio de 2011. A diferena de R$ 2.441 milhes se explica por dois motivos. O primeiro deles se relaciona ao fato de a STN ter considerado um conjunto de receitas que no constam dentre as receitas publicadas no ementrio de receitas da seguridade social, publicado pela SOF, gerando uma diferena, a maior, no valor de R$ 16 milhes. O segundo motivo refere-se existncia de diferena nos valores apurados, entre as metodologias adotadas pelo TCU e pela STN, em relao a algumas receitas que devem integrar a DRU da seguridade social, que resultou no montante, a menor, de R$ 2.457 milhes. b) O valor das receitas realizadas da seguridade social no contabiliza as Receita IntraOramentrias referentes Contribuio Patronal do Servidor Ativo e a receita com a Contribuio Patronal pagamento de sentenas judiciais, no valor de R$ 13.272 milhes; c) No foram excludos os valores referentes s despesas de rgos e entidades que no esto diretamente vinculados seguridade social, classificadas nas aes oramentrias 2004 e 6001, no valor de R$ 1.532 milhes. A tabela a seguir apresenta as receitas e despesas da seguridade social no exerccio de 2011, conforme entendimento desta Corte de Contas.
Receitas e despesas da Seguridade Social 2011 (Tribunal de Contas da Unio)
R$ milhes

Seguridade Social Receita 1, 2 Despesa 3, 4 Resultado TCU DRU 5

Fonte: Siafi e TCU.

Valor 483.477 532.393 (48.916) 52.901

(1) Foi includa a Receita Intra-Oramentria referente Contribuio Patronal do Servidor Ativo e a receita com a Contribuio Patronal pagamento de sentenas judiciais, no valor de R$ 13,272 milhes, conforme entendimento do Acrdo 1.040/2006-TCU-Plenrio. (2) Receitas vinculadas Seguridade Social, excludos os valores deduzidos a ttulo de DRU. (3) Foi considerada a despesa empenhada at 31 de dezembro de 2011. (4) Foi excludo o montante de despesa realizada por rgos e entidades que no esto diretamente vinculados seguridade social, classificada nas aes oramentrias 2004 e 6001, no valor de R$ 1.531,65 milhes, conforme Deciso 1.511/2002-TCU-Plenrio. (5) Os recursos da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) foram calculados sobre valores de contribuies sociais vinculadas Seguridade Social, exceto contribuies previdencirias.

Verificou-se, na tabela acima, que a arrecadao das receitas correntes e de capital vinculadas a essa esfera oramentria atingiu em 2011 o montante de R$ 483,5 bilhes. J as despesas empenhadas da Seguridade Social totalizaram, aps ajustes, R$ 532,4 bilhes. O confronto entre receitas e despesas apontou, por sua vez, resultado negativo da seguridade social no exerccio de 2011, aps ajustes na despesa, no valor de aproximadamente R$ 48,9 bilhes.
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Contudo, considerando os valores das receitas da seguridade social destinados DRU (R$ 52,9 bilhes), o resultado se torna positivo em R$ 4 bilhes, melhor que o de 2010, que foi negativo em R$ 12,6 bilhes. A melhora no resultado da seguridade social deveu-se ao fato de a receita da seguridade social, considerando os valores destinados DRU (R$ 536,4 bilhes), ter crescido aproximadamente 16% em relao a 2010 (R$ 463,5 bilhes), ao passo que a despesa, aps ajustes (R$ 532,4 bilhes), cresceu cerca de 12% comparativamente ao exerccio anterior (R$ 476,1 bilhes). Tem-se, assim, um resultado inicialmente deficitrio de aproximadamente R$ 64 bilhes, divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, que, aps os ajustes realizados em decorrncia de deliberaes firmadas por esta Corte de Contas e o acrscimo da DRU, resultam em montante superavitrio de quase R$ 4 bilhes, conforme tabela que segue:
Receitas e despesas da Seguridade Social 2011 (Tribunal de Contas da Unio)
R$ milhes

Seguridade Social Resultado RREO (Receitas Despesas) Ajuste Receitas Intra-Oramentrias Ajuste Despesas Resultado Ajustado (TCU ) DRU Diferena DRU Resultado Ajustado + DRU
Fonte: Siafi, RREO e TCU.

Valor (63.720) 13.272 1.532 (48.916) 50.460 2.441 3.985

A existncia de divergncia entre os valores das receitas da seguridade social desvinculadas publicados no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria e aqueles identificados pelo TCU, resultantes da utilizao das naturezas de receitas que so publicadas pela SOF no Anexo II do Ementrio de Receitas da Unio, tambm foi observada no exerccio de 2010. Tais constataes levantam a necessidade de discusses em torno da elaborao do Ementrio de Receitas da Unio e do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, particularmente no que se refere aos conceitos adotados pela STN e SOF em relao classificao das receitas que financiam a seguridade social, bem como dos critrios para apurao da DRU na esfera da seguridade social, que podero ser objeto de acompanhamento especfico a ser realizado em 2012.

4.3.2 Funo Sade

De acordo com o art 196 da Constituio Federal de 1988, a sade direito de todos e dever do Estado, o qual deve ser garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doenas e de outros agravos. Para que esses princpios sejam atendidos, foi criado o Sistema nico de Sade SUS (art 197 da CF/1988), a partir de uma rede de aes e servios regionalizada, hierarquizada e organizada de acordo com as diretrizes da descentralizao, do atendimento integral e da participao da comunidade (art 198 da CF/1988), constituindo-se em um dos sistemas de sade mais abrangentes do mundo. A partir da Norma Operacional Bsica 01/1996, foi dado incio ao processo que tornou o municpio o principal responsvel pela sade de sua populao, a partir da sua habilitao em gesto plena da ateno bsica e gesto plena do sistema municipal, como forma de descentralizar os recursos financeiros e a execuo dos servios de sade. Em 2002, a Norma Operacional da
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Assistncia Sade 01 fez da ateno bsica uma responsabilidade obrigatria de todos os municpios. Posteriormente, com o Pacto pela Sade (Portaria GM/MS 399/2006), a Unio passou a assinar um termo de compromisso com municpios, estados e Distrito Federal, estabelecendo metas a serem alcanadas na prestao de servios de sade populao. Esse instrumento estruturado em trs linhas: Pacto pela Vida, Pacto em Defesa do SUS e Pacto de Gesto. Foram definidos como objetivos governamentais para a sade no PPA 2008-2011 a promoo e a ampliao do acesso da populao aos servios pblicos de sade, a promoo da qualidade e da humanizao na ateno sade e o fortalecimento da gesto do SUS em cada esfera de governo, a fim de melhorar e aperfeioar a capacidade resolutiva das aes e dos servios pblicos prestados populao. A continuidade da ampliao do acesso integral e com qualidade permanece sendo um dos maiores desafios do SUS, considerando a desigualdade na distribuio dos servios entre as regies do Pas. O financiamento do SUS feito direta ou indiretamente por toda a sociedade (art 195 da CF/1988), por meio dos recursos do oramento fiscal e da seguridade social da Unio (OFSS), dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes tratadas no art 32 da Lei 8.080/1990. Os entes da Federao administram os recursos recebidos para a sade com autonomia financeira e oramentria, de acordo com o estabelecido em seus Planos de Sade. Os recursos federais destinados sade so repassados aos estados e municpios por meio de transferncias regulares e automticas aos fundos de sade. A atual sistemtica de transferncia de recursos prev o repasse por meio de seis grandes blocos de financiamento, a saber: Ateno Bsica, Mdia e Alta Complexidade, Vigilncia em Sade, Assistncia Farmacutica, Gesto do SUS e Investimentos em Sade. Anlise da Execuo Oramentria e do Gasto Tributrio A tabela a seguir indica a evoluo, entre 2007 e 2011, dos valores liquidados no mbito do OFSS (do prprio exerccio e dos restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores), em valores absolutos e em percentuais do PIB relativos funo Sade.
Valores liquidados (OFSS+RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Sade OFSS OI
4

2007 Valor 40.215 3.901 0 12.943 57.060 %PIB 1,51 0,15 0,00 0,49 2,14

2008 Valor 44.553 4.115 7 14.558 63.232 %PIB 1,47 0,14 0,00 0,48 2,09

2009 Valor 49.733 5.022 8 14.378 69.141 %PIB 1,54 0,16 0,00 0,44 2,13

2010 Valor 55.787 7.137 17 16.098 79.039 %PIB 1,48 0,19 0,00 0,43 2,10

2011 Valor 63.966 4.744 67 18.019 86.795 %PIB 1,54 0,11 0,00 0,43 2,09 Valor

Total %PIB 1,51 0,15 0,00 0,45 2,11 254.253 24.919 99 75.995 355.267

No Exerccio RPNP

Gasto Tributrio5 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Verifica-se que, entre 2007 e 2011, os gastos totais com a funo Sade aumentaram, em valores nominais, de pouco mais de R$ 57 bilhes em 2007 para aproximadamente R$ 87 bilhes
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em 2011, o que significa um crescimento de cerca de 52%. Contudo, a participao dos gastos com a funo no PIB aumentou apenas de 1,51% em 2007 para 1,54% em 2011. Destaca-se que a execuo do Oramento de Investimentos das Estatais, em torno de R$ 67 milhes em 2011, diz respeito estruturao da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs) e destina-se ao suprimento de sangue e hemoderivados para o SUS. Em 2011, a funo Sade foi responsvel por 12% do gasto tributrio federal. Houve aumento de quase R$ 2 bilhes entre 2010 e 2011, correspondendo a 16% de acrscimo nesse perodo. Vale destacar o crescimento dos gastos tributrios relacionados a entidades sem fins lucrativos Assistncia Social, cujos valores passaram de R$ 2,10 bilhes em 2010 para R$ 2,31 bilhes em 2011, ou seja, 10% a mais nesse perodo. J o gasto relativo a medicamentos, por sua vez, registrou aumento de 12% entre 2010 e 2011 eo relacionado s despesas mdicas do IRPF, por sua vez, foi 10% maior em 2011. No que se refere ao gasto relativo a medicamentos, os valores passaram de R$ 2,84 bilhes em 2010 para R$ 3,13 bilhes em 2011. O gasto com despesas mdicas passou de R$ 7,80 bilhes em 2010 para R$ 9,06 bilhes em 2011. Do total de R$ 18,019 bilhes relacionados aos gastos tributrios em 2011, 16% referem-se a assistncia mdica, odontolgica e farmacutica a empregados (IRPJ), 50% referem-se a despesas mdicas do IRPF, 11% referem-se a entidades sem fins lucrativos Assistncia Social, 17% referem-se a medicamentos e 0,4% referem-se a produtos qumicos e farmacuticos. O grfico a seguir expe a evoluo na disponibilizao dos recursos para a funo Sade, bem como a execuo oramentria nas subfunes tpicas em 2011.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 304 - Vigilncia Sanitria 15.000 10.000 5.000 2007 2008 2009 2010 2011 306 - Alimentao e Nutrio 305 - Vigilncia Epidemiolgica 302 - Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 303 - Suporte Profiltico e Teraputico 301 - Ateno Bsica

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Em relao subfuno Assistncia Hospitalar e Ambulatorial, os gastos aumentaram cerca de 64% entre 2007 e 2011. A participao dessa subfuno nos gastos totais da funo em 2011 foi de 55,29%. Em 2007, tal participao representava 56,03% dos gastos na funo Sade. No que se refere Ateno Bsica, houve crescimento de 54% entre 2007 e 2011, embora sua participao nos gastos totais da funo Sade tenha se mantido em torno de 18%, tanto em 2010 quanto em 2011. De todo modo, se considerado o perodo de 2007 a 2011, a participao da Ateno Bsica nos gastos totais de sade diminuiu, tendo em vista que, em 2007, situava-se em torno de 20%.

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Embora tenha sido estabelecida, no Pacto pela Sade, em 2006, diretriz de fortalecimento da Ateno Bsica, o aporte de recursos para essa subfuno no tem se comportado de maneira a consolid-la, dada a diminuio de importncia relativa em termos oramentrios. Foram estabelecidos no referido pacto dois eixos prioritrios para aplicao dos recursos de investimentos: estmulo regionalizao e investimentos para a Ateno Bsica. A subfuno Alimentao e Nutrio teve aumento da ordem de 103% entre 2007 e 2011. Em 2007, a sua participao nos gastos totais da funo era de apenas 8%, ao passo que, em 2011, passou a ser de 10%. O menor crescimento verificado foi o da Vigilncia Sanitria, de aproximadamente 27% dos gastos entre 2007 e 2011. A participao dos gastos dessa subfuno na funo em 2011 foi de apenas 0,43%. Verificou-se, ainda, a diminuio de 1,43% dos gastos na Vigilncia Epidemiolgica entre 2010 e 2011, a nica que apresentou reduo nesse perodo. De todo modo, interessante destacar que as subfunes Alimentao e Nutrio, Vigilncia Sanitria e Vigilncia Epidemiolgica trabalham em conjunto com aes voltadas ateno primria em sade, contribuindo, assim, para melhoria de sade da populao complementarmente Ateno Bsica.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes

Sade OFSS
ao Siafi.

Dotao Atualizada 74.557

Empenho 72.241

% 97%

Liquidado 63.966

% 86%

Pago 63.822

% 86%

RPNP 8.276

% 11%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

No que se refere execuo do oramento de 2011 na funo Sade, verificou-se que, dentre os 97% dos valores empenhados, 86% foram liquidados e pagos e 11% foram inscritos em restos a pagar no processados (RPNP). Desses, R$ 2,629 bilhes se referem a recursos destinados aplicao direta, R$ 2,393 bilhes a transferncias fundo a fundo para municpios e, ainda, R$ 1,054 bilhes a transferncias fundo a fundo a estados e ao Distrito Federal. Alm disso, R$ 431 milhes referem-se a recursos inscritos em RPNP destinados a transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos. Aplicao mnima em Aes e Servios de Pblicos de Sade Segundo determinao da Emenda Constitucional 29/2000, todos os entes federativos so obrigados a aplicar um percentual mnimo anual de recursos financeiros pblicos no custeio da assistncia sade. O valor mnimo anual definido para a Unio, segundo o art 77 do ADCT da CF/88 c/c o inc. II do art 51 da LDO/2010, refere-se ao montante empenhado nas aes e servios pblicos de sade no exerccio anterior, acrescido da variao nominal do Produto Interno Bruto PIB do exerccio anterior Lei Oramentria anual. Cabe destacar que em janeiro de 2012 foi aprovada a Lei Complementar 141, que regulamenta o 3 do art 198 da CF/88, onde se previa o disciplinamento das normas de clculo do montante a ser aplicado pela Unio, estados, DF e municpios na sade. Entretanto, alm de no ter sido alterada a metodologia de clculo dos valores a serem aplicados na sade, tal legislao somente entrou em vigor a partir do exerccio de 2012.. Segue abaixo tabela com os detalhes dos montantes de recursos financeiros aplicados no setor sade pela Unio de acordo com o que preconiza o art 77 do ADCT CF/88.
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Apurao do Mnimo Constitucional em Aes e Servios Pblicos de Sade

R$ milhes

Despesas com Aes e Servios Pblicos de Sade em 2011 Despesas com sade em 2011 (-) Encargos Previdencirios (-) Juros e Encargos da Dvida (-) Amortizao da Dvida (-) Despesas custeadas pelo Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza Total das Despesas com Aes e Servios Pblicos de Sade em 2011 1. Despesas Empenhadas com Sade em 2010 2. Variao Nominal do PIB em 2010 (%) 3. Valor Mnimo obrigatrio para gastos em Sade em 2011 (1+1x2) 4. Despesas Empenhadas com Aes e Servios Pblicos de Sade em 2011 5. Variao % da aplicao
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de novembro e dezembro de 2011.

Despesas Empenhadas 78.561 6.176 5 23 0 72.357 61.977 16,38 72.129 72.357 16,75

Em cumprimento ao disposto na CF/88, o Ministrio da Sade empenhou R$ 61.977 e 72.357 bilhes no custeio da sade durante o exerccio de 2010 e 2011, respectivamente. A diferena dos valores empenhados representou 16,75% de incremento no oramento da sade em 2011. Considerando o que dispe o art 77 do ADCT CF/88 e a variao nominal do PIB que girou em torno dos 16,38% em relao ao exerccio anterior, pode-se concluir que a Unio cumpriu a determinao constitucional, superando a aplicao do mnimo no setor sade em 0,37%, ou seja, foram empenhados R$ 228 milhes a mais que o exigido pela EC 29/2000.
Valores inscritos em Restos a Pagar no Exerccio de 2010 e Aplicao do Mnimo em Sade
R$ milhes

Inscrio em Restos a Pagar referente s Aes e Servios Pblicos de Sade 1. Valores Inscritos em Restos a Pagar em 31.12.2010 2. (-) Restos a Pagar Cancelados em 2011 3. (=) Diferena 4. (-) Valores Pagos em 2011 5. (=) Valores Ainda No Pagos at dezembro 2011 Despesas Empenhadas e Valor Mnimo de Gastos em Sade 6. Despesas Empenhadas em Aes e Servios Pblicos de Sade em 2010 7. (-) Valor Mnimo para gastos em Sade em 2010 8. (=) Excesso sobre o Valor Mnimo em 2009 221 61.977 61.230 747 6.403 487 5.916 4.030 1.885

9. (-) Restos a Pagar Cancelados at dezembro de 2010 10. (=) Supervit de Gastos em Sade em 2010
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de novembro e dezembro de 2011.

487 260

O valor mnimo a ser aplicado pela Unio nas aes e servios de sade no exerccio de 2010 foi de R$ 61.230 bilhes, de acordo com os critrios estabelecidos pela legislao. Entretanto, de acordo com o RREO (bimestre novembro e dezembro/2011), as Despesas Empenhadas em Aes e Servios Pblicos de Sade em 2010 perfizerem o total de R$ 61.977 bilhes, tendo sido inscritos em Restos a Pagar R$ 6.403 bilhes, dos quais R$ 487 milhes foram cancelados, R$ 4.030 bilhes foram pagos e R$ 1.885 bilhes esto no status de Restos a Pagar no Processados a Pagar em 2012. Embora o Ministrio da Sade tenha empenhado valor suficiente para cumprir o dispositivo constitucional, h que se enfatizar que parte desse valor (R$ 1.885 bilhes) no foi efetivamente revertida em aes e servios de sade populao at 31.12.2011, podendo gerar impactos futuros no cumprimento da EC 29/2000, caso no sejam aplicados no setor, conforme preconiza a legislao. Cabe destacar ainda que, do total empenhado em 2011, R$ 8.302 bilhes foram inscritos em Restos a Pagar no Processados. Considerando que o valor empenhado acima do exigido foi de apenas R$ 228 milhes, a Unio ter que executar 97,25% desses restos pagar no processados para que no incorra no descumprimento futuro da Emenda Constitucional 29/2000. Sobre situao semelhante, o Tribunal de Contas da Unio analisa processo que trata do possvel descumprimento do gasto mnimo em sade pela Unio, em razo do cancelamento de restos a pagar de 2008. O Plenrio proferiu o Acrdo 2.670/2010, de 6/10/2010, que determina que os rgos responsveis garantam aplicao de dotao especfica aos servios de sade no montante equivalente aos restos a pagar porventura cancelados ou expirados. O processo encontra-se em fase de recurso da deciso proferida. Resultados da atuao Governamental Na tabela a seguir so apresentados os valores executados nos principais programas associados funo Sade.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nos programas selecionados em 2011
R$ milhes

Cd. 1220 1214 1293 1444 0016 1291 1436 1201 1289 1185 1287 1312 1446 1186

Programa Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada Ateno Bsica em Sade Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos Gesto da Poltica de Sade Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue e Hemoderivados Aperfeioamento do Trabalho e da Educao na Sade Cincia, Tecnologia e Inovao no Complexo da Sade Vigilncia e Preveno de Riscos Decorrentes da Produo e do Consumo de Bens e Servios Regulao e Fiscalizao da Sade Suplementar Saneamento Rural Promoo da Capacidade Resolutiva e da Humanizao na Ateno Sade Implementao da Poltica de Promoo da Sade Preveno e Controle das Doenas Imunoprevenveis

Funo Sade Demais 34.448 11.314 6.829 6 3.560 488 440 370 346 308 205 145 51 31 17 -

Total 34.448 11.314 6.835 3.560 488 440 370 346 308 205 145 51 31 17

222

1216 1311 Total

Ateno Especializada em Sade Educao Permanente e Qualificao Profissional no Sistema nico de Sade

1 58.553

1 58.559

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

Os trs programas de maior materialidade foram Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada (1220), Ateno Bsica em Sade (1214) e Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos (1293). Juntos, correspondem a 89,8% do total dos valores executados na funo. A execuo do Programa 1220 concretizou-se com a transferncia de 83% de seus recursos a estados e municpios. No Programa 1214, as transferncias alcanaram 86% dos valores liquidados, enquanto no Programa 1293 esse percentual foi de 36%. A seguir so apresentados os principais resultados referentes aos trs programas de maior materialidade na funo Sade em 2011. Programa 1220 Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada O Programa 1220 tem como objetivo ampliar o acesso da populao aos servios ambulatoriais e hospitalares do Sistema nico de Sade, na busca da equidade, da reduo das desigualdades regionais e da humanizao de sua prestao. Esse programa voltado para a ateno de mdia e alta complexidade e representou 58% dos gastos totais da funo Sade em 2011. Dentre as aes que fazem parte desse programa, e que receberam os maiores aportes de recursos em 2011, encontram-se a Ateno Sade da Populao para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade, que recebeu o total de R$ 27,697 bilhes em 2011. Em seguida, foram destinados cerca de R$ 403 milhes para o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia Samu 192 e aproximadamente R$ 290 milhes para a Estruturao de Unidades de Ateno Especializada em Sade e, ainda, R$ 121 milhes para os Servios de Ateno s Urgncias e Emergncias na Rede Hospitalar. Segundo o Ministrio da Sade, em 2011, foram realizadas mais de 11 milhes de internaes, pouco mais de 307 mil cirurgias eletivas e mais de um bilho de consultas especializadas. Verificou-se, ainda, o aumento do quantitativo de transplantes, que passou de 10 mil, em 2001, para 23 mil, em 2011. O Registro Nacional de Doadores de Medula ssea Redome atingiu 2,5 milhes de doadores cadastrados em 2011. Merece destaque, tambm, a atuao relativa poltica nacional de assistncia oncolgica em 2011, que avanou no sentido da preveno por meio de iniciativas voltadas para a qualificao dos investimentos na rea e no levantamento da situao dos mamgrafos em todo o territrio nacional, possibilitando a reorientao dos investimentos nesse tipo de equipamento. Foram realizadas aproximadamente 78 mil cirurgias oncolgicas, mais de dois milhes de tratamentos com quimioterapia e 8,5 milhes com radioterapia. Em 2011, buscou-se priorizar o fortalecimento da Rede de Preveno, Diagnstico e Tratamento do Cncer de Colo de tero e Mama, sendo que foram investidos aproximadamente R$ 125 milhes para implementao de centros radiolgicos, servios de diagnstico e tratamento de leses precursoras do cncer de colo de tero e servio de diagnstico de cncer de mama. O nmero de procedimentos oncolgicos atingiu, em 2011, 27,8 milhes e o nmero de cirurgias, 94 mil. A Poltica Nacional de Ateno s Urgncias e s Emergncias por sua vez, passou por uma reviso e, como consequncia, foi lanado o Programa SOS Emergncia, com definio de 11 portas de entrada hospitalares prioritrias para acompanhamento. No mesmo ano, o Samu 192 atendeu mais de 114 milhes de pessoas em 1.720 municpios, correspondendo a uma cobertura de
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59% da populao. O Samu em 2011 contou com 1.931 ambulncias, 92 motolncias e 163 centrais de regulao. Apesar disso, de acordo com o Ministrio da Sade, foram identificadas 1.500 ambulncias ainda no habilitadas que haviam sido distribudas aos estados e municpios. Com relao s Unidades de Pronto Atendimento UPA, em 2011 foram inauguradas 31 novas unidades. Programa 1214 Ateno Bsica em Sade O Programa 1214 tem como objetivo expandir a Estratgia de Sade da Famlia e a rede bsica de sade, mediante a efetivao da poltica de ateno bsica: resolutiva, de qualidade, integral e humanizada. Tal programa foi responsvel pela aplicao de 19% dos recursos da funo, dos quais 86% foram transferidos para estados e municpios, no exerccio de 2011. A Sade da Famlia a principal estratgia do governo federal para reorientar o modelo de assistncia sade da populao a partir da ateno primria, que a porta de entrada do SUS mais prxima para os usurios do sistema e capaz de resolver, segundo o Ministrio da Sade, at 80% dos problemas de sade das pessoas. A estratgia coordenada pelo Ministrio da Sade, com execuo direta pelos municpios e o Distrito Federal. Segundo o Ministrio da Sade, atualmente existem mais de 32 mil Equipes de Sade da Famlia (ESF) implantadas em 5.288 municpios, o que representa um percentual de 95% de municpios com ESF implantadas e 53,1% de cobertura populacional. Observou-se, no entanto, que a execuo das metas de ampliao do nmero de Equipes de Sade da Famlia e Equipes de Sade Bucal a serem implantadas em quatro anos ficou aqum do planejado, o que no condiz com as diretrizes gerais constantes do PPA 2008/2011 e do Plano Nacional de Sade. Do total previsto para ampliao no nmero de equipes, houve um incremento de 39,57% na Sade da Famlia e de 61,32% na de Sade Bucal, conforme demonstrado na tabela abaixo.
Execuo de Metas Fsicas: Equipe de Sade da Famlia e Equipe de Sade Bucal Aes Governamentais Ampliao do nmero de Equipes de Sade da Famlia (equipe implantada) Ampliao do nmero de Equipes de Sade Bucal (equipe implantada) 2007 27.324 Previsto 41.826 2008 29.769 Realizado Acumulado 2009 2010 30.898 32.243 2011 33.062

15.694

25.040

17.807

18.982

20.424

21.425

Previso para o final do perodo de vigncia do PPA 2008/2011 e do Plano Nacional de Sade (PNS) 2008/2009-2011 Fonte: Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES). Site: DAB/MS, disponvel em <http://dab.saude.gov.br/abnumeros.php#historico> Plano Plurianual 2008-2011. PNS 2008/2009-2011.

O total destinado ao Piso de Ateno Bsica Varivel Sade da Famlia, em 2011, foi de R$ 5,863 bilhes, enquanto o valor repassado para a estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade no ano de 2011 foi de R$ 218 milhes. Para a ao Expanso e Consolidao da Estratgia de Sade da Famlia, foram repassados cerca de R$ 22,317 milhes. Programa 1293 Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos A Assistncia Farmacutica (AF) rene um conjunto de aes voltadas promoo, proteo e recuperao da sade, por meio da promoo do acesso aos medicamentos e seu uso racional. O
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programa tem como objetivo promover o acesso da populao a medicamentos e aos insumos estratgicos. O Programa 1293, responsvel pela aplicao de 12% dos recursos da funo, teve 36% dos valores transferidos para estados e municpios. Em 2011, as aes que mais receberam recursos foram Apoio para Aquisio e Distribuio de Medicamentos Excepcionais, com cerca de R$ 1,24 bilho, e Promoo da Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos na Ateno Bsica em Sade, com cerca de R$ 1,02 bilho. Em 2011, a atuao governamental concentrou-se na ampliao do acesso da populao com menor poder aquisitivo s indicaes medicamentosas originadas dos servios pblicos de sade. Observou-se a intensificao da implantao e manuteno de Farmcias Populares nas modalidades rede prpria e parceria com farmcias e drogarias privadas, tendo sido implantadas 555 Farmcias Populares na modalidade rede prpria e mais de 20.225 em parceria. Verificou-se, tambm, aumento de 13,82% na quantidade de municpios com farmcias e drogarias credenciadas no Programa Farmcia Popular do Brasil Aqui tem Farmcia Popular. O percentual de municpios com farmcias credenciadas atingiu 58,52% em 2011. Dentre as metas relativas assistncia farmacutica para a ateno bsica alcanadas no ano de 2011, destaca-se a execuo de 100% da descentralizao dos recursos financeiros do componente bsico da assistncia farmacutica. Alm disso, foram adquiridos medicamentos e insumos estratgicos, de forma a garantir e ampliar a lista de medicamentos com responsabilidade de compra federal. Ao todo, foram atendidas, em 2011, 217 mil pessoas com HIV/AIDS; 16 mil pacientes do Programa de Coagulopatias; 343 mil pacientes do Programa de Controle do Tabagismo do INCA; 74 mil pacientes portadores de tuberculose e trs mil de tuberculose multidroga resistente. Aes de Controle Externo Ao longo do exerccio de 2011, o Tribunal de Contas da Unio realizou fiscalizaes em programas e aes na funo Sade, em que foram identificadas fragilidades que evidenciavam a necessidade de aprimoramento dos mecanismos de controle, de responsabilizao, de coordenao e de gesto dos recursos pblicos aplicados em sade. Auditoria Operacional no Programa Farmcia Popular Por meio do Acrdo 3.030/2010-Plenrio-TCU foi apreciada auditoria operacional realizada no Programa Farmcia Popular, cujo objetivo consistiu em avaliar a operacionalizao dessa ao governamental e os mecanismos de controle existentes para coibir potenciais erros e fraudes. O objetivo do Programa possibilitar populao menos favorecida a aquisio de remdios a preos acessveis. O Programa Farmcia Popular atua, desde junho de 2004, com unidades prprias, , que so operacionalizadas pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) em parceria com municpios e estados e, tambm, mediante o credenciamento de farmcias e drogarias privadas, nas quais o Ministrio da Sade arca com 90% de um valor de referncia estabelecido para o medicamento adquirido pelo cidado. Em 2011, o Tribunal alertou a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, por meio do Acrdo 2.918/2011-Plenrio-TCU, para a necessidade de elaborao de lei especfica que autorize o repasse de recursos do Fundo Nacional de Sade (FNS) rede privada de farmcias e drogarias credenciadas para fornecer medicamentos, no mbito do
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Programa Farmcia Popular, cujo objetivo possibilitar populao menos favorecida a aquisio de remdios a preos acessveis. De acordo com o Relator do processo, Ministro Jos Jorge, imprescindvel a prvia autorizao legislativa, por intermdio de lei especfica, para que seja possvel a destinao de recursos para cobrir as necessidades de pessoas fsicas como as aqui focadas. Para ele, no entanto, como o programa possui alta relevncia social, a abrupta paralisao poderia acarretar srias complicaes na sade dos usurios dos medicamentos. Auditoria de conformidade no Programa Assistncia Farmacutica do Paran O Tribunal, por meio do Acrdo 1.267/2011-TCU-Plenrio, apreciou auditoria que identificou irregularidades na utilizao de recursos transferidos pelo Ministrio da Sade a municpios do Estado do Paran para a aquisio de medicamentos da farmacutica bsica por meio de convnios decorrentes de emendas parlamentares. A auditoria apontou a aquisio de medicamentos em quantidades incompatveis com a demanda dos municpios, compra de medicamentos com pagamentos antecipados, licitao simulada, desvio de recursos mediante a realizao de pagamentos sem que os medicamentos adquiridos tenham sido entregues e irregularidades na emisso de notas fiscais. Verificou-se que, apesar da aparente regularidade dos procedimentos licitatrios, no existiu competio nos certames ou a competio foi prejudicada devido ligao existente entre as empresas que participaram das licitaes. Os documentos coletados nos diversos municpios, em sua anlise conjunta, revelaram que as empresas participantes dos certames possuam vnculos entre si. Diante disso, o TCU abrir processos especficos de tomada de contas para cada municpio onde se constataram irregularidades. O valor estimado dos dbitos de R$ 245.166,59. Monitoramento nos Sistemas Pblicos e Manejo de Resduos Slidos O TCU realizou, na Fundao Nacional da Sade (Funasa), o segundo monitoramento na ao Implantao e Melhoria de Sistemas Pblicos e Manejo de Resduos Slidos em Municpios de at 50.000 habitantes e estimou o valor de R$ 44 milhes desperdiados, entre 2000 e 2009, na construo de aterros sanitrios que foram abandonados ou retornaram condio de lixes. O trabalho foi apreciado por meio do Acrdo 2.697/2011-TCU-Plenrio. Os objetivos do acompanhamento foram quantificar o desperdcio de recursos pblicos no financiamento de convnios celebrados pela Funasa e avaliar suas causas, no perodo de 2000 a 2011. Alm disso, investigaram-se outros fatores que concorrem para o baixo desempenho da ao, bem como aqueles que podem contribuir para a sustentabilidade de projetos de resduos slidos. Constatou-se que os motivos para o desperdcio de financiamento pela Funasa decorrem da subjetividade da seleo de municpios e tambm da baixa capacidade institucional, tcnica e financeira de cada um. Para modificar esse cenrio, a Poltica Nacional de Resduos Slidos prope, entre outros, meta para extino de lixes em quatro anos e induz a formao de consrcios. Entre outras medidas, o TCU recomendou que a Funasa adotasse processo de seleo de propostas para celebrao de convnios a partir de editais com critrios de elegibilidade e prioridade. Auditoria Operacional na Poltica Nacional de Assistncia Oncolgica Por meio do Acrdo 2.843/2011-Plenrio-TCU, foi apreciada auditoria operacional realizada no Ministrio da Sade, na Secretaria de Ateno Sade (SAS) e no Instituto Nacional do Cncer
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(Inca), para verificar a implementao da Poltica Nacional de Assistncia Oncolgica. Essa poltica envolve a promoo da sade, a preveno, o diagnstico, o tratamento e a reabilitao do cncer, bem como os cuidados paliativos, e organiza-se de forma articulada entre o Ministrio da Sade e as Secretarias de Sade dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Foram observadas carncias estruturais na rede de ateno oncolgica, acarretando dificuldade de acesso a servios de diagnstico e tratamento dos pacientes com cncer. Foi constatado, ainda, que o tempo decorrido entre o diagnstico da doena e o incio do tratamento de quimioterapia ou radioterapia ultrapassa trinta dias, a despeito de as diretrizes tcnicas internacionais preverem maior sucesso para tratamentos iniciados de imediato, logo aps o diagnstico, a exemplo do que ocorre em pases como o Canad e o Reino Unido. Assim, foi recomendado SAS, pelo TCU, entre outras medidas, que desenvolvesse plano com o objetivo de sanar as carncias existentes na rede de ateno oncolgica. Levantamento de Auditoria sobre os processos de aquisio de medicamentos realizados pelas unidades da Federao com recursos transferidos fundo a fundo no mbito do SUS Foi realizado em 2011 levantamento de auditoria em diversas secretarias de sade estaduais e no Ministrio da Sade, com o objetivo de obter informaes sobre os processos de aquisio de medicamentos realizados pelas unidades da Federao com recursos transferidos fundo a fundo no mbito do SUS. Esse trabalho foi apreciado no comeo de 2012, por meio do Acrdo 140/2012TCU-Plenrio, e, entre outras medidas, foi recomendada ao Conselho Nacional de Poltica Fazendria a alterao do 6 da Clusula Primeira do Convnio ICMS 87/2002, tendo em vista a inconstitucionalidade do dispositivo, ao afrontar o art 37, inciso XXI, da Carta Magna, de forma a prever expressamente que as propostas dos licitantes contemplassem o preo isento do ICMS e que a competio entre eles considerasse este valor. Auditoria Operacional na Poltica Nacional sobre Drogas Esse trabalho teve por finalidade avaliar as aes de preveno, tratamento e reinsero social do dependente de lcool e outras drogas O trabalho foi apreciado por meio do Acrdo 360/2012TCU-Plenrio. No que se refere ao tratamento de alcoolistas e demais dependentes qumicos, foram avaliadas a cobertura e a estrutura fsica e de recursos humanos da rede disponvel, especialmente dos Centros de Ateno Psicossocial (Caps), o nvel de articulao desses centros com a Rede de Ateno Bsica Sade e a quantidade de leitos de internao destinados ateno de usurios e dependentes. Foram constatadas falhas tais como baixa cobertura da Rede Caps, em especial na rede especializada; insuficiente articulao entre a rede de Ateno Bsica e a rede Caps e a necessidade de ampliao de leitos para ateno a usurios/dependentes de lcool e outras drogas. Entre outras medidas, foi determinado ao Ministrio da Sade que a destinao de recursos pblicos federais a comunidades teraputicas e entidades afins estivesse condicionada realizao de efetivo controle, acompanhamento, fiscalizao e avaliao dessas unidades.

4.3.3 Funo Previdncia Social

A funo Previdncia Social, prevista na Constituio Federal como um direito social, organiza-se em trs regimes: Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), Regime Prprio de Previdncia do Servidor (RPPS) e Regime de Previdncia Complementar (RPC), sendo o primeiro e o segundo pblicos, e o terceiro, privado.

227

O RGPS possui carter contributivo e filiao obrigatria, e deve observar critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. Os benefcios abrangem cobertura por doena, invalidez, morte e idade avanada, alm de proteo maternidade e ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio, garantia de salrio-famlia e auxlio recluso para os dependentes de baixa renda, e penso por morte do segurado. O regime prprio dos servidores civis possui carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. O RPPS tambm engloba os encargos financeiros da Unio com os militares inativos e seus pensionistas. Diferentemente dos civis, os militares contribuem apenas para penso e no h previso de contribuio patronal ou previdncia complementar. O RPC tem carter privado e facultativo, e encontra-se dividido em dois segmentos: a) operado por seguradoras e entidades abertas de previdncia privada, com acesso individual e supervisionado pela Superintendncia de Seguros Privados (Susep Ministrio da Fazenda); e b) operado pelas entidades fechadas de previdncia complementar, tambm conhecidas como fundos de penso, que so supervisionados pela Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (Previc Ministrio da Previdncia Social). A Lei 12.618/2012 instituiu o regime de previdncia complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo, de que tratam os 14 a 16 do art 40 da CF/88, e autoriza a criao de trs entidades fechadas de previdncia complementar para servidores do Poder Executivo, do Poder Legislativo e do Poder Judicirio. A nova legislao determina que se aplicaro os limites estabelecidos para os benefcios do Regime Geral de Previdncia Social s aposentadorias e penses a serem concedidas aos servidores que tiverem ingressado no servio pblico a partir do incio de vigncia do regime de previdncia complementar. Anlise da Execuo Oramentria Ao longo dos ltimos cinco anos, conforme demonstrado na tabela seguinte, o gasto com a funo Previdncia Social cresceu, em valores nominais, de R$ 234,1 bilhes em 2007 para R$ 359,9 bilhes em 2011, com mdia de crescimento nominal anual de 11,1%. Com relao ao PIB, esses valores oscilaram entre 8,5% e 9,0% no perodo.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) 2007 a 2011
R$ milhes Previdncia Social OFSS OI4 Total No Exerccio RPNP 2007 Valor 233.700 364 8 234.073 %PIB 8,78 0,01 0,00 8,80 2008 Valor 257.544 402 25 257.971 %PIB 8,49 0,01 0,00 8,51 2009 Valor 290.186 488 111 290.785 %PIB 8,96 0,02 0,00 8,98 2010 Valor 325.893 568 101 326.562 %PIB 8,64 0,02 0,00 8,66 2011 Valor 359.310 517 59 359.886 %PIB 8,67 0,01 0,00 8,69 Valor 1.466.633 2.339 306 1.469.277 Total %PIB 8,71 0,01 0,00 8,72

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1 2 3 4

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total". Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio

228

Em 2011, nas subfunes Previdncia Bsica e Previdncia do Regime Estatutrio foram alocados 76,7% e 21,1%, respectivamente, do oramento destinado funo Previdncia Social, as quais respondem juntas por 97,8% da execuo oramentria da funo.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2007 a 20111
300.000 250.000 271 - Previdncia Bsica 200.000 272 - Previdncia do Regime Estatutrio 273 - Previdncia Complementar 100.000 274 - Previdncia Especial 50.000 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi.
1

150.000

No mbito do OI, despesa realizada e no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Observa-se crescimento anual sistemtico dos valores alocados subfuno Previdncia Bsica, totalizando 54,7% no perodo 2007/2011, e o aumento na participao dessa subfuno no gasto total de 77,4% para 77,9% no mesmo perodo, o que reflete o aumento no nmero de benefcios mantidos pelo RGPS nos ltimos anos. Tambm houve crescimento, porm de menor magnitude (51,3% no perodo 2007/2011), dos valores alocados subfuno Previdncia do Regime Estatutrio, em decorrncia do aumento de despesas com o RPPS. Resultado da Atuao Governamental em 2011 O quadro a seguir apresenta os valores executados nos oito programas associados funo Previdncia Social. No presente relatrio, foram selecionados, para anlise, dois programas: o de maior materialidade, Previdncia Social Bsica, e o programa Qualidade dos Servios Previdencirios, o qual se reveste de grande relevncia social por envolver o atendimento de milhes de usurios do RGPS.

229

Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nos programas

R$ milhes

Cd. 0083 0089 0088 0085 0087 0086 1009 1079 Total

Programa Previdncia Social Bsica Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio Indenizaes e Penses Especiais de Responsabilidade da Unio Qualidade dos Servios Previdencirios Gesto da Poltica de Previdncia Social Previdncia Complementar Regimes de Previdncia dos Servidores Pblicos da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal Educao Previdenciria

Funo Previdncia Social 276.261 75.992 1.274 301 106 19 6 1 353.960 Demais -

Total 276.261 75.992 1.274 301 106 19 6 1 353.960

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

Programa Previdncia Social Bsica O programa abrange todas as despesas do Fundo do Regime Geral da Previdncia Social e demais despesas relacionadas manuteno e ao pagamento de benefcios, e tem por finalidade garantir o reconhecimento dos direitos previdencirios e a regularidade do pagamento dos benefcios aos segurados do RGPS e seus dependentes. Em dezembro de 2011, de acordo com o Boletim Estatstico da Previdncia Social (BEPS), o RGPS alcanou um estoque acumulado de 25.176.323 benefcios, divididos em benefcios previdencirios (96,7%) e acidentrios (3,3%). Em 2011, foram concedidos 4,5 milhes de benefcios previdencirios e acidentrios, sendo 52,5% referentes a auxlio-doena, 33,8% referentes a aposentadorias e penses e 13,8% associados a outros tipos de benefcios. Os principais indicadores adotados para avaliao e acompanhamento do programa foram: (i) a Taxa de Proteo a Populao acima de 60 anos pela Previdncia, que mede a relao percentual entre o nmero de aposentadorias de beneficirios acima de 60 anos e a populao acima de 60 anos, excludos os recebedores de benefcios de prestao continuada, previstos na Lei Orgnica da Assistncia Social, ou de Renda Mensal Vitalcia, criada pela Lei 6.179/1974; e (ii) a Taxa de Retorno de Segurados Reabilitados para o Mercado de Trabalho, que mede a relao percentual entre o nmero de segurados que retornaram ao mercado de trabalho no ano corrente e o nmero de segurados passveis de reabilitao profissional.

230

Indicadores do Programa Previdncia Social Bsica

d) Indicador i) Taxa de Proteo da Populao acima de 60 anos pela Previdncia

e)

Apurado em 2010

f)

Apurado em 2011

g) Meta em 2011

h) Observaes do MPS m) De acordo com o MPS, no h demanda reprimida para esse segmento da populao. r) De acordo com o MPS, dentre os fatores que dificultaram o alcance da meta prevista destaca-se a restrio oramentria para deslocamento de servidores para reviso dos processos de concesso do benefcio.

j)

89,4%

k) 79,7%

l)

77,5%

n) Taxa de Retorno de Segurados Reabilitado s para o Mercado de Trabalho o) 55,3 p) 59,6% q) 70%

Fonte: Ministrio da Previdncia Social (MPS)

Programa - Qualidade dos Servios Previdencirios O programa objetiva melhorar a qualidade dos servios prestados pela Previdncia Social, atendendo s necessidades dos cidados-usurios conforme as expectativas individuais e coletivas da sociedade. Em 2011, segundo dados do MPS, foram atendidos 45,5 milhes de cidados de forma presencial e 46,4 milhes pela Central de Teleatendimento 135. A execuo oramentria do programa, em 2011, teve o aporte de recursos no montante de R$ 309,1 milhes, dos quais foram executados R$ 130,8 milhes. Dessa forma, a execuo financeira do programa ficou em torno de 42,3% do oramento. Dentre as aes previstas no oramento para esse programa, podem ser citadas a Instalao de Unidade de Funcionamento do INSS, que contempla o Projeto de Expanso da Rede de Atendimento do INSS (PEX), e a Reformas e Adaptaes das Unidades do INSS, que resultaram, conjuntamente, em 2011, na entrega de 187 obras, incluindo 128 novas unidades do PEX, 45 reformas e adaptaes em unidades existentes e 14 outras construes no contempladas no PEX. Os principais indicadores adotados para avaliar e acompanhar o programa foram: (i) o Tempo Mdio de Concesso, que mede o tempo em que o segurado requere o benefcio at o momento em que este concedido; e (ii) o Tempo Mdio de Espera, que mede o tempo em que o segurado entra na Agncia da Previdncia Social (APS) at o momento do seu atendimento.
231

Indicadores do Programa Qualidade dos Servios Previdencirios

s)

Indicador

t)

Apurado em 2010

u) Apurado em 2011

v) Meta em 2011

w) Observaes do MPS bb) O MPS informou que, em 2011, o INSS atravessou um perodo de

x) Tempo Mdio de Concesso y) 25 dias z) 28 dias aa) 15 dias

instabilidade de sistemas, o que prejudicou o resultado do indicador e o alcance da meta prevista.

cc) Tempo Mdio de Espera

Fonte: MPS.

dd) 35,2 minutos

ee) 33,2 minutos

ff) 10 minutos

gg) n/d

Como se observa da tabela acima, nenhum dos indicadores utilizados para avaliao dos servios previdncirios aproximou-se das metas estabelecidas para 2011, relevando que o nvel de qualidade dos servios prestados populao ainda se encontra longe do referencial adotado pelo Governo. O MPS informou que o tempo mdio para concesso de benefcios foi prejudicado em decorrncia de instabilidades verificadas nos sistemas. Nenhuma justificativa entretanto foi fornecida para a demora acima do previsto no atendimento aos segurados nas agncias. Resultado do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) O quadro a seguir apresenta os resultados apurados para o RGPS no perodo de 2007 a 2011, no qual se observa que a arrecadao lquida total, em valores nominais, cresceu 16,0% entre 2010 e 2011, atingindo o valor de R$ 245.891,9 milhes, enquanto as despesas totais cresceram 10,4%, alcanando o valor de R$ 281,4 bilhes. Dessa forma, a necessidade de financiamento do regime foi reduzida em 17,1%, de R$ 42,9 bilhes, em 2010, para R$ 35,5 bilhes, em 2011. Com relao ao PIB, a necessidade de financiamento do RGPS diminuiu quase pela metade, de 1,69% em 2007 para 0,86% em 2011.

232

Receitas e despesas previdencirias do Regime Geral de Previdncia Social

R$ milhes

Discriminao 1. Arrecadao Lquida 1.1. Urbana 1.2. Rural 2. Despesas com Benefcios + Passivo Judicial 2.1. Urbana 2.2. Rural 3. Resultado Primrio da Previdncia 3.1. Urbana 3.2. Rural
1

2007 140.411,8 136.166,5 4.245,3 185.293,4 148.715,0 36.578,4 (44.881,7) 12.548,5 32.333,1

2008 163.355,3 158.382,8 4.972,5 199.562,0 159.652,1 39.910,0 (36.206,7) (1.269,3) (34.937,5)

2009 182.008,4 177.444,3 4.564,1 224.876,4 180.026,3 44.850,1 (42.867,9) (2.582,0) (40.286,0)

20101 211.968,4 207.154,0 4.814,4 254.858,6 198.769,5 56.089,1 (42.890,2) 8.384,5 (51.274,6)

2011 245.891,9 240.535,9 5.356,0 281.438,2 220.003,3 61.434,9 (35.546,3) 20.532,6 (56.078,8)

Fonte: Fluxo de Caixa do INSS e Relatrio do Resultado Primrio da STN. Os procedimentos para apurao das despesas de cada clientela sofreram modificaes, o que fez com que os valores no coincidissem completamente com aqueles informados no relatrio de 2010.

O exame dos resultados segregados por clientela, urbana e rural, revela que essa diminuio do dficit do regime foi decorrente, basicamente, do resultado associado clientela urbana, o qual foi positivo e igual a R$ 20,5 bilhes em 2011, um aumento de 144,9% em relao ao supervit registrado em 2010. Esse resultado foi decorrente de um aumento de 16,1% na arrecadao, acompanhado de um crescimento de 10,7% nas despesas, em termos nominais. Segundo o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o crescimento da arrecadao pode ser explicado, em grande parte, pelo comportamento favorvel do mercado de trabalho formal, que registrou saldo de 2,0 milhes de empregos formais entre janeiro e dezembro de 2011, um aumento de 5,5% em relao ao ano anterior. No caso da clientela rural, o dficit aumentou de R$ 51,3 bilhes, em 2010, para R$ 56,1 bilhes, em 2011, um crescimento de 9,4% em termos nominais. A arrecadao para a clientela rural aumentou 11,2%, enquanto as despesas cresceram 9,5%. O dficit referente clientela rural cresceu 73,4% em termos nominais, entre 2007 e 2011, apresentando uma mdia de crescimento anual de 15,0%. Com relao ao PIB, a necessidade de financiamento associada a essa clientela aumentou de 1,21%, em 2007, para 1,35%, em 2011, um crescimento de 11,4%. Auditoria realizada pelo Tribunal em 2010 (TC-015.529/2010-0, ainda no apreciado) apontou os seguintes fatores como principais causas do dficit rural: a) insuficincia das fontes de arrecadao rural; b) modelo de arrecadao por sub-rogao, na qual a contribuio no recolhida pelo segurado, impossibilitando a individualizao da contribuio do segurado especial e facilitando a evaso fiscal; c) desenho do benefcio rural, que no exige comprovao de contribuio para sua concesso; e d) aumento real no valor do salrio mnimo, que gera aumentos de despesa sem o correspondente crescimento da arrecadao. Assim, a falta de equilbrio e de autossustentabilidade da previdncia rural revela se tratar mais de uma ao assistencial do que propriamente previdenciria. Faltam-lhe, porm, mecanismos adequados de gerenciamento, tpicos de programas assistncias, como critrios que definam quem necessita do benefcio, por quanto tempo e sob que condies, e indicadores que possibilitem avaliar o alcance dos objetivos do programa. Quanto arrecadao de receitas vinculadas ao RGPS, a referida auditoria ressaltou que os resultados do regime podem ser prejudicados: (i) pelos grandes volumes estimados de evaso fiscal, (ii) pela ineficcia das medidas administrativas e judiciais adotadas para a cobrana e execuo da dvida previdenciria e (iii) pelo volume de renncias de receitas previdencirias. Com relao s renncias previdencirias, foi estimado para 2011 um valor total de R$ 20,0 bilhes, dos quais
233

R$ 9,7 bilhes, R$ 7,0 bilhes e R$ 3,0 bilhes correspondem, respectivamente, ao Simples Nacional, s Entidades Filantrpicas e Exportao da Produo Rural, segundo informaes da Receita Federal do Brasil. Cabe ressaltar que o impacto efetivo das renncias fundamentadas no Simples Nacional sobre a arrecadao previdenciria difcil de ser aferido com preciso, tendo em vista que ele tambm gera resultado positivos, com aumento no nvel de formalizao de trabalho, decorrente das facilidades tributrias,o que acaba gerando receita previdenciria. Resultado do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS) O quadro abaixo apresenta os resultados do RPPS no perodo de 2007 a 2011. Em 2011, houve dficit de R$ 54,5 bilhes, que significou um crescimento de 6,4% em relao ao prejuzo apurado em 2010. O resultado negativo apurado em 2011equivale a 1,32% do PIB que, apesar de significativo, foi inferior aos percentuais observados nos ltimos cinco anos, quando o valor variou entre 1,35% a 1,45%.
Receitas e despesas previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores
R$ milhes

Discriminao 1. Total de Receitas Previdencirias 1.1 Receitas Previdencirias (exceto intraoramentrias) 1.1.1 Pessoal Civil 1.1.2 Pessoal Militar 1.2 Receitas Previdencirias (intraoramentrias) 2. Total das Despesas Previdencirias 2.1 Despesas Previdencirias (exceto intraoramentrias) 2.1.1 Pessoal Civil 2.1.2 Pessoal Militar 2.2 Despesas Previdencirias (intraoramentrias) 3. Resultado Previdencirio 3.1 Resultado Pessoal Civil 3.2 Resultado Pessoal Militar

2007 14.205 7.137 5.833 1.304 7.067 52.256 52.256 34.635 17.621 0 (38.051) (21.734) (16.317)

2008 17.581 8.239 6.726 1.513 9.342 58.652 58.651 38.648 20.003 1 (41.071) (22.579) (18.490)

2009 20.192 9.278 7.596 1.681 10.914 67.207 67.206 46.564 20.642 1 (47.015) (28.053) (18.961)

2010 22.677 10.470 8.601 1.869 12.207 73.922 73.917 52.522 21.396 5 (51.246) (31.714) (19.527)

2011 24.640 11.367 9.341 2.025 13.273 79.146 79.129 57.164 21.966 17 (54.507) (34.549) (19.940)

Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de 2007 a 2011.

A anlise dos dados relativos apenas aos servidores civis indica um resultado negativo de R$ 34,5 bilhes em 2011, valor 8,9% maior que aquele observado em 2010. Esse dficit, em 2011, foi equivalente a 0,83% do PIB, dentro da margem de variao observada desde 2007, entre 0,74% a 0,87% do PIB. O relatrio de auditoria anteriormente mencionado (TC-015.529/2010-0) constatou que o dficit do RPPS associado aos servidores civis decorrente, principalmente: (i) do longo perodo histrico em que vigorou um regime de benefcio para os servidores pblicos, sem contribuies para aposentadoria e sem preocupao com equilbrio financeiro ou atuarial; e (ii) da incluso no regime de mais de 650 mil celetista, sem que houvesse a devida compensao entre os sistemas. A partir da EC 3/1993, houve crescente preocupao com o equilbrio desse regime, que resultou em reformas profundas, efetivadas com as EC 20/1998 e 41/2003, que estabeleceram critrios condizentes com um regime previdencirio autossustentvel, entre elas a recente instituio de previdncia complementar para os servidores civis.
234

Os dados referentes previdncia dos militares indica que houve um resultado negativo de R$ 19,9 bilhes em 2011, que representa um aumento nominal de 2,1% com relao ao dficit verificado em 2010. Assim, o resultado em 2011 foi equivalente a 0,48% do PIB, valor que d continuidade tendncia decrescente observada desde 2007, quando o dficit representou 0,61% do PIB. Cabe ressaltar que os militares contribuem para penso, mas no para aposentadoria, e que no h previso legal para contribuio patronal. Aes de Controle Externo Em 2011, o TCU realizou auditoria com o objetivo de avaliar os procedimentos associados concesso de benefcios previdencirios de origem rural e a arrecadao de contribuies substitutas que financiam esses benefcios. As principais constataes da auditoria foram: indcios de irregularidade na concesso de quase 5 mil benefcios rurais; ausncia de vnculo entre contribuio e benefcio previdencirio para os segurados especiais, expressiva quantidade de benefcios rurais concedidos por despacho judicial, possibilidade de aumentar a arrecadao previdenciria rural de produtores pessoa fsica, e falta de sustentabilidade financeira do regime no que tange rea rural (Acrdo 715/2012-TCU-Plenrio). Outra auditoria, tambm realizada em 2011, com o propsito de avaliar a conformidade das licitaes e dos contratos associados Central de teleatendimento 135 teve, como principais achados: falta de metodologia adequada para auditar as informaes que embasam os pagamentos; fragilidade na segurana das informaes previdencirias; e risco de atribuio de atividades exclusivas de cargos da carreira previdenciria aos operadores de teleatendimento. Os encaminhamentos que visaram corrigir essas falhas e aprimorar a gesto dos contratos esto presentes no Acrdo 105/2012-TCU-Plenrio.

4.3.4 Funo Assistncia Social

Nos termos da Constituio Federal, a assistncia social est inserida no cunjunto de aes que compem a seguridade social, juntamente com os direitos relativos sade e previdncia social. Ela direito de toda a populao e responsabilidade do Estado, de forma a garantir servios, independentemente de contribuies, entre os quais: proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; o amparo s crianas e adolescentes carentes; a promoo da integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria. Cabe Unio papel preponderante no combate pobreza e desigualdade social, seja por meio de polticas econmicas ou de mecanismos de transferncia de renda a famlia e indivduos. J as atividades de prestao dos servios socioeconmicos fica a cargo dos estados e municpios, cabendo Unio regular tais atividades e criar instrumentos de incentivo para o bom funcionamento do sistema. Anlise da execuo do gasto A execuo oramentria e os gastos tributrios da funo, nos ltimos cinco anos, apresentam um crescimento sistemtico, tanto em termos nominais como na participao no PIB (1,27% em 2007 e 1,42% em 2011). Em 2011, as despesas liquidadas elevaram-se em 16,3% em comparao a 2010, principalmente devido ao aumento das despesas referentes aos programas Transferncia de Renda em Condicionalidades Bolsa Famlia, Proteo Social Bsica e Acesso Alimentao.
235

O benefcio do gasto tributrio em relao funo consiste basicamente em isenes tributrias e doaes a sociedades civis sem fins lucrativos, isenes a entidades filantrpicas e de imposto de renda a idosos com mais de 65 anos. Em termos nominais, esses gastos apresentam crescimento no perodo 2007-2011 (47,7%), sendo que no ltimo exerccio houve um crescimento de 11,4 % em cotejo com 2010. Quanto participao percentual desses montantes no PIB, observa-se uma trajetria constante (0,32%) a partir do exerccio de 2008.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2007 a 2011
R$ milhes Assistncia Social No Exerccio RPNP 2007 Valor 24.653 202 9.041 33.896 %PIB 0,93 0,01 0,34 1,27 2008 Valor 28.661 48 9.604 38.313 %PIB 0,95 0,00 0,32 1,26 2009 Valor 33.116 119 10.507 43.742 %PIB 1,02 0,00 0,32 1,35 2010 Valor 38.783 171 11.980 50.935 %PIB 1,03 0,00 0,32 1,35 2011 Valor 45.109 216 13.352 58.677 %PIB 1,09 0,01 0,32 1,42 Valor 170.322 756 54.485 225.563 Total %PIB 1,01 0,00 0,32 1,34

OFSS

Gasto Tributrio4 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

A evoluo das despesas liquidadas das subfunes tpicas que compem a Assistncia Social revela que a subfuno Assistncia Comunitria, a primeira em volume de recursos, manteve sua trajetria de crescimento, iniciada em 2008, quando a ela foram agregados os recursos do programa Bolsa Famlia, que at ento eram executados no mbito da subfuno Transferncias.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siafi.
1

241 - Assistncia ao Idoso 242 - Assistncia ao Portador de Deficincia 243 - Assistncia Criana e ao Adolescente 244 - Assistncia Comunitria

Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

J a subfuno Custdia e Reintegrao Social, que apresenta comportamento bastante oscilante durante o perodo, registrou expressiva evoluo de gastos em 2011 (152%, em cotejo com o exerccio anterior), por conta do significativo crescimento dos valores despendidos no programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania PRONASCI, oriundos da liquidao de restos a pagar no processado inscritos em exerccios anteriores, que totalizaram R$ 219 milhes.

236

As subfunes Assistncia ao Idoso e Assistncia ao Portador de Deficincia, que esto associadas ao programa Proteo Social Bsica, demonstram evoluo crescente dos valores liquidados durante os ltimos cinco exerccios. J em relao subfuno Assistncia Criana e ao Adolescente, a de menor representatividade financeira, verifica-se um crescimento contnuo durante o perodo 2007-2011 (60%).

4.3.5 Funo Educao

A educao constitui direito social constitucionalmente assegurado, desempenhando papel fundamental na reduo das desigualdades sociais, bem como na promoo do desenvolvimento econmico e da cidadania. Conforme dispe a Constituio de 1988, os sistemas de ensino devem ser organizados em regime de colaborao pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios. A Unio responsvel pelo sistema federal de ensino, que abrange principalmente instituies da educao superior e do ensino profissional e tecnolgico, e exerce funo redistributiva e supletiva, prestando assistncia tcnica e financeira aos demais entes da Federao. Os estados atuam prioritariamente no ensino fundamental e mdio; os municpios na educao infantil e no ensino fundamental; e o Distrito Federal acumula as atribuies de estado e de municpio. Entre os dez objetivos estratgicos do Plano Plurianual 2008-2011, um diz respeito diretamente educao, qual seja, propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade. A esse objetivo foram relacionadas algumas prioridades, entre as quais se destacam: elevao da escolaridade da populao brasileira; reduo de desigualdades educacionais entre regies, campo e cidade, segmentos de renda e segmentos tnicos; e estabelecimento de metas anuais progressivas de melhoria do desempenho dos alunos com escolas e sistemas de ensino. A principal atuao do governo federal no mbito da educao, diante das diretrizes do Plano Plurianual, concretizou-se com o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), designado como agenda prioritria e composto por uma srie de intervenes em quatro eixos de ao: educao bsica, com o objetivo de melhoria da qualidade nesse mbito, mensurada pelo ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb); alfabetizao e educao continuada, cujo objetivo reside na reduo da taxa de analfabetismo e do nmero absoluto de analfabetos, mediante o atendimento de 1,5 milho de alfabetizandos por ano (correspondendo, portanto, a 6 milhes de alfabetizandos no perodo do PPA); ensino profissional e tecnolgico, com foco na ampliao da rede de estabelecimentos, de modo a disponibilizar ao menos uma escola de educao profissional por municpio; ensino superior, ao qual se relaciona o objetivo de ampliar e democratizar o acesso a vagas na educao superior, tanto nas instituies federais (por meio do Programa de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais Reuni) quanto mediante a oferta de bolsas do Programa Universidade para Todos (Prouni) em instituies particulares, de forma articulada com o Financiamento Estudantil (Fies). A nfase na qualidade tambm a tnica do novo Plano Nacional de Educao (PNE), cujo projeto, submetido ao Congresso Nacional ao final de 2010, ainda no foi aprovado. Desse Plano, destacam-se tambm os objetivos de universalizao do ensino de quatro a dezessete anos, a
237

garantia do atendimento em creches para 50% das crianas de at trs anos e a ampliao da educao em tempo integral na rede pblica de ensino. Anlise da Execuo Oramentria e do Gasto Tributrio Como indicado na tabela abaixo, a proporo dos valores liquidados na funo Educao em relao ao PIB, no mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vem aumentando progressivamente nos ltimos anos. Em 2007, representava 0,85% do PIB; depois de aumentos progressivos, essa proporo alcanou 1,29% do PIB em 2011, com liquidao de R$ 53,8 bilhes.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Educao OFSS No Exerccio RPNP 2007 Valor 21.389 1.342 4.525 27.256 %PIB 0,80 0,05 0,17 1,02 2008 Valor 24.608 2.209 5.125 31.941 %PIB 0,81 0,07 0,17 1,05 2009 Valor 31.709 2.738 4.971 39.419 %PIB 0,98 0,08 0,15 1,22 2010 Valor 42.110 3.987 5.715 51.813 %PIB 1,12 0,11 0,15 1,37 2011 Valor 48.185 5.588 6.539 60.312 %PIB 1,16 0,13 0,16 1,46 Total Valor 168.001 15.865 26.875 210.741 %PIB 1,00 0,09 0,16 1,25

Gasto Tributrio4 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Essa ampliao deve-se principalmente ao aumento dos valores liquidados nas subfunes Ensino Superior (R$ 10,5 bilhes em 2007 e R$ 20,0 bilhes em 2011), Transferncias para a Educao Bsica (R$ 4,5 bilhes em 2008, quando foi criada, e R$ 12,7 bilhes em 2011) e Ensino Profissional (R$ 1,2 bilho em 2007 e R$ 4,8 bilhes em 2011), assinalando a ao do governo federal nas modalidades educacionais que lhe competem e na complementao s aes da educao bsica. A explicao dessa expanso deve-se, entre outras razes, eliminao da incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) sobre os recursos destinados educao, e limitao dos valores da Complementao ao Fundeb que podem ser contabilizados como parcela do mnimo constitucional da receita de impostos da Unio a ser aplicado na manuteno e no desenvolvimento do ensino. Com essa limitao, fixada pela Lei 11.494/2007 em 30%, a Unio obrigada a destinar mais recursos educao, alm dos aplicados no Fundeb, para atender ao mandamento constitucional. Relativamente ao gasto tributrio em educao, verifica-se que sua evoluo praticamente acompanha a expanso do Produto Interno Bruto, mantendo-se em torno de 0,16% do PIB nos ltimos cinco anos, atingindo R$ 6,5 bilhes em 2011. Conforme demonstra a tabela acima, os gastos tributrios vm reduzindo sua proporo relativamente despesa realizada nos ltimos anos. D-se destaque ao Programa Universidade para Todos Prouni, institudo pela Lei 11.096/2005. Esse programa fornece bolsas de estudo totais e parciais em estabelecimentos privados de ensino superior, como contrapartida renncia fiscal a eles concedida, para estudantes de baixa renda oriundos da rede pblica ou para bolsistas integrais da rede privada do ensino mdio. A renncia fiscal concedida s instituies de ensino superior fornecedoras de bolsas do Prouni baseia-se na iseno de cobrana do Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas, da
238

Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, da Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social e da Contribuio para o Programa de Integrao Social. Os recursos do Prouni vm aumentando gradualmente de 2007 a 2011 (de R$ 348,7 milhes para R$ 666,2 milhes, respectivamente). Neste ltimo ano, o programa representava 466,1 mil bolsas integrais e parciais ocupadas, e um total de 919,6 mil bolsas iniciais ocupadas cumulativamente desde o incio de sua execuo. A anlise da execuo oramentria por subfuno no exerccio de 2011 revela a significativa participao de outras subfunes, no tpicas da Educao, no total dos gastos da funo. Dentre estas, a principal a mencionada subfuno Transferncias para a Educao Bsica (classificada pelo MEC como nova subfuno tpica da Educao), representando aproximadamente R$ 12,7 bilhes dos R$ 25,7 bilhes apontados.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) por subfunes 2011
R$ milhes

Subfuno

Execuo da Funo Educao por Subfunes Valor 28.056

956 1.011 4.838 20.021 346 794 90

Subfunes de Educao
361 362 363 364 365 366 367 Ensino Fundamental Ensino Mdio Ensino Profissional Ensino Superior Educao Infantil Educao de Jovens e Adultos Educao Especial

% 52,2
1,8 1,9 9,0 37,2 0,6 1,5 0,2

Execuo das Subfunes de Educao em Outras Funes Valor 905

3 3 58 204 239 398 -

Total das Subfunes de Educao Valor 28.961

959 1.014 4.896 20.225 585 1.192 90

Outras Subfunes Total

25.719 53.775

47,8 100,0

NA NA

NA NA

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Conforme estabelecido na Portaria MPOG n. 42/1999. Participao do gasto da subfuno na Funo. NA = no avalivel

Vinculam-se a essa subfuno, por exemplo, as operaes especiais Complementao da Unio ao Fundo de Desenvolvimento e Manuteno da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica e Apoio ao Transporte Escolar na Educao Bsica, que representam as principais aes relativas educao bsica com execuo oramentria caracterizada pelo repasse de recursos financeiros em favor de entes subnacionais. No grfico abaixo, apresenta-se a evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas de Educao, executados tanto nesta quanto em outras funes, alm dos valores da subfuno Transferncias para a Educao Bsica liquidados em Outras Subfunes da funo Educao.

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Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas e na subfuno Transferncias para a Educao Bsica 2007 a 20111
R$ milhes 20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2007 2008 Ensino Fundamental Ensino Profissional Educao Infantil Educao Especial 2009 2010 2011 Ensino Mdio Ensino Superior Educao de Jovens e Adultos Transferncias para a Educao Bsica(*)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. (*) Considerados apenas os valores executados na funo Educao (em Outras Subfunes).

Embora os valores acima indiquem, como mencionado, aes associadas a quaisquer funes de governo, o MEC destaca que apenas R$ 905 milhes, correspondentes a 1,7% do total relativo a 2011, no foram executados sob a funo Educao. Desse montante, a frao mais significativa corresponde ao Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem). Individualmente, a subfuno de maior relevo na esfera federal, Ensino Superior, que materializa a prioridade constitucional para a Unio, apresentou crescimento nominal de 90% de 2007 a 2011. Quanto Educao Profissional, de responsabilidade compartilhada entre os entes federados, os valores executados em 2011 equivaleram a quatro vezes os de 2007, com aumento de 33% apenas no ltimo ano. Por outro lado, o MEC pontua que as subfunes correlacionadas Educao Bsica (Ensino Fundamental, Ensino Mdio, Ensino Profissional, Educao Infantil, Educao de Jovens e Adultos, Educao Especial, Transferncias para a Educao Bsica e Alimentao e Nutrio) representaram despesas no valor de R$ 24,6 bilhes, em contraste com os R$ 21,1 bilhes das subfunes concernentes Educao Superior (Ensino Superior, Assistncia Hospitalar e Ambulatorial e Desenvolvimento Cientfico). Assim, a transferncia de recursos federais para a Educao Bsica supera a execuo da despesa relativa Educao Superior, destacando o carter supletivo da Unio relativamente aos demais sistemas de ensino.

240

No grfico, a linha decrescente da subfuno Ensino Fundamental de 2007 a 2011 reflete a absoro de recursos, a partir de 2008, pelo Fundeb, que beneficia toda a educao bsica, em contraposio ao fundo antecessor, o Fundef, restrito ao ensino fundamental. Nesse sentido, a ao de Complementao da Unio ao Fundeb atingiu, em 2011, 10% dos valores destinados pelos demais entes federados, totalizando R$ 9,1 bilhes, em cumprimento lei instituidora desse Fundo, como ser detalhado em tpico especfico adiante. A tabela seguinte apresenta o comparativo entre valores autorizados no oramento, empenhados, liquidados, pagos e inscritos em restos a pagar no processados, no exerccio de 2011.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes Educao OFSS ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio. Dotao Atualizada 62.769 Empenho 58.454 % 93% Liquidado 48.185 % 77% Pago 47.055 % 75% RPNP 10.269 % 16%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas

Por abranger significativa parcela de despesas classificadas como obrigatrias, a funo Educao uma das que tm maior nvel de execuo no prprio exerccio (77%) frente s dotaes disponibilizadas, em contraposio a outras funes, como Comunicaes, que teve 50% das dotaes autorizadas em 2011 liquidadas no prprio exerccio; Cultura, com 35% liquidados; e Gesto Ambiental, com 45%. Alm disso, o saldo de dotaes no utilizadas (7%) reduzido em comparao a grande parte das outras funes, como o caso da Agricultura (22%), da Energia (35%) e da Segurana Pblica (25%). No obstante, a proporo de valores liquidados no prprio exerccio sobre o montante autorizado vem diminuindo nos ltimos anos: em 2007, 85,4% da dotao autorizada foi liquidada no prprio exerccio; em 2008, 82,1%; em 2009, 79,5%; em 2010, 79,4%. Com os 77% liquidados em 2011, consolida-se a tendncia de ampliao da participao dos restos a pagar no processados no mbito dos valores executados na funo Educao. A tabela a seguir apresenta a execuo oramentria dos principais programas correlacionados educao, tanto na funo prpria quanto em outras funes.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) em programas selecionados
R$ milhes

Cd. 1073 1061 1062 1448 1375 1060 1449 1067 1374 1377 Total

Programa Brasil Universitrio Brasil Escolarizado Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica Qualidade na Escola Desenvolvimento do Ensino da Ps-Graduao e da Pesquisa Cientfica Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos Estatsticas e Avaliaes Educacionais Gesto da Poltica de Educao Desenvolvimento da Educao Especial Educao para a Diversidade e Cidadania

Funo Educao Demais 24.100 1 16.983 1 5.315 2.140 1.783 1 786 541 123 1 101 50 51.922 4

Total 24.101 16.984 5.315 2.140 1.784 786 541 124 101 50 51.926

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

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Os programas educacionais de maior materialidade esto relacionados ao Ensino Superior, complementao da Educao Bsica e Educao Profissional. Apenas o programa Brasil Universitrio, que concentra os esforos do governo federal quanto ao Ensino Superior, abarca 45% dos valores liquidados na funo Educao (R$ 53,8 bilhes). Entre as aes prprias desse programa, destacam-se a Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni) e a Complementao para o Funcionamento das Instituies Federais de Ensino Superior. Os indicadores relativos ao ensino superior so analisados em tpico especfico, adiante. O programa Brasil Escolarizado tambm se destaca pelo montante de recursos atribudos, que corresponderam, em 2011, a 32% dos R$ 53,8 bilhes liquidados na funo Educao. a esse programa que se vincula a Complementao da Unio ao Fundeb, bem como as aes Dinheiro Direto na Escola, Apoio ao Transporte Escolar na Educao Bsica (Pnate) e Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica (Pnae). Limite de Gastos com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino De acordo com o caput do art 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Ressalta-se que, em funo do estabelecido no pargrafo primeiro do referido artigo, a parcela da arrecadao de impostos transferida pela Unio aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, ou pelos Estados aos respectivos Municpios, no considerada receita do governo, para efeito do clculo desses percentuais mnimos. Convm tambm consignar que, pela primeira vez depois da criao da Desvinculao de Receita da Unio DRU, no houve abatimento da referida receita por conta dessa desvinculao, tendo em vista a reduo progressiva do percentual (12,5%, em 2009, 5% em 2010, e nulo em 2011) prevista na pela Emenda Constitucional n 59, de 2009.
Receitas e Despesas relativas Manuteno e Desenvolvimento do Ensino 2011
R$ milhares

Especificao (A) Receita de Impostos (B) Transferncias para Estados, DF e Municpios(3) (C) Receita de Impostos aps transferncias (A B) (D) Despesa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Partic. Da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino na Receita Lquida (D/C)

SIAFI 336.560.151 131.064.828 205.495.324 39.793.122 19,36%

(1)

STN(2) 336.557.116 131.064.828 205.492.288 39.793.122 19,36%

Fonte: Siafi Gerencial, exceo do clculo da DRU (item D do quadro), que foi calculado aplicando-se o percentual de 5% sobre a receita de impostos, conforme Emenda Constitucional n 59, de 2009. Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Dezembro de 2010 Secretaria do Tesouro Nacional. Correspondem quelas efetivamente descentralizadas no perodo.

Conforme se observa, a Unio aplicou o percentual de 19,36% da receita lquida de impostos referente ao financiamento pblico manuteno e desenvolvimento do ensino, acima, portanto, do limite mnimo constitucional de 18%, considerando tanto os clculos do Tribunal, quanto o nmeros evidenciados pelo relatrio da STN. Entretanto, apesar dos percentuais apurados pelo TCU e pela Secretaria serem idnticos, observa-se pequena diferena em relao ao clculo da receita de impostos (R$ 3.035,1 mil) e por conseguinte, da receita de impostos aps transferncias. Essa discrepncia decorre, principalmente, pelo fato de a STN no ter considerado no clculo da referida receita os valores concernentes aos
242

juros/multas e dvida ativa de impostos extintos (R$ 2.978,3 mil). O valor restante (R$ 56,85 mil) se originou de erro de clculo contbil cometido pela STN. Cabe mencionar que a supramencionada impropriedade metodolgica do clculo da receita de impostos na apurao do mnimo constitucional da educao j havia sido identificada pelo Tribunal nas Contas de Governo da Repblica de 2009 e 2010, bem como no Acrdo 2.224/2009TCU-Plenrio, em que foi determinada STN a adoo de medidas com vistas a sanear tal impropriedade, o que no foi cumprido at o trmino do exerccio de 2011. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) foi criado pela Emenda Constitucional 53/2006, que alterou o art 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), tendo por objetivo garantir a universalizao da Educao Bsica e a remunerao condigna dos trabalhadores da educao. O prazo de vigncia do Fundo de catorze anos, a partir de 2007. Os recursos do Fundeb podem ser aplicados na educao bsica como um todo, ou seja: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens e adultos. Pelo menos 60% desses recursos devem ser destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio na rede pblica. A partir de 2009, o Fundeb passou a ser composto por 20% das fontes de receita listadas abaixo:
Percentuais Fundeb Origem dos recursos Recursos que j integravam o Fundef: Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) Fundo de Participao dos Municpios (FPM) Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) Imposto s/ Produtos Industrializados proporcional s export. (IPI-Exp) Desonerao de Exportaes (LC 87/1996) Recursos novos: Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD) Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) Competncia Residual (inciso I do caput do art 154 da CF/1988)
Fonte: Lei 11.494/2007.

Percentual do Volume de Recursos 2007 2008 2009-2020

16,66%

18,33%

20,00%

6,66%

13,33%

20,00%

Alm dos recursos citados, originrios dos entes estaduais e municipais, recursos federais integram a composio do Fundeb, a ttulo de complementao financeira, com o objetivo de garantir o alcance do valor mnimo por aluno definido nacionalmente. At 2009, os valores mnimos de complementao eram fixos (R$ 2,0 bilhes em 2007, R$ 3,0 bilhes em 2008 e R$ 4,5 bilhes em 2009) e corrigidos monetariamente a cada ano. A partir de 2010, o valor da complementao passou a ser de, no mnimo, 10% dos recursos do Fundo, o que resultou em aumento significativo, de quase 57%, no volume de recursos transferidos pela Unio a ttulo de complementao, chegando ao montante aproximado de R$ 9,1 bilhes em 2011.

243

Recursos distribudos no mbito do Fundeb 2010 e 2011

R$ milhares UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total Notas: (1) Recursos disponibilizados ao Fundeb, excetuando-se a complementao. Os valores direcionados ao Fundeb, no mbito do DF, contemplam apenas os valores resultantes das transferncias constitucionais, em razo da no disponibilizao do registro dos demais valores no Siafi. Os valores registrados nas colunas (a) e (d) referem-se aos disponibilizados aos Fundos por UF em cada exerccio, podendo apresentar algumas divergncias em relao aos valores que efetivamente deveriam ser direcionados, os quais so considerados quando do ajuste previsto no 2 do art 6, em conformidade com o disposto no pargrafo nico do art 15, ambos da Lei 11.494/2007. (2) Distribuio registrada na Portaria MEC 380, de 6/4/2011, decorrente da aplicao das disposies do 2 do art 6 e do pargrafo nico do art 15, ambos da Lei 11.494/2007. (3) Distribuio registrada no anexo do Ofcio 1048, de 13/4/2012, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), decorrente da aplicao das disposies do 2 do art 6 e do pargrafo nico do art 15, ambos da Lei 11.494/2007. Estados e Municpios1 (a) 505.305 1.093.191 1.588.514 476.093 4.221.285 2.498.255 88.489 1.727.203 2.381.149 1.749.959 7.900.640 1.241.153 1.409.838 2.090.407 1.341.502 2.991.415 1.083.195 4.190.069 5.590.320 1.269.086 829.227 363.061 5.018.124 2.871.386 948.090 22.420.858 793.344 78.681.159 2010 Complementao2 (b) 355.763 182.018 1.993.363 996.193 1.651.588 1.629.913 187.265 528.826 403.689 17.184 7.945.800 Total (c)=(a)+(b) 505.305 1.448.954 1.770.532 476.093 6.214.648 3.494.448 88.489 1.727.203 2.381.149 3.401.547 7.900.640 1.241.153 1.409.838 3.720.320 1.528.767 3.520.240 1.486.884 4.190.069 5.590.320 1.286.269 829.227 363.061 5.018.124 2.871.386 948.090 22.420.858 793.344 86.626.959 Estados e Municpios1 (d) 598.963 1.287.077 1.757.154 568.237 4.888.500 2.930.481 108.424 1.970.747 2.891.509 2.102.218 8.849.700 1.471.114 1.593.261 2.465.871 1.590.106 3.532.193 1.277.032 4.890.117 6.166.592 1.481.529 976.751 428.360 5.517.992 3.345.730 1.095.731 24.615.464 995.755 89.396.607 2011 Complementao3 (e) 385.333 345.185 2.160.887 1.118.216 1.922.323 1.998.190 193.203 502.565 428.737 29.672 9.084.311 Total (f)=(d)+(e) 598.963 1.672.410 2.102.339 568.237 7.049.388 4.048.698 108.424 1.970.747 2.891.509 4.024.541 8.849.700 1.471.114 1.593.261 4.464.061 1.783.309 4.034.758 1.705.769 4.890.117 6.166.592 1.511.200 976.751 428.360 5.517.992 3.345.730 1.095.731 24.615.464 995.755 98.480.918 Variao Total % (g)=[(f)/(c)-1] 19% 15% 19% 19% 13% 16% 23% 14% 21% 18% 12% 19% 13% 20% 17% 15% 15% 17% 10% 17% 18% 18% 10% 17% 16% 10% 26% 14%

Fonte: Siafi, Portaria MEC 380, de 6/4/2011 e Ofcio 1048, de 13/4/2012, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).

Na anlise do quadro, nota-se a permanncia dos mesmos estados como beneficirios da complementao da Unio em 2011. Comparando-se o volume de recursos totais distribudos em 2010 e 2011, o maior aumento foi observado em Tocantins (26%), decorrente do acrscimo, na mesma proporo, das receitas disponibilizadas pelo estado, o qual no beneficirio da complementao da Unio. Cabe ressaltar, em relao complementao da Unio, que ocorreram significativos aumentos nos valores distribudos ao Amazonas e ao Rio Grande do Norte, de 90% e 73%, respectivamente. Para o exerccio de 2011, foi fixado inicialmente o valor mnimo por aluno de R$ 1.722,05, por meio da Portaria Interministerial MEC/MF 1.459, de 30/12/2010, com efeitos financeiros a
244

partir de 1/1/2011. Esse valor representou um aumento de 21,7% em relao ao fixado para o exerccio de 2010, com base nas receitas estimadas (R$ 1.414,85). Em abril de 2011, considerando a necessidade de reviso das estimativas de receitas que compunham o Fundeb no estado do Rio Grande do Sul, foram retificados, por meio da Portaria Interministerial MEC/MF 477, de 28/4/2011, com efeitos financeiros retroativos a 1/1/2011, os parmetros operacionais do Fundo para o exerccio de 2011, tendo sido fixado o valor mnimo por aluno de R$ 1.729,33. Por essa razo, o Banco do Brasil promoveu, em 30/6/2011, os acertos financeiros correspondentes ao perodo de 1 de janeiro at a data de mudana dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundo (meados de maio), por meio de lanamentos nas contas especficas dos entes participantes do Fundo. Posteriormente, em razo da retificao dos dados do Censo Escolar de 2010 no municpio de Nova Olinda-PB, por deciso judicial, foram publicados, por meio da Portaria Interministerial MEC/MF 1.721, de 7/11/2011, com efeitos financeiros retroativos a 1/1/2011, novos parmetros operacionais do Fundeb para o exerccio de 2011, que resultaram no novo valor mnimo por aluno de R$ 1.729,28. Assim, o Banco do Brasil promoveu, em 9/12/2011, novos acertos financeiros correspondentes ao perodo em que vigeram os coeficientes de distribuio anteriores. Em 2011 foi realizado, por meio da Portaria/MEC 380, de 6/4/2011, o ajuste da complementao da Unio ao Fundeb do exerccio de 2010, com base nas receitas efetivas apuradas naquele exerccio, conforme o previsto no 2 do art 6 da Lei 11.494/2007. Em decorrncia do ajuste, o valor mnimo por aluno para o exerccio de 2010 passou de R$ 1.414,85 para R$ 1.529,97. Em relao s portarias retromencionadas, foi verificada a conformidade dos clculos realizados para nortear a distribuio dos recursos do Fundeb. Cabe registrar ainda que, como resultado da aplicao da IN/TCU 60/2009 que dispe sobre os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do mnimo da educao, bem como da operacionalizao e da aplicao dos recursos federais do Fundeb foi publicada, no DOU de 29/12/2011, a Portaria Interministerial MEC/MF 1.809, de 28/12/2011, contendo os parmetros para operacionalizao do Fundeb no exerccio de 2012, em cumprimento ao prazo de 31 de dezembro de cada exerccio, estabelecido no art 15 da Lei 11.494/2007. Ensino Superior A partir do exerccio de 2003, em conformidade com a Deciso 408/2002-TCU-Plenrio, o Tribunal tem includo a anlise dos indicadores das instituies federais de ensino superior (Ifes) no Relatrio Anual das Contas do Governo, a fim de acompanhar a evoluo de aspectos relevantes do desempenho global do setor. Os indicadores relativos a 2011 foram informados por 59 Ifes, por meio eletrnico, em formulrio especfico disponibilizado pela Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao (Sesu/MEC). O perodo examinado engloba os exerccios de 2007 a 2011. Entretanto, para fins de comparao da srie histrica, limitou-se o universo da anlise em 54 Ifes, correspondentes s entidades que informaram seus indicadores desde o primeiro ano da srie aqui examinada (2007).
Indicadores de desempenho das IFES 2011 Indicador I Ttulo Custo Corrente/ Aluno Equivalente Descrio Despesas correntes de todas as unidades gestoras menos as despesas com sentenas judiciais, aposentadorias, reformas e penses, pessoal afastado ou cedido e, tambm, 35% das despesas correntes dos hospitais universitrios e maternidade (quando

245

Indicador

II

III

IV V VI VII

VIII IX

Descrio aplicvel). Aluno equivalente - nmero de alunos da graduao, mais o nmero de alunos tempo integral de ps-graduao e de residncia mdica. Aluno Tempo Integral/ Nmero de alunos tempo integral/nmero de docentes de tempo integral em exerccio Professor na atividade acadmica. Nmero de alunos tempo integral/nmero total de funcionrios de tempo integral. Aluno Tempo Integral/ So considerados tambm os servidores e prestadores de servio no vinculados, Funcionrio direta ou indiretamente, s atividades de ensino e pesquisa, bem como os servidores vinculados a hospitais universitrios e maternidade (quando aplicvel). Nmero total de funcionrios de tempo integral, inclusive os servidores lotados nos Funcionrio/ hospitais universitrios/nmero total de docentes de tempo integral em exerccio na Professor atividade acadmica. Grau de Participao Estudantil Nmero de alunos de graduao de tempo integral/nmero total de alunos ativos na (GPE) graduao. Grau de Envolvimento com a Nmero de alunos vinculados a programas de mestrado e doutorado/nmero total de ps-graduao alunos da graduao, mestrado e doutorado. Mdia das notas de avaliao realizada pela Coordenao de Aperfeioamento de Conceito Capes Pessoal de Nvel Superior (Capes) de todos os cursos de mestrado e doutorado. So atribudas as seguintes ponderaes aos professores: docentes doutores (peso 5), ndice de Qualificao do docentes mestres (peso 3), docentes com especializao (peso 2) e docentes Corpo Docente (IQCD) graduados (peso 1). Divide-se ento o resultado obtido pelo nmero total de professores. O ndice mximo alcanvel 5 (cinco). Taxa de Sucesso na Graduao Relao entre o nmero de diplomados e o nmero total de ingressantes.

Ttulo

Anlise dos Indicadores A tabela adiante demonstra a variao das medidas estatsticas mdia e desvio-padro relativas aos indicadores de desempenho das Ifes, considerando os exerccios de 2007 a 2011.
Evoluo dos Indicadores de Gesto das IFES 2007 a 2011 Indicador Custo Corrente/Aluno Equivalente (com HU) Custo Corrente/Aluno Equivalente (sem HU) Aluno Tempo Integral/Professor Aluno Tempo Integral/Funcionrio (com HU) Aluno Tempo Integral/Funcionrio (sem HU) Funcionrio/Professor (com HU) Funcionrio/Professor (sem HU) Grau de Participao Estudantil Grau de Envolvimento com a Ps-Graduao Conceito Capes ndice de Qualificao do Corpo Docente Taxa de Sucesso na Graduao 2007 12.719,53 11.335,80 11,98 5,98 8,91 2,46 1,46 0,82 0,11 3,81 3,81 0,66 Mdia 2011 16.330,84 13.031,59 11,46 6,02 8,34 2,15 1,51 0,70 0,13 3,76 4,05 0,57 (%) 28,39 23,56 -4,34 0,67 -6,40 -12,60 3,42 -14,63 18,18 -1,31 6,30 -13,64 2007 5.996,87 4.473,50 2,76 1,71 3,58 1,39 0,59 0,17 0,09 0,57 0,53 0,16 Desvio-Padro 2011 6.051,81 4.834,82 2,45 1,18 2,69 0,58 0,42 0,13 0,06 0,65 0,42 0,15 (%) 0,92 8,08 -11,23 -30,99 -24,86 -58,27 -28,81 -23,53 -33,33 14,04 -20,75 -6,25

Fonte: Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao (Sesu/MEC). Nota: A partir do exerccio de 2005, os indicadores I - Custo Corrente/Aluno Equivalente, III - Aluno Tempo Integral/Funcionrio e IV Funcionrio/Professor das universidades que possuem hospitais universitrios (HU) passaram a ser calculados de duas maneiras, uma incluindo e outra excluindo esses hospitais.

As medidas de disperso (desvio-padro) dos indicadores revelam que a maioria dos indicadores aponta para uma diminuio da heterogeneidade entre as instituies no perodo avaliado, notadamente no que concerne quantidade de funcionrios por professores, e ao grau de envolvimento com a ps-graduao. Alm disso, houve tambm diminuio da heterogeneidade em relao quantidade de alunos em tempo integral por funcionrios, alm do grau de participao estudantil. No obstante, a heterogeneidade entre as instituies ainda grande. Na tabela abaixo consta a distribuio dos indicadores por regio. Considerando especificamente os indicadores VI (Grau de
246

Envolvimento com a Ps-Graduao), VII (Conceito Capes), VIII (ndice de Qualificao do Corpo Docente) e IX (Taxa de Sucesso na Graduao), os quais se relacionam com aspectos qualitativos das instituies de ensino superior, ainda se percebe significativa disparidade na situao do ensino superior entre as diferentes regies do Pas, como j observado no exerccio de 2010.
Mdia dos Indicadores das IFES por Regio do Pas 2007 a 2011 Indc VI VII VIII IX Sudeste 2007 2011 0,14 0,14 3,97 3,97 4,15 4,32 0,71 0,62 Sul 2007 0,15 4,17 3,91 0,67 2011 0,18 4,08 4,21 0,63 Nordeste 2007 2011 0,09 0,10 3,71 3,71 3,67 3,87 0,60 0,51 Centro-Oeste 2007 2011 0,09 0,11 3,60 3,87 3,68 4,18 0,68 0,57 Norte 2007 2011 0,05 0,08 3,28 2,97 3,23 3,48 0,59 0,48 Mdia Nacional 2007 2011 0,11 0,13 3,81 3,76 3,81 4,05 0,66 0,57

Fonte: Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao (Sesu/MEC).

Constata-se, com base nos dados, que todas as mdias dos referidos indicadores das regies Sul e Sudeste mantm-se acima da mdia nacional. De outro lado, as demais regies apresentam a maioria de seus indicadores com valores abaixo da mdia. A situao evidencia a necessidade de polticas pblicas mais eficazes na promoo da equidade regional relativa ao ensino superior, com vistas a minimizar as desigualdades refletidas nas discrepncias dos indicadores. A tabela revela, ainda, que, embora tenha ocorrido elevao da mdia de trs dos quatro supracitados indicadores calculados em 2011, em comparao com 2007, a regio Norte continua apresentando ndices menores do que as demais.

4.3.6 Funo Cultura

Na rea cultural, o Governo Federal atua principalmente na identificao, preservao e restaurao do patrimnio histrico e cultural, no fomento a projetos artsticos e culturais em diversos segmentos, na instalao e modernizao de bibliotecas, na difuso cultural e na fiscalizao e regulao do mercado. No mbito do PPA 2008-2011, so identificados dois objetivos correlacionados funo Cultura: Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia; e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos e Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade. Dentro desses objetivos, situam-se objetivos setoriais mais diretamente relacionados com a funo Cultura, que so: Aperfeioar e consolidar a poltica pblica de cultura, Identificar, preservar e valorizar os patrimnios culturais brasileiros, assegurando sua integridade, permanncia, sustentabilidade e diversidade, Estimular a produo, a difuso e o acesso da populao aos bens e servios de natureza cultural e, por fim, Valorizar a reflexo, o debate cultural e a promoo da lngua portuguesa, estimulando o hbito da leitura e a difuso do livro. Recursos alocados na funo: evoluo da execuo oramentria e dos gastos tributrios A atuao estatal no setor cultural financiada tanto por meio de recursos oramentrios quanto de renncia fiscal. O quadro a seguir apresenta o volume de recursos oramentrios liquidados nos ltimos cinco anos na funo Cultura, incluindo os restos a pagar no processados e os valores estimados relacionados renncia fiscal (gasto tributrio).

247

Execuo nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e do Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes

Cultura OFSS No Exerccio RPNP

4

2007

2008

2009

2010

2011

Total Valor 3.212 1.230 7.137 11.578 %PIB 0,02 0,01 0,04 0,07

Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB 443 0,02 548 0,02 698 0,02 876 0,02 647 0,02 124 1.225 1.792 0,00 0,05 0,07 239 1.089 1.876 0,01 0,04 0,06 285 1.442 2.425 0,01 0,04 0,07 295 1.617 2.788 0,01 0,04 0,07 288 1.762 2.697 0,01 0,04 0,07

Gasto Tributrio Total

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi. Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3. Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

H seis gastos tributrios relacionados funo Cultura: (1) Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac); (2) Atividade Audiovisual; (3) Programa Cinema Perto de Voc; (4) Evento Esportivo, Cultural e Cientfico; (5) Entidades sem Fins Lucrativos da rea Cultural e (6) Indstria Cinematogrfica e Radiodifuso Importaes. Os dois primeiros esto sob gesto do Ministrio da Cultura (MinC) e da Agncia Nacional do Cinema (Ancine), autarquia vinculada ao MinC, e se baseiam nas leis de incentivo cultura (Lei 8.313/1991, Lei 8.685/1993 e Medida Provisria 2.2281/2001). O Programa Cinema Perto de Voc, por sua vez, foi criado recentemente pela Lei 12.599/2012 e sua gesto foi atribuda Ancine. Em 2011, os gastos tributrios relativos ao Pronac e Atividade Audiovisual corresponderam ao montante de R$ 1,6 bilho, ou seja, 91,2% do total. As demais modalidades de renncia fiscal se referem a isenes de impostos e contribuies (IR, II, IPI, PIS/Pasep, Cofins, CSLL e Cide) para instituies de carter filantrpico, recreativo, cultural e cientfico, para importao de equipamentos e produtos para a indstria cinematogrfica e radiodifuso, e para objetos comemorativos recebidos em evento esportivo, cultural e cientfico realizado no exterior. Observa-se que, apesar do crescimento nominal tanto dos gastos tributrios quanto do oramento, o respectivo percentual com relao ao PIB de cada exerccio se manteve praticamente constante no perodo de 2007 a 2011, em torno de 0,07%. Cabe destacar que, em 2011, o valor total dos gastos tributrios atingiu o montante de R$ 1,7 bilho, representando cerca de 2/3 dos recursos investidos em Cultura, o que demonstra a sua relevncia como mecanismo de financiamento das polticas pblicas dessa funo. Ressalte-se que, enquanto o governo detm controle completo sobre a alocao das dotaes oramentrias, no que se refere aos gastos tributrios, essa deciso compete mais efetivamente aos produtores culturais. Outrossim, enquanto uma parte significativa das despesas oramentrias na funo Cultura destina-se manuteno da estrutura administrativa dos respectivos rgos e entidades, praticamente a totalidade dos gastos tributrios so despendidos na rea finalstica. Em 2011, as subfunes tpicas da Cultura Difuso Cultural e Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico foram responsveis, respectivamente, por 25,9% e 11,2% dos valores liquidados na funo. Com relao s outras subfunes, destacou-se a Administrao Geral, com R$ 489,6 milhes, o que corresponde a 52,4% da despesa liquidada. Ou seja, um pouco mais da metade dos recursos alocados diretamente pelo governo na rea foi destinado manuteno da respectiva estrutura administrativa.
248

O grfico a seguir apresenta a evoluo da despesa liquidada nas duas subfunes de Cultura nos ltimos cinco anos. Ressaltam-se do grfico os significativos aumentos ocorridos na subfuno Difuso Cultural a partir de 2007 e a queda brusca ocorrida entre 2010 e 2011. O MinC explicou que esse declnio decorreu em razo dos esforos do Ministrio para honrar compromissos assumidos pela gesto anterior e de uma reorganizao dos processos internos com o fim de melhorar a eficincia na execuo dos recursos. Na subfuno Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico, por sua vez, observou-se uma execuo oramentria quase constante, com exceo do exerccio de 2010, no qual essa despesa cresceu cerca de 18% com relao ao ano anterior. Porm, em 2011, a despesa liquidada nessa subfuno diminuiu em 10% quando comparada com os valores de 2010.
Valores liquidados nas subfunes tpicas 2007 a 2011
R$ milhes 800 700 600 500 400 300 200 100 2007 2008 2009 2010 392 - Difuso Cultural 2011

391 - Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico Fonte: Siafi

A prxima tabela apresenta o detalhamento da execuo oramentria da funo Cultura em 2011. Observa-se que 76% da dotao atualizada foram empenhados, porm apenas 35% foram liquidados. Destaca-se, ainda, o volume significativo de recursos inscritos em restos a pagar no processados, representando cerca de 41% da dotao atualizada.
Execuo oramentria 2011
R$ milhes

Cultura OFSS

Dotao Atualizada 1.866

Empenho 1.414

% 76%

Liquidado 647

% 35%

Pago 641

% 34%

RPNP 767

% 41%

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

Segundo o MinC, os percentuais de liquidao e pagamento so baixos devido natureza dos servios contratados e ao tempo necessrio para execuo dos projetos, em alguns dos programas, extrapolando o ano fiscal. Desempenho dos principais programas oramentrios A execuo oramentria dos programas finalsticos de maior materialidade gerenciados pelo Ministrio da Cultura e entidades vinculadas est detalhada na tabela a seguir.
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Execuo oramentria dos programas de maior materialidade 2011

R$ milhes

Cd. 0169 1142 1141 Total

Programa Brasil, Som e Imagem Engenho das Artes Cultura Viva - Arte, Educao e Cidadania

Funo Cultura Demais 161 101 1 52 314 1

Total 161 102 52 315

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

A despesa liquidada no programa Brasil, Som e Imagem, que de expressiva materialidade, foi de R$ 161 milhes. O indicador desse programa a participao da produo nacional no mercado cinematogrfico do Brasil. Em 2011, esse indicador superou o desempenho do ano anterior (11,2%), alcanando o ndice de 13%. O programa Engenho das Artes visa ampliar o acesso da populao brasileira aos benefcios das artes e da cultura, principalmente nas reas de msica, artes cnicas, artes visuais e circo. Segundo o MinC, esse programa apoiou, em 2011, a realizao de 221 espetculos por regio e alcanou o nmero mdio de 3.235 expectadores nos espetculos promovidos pela Funarte. Por fim, o programa Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania tem por principal ao a implantao e manuteno dos Pontos de Cultura. Por meio desse mecanismo, o MinC repassa recursos do oramento para projetos culturais desenvolvidos por entidades culturais da sociedade civil em comunidades carentes, com o objetivo de ampliar o acesso cultura. Assim, at 2011, o programa j apoiou o funcionamento de 3.361 Pontos de Cultura, espalhados por todo o territrio nacional, conforme informaes fornecidas pelo MinC. Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura Como afirmado anteriormente, no que tange aos gastos tributrios geridos pelo MinC, h trs normas legais utilizadas: a Lei Rouanet (Lei 8.313/1991), a Lei do Audiovisual (Lei 8.685/1993) e a Medida Provisria 2.228-1/2001. O 3 do art 20 da Lei Rouanet atribuiu ao Tribunal de Contas da Unio a anlise, no mbito do Relatrio das Contas de Governo, das aes de financiamento da cultura com recursos provenientes de renncias de receita. O MinC gerencia os projetos culturais aprovados com base nos incentivos previstos na Lei Rouanet, enquanto a Ancine gerencia os projetos relacionados Lei do Audiovisual e MP 2.2281/2001 e tambm aqueles que utilizam recursos captados na forma prevista nestas leis em conjunto com a Lei Rouanet. A Lei Rouanet instituiu o mecanismo de incentivo fiscal a projetos culturais, conhecido como Mecenato, como um dos meios de implementao do Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac). O art 18 da lei possibilita ao contribuinte, pessoa fsica e pessoa jurdica, o abatimento integral no imposto de renda do incentivo realizado em segmentos culturais determinados. Para outros segmentos, o art 26 autoriza apenas o abatimento parcial, sendo que, no caso das pessoas jurdicas (IRPJ), pode ser abatido 30% do patrocnio ou 40% da doao realizada, e para pessoas fsicas esses percentuais so duplicados. Alm disso, a pessoa jurdica ainda pode deduzir o valor do incentivo como despesa operacional. Cabe destacar que, para a renncia baseada no art 26 da Lei Rouanet, no h restrio em relao aos segmentos culturais beneficiados., bastando que os respectivos projetos tenham sido previamente aprovados pelo Ministrio.

250

A Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) criou o mecanismo de incentivo fiscal especfico para a rea do audiovisual. Entretanto, conforme o 5 de seu art 4, no h bice utilizao dos benefcios da referida lei conjuntamente com recursos previstos na Lei Rouanet, desde que o total dos incentivos para o projeto no ultrapasse 95% do total do oramento aprovado pela Ancine. Outro gasto tributrio no setor foi criado por meio da Medida Provisria 2.228-1/2001, que instituiu a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional Condecine, que tem por fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras cinematogrficas e vdeofonogrficas com fins comerciais. O produto da arrecadao dessa contribuio destinado ao Fundo Setorial do Audiovisual, que integra o Fundo Nacional da Cultura (FNC). Essa MP, alm de estabelecer alguns casos de iseno da Condecine, possibilita tambm a deduo das quantias aplicadas na aquisio de cotas dos Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines) no imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas. Os projetos culturais que buscam apoio por meio das leis de incentivo seguem uma sistemtica prpria, que pode ser resumida da seguinte forma: os produtores culturais apresentam seus projetos no MinC ou na Ancine para anlise e aprovao; caso sejam aprovados, os produtores tm autorizao para coletar recursos de patrocnio ou doao da iniciativa privada, ao que se denomina captao. Tais recursos podem ser deduzidos do imposto de renda dos patrocinadores, no limite estabelecido pela legislao. No entanto, nem todo o valor captado pelos projetos culturais converte-se necessariamente em renncia fiscal, pois pode se verificar, quando da anlise da declarao de imposto de renda, que o valor da doao ou patrocnio ultrapassou os limites de deduo. Assim, a captao equivale a uma renncia potencial. A renncia se torna efetiva quando a Receita Federal aprova as dedues, conforme os limites legais. A renncia efetiva informada com uma defasagem temporal devido forma de apurao do IR (por exemplo, os dados sobre a renncia efetiva de 2010 estaro disponveis somente em 2012). Dessa forma, os valores dos gastos tributrios, divulgados pela Receita Federal no Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), podem diferir dos valores da captao de recursos obtidos pelos produtores culturais. Alm disso, o MinC registra em seu sistema de informao a captao dos recursos medida que os produtores culturais apresentam os devidos recibos (Comunicado de Mecenato), o que pode ultrapassar o ano fiscal. Assim, os valores totais da captao por exerccio no so fechados em 31 de dezembro, fazendo com que ocorra uma diferena entre estes valores e os gastos tributrios divulgados pela Receita Federal. Nesse contexto, em 2011, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio de 31/12/2011) foi de R$ 1,02 bilho, sendo que 87% desse valor referem-se benefcios concedidos com base na Lei Rouanet, 11%, na Lei do Audiovisual e os 2% restantes, na MP 2.2281/2001. Captao de recursos por segmento cultural Lei 8.313/1991 Lei Rouanet A alocao dos recursos captados com base no art 18 da Lei Rouanet (abatimento integral), por segmento cultural, pode ser visualizada na tabela a seguir. Na categoria Outras foram agrupados os segmentos cuja participao no total no era significativa.

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Recursos renunciados por segmento cultural art 18 da Lei Rouanet

R$ milhares

Principais categorias Segmento cultural ( 3 do art 18 da Lei 8.313/1991) Teatro Artes Integradas Msica Erudita Msica Instrumental Plsticas Arquitetnico Difuso Dana Edio de Livros Museu Produo de obras cinematogrficas e videofonogrficas e preservao e difuso do acervo audiovisual Outras (35 categorias) Total
Fonte: MinC.

2010 Captao 119.354,15 112.089,43 68.791,51 53.202,86 30.464,93 58.917,00 37.759,96 29.727,75 39.598,53 10.164,22 33.503,64 68.462,45 662.036,43

%* 18,0% 16,9% 10,4% 8,0% 4,6% 8,9% 5,7% 4,5% 6,0% 1,5% 5,1% 10,3% 100%

2011 Captao 129.202,86 114.525,53 83.158,91 62.805,12 59.877,61 49.107,43 46.034,80 40.111,21 39.724,29 36.912,30 26.477,72 86.571,81 774.509,59

%* 16,7% 14,8% 10,7% 8,1% 7,7% 6,3% 5,9% 5,2% 5,1% 4,8% 3,4% 11,2% 100%

* Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao). Obs.: Em 'Outras' esto includas 35 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 4% do total da captao nos dois exerccios (2010 e 2011).

O art 18 da Lei 8.313/1991 estabelece oito categorias de segmentos culturais que devem ser contempladas pelos projetos que visem obter o benefcio fiscal com base nesse artigo, ou seja, abatimento integral do incentivo no imposto de renda. So eles: artes cnicas; livros de valor artstico, literrio ou humanstico; msica erudita ou instrumental; exposies de artes visuais; doaes de acervos para bibliotecas, museus, arquivos pblicos e cinematecas; produo de obras cinematogrficas e videofonogrficas de curta e mdia metragem e preservao e difuso do acervo audiovisual; preservao do patrimnio cultural material e imaterial; e, por fim, construo e manuteno de salas de cinema e teatro. Entretanto, o Ministrio da Cultura, a partir de interpretao prpria, utiliza um rol muito mais amplo de segmentos culturais, conforme demonstrado na tabela anterior. Essa questo foi objeto de recomendao do TCU ao Ministrio da Cultura no Relatrio das Contas de Governo de 2006, 2008 e 2009. Neste ltimo, foi expedida orientao para que: estabelea em ato normativo o detalhamento dos segmentos culturais contemplados no art 18 da Lei 8.313/1991, para fins de enquadramento dos projetos culturais. No mesmo sentido, por meio do Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, que examinou auditoria nas renncias fiscais da rea cultural, o Tribunal determinou ao MinC que disciplinasse, em ato normativo prprio, o detalhamento dos segmentos culturais que podem ser atendidos por meio da renncia de receita criada pelo art 18 da Lei 8.313/1991, mantendo a necessria correlao com a listagem exaustiva de reas ou segmentos contemplados no 3 do referido artigo. Em cumprimento a essa determinao, o MinC publicou a Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011, especificando os segmentos culturais que podem ser beneficiados. Entretanto, como o referido ato normativo foi publicado ao final de 2011, os dados relativos a esse exerccio ainda no esto no padro da Portaria. Espera-se que, em 2012, o Ministrio siga a listagem definida na referida norma para fins de enquadramento dos novos projetos culturais. Em 2011, o total captado com base no art 18 da Lei 8.313/1991, beneficiado pela renncia integral, cresceu 17% com relao ao ano anterior, alcanando R$ 774 milhes, o que representou 87,5% dos recursos totais provenientes da Lei Rouanet (R$ 885 milhes). Os segmentos de maior
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participao foram: Teatro, Artes Integradas e Msica Erudita, que captaram, respectivamente, R$ 129 milhes, R$ 114 milhes e R$ 83 milhes, valores que, somados, correspondem a 42,2% da captao total. A renncia fiscal com fundamento no art 26 da Lei 8.313/1991 (renncia parcial) alcanou em 2011 o montante de R$ 111 milhes, o que representou um decrscimo de 3,8% em relao ao exerccio anterior. Os principais segmentos culturais beneficiados em 2011, foram Msica Popular e Equipamentos culturais multifuncionais, que obtiveram juntos 64,2% dos recursos totais. Os demais valores relacionados a esse artigo da lei esto detalhados na tabela a seguir.
Recursos renunciados por segmento cultural art 26 da Lei Rouanet
R$ milhares

Principais categorias Segmento cultural (art 26 da Lei 8.313/1991) Msica Popular Equipamentos culturais multifuncionais Artes Integradas Arquitetnico Museu Outras (29 categorias) Total
Fonte: MinC.

2010 Captao 40.158,62 27.341,95 14.266,20 4.378,85 8.570,37 20.740,06 115.456,04

%* 34,8% 23,7% 12,4% 3,8% 7,4% 18,0% 100,0%

2011 Captao 41.009,15 30.327,76 8.192,62 6.488,35 3.583,59 21.455,07 111.056,54

%* 36,9% 27,3% 7,4% 5,8% 3,2% 19,3% 100,0%

* Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao). Obs.: Em 'Outras' esto includas 29 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 5% do total da captao nos dois exerccios (2010 e 2011).

Alm disso, as empresas estatais federais foram responsveis por 24% do total de recursos captados com renncia fiscal para o setor cultural em 2011. Em 2010, essa participao situou-se em torno de 21%. A magnitude desses valores revela a importncia da atuao do setor pblico na rea cultural, tanto por meio da concesso de incentivos fiscais quanto pelo patrocnio direto de projetos especficos. A tabela a seguir apresenta os principais patrocinadores de projetos culturais apoiados pelas leis de incentivo Cultura em 2011. Observa-se que cerca de 21,3% dos recursos captados por esses projetos foram aportados por trs entidades da administrao pblica indireta, sendo duas sociedades de economia mista (Petrobras e Banco do Brasil) e uma empresa pblica (BNDES). Apenas a Petrobras foi responsvel por 13,5% da captao.
Principais investidores 2011
R$ milhares

Patrocinador Petrobras Vale Banco do Brasil BNDES Outros Total

Fonte: MinC.

Valor captado 138.029 47.581 44.063 35.122 753.913 1.018.708

% 13,5% 4,7% 4,3% 3,4% 74,0% 100%

Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo O inciso II do art 1 da Lei 8.313/1991 estabelece que o Pronac tem a finalidade de captar e canalizar recursos para o setor cultural, de modo a promover e estimular a regionalizao da
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produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos humanos e contedos locais. Desta forma, cabe ao Pronac estimular a desconcentrao da produo cultural e promover a distribuio regional equitativa dos recursos, em consonncia inclusive com um dos objetivos fundamentais da Repblica, que reduzir as desigualdades sociais e regionais, conforme o inciso III do art 3 da Constituio. No entanto, verifica-se, ao longo dos anos, uma alta concentrao dos recursos aplicados na regio Sudeste. Em 2011, os produtores culturais residentes nessa regio captaram cerca de 78% dos recursos totais relativos Lei Rouanet e 95% dos valores referentes Lei do Audiovisual. No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao exerccio de 2008, o Tribunal recomendou ao MinC que adotasse providncias para efetuar o registro, no sistema SalicWeb, da localidade de execuo dos projetos culturais incentivados, pois o MinC possua apenas o controle da localidade de residncia dos patrocinadores e dos produtores culturais. Ademais, em auditoria que resultou no Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, observou-se que esse registro ainda no estava sendo feito. Assim, foi determinado ao MinC que disciplinasse em ato normativo: a metodologia de acompanhamento da execuo e avaliao fsico-financeira dos projetos culturais incentivados, em cumprimento ao disposto no art 20 da Lei n 8.313, de 1991, a qual deve incluir o registro da localidade de efetiva execuo dos projetos e permitir a verificao da sua efetividade e da vedao constante do caput do art 27 da citada Lei. O MinC informou no Ofcio 376/2011-AECI/GM/MinC, de 27/12/2011, que o registro da localidade de efetiva execuo dos projetos constar dos novos mdulos de avaliao e fiscalizao do sistema Salic, cuja previso para implantao era janeiro de 2012. Quando do monitoramento do acrdo em tela, previsto para o segundo semestre de 2012, o cumprimento dessa determinao ser verificado pelo TCU. Prestao de Contas e Tomadas de Contas Especiais O produtor cultural deve prestar contas dos gastos realizados com recursos captados ao amparo da Lei Rouanet, da Lei do Audiovisual e da Medida Provisria 2.228-1/2001. A tabela seguinte apresenta informaes sobre a quantidade de projetos culturais concludos, o montante de recursos captados e a situao das respectivas prestaes de contas (PCs).
Prestao de Contas dos Recursos Renunciados
R$ milhares

Situao PCs no apresentadas PCs aguardando anlise PCs em anlise PCs no aprovadas PCs aprovadas Total
Fonte: MinC.

Acumulado at 31/12/2010 Quant. Valor Captado 543 137.839,84 7.707 3.742.587,38 1.963 1.330.357,57 19 14.590,38 3.646 1.090.238,76 13.878 6.315.613,93

Acumulado at 31/12/2011 Quant. Valor Captado 652 174.980,15 8.376 4.280.893,97 2.223 1.453.513,94 15 5.583,87 3.927 1.174.857,47 15.193 7.089.829,41

Verifica-se uma significativa quantidade de processos de prestao de contas em estoque no MinC aguardando anlise (8.376) e em anlise (2.223), totalizando 10.599 processos em 2011. Essa questo tambm foi tratada no Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, motivando a expedio de determinao ao MinC e ao Ministrio do Planejamento para que elaborassem plano de ao com
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vistas a reduzir o estoque de processos de prestao de contas sem anlise conclusiva. Em atendimento, os referidos ministrios encaminharam ao Tribunal uma proposta de plano de ao, que est em anlise pela unidade tcnica. Quanto s Tomadas de Contas Especiais, observa-se, na prxima tabela, uma diminuio significativa na quantidade de processos instaurados e uma ampliao do quantitativo em fase de instaurao entre 2010 e 2011.
Tomadas de Contas Especiais
R$ milhares

Situao Em fase de instaurao Instauradas Concludas Total

Fonte: MinC

Quant. 167 66 233

Em 2010 Valor do dbito 52.333,48 53.132,99 105.466,47

Quant. 181 27 14 222

Em 2011 Valor do dbito 213.830,78 17.548,40 23.338,97 254.718,15

No mbito do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao exerccio de 2008, o Tribunal recomendou que Ministrio da Cultura, em conjunto com o Ministrio da Fazenda, promovesse estudos visando contabilizao no Siafi dos recursos provenientes da renncia de receita decorrente do incentivo a projetos culturais. Com relao ao assunto, o MinC informou que a STN elaborou uma minuta do plano de contas e dos eventos contbeis no ambiente de homologao do Siafi. No entanto, a liberao dessa rotina para a utilizao pelo gestor depende do desenvolvimento de indicador contbil para tratar o detalhamento das contas, cuja data prevista para disponibilizao era 15/4/2012. Em consulta ao Siafi, verifica-se que as contas e eventos contbeis foram criados (grupo de contas do Ativo Compensado 19996.56.00 Captao de Recursos Incentivados e eventos 58.0.870 a 58.0.883). Todavia, ainda no houve registro de escriturao. Outro instrumento previsto na Lei Rouanet para a promoo da cultura o Fundo Nacional da Cultura (FNC), alimentado por diversas fontes de recursos, entre as quais a devoluo de recursos de incentivos fiscais no utilizados, provenientes tanto da Lei Rouanet quanto da Lei Audiovisual. Em 2011, as despesas liquidadas no FNC totalizaram R$ 427,2 milhes, representando um aumento significativo de cerca de 100% em relao a 2010. Desse montante, R$ 3,8 milhes se referem devoluo de recursos de incentivos fiscais no utilizados, conforme previsto no inciso VI do art 5 da Lei Rouanet. Aes de Controle Externo Em 2010, o TCU realizou auditoria de conformidade (TC 018.011/2010-1) para examinar a adequao da concesso da renncia de receita prevista na Lei Rouanet, englobando as fases de aprovao dos projetos, acompanhamento de sua execuo e apreciao das respectivas prestaes de contas. Tal auditoria resultou em uma srie de determinaes e recomendaes expressas no Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio. Os principais achados identificados por essa auditoria foram: deficincias no enquadramento dos projetos culturais nos segmentos estipulados no art 18 da Lei Rouanet e no controle da movimentao financeira dos referidos projetos; inobservncia do princpio da no concentrao dos recursos da renncia por segmento e por beneficirio; ausncia de acompanhamento e avaliao dos projetos durante sua execuo; volume anual de aprovao de projetos incompatvel com a
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capacidade de que o Ministrio da Cultura dispe para acompanh-los e para analisar suas respectivas prestaes de contas; e, por fim, elevado estoque de processos de prestaes de contas sem anlise conclusiva. O monitoramento das determinaes expedidas pelo Tribunal para correo dessas falhas est previsto para ocorrer no segundo semestre de 2012, quando os prazos fixados para implementao das mudanas j tero se encerrado.

4.3.7 Funo Desporto e Lazer

O Ministrio do Esporte (ME) tem sua atuao vinculada consecuo dos seguintes objetivos: promover a incluso social e a reduo das desigualdades; fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia; e fomentar a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. Dentro desses objetivos governamentais, situam-se objetivos setoriais mais diretamente relacionados com a funo, refletidos na democratizao e universalizao do acesso ao esporte e ao lazer, em todas as suas dimenses; implementao e desenvolvimento do sistema nacional de esporte e lazer; promoo do desenvolvimento humano e a incluso social por meio do esporte e do lazer, em todas as dimenses, e fortalecimento do esporte de alto rendimento, elevando o nvel esportivo do pas. As polticas pblicas visam fomentar o esporte nacional em suas trs dimenses, sendo elas: educacional, recreativo/lazer e esporte de alto rendimento. Alm disso, ressalta-se a implementao de polticas no contexto da cadeia produtiva do esporte e das pesquisas cientficas voltadas rea desportiva. Tais atividades representam um esforo de cooperao intra e intergovernamental envolvendo as trs esferas de governo e outras instituies federais , alm de obter na sociedade civil significativo apoio tanto em relao s parcerias na execuo dos programas quanto no controle social da atuao governamental. No decorrer de 2011, o Ministrio do Esporte utilizou tanto recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) como das renncias de receitas tributrias ou gastos tributrios.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP), Despesa Realizada (OI) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Desporto e Lazer OFSS No Exerccio RPNP 2007 Valor 756 445 221 1.422 %PIB 0,03 0,02 0,01 0,05 2008 Valor 204 368 248 820 %PIB 0,01 0,01 0,01 0,03 2009 Valor 154 328 282 764 0,00 0,01 0,01 0,02 2010 %PIB 0,01 0,01 0,01 0,03 257 439 320 1.017 2011 Valor 313 692 376 1.380 %PIB 0,01 0,02 0,01 0,03 Valor 1.684 2.273 1.447 5.404 Total %PIB 0,01 0,01 0,01 0,03

%PIB Valor

Gasto Tributrio4 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB de cada exerccio, conforme destacado no tpico 4.3. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 4 Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

No que se refere ao Oramento Fiscal e da Seguridade Social, o valor liquidado no exerccio foi incrementado em 44,4% relativamente ao ano de 2010, incluidos os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Essa elevao, no entanto, apenas compensou, em parte, a diminuio significativa da participao do oramento como percentual do PIB ocorrida entre 2007 e 2009, como evidencia o grfico seguinte.
256

Srie histrica do percentual sobre o PIB dos valores liquidados (OFSS + RPNP) e do Gasto Tributrio
0,05

0,04

0,03 OFSS + RPNP 0,02 Gasto Tributrio

0,01

2007 2008 2009 2010 2011 total Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.

Observa-se que, em 2011, o gasto tributrio foi incrementado em 17,5% em relao ao ano anterior, representando cerca de 27,2% dos valores totais investidos em Desporto e Lazer. Verificou-se, tambm, que a Regio Sudeste foi a mais contemplada por incentivos fiscais relativos ao desporto, recebendo 74,5% do valor total. Inversamente, a Regio Norte participou com apenas 3,1% de todo o benefcio tributrio concedido ao setor no ano de 2011. O grfico a seguir apresenta os valores liquidados por subfuno no perodo de 2007 a 2011. Na subfuno Desporto de Rendimento esto alocados os gastos relacionados ao custeio da participao de equipes brasileiras em eventos nacionais e internacionais, bem como realizao de eventos para este segmento. Esses gastos tiveram um pico em 2007, ano de realizao dos XV Jogos Pan-americanos Rio 2007, seguido de uma queda brusca em 2008 e 2009, em decorrncia da organizao de eventos de menor expresso. Entretanto, a partir de 2010, verifica-se uma tendncia de elevao dessas despesas, em virtude da implantao de infraestrutura (Cidades Esportivas), apoio a participao de equipes brasileiras em eventos esportivos e preparao para a realizao dos eventos Copa Fifa 2014 e Jogos Olmpicos Rio 2016.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa Realizada (OI) nas Subfunes Tpicas 2007 a 20111
900 800 700 600 500 400 300 200 100 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e consultas ao Siafi.
1

811 - Desporto de Rendimento 812 - Desporto Comunitrio 813 - Lazer

No mbito do OI, despesa realizada e no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

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Na subfuno Desporto Comunitrio esto alocadas despesas relativas incluso social pelo esporte, ao funcionamento de ncleos de esporte educacional e implantao e modernizao de instalaes esportivas em comunidades em situao de vulnerabilidade social. Tais gastos cresceram cerca de 124% entre 2007 e 2011. Ressalta-se ainda que, em 2011, o montante alocado nessa subfuno superou os valores executados na subfuno Desporto de Rendimento. Por fim, a subfuno Lazer teve uma execuo pouco significativa ao longo de todo o perodo. Com relao ao oramento de 2011, observou-se um percentual reduzido de execuo nessa funo, pois apenas 12% da dotao atualizada foram efetivamente liquidados. Ademais, cerca de 31% do oramento aprovado foram inscritos em restos a pagar no processados. O programa finalstico de maior execuo oramentria na funo Desporto e Lazer o Esporte e Lazer da Cidade (PELC), cujo montante liquidado em 2011 atingiu R$ 492 milhes. Esse programa tem como objetivo ampliar, democratizar e universalizar o acesso prtica e ao conhecimento do esporte recreativo e de lazer, integrando suas aes s demais polticas pblicas. O programa Segundo Tempo (PST) visa democratizar o acesso prtica e cultura do esporte, com o fim de promover o desenvolvimento integral da criana, adolescente e jovem, prioritariamente daqueles que se encontram em reas de vulnerabilidade social. Atualmente, os ncleos de esporte educacional esto implantados em mais de 2 mil municpios, em todas as unidades da Federao. Alm disso, em 2011, o Programa foi inserido em 4.947 escolas pblicas de 789 municpios, alcanando cerca de um milho de alunos da Educao Bsica, por meio de parceria firmada com o Ministrio da Educao. Nesse programa foram liquidados R$ 186 milhes em 2011. O programa Brasil Campeo atua no segmento esportivo de alto rendimento, possibilitando ao atleta que se dedica ao esporte competitivo melhores condies para o acesso, desenvolvimento e conquista de resultados, de modo complementar s iniciativas de outras instituies que compem o Sistema Nacional de Desporto. Em 2011, o programa deu nfase preparao de atletas e equipes para a participao brasileira nos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016 e a insero do Brasil entre as dez maiores potncias olmpicas mundiais. Segundo o Ministrio do Esporte, o governo est apoiando diretamente a preparao de cerca de 80% dos atletas e equipes brasileiras para os Jogos Rio 2016. Por fim, ressalta-se que em 2011 foram liquidados R$ 244 milhes do oramento desse programa dentro da funo Desporto e Lazer. Aes de controle externo O Tribunal identificou em auditoria falhas no apoio ao esporte de alto rendimento, que comprometem o sucesso das aes, como precariedade das estruturas de treinamento, falhas nos programas de apoio financeiro e inexistncia de um sistema nacional para descobrir talentos esportivos. A concesso de Bolsa-Atleta, que tem por objetivo auxiliar com uma quantia mensal o desenvolvimento de atletas que no possuem patrocnio, no alcana atletas de base, que so os mais necessitados de apoio financeiro. Outras aes importantes para o desenvolvimento do esporte de alto rendimento no Pas apresentam financiamento descontnuo e baixa ou nenhuma execuo. O TCU recomendou Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (SNEAR) a elaborao e a implementao de um plano nacional para universalizar a iniciao prtica esportiva e a ampliao da cobertura do Programa Bolsa-Atleta (Acrdo 357/2011-Plenrio). O Tribunal vem realizando fiscalizaes com o intuito de verificar a regularidade das contrataes promovidas pelo Ministrio do Esporte para gerenciamento da Copa do Mundo de
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2014, bem como avaliar a eficcia dos processos de planejamento, coordenao e monitoramento das aes para a Copa. Assim, um dos trabalhos do Tribunal identificou falhas nas aes gerenciais do Ministrio do Esporte para a realizao da Copa do Mundo de Futebol de 2014, como a desatualizao da matriz de responsabilidades, no que se refere a prazos e valores de diversas obras de mobilidade urbana, estdios, portos e aeroportos. O Tribunal determinou ao Ministrio o encaminhamento de relao contendo a descrio das aes do segundo ciclo de planejamento do mundial, com a especificao das etapas, valores e responsveis e os respectivos cronogramas das aes e, tambm, de relatrio bimestral da implementao e execuo fsico-financeira das aes do primeiro, segundo e terceiro ciclos de planejamento (Acrdo 1.592/2011-Plenrio). Alm disso, em monitoramento constatou-se que apenas metade das determinaes feitas em 2010 para minimizar possveis riscos para a execuo da Copa do Mundo de 2014 foi cumprida. Foram avaliados os riscos a que o evento est sujeito nas reas de construo e reforma dos estdios, infraestrutura aeroporturia e de mobilidade urbana, bem como na sistemtica de gerenciamento dessas aes pelo Governo Federal. Verificou-se que 17 das 54 operaes de mobilidade urbana ainda no possuem contratos de financiamento assinados e alguns empreendimentos no tm sequer projeto bsico concluso. O TCU recomendou ao Ministrio do Esporte que disponibilize em sua pgina na internet as atas das reunies e as deliberaes tomadas no mbito das cmaras temticas criadas dentro da estrutura de governana da Copa (Acrdo 2.000/2011-Plenrio). Ao analisar os oramentos da reforma do estdio Mrio Filho (Maracan), o Tribunal reduziu em R$ 97 milhes o custo da obra, alterando a estimativa de custo total de R$ 956,8 milhes para R$ 859 milhes (Acrdo 2.333/2011-Plenrio). Auditoria realizada pelo Tribunal detectou tambm que investimentos relacionados a obras de acesso ao Estdio Octvio Mangabeira (Arena Fonte Nova), em Salvador, no esto inseridos na matriz de responsabilidades para a Copa de 2014, tendo o TCU alertado o Ministrio do Esporte quanto ao problema (Acrdo 1.794/2011-Plenrio). O Tribunal avaliou os riscos de atraso na concluso das obras de mobilidade urbana, construo e reforma dos estdios e infraestrutura aeroporturia, consideradas imprescindveis realizao da Copa do Mundo de 2014. Verificou-se que grande parte dos contratos para as obras de mobilidade urbana nem sequer foi assinada, assim como algumas obras aeroporturias com previso de trmino para o ltimo trimestre de 2013 ainda no foram contratadas. Alm disso, h investimentos no entorno dos estdios, necessrios acessibilidade das arenas, que no foram includos na matriz de responsabilidades do evento. Destarte, o Tribunal determinou ao Ministrio do Esporte que preste esclarecimentos quanto desatualizao dessa matriz, no que se refere aos prazos e valores das obras dos estdios que recebero os jogos (Acrdo 3.134/2011-Plenrio).

4.3.8 Funo Segurana Pblica

A segurana pblica dever do Estado, de acordo com o art 144 da Constituio Federal, sendo exercida e organizada pelas polcias federal, rodoviria federal e ferroviria federal, civis, militares e corpos de bombeiros militares, para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Para o quadrinio 2008-2011, a alocao de recursos para a funo Segurana Pblica no Plano Plurianual (PPA) foi da ordem de R$ 23,92 bilhes, incrementada por crditos adicionais que resultaram no montante de R$ 43,70 bilhes em valores absolutos. Destes, foi liquidada a importncia de R$ 31,16 bilhes, equivalente a 71,30% do total aprovado, que, adicionada aos valores inscritos em restos a pagar liquidados (R$ 3,76 bilhes), aproximou-se de 80% da despesa destinada funo em 2011.
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A tabela a seguir indica a evoluo, nos ltimos cinco anos, dos valores liquidados no mbito do OFSS (do prprio exerccio e dos restos a pagar no processados), em valores absolutos e em percentuais do PIB, relativos funo Segurana Pblica.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2007 a 2011
R$ milhes

Segurana Pblica OFSS Total No Exerccio RPNP

2007 Valor 4.616 501 5.117 %PIB 0,17 0,02 0,19

2008 Valor 5.523 451 5.974 %PIB 0,18 0,01 0,20

2009 Valor 6.543 726 7.268 %PIB 0,20 0,02 0,22

2010 Valor 8.011 1.032 9.043 %PIB 0,21 0,03 0,24

2011 Valor 6.470 1.052 7.522 %PIB 0,16 0,03 0,18 Valor

Total %PIB 0,18 0,02 0,21 31.163 3.762 34.925

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi. 1 Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3. 2 Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 3 Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Em 2011, diferentemente dos exerccios anteriores, verifica-se queda no montante aprovado para o oramento e consequentemente na cadeia de aplicao dos recursos destinados funo, exceto nas subfunes Administrao Geral, Comunicao Social, Policiamento, Cooperao Internacional e Educao Infantil, que receberam pequenos incrementos oramentrios. Entre 2007 e 2010, a dotao oramentria da funo Segurana Pblica saltou de R$ 5,97 bilhes para R$ 10,81 bilhes; j no ltimo ano, o oramento aprovado, em valores absolutos, ficou em R$ 10,22 bilhes, 5,46% menor que em 2010. Alm disso, constata-se que, da liquidao dos recursos destinados manuteno da funo durante o quadrinio, 64,75% (R$ 19,99 bilhes) foram destinados subfuno Administrao Geral. Por outro lado, os valores liquidados referentes s trs subfunes finalsticas Defesa Civil, Informao e Inteligncia e Policiamento chegaram casa de R$ 7,70 bilhes, equivalentes a 24,79% do montante liquidado. No final do exerccio, esses valores foram adicionados aos restos a pagar liquidados nas subfunes assinaladas, passando de R$ 19,99 bilhes para R$ 20,35 bilhes e de R$ 7,70 bilhes para R$ 10,45 bilhes. No grfico a seguir, so apresentadas as despesas liquidadas nas principais subfunes tpicas da funo Segurana Pblica.

260

Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011

R$ milhes 3.000

2.500

2.000 181 - Policiamento 1.500 182 - Defesa Civil 183 - Informao e Inteligncia 1.000

500

2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e consultas ao Siafi

Entre as trs subfunes tpicas da funo Segurana Pblica, em 2011, apenas Policiamento teve valores liquidados a maior do que em 2010, da ordem de 2,79% (de R$ 458,48 para R$ 471,27 milhes). Os gastos efetuados nessa subfuno compreenderam, principalmente, as aes de responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), do Departamento de Polcia Federal (DPF) e do Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF). Tais aes envolveram preveno violncia e criminalidade em territrios conflagrados, apoio a entes da Federao, combate s drogas e a delitos contra o meio ambiente. No exerccio de 2011, a Polcia Rodoviria Federal, de acordo com indicadores de resultados constantes do PPA 2008-2011, conseguiu diminuir a taxa de mortalidade, nas rodovias federais, de 1,39 morto por 10.000 veculos da frota nacional, em 2010, para 1,27, em 2011, superando a meta prevista, de 1,35. No entanto, o indicador que mede a variao de acidentes alcanou, no mesmo perodo, 90% da meta prevista. Foi reduzida a 28,48, mas no atingiu a taxa da meta programada, que era de 25,5 por 10.000 veculos. A Defesa Civil teve reduo expressiva na alocao de recursos, se comparados os exerccios 2010 e 2011. Contudo, os dados acerca das despesas liquidadas na subfuno mostram que a variao negativa nos valores liquidados em 2011 deve-se, em parte, ao fato de os recursos terem sido destacados para outros rgos, o que acarretou defasagem com relao informao da execuo. Ressalte-se que, embora tenha havido atraso na coleta de elementos, dos diversos rgos envolvidos, sobre a execuo oramentria referente a essa subfuno, a reduo drstica do montante de despesas no setor preocupa, pois pode refletir falta de interesse do Poder Pblico em investir sistematicamente em aes educativas e preventivas relacionadas a desastres naturais, em vez de agir para remediar evento j ocorrido. A respeito do tema, merece ainda ser destacada a realizao de monitoramento, pelo TCU, em que se detectaram falhas no acompanhamento de recursos transferidos pelo Ministrio da Integrao Nacional a estados e municpios para programas de preveno a desastres. O monitoramento foi realizado em complemento a auditoria realizada em 2010. Na poca, o Senado Federal solicitou que
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se avaliassem os principais fatores que dificultavam a atuao da Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec) nas aes de preveno e resposta aos desastres. J a auditoria mais recente foi realizada a pedido do Ministrio da Integrao Nacional em razo do desastre climtico ocorrido na regio serrana do Rio de Janeiro, no primeiro ms de 2011, com objetivo de avaliar no s as aes de Defesa Civil, mas tambm as mudanas ocorridas na legislao sobre a transferncia de recursos federais. Constatou-se que alteraes na legislao que rege a transferncia de recursos tornaram o mecanismo de repasse mais flexvel e rpido. Nesse sentido, foi realada a necessidade de fiscalizao efetiva, por parte do ministrio, para assegurar a correta aplicao dos valores da Unio, pois a ausncia de acompanhamento eficaz torna vulnervel a transferncia de recursos nos programas contra desastres e a falta de normatizao gera subjetividade na classificao das aes da Defesa Civil. Da auditoria resultou o Acrdo 1.781/2011-TCU-Plenrio. Por sua vez, a atuao na subfuno Informao e Inteligncia, que tem como finalidade obter informao e contrainformao, teve como foco a efetividade da Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro (Encla), foro nacional composto por mais de 60 rgos dos trs poderes e do Ministrio Pblico, pertencentes s esferas federal, estadual e municipal, alm de instituies privadas.

4.3.9 Funo Defesa Nacional

Unio compete assegurar a defesa nacional (CF/88, art 21, III), que executada pelo Ministrio da Defesa (MD) e pelos Comandos Militares da Marinha, Exrcito e Aeronutica, que preparam e implementam a Poltica de Defesa Nacional. O principal objetivo da atuao governamental na rea de defesa estabelecer o preparo e a capacitao do Pas para garantir a soberania, a integridade e o patrimnio nacional (Poltica de Defesa Nacional, Decreto 5484/2005). Com a edio do Decreto 6703/2008, foi instituda a Estratgia Nacional de Defesa (END), cujos objetivos desdobram-se em trs eixos estruturantes: reorganizao das Foras Armadas, restruturao da indstria brasileira de material de defesa e implementao de uma poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas. Em 2011, deu-se continuidade implantao das aes decorrentes da END, com destaque para a publicao da Medida Provisria 455/2011, atualmente em tramitao no Congresso Nacional para converso em Lei, que estabelece as normas especficas de contrataes de interesse da Defesa, alm de dispor sobre regime especial tributrio e de financiamentos da Base Industrial de Defesa, ou seja, das empresas envolvidas na cadeia produtiva dos produtos estratgicos de defesa. Anlise do gasto No perodo 2007 a 2011, conforme mostrado a seguir, o gasto com defesa ampliou-se em valores nominais de R$ 18,5 bilhes para R$ 31,8 bilhes. A proporo do gasto em relao ao Produto Interno Bruto cresceu 10%, passando de 0,70% para 0,77% do PIB.

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Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) 2007 a 2011

R$ milhes Defesa Nacional OFSS OI4 Total 2007 Valor 1.010 18.513 %PIB 0,66 0,04 0,70 2008 Valor 20.187 1.979 22.165 %PIB 0,67 0,07 0,73 2009 Valor 23.263 1.953 8 25.224 %PIB 0,72 0,06 0,00 0,78 2010 Valor 28.081 2.700 7 30.788 %PIB 0,07 0,00 2011 Valor 3.835 %PIB 0,67 0,09 0,77 Valor 116.973 11.476 16 128.465 0,74 27.940 Total %PIB 0,69 0,07 0,00 0,76

No Exerccio 17.502 RPNP

0,82 31.775

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

O incremento foi resultado no s da ampliao de despesas liquidadas com pessoal e encargos sociais, que passaram de R$ 11,3 bilhes em 2007 para R$ 17,5 bilhes em 2011, com crescimento de 55%, mas, tambm, da despesa com investimento, que cresceu quase trs vezes no perodo, de R$ 1,4 bilho em 2007 para R$ 3,8 bilhes em 2011, valor que inclui os restos a pagar no processados de R$ 2,4 bilhes. O investimento respondeu, em parte, necessidade de recompor o acervo blico nacional excessivamente deteriorado. Na comparao com 2010, os valores liquidados na funo Defesa mantiveram-se no mesmo patamar, com ampliao de 3%. Embora os valores liquidados relativos ao grupo de despesa investimentos tenham se reduzido, tal rubrica permaneceu expressiva. Contriburam para estes gastos os esforos da Marinha para a construo de quatro submarinos convencionais S-BR (ao 123I), cuja despesa liquidada em 2011 foi de R$ 859 milhes; a implantao de estaleiro e base naval de submarinos (ao 123G), cujos valores liquidados foram de R$ 832 milhes; a participao brasileira em misses de paz (ao 2C06), cujas quantias liquidadas alcanaram R$ 348 milhes; alm do desenvolvimento do cargueiro ttico militar de 10 a 20 toneladas (projeto KC-X ao 123B), no total de R$ 243 milhes liquidados; aliada ao projeto de construo do submarino de propulso nuclear (ao 123H), que liquidou despesas no valor R$ 296 milhes em 2011; e da construo do prottipo de reator nuclear, no montante de R$ 218 milhes (ao 1421). Entre as subfunes tpicas, a Defesa Area apresentou-se superior s demais nos ltimos anos, em razo, principalmente, do desenvolvimento das aes destinadas aquisio e modernizao de aeronaves e logstica de aviao. Apenas em 2010, em decorrncia do Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub), as despesas correspondentes subfuno Defesa Naval ultrapassaram os gastos com a Defesa Area. Observou-se que 60,4% da despesa liquidada na funo Defesa Nacional foram realizados na subfuno Administrao Geral, com cerca de R$ 19 bilhes, em 2011. Os recursos liquidados nas subfunes consideradas tpicas alcanaram 25% (R$ 8 bilhes).

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Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 2007 2008 2009 2010 2011 151 - Defesa Area 152 - Defesa Naval 153 - Defesa Terrestre

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Valores liquidados no ano, em R$ milhes, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

A tabela a seguir evidencia que 95% do oramento relativo Defesa Nacional foram empenhados, 82% liquidados e apenas 13% da dotao foi inscrita em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes Defesa Nacional OFSS ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio. Dotao Atualizada 34.123 Empenho 32.327 % 95% Liquidado 27.940 % 82% Pago 27.801 % 82% RPNP 4.388 % 13%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas

Resultado da atuao governamental em 2010 Dos 24 programas associados funo Defesa Nacional, apenas quatro possuem indicadores. Ainda assim, considerando a relevncia e a materialidade dos programas, reporta-se a seguir uma descrio sumria dos principais programas finalsticos da funo Defesa Nacional. No ano de 2011, o Comando da Aeronutica deu continuidade ao processo de modernizao e revitalizao do Sistema de Controle do Espao Areo (Sisceab), finalizando projetos de implantao, substituio e revitalizao de equipamentos e sistemas nas reas de comunicao, vigilncia, meteorologia e informaes aeronuticas, alm da implantao de sistemas de pouso por instrumentos (ILS) categoria I nos aeroportos de Congonhas, Recife e Uberlndia. O indicador do Programa de Segurana de Voo e Controle do Espao Areo Brasileiro (0623), denominado ndice de monitoramento do espao areo brasileiro, atingiu o patamar de 89%. No foi possvel alcanar a meta de 95% em razo do atraso no trmino da implantao dos Radares de
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Rota nas localidades de Barcelos (AM), Palmas (TO) e Teresina (PI), replanejado para o perodo de 2012 a 2013. Aps a implantao desses radares, espera-se que o ndice atinja o percentual de 98%, no nvel 30.000 ps, no perodo de 2012 a 2013. Outro importante ndice relativo seguraa de voo o denominado ndice de acidentes aeronuticos (relao percentual entre o nmero de acidentes ocorridos e o nmero de aeronaves registradas), no qual se verificou um acrscimo em relao ao exerccio de 2010. O percentual medido, 1,62%, ficou acima do previsto, 0,91%, e representou um aumento de mais de 100% em relao ao ndice obtido em 2010, 0,70%. Em 2011, o Comando da Aeronutica deu continuidade ao Programa de Reaparelhamento e Adequao da Fora Area Brasileira, no qual foram liquidadas despesas, incluindo restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio, no valor de R$ 721 milhes nas aes: aquisio de helicpteros de mdio porte (ao 123J), modernizao e revitalizao (ao 3128) e aquisio de aeronaves (ao 8969). No que tange aos projetos de aquisio, modernizao e desenvolvimento de aeronaves, sobressaem os projetos KC-X (KC-390), relativos ao desenvolvimento e industrializao de um novo Cargueiro Ttico Militar com capacidade para transporte de 10 a 20 toneladas, e o Projeto HX BR, referente aquisio de 50 helicpteros de mdio porte de emprego geral das Foras Armadas, ambos com nfase no incentivo e na transferncia de tecnologia indstria nacional. No mbito da ao 123J, Aquisio de Helicpteros de Mdio Porte de Emprego Geral (Projeto H-X BR), havia a previso de aquisio de seis aeronaves no perodo. Ao final do perodo, foram gastos 35,61% dos valores previstos, ou R$ 205 milhes, os quais foram utilizados na aquisio de trs helicpteros de transporte EC-725 da Eurocopter. Quanto ao Projeto KC-X, prosseguiu-se no desenvolvimento do cargueiro ttico militar que ser utilizado para suprir as necessidades estratgicas e operacionais da Fora Area Brasileira e, na sua verso civil, atender a demanda de transporte de carga das empresas areas comerciais nacionais. Houve liquidao de todo o valor previsto no exerccio, R$ 237 milhes, mas, ante a ausncia de indicadores, fica prejudicada a anlise quanto ao andamento do programa. Destaca-se tambm a ao 3128, em que foram liquidados R$ 455,9 milhes, pela qual a FAB deu andamento aos Projetos AM-X, C-95, F5-BR, C-130 e P3BR, que viabilizam a recuperao de sua capacidade original, com destaque para a entrega de cinco aeronaves de transporte C-95, duas de patrulha P-3BR e seis do tipo F5-BR. A execuo das aes do Programa Reaparelhamento e Adequao da Fora Area Brasileira foram realizadas de acordo com a disponibilidade de recursos financeiros. Segundo informaes do Sigplan, no incio de 2011, houve um contingenciamento de aproximadamente 30%. Ao final do exerccio, empenharam-se 90% da dotao corrigida e liquidaram-se 41,99% da referida dotao. Verifica-se que as seguidas ocorrncias de contingenciamento a que so sujeitos os oramentos dos projetos de defesa explicam o fato de a execuo financeira desses projetos ser caracterizada por montantes significativos de restos a pagar. No programa Reaparelhamento e Adequao da Marinha, as aes relativas construo de submarinos (123G, 123H e 123I) foram as que apresentaram maiores valores na subfuno Defesa Nacional. No conjunto destas aes, foi dada continuao s obras civis do Estaleiro e da Base Naval em Itagua-RJ, bem como construo do primeiro da srie de quatro submarinos convencionais
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(S-BR). Em 2011, estas aes 123I, 123G e 123H (chamadas internamente pelo Comando da Marinha de Programa de Submarinos Prosub) contaram com dotao atualizada de R$ 1,9 bilho, dos quais a quase totalidade foi liquidada. O Exrcito Brasileiro atuou em diversas obras de infraestrutura, em especial de transportes (hidrovias, aeroportos, portos rodovias, etc.), operacionalizando aes com recursos recebidos do Ministrio dos Transportes que alcanaram a soma de R$ 172,2 milhes em 2011. O Programa de Reaparelhamento e Adequao do Exrcito Brasileiro tem por objetivo reaparelhar e adequar a estrutura da Fora para atender s necessidades da defesa do territrio brasileiro. No exerccio de 2011, de um total previsto de R$ 822,5 milhes, foram liquidados e pagos pouco mais de 50%, sendo que, do montante efetivamente executado, R$ 207 milhes referem-se a restos a pagar de exerccios anteriores. A ao Instalao e Adequao de Organizaes Militares (3134) obteve como resultado a execuo financeira de apenas 11,80% dos recursos oramentrios alocados para o exerccio. Quanto conformao fsica, foram previstas 74 obras, no contexto de um plano que contemplou diversas OM espalhadas por todo o Brasil. A ao Aquisio de Meios Terrestres (8981) foi concebida para dotar o Comando do Exrcito de equipamentos. Os recursos empregados nessa ao, no valor de R$ 17,5 milhes (23,41% do previsto), foram empregados na aquisio de viaturas de transporte especializado, atendendo as despesas com os projetos de modernizao de blindados M113 B e Leopard 1A5. Merece destaque o projeto de fabricao de veculos da famlia de blindados mdios sobre rodas Guarani, um dos grandes vetores de transformao do Exrcito. Desenvolvido com cobertura de ao balstico, o blindado oferece nveis de desempenho em termos de mobilidade, potncia de fogo e proteo que atendem s demandas atuais e futuras da Fora Terrestre. O prottipo encontrase em teste e, em 2012, ser avaliado o lote piloto. Coube ao MD ainda a preparao e realizao dos V Jogos Mundiais Militares em 2011, por meio do programa Brasil no esporte de alto rendimento (0181), que abrangeram gastos da ordem de R$ 2,5 bilhes, distribuidos na construo da vila olmpica (ao 11ZO R$ 832,4 milhes) e no desenvolvimento do Sistema de Comando e Controle e dos Planos de Comunicao, de Comunicao Social e de Captao de Recursos (ao 11ZQ R$ 859,5 milhes), entre outros. Desde 2004, o Brasil mantm um contingente de mais de mil militares das Foras Armadas na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti Minustah, principal despesa da ao 2C06 participao brasileira em misses de paz, que em 2011 totalizou a cifra de R$ 348 milhes. Aes de Controle Externo Em 2011, o TCU deu continuidade s auditorias de natureza operacional nas iniciativas que concorrem para a obteno de submarino movido a energia nuclear, iniciadas em 2009 (Acrdo 2.176/2010 sigiloso). Foram fiscalizaes na estrutura de gesto dedicada conduo destes programas (TC 027.592/2010-3 e TC 008.299/2010-2), nas obras do novo estaleiro (027.943/20100) e na gesto oramentria e financeira do Prosub (TC 027.921/2010-7). No que tange estrutura de gesto, o TCU, mediante os Acrdos 1.039/2011 e 1.314/2011, ambos do Plenrio, recomendou ao Comando da Marinha, em suma, que estruturasse o modelo gerencial do Prosub, sobretudo no que se refere adoo das boas prticas j consagradas na gesto de projetos, a exemplo do PMBOK (Project Management Body of Knowledge).
266

Com relao aos demais trabalhos afetos ao Prosub, a fiscalizao das obras dever ser submetida apreciao do colegiado e a anlise da gesto oramentria e financeira resultou em determinao aos rgos competentes para que levassem em conta o impacto dos contigenciamentos no programa. Tambm em 2011, foi finalizado levantamento operacional com o objetivo de conhecer as caractersticas do Projeto H-XBR (Acrdo 1.170/2011 sigiloso), que resultou em posterior atuao fiscalizatria, atualmente em curso no Tribunal (TC 005.910/2011-0), para tratar de transferncia de tecnologia. Ainda procedeu-se a amplo levantamento acerca da finalidade e objetivos do Ministrio da Defesa (TC 018.930/2011-5), sua organizao, sistemtica de planejamento e estrutura de controle, que culminou na identificao das principais mudanas em curso na rea, os investimentos em andamento e planejados, assim como riscos associados consecuo desses objetivos, bem como no Comando do Exrcito, que teve por finalidade identificar os objetivos, misso, organizao, sistemtica de planejamento e estrutura de controle atuais da instituio. Tambm foram identificadas as principais mudanas em curso, os investimentos em andamento e planejados, assim como os riscos consecuo dos seus objetivos e misso. Como resultado do trabalho de levantamento no Comando do Exrcito, a equipe de fiscalizao props diversas aes de controle a serem realizadas nos prximos anos, dentre as quais se destacam: avaliao de uma possvel deturpao da misso do Exrcito em razo do excesso de atividades subsidirias em detrimento da sua misso precpua de estar permanentemente preparado para defender o Pas; avaliao da atividade de controle interno no mbito do Exrcito de forma a verificar a adequao dos procedimentos, da estrutura e das atividades dos rgos e unidades de controle interno s normas e boas prticas, nacionais e internacionais, de auditoria interna e de governana; e auditoria operacional, preferencialmente, no sentido de avaliar a eficincia e efetividade da sistemtica de gesto e planejamento do Exrcito Brasileiro. O TCU realizou ainda auditoria na gesto dos Jogos Mundiais Militares, realizados em julho de 2011 no Rio de Janeiro (Acrdo 1.443/2011 - Plenrio), e um acompanhamento dos referidos Jogos (Acrdo 2.157/2011 Plenrio), o que permitiu a fiscalizao concomitante das aes relacionadas ao evento. No que se refere primeira auditoria, o TCU verificou incompatibilidade entre o planejamento oramentrio e a execuo financeira das obras das vilas olmpicas, emisso de empenhos elevada e com falta de clareza na descrio, contrataes com dispensas de licitaes irregulares e ausncia de incorporaes de bens adquiridos. O Tribunal assinou prazo para que o Ministrio da Defesa verificasse a regularidade da execuo das despesas dos Jogos e tambm comprovasse o devido registro de incorporao patrimonial dos bens adquiridos. Com relao segunda fiscalizao, o Tribunal determinou ao Ministrio da Defesa que encaminhasse balano de cada um dos projetos de infraestrutura fsica relacionados aos Jogos, bem como quadro demonstrativo de descentralizao de crditos oramentrios destinados ao evento esportivo, haja vista a verificao de baixa realizao das despesas referentes a diversas reas estratgicas para a concretizao das competies, o que pode ter causado superestimativa de custos. As determinaes do Tribunal buscaram conferir se os saldos oramentrios das atividades foram efetivamente revertidos aos Jogos. O TCU recomendou ao Ministrio, ainda, que, caso decida utilizar os crditos oramentrios remanescentes do evento em despesas diferentes das originalmente previstas, obtenha prvia autorizao legislativa.
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4.3.10 Funo Trabalho

A funo Trabalho a mais representativa do Ministrio do Trabalho e Emprego e vincula quase 95% do seu oramento de R$ 35,98 bilhes. A subfuno Proteo e Benefcios ao Trabalhador corresponde a 94,3% da execuo oramentria dessa funo, representada pelo pagamento de benefcios, como o seguro-desemprego e o abono salarial. Sob a tica do PPA 2008/2011, a referida funo Trabalho aponta os seguintes objetivos de governo: (i) implementar um sistema pblico de emprego para promoo de polticas universais de emprego, trabalho e renda; (ii) implantar um sistema de relaes de trabalho mais democrtico, transparente e com maior controle social; (iii) expandir a economia solidria, como alternativa para o desenvolvimento do Pas; (iv) reduzir a informalidade das relaes de trabalho; (v) fomentar aumento de postos de trabalho e de renda; e (vi) promover a incluso social por intermdio do microcrdito produtivo orientado. Anlise do gasto O financiamento da atuao estatal na funo Trabalho assegurado por meio de recursos oramentrios e da renncia fiscal. No mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, foram liquidados na funo Trabalho R$ 35,98 bilhes, dos quais R$ 305 milhes de Restos a Pagar no processados, enquanto o total de gasto tributrio, estimado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil nesse exerccio, alcanou R$ 15,84 bilhes.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio a 2007 a 2011
R$ milhes Trabalho OFSS No Exerccio RPNP 2007 Valor 19.513 247 11.435 31.194 %PIB 0,73 0,01 0,43 1,17 2008 Valor 21.983 210 11.130 33.323 %PIB 0,72 0,01 0,37 1,1 2009 Valor 28.631 640 11.629 40.899 %PIB 0,88 0,02 0,36 1,26 2010 Valor 31.083 603 13.650 45.336 %PIB 0,82 0,02 0,36 1,2 2011 Valor 35.980 305 15.849 52.134 %PIB 0,01 0,38 Total Valor 2.005 63.693 %PIB 0,81 0,01 0,38 1,2 0,87 137.189

Gasto Tributrio4 Total

1,26 202.887

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi. Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3
2 3 4

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

O crescimento observado dos recursos direcionados funo, no perodo de 2007 a 2011, alcanou no ltimo ano da srie valores equivalentes a 1,26% do PIB, enquanto no primeiro ano da srie (2007) os valores correspondiam a 1,17% do PIB. No que se refere ao financiamento da funo Trabalho, observa-se um incremento da participao dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, que passou de 63,3% em 2007 para 69,5% em 2011, enquanto a participao dos gastos tributrios decresceu de 36,6% em 2007 para 29,9% em 2011. Os gastos tributrios realizados na funo Trabalho em 2011 foram da ordem de R$ 15,84 bilhes, correspondendo a 0,38% do PIB. Isso contribuiu para o incremento das seguintes aes, dentre outras: Aposentadoria por Molstia Grave ou Acidente de Trabalho (R$ 7,51 bilhes 0,18% do PIB); Benefcios Previdencirios Fapi (R$ 1,18 bilho 0,04 % do PIB); Indenizao por Resciso do Contrato do Trabalho (R$ 3,75 bilho 0,09% do PIB); Previdncia Privada Fechada
268

(R$ 589 milhes 0,01% do PIB); Extenso da Licena Maternidade IRPJ (549 milhes 0,01% do PIB); Programa de Alimentao do Trabalhador PAT (R$ 527 milhes 0,01% do PIB). Destacam-se, dentre as subfunes de Trabalho, as de Proteo e Benefcios ao Trabalhador e Fomento ao Trabalho, com valores liquidados, respectivamente, de R$ 34,9 bilhes e R$ 13,5 bilhes.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) por subfuno a 2011
R$ milhes Execuo da Funo Trabalho por Subfunes Valor Subfunes de Trabalho 331 332 333 334 Total Proteo e Benefcios ao Trabalhador Relaes de Trabalho Empregabilidade Fomento ao Trabalho Outras Subfunes 34.422 34.212 4 170 36 1.863 36.285 % 94,9 94,3 0 0,5 0,1 5,1 100 Execuo das Subfunes de Trabalho em Outras Funes Valor 14.298 745 20 13.533 NA NA Total das Subfunes de Trabalho Valor 48.720 34.957 4 190 13.569 NA NA

Subfuno

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Conforme estabelecido na Portaria MPOG n. 42/1999. Participao do gasto da subfuno na Funo. NA = No Aplicvel

A evoluo da despesa liquidada nas duas subfunes da funo Trabalho nos ltimos cinco anos ilustrada no grfico abaixo, com destaque para os significativos aumentos ocorridos nas subfunes Proteo e Benefcios ao Trabalhador e Fomento ao Trabalho, a partir de 2007. O crescimento nominal da despesa liquidada no perodo de 2007 a 2011 nessas subfunes foi respectivamente de 88,8% e 74.799,8%.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 20111
40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e consultas ao Siafi Valores liquidados no ano liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 333 - Empregabilidade 334 - Fomento ao Trabalho 331 - Proteo e Benefcios ao Trabalhador 332 - Relaes de Trabalho

O crescimento na subfuno Proteo e Benefcio ao Trabalhador resulta da agregao de pagamentos do seguro-desemprego e do abono salarial, os quais vm crescendo ao longo dos anos com a poltica de valorizao do salrio mnimo, cujo aumento, em termos nominais, foi de 43,42%,
269

passando de R$ 380,00 para R$ 545,00. Quanto ao crescimento constatado na subfuno Fomento ao Trabalho, resultou de esforos realizados pela economia solidria, com a execuo de aes de apoio aos empreendimentos econmicos solidrios, por meio de assistncia tcnica, assessoramento e acesso a bens e servios financeiros, de infraestrutura e de organizao dos processos produtivos e de comercializao. A execuo oramentria da funo Trabalho, em 2011, est espelhada na tabela a seguir e atualiza a dotao para R$ 38,1 bilhes. Observa-se que, da referida dotao, 96% foram empenhados e 94% foram liquidados e pagos, enquanto apenas 1% foi inscrito em restos a pagar no processados.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes Trabalho OFSS Dotao Atualizada 38.145 Empenho 36.449 % 96% Liquidado 35.980 % 94% Pago 35.978 % 94% RPNP 470 % 1%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

Dentre os programas de governo considerados estruturantes para a Funo Trabalho, conforme quadro a seguir, destaca-se o programa Integrao das Polticas de Emprego e Renda.
Programas Oramentrios em 2011 (OFSS + RPNP)
R$ milhes

Cd. 0099 0106 0101 1184 1133 0102 0107 1047 1132 1387 0103 Total

Programa Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda Gesto da Poltica de Trabalho, Emprego e Renda Qualificao Social e Profissional Segurana e Sade no Trabalho Economia Solidria em Desenvolvimento Rede de Proteo ao Trabalho Erradicao do Trabalho Escravo Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido - Conviver Democratizao das Relaes de Trabalho Microcrdito Produtivo Orientado Crdito Orientado ao Desenvolvimento e Gerao de Emprego e Renda

Funo Trabalho Demais 33.182 1 168 82 69 31 21 22 8 3 1 3 2 33.570 23

Total 33.183 168 82 69 52 22 8 4 3 2 33.593

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

O programa Integrao das Polticas de Emprego e Renda apresentou liquidao de despesas de R$ 33,1 bilhes, o que corresponde a 98,8% da despesa liquidada na funo. Esse programa compreende a maioria das aes precpuas do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda: pagamento do Seguro-Desemprego; pagamento do benefcio Abono-Salarial; Orientao Profissional e Intermediao de Mo de Obra; Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caged; Relao Anual de Informaes Sociais - Rais e Identificao da Populao, por meio da Carteira de Trabalho e Previdncia Social - CTPS. Tais aes so financiadas por recursos oriundos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT. Esse programa apresentou ainda, em relao a 2010, um incremento de 4,52% na evoluo da execuo oramentria, se considerados os seus cinco indicadores: Taxa de Aproveitamento de
270

Vagas; Taxa de Captao de Vagas; Taxa de Cobertura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda na (Re) insero no Mercado de Trabalho Formal; Taxa de Cobertura do Abono Salarial; Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego. Dentre os cinco indicadores, trs referem-se atividade de intermediao de mo de obra. O primeiro, que a Taxa de Aproveitamento de Vagas, mede a relao entre os trabalhadores colocados e o nmero de vagas captadas pelo Sistema Nacional de Emprego - Sine, que foi de 36,33% em 2011, percentual abaixo do valor previsto no PPA, de 40,9%. Por sua vez, a relao percentual entre o nmero de vagas captadas pelo Sine e o total de admisses registradas no Caged no ano, expressa na Taxa de Captao de Vagas, atingiu em 2011 o valor de 12,5%, inferior meta prevista no PPA de 17,94%. J a Taxa de Cobertura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda na (Re)insero do Mercado de Trabalho Formal, que obtida pela razo entre o nmero de trabalhadores (re)colocados pelo Sine e os admitidos segundo registros no Caged, alcanou 4,54%, valor tambm inferior ao previsto no PPA, que foi de 7,05%. O segundo indicador, que a Taxa de Cobertura do Abono Salarial, expressa a relao entre os trabalhadores beneficiados e aqueles identificados na Relao Anual de Informaes Sociais Rais com direito ao benefcio, alcanou o valor de 93,82%, inferior meta prevista no PPA de 97,78%. O terceiro indicador da srie, que a Taxa de Cobertura do Seguro-Desemprego, expressa a relao entre os trabalhadores segurados e os demitidos sem justa causa, segundo o Caged, ou seja, uma medida tanto do grau de formalidade da relao trabalhista como de informao do trabalhador sobre seu direito, ficou aqum da meta prevista no PPA de 81,92%, pois somente alcanou 75,65%.

4.3.11 Funo Direitos da Cidadania

Os direitos da cidadania so tratados basicamente no Ttulo II da Constituio Federal (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), e compreendem os direitos relacionados vida, liberdade, igualdade, segurana, propriedade e, no plano social, aqueles referentes educao, sade, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e assistncia aos desamparados. A Unio detm competncia privativa para legislar sobre cidadania (CF, art 22, inciso XIII); no entanto, os demais entes da Federao tm competncia comum para atuar nas diversas reas relativas aos direitos da cidadania. Entre os propsitos do governo federal, constantes do Plano Plurianual para o perodo de 2008 a 2011 (PPA 2008/2011), ressalta-se o de fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos, o qual contempla onze objetivos setoriais relacionados funo Direitos da Cidadania. Em 2011, foi destinada funo a dotao de R$ 1,9 bilho. O valor 17,4% menor que a destinada em 2010, em razo da diminuio significativa da parcela reservada aos programas Aprimoramento da Execuo Penal, Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), Gesto da Poltica Nacional sobre Drogas, Reparao de Violaes e Defesa dos Direitos Humanos e Implementao da Poltica de Programao de Sade. Dos recursos destinados funo, 55% foram para o Ministrio da Justia e 45% para a Presidncia da Repblica. A tabela seguinte apresenta os valores liquidados e o gasto tributrio na funo no perodo de 2007 a 2011.

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Valores Liquidados (OFSS+RPNP) e Gasto Tributrio 2007 a 2011

R$ milhes Direitos da Cidadania OFSS No Exerccio RPNP 2007 Valor 662 223 404 1.289 %PIB 0,02 0,01 0,02 0,05 2008 Valor 976 157 645 1.778 %PIB 0,03 0,01 0,02 0,06 2009 Valor 1.153 352 401 1.906 %PIB 0,04 0,01 0,01 0,06 2010 Valor 1.437 340 943 2.720 %PIB 0,04 0,01 0,03 0,07 2011 Valor 1.075 488 556 2.118 %PIB 0,03 0,01 0,01 0,05 Valor 5.304 1.560 2.948 9.811 Total %PIB 0,03 0,01 0,02 0,06

Gasto Tributrio4 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Verifica-se que o valor liquidado em 2011 diminuiu 25% em relao a 2010. A reduo pode ser atribuda diminuio da dotao destinada funo, visto que em 2010 liquidaram-se 60% da dotao, prximo dos 57,9% de 2011. Destaca-se o aumento de 43,5% no montante de valores liquidados relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) foi o principal responsvel por esse aumento, com liquidao de R$ 219 milhes de restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores, o que corresponde a 45% do total das liquidaes na funo. Contudo, h que se ressaltar que no foi liquidado nenhum valor relativo ao oramento do programa para o exerccio de 2011. Destacaram-se na funo os programas Proteo e Promoo dos Povos Indgenas e o Nacional de Incluso de Jovens (Projovem), que foram responsveis por 23,4% e 20%, respectivamente, da dotao total destinada funo, e, conjuntamente, somaram 55,5% da despesa liquidada. Em 2011, o benefcio do gasto tributrio relativo funo foi concedido especificamente nas modalidades de desonerao do Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ), associado realizao de despesas com os Fundos de Direitos da Criana e do Adolescente, com o Horrio Eleitoral Gratuito e com o Fundo do Idoso. Verifica-se que, em 2011, o gasto tributrio direcionado funo foi 59% menor que em 2010. Essa diminuio explica-se pelo fato de 2010 ter sido ano eleitoral e, por esse motivo, ter ocorrido aumento significativo dos benefcios advindos das desoneraes de parte do IRPJ pagos pelas emissoras de rdio e televiso obrigadas divulgao da propaganda eleitoral. O grfico seguinte apresenta a evoluo, nos ltimos cinco anos, dos valores liquidados nas subfunes tpicas.

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Valores Liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011(1)

700 600 500 400 300 200 100 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

421 - Custdia e Reintegrao Social 422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 - Assistncia aos Povos Indgenas

Observa-se que os valores liquidados na subfuno Direitos Individuais Coletivos e Difusos, que aumentaram ao longo do perodo de 2007 a 2010, apresentaram queda de 18,3% em 2011. O fato deveu-se diminuio dos valores liquidados nos programas Gesto da Poltica de Sade, Garantia e Acesso a Direitos, Identidade e Diversidade Cultural (Brasil Plural), Reparao de Violaes dos Direitos Humanos e Implementao da Poltica de Promoo da Sade, todos pertencentes subfuno. A subfuno Assistncia aos Povos Indgenas, que teve queda dos valores liquidados em 2010 em relao a 2009, apresentou crescimento de 14,6% nos valores liquidados em 2011, sendo o programa Proteo e Promoo dos Povos Indgenas o responsvel por esse aumento. A subfuno Custdia e Reintegrao Social teve crescimento constante dos valores liquidados no perodo analisado, referentes ao oramento do exerccio e liquidao de restos a pagar no processados. Ressalta-se que, em 2011, o crescimento deveu-se ao significativo volume de liquidaes ocorridas no programa Pronasci, inteiramente relativo a restos a pagar no processados.

4.3.12 Funes Habitao, Saneamento e Urbanismo

Conforme dispe a Constituio Federal, compete privativamente Unio instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes. Alm disso, a Carta Magna estabelece ser competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico.

4.3.12.1

Habitao

Na Poltica Nacional de Habitao (PNH), os problemas associados ao setor habitacional envolvem o dficit habitacional quantitativo, o dficit habitacional qualitativo, questes fundirias, o crescimento do nmero de domiclios vagos no Pas, o nus excessivo de despesas com aluguel no rendimento das famlias e os assentamentos precrios.

273

Anlise da execuo do gasto A tabela seguinte mostra os valores liquidados e os gastos tributrios dos ltimos cinco exerccios financeiros, possibilitando verificar, especificamente quanto s despesas liquidadas, um comportamento irregular, sendo que, nesse ltimo ano, tais gastos se elevaram, em termos nominais, cerca de 15,7% em comparao a 2010 (R$ 302 milhes contra R$ 261 milhes). Quanto participao dessas despesas em relao ao PIB anual, observa-se que o percentual (0,01%) no se alterou no decorrer da srie. Os gastos tributrios, por sua vez, so mais representativos que as despesas provenientes do OFSS, e apresentam uma elevao contnua dos montantes nos ltimos cinco anos, em termos nominais e em participao do PIB.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2007 a 2011
R$ milhes Habitao OFSS No Exerccio RPNP 2007 Valor 0 600 3.841 4.442 %PIB 0,00 0,02 0,14 0,17 2008 Valor 153 752 4.508 5.413 %PIB 0,01 0,02 0,15 0,18 2009 Valor 136 573 5.488 6.196 %PIB 0,00 0,02 0,17 0,19 2010 Valor 21 240 6.812 7.073 %PIB 0,00 0,01 0,18 0,19 2011 Valor 60 242 8.139 8.441 %PIB 0,00 0,01 0,20 0,20 Valor 370 2.407 28.788 31.565 Total %PIB 0,00 0,01 0,17 0,19

Gasto Tributrio4 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

O grfico seguinte ilustra a evoluo das despesas liquidadas na subfuno Habitao Urbana, nica subfuno tpica da funo em que houve liquidao de valores no perodo em anlise. Verifica-se que a subfuno voltou a apresentar queda dos gastos (9,6%) em cotejo com o ano anterior, da mesma forma que j havia ocorrido entre 2009 e 2010 (queda de 18,4%).
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
3.000

2.500

2.000

451 - Infra-Estrutura Urbana 452 - Servios Urbanos 453 - Transportes Coletivos Urbanos

1.500

1.000

500

2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siafi.
1

Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

274

4.3.12.2

Urbanismo

O Estatuto da Cidade, Lei n 10.257, de 2011, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana, entre as quais se incluem: a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer; a oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais; e a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda. No mbito federal, os rgos mais diretamente envolvidos so os Ministrios das Cidades e da Integrao Nacional, alm das empresas estatais, cujas intervenes incluem mobilidade urbana, trnsito, urbanizao de assentamentos precrios, regularizao fundiria e fortalecimento da gesto municipal urbana, sustentabilidade de espaos sub-regionais, desenvolvimento da faixa de fronteira e transporte ferrovirio urbano. Anlise da execuo do gasto A tabela seguinte apresenta o comparativo dos valores liquidados na funo nos ltimos cinco anos, bem como o percentual desses valores como proporo do PIB, evidenciando uma trajetria irregular das despesas executadas na funo. Enquanto em 2011 houve um decrscimo de 23% em comparao a 2010 (R$ 3.100 milhes e R$ 4.034 milhes, respectivamente), considerando todo o perodo o incremento dos gastos alcanou 55,2%. Da mesma forma, a participao percentual em relao ao PIB oscilou de 0,08% em 2007 para 0,07% no ltimo exerccio, que, por sua vez, representa queda em cotejo ao ano de 2010, que atingiu 0,11% do PIB.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2007 a 2011
R$ milhes Urbanismo OFSS Total No Exerccio RPNP 2007 Valor 893 1.104 1.997 %PIB 0,03 0,04 0,08 2008 Valor 1.120 2.194 3.315 %PIB 0,04 0,07 0,11 2009 Valor 1.660 1.651 3.311 %PIB 0,05 0,05 0,10 2010 Valor 1.914 2.120 4.034 %PIB 0,05 0,06 0,11 2011 Valor 1.287 1.812 3.100 %PIB 0,03 0,04 0,07 Valor 6.875 8.881 15.756 Total %PIB 0,04 0,05 0,09

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

O grfico a seguir mostra a evoluo das despesas liquidadas das subfunes tpicas da funo Urbanismo nos ltimos cinco anos. A subfuno Infraestrutura Urbana, a mais representativa, apresentou decrscimo de valores aplicados em 2011, o que pode ser explicado, principalmente, por conta da acentuada diminuio dos gastos relacionados ao programa Gesto de Poltica de Desenvolvimento Urbano (queda de praticamente R$ 290 milhes em relao a 2010), bem como extino em 2009 dos programas de apoio ao desenvolvimento urbano de municpios, nos quais, em 2011, houve uma liquidao de apenas R$ 17,9 milhes, contra R$ 247,4 milhes em 2010. Em relao s demais subfunes tpicas, verifica-se tambm um declnio, embora discreto, no aporte de recursos em 2011, sendo que a subfuno Transportes Coletivos Urbanos gastou

275

menos R$ 79,4 milhes, enquanto a subfuno Servios Urbanos decresceu em R$ 8,2 milhes, em comparao a 2010.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
3.000

2.500

2.000 451 - Infra-Estrutura Urbana 1.500 452 - Servios Urbanos 453 - Transportes Coletivos Urbanos 1.000

500

2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siafi.
1

Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

4.3.12.3

Saneamento

Segundo estabelece a Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, considera-se saneamento bsico o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos slidos; e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. A Constituio Federal (art 23, inciso IX) estabelece a competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios com vistas promoo saneamento bsico. Anlise da execuo do gasto Na tabela seguinte consta a evoluo das despesas aplicadas na funo nos ltimos cinco exerccios. Nota-se uma queda dos valores liquidados em 2011, invertendo tendncia de elevao nominal dos recursos aplicados a partir de 2008, o que pode ser explicado pelo declnio de gastos nos programas Utilizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos precrios (queda de R$ 269 milhes) e Servios Urbanos de gua e Esgoto (diminuio de R$ 216 milhes), em comparao a 2010. Segundo o relatrio encaminhado pelo Ministrio das Cidades, essa reduo dos valores liquidados na funo se justifica pela fase avanada e concluso de algumas obras do Programa de Acelerao do Crescimento. Em virtude da retrao dos gastos, o percentual dessas despesas em relao ao PIB, que nos anos de 2008 e 2009 j havia alcanado 0,05%, baixou de 0,04%, em 2010, para 0,03%, em 2011.

276

Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2007 a 2011

R$ milhes Saneamento OFSS Total No Exerccio RPNP 2007 Valor 40 33 73 %PIB 0,00 0,00 0,00 2008 Valor 478 1.048 1.526 %PIB 0,02 0,03 0,05 2009 Valor 845 781 1.626 %PIB 0,03 0,02 0,05 2010 Valor 516 1.137 1.654 %PIB 0,01 0,03 0,04 2011 Valor 270 894 1.164 %PIB 0,01 0,02 0,03 Valor 2.149 3.893 6.042 Total %PIB 0,01 0,02 0,04

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

O grfico a seguir retrata a evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas da funo Saneamento nos ltimos cinco exerccios. Na subfuno Saneamento Bsico Urbano houve uma diminuio dos gastos em 21,2% em relao a 2010, por conta, fundamentalmente, da diminuio dos gastos (R$ 269 milhes) no programa Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios. A subfuno Saneamento Bsico Rural, que apresentava uma trajetria crescente, tambm sofreu queda do aporte de recursos em 2011 (11,8%), o que pode ser explicado pelo acentuado decrscimo dos valores liquidados no programa Saneamento Rural, no montante de R$ 232,3 milhes.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
3.000

2.500

2.000

1.500

511 - Saneamento Bsico Rural 512 - Saneamento Bsico Urbano

1.000

500

2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siafi.
1

Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

4.3.13 Funo Gesto Ambiental

A funo Gesto Ambiental agrega as aes relativas proteo e conservao do meio ambiente e executada por trs ministrios: Meio Ambiente (MMA), Integrao Nacional (MI) e
277

Minas e Energia (MME). Os valores liquidados em 2011 perfazem o total de R$ 3,5 bilhes, tendo sido aproximadamente 56% executados pelo MMA, 44% pelo MI e 0,03% pelo MME. Dois objetivos governamentais esto associados primordialmente a essa funo: implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional e reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional. O combate ao desmatamento est entre as aes que se destacaram nesta funo em 2011. Conforme dados oficiais do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), entre agosto de 2010 e julho de 2011, foi registrada a menor taxa histrica de perda de florestas nativas nos estados da Amaznia Legal desde o incio das medies em 1988, sendo 11% menor que no perodo anterior. O total desmatado foi de 6.238 km2 nos nove estados que compem a regio. O Estado do Par foi o responsvel por 46% desse total, e permanece com a maior taxa de desmatamento h seis anos, cuja participao tem variado entre 40% e 57% do volume de perda de florestas nativas na regio. Essa ao tambm contribuiu para a reduo das emisses de gases de efeito estufa no Pas e para o cumprimento das metas voluntrias com as quais o Brasil se comprometeu durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas realizada em Copenhague, em 2009. Outro marco da funo Gesto Ambiental em 2011 foi a aprovao da Lei Complementar 140/2011, que fixou regras de cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios em relao s competncias comuns estabelecidas pelo art 23 da Constituio Federal. Esse artigo trata das aes administrativas relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio e preservao das florestas, da fauna e da flora. Quanto execuo oramentria da funo Gesto Ambiental, observa-se que, em 2011, houve um decrscimo nominal de 14,5% do total liquidado no perodo em relao ao ano anterior. Essa diminuio deve-se reduo dos valores liquidados relativos aos RPNP de exerccios anteriores.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2007 a 2011
R$ milhes Gesto Ambiental OFSS No Exerccio RPNP 2007 Valor 1.374 529 1.903 %PIB 0,05 0,02 0,07 2008 Valor 1.487 857 2.344 %PIB 0,05 0,03 0,08 2009 Valor 1.683 1.546 3.230 %PIB 0,05 0,05 0,10 2010 Valor 2.102 2.157 4.259 %PIB 0,06 0,06 0,11 2011 Valor 2.344 1.185 113 3.642 %PIB 0,06 0,03 0,00 0,09 Valor 8.991 6.274 113 15.378 Total %PIB 0,05 0,04 0,00 0,09

Gasto Tributrio4 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Contudo, apesar da queda observada, esse montante ainda se mostra significativo, representando 32,5% das despesas liquidadas no exerccio. Os trs maiores programas da funo so tambm responsveis pela quase totalidade dos gastos com RPNP, 92,7%. So eles: Integrao de Bacias Hidrogrficas (19,3%); Infraestrutura Hdrica (48,2%); e Revitalizao de Bacias Hidrogrficas em Situao de Vulnerabilidade e Degradao Ambiental (25,2%). A execuo oramentria desses programas em 2011 baseou-se fortemente na liquidao de RPNP, em detrimento dos recursos oramentrios do prprio exerccio, em que os gastos advindos de RPNP
278

representaram, respectivamente, 84%, 48% e 77% do total do oramento disponvel daqueles programas. Em relao aos valores liquidados do OFSS do prprio exerccio, constatou-se um aumento nominal de 12%. No entanto, se comparado participao dessa rubrica no PIB do perodo, esse crescimento foi de 1%. Em 2011, houve o primeiro registro do perodo relativo a gasto tributrio para a funo Gesto Ambiental, no valor de R$ 113 milhes. Essa quantia refere-se concesso de incentivos fiscais autorizados pela Lei 10.305/2010, que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos. A anlise da evoluo das despesas liquidadas nas cinco subfunes tpicas da funo Gesto Ambiental revelou que a subfuno Recursos Hdricos permanece sendo a mais representativa, com 76% dos gastos totais, apesar da queda observada em 2011 em relao ao ano anterior.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

541 - Preservao e Conservao Ambiental 542 - Controle Ambiental 543 - Recuperao de reas Degradadas 544 - Recursos Hdricos 545 - Meteorologia

A queda de R$ 1 bilho (39%) nessa subfuno deveu-se, principalmente, reduo dos valores liquidados relativos aos restos a pagar no processados de exerccios anteriores nos dois principais programas da funo Gesto Ambiental, os quais esto inseridos nessa subfuno. So eles: Integrao de Bacias Hidrogrficas (reduo de R$ 313 milhes), que trata da transposio do Rio So Francisco, e Infraestrutura Hdrica (reduo de R$ 637 milhes). Entre 2007 e 2011, as subfunes apresentaram crescimento nos gastos, que variaram entre 100% e 200%. A exceo recai sobre a subfuno Recuperao de reas Degradadas, que, em cinco anos, registrou um aumento de 5%, sendo que no ltimo ano foi observado um decrscimo de 34% nos valores liquidados em relao a 2010, totalizando, em 2011, R$ 9,4 milhes (menos de 0,5% do gasto total na funo). Alm disso, as despesas empenhadas e liquidadas no exerccio representaram apenas 17% da dotao oramentria, e os RPNP liquidados, 37%. Vale salientar que, segundo o Plano Nacional para Mudana do Clima e suas orientaes estratgicas, a recuperao de reas degradadas importante para a conteno do desmatamento no Pas e, consequentemente, para a reduo das emisses nacionais de gases de efeito estufa. Com relao execuo do oramento de exerccio de 2011, verifica-se que foi liquidada menos da metade da dotao oramentria disponvel para a funo Gesto Ambiental (45%). Tal fato decorre, em grande parte, do desempenho da subfuno Recursos Hdricos, que detm 54% da
279

dotao total da funo (R$ 2,8 bilhes). Em 2011, foram liquidados somente 21% da dotao disponvel (R$ 578 milhes).
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes

Gesto Dotao Ambiental Atualizada OFSS 5.171

ao Siafi.

Empenho 3.751

% 73%

Liquidado 2.344

% 45%

Pago 2.325

% 45%

RPNP 1.407

% 27%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

Os valores inscritos em RPNP ao final do exerccio perfazem 27% da dotao oramentria, representando um montante elevado que refora a tendncia de se manter um volume alto de liquidaes provenientes de restos a pagar no processados nos prximos exerccios. Igualmente, verifica-se que o valor significativo da rubrica advm da subfuno Recursos Hdricos. Do total de recursos inscritos em RPNP ao final do exerccio, 85% so decorrentes dessa subfuno, cujo montante inscrito foi de R$ 1,2 bilho. Tal fato demonstra uma distoro, pois se verifica que o valor inscrito em restos a pagar ao final do exerccio o dobro daquele executado durante o prprio exerccio na referida subfuno. Aes do controle externo O Tribunal analisou procedimentos de licenciamento ambiental em obras de infraestrutura com o objetivo de identificar pontos que pudessem ser aperfeioados em todo o processo, originando o Acrdo 2.856/2011Plenrio. Foram observadas deficincias no acompanhamento realizado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), ausncia de avaliao da efetividade do licenciamento, deficincias no processo de participao de rgos da Administrao Federal e nos projetos, o que possibilita a ocorrncia de impactos adversos. Outra constatao do TCU em relao ao licenciamento a atuao federal mais voltada para a emisso de licenas, em detrimento da avaliao dos efeitos ambientais resultantes de aes empreendedoras. Foi realizada, tambm, auditoria de natureza operacional para avaliar as aes adotadas pela Administrao Pblica Federal para promoo do uso racional e sustentvel de recursos naturais, notadamente energia eltrica, gua e papel, consumidos em suas instalaes prediais. O trabalho originou o Acrdo 1.752/2011-Plenrio. O Tribunal constatou que existe uma grande heterogeneidade na insero de medidas de eficincia e sustentabilidade dentro dos rgos e instituies pblicas federais. Alm disso, os programas governamentais voltados para a implementao de aes de uso racional e sustentvel de recursos naturais so conduzidos de forma desarticulada e no contam com boa adeso. Por fim, concluiu-se que existe um grande potencial de uso sustentvel de recursos naturais na esfera federal que no tem sido aproveitado. Essa situao acarreta, alm de perdas financeiras por recursos pblicos no economizados, maior e desnecessria presso sobre o uso dos recursos naturais e maiores emisses nacionais de gases de efeito estufa. O TCU igualmente atuou na anlise do ordenamento da pesca da tainha no litoral Sudeste e Sul do Pas, a partir de questionamento do Ministrio Pblico Federal acerca da regularidade de Instruo Normativa expedida conjuntamente pelos Ministrios da Pesca e Aquicultura e do Meio Ambiente, que permitiu a pesca dessa espcie na regio. O Tribunal constatou que no h informaes cientficas e dados de monitoramento suficientes sobre a tainha para subsidiar a
280

definio de critrios de captura mxima sustentvel e do esforo mximo de pesca, com o objetivo de ordenamento da pesca dessa espcie, que seriam as medidas ideais de controle da sustentabilidade dos estoques. O trabalho deu origem ao Acrdo 496/2011Plenrio.

4.3.14 Funo Cincia e Tecnologia

De acordo com a Constituio Federal, compete ao Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas (art 218). Essas aes visam o desenvolvimento cultural, social e econmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do Pas (art 219). O alcance desses objetivos, no entanto, passa pela atuao integrada dos setores privado e pblico (federal, estadual/distrital e municipal). Na esfera federal, as iniciativas pblicas so consolidadas no mbito da Funo de Governo Cincia e Tecnologia, centralizada no Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), ao qual incumbe coordenar a execuo dos programas e aes que consolidam a poltica nacional de C,T&I e a atuao das instituies que realizam e fomentam pesquisas no Pas. Em 2011, foi elaborada a Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI), que pretende dar continuidade ao Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao 2007-2010 (PACTI). Refletindo a necessidade de aproximao entre a cincia e o setor produtivo, a ENCTI foi construda de forma articulada com o Plano Brasil Maior (PBM), lanado em 2011 pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. Do ponto de vista de sua concepo, a ENCTI foi estruturada em quatro eixos: (i) Promoo da Inovao nas Empresas; (ii) Formao e Capacitao de Recursos Humanos; (iii) Fortalecimento da Pesquisa e da Infraestrutura Cientfica e Tecnolgica; e (iv) Novo Padro de Financiamento Pblico para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico. Esses eixos esto em sintonia com as seguintes diretrizes de governo, definidas pelo PPA 20122015: reduo das desigualdades, ampliao da participao social, promoo do crescimento econmico sustentvel e valorizao da educao da cincia e da tecnologia. Dentre essas diretrizes, a ltima congrega maior nmero de objetivos setoriais relacionados funo C&T. Os investimentos nacionais em atividades de Cincia e Tecnologia constituem um dos principais indicadores adotados pelo MCTI para mensurar a participao do setor de C,T&I no esforo nacional para o desenvolvimento do Pas. Esses investimentos compreendem tanto os dispndios pblicos, que incluem os realizados pela Unio e estados/Distrito Federal, bem como dispndios realizados pelo setor empresarial. No mbito pblico, os investimentos ocorrem por meio de recursos oramentrios (aplicao direta, subveno e emprstimos) e de gastos tributrios (renncia fiscal). De acordo com dados fornecidos pelo MCTI, o dispndio nacional em C&T, a preos de 2010, passou de R$ 33,5 bilhes para mais de R$ 60,9 bilhes, no perodo de 2000 a 2010, representando um crescimento de 1,30% (2000) para 1,66% (2010) do PIB. No que se refere inovao, a ltima Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec 2008) tambm apresenta indicadores relevantes para o setor. De acordo com a pesquisa, divulgada em 2010, o nmero de empresas industriais inovadoras no Pas aumentou 38,6%, passando de 28.036 em 2003 (33,3% do total) para 38.299 em 2008 (38,1%). Anlise da execuo do gasto No decorrer de 2011, os investimentos pblicos em Cincia e Tecnologia foram viabilizados tanto por recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) como de outras fontes, como as renncias de receitas tributrias ou gastos tributrios. O montante executado, considerando o oramento do exerccio, representa um crescimento de cerca de 60% em relao a 2007, conforme
281

dados do quadro a seguir. No tocante participao dos gastos oramentrios em relao ao PIB, observou-se uma diminuio de 0,15% (2010) para 0,13% (2011). Em valores nominais, a reduo foi de aproximadamente 4%, caindo de R$ 5,5 bilhes para R$ 5,3 bilhes. Porm, quanto participao dos gastos em relao ao PIB, a comparao entre os dois ltimos exerccios deve ser ponderada, em razo do crescimento de 7,5% desse indicador em 2010 contra 2,7% em 2011. Os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores (RPNP), por sua vez, aumentaram 129% ao final dos cinco exerccios analisados. O maior crescimento percentual foi observado entre 2010 e 2011, perodo em que o montante inscrito subiu 40%, conforme dados da tabela a seguir. Em 2011, os RPNP representaram 19% do valor total liquidado na funo. Observa-se que, no perodo em exame, os recursos oriundos de benefcios tributrios destinados promoo de objetivos da funo C&T so superiores aos recursos oramentrios diretamente executados.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Cincia e Tecnologia OFSS No Exerccio RPNP 2007 Valor 3.324 575 5.669 9.568 %PIB 0,12 0,02 0,21 0,35 2008 Valor 4.104 772 7.992 12.868 %PIB 0,14 0,03 0,27 0,44 2009 Valor 5.022 794 7.140 12.956 %PIB 0,16 0,02 0,21 0,39 2010 Valor 5.555 919 8.264 14.738 %PIB 0,15 0,02 0,21 0,38 2011 Valor 5.333 1.287 8.948 15.568 %PIB 0,13 0,03 0,22 0,38 Valor 23.337 4.346 38.013 65.698 Total %PIB 0,14 0,03 0,23 0,4

Gasto Tributrio4 Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

As subfunes tpicas do oramento da funo C&T Desenvolvimento Cientfico, Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia e Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico totalizaram cerca de R$ 4,2 bilhes. O montante do oramento executado em subfunes tpicas de outras funes, ou seja, subfunes atpicas da funo C&T Administrao Geral, Produo Industrial, Encargos Especiais e outras alcanou R$ 2,3 bilhes. Porm, se forem considerados os montantes de outras funes de governo que utilizam as subfunes 571, 572 e 573, o total liquidado sobe para R$ 5,8 bilhes. Entre 2007 e 2011, observa-se a seguinte evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas, conforme grfico a seguir.

282

Valores Liquidados (OFSS + RPNP) nas Subfunes Tpicas 2007/2011

4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. 571 - Desenvolvimento Cientfico 572 - Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia 573 - Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico

Sobre os dados apresentados acima, cabe esclarecer que, de acordo com o MCTI, parte do grande crescimento observado na subfuno 572 Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia, entre 2008 e 2010, decorreu da incluso da Ao 0A37 Financiamento de Projetos de Desenvolvimento Tecnolgico de Empresas, sob superviso do Fundo Nacional do Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), que tem por finalidade a concesso de emprstimos Finep. At 2008, essa ao era classificada na subfuno atpica Encargos Especiais. Em 2011, verificou-se a manuteno de sua incluso na subfuno 572, contribuindo com R$ 794 milhes de reais em recursos liquidados. Sobre a execuo do oramento de 2011, o quadro a seguir mostra um elevado grau de empenho (90%) da dotao autorizada para a funo. Os percentuais de valores liquidados e pagos sobre a dotao autorizada tambm so altos, ambos superiores a 80%. Ademais, observa-se que apenas 7% do oramento aprovado para a funo C&T foram inscritos em restos a pagar sem que tenha sido verificada a sua liquidao.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes

Administrao OFSS
ao Siafi.

Dotao Atualizada 21.209

Empenho 19.155

% 90%

Liquidado 17.612

% 83%

Pago 17.237

% 81%

RPNP 1.543

% 7%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

Alm dos gastos diretos, observados acima, outros instrumentos so frequentemente utilizados para financiar as polticas pblicas nas diversas funes de governo, como os subsdios e benefcios tributrios, financeiros e creditcios. Nos ltimos cinco anos, os gastos indiretos realizados na funo Cincia e Tecnologia por meio do sistema fiscal, tambm conhecidos como gastos tributrios, tm sido superiores s despesas diretas realizadas via oramento, como visto na primeira tabela apresentada neste tpico. Os incentivos fiscais previstos na Lei 8.248/91 (Lei de Informtica) e na Lei 11.196/05 (Lei do Bem), juntamente com a subveno econmica instituda pela Lei 10.973/04 (Lei da Inovao), so instrumentos importantes para a promoo do Programa 1388 - Cincia, Tecnologia e Inovao para a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Os gastos tributrios decorrentes da Lei do Bem e da Lei de Informtica tm por finalidade promover a inovao tecnolgica como
283

elemento essencial para o crescimento da produtividade e da competitividade das empresas brasileiras. O quadro a seguir demonstra a evoluo dos gastos tributrios relacionados funo C&T de 2007 a 2011.
Gastos Tributrios 2007 a 2011
R$ milhes

Gasto Tributrio* Desp. com Pesquisas Cientficas e Tecnolgicas Entidades Sem Fins Lucrativos - Cientfica Evento Esportivo, Cultural e Cientfico Informtica Incluso Digital Investimentos em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao Mquinas e Equipamentos - CNPq PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a TV digital PDTI/PDTA Pesquisa Tecnolgica e Desenvolvimento de Inovao Renncia Previdenciria - Tecnologia da Informao e Comunicao - TI e TIC Tecnologia de Informao - TI e Tecnologia da Informao e da Comunicao - TIC Total
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). *De 2007 a 2010, valores estimados. Em 2011, valores projetados. ** No vigente.

2007 677 80 0 2.755 1.005 0 280 0 0 2 868 0 **0 5.669

2008 1.149 105 0 3.261 1.369 0 492 0 0 1 1.583 31 **0 7.992

2009 739 87 0 3.103 1.262 0 502 0 0 0 1.383 60 3 7.140

2010 838 99 0 3.571 1.294 0 495 0 0 0 1.895 69 3 8.264

2011 922 109 0 3.759 1.424 0 567 0 0 0 2.083 80 3 8.948

Assim como ocorreu nos anos anteriores, o gasto tributrio decorrente da Lei de Informtica, identificado na tabela acima na linha Informtica, foi o que apresentou maior volume. Em 2011, o valor projetado para esse gasto de aproximadamente R$ 3,7 bilhes, o que representa aproximadamente 42% de todos os gastos tributrios associados funo C&T. Aqui, cabe esclarecer que no Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), consolidado anualmente pela RFB, os dados da renncia da Lei 8.248/91 so includos nos gastos tributrios da funo Indstria. Neste relatrio, no entanto, esse gasto est vinculado funo C&T. Essa opo se justifica em razo de os objetivos principais dessa renncia fiscal estarem alinhados s prioridades da poltica pblica que trata da capacitao e competitividade do setor de informtica e automao, consubstanciada na Lei de Informtica, cuja gesto dos benefcios (concesso, fiscalizao e avaliao) est a cargo da Secretaria de Poltica de Informtica (Sepin) do MCTI. O gasto tributrio identificado na linha Pesquisa Tecnolgica e Desenvolvimento de Inovao apresentou a segunda maior projeo para 2011. Esse gasto decorre da Lei do Bem, que tem por objetivo principal estimular a ampliao dos investimentos privados em P,D&I, mediante a concesso de benefcios fiscais. Os incentivos inovao tecnolgica no setor produtivo fazem parte da ENCTI, que pretende estar alinhada com outras polticas pblicas, a exemplo do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) e do j citado PBM. A distribuio regional dos gastos tributrios relacionados funo C&T ao longo do perodo de 2007 a 2011 pode ser visualizada no grfico a seguir:

284

Distribuio Regional dos Gastos Tributrios na Funo C&T 2007 a 2011

8.948 8.264 7.140 5.669 N NE CO SE S

7.992

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

O grfico acima mostra que os gastos tributrios relacionados funo C&T se concentraram, ao longo do perodo em anlise, nas Regies Sul e Sudeste, beneficiadas com R$ 35 bilhes. A Regio Sudeste concentrou R$ 28 bilhes dos gastos tributrios, o que equivale a cerca de 75% do total. Embora com participaes menores, as Regies Nordeste, Centro-Oeste e Norte apresentam um crescimento ao longo do perodo. A Regio Nordeste aumentou sua participao de aproximadamente R$ 274 milhes para R$ 448 milhes. J a Centro-Oeste, de R$ 55 milhes para R$ 77 milhes. Por sua vez, a Regio Norte, que conta com gastos tributrios especficos para o seu desenvolvimento e no contemplados no grfico acima, passou sua participao de R$ 19 milhes em 2007 para R$ 91 milhes em 2011. Resultado da Ao Governamental O prximo quadro mostra a execuo oramentria dos programas finalsticos da funo C&T. Esses programas se vinculam s prioridades estratgicas definidas no PACTI 2007/2010 e, por conseguinte, a objetivos de governo definidos no PPA 2008/2011.
Valores Liquidados (OFSS + RPNO) nos Programas Finalsticos
R$ milhes

Cd. 1388 1113 0460 0461 0464 0471 1122 1430 1421 0473 Total

Programa Cincia, Tecnologia e Inovao para a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) Nacional de Atividades Nucleares Formao e Capacitao de Recursos Humanos para Cincia, Tecnologia e Inovao Promoo da Pesquisa e do Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Nacional de Atividades Espaciais PNAE Cincia, Tecnologia e Inovao para Incluso e Desenvolvimento Social Cincia, Tecnologia e Inovao Aplicadas aos Recursos Naturais Desenvolvimento Macrorregional Sustentvel Meteorologia e Mudanas Climticas Gesto da Poltica de Cincia, Tecnologia e Inovao

Funo Cincia e Demais Tecnologia 2.317 1.343 862 576 347 106 57 42 34 26 5.710 6 1 2 2 11

Total 2.323 1.344 862 576 349 106 57 44 34 26 5.721

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

285

O Programa 1388 Cincia, Tecnologia e Inovao para a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior apresentou a maior execuo entre os programas finalsticos da funo C&T, atingindo aproximadamente 40% do total liquidado. Entre as fontes de recursos oramentrios desse programa, que na Funo C&T somaram R$ 2,3 bilhes liquidados em 2011, destacaram-se os gastos com subveno econmica (Lei da Inovao) e com financiamento de projetos de desenvolvimento tecnolgico pela Finep (com recursos sob superviso do FNDCT), ambos destinados a empresas, que totalizaram aproximadamente R$ 1,1 bilho, conforme dados constantes do SIGA Brasil. Alm das fontes de recursos oramentrios, o programa tambm viabilizado por meio de gastos tributrios oriundos da Lei de Informtica e da Lei do Bem, cuja projeo para 2011 de R$ 5,7 bilhes, conforme dados apresentados na tabela Gastos Tributrios 2007/2011. O Programa 1113 - Nacional de Atividades Nucleares liquidou o segundo maior volume de recursos em 2011. As aes oramentrias que mais contriburam para esse desempenho foram a 2272 - Gesto e Administrao do Programa, com cerca de R$ 690 milhes liquidados, e a 2482 Fabricao do Combustvel Nuclear, com R$ 326 milhes. Nesse Programa, destacam-se os esforos para ampliar o domnio sobre o ciclo de combustvel nuclear nas Indstrias Nucleares do Brasil (INB), por meio de atividades de minerao, converso e enriquecimento de urnio, explorao da jazida de Santa Quitria-CE, que possibilitar o suprimento de combustvel para as usinas de Angra I e II, e a produo brasileira de radiofrmacos, entre outras.

4.3.15 Funo Agricultura

O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), principal operador governamental da funo agricultura, responsvel pela gesto das polticas pblicas de estmulo agropecuria, pelo fomento do agronegcio e pela regulao e normatizao de servios vinculados ao setor. Para operacionalizao dos programas e aes governamentais da funo Agricultura, o Mapa possui em sua estrutura cinco Secretarias, vinte e sete Superintendncias Federais de Agricultura (SFA), localizadas nos Estados e no Distrito Federal, seis Laboratrios Nacionais Agropecurios (Lanagro) e dois rgos singulares, o Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet) e a Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac). Alm disso, pertencem estrutura do Mapa as empresas pblicas, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), e as sociedades de economia mista, Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A (Ceasa/MG), Companhia de Armazns e Silos de Minas Gerais (Casemg) e a Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp). O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento definiu como misso institucional, em seu Plano Estratgico, promover o desenvolvimento sustentvel e a competitividade do agronegcio em benefcio da sociedade brasileira. Neste sentido, foram definidos os objetivos setoriais associados ao Ministrio no PPA 2008/2011, quais sejam: a) aumentar a produo de produtos agropecurios no alimentares e no energticos; b) ampliar a participao da agroenergia na matriz energtica; c) garantir a segurana alimentar e d) impulsionar o desenvolvimento sustentvel do pas por meio do agronegcio. Os principais indicadores definidos para esses objetivos setoriais foram:

286

Aumentar a Produo de Produtos Agropecurios No-alimentares e No-energticos Indicador/Ano ndice Composto da Produo de Produtos No-alimentares e No-energticos
Fonte: IBGE.

2009 120

2010 164

2011 Previsto Realizado 180 181

Este ndice sinaliza se as aes desenvolvidas para a manuteno de nveis adequados de abastecimento e preo desses produtos atendem ao que preconizado no objetivo estratgico. Todos os produtos que compem o ndice apresentaram variao positiva no perodo, em funo, principalmente, da forte alta nos preos.
Ampliar a Participao da Agroenergia na Matriz Energtica Indicador/Ano Taxa de participao da agroenergia na matriz energtica brasileira* (%)
Fonte: Balano Energtico Nacional 2010-EPE. * Inclui outras fontes renovveis, onde h uma pequena participao de energia solar e elica.

2009 32,0

2010 31,5

2011 Previsto Realizado 31,0 N/D

O indicador avalia os resultados obtidos com as atividades e aes para a ampliao da participao da agroenergia na matriz energtica. Apesar dos valores do indicador de desempenho ainda no terem sido publicados, a expectativa no sentido de que a participao relativa da agroenergia na matriz energtica tenha um decrscimo em 2011. Um dos fatores que contribuiriam para a diminuio do ndice seria a safra de cana-de-acar 2011/2012, que apresentou uma quebra de 8,5% em relao safra 2010/2011.
Garantir a Segurana Alimentar Indicador/Ano Volume de Produo Agropecuria em kg per capita ndice de conformidade de produtos de origem animal e vegetal
Fonte: SPA e SDA/Mapa. * Dados estimativos.

2009 963 0,82

2010 989 0,75

Previsto 1022 0,85

2011 Realizado 1022* 0,84

O volume de produo agropecuria medida em 2009 foi de 963 kg per capita. Em 2010, o ndice foi 3% superior ao ano anterior. Entre 2009 e 2010, observou-se uma elevao na produo de gros (5,91%) e carnes (6,64%) e uma estabilizao na produo de frutas e hortalias. Os dados preliminares de 2011 apontam para uma expectativa de 1022 kg de produtos por habitante, com um aumento de 7% na safra de gros.
Impulsionar o Desenvolvimento Sustentvel do Pas por meio do Agronegcio Indicador/Ano Variao do PIB do agronegcio Variao do valor da exportao de produtos do agronegcio
Fonte: MDIC, SRI/Mapa e Cepea/Esalq/USP. *Dados at junho/2011 / **Dados at novembro/2011.

2009 -5,18% -9,8 %

2010 4,67% 18%

2011 Previsto Realizado 4% 3,06%* 8% 24,2%**

A variao do valor da exportao de produtos do agronegcio repercute a contribuio do setor para o aumento das exportaes brasileiras, como reflexo das aes desenvolvidas pelo Mapa na criao e na manuteno de novos mercados para produtos brasileiros. As exportaes brasileiras do agronegcio cresceram 24,2% em 2011. O desempenho foi alcanado em funo,

287

principalmente, da elevao das cotaes internacionais das commodities agrcolas, que subiram em todos os principais setores exportadores do agronegcio. Anlise do gasto A variao nominal dos valores liquidados no OFSS, incluindo a liquidao de restos a pagar no processados (RPNP), aferida entre os anos final e inicial da srie, correspondeu a um acrscimo de 51%. Em relao ao exerccio anterior houve um acrscimo de 20%.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Agricultura OFS S OI4 Gasto Tributrio Total
5

2007 Valor 7.996 1.255 5 10.215 19.471 %PIB 0,30 0,05 0,00 0,38 0,73

2008 Valor 7.952 1.941 5 11.447 21.345 %PIB 0,26 0,06 0,00 0,38 0,70

2009 Valor 11.485 1.360 7 11.203 24.055 %PIB 0,35 0,04 0,00 0,35 0,74

2010 Valor 9.420 2.203 7 12.565 24.195 %PIB 0,25 0,06 0,00 0,33 0,64

2011 Valor 9.897 4.081 15 13.815 27.808 %PIB 0,24 0,10 0,00 0,33 0,67 Valor

Total %PIB 0,28 0,06 0,00 0,35 0,69 46.749 10.840 38 59.246 116.874

No Exerccio RPNP

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Os gastos tributrios em 2011 foram superiores a R$ 13 bilhes, havendo um acrscimo de 10% em relao ao exerccio anterior, e representando 50% do total de recursos destinados funo Agricultura em 2011. Considerando os anos final e inicial da srie, houve um acrscimo de 35% do gasto tributrio, totalizando mais de R$ 59 bilhes nos ltimos cinco anos. De acordo com demonstrativo elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, os gastos tributrios concentraram-se em duas rubricas: Agricultura e Agroindstria, R$ 9 bilhes, e Renncia Previdenciria Exportao da Produo Rural, R$ 3 bilhes, significando, respectivamente, 65% e 21% do total do gasto tributrio da funo. Subfunes tpicas O grfico a seguir demonstra a evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas, no perodo de 2007 a 2011. Os valores relativos s subfunes Promoo da Produo Vegetal e Abastecimento representam 61% do total da funo Agricultura.

288

Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Conforme estabelecido na Portaria MPOG 42/1999. Participao do gasto da subfuno na Funo. 601 - Promoo da Produo Vegetal 602 - Promoo da Produo Animal 603 - Defesa Sanitria Vegetal 604 - Defesa Sanitria Animal 605 - Abastecimento 606 - Extenso Rural 607 - Irrigao

Houve um acrscimo de 84% nos gastos da subfuno Promoo da Produo Vegetal em relao ao exerccio anterior. Duas aes apresentam maior relevncia em termos de execuo oramentria, nesta subfuno: Financiamento para Custeio, Investimento, Colheita e PrComercializao de Caf, integrante do Programa Desenvolvimento da Economia Cafeeira, que tem por objetivo financiar os produtores de caf, e Concesso de Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural, contemplada no Programa Minimizao do Risco no Agronegcio. A subfuno Abastecimento teve uma pequena variao em relao ao exerccio anterior, um acrscimo de 3,5%. A subfuno constituda em 87% pela ao Formao de Estoques Pblicos Poltica de Garantia de Preo Mnimo/PGPM, constante do Programa Abastecimento Agroalimentar. Em 2011, apesar de considervel melhora dos preos praticados no mercado agrcola, alguns produtos ainda ficaram com valores inferiores aos mnimos estabelecidos, o que levou o governo a intervir no mercado com maior intensidade, adquirindo grande quantitativo de produtos visando garantir os preos mnimos definidos no Plano Agrcola. No que se refere execuo do oramento, foram empenhados 78% da dotao atualizada, sendo que apenas 47% foram liquidados, ocorrendo ainda a inscrio de quase R$ 6 bilhes em restos a pagar no processados.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes

Agricultura OFSS

Dotao Atualizada 20.238

Empenho 15.851

% 78%

Liquidado % 9.897 49%

Pago 9.610

% 47%

RPNP 5.954

% 29%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

H que se destacar que os valores inscritos em restos a pagar no processados continuam aumentando. Em 2011, houve um acrscimo de 12% em relao ao exerccio anterior, sendo que,
289

quando se fala em valores liquidados no exerccio de 2011, os RPNP representam 29% do total das liquidaes. Aes de Controle Externo Em 2011, o Tribunal julgou, por meio do Acrdo 1.681/2011 Plenrio, um amplo levantamento de auditoria realizado no Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mapa, bem como nas entidades da administrao indireta a ele vinculadas. Com base nesse trabalho, o Tribunal poder selecionar as reas de maior risco, materialidade, relevncia e oportunidade de acompanhamento e fiscalizao, para que sejam detalhadas pelos gestores e pelo controle interno nas contas anuais. Alm disso, o trabalho ir subsidiar as aes de fiscalizao a cargo do Tribunal e do prprio controle interno, alm de orientar a atuao do Ministrio e das entidades vinculadas fiscalizadas. Por meio do referido Acrdo, o Tribunal o recomendou ao Mapa que elaborasse cronogramas de aes voltadas ao desenvolvimento e implantao do mapeamento e automao de seus principais processos internos e implantao de sistemtica e rotinas de controle interno condizentes com seu oramento anual e a complexidade de suas atividades.

4.3.16 Funo Organizao Agrria

A operacionalizao dos programas e aes governamentais relativos funo Organizao Agrria realizada, principalmente, pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que rgo responsvel pela formulao das polticas sociais para o campo, como reforma agrria e apoio agricultura familiar, e pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), autarquia encarregada de operacionalizar a Poltica Nacional de Reforma Agrria (PNRA). Apesar de a execuo dos valores relacionados funo ocorrer totalmente no MDA , ainda so responsveis pela conduo da funo Organizao Agrria a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), bancos pblicos, entes estaduais e municipais. Os principais instrumentos utilizados pela Unio para interveno na Organizao Agrria so financiados pelo OFSS, incluindo tambm as polticas de equalizao de juros de emprstimos bancrios para o custeio e o investimento na agricultura familiar, alm do subsdio ao seguro rural voltado agricultura familiar.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Organizao Agrria OFSS No Exerccio RPNP
4

2007 Valor 3.548 968 25 4.541 %PIB 0,13 0,04 0,00 0,17

2008 Valor 2.514 892 24 3.431 %PIB 0,08 0,03 0,00 0,11

2009 Valor 2.514 1.256 26 3.796 %PIB 0,08 0,04 0,00 0,12

2010 Valor 2.305 1.341 27 3.673 %PIB 0,06 0,04 0,00 0,10

2011 Valor 2.134 1.378 29 3.541 %PIB 0,05 0,03 0,00 0,09 Valor

Total %PIB 0,08 0,03 0,00 0,11 13.015 5.836 131 18.982

Gasto Tributrio Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

290

A variao nominal dos valores liquidados no OFSS, incluindo a liquidao de restos a pagar no processados (RPNP), entre 2007 e 2011, correspondeu a um decrscimo de 22%. J os gastos tributrios atingiram R$ 29 milhes em 2011, havendo acrscimo de 7% em relao ao exerccio anterior e de 16% nos ltimos cinco anos. Paralelamente, a anlise dos gastos nas subfunes tpicas revela que o valor relativo subfuno Reforma Agrria representa 54% do total da despesa liquidada na funo Organizao Agrria e que houve acrscimo de 21% nos gastos desta subfuno, em relao ao exerccio anterior.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 20111
2.500

2.000

1.500 631 - Reforma Agrria 632 - Colonizao 1.000

500

2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Trs aes apresentam maior relevncia em termos de execuo oramentria na subfuno Reforma Agrria: Obteno de Imveis Rurais para Reforma Agrria do programa Assentamentos para Trabalhadores Rurais (39%); Concesso de Crdito-instalao s Famlias Assentadas do programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamentos (23%); e Concesso de Crdito para Aquisio de Imveis Rurais e Investimentos Bsicos - Fundo de Terras do Programa Crdito Fundirio (17%). No que se refere execuo do oramento, foram empenhados 82% da dotao atualizada, sendo que apenas 41% foram liquidados, ocorrendo ainda a inscrio de mais de R$ 2 bilhes em RPNP.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes

Organizao Agrria OFSS

Dotao Atualizada 5.184

Empenho 4.239

% 82%

Liquidado 2.134

% 41%

Pago 2.130

% 41%

RPNP 2105

% 41%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

291

H que se destacar que os valores inscritos em restos a pagar no processados continuam aumentando. Em 2011, houve um acrscimo de 7% em relao ao exerccio anterior, sendo que, quando se fala em valores liquidados no exerccio de 2011, os RPNP representam 39% do total das liquidaes. Resultado da atuao governamental em 2011 O programa Assentamentos para Trabalhadores Rurais foi o de maior execuo oramentria dentro da funo, tendo sido liquidados R$ 771 milhes. O programa tem como principal objetivo democratizar a distribuio fundiria no Pas, essncia da Poltica Nacional de Reforma Agrria (PNRA). Ele envolve a fiscalizao de imveis rurais para fins de desapropriao, a avaliao de imveis rurais para obteno de recursos fundirios, a formao das listas de beneficirios e a implantao de novos projetos de assentamento (PA). Na ao Obteno de Imveis Rurais para Reforma Agrria foram executados R$ 743 milhes (despesa liquidada), incorporando reforma agrria 314,6 mil hectares obtidos de forma onerosa. Foi viabilizada, assim, no decorrer do exerccio, a criao de 117 novos projetos de assentamento, com rea total de 2,5 milhes de hectares, disponibilizando 14.237 novas vagas para o assentamento de famlias. Cumpre destacar que, em relao a 2010, houve um aumento significativo no custo do hectare obtido, que passou de R$ 1.399,00 para R$ 1.722,00, acrscimo de 23%. Ainda houve a publicao, em 2011, de sessenta decretos de desapropriao, totalizando 113,6 mil hectares que em breve sero incorporados reforma agrria, com capacidade para assentar 2.739 novas famlias. J no programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento, que tem como objetivo prover as famlias beneficiadas pela PNRA de infraestrutura mnima para produo e desenvolvimento da parcela recebida com vistas consolidao (autossuficincia) dos Projetos de Assentamento, foram executadas despesas da ordem de R$ 767 milhes. Duas aes merecem destaque nesse programa: Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas e Implantao e Recuperao de Infra-estrutura Bsica em Projetos de Assentamento, que juntas representaram 87% dos gastos do programa. Entretanto, h que se ressaltar o baixo percentual da despesa liquidada do exerccio em relao dotao atualizada. Na ao Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas foram liquidados somente 18% da dotao atualizada e na ao Implantao e Recuperao de Infra-estrutura Bsica em Projetos de Assentamento, 5%. Os valores de restos a pagar de exerccios anteriores, liquidados no exerccio, foram 166% maiores que os valores liquidados do exerccio, nestas duas aes. Em 2011, no houve a consolidao de assentamentos de reforma agrria, apesar de terem sido realizadas aes consideradas como pr-requisitos para que isto ocorra. O baixo ndice de consolidao dos projetos de assentamento um problema da subfuno Reforma Agrria, pois dificulta a emancipao projeto. Com a entrada de novos assentados, a cada exerccio, sem a correspondente promoo da independncia econmica dos beneficirios mais antigos, a estrutura operacional do Incra passa a ser mais demandada, tendendo a prejudicar a efetividade do PNRA. Esse fato faz com que o Programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar merea destaque, por ser de vital importncia para a obteno da autossuficincia dos beneficirios da reforma agrria. Houve reduo da execuo fsica do programa em relao a 2009, em que foram atendidos mais de 1,8 milhes de Agricultores Familiares. Em 2011 este nmero foi de pouco mais de 700
292

mil, uma diminuio de 63%. Tal reduo do nmero de beneficirios foi motivada pelo contingenciamento dos recursos oramentrios e pela elevao do custo por beneficirio, que era de R$ 129,83 em 2009 e passou para R$ 225,86 em 2011. Contudo, em relao a 2010, houve crescimento de 59% no nmero de beneficirios do programa. Aes de Controle Externo Em 2011, o Tribunal de Contas da Unio realizou auditoria operacional no Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF), conforme o TC 009.242/2011-2. O PNF consiste em uma poltica pblica complementar reforma agrria e tem como principal objetivo oferecer condies para que os trabalhadores rurais sem terra ou com pouca terra possam comprar um imvel rural por meio de financiamento. Com base em anlises preliminares, foram definidos o problema e as questes de auditoria, direcionados para avaliar o cumprimento dos critrios de elegibilidade de beneficirios, seleo de propriedades e examinar a regularidade da execuo dos projetos de assentamento, bem como o papel dos agentes financeiros. Ao trmino do trabalho, concluiu-se que h falhas graves na conduo do programa, que comprometem o alcance do objetivo da referida poltica pblica, com prejuzo financeiro ao Fundo de Terras e Reforma Agrria (FTRA) e dano aos beneficirios do PNCF. Dentre as medidas propostas visando regularizao dos problemas encontrados, destaca-se determinao ao MDA para que apresente ao TCU plano de ao com definio dos responsveis, prazos e atividades acerca das medidas a serem tomadas para proceder anlise dos casos de muturios que no se enquadram nos critrios de seleo de beneficirios, identificados por meio do cruzamento de dados com os sistemas RAIS e CNPJ; assegurar que, at o deferimento dos financiamentos, seja efetuada consulta com os nomes e CPFs dos candidatos a beneficirio do PNCF e cnjuge, se houver, junto a bancos de dados como RAIS e CNPJ, e manter o procedimento de consultar os sistemas SIAPE, SIPRA e TSE, j adotado por aquele rgo, com o propsito de detectar irregularidades na seleo de beneficirios, com o consequente indeferimento de financiamento aos legalmente impedidos. A adoo das medidas propostas contribuir para o aprimoramento da execuo do programa, com um nmero maior de sucesso dos projetos implementados e, consequentemente, melhoria na condio de vida dos beneficirios do PNCF.

4.3.17 Funo Indstria

Como sucedneo da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), de 2003 a 2007, e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), de 2008 a 2010, foi lanado o Plano Brasil Maior (PBM) para o perodo 2011 a 2014, todos sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), que tem como competncia precpua a poltica de desenvolvimento da indstria, do comrcio e dos servios. A despeito de ser uma continuidade da poltica governamental de incentivo e fortalecimento indstria nacional do PDP, o Plano Brasil Maior mais abrangente e, alm da indstria, engloba aes e medidas para o incentivo ao comrcio exterior e ao setor de comrcio e servios. Ademais, prev um conjunto de medidas de estmulo ao investimento e inovao e defesa da indstria e do mercado interno.

293

As orientaes estratgicas que direcionam as aes do Plano Brasil Maior so: promover a inovao e o desenvolvimento tecnolgico; criar e fortalecer competncias crticas da economia nacional; aumentar o adensamento produtivo e tecnolgico das cadeias de valor; ampliar os mercados interno e externo das empresas brasileiras; garantir crescimento socialmente inclusivo e ambientalmente sustentvel; e ampliar os nveis de produtividade e competitividade da indstria brasileira. Na formatao do Plano Brasil Maior foram definidos objetivos estratgicos aos quais se puseram associados um indicador e uma meta, com vistas a orientar sua execuo e monitoramento. O quadro abaixo mostra alguns desses objetivos.
Objetivos comuns do Plano Brasil Maior e do Plano de Desenvolvimento Produtivo Objetivos Ampliar o investimento fixo em % do PIB Elevar dispndio empresarial em P&D em % do PIB Diversificar as exportaes brasileiras, ampliando a participao do pas no comrcio internacional
1

PBM Objetivo do PDP PBM Ano Base 2010 para 2010 Meta para 2014 18,4% 21,0% 22,4% 0,59% 0,65% 0,90% (1) 1,36% 1,25% 1,60%

Fonte: Plano Brasil Maior (2011-2014) e Plano de Desenvolvimento Produtivo (2008-2010). Meta compartilhada com a Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) 2011-2014, do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao MCTI

Anlise da execuo do gasto No que concerne ao financiamento da funo Indstria, o quadro seguinte mostra a evoluo, de 2007 a 2011, da execuo dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), da realizao do Oramento de Investimentos (OI), bem como dos gastos tributrios associados funo. A dotao total destinada funo Indstria em 2011 foi de R$ 22,6 bilhes, sendo R$ 18,2 bilhes de gasto tributrio (80% do total), o que representou um crescimento de 6% em relao ao exerccio anterior. Quanto aos recursos liquidados no mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social provenientes da execuo da LOA 2011 e dos restos a pagar e, ainda, despesa realizada no Oramento de Investimentos, a funo Indstria alcanou o valor de R$ 4,4 bilhes, e seu crescimento em relao a 2010 foi de 22%.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Indstria No Exerccio RPNP
5

2007 Valor 2.740 31 54 13.366 16.191 %PIB 0,10 0,00 0,00 0,50 0,61

2008 Valor 2.125 61 51 15.062 17.299 %PIB 0,07 0,00 0,00 0,50 0,57

2009 Valor 1.336 105 752 14.721 16.913 %PIB 0,04 0,00 0,02 0,45 0,52

2010 Valor 1.506 137 1.966 17.168 20.778 %PIB 0,04 0,00 0,05 0,46 0,55

2011 Valor 1.650 190 2.567 18.166 22.572 %PIB 0,04 0,00 0,06 0,44 0,54

Total Valor 9.356 525 5.389 78.483 93.753 %PIB 0,06 0,00 0,03 0,47 0,56

OFSS OI4

Gasto Tributrio Total

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio.

No pertinente execuo oramentria da funo Indstria em 2011, observa-se que dos R$ 3,0 bilhes de dotao atualizada foi empenhado R$ 1,9 bilho (61%), dos quais R$ 1,7 bilho
294

foi liquidado, o que corresponde a 89% do empenhado, e R$ 213 milhes (11% do empenhado) foram inscritos em restos a pagar no processados, conforme exposto no quadro a seguir.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes Indstria OFSS Dotao Atualizada 3.046 Empenho 1.863 % 61% Liquidado 1.650 % 54% Pago 1.633 % 54% RPNP 213 % 7%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

No quadro adiante, apresentada a execuo oramentria da funo Indstria, por subfunes, que custeou a Poltica Industrial brasileira ao longo de 2011. De observar que as subfunes tpicas executaram 69% dos recursos, com destaque para as subfunes Produo Industrial, com R$ 2,5 bilhes e 58% do total executado, e Normalizao e Qualidade, com R$ 384 milhes e 9% do executado.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) por subfunes 2011
R$ milhes

Subfuno Subfunes de Indstria Promoo Industrial Produo Industrial Minerao Propriedade Industrial Normalizao e Qualidade Outras Subfunes

661 662 663 664 665 Total

Execuo da Funo Indstria Execuo das Subfunes de Total das Subfunes de por Subfunes Indstria em Outras Funes Indstria Valor % Valor Valor 3.046 69,1 3.752 6.798 16 0,4 2.664 2.680 2.539 57,6 1.058 3.597 99 2,2 7 106 8 0,2 8 384 8,7 23 407 1.359 30,9 NA NA 4.405 100,0 NA NA

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Conforme estabelecido na Portaria MPOG n. 42/1999. Participao do gasto da subfuno na Funo. NA = No Aplicvel

Cumpre notar, tambm, que 55% do total da execuo das subfunes de Indstria foram realizados em outras funes, o que corresponde a R$ 3,8 bilhes, com destaque para as subfunes Promoo Industrial, com R$ 2,7 bilhes, e Produo Industrial, com R$ 1,1 bilho. Os valores liquidados (OFSS+RPNP) e a despesa realizada por subfuno tpica da funo Indstria, ao longo de 2007 a 2011, encontram-se no grfico abaixo.

295

Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa Realizada (OI) nas Subfunes Tpicas 2007 a 20111
4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 2007 2008 2009 2010 2011 661 - Promoo Industrial 662 - Produo Industrial 663 - Minerao 664 - Propriedade Industrial 665 - Normalizao e Qualidade

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

O grfico ressalta a elevao acelerada dos valores liquidados e das despesas realizadas na subfuno Produo Industrial, que atingiram R$ 3,6 bilhes em 2011, o que corresponde a 53% do total das subfunes de Indstria, ao passo que a subfuno Promoo Industrial alcanou R$ 2,7 bilhes (39%) e Normalizao e Qualidade, R$ 407 milhes (6%). O quadro a seguir demonstra a evoluo dos gastos tributrios relacionados funo Indstria de 2007 a 2011.
Gastos tributrios na Funo Indstria 2007 a 2011
R$ milhes Gasto Tributrio concedido Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental SUDENE Renncia Previdenciria - Simples Nacional Setor Automobilstico SUDAM Importao de matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem - ZFM Alquotas Diferenciadas - ZFM e ALC Petroqumica Operaes de Creditos - Fundos Constitucionais FINOR Renncia Previdenciria - Indstrias Txtil, de Confeces, Artefatos de Couro e Calados Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ Importadora Estabelecida na ZFM FINAM FUNRES Matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem, produzidos na ZFM Indstria Total Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1

2007 3.502 2.392 1.807 1.376 1.523 1.465 375 289 358 89 161 0 2 26 1 0 13.366

2008 3.799 2.767 2.207 1.593 1.946 1.168 520 320 423 160 128 0 10 20 1 0 15.062

2009 4.345 2.427 2.158 1.745 1.716 1.009 398 305 275 179 142 0 17 4 0 0 14.721

2010 4.926 3.085 2.446 1.762 1.997 1.144 611 401 350 213 161 0 69 4 0 0 17.168

2011 5.409 3.342 2.691 1.939 1.517 1.258 655 441 385 234 177 90 19 5 0 0 18.166

Total 21.982 14.013 11.309 8.415 8.700 6.045 2.559 1.757 1.791 874 770 90 116 58 3 0 78.483

De 2007 a 2010, valores estimados; em 2011, valores projetados.

296

No perodo de 2007 a 2011, estima-se que os gastos tributrios tenham crescidos 36% na funo Indstria. Destacam-se nesse perodo, dentre os gastos tributrios mais significativos, o crescimento de 54% em Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional, de 49% na Sudene e de 40% na Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental. Por sua vez, o gasto tributrio no setor automobilstico, em que pese algumas oscilaes ao longo do perodo, ficou estagnado quando se compara 2011 em relao a 2007. No exerccio de 2011, os gastos tributrios projetados para as Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional resultaram em 30% da renncia concedida funo Indstria, enquanto que a Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental e a Sudene responderam por 18% e 15%, respectivamente. Aes de Controle Externo No mbito do TC 027.818/2011-0, so constatadas falhas nas fiscalizaes realizadas pelo Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) no Municpio de So Tom das Letras, no Estado de Minas Gerais. Em decorrncia, foi prolatado o Acrdo 3.004/2011-TCU-Plenrio. A auditoria da Secex-MG constatou que, entre 2009 e 2011, foram arrecadados aproximadamente R$ 350 mil a ttulo de Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) naquela municipalidade. No entanto, as autuaes feitas pelos fiscais do DNPM, no mesmo perodo, geraram processos em que se discutem valores acima de R$ 3,7 milhes referentes CFEM. Ao deliberar sobre a matria, o Tribunal recomendou ao DNPM que ajuste sua estrutura de fiscalizao relevncia da atividade de explorao mineral, haja vista que o Departamento conta com cinco fiscais em Minas Gerais, estado que responde por 50% da atividade de explorao mineral do Pas e conta com 13 municpios entre os vinte maiores arrecadadores da CFEM.

4.3.18 Funo Comrcio e Servios

Os Ministrios do Turismo (MTur) e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) atuam na funo Comrcio e Servios, que se vincula consecuo dos seguintes objetivos: elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica; promover a incluso social e a reduo das desigualdades; e promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda.

297

Valores Liquidados (OFSS + RPNP), Despesa Realizada (OI) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Comrcio e Servios OFSS OI4 Gasto Tributrio Total
5

2007 Valor 1.546 747 1.247 28.442 31.981 %PIB 0,06 0,03 0,05 1,07 1,20

2008 Valor 1.341 934 1.797 32.141 36.212 %PIB 0,04 0,03 0,06 1,06 1,19

2009 Valor 1.412 788 2.151 33.828 38.179 %PIB 0,04 0,02 0,07 1,04 1,18

2010 Valor 1.482 1.052 2.583 39.394 44.511 %PIB 0,04 0,03 0,07 1,04 1,18

2011 Valor 1.221 1.106 2.354 42.920 47.601 %PIB 0,03 0,03 0,06 1,04 1,15 Valor

Total %PIB 0,04 0,03 0,06 1,05 1,18 7.002 4.628 10.131 176.725 198.485

No Exerccio RPNP

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Considerando os recursos liquidados da LOA, a execuo dos restos a pagar no processados e a despesa realizada no Oramento de Investimentos, a funo Comrcio e Servios alcanou, no ano de 2011, o valor de R$ 4,7 bilhes, representando 10% do valor total destinado funo no exerccio. Cabe destacar que a maior parte dos valores destinados funo ocorreu por meio dos gastos tributrios. No exerccio de 2011, o valor estimado do gasto tributrios concedido alcanou um montante de R$ 42,9 bilhes. Ademais, na mdia dos ltimos cinco anos, o gasto tributrio do setor colaborou com 89% de todo o montante destinado funo Comrcio e Servios, o que corresponde a R$ 176,7 bilhes.
Valores Liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa Realizada (OI) nas Subfunes Tpicas 2007 a 20111
(R$ milhes) 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. 1 No mbito do OI, despesa realizada e no OFSS, valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 691 - Promoo Comercial 692 - Comercializao 693 - Comrcio Exterior 694 - Servios Financeiros 695 - Turismo

Em 2011, o total da funo de Comrcio e Servios foi de R$ 4,75 bilhes, dos quais 71% referem-se execuo das subfunes tpicas. No grfico acima, observa-se que, no ano de 2011, houve crescimento na subfuno Comrcio Exterior. Esse fato decorre do funcionamento, no final de 2010, do Sistema Integrado de
298

Informao e Operao para o Comrcio Exterior Siscomex, que permitiu agilidade s exportaes brasileiras. Sobre a execuo do oramento de 2011, o quadro a seguir mostra grau mediano dos valores empenhados (61%) referentes dotao autorizada para a funo, acompanhado de menor proporo quanto aos valores liquidados (20%). Ademais, observa-se que 41% do oramento aprovado para a funo Comrcio e Servios foram inscritos em restos a pagar no processados.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes

Comrcio e Servios OFSS

ao Siafi.

Dotao Atualizada 6.119

Empenho % 3.707 61%

Liquidado 1.221

% 20%

Pago 1.198

% 20%

RPNP 2.486

% 41%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio.

O quadro adiante mostra a evoluo dos gastos tributrios relacionados funo Comrcio e Servios entre os anos de 2007 e 2011. Nesse perodo, a funo Comrcio e Servios foi a de maior participao no total dos gastos tributrios, com cerca de 28%, seguida da funo Indstria, com 15%. A maior projeo dos gastos tributrios refere-se s microempresas e empresas de pequeno porte, que representam 50% da renncia concedida funo. No que tange Renncia Previdenciria, observa-se crescimento de 41% ao longo do perodo. Ainda em relao aos ltimos cinco anos, observa-se tendncia de crescimento nos gastos tributrios. No ano de 2011, por exemplo, houve um aumento de 51% em relao ao exerccio de 2007.
Gastos Tributrios 2007 a 2011
R$ milhes Gasto Tributrio Concedido Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental Renncia Previdenciria - Simples Nacional Importao de matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem - Zona Franca de Manaus Alquotas Diferenciadas - ZFM e ALC Mercadorias - Zona Franca de Manaus e rea de Livre Comrcio reas de Livre Comrcio Promoo de Produtos e Servios Brasileiros Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ Importadora Estabelecida na Zona Franca de Manaus Total Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1

2007 14.008 6.453 5.504 1.012 780 573 102 4 5 28.442

2008 15.197 7.464 6.372 1.404 863 647 163 6 26 32.141

2009 17.380 6.549 6.979 1.074 823 759 204 15 47 33.828

2010 19.705 8.322 7.048 1.648 1.082 880 237 287 185 39.394

2011 21.638 9.015 7.756 1.768 1.191 968 252 281 51 42.920

Total 87.928 37.803 33.659 6.904 4.739 3.827 958 593 314 176.725

De 2007 a 2010, valores estimados; em 2011, valores projetados

A diviso regional dos gastos tributrios relacionados funo Comrcio e Servios no perodo de 2007 a 2011 pode ser visualizada no grfico a seguir.

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Distribuio Regional dos Gastos Tributrios e Previdencirios na Funo Comrcio e Servios 2007 a 2011
R$ bilhes

R$ 18,00 R$ 16,00 R$ 14,00 R$ 12,00 R$ 10,00 R$ 8,00 R$ 6,00 R$ 4,00 R$ 2,00 R$ 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). Norte (R$ 58,2 bilhes) Nordeste (R$ 13,8 bilhes) Centro-Oeste (R$ 8,9 bilhes) Sudeste (R$ 67,8 bilhes) Sul (R$ 27,9 bilhes)

Nos ltimos cinco anos, os dados da distribuio dos gastos tributrio e previdencirio na funo Comrcio e Servios revelam que as Regies Sudeste e Norte continuam sendo contempladas com a maior parte dos gastos tributrios, o equivalente a 38% e 33%, respectivamente, de toda desonerao concedida no perodo. Ademais, nesse mesmo perodo o Nordeste permanece com baixa participao no total dos gastos tributrios, cerca de 8%.

4.3.19 Funo Comunicaes

De acordo com a Constituio Federal de 1988, art 21, Unio compete explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes e os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens e manter o servio postal e o correio areo nacional. O Ministrio das Comunicaes (MC) tem como atribuio principal planejar e definir as polticas pblicas de comunicaes do Pas, com as seguintes reas de atuao: Radiodifuso, Telecomunicaes e Servios Postais. A ao do Ministrio exercida tambm por meio de instituies a ele vinculadas: a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), concebida para viabilizar o atual modelo das telecomunicaes brasileiras e para exercer as atribuies de outorgar, regulamentar e fiscalizar; Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), com a atribuio de executar e controlar, em regime de monoplio, os servios postais em todo o territrio brasileiro; e Telecomunicaes Brasileiras S. A. (Telebras), sociedade annima aberta, de economia mista, que, desde 2010, a entidade central na implantao do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), do Governo Federal. Cabe, ainda, ao Ministrio das Comunicaes formular as polticas, as diretrizes gerais e as prioridades que orientam as aplicaes do Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (Fust), criado com a finalidade de proporcionar recursos destinados ao cumprimento das obrigaes de universalizao de servios de telecomunicaes, e do Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel), criado para estimular o processo de inovao tecnolgica, incentivar a capacitao de recursos humanos, fomentar a gerao de empregos e promover o acesso de pequenas e mdias empresas a recursos de capitais, tendo como
300

agentes financeiros o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a Empresa Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). De acordo com o Plano Plurianual 2008/2011, so objetivos setoriais de responsabilidade do Ministrio das Comunicaes: (i) ampliar o acesso aos servios de telefonia fixa, mvel e pblica; (ii) possibilitar o acesso dos brasileiros rede mundial de computadores; (iii) ampliar a cobertura dos servios de radiodifuso; (iv) ampliar o acesso aos servios de televiso por assinatura; (v) implantar a televiso digital e (vi) incentivar a produo de equipamentos de telecomunicaes no Brasil. A execuo da funo Comunicaes compreendendo os valores liquidados no mbito do OFSS - Oramento Fiscal e da Seguridade Social (do prprio exerccio e dos Restos a Pagar No Processados), da despesa realizada no OI - Oramento de Investimentos e do Gasto Tributrio totalizou R$ 5.122 milhes entre 2007 e 2011, sendo a mdia anual do perodo de R$ 1.024 milhes. A participao dos gastos da funo Comunicaes, em relao ao PIB, manteve-se praticamente constante de 2007 a 2011. No entanto, em termos nominais, os gastos cresceram 70%, conforme indica a tabela a seguir.
Valores liquidados (OFSS + RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Comunicaes OFSS OI4 Gasto Tributrio5 Total No Exerccio RPNP 2007 Valor 491 19 207 97 814 %PIB 0,02 0,00 0,01 0,00 0,03 2008 Valor 407 397 214 114 1.133 %PIB 0,01 0,01 0,01 0,00 0,04 2009 Valor 405 63 235 136 840 %PIB 0,01 0,00 0,01 0,00 0,03 2010 Valor 549 107 244 51 950 %PIB 0,01 0,00 0,01 0,00 0,03 Valor 686 375 269 56 1.386 2011 %PIB 0,02 0,01 0,01 0,00 0,03 Total Valor 2.537 961 1.170 454 5.122 %PIB 0,02 0,01 0,01 0,00 0,03

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Em 2008 e 2009, a execuo no mbito do OFSS no prprio exerccio foi reduzida para R$ 407 e 405 milhes, respectivamente, em decorrncia da ausncia de convnios a executar com o Funttel e do contingenciamento de recursos aplicado aos gastos do Ministrio das Comunicaes. Em 2010, a execuo do OFSS no prprio exerccio apresentou um acrscimo de 36% em relao a 2009, passando de R$ 405 milhes para R$ 549 milhes, devido retomada da execuo dos programas do Funttel e a contratao de novos servidores para compor o quadro da Anatel. Entre 2010 e 2011, observa-se a evoluo dos valores liquidados do OFSS no prprio exerccio, com variao positiva de cerca de 25%, como reflexo da participao da Unio no capital da Telebras, visando implantao da Rede Nacional de Banda Larga, responsvel por cerca de 70% do acrscimo, ou seja, R$ 96 milhes. Os demais gastos decorrem da operao do sistema de acesso Banda Larga, do incremento no aporte de recursos nas reas de modernizao da estrutura de informtica do MC, do desenvolvimento de processos e produtos inovadores voltados s telecomunicaes e da pesquisa e desenvolvimento em telecomunicaes na Fundao CPqD.
301

No que tange aos valores dos Restos a Pagar No Processados (RPNP), inscritos em anos anteriores e liquidados em 2011, verifica-se que ocorreu aumento expressivo de 250% em relao a 2010, decorrente, sobretudo, da participao da Unio no capital da Telebras, inverso financeira realizada visando implantao da Rede Nacional de Banda Larga. Com referncia ao Oramento de Investimento, a elevao da execuo em 2009 e 2010 decorreu da ampliao da frota de veculos e das melhorias na infraestrutura de unidades de atendimento, produo e distribuio da ECT. Em 2011, a despesa manteve a tendncia de crescimento, devido execuo da Telebras na subfuno Telecomunicaes. O gasto tributrio da funo Comunicaes, relacionado renncia fiscal no segmento de papel, jornal e peridicos, alcana, em 2011, o montante de R$ 56 milhes, o que representa 0,04% do total de gasto tributrio para esse ano.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
R$ milhes 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Valores liquidados no ano nas subfunes, em qualquer funo oramentria, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 721 - Comunicaes Postais 722 - Telecomunicaes

A trajetria decrescente da subfuno Comunicaes Postais entre 2007 e 2008 foi influenciada pelo desempenho dos projetos de ampliao e renovao da frota da ECT. A empresa no concluiu a aquisio de veculos em 2007 e especialmente em 2008, adquirindo, no entanto, a frota prevista em 2009 e 2010. Nesses dois ltimos anos, o aumento da execuo influenciado tambm pelo crescimento dos gastos com melhorias de infraestrutura em unidades existentes da ECT. Entretanto, em 2011, houve um declnio nos gastos, uma vez que no foram inauguradas todas as agncias de atendimento previstas e nem adquirida integralmente a frota de veculos planejada. Quanto subfuno Telecomunicaes, observa-se um crescimento dos valores liquidados em quase todo o perodo analisado. Entre 2010 e 2011, o incremento decorreu principalmente da execuo no oramento de investimento de R$ 72 milhes pela Telebras, aplicados basicamente na construo da rede para atender ao Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). Resultado da atuao governamental em 2011 A existncia de infraestrutura de telecomunicaes e tecnologia da informao com alta capacidade e confiabilidade considerada fator essencial para a Copa do Mundo. Alm de ser o meio pelo qual sero transmitidas as partidas e eventos associados que contaro, segundo
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estimativas, com at trs bilhes de telespectadores em todo o mundo , essa infraestrutura suportar uma srie de servios e sistemas associados operao dos jogos, tais como segurana, bilhetagem e controle. Com o objetivo de atender ao aumento da demanda e s necessidades especficas do evento, bem como de direcionar as oportunidades econmicas da Copa do Mundo para uma maior qualificao do setor, as aes do Ministrio das Comunicaes para a Copa do Mundo FIFA 2014 se distribuem em trs blocos: (i) garantia de disponibilidade de infraestrutura de telecomunicaes, em suporte realizao do evento; (ii) aes para qualificao e modernizao do setor de telecomunicaes e (iii) aes operacionais, regulatrias e fiscalizatrias relativas ao setor de telecomunicaes durante o evento. No ano de 2011, o Ministrio determinou Telebras a criao de uma soluo para o atendimento referida garantia de disponibilidade. O modelo que j conta com oramento de R$ 200 milhes aprovados no Plano Plurianual 2012-2014 (Ao Oramentria 147A) se baseia na utilizao da rede nacional da Telebras, que interliga as cidades-sede e est sendo implantada no mbito do Programa Nacional de Banda Larga, e na implantao de redes locais em parceria com redes pticas pblicas ou privadas, j existentes nas cidades-sede. Entretanto, dificuldades de cunho administrativo, observadas no processo de reestruturao da Telebras, constituem fator de risco que poder comprometer o atendimento da determinao e as metas do Programa Nacional de Banda Larga. Com referncia ao desempenho dos programas estruturantes, destaca-se, na funo Comunicaes, o Programa Aprimoramento dos Servios Postais, cujo objetivo garantir o acesso e a qualidade dos servios postais prestados populao. Esse programa contempla no somente a ampliao dos pontos de atendimento como tambm a modernizao e acessibilidade das instalaes das agncias dos correios, com a instalao de equipamentos e mobilirios compatveis com as condies desejveis de trabalho e segurana para os empregados e usurios dos servios. Com o intuito de atender s metas governamentais e atingir os valores previstos no PPA 20082011, a ECT estendeu, at dezembro 2011, a oferta de servios postais bsicos a 49 distritos municipais at ento desatendidos, por meio da realizao de investimentos que totalizaram R$ 149,1 milhes em 2011 e representaram 40,4% da dotao prevista para o exerccio. Vale ressaltar que da referida dotao existiam, em dezembro de 2011, R$ 93,4 milhes em contratos j assinados e R$ 19,5 milhes referentes a processos em andamento, constituindo um comprometimento oramentrio, em relao dotao reprogramada, da ordem de 70,9%. Outro programa a ser destacado o Programa Inovao Tecnolgica em Telecomunicaes, cujo objetivo pesquisar, desenvolver e difundir inovaes tecnolgicas voltadas competitividade de produtos e servios de telecomunicaes. Sua fonte de recursos consiste no Fundo para Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel), criado em 2000, que hoje o nico mecanismo de fomento pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico especfico para o setor de telecomunicaes. Desde a sua criao, o Funttel j investiu cerca de R$ 900 milhes em projetos nas reas de TV Digital, comunicaes pticas, plataformas baseadas na conectividade IP, comunicaes digitais sem fio, plataformas para gerncia e operao de sistemas de telecomunicaes e plataformas para produo, gerenciamento e difuso de contedos digitais. Em 2011, foram repassados recursos no reembolsveis da ordem de R$ 69 milhes Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e Fundao Centro de Pesquisa e Desenvolvimento
303

(CPqD), para apoiar projetos oriundos do Plano de Aplicao de Recursos 2009-2011 da Fundao CPqD e para parte dos projetos selecionados nas chamadas pblicas, realizadas por meio da Finep em 2009. Isso representou um significativo incremento em face dos R$ 46 milhes repassados em 2010. Com relao aos recursos reembolsveis, em 2011 foi formalizado um contrato de financiamento com a Finep no valor de R$ 100 milhes, e repassados R$ 50 milhes para financiar a estratgia de inovao de empresas do setor de telecomunicaes. Aes de Controle Externo Em 2011, entre as diversas aes de controle externo relacionadas com a funo Comunicaes, destaca-se o acompanhamento das licitaes conduzidas pelo Ministrio das Comunicaes destinadas s concesses e permisses para explorao dos servios de radiodifuso sonora em frequncia modulada e de sons e imagens em 69 municpios do Pas. Nesse trabalho, foram examinados os dois primeiros estgios do processo de outorga ou permisso. O primeiro estgio consiste na anlise dos estudos de viabilidade tcnica e econmica. O segundo estgio examina a conformidade do edital de licitao e da minuta de contrato com os dispositivos pertinentes. Como resultado desse acompanhamento, o Tribunal determinou prazo para que o Ministrio das Comunicaes apresentasse cronograma de implementao da metodologia para a elaborao de estudos de viabilidade econmico-financeira das outorgas de radiodifuso, fundamentados em critrios consonantes com a avaliao dos negcios empresariais (Acrdo 1.079-TCU-Plenrio). Outro trabalho a ser ressaltado o acompanhamento das aes da Telebras com vistas implantao do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), a exemplo do exame das representaes referentes aos editais dos Preges Eletrnicos para Registro de Preos 02/2010-TB e 16/2011-TB, cujos objetos eram, respectivamente, a contratao de soluo de infraestrutura bsica para compor a rede nacional de telecomunicaes e a implantao de rede de acessos de rdios digitais, instalados em diversos estados do Pas. Ao analisar a primeira representao, o Tribunal identificou sobrepreo de R$ 53,6 milhes nas propostas vencedoras do certame e determinou Telebras a renegociao dos respectivos contratos, de modo a adequ-los aos valores do mercado. No curso do exerccio de 2011, como resultado das renegociaes realizadas com as empresas licitantes, houve efetiva reduo dos preos originalmente pactuados no montante de R$ 43,8 milhes (Acrdos 1.339-TCU-Plenrio e 2.074TCU-Plenrio). Durante o exame da segunda representao, a Telebras resolveu revogar o certame e promover ajustes no edital. Assim, o Tribunal determinou empresa que encaminhasse informaes acerca das alteraes promovidas no procedimento licitatrio que dever substituir o Prego 16/2011 (Acrdo 6.086-TCU-1 Cmara).

4.3.20 Funo Energia

Energia um importante eixo de desenvolvimento das economias modernas. A atuao da Unio na rea de energia decorre, sobretudo, do seu domnio sobre os recursos naturais da plataforma continental, potenciais de energia hidrulica e recursos minerais. Altamente intensivos em capital, os investimentos no setor historicamente dependeram da atuao do Estado, que, direta e indiretamente, envida esforos no sentido de oferecer esse bem sociedade.
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A Unio detentora do monoplio sobre a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes dessas atividades; transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem. Entretanto, pode contratar com empresas estatais ou privadas a realizao de tais atividades. Compete-lhe tambm explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua e os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza, bem como exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados. Conforme apresentao do Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE 2020), com o crescimento econmico e populacional previsto, so evidentes os desafios do setor. A capacidade instalada do parque gerador de energia eltrica dever crescer 56% na prxima dcada, representando um aumento aproximado de seis mil megawatts anuais. O Sistema Interligado Nacional (SIN), responsvel pelo escoamento de toda essa energia, dever crescer 43%, alcanando 142 mil quilmetros de linhas de transmisso. As previses de produo potencial de petrleo, ao longo do decnio 2011-2020, indicam que a produo diria de petrleo no Brasil poder duplicar at 2020, ultrapassando os seis milhes de barris por dia. Estima-se que os recursos contingentes, relacionados principalmente s acumulaes do Pr-Sal, mantero a tendncia crescente da produo em todo o perodo do PDE, chegando a contribuir com mais de 50% da produo de petrleo em 2020. Consta do compromisso estabelecido na Mensagem Presidencial do PPA 2008/2011 que os investimentos em energia devem garantir o suprimento da demanda, promover a diversificao da matriz energtica e estimular o desenvolvimento de energias renovveis e da eficincia energtica. Isso sem desperdiar as vantagens competitivas que o pas tem (em especial na gerao hidreltrica) e os investimentos em pesquisa e desenvolvimento. Na tabela seguinte, apresenta-se a evoluo da execuo do oramento na funo Energia nos ltimos cinco anos, sobretudo por meio do Oramento de Investimentos (OI).
Valores liquidados (OFSS + RPNP), Despesa realizada (OI) e Gasto Tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Energia OFSS OI4 Gasto Tributrio Total
5

2007 Valor 430 60 37.611 75 38.176 %PIB 0,02 0,00 1,41 0,00 1,43

2008 Valor 462 90 50.809 143 51.504 %PIB 0,02 0,00 1,68 0,00 1,70

2009 Valor 645 72 67.191 632 68.540 %PIB 0,02 0,00 2,07 0,02 2,12

2010 Valor 534 122 78.102 769 79.527 %PIB 0,01 0,00 2,07 0,02 2,11

2011 Valor 551 60 75.588 2.507 78.706 %PIB 0,01 0,00 1,82 0,06 1,90 Valor

Total %PIB 0,02 0,00 1,84 0,02 1,88 2.623 403 309.301 4.126 316.453

No Exerccio RPNP

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio.

Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos

305

Registraram-se, em termos absolutos, sucessivos incrementos anuais na execuo do OI at 2010. Apesar da queda em 2011, que equivale a apenas 3% em relao a 2010, de forma geral, a variao de 100% no perodo 2007/2011 denota o intenso aumento na aplicao de recursos no setor. Entretanto, no que tange representatividade dos gastos em relao ao PIB, houve crescimento apenas no perodo 2007/2009. Em 2010 foi mantido o nvel de 2009 e, em 2011, constata-se uma queda de 12%. No que se refere aos gastos tributrios, observa-se em 2011 aumento de 226% em relao a 2010 e de 3.243% em relao a 2007. Destacam-se os gastos concernentes ao Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura (Reid), com R$ 1,9 bilho, e o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura da Indstria Petrolfera nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (Repenec), com R$ 1,7 bilho. Os grficos seguintes apresentam a execuo oramentria da funo Energia, por subfuno. A subfuno Combustveis Minerais destaca-se por apresentar o maior valor executado do exerccio de 2011 (R$ 61,1 bilhes), denotando um expressivo aumento de 93% em relao a 2007. Sobressai, tambm, a subfuno Energia Eltrica, com R$ 7 bilhes, cujo acrscimo foi de 112% no perodo 2007/2011. Por outro lado, o volume de recursos investidos na subfuno Biocombustveis registrou elevado decrscimo: em 2008, foram investidos R$ 256,7 milhes, ao passo que em 2011 foram aplicados apenas 22% desse montante (R$ 57,6 milhes).
Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
Milhes Bilhes

70 60 50 40

300 250 200 150

30 20 10 2007 2008 2009 2010 2011 100 50 2007 2008 2009 2010 2011

Energia Eltrica Fonte: Siafi.

Combustveis Minerais

Conservao de Energia

Biocombustveis

A tabela a seguir sintetiza a execuo do oramento (OFSS) de 2011, ressaltando-se que, segundo o Ministrio de Minas e Energia (MME), o baixo ndice de empenho (65% da dotao disponibilizada) decorrente das limitaes impostas pelo cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo (Decreto 7.445/2011).
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes Energia OFSS ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio. Dotao Atualizada 970 Empenho 626 % 65% Liquidado 551 % 57% Pago 537 % 57% RPNP 75 % 8%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas

306

No que se refere ao OI, o ndice de execuo da dotao das subfunes tpicas da funo Energia foi de 81%. De acordo com o MME, foram diversos os fatores que determinaram a no execuo da totalidade dos investimentos, destacando-se: postergao de entregas de navios previstas para 2011; alterao de escopo de projetos; descumprimento de clusulas contratuais com fornecedores; condies meteorolgicas pouco favorveis para incio e execuo dos projetos; atrasos na obteno de licenas ambientais e regulatrias; problemas em licitaes e contratos; aprovao tardia de crditos suplementares e problemas topogrficos, hidrolgicos e geolgicos. Na definio das orientaes estratgicas governamentais para a elaborao do PPA 2008/2011, coube ao MME participao na consecuo do objetivo de governo de Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio brasileiro. A seguir, apresentam-se os objetivos setoriais prprios da funo Energia, bem como os respectivos programas e despesa realizada.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e Despesa realizada (OI) nos programas selecionados 2011
R$ milhes Cd. Programa Funo Energia Demais Total

Objetivo de Governo: Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional. Objetivo Setorial: Promover a adequao demanda da produo de derivados de petrleo e outros combustveis lquidos. 0286 Oferta de Petrleo e Gs Natural 32.941 32.941 0288 Refino de Petrleo 20.714 20.714 0283 Distribuio de Derivados de Petrleo, Gs Natural, lcool e Biocombustveis 881 881 0271 Qualidade dos Servios de Abastecimento de Petrleo, seus Derivados, Gs Natural e Biocombustveis 346 346 Subtotal 54.882 54.882 Objetivo Setorial: Estimular as atividades de pesquisa. geolgica, a explorao e produo de hidrocarbonetos e rec. minerais e difundir o conhecimento geolgico. 0282 Atuao Internacional na rea de Petrleo 4.456 4.456 0480 Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico nas reas de Petrleo e Gs Natural 2.060 2.060 Subtotal 6.516 6.516 Objetivo Setorial: Promover o aumento da produo nacional, da oferta e da infraestrutura de transporte e distribuio de gs natural. 0290 Transporte de Petrleo, Derivados, Gs Natural e Biocombustveis 2.988 2.988 1045 Brasil com Todo Gs 2.148 43 2.191 43 Subtotal 5.136 5.179 Objetivo Setorial: Garantir o equilbrio entre oferta e demanda de energia eltrica, com qualidade, confiabilidade e modicidade tarifria. 0296 Energia nas Regies Sudeste e Centro-Oeste 2.492 2.492 0294 Energia na Regio Nordeste 1.271 1.271 0297 Energia na Regio Norte 1.192 1.192 0295 Energia na Regio Sul 1.023 1.023 0273 Luz para Todos 505 505 1042 Energia nos Sistemas Isolados 428 428 0272 Qualidade do Servio de Energia Eltrica 180 180 Subtotal 7.091 7.091 Objetivo Setorial: Assegurar de forma sustentvel a expanso do sistema energtico nacional e sua integrao com outros pases. 1046 Eficincia Energtica 108 108 1044 Energia Alternativa Renovvel 63 63 0276 Gesto da Poltica de Energia 54 54 0476 Desenvolvimento Tecnolgico do Setor de Energia 22 22 Subtotal 247 247 Total 73.872 43 73.915 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

O objetivo setorial de Promover a adequao demanda da produo de derivados de petrleo e outros combustveis lquidos foi responsvel pela realizao de 74% da despesa. Seus principais programas (Oferta de Petrleo e Gs Natural e Refino do Petrleo) responderam, respectivamente, por 45% e 28% da realizao oramentria na funo, dando contribuio expressiva para a elevao dos investimentos em mais de R$ 30 bilhes em relao a 2007. Este nmero contribuiu para o aumento do OI de 1,4% para 1,8% do PIB, bem como para a significativa inclinao da curva de gastos referente subfuno Combustveis Minerais.
307

A seguir, so apresentadas descries sintticas acerca dos principais programas da funo Energia e dos resultados alcanados em 2011. Oferta de Petrleo e Gs Natural O programa (0286) visa a garantir a necessidade de suprimento de hidrocarbonetos e busca reduzir a dependncia externa, observando os padres de segurana e as exigncias socioambientais. Apesar das diretrizes traadas nos ltimos planos decenais de energia (PDEs), no sentido da crescente busca por energias alternativas, o gs natural e o petrleo ainda tm participao central na matriz energtica, respondendo por 51% da energia primria do pas.
Fontes de Energia

Fontes de Energia FONTES NO RENOVVEIS Petrleo Gs natural Outras fontes no renovveis FONTES RENOVVEIS TOTAL

Mtep 133 106 23 4 120 254

GWh 1.548 1.238 265 46 1.400 2.949

% 52,5 42,0 9,0 1,5 47,5 100

Fonte: Balano Energtico Nacional 2011: Ano base 2010. Empresa de Pesquisa Energtica. Rio de Janeiro: EPE, 2012. NOTA: tep = Tonelada Equivalente de Petrleo (petrleo padro de poder calorfico superior PCS de 10.800 Kcal e massa especfica de 864 Kg/m). 1 tep = 11,63 MWh.

Em 2011, foi consolidada a atividade exploratria nas sees Pr-Sal e Ps-Sal das bacias sedimentares brasileiras, em especial as das regies Sul e Sudeste (Esprito Santo, Campos e Santos). Avanou-se nas atividades relativas aos planos de avaliao de descoberta (PADs) nestas bacias, confirmando as projees iniciais das descobertas anteriores. A extrao de petrleo e gs no Brasil em 2011 foi a maior da histria, representando 919 milhes de barris de leo equivalente (boe). Foram produzidos aproximadamente 768 milhes de barris de petrleo e 24 bilhes de metros cbicos de gs natural. Em comparao com 2010, houve aumento de 2,5% na produo de petrleo e de 4,9% na de gs natural. Nos ltimos dez anos (20022011), a produo de petrleo cresceu 45% e a de gs natural 55%. Cerca de 91,2% da produo de petrleo e lquido de gs natural (LGN) so provenientes de campos operados pela Petrobras. Aproximadamente 91,9% da produo de petrleo e LGN e 76,2% da produo de gs natural do Brasil foram proporcionados por campos martimos. Destaca-se que 306 concesses (operadas por 25 empresas) foram responsveis pela produo nacional. Destas, 78 so martimas e 228 so terrestres.
Produo de Petrleo e LGN 2007 a 2011 (MMboe)

2007 Petrleo LGN Petrleo e LGN Variao em relao ao ano anterior 660 22 682 1,35%

2008 687 22 709 3,91%

2009 737 20 757 6,80%

2010 776 21 798 5,34%

2011 795 23 818 2,56%

Fonte: Boletim da Produo de Petrleo e Gs Natural: jan-dez./2011. Rio de Janeiro: ANP, 2011/2012. NOTA: Foi adotado o fator de converso da ANP de 1 m = 6,484 boe, ao invs de o valor internacional de 1 m = 6,294 boe.

Foi iniciada a operao de novos projetos de produo de leo: a plataforma P-56 (mdulo 3 do campo de Marlim Sul) e quatro testes de longa durao (TLDs), que, aliados ao aumento de produo resultante da interligao de novos poos em diversas plataformas (P-48, P- 57, FPSO
308

Capixaba, FPSO Cidade de Angra dos Reis), compensaram o declnio natural dos poos em operao e garantiram aumento na produo nacional de leo e LGN. A produo de gs natural em 2011 tambm implicou aumento em relao ao ano anterior, decorrente do bom desempenho dos campos de Canapu, Cachalote, Baleia Franca e Pero e do incio do escoamento de gs da plataforma Petrobras-57 (P-57) no Parque das Baleias, no Esprito Santo. Alm disso, o trmino da adequao da Unidade de Processamento de Gs (UPGN) da Refinaria Presidente Bernardes (RPBC) possibilitou o aumento da produo do campo de Lagosta, na Bacia de Santos. O ano de 2011 tambm foi o de melhor aproveitamento do gs produzido. Aproximadamente 94% de todo o gs extrado foram utilizados na economia.
Gs Natural 2007 a 2011 (MMm)

2007 Produo Reinjeo Queima e perda 18,15 3,49 1,95

2008 21,59 3,89 2,19

2009 21,14 4,35 3,42

2010 22,94 4,57 2,42

2011 24,07 4,04 1,76

Fonte: Boletim da Produo de Petrleo e Gs Natural: Jan-Dez./2011. Rio de Janeiro: ANP, 2011/2012.

No Pr-Sal, o ndice de sucesso exploratrio permanece elevado. Em todos os mais de trinta poos perfurados foi encontrada presena de hidrocarbonetos. Teve incio tambm a produo comercial do Piloto de Lula, que confirmou o Plo Pr-Sal da Bacia de Santos (PPSBS) como nova fronteira petrolfera de alta produtividade. Em setembro de 2011 entrou em operao o gasoduto Lula-Mexilho, que viabilizar o escoamento do gs natural das plataformas destinadas ao desenvolvimento da primeira fase do PrSal da Bacia de Santos e dar mais flexibilidade ao suprimento de gs para o mercado nacional. Refino de Petrleo Processar a crescente produo de leo pesado brasileiro, permitindo a converso para derivados mdios e leves, implica elevados investimentos. O programa Refino (0288) em 2011 foi formado por dezenove aes, distribudas entre trs empresas do Sistema Petrobras: Petrleo Brasileiro S.A. (em todas as regies do territrio nacional), Refinaria Alberto Pasqualini Refap (no Rio Grande do Sul), e Refinaria Abreu e Lima Rnest (em Pernambuco). Os investimentos, considerando at o ms de novembro de 2011, foram da ordem de R$ 18,5 bilhes. O parque nacional de refino formado por onze refinarias da Petrobras e quatro refinarias privadas, com capacidade operacional instalada de processamento de petrleo da ordem de 320 Mm/dia, volume equivalente a cerca de dois milhes de barris por dia (bbl/d). Est prevista a instalao de cinco novas refinarias: Refinaria Potiguar Clara Camaro (RPCC), Rnest, Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj) e refinarias Premium I e II.
Petrleo Refinado no Brasil 2007 a 2011 (MMboe)

Petrleo refinado Variao em relao ao ano anterior

2007 658 1,95%

2008 655 -0,47%

2009 665 1,55%

2010 665 0,07%

2011 687 3,29%

Fonte: Dados contidos na pgina da ANP na internet (www.anp.gov.br, acesso em 16/3/2012).

Os empreendimentos para ampliao e modernizao das refinarias instaladas visam a aumentar a carga e elevar o volume de petrleo nacional processado. Envolvendo obras em todas as
309

refinarias, tais empreendimentos tm o objetivo de aprimorar a qualidade dos combustveis, tornando-os mais adequados s necessidades da sociedade quanto emisso de poluentes. A maioria dos investimentos encontra-se nas fases de construo e montagem. Alinhada com a poltica de desenvolvimento nacional, a rea de refino busca manter em seus contratos a predominncia do contedo nacional, de forma a induzir desenvolvimento na indstria brasileira de bens e servios. A qualificao da mo de obra tambm vem sendo incentivada, mediante aes do Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural (Prominp). Energia Eltrica No que se refere energia eltrica, destaca-se que os programas Energia nas Regies Sudeste e Centro-Oeste (0296), Nordeste (0294), Norte (0297), Sul (0295) e nos Sistemas Isolados (1042), responsveis por 8,7% da execuo de gastos na funo, tm como objetivo principal ampliar a capacidade de oferta de gerao e transmisso de energia eltrica em suas respectivas reas geogrficas. Em suma, as metas dos referidos programas esto expressas como acrscimo de capacidade instalada de gerao de energia eltrica (em megawatt MW) e acrscimo de linhas de transmisso de energia eltrica com tenso igual ou superior a 230 Kv (em Km). Quanto gerao, a tabela abaixo apresenta a expanso realizada em 2011.
Expanso da capacidade de gerao de energia eltrica 2011

FONTE UHE PCH Gs Petrleo Carvo Mineral Biomassa Elica TOTAL

EM OPERAO AT 2010 (MW) 82.168,3 13.213,2 8.877,7 6.964,3 2.007,0 1.944,1 1.294,2 116.468,9

EXPANSO EM 2011 ACRSCIMO EM 2011 (%) (MW) 1.142,8 1,4 432,7 3,3 516,6 5,8 339,9 4,9 350,0 17,4 919,0 47,3 498,4 38,5 4.199,4 3,6

Fonte: Boletim Mensal de Monitoramento DMSE/SEE dez/2011.

Dos empreendimentos que entraram em operao no exerccio, destacam-se: a Usina Hidreltrica (UHE) Estreito, localizada na divisa dos Estados do Maranho e Tocantins (produzindo 543,5 MW); a UHE Dardanelos/MT (com 261 MW); a UHE Rondon II/RO (com 73,5 MW); a UHE So Jos/RS (com 51 MW); o Complexo Elico Cerro Chato/RS (com 90 MW) usinas 1 a 3; o Complexo Elico de Mangue Seco/RN (com 104 MW) usinas 1, 2, 3 e 5; e a Usina Termeltrica (UTE) do Atlntico/RJ, a gs de processo, (com 490 MW). Em dezembro de 2011, foi iniciada a operao em teste da primeira unidade geradora da UHE Santo Antnio, uma das usinas do Complexo do Rio Madeira que ter ao final da obra 3.150 MW de capacidade instalada. Importa registrar que as usinas constantes do PAC representaram 2.823,2 MW de capacidade instalada, do total de 4.199,35 MW que entraram em operao em 2011. A tabela a seguir apresenta a expanso da capacidade do sistema de transmisso.

310

Expanso da capacidade do sistema de transmisso 2011

Tenso (Kv) 230 435 440 500 600 (corrente contnua) 750 TOTAL

Em operao at 2010 (Km) 43.735,1 10.060,4 6.670,5 34.356,2 3.224,0 2.683,0 100.729,2

Expanso em 2011 (Km) Acrscimo em 2011 (%) 2.164,9 5,0 5,0 0,0 7,0 0,1 495,0 1,4 2.671,9 0,0 0,0 2,7

Fonte: Boletim Mensal de Monitoramento DMSE/SEE dez/2011.

O investimento realizado na expanso da transmisso em 2011, no mbito do PAC, foi de cerca de R$ 7,2 bilhes, com ndice de realizao de 99% do previsto. Deste total, R$ 3 bilhes so de investimentos pblicos, sendo R$ 2,8 bilhes das empresas federais. Os empreendimentos concludos em 2011 constantes no PAC representam 1.658 Km do total de 2.672 Km que entraram em operao em 2011. importante sublinhar, por sua relevncia econmica e social, os resultados alcanados pelo Governo com a execuo do programa Luz para Todos. At dezembro de 2011, foram executadas 2.902.398 ligaes, beneficiando cerca de 14,5 milhes de pessoas do meio rural brasileiro. O programa beneficiou em 2011 aproximadamente 1,24 milho de pessoas com a realizao de 247.862 ligaes e investimentos da ordem de R$ 1,3 bilho. Aes de Controle Externo Modernizao e Expanso da Frota de Navios No que se refere ao controle do Programa de Modernizao e Expanso da Frota de Navios (Promef), que apresenta expressiva materialidade (R$ 10 bilhes) e importncia para a segurana energtica do Pas, a Petrobras Transportes S.A. (Transpetro) foi orientada a intensificar as aes de fiscalizao junto aos estaleiros e demais fornecedores, com especial ateno para o cumprimento dos prazos e para a regularidade jurdica de eventuais alteraes contratuais (Acrdo 6.965/2011TCU-2 Cmara). Leilo e concesso da Usina Hidroeltrica de Santo Antnio O TCU acompanhou o leilo e a concesso da explorao da Usina de Santo Antnio, localizada no Rio Madeira, prxima de Porto Velho/RO, que tem investimentos da ordem de R$ 15 bilhes e cuja operao est prevista para o primeiro trimestre de 2012, com potncia instalada de 3.150,4 MW. Depois de estudos detalhados das quatro etapas, o TCU aprovou com ressalvas o primeiro estgio do acompanhamento do leilo e aprovou, plenamente, os demais estgios. Entre as recomendaes deste Tribunal, constou a reduo da tarifa teto do leilo, que passou de 130 R$/MWh para 122 R$/MWh, o que resultaria, segundo consta do sistema de benefcios de controle, em ganho da ordem de R$ 345 milhes em cinco anos. A atuao do Tribunal contribuiu no somente para o aperfeioamento desse leilo, mas tambm dos leiles de gerao que o sucederam, como Jirau e Belo Monte (Acrdo 373/2011-TCU-Plenrio). Governo ter que elaborar plano de ao para concesses do Setor Eltrico O TCU discutiu o vencimento dos contratos de concesso do Setor Eltrico, previsto para ocorrer a partir de 2015. Tais concesses envolvem parcela significativa do sistema de energia
311

eltrica do Pas, correspondendo a 18% da gerao de energia eltrica, 84% da rede bsica de transmisso e 33% da quantidade distribuda. Ao deliberar sobre a matria, o TCU fixou prazo para que a Aneel elabore Plano de Ao (o que inclui datas, atribuies e responsabilidades) para a avaliao dos ativos das concesses que vencem a partir de 2015. Tambm o MME dever encaminhar Planos de Ao para definio do modelo a ser adotado, definio da metodologia para a fixao de tarifas e preos associados s concesses vincendas, alm da elaborao de estudos acerca das implicaes econmicas do modelo a ser adotado (Acrdo 3.012/2011-TCU-Plenrio).

4.3.21 Funo Transporte

A poltica de transporte, de competncia do governo federal, visa realizar a manuteno da infraestrutura j existente, procurando propiciar qualidade e conforto aos usurios dos modais, bem como estimular a expanso dos ativos de transporte, para permitir o escoamento da produo e favorecer o crescimento econmico e social e o aumento do turismo, com respeito ao meio ambiente. O planejamento de longo prazo do setor est retratado no Plano Nacional de Logstica e Transporte PNLT, que incentiva o uso dos modais de menor custo logstico, sobretudo os que podem apresentar maior rendimento energtico e menor impacto ambiental, como o aquavirio e o ferrovirio. O propsito alterar a matriz brasileira de transporte no futuro e ajudar na reduo do custo Brasil. Nada obstante, tambm recebe ateno no PNLT a malha rodoviria j disposio e ainda de extrema importncia para o Brasil. O plano tece recomendaes de carter institucional e identifica projetos prioritrios e estruturantes para o pas. O Ministrio dos Transportes procurou elaborar, em 2011, metodologia de uso de 24 novos indicadores de transporte, que permitiro avaliar os programas e melhorar a gesto sobre o setor, com foco em mobilidade, eficcia e eficincia do transporte. Dentre os diversos projetos executados, destacam-se: construo de eclusas para permitir a navegabilidade de rios; dragagens para alargamento e aprofundamento de portos; construo de ferrovias de traados estruturantes; e estmulo multimodalidade (articulao entre modais de transporte para facilitar o transbordo). No que toca conservao dos meios de transporte, no ano de 2011 foi dada continuidade implementao de grandes programas de manuteno da infraestrutura, no mbito dos quais se destacam os Contratos de Restaurao e Manuteno por Resultados - Crema, referentes malha rodoviria, que objetivaram contratar empresas para restaurao de trechos rodovirios, e sua posterior manuteno, por um perodo de cinco anos. Quanto a aes voltadas para o incremento da segurana na utilizao dos modais de transporte, cita-se, como exemplo, o Programa Nacional de Segurana Ferroviria em reas Urbanas Prosefer do DNIT, cujo objetivo preliminar foi a identificao dos conflitos entre a operao ferroviria e as funes urbanas, com vistas ao seu futuro equacionamento. A poltica de transportes financiada por recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), do oramento de investimento (OI) das empresas estatais e ainda faz uso de renncias de receita e benefcios tributrios concedidos para o alcance de seus objetivos.

312

Anlise da execuo do gasto

Valores liquidados (OFSS + RPNP), despesa realizada (OI) e gasto tributrio 2007 a 2011
R$ milhes Transporte No OFSS Exerccio RPNP OI4 Gasto Tributrio5 Total 2007 Valor 5.784 2.641 648 1.149 10.221 %PIB 0,22 0,10 0,02 0,04 0,38 2008 Valor 4.861 4.721 554 1.221 11.356 %PIB 0,16 0,16 0,02 0,04 0,37 2009 Valor 8.337 5.800 611 1.251 15.999 %PIB 0,26 0,18 0,02 0,04 0,49 2010 Valor 11.974 7.543 948 1.303 21.767 %PIB 0,32 0,20 0,03 0,03 0,58 2011 Valor 10.800 7.416 1.549 1.456 21.221 %PIB 0,26 0,18 0,04 0,04 0,51 Valor 41.755 28.120 4.310 6.379 80.564 Total %PIB 0,25 0,17 0,03 0,04 0,48

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

Observa-se uma escalada dos gastos do OFSS com a funo Transporte, entre 2008 e 2010, em valores absolutos, com declnio em 2011 na liquidao da despesa em torno de R$ 1,1 bilho. Tal reduo pode ser atribuda reviso de projetos (a exemplo daqueles das ferrovias Centro-Oeste e Oeste-Leste), atrasos em licitaes de obras (rodovirias, principalmente) e conteno incentivada de gastos correntes (administrativos, em sua maioria, visando no comprometer as obras programadas) no primeiro ano de governo da atual Presidente da Repblica. Paralelamente, a liquidao de RPNP, que vinha crescendo desde 2007, praticamente manteve o patamar de execuo de 2010, o que reduziu sua participao no PIB, j que este apresentou crescimento recente. Porm, o nvel de gastos dos restos a pagar ainda preocupante, pois situa-se em 68,7% do OFSS de 2011, o que torna mais complexa a gesto oramentrio-financeira, haja vista que a execuo extra-oramentria concorre com a oramentria pelos recursos financeiros. As despesas realizadas no OI vm se elevando substancialmente desde 2009, seja em termos nominais, seja em termos relativos, como participao no PIB, constituindo-se numa estratgia expressiva de realizao de investimentos por meio das empresas estatais (especialmente atravs da Petrobras, na expanso da malha de gasodutos), motivadas pela experincia adquirida das entidades envolvidas em obras vultosas, especializadas e complexas, com vistas a mitigar os riscos de inexecues. Inclusive, a primeira vez que o nvel de investimento pelo OI supera o de gastos tributrios (gastos indiretos realizados por meio do sistema tributrio). Tais gastos tributrios apresentam crescimentos anuais sucessivos e de pequena monta, equivalentes a 26,7% no perodo de 2007 a 2011, mantendo estvel sua participao no PIB brasileiro: 0,04%. Conforme tabela a seguir, a subfuno Transporte rodovirio, com um gasto de R$ 10,358 bilhes, foi responsvel por mais de 50% da execuo oramentria na funo Transporte, fato ainda explicado pela situao da atual matriz de transporte. Dos respectivos dispndios verificados em 2011, a maioria ocorreu em obras includas no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), de responsabilidade do MT. A prioridade nos gastos se deu na manuteno dos ativos j existentes, com vistas a manter a trafegabilidade das rodovias, inclusive em contratos do tipo Crema.

313

Valores liquidados (OFSS + RPNP) e despesa realizada (OI) por subfunes 2011
R$ milhes Execuo da Funo Transporte por Subfunes Valor Subfunes de Transporte 781 782 783 784 785 Total Transporte Areo Transporte Rodovirio Transporte Ferrovirio Transporte Hidrovirio Transportes Especiais Outras Subfunes 15.229 1.061 10.358 1.771 1.997 42 4.535 19.764 % 77,1 5,4 52,4 9,0 10,1 0,2 22,9 100,0 Execuo das Subfunes de Transporte em Outras Funes Valor 5.229 30 1 652 4.546 NA NA Total das Subfunes de Transporte Valor 20.458 1.091 10.359 1.771 2.649 4.588 NA NA

Subfuno

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Siafi. No mbito do OI, despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Conforme estabelecido na Portaria MPOG n. 42/1999. Participao do gasto da subfuno na Funo. NA = No Aplicvel.

O oramento na subfuno Transporte ferrovirio, representando 9,0% do total da funo, foi precipuamente executado pela Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., e subsidiariamente pelo DNIT. A queda no patamar de dispndios verificadas em 2011 se deveu, principalmente, ao baixo consumo oramentrio referente s fases iniciais em que se encontravam as principais obras ferrovirias do governo: extenso Sul da Ferrovia Norte-Sul e Ferrovia de Integrao Oeste-Leste. O salto na liquidao verificado em 2010 decorreu da concluso do tramo norte e parte do tramo central da Ferrovia Norte-Sul. Com respeito subfuno Transporte hidrovirio, tal item correspondeu a 10,1% da execuo da funo Transporte em 2011, e foi executado essencialmente pela Secretaria de Portos, da Presidncia da Repblica. Seu nvel de gastos vem crescendo constantemente, apontando para a manuteno da prioridade dada a este modal, conforme indicado no PNLT. Outras subfunes, que no as tpicas, foram responsveis por 22,9% da execuo da funo Transporte. No que concerne subfuno Transportes especiais, os montantes so explicados ao se analisar o oramento de investimento (OI) de 2011, que permite constatar que 99% da execuo se deram na funo Energia, precipuamente promovida pela Petrobras, na ampliao da malha de gasodutos pelo pas. O grfico seguinte apresenta a evoluo dos valores liquidados nas subfunes tpicas da funo Transporte no perodo 2007 a 2011. Percebem-se redues recentes nos nveis executados dos transportes rodovirio, especiais e ferrovirio e a retomada do crescimento dos nveis liquidados em transporte hidrovirio e areo.

314

Valores liquidados (OFSS + RPNP) e despesa realizada (OI) nas subfunes tpicas 2007 a 2011
R$ milhes 12.000

10.000

8.000

781 - Transporte Areo 782 - Transporte Rodovirio

6.000

783 - Transporte Ferrovirio 784 - Transporte Hidrovirio

4.000

785 - Transportes Especiais

2.000

2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI , despesa realizada e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Na LOA relativa a 2011 havia a destinao de quase R$ 24 bilhes para a funo Transporte. Desse montante, 80% foram empenhados no exerccio, 45%, liquidados e apenas 44% foram pagos no ano, levando a uma inscrio de 35% em RPNP.
Execuo Oramentria 2011
R$ milhes Transporte OFSS ao Siafi. Percentuais calculados em relao dotao atualizada. Restos a pagar no processados inscritos ao final do exerccio. Dotao Atualizada 23.964 Empenho 19.169 % 80% Liquidado 10.800 % 45% Pago 10.648 % 44% RPNP 8.370 % 35%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas

A causa normalmente apontada para justificar tal situao o problema de gesto encontrado no principal agente executor de recursos na funo Transporte, o DNIT, no que diz respeito s atividades principais da autarquia (gerenciar contratos, medies e pagamentos de obras), conforme apontado no Acrdo 2.831/2011-Plenrio (detalhado mais a frente). A opo por desenvolver metodologia de uso para novos indicadores, a exemplo do custo unitrio de construo da infraestrutura de transporte, total de vtimas do transporte, custo unitrio de manuteno da infraestrutura de transporte e fluxo mximo atual de veculos, visa melhorar a gesto por parte dos agentes envolvidos. Alm dos gastos diretos analisados acima, instrumentos como subsdios e renncias de receitas (gastos tributrios), na sequncia detalhados, so tambm utilizados para financiar programas de transporte. Do total de R$ 1.456 milhes de gastos tributrios em 2011 na funo Transporte, distribudos em nove espcies, apenas seis apresentaram execuo, sendo que 58,6% desse montante foram gastos com a iseno do imposto incidente sobre a importao de partes, peas e componentes destinados ao reparo, reviso e manuteno de embarcaes e aeronaves; 15,1% foram
315

empregados na reduo a zero da alquota incidente na operao de crdito relativa a financiamento para aquisio de motocicleta em que o muturio seja pessoa fsica; 11,1% foram destinados ao Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia Reporto; e 9,9% foram encaminhados iseno do imposto na aquisio de automveis destinados ao transporte autnomo de passageiros Taxi. As quatro modalidades totalizam 94,7% do montante destinado funo Transporte. Resultado da atuao governamental em 2011 De acordo com a tabela seguinte, do total de 21 programas executados na funo Transporte, os trs com maior despesa liquidada representam 49,7% do total da funo.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) e despesa realizada (OI) nos programas selecionados 2011
R$ milhes

Cd. 1458 8768 1461 1457 1456 1459 1462 1460 0225 1463 1470 0233 0235 0230 0238 0220 0236 0237 6035 0231 0229 Total

Programa Vetor Logstico Leste Fomento ao Desenvolvimento da Marinha Mercante e da Indstria Naval Vetor Logstico Centro-Sudeste Vetor Logstico Centro-Norte Vetor Logstico Amaznico Vetor Logstico Nordeste Setentrional Vetor Logstico Sul Vetor Logstico Nordeste Meridional Gesto da Poltica dos Transportes Qualidade dos Servios de Transporte Gesto da Poltica Porturia Corredor Mercosul Corredor Nordeste Corredor Leste Corredor Fronteira Norte Manuteno da Malha Rodoviria Federal Corredor Oeste-Norte Corredor Araguaia-Tocantins Infra-estrutura de Transportes Corredor Transmetropolitano Corredor So Francisco

Funo Transporte Demais 3.030 2.931 2.141 1.881 1.785 1.690 1.492 760 10 403 15 62 48 26 19 16 12 4 3 2 16.305 25

Total 3.030 2.931 2.141 1.881 1.785 1.690 1.492 770 418 62 48 26 19 16 12 4 3 2 16.330

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e consultas ao Siafi.

O programa com maior execuo, Vetor Logstico Leste, com R$ 3,03 bilhes, abrangeu aes, em parcelas das Regies Centro-Oeste e Sudeste, que visavam duplicao, pavimentao e expanso de rodovias federais, alm de obras de adequao frrea, de arte especiais e de expanso de estradas de ferro localizadas geograficamente no vetor logstico, com mdia de 50% de execuo. No houve execuo oramentria em aes hidrovirias nesse programa. No que diz respeito ao programa com a segunda maior execuo, Fomento ao Desenvolvimento da Marinha Mercante e da Indstria Naval, que alcanou R$ 2,9 bilhes, seu objetivo foi renovar e expandir a frota brasileira de embarcaes construdas no Pas para o transporte martimo e de navegao interior. Com 75% do programa executados, foram entregues 57 embarcaes, iniciadas 77 e aplicados R$ 194 milhes na construo ou ampliao de estaleiros.
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O terceiro maior programa, Vetor Logstico Centro-Sudeste, com R$ 2,1 bilhes, objetivou promover a eficincia nos fluxos de transporte na regio dos Estados de So Paulo, Paran, Mato Grosso do Sul e sudoeste do Estado de Gois, integrando as rodovias federais com as redes rodovirias existentes. No que toca ao modal rodovirio, abrangeu obras de duplicao e pavimentao de rodovias e construes de viadutos, travessia urbana, anel e contorno rodovirio. Quanto ao modal ferrovirio, foram feitas obras de contorno e de ptio ferrovirio, alm de ampliao de vias frreas. Com respeito ao modal hidrovirio, foram reformados equipamentos de parques de dragagem, elaborado projeto de balsa, realizado levantamento batimtrico de rios e promovida dragagem em canais de navegao de portos. Apenas 43,9% do valor orado para o exerccio foram executados. Aes de Controle Externo Por meio do Acrdo 2.927/2011-Plenrio, o TCU determinou Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) que adotasse metodologia adequada na recomposio do equilbrio econmico-financeiro dos contratos da primeira etapa do programa de concesses de rodovias federais, no que toca a eventos decorrentes de investimentos no previstos originalmente nos encargos das concessionrias, e no remanejamento ou adequao, com aumento de valor, de investimentos previstos originalmente. Fiscalizao deste Tribunal encontrou falhas relacionadas regulamentao do uso do Sistema de Acompanhamento de Contratos (Siac), poltica e ao controle de acesso dos usurios, atribuio de perfis de operao, ao cadastramento dos contratos e ao processamento de medies. Por meio do Acrdo 2.831/2011-Plenrio, recomendou ao DNIT, naquilo que diz respeito ao sistema, medidas para sanar as irregularidades encontradas, bem como evitar sua ocorrncia futura, j que o instrumento utilizado como suporte ao principal processo de trabalho da autarquia: gerenciar contratos, medies e pagamentos de obras em todo o Pas Por meio do Acrdo 3.260/2011-Plenrio, o Tribunal apreciou relatrio de auditoria realizada no DNIT, a qual analisou projetos, editais, atos e contratos referentes ao Programa de Contratao, Restaurao e Manuteno por Resultados de Rodovias Federais Pavimentadas (Crema), nos quais foram detectadas clusulas contratuais em desacordo com a Lei de Licitaes, adoo de regime de execuo contratual inadequado, restrio competitividade e projeto bsico deficiente ou desatualizado. O programa previa a recuperao e conservao de 32 mil quilmetros de rodovias, correspondentes a mais de 40% da malha federal, divididos em 43 segmentos, dos quais 13 j contavam com projeto aprovado. Relatrio de auditoria promovida em 2011, que motivou o Acrdo 235/2012-Plenrio, deu cincia ao Ministrio dos Transportes sobre a importncia do projeto que visa elaborar 45 novas mtricas para gesto de aes em transportes, uma vez que tais indicadores possibilitam o acompanhamento da efetividade das polticas de transportes e proporcionam a formao de longas sries histricas, de forma independente dos programas a que permitem avaliar. Por meio do Acrdo 1.373/2011-Plenrio, este Tribunal, quando do julgamento do relatrio de auditoria operacional destinada a identificar os principais fatores que afetam a mobilidade nas grandes cidades brasileiras, constatou crescimento desordenado dos municpios, desarticulao entre planejamento urbano e de transportes e uso crescente de transporte individual, e recomendou ao rgo competente do Ministrio das Cidades a adoo de medidas com vistas a diagnosticar a realidade de transportes das cidades, implementar matriz de indicadores gerenciais, elaborar critrios para anlise de projetos no que diz respeito integrao entre os planos de ordenamento
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territorial e de transporte dos municpios envolvidos, integrar planos de transporte das regies metropolitanas ou de influncia e consolidar o processo de construo do planejamento integrado de transporte. O TCU apreciou, por meio do Acrdo 3.009/2011 Plenrio, representao em face de indcios de irregularidades no Programa de Reabilitao de Obras de Arte Especiais (pontes, pontilhes e viadutos) Proarte, em particular quanto a falhas na seleo das obras que integrariam a primeira fase do programa e em seus respectivos projetos bsicos, notificando o DNIT acerca das graves irregularidades constatadas nas fases de planejamento, levantamento e oramento do programa. No curso da fiscalizao, a autarquia, vista das irregularidades identificadas pelo Tribunal, houve por bem suspender a execuo do programa, orado em R$ 6 bilhes, para reavaliao.

4.3.22 Funes Administrao e Encargos Especiais

As atividades vinculadas execuo das funes Administrao e Encargos Especiais encontram-se diludas entre vrios rgos da administrao. Tais atividades no so um fim em si mesmas, mas um meio para o alcance das demais polticas de governo. As despesas vinculadas funo Administrao dizem respeito, em grande parte, ao custeio dos gastos correntes dos rgos que as implementam, e que do suporte ao desempenho de suas aes finalsticas. O principal rgo executor da funo Administrao o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A funo Encargos Especiais, executada principalmente pelo Ministrio da Fazenda, contempla todas as subfunes vinculadas gesto da dvida pblica, alm das transferncias para governos estaduais e municipais e outros encargos financeiros atribudos Unio.

4.3.22.1 Administrao
Anlise da execuo do gasto A participao, em relao ao PIB, dos valores liquidados na funo Administrao decresceu cerca de 7% entre 2007 e 2011, aps variaes positivas progressivas entre 2008 e 2010, conforme demonstrado no grfico a seguir.
Valores liquidados (OFSS+RPNP) e Despesa realizada (OI) 2007 a 2011
R$ milhes Administrao OFSS OI4 Total No Exerccio RPNP 2007 Valor 12.312 595 12.907 %PIB 0,46 0,02 0,48 2008 Valor 13.229 1.143 0 14.372 %PIB 0,44 0,04 0,00 0,47 2009 Valor 15.238 890 72 16.201 %PIB 0,47 0,03 0,00 0,50 2010 Valor 18.176 1.303 0 19.479 %PIB 0,48 0,03 0,00 0,52 2011 Valor 17.612 1.086 0 18.698 %PIB 0,43 0,03 0,00 0,45 Total Valor 76.568 5.016 72 81.656 %PIB 0,45 0,03 0,00 0,48

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

A inverso na tendncia ocorreu em 2011, quando houve queda de quase 13% em relao participao registrada em 2010, passando a 0,45% do PIB, com reduo significativa tambm em face da mdia dos trs exerccios anteriores, correspondente a 0,50% do PIB. Em termos nominais,
318

os valores liquidados nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social cresceram 45% no perodo. Quanto ao Oramento de Investimentos, os valores no so, proporcionalmente, representativos. A tabela a seguir apresenta a execuo oramentria por subfuno em 2011, com detalhamento das subfunes tpicas de Administrao.
Valores liquidados (OFSS+RPNP) e Despesa realizada (OI) por subfunes 20111
R$ milhes

Subfuno Subfunes de Administrao Planejamento e Oramento Administrao Geral Administrao Financeira Controle Interno Normatizao e Fiscalizao Tecnologia da Informao Ordenamento Territorial Formao de Recursos Humanos Administrao de Receitas Administrao de Concesses Comunicao Social Outras Subfunes

121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 Total

Execuo da Funo Administrao por Subfunes Valor % 16.968 90,8 81 0,4 14.743 78,9 20 0,1 18 0,1 161 0,9 1.602 8,6 8 0,0 33 0,2 142 0,8 160 0,9 1.728 9,2 18.696 100,0

Execuo das Subfunes de Administrao em Outras Funes Valor 73.074 315 65.514 133 7 433 3.957 356 1.983 24 352 NA NA

Total das Subfunes de Administrao Valor 90.042 396 80.257 153 25 594 5.559 364 2.016 142 24 512 NA NA

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. No mbito do OI, despesa realizada, e no OFSS valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Conforme estabelecido na Portaria MPOG 42/1999. Participao do gasto da subfuno na Funo. NA = no avalivel

Como todos os rgos realizam atividades administrativas, cerca de 81% (R$ 73 bilhes) dos recursos executados nas subfunes tpicas de Administrao foram liquidados em outras funes de governo. Considerando-se apenas os gastos na funo Administrao, liquidados tanto nas subfunes tpicas quanto em outras subfunes (R$ 18,7 bilhes), ou a totalidade dos gastos realizados nas subfunes tpicas de Administrao, liquidados tanto na funo Administrao quanto em outras funes (R$ 90 bilhes), observa-se que a subfuno Administrao Geral responsvel pelo maior volume de recursos. O valor total liquidado nessa subfuno em 2011 representou aproximadamente 89% do total liquidado nas subfunes tpicas de Administrao. No perodo de 2007 a 2011, houve aumento nominal de 61,6% nos valores liquidados na subfuno mencionada, resultado de criaes de gratificaes, ingressos de novos servidores e reajustes salariais ocorridos no perodo, segundo informado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. No entanto, o percentual de aumento anual vem diminuindo gradativamente desde 2007, sendo de 6,6% na comparao entre 2010 e 2011. A subfuno Tecnologia da Informao, a segunda em volume de recursos, com 6,2% do total das subfunes de Administrao, registrou aumento de quase 26% no montante liquidado de 2007 a 2011. No entanto, comparando-se apenas os dois ltimos exerccios, houve queda de 12% em
319

2011. Esses dados mostram uma recente retrao nos gastos com tecnologia da informao, aps aumento acumulado de aproximadamente 49% em 2009 e 2010. O principal programa associado funo de Administrao o de Apoio Administrativo, com cerca de R$ 55 bilhes de recursos liquidados. Executado em quase sua totalidade na subfuno Administrao Geral, esse programa um dos maiores de todo o OFSS e a maior parte de suas despesas refere-se a pagamento de pessoal e encargos sociais.

4.3.22.2 Encargos Especiais

Anlise da execuo do gasto A funo Encargos Especiais a que concentra o maior volume de recursos no oramento. O oramento autorizado chegou a R$ 1,2 trilho em 2011, representando cerca de 58% da dotao dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. J o total de recursos liquidados no exerccio foi de quase R$ 931 bilhes. A participao dos valores liquidados na funo em relao ao PIB foi reduzida de 2007 para 2011, mas continuou elevada, superior a 22%, como pode ser observado na tabela a seguir.
Valores liquidados (OFSS+RPNP) 2007 a 2011
R$ milhes Encargos Especiais OFSS Total No Exerccio RPNP 2007 Valor 747.098 4.886 751.984 %PIB 28,07 0,18 28,26 2008 Valor 732.830 5.834 738.664 %PIB 24,17 0,19 24,36 2009 Valor 802.084 5.340 807.424 %PIB 24,76 0,16 24,93 2010 Valor 810.934 8.479 819.413 %PIB 21,51 0,22 21,73 2011 Valor 914.014 16.752 930.766 %PIB 22,06 0,40 22,47 Total Valor 4.006.960 41.291 4.048.251 %PIB 23,79 0,25 24,03

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

O grfico adiante mostra os valores liquidados nas subfunes tpicas de Encargos Especiais no perodo de 2007 a 2011.

320

Valores liquidados (OFSS+RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 20111

500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 843 - Servio da Dvida Interna 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 2007 2008 2009 2010 2011 844 - Servio da Dvida Externa 845 - Outras Transferncias 846 - Outros Encargos Especiais 847 - Transferncias para a Educao Bsica 841 - Refinanciamento da Dvida Interna 842 - Refinanciamento da Dvida Externa

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e consultas ao Siafi. Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Entre as subfunes tpicas de Encargos Especiais, as mais representativas so o Refinanciamento da Dvida Interna e o Servio da Dvida Interna, responsveis por aproximadamente 73% do total de recursos destinados funo. No tpico 2.5 deste relatrio, a questo da dvida pblica tratada de forma especfica. Percebe-se, em 2011, aumento de aproximadamente 27% nos valores nominais liquidados na subfuno Refinanciamento da Dvida Interna, em relao a 2010, mantendo a tendncia de crescimento observada em 2010. J na subfuno Servio da Dvida Interna, houve aumento de cerca de 11% nos valores liquidados em 2011, em relao a 2010, aps reduo de 26,3% em 2010, em comparao com 2009. Segundo informado pelo Ministrio da Fazenda, o aumento da despesa nas referidas subfunes deveu-se basicamente ao volume maior de vencimentos (mercado e Bacen) ocorridos em 2011, com destaque para os vencimentos junto ao Bacen, cujo volume chegou, em 2011, a R$ 225 bilhes, contra R$ 119 bilhes em 2010. Na subfuno Outros Encargos Especiais, houve reduo da ordem de 62% nos valores nominais liquidados em 2011, em relao a 2010, resultado do decrscimo de 96% nos recursos liquidados destinados cobertura do saldo negativo apurado no Banco Central (Lei Complementar 101/2000), cuja participao na subfuno havia sido de aproximadamente 66% em 2010. A subfuno Refinanciamento da Dvida Externa concentra volume de recursos muito inferior ao das demais subfunes, e ainda registrou queda de quase 25% nos valores nominais liquidados em 2011, em comparao com 2010, aps aumentos em 2009 e 2010. Segundo o Ministrio da Fazenda, esse decrscimo foi ocasionado pelo menor volume de recompras de ttulos pblicos federais externos, bem como pelo menor volume de vencimentos, em relao a 2010. A subfuno Servio da Dvida Externa teve aumento de quase 54% nos valores nominais liquidados em 2011, em relao a 2010, aps reduo de 19% em 2010, em relao a 2009. De acordo com o Ministrio da Fazenda, esse aumento deveu-se basicamente ao pr-pagamento de contratos junto ao Banco Mundial (Bird), efetuado pelo Tesouro Nacional em junho e outubro de 2011. Nas subfunes Outras Transferncias e Transferncias para a Educao Bsica, executado o programa Transferncias Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica, que abrange os
321

recursos relativos ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPIExp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), s compensaes financeiras pela explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem como s transferncias para a educao bsica. A tabela seguinte mostra os valores lquidos relativos a transferncias constitucionais, distribudos por unidade da federao em 2011.
Distribuio das transferncias constitucionais por Unidade da Federao 2011(1)(2)
R$ milhares

Unidade da Federao
Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Regio Norte Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Regio Nordeste Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Reg. Centro-Oeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Regio Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Regio Sul Total

FPE

FPM

IPI-Exp. Cide-Est. Cide-Mun.

434 3.973 36.359 157.599 6.076 305 1.962 206.708 5.521 213.873 28.107 35.942 5.437 22.010 1.147 4.637 1.189 317.862 4.460 58.164 51.025 44.524 158.173 172.611 462.372 626.053 705.632 1.966.668 290.837 386.075 201.839 878.751 3.528.161 12.504 10.142 27.707 49.370 22.603 11.615 31.644 165.584 22.137 101.830 55.527 47.960 28.490 55.502 35.110 30.183 19.037 395.776 29.861 77.780 48.308 38.207 194.156 33.691 177.559 80.358 292.321 583.929 103.256 88.934 58.111 250.301 1.589.745 4.168 3.381 9.236 16.457 7.534 3.872 10.548 55.195 7.379 33.943 18.509 15.987 9.497 18.501 11.703 10.061 6.346 131.925 0 25.927 16.103 12.736 54.765 11.230 59.186 26.786 97.440 194.643 34.419 29.645 19.370 83.434 519.961

Total

% Total

Total per (3) capita

2.579 2.698 622 662 1.178 2.981 2.070 1.068 1.049 691 750 869 1.071 685 1.113 1.060 1.338 842 174 570 713 623 538 522 497 188 208 288 513 488 469 493 555

1.644.481 263.063 1.640.155 188.467 1.341.351 784.863 2.938.050 1.931.531 1.353.464 467.027 1.192.477 163.648 2.086.246 769.662 12.196.225 4.568.263 1.999.768 1.263.295 4.516.771 4.871.091 3.526.862 2.768.833 3.469.803 2.208.598 2.302.033 1.715.010 3.316.939 2.663.250 2.077.305 1.369.706 2.008.325 1.337.296 1.997.461 771.846 25.215.268 18.968.926 331.780 89.006 1.366.684 1.937.306 1.109.412 968.939 640.295 808.150 3.448.171 3.803.401 721.053 913.110 2.141.287 6.956.616 734.368 1.557.986 480.702 7.084.005 4.077.410 16.511.717 1.385.960 3.580.716 1.131.957 3.597.046 615.202 2.067.294 3.133.119 9.245.056 48.070.192 53.097.363

1.924.650 1,80% 1.846.118 1,73% 2.199.515 2,06% 5.093.007 4,77% 1.856.705 1,74% 1.371.917 1,28% 2.900.063 2,72% 17.191.975 16,10% 3.298.101 3,09% 9.737.509 9,12% 6.397.837 5,99% 5.778.290 5,41% 4.060.468 3,80% 6.076.202 5,69% 3.494.971 3,27% 3.390.501 3,17% 2.795.877 2,62% 45.029.756 42,16% 455.108 0,43% 3.465.860 3,25% 2.193.786 2,05% 1.543.911 1,45% 7.658.666 7,17% 1.851.695 1,73% 9.797.021 9,17% 3.025.551 2,83% 8.660.100 8,11% 23.334.367 21,85% 5.395.187 5,05% 5.233.656 4,90% 2.961.816 2,77% 13.590.660 12,72% 106.805.423 100,00%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Banco do Brasil e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). (1) Considerados os valores efetivamente distribudos no exerccio (regime de caixa). (2) Os valores, exceto os da Cide, j esto deduzidos de 20% para o Fundeb, objeto do item 4.3.5 deste relatrio. (3) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2011).

Em 2011, houve aumento de 23% em relao ao montante distribudo em 2010 (cerca de R$ 87 bilhes), exerccio em que j se havia registrado aumento de 9% em relao ao total distribudo em 2009. Esses aumentos nos valores das transferncias constitucionais refletem o
322

crescimento da economia aps a crise financeira internacional ocorrida no segundo semestre de 2008. Os estados que receberam as maiores parcelas dos recursos foram Minas Gerais, Bahia e So Paulo, que possuem elevado nmero de habitantes. O Estado do Rio de Janeiro, apesar de ser mais populoso do que o Estado da Bahia, recebeu menos recursos do que este, em funo de sua maior renda per capita. Em termos regionais, a Regio Nordeste recebeu a maior proporo de recursos (42%), apesar de concentrar aproximadamente 28% da populao brasileira. A Regio Norte tambm recebeu recursos em proporo superior sua populao, j que foi contemplada com 16% dos recursos e detm cerca de 8% da populao brasileira. Por outro lado, a Regio Sudeste recebeu quase 22% dos recursos, apesar de possuir a maior populao (42% do total). J nas Regies Centro-Oeste e Sul, a distribuio proporcional ao nmero de habitantes, sendo que a populao da primeira representa cerca de 7% do total e a da segunda, cerca de 14%. Considerando-se as transferncias per capita, nota-se que a Regio Norte proporcionalmente mais beneficiada do que a Nordeste, com destaque para os Estados de Roraima, Amap e Acre, que receberam os maiores valores. As compensaes financeiras transferidas aos estados e municpios totalizaram aproximadamente R$ 18,4 bilhes em 2011, includos os royalties e a participao especial pela explorao do petrleo e do gs natural, as compensaes financeiras devidas pela utilizao de recursos hdricos e minerais e os royalties pagos pela Itaipu Binacional, conforme demonstrado na tabela a seguir.
Compensaes financeiras transferidas por Unidade da Federao 2011
R$ milhares

UF (*)
AC AM AP PA RO RR TO Norte AL BA CE MA PB PE PI RN SE Nordeste DF GO MS MT C.Oeste ES MG

ANP (1)
263.951 335 1.897 266.183 65.571 355.059 42.061 9.012 48.631 391.059 259.090 1.170.482 1.146.360 686

PEA (2)
59.635 59.635 2.125 13.309 12.640 28.073 636.551 -

FEP (3)
11.270 18.109 10.083 42.916 13.180 7.758 20.830 124.146 28.435 95.578 58.595 49.521 36.758 55.952 30.121 29.587 20.722 405.269 36.146 15.397 19.922 71.465 17.368 117.703

CFM (4)
97 3.806 17.068 394.801 2.542 71 1.803 420.188 1.082 30.563 2.320 2.159 2.916 4.686 782 1.316 12.803 58.627 2.076 51.167 24.806 6.250 84.299 6.431 674.201

CFH (5)
4.566 1.975 126.908 2.226 24.417 160.092 24.486 87.428 3.320 12.753 2.085 18.064 148.136 622 120.937 51.958 12.343 185.861 3.952 244.194

ITA (6)
25 9.188 5.087 14.299 25.390

Total
11.367 350.066 29.461 566.523 17.948 7.829 47.050 1.030.244 119.574 570.753 102.976 55.000 48.686 122.022 32.988 435.271 323.318 1.810.587 2.723 217.438 97.248 38.515 355.924 1.810.662 1.062.174

% Total
0,06% 1,90% 0,16% 3,07% 0,10% 0,04% 0,26% 5,59% 0,65% 3,10% 0,56% 0,30% 0,26% 0,66% 0,18% 2,36% 1,75% 9,83% 0,01% 1,18% 0,53% 0,21% 1,93% 9,83% 5,77%

Total per capita (**)

15,23 98,93 43,05 73,68 11,39 17,01 33,59 64,01 38,04 40,49 12,07 8,28 12,84 13,76 10,50 136,08 154,71 33,84 1,04 35,76 39,25 12,52 24,99 510,47 53,84

323

UF (*)
RJ SP Sudeste PR RS SC Sul TOTAL

ANP (1)
5.123.098 384.608 6.654.751 76.723 46.944 123.667 8.215.083

PEA (2)
5.592.712 6.229.263 6.316.971

FEP (3)
27.499 112.455 275.026 61.822 60.969 34.883 157.674 1.033.580

CFM (4)
12.008 40.887 733.527 9.299 10.857 10.941 31.097 1.327.740

CFH (5)
13.713 141.838 403.697 156.403 73.236 69.755 299.394 1.197.180

ITA (6)
11.637 37.027 281.828 281.828 333.154

Total
10.769.030 691.426 14.333.291 509.351 221.785 162.524 893.659 18.423.706

% Total
58,45% 3,75% 77,80% 2,76% 1,20% 0,88% 4,85% 100,00%

Total per capita (**)

668,36 16,63 177,01 48,45 20,66 25,73 32,42 95,77

Fonte: Siafi e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). (*) Inclui valores recebidos pelo estado, bem como pelos municpios integrantes da respectiva Unidade da Federao. (**) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2011). (1) ANP - Royalties pela Produo e Royalties Excedentes de Petrleo e Gs Natural. (2) PEA - Participao Especial pela Produo de Petrleo e Gs Natural. (3) FEP - Fundo Especial do Petrleo. (4) CFM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (5) CFH - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos. (6) ITA - Royalties da Itaipu Binacional.

Em relao a 2010, houve aumento de 20% nos valores nominais transferidos. Observa-se que o Estado do Rio de Janeiro e seus municpios receberam a maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas, cerca de 58%, em funo dos expressivos valores ganhos a ttulo de royalties e de participao especial pela explorao do petrleo e do gs natural (PEA). Por essa razo, o valor das compensaes financeiras per capita transferidas ao Rio de Janeiro (Estado e municpios) corresponde a quase sete vezes a mdia nacional. Aes de Controle Externo Apresenta-se, a seguir, o resumo de algumas aes de controle externo realizadas ou julgadas em 2011, relacionadas s funes Administrao e Encargos Especiais, inclusive referentes a transferncias voluntrias, analisadas no tpico 3.3.3 deste relatrio. Em 2011, o TCU esclareceu, por meio do Acrdo 1.069/2011-TCU-Plenrio, que as atribuies inerentes ao acompanhamento e anlise tcnica e financeira das prestaes de contas de convnios, ajustes ou instrumentos congneres no podem ser terceirizadas, por constiturem atividade precpua e finalstica da Administrao Pblica. O esclarecimento deveu-se a uma consulta formulada pelo Ministro de Estado da Educao a respeito da legalidade de se proceder terceirizao de certos procedimentos relativos anlise e emisso de pareceres em prestao de contas apresentadas em virtude de convnios (TC 033.625/2010-7). Segundo o Tribunal, as atividades de apoio ao acompanhamento e anlise das referidas prestaes de contas s podem ser terceirizadas quando forem acessrias e no requererem juzo de valor acerca das contas, alm de no estarem abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade. Ademais, a execuo de servios terceirizados no deve criar, para a administrao contratante, qualquer tipo de vnculo com os empregados da contratada que caracterize pessoalidade e subordinao direta. Outro trabalho relevante apreciado em 2011 foi o monitoramento realizado para verificar o cumprimento de determinao anterior do Tribunal, feita em 2006 (Acrdo 1.520/2006-TCUPlenrio), com vistas substituio gradual, por servidores concursados, de trabalhadores terceirizados em situao irregular no mbito da Administrao Pblica Federal. No trabalho (TC 016.954/2009-5), concluiu-se que o cronograma de substituio de postos de trabalho na Administrao Pblica foi parcialmente cumprido e o Tribunal, por meio do Acrdo 2.681/2011324

TCU-Plenrio, prorrogou, at dezembro de 2012, o prazo para que rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional apresentem o resultado final do processo de substituio de terceirizados irregulares. Tambm merece destaque a auditoria realizada na Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MP), com o objetivo de verificar a consistncia e a confiabilidade dos dados constantes do Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg), utilizado para operacionalizar atividades inerentes s contrataes no mbito do governo federal, e do sistema Comprasnet, portal de compras do governo que permite o processamento de preges eletrnicos e o acesso a informaes sobre licitaes e contratos (TC 011.643/2010-2). O trabalho, apreciado por meio do Acrdo 1.793/2011-TCUPlenrio, abrangeu a fiscalizao de cerca de 142 mil contratos, no valor total de R$ 104 bilhes. Segundo o relatrio do TCU, algumas informaes constantes das bases de dados dos sistemas no so confiveis, os controles para inibir a ocorrncia de falhas e fraudes no so suficientes e o comportamento inadequado de empresas e de servidores propicia a ocorrncia de fraudes nas licitaes, ocasionando possveis prejuzos ao errio. A auditoria tambm identificou, entre outras irregularidades, empresas concorrentes com scios em comum disputando uma mesma licitao, contrataes com quantitativos superiores a 100% do definido em atas de registro de preos, contrataes de empresas declaradas inidneas, contratos firmados com empresas pertencentes a parlamentares e, ainda, contratos firmados com empresas cujos scios so servidores do prprio rgo contratante. Com o intuito de melhorar a gesto desses sistemas, o Tribunal determinou SLTI/MP, entre outras providncias, que implante controles nesses sistemas de forma a evitar irregularidades relacionadas ao descumprimento do limite mximo para empenhos, aquisio de bens e servios oriundos de adeso a registro de preos aps o fim da vigncia da respectiva ata, participao de empresas nos certames que estejam em situao irregular e ao uso indevido do lance de desempate em preges por micro e pequenas empresas. Em 2011, o TCU realizou monitoramento de determinaes constantes dos Acrdos 788 e 2.066/2006-TCU-Plenrio (TC 000.828/2011-4), relativas implementao do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (Siconv), que permitiria o acompanhamento online dos convnios, acordos, ajustes, contratos de repasse, entre outros. Por meio do Acrdo 3.304/2011TCU-Plenrio, o Tribunal considerou no cumprido o prazo acordado para implantao de todas as funcionalidades do Siconv e determinou Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MP) que cuide para que todas as funcionalidades previstas sejam concludas at a data fixada na Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507/2011 (1/7/2012). Determinou tambm aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal listados na deciso que registrem, a partir de 1 de janeiro de 2012, atos e procedimentos relativos a convnios, contratos de repasse, entre outros instrumentos, no Siconv, condicionando rigorosamente os correspondentes repasses de recursos ao prvio cumprimento dessa determinao. Outro trabalho realizado em 2011 foi o acompanhamento das transferncias constitucionais Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM), Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPIExp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Combustveis - Estados e Municpios (Cide) e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) no segundo semestre do exerccio de 2010 e primeiro
325

semestre do exerccio de 2011. No trabalho (TC 032.169/2011-6), apreciado por meio do Acrdo 332/2012-TCU-Plenrio, foi constatada a regularidade das distribuies relativas s transferncias, tanto na aplicao dos coeficientes de repasse quanto no depsito dos recursos nas contas dos beneficirios. Na anlise efetuada para confrontar os recursos distribudos com o que havia sido arrecadado (com exceo do Fundeb, por ser composto, em grande parte, de recursos arrecadados pelos estados), foi constatada a correspondncia entre a arrecadao e a distribuio.

4.3.23 Funo Relaes Exteriores

As relaes internacionais so estabelecidas com base na soberania do Estado brasileiro e objetivam manter laos com Estados estrangeiros, organismos e organizaes internacionais, articulando aes do governo no plano externo, a fim de criar ambiente favorvel ao desenvolvimento do Brasil e prestar assistncia aos cidados brasileiros no exterior. A tabela seguinte apresenta os valores gastos nos ltimos cinco exerccios financeiros. Os dados possibilitam verificar que houve um discreto crescimento nominal da despesa, de 2,7%, entre 2010 e 2011. No que concerne a todo o perodo da srie, a mdia dos valores liquidados relativamente ao PIB declinou de 0,06% para 0,05% a partir do exerccio de 2009, o que pode ser atribudo ao fato de o programa Gesto da Participao em Oramentos Internacionais, no qual foram gastos R$ 354 milhes somente em 2008, no mais ter sido executado na funo Relaes Exteriores nos exerccios seguintes. O referido programa foi remanejado para as funes Legislativa e Educao em 2009 e 2010 e, finalmente, excludo do oramento em 2011.
Valores liquidados (OFSS + RPNP) 2007 a 2011
R$ milhes Relaes Exteriores OFSS Total No Exerccio RPNP 2007 Valor 1.463 25 1.488 %PIB 0,05 0,00 0,06 2008 Valor 1.905 14 1.919 %PIB 0,06 0,00 0,06 2009 Valor 1.522 14 1.536 %PIB 0,05 0,00 0,05 2010 Valor 1.853 23 1.876 %PIB 0,05 0,00 0,05 2011 Valor 1.903 33 1.936 %PIB 0,05 0,00 0,05 Valor 8.647 108 8.755 Total %PIB 0,05 0,00 0,05

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria Receita Federal (SRF), Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1

Percentuais calculados em relao ao PIB em cada exerccio, e ao acumulado do perodo na coluna "Total", conforme destacado no tpico 4.3.
2 3 4 5

Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. Despesa realizada no exerccio. Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

O grfico a seguir mostra a evoluo das despesas liquidadas das duas subfunes tpicas de Relaes Exteriores, nos ltimos cinco anos. Enquanto a subfuno Relaes Diplomticas manteve, em 2011, a trajetria de crescimento iniciada em 2009 no obstante a elevao nominal dos gastos ter sido de apenas 3% relativamente a 2010 , percebe-se que a subfuno Cooperao Internacional apresentou uma inverso na tendncia de crescimento iniciada em 2007, uma vez que houve um decrscimo de 14% das respectivas despesas em comparao ao ano de 2010. Essa reduo est ligada, basicamente, diminuio dos gastos nos seguintes programas, tendo por base o exerccio anterior: Preparo e Emprego Combinado das Foras Armadas (queda de R$ 168 milhes) e Relaes Negociais do Brasil no Exterior e Atendimento Consular (queda de R$ 119 milhes).

326

Valores liquidados (OFSS + RPNP) nas subfunes tpicas 2007 a 2011

1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siafi

211 - Relaes Diplomticas 212 - Cooperao Internacional

1 Valores liquidados no ano, considerando o oramento do prprio exerccio e os restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Entre os principais programas associados funo, destaca-se o Relaes e Negociaes do Brasil no Exterior e Atendimento Consular, cujos recursos liquidados em 2011 alcanaram R$ 623,8 milhes decrscimo de 12% em relao a 2010. O referido programa apresenta dois indicadores alimentados no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan). O indicador Taxa de Relacionamento Diplomtico com Estados Estrangeiros, medido pela relao percentual entre o nmero de pases onde o Brasil possui representaes diplomticas e o total de pases com que mantm atividade diplomtica, teve resultado (85%) abaixo do previsto para 2011 (100%). Quanto ao outro indicador, Taxa de Representao do Brasil em Organismos Internacionais, calculado pelo nmero de organizaes internacionais nas quais o Brasil est representado sobre o nmero de organizaes internacionais de interesse do Brasil, o resultado apurado em 2011 foi igual ao previsto, ou seja, 100%.

4.3.24 Funo Legislativa

Nos termos da Constituio, a funo Legislativa, exercida pelo Congresso Nacional, compreende as aes governamentais voltadas produo legislativa e ao controle externo da Administrao Pblica. As aes oramentrias classificadas na funo Legislativa, executadas pelo Senado Federal SF, pela Cmara dos Deputados - CD e pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU, esto contidas em trs programas principais: Atuao Legislativa do Senado Federal, Atuao Legislativa da Cmara dos Deputados e Controle Externo. Os programas de atuao legislativa das Casas do Congresso Nacional tm por objetivo permitir a realizao de sesses nas quais se apreciam as proposies legislativas em geral, a apurao de fatos de interesse da populao e das unidades da Federao, bem como a fiscalizao e o controle dos atos praticados por agentes do poder pblico. J o programa Controle Externo, a cargo do TCU, visa a assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos federais e auxiliar o Congresso no exerccio do controle externo. Para o exerccio financeiro de 2011, a Lei Oramentria e suas alteraes destinaram cerca de R$ 6,30 bilhes funo Legislativa, dos quais foram empenhados R$ 6,05 bilhes. Alm dos gastos nessa funo, os rgos do Poder Legislativo realizaram despesas nas funes Encargos
327

Especiais, essencialmente servio da dvida, e na funo Previdenciria (pagamento de inativos e pensionistas). A tabela a seguir apresenta as dotaes provenientes do oramento fiscal e da seguridade social liquidadas nos exerccios financeiros de 2008 a 2011, bem como os restos a pagar no processados (RPNP) liquidados no perodo, com os valores discriminados por rgo e funo.
Valores Liquidados pelos rgos do Poder Legislativo por Funo 2008 a 2011
R$ milhes 2008 rgos1 Exerccio3 CD RPNP4 Total Exerccio3 SF RPNP Total Exerccio3 TCU RPNP4 Total Total Fonte: SIAFI.
1 4

2009 Total 2.930 162 3.092 2.709 45 Funo Demais LegisFunes2 lativa 2.265 738 118 2.383 1.772 35 1.807 749 96 845 5.035 0% 719 430 36 466 1.970 9% 47 784 719 Total Funo Legislativa 3.003 2.453 165 3.167 2.491 35 2.526 1.179 132 1.311 7.005 2% 117 2.569 2.006 63 2.069 849 40 889 5.528 10%

2010 Demais Funes2 823 8 831 941 15 955 398 0,2 398,3 2.185 11% Total

2011 Funo Demais LegisFunes2 lativa 3.276 2.729 993 125 3.401 2.946 78 3.024 1.247 41 1.288 7.713 10% 180 2.909 2.077 50 2.127 864 47 911 5.947 8% 41 1.034 1.130 1.130 415 1 416 2.580 18% Total 3.722 221 3.943 3.207 50 3.257 1.279 48 1.327 8.527 11%

Funo Demais LegisFunes2 lativa 2.203 727 131 2.334 1.988 44,9 2.032,90 631 39 670 5.037 721 325 1 326 1.804 31 758 721

2.754 956 39 996 6.841

variao anual

Os rgos do Poder Legislativos foram abreviados por: CD - Cmara dos Deputados; SF - Senado Federal e TCU - Tribunal de Contas da Unio.
2 3 4

As Demais Funes so Previdncia e Encargos Especiais e referem-se essencialmente a servio da dvida, aposentadorias e penses. Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.

Verifica-se que, entre 2008 e 2011, os valores liquidados pelos rgos do Poder Legislativo tiveram um crescimento mdio anual de 8%. A Cmara dos Deputados respondeu, em 2011, por 46,2% dos gastos do Poder, o Senado Federal por 38,2% e o TCU por 15,6%. As despesas da funo Legislativa vm se mantendo, ao longo dos ltimos quatro anos, em torno de 70% do total dos gastos. Considerando-se a evoluo histrica dos valores liquidados na funo Legislativa em relao ao PIB, tem-se que o percentual se reduziu de 0,17% em 2008 para 0,14% em 2011. Tendo em conta os valores liquidados na funo Legislativa, discriminados por grupos de natureza da despesa, apresentados na tabela seguinte, constata-se que, em relao ao exerccio financeiro precedente, os valores liquidados aumentaram, no total, cerca de 8%, isto , R$ 419 milhes. O grupo de despesa que mais aumentou foi o de investimentos, cujo valor passou de R$ 107 milhes para R$ 138 milhes, apresentando crescimento de 29% em valores nominais.

328

Valores Liquidados do Exerccio e de Restos a Pagar pelos rgos do Poder Legislativo na Funo Legislativa por Grupo de Despesa - 2010 e 2011
R$ milhes rgos1 CD SF TCU Total
1

Pessoal e Encargos Sociais % 2010 2011 anual 1.964 2.249 15% 1.634 725 4.323 1.700 729 4.678 4% 1% 8%

Outras Despesas Correntes % 2010 2011 anual 564 602 7% 419 115 1.098 399 130 1.131 -5% 13% 3%

Investimentos 2010 41 16 50 107 2011 58 28 52 138

Total % anual 41% 75% 4% 29% 2010 2.569 2.069 890 5.528 2011 2.909 2.127 911 5.947 % anual 13% 3% 2% 8%

Fonte: Siafi. Os rgos do Poder Legislativos foram abreviados por: CD - Cmara dos Deputados; SF - Senado Federal e TCU - Tribunal de Contas da Unio.
2

Aos valores de investimentos do Tribunal de Contas da Unio foram acrescidos R$ 3,7 milhes de inverses.

A anlise dos gastos por subfunes aponta que 82% dos crditos oramentrios liquidados na funo Legislativa foram aplicados em subfunes tpicas, a saber, Ao Legislativa e Controle Externo. As Casas do Congresso Nacional foram responsveis pela liquidao de quase 100% dos recursos aplicados na subfuno Ao Legislativa, enquanto o Tribunal de Contas da Unio se encarregou de liquidar 94% dos recursos destinados subfuno Controle Externo.

4.3.24.1 Senado Federal

A fim de desenvolver suas atribuies constitucionais e legais, o Senado Federal, no mbito da funo Legislativa, recebeu dotao oramentria autorizada de R$ 2,11 bilhes. Desse montante, foram liquidados 2,08 bilhes ao longo do exerccio financeiro, aos quais se somaram R$ 49,8 milhes liquidados em restos a pagar no processados referentes a exerccios anteriores. Dos recursos oramentrios de 2011, R$ 1,7 bilho foi aplicado em despesa com pessoal e encargos sociais, o que representa um valor 4% maior que o liquidado no mesmo grupo de despesa em 2010. Em 2011, as principais aes oramentrias do Senado Federal foram levadas a efeito sob o programa Atuao Legislativa do Senado Federal, ao qual foram destinados 64,8% dos crditos oramentrios executados pelo rgo. Entre as aes, a que apresentou maior materialidade foi o Processo Legislativo, atividade principal da Casa Legislativa, na qual foram empenhados 94,4% dos recursos do programa, correspondendo a R$ 1,96 bilho. A meta fsica estabelecida para esta atividade tem como produto o nmero de sesses realizadas, que, para 2011, foi fixada em 238, das quais se realizaram 235, em que foram apreciadas 2.192 proposies.

4.3.24.2 Cmara dos Deputados

A Cmara dos Deputados liquidou, em 2011, R$ 2,29 bilhes na ao oramentria Processo Legislativo. Do montante liquidado, R$ 1,95 bilho refere-se a pessoal e encargos sociais e R$ 58 milhes a investimentos. Os gastos com pessoal foram majorados em 15% em relao ao exerccio anterior, impactado pela nomeao de 278 novos servidores, sendo a Cmara o rgo do Poder Legislativo que mais expandiu os gastos com esse grupo de despesa no exerccio financeiro. As principais aes oramentrias da Cmara so executadas no mbito do programa Atuao Legislativa da Cmara dos Deputados. De forma semelhante ao que ocorre no Senado, a ao que apresentou maior materialidade foi o Processo Legislativo, na qual foram liquidados R$ 2,30 bilhes. A meta fsica para esta atividade tem como produto o nmero de sesses realizadas, que, em 2011, foi de 2.086, nas quais foram apreciadas 963 proposies.

329

O principal projeto desenvolvido ao longo de 2011 foi a Reforma dos Imveis Funcionais destinados moradia dos deputados federais. O projeto de reforma abrange 18 blocos de 24 apartamentos cada, perfazendo um total de 432 unidades a serem reformadas a um custo estimado de R$ 144 milhes, previsto no PPA 2008-2011. No exerccio de 2011, foram reformados 96 apartamentos.

4.3.24.3 Tribunal de Contas da Unio

Para desenvolver suas atividades, o Tribunal de Contas da Unio foi autorizado a empregar, na funo Legislativa, uma dotao oramentria de R$ 964,6 milhes. Considerando inclusive os valores liquidados em restos a pagar, destacam-se os crditos liquidados em despesas com pessoal (R$ 729 milhes) que, se comparados ao exerccio financeiro anterior, mantiveram-se praticamente inalterados e os crditos aplicados em investimentos, que ficaram na ordem de R$ 50 milhes. A anlise dos gastos por subfunes aponta que, em 2011, foram aplicados R$ 726,6 milhes na subfuno tpica denominada Controle Externo (78,7% dos valores liquidados pelo Tribunal na funo Legislativa) e R$ 149,1 milhes na subfuno Administrao Geral (16,1%). O programa de responsabilidade do TCU chamado Controle Externo e sua principal atividade a Fiscalizao da Aplicao dos Recursos Pblicos Federais. Sua meta fsica estabelecida em termos do nmero de entidades fiscalizadas e, para o exerccio de 2011, a meta de 11.970 entidades fiscalizadas foi completamente atingida. Os principais projetos administrativos levados a efeito pelo TCU, ao longo de 2011, foram as obras de construo das sedes das Secretarias de Controle Externo nos Estados de Rondnia, Roraima, Acre e Amap, cujas metas fsicas foram todas superadas.

4.3.25 Funo Judiciria

Em 2011, a funo Judiciria foi contemplada com uma dotao oramentria de R$ 22,9 bilhes. Na execuo da funo, participaram apenas os rgos integrantes do Poder Judicirio: Supremo Tribunal Federal (STF), Superior Tribunal de Justia (STJ), Justia Federal (JF), Justia Militar (JM), Justia Eleitoral (JE), Justia do Trabalho (JT), Justia do Distrito Federal e dos Territrios (JDFT) e Conselho Nacional de Justia (CNJ). O grfico a seguir ilustra a participao dos rgos do Poder Judicirio em relao ao total dos valores liquidados em 2011 (referentes ao exerccio e a restos a pagar no processados), com destaque para a Justia do Trabalho e a Justia Federal, que respondem por 71% do total.

330

Valores Liquidados pelos rgos do Poder Judicirio 2011

TJDFT STF STJ 6% 2% 3%

JF 25%

JT 46% JM 1%

JE 16% CNJ 1% Fonte: Siafi.

Os gastos dos rgos no se limitam queles classificados na funo Judiciria. Dos valores liquidados em 2011 (referentes ao exerccio e a restos a pagar no processados), 19% esto classificados nas funes Previdncia e Encargos Especiais, referindo-se essas despesas ao pagamento de aposentadorias e penses e ao cumprimento de sentenas e dbitos judiciais. A tabela seguinte apresenta os valores liquidados nos ltimos exerccios.
Evoluo dos Valores Liquidados pelos rgos do Poder Judicirio por funo 2008 a 2011
R$ milhes rgos1 Exerccio3 STF
5

2008
Funo Judiciria Demais Funes2 Total Funo Judiciria

2009
Demais Funes2 Total Funo Judiciria

2010
Demais Funes2 Total Funo Judiciria

2011
Demais Funes2 Total

256 31 287 564 23 587 5.036 284 5.320 156 6 162 3.230 164 3.394 7.581 253 7.834 992 72 1.064 18 46

85 2 87 188 3 191 3.980 130 4.110 119 119 737 4 741 2.401 38 2.439 205 5 210 -

341 33 374 752 26 778 9.016 414 9.430 275 6 281 3.967 168 4.135 9.982 291 10.273 1.197 77 1.274 18 46

290 42 332 639 24 663 5.460 211 5.671 177 9 186 2.990 253 3.243 8.414 235 8.649 1.142 21 1.163 52 42

101 101 213 18 231 5.556 20 5.576 129 129 792 5 797 3.284 7 3.291 221 221 -

391 42 433 852 42 894 11.016 231 11.247 306 9 315 3.782 258 4.040 11.698 242 11.940 1.363 21 1.384 52 42

317 47 364 646 43 689 5.648 274 5.922 170 8 178 3.690 446 4.136 9.146 223 9.369 1.254 55 1.309 71 53

111 1 112 189 4 193 691 115 806 163 163 827 13 840 2.539 4 2.543 264 264 -

428 48 476 835 47 882 6.339 389 6.728 333 8 341 4.517 459 4.976 11.685 227 11.912 1.518 55 1.573 71 53

305 41 346 634 32 666 5.899 294 6.193 185 8 193 3.113 460 3.573 9.583 251 9.834 1.323 37 1.360 81 71

101 101 217 13 230 712 1 713 161 161 919 10 929 2.706 42 2.748 274 1 275 -

406 41 447 851 45 896 6.611 295 6.906 346 8 354 4.032 470 4.502 12.289 293 12.582 1.597 38 1.635 81 71

RPNP Total

Exerccio3 STJ RPNP Total Exerccio3 JF RPNP4 Total Exerccio3 JM RPNP4 Total Exerccio3 JE RPNP4 Total Exerccio3 JT RPNP4 Total Exerccio3 JDFT RPNP4 Total Exerccio3 CNJ5 RPNP4
4

331

rgos1 Total Total Fonte: Siafi.

2008
Funo Judiciria Demais Funes2 Total Funo Judiciria

2009
Demais Funes2 Total Funo Judiciria

2010
Demais Funes2 Total Funo Judiciria

2011
Demais Funes2 Total

64 18.712 7.897

64 26.609

94 20.001 7% 10.346

31%

94 30.347 14%

124 22.091 10% 4.921

-52%

124 27.012 -11%

152 22.317 1% 5.157

5%

152 27.474 2%

variao anual

Nota: 1. Abreviaturas utilizadas para os rgos: STF = Supremo Tribunal Federal, STJ= Superior Tribunal de Justia, JF = Justia Federal, JM = Justia Militar, JE = Justia Eleitoral, JT = Justia do Trabalho, JDFT = Justia do Distrito Federal e Territrios e CNJ = Conselho Nacional de Justia. 2. As Demais Funes so Encargos Especiais e Previdncia e referem-se essencialmente a sentenas judiciais, aposentadorias e penses. 3. Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio. 4. Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores. 5. At 2009 as despesas do CNJ estavam includas nas despesas do STF. Em 2010, o CNJ foi transformado em rgo oramentrio especfico. Assim, na elaborao da tabela, a partir de 2010 no que se refere execuo de restos a pagar, foram excludas do STF as despesas relativas Unidade Oramentria do Conselho Nacional de Justia. Essas despesas foram lanadas nas linhas referentes ao rgo CNJ.

Verifica-se que, entre 2008 e 2009, os gastos dos rgos do Poder Judicirio cresceram significativamente, 14%. O incremento da execuo foi ainda maior na funo Encargos Especiais (31%), devido aos gastos com sentenas e dbitos judiciais nas Justias Federal e do Trabalho. A partir de 2010, contudo, houve significativa reduo desses gastos, uma vez que as dotaes referentes ao pagamento de sentenas judiciais da administrao direta no foram mais alocadas Justia Federal, conforme determinao da LDO. Essa mudana de alocao repercutiu numa reduo de 52% nas despesas classificadas nas demais funes dos rgos do Poder Judicirio. No exerccio de 2011, os valores liquidados praticamente no variaram em relao ao exerccio anterior. No conjunto aumentaram 2%, sendo as variaes mais significativas a da Justia Eleitoral, cujos valores reduziram-se em 10%, e a do CNJ, cujos valores liquidados aumentaram em 23%. Destaque-se que o incremento da execuo do CNJ decorreu principalmente dos valores investidos nas aes de modernizao e implantao de projetos de tecnologia da informao (Ao 1K27 Modernizao da Infra-Estrutura da Tecnologia da Informao da Justia Brasileira; e Ao 11E6 Implantao de Sistema Integrado de Gesto da Informao Jurisdicional no Poder Judicirio - E-JUS). Em relao execuo de restos a pagar, verifica-se que 47% dos valores liquidados pelo CNJ em 2011 referem-se a restos a pagar inscritos em exerccios anteriores. O montante formado, essencialmente, por despesas com investimentos para modernizar a infraestrutura da tecnologia da informao da Justia brasileira.

332

Valores liquidados pelos rgos do Poder Judicirio na Funo Judiciria por grupo de despesa 2010 e 2011
R$ milhes rgos1 STF3 STJ JF JM JE JT JDFT CNJ3 Total Fonte: Siafi. Nota: 1. As abreviaturas utilizadas para os rgos foram: STF = Supremo Tribunal Federal, STJ= Superior Tribunal de Justia, JF = Justia Federal, JM = Justia Militar, JE = Justia Eleitoral, JT = Justia do Trabalho, JDFT = Justia do Distrito Federal e Territrios e CNJ = Conselho Nacional de Justia. 2. Em 2010, aos valores de investimentos da Justia Federal, Eleitoral e do Trabalho foram acrescidos R$ 11,9 milhes, R$ 7,05 milhes, R$ 26,4 milhes, respectivamente; referente a inverses. Em 2011, as inverses acrescidas aos investimentos foram de R$ 21,6 milhes para a Justia Federal, R$ 0,9 milho para a Justia Eleitoral e R$ 33,3 milho para a Justia do Trabalho. 3. At 2009 as despesas do CNJ estavam includas nas despesas do STF. Em 2010, o CNJ foi transformado em rgo oramentrio especfico. Assim, na elaborao da tabela, a partir de 2010 no que se refere execuo de restos a pagar, foram excludas do STF as despesas relativas Unidade Oramentria do Conselho Nacional de Justia. Essas despesas foram lanadas nas linhas referentes ao rgo CNJ. Pessoal e Encargos Sociais % 2010 2011 anual Outras Despesas Correntes % 2010 2011 anual Investimentos 2010 2011
2

Total 2010 2011 % anual

% anual

226 488 4.701 133 2.686 8.089 1.064 19 17.406

187 500 4.832 143 2.493 8.342 1.124 19 17.640

-17% 2% 3% 8% -7% 3% 6% 0% 1%

125 178 1.017 35 954 1.094 194 60 3.657

135 161 1.120 45 759 1.243 205 58 3.726

8% -10% 10% 29% -20% 14% 6% -3% 2%

13 23 204 9 495 187 51 45 1.027

24 5 241 5 321 249 31 75 951

85% -78% 18% -44% -35% 33% -39% 67% -7%

364 689 5.922 177 4.135 9.370 1.309 124 22.090

346 666 6.193 193 3.573 9.834 1.360 152 22.317

-5% -3% 5% 9% -14% 5% 4% 23% 1%

A tabela anterior apresenta a distribuio, por grupo de despesa, dos gastos dos rgos do Poder Judicirio na funo Judiciria nos exerccios de 2010 e 2011.Verifica-se que, no conjunto, 79% dos valores liquidados referem-se a Pessoal e Encargos Sociais (essencialmente remuneraes, sob a rubrica Vencimentos Outras Vantagens Fixas Pessoal Civil). Na anlise das variaes no mbito de cada rgo, cabe destaque a oscilao ocorrida nas despesas de pessoal do Supremo Tribunal Federal: em 2009 foram liquidados R$ 184 milhes, em 2010 esse valor se elevou para R$ 226 milhes (desses R$ 34 milhes referentes a despesas de exerccios anteriores) e, em 2011, os valores liquidados voltaram aos patamares de 2009 (R$ 187 milhes). Entre os grupos de despesa, a variao mais expressiva ocorreu no grupo de investimentos, cujos valores liquidados reduziram-se em 7%, destacando-se as redues do STJ (-78%) e da Justia Militar (-44%). No conjunto, o grupo respondeu por 4% dos valores liquidados na funo Judiciria. A significativa variao nos investimentos do STJ em relao a 2010 refere-se, essencialmente, ao Implantao de Sistema Integrado de Gesto da Informao Jurisdicional no STJ (E-JUS). Em relao Justia Militar, o Relatrio de Prestao de Contas do exerccio de 2011 destaca a ocorrncia de contingenciamento oramentrio, em valor inicial de R$ 3 milhes, o que repercutiu sobre projetos e aes. No que se refere aos programas relativos funo Judiciria, destaca-se o de Prestao Jurisdicional Trabalhista, que mobiliza o maior volume de recursos, com 44% do total da despesa executada na funo em 2011. Esse programa possui quatro indicadores operacionais definidos no PPA, dentre os quais se sobressaem os de Tempo Mdio de Soluo de Processos e Taxa de Soluo de Processos. O indicador Tempo Mdio de Soluo de Processos (somatrio do prazo mdio para realizao da 1 audincia, do prazo mdio para realizao da audincia de prosseguimento, do
333

prazo mdio para realizao da prolao de sentena e do prazo mdio para realizao da execuo) teve resultado (871 dias) acima do previsto para 2011 (600 dias). Quanto ao outro indicador, Taxa de Soluo de Processos (relao percentual entre o nmero de sentenas, acrdos, decises e despachos que pem fim ao processo e a soma de casos novos e o estoque de feitos), o resultado apurado em 2011 (57%) foi maior que o previsto (50%). A Gesto Estratgica do Judicirio A Reforma do Poder Judicirio, iniciada em 2004, compreende um conjunto de medidas que vm sendo implementadas para o desenvolvimento de, basicamente, trs conjuntos de aes: a modificao constitucional, as alteraes da legislao infraconstitucional e a modernizao da gesto. No plano constitucional, a Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como a Reforma do Judicirio, trouxe diversas disposies relevantes, como a constitucionalizao do princpio da razovel durao do processo, a obrigatoriedade da imediata distribuio dos processos, a proporcionalidade de juzes em relao populao e efetiva demanda judicial, e a smula vinculante. No plano infraconstitucional, a consolidao da Reforma do Judicirio deveu-se colaborao efetiva dos trs Poderes da Repblica por meio da formalizao dos dois Pactos Republicanos, assinados, respectivamente, em dezembro de 2004 e abril de 2009. Os pactos viabilizaram a aprovao de um conjunto de leis capazes de propiciar maior agilidade e efetividade da prestao jurisdicional, dentre as quais se destacam a Lei n 11.417/2006, que dispe sobre a Smula Vinculante, e a Lei n 11.418/2006, que dispe sobre a Repercusso Geral do Recurso Extraordinrio. Por fim, no plano gerencial, merece registro a implementao da gesto estratgica do Poder Judicirio, que prev a adoo de indicadores de desempenho e a construo de um planejamento estratgico nacional com o objetivo de alinhar as aes de todos os tribunais do Pas estratgia maior do Poder Judicirio. O Planejamento Estratgico do Poder Judicirio foi institudo em 2009, por meio da Resoluo CNJ n 70/2009, com o objetivo de implementar um sistema integrado de diretrizes para nortear a atuao de todos os rgos do Judicirio, priorizando a convergncia de aes para o aperfeioamento e modernizao dos servios judiciais. Conforme a Resoluo CNJ n 70/2009, o Planejamento Estratgico do Poder Judicirio composto por 15 objetivos estratgicos distribudos em oito temas: Eficincia Operacional, Acesso ao Sistema de Justia, Responsabilidade Social, Alinhamento e Integrao, Atuao Institucional, Gesto de Pessoas, Infraestrutura e Tecnologia e Oramento. Para o exerccio de 2011, foram definidas nove metas, sendo quatro gerais, aplicveis a todos os tribunais, e cinco especficas, por segmento de justia. Entre as metas gerais, destaca-se a meta 3 julgar quantidade igual de processos de conhecimento distribudos em 2011 e parcela do estoque, com acompanhamento mensal. A meta 3 de 2011 d continuidade ao acompanhamento da meta 1, estabelecida para o ano de 2010, que no foi totalmente cumprida naquele ano. Em 2011, o Poder Judicirio continuou trabalhando para cumprir algumas das metas que no foram totalmente alcanadas nos anos anteriores. Entre elas, pode-se destacar a meta 2 estabelecida para 2010 julgar todos os processos de conhecimento distribudos (em 1 grau, 2 grau e tribunais superiores) at 31/12/2006 e, quanto aos processos trabalhistas, eleitorais, militares e da
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competncia do tribunal do Jri, at 31/12/2007. Segundo as informaes consolidadas pelo CNJ no Relatrio de Metas, em 2011, havia 1,244 milhes de processos pendentes, dos quais 790 mil foram julgados at 2011, representando o percentual de cumprimento de 63,52% da meta. O grfico seguinte mostra o resultado do cumprimento da meta 3, publicado no Relatrio Final Metas Prioritrias do Poder Judicirio 2011, do Conselho Nacional de Justia.
Meta 3 Julgar quantidade igual de processos de conhecimento distribudos em 2011 e parcela do estoque, com acompanhamento mensal.

111,58% 98,36% 100,63% 98,94%

107,31% 92,39%

88,95%

Tribunais Superiores

Tribunais Federais

Tribunais do Trabalho

Tribunais Eleitorais

Tribunais Militares

Tribunais de Justia Estadual

GERAL

Fonte: Relatrio Final - Metas Nacionais do Poder Judicirio 2011 (www.cnj.jus.br). Obs.: No inclui processos do Supremo Tribunal Federal (STF).

A Tabela seguinte compara os nmeros de processos distribudos e julgados nos anos de 2010 e 2011, nos diversos ramos da Justia. De acordo com o CNJ, a Justia brasileira recebeu 18,209 milhes de novos processos em 2011, o que equivale a 6% a mais de processos distribudos em relao ao ano de 2010. Receberam mais processos em relao ao ano anterior os Tribunais Superiores, Tribunais Federais, Tribunais do Trabalho e a Justia Estadual.
Processos Distribudos e Julgados 2011 e 2010
Processos Distribudos Ramo Tribunais Superiores Tribunais Federais Tribunais do Trabalho Tribunais Eleitorais Tribunais Militares Tribunais de Justia Estadual TOTAL 2011 427.694 2.510.126 2.701.304 103.193 4.966 12.462.060 18.209.343 variao 2010 % anual 371.472 15% 2.476.266 2.558.378 117.029 5.266 11.611.792 17.140.203 1% 6% -12% -6% 7% 6% 2011 420.691 2.525.960 2.672.781 115.142 5.329 11.084.587 16.824.490 Processos Julgados 2010 variao % anual 418.590 1% 6% 4% -16% 8% 4% 4%

2.373.958 2.561.984 136.592 4.950 10.654.808 16.150.882

Fonte: Relatrio Final - Metas Nacionais do Poder Judicirio - 2011e Relatrio Final - Metas Nacionais do Poder Judicirio - 2010 (www.cnj.jus.br). Obs.: No inclui processos do Supremo Tribunal Federal (STF).

Na esfera federal, foram julgados 5.734.574 processos em 2011, o que representa 99,9% dos processos distribudos. Isto significa que a meta foi parcialmente comprida, haja vista o julgamento
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de processos em nmero equivalente ao de casos distribudos, porm sem diminuio da parcela do estoque. Observa-se que houve um aumento do quantitativo de casos novos na esfera federal da Justia (Tribunais Superiores, Federais, do Trabalho e Eleitorais) de 4%. Proporcionalmente, o maior aumento ocorreu nos Tribunais Superiores, 15%, e na Justia do Trabalho, 6%, enquanto na Justia Eleitoral os casos novos diminuram em 12%. No conjunto houve um aumento de 4% no nmero de processos julgados em relao ao ano de 2010. No entanto, devido ao aumento maior ainda de novos ingressos, no foi possvel a diminuio dos processos pendentes. Constata-se tambm que, embora os Tribunais Eleitorais tenham apresentado, em 2011, o melhor desempenho na meta 3, julgando 111,58% do total dos processos distribudos, em comparao ao ano de 2010, a Justia Eleitoral julgou menos processos, com uma reduo de 16%. A Resoluo CNJ n 70/2009 instituiu ainda indicadores de resultados associados aos objetivos estratgicos. Os indicadores so medidos em cada tribunal de cada regio de cada ramo da Justia, detalhando-se ainda 1 e 2 graus, turmas recursais, juizados, fase de conhecimento e de execuo, nos casos que permitam tal desagregao. Os indicadores referentes ao ano de 2011 ainda no foram divulgados. Os ltimos resultados informados pelo CNJ referem-se ao ano de 2010. Entre os indicadores, destaca-se a taxa de congestionamento. Esta taxa mede a efetividade do tribunal em um perodo, considerando o total de casos novos, os casos baixados e o estoque pendente ao final de cada perodo, ou seja, reflete a vazo de processos: quanto mais alta a taxa de congestionamento menor a vazo dos processos, e por cosequncia h um aumento no estoque de processos no Judicirio. A frmula de clculo da taxa de congestionamento (TPJB /(TCN + TCP)), onde TPJB o total de processos judiciais baixados; TCN o total de casos novos e TCP o total de casos pendentes. Este indicador visa acompanhar a agilidade na tramitao dos processos judiciais e administrativos a fim de assegurar a razovel durao do processo. A taxa divulgada em 2011, pelo CNJ, no Relatrio Justia em Nmeros, de 71% e refere-se ao exerccio de 2010. Ela indica que, de cada 100 processos novos ou em andamento, 71 no terminaram, ou seja, ainda esto pendentes de julgamento. Este ndice manteve-se estvel desde 2004. A Justia Estadual a que mais contribui para a configurao de uma taxa global to elevada (71%), pois a sua taxa de congestionamento total de 73%, demonstrando que o ramo do Judicirio que atende de forma mais lenta a populao que exerce o direito de acesso Justia. No ano de 2011, ressalta-se a criao, mediante a Portaria n 44/GP, de 27/5/2011, da Comisso Nacional de Metas, para definir e acompanhar os objetivos de desempenho do Poder Judicirio. A Comisso composta pelos tribunais superiores e pelas Subcomisses da Justia Militar, Federal, Eleitoral, Estadual e do Trabalho. Vale ressaltar ainda que as metas, at 2010, eram definidas no final do exerccio para o ano seguinte, de forma que no se podia priorizar os recursos oramentrios na sua execuo. No entanto, a partir de 2011, foram propostas metas at o ano de 2013. Deste modo, o Judicirio poder contemplar o fator oramentrio para alcance dos seus objetivos, destinando em sua proposta oramentria recursos especficos para os projetos estratgicos. Outro projeto que mereceu destaque no ano de 2011 foi a gesto de precatrios. O objetivo do projeto reestruturar e uniformizar o procedimento da Gesto de Precatrios no Poder Judicirio,
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ante as diretrizes da Resoluo 115/CNJ. Das atividades desenvolvidas, decorreram a criao e/ou estruturao do setor de precatrios nos tribunais, a anlise individualizada dos processos, com a confeco de listagem de precatrios, e observncia da ordem cronolgica; a disponibilizao, nos stios das Cortes, da listagem final, para consulta por credores, entidades devedoras, advogados e interessados, com vistas a possibilitar o acompanhamento; a realizao de semanas de conciliao de precatrios; a instalao da didtica da conciliao dos precatrios (ncleo de precatrio) e a criao do Comit Gestor de Precatrios, com participao do Tribunal de Justia. Por fim, cabe destacar que as informaes relativas ao Supremo Tribunal Federal no esto includas nos dados divulgados pelo CNJ. No entanto, o Relatrio de Atividades do STF informa que ao final de 2011 havia 67.395 processos em tramitao, representando uma reduo de 25% em relao ao ano anterior. No final de 2006 havia 150 mil processos em tramitao.

4.3.26 Funo Essencial Justia

Conforme a Constituio Federal, a funo Essencial Justia engloba as aes governamentais voltadas : (i) defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis; (ii) representao judicial e extrajudicial da Unio, a consultoria e o assessoramento jurdico do Poder Executivo; e (iii) orientao jurdica e defesa, em todos os graus, dos necessitados e desprovidos de recursos. As principais aes oramentrias na funo Essencial Justia so executadas por meio de trs programas: 0580 Defesa Jurdica da Unio, 0581 Defesa da Ordem Jurdica e 0699 Assistncia Jurdica Integral e Gratuita. O programa Defesa Jurdica da Unio, a cargo da Presidncia da Repblica, executado pela Advocacia-Geral da Unio (AGU) e tem como objetivo representar a Unio judicial e extrajudicialmente e interpretar atos normativos, unificando a jurisprudncia no mbito do Poder Executivo. J o programa Defesa da Ordem Jurdica, principal programa de governo afeto funo, tem o Ministrio Pblico da Unio (MPU) como rgo responsvel por sua execuo. O PPA 2008-2011 lista como objetivo a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. A Defensoria Pblica da Unio (DPU), inserida na estrutura do Ministrio da Justia (MJ), o rgo responsvel pela execuo do programa Assistncia Jurdica Integral e Gratuita, cujo objetivo garantir a prestao de assistncia jurdica gratuita ao cidado, contribuindo para a democratizao da Justia. Assim, os gastos da Unio na funo Essencial Justia so executados, primordialmente, pelo MPU, pela AGU, vinculada Presidncia da Repblica, e pela DPU, vinculada ao Ministrio da Justia (MJ), cabendo ao MPU mais da metade do oramento na funo. Para o exerccio financeiro de 2011, foi conferida funo Essencial Justia uma dotao oramentria da ordem de R$ 6 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 5,37 bilhes.

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Valores Liquidados na Funo Essencial Justia - 2007 a 2011

R$ milhes Essencial Justia OFSS Total Fonte: Siafi. 1 At 2009 as despesas do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) estavam includas nas despesas do MPU. Em 2010, o Conselho foi transformado em rgo oramentrio especfico. Assim, na elaborao da tabela, em 2010 e 2011, no que se refere execuo de restos a pagar, foram excludas do MPU as despesas relativas Unidade Oramentria do Conselho. Essas despesas foram lanadas nas linhas referentes ao rgo CNMP.
2

2007 Valor 3.427 142 3.569 %PIB 0,13 0,01 0,13

2008 Valor 4.277 244 4.521 %PIB 0,14 0,01 0,15

2009 Valor 4.747 257 5.004 %PIB 0,15 0,01 0,15

2010 Valor 5.185 204 5.389 %PIB 0,14 0,01 0,14

2011 Valor 5.374 224 5.598 %PIB 0,13 0,01 0,14

Total Valor 23.010 1.071 24.081 %PIB 0,14 0,01 0,14

No Exerccio RPNP

Aos valores de investimentos do Ministrio Pblico foram acrescidos R$ 14,05 milhes em 2010 e R$ 25,45 milhes em 2011referentes ao grupo de despesas inverses financeiras.

Observando-se a evoluo histrica dos valores liquidados na funo, constata-se que os crditos liquidados, no perodo de 2007 a 2011, passaram de R$ 3,57 bilhes para R$ 5,60 bilhes, o que representa um aumento nominal de 57%, pouco se alterando, porm, a proporo sobre o PIB. Em relao a 2010, as despesas na funo aumentaram 4%. Os valores liquidados em 2011 tiveram a seguinte distribuio entre os grupos de natureza de despesa: 80% foram classificadas no grupo de Pessoal e Encargos Sociais; 17%, em Outras Despesas Correntes e 3%, em Inverses e Investimentos. Considerando que os gastos e as aes executados pela AGU e pela DPU so apreciados de forma consolidada nas estruturas da Presidncia da Repblica e do Ministrio da Justia, respectivamente, sero enfatizados nesta seo apenas os gastos e as atividades a cargo do Ministrio Pblico da Unio e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP). A fim de desenvolver suas atividades institucionais e desincumbir-se do programa de governo sob sua responsabilidade, o MPU foi dotado de crditos oramentrios no montante de R$ 3,41 bilhes. Foram liquidados R$ 3,144 bilhes (R$ 2,96 bilhes referentes a valores do exerccio e R$ 181 milhes referentes liquidao de restos a pagar no processados), considerada somente a funo Essencial Justia e excludos os gastos executados pelo CNMP, que passou a constituir unidade oramentria distinta. Dos valores liquidados, 76% foram gastos com pessoal e encargos sociais, enquanto 5% foram aplicados em investimentos e inverses. O CNMP, cujos gastos so efetuados no mbito do programa Defesa da Ordem Jurdica, recebeu, em 2011, uma dotao de R$ 88 milhes de reais, empenhou R$ 45 milhes e liquidou R$ 30 milhes referentes ao exerccio (houve tambm a liquidao de R$ 3 milhes concernentes aos restos a pagar no processados). Assim, na execuo da dotao de 2011, chama ateno a significativa participao de restos a pagar no processados nos valores empenhados, 34%. No grupo de despesa investimentos, 94% dos valores empenhados foram inscristos em restos a pagar no processados.

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Valores Liquidados pelo MPU e CNMP na Funo Essencial Justia por Grupo de Despesa 2010 e 2011
R$ milhes rgos MPU CNMP1 Total Fonte: Siafi. 1 At 2009 as despesas do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) estavam includas nas despesas do MPU. Em 2010, o Conselho foi transformado em rgo oramentrio especfico. Assim, na elaborao da tabela, em 2010 e 2011, no que se refere execuo de restos a pagar, foram excludas do MPU as despesas relativas Unidade Oramentria do Conselho. Essas despesas foram lanadas nas linhas referentes ao rgo CNMP.
2

Pessoal e Encargos Sociais % 2010 2011 anual 2.332 2.395 3% 14 2346 17 2412 21% 3%

Outras Despesas Correntes % 2010 2011 anual 511 588 15% 7 518 15 603 114% 16%

Investimentos e Inverses % 2010 2011 anual 144 161 12% 2,0 146 1 162 -50% 11%

Total 2010 2.987 23 3010 2011 3.144 33 3177 % anual 5% 43% 6%

Aos valores de investimentos do Ministrio Pblico foram acrescidos R$ 14,05 milhes em 2010 e R$ 25,45 milhes em 2011referentes ao grupo de despesas inverses financeiras.

Ministrio Pblico da Unio Todas as aes sob responsabilidade do MPU esto inseridas no programa finalstico Defesa da Ordem Jurdica. A Lei 12.309/10, porm, em seu artigo 4 e em seu Anexo VII, no estabeleceu entre as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal qualquer ao integrante do mencionado programa. Entre os investimentos efetuados pelo MPU, cujos valores empenhados aumentaram em cerca de 55% em relao ao exerccio anterior, destacaram-se as obras de construo do edifcios-sedes da Procuradoria Regional da Repblica em Porto Alegre-RS, da Procuradoria da Repblica em Pelotas-RS, da Promotoria de Justia em Ceilndia-DF e do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios em Braslia-DF. Com exceo desta ltima, que atingiu 20% de sua execuo fsica, as demais se encontram em estgios iniciais. Dos R$ 139 milhes empenhados em 2011, R$ 114 milhes foram inscritos em restos a pagar no processados. Considerando os valores liquidados no exerccio (referentes ao oramento de 2011 e a valores empenhados em exerccios anteriores), conforme apresentado na tabela anterior, houve um aumento de 12% dos valores liquidados em investimentos e inverses. Especificamente em relao ao grupo de natureza de despesa inverses, tem-se que o valor empenhado em 2011 quase triplicou em relao ao exerccio anterior, com um aumento nominal da ordem de R$ 70 milhes. A peculiaridade se deve aquisio de imveis para instalao de novas Procuradorias, a exemplo da aquisio das Torres I e III do edifcio-sede da Procuradoria da Repblica em Santa Catarina, da aquisio do edifcio-sede para a Procuradoria da Repblica em Macei-AL, da aquisio do edifcio-sede para a Procuradoria da Repblica em So Gonalo-RJ e da aquisio de imveis para ampliao da sede da Procuradoria da Justia Militar em Santa MariaRS. Cabe informar que 99% da despesa empenhada em 2011 em inverses foram inscritos em restos a pagar no processados. Conselho Nacional do Ministrio Pblico O CNMP passou, em 2010, a constituir unidade oramentria, permanecendo sua contabilidade a cargo da Auditoria Interna do Ministrio Pblico da Unio. Os gastos do Conselho so efetuados por meio do programa Defesa da Ordem Jurdica, cuja principal ao denominada Controle da Atuao Administrativa e Financeira do Ministrio Pblico. Consta entre as aes do programa, a cargo do CNMP, a construo de seu edifcio-sede, para a qual foram empenhados R$ 5,16 milhes em crditos oramentrios. O terreno para a contruo
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foi transferido ao CNMP pelo Ministrio Pblico do Trabalho e o incio das obras est previsto para 2012. O CNMP vem funcionando em quatro imveis diferentes e, como forma de reduzir os custos e as dificuldades de operao, pretende alugar um nico imvel que comporte toda a sua estrutura at a construo da sede, o que se estima durar de quatro a cinco anos. V-se que os gastos do rgo com pessoal aumentaram 21% em relao ao exerccio anterior. Tal fato decorre da supervenincia da Lei 12.412/11, que criou a estrutura de cargos e funes do CNMP, o que resultou na nomeao de mais de 100 servidores.

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Auditoria do Balano Geral da Unio

5 AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO

Neste captulo, so apresentadas as concluses da auditoria do Balano Geral da Unio, organizadas nas seguintes sees: a) Escopo, Responsabilidades e Concluses: abrange a competncia do TCU para a realizao desse trabalho, as demonstraes contbeis exigidas pela estrutura de relatrio financeiro aplicvel Unio, as responsabilidades sobre as demonstraes contbeis e sobre a auditoria e a opinio de auditoria; b) Descrio das Ressalvas: abrange as distores relevantes relacionadas ao valor, classificao, apresentao e divulgao de um item informado nas demonstraes contbeis, considerando a estrutura do relatrio financeiro aplicvel; c) Descrio das nfases: abrange os assuntos que, apesar de apropriadamente apresentados ou divulgados nas demonstraes contbeis, tm tal importncia que so fundamentais para o entendimento destas. O presente captulo possui mudanas significativas quanto aos relatrios de exerccios anteriores. Essas alteraes visam convergncia s Diretrizes de Auditoria Financeira da Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) e s boas prticas internacionais de relato de auditoria de demonstraes financeiras governamentais. Esse processo de convergncia tem sido impulsionado por um projeto financiado pelo Banco Mundial para o fortalecimento da auditoria financeira nesta Corte de Contas e pelas concluses preliminares da Reviso de Pares realizada pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sobre o Parecer Prvio e o Relatrio sobre as Contas de Governo da Repblica.

5.1 Escopo, Responsabilidades e Concluses

Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal e ao art. 36 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, foram examinadas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio relativas ao exerccio encerrado em 31/12/2011. As demonstraes contbeis consolidadas abrangem os rgos e as entidades pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e, conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, so compostas pelos Balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais. As empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos da Unio apenas sob a forma de participao acionria constam nas demonstraes contbeis consolidadas como investimentos, avaliados pelo mtodo da equivalncia patrimonial. Responsabilidade pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio Nos termos do art. 18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, e do art. 7, inciso VI, do Decreto 6.976/2009, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio de acordo com a Lei 4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos controles internos contbeis que a Secretaria determinou como necessrios para permitir a elaborao de demonstraes contbeis livres de distoro relevante, independentemente se causada por fraude ou erro. Responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio Compete ao Tribunal de Contas da Unio emitir parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica, que consistem nos balanos gerais da Unio e no relatrio sobre a
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execuo dos oramentos. As Normas de Auditoria do TCU (NAT) estabelecem que as normas de auditoria editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) so aplicveis s auditorias de demonstraes contbeis realizadas pelo Tribunal, em conjunto com as NAT. Essas normas requerem que o auditor cumpra exigncias ticas e planeje e execute a auditoria com o objetivo de obter segurana razovel de que as demonstraes contbeis consolidadas esto livres de distoro relevante. Uma auditoria envolve a execuo de procedimentos selecionados para a obteno de evidncias a respeito dos valores apresentados nas demonstraes contbeis consolidadas, bem como da conformidade com leis e regulamentos e a eficcia dos controles internos. Os procedimentos selecionados dependem do julgamento do auditor, incluindo a avaliao dos riscos de distoro relevante nas demonstraes contbeis consolidadas, mesmo que causada por fraude ou erro. Nessa avaliao de riscos, o auditor considera os controles internos relevantes para a elaborao e adequada apresentao das demonstraes contbeis consolidadas ao planejar os procedimentos de auditoria que so apropriados em determinada circunstncia. Uma auditoria inclui, tambm, a avaliao da adequao das prticas contbeis utilizadas e a razoabilidade das estimativas contbeis realizadas, bem como a avaliao da apresentao das demonstraes contbeis tomadas em conjunto. A evidncia de auditoria obtida suficiente e apropriada para fundamentar a opinio com ressalva. Base para a opinio com ressalva Aps a aplicao dos procedimentos de auditoria sobre as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, as seguintes constataes impediram a emisso de uma opinio sem ressalvas: i) Desobedincia ao princpio contbil da prudncia no processo de convergncia s normas internacionais de contabilidade; ii) Ausncia de excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais; iii) Alto nmero de restries s demonstraes contbeis dos ministrios da Sade, do Desenvolvimento Agrrio e da Previdncia Social; iv) Ausncia de entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social; v) Ausncia de contabilizao do passivo atuarial do Regime Prprio da Previdncia Social dos servidores pblicos federais; vi) Ausncia de contabilizao das alteraes na previso de receitas primrias; vii) Ausncia de contabilizao das renncias de receitas; viii) Ausncia de contabilizao da proviso para perdas provveis relativas aos crditos tributrios a receber; ix) Defasagem de um exerccio financeiro no registro de equivalncia patrimonial das participaes societrias da Unio; x) Defasagem das informaes de suporte ao registro dos crditos tributrios a receber; xi) Retificao irregular de R$ 116,9 bilhes de restos a pagar no processados no passivo no financeiro; xii) Percentual de depreciao de ativo imobilizado incompatvel com entes governamentais de porte semelhante; xiii) Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Conta nica do Tesouro Nacional, no montante de R$ 17,8 bilhes; xiv) Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna, no montante de R$ 14,2 bilhes;
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xv) Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Bens Imveis de Uso Especial, no montante de R$ 690 milhes; xvi) Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Ativa da Unio, no montante de R$ 109,8 bilhes; e xvii) Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Crditos Parcelados, no montante de R$ 17,7 bilhes. Opinio com ressalva Diante das evidncias obtidas e das constataes da auditoria do Balano Geral da Unio, possvel concluir que, exceto pelos possveis efeitos dos assuntos descritos no tpico anterior, as demonstraes contbeis consolidadas da Unio refletem, em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2011, bem como os resultados oramentrios, financeiros e patrimoniais relativos ao exerccio encerrado nessa data, em conformidade com as disposies da Lei 4.320/1964, da Lei Complementar 101/2000 e das demais normas aplicveis contabilidade federal. nfases Alm das ressalvas credibilidade das demonstraes contbeis consolidadas da Unio, nos termos das normas internacionais de auditoria, cabe chamar a ateno dos usurios das informaes do Balano Geral da Unio tambm para as seguintes constataes: i) Divergncia de saldos entre receitas e despesas intraoramentrias; ii) Classificao provisria da arrecadao de parcelamentos; e iii) Reconhecimento de receitas pelo regime de competncia.

5.2 Descrio das Ressalvas

Desobedincia ao princpio contbil da prudncia O princpio contbil da prudncia, desenvolvido pela cincia contbil e regulamentado pelo Conselho Federal de Contabilidade por meio do art. 10 da Resoluo CFC 750/1993 (atualizada pela Resoluo CFC 1.282/2010), determina a adoo do menor valor para os componentes do ativo e do maior para os do passivo, sempre que se apresentem alternativas igualmente vlidas para a quantificao das mutaes patrimoniais que alterem o patrimnio lquido. Com o objetivo de convergir s normas internacionais de contabilidade aplicada ao setor pblico, a partir de 2007, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) impulsionou o processo de reforma da contabilidade aplicada ao setor pblico, por meio da criao de grupos tcnicos, da elaborao de manuais e da disseminao das mudanas em seminrios e cursos. A maior parte das alteraes propostas pela STN est relacionada ao ativo, com a justificativa de que essas mudanas permitiriam o cumprimento integral dos arts. 85, 89, 100 e 104 da Lei 4.320/1964, que tratam da evidenciao do patrimnio contbil dos entes federados. Entretanto, independentemente da legitimidade dessa nova interpretao, do mesmo modo que dela podem resultar mais ativos em razo do reconhecimento, mensurao e evidenciao dos ativos que existem e no esto sendo contabilizados , tambm pode haver reduo de ativos e aumento de passivos por meio do reconhecimento, mensurao e evidenciao, respectivamente, de ativos retificadores e de passivos que existem e no esto sendo contabilizados. Ocorre que, conforme demonstrado a seguir, o esforo da STN tem sido direcionado para reconhecimento sbito de crditos tributrios, sem uma concomitante poltica de reconhecimento de passivos de alto
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impacto sobre o patrimnio lquido, como o caso do passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais. O pargrafo nico do art. 10 da Resoluo CFC 750/1993 estabelece que:
o princpio da prudncia pressupe o emprego de certo grau de precauo no exerccio dos julgamentos necessrios s estimativas em certas condies de incerteza, no sentido de que ativos e receitas no sejam superestimadas e que passivos e despesas no sejam subestimados, atribuindo maior confiabilidade ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais.

A STN tem demonstrado menor precauo em relao aos passivos atuariais do que com crditos decorrentes de receitas tributrias e de contribuies ainda no inscritos em dvida ativa. Tendo como premissa principal os mencionados arts. da Lei 4.320/1964 e como premissa secundria uma nova interpretao destes e de outros dispositivos da legislao, a secretaria concluiu que o patrimnio contbil da Unio deve ser evidenciado por meio de todos os seus ativos e passivos. Todavia, os principais esforos tm sido direcionados para dois caminhos: aumentar ativos e diminuir passivos. O aumento dos ativos ocorreu por meio das primeiras tentativas de reconhecimento de variaes patrimoniais ativas por meio do regime de competncia, materializadas no reconhecimento, pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, em 2010, de mais de R$ 900 bilhes de crditos tributrios e no tributrios de perodos passados ainda no inscritos em dvida ativa, tendo por base estimativas com fragilidade tcnica, bem como crditos com alto potencial para inadimplncia. Por outro lado, a diminuio do passivo adveio da eliminao dos efeitos dos restos a pagar no processados sobre o passivo real, mediante a retificao irregular dessa rubrica no passivo no financeiro, conforme ser descrito a seguir. A subavaliao do passivo em razo da retificao dos restos a pagar no processados tem sido superior a R$ 100 bilhes nos ltimos dois anos. Os efeitos da atual poltica contbil do governo federal podem ser observados por meio da evoluo histrica e da comparao internacional de sua situao patrimonial. O ativo real do Governo Federal, em 2011, representa quase o triplo do ativo real de dez anos antes, enquanto o passivo real aumentou pouco mais que o dobro entre 2002 e 2011. Desse modo, o patrimnio lquido aumentou quase 4.000% no mesmo perodo, pois, em 2002, era negativo em R$ 24 bilhes e, em 2011, chegou a R$ 882 bilhes positivos.
Evoluo da situao patrimonial da Unio
R$ bilhes

4000 3000 2000 1000 0 -1000 2002

Fonte: BGUs.

Ativo real Passivo real Patrimnio Lquido

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

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O saldo positivo do patrimnio lquido pode ser considerado um fenmeno anmalo para as demonstraes contbeis consolidadas de um governo nacional, em razo do acmulo de obrigaes sociais juridicizadas de um ente contbil dessa natureza. Ao comparar o balano patrimonial consolidado de 2010 do Governo Federal Brasileiro com os balanos de governos nacionais de outros pases para o mesmo ano, possvel identificar uma enorme discrepncia em relao situao patrimonial.
Comparao da situao patrimonial de governos 2010
% Ativos ou Passivos lquidos

17%

-26% -46% -59% Brasil (1) Canad (2) -82% EUA (3) Frana (4) Mxico (5) -50%

-20% -47%

Reino Unido Comisso (6) Europeia (7)

Mdia dos governos comparados, exceto Brasil

Fontes: (1) Balano Geral da Unio de 2010. (2) Annual Financial Report of the Government of Canada - Fiscal Year 2009-2010. (3) A Citizen's Guide to the 2010 Financial Report of the U.S. Government. (4) La certification des comptes de l'Etat - Exercice 2010.

(5) Anlisis del Informe de Avance de Gestin Financiera 2010. (6) Certificate and Report of the Comptroller and Auditor General: Whole of Government Accounts 2009-10.
(7) Contas Anuais da Unio Europeia - Exerccio 2010.

A partir do grfico anterior, possvel observar que somente o Governo Federal Brasileiro possui situao patrimonial positiva, enquanto os demais possuem patrimnio lquido negativo (tambm conhecido por passivo a descoberto ou por passivo lquido). Em 2010, foi de 17% o saldo patromonial lquido. Por outro lado, para o mesmo exerccio financeiro, os outros pases da comparao tinham situao patrimonial negativa, de tal modo que apresentaram, em mdia, quase 50% de passivos lquidos de ativos. Cabe ressaltar que h diferenas nas polticas de contabilizao, na abrangncia da consolidao e nos exerccios financeiros dos pases comparados. Nas demonstraes contbeis dos governos nacionais destes pases, o patrimnio lquido negativo principalmente em razo do reconhecimento de ativos retificadores e de passivos atuariais de benefcios ps-emprego. Ao evidenciar essas rubricas, esses governos demonstram o compromisso em apresentar sociedade e aos demais usurios das demonstraes contbeis governamentais os desafios para sustentabilidade fiscal de seus governos. Diante disso, cabe recomendar STN que redirecione o processo de reforma da contabilidade federal, empregando maior grau de precauo em novos procedimentos que aumentem o ativo e maior esforo institucional para viabilizar o registro contbil de passivos e variaes patrimoniais diminutivas que ainda no so evidenciados adequadamente.

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Ausncia de excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais Uma operao intragovernamental caracteriza-se por envolver entidades contbeis pertencentes a uma mesma esfera de governo. Assim, uma entidade pblica pode auferir benefcios econmicos sob a forma de entrada de recursos, aumento de ativos ou diminuio de passivos em decorrncia de uma transao efetuada com outra entidade tambm pblica da mesma esfera governamental, que, por sua vez, sofrer igual decrscimo em seus benefcios econmicos, sob a forma de sada de recursos, reduo de ativos ou incremento em passivos. Contudo, o efeito patrimonial consolidado dessas operaes nulo, dado que, nos registros contbeis do respectivo ente da Federao, haver tanto os saldos dos ativos e receitas da entidade recebedora quanto os saldos dos passivos e despesas da entidade executora. So exemplos dessas transaes: Doaes e permutas de bens mveis e imveis entre unidades gestoras; Obrigaes tributrias de empresas pblicas; e Receitas e despesas intraoramentrias. As receitas e despesas intraoramentrias da Unio originam-se de transaes entre rgos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Em termos agregados, tais receitas no correspondem a efetivos ingressos de recursos, assim como as correspondentes despesas no acarretam efetivos desembolsos Conta nica do Tesouro Nacional. No obstante configurarem mero remanejamento, esses valores so registrados tanto no oramento, em obedincia aos princpios da universalidade e do oramento bruto, insculpidos nos arts. 2 e 6 da Lei 4.320/1964, como na contabilidade, possibilitando a eliminao da dupla contagem de saldos na consolidao das contas governamentais, em cumprimento ao disposto no 1 do art. 50 da LRF. A identificao das receitas intraoramentrias se d por meio das categorias econmicas 7 (correntes) e 8 (de capital), criadas com a edio da Portaria Interministerial 338/2006. Estas no constituem novas categorias em si, mas meras especificaes das categorias de receita elementares (1 correntes e 2 de capital). As despesas intraoramentrias, por sua vez, so identificadas pela modalidade de aplicao 91, instituda pela Portaria Interministerial STN/SOF 688/2005. Esta no se confunde com as extintas transferncias intragovernamentais, tampouco se aplica s descentralizaes de crditos oramentrios para execuo de aes de responsabilidade do rgo, fundo ou entidade descentralizadora. Nos termos do inciso I do art. 15 da Lei 10.180/2001 e do inciso I do art. 3 do Decreto 6.976/2009, o Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade evidenciar as operaes realizadas pelos rgos e entidades governamentais e os seus efeitos sobre a estrutura do patrimnio da Unio. Nesse sentido, o Plano de Contas da Administrao Pblica Federal contempla contas destinadas identificao dos montantes intraoramentrios tanto das receitas (47000.00.00 e 48000.00.00) quanto das despesas (30000.91.00 e 40000.91.00). Em que pese a existncia desses instrumentos, que se mostram adequados efetivao dos devidos ajustes de consolidao, a STN no tem expurgado os saldos decorrentes das operaes intragovernamentais quando da consolidao das demonstraes contbeis da Unio. Como agravante, no h, no BGU 2011, notas explicativas acerca dos efeitos da presena indevida desses saldos sobre os resultados gerais do exerccio demonstrados no Balano Financeiro (BF), na Demonstrao das Variaes Patrimoniais (DVP) e no Balano Patrimonial (BP). Em razo dessa omisso, os resultados financeiro e patrimonial, bem como o prprio patrimnio lquido da Unio, encontram-se maculados de distoro contbil relevante. Para mensurar os efeitos da no excluso dos saldos decorrentes das operaes intragovernamentais, foram levantados os valores referentes s receitas e despesas
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intraoramentrias da Unio, executadas ao longo do exerccio de 2011, em contraponto aos saldos de receitas e despesas oramentrias totais constantes do Balano Financeiro e da Demonstrao das Variaes Patrimoniais. A tabela a seguir evidencia as disparidades constatadas.
Operaes intragovernamentais da Unio 2011
R$

Saldos Receitas oramentrias arrecadadas Despesas oramentrias empenhadas Diferena

Fonte: Siafi.

BF e DVP (A) Intraoramentrios (B) 1.700.996.880.045,39 (1.676.831.326.892,20) 24.165.553.153,19 15.001.902.861,41 (2.831.988.154,36)

Lquidos (A-B) 1.685.994.977.183,98 26.997.541.307,55

(17.833.891.015,77) (1.658.997.435.876,43)

A diferena total entre receitas e despesas oramentrias executadas que consta das demonstraes contbeis foi da ordem de R$ 24,1 bilhes. Ocorre que as receitas intraoramentrias somaram cerca de R$ 15,0 bilhes, ao passo que as despesas intraoramentrias alcanaram R$ 17,8 bilhes. Por no terem sido excludos quando da consolidao, os saldos intragovernamentais acabaram por distorcer para menos os resultados financeiro e patrimonial do exerccio de 2011. Desconsiderando-se o efeito lquido negativo de cerca de R$ 2,8 bilhes, o balanceamento entre receitas e despesas oramentrias resulta em um total positivo de R$ 26,9 bilhes. Observa-se, portanto, que a no excluso dos saldos decorrentes de transaes intragovernamentais afetou negativamente a qualidade das informaes de receita e despesa e, por conseguinte, de patrimnio lquido evidenciadas nas demonstraes contbeis consolidadas da Unio, tornando menos precisa a avaliao acerca do desempenho econmico-financeiro federal por parte do usurio do BGU. Nesse sentido, faz-se necessrio recomendar STN que institua procedimento contbil especfico para excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais quando da elaborao de demonstraes contbeis consolidadas da Unio, em cumprimento ao disposto no art. 50, 1, da Lei Complementar 101/2000, c/c o art. 15, inciso I, da Lei 10.180/2001 e o art. 3, inciso I, do Decreto 6.976/2009. Restries s demonstraes contbeis dos ministrios da Sade, do Desenvolvimento Agrrio e da Previdncia Social O art. 85 da Lei 4.320/1964 estabelece que os servios de contabilidade tm a obrigao de levantar os balanos gerais (demonstraes contbeis). No mbito federal, esses servios esto organizados por meio do Sistema de Contabilidade Federal (SCF), regido pela Lei 10.180/2001 e pelo Decreto 6.976/2009. Segundo essa estrutura normativa, os rgos do SCF (unidades organizacionais de contabilidade) devem realizar conformidade contbil dos atos e fatos da gesto oramentria, financeira e patrimonial praticados pelos ordenadores de despesa e responsveis por bens pblicos, vista dos princpios e normas contbeis aplicadas ao setor pblico. Na condio de rgo central do SCF, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) emitiu a Instruo Normativa 6/2007 para disciplinar os procedimentos relativos conformidade contbil. Conforme essa instruo, a conformidade contbil consiste na certificao dos demonstrativos contbeis gerados pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). O registro da conformidade contbil realizado por contabilista devidamente habilitado em Conselho Regional de Contabilidade, designado e credenciado no Siafi como contador responsvel.

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De acordo com a referida instruo normativa, a conformidade contbil deve ser registrada Com Restrio quando observada qualquer uma das seguintes situaes: Falta de registro da Conformidade de Registros de Gesto; Inconsistncias ou desequilbrios nas Demonstraes Contbeis; Demonstraes Contbeis que no espelhem as atividades fins da unidade de evidenciao contbil; Inconsistncias detectadas em auditorias contbeis automticas do Siafi; ou Quaisquer inconsistncias que comprometam a qualidade das informaes contbeis. Somente se no houver nenhuma das circunstncias listadas poder ser registrada a Conformidade Contbil Sem Restrio. Quanto primeira situao, vale esclarecer que a Conformidade de Registros de Gesto consiste na certificao dos registros dos atos e fatos da execuo oramentria, financeira e patrimonial includos no Siafi e da existncia de documentao que comprove as operaes registradas na contabilidade. Em dezembro de 2011, dentre os 27 rgos contbeis superiores do Poder Executivo Federal, apenas o Comando da Aeronutica e o Ministrio da Defesa tiveram a Conformidade Contbil de suas demonstraes contbeis registradas Sem Restrio. Todos os outros 25 rgos superiores apresentaram algum tipo de restrio. Considerando que esses rgos contbeis superiores so entes consolidados de evidenciao contbil e, por isso, agregam restries de rgos contbeis subordinados a eles, necessrio alertar que, em alguns ministrios, a probabilidade de registro de restrio maior, tendo em vista a grande quantidade de entes da Administrao Indireta vinculados a eles, como o caso do Ministrio da Educao, que agrega as universidades federais e os institutos federais de educao, cincia e tecnologia. As demonstraes contbeis de 2011 dos rgos superiores do Poder Executivo Federal apresentaram 978 restries. Em mdia, foram 36,2 ocorrncias por rgo superior. Considerando os 212 rgos contbeis (unidades de evidenciao) vinculados aos rgos superiores, a mdia reduz-se para 4,6 restries por rgo contbil. Algumas restries contbeis esto relacionadas a falhas nos controles internos contbeis e administrativos. As mais comuns so: 1) Falta de registro ou registro de Conformidade de Registros de Gesto com restrio; 2) Convnios a aprovar e a comprovar com data expirada; 3) Convnios a liberar expirados; 4) Falta de ou atraso na remessa do Relatrio Mensal de Bens (RMB); 5) Falta de ou atraso na remessa do Relatrio Mensal de Almoxarifado (RMA); 6) Falta de registro de Conformidade Contbil; e 7) No atendimento a orientao da Secretaria do Tesouro Nacional. Outras restries tratam especificamente de inconsistncias contbeis, que podem ter efeitos sobre as demonstraes contbeis. As mais comuns so: 1) Falta de registro ou evoluo incompatvel da depreciao de Ativo Imobilizado; 2) Divergncia entre Valores Liquidados e Passivo Financeiro; 3) Saldos em contas transitrias do Passivo Circulante; e 4) Divergncias entre contabilidade e RMB/RMA. Apesar de menos frequentes, tambm h restries que tratam de inconsistncias na contabilidade de informaes relevantes no mbito da Unio, como, por exemplo: bancos (falta de conciliao bancria), ativos permanentes (falta de registro de reavaliao e inconsistncia com sistema gerencial), dvida ativa (atualizao de proviso, juros e multas), despesa (apropriao fora do perodo de competncia), dvida interna e externa (falta de
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compatibilizao). A tabela a seguir classifica os rgos contbeis superiores segundo a mdia de restries por rgo contbil subordinado.
Restries contbeis dos rgos superiores do Poder Executivo Federal 2011

rgo Contbil Superior 1. Ministrio da Sade 2. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 3. Ministrio da Previdncia Social 4. Ministrio da Justia 5. Ministrio das Cidades 6. Ministrio do Trabalho e Emprego 7. Ministrio das Comunicaes 8. Ministrio da Integrao Nacional 9. Presidncia da Repblica 10. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 11. Ministrio da Cultura 12. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 12. Ministrio da Educao 12. Ministrio de Minas e Energia 15. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 16. Ministrio da Fazenda 17. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior 17. Ministrio dos Transportes 17. Ministrio do Esporte 17. Ministrio do Turismo 21. Ministrio da Cincia e Tecnologia 22. Ministrio do Meio Ambiente 23. Comando do Exrcito 24. Comando da Marinha 25. Ministrio das Relaes Exteriores 26. Ministrio da Defesa 27. Comando da Aeronutica Poder Executivo Federal
Fonte: Siafi.

N de Restries Contbeis 147 28 27 81 37 20 19 48 37 9 20 23 327 15 11 41 21 6 3 6 19 23 6 3 1 Sem Restrio Sem Restrio 978

N de rgos subordinados 8 2 3 10 5 3 3 8 8 2 5 6 86 4 3 13 7 2 1 2 7 9 4 3 2 4 2 212

Mdia 18,4 14,0 9,0 8,1 7,4 6,7 6,3 6,0 4,6 4,5 4,0 3,8 3,8 3,8 3,7 3,2 3,0 3,0 3,0 3,0 2,7 2,6 1,5 1,0 0,5 0,0 0,0 4,6

Dentre os trs primeiros da lista, destacam-se os dois ministrios com as maiores despesas da Unio: o da Sade e o da Previdncia Social. Juntos, eles representam quase metade da despesa primria da Unio. Portanto, a grande quantidade de restries contbeis nos rgos a eles subordinados representa um alto risco de distoro materialmente relevante para as demonstraes contbeis consolidadas da Unio. Quanto ao Ministrio da Previdncia, alm de restries relacionadas s inconsistncias contbeis, h duas referentes a irregularidades na gesto financeira: falta de apropriao em despesas j liquidadas e realizao de despesa sem amparo legal. Esta ltima, tambm observada em relao ao Ministrio da Sade, alm de execuo de despesa incompatvel com dotao oramentria. Por fim, importante mencionar a grande quantidade de restries no mbito do ministrio da Sade referentes documentao de convnios e de repasses.

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Vale lembrar que o ministrio com maior materialidade no mbito do Poder Executivo Federal o Ministrio da Fazenda, principalmente por gerir a maioria dos principais agregados financeiros da Unio: receitas tributrias (Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB), dvida ativa (Procuradoria Geral da Fazenda Nacional PGFN), bancos (conta nica), dvida federal e participaes societrias (Secretaria do Tesouro Nacional STN). Ocorre que o risco de o nmero de restries ser maior no rgo superior Ministrio da Fazenda alto, devido ao fato de a STN no possuir setorial contbil prpria para efetuar a conformidade contbil especfica para suas demonstraes contbeis. Alm disso, a RFB e a PGFN s criaram setoriais contbeis especficas recentemente. Ressalte-se que os riscos de controle resultantes da ausncia de setorial contbil prpria para a aludida secretaria esto sendo avaliados em processo especfico nesta Corte de Contas (TC 018.795/2011-0). Ausncia de entidade contbil para o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social A Lei 4.320/1964 define como fundo o produto de receitas especificadas por lei vinculadas a determinados objetivos ou servios. Essa segregao tem o propsito de assegurar que os recursos financeiros destacados no sejam gastos em outras reas. Nessa linha de raciocnio, os fundos constituem-se em instrumentos de gesto financeira, de planejamento e de controle da execuo dos objetivos a que se propem. Para isso, o art. 250 da Constituio definiu que a Unio poderia constituir um fundo a fim de assegurar os recursos para o pagamento dos benefcios concedidos pelo regime geral de previdncia social. A Lei Complementar 101/2000 (LRF) regulamentou o dispositivo constitucional, criando Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (FRGPS), vinculado ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, com a finalidade de prover os recursos necessrios ao pagamento dos benefcios previdencirios. Segundo o 1 do art. 68 da LRF, o fundo constituir-se- de bens mveis e imveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) no utilizados na operacionalizao deste; bens e direitos vinculados por fora de lei; receita das contribuies sociais; produto da liquidao de bens e ativos de pessoa fsica ou jurdica em dbito com a Previdncia Social; resultado da aplicao financeira de seus ativos; recursos provenientes do oramento da Unio. J o inciso IV do art. 50 da LRF impe que, alm de obedecer s normas de contabilidade pblica, a escriturao das receitas e despesas previdencirias dever ser apresentada em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos. Entretanto, at o exerccio de 2011, o FRGPS no foi totalmente estruturado conforme determina a legislao. Oramentariamente, o fundo constitui-se em uma unidade com dotao prpria, portanto em conformidade com a lei de criao. Todavia, financeira e patrimonialmente a estrutura no est totalmente de acordo com as normas vigentes. As receitas das contribuies sociais vinculadas previdncia social so contabilizadas como receitas do INSS. As despesas so executadas na unidade gestora da Coordenao-Geral de Oramento, Finanas e Contabilidade do INSS (Cdigo Siafi UG 510001) e os bens e direitos do fundo esto contabilmente registrados no rgo INSS, em afronta determinao da sua lei de criao. Em consequncia disso, no existem demonstrativos financeiros e patrimoniais especficos do FRGPS. A partir do Siafi, no h possibilidade de se extrair demonstrativos contbeis dos sistemas para se efetuar anlises das receitas e despesas conforme determinou a lei. Alm disso, no possvel saber exatamente qual o patrimnio do fundo sem solicitar informaes exclusivas ao

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INSS, o que demanda a realizao de um levantamento, a fim de separar os bens operacionais do rgo INSS daqueles pertencentes ao fundo. A explicao para tal situao deve-se inexistncia de uma entidade contbil especfica (pelo menos no Siafi) para registrar as receitas, os ativos e os passivos e executar as despesas do RGPS, em descumprimento legislao pertinente e ao princpio contbil da entidade, uma vez que a lei determina a clara distino entre o INSS e o FRGPS, por meio da separao dos bens, valores e rendas, de acordo com o inciso I do 1 do art. 68 da LRF. A falta de segregao entre os ativos e passivos, receitas e despesas do INSS e do FRGPS traz prejuzos devida evidenciao do patrimnio respectivo de cada entidade e gesto das despesas previdencirias, alm de impossibilitar a apresentao dos demonstrativos contbeis especficos para fins de anlise financeira, especialmente os do fundo. Sobre essa situao, o INSS foi questionado a respeito das razes pelas quais o FRGPS no est estruturado de forma a evidenciar contabilmente todos os aspectos preconizados no 1 do art. 68 da Lei Complementar 101/2000, inclusive a execuo financeira da despesa previdenciria em unidade gestora prpria do Fundo. Tais razes deveriam abranger todas as limitaes operacionais, tecnolgicas e jurdicas enfrentadas para implementao do art. 68 da LRF. Em resposta, o presidente da autarquia enviou a esta Corte de Contas o Ofcio 237/PRES/INSS, de 29/3/2012, se comprometendo a equacionar a situao por meio da criao de uma unidade gestora para administrar e registrar o patrimnio do fundo em cada uma das gerncias executivas do INSS, todas vinculadas a um subrgo com a denominao de Fundo Geral de Previdncia Social dentro da estrutura do INSS no Siafi. Por fim, destacou, ainda, que o processo de mudana nos procedimentos operacionais e contbeis do fundo demandar tempo e trabalho conjunto com diversas reas do instituto, alm da cooperao tcnica dos ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e da Previdncia Social. Em face das justificativas apresentadas, recomenda-se que o INSS e os ministrios mencionados elaborem uma poltica e estabeleam procedimentos de contabilizao para o FRGPS, em consonncia com o que dispe art. 250 da Constituio Federal, c/c o 1 do art. 68 e o inciso IV do art. 50 da Lei Complementar 101/2000. Cabe recomendar tambm que o INSS elabore e encaminhe a esta Corte de Contas, no prazo de 90 dias, um plano de ao com o cronograma de implementao da entidade contbil especfica para o aludido fundo. Espera-se que, com as medidas adotadas pelo INSS combinadas com as propostas de encaminhamento, d-se o devido cumprimento da legislao vigente e do princpio contbil da entidade, propiciando maior transparncia na evidenciao do patrimnio pertencente ao FRGPS, melhorias dos controles internos na execuo das despesas previdencirias e, principalmente, a apresentao dos demonstrativos contbeis e financeiros especficos para o FRGPS. Ausncia de registro contbil do passivo atuarial do RPPS A estrutura de relatrio financeiro do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) dos servidores federais composta pelo art. 40 da Constituio Federal, pela Lei Complementar 101/2000, pelas Leis 4.320/1964 e 9.717/1998, pelas Portarias MPS 402/2008, 403/2008 e 916/2003, alm de outras normas sobre o RPPS e de contabilidade aplicveis. Em todos os nveis hierrquicos dessa estrutura, h a preocupao com o equilbrio financeiro e atuarial do RPPS. Alm disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 9.717/1998 determinam
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que, para obter tal equilbrio, o referido regime deve obedecer a normas de contabilidade e de aturia. A ltima legislao apresenta, ainda, outras normas de contabilizao no caso de constituio de fundo especfico para o RPPS. Atualmente, a poltica e os procedimentos de contabilizao do passivo atuarial do RPPS constam na Portaria MPS 916/2003 e em um estudo publicado pelo Ministrio da Previdncia Social em 2009, denominado Contabilidade Aplicada aos Regimes Prprios de Previdncia Social (Coleo Previdncia Social, Srie Estudos, volume 29). A Portaria MPS 916/2003 aprova o plano de contas, o manual das contas, os demonstrativos e as normas de procedimentos contbeis aplicados aos regimes prprios de previdncia social. Segundo o estudo mencionado, a constituio de provises matemticas previdencirias tem como objetivo tratar contabilmente as informaes atuariais dos RPPS e representa o ponto principal da Contabilidade Previdenciria Pblica. Destaca tambm que a constituio de provises vem atender ao Princpio Fundamental da Prudncia, culminando, assim, na recomendada boa prtica contbil. Por fim, alerta que a contabilizao da proviso matemtica previdenciria encontra-se em perfeita consonncia com o disposto na Norma Internacional de Contabilidade 19 IAS 19 (sigla em ingls). A IAS 19 possui norma equivalente para o setor pblico, publicada pela Federao Internacional de Contadores (IFAC, sigla em ingls), denominada IPSAS 25 (sigla em ingls), na qual so descritas a contabilizao e a divulgao de informaes, pelas entidades do setor pblico, dos benefcios a empregados, entre eles os benefcios ps-emprego, tais como aposentadorias e penses. A Unio no contabiliza o passivo atuarial do RPPS, entretanto, possui projees atuariais e, em obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal, divulga tais valores no Anexo de Metas Fiscais (LRF, art. 4, 2, inciso IV) e no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria referente ao ltimo bimestre do exerccio (LRF, art. 53, 1, inciso II). Todavia, a transparncia e os controles fiscais e gerenciais permitidos por esses documentos no so suficientes para a avaliao consolidada da sustentabilidade fiscal do Governo Federal. A contabilidade tem o papel de agregar informaes variadas sobre a gesto oramentria, financeira e patrimonial, de modo a permitir uma avaliao ampla sobre a capacidade do Governo de cumprir com suas obrigaes presentes e futuras por meio de suas disponibilidades, crditos, investimentos, bens mveis e imveis. Questionado sobre qual seria a estimativa do passivo atuarial do RPPS dos servidores civis da Unio, o Ministrio da Previdncia Social apresentou os nmeros dispostos na tabela abaixo.
Balano Atuarial do RPPS dos servidores pblicos civis da Unio em 31/12/2011
R$ bilhes

Ativo Valor Presente Atuarial das Contribuies Sobre salrios Sobre benefcios Dficit Atuarial

556,29 474,15 82,14 1.107,10

Passivo Valor Presente Atuarial dos Benefcios Concedidos Aposentadorias Penses Valor Presente Atuarial dos Benefcios a Conceder Aposentadorias Penses

465,65 305,39 160,26 1.197,74 890,59 307,15 1.663,39

Total

1.663,39 Total

Fonte: Ministrio da Previdncia Social (Ofcio 192/MPS/SPS/DRPSP, de 9/3/2012).

Contudo, o MPS apresentou a seguinte limitao informativa desses nmeros: importante esclarecer que os dados recebidos dos diversos rgos e unidades administrativas dos poderes da
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Unio ainda apresentam inmeras inconsistncias, o que nos obriga a promover ajustes e simulaes, certamente, com implicaes nos resultados. E, diante disso, informa que esto sendo desenvolvidas ferramentas para a construo de base de dados como soluo definitiva para garantir a qualidade das informaes. Tendo em vista a materialidade dos valores desse passivo, a sua ausncia no Balano Patrimonial Consolidado da Unio afeta de modo significativo o valor do Patrimnio Lquido, que em 31/12/2011 apresentou saldo positivo de R$ 881,7 bilhes. Caso o passivo atuarial do RPPS fosse registrado pelo valor projetado do dficit ao final de 2011 (R$ 1.107,1 bilhes), o patrimnio lquido da Unio seria severamente impactado, passando a ser negativo em R$ 225,4 bilhes. Ao introduzir o estudo mencionado acima, o ento ministro de Estado da Previdncia Social destacou a importncia do registro contbil do passivo atuarial do RPPS, in verbis:
A boa contabilidade, correta, segura e precisa, tem o papel de demonstrar aos segurados e sociedade a capacidade econmico-financeira do ente pblico. Esse elemento fundamental para a anlise de cada indivduo quanto sustentabilidade e efetiva capacidade do regime prprio de garantir o seu futuro e o de seus dependentes, na exata proporo dos benefcios definidos pela legislao.

Assim, diante das demandas jurdica, social e econmica para o registro do passivo atuarial do RPPS, recomenda-se Secretaria do Tesouro Nacional, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, conjuntamente e sob a coordenao do primeiro: a) institucionalizem os procedimentos de contabilizao do passivo atuarial do RPPS, inclusive com a incluso de dispositivos nos manuais emitidos pela STN; b) elaborem e encaminhem a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de 90 dias, com as medidas necessrias para o registro contbil no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) do passivo atuarial do RPPS da Unio, avaliando quais os recursos humanos, materiais e tecnolgicos necessrios para tanto; e, c) enquanto no houver registro contbil do passivo atuarial, apresentem em notas explicativas s demonstraes contbeis consolidadas da Unio as projees atuariais e os efeitos decorrentes da eventual contabilizao sobre o patrimnio lquido da Unio. Ausncia de contabilizao das alteraes na previso de receitas primrias O art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal prev a necessidade de limitao de empenho e movimentao financeira pelos Poderes e Ministrio Pblico em caso de se verificar que, ao final de um bimestre, o nvel de realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Em complemento, o art. 13 da LRF impe o desdobramento da receita prevista em metas bimestrais de arrecadao, as quais so determinantes para o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso, nos moldes do art. 8 daquela mesma lei. Ademais, dispositivo reiterado nas LDOs da Unio tem determinado que o Poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional e aos rgos autnomos, at o vigsimo dia aps o encerramento de cada bimestre, relatrio contendo a memria de clculo das novas estimativas de receitas e despesas primrias e a demonstrao da necessidade de contingenciamento. Embora consignadas nos sucessivos relatrios bimestrais de avaliao e, por conseguinte, nos correspondentes decretos de programao oramentria e financeira, as informaes atualizadas da previso de receitas primrias no se encontram devidamente escrituradas na contabilidade da
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Unio. Como agravante, no h notas explicativas acerca dos efeitos da ausncia desses nmeros sobre a anlise do desempenho da arrecadao. Com efeito, o Balano Oramentrio contempla colunas destinadas a evidenciar a previso inicial e a previso atualizada da receita. Porm, os saldos de previso de receita inicial e atualizada tm sido idnticos entre si, com exceo dos valores de supervits financeiros de exerccios anteriores e de excessos de arrecadao, que constam na coluna Previso Atualizada para compensar sua incluso na coluna Dotao Atualizada como fonte para abertura de crditos adicionais. A igualdade imprpria mantm-se desde a abertura at o encerramento do exerccio, a despeito das sucessivas alteraes na previso inicial de receitas primrias da Unio levadas a cabo por fora do art. 9 da LRF. Ainda que, nos termos do inciso II do art. 15 da Lei 10.180/2001, o Sistema de Contabilidade Federal tenha por finalidade evidenciar a receita prevista e os recursos dos oramentos vigentes e que, para tanto, o Plano de Contas da Administrao Pblica Federal contemple contas de controle destinadas ao registro das alteraes decorrentes de previses adicionais (29112.00.00), reestimativas (29114.00.00) e anulaes (29119.00.00), segundo a STN, a escriturao das sucessivas alteraes na previso de receitas primrias depende de informao que no tem sido prontamente encaminhada pela Secretaria de Oramento Federal. Essa omisso tem impossibilitado que o usurio da informao do Balano Oramentrio apure eventuais excessos ou insuficincias de arrecadao, resultantes do confronto entre receitas previstas e realizadas, com base na previso atualizada. Isso porque a coluna Previso Atualizada apenas tem reproduzido os saldos iniciais de receita prevista j constantes na coluna Previso Inicial, dada a ausncia de registros nas contas de previses adicionais, reestimativas e anulaes. Em consequncia, o Balano Oramentrio tem evidenciado o desempenho da arrecadao apenas com referncia na previso inicial de receita, a qual, mesmo sendo a balizadora oficial da alocao oramentria, se mostra de pouca valia a partir do incio da execuo do oramento, haja vista se sujeitar a recorrentes alteraes, sobretudo em virtude de mudanas no cenrio econmico. No por acaso, o comando insculpido no 3 do art. 43 da Lei 4.320/1964 impe que, na apurao do excesso de arrecadao fonte de abertura de crditos suplementares e especiais , seja considerada a tendncia de realizao da receita no decorrer do exerccio, ou seja, a sua previso atualizada. Situao diferente ocorre no lado da despesa evidenciada no Balano Oramentrio. Os saldos registrados na coluna Dotao Atualizada contemplam os impactos dos crditos adicionais e das anulaes de crditos sobre a dotao inicial. Assim, na apurao de eventuais economias na execuo da despesa, tem-se considerado, de fato, as alteraes oramentrias ocorridas ao longo do exerccio. Para mensurar os efeitos da ausncia de to relevante informao no lado da receita, foram levantados os valores referentes s reestimativas de receitas primrias da Unio, efetuadas bimestralmente ao longo do exerccio de 2011, em contraponto aos saldos do Siafi relativos s previses inicial e atualizada de receitas primrias, exceto intraoramentrias. O grfico a seguir demonstra as disparidades constatadas.

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Previso de receitas primrias da Unio Siafi X Avaliaes bimestrais 2011

R$ bilhes

1.012,8

Previso Inicial Reestimativa Previso Atualizada Diferena

(22,2)

LOA

Programao

1 bim

2 bim

3 bim

4 bim

5 bim

Fontes: Siafi e Relatrios Bimestrais de Avaliao Oramentria.

A previso inicial de receitas primrias, exceto intraoramentrias, constante da LOA 2011 foi da ordem de R$ 990,6 bilhes. Obviamente que, no momento da aprovao do oramento, o montante da previso atualizada h de ser igual ao da previso inicial, posto no haver transcorrido lapso temporal suficiente para eventuais alteraes de cenrio econmico que ensejassem reavaliao. Ocorre que, ainda no estabelecimento da programao oramentria e financeira, as receitas primrias foram reestimadas em R$ 971,5 bilhes. Porm, por no ter sido contabilizada, a diferena a menor de R$ 19,1 bilhes em relao ao montante da previso inicial no afetou a previso atualizada registrada no Siafi. Tal saldo manteve-se na casa dos R$ 990,6 bilhes iniciais at o encerramento do exerccio, no obstante as subsequentes reestimativas bimestrais ora evidenciadas. Importante destacar que a ltima avaliao bimestral resultou em um montante de R$ 1,0 trilho de receitas primrias previstas, ao passo que a defasada contabilidade reiterou, inadvertidamente, a previso atualizada de R$ 990,6 bilhes, inferior em R$ 22,2 bilhes. Observa-se, portanto, que a no atualizao dos saldos contbeis relativos previso das receitas primrias afeta negativamente a qualidade das informaes de receita constantes do Balano Oramentrio, inviabilizando uma avaliao mais precisa acerca do desempenho da arrecadao federal por parte do usurio do BGU. Embora caracterize uma ressalva s demonstraes contbeis da Unio, tal ausncia de informao j fora apontada no mbito TC 018.795/2011-0, o que dispensa a emisso de recomendao no mbito do presente relatrio. Ausncia de contabilizao das renncias de receitas Conforme dispem o inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e o inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009, uma das finalidades do Sistema de Contabilidade Federal evidenciar as renncias de receitas dos rgos e entidades federais. Atualmente, os registros contbeis da Unio contemplam os incentivos fiscais destinados aos fundos de investimento do Norte (Finam) e do Nordeste (Finor) e ao Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Funres), cujos montantes totalizam o saldo da conta de
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deduo da receita 49100.00.00 Incentivos Fiscais. Por terem origem no fluxo usual de arrecadao, tais recursos transitam pela Conta nica do Tesouro Nacional, sendo posteriormente repassados aos respectivos fundos, que financiam projetos nas regies favorecidas. Tambm constam na contabilidade federal porm, sob a forma de despesa os benefcios concedidos por meio de subveno econmica, os quais so identificados pelos desdobramentos da conta 33390.45.00 Subvenes Econmicas. Quanto s demais modalidades de benefcios tributrios, previdencirios, financeiros e creditcios, as dificuldades de contabilizao decorrem tanto das fontes de informao e metodologias de clculo quanto da defasagem inerente ao processo de apurao dos valores efetivamente renunciados. Questionada acerca da ausncia de polticas e procedimentos de contabilizao e de notas explicativas sobre o impacto, no BGU, da falta de reconhecimento, mensurao e evidenciao das renncias de receitas, a STN informou j possuir procedimentos de registro, porm apontou as seguintes dificuldades efetiva contabilizao dos recursos renunciados: 1) Identificao do gestor da renncia; 2) Elaborao e avaliao de metas e indicadores de gesto; 3) Cobrana, recebimento e anlise de prestao de contas; 4) Coordenao entre projetos, programas e atividades beneficiadas pela renncia e liberao de recursos; e 5) Contato com os beneficirios das renncias e das contrapartidas. Para mensurar os efeitos da ausncia de informaes contbeis sobre renncias de receitas, foram levantados os valores referentes s projees de benefcios tributrios, previdencirios, financeiros e creditcios concedidos pela Unio no exerccio de 2011, em contraponto aos saldos do Siafi relativos aos incentivos fiscais e subvenes econmicas atualmente contabilizados. O grfico a seguir demonstra as disparidades constatadas.
Renncias de receitas da Unio Siafi X Projees oficiais 2011
R$ milhes
152.601,1

Dedues da Receita (Incentivos Fiscais) Renncias Tributrias e Previdencirias

Despesas com Subvenes Econmicas 33.867,2 23.743,9 Benefcios Financeiros e Creditcios

126,1

Fontes: Siafi, RFB e SPE.

Registre-se que as fontes dos dados apresentados, quais sejam, o Demonstrativo dos Gastos Tributrios, elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), e o Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios, elaborado pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio
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da Fazenda (SPE), no integram a estrutura de relatrio financeiro aplicvel Unio, tampouco representam informaes de natureza estritamente contbil. Em tempo, alm de compor o Anexo de Metas Fiscais da LDO, por imposio do art. 4, 2, inciso V, da LRF, as estimativas de renncia em questo tambm esto contempladas nas Informaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria Anual, por fora do disposto no 6 do art. 165 da Constituio Federal. Sua finalidade demonstrar a estimativa e a compensao da renncia de receita, bem como o efeito regionalizado, sobre receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. Ademais, as metodologias de projeo dos benefcios tributrios destinados aos fundos regionais de investimentos e dos benefcios financeiros concedidos por meio de subveno econmica diferem dos respectivos critrios de reconhecimento e mensurao empregados em sua contabilizao. Assim, os saldos de incentivos fiscais e de subvenes econmicas constantes do Siafi no necessariamente correspondem aos montantes de incentivos ao Finam, Finor e Funres projetados pela RFB e de subvenes aos setores industrial, agropecurio e social calculadas pela SPE, respectivamente. Isto posto, cumpre informar que o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCasp), editado pela STN, contempla procedimento contbil oramentrio para registro da renncia de receita tributria como deduo de receita. Outra iniciativa de relevo (apontada no captulo 4 deste relatrio) vem sendo capitaneada pelo Ministrio da Cultura, mediante a criao de contas de compensao para registro e controle dos valores referentes renncia decorrente do incentivo a projetos culturais de que trata a Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet). Todavia, existe uma necessidade adicional de evidenciao do efeito dessas renncias sobre a arrecadao e, por conseguinte, sobre o patrimnio pblico. Nesse sentido, uma limitao importante no que tange s renncias tributrias e previdencirias decorre do prazo mdio de dois anos, contados do envio das declaraes dos contribuintes RFB, para processamento das informaes declaradas e apurao do montante autorizado para renncia fiscal. Em relao contabilizao dos benefcios creditcios, alm de tais valores serem conhecidos somente aps o fechamento dos balancetes das instituies financeiras federais, outra barreira a ser suplantada refere-se aplicao do conceito de custo de oportunidade do capital no mbito do setor pblico fundamental para a apurao dos montantes subsidiados por meio de programas oficiais de crdito. Nesse contexto, a nova demonstrao contbil prevista no MCasp, denominada Demonstrao do Resultado Econmico, juntamente com as informaes oriundas do promissor Sistema de Informao de Custos do Governo Federal constituem instrumentos com grande potencial de utilidade para este fim, na medida em que visam permitir a apurao e a evidenciao do resultado econmico da ao governamental. Diante deste cenrio, deve-se reconhecer que o registro contbil das renncias de receitas quer sejam tributrias, previdencirias ou decorrentes de benefcios financeiros ou creditcios exigir esforo conjunto por parte do Ministrio da Fazenda, em especial da STN, RFB e SPE, bem como dos diversos rgos gestores de renncia, para que, mesmo com as limitaes apontadas, a mensurao dos valores renunciados seja feita a partir das bases mais confiveis possveis. Ademais, o incremento de transparncia resultante da disponibilizao de informaes contbeis relativas s renncias de receitas contribuir para a melhoria da fiscalizao de sua aplicao, nos moldes preconizados pelo art. 70 da Constituio Federal e, sobretudo, para o efetivo exerccio do controle social.
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Nesse sentido, recomenda-se STN que efetue estudos conjuntos com a RFB, a SPE e com os rgos gestores de renncias de receitas que julgar pertinentes, com vistas elaborao de uma poltica e ao estabelecimento de procedimentos para evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos e entidades federais, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009. Ausncia de contabilizao da proviso para perdas provveis relativas aos crditos tributrios a receber Em virtude de sua alta materialidade, os ativos representados pelos crditos tributrios a receber passaram a compor itens prprios do Balano Patrimonial da Unio a partir do exerccio de 2011, representando futuros benefcios econmicos da ordem de R$ 242,6 bilhes no curto prazo e de R$ 657,0 bilhes no longo prazo. Embora a verso atual do Plano de Contas da Administrao Pblica Federal j contemple contas patrimoniais (11214.90.00 e 12218.90.00) destinadas ao registro da proviso para perdas provveis relativas aos crditos tributrios a receber de curto e longo prazo, tais provises ainda no foram sequer constitudas. Seja pela ausncia dos pressupostos de liquidez e certeza, que do abertura a contestaes administrativas ou judiciais, seja pelo histrico de evaso fiscal ou de inadimplncia involuntria dos contribuintes, certo que os crditos tributrios a receber registrados como ativos reais da Unio no se convertero em espcie na sua totalidade, contrariando a expectativa indevidamente retratada no balano. Por meio da macrofuno 020333 do Manual Siafi Crdito Tributrio a Receber e Proviso, a STN reconhece as dificuldades para mensurar e evidenciar crditos tributrios a receber, principalmente no que tange definio de uma metodologia adequada para constituio e atualizao da respectiva proviso. Nesse sentido, o rgo central de contabilidade da Unio definiu cronograma para a obrigatoriedade de tal ajuste, segundo o qual somente a partir do encerramento do exerccio de 2013 a ausncia de registro da proviso para perdas provveis relativas aos crditos a receber passar a ser objeto de restrio na conformidade contbil do BGU. Ademais, foi ressaltado, em nota explicativa, que o prazo de implementao desse procedimento poder ser alterado em decorrncia de outros normativos ou particularidades que facilitem ou dificultem a obteno dos devidos valores. Em decorrncia dessa omisso, o ativo apresentado ao usurio da informao do Balano Patrimonial da Unio encontra-se superavaliado, sendo este um dos motivos da grave falha no atendimento ao princpio da prudncia mencionada na primeira ressalva. Em que pesem as justificativas apresentadas, cumpre ressaltar que tais dificuldades no constituem bice ao devido registro da proviso para perdas referentes a crditos dessa natureza. Com efeito, para os crditos tributrios e previdencirios inscritos em dvida ativa da Unio, tal ajuste ocorreu de forma pioneira ao final do exerccio de 2010, no montante de R$ 559,5 bilhes (cerca de 63% do montante em estoque sob a gesto da PGFN poca). Em 2011, houve atualizao desta e de outras provises referentes dvida ativa, mediante reverses e novas constituies, resultando em um saldo de R$ 600,3 bilhes, que corresponde a cerca de 54% do total de crditos em estoque de todas as gestes.

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Proviso para Perdas Crditos tributrios a receber X Crditos da dvida ativa 31/12/2011
R$ bilhes

1.116,6

899,7

899,7 Valor contbil original

600,3
516,3 Proviso para perdas provveis

Valor lquido de realizao

Crditos tributrios a receber*

Fonte: Siafi. *Saldos de curto e longo prazo extrados do Balano Patrimonial da Unio.

Crditos da dvida ativa*

Cabe salientar que, ao contrrio dos crditos tributrios a receber, os crditos inscritos em dvida ativa gozam de liquidez e certeza, devidamente atestadas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e pela Procuradoria-Geral Federal. No obstante, deve-se reconhecer o incremento na qualidade da informao contbil advindo da adoo do procedimento de proviso, na medida em que o saldo lquido de R$ 516,3 bilhes evidencia, de maneira mais correta, a expectativa dos futuros benefcios econmicos representados pelos crditos da dvida ativa. Nesse sentido, espera-se que o Balano Patrimonial da Unio de 31/12/2012 contemple, alm da proviso para perdas da dvida ativa, a proviso para perdas provveis relativas aos crditos tributrios a receber. Defasagem no registro de equivalncia patrimonial das participaes societrias As participaes societrias englobam os investimentos da Unio em empresas estatais, bem como os retornos dessas participaes, sob a forma de dividendos pagos como percentual do lucro apurado. Incluem-se ainda nas participaes as quotas do Brasil em fundos e organismos internacionais. Esses ativos constituem haveres de natureza mobiliria, classificados em conta contbil de ativo permanente investimentos, no Balano Geral da Unio. So da ordem de R$ 273 bilhes, em 31/12/2011.
Investimentos da Unio
R$

Balano Patrimonial Investimentos Participao Societria Participao em Fundos e Condomnios Outros Investimentos (-) Proviso para Perdas Provveis
Fonte: Siafi.

31/12/2011 273.405.330.254,98 272.833.563.696,10 59.962,45 571.793.194,31 (86.597,88)

31/12/2010 229.984.393.570,06 229.470.414.366,78 59.962,45 514.005.838,71 (86.597,88)

361

As participaes em empresas e consrcios pblicos ou pblico-privados em que a Administrao tenha influncia significativa so avaliadas pelo mtodo da equivalncia patrimonial (MEP), que tambm utilizado para os investimentos em coligadas ou controladas e em outras sociedades que faam parte de um mesmo grupo ou estejam sob controle comum. A avaliao de investimentos pelo mtodo citado utiliza os balanos publicados pelas empresas para atualizar os valores das participaes acionrias da Unio constantes do BGU. Porm, de acordo com a Lei 6.404/1976, as demonstraes contbeis das empresas so publicadas somente aps a aprovao da Assemblia Geral Ordinria (AGO), as quais devem ocorrer at 30 de abril do ano subsequente ao do exerccio encerrado. Como a data de publicao dos balanos das empresas no coincide com a de encerramento do exerccio no Siafi, verifica-se uma defasagem entre o encerramento do exerccio e a atualizao dos valores das participaes no BGU. Assim, no BGU publicado em 2011, constam os investimentos da Unio calculados pelo MEP a partir dos patrimnios lquidos das empresas investidas apurados ao final de 2010 e divulgados at 30/4/2011. Para se ter uma ideia da dimenso do descompasso entre os valores publicados e os reais valores das participaes societrias, constam nas notas explicativas do BGU 2011 que houve uma variao no item Investimentos, da ordem de R$ 43 bilhes, decorrente, em grande parte, do ganho com a avaliao das participaes societrias da Unio, por meio do MEP, em duas empresas: Banco do Brasil e BNDES. O ganho obtido com o investimento na primeira entidade foi de aproximadamente R$ 9 bilhes e, na segunda, de R$ 31 bilhes. Considerando que esses valores referem-se aos dados publicados nas Demonstraes Financeiras de 2010, bem como o montante da variao apresentada no exerccio, conclui-se que a evidenciao dos investimentos da Unio em empresas pode estar bastante desatualizada, comprometendo sobremaneira a qualidade da informao contbil federal. Assim, cabe ressalva quanto aos valores constantes no BGU no que se refere aos investimentos avaliados pelo MEP, tendo em vista a diferena entre as datas fechamento do BGU e das empresas investidas em geral. Nesse sentido, recomenda-se STN incluir, em nota explicativa ao BGU, esclarecimento sobre a defasagem no registro da equivalncia patrimonial das participaes societrias da Unio. Defasagem das informaes de suporte ao registro dos crditos tributrios a receber A informao contbil dos crditos tributrios a receber relativos a tributos e contribuies administrados pela RFB origina-se de apuraes mensais feitas por aquela secretaria em seus diversos sistemas de cobrana. Em razo das especificidades envolvidas nos ciclos de arrecadao e cobrana de cada tributo, no possvel precisar o perodo de competncia a que se referem os dados extrados, embora, em geral, a defasagem mnima seja bimestral. Com base nas informaes consolidadas por grupo de tributo, e utilizando-se como parmetro a composio da arrecadao do exerccio anterior, os saldos de crditos a receber so decompostos em suas respectivas naturezas de receita, com vistas devida contabilizao. Cabe esclarecer que apenas a distribuio dos saldos nas correspondentes rubricas feita por estimativa, haja vista que o controle da cobrana dos tributos e contribuies administrados pela RFB no feito por natureza de receita, mas por grupo de tributo. No obstante, o valor total apurado a ttulo de crditos a receber equivale ao montante efetivamente lanado pela autoridade
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tributria. Cabe ressaltar, porm, que o valor lanado pela autoridade tributria pode encontrar severas limitaes de ser auditado, por conta de possveis alegaes de sigilo fiscal. Em que pese tratar-se de procedimento contbil incipiente, porm inovador, a forma atual de escriturao desses crditos captura to somente as eventuais variaes de saldo ocorridas entre um ms e outro, no evidenciando, de modo direto e tempestivo, os fluxos devedores e credores decorrentes das operaes que do ensejo a essas variaes, tais como: 1) Pagamentos; 2) Baixas por encaminhamento para inscrio em dvida ativa; 3) Atualizaes monetrias; 4) Novas declaraes de dbitos; e 5) Novos autos de infrao. Outro ponto crtico refere-se ao registro manual de valores materialmente relevantes, como os ora analisados. Conforme apontado no Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2010, o reconhecimento inicial de tais crditos alcanou a cifra de R$ 927,5 bilhes, e, ao longo dos meses que se sucederam desde ento, as variaes tambm tm chegado casa dos bilhes de reais, resultando em um saldo total ao final de 2011 da ordem de R$ 899,6 bilhes. notrio que operaes de tal magnitude necessitam de controles internos mais robustos, capazes de assegurar a integridade de to relevante informao contbil. Embora seja de difcil mensurao, possvel que parcela dos crditos tributrios a receber registrados no ativo da Unio ao final de 2011 tenha se convertido em receita ainda naquele exerccio. Isso porque a contabilizao da arrecadao de receitas administradas pela RFB tem periodicidade decendial e baseia-se nos fluxos de ingresso de recursos, ao passo que a escriturao dos respectivos crditos a receber tem periodicidade mensal e baseia-se na variao dos estoques apurados nos sistemas gerencias de cobrana, cujos dados fornecidos contabilidade possuem defasagem mnima de dois meses. Tal limitao merece ateno por parte do usurio do BGU. No obstante, o Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio, por meio da determinao contida em seu item 9.1.7, vislumbrou a possibilidade de registro automtico e tempestivo dos crditos a receber de todos os rgos que arrecadam receitas pblicas. Ainda que tenha sido objeto de embargos declaratrios em aguardo de julgamento, tal comando vai ao encontro do objetivo de aperfeioar o processo de contabilizao adotado pela RFB, tornando desnecessria a proposio de recomendao no mbito deste relatrio. Retificao irregular de R$ 116,9 bilhes de restos a pagar no processados De acordo com o art. 36 da Lei 4.320/1964, so considerados restos a pagar as despesas empenhadas, mas no pagas at 31 de dezembro do exerccio, distinguindo-se as processadas das no processadas. Entende-se por processadas e no processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as no liquidadas, conforme preconiza o art. 67 de Decreto 93.872/1986. Ainda de acordo com a supramencionada lei (art. 92), os restos a pagar, sejam processados ou no, compem a dvida flutuante, que faz parte do conjunto de obrigaes consignadas no passivo da entidade, de acordo com apurao no final do exerccio. Alm disso, a Lei Complementar 101/2000 (LRF) tratou de estabelecer que a escriturao contbil das inscries em restos a pagar deve ser feita de modo a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo. Vale ressaltar que os restos a pagar decorrem de compromissos assumidos pela gesto pblica com terceiros. Pela tica oramentria, so consideradas liquidadas as despesas que j passaram pelo estgio da liquidao. J aquelas no liquidadas representam contratos j celebrados, ou
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convnios firmados ou ainda a expectativa de se celebrar contrato para transao com objeto licitado e que aguarda o implemento da condio legal para ser liquidada. Neste caso, ao final do exerccio, os compromissos so inscritos como restos a pagar no processados. Pela tica patrimonial, em regra, as despesas liquidadas e inscritas em restos a pagar processados so as que j passaram pelo reconhecimento do fato gerador, portanto, parte integrante das obrigaes circulantes. Consideram-se despesas empenhadas e no liquidadas, inscritas em restos a pagar no processados, aquelas para as quais, em regra, no houve a ocorrncia do fato gerador. Dessa forma, um compromisso oramentrio para o qual no houve fato gerador, no entendimento da STN, no de fato uma despesa sob o aspecto da escriturao patrimonial. Entretanto, tanto a Lei 4.320/1964 quanto a LRF determinam a escriturao dos empenhos no liquidados como restos a pagar no processados, de modo a evidenciar o volume total das obrigaes do passivo financeiro. Entretanto, constam, no passivo do Balano Patrimonial da Unio, dois itens de informao relacionados aos restos a pagar no processados inscritos em 2011. Um trata do registro da inscrio dessa obrigao no passivo financeiro, conforme determina a legislao vigente. O outro se refere retificao dos restos a pagar no processados, no mesmo montante do valor inscrito, anulando o impacto dessa dvida no passivo real, conforme evidenciado na tabela abaixo.
Evoluo do registro dos Restos a Pagar no Processados e respectivas retificaes
R$ milhes

Passivo Passivo Financeiro Restos a pagar no processados Passivo No Financeiro Retificao dos Restos a pagar no processados
Fonte: Siafi.

2011 116.937 (116.937)

2010 103.282 (103.282)

2009 92.126 (92.218)

2008 67.941 (67.941)

Esse procedimento, alm de ser contrrio norma vigente e ao princpio contbil da prudncia, ainda provoca distoro na informao contbil relacionada real composio do endividamento da Unio, registrada no passivo no financeiro, subavaliando-o em 4,15%, em 2011. Embora o registro da retificao no gere impacto na apurao do supervit financeiro, h prejuzo na integridade da informao, podendo inclusive evidenciar um passivo no financeiro negativo, em certas situaes. Assim, entende-se que o registro de restos a pagar, sem distino, informao relevante para os usurios das demonstraes contbeis, na medida em que traz informaes acerca do endividamento total do ente pblico e influencia na anlise do fluxo de caixa do exerccio subsequente. Cabe destacar que a retificao dos restos a pagar no processados j foi objeto de discusso em processo de acompanhamento realizado por esta Corte de Contas (TC 026.069/2008-4), cuja deciso foi prolatada por meio do Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio, no qual foram feitas as seguintes determinaes STN, na qualidade de rgo central de contabilidade da Unio:
9.1.4. abstenha-se de retificar no Balano Patrimonial o montante dos restos a pagar exigveis, registrando-os como despesa sob a tica patrimonial; 9.1.5. ante o disposto no art. 43, 1 e 2, da Lei 4.320/1964, volte a executar, para os restos a pagar no exigveis, a rotina de retificao de restos a pagar utilizada anteriormente ao ano de 2007; 364

Na ocasio, alm da retificao total dos restos a pagar no processados (RPP) no passivo no financeiro, foi discutida, ainda, a separao entre os restos a pagar exigveis e no exigveis, culminando na determinao 9.1.5 anteriormente reproduzida. Segundo a instruo do processo de acompanhamento, o conceito de RPP no exigvel se refere queles compromissos que ainda no passaram pelo estgio do fato gerador. Por sua vez, o conceito de RPP exigvel engloba os compromissos que j passaram pelo estgio do fato gerador, mas que ainda no foram liquidados. Nesse contexto, cabe Administrao Pblica a obrigao de estabelecer rotinas e procedimentos, a fim de separar os dois tipos de RPP para a devida escriturao daqueles compromissos exigveis e retificar os no exigveis, sob pena de ter de registrar todos os restos a pagar, exigveis ou no, em nome do princpio contbil da prudncia. Acerca desse assunto, a STN emitiu a Nota Explicativa 12 (Passivo no-Financeiro Obrigaes em Circulao) onde esclarece que os RP no processados no constituem obrigaes patrimoniais, mas existem alguns valores que constituem verdadeiros passivos exigveis, no cabendo o registro correspondente nesta conta retificadora. Assim, de acordo com a nota, ser implementada rotina para que o gestor possa identificar individualmente os casos de RP no processados que configurem verdadeiras exigibilidades, o que provavelmente acontecer no exerccio de 2012, em consonncia com a determinao exarada por esta Corte de Contas. Embora j tenha sido discutida em processo anterior, a retificao dos restos a pagar no processados configura-se como ressalva por estar escriturada no Balano Patrimonial da Unio do exerccio de 2011. Entende-se desnecessrio fazer reiteraes das propostas j consignadas em processo anterior. Contudo, espera-se que as determinaes sejam bastantes para contribuir com o devido cumprimento da legislao e dos princpios de contabilidade, corrigir a informao contbil, evidenciar a variao real do passivo no financeiro e melhorar a informao sobre a real composio dos grupos de contas do passivo no financeiro. Incompatibilidade na depreciao de bens mveis e imveis Segundo a doutrina contbil, depreciao a reduo do valor dos bens pelo desgaste ou perda de utilidade por uso, ao da natureza ou obsolescncia. Amortizao a reduo do valor aplicado na aquisio de direitos de propriedade e quaisquer outros, inclusive ativos intangveis, com existncia ou exerccio de durao limitada, ou cujo objeto sejam bens de utilizao por prazo legal ou contratualmente limitado. J exausto a reduo do valor, decorrente da explorao, dos recursos minerais, florestais e outros recursos naturais esgotveis. Em decorrncia das mudanas na contabilidade do setor pblico com o objetivo de melhorar a informao contbil, a Unio comeou a efetuar os lanamentos relativos depreciao do ativo imobilizado a partir de 2010, com cronograma de implantao at 2013, conforme a macrofuno 02.03.30 do Manual Siafi, intitulada Reavaliao, reduo a valor recupervel, depreciao, amortizao e exausto na administrao direta da Unio, autarquias e fundaes. H que se considerar ainda outro fator prejudicial evidenciao do ativo imobilizado da Unio, qual seja, o fato de a Administrao Pblica Federal no praticar, at o momento, procedimentos para preservar o valor original adequado dos ativos, fazendo com que permaneam com valores histricos, no configurando uma base monetria inicial confivel para a apurao da depreciao.

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Assim, a proposta do Tesouro Nacional foi iniciar os registros de depreciao em 2010, pelos ativos colocados em condio de uso a partir de janeiro daquele ano, considerando que o valor registrado desses bens j apresentava uma base monetria confivel, no necessitando de prvia reavaliao ou reduo a valor recupervel. Aps o encerramento dessa primeira etapa, o administrador passar a aplicar a depreciao aos bens adquiridos nos demais exerccios, com prvio ajuste dos respectivos valores, conforme cronograma indicado na macrofuno. A depreciao apresentou em 2011 um crescimento de 55% comparando-se ao ano anterior, mas conforme ser demonstrado a seguir, muito provvel que o cronograma de implantao da depreciao, amortizao e exausto do imobilizado da Unio apresentado pela STN no seja cumprido no prazo estipulado.
Imobilizado e Depreciao
R$ bilhes

Itens do Ativo Imobilizado (-) Depreciao Valor lquido % Depreciao/imobilizado

Fonte: Siafi.

2011 302,7 (4,8) 297,9 2%

2010 260,4 (3,1) 257,3 1%

2009 237,3 (2,4) 234,9 1%

2008 224,1 (2,2) 221,9 1%

Situando-se em 2%, conforme demonstrado na tabela anterior, verifica-se que na Unio o valor da depreciao est muito aqum do esperado, quando comparado a outros entes governamentais de porte semelhante, em que o valor da depreciao chega a ser superior a 50% do valor do imobilizado.
Comparao da relao depreciao/imobilizado de governos
% Depreciao/Imobilizado

75% 60% 45% 30% 15% 0% -15%

Fontes: (1) Balano Geral da Unio de 2011. (2) 2011 Financial Report of the U.S. Government. (3) Mexico Analisis de Informe de Avance de Gestion Financeira 2010. (4) Contas anuais da Comisso Europeia 2010.

Brasil

EUA

Mxico

Unio Europia

Comparando com o percentual de depreciao sobre o imobilizado total em outros pases, verifica-se que ainda h muito o que avanar no Brasil em termos de evidenciao do patrimnio pblico, no que se refere rubrica depreciao do imobilizado. Essa constatao foi tambm verificada nas respostas obtidas por meio de questionrio aplicado a todas as setoriais contbeis ativas no Siafi, no mbito do TC 018.795-2011-0 (Levantamento de Auditoria de Natureza Operacional), cujo objetivo foi obter um diagnstico
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acerca do atual modelo de contabilidade adotado na Administrao Pblica Federal. De um total de 362 respostas obtidas, 132 setoriais (36%) apontaram a falta de depreciao de bens mveis e imveis como erro frequentemente ou sempre encontrado na contabilizao do imobilizado. No sentido de melhor evidenciar a depreciao dos itens do ativo imobilizado, e em consonncia com as boas prticas internacionais, prope-se recomendar STN que inclua, em nota explicativa, tabela contendo a vida til mdia dos bens depreciveis, bem como o percentual de depreciao por tipo de imvel. Divergncia de R$ 17,8 bilhes em saldos da Conta nica do Tesouro Nacional Nos termos do 3 do art. 164 da Constituio Federal, as disponibilidades de caixa da Unio devem ser depositadas no Banco Central do Brasil (Bacen). Essas disponibilidades esto concentradas na Conta nica do Tesouro Nacional, criada em 1988, aps a intensificao do processo de unificao dos recursos de caixa da Unio decorrente do Decreto 93.872/1986. Ademais, a Lei 10.180/2001 estabelece que a STN, como rgo central do Sistema de Administrao Financeira Federal, deve gerenciar a Conta nica do Tesouro Nacional. Alm disso, na condio de rgo central tambm do Sistema de Contabilidade Federal, deve promover a conciliao da Conta nica do Tesouro Nacional com as disponibilidades no Banco Central do Brasil (art. 7 do Decreto 6.976/2009). Assim, os recursos da Conta nica do Tesouro Nacional que constam no ativo financeiro do Balano Patrimonial da Unio so mantidos no Bacen e, portanto, representam uma obrigao deste perante o Tesouro Nacional. Em 2011, ao confrontar o saldo desse passivo do Banco Central com o saldo de disponibilidades da Conta nica do Tesouro Nacional, constante no Balano Patrimonial da Unio, ambos referentes a 31/12/2011, constatou-se uma divergncia total de R$ 17,8 bilhes. Questionado sobre as razes para tal divergncia, o Bacen apresentou a esta Corte de Contas os valores registrados no Sistema de Contabilidade do Banco Central (Contbil) e os valores do Siafi, conforme quadro abaixo.
Inconsistncia da Conta nica do Tesouro Nacional em 31/12/2011
R$

Composio da Conta nica 1 - Tesouro Nacional 2 - INSS 3 - Recursos da Dvida Pblica Total

Tesouro Nacional (A) 292.969.291.019,56 9.598.171.046,49 155.248.054.066,40 457.815.516.132,45

Bacen (B) 311.301.812.447,54 9.598.171.046,49 154.722.292.175,78 475.622.275.669,81

Divergncia (A-B) (18.332.521.427,98) 525.761.890,62 (17.806.759.537,36)

Fonte: Bacen (Ofcio Audit/Gabin-2012/0075, de 14/3/2012).

Quanto divergncia no primeiro item, o Bacen informou que no foram considerados saldos existentes em outras rubricas contbeis do Siafi, integrantes do grupo Bancos Conta Movimento. Em relao diferena no item 3, o Bacen esclareceu que, na rubrica Siafi, os recursos disposio da dvida pblica contemplam a remunerao das disponibilidades. E que, na contabilidade do Banco, a remunerao somente incorporada quando da sua transferncia decendial. Tambm questionado sobre tal divergncia, por meio do Ofcio 69/2012/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 14/3/2012, o Tesouro Nacional informou que o valor
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apresentado no Passivo do Banco Central considera, tambm, o valor presente em Outras Contas considerando tambm as entidades fora do OFSS (Oramentos Fiscal e da Seguridade Social). A maior parte dos saldos de caixa de entidades de fora dos OFSS est contabilizada na conta 11112.99.02 Banco do Brasil, com saldo de R$ 17 bilhes. Segundo o plano de contas, a referida conta registra a movimentao financeira em conta bancria que no seja a Conta nica, por meio do agente financeiro Banco do Brasil S.A.. Desse montante, aproximadamente R$ 14 bilhes esto contabilizados na Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT (cdigo Siafi 49280). Outra parcela relevante se refere s Companhias Docas (BA, CE, ES, PA, RJ e SP), totalizando R$ 1,2 bilho. Outros saldos esto relacionados Companhia Energtica de Braslia (R$ 1,3 bilho), Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo Ceagesp (R$ 502 milhes), Casa da Moeda do Brasil (R$ 183 milhes) e Conta de Desenvolvimento Energtico/Eletrobrs (R$ 85 milhes). Entretanto, conforme a finalidade da conta mencionada, os referidos saldos no pertencem Conta nica. Por meio do Ofcio 617/2012-VIJUR, de 4/4/2012, a ECT informou que o valor da conta 1.1.1.1.2.99.02 um saldo acumulado de todas as transferncias efetuadas pela ECT do Siafi para sua conta corrente mantida no Banco do Brasil e, portanto, no configura em valores a receber em favor da ECT, mas sim, de valores j recebidos. A partir dessa informao, possvel deduzir que tal conta transitria, apesar de representar um ativo. Alm disso, seus saldos nunca so baixados, acumulando por vrios anos um saldo de caixa inexistente, em desconformidade com a boa prtica contbil. Entretanto, apesar da coincidncia de valores, no h indcios de relao entre o saldo dessa conta na mencionada empresa pblica e a divergncia entre Bacen e Tesouro Nacional. Por meio do Ofcio 75/2012/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 23/3/2012, a STN mantm a tese sobre os saldos de caixa referentes s entidades que esto fora do OFSS. Todavia, apresenta outra justificativa para a divergncia em comento, ao informar que, em 30/12/2011, foram emitidas Ordens Bancrias no montante de R$ 18,3 bilhes que s foram sacadas da Conta nica em janeiro de 2012. Por fim, somente com o Ofcio 91/2012/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 10/4/2012, a STN explicou adequadamente a divergncia entre o saldo das disponibilidades de caixa registrados na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo do Bacen. Informou que a nica justificativa para tal divergncia a emisso de ordens bancrias em dezembro de 2011 com saque em janeiro de 2012. Assim, foram emitidas mais de 65 mil ordens bancrias em 30/12/2011 que s foram sacadas em janeiro de 2012. Na tabela a seguir, esto agrupados os montantes das emisses por tipo de ordem bancria.
Ordens bancrias emitidas em dez/2011 e sacadas em jan/2012
R$

Cdigo 11 11 12 13 14 15 16 26

Tipo de Ordem Bancria OBC para terceiros em outros bancos OBB para outros bancos OBC para terceiros no mesmo banco OBB para mesmo banco/agncia OBC para prpria UG mesmo banco/agncia OBP abaixo do limite OBP de valor superior ao limite OBC de crdito retido 368

Valor 1.383.683.688,05 9.817.210,44 2.299.680.892,65 2.810.267.830,62 15.735.656,99 17.222,87 92.618,07 118.825.713,68

Cdigo 27 29 51 53 56 58 DARF Total

Tipo de Ordem Bancria OBA para aplicao no Banco do Brasil OBK cmbio OB STN OBR rede bancria OB de processo judicial OB pagamento pessoal DARF de cancelamento 2011DF800196 (173057/17804)

Valor 637.378.721,24 39.192.512,56 95.602,00 1.298.186.125,51 8.477.827,95 9.711.069.679,98 125,37 18.332.521.427,98

Fonte: STN (Ofcio n. 91/2012/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 10/4/2012).

No caso de ordens bancrias dos tipos 53 e 58, por exemplo, h a necessidade de disponibilizar, para a rede bancria, os recursos financeiros necessrios para pagamentos, respectivamente, de benefcios previdencirios e dos servidores federais no incio de janeiro, conforme legislao que estabelece datas fixas para estes pagamentos. Entretanto, a tabela acima demonstra que vrios outros tipos de pagamentos esto sendo realizados na transio do exerccio. Essa prtica pode ter efeitos sobre indicadores fiscais, pois, apesar de se referirem a pagamentos de dezembro, s ocorrem efetivamente em janeiro do ano seguinte. Caso seja postergado um montante materialmente relevante de sada de caixa de dezembro para janeiro, poder ocorrer superavaliao do supervit primrio e subavaliao do dficit nominal e do endividamento lquido do Governo Federal. Quanto divergncia decorrente da remunerao das disponibilidades de recursos da dvida pblica, a STN informou que houve falha na contabilizao no Siafi em abril de 2010 e em setembro de 2010. Desse modo, os registros contbeis de estorno realizados no Bacen no ocorreram tambm no Tesouro Nacional. Por fim, atentou que providncias j foram tomadas para corrigir as diferenas incorridas, e que foram tomadas medidas para que o fato no venha a ocorrer novamente. Feitas tais consideraes, recomendvel que a STN inclua notas explicativas sobre eventuais divergncias entre o saldo de disponibilidade da Unio registrado na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo do Bacen perante o Tesouro Nacional referente manuteno da Conta nica. Ademais, cabe recomendar STN que estabelea regras rgidas para pagamentos com contabilizao no Tesouro Nacional em dezembro e saque e contabilizao no Bacen somente em janeiro, com o objetivo de mitigar os riscos distoro de indicadores fiscais decorrentes da transio de exerccios com montantes materialmente relevantes de disponibilidades financeiras em movimento. Divergncia de R$ 14,2 bilhes em saldos da Dvida Mobiliria Interna Segundo o art. 29 da Lei Complementar 101/2000, a dvida pblica mobiliria representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, estados e municpios. A Unio detentora da dvida federal, que pode ser dividida em interna e externa. A Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi) se restringe aos ttulos em moeda nacional. Os principais ttulos da DPMFi emitidos atualmente so: a) Letra do Tesouro Nacional (LTN): ttulo de rentabilidade prefixada, definida no momento da compra;
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b) Letra Financeira do Tesouro (LFT): ttulo de rentabilidade diria vinculada taxa mdia das operaes dirias com ttulos pblicos registrados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia Selic (taxa Selic); c) Nota do Tesouro Nacional, srie B (NTN-B): ttulo com rentabilidade vinculada variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), acrescida de juros definidos no momento da compra;

d) Nota do Tesouro Nacional, srie F (NTN-F): ttulo com rentabilidade prefixada, acrescida de juros definidos no momento da compra. A DPMFi compe a chamada dvida fundada, que, nos termos da Lei 4.320/1964, deve ser escriturada com individualizao e especificaes que permitam verificar, a qualquer momento, a posio dos emprstimos, bem como os respectivos servios de amortizao e juros. Tal norma tambm estabelece que os dbitos e crditos, bem como os ttulos de renda, devem ser avaliados pelo seu valor nominal. O saldo contbil resultante da aplicao dessa estrutura normativa de evidenciao contbil da DPMFi denominado estoque por apropriao, nos termos do Glossrio do Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal. Todavia, o mesmo glossrio ressalta que tambm h o estoque pela TIR (Taxa Interna de Retorno), que resulta da apurao do estoque da DPMFi a partir da taxa interna de retorno mdia das emisses como taxa de desconto para determinao do valor presente dos ttulos. O Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal divulga o estoque da DPMFi pela TIR. Em 2011, foi constatada divergncia de R$ 14,2 bilhes entre o estoque total da DPMFi em poder do pblico no relatrio da dvida pblica federal de 2011 (R$ 1.783,1 bilhes), publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, e o mencionado estoque, para a mesma data, registrado em 31/12/2011 na contabilidade da Unio (R$ 1.797,3 bilhes). A tabela a seguir detalha os montantes dessas divergncias para os principais ttulos da DMPFi.
Divergncias entre saldos de ttulos da DPMFi - Relatrio STN X Balano Patrimonial 2011
R$ bilhes

Principais ttulos federais LTN NTN-F LFT NTN-B

Relatrio STN (A) 399,05 280,12 546,42 448,45

Balano Patrimonial (B) 402,86 283,77 548,68 465,90

Divergncia (B-A) 3,8 3,6 2,2 17,45

Fontes: Relatrio Mensal da Dvida Federal de dezembro de 2011 (Anexo 2.2 das tabelas) e Siafi.

Por meio do Ofcio 74/2012/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 22/3/2012, a Secretaria do Tesouro Nacional informou que a mencionada divergncia decorre das diferentes metodologias adotadas nos relatrios da dvida federal e nas demonstraes contbeis da Unio. Tendo em vista a materialidade da divergncia entre as duas fontes de informao, recomendvel que a Secretaria do Tesouro Nacional concilie essas fontes e evidencie, em notas explicativas, s demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio as divergncias metodolgicas e os seus efeitos sobre a anlise da evoluo e composio da DMPFi. Ademais, cabe recomendar que a STN elabore e apresente a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de 90 dias, com as medidas necessrias para harmonizar as metodologias adotadas, avaliando, inclusive, a necessidade de alteraes na legislao vigente, de modo que seja possvel evidenciar, nas demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio, o valor justo da dvida mobiliria federal.
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Divergncia de R$ 690 milhes em saldos de Bens Imveis de Uso Especial De acordo com o Manual Siafi, Macrofuno 02.03.18 Encerramento do Exerccio 30/12/2011, as contas do subgrupo 14211.10.00 Imveis de Uso Especial apresentaro os saldos constantes do Sistema de Patrimnio da Unio Spiunet, gerenciado pelo Ministrio do Planejamento, e que tem por objetivo controlar o patrimnio da Unio, no que se refere aos imveis de uso especial. As eventuais divergncias encontradas devero ser ajustadas no aludido sistema. O saldo registrado no Siafi para a data de 31/12/2011 de R$ 188.202.088.600,63. O Spiunet, porm, no permite saber o saldo em outro perodo que no seja o atual. Esse assunto foi objeto de anlise no TC 025.811/2006-7, levantamento realizado pela Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag/TCU) na Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) e na Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com o fito de verificar a contabilizao dos imveis utilizados pelo Servio Pblico Federal no Spiunet, considerando que esse sistema constitui a principal fonte alimentadora do Siafi para efeito de contabilizao dos imveis da Unio. A SPU informou, por meio do Ofcio 167/2012-SPU/MP, que o valor dos imveis de uso especial da Unio no Spiunet, em 31/12/2011, era de R$ 188,89 bilhes, havendo, pois, uma divergncia de R$ 690 milhes em relao ao montante registrado no Siafi. No obstante as determinaes e recomendaes j expedidas pelo TCU no sentido de sanar as inmeras fragilidades no sistema (vide TC 007.830/2000-5, TC 003.881/2002-2 e TC 003.919/2005-6), verifica-se que ainda h inconsistncias no registro dos imveis de uso especial da Unio. As divergncias decorrem, entre outros motivos, da ausncia de atividades de controle relacionadas contabilizao do ativo imobilizado. Essa constatao foi verificada nas respostas obtidas a partir de um questionrio aplicado a todas as setoriais contbeis ativas no Siafi, no mbito do TC 018.795-2011-0 (Levantamento de Auditoria de Natureza Operacional), cujo objetivo foi obter um diagnstico acerca do atual modelo de contabilidade adotado na Administrao Pblica Federal. Ao serem questionadas quanto s atividades de controle da contabilidade do ativo imobilizado efetivamente implementadas, de um total de 362 respostas obtidas, apenas 144 (39%) setoriais apontaram realizar a conciliao entre o Siafi e o Spiunet. A importncia da correta contabilizao de ativos nos sistemas informatizados da Administrao Pblica Federal no caso, o Spiunet e o Siafi reside no fato de que as inconsistncias nas informaes dessas bases de dados ocasionam distores no Balano Geral da Unio (BGU), em face de registros incorretos nas contas atinentes aos bens imveis. Ademais, as inconsistncias ofendem ainda o princpio contbil da oportunidade, que zela pela tempestividade e integridade do registro do patrimnio e das suas mutaes. Nesse sentido, cabe ressaltar a recorrncia das inconsistncias entre os registros dos dois sistemas (Siafi e Spiunet), apesar das reiteradas recomendaes do TCU no sentido de corrigi-las. Ainda referente s contas do imobilizado, verificou-se o saldo de R$ 40 milhes na conta 14211.98.00 Bens Imveis a Classificar. De acordo com o Manual Siafi, macrofuno 02.03.18 Encerramento do Exerccio 30/12/2011, tal conta no deveria apresentar saldo no encerramento do exerccio. Assim, cabe recomendao STN no sentido de reforar, junto s setoriais contbeis, os procedimentos de verificao e ajustes referentes ao encerramento do exerccio, a fim de certificar que esse tipo de inconsistncia entre os valores de imveis de uso especial registrados nos sistemas Siafi e Spiunet no volte a ocorrer nos prximos exerccios.
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Divergncia de R$ 109,8 bilhes em saldos da Dvida Ativa Os saldos da dvida ativa da Unio registrados no ativo do Ministrio da Fazenda, que agrega as unidades gestoras da PGFN, divergem dos valores informados por essa Procuradoria-Geral na Parte II da Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) 2011, em seo especfica que trata da Dvida Ativa da Fazenda e Previdenciria. A tabela seguinte demonstra a diferena entre o montante em estoque de crditos inscritos em dvida ativa da Unio apurado pela PGFN ao final de 2011 e os saldos das contas do ativo que representam tais crditos.
Dvida ativa da Unio PCPR X Balano Patrimonial 2011
R$ bilhes

PCPR 2011 Informaes PGFN Montantes em estoque Crditos no tributrios Crditos tributrios Crditos previdencirios Total
Fontes: PCPR 2011 e Siafi.

Balano Patrimonial 2011 Saldos contas do Ativo* 67,4 Dvida Ativa no tributria 715,9 Dvida Ativa tributria 215,4 Dvida Ativa previdenciria 998,8 Total 0,4 892,9 215,4 1.108,6

* Saldos das contas 12211.02.01, 12211.03.01 e 12211.03.02, referentes ao Ministrio da Fazenda (gesto Tesouro).

Observa-se que, no ativo do Ministrio da Fazenda, consta o registro de R$ 1,1 trilho a ttulo de crditos inscritos em dvida ativa da Unio, classificados em crditos no tributrios, tributrios e previdencirios. Por sua vez, os montantes em estoque informados pela PGFN na PCPR 2011 totalizam R$ 998,8 bilhes, restando uma diferena de R$ 109,8 bilhes em relao aos registros refletidos no Balano Patrimonial. De maneira idntica aos exerccios anteriores, a PGFN informa que os dados de dvida ativa da Unio constantes da PCPR 2011 so oriundos de sistemas prprios, que no evidenciam a contabilizao efetivada no Siafi. Contudo, observa-se que tal ressalva no se aplica aos crditos de natureza previdenciria, cujo saldo contbil de R$ 215,4 bilhes registrado no Siafi coincide com o montante extrado do sistema gerencial. Cumpre salientar, ainda, que as diferenas identificadas pelo TCU no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2010 ensejaram ressalvas e recomendaes visando conciliao entre as informaes de arrecadao e estoque do Siafi e do Sistema Integrado da Dvida Ativa (Sida). Nesse sentido, PGFN, RFB, Spoa/MF e STN elaboraram plano de ao conjunto, coordenado pela Assessoria Especial de Controle Interno do MF, nos termos do Aviso 269/GMF, de 16/8/2011. No que tange especificamente s divergncias entre os montantes de arrecadao apontadas em tpico especfico deste relatrio que trata da dvida ativa, STN e PGFN concluram pela inaplicabilidade do instituto da conciliao, dadas as distintas atribuies dos rgos envolvidos, as especificidades de cada sistema, bem como os diferentes critrios de apurao e objetivos a que se prestam as respectivas informaes. Em que pesem essas justificativas, entendeu-se pertinente efetuar ressalva sobre a questo nas Contas do Governo de 2011 e propor recomendao visando conciliao dos valores contbeis e gerenciais de arrecadao da dvida ativa. Em relao s discrepncias nos registros do estoque, a determinao contida no item 9.1.8 do Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio impe obrigao STN de efetuar, em conjunto com as setoriais
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contbeis, conciliao mensal entre os saldos dos crditos de natureza tributria e no tributria registrados no ativo, com os valores de estoque de crditos dos sistemas de informao dos rgos que arrecadam receitas pblicas. Embora a referida deciso esteja momentaneamente embargada, entende-se que o comando por ela imposto ao rgo central de contabilidade da Unio dispensa reiteraes acerca da questo no mbito deste relatrio. Contudo, inegvel que a discrepncia entre os registros contbeis e os dados apresentados na PCPR 2011 compromete a confiabilidade das informaes do Balano Patrimonial. Ademais, tal constatao denota uma possvel superavaliao dos ativos representados pelos crditos da dvida ativa, que merece ser ressaltada ao usurio do BGU. Divergncia de R$ 17,7 bilhes em saldos de Crditos Parcelados De acordo com o atual modelo de escriturao da Unio, a identificao do estoque de crditos parcelados referentes a tributos e contribuies administrados pela RFB se d por meio das contas 12218.01.00 Crditos de Impostos, Taxas e Contribuies de Melhoria Parcelados e 12218.02.00 Crditos de Contribuies a receber Parcelados, ambas do ativo no financeiro de longo prazo. A tabela a seguir evidencia os saldos finais dessas contas em 2011 em confronto com o montante em estoque de parcelamentos informado na Parte II da PCPR 2011, em seo especfica sobre a arrecadao de crditos parcelados.
Crditos Parcelados PCPR X Balano Patrimonial 2011
R$ bilhes

PCPR 2011 Informaes RFB Montantes em estoque Parcelamentos fazendrios e conjuntos Parcelamentos previdencirios Total
Fontes: PCPR 2011 e Siafi.

49,8 21,4 71,2

Balano Patrimonial 2011 Saldos finais - contas do Ativo* Crditos tributrios parcelados Crditos de contribuies parcelados Total

14,7 38,8 53,5

* Saldos das contas 12218.01.00 e 122218.02.00, referentes UG 170010 RFB.

Observa-se que os montantes em estoque informados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil na PCPR 2011 totalizam R$ 71,2 bilhes. Em paralelo, consta no ativo da RFB o registro de R$ 53,5 bilhes a ttulo de crditos a receber decorrentes de parcelamentos, subdivididos em crditos tributrios e de contribuies, restando uma diferena de R$ 17,7 bilhes em relao ao montante consignado na PCPR 2011. Com efeito, inconsistncias semelhantes a essa ensejaram ressalvas e recomendaes no mbito dos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica de 2009 e 2010. Em atendimento a recomendao proferida no exerccio anterior, a STN informou que, em articulao com a RFB, estabelecer procedimentos de conciliao das contas de crditos fazendrios e previdencirios, de forma que os crditos registrados pela contabilidade evidenciem a real situao patrimonial da Unio. Ademais, o mencionado Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio, ainda que embargado, exige, em seu item 9.1.8, que a STN concilie mensalmente esses saldos, em conjunto com as setoriais contbeis dos rgos arrecadadores. Assim, entende-se ser dispensvel a emisso de nova recomendao nesse sentido, sem prejuzo de ressaltar ao usurio do BGU a possvel subavaliao

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dos ativos representados pelos crditos parcelados, que afeta negativamente a confiabilidade das informaes do Balano Patrimonial.

5.3 Descrio das nfases

Divergncia de saldos entre receitas e despesas intraoramentrias Como visto, os saldos decorrentes das operaes intragovernamentais no foram excludos das demonstraes contbeis consolidadas da Unio referentes ao exerccio de 2011, caracterizando descumprimento ao disposto no 1 do art. 50 da LRF por parte do rgo central de contabilidade federal (Secretaria do Tesouro Nacional STN). Em consequncia, houve dupla contagem de receitas e despesas na apurao dos resultados gerais consolidados do exerccio. Alm da ressalva mencionada, merecem ateno os constantes desequilbrios intertemporais entre os saldos credores e devedores decorrentes das transaes intraoramentrias. Esse descompasso resultante dos diferentes critrios de reconhecimento de receita e despesa e das peculiaridades envolvidas em sua contabilizao. Assim, embora, em tese, toda despesa intraoramentria d origem a uma receita intraoramentria de igual valor, essa exatido de saldos no se observa nem ao longo do exerccio, tampouco quando do seu encerramento. Nesse sentido, foi apontada, em nota explicativa, uma diferena de cerca de R$ 2 bilhes entre os montantes de receitas (R$ 15,0 bilhes arrecadados) e despesas (R$ 16,9 bilhes pagos de um total empenhado de R$ 17,8 bilhes) dessa natureza. Segundo a STN, a maior parte da diferena deve-se ao fato de que o reconhecimento da despesa se d no momento do empenho, ao passo que a receita somente registrada quando do seu efetivo recebimento. Assim, um primeiro ajuste a ser feito na despesa refere-se aos restos a pagar pagos no exerccio oriundos de transaes intraoramentrias pretritas. Outra inconsistncia advm dos encargos patronais recolhidos ao INSS pelos rgos e entidades integrantes do OFSS, os quais no so reconhecidos como receitas intraoramentrias por aquela autarquia, embora as respectivas despesas dos recolhedores sejam contabilizadas como tal. De fato, essa distoro responde pela maior parcela da diferena total apontada, alcanando cerca de R$ 1,2 bilho. Tambm foram identificadas como causadoras de desequilbrios as seguintes rotinas de contabilizao: 1) Salrio-Educao; 2) Dividendos das empresas estatais dependentes; 3) Pagamento de multas e juros como substituto tributrio; 4) Emisso de empenho em favor da prpria UG; 5) Recolhimento de tributos federais sobre o lucro das empresas estatais dependentes; classificao de receita independentemente da natureza da despesa; 6) Reclassificao de despesas da folha de pagamento; e 7) Devolues de ordens bancrias em exerccio posterior. Com efeito, nos ltimos anos, a divergncia entre receitas e despesas intraoramentrias vem sendo devidamente evidenciada em nota explicativa e, em que pese haver sido alvo de ressalva e recomendao por parte desta Corte de Contas em relatrios anteriores, verifica-se o esforo do rgo central de contabilidade da Unio no sentido de identificar e justificar suas possveis causas. Ante o exposto, entende-se que a diferena apurada em 2011 foi devidamente informada ao usurio do BGU, assim como as limitaes no que tange conciliao dos respectivos saldos.
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Classificao provisria da arrecadao de parcelamentos Alm da divergncia de saldos que ensejou ressalva, outro aspecto controverso que envolve o parcelamento de dbitos tributrios refere-se sistemtica de contabilizao das receitas arrecadadas no mbito de programas especiais, que permitem o pagamento unificado de dbitos oriundos de diversos tributos e contribuies. Em auditorias realizadas pelo TCU (Acrdos 1596/2005, 61/2008 e 1040/2008, todos do Plenrio), constatou-se que as receitas provenientes dos dbitos inscritos nos programas Parcelamento Especial (Paes), entre 2003 e 2005, e Parcelamento Excepcional (Paex), entre 2006 e 2007, no vinham sendo classificadas nas espcies de tributo correspondentes aos dbitos objetos de parcelamento. Alm de comprometer a correta evidenciao da receita arrecadada, tal impropriedade constituiu bice devida destinao dos recursos arrecadados, sobretudo quanto aos repasses de Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados aos fundos de participao dos estados, Distrito Federal e municpios e aos fundos constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Cabe ressaltar que a arrecadao do Paes acumulada entre 2003 e 2005 foi classificada nas respectivas naturezas de receita somente em novembro de 2005, sem que se procedesse, contudo, ao ajuste da competncia dos valores arrecadados. Dessa forma, os recursos provenientes daquele parcelamento, que ingressaram no caixa do Tesouro Nacional ao longo de quase trs exerccios, foram mantidos em conta de depsito do Passivo Circulante at a correspondente classificao como receita, impactando abruptamente a arrecadao total via parcelamento do ms em que foram classificados. Observa-se, porm, que essa situao no se repetiu com os recursos oriundos do Paex, arrecadados entre 2006 e 2007. Neste caso, embora tambm no tenha retroagido aos respectivos meses de ingresso dos recursos, a classificao da arrecadao nas correspondentes naturezas de receita ocorreu no em um nico ms, mas ao longo dos exerccios de 2008 e 2009. Com vistas a minimizar os transtornos provocados pelo lapso temporal existente entre o momento da arrecadao via parcelamento e a classificao da correspondente natureza de receita, o Ministrio da Fazenda editou, em 20/5/2009, a Portaria 232. Tal norma conferiu Secretaria da Receita Federal do Brasil a possibilidade de classificar provisoriamente a receita tributria arrecadada, com base no histrico de composio da arrecadao. Deve-se atentar, contudo, para a necessidade de que os devidos acertos sejam promovidos quando da classificao definitiva dessas receitas. O programa de parcelamento especial mais recente foi institudo pela Lei 11.941/2009. Tratase de um complexo conjunto de modalidades de parcelamento, que alcana desde dbitos nunca antes parcelados at saldos remanescentes de programas especiais anteriores, referentes a tributos e contribuies diversos, inscritos ou no em dvida ativa. Em virtude de a exata composio dos dbitos no ser conhecida previamente adeso do contribuinte ao parcelamento especial, os pagamentos efetuados at a consolidao dos dbitos se do, em geral, por um valor mnimo que, no caso dos parcelamentos da Lei 11.941/2009, foi de R$ 100,00. Assim, ao longo de 2009 e 2010, os ingressos na conta credora de depsitos do passivo financeiro 21149.11.15 Parcelamento Lei 11.941/2009 Demais Dbitos atingiram o montante lquido de R$ 6,7 bilhes, conforme evidenciado no grfico seguinte.

375

Depsitos de tributos a decompor Parcelamentos da Lei 11.941/2009 2009 a 2011

R$ bilhes

19,4
17,1

Saldo inicial Movimento devedor Movimento credor

6,7
5,6
4,0 1,1 2009

6,7
4,4

Saldo final

2,9

2,9
1,8

2010

2011

Fonte: Siafi.

Com a gradual consolidao dos dbitos ocorrida no exerccio de 2011, a magnitude do fluxo de ingressos (movimento credor) elevou-se sobremaneira, haja vista que as parcelas mnimas de R$ 100,00 foram sendo progressivamente substitudas pelas parcelas efetivamente calculadas a partir dos dbitos e prazos pactuados pelos contribuintes. O movimento devedor, que se d quando da decomposio dos montantes arrecadados nas correspondentes naturezas de receita, tambm acompanhou a tendncia de elevao dos ingressos. Todavia, a taxa mdia de classificao da arrecadao em relao ao montante de ingressos no perodo foi de apenas 27,4%. Isto posto, destaca-se como informao relevante ao usurio do BGU a expressiva variao de saldo observada na conta 21149.11.15 ao longo dos ltimos trs exerccios, da ordem de R$ 16,5 bilhes (cerca de 474%). Reconhecimento de receitas pelo regime de competncia Nos termos do Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio, patente a preocupao deste rgo de controle externo com a adequao do registro dos crditos a receber no mbito de toda a Administrao Pblica Federal. Todavia, h que se considerar que o reconhecimento como ativos reais nos patrimnios dos entes pblicos de crditos ainda carentes dos pressupostos de liquidez e certeza traz consigo implicaes jurdicas, fiscais, oramentrias e contbeis de impacto potencial relevante para as finanas pblicas de toda a federao. Nesse sentido, com vistas a elucidar, de maneira inequvoca, o real alcance da sistemtica de acompanhamento e controle dos crditos a receber pela Unio, o Ministrio Pblico junto ao TCU ops, em 23/2/2012, embargos de declarao ao Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio, ainda no apreciados conclusivamente at a presente data. Em nota explicativa, a STN informa que, em 2011, dezessete rgos e entidades reconheceram, ainda que de maneira incipiente, receitas por competncia, em um montante total aproximado de R$ 249,1 bilhes. A identificao desse saldo foi feita a partir do grupo de contas de crditos a receber, que, por sua natureza, evidencia valores reconhecidos de receitas segundo seu fato gerador, independentemente do seu recebimento. De incio, cumpre ressaltar que o reconhecimento da receita pblica pelo regime de competncia isto , no momento em que ocorra seu fato gerador, modificando, a partir de ento,
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a situao patrimonial do ente conduziria, em tese, a uma evidenciao mais correta e mais ampla do patrimnio pblico, por supostamente alinhar-se essncia conceitual da receita aumento de benefcios econmicos futuros e no somente sua dimenso financeira cerne do regime de caixa. Ocorre que a definio de qual seja o fato gerador de uma receita e a determinao de quando este acontece nem sempre so suportadas por elementos objetivos. Muitas das vezes, lana-se mo do denominado subjetivismo responsvel (quando no arbitrrio) e do desvirtuamento do pressuposto da essncia sobre a forma para reconhecer, mensurar e evidenciar ativos, passivos, receitas e despesas por competncia. Mesmo que se vena a obscuridade apontada no Acrdo 158/2012-TCU-Plenrio, devem ser ressalvadas, ainda, as peculiaridades do poder de tributar do Estado, do qual decorrem, por exemplo, as chamadas receitas sem contraprestao, de difcil reconhecimento pela via do regime de competncia. De igual modo, merecem ser avaliados os possveis impactos que o regime de competncia da receita pode ter sobre o equilbrio fiscal. Isso porque, entre outras hipteses, os ativos representados pelos crditos a receber oriundos de receitas ainda no arrecadadas porm reconhecidas por competncia podem indevidamente vir a servir de garantia para a assuno de dvidas sem o devido lastro financeiro, ou, se alienados a terceiros, alterar, de maneira imprpria, a natureza de suas receitas de corrente para capital , com graves reflexos sobre a gesto fiscal. Nesse sentido, ainda que em mera perspectiva, o usurio da informao do BGU necessita ser alertado sobre as limitaes e desafios impostos ao rgo central de contabilidade da Unio e ao rgo de controle externo, no que tange ao reconhecimento de receitas pblicas pelo regime de competncia e ao exame de confiabilidade dessas informaes nas demonstraes contbeis.

Ressalvas Desobedincia ao princpio contbil da prudncia no processo de convergncia s normas internacionais de contabilidade; Ausncia de excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais; Alto nmero de restries s demonstraes contbeis dos ministrios da Sade, do Desenvolvimento Agrrio e da Previdncia Social; Ausncia de entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social; Ausncia de contabilizao do passivo atuarial do Regime Prprio da Previdncia Social dos servidores pblicos federais; Ausncia de contabilizao das alteraes na previso de receitas primrias; Ausncia de contabilizao das renncias de receitas; Ausncia de contabilizao da proviso para perdas provveis relativas aos crditos tributrios a receber; Defasagem de um exerccio financeiro no registro de equivalncia patrimonial das participaes societrias da Unio;
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 Defasagem das informaes de suporte ao registro dos crditos tributrios a receber; Retificao irregular de R$ 116,9 bilhes de restos a pagar no processados no passivo no financeiro; Percentual de depreciao de ativo imobilizado incompatvel com entes governamentais de porte semelhante; Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Conta nica do Tesouro Nacional, no montante de R$ 17,8 bilhes; Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna, no montante de R$ 14,2 bilhes; Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Bens Imveis de Uso Especial, no montante de R$ 690 milhes; Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Ativa da Unio, no montante de R$ 109,8 bilhes; Divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Crditos Parcelados, no montante de R$ 17,7 bilhes. Recomendaes Recomendar Secretaria do Tesouro Nacional que: a) redirecione o processo de reforma da contabilidade federal, empregando maior grau de precauo em novos procedimentos que aumentem o ativo e maior esforo institucional para viabilizar o registro contbil de passivos e variaes patrimoniais diminutivas que ainda no so evidenciados adequadamente; b) institua procedimento contbil especfico para excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais quando da elaborao de demonstraes contbeis consolidadas da Unio, em cumprimento ao disposto no art. 50, 1, da Lei Complementar 101/2000, c/c o art. 15, inciso I, da Lei 10.180/2001 e o art. 3, inciso I, do Decreto 6.976/2009; c) efetue estudos conjuntos com a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Secretaria de Poltica Econmica e os rgos gestores de renncias de receitas que julgar pertinentes, com vistas elaborao de uma poltica e ao estabelecimento de procedimentos para evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos e entidades federais, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009; d) inclua notas explicativas sobre eventuais divergncias entre o saldo de disponibilidade da Unio registrado na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo do Banco Central do Brasil perante o Tesouro Nacional, referente manuteno da Conta nica; e) estabelea regras rgidas para pagamentos com contabilizao no Tesouro Nacional em dezembro e saque e contabilizao no Banco Central do Brasil somente em janeiro, com o objetivo de mitigar os riscos distoro de indicadores fiscais decorrentes da transio de exerccios com montantes materialmente relevantes de disponibilidades financeiras em movimento; f) concilie as informaes sobre o estoque da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna em poder do pblico constante no Balano Geral da Unio e no Relatrio
378

g)

h)

Mensal da Dvida Pblica Federal referente a dezembro de 2011 e que evidencie, em notas explicativas s demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio, as divergncias metodolgicas e os seus efeitos sobre a anlise da evoluo e composio da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna em poder do pblico; elabore e apresente a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de 90 dias, com as medidas necessrias para harmonizar as metodologias adotadas, avaliando, inclusive, a necessidade de alteraes na legislao vigente, de modo que seja possvel evidenciar nas demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio o valor justo da dvida mobiliria federal; reforce, junto s setoriais contbeis, os procedimentos de verificao e ajustes referentes ao encerramento do exerccio, a fim de certificar que esse tipo de inconsistncia entre os valores de imveis de uso especial registrados no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e no Sistema de Patrimnio da Unio (Spiunet) no volte a ocorrer nos prximos exerccios.

Recomendar ao Instituto Nacional do Seguro Social e aos ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e da Previdncia Social que elaborem uma poltica e estabeleam procedimentos de contabilizao para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, em consonncia com o que dispe art. 250 da Constituio Federal, c/c o 1 do art. 68 e o inciso IV do art. 50 da Lei Complementar 101/2000. Recomendar ao Instituto Nacional do Seguro Social que elabore e encaminhe a esta Corte de Contas, no prazo de 90 dias, um plano de ao com o cronograma de implementao da entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social. Recomendar Secretaria do Tesouro Nacional e aos ministrios da Previdncia Social e Planejamento, Oramento e Gesto que, conjuntamente e sob a coordenao do primeiro: a) institucionalizem os procedimentos de contabilizao do passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais, inclusive com a incluso de dispositivos nos manuais emitidos pela STN; b) elaborem e encaminhem a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de 90 dias, com as medidas necessrias para o registro contbil no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal do passivo atuarial do Regime Prprio da Previdncia Social dos servidores civis da Unio, avaliando quais os recursos humanos, materiais e tecnolgicos necessrios para tanto; e c) enquanto no houver registro contbil do passivo atuarial, apresentem em notas explicativas s demonstraes contbeis consolidadas da Unio as projees atuariais e os efeitos decorrentes da eventual contabilizao sobre o patrimnio lquido da Unio.

379

Sustentabilidade do Crescimento

6 Sustentabilidade do Crescimento
O exerccio de 2011 iniciou-se com a comemorao do desempenho expressivo da economia brasileira no ano anterior, medido pelo Produto Interno Bruto (PIB), que alcanou a marca histrica de 7,5%. Ao mesmo tempo em que o resultado foi celebrado, motivou a discusso em torno da viabilidade de se manter o crescimento econmico ao longo do tempo, j que, embora no se confunda com desenvolvimento, condio fundamental para o seu alcance. Alm disso, uma taxa de crescimento to elevada, em um nico exerccio, traz consigo preocupaes sobre seu reflexo em certas variveis macroeconmicas, como a inflao, e sobre como se garantir que o crescimento seja construdo em bases reais, e no por meio de artifcios que impliquem, por exemplo, aumento do endividamento pblico, colapso da infraestrutura do pas, aumento das desigualdades econmicas e sociais e danos ambientais irreparveis. Com a apurao do crescimento do PIB relativo a 2011, cujo ritmo caiu para 2,7%, ficou ainda mais evidente a necessidade de debates e estudos sobre os possveis fatores que concorrem para o alcance de taxas de crescimento constantes e sustentveis, bem como sobre seus efeitos. O crescimento econmico refere-se, primordialmente, ao crescimento do PIB per capita, em termos reais, ao longo do tempo. No contm, em si mesmo, nenhuma considerao sobre equidade ou evoluo do bem-estar social (educao, sade etc.). O desenvolvimento, por seu turno, consiste em conceito mais amplo, com inmeras e complexas dimenses que, em ltima instncia, envolvem a melhoria das condies de vida de uma sociedade de forma consistente, justa e equilibrada. O crescimento econmico no , portanto, condio suficiente para o desenvolvimento do Pas; contudo, constitui um dos elementos chave para viabiliz-lo. Para que o crescimento econmico seja capaz de impactar substancialmente o bem-estar da populao, necessrio que perdure por perodo de tempo suficiente para promover mudanas estruturais nos diversos aspectos compreendidos no desenvolvimento econmico, social, ambiental, urbano, tecnolgico, institucional etc. Por essa razo, garantir a sustentabilidade do crescimento por longos perodos de tempo objetivo praticamente unnime perseguido pelos Estados, cujo sucesso depende grandemente da qualidade de formulao e implementao de polticas pblicas. No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2010, foi evidenciado que, de 1900 a 2009, a economia brasileira experimentou uma tendncia de aumento da renda per capita, o que indicaria a evoluo no bem-estar da populao. A despeito disso, essa tendncia no foi constante, mas marcada por frequentes oscilaes, que dificultavam o aumento generalizado da produtividade, dos salrios e dos padres mdios de vida da sociedade. Desse modo, a descontinuidade no crescimento econmico brasileiro, ao longo do sculo XX e na primeira dcada do sculo XXI, por um lado, inibiu o avano de indicadores do progresso econmico e, por conseguinte, do prprio desenvolvimento nacional. Por outro lado, deixou patente a necessidade de se apurarem os obstculos a um crescimento sustentvel e consistente por perodo que possibilite a consolidao dos avanos obtidos em anos de taxas elevadas, bem assim
383

de se minimizarem potenciais efeitos desestabilizadores sobre a economia mesmo e outras reas, como infraestrutura. Diante da inquestionvel relevncia e profundidade do assunto, o Tribunal de Contas da Unio, empenhado na sua misso de contribuir para o aperfeioamento da administrao pblica em benefcio da sociedade, elegeu como tema especial a ser tratado no Relatrio sobre as Contas do Governo referentes a 2011 a Sustentabilidade do Crescimento. O objetivo dos trabalhos que se realizaram a partir da escolha consistiu em avaliar a atuao governamental para evitar e superar entraves em setores chave para que o Pas cresa a taxas sustentveis ao longo do tempo. No Brasil, as questes atinentes ao crescimento econmico e ao desenvolvimento perpassam, necessariamente, a da reduo das desigualdades sociais e regionais, objetivos declaradamente buscados pelo governo no ltimo quadrinio e reforados para o perodo 2012/2015, no novo Plano Plurianual (PPA). Ainda, deve contemplar a questo do equilbrio ambiental. Partindo desses pressupostos, a definio das metas e das prioridades para a atuao governamental para os prximos quatro anos orienta-se para viabilizar um modelo de desenvolvimento sustentvel, bem distribudo regionalmente, que busca a igualdade social, com educao de qualidade, produo de conhecimento, inovao tecnolgica e sustentabilidade ambiental (Mensagem Presidencial do PPA 2012/2015). Considerando as diversas dimenses que envolvem o tema, as anlises que compem este captulo no levam em conta apenas os fatores clssicos associados ao crescimento econmico, como infraestrutura fsica do estoque de capital, mo de obra e tecnologia. Contempla tambm aspectos relacionados ao meio ambiente, em especial no que tange implementao de projetos no setor de energia eltrica, e ao desenvolvimento regional. O primeiro tpico, 6.1, traz uma avaliao a respeito da conjuntura econmica sobre a qual o governo agiu nos ltimos anos, com consideraes acerca das variveis de poltica econmica que podem afetar significativamente os custos de produo e de comercializao no Pas. A anlise avana, ainda, na tentativa de delimitar alguns dos principais desafios enfrentados pelos gestores pblicos na conduo das trs vertentes da poltica econmica cambial, monetria e fiscal. No tpico 6.2, avaliado se a atuao governamental tem contribudo para assegurar o atendimento da demanda por infraestrutura nos setores de energia eltrica, gs natural, comunicaes (banda larga) e transportes decorrente da expanso da atividade econmica do Pas esperada para os prximos anos. Para isso, verifica-se a forma como est estruturado o planejamento nos setores, o grau de execuo das aes planejadas, os principais entraves que podem retardar ou impossibilitar a concretizao de seus objetivos e as principais aes governamentais para resolv-los ou atenu-los. Ainda em relao ao provimento de infraestrutura adequada e suficiente ao crescimento econmico, discute-se, no tpico 6.3, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), ao de governo abrangente e estruturante, composta por um conjunto de intervenes de ordem pblica e privada com o objetivo de prover o Pas das instalaes favorveis ao desenvolvimento. Tambm se

384

avalia, no tpico 6.4, a situao dos investimentos governamentais em infraestrutura relacionados Copa de 2014. Em seguida, no tpico 6.5, analisa-se a atuao do governo para reduzir as histricas disparidades sociais e econmicas existentes entre as diversas regies do Brasil, que funcionam como agentes limitadores do crescimento econmico, por exclurem do processo competitivo grandes reas e populaes, com suas correspondentes vocaes e potencialidades, alm de agravar problemas tpicos das zonas mais desenvolvidas. A anlise avana, no tpico 6.6, sobre a atuao do governo para induzir investimentos em cincia, tecnologia e inovao. Um dos objetivos da seo reside em investigar se as metas de aumento do investimento em pesquisa, desenvolvimento e criao so robustas, tecnicamente embasadas e possuem os pressupostos necessrios para promover o progresso cientfico e tecnolgico e a inovao no Pas. Por fim, o tpico 6.7 traz avaliao sobre o papel da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica, uma vez que a falta de qualificao consiste em grande barreira para preencher os postos de trabalho gerados com o crescimento econmico, que demandam cada vez mais profissionais formados em cursos tcnicos. H que se ponderar, contudo, a necessidade de delimitao dos assuntos tratados, que no fazem completo o tema sustentabilidade do crescimento, bem como de restrio dos prprios trabalhos realizados, que esbarraram na insuficincia de dados e de indicadores de avaliao sobre gesto e resultados. Portanto, no se pretendeu esgotar os tpicos aqui abordados, mas oferecer um quadro geral e analtico, na medida do possvel, sobre determinadas polticas pblicas. H que se reconhecer, contudo, as limitaes inerentes tanto escolha dos assuntos tratados, que no esgotam o tema sustentabilidade do crescimento, como dos prprios trabalhos realizados, que esbarraram em restries de dados e de indicadores de avaliao sobre gesto e resultados. Cabe ressaltar, portanto, que no se pretendeu esgotar os tpicos aqui abordados, mas fornecer um quadro geral e analtico, na medida do possvel, sobre as polticas pblicas relativas aos temas ora avaliados. A inteno contribuir com elementos tcnicos que subsidiem o debate que envolve o tema e que garantam transparncia s aes de governo destinadas ao alcance do modelo de desenvolvimento que orienta o PPA 2012-2015. Espera-se que as anlises seguintes sejam instrumento til ao controle social e ao aprimoramento da atuao governamental nas diferentes reas avaliadas. Com efeito, quanto melhores forem os fundamentos macroeconmicos, quanto menores forem os gargalos associados infraestrutura fsica, ao capital humano e ao progresso tcnico e, por fim, quanto menores forem os desequilbrios regionais e mais integradas as polticas com a sustentabilidade ambiental, melhores sero as condies para um crescimento sustentvel.

385

6.1 Poltica econmica e Sustentabilidade do Crescimento

Introduo Desde 1999, a poltica econmica brasileira est apoiada no trip associado a trs institutos: sistema de metas inflacionrias, ajuste fiscal e cmbio flexvel. O equilbrio desse trip exige coordenao entre as trs vertentes da poltica econmica: monetria, fiscal e cambial. Com o cmbio flexvel, o esforo se concentra na coordenao entre as polticas monetria e fiscal, que deve ser entendida como a perseguio das metas de estabilidade de preos e solvncia da dvida pblica, respectivamente. De um lado, uma poltica monetria ativa no sentido no s de manter a inflao na meta, mas tambm de assegurar sua efetividade em afetar e determinar a trajetria dos nveis de preos. De outro lado, a poltica fiscal deve visar ao ajuste das receitas e das despesas pblicas e, no longo prazo, solvncia e sustentabilidade da dvida pblica em relao ao Produto Interno Bruto (PIB). Esta seo tem por objetivo analisar variveis de poltica econmica que podem afetar significativamente os custos de produo e de comercializao no pas, com reflexos na sustentabilidade do crescimento econmico ao longo do tempo, bem como de delimitar alguns dos principais desafios enfrentados pelos gestores pblicos na conduo dessas polticas. Retrospectiva conjuntura econmica a partir do plano Real O Brasil conviveu com elevadas taxas de inflao e processos hiperinflacionrios durante a dcada de 1980 at meados dos anos 1990, com o advento do Plano Real em 1994. O perodo foi caracterizado por taxas de crescimento da renda per capita muito baixas, alternadas entre taxas anuais positivas ou negativas, com mdia de 2,02% ao ano, cuja inconstncia impossibilitou o aumento generalizado da produtividade, dos salrios e dos padres mdios de vida da sociedade, indicadores do progresso econmico e, tambm, do desenvolvimento nacional.
Evoluo do PIB Per Capita 1979 a 2011
R$ mil 25,00

20,00

15,00

10,00

5,00

0,00

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

386

A linha pontilhada no grfico acima representa a tendncia da evoluo do PIB per capita, que mostra que os anos 1980 foram marcados pela estagnao do crescimento, cuja retomada ocorreu a partir de 1994, com a estabilizao do nvel geral de preos. A superao dos processos inflacionrios crnicos iniciou-se em 1993 e se consolidou no decorrer dos anos seguintes. Em 1995, a inflao apresentava uma taxa de 22,41% a.a., diminuindo para 6,50% a.a. em 2011, conforme nos mostra o grfico abaixo.
Evoluo da Inflao entre 1995 e 2011
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA, % a.a. 25,00

20,00

15,00

10,00

5,00

0,00

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

Nesse sentido, o passado recente deixou claro que a estabilidade econmica, em especial, a estabilidade dos nveis de preos da economia, uma condio necessria, ainda que no suficiente por si s, para que o crescimento tenha sustentabilidade ao longo dos anos. Aes de poltica monetria Por meio do sistema de metas inflacionrias implementado em 1999, a autoridade monetria elegeu como instrumento de combate inflao o controle da taxa de juros. Nesse sistema, o controle da liquidez da economia realizado pelo Bacen aquele necessrio para manter a taxa bsica de juros (Selic) no patamar determinado pelo Comit de Poltica Monetria (Copom). A sistemtica de metas para inflao, como diretriz para fixao do regime de poltica monetria, foi estabelecida pelo Decreto 3.088/1999. De acordo com esse normativo, as metas e seus intervalos de tolerncia so fixados pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN), mediante proposta do Ministro de Estado da Fazenda. Ao Banco Central do Brasil compete executar as polticas necessrias para o cumprimento das metas de inflao, atestado quando a variao acumulada da inflao, referente ao perodo de janeiro a dezembro de cada exerccio, situar-se dentro do intervalo de tolerncia fixado pelo CMN. J a implementao da poltica monetria e a definio da meta para a taxa Selic so objetivos do Copom, composto pelo presidente e pelos diretores do Banco Central do Brasil, a quem compete definir, por meio de voto, e com base em avaliaes do cenrio econmico e dos principais riscos a ele associados, a meta da Taxa Selic e seu eventual vis.
387

O grfico a seguir evidencia a tendncia de queda, a partir de 1995, da taxa de juros nominal (Taxa Selic) e da taxa de juros real (taxa Selic deduzida do IPCA), ex-post.
Taxas de Juros Nominal (Selic %) e Real (Selic % - IPCA%)* 1995 a 2011
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Real Nominal

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). *Taxas anualizadas.

Apesar da tendncia de baixa das taxas de juros real e nominal, o Brasil ainda apresenta uma das mais elevadas taxas de juros do mundo. De acordo com a base de dados do Banco Mundial (disponvel em: data.worldbank.org), composta por um grupo de 117 pases com dados disponveis para o ano de 2010, a taxa de emprstimos de instituies financeiras em termos reais do Brasil em 2010 foi de 30,4%. Apenas Madagascar apresentou uma taxa superior, de 37,9%. A da frica do Sul foi de 1,64%, a da Rssia, de -0,49 e a da China, de -0,74%. A taxa bsica de juros diretamente proporcional s demais taxas de juros de emprstimo e captao da economia. Assim, quanto maior a taxa bsica de juros, mais custosa se torna a tomada de emprstimos e de financiamentos necessrios alavancagem da atividade econmica e, por conseguinte, h menos incentivos expanso da economia. Aes de poltica cambial A poltica cambial engloba um conjunto de aes e orientaes engendradas pelo Banco Central com vistas, principalmente, ao equilbrio das contas externas e reduo da volatilidade da taxa de cmbio, por meio de operaes de compra e venda de moeda estrangeira. Desde 1999, com o abandono do sistema de cmbio fixo, a atuao do Bacen caracteriza o que comumente se denomina de sistema de flutuao suja. Em tal sistema, a autoridade de poltica cambial compra e vende moedas estrangeiras para evitar excessiva volatilidade da taxa de cmbio. Alm disso, a compra de divisas utilizada para gerar estoque de reservas internacionais, que servem, por um lado, como espcie de seguro para o pas defender-se de choques adversos que acarretem fuga de capitais externos. Se tal situao ocorrer, o Banco Central intervm por intermdio da venda de moedas estrangeiras para evitar a superdesvalorizao da moeda nacional. Por outro lado, em momento favorvel, que implique fortes entradas de capital estrangeiro, a taxa de cmbio pode se apreciar muito e afetar significativamente o setor exportador do pas. Nesse caso, o Banco Central atua comprando moedas estrangeiras.
388

Evoluo da Taxa de Cmbio entre 1995 e 2011 Preo Mdio de Venda (R$/US$)
3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

Observa-se que a taxa de cmbio nominal apresenta tendncia de crescimento positiva, partindo da menor taxa em 1995 (R$ 0,9176), para as taxas mais elevadas em 2004 (R$ 3,0783). A partir deste ano, nota-se uma tendncia de valorizao da moeda nacional, que poderia ser ainda maior caso o Bacen no atuasse por meio da compra de divisas, incrementando as reservas internacionais. A evoluo das reservas internacionais, mostrada no grfico a seguir, apresentou vis levemente positivo de 2000 a 2005. A partir de 2005, no entanto, esse vis acentuou-se e o estoque de reservas passou de US$ 53.799,29 milhes para US$ 352.012,07 milhes em 2011.
Reservas Internacionais 1995 a 2011
US$ milhes 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

O incremento no estoque de reservas a partir de 2005 ocorreu, como mencionado, especialmente em virtude da compra de divisas, com o fim de evitar uma maior valorizao da moeda nacional. A prtica adotada pelo Bacen deixa evidente que, em um regime de cmbio flutuante, faz-se necessrio lanar mo de instrumentos de poltica cambial, com o fim de coordenar os seus efeitos
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com as demais vertentes da poltica econmica (fiscal e monetria) e, assim, viabilizar o alcance de objetivos e metas econmicas previamente traadas em face de excessiva volatilidade na taxa de cmbio. Destaca-se, no entanto, que a taxa de cmbio no pode ser o principal instrumento para assegurar a competitividade das exportaes. A insero competitiva dos produtos nacionais no mercado internacional depende, fundamentalmente, de modificaes estruturais aperfeioamento do sistema tributrio, melhoria na infraestrutura, treinamento e capacitao de mo de obra, incremento em pesquisa e desenvolvimento, entre outros que gerem reais ganhos de produtividade, e os tornem mais atraentes. Aes de poltica fiscal Uma vez destacado o papel da poltica monetria no sentido de manter a estabilidade dos nveis de preos, cabe destacar o papel da poltica fiscal na conduo da poltica econmica em prol da sustentabilidade do crescimento. A poltica fiscal comumente conhecida por envolver operaes relacionadas aos dispndios do Estado e aos recursos necessrios para o seu financiamento, e, principalmente, pela influncia que tais gastos e receitas exercem sobre a contrao ou expanso da atividade econmica. Dessa forma, a poltica fiscal pode ser utilizada tanto para promover a atividade econmica em perodos de desaquecimento, reduzindo tributos e/ou aumentando gastos pblicos, como para conter excessos e reduzir desigualdades nos perodos de expanso econmica. Nesse sentido, cabe s autoridades fiscais perseguirem metas de supervit fiscal, que, num contexto intertemporal, tornaro a dvida solvente e sustentvel. Assim, caso a poltica fiscal no apresente coordenao adequada com a poltica monetria, a trajetria do nvel de preos da economia pode ser afetada negativamente, e, por conseguinte, comprometer a estabilidade e o crescimento econmico. Importante indicador do esforo fiscal do setor pblico consiste no supervit primrio, apurado pela diferena entre o total das receitas arrecadadas menos os gastos no financeiros (exclui-se o pagamento de juros). O valor apurado, como proporo do PIB, sinaliza o esforo do governo para reduo de sua dvida.
Evoluo do Supervit Primrio (%PIB) Governo Federal e Banco Central 1995 a 2011
3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 -0,5 Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Acumulado em 12 meses.

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Pode-se observar que, a partir de 1999, o Brasil alcanou supervits primrios acima de 2% do PIB (2,13%). Em 2000 e 2001, o pas ficou abaixo de 2% e a partir de 2002 a economia brasileira apresentou indicadores entre 2% e 2,7%, exceto em 2009, ano marcado pela crise financeira internacional. Em 2004, o Brasil alcanou o maior percentual do supervit primrio em relao ao PIB, 2,7%. At 2002, os supervits primrios no foram suficientes para conter o avano da dvida lquida do governo federal e do Banco Central (DL) sobre o PIB. Baixos supervits associados a elevadas taxas de juros contriburam para a tendncia de crescimento da razo dvida lquida/PIB, como se observa no grfico a seguir.
Dvida Lquida/PIB (%) Governo Federal e Banco Central 1995 a 2011
40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

A razo entre a dvida lquida do governo e o PIB constitui indicador internacionalmente reconhecido sobre a posio do endividamento do setor pblico. O grfico evidencia que a razo DL/PIB passou de uma taxa de 12,1% em 1995 e alcanou o pico de 38% em 2002. A partir de ento, observa-se uma tendncia de queda na razo, no acompanhada, contudo, da queda, em valores nominais, da dvida lquida. Conforme demonstrado no Relatrio sobre as Contas do Governo referentes a 2010, a manuteno de dficits nominais maiores que os supervits primrios resulta em expanso continuada da dvida lquida em valores nominais, a despeito do decrscimo em percentual do PIB. Duas consequncias do endividamento merecem ateno dos gestores de poltica econmica. A primeira refere-se presso fiscal gerada pelo pagamento do principal e de seus encargos, o que diminui a oferta de recursos a serem utilizados pelo governo na execuo de polticas pblicas nas mais variadas reas, o que afeta negativamente a atividade econmica. A segunda consiste no aumento da taxa bsica de juros pela concorrncia do seu financiamento junto ao setor privado da economia, que tem efeitos restritivos sobre o crescimento econmico. Nesse sentido, a sustentabilidade do crescimento econmico requer a sustentabilidade da dvida pblica, e, por conseguinte, exige responsabilidade na sua gesto. Por fim, chama-se ateno para o comportamento de mais um instrumento de poltica fiscal que afeta o crescimento econmico, qual seja, a gerao de receitas de tributos, cujo impacto sobre a renda de indivduos e empresas medida por meio da carga tributria.

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Em 2000, a carga tributria total (que inclui as esferas federal, estadual e municipal) e a carga tributria federal correspondiam a 30,13% e 20,25% do PIB, respectivamente. J em 2011, evoluram para 35,88% e 23,56%, respectivamente.
Carga Tributria Brasileira 2000 a 2011 (% PIB)
40,00 35,88 35,00 30,13 30,00 25,00 23,56 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 20,25 Municipal Estadual Federal

Fonte: BGU, COTEPE/CONFAZ/MF, CEF, STN (Municpios) e Entidades (Sistema S e Conselhos Federais de Profisses).

Se, por um lado, mantidas as despesas pblicas, o incremento da arrecadao ajuda a reduzir o dficit oramentrio, por outro lado, reduz incentivos para o incremento do nvel de atividade econmica do pas. Alm de sobrecarregar o setor produtivo e a sociedade de modo geral com elevados tributos, a complexidade, a diversidade e a numerosidade das regras e excees que compem o sistema tributrio brasileiro so fatores que oneram ainda mais os contribuintes. A partir dos elementos analisados, h que se reiterar que uma carga tributria elevada, associada a um sistema tributrio complexo e intrincado, gera custos e desincentivos no apenas atividade produtiva, mas ao consumo, impactando negativamente o crescimento econmico. A essa lio est intrnseco o desafio de se aperfeioar o sistema tributrio vigente, com vistas a torn-lo mais equnime, proporcional, neutro e, por conseguinte, menos oneroso e prejudicial ao crescimento do pas. No se pode olvidar, ainda, a obrigao que tem o setor pblico de retornar os valores arrecadados na forma de bens e servios de qualidade, em benefcio de toda a sociedade. Consideraes finais Em ltima instncia, o objetivo visado pelas diversas polticas econmicas consiste em promover o aumento consistente e permanente de renda disponvel aos diversos setores da sociedade, de modo a incrementar o acesso a itens essenciais ao bem-estar da populao, e, assim, alavancar o desenvolvimento do pas. Um dos pilares para que esse aumento de renda seja sustentvel ao longo do tempo e gere o efeito desejado consiste no ambiente de negcios, que significativamente impactado pelas decises de poltica econmica tomadas pelo governo. A partir das sries histricas analisadas, algumas lies e desafios foram realados para que o pas se torne mais atrativo aos negcios.

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Primeiro, a estabilidade econmica, em especial, a estabilidade dos nveis de preos, essencial para que o crescimento tenha sustentabilidade ao longo dos anos. Dentro desse contexto, apesar de a poltica monetria consistir em importante instrumento de controle inflacionrio, elevadas taxas bsicas de juros tornam mais custosa a tomada de emprstimos e de financiamentos necessrios alavancagem da atividade econmica, oferecendo, consequentemente, menor incentivo expanso da economia. Paralelamente, em face de eventual volatilidade excessiva da moeda, mesmo em um regime de cmbio flutuante, faz-se necessrio lanar mo de instrumentos de poltica cambial, com o fim de coordenar os seus efeitos com as demais vertentes da poltica econmica (fiscal e monetria) e, assim, viabilizar o alcance de objetivos e metas previamente traadas. Quanto poltica fiscal, a gesto da dvida pblica demanda comprometimento com as metas de resultado primrio e de resultado nominal, para que se contenha o avano da dvida pblica tanto em relao ao PIB como em valores nominais, aumentando a disponibilidade de recursos para serem aplicados em polticas pblicas e auxiliando a queda da taxa bsica de juros da economia. Ainda, a manuteno de uma elevada carga tributria e de um sistema tributrio complexo e intrincado retira dos contribuintes recursos que poderiam ser aplicados em consumo e atividades produtivas, que favorecem o crescimento econmico. Verifica-se que a ao do governo nos ltimos anos j incorporou muitas dessas lies, com avanos significativos em vrios aspectos queda recente e significativa nas taxas de juros, controle inflacionrio, atuao responsvel da autoridade monetria, reduo da dvida externa, institucionalizao das metas fiscais e de seu cumprimento, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, entre outros. No entanto, alguns desafios ainda persistem para ateno das autoridades e dos gestores responsveis pela conduo da poltica econmica, como assegurar o cumprimento das metas de inflao em um contexto de juros reduzidos, ajustar o gasto pblico para que se diminua a necessidade de seu financiamento com endividamento e para que mais recursos sejam aplicados em benefcio da sociedade e enfrentar a reforma tributria.

6.2

Infraestrutura e Sustentabilidade do Crescimento.

6.2.1 Infraestrutura: setores eltrico, de banda larga e de transporte de gs natural.

H uma clara e direta relao entre investimentos em infraestrutura e desenvolvimento econmico de um pas. Investimentos nessa rea, alm de fomentar a atividade em outros setores, contribuem para a sustentabilidade do crescimento, por permitir a oferta de produtos e servios indutores de desenvolvimento. Dado o tempo necessrio para que obras de infraestrutura entrem em operao, o planejamento de mdio e longo prazo fundamental para orientar as suas aes. Neste tpico, o Tribunal de Contas da Unio avalia se a atuao governamental tem contribudo para garantir o atendimento da demanda por infraestrutura decorrente do crescimento econmico do pas esperado para os prximos anos. Para isso, verifica-se a forma como est estruturado o planejamento em alguns setores, o grau de execuo das aes planejadas e os principais entraves que podem retardar ou impossibilitar a concretizao de seus objetivos. Alm disso, identificam-se as principais aes governamentais para mitigar esses entraves e os mecanismos de monitoramento e avaliao do planejamento dos setores avaliados.
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No setor de energia foram analisados os principais desafios para aumentar a oferta de empreendimentos de gerao e de transmisso de energia eltrica e da malha dutoviria de gs natural. Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), entre 2011 e 2020 estima-se um aumento de 217.653 GWh da demanda por energia eltrica, o que equivale a, aproximadamente, 49% da demanda de 2011. De acordo com informaes daquela empresa, o Brasil necessitar expandir seu parque gerador em 55.671 MW, o que corresponde a 48% da capacidade instalada existente em 2011, e agregar 42.553 km de linhas de transmisso, o equivalente a, aproximadamente, 43% do total instalado em 2011. Para essa expanso, a EPE calculou investimentos da ordem de R$ 190 bilhes em gerao e de R$ 46 bilhes em transmisso de energia eltrica. O desafio do aumento de capacidade nos setores de produo e de explorao de petrleo e gs natural deixou de ser avaliado, tendo em vista que o Brasil dispe de significativas reservas provenientes do chamado polgono do pr-sal, cujo aproveitamento encontra-se em fase de viabilizao. Ademais, caso o pas necessite de mais petrleo para alavancar seu crescimento, por se tratar de uma commodity, poder lanar mo do produto importado. Quanto ao gs natural, espera-se o crescimento de sua produo no pas, tendo em vista a explorao das novas reservas de petrleo do ps e do pr-sal. A maior parte do gs natural brasileiro o chamado gs associado, isto , aquele que, no reservatrio, est dissolvido no leo ou sob a forma de capa de gs. Nesse caso, a produo de gs determinada, basicamente, pela produo de leo. Em 2011 a produo nacional de gs natural atingiu a mdia de 65,93 milhes de m3/dia, segundo informaes do Ministrio de Minas e Energia (MME). Para 2020, o Plano Nacional de Energia (PNE 2030) aponta para uma estimativa de produo domstica de gs natural da ordem de 206 milhes m3/dia. Por essas razes, d-se enfoque ao setor de transporte dutovirio de gs natural, dada a importncia do planejamento dessa infraestrutura para o desenvolvimento do setor com o escoamento da oferta at os mercados consumidores. Em relao ao setor de telecomunicaes, analisa-se o segmento de oferta de internet em banda larga. Pesquisa do Banco Mundial revelou que, em pases de renda baixa e mdia, 10% de crescimento na penetrao de banda larga reverte-se em 1,38% de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) per capita. A falta de infraestrutura de banda larga em um pas motivo inibidor de investimentos e dificulta ou diminui a produtividade das aes existentes. Segundo dados do Documento Base do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), em junho de 2010 os acessos internet eram de 12 milhes de banda larga fixa e 14 milhes de banda larga mvel (3G). De acordo com a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), em 2022 espera-se atingir 91,3 milhes de acessos mveis de banda larga e 39,3 milhes de acessos de servio de comunicao multimdia (banda larga fixa). O Ministrio das Comunicaes estima que, at 2014, sero realizados investimentos da ordem de R$ 9,38 bilhes, executados por meio do oramento pblico, e mais R$ 9 bilhes provenientes de financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Em relao estimativa de investimentos privados, o Plano Geral de Regulamentao (PGR) da Anatel faz uma projeo da ordem de R$ 108 bilhes para o Servio Mvel Pessoal, responsvel pelos acessos mveis de banda larga, e de R$ 84 bilhes para o Servio de Comunicao Multimdia (SCM) banda larga fixa para um perodo de dez anos (2008 a 2018).

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No setor de telecomunicaes, no examinado o segmento de telefonia fixa, devido sua expanso j estar regulada nos contratos de concesses em vigor. Tampouco se avistam entraves para a expanso da telefonia mvel, uma vez que a consolidao de um ambiente de competio nesse segmento tem propiciado aumento significativo da oferta dos servios. Os resultados das anlises realizadas em cada setor so apresentadas a seguir.

6.2.1.1

Setor Eltrico

Planejamento e monitoramento setorial De acordo com o atual modelo de expanso e de comercializao do setor eltrico brasileiro, estabelecido pela Lei 10.848/2004, cabe aos agentes econmicos, a partir de outorgas do poder pblico e de contratos de comercializao, investir em usinas de gerao de energia eltrica e em linhas de transmisso dessa energia at os centros de consumo. Ao poder pblico compete formatar os leiles de outorga de concesses e de comercializao, de modo a atrair esses investimentos, com o objetivo de garantir o atendimento integral da expanso da demanda por energia eltrica. A construo dos empreendimentos de gerao e transmisso requer prazos e volume de investimentos elevados, vindo da a importncia do planejamento de mdio e longo prazo, a cargo do poder concedente, para, a partir da estimativa da demanda, orientar a forma de atend-la. O planejamento da expanso norteado por diretrizes setoriais, que buscam equacionar aspectos econmicos, como a garantia de suprimento da demanda ao menor custo, e aspectos socioambientais, como o fomento s fontes renovveis de energia eltrica e a universalizao do servio. O TCU, em 2010, realizou auditoria operacional afeta s Polticas de Segurana Energtica (Acrdo 1.196/2010-TCU-Plenrio). Nesse trabalho, verificou-se que o planejamento do setor eltrico, que considera um horizonte de mdio e longo prazo, engloba as perspectivas de expanso da oferta em frente do esperado crescimento da demanda, em consonncia com os critrios de segurana definidos pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE). A fiscalizao concluiu que as melhorias nesse planejamento, a realizao tempestiva de leiles de energia nova, o melhor acompanhamento e gerenciamento do sistema eltrico nacional pelos vrios rgos e agentes e a integrao dos diversos subsistemas de gerao, por meio da expanso das linhas de transmisso tm contribudo para a reduo do risco de dficit de energia eltrica. Os principais documentos que incorporam o planejamento de mdio e longo prazo para esse setor so o Plano Nacional de Energia (PNE) e o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE). O PNE, planejamento com horizonte de trinta anos, fornece subsdios para que a estratgia de expanso da oferta de energia seja econmica e sustentvel, com vistas ao atendimento da evoluo da demanda. O PDE, planejamento com horizonte de dez anos e anualmente revisado, possui cunho programtico e visa assegurar a expanso equilibrada da oferta energtica, com sustentabilidade tcnica, econmica e socioambiental. Destaca-se a evoluo na avaliao da varivel socioambiental nos projetos de gerao hidreltrica e de transmisso de energia. A partir do PDE 2019, elaborado em 2010, foram desenvolvidos o ndice de Sustentabilidade de Usinas Hidreltricas (ISUH) e o ndice de Sustentabilidade de Linhas de Transmisso (ISUT), com o objetivo de avaliar e medir o desempenho e a contribuio daqueles projetos para o desenvolvimento sustentvel. Com base nesses ndices, os projetos so classificados em uma escala de sustentabilidade: muito alta, alta, mdia, baixa e muito baixa. Essa classificao permite que, quando da avaliao de cada
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empreendimento, sejam promovidas aes que potencializem os benefcios observados e/ou minimizem os correspondentes impactos. Alm disso, verifica-se que, por ocasio dos estudos associados ao planejamento setorial, a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), instituio responsvel pela elaborao dos PDE, leva em considerao as concluses advindas das Avaliaes Ambientais Integradas (AAI) que realiza. O objetivo da AAI avaliar a situao ambiental da bacia hidrogrfica com os empreendimentos hidreltricos implantados e os potenciais barramentos, considerando seus efeitos cumulativos e sinrgicos sobre os recursos naturais e as populaes humanas, e avaliar os usos atuais e potenciais dos recursos hdricos no horizonte atual e futuro de planejamento. efetuado tambm um amplo levantamento de planos, programas e projetos de outros setores e entidades que estejam na rea de estudo, entre esses, os Zoneamentos Econmicos Ecolgicos (ZEE). Constata-se, ainda, que os principais planos que apresentam diretrizes e prioridades para a atuao governamental, quais sejam, o Plano Plurianual (PPA) e Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2), esto alinhados com o planejamento do setor eltrico. No tocante gerao de energia eltrica, est mencionada no PAC 2 e no PPA a quase totalidade dos maiores empreendimentos de gerao hdrica contemplados no PDE 2020. Quanto transmisso, os projetos para interligar os sistemas isolados do Norte do pas e a energia dos novos empreendimentos de gerao hdrica da regio amaznica ao Sistema Interligado Nacional (SIN) so objetivos em comum entre o PPA, o PAC 2 e o planejamento setorial de mdio prazo. Em relao ao monitoramento e avaliao desse planejamento, verifica-se a existncia de estrutura normativa e orgnica consolidada. Destaca-se a criao do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico, composto por representantes do Ministrio de Minas e Energia (MME), da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), da EPE e do Operador Nacional do Sistema (ONS). Esse comit tem a funo de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e a segurana do suprimento de eletroenergtico. Alm dele, compete ao Departamento de Monitoramento do Setor Eltrico, rgo do MME, monitorar a expanso do sistema eltrico brasileiro, envolvendo os segmentos de gerao, transmisso e distribuio. Aneel compete acompanhar a evoluo das usinas que compem a expectativa de expanso da oferta de energia eltrica, por meio de aes de fiscalizao que se destinam a averiguar o cumprimento dos prazos estabelecidos, a conformidade com os projetos aprovados e o atendimento de demais obrigaes contratuais e setoriais pelos agentes outorgados. Importante aspecto afeto garantia do atendimento da demanda e modicidade tarifria diz respeito ao grande nmero de concesses do setor eltrico cujos contratos vencero a partir de 2015. Conforme tratado no Acrdo 3.012/2011-TCU-Plenrio, os contratos vincendos representam 18% de toda a gerao de energia eltrica do pas, 84% da rede bsica de transmisso e 37 distribuidoras de energia eltrica das 64 existentes. A forma como sero tratadas essas concesses exige estudos e decises tempestivas por parte do governo federal. No entanto, verificou-se, poca do acrdo supracitado (16/11/2011), que as instncias decisrias dispunham de pouca informao a esse respeito, dada a falta de estudos com detalhamento e abrangncia suficientes para avaliar, de forma segura e consistente, possveis solues no que se refere ao atendimento do interesse pblico e ao aumento da satisfao da populao usuria. Em especial, vislumbrou-se a carncia de planos de ao relativos a questes consideradas estratgicas para a tomada de deciso.
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Foi enfatizado pelo TCU que a ausncia dessa anlise potencializa o risco de que a deciso acerca das concesses vincendas ocorra sem fundamento em critrios tcnicos, econmicos e jurdicos claros e adequados. Esses critrios devem constituir parmetro de deciso no somente para o poder concedente, mas at mesmo para os atuais concessionrios avaliarem se h interesse em se manter ou no no negcio ou para outros interessados avaliarem a oportunidade da entrada no mercado Repisa-se que a falta de definio de diretrizes gerais por parte do poder concedente, bem como eventual intempestividade da tomada de deciso podem: afastar investimentos no perodo pr e/ou ps-vencimento, com a consequente queda na qualidade do servio; reduzir a competio no setor e o interesse de potenciais investidores; resultar em concesses pouco sustentveis; gerar impacto fiscal decorrente de insuficincia de recursos pblicos para reverso de ativos; emitir sinal de preo de energia equivocado; fazer a tarifa ter mais ou menos modicidade; gerar insegurana jurdica; e criar um paradigma indesejvel para outros setores. Nesse cenrio, revela-se imprescindvel a rpida concluso dos estudos necessrios para a tomada de deciso sobre as medidas que sero adotadas em funo do vencimento das concesses do setor eltrico, devido ao impacto que a demora ou inadequao da ao governamental pode causar sobre o desenvolvimento nacional. Principais entraves para a execuo dos projetos indicados no planejamento setorial As diretrizes que norteiam a expanso do setor eltrico nacional evidenciam a importncia da fonte hidrulica, principalmente por essa fonte contribuir significativamente para a segurana da oferta. Ademais, apresenta, na boa parte dos empreendimentos, custos inferiores aos das outras fontes, alm de ser renovvel, o que agrega sustentabilidade ao atendimento da demanda crescente por energia eltrica. No entanto, observa-se que, a cada edio anual do PDE, ocorre, de modo geral, uma reduo na projeo da capacidade instalada associada s Usinas Hidreltricas (UHE). Isto , a cada ano que se atualiza o planejamento setorial, a expectativa de utilizao do potencial hdrico por meio de UHE tem sido mais conservadora, conforme ilustrado no grfico seguinte:
Indicao da Capacidade Instalada associada a Usinas Hidreltricas 2010 a 2016 (MW)
110.000 105.000 100.000 PDE 2019 95.000 90.000 85.000 80.000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Fonte: PDEs 2016, 2017, 2019 e 2020. PDE 2020 PDE 2016 PDE 2017

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O que pode justificar essa mudana de cenrio indicado no planejamento setorial so as dificuldades na implementao de projetos hidreltricos no pas. Segundo Maurcio Tolmasquim, Presidente da EPE, nos estudos relativos ao PNE 2030:
a gerao hidreltrica de grande porte mereceu um tratamento especfico, pelo fato de cerca de 60% do potencial a aproveitar se situar na Amaznia, em grande parte ocupada por reservas florestais, parques nacionais e terras indgenas. Assim, independentemente da economicidade que possa apresentar o aproveitamento desse potencial, considerou-se, ad hoc, restries objetivas ao seu desenvolvimento, como forma de internalizar a questo ambiental. (Brasil. TCU. A nova matriz energtica brasileira, p. 61-62)

Um exemplo dessas restries objetivas consiste nas dificuldades no acesso de tcnicos a regies de bacias hidrogrficas localizadas prximas a terras indgenas para realizao de estudos de inventrios hidreltricos, que do incio identificao e caracterizao das centrais hidreltricas. Incurses nessas reas so necessrias para se avaliar por completo o potencial hidreltrico do rio principal e de todos os seus tributrios e, assim, calcular o potencial energtico das bacias. Alm disso, segundo dados da Aneel, 22 das 27 UHE em implementao, assim consideradas as j outorgadas, mas ainda sem operao, esto atrasadas. De acordo com a agncia, treze UHE j outorgadas ainda no tiveram as obras iniciadas, sendo que doze delas foram concedidas antes de 2004, quando no era exigida licena ambiental prvia outorga. Atrasos em projetos do setor tambm so constatados nas obras de transmisso de energia eltrica. Pelos dados da Aneel, 60% dos empreendimentos de transmisso que foram leiloados nos ltimos cinco anos e que j deveriam estar em operao sofreram atrasos. Em relao s obras atrasadas que esto em andamento, o atraso mdio verificado foi de dezessete meses no caso de ampliaes e de quatorze meses no caso de reforos, conforme apresentado no grfico seguinte.
Tempo mdio de obra e de atraso nas obras de ampliao e de reforos de linhas de transmisso em andamento (meses)

39 34

17 14

Tempo de obra Atraso mdio

Ampliao Fonte: Aneel.

Reforo

Ressalta-se que, como j mencionado, no PPA, no PAC 2 e no PDE so consideradas estratgicas as aes para integrar ao SIN os sistemas isolados do Norte do pas e a energia dos novos empreendimentos de gerao hdrica da regio amaznica. Entre essas obras citam-se a de interligao Tucuru-Macap-Manaus e das usinas do Rio Madeira (Santo Antnio e Jirau). No

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entanto, segundo dados da Aneel, essas interligaes esto atrasadas em relao ao prazo de entrada em operao fixado no contrato. Dos principais entraves que dificultam a execuo dos projetos afetos expanso do setor, os relacionados s questes socioambientais foram apontados pela quase unanimidade dos entrevistados neste trabalho. Os maiores problemas para a no emisso de licenas ambientais dos empreendimentos de gerao e de transmisso de energia eltrica nos prazos previstos ocorrem com maior frequncia na fase de licenciamento prvio, no obstante as dificuldades encontradas nas demais fases de licenciamento: de instalao e de operao. Dados da Aneel apontam que, dos empreendimentos de linhas de transmisso leiloados nos ltimos cinco anos e que, de acordo com a previso dos empreendedores, j deveriam ter a licena ambiental prvia (LP) emitida, cerca de 76% tiveram atrasos na obteno desse documento. Ressalta-se, ainda, o caso do leilo de energia nova, realizado em dezembro de 2011 (Leilo 7/2011 Aneel), que tinha o objetivo de suprir a demanda projetada de energia eltrica para 2016. Conforme ilustrado na tabela seguinte, no referido leilo, quatro dos oito empreendimentos de UHE previstos para serem leiloados no foram contemplados no edital, por no terem obtido a LP a tempo, sendo que dois deles j haviam sido retirados anteriormente de outro leilo (Leilo 4/2010 Aneel).
Leilo de energia nova 7/2011 Aneel Usina Hidreltrica/ Capacidade instalada Ribeiro Gonalves/113 MW So Manoel/700 MW Sinop/400 MW Cachoeira Caldeiro/219 MW Estreito/56 MW Cachoeira/63 MW Castelhanos/64 MW So Roque/145 MW
Fonte: TCU. * Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis ** Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso. *** Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Amap.

Rio/UF Parnaba/PI Teles Pires/MT Teles Pires/MT Araguari/AP Parnaba/PI Parnaba/PI Parnaba/PI Canoas/RS

Situao licena prvia (LP) sem LP sem LP sem LP sem LP com LP com LP com LP com LP

rgo licenciador Ibama* Ibama Sema/MT** Sema/AP*** Ibama Ibama Ibama Ibama

Resultado retirada do Leilo retirada do Leilo retirada do Leilo retirada do Leilo sem interessados sem interessados sem interessados energia vendida

Ofertada no Leilo 4/2010 Aneel? sim no sim no sim sim no no

As principais causas identificadas para que as licenas no sejam emitidas em tempo hbil so: insuficincia ou deficincia nos estudos ambientais; excesso de discricionariedade nas anlises dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e dos Relatrios de Impacto Ambiental (RIMA) por parte dos rgos ambientais; dificuldades inerentes aos procedimentos de previso de impactos; e judicializao do processo decisrio. A insuficincia ou deficincia nos estudos ambientais decorre do no atendimento, pelos empreendedores, ao exigido no Termo de Referncia (TR) aprovado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) ou pelos rgos licenciadores estaduais e, em alguns casos, pela m qualidade tcnica desses estudos. O TR tem como objetivo determinar a abrangncia, os procedimentos e os critrios gerais para a elaborao do EIA/RIMA, alm de fornecer subsdios para o desenvolvimento de estudos que diagnostiquem a qualidade ambiental atual da rea de implantao de empreendimentos.

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So relatados problemas ainda na fase de elaborao do TR, como o de ordem metodolgica e o de no haver espao definido para dilogo junto ao rgo licenciador, o que pode resultar em dificuldades na compreenso do documento. Mencionou-se o longo tempo para essa elaborao, o que eleva o prazo total para obteno da LP. No que diz respeito m qualidade dos EIA/RIMA apresentados pelos empreendedores, verifica-se, por um lado, que deficincias nos TR contribuem para estudos incompletos. Por outro lado, ainda que os termos de referncia tenham sido cuidadosamente preparados e discutidos, alguns estudos ambientais de per si apresentam imperfeies e falhas que vo desde fundamentaes legais indevidas ou desatualizadas incompletude de tpicos essenciais e necessrios anlise. Auditoria realizada pelo TCU em 2009 (Acrdo 2.212/2009-TCU-Plenrio) identificou carncia de padronizao do processo de licenciamento ambiental federal, o que contribui significativamente para a gerao de EIA ruins. A ausncia de manuais tcnicos, metodologias formais, indicadores e critrios de avaliao desses estudos para cada tipologia de obra tambm pode contribuir para que os empreendedores apresentem estudos ambientais incompletos e deficientes. Quanto ao excesso de discricionariedade nas anlises dos EIA por parte do Ibama, na mesma auditoria foi observado que a carncia de padronizao do processo de licenciamento ambiental federal resulta em um excesso de discricionariedade no processo de licenciamento ambiental, sendo que um analista pode proferir um juzo de valor sobre a convenincia e oportunidade da liberao, ou no, da licena, enquanto outro pode chegar a uma concluso diversa e, at, oposta (excerto do Voto do Ministro-Relator Aroldo Cedraz). Outro entrave afeto ao atraso na emisso de licenas est relacionado s condicionantes socioambientais definidas a partir de previses dos impactos gerados pelos empreendimentos. Essas condicionantes; como construo de escolas, postos de sade, meios de transporte, distribuio de energia eltrica, saneamento bsico, segurana pblica, asfaltamento de estradas, entre outras; se traduzem na adoo de programas destinados a mitigao, compensao ou monitoramentos daqueles impactos. Alguns entrevistados neste trabalho relataram que, em muitas situaes, o empreendedor demandado a assumir responsabilidades cuja necessidade no adequadamente mensurada em funo dos impactos. Como exemplo, mencionam-se as demandas feitas por setores organizados da sociedade civil na fase de licenciamento prvio, que expem ao poder pblico local vrias carncias da regio, enxergando o empreendedor como responsvel por atend-las. Segundo relatos obtidos neste trabalho, essas exigncias no se restringem fase de licenciamento prvio, se estendendo s fases de licenciamento de instalao e de operao, o que gera incerteza quanto ao custo e ao prazo de execuo dos empreendimentos por parte dos investidores. A UHE Sinop, por exemplo, est no centro da maior regio produtora de soja do pas, de modo que os produtores de soja pretendiam que, junto ao projeto da UHE, fosse licenciada a construo de uma hidrovia para escoamento da produo. h uma grande resistncia implantao dessa usina sem que essa demanda seja atendida. A judicializao do processo, em grande parte movida pela atuao do Ministrio Pblico (MP), tem ocorrido com grande frequncia em todas as suas fases: no acesso de equipes s reas; na realizao dos estudos ambientais; nas audincias pblicas; na emisso da licena (competncia federal ou estadual); e no cumprimento de condicionantes determinadas na LP.
400

No caso da UHE de So Manoel, por exemplo, o MP ingressou com ao judicial para suspender a audincia pblica que precede a emisso da LP, requerendo que os relatrios de impacto ambiental fossem traduzidos para a lngua das etnias indgenas afetadas e para garantir a presena de um tradutor nos eventos. Em Sinop, uma ao civil pblica, posteriormente negada, solicitou a transferncia da anlise do licenciamento da UHE Sinop do rgo ambiental estadual para o Ibama. Essas aes decorrem, em parte, da falta de clareza na legislao que dispe sobre a competncia para a emisso de licenas, em face do tipo de impacto causado pelo empreendimento. Em relao s audincias pblicas para licenciamento ambiental federal, o TCU recomendou (Acrdo 1639/2008-TCU-Plenrio) o aprimoramento dos procedimentos de divulgao dessas audincias, por meio do esclarecimento populao-alvo quanto a suas finalidades e dinmica, bem como da disponibilizao das informaes que lhes so essenciais de forma clara e com maior antecedncia. Aes governamentais para mitigao dos entraves Em face dos entraves apontados, vrias so as aes governamentais promovidas para mitiglos. Verifica-se, como j mencionado, aperfeioamento nas anlises da varivel socioambiental ao longo dos PDE, com o desenvolvimento de ndices de sustentabilidade, que incluem a dimenso ambiental e socioeconmica, a partir do PDE 2019, elaborado em 2010. Ressalta-se tambm a importncia do trabalho de articulao realizado no mbito da Secretaria do PAC 2, ligada estrutura do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no monitoramento e no acompanhamento dos empreendimentos de gerao e de transmisso, no intuito de que sejam viabilizados desde antes da entrada em leiles, no caso de gerao, e aps os certames, no caso de transmisso. Essa articulao permite que questes socioambientais, entre outras, que porventura dificultem o andamento normal do processo, sejam discutidas, encaminhadas e solucionadas. Com o objetivo de aproximar os setores de energia e de meio ambiente j na fase de planejamento, aes conjuntas tm sido desenvolvidas. Alguns grupos de trabalho interministeriais foram criados para realizar estudos com vistas a prever conflitos e antecipar solues que compatibilizem as metas dos dois setores. Como exemplo, cita-se o Grupo Estratgico de Acompanhamento de Empreendimentos Estruturantes, que tem a finalidade de propor estratgias e aes para implementao dos empreendimentos de gerao de energia eltrica e de seus sistemas de transmisso associados, assim como promover a articulao entre rgos e entidades governamentais envolvidos na viabilizao dos projetos. Em dezembro de 2011, foi editada a Lei Complementar 140, que regulamentou o art. 23 da Constituio Federal de 1988 e fixou normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio das competncias comuns relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora e as demais funes dos rgos ambientais nas trs esferas de governo. Essa medida dever contribuir para reduzir a insegurana jurdica e a necessidade de atuao do Poder Judicirio. Ainda em 2011, foram editados marcos regulatrios para aperfeioar o licenciamento ambiental e dar segurana jurdica a esse processo. Emitiram-se portarias pelo Ibama e portarias interministeriais que definiram, entre outras questes, prazos e responsabilidades de atores envolvidos no licenciamento. Espera-se, com isso, reduzir a subjetividade na elaborao e anlise
401

de estudos e relatrios ambientais, bem como padronizar procedimentos e reduzir prazos, diminuindo, por conseguinte, conflitos e atrasos. O Ibama assinalou o fortalecimento de sua equipe tcnica envolvida com o licenciamento ambiental federal e ganhos na sua infraestrutura. Destaca-se o aperfeioamento no processo de deciso colegiada sobre a concesso ou indeferimento de licenas emblemticas, a cargo da Comisso de Avaliao e Aprovao de Licenas Ambientais do Ibama, com publicao no Dirio Oficial da Unio (DOU). Essa deciso subsidiada por parecer tcnico e relatrio do processo de licenciamento, conforme previsto na Instruo Normativa Ibama 11/2010. Em 2011, essa instituio passou a devolver aos empreendedores os EIA/RIMA inadequados, publicando-se a deciso no DOU, como forma de agilizar a anlise de processos e dar a devida publicidade. Em fiscalizao realizada pelo TCU em 2011 (Acrdo 2828/2011-TCU-Plenrio), verificouse que o Ibama, por meio da instituio de comit permanente de analistas ambientais, tem buscado padronizar e normatizar os procedimentos e critrios tcnicos e metodolgicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal, por tipologia de obra. Importante ressaltar que as aes mencionadas, principalmente as atinentes s normatizaes, demandam mudana de cultura nas instituies e nos agentes econmicos afetados. Ademais, por serem recentes, seus impactos s podero ser mensurados em mdio prazo. No obstante as aes empreendidas pelo governo para mitigar os principais entraves destacados, observa-se oportunidade de aperfeioamento na explicitao dos custos econmicos e socioambientais decorrentes da no implementao dos projetos indicados no planejamento setorial. Essa ao pode subsidiar, com elementos tcnicos e transparentes, os debates que decorrem da deciso por construir, por exemplo, usinas hidreltricas e centrais geradoras com base em energia nuclear. Os custos e benefcios da construo de uma UHE, includos os socioambientais, so atualmente conhecidos e calculados. Esse tipo de empreendimento causa, efetivamente, impactos diversos decorrentes de sua construo, seguidos daqueles originados com a sua entrada em operao, pela formao de reservatrios. Por essa razo, apesar de ser considerada a forma de energia mais barata, em termos econmicos, os impactos ambientais causados so questionados por vrios setores da sociedade e tidos como extremamente prejudiciais e danosos ao meio ambiente, ainda que sejam desenvolvidos programas socioambientais para mitig-los. No entanto, sabe-se que a gerao de energia eltrica, independentemente do tipo de fonte, inclusive as consideradas menos poluentes, como a biomassa, elica e fotovoltaica, produzem impactos ambientais, em maior ou menor escala. O equilbrio, ento, se d pela seleo da alternativa de menor custo econmico e de menor impacto, ponderando-se, ainda, a segurana no abastecimento. Para que todas essas questes restem bem esclarecidas e compreendidas pela sociedade, necessrio que sejam calculados os custos econmicos e socioambientais no s da construo de hidreltricas e nucleares, mas tambm aqueles decorrentes das alternativas para essas fontes, o que, conforme mencionado, poder incorporar aos debates elementos tcnicos em torno da alternativa selecionada.

402

6.2.1.2

Banda Larga

Planejamento e monitoramento setorial No Brasil, a oferta de acesso internet banda larga um servio de telecomunicaes prestado em regime privado, em que no se permite imputar obrigaes de continuidade e de universalizao s empresas detentoras de concesso, o que, ao contrrio, caracteriza os servios prestados em regime pblico, como o de telefonia fixa. No entanto, o Estado pode, no regime privado, ampliar a competio desse servio em reas j atendidas e estimular sua disponibilizao em reas ainda no atendidas, por intermdio de medidas regulatrias ou de polticas pblicas. Com essas medidas, busca-se o preo justo, garante-se a qualidade satisfatria aos usurios e possibilitase a incluso social. Nesse contexto, diversos pases tm elaborado polticas pblicas de estmulo ao investimento, ampliao do acesso e disponibilizao da banda larga a toda a populao. A criao dessas polticas fenmeno recente em pases como os Estados Unidos, a Argentina e o Reino Unido. As estratgias nacionais, no entanto, variam muito entre os pases. Alguns planos de banda larga, como o do Japo, o da Coreia do Sul e o da Unio Europeia, so mais abrangentes. Todos, no entanto, demonstram o esforo do papel regulatrio dos governos na consolidao de planos estratgicos que buscam definir metas, responsabilidades e aes voltadas para ampliar a oferta de acesso internet de alta velocidade. No Brasil, um dos primeiros passos para estabelecer um plano de banda larga foi a criao, por meio do Decreto 6.498/2009, do Comit Gestor do Programa de Incluso Digital (CGPID), com a finalidade de acompanhar e monitorar o Programa de Incluso Digital, criado em 2005. Ainda em 2009, o Ministrio das Comunicaes publicou proposta para um plano nacional de banda larga, em que trouxe sugestes de metas e diretrizes para o setor. Posteriormente foi institudo, por meio do Decreto 7.175/2010, o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). Esse decreto agregou novas atribuies ao CGPID, estabeleceu competncias para a Telebrs relacionadas banda larga e orientou a atuao da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) na regulao de servios de telecomunicaes e de infraestrutura de rede de suporte de conexo internet banda larga. Entre as novas atribuies do CGPID, constavam a definio de aes, metas e prioridades para o PNBL, seu acompanhamento e avaliao e a publicao de relatrio anual dos resultados do programa. Em novembro de 2010, foi publicado, pelo CGPID, o Documento Base Brasil Conectado: Programa Nacional de Banda Larga. Esse documento detalhou vrias aes do PNBL, a serem executadas at 2014, abrangendo desde a incluso social at o aumento da infraestrutura e massificao em locais j atendidos. Apesar disso, a anlise restringiu-se a infraestrutura de redes, dado que o objetivo foi avaliar o planejamento de infraestrutura para suportar o crescimento sustentvel do pas. O PNBL tem como foco a disponibilidade de infraestrutura e o desenho de uma poltica produtiva e tecnolgica compatvel com a oferta de banda larga. Ele estruturado em trs pilares: reduo de preo, aumento de cobertura e de velocidade. So contempladas, nesse programa, aes a respeito de contedos, aplicaes e servios, entre eles: propostas para governo eletrnico, educao, sade, segurana pblica, comrcio e servios, informao e entretenimento. No PNBL, so delineados quatro grupos de ao: i) aes regulatrias para incentivo da competio e normas de infraestrutura para induzir a expanso de redes de telecomunicaes; ii)
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incentivos fiscais e financeiros prestao do servio de acesso em banda larga, com o objetivo de colaborar para o barateamento do custo populao; iii) poltica produtiva e tecnolgica capaz de atender adequadamente demanda gerada pelo programa; e iv) rede de telecomunicaes nacional, com foco de atuao no atacado, neutra e disponvel para qualquer prestadora de servio de acesso em banda larga. A partir da anlise do PNBL, verifica-se que, a despeito de ser considerado pelo Ministrio das Comunicaes como o principal documento de planejamento das aes para banda larga, estabelece poucas metas fsicas e no apresenta cronograma de implementao e descrio dos responsveis para cada uma de suas aes. Alm disso, no h documento que avalie e atualize as aes do PNBL, embora o Decreto 7.175/2010 preveja expressamente a divulgao de relatrio anual das aes, metas e resultados. Em que pesem o dinamismo tecnolgico do setor e a incerteza sobre as demandas e tecnologias futuras, foroso reconhecer que seria possvel estabelecer um plano com horizonte maior do que os quatro anos (2010-2014) previstos no PNBL, a exemplo do plano de banda larga americano, publicado em 2010, com horizonte at 2020. Ademais, dada a inexistncia de atualizaes peridicas, o planejamento de longo prazo fica ainda mais prejudicado. A desatualizao do PNBL caracteriza-se tambm pela no incluso das novas iniciativas previstas no Plano Plurianual (PPA), como a interligao de redes por cabos submarinos e o lanamento de satlite geoestacionrio brasileiro. Quanto ao monitoramento (acompanhamento e avaliao) das aes do PNBL, verifica-se que realizado de maneira difusa pelos rgos ou entidades envolvidos em cada ao. Previsto inicialmente para ocorrer no mbito do CGPID, a atribuio de monitorar foi deslocada para o Ministrio das Comunicaes pelo Decreto 7.462/2011, segundo informaes desse rgo. No entanto, no foi observado nas aes de acompanhamento efetuadas por esse Ministrio o detalhamento necessrio para identificar, de forma consolidada, o andamento das aes do programa nos prazos e metas previamente definidos, os responsveis pela efetiva implementao dessas aes, as dificuldades porventura encontradas na sua implementao e as aes propostas para super-las. Constata-se, ainda, que, embora previsto no decreto de criao do PNBL, no h divulgao de relatrio anual de aes, metas e resultados alcanados no mbito do programa. Destaca-se, outrossim, a inoperncia do CGPID enquanto frum competente para discutir os assuntos multidisciplinares do programa e coordenar as atividades necessrias para a implementao de aes que envolvam diversos rgos governamentais. Quanto integrao dos planos governamentais aos planos setoriais, verifica-se que algumas aes do PPA no constam do PNBL. Exemplos de objetivos e iniciativas do PPA afetos direta e indiretamente banda larga so a expanso de infraestrutura de rede pela Telebrs e a implantao de Cidades Digitais. Notou-se, ainda, que as aes de telecomunicaes, incluindo as de banda larga, no constam no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Principais entraves para a execuo das aes do setor Nos setores de infraestrutura, a falta de planejamento de mdio e longo prazo pode ser um grande entrave para a sustentabilidade do crescimento nacional. A edio do PNBL representa um passo importante para o planejamento da banda larga no Brasil. No entanto, para ser considerado efetivamente um planejamento setorial de mdio e longo prazo, faltam definies importantes,
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como metas mais detalhadas, indicadores, fixao de prazos e responsveis por cada uma das aes, e horizonte temporal maior de planejamento e atualizao peridica. Outros entraves que podem atrasar ou inviabilizar o alcance das metas e dos objetivos traados no Programa Nacional de Banda Larga e no PPA foram relatados pelas instituies e especialistas entrevistados. Um desses entraves est relacionado dificuldade na implantao da infraestrutura necessria (cabeamento e torres) para construo de redes de telecomunicaes, incluindo as de banda larga. Essa dificuldade decorre de legislao, exigncias e taxas municipais, que alongam os prazos de instalao, elevam os custos ou mesmo inviabilizam a disponibilizao de novas redes de banda larga. So destacadas tambm dificuldades de negociao para compartilhamento de infraestrutura (postes, dutos, torres e fibras pticas) entre prestadoras de servios de telecomunicaes e concessionrias de outros servios pblicos. O elevado valor cobrado pelo direito de passagem ao longo de rodovias ou pelo uso dos postes de distribuio de energia eltrica pode comprometer investimentos, em especial os realizados por pequenos empresrios, que levariam a banda larga a locais no atendidos ou aumentariam a competio nas reas j atendidas. Nesse sentido, resta patente a necessidade de maior integrao entre os setores governamentais das reas de infraestrutura (energia, transporte, telecomunicaes, entre outras) para possibilitar a reduo de tais custos. Outro entrave apontado reside na dificuldade de compartilhamento de redes entre as prprias prestadoras de servios de telecomunicaes e a disponibilizao do acesso infraestrutura de rede instalada para outras prestadoras, conforme preconizados na Lei Geral de Telecomunicaes. Ademais, a reduo do oramento inicialmente previsto para a Telebrs impediu a contratao de equipamentos e servios necessrios ao alcance dos objetivos estabelecidos no PNBL, para atendimento de novos municpios. Alm desses entraves, destaca-se que as exigncias cobradas dos pequenos provedores so as mesmas dos grandes prestadores de servio. Isso pode atrapalhar ou at mesmo inviabilizar a implantao de redes pelos prestadores de menor porte, importantes no atendimento do acesso internet banda larga em pequenas cidades ou em nichos especficos de mercado. Esses entraves tornam-se ainda mais crticos em face do volume de investimentos para implantao de redes necessrias ao alcance das metas do PNBL. Exemplos de aes para implantao de redes so o aumento do nmero de torres para atendimento aos requisitos da rede mvel de quarta gerao (4G) e o lanamento de fibras pticas para aumento da capacidade das redes existentes e para novas redes, como as de TV por assinatura. Aes governamentais para mitigao dos entraves Foram identificadas algumas aes governamentais promovidas para resolver os entraves apontados. Encontra-se em fase de elaborao, pelo Ministrio das Comunicaes, minuta do decreto de compartilhamento de infraestrutura, que tornar obrigatria a incluso de infraestrutura de telecomunicaes nas construes de grandes obras, como rodovias e linhas de transmisso de energia eltrica. Isso possibilitar o aumento da disponibilidade para compartilhamento de rede a um menor custo.
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Tambm est em discusso a elaborao de projeto de lei federal sobre a instalao de infraestrutura de telecomunicaes, visando minimizar impactos no custo e no tempo de implantao das redes de banda larga. Destaca-se tambm a realizao, pela Anatel, da consulta pblica do Plano Geral de Metas de Competio (PGMC), que traz, entre outros aspectos, dispositivos para regular o compartilhamento de redes entre as prestadoras. O estgio ainda inicial dessas aes no permite que j se observem resultados concretos de superao dos entraves identificados. Persistem alguns pontos que devem ser considerados pelos rgos responsveis pelo planejamento e regulao do setor: Necessidade de operacionalizao da instncia de coordenao multisetorial estabelecida no Decreto 7.175/2010, o CGPID, para que seja realizado acompanhamento das aes que envolvam vrios rgos ou esferas de governo. A coordenao entre os setores pode minimizar o impacto dos entraves relatados neste trabalho; Possibilidade de que o monitoramento das aes do PNBL seja feito no mbito do PAC 2. A estrutura do programa pode propiciar maior grau de sucesso nos projetos a serem executados e seus mecanismos de controle e acompanhamento de projetos, como a sala de situao, permitem resoluo de conflitos; Necessidade de atualiazao do PNBL, com avaliao, monitoramento de aes e readequao de metas. A atualizao do programa deve abranger uma viso de mdio e de longo prazo para o setor de banda larga. Deve, ainda, ser divulgado relatrio anual de acompanhamento de aes, metas e resultados do PNBL, em cumprimento do art. 3, inciso V, do Decreto 7.175/ 2010;

6.2.1.3

Transporte de Gs Natural

Planejamento do setor de gs natural A cadeia produtiva do gs natural (GN) composta por vrias etapas, que vo desde a descoberta da jazida at a entrega do produto ao consumidor final. Essa cadeia compe-se das atividades de explorao, extrao, importao, transferncia, processamento, transporte, comercializao e distribuio. A regulao da indstria brasileira de GN de competncia federal e estadual. As fases de explorao e produo, processamento e transporte de gs at o ponto de entrega para a distribuio submetem-se regulao federal, exercida pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), ao passo que a distribuio para o consumidor final, no mbito intraestadual, regulada pelas agncias estaduais. O Plano Nacional de Energia (PNE 2030) estima, para 2020, aumento de mais de trs vezes a produo domstica de gs natural de 2011, que atingiu 65,93 milhes de m3/dia. Essas projees sinalizam, portanto, a necessidade de o pas, de forma planejada e transparente, estabelecer polticas estruturantes para expanso do setor, tendo em vista sua potencial contribuio para o aumento tanto da competitividade da indstria nacional como da participao do combustvel na matriz de gerao eltrica brasileira. Em maio de 2010, o TCU, por meio de auditoria sobre as Polticas de Segurana Energtica (Acrdo 1.196/2010-TCU-Plenrio), registrou a inexistncia de planejamento no mbito do governo federal para o setor de gs natural. Nessa auditoria, constatou-se que a ausncia de coordenao federal, com regras de crescimento sustentvel do setor, conduziu monopolizao do
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mercado pela Petrobras. Por controlar praticamente todas as etapas da cadeia, verificou-se que essa empresa preencheu a lacuna de planejamento para expanso do setor de GN, com base em decises e projetos de seu interesse. Ainda no mbito daquela auditoria, foram comentadas as mudanas esperadas para o setor, com a ento recm-publicada Lei 11.909/2009 (Lei do Gs). A lei estabelece diretrizes gerais para as atividades de transporte, tratamento, processamento, estocagem, liquefao, regaseificao e comercializao de GN. Ressalte-se que o marco regulatrio da explorao, desenvolvimento e produo do gs natural permanece tratado na Lei 9.478/1997 (Lei do Petrleo). A maior parte do gs natural brasileiro extrado de forma associada produo de petrleo. Depois de extrado, os principais destinos do gs natural so: transporte, reinjeo e queima. A reinjeo utilizada para aumentar a produo de petrleo e manter a presso do reservatrio. A queima de gs limitada a certos nveis devido preocupao ambiental, uma vez que causa o efeito estufa. Existe a possibilidade de estocagem, mas essa uma opo que tem custos bastante elevados e, portanto, s vivel se houver mercado consumidor para o produto. Assim, sem uma adequada malha de transporte, o gs natural produzido tende a ser reinjetado ou queimado, implicando o desperdcio do recurso energtico. No setor de gs natural, o planejamento do transporte assume papel de destaque, pois a lgica da expanso do setor a de que o aproveitamento da produo e o processamento do combustvel esto condicionados existncia de mercado consumidor. Por sua vez, o recebimento do gs requer infraestrutura adequada de transporte. Assim, o planejamento do transporte tem a funo de viabilizar o atendimento da demanda efetiva de gs natural e, ainda, induzir uma demanda potencial pelo combustvel. Nesse sentido, um dos principais objetivos da Lei do Gs atrair mais investimentos para o desenvolvimento da infraestrutura necessria para transporte do gs natural, de forma a expandir seu mercado e assegurar seu suprimento. No novo marco regulatrio a atividade de transporte de GN exercida mediante regime de concesso, precedido de licitao, quando os gasodutos de transporte forem considerados de interesse geral. O regime de autorizao aplica-se aos gasodutos de transporte que envolvam acordos internacionais e aos gasodutos existentes, e suas respectivas ampliaes, ou aos gasodutos que, em 5/3/2009, nos termos do Decreto 7.382/2010, tenham sido autorizados pela ANP ou tenham iniciado o processo de licenciamento ambiental. Planejamento do setor de transporte de gs natural O Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE), elaborado pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), inclui, h alguns anos, dados do balano de demanda e oferta de gs natural nacional e importado, das obras de expanso da infraestrutura e de investimentos. Apesar de esses dados apontarem algumas necessidades de expanso e entraves de infraestrutura, o PDE no contm todas as informaes do setor de gs natural que so relevantes para se planejar a expanso do transporte do combustvel. Constatou-se, ento, que no PDE: os dados sobre a produo potencial de gs (nacional e importado) so brutos, ou seja, no consideram na projeo de oferta fatores de reduo da produo de GN, como a queima e a injeo; utiliza-se o conceito de demanda efetiva, e no potencial; por isso, considera-se a infraestrutura de transporte atual, no a necessria para o atendimento dos novos mercados;
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 trabalha-se com demanda por unidade da Federao por concessionria, e no com a totalidade da demanda local, ou seja, de todos os mercados consumidores da regio; no se incorporam cenrios de competitividade do GN; as projees de demanda s abrangem o mercado das companhias distribuidoras locais, o consumo em refinarias e as fbricas de fertilizantes. Alm disso, o atendimento do parque de termeltricas a gs e bicombustvel do Pas, com demanda projetada em sua capacidade mxima, no identifica o portflio de todos os projetos potenciais de usinas termeltricas a GN; quanto infraestrutura, consta a expanso indicativa de gasodutos de transporte, terminais de regaseificao de Gs Natural Liquefeito (GNL) e unidades de tratamento/processamento de gs, necessrias para atender as projees de oferta e demanda atuais de gs natural, sem, entretanto, considerar os mercados potenciais. Outro instrumento de planejamento do governo federal que contm dados relativos ao gs natural o PNE 2030. Esse documento, que trata do planejamento integrado dos recursos energticos, analisa, num cenrio de longo prazo, a disponibilidade atual e futura de fontes nacionais e importadas de gs, levando em considerao o panorama existente de reservas, a produo e o consumo no mundo e no Brasil e a produo estimada no pas para 2030. O PNE e o PDE no so determinativos: o primeiro aponta tendncias de mercado e o segundo, eventuais necessidades de expanso da indstria do gs natural. Em relao aos principais planos que apresentam diretrizes e prioridades para a atuao governamental, quais sejam, o Plano Plurianual (PPA) e Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2), verifica-se que, em relao aos empreendimentos de transporte dutovirio de gs, refletem apenas o planejamento da Petrobras, em grande medida em funo da inexistncia, at ento, de planejamento para o setor de transporte de gs natural, conforme ser destacado adiante. Plano Decenal de Expanso da Malha de Transporte Dutovirio de Gs Natural e principais entraves para a expanso do setor Cabe ao MME, de acordo com o Decreto 7.382/2010, que regulamenta alguns captulos da Lei do Gs, propor os gasodutos de transporte que devero ser construdos ou ampliados. Para tanto, o ministrio dever elaborar o Plano Decenal de Expanso da Malha de Transporte Dutovirio do Pas (Pemat), que ser revisto anualmente, com base em estudos desenvolvidos pela EPE. Embora o Pemat venha a ser apenas um plano de expanso do transporte por dutos, ele representar um grande avano para o setor. Como salientado anteriormente, sem malha de transporte dutoviria adequadamente traada, no se pode aproveitar adequadamente a oferta de gs e nem desenvolver e consolidar mercadores consumidores. O plano pode, ento, ser um instrumento capaz de direcionar os investimentos tanto para a oferta quando para a demanda por gs. Nesse sentido, os estudos a serem desenvolvidos pela EPE devero conter, entre outros elementos, propostas de traados, de instalao de sistemas de compresso e de localizao de pontos de entrega, bem como estimativas de investimentos dos gasodutos. Tambm devem ser desenvolvidos estudos de demanda de mercado consumidor, de oferta efetiva e potencial e da infraestrutura existente.

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Para isso, necessrio estabelecer, entre os principais agentes do setor e a EPE, fluxo regular de informaes pormenorizadas do setor de gs natural. Os estudos para elaborao do Pemat, no entanto, encontram-se em estgio incipiente, porque esse fluxo ainda no foi estabelecido e depende de regulamentao infralegal que o discipline. Ainda est em andamento a discusso entre o MME e os agentes privados acerca dos termos da portaria que definir as regras para que os agentes da indstria do gs natural disponibilizem dados EPE necessrios elaborao dos estudos de expanso, tais como informaes de demanda potencial por segmento consumidor (industrial, setor eltrico, transportes, residencial). O planejamento setorial deve refletir a viso do governo sobre o papel das reservas de gs natural no Brasil. Essa viso, por seu turno, deve estar em consonncia com os princpios do desenvolvimento sustentvel e os aspectos econmicos associados ao aproveitamento desse combustvel. Nesse sentido, destaca-se que o Brasil possui metas voluntrias de reduo da emisso de dixido de carbono e, conforme registrado no PDE 2019, as principais vantagens ambientais pelo uso do gs natural esto associadas reduzida quantidade de xidos de enxofre e de material particulado, resultantes de sua queima, alm da reduo substancial das emisses de dixido de carbono, quando comparado com os demais combustveis fsseis. Outro aspecto importante a construo da cultura do setor e, por conseguinte, do conhecimento mais aprofundado das questes referentes ao gs natural no mbito dos principais agentes de planejamento (MME e EPE). Em funo disso, a regulamentao infralegal, necessria para que se consolide o processo de planejamento, ressente-se de maior celeridade. Verifica-se, portanto, que os principais entraves, tanto para a expanso do setor de gs natural como um todo quanto para o de transporte desse combustvel esto relacionados a dois fatores: i) ausncia de diretrizes governamentais para seu uso, o que dificulta o estabelecimento de uma demanda firme; e ii) dificuldades na elaborao de planejamento de aes para expanso da malha dutoviria, em funo da inexistncia de normativos infralegais que viabilizem esse processo de planejamento. Aes governamentais para mitigao dos entraves Para oferecer aos agentes oportunidades de participao e acompanhamento das etapas do novo processo de planejamento, o MME realizou Seminrio de Gs Natural que, em 29 de novembro de 2011, reuniu mais de duzentas pessoas de todos os segmentos da indstria de gs natural para debater os avanos trazidos pelo novo marco regulatrio do setor e os desafios sua implementao. Alm disso, apresentou a metodologia que ser utilizada pela EPE na elaborao dos estudos de expanso da malha de transporte dutovirio de gs natural. Do extenso rol de normativos infralegais necessrios regulamentao do setor, alguns foram publicados, entre os quais, portarias de definio dos procedimentos para proposio de gasodutos de transporte por terceiros e de diretrizes para o processo de chamada pblica, bem como dos procedimentos para obteno de autorizao para exportao de cargas ociosas de GNL no mercado de curto prazo. O MME tambm tem realizado reunies com as distribuidoras estaduais e associaes ligadas ao setor de gs natural, para o esclarecimento de dvidas sobre o processo de planejamento.

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No obstante as aes empreendidas pelo governo para mitigar os principais entraves destacados, verifica-se que, para se assegurar a sustentabilidade do crescimento do setor de transporte de gs natural, necessrio que o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) estabelea uma poltica nacional de uso do gs natural como fonte energtica, com a definio de metas estratgicas de demanda num horizonte de longo prazo. Embora o gs natural se mostre importante para uma matriz energtica mais sustentvel, no h diretriz superior que expresse as prioridades do pas para sua utilizao. mister que o MME, na qualidade de rgo responsvel pelo planejamento setorial, considere alguns pontos cruciais que devem ser arbitrados, como o papel atual das termeltricas a gs natural na gerao eltrica, a questo do preo como fator de competividade do combustvel, o estmulo ao crescimento do consumo e a diversificao das fontes de oferta de gs para o Brasil. Vo ao encontro desses objetivos melhorias no sentido de: i)estabelecer, no mbito do CNPE, diretrizes governamentais para o uso racional e sustentado do gs natural, de modo a desenvolver mercado consumidor cativo (demanda); e ii) priorizar as atividades voltadas para elaborao e publicao do primeiro Plano Decenal de Expanso da Malha Dutoviria Brasileira, com vistas ampliao da infraestrutura de transporte por dutos.

6.2.1.4

Concluso

A elaborao de plano de mdio e longo prazo para expanso dos setores de infraestrutura determinante na garantia da continuidade e do incremento do crescimento econmico nacional. Assim, a anlise da projeo de crescimento da demanda e da oferta, a definio de metas, a projeo de investimentos, a atribuio de responsabilidades aos rgos governamentais, a criao de instncias de monitoramento e de avaliao das aes do plano, entre outros aspectos, contribuem para a sustentabilidade do crescimento. Verifica-se que os trs setores de infraestrutura avaliados encontram-se em estgios diferentes de estruturao. Conforme ilustrado na figura seguinte, o setor eltrico encontra-se em estgio mais avanado, uma vez que seu planejamento realizado h vrios anos, associado realizao tempestiva de leiles de energia nova, existncia de base normativa e orgnica de acompanhamento e gerenciamento do sistema eltrico nacional e integrao dos diversos subsistemas de gerao por meio da expanso das linhas de transmisso. Esses fatores contribuem para reduzir o risco de dficit de energia eltrica no mdio prazo. Apesar disso, identificam-se riscos associados falta, at ento, de definio de diretrizes gerais por parte do poder concedente, bem como eventual intempestividade da tomada de deciso em relao s concesses do setor eltrico cujos contratos vencero a partir de 2015. Destaca-se, ento, a oportunidade da clere concluso dos estudos requeridos para essa tomada de deciso, dado o impacto que a demora ou a inadequao dessas medidas podem causar sobre o desenvolvimento nacional. Constataram-se ainda atrasos na implementao de projetos hidreltricos e de linhas de transmisso no pas. Verifica-se que esses atrasos decorrem de questes socioambientais, especialmente as ligadas fase de licenciamento prvio. As principais causas identificadas para que as licenas no sejam emitidas em tempo oportuno so: insuficincia ou deficincia nos estudos ambientais; discricionariedade nas anlises dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e dos Relatrios de Impacto Ambiental (RIMA) por parte dos rgos ambientais; dificuldades inerentes
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aos procedimentos de previso de impactos; e judicializao do processo decisrio. Diversas medidas foram adotadas pelo Poder Executivo em 2011 para buscar solucionar essas dificuldades. Quanto ao setor de banda larga, verifica-se que a recente edio do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL 2010) representa um passo importante para o planejamento dessa atividade no Brasil. No entanto, para que esse programa possa ser efetivamente considerado um planejamento setorial de mdio e longo prazo, faltam definies importantes, como metas mais detalhadas, indicadores, estabelecimento de prazos e responsveis por cada uma das aes, e horizonte temporal maior de planejamento e atualizao peridica. Alm disso, seu monitoramento e avaliao ainda so incipientes, sendo realizados de forma difusa, o que demanda reestruturao e operacionalizao de suas instncias. Por fim, o setor de gs natural ainda se encontra em fase de desenvolvimento de seu planejamento de transporte, indispensvel para o adequado aproveitamento das reservas nacionais e para a criao de um mercado consumidor cativo. Esse processo, no entanto, carece de maior agilidade. Constata-se ainda a necessidade de definio das diretrizes polticas para melhor aproveitamento das reservas nacionais.
Estgio de estruturao dos setores de energia eltrica, de banda larga e de transporte de gs natural

PLANEJAMENTO

EXECUO

MONITORAMENTO

Energia Eltrica

Banda Larga

Gs Natural

Para contribuir com os processos de planejamento e implementao das polticas de energia eltrica, de banda larga e de transporte de gs natural, imprescindveis sustentabilidade do crescimento nacional, prope-se recomendao: i)ao Ministrio de Minas e Energia (MME) que conclua com brevidade todos os estudos requeridos para a tomada de deciso sobre as medidas que sero adotadas em funo do vencimento das concesses do setor eltrico, dado o impacto que a demora ou a inadequao dessas medidas podem causar sobre o desenvolvimento nacional; ii) ao MME e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) que:
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b.1) com vistas a subsidiar, com elementos tcnicos e transparentes, os debates que decorrem da deciso por construir, por exemplo, usinas hidreltricas e centrais geradoras com base em energia nuclear, explicitem, no planejamento do setor eltrico, os custos econmicos e socioambientais decorrentes no s da construo desses empreendimentos, mas tambm aqueles custos decorrentes das alternativas para essa fonte, no caso de sua no implementao; b.2) priorizem as atividades voltadas para elaborao e publicao do primeiro Plano Decenal de Expanso da Malha Dutoviria Brasileira (Pemat) para ampliao da infraestrutura de transporte por dutos, de modo a prover concorrncia e otimizao do acesso malha existente; iii)ao Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) que estabelea diretrizes governamentais para o uso racional e sustentado do gs natural, de modo a desenvolver mercado consumidor cativo; iv) ao Ministrio das Comunicaes que defina metas mais detalhadas, indicadores, prazos e responsveis por cada uma das aes previstas no Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), bem como estabelea, para esse Programa, maior horizonte temporal de planejamento, atualize-o periodicamente e divulgue, conforme previsto no art. 3, inciso V do Decreto 7.175/2010, relatrio anual de acompanhamento de suas aes, metas e resultados; v) Casa Civil da Presidncia da Repblica que: e.1) na qualidade de presidente do Comit Gestor do Programa de Incluso Digital (CGPID), operacionalize esse frum ou avalie a necessidade de criao de outro espao para realizar a coordenao multissetorial para as aes do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL); e e.2) avalie a convenincia e a oportunidade de que o monitoramento das aes do PNBL seja realizado no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Recomendaes i) ao Ministrio de Minas e Energia (MME) que conclua com brevidade todos os estudos requeridos para a tomada de deciso sobre as medidas que sero adotadas em funo do vencimento das concesses do setor eltrico, dado o impacto que a demora ou a inadequao dessas medidas podem causar sobre o desenvolvimento nacional; ii) ao MME e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) que: a) com vistas a subsidiar, com elementos tcnicos e transparentes, os debates que decorrem da deciso por construir, por exemplo, usinas hidreltricas e centrais geradoras com base em energia nuclear, explicitem, no planejamento do setor eltrico, os custos econmicos e socioambientais decorrentes no s da construo desses empreendimentos, mas tambm aqueles custos decorrentes das alternativas para essa fonte, no caso de sua no implementao; e b) priorizem as atividades voltadas para elaborao e publicao do primeiro Plano Decenal de Expanso da Malha Dutoviria Brasileira (Pemat) para ampliao da infraestrutura de transporte por dutos, de modo a prover concorrncia e otimizao do
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acesso malha existente; iii) ao Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) que estabelea diretrizes governamentais para o uso racional e sustentado do gs natural, de modo a desenvolver mercado consumidor cativo; iv) ao Ministrio das Comunicaes que defina metas mais detalhadas, indicadores, prazos e responsveis por cada uma das aes previstas no Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), bem como estabelea, para esse Programa, maior horizonte temporal de planejamento, atualize-o periodicamente e divulgue, conforme previsto no art. 3, inciso V do Decreto 7.175/2010, relatrio anual de acompanhamento de suas aes, metas e resultados; v) Casa Civil da Presidncia da Repblica que: a) na qualidade de presidente do Comit Gestor do Programa de Incluso Digital (CGPID), operacionalize esse frum ou avalie a necessidade de criao de outro espao para realizar a coordenao multissetorial para as aes do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL); e b) avalie a convenincia e a oportunidade de que o monitoramento das aes do PNBL seja realizado no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2).

6.2.2 Infraestrutura de Transportes

O investimento pblico e privado em infraestrutura de transportes importante para o processo de crescimento econmico do pas. No mbito do governo federal, os investimentos no setor de transportes decorrem de projetos de infraestrutura definidos no planejamento estratgico que visa, em ltima instncia, promover a melhoria do sistema virio nacional, seja pela sua ampliao ou modernizao. Planejamento no setor de transportes A prtica do planejamento de transportes no Brasil antiga, haja vista que desde o Imprio havia preocupao com a adoo de planos de viao. Contudo, somente em 1934 o pas adotou oficialmente o Plano Geral de Viao Nacional (PGVN), de natureza multimodal, passando a exercer tal prtica de forma sistemtica e recorrente aps a Segunda Guerra Mundial. Em 1964, foi institudo um novo Plano Nacional de Viao (PNV), a partir de uma viso geopoltica construda em funo de novas realidades econmicas e espaciais, em especial da necessidade de integrar o pas a partir da cidade de Braslia/DF, dinamizar reas produtivas e garantir o escoamento da produo, alm de prever a proteo das fronteiras e a articulao com o sistema pan-americano. Em 1973, o PNV passou por reforma aprovada nos termos da Lei 5.917, na qual foram conceituados os sistemas nacionais rodovirio, ferrovirio, hidrovirio, porturio e aerovirio que constituiriam o Sistema Nacional de Viao. Alm disso, o PNV aprofundou a determinao de medidas de implementao, prevendo a integrao dos programas executivos aos Planos Nacionais de Desenvolvimento e Oramentos Plurianuais de Investimentos. Para cada segmento de transportes, deveriam ser elaborados planos diretores modais. Por fora da Lei 12.379/2011, que revogou a Lei 5.917/1973, o PNV foi substitudo pelo Sistema Nacional de Viao (SNV), que abrange toda a infraestrutura fsica e operacional dos
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vrios modos de transporte de pessoas e bens, sob jurisdio dos diferentes entes da Federao, e classifica-o quanto jurisdio (Sistema Federal de Viao e Sistemas de Viao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios) e quanto aos modos de transporte (subsistema rodovirio, ferrovirio, aquavirio e aerovirio). Essa norma regulamentou a matria ante o disposto no art. 21, inciso XXI, da Constituio Federal, segundo o qual compete Unio estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao. Os objetivos essenciais do SNV esto definidos no art. 4 da Lei 10.233/2001, enquanto o Sistema Federal de Viao (SFV) tem seus objetivos prescritos no art. 4 da Lei 12.379/2011. A poltica nacional de transporte constitui matria de competncia do Ministrio dos Transportes, como prev o art. 27, inciso XXII, alnea a, da Lei 10.683/2003. Dentro da estrutura organizacional do Ministrio dos Transportes, a Secretaria de Poltica Nacional de Transportes (SPNT/MT) a encarregada da formulao das polticas nacionais de transportes, com destaque para as seguintes atribuies: (a) subsidiar a formulao e elaborao da Poltica Nacional de Transportes, de acordo com as diretrizes propostas pelo Conselho Nacional de Integrao das Polticas de Transportes (Conit), bem como monitorar e avaliar a sua execuo; (b) promover a articulao das polticas de transportes do governo federal com as diversas esferas de governo e setor privado, com vistas a compatibilizar polticas, aperfeioar os mecanismos de descentralizao e otimizar a alocao de recursos; (c) promover estudos e pesquisas que considerem as peculiaridades regionais do pas e os eixos nacionais de desenvolvimento, estabelecendo critrios e propondo prioridades de investimentos em infraestrutura de transportes; e (d) desenvolver o planejamento estratgico do setor de transportes, abrangendo os subsetores hidrovirio, porturio, ferrovirio e rodovirio. O Conselho Nacional de Integrao das Polticas de Transporte (Conit), criado pelo art. 5 da Lei 10.233/2001 e regulamentado pelo Decreto 6.550/2008, rgo de assessoramento vinculado Presidncia da Repblica, com a atribuio de propor polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens, com destaque para as competncias de: (a) propor medidas que propiciem a integrao dos transportes areo, aquavirio e terrestre e a harmonizao das respectivas polticas setoriais; (b) definir os elementos de logstica do transporte multimodal a serem implementados pelos rgos reguladores dos transportes areo, terrestre e aquavirio, vinculados aos Ministrios da Defesa e dos Transportes, e pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica; e (c) aprovar as revises peridicas das redes de transportes que contemplam as diversas regies do pas, propondo ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional as reformulaes do Sistema Nacional de Viao que atendam ao interesse nacional. Tem-se, portanto, que as aes de planejamento da SPNT/MT observam as diretrizes fixadas pelo Conit e submetem os trabalhos desenvolvidos a esse conselho. Enquanto rgo multissetorial de assessoramento da Presidncia da Repblica, as deliberaes do Conit devem aplicar-se a todos os setores afetos ao transporte de cargas e passageiros. Consta que o Conit reuniu-se em 24/9/2009, ocasio em que aprovou a primeira verso do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT). Contudo, no h comprovao documental dessa reunio, tampouco houve outra reunio aps essa data. Dado o arcabouo estabelecido para a poltica nacional de transportes, o planejamento do setor tem como principal instrumento o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), definido como plano de Estado de mdio e longo prazo e que busca retomar o processo de planejamento no setor de transportes. O quadro abaixo destaca princpios, diretrizes, foco, fundamentos e metas do PNLT.
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Princpio, diretrizes, focos, fundamentos e metas do PNLT Princpios e Diretrizes Atender demanda do crescimento interno e comrcio exterior; Estruturar corredores para escoamento da produo; Estimular a maior participao dos modos hidrovirio e ferrovirio, com maior utilizao da intermodalidade; Apoiar o desenvolvimento da indstria do turismo; Consolidar a ligao do Brasil com os pases limtrofes, fortalecendo a integrao da Amrica do Sul. Focos Superar limites estruturais da infraestrutura de transportes; Ampliar a cobertura geogrfica da infraestrutura de transportes; Assegurar que a infraestrutura de transportes seja fator indutor e catalisador do desenvolvimento. Fundamentos Novo patamar de investimentos pblicos em transportes; Resgate do planejamento; Fortalecimento da capacidade de gesto do setor; Ampliao das parcerias com a iniciativa privada. Metas Aumento da eficincia produtiva em reas consolidadas (AEP); Induo ao desenvolvimento de reas de expanso de fronteira agrcola e mineral (IDF); Reduo de desigualdades regionais (RDR); Integrao regional sul-americana (IRS).

Fonte: Ministrio dos Transportes (2011).

Entre os princpios e as diretrizes constantes do quadro acima, pode-se ressaltar a estruturao de corredores para escoamento da produo e o estmulo para ampliar a participao dos modos hidrovirio e ferrovirio, com maior utilizao da intermodalidade, com destaque para os focos objetivos) de superar limites estruturais e de ampliar a cobertura geogrfica da infraestrutura de transportes. Tais focos esto em consonncia com os objetivos do SNV, descritos no art. 4 da Lei 10.233/2001, de dotar o pas de infraestrutura viria adequada e de garantir a operao racional e segura dos transportes de pessoas e bens, e com o objetivo do SFV, estabelecido no art. 4 da Lei 12.379/2011, de atender aos grandes fluxos de mercadorias em regime de eficincia, por meio de corredores estratgicos de exportao e abastecimento. Entre as metas dispostas no quadro anterior, destacam-se a de induzir o desenvolvimento de reas de expanso de fronteira agrcola e mineral e a de reduzir as desigualdades regionais. A intermodalidade representa a utilizao de dois ou mais modais de transportes na movimentao de cargas e pessoas e pode ser melhor aproveitada com a integrao da malha multimodal de transportes, representada, a ttulo de exemplo, na figura a seguir.

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Integrao da malha multimodal de transportes

Fonte: Ministrio dos Transportes (2009).

Os modais de transportes ferrovirio, rodovirio e aquavirio (hidrovias e portos) so combinados, conforme se verifica na figura acima, no mbito de projetos de integrao que indicam, entre outros aspectos, ganhos de escala no carregamento da produo de mercadorias para atender o mercado interno e o externo, bem como otimizao dos recursos pblicos e privados alocados nesses projetos. Busca-se, assim, atender aos objetivos do SNV e do SFV, respectivamente, de garantir a operao racional e segura dos transportes de pessoas e bens e de atender aos grandes fluxos de mercadorias em regime de eficincia, por meio de corredores estratgicos de exportao e abastecimento. Alm disso, observa-se que, dos dezesseis projetos integrados, o modal aquavirio (hidrovias e portos) somente no aparece na composio de trs. Verifica-se, portanto, que a participao do modal aquavirio importante no mbito da integrao da malha viria brasileira. Isso tambm refora a essencialidade da natureza multimodal do PNLT, principalmente para melhorar o equilbrio da atual matriz de transporte de cargas do Brasil. A figura seguinte apresenta a participao, para cada um dos modais de transporte rodovirio, ferrovirio, aquavirio, dutovirio e aeroporturio (areo), no ano de 2005 e a expectativa para o ano de 2025.

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Matriz de transporte de cargas do Brasil

70,0

60,0

58,0

50,0

40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 13,0 10,0 3,6 0,4 0,0 2005 2015 2020 2025 5,0 1,0 30,0 29,0

Rodovirio

Ferrovirio

Aquavirio

Dutovirio

Areo

Fonte: Ministrio dos Transportes e Ministrio da Defesa (2007).

Percebe-se que, para o ano de 2005, o modal de transporte rodovirio registrou a maior participao com 58% da movimentao total de cargas no Brasil, seguido pelo de transporte ferrovirio, com 25%, e aquavirio, com 13%. Ao se comparar a matriz de transporte de cargas do Brasil com as matrizes da Rssia, Canad e Estados Unidos, apresentada na prxima figura, e adotando como referncia o modo de transporte ferrovirio, nota-se que a matriz brasileira apresenta desequilbrio acentuado.

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Comparativo internacional de matriz de transporte 2005

90 80 Participao dos modais de transporte (%) 70 60 50 40 30 20 10 0 Rssia Canad EUA Brasil Austrlia

Ferrovirio

Rodovirio

Hidrovirio

Fonte: Adaptado de Ministrio dos Transportes (2007). Elaborao: Ipea (Diset/Dirur). Nota: As dimenses dos pases listados so: Rssia 17,08 milhes de km; Canad 9,98 milhes de km; Estados Unidos 9,63 milhes de km; Brasil 8,51 milhes de km; e Austrlia 7,74 milhes de km.

H expectativa de que em 2025, de acordo com as diretrizes do PNLT, o modal de transporte ferrovirio seja responsvel por 35% da movimentao de cargas do pas, seguido pelo de transporte rodovirio, com 30%, e aquavirio, com 29%. Pode-se inferir, com base nesses percentuais, que grande parte da atual movimentao de cargas no Brasil, realizada por rodovias, deve migrar para ferrovias e, em especial, para hidrovias includas no modal aquavirio, tendo em vista sua expectativa de crescimento, em termos percentuais, na futura configurao da matriz de transporte de cargas. O transporte hidrovirio o que permite maior capacidade de carregamento quando comparado com o ferrovirio e rodovirio, alm de ocupar o menor espao fsico durante o deslocamento, consoante a figura seguinte.

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Comparao da capacidade de carga e ocupao do espao fsico entre modais de transportes

Fonte: Ministrio dos Transportes (2011).

O transporte hidrovirio tambm apresenta vantagem em relao ao ferrovirio e ao rodovirio, quando comparados em termos de eficincia energtica e de emisso de poluentes. O modal apresenta, respectivamente, maior valor na relao carga/potncia e menor quantidade em quilogramas de emisso de CO2 e de NOx por 1.000 toneladas quilmetro til (TKU), conforme representado na figura a seguir.
Comparao entre o transporte hidrovirio, ferrovirio e rodovirio eficincia energtica e emisso de poluentes

Fonte: Ministrio dos Transportes (2011).

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O PNLT, entretanto, um plano de carter indicativo, que tece recomendaes institucionais e identifica um portflio de projetos prioritrios e estruturantes para o pas, alocados em sete vetores logsticos (Amaznico, Centro Norte, Nordeste Setentrional, Nordeste Meridional, Leste, Centro Sudeste e Sul). Por meio das diretrizes estabelecidas, busca induzir mais equilbrio atual matriz de transportes de cargas do Brasil e alcanar as metas fixadas em funo das aes de execuo de investimentos no setor de transportes. Alm disso, o PNLT prope um processo de planejamento permanente, participativo, integrado e interinstitucional, que conta com a participao de setores produtivos, de usurios, de transportadores e dos governos estaduais. Efetividade do planejamento no setor de transportes A comunicao entre os diversos entes do setor de transportes e o alinhamento dos planos setoriais s diretrizes e metas estabelecidas pelo PNLT so imprescindveis para assegurar efetividade ao planejamento no setor de transportes. Embora existam planos setoriais em desenvolvimento, ou j desenvolvidos, cujos resultados devero ser incorporados ao PNLT, a demora na formulao de tais planos e a falta de vinculao ao PNLT podem prejudicar o processo de reviso contnua e de implementao do planejamento estratgico. Citam-se os seguintes planos setoriais nessa situao: (a) Plano Hidrovirio Estratgico (PHE), a cargo do Ministrio dos Transportes; (b) Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP), a cargo da Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR); (c) Plano Aerovirio Nacional (PAN), a cargo da Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica (SAC/PR); e (d) Programa Nacional de Segurana Ferroviria em reas Urbanas (Prosefer), a cargo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). A primeira edio do PNLT, aprovada pelo Conit em 2007, foi incorporada, na ntegra, ao Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, aprovado pela Lei 11.673/2008. O PPA apresenta aes e programas do governo federal a serem implementados no prazo nele definido. Outro relevante instrumento de planejamento do governo federal, que concentra investimentos prioritrios do governo federal, consiste no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O PAC foi criado por meio do Decreto 6.025/2007 para agregar medidas de estmulo ao investimento privado, com ampliao dos investimentos pblicos em infraestrutura e voltadas melhoria da qualidade do gasto pblico e ao controle da expanso dos gastos correntes no mbito da administrao pblica federal. Coerncia entre investimentos planejados e executados No h indicadores, para cada modal de transporte rodovirio, ferrovirio, aquavirio (hidrovias e portos) e aeroporturio , capazes de demonstrar a coerncia entre os investimentos previstos nos projetos constantes do PNLT e incorporados ao PPA 2008-2011 e ao PAC 1 e 2 e aqueles efetivamente realizados no perodo compreendido entre 2008 e 2011. H projeto em desenvolvimento pelo Ministrio dos Transportes, em parceria com o Exrcito Brasileiro, para avaliar a eficcia da execuo do planejamento governamental no setor de transportes e subsidiar a SPNT/MT no estabelecimento desses indicadores. Essa iniciativa importante, pois a reviso das diretrizes e proposies do PNLT, por se tratar de mecanismo permanente e orientador de despesas com recursos pblicos, constitui uma das etapas da prpria gesto do planejamento. Para tanto, identificar quais foram, quanto custaram e onde foram executadas suas propostas fundamental para se entender sua eficcia.

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No mbito do governo federal, o principal plano de ao em infraestrutura de transportes o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), havendo outros programas especficos de investimentos nos diversos modos de transportes, relacionados no quadro a seguir.
Planos setoriais identificados pela SPNT/MT

Modal Aeroporturio Aeroporturio Ferrovirio Aquavirio Rodovirio Rodovirio

Plano setorial Programa Federal de Auxlio a Aeroportos (PROFAA) Planos Areos Estaduais (PAE) Programa Nacional de Segurana Ferroviria em reas Urbanas (Prosefer) Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria (PND) Plano Diretor Nacional Estratgico de Pesagem Programa de Sinalizao nas Rodovias Federais (Prosinal)

Responsvel Infraero Estados da Federao DNIT SEP/PR DNIT DNIT

Fonte: Termo de Cooperao 01/2010/SPNT/MT.

A execuo dos projetos de investimento em infraestrutura de transportes depende necessariamente do funcionamento interinstitucional entre os entes executores, as agncias reguladoras e outros rgos governamentais afetos matria. Levantamentos e estudos preliminares coordenados pela SPNT/MT destacam as seguintes concluses: h significativa quantidade de projetos em execuo no modal rodovirio no contemplados no PNLT; o DNIT desenvolve e executa planejamento de transportes apartado do PNLT. Chamado de Promodal, esse instrumento decorre do projeto Desenvolvimento de Estudos sobre a Multimodalidade do Setor de Transportes e Avaliao e Ajuste Institucional, desenvolvido no perodo de 2008 a 2011; o PAC 2 (2011-2014) incorporou diversos projetos desse planejamento interno do DNIT. O prprio PNLT, a partir de indicaes da reviso do PAC, tambm incorporou projetos que constam dessas prioridades do DNIT; os projetos de investimento em infraestrutura ferroviria em execuo esto previstos no PNLT, muito embora os prazos previstos no planejamento estratgico no sejam cumpridos; os valores dos projetos em execuo so significativamente superiores aos estimados no PNLT; h compatibilidade entre as proposies do Ministrio dos Transportes e os investimentos previstos para a navegao fluvial, lacustre e de cabotagem no PNLT; aps a criao da SEP/PR, ocorrida em 2007, foram feitos investimentos no segmento porturio no previstos no PNLT, assim como nem todos os investimentos previstos no PNLT esto sob a jurisdio da SEP/PR; h grande discrepncia entre as indicaes de projetos do PNLT e os investimentos realizados no modal aeroporturio, a cargo da Infraero. Esse diagnstico preliminar permite verificar que o planejamento estratgico de longo prazo e multimodal proposto pelo PNLT pode ser prejudicado em funo do descasamento com as aes de planejamento setoriais, em especial no perodo 2011-2014, referente ao PAC 2. A viso macroeconmica pretendida pelo PNLT requer como subsdio informaes relevantes sobre os modais abrangidos (rodovirio, ferrovirio, aquavirio hidrovirio, porturio e aeroporturio),
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usualmente constantes dos planos setoriais. Se assim no for, a meta de longo prazo poder ser frustrada pelas aes imediatas. Investimentos executados Efetuaram-se levantamentos para analisar a realizao dos investimentos, ou seja, confrontar o que foi executado em 2011 e o que foi planejado para o referido exerccio em relao aos projetos associados aos modais de transportes rodovirio, ferrovirio, aquavirio (hidrovirio, porturio) e aeroporturio. Para o setor de transportes, os investimentos realizados em infraestrutura no se restringiram aos includos no PAC 1 e no PAC 2, mas abrangeram tambm os investimentos feitos em 2011 pela iniciativa privada, por meio das concessionrias de servios pblicos. Destacam-se alguns limitadores anlise realizada: o PAC 1 e o PAC 2 no explicitam a programao de obras e investimentos anual. Consideram todos os investimentos de forma consolidada para todo o perodo; as informaes prestadas pela Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac) no explicitam os valores referentes a 2011; apenas apresentam total consolidado de todo o perodo do PAC 2 (2011-2014); 59% das aes previstas para o eixo de transportes no PAC 2 tm seus valores em reviso, principalmente nos modais rodovirio e ferrovirio, o que impede que se chegue ao valor estimado de investimentos do setor de transportes; os projetos previstos no PNLT para o setor de transportes referem-se ao perodo 2008-2011, no coincidente com o perodo 2011-2014 do PAC 2. Aeroportos Os investimentos previstos no PAC 2 para o modal aeroporturio so feitos quase que integralmente pela Infraero. O quadro seguinte apresenta o resultado da anlise quanto ao investimento previsto e o efetivamente realizado.
Comparao entre o investimento previsto e o realizado em 2011 Aeroportos

Aes no PAC 2 2011-2014 (nmero) 58

Aes oriundas do PAC 1 (nmero) (%) 24 (41%)

Aes Concludas 2011 (nmero) (%) 11 (19%)

Investimento Previsto 2011-2014 (R$ milhes) 21.530

Investimento Realizado 2011 (R$ milhes) (%) 782 (3,63%)

Investimentos Alocados aos Eventos Esportivos (R$ milhes) 4.000

Fonte: Infraero e SEPAC.

Observa-se que, das 58 aes previstas no PAC 2, 24 (41%) so oriundas do PAC 1, no mbito do qual no foram concludas. As onze aes concludas em 2011 representam 19% do total de aes previstas para o perodo 2011-2014. Dos investimentos estimados para o perodo 20112014, que totalizam R$ 21,53 bilhes, somente R$ 782 milhes (3,63%) foram realizados em 2011, enquanto 96,37% do investimento estimado para o perodo do PAC 2 encontravam-se, ao final de 2011, na fase de projeto (licitao e desenvolvimento), o que indica morosidade na execuo dos investimentos. Ainda, do valor estimado para o perodo 2011-2014, aproximadamente R$ 4 bilhes esto alocados aos eventos esportivos previstos para 2013, 2014 e 2016. No que se refere correspondncia entre o planejado e o executado, cumpre destacar que: (a) o planejamento dos investimentos aeroporturios no cabe diretamente ao Ministrio dos
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Transportes e, portanto, o PNLT prope projetos nesse setor, considerando as necessidades de investimentos especficos e sob a concepo das suas metas; (b) as aes executivas e as proposies do PNLT se apresentam distanciadas, porque o perodo referente ao desenvolvimento do PNLT difere das recentes demandas por investimentos no setor areo; (c) as exigncias de ampliao e modernizao da infraestrutura aeroporturia para atendimento a eventos esportivos promoveram a reformulao das aes governamentais dos investimentos nesse setor; (d) os investimentos aeroporturios so executados pela Infraero e pela SAC/PR; e (e) as indicaes do PNLT de projetos aeroporturios no tm, em determinados casos, a abrangncia adotada pelo PAC, pois, em sua maioria, os projetos em execuo esto sob responsabilidade da Infraero e da SAC/PR, no sendo validadas, em sua totalidade, pelo PNLT. O portflio de projetos aeroporturios do PNLT totaliza R$ 5,25 bilhes, o equivalente a 24% do previsto para o modal no PAC 2. Ferrovias Os investimentos dos projetos inseridos no PAC 2 para o modal ferrovirio so feitos pela Valec, pelo DNIT, pelas concessionrias de ferrovias e pela Prefeitura de Maring. O quadro a seguir representa o resultado da anlise comparativa entre o investimento previsto e o efetivamente realizado.
Comparao entre o investimento previsto e o realizado em 2011 Ferrovias

Aes do PAC 2 2011-2014 (nmero) 52

Fonte: SEPAC.

Aes do PAC 2 Oriundas do PAC 1 (nmero) (%) 29 (56%)

Aes do PAC 2 Concludas 2011 (nmero) (%) 2 (4%)

Investimento Previsto 2011-2014 (R$ milhes) Em reviso

Investimento Realizado 2011 (R$ milhes) (%) Em reviso

Investimentos Alocados aos Eventos Esportivos (R$ milhes) No informado

O quadro aponta que, das 52 aes previstas no PAC 2, 29 (56%) vieram do PAC 1 por no terem sido concludas, encontrando-se no estgio em obras, a cargo da Valec (dezessete aes), do DNIT (cinco aes), das concessionrias (seis aes) e da Prefeitura de Maring (uma ao). Apenas duas aes foram concludas, o que corresponde a 4% do total previsto para o perodo 20112014. Grande parte das 52 aes (85%) apresenta a indicao de valores em reviso. Essa realidade impede que se team consideraes quanto ao volume de recursos envolvidos em todo o perodo do PAC 2. Alm disso, dezesseis aes (31%) do total de aes previstas esto nas fases iniciais (projeto e preparao para licitao) e cinco (10%) esto em licitao de obra. As duas aes concludas referem-se aos estudos e aos projetos do Corredor Biocenico, desenvolvido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e construo do trecho sul da Ferrovia Norte Sul. Quanto correspondncia entre o planejado e o executado, cabe ressaltar que: (a) os projetos propostos pelo PNLT, para o modo ferrovirio, no perodo de 2008-2011, tm sua maior parcela de investimentos a cargo da Valec, em virtude das determinaes constantes da Medida Provisria 427/2008; (b) algumas proposies do PNLT no so acatadas no portflio de projetos a cargo da Valec. Mesmo que sejam acatadas como projetos sob sua responsabilidade, no constam do atual PPA, de forma que a indicao de prioridade do PNLT para investimentos entre 2008-2011 no correspondida pela execuo governamental; (c) alguns trechos ferrovirios foram inseridos
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no portflio executivo da Valec, mas no constam da Medida Provisria 427/2008, de modo que esses projetos encontram-se ainda na fase executiva de planejamento e preparao e no so contemplados nas indicaes do PNLT; (d) nem todos os projetos ferrovirios propostos pelo PNLT para o perodo de 2008-2011 ficam a cargo da Valec; parte dessa execuo cabe ao DNIT, de maneira que as obras do departamento coincidem com as propostas de projeto do PNLT que se inserem como obras nas redes ferrovirias sob concesso; e (e) as proposies do PNLT que tratam de projetos nas redes ferrovirias sob concesso, e de responsabilidade do DNIT, normalmente visam a correo de problemas localizados, como por exemplo, contornos e variantes de traado, podendo ser citado o anel ferrovirio da regio metropolitana de So Paulo, que est sendo executado pelo Governo do Estado de So Paulo, com recursos federais, por meio de delegao. A indisponibilidade dos valores de investimentos do PAC 2 inviabiliza a anlise quanto aos investimentos realizados em 2011. No obstante, trabalho preliminar do Ministrio dos Transportes que avalia a efetividade do PNLT indica que os rgos setoriais executivos no esto subsidiando tempestivamente o processo de formulao e reviso do planejamento estratgico. Aquavirio Hidrovias Os investimentos dos projetos constantes do PAC 2 para o modal aquavirio (hidrovias) so feitos pelo DNIT. O quadro seguinte registra o resultado da anlise comparativa entre o investimento previsto e o efetivamente realizado.
Comparao entre o investimento previsto e o realizado em 2011 aquavirio (hidrovias)

Aes do PAC 2 2011-2014 (nmero) 85

Fonte: SEPAC.

Aes do PAC 2 Oriundas do PAC 1 (nmero) (%) 18 (21%)

Aes do PAC 2 Concludas 2011 (nmero) (%) 0

Investimento Previsto 2011-2014 (R$ milhes) 2.675

Investimento Realizado 2011 (R$ milhes) (%) Em reviso

Investimentos Alocados aos Eventos Esportivos (R$ milhes) Em reviso

Os dados mostram que, das 85 aes previstas no PAC 2, dezoito (21%) so decorrentes do PAC 1. Atualmente, 67% do total das aes esto em fase preparatria, 5% em licitao de obra e 28% em obras, ou seja, nenhuma ao prevista no PAC 2 foi concluda at o final de 2011. O montante de investimentos estimado para o perodo (R$ 2,675 bilhes) perde significncia quando observado que 21% das obras em andamento, especificamente a construo de terminais hidrovirios no Amazonas e no Par, indicam valores em reviso. A construo do Terminal Martimo de Passageiros em Manaus referenciada como obra destinada aos eventos esportivos e encontra-se na fase preparatria. Na anlise do Ministrio dos Transportes, h eficcia executiva nas aes de planejamento voltadas para o modal aquavirio (hidrovias), em especial para o vetor amaznico. Isso, contudo, no significa que haja suficiente agilidade e prioridade na execuo dos investimentos, na medida em que as aes de investimento nas hidrovias ainda so incipientes, estando diversos projetos relevantes em fase executiva preparatria ou de obra em andamento, cujos prazos de concluso esto previstos para perodos ps-2012. No que diz respeito aos investimentos que permitam a qualificao de segmentos hidrovirios de considervel impacto meta de equilbrio da matriz modal de transporte de cargas, a efetividade do PNLT fica prejudicada devido falta de um plano nacional hidrovirio, de modo a estabelecer diretrizes para as aes executivas do DNIT.
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Aquavirio Portos Os investimentos dos projetos constantes do PAC 2 para o modal aquavirio (portos) so feitos, quase na ntegra, pela SEP/PR e pelas autoridades porturias. O quadro a seguir revela o resultado da anlise comparativa entre o investimento previsto e o efetivamente realizado.
Comparao entre o investimento previsto e o realizado em 2011 aquavirio (portos)

Aes do PAC 2 2011-2014 (nmero) 71

Fonte: SEPAC.

Aes do PAC 2 Oriundas do PAC 1 (nmero) (%) 25 (35%)

Aes do PAC 2 Concludas 2011 (nmero) (%) 8 (11%)

Investimento Previsto 2011-2014 (R$ milhes) 2.153

Investimento Realizado 2011 (R$ milhes) (%) Em reviso

Investimentos Alocados aos Eventos Esportivos (R$ milhes) 811

O PAC 2 conta com 71 aes direcionadas para o modal porturio, sendo 25 (35%) oriundas do PAC 1. Do total de aes, apenas oito (11%) foram concludas at o final de 2011. Das demais 63 aes, 42% encontram-se na fase preparatria, enquanto 14% esto em licitao de obra e 24% em obras. O investimento total previsto para o modal aquavirio (portos) no perodo 2011-2014 R$ 2,153 bilhes. O montante desconsidera, contudo, os valores referentes a sete aes (um projeto em execuo, trs em obras e trs concludos), que se encontram em reviso. No que se refere a investimentos direcionados aos eventos esportivos, constam seis terminais de passageiros, no valor estimado de R$ 811 milhes, sendo cinco no estgio em licitao de obra e um em obra, ou seja, nenhum concludo at o final de 2011. Sobre a compatibilidade entre as aes implementadas e as indicadas no PNLT, merecem destaque: (a) os investimentos governamentais nesse setor, independente de apresentarem, em sua maioria, prazos de concluso para perodos ps-2012, atendem s principais diretrizes de investimentos indicados pelo PNLT, para o perodo de 2008-2011; e (b) diversos investimentos indicados pelo PNLT esto sendo planejados e executados diretamente pelas autoridades porturias das companhias Docas. Depreende-se que, para o modal aquavirio (portos), h discrepncia entre os projetos executados pela SEP/PR e pelas autoridades porturias e o previsto no planejamento estratgico. Rodovias Os investimentos dos projetos constantes do PAC 2 para o modal rodovirio tm como principal executor o DNIT. O quadro a seguir fornece o resultado da anlise comparativa entre o investimento previsto e o efetivamente realizado.
Comparao entre o investimento previsto e o realizado em 2011 rodovirio

Aes do PAC 2 2011-2014 (nmero) 200

Fonte: SEPAC.

Aes do PAC 2 Oriundas do PAC 1 (nmero) (%) 156 (78%)

Aes do PAC 2 Concludas 2011 (nmero) (%) 30 (15%)

Investimento Previsto 2011-2014 (R$ milhes) Em reviso

Investimento Realizado 2011 (R$ milhes) (%) Em reviso

Investimentos Alocados aos Eventos Esportivos (R$ milhes) No informado

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Os dados mostram que o modal rodovirio o que possui maior nmero de aes no PAC 2. Entretanto, das duzentas aes existentes, 156 (78%) j constavam do PAC 1. Alm disso, 50% esto em obras e 35% em ao preparatria, enquanto 30 (15%) esto concludas. As duzentas aes previstas para o modal rodovirio no PAC 2, para o perodo 2011-2014, abrangem 46% do total de investimentos em infraestrutura de transportes nesse perodo. O montante de investimentos atual, contudo, no foi disponibilizado, visto que 99% das aes esto com seus valores em reviso, ao passo que h trs itens com valores de execuo a cargo de concessionrias de servio pblico. No tocante eficcia do PNLT, ressalta-se o fato de que h significativa quantidade de projetos em execuo, que tratam de construes/implantaes/pavimentaes/adequaes de capacidades, que no esto contemplados no PNLT. Isso ocorre porque o DNIT, principal executor dos projetos rodovirios do Governo Federal, desenvolver e executar planejamento de investimentos em transportes apartado do PNLT. Conclui-se que o processo de planejamento estratgico do modal rodovirio no coeso. H indcios de que os planejamentos setoriais e o planejamento estratgico no esto alinhados. Consideraes finais O desenvolvimento da infraestrutura de transporte do pas deve ser vinculado aos objetivos do Sistema Nacional de Viao (SNV) e Sistema Federal de Viao (SFV), institudos pelas Leis 10.233/2001 e 12.379/2011, respectivamente. Entretanto, essas leis limitam-se a definir os objetivos, cabendo, portanto, aos instrumentos de planejamento o papel de detalhar polticas, aes, responsabilidades, prioridades, prazos, recursos e tudo o que se faa necessrio para que os objetivos possam ser alcanados. Por essa razo, o planejamento torna-se essencial. O Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) foi desenvolvido a partir da necessidade de se restabelecerem as aes de planejamento estratgico para o setor de transportes, considerados todos os modais existentes. Como definido pelo Ministrio dos Transportes, esse plano no tido como plano setorial, mas como plano de Estado. Nessa condio, deve ser conhecido e observado por todos os rgos e as entidades afetos aos variados segmentos de transportes. Da a necessidade da chancela, por ente hierarquicamente superior, desse plano como de Estado. Isso ocorre no mbito do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit), criado por meio do art. 5 da Lei 10.233/2001. O funcionamento do Conit foi regulamentado pelo Decreto 6.550/2008, que estabelece extenso rol de conselheiros: dez ministros de Estado. Desde agosto de 2008, quando foi publicado o mencionado decreto, h notcia de uma nica reunio do Conit ocorrida em 24/9/2009, quando o PNLT teria sido aprovado. No h registros documentais sobre o fato. No tocante aos planos setoriais, o Plano Aerovirio Nacional (PAN), o Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP) e o Plano Hidrovirio Estratgico (PHE) ainda no foram concludos. O atraso na elaborao desses planos representa lacuna significativa no planejamento estratgico do setor de transportes, prejudicando a implantao da intermodalidade ou da integrao da malha multimodal de transportes, imprescindvel para induzir mais equilbrio matriz de transporte de cargas do Brasil. Um dos entraves para o xito do planejamento a falta de consolidao dos planos setoriais de transportes no PNLT. Esse fato pode decorrer de uma srie de fatores, a serem analisados em profundidade pelos rgos competentes, como: falta de comunicao entre rgos, duplicidade de
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esforos para o planejamento setorial, falta de hierarquia na conduo das aes de planejamento, baixa atuao do Conit, entre outros. A partir do planejado, os investimentos a serem realizados no perodo de quatro anos passam a compor o Plano Plurianual (PPA). O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), criado por meio do Decreto 6.025/2007, concentra os investimentos prioritrios do governo federal listados no PPA. Grande impedimento para se avaliar a evoluo fsica e financeira dos investimentos realizados em 2011 a forma como as informaes do PAC so disponibilizadas. S existem valores consolidados para o perodo 2011-2014 e, ainda assim, no valor total esperado da obra, mas no detalhadas anualmente. A viso e a abrangncia do PNLT coadunam-se com os objetivos do SNV e do SFV. O que se deve buscar, contudo, a melhor coeso entre o plano estratgico, de mbito nacional, e os levantamentos e planos setoriais, desenvolvidos nos diferentes rgos e entidades ligados ao setor de transportes. O fortalecimento do processo de planejamento estratgico favorecer a integrao dos modais de transporte rodovirio, ferrovirio, aquavirio (hidrovias e portos) e aeroporturio. Ademais, fornecer subsdios para o aprimoramento na execuo de investimentos no setor de transportes, fortalecendo o processo de crescimento econmico do Brasil, com uma matriz de transporte de cargas com mais balanceada. Desse modo, para contribuir com os processos de planejamento e implementao das polticas de transporte e fomentar a sustentabilidade do crescimento nacional, prope-se recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica que adote as providncias de sua competncia para: efetivar o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit), tendo em vista a importncia dessa instncia de articulao sobre a integrao das polticas de transportes do pas, em conformidade com art. 99 da Lei 10.233/2001; assegurar a elaborao dos planos setoriais de transportes e sua consolidao e coeso com o plano nacional estratgico de transportes, haja vista os efeitos negativos que a ausncia desses planos pode acarretar para a implementao da intermodalidade ou da integrao da malha multimodal de transportes, imprescindvel para melhorar o equilbrio da matriz de transporte de cargas do Brasil. Recomendaes Casa Civil da Presidncia da Repblica que adote as providncias de sua competncia para: i) efetivar o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit), tendo em vista a importncia dessa instncia de articulao sobre a integrao das polticas de transportes do pas, em conformidade com art. 99 da Lei 10.233/2001; e ii) assegurar a elaborao dos planos setoriais de transportes e sua consolidao e coeso com o plano nacional estratgico de transportes, haja vista os efeitos negativos que a ausncia desses planos pode acarretar para a implementao da intermodalidade ou da integrao da malha multimodal de transportes, imprescindvel para melhorar o equilbrio da matriz de transporte de cargas do Brasil

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6.3 O PAC e a Sustentabilidade do Crescimento Econmico Brasileiro

A existncia de um processo sustentvel de crescimento econmico depende de infraestrutura abundante e de boa qualidade, capaz de fazer frente s demandas dos agentes econmicos em suas atividades precpuas. Sob essa tica, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007, composto por um conjunto de aes de ordem pblica e privada com o objetivo de acelerar o crescimento do pas. Em um primeiro momento, o programa previu investimentos de R$ 503,9 bilhes em aes de infraestrutura nas reas de transporte, energia, saneamento, habitao e recursos hdricos, a serem aplicados no quadrinio 2007/2010 (PAC 1). Ao final de 2010, a execuo do PAC atingiu 88% do total inicialmente previsto, devido principalmente aos altos nveis de execuo em reas como Rodovias, Hidrovias, Marinha Mercante e Habitao de Mercado, como se verifica no quadro a seguir.
PAC 1 Valores previstos de dispndios das aes com previso de concluso at 2010
R$ bilhes

Eixo Logstica Rodovia Ferrovia Porto Aeroporto Hidrovia Marinha Mercante Energia Gerao de Energia Transmisso de Energia Eltrica Petrleo e Gs Natural Combustveis Renovveis Social e Urbano Luz para Todos Metr Recursos Hdricos Saneamento Habitao Habitao Mercado Habitao Interesse Social Total do PAC
Fonte: Sepac.

Previso (janeiro/2007) 58,3 33,4 7,9 2,7 3 0,7 10,6 274,8 65,9 12,5 179,0 17,4 64,5 8,7 3,1 12,7 40,0 106,3 89,4 16,9 503,9

Execuo (acumulada at 2010) 65,5 43,0 3,4 0,8 0,3 1,0 17,0 148,5 26,4 7,0 105,0 10,1 12,8 6,6 2,7 2,0 1,5 217,2 216,9 0,4 444

Evoluo (%) 112,3% 128,7% 43,0% 29,6% 10,0% 142,9% 160,4% 54,0% 40,1% 56,0% 58,7% 58,0% 19,8% 75,9% 87,1% 15,7% 3,8% 204,3% 242,6% 2,3% 88,1%

Esse percentual de execuo, entretanto, deve ser visto com cuidado no sentido de constituir um bom indicador de aes estruturantes para o desenvolvimento, pois o setor de Habitao de Mercado, financiado pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), tem caracterstica de inverso financeira, e no de investimento, e, nos setores de Marinha Mercante e Rodovias, aes so consideradas executadas to logo o contrato de financiamento assinado, antes do incio fsico do empreendimento. Essas questes esto explicitadas na tabela abaixo:

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Potenciais riscos transparncia relacionados divulgao dos resultados do PAC 1 (2007/2010) rea de investimento Concesses rodovirias e ferrovirias Impreciso metodolgica identificada pelo TCU Os investimentos so considerados como realizados no momento da assinatura do contrato de concesso, independentemente da aplicao do recurso pela concessionria. Segundo o 11 Balano do PAC, o valor executado atribudo s concesses rodovirias foi de R$ 19,0 bilhes, ao passo que o montante efetivamente investido pelas concessionrias nas rodovias concedidas, segundo a Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), foi de R$ 2,2 bilhes. O investimento computado como realizado no momento da assinatura do contrato, independentemente da liberao do recurso, ou seja, da comprovao da execuo do objeto contratual. O montante divulgado como executado nos financiamentos concedidos com recursos do FMM foi de R$ 17,0 bilhes, ao passo que as liberaes registradas no Siafi, somadas contrapartida mdia de 20%, foram de R$ 8,8 bilhes. Foram considerados como investimentos executados financiamentos cuja caracterstica de inverso financeira, com montante calculado em cerca de R$ 125,8 bilhes.

Fundo da Marinha Mercante (FMM)

Habitao de mercado

Alm disso, importantes setores de infraestrutura tiveram execuo muito abaixo do originalmente previsto, como nos Portos (29%), Aeroportos (10%), Recursos Hdricos (15,75) e Saneamento (2,37%). As aes relativas Habitao de Mercado obtiveram execuo acumulada de R$ 216 bilhes, representando 49% da execuo total do PAC. Caso essas aes no sejam consideradas, o percentual de execuo acumulada do PAC reduz-se a 55%. Ademais, nesse novo cenrio, se computado apenas o investido pelas concessionrias nas rodovias concedidas e o montante liberado pelo Fundo da Marinha Mercante (FMM), a execuo acumulada do PAC passa para R$ 202 bilhes, representando 49% do previsto. Ao longo do tempo, novas aes foram agregadas ao programa e, ao final de 2010, o PAC atingiu o valor de R$ 1,4 trilho, com um horizonte de investimentos at 2021 e compreendendo 13,6 mil aes. Para o perodo 2011/2014, foi lanado o PAC 2, com enfoque em aes de infraestrutura social e urbana, voltadas para o enfrentamento dos problemas das grandes aglomeraes urbanas brasileiras. A nova edio do programa composta de seis eixos de atuao: Energia, Transportes, Minha Casa Minha Vida, gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad. Partindo de um pressuposto de continuidade do PAC 1, aproximadamente doze mil projetos foram migrados para o PAC 2, que prev dispndios de R$ 708 bilhes at dezembro de 2014. Esses valores esto detalhados na tabela a seguir:
PAC 2 Valores previstos de dispndios das aes com previso de concluso at 2014
RS milhes

Eixo Transportes Energia Minha Casa, Minha Vida gua e Luz para Todos Cidade Melhor Comunidade Cidad Total do PAC
Fonte: Sepac.

Total previsto Participao (%) Total despendido em aes concludas em 2011 Execuo (%) 107.558 15,18% 6.110 5,68% 286.664 40,47% 33.836 11,80% 255.671 36,09% 85.134 33,30% 23.360 3,30% 1.843 7,89% 20.957 2,96% 109 0,52% 14.212 2,01% 0% 708.425 100,00% 127.033,49 17,93%

Mais uma vez, deve-se ressaltar que a forte execuo de aes concludas do eixo Minha Casa Minha Vida est alicerada principalmente em contratos firmados, e no necessariamente em construes concludas no mbito do programa que carrega o mesmo nome. No perodo, foram
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firmados 472 mil contratos utilizando o SBPE, no valor de R$ 75 bilhes, e 475 mil subsdios, totalizando aproximadamente R$ 10 bilhes. O PAC composto, portanto, por milhares de aes, distribudas por diversas reas. Embora todo o conjunto tenha inegvel importncia econmica e social, algumas aes previstas no programa se destacam em termos de capacidade de alavancagem do crescimento econmico, dada a sua natureza, explicitamente voltada para o fortalecimento da infraestrutura. Essas aes esto indicadas na prxima tabela.
Principais aes realizadas e a realizar pelo PAC rea de investimento Rodovias O que j foi realizado pelo PAC 1 (2007/2010) Aplicao de R$ 43 bilhes em atividades de construo e manuteno de rodovias, duplicao, sinalizao, entre outras. Acrscimo de 909 quilmetros de trilhos malha ferroviria existente O que se espera realizar com o PAC 2 (2008/2014) Investimentos de R$ 50,7 bilhes at 2014. Concesso de trs trechos da malha rodoviria federal iniciativa privada, totalizando 2,25 mil quilmetros. Implementao das grandes ferrovias, como NorteSul, Transnordestina e de Integrao Oeste-LesteFIOL, em um total de 4,4 mil quilmetros de trilhos, que conectaro algumas das principais regies produtoras do pas aos portos martimos. O Trem de Alta Velocidade (TAV), que ligar Rio de Janeiro a Campinas/SP, tambm est entre as obras contidas no PAC 2, atualmente est com previso de concluso para janeiro de 2019. 61 aes, totalizando investimentos da ordem de R$ 4,22 bilhes at o final de 2014 nos principais portos do pas, como Santos, Rio de Janeiro, Itagua e Vitria. Incluso, ao sistema, de 28,83 GW de gerao e 18,21 mil quilmetros de linhas de transmisso, com investimentos de R$ 83 bilhes. Investimentos no valor de R$ 170 bilhes at 2014 em aes de explorao de campos de hidrocarbonetos; reforma, atualizao e construo de refinarias; construo de navios, entre outras. Incentivo construo de outros 163 navios e cinco estaleiros, com investimentos de R$ 31 bilhes, majoritariamente oriundos do FMM.

Ferrovias

Portos

Dragagem/derrocamento de 34,33 mil m, construo/ampliao de 453,8 metros de beros e 5,99 quilmetros de acessos terrestres. Acrscimo de 10,85 GW rede de gerao e 9,14 mil quilmetros de linhas de transmisso. Aumento de 100% das reservas de petrleo, ampliao na capacidade de refino em 6 mil barris/dia, produo de 2,26 milhes de barris de leo por dia, entre outras. Concluso de 107 embarcaes e concesso de R$ 17 bilhes em financiamentos pelo FMM

Energia

Petrleo e Gs

Marinha Mercante

Para a implementao desse expressivo conjunto de investimentos, o governo federal vem enfrentando uma srie de desafios. Primeiro, existe a necessidade de se dar efetividade ao carter prioritrio das aes relacionadas ao PAC. Por isso mesmo, a importncia do programa foi refletida nas normas oramentrias que contemplam a execuo das aes nele contidas. Os Planos Plurianuais (PPA) para os perodos de 2008/2011 e 2012/2015 elencam os projetos do PAC como prioritrios, com previso de tratamento diferenciado. Alm disso, as ltimas leis de diretrizes oramentrias preveem que as despesas realizadas no mbito do PAC sejam excludas do clculo do supervit primrio e suas aes protegidas de eventual contingenciamento oramentrio. Paralelamente, o fato de o PAC ser composto por um conjunto de aes oramentrias e no oramentrias, pblicas e privadas, de mbito nacional e local, demanda um robusto sistema de monitoramento e acompanhamento. Atualmente, esse trabalho realizado pela Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), originalmente subordinada Casa Civil da Presidncia da Repblica e, atualmente, ao Ministrio do Planejamento.

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Entre as estruturas coordenadas por essa Secretaria esto as chamadas Salas de Situao. Nesses espaos viabilizada a resoluo de impasses eventualmente existentes, que podem retardar ou mesmo inviabilizar a execuo de algum projeto, por meio do dilogo entre os representantes dos diversos agentes envolvidos, na busca de solues mais rpidas e mais eficientes que as geralmente obtidas seguindo os trmites normais. De acordo com a Sepac, o processo de licenciamento das obras mais importantes passa pelas salas de discusso. Exemplos que podem ser citados so: a usina hidreltrica de Belo Monte, as obras da BR-230 no Par, e as grandes ferrovias: Norte-Sul Transnordestina, e Ferrovia de Integrao Oeste-Leste Fiol. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), principal banco de fomento do Brasil, tambm foi acionado para incentivar as aes do PAC, que passaram a ter prioridade em seu financiamento. Essa priorizao envolveu a criao de um programa especfico para o apoio a projetos do PAC, com as seguintes caractersticas, conforme informaes do BNDES: reduo de spreads bsicos nas linhas de financiamento para segmentos estratgicos, como energia eltrica, logstica e desenvolvimento urbano; criao de grupos de trabalho internos para monitorar, acompanhar e responder a rgos de controle externo sobre o projetos do PAC na carteira do banco; e lanamento do Programa BNDES de Financiamento ao Programa de Acelerao do Crescimento, de apoio a projetos abrangidos pelo PAC no mbito das linhas de infraestrutura, de operaes com estados e municpios, e de leiles do tipo menor tarifa. Ao final de 2011, cerca de 503 projetos do PAC compunham a carteira do banco, totalizando investimentos de aproximadamente R$ 180 bilhes de reais, como detalhado na tabela adiante.
Carteira de projetos do PAC no BNDES 2011

Eixo Energia Logstica Social e Urbana Administrao Pblica Total do PAC

Carteira do BNDES Nmero de Projetos R$ (milhes) 310 137.240 94 31.314 85 10.667 14 166 503 179.387

Investimento Total R$ (milhes) 258.811 49.888 18.462 196 327.357

Fonte:BNDES - Relatrio de Investimento 4 Trimestre de 2011.

Embora o PAC tenha sido adotado como principal instrumento de ao do governo federal, e a despeito dos diversos instrumentos de gesto e incentivo criados para impulsionar o programa, so observados significativos problemas na sua operacionalizao, que redundam em atrasos considerveis de alguns dos seus projetos mais estruturantes. Assim, por exemplo, so os casos da usina hidreltrica de Belo Monte, cuja concluso, inicialmente prevista para abril de 2014, passou para janeiro de 2019; e do Trem de Alta Velocidade (TAV), previsto para 2014 e adiado para 2019. Esses atrasos no so isolados nem restritos aos grandes e mais complexos empreendimentos, mas atingem tambm aes menores. No eixo Transportes, por exemplo, a diferena mdia entre os prazos repactuados no PAC 2 e os prazos previstos ao final do PAC 1 de 437 dias, conforme grfico abaixo:

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Fonte: Sepac/Mpog. 1 A barra fora do eixo horizontal com repactuao negativa corresponde construo do Terminal de Passageiros 3 do Aeroporto de Guarulhos, includo na lista de aeroportos cuja gesto passaria iniciativa privada (o PAC considerar o projeto concludo quando da assinatura do contrato de concesso, mesmo que o projeto ainda leve anos at ser concludo fisicamente).

Esses problemas, segundo relato apresentado pela Sepac, no apresentam uma nica causa, mas se devem a um amplo conjunto de fatores que, somados, dificultaram sobremaneira a execuo das aes. O primeiro deles seria proveniente da deteriorao da capacidade de gerenciar grandes obras de engenharia e projetos complexos por parte das entidades responsveis pela elaborao dos projetos e gesto dos servios. Esse diagnstico no seria aplicvel apenas esfera federal, mas tambm aos estados, municpios e empresas privadas, responsveis pela execuo dos projetos do PAC. A soluo vislumbrada pelo governo para corrigir o problema envolveu diversas frentes, destacando-se: criao, em 2007, da carreira de Analista de Infraestrutura, com 864 cargos; com relao aos estados e municpios, o governo federal vem oferecendo assistncia tcnica no desenvolvimento de planos e projetos, como ocorre, por exemplo, na rea de saneamento (rea de responsabilidade eminentemente local, com a segunda pior performance em termos de execuo no PAC 1 3,75% de valores executados perante o valor previsto inicialmente); e criao, no mbito do BNDES, da rea de Estruturao de Projetos (AEP), para atuao nas etapas de fomento e de estruturao dos projetos do PAC e melhoria da capacidade de gesto de grandes obras e empreendimentos complexos. Outra dificuldade citada est ligada baixa qualidade dos projetos bsicos elaborados como referncia para os processos licitatrios, o que ocasiona a necessidade de revises durante as obras, afetando, assim, seu cronograma e custo. Esse problema estaria relacionado ao longo perodo de baixos investimentos em infraestrutura, o que teria desmobilizado as entidades pblicas e privadas especializadas em obras
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de engenharia. Sob esse aspecto, o PAC atuaria como uma fora de mercado que, ao demandar bons trabalhos tcnicos, contribuiria para melhorar a qualidade geral dos projetos de engenharia ofertados pelas empresas. Outras iniciativas adotadas em setores especficos para aperfeioar os projetos de engenharia relacionados ao PAC esto descritas na prxima tabela.
Principais medidas do PAC de incentivo a melhoria da qualidade dos projetos de engenharia Setor Rodovias e Ferrovias Medidas propostas As licitaes das novas obras, em regra, devem ser realizadas com projeto executivo. No entendimento do governo, essa medida seria capaz de evitar aditivos de prazo, de valor e de escopo, relacionados a projetos bsicos insuficientes. O DNIT, rgo responsvel por grande nmero de obras em rodovias, ferrovias e hidrovias, padronizou minutas de editais de projetos e obras, como forma de reduzir disputas em torno de suas regras e questionamentos dos rgos de controle. Foi instituda seleo para elaborao de projetos, conduzida pelo governo federal em favor de municpios de pequeno porte beneficirios de recursos para saneamento, que, no geral, no possuem capacidade adequada para o desempenho de tarefa de complexidade tcnica.

Saneamento

Fonte: Sepac/Mpog.

Quando se analisam os balanos do PAC, um ponto frequentemente apontado como retardador da execuo de vrios empreendimentos a questo ambiental. Sob essa tica, segundo a Sepac, o PAC trabalhou para estruturar e fortalecer os rgos de licenciamento, melhorar a legislao, aprimorar a qualidade dos estudos e articular os rgos do governo, buscando viabilizar os projetos, mesmo os de elevado impacto ambiental, de forma sustentvel. Em 2011 foram editadas sete portarias com a finalidade de modernizar o processo de licenciamento, regulamentando a atuao dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal envolvidos na fiscalizao ambiental em setores especficos como portos, rodovias, explorao de gs e petrleo e linhas de transmisso de energia. Buscou-se, assim, estabelecer procedimentos claros para emisso de licenas, definio de novos prazos e tratamento diferenciado de projetos conforme a sua natureza. Em sntese, so grandes os desafios em torno da materializao dos investimentos previstos no PAC. O governo federal vem adotando medidas para aumentar sua eficcia e a eficincia de suas aes como principal agente indutor do programa; contudo, ainda h muito por ser feito. No se tem dvidas de que os investimentos realizados no mbito do PAC possuem suma importncia no fortalecimento dos alicerces para o crescimento sustentvel do Pas. No h setor abrangido pelo programa, seja de infraestrutura econmica, seja na rea social, que no esteja relacionado com o desenvolvimento almejado pelo Brasil. Nesse sentido, podem ser citados praticamente todos os diagnsticos existentes acerca do setor de logstica, que alertam para as fragilidades do Pas em transportes, com rodovias em situao precria, portos ineficientes, capacidade de transporte de carga por ferrovias aqum das necessidades e aeroportos sobrecarregados. Assim, um programa que tenha como meta acrescer malha ferroviria 4,5 mil quilmetros de linhas ou fazer a manuteno anual da totalidade da malha rodoviria federal, como o caso do PAC 2, certamente bem vindo e relevante. Da mesma forma, no h como se pensar em desenvolvimento sem gerao abundante e transmisso confivel de energia. E, novamente, as aes do PAC tm ido ao encontro dessas necessidades. At o final de 2010, foram acrescentados ao sistema gerador cerca de 10,8 GW de potncia instalada e construdos 9,1 mil quilmetros de linhas de transmisso. Espera-se que, ao
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final de 2014, sejam acrescentados mais 28,8 GW em gerao e 18,2 mil quilmetros em linhas de transmisso. O incentivo aquisio da casa prpria, pela facilitao do crdito, com a utilizao do SBPE, oupelo fornecimento de subsdio populao menos favorecida, no mbito do programa Minha Casa Minha Vida, um outro ponto que merece ser destacado. Alm de proporcionar melhoria qualidade de vida da populao, por meio de habitaes mais adequadas, impulsiona o setor de construo civil, demandante intensivo em mo-de-obra, ajudando a elevar o percentual da populao ocupada, bem como incentivando a demanda de insumos, mquinas e equipamentos, com potencializao do crescimento econmico. Com relao ao capital humano, que nos ltimos anos tem sido visto como fator primordial para o desenvolvimento econmico, esto previstos investimentos em praas de esportes, creches e pr-escolas, unidades bsicas de sade e unidades de pronto-atendimento. Os recursos a serem despendidos nesse eixo, entretanto, ainda so bem inferiores aos alocados nos demais, representando apenas 2,01% do total previsto. Enfim, o cenrio prospectivo em relao ao PAC bastante positivo, mas os sucessivos atrasos na implantao de algumas das grandes obras estruturantes representam significativo risco consecuo da totalidade dos investimentos previstos e, consequentemente, ao impacto que se espera do programa no esforo do crescimento econmico.

6.4 COPA DO MUNDO DE 2014

A realizao de grandes eventos vista como tima oportunidade para atrair investimentos e estimular negcios domsticos, de modo a gerar benefcios econmicos, sociais e urbanos para as localidades envolvidas. Desde a confirmao do Brasil como pas sede da Copa do Mundo de 2014, o Tribunal de Contas da Unio manifestou preocupao quanto necessidade de acompanhar as aes governamentais relacionadas ao evento, desde as fases iniciais, com vistas a proporcionar maior efetividade ao controle externo. A atuao do TCU foi, ento, estruturada em conjunto com outros partcipes da Rede de Controle, em especial com os tribunais de contas dos estados e municpios, mediante auditorias conjuntas e adoo de aes coordenadas, tempestivas, preventivas e proativas que evitem a ocorrncia de irregularidades. De acordo com a matriz de responsabilidades assinada pelo governo federal e por todos os estados e municpios que sediaro os jogos da Copa 2014, nas obras dos estdios e nas de mobilidade urbana, a participao da Unio restringe-se a financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e pela Caixa Econmica Federal (Caixa). Posteriormente, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) tambm passou a financiar projetos para o evento Copa 2014. Nesse contexto, cabem ao Tribunal de Contas da Unio, em seus limites constitucionais e legais, a anlise dos procedimentos de contratao das operaes de crdito e a verificao da adequao e da suficincia das garantias. A fiscalizao da aplicao dos recursos obtidos para a contratao e execuo das obras compete aos respectivos tribunais de contas dos estados e municpios. Cumpre registrar que, no Tribunal, os trabalhos de fiscalizao e acompanhamento da Copa do Mundo de 2014 so todos presididos pelo Ministro Valmir Campelo, de cujos relatrios, aprovados pelo Plenrio, foram retirados os dados e informaes constantes deste tpico.
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Apresenta-se, a seguir, panorama atualizado acerca das principais questes relacionadas Copa do Mundo de 2014, baseado em informaes obtidas pelo Tribunal de Contas da Unio junto aos rgos e entidades envolvidas nas aes relacionadas ao evento.

6.4.1 O modelo de governana adotado pelo governo federal para a Copa do Mundo de 2014
A realizao da Copa do Mundo de 2014 envolve aes tanto do governo federal como dos governos distrital, estaduais e municipais relacionados s doze cidades que sediaro as atividades do evento: Braslia, Belo Horizonte, Cuiab, Curitiba, Fortaleza, Manaus, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. Para assegurar a coordenao das aes referentes ao evento, foi definida, em janeiro de 2010, uma estrutura de governana ( Decreto de 14 de janeiro de 2010). A estrutura composta pelo Comit Gestor da Copa (CGCOPA) e o Grupo Executivo da Copa (Gecopa), e determinou-se o estabelecimento do Plano Estratgico das Aes do Governo Brasileiro para a realizao da Copa do Mundo Fifa 2014. Compete ao CGCOPA definir, aprovar e supervisionar as aes que o Governo Brasileiro entende necessrias para promover o evento. O comit coordenado pelo Ministrio do Esporte e composto por vinte rgos: ministrios, Controladoria-Geral da Unio (CGU), Advocacia-Geral da Unio (AGU) e Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica. Cabe-lhe coordenar, consolidar e monitorar as aes, inclusive instituir o citado plano estratgico, que deve conter um conjunto de atividades governamentais voltado ao planejamento e execuo das aes necessrias ao evento. Em relao ao Plano Estratgico das Aes do Governo Brasileiro, ainda no h definio de prazo para sua concluso. Informaes prestadas pelo Ministrio do Esporte indicam que somente ocorrer quando questes ainda pendentes de alinhamento pelos entes federados participantes forem solucionadas, entre as quais, o Plano Nacional de Segurana. Outra normatizao importante, apesar de tratar de assunto no vinculado estrutura fsica montada para garantir a realizao da Copa, refere-se Lei 12.350/2010, que dispe sobre questes tributrias e abrange as garantias atinentes a taxas e impostos alfandegrios e iseno tributria, cujos efeitos sero analisados adiante. J as garantias alusivas proteo e explorao de direitos comerciais e indenizao so tratadas na denominada Lei Geral da Copa, aprovada pelo Congresso Nacional e encaminhada para sano presidencial em 9/5/2012. Matriz de Responsabilidades Para dimensionar os gastos previstos do governo federal, dos governos estaduais, dos governos municipais e da iniciativa privada, como tambm para possibilitar uma viso geral das fontes de financiamentos utilizadas Caixa Econmica Federal (Caixa) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) na execuo dos projetos da Copa do Mundo 2014, foi elaborada a matriz de responsabilidades. A matriz define as responsabilidades de cada um dos seus signatrios (Unio, estados, Distrito Federal e municpios) para execuo das medidas conjuntas e dos projetos afins. Ao examinar a matriz apresentada pelo governo, o Tribunal constatou que um dos maiores problemas em relao ao documento refere-se ao fato de no abranger todas as aes identificadas com o evento, o que prejudica a accountability e a transparncia da atuao governamental na
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realizao do evento. Conforme mencionado no voto condutor do Acrdo 1592/2011-TCUPlenrio (TC 023.291/2010-9), no h como o ente gerenciador se desincumbir do nus do controle das aes relacionadas ao evento: a predisposio em no contemplar todos os gastos em um nico documento consolidado representa uma prvia assuno s cegas dos riscos envolvidos para a realizao bem sucedida do Mundial. A gerncia de um projeto demanda, necessariamente, o conhecimento dos cronogramas crticos e o dimensionamento dos controles necessrios mitigao dos riscos. Ademais, o entendimento restritivo acerca do contedo da matriz de responsabilidades gera riscos para a execuo do evento. Sem o prvio estabelecimento na matriz, possvel que diversas aes essenciais no previstas antecipadamente venham a ser definidas com a proximidade da Copa do Mundo de 2014, de forma a elevar demasiadamente os custos anteriormente planejados. Alm disso, corre-se o perigo de a Unio ser demandada a arcar com custos adicionais em face de possvel alegao de incapacidade, por estados e municpios, para cumprir os compromissos imprescindveis realizao do evento. Com a definio prvia e a instrumentalizao de aes de todos os ciclos de planejamento na matriz, a Unio pode se resguardar ao estabelecer limites de atuao tanto em relao s aes e aos projetos quanto aos valores a serem desembolsados. Alm disso, no h que se fazer distino entre os gastos. Mesmo em casos em que a iniciativa seja exclusiva da Unio, as aes devem estar discriminadas para que haja definio clara das responsabilidades do ente federativo. Instalao das Cmaras Temticas Com a finalidade de criar condies para otimizar o potencial de um grande evento como a Copa do Mundo, especialmente no que se refere ao desenvolvimento social e econmico, com gerao de renda e consequente reduo de desigualdades, foram institudas e instaladas nove cmaras temticas para funcionar em sintonia com as doze cidades-sede. As cmaras se destinam proposio de polticas pblicas e solues tcnicas eficientes e transparentes, que garantam legado alinhado aos interesses estratgicos do pas e contribuam para melhoria da posio do Brasil no cenrio internacional. So as seguintes as cmaras temticas: 1 Estdios; 2 Cultura, Educao e Ao social; 3 Desenvolvimento Turstico; 4 Promoo Comercial e Tecnologia; 5 Transparncia; 6 Meio Ambiente e Sustentabilidade; 7 Sade; 8 Segurana; 9 Infraestrutura. Os debates sobre os temas no mbito dessas cmaras so realizados com a participao de representantes do governo federal, das cidades-sede (estados e municpios) e, conforme a pertinncia, de representantes da sociedade civil ou de grupos setoriais. Para intensificar o controle das aes relativas Copa 2014, o Tribunal recomendou ao Ministrio do Esporte que disponibilize, em sua homepage, as atas e deliberaes tomadas no mbito das cmaras temticas, de maneira a contribuir para transparncia das aes de planejamento para a Copa, alm de fomentar as discusses peridicas dos gestores e dos cidados sobre cada assunto com feedback contnuo a cada rea de ao (Acrdo 2000/2011-TCU-Plenrio). Monitoramento dos Projetos No mbito do Executivo, o monitoramento das etapas de cada projeto iniciou-se com a definio dos projetos e da assinatura dos anexos da matriz de responsabilidades. Com base nas informaes fornecidas pelos responsveis pelos empreendimentos, so realizados ciclos de
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monitoramento dos compromissos assumidos na matriz. Nesses ciclos as informaes so analisadas e, caso sejam identificados pontos de ateno, procede-se definio de aes preventivas e corretivas pelo Gecopa. Porm, constatou-se que a sistemtica de monitoramento adotada pelo governo limitou-se s obras de mobilidade urbana, estdios, portos e aeroportos, no permitindo o acompanhamento completo e atualizado de todos os gastos relacionados Copa do Mundo de 2014, no mbito dos diversos rgos e entidades da administrao pblica federal. Em prol do princpio da transparncia, bem como para a governana do modelo de gesto das aes de governo para o Mundial, faz-se necessria a incluso de temas como segurana, sade, hotelaria, telecomunicaes, aspectos operacionais, convnios e contratos celebrados pelas diversas pastas ministeriais envolvidas nos preparativos para o evento, inclusive no Sistema de Monitoramento da Copa (SMC), nos termos do Acrdo 1592/2001-TCU-Plenrio. Quanto ao monitoramento realizado por iniciativa prpria do Tribunal, foi determinado ao Ministrio do Esporte que encaminhe bimestralmente, a partir de 26/2/2010, relao das licitaes, dispensas e inexigibilidades, bem como dos contratos, convnios ou instrumentos congneres firmados ou em andamento no mbito dos preparativos para a Copa do Mundo de 2014, indicando objeto, valor, beneficirio e cidade-sede contemplada, se for o caso. Assim, o desenrolar das atividades relacionadas Copa 2014 so objeto de monitoramento constante e devero ser analisadas medida que as informaes forem remetidas, para adoo tempestiva de eventuais medidas corretivas com o fim de se evitarem custos desnecessrios e execuo de projetos inadequados.

6.4.2 Ciclos de Planejamento e Definio dos Investimentos para a Copa do Mundo

Ciclos de Planejamento O planejamento da Copa de 2014 foi dividido em ciclos na matriz de responsabilidades. O primeiro ciclo estava previsto para ser finalizado at 2010; o segundo em 2011 e o terceiro deveria estar em plena discusso neste ano, com previso de trmino para 2013. As informaes mais recentes prestadas pelo Ministrio do Esporte do conta de que as aes relacionadas ao primeiro ciclo de planejamento estariam concludas e as do segundo ciclo estariam sendo finalizadas com o trmino das atividades referentes aos temas segurana, infraestrutura turstica, sustentabilidade ambiental, sade, energia, telecomunicaes e plano de promoo do pas. Contudo, o que se observa que h um considervel atraso em relao ao planejamento traado, visto que o primeiro ciclo, no obstante apresentar quadro avanado, ainda carece de informaes importantes na matriz, a exemplo das obras do entorno dos estdios, alm de no existirem dados sobre a real situao das aes constantes do segundo e terceiro ciclos de planejamento. A situao pode trazer srias consequncias na medida em que os financiamentos concedidos pelo BNDES esto condicionados incluso das aes na matriz. Por essa razo, o Tribunal j alertou o Ministrio do Esporte quanto ao atraso na elaborao de cada um dos ciclos estratgicos da matriz de responsabilidades para o Mundial de 2014, o que pode comprometer a viabilizao de aes tempestivas e essenciais ao incio e bom andamento dos jogos (Acrdo 563/2012-TCU-Plenrio).

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Definio dos Investimentos para a Copa Outro fato relevante refere-se ausncia de definio sobre qual seria o conjunto de obras consideradas essenciais realizao da Copa do Mundo de 2014. Em face da necessidade de estabelecer critrios objetivos para identificar que obras devem ser encaradas como obras da Copa do Mundo de 2014, o Tribunal alertou que esse critrio esteja diretamente relacionado previso dessas obras na matriz de responsabilidades (Acrdo 1592/2011-TCU-Plenrio).

6.4.3 Cronograma dos Projetos Definidos na Matriz de Responsabilidades

Mobilidade Urbana Dados mais recentes, resultantes de trabalho realizado em abril de 2012 pelo TCU na rea de mobilidade urbana, retratam a situao dos empreendimentos financiados pela Caixa Econmica Federal com recursos do programa Pr-Transporte, que ampara grande parcela das obras da Copa 2014. O quadro abaixo revela a posio atual dos 44 empreendimentos com financiamento contratado. Observa-se que dezoito deles sequer tinham a licitao iniciada; quatorze estavam com licitao em andamento; e apenas 12 concluram a licitao e assinaram os respectivos contratos. Ou seja, 72% das obras no podem ser iniciadas, posto que ainda no tiveram o contrato de execuo assinado. Outro dado significativo aponta que apenas 4,1% do montante de recursos financiados foram efetivamente desembolsados, o que demonstra o baixo percentual de execuo das obras cujos trmites formais j haviam sido concludos.
Empreendimentos financiados pela Caixa Econmica Federal maro/2012
Obras Previstas na Matriz 8 2 2 9 6 2 2 10 5 1 1 48 Empreendimentos sem financiamento contratado 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 4 Empreendimentos com financiamento contratado Total Total Desembolsado Financiado Licitao Licitao Contrato de R$ milhes R$ milhes no em execuo da iniciada andamento obra assinado 1 2 5 175,42 1.023,25 2 0 0 361,00 0 4 0 0 0 10 0 1 0 18 0 5 5 1 1 0 0 0 0 14 1 0 0 0 0 0 5 0 1 12 7,72 0,82 32,87 216,83 31,00 440,60 268,10 200,00 293,00 426,78 678,00 541,80 1.082,00 5.345,53

Cidade Sede

Belo Horizonte Braslia Cuiab Curitiba Fortaleza Manaus Natal Porto Alegre Recife Salvador So Paulo Total

17,1% 0,0% 24,9% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 0,0% 0,0% 4,1%

Fonte: Ofcio Caixa 44/2012/SUSAN/GECOA. Recursos do programa Pr-Transporte. At maro/2012.

Infraestrutura Aeroporturia A mesma situao de exiguidade de prazo verificada na mobilidade urbana se reflete nas obras dos aeroportos. Segundo informao da Infraero e do Ministrio do Esporte, a maioria das datas de concluso das intervenes necessrias nas cidades-sede da Copa do Mundo de 2014 est

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prxima da realizao do evento esportivo. Tal circunstncia evidencia risco de que algumas obras no sejam concludas at a Copa do Mundo. Arenas (Estdios de Futebol) J no tocante s obras dos estdios de futebol, o cenrio indica que esto com os cronogramas fsicos atrasados e receberam pequeno montante dos financiamentos contratados, fato que denota o risco de contrataes emergenciais no futuro e aumento dos gastos. Considerando que a matriz de responsabilidade dos estdios est desatualizada (prazo, valor e tipo de obra) e o acompanhamento dessas obras envolve diversas competncias, fundamental que todos os signatrios do referido compromisso compatibilizem o planejamento com a realidade atual dos empreendimentos, para conferir maior transparncia s aes executadas. Portos A questo dos portos se apresenta, no momento, menos preocupante que outras reas, visto que, das sete cidades-sede que tm aes dessa espcie, seis esto com processo licitatrio em estgio bastante avanado apenas Manaus est com situao indefinida. Os prazos para concluso se situam entre novembro de 2011 e fevereiro de 2012, tempo suficiente para os fins a que se destinam. Ainda assim, observa-se que h margem para atrasos na concluso dessas obras, o que exige acompanhamento permanente dos empreendimentos.

6.4.4 Renncias de Receitas Tributrias e Creditcias na Copa 2014

Alm dos financiamentos concedidos pelos bancos federais Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Caixa Econmica Federal (Caixa) e Banco do Nordeste do Brail (BNB) , a Copa do Mundo de 2014 conta com outros instrumentos de financiamento proporcionados pelo governo federal, que implicam renncia de receita, quais sejam, os subsdios ou benefcios creditcios e os de natureza tributria. Esta seo destina-se a evidenciar os montantes j concedidos e usufrudos at 2011, com vistas a garantir transparncia sobre todos os instrumentos de financiamento do governo federal em relao Copa do Mundo de 2014. No foram apurados, referentemente Copa 2014, os chamados subsdios financeiros explcitos ou diretos , que correspondem, nos termos da Portaria do Ministrio da Fazenda 379/2006, a desembolsos efetivos realizados por meio das equalizaes de juros e preos, bem como a assuno das dvidas decorrentes de saldos de obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do oramento da Unio. Renncias creditcias e estimativa de benefcios Nos termos do art. 2 da referida portaria do Ministrio da Fazenda, benefcios ou subsdios creditcios so os gastos decorrentes de programas oficiais de crdito, operacionalizados por fundos ou programas, taxa de juros inferior ao custo de captao do Governo Federal. Os benefcios dessa natureza referentes Copa do Mundo 2014 foram mensurados pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE), que realiza e encaminha anualmente ao TCU os clculos referentes aos subsdios financeiros e creditcios apurados no mbito federal (Acrdos 1.718/2005-TCU-Plenrio e 1.690/2007-TCU-Plenrio). Na metodologia utilizada pela SPE para a estimativa dos subsdios creditcios no mbito do evento Copa 2014, o valor do financiamento considerado um ativo do setor pblico, cujo retorno
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dado pela diferena entre a taxa de juros do emprstimo e o custo de oportunidade estipulado para o uso do recurso. Assim, h subsdio quando o retorno do ativo negativo, ou seja, quando o custo de oportunidade do governo federal maior que a taxa de juros dos emprstimos (Nota Tcnica 32/SPE-MF, de 11/4/2012). No que se refere s operaes de financiamento de projetos junto Caixa Econmica Federal, foram contratados quarenta projetos at 23/11/2011, todos de mobilidade urbana. Todavia, por terem como fonte de recursos depsitos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), as operaes no geram subsdios, pois se trata de recursos privados, pertencentes aos detentores de depsitos naquele fundo. No que toca ao Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a fonte de recursos o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Quando ao BNDES, a Resoluo do Banco Central 3.801/2009 estabeleceu linha de financiamento para contratao de operaes de crdito destinadas construo e reforma dos estdios de futebol que sediaro jogos da Copa 2014, limitadas a R$ 400 milhes por estdio. Alm disso, limitou o valor de cada financiamento a 75% do custo total de cada estdio e definiu as condies de financiamento. No financiamento dos projetos da Copa 2014 Procopa Arenas, Procopa Turismo e Procopa Mobilidade Urbana , o BNDES utiliza, ainda, recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Quanto ao Procopa Arenas, foram beneficiados, em 2011, em treze operaes de crdito, os estdios de futebol Verdo (MT), Vivaldo (AM), Fonte Nova (BA), Castelo (CE), Maracan (RJ), Capibaribe (PE), Mineiro (MG) e Dunas (RN), sendo que o estdio da Fonte Nova tambm teve recursos do BNB, em trs operaes de crdito. No tocante ao Procopa Turismo, o BNDES financiou, em dezesseis operaes de crdito, com recursos do FAT, a implantao de um hotel no Rio Grande do Norte, um em So Paulo e dois no Rio de Janeiro, em 2011. Por derradeiro, o nico projeto de Mobilidade Urbana beneficiado com recursos do BNDES em 2011 o Corredor T5, sistema que ser implantado ao longo de vias com elevado volume de viagens por nibus, ligando o Aeroporto Internacional Tom Jobim Barra da Tijuca, passando pela Penha. Vale ressaltar que foram contratadas operaes em 2011, no mbito dos projetos da Copa 2014, no valor de R$ 1,94 bilho, somente em recursos do BNDES. J em relao aos valores desembolsados, o montante foi de R$ 1,07 bilho, dos quais 91% so recursos do BNDES e o restante do BNB. Entre os projetos, o Procopa Arenas destaca-se com 97% dos valores contratados e 82% dos valores desembolsados ao longo de 2011, conforme se pode observar na tabela a seguir.
Valores das Operaes de Crdito Contratadas e Desembolsadas 20111
R$ mil

Projetos da Copa Procopa Arenas Procopa Turismo Mobilidade Urbana Total

1

Operaes Contratadas em 2011 BNDES BNB 1.876.571 62.823 1.939.394 0

Valores Desembolsados em 2011 BNDES BNB Total 783.267 94.860 878.127 46.853 46.853 146.472 146.472 976.592 94.860 1.071.452

Elaborao: Secretaria de Poltica Econmica (SPE). Envolvem apenas fontes com recursos pblicos, ou seja, excluem recursos das fontes CDE (Eletrobras), FGTS e SBPE.

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A SPE estimou em R$ 188,7 milhes, em dezembro de 2011, os subsdios creditcios concedidos aos projetos da Copa 2014, dos quais 80% referem-se ao Procopa Arenas. Quanto distribuio geogrfica dos benefcios, o Nordeste participa com 47% e o Sudeste, com 35%.
Distribuio regional dos subsdios da Copa 20111;2
R$ mil

Fonte Procopa Arenas Procopa Turismo Mobilidade Urbana Total

1 2

Norte 17.898

Nordeste 87.653 317 87.970

Centro-Oeste 15.839

17.898

15.839

Sudeste 29.790 3.755 33.404 66.949

Sul

Total 151.180 4.072 33.404 188.656

Elaborao: Secretaria de Poltica Econmica (SPE). Envolvem apena fontes com origem em recursos pblicos, ou seja, excluem recursos das fontes CDE (Eletrobras), FGTS e SBPE. Com base nos valores desembolsados em 2011.

Renncia tributria A Lei 12.350/2010 dispe sobre medidas tributrias referentes realizao, no Brasil, da Copa das Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014. A renncia tributria instituda pela citada lei se divide entre: i) desoneraes de tributos, nas formas de iseno a importaes, a pessoas jurdicas e a pessoas fsicas; de reduo de tributos indiretos nas aquisies realizadas no mercado interno pela Fifa, por subsidiria sua e pela sua emissora fonte; e de regime diferenciado de apurao de contribuies por subsidiria da Fifa (arts. 3 a 16); e ii) Regime Especial de Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou Modernizao de Estdios de Futebol (Recopa), estabelecido nos arts. 17 a 21. Esses benefcios tributrios sujeitam-se a prazos de fruio distintos. As primeiras desoneraes vigem de 1 de janeiro de 2011 a 31 de dezembro de 2015, enquanto a referente ao Recopa se estende de 21 de dezembro de 2010 at 30 de junho de 2014, conforme preceituado nos arts. 21 e 62 da Lei 12.350/2010. As desoneraes de tributos de que tratam os arts. 3 a 16 da lei alcanaram, em 2011, o montante de R$ 24,11 milhes, conforme projeo da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), apresentada na tabela abaixo.
Renncias da Copa do Mundo 2014 (art. 3 ao art. 16 da Lei 12.250/2010) 2011 a 2015
R$ milhes

Tributo Imposto de Importao IPI vinculado exportao IPI interno Contribuio para o PIS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) IRPJ CSLL IRRF Total
Fonte: RFB/ Nota RFB/Audit/Diaex 4, de 12/3/2012. Valores projetados.

2011 0,62 0,47 0,55 0,66 3,06 12,73 4,58 1,44 24,11

2012 0,62 0,47 0,55 0,66 3,06 12,73 4,58 1,44 24,11

2013 1,23 0,95 1,10 1,33 6,12 25,47 9,17 10,52 55,89

2014 8,64 6,62 7,68 9,3 42,83 178,29 64,18 81,29 398,83

2015 1,23 0,95 1,1 1,33 6,12 25,47 9,17 10,52 55,89

Total 12,34 9,46 10,98 13,28 61,19 254,69 91,68 105,21 558,83

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O Recopa um regime especial de tributao que prev a suspenso de exigncia de vrios tributos e contribuies para venda no mercado interno ou importao de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos e de materiais de construo para utilizao ou incorporao em estdio de futebol a ser construdo, reformado ou ampliado para os eventos Copa das Confederaes e Copa 2014. Caso haja utilizao ou incorporao do bem ou material de construo ao estdio, a suspenso se converter em alquota zero. Do contrrio, a pessoa jurdica beneficiria do regime especial ser obrigada a recolher os tributos e contribuies devidos. Tendo em vista que o aproveitamento do regime especial de tributao dependia primeiramente da aprovao dos projetos de construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol pelo Ministrio do Esporte e, posteriormente, habilitao das pessoas jurdicas pela RFB, no houve fruio do benefcio tributrio do Recopa em 2011. A aprovao do primeiro projeto de construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol, o do estdio do Mineiro, deu-se com a edio da Portaria 239, de 21/12/2011, do Ministrio do Esporte, e a pessoa jurdica titular do projeto somente foi habilitada em de 8/2/2012. A tabela seguinte evidencia a projeo da renncia tributria do Recopa.
Gastos tributrios referentes ao Recopa (arts. 17 a 21 da Lei 12.350/2010) 2011 a 20141
R$ milhes

Tributo Imposto de Importao IPI vinculado exportao IPI interno Contribuio para o PIS Contribuio p/o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) Total
Fonte: RFB/ Nota RFB/Audit/Diaex 4, de 12/3/2012 Valores projetados.

2011 -

2012 16,73 16,73 39,42 16,35 75,41 164,64

2013 12,55 12,55 29,56 12,26 56,56 123,48

2014 4,18 4,18 9,85 4,09 18,85 41,15

Total 33,46 33,46 78,83 32,7 150,82 329,27

6.4.5 Concluso
Espera-se que a estratgia elaborada pelo Brasil para receber a Copa do Mundo de 2014 deixe legados positivos s populaes das cidades que recebero os jogos e ao pas como um todo. A expectativa que, ao final do evento, se verifiquem, de fato, melhorias na rede viria, na mobilidade urbana e na rede hospitalar; investimentos em segurana pblica e em educao; qualificao de mo de obra; gerao de emprego e de renda; modernizao da rede hoteleira; reurbanizao das cidades-sede; fortalecimento do setor de servios; aumento da arrecadao; ou seja, que haja benefcios concretos para o aumento do bem-estar da sociedade brasileira. Em termos de governana, observa-se que o governo federal montou modelo composto por estrutura robusta, que envolve a participao de vrios ministrios e outros rgos, inclusive das cidades-sede. Nesse modelo, a atuao ampla e tempestiva do Tribunal na fiscalizao das aes tem apresentado resultados significativos. A deteco de problemas em todas as fases de desenvolvimento das aes do governo tem contribudo para a adoo de medidas de melhoria e correo, que implicam expressiva reduo de gastos, estimados em aproximadamente R$ 500 milhes at maio de 2012.
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As situaes encontradas, no condizentes com o planejamento e os cronogramas traados, podem resultar em custos adicionais aos cofres pblicos e, at mesmo, na no concluso de determinados projetos. Para evitar essas indesejveis situaes, o TCU tem alertado os responsveis sobre a importncia de se corrigirem os problemas, bem assim expedido diversas determinaes para que se adotem todas as medidas pertinentes. Alm disso, o Tribunal mantm o acompanhamento contnuo tanto em relao ao desenvolvimento de novas aes quanto ao cumprimento das determinaes exaradas.

6.5 Desenvolvimento Regional

As disparidades sociais e econmicas entre as diversas regies do Brasil so uma herana do processo de formao e desenvolvimento do Estado brasileiro, em que as dinmicas de ocupao territorial e de concentrao de renda e produo resultaram em padres de desigualdades em diferentes escalas. Esse padro regional assimtrico tem o potencial de agravar os problemas tpicos das regies mais desenvolvidas, afetadas pela crescente densidade populacional e pela necessidade de prover, em condies adequadas, os servios pblicos em geral. Igualmente, tende a excluir do processo competitivo extensas reas e populaes, o que limita as condies para o crescimento econmico e, em sentido mais amplo, para o desenvolvimento sustentvel do pas. Como consequncia desse processo, as regies Norte e Nordeste, consideradas na escala macrorregional, apresentam indicadores socioeconmicos inferiores mdia nacional ainda nos dias de hoje, com um distanciamento expressivo das condies de vida encontradas no CentroOeste e, sobretudo, no Sul e no Sudeste. No quadro a seguir, mostra-se a evoluo do PIB per capita das macrorregies brasileiras no perodo de 2002 a 2009, que ilustra o comportamento das disparidades na distribuio das riquezas nacionais ao longo do tempo.
Evoluo do PIB per capita por macrorregies brasileiras 2002 a 2009
R$

Regio Centro-Oeste Sudeste Sul Norte Nordeste

2002 10.565 11.140 9.615 5.050 3.891

2003 12.228 12.424 11.440 5.780 4.355

2004 13.846 14.009 12.677 6.680 4.899

2005 14.606 15.469 13.206 7.241 5.499

2006 15.546 16.912 14.156 7.988 6.028

2007 17.844 19.277 16.564 9.135 6.749

2008 20.372 21.183 18.258 10.216 7.488

2009 22.365 22.147 19.325 10.626 8.168

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Conforme demonstram os dados acima, em 2002, a relao entre o maior e o menor PIB per capita das regies atingia 2,86. Em 2009, a mesma relao alcanava 2,74, indicando a persistncia do quadro de desigualdades ao longo da srie analisada. O grfico adiante ilustra a discrepncia acentuada entre as regies. Comparando somente o primeiro e o ltimo ano da srie, nota-se que, apesar do crescimento mais acelerado do Nordeste no perodo, a distribuio da riqueza ainda muito desfavorvel regio: o seu PIB per capita alcanou, em 2009, um valor ainda inferior ao do Centro-Oeste, do Sul e do Sudeste em 2002.

443

Comparao do PIB per capita por macrorregies brasileiras 2002 e 2009 (R$)

25.000 22.365 20.000 22.147 19.325

Centro-Oeste 15.000 Sudeste 10.563 10.000 11.140 9.615 8.168 5.050 Norte Nordeste 10.626

Sul

5.000

3.891

0
2002 2009

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Segundo informao publicada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 17/11/2010, a regio Nordeste foi a que mais ganhou participao no PIB brasileiro, no perodo de 1995 a 2008, com aumento de 1,1 p.p., seguida pela Norte, Centro-Oeste e Sul, enquanto a Sudeste perdeu participao. Nessa linha, estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), publicado em dezembro de 2010, aponta que, em 1995, a regio Sudeste tinha um PIB per capita 39% maior do que a mdia nacional, caindo para 33% em 2008. J para o Nordeste, o valor era, em 1995, 58% abaixo da mdia nacional. Ao final da srie, estava 53% abaixo da mdia. Para ilustrar o ritmo dessa evoluo, os pesquisadores do Ipea afirmam que, se assim continuar, o PIB per capita do Nordeste chegar a 75% do nacional apenas em 2074. Ressalte-se ainda que, embora o PIB per capita seja um indicador internacionalmente empregado para comparar a distribuio de riquezas entre regies, pode-se analisar a questo das desigualdades regionais no Brasil em diferentes perspectivas. A seguir, so apresentadas desigualdades regionais em aspectos relevantes associados educao, ao saneamento bsico e renda domiciliar das macrorregies do pas, cujos reflexos tm relao estreita com a sustentabilidade do crescimento nacional. Educao Na dcada entre 1992 e 2002, caiu de 36,9% para 26% a taxa de analfabetos funcionais (percentual de pessoas de 15 anos ou mais de idade com menos de quatro anos de estudo). No entanto, essa reduo no ocorreu da mesma forma nas grandes regies do pas, como se pode visualizar no grfico seguinte.

444

Taxa de analfabetismo funcional das pessoas de 15 anos ou mais de idade 1992 a 2002 (%)
60 50
40 30

55,2

36,9
33,2 26 24,7

40,8 33,8
29,4 19,6 28,9

20
10 0

19,7

23,8 1992
2002

Brasil

Norte

Nordeste

sudeste

Sul

CentroOeste

Fonte: IBGE

Dados da Pesquisa Nacional de Amostragem por Domiclio (Pnad) do IBGE, colhidos em 2009, estimaram a taxa de analfabetismo funcional em 20,3%. Conforme a pesquisa, no Sudeste, a taxa supera os 15%, menor ndice entre as regies do Brasil. Entretanto, o problema maior no Nordeste, onde a taxa de analfabetismo funcional chega a 30,8%, apesar da reduo de 6,6 p.p. observada entre 2004 e 2009. Os dados da Pnad tambm informam que a taxa nacional de analfabetismo (pessoas que no sabem ler nem escrever) de jovens acima de 15 anos e de adultos caiu 1,8 p.p. entre 2004 e 2009. Ainda assim, em 2008, existiam, no Brasil, 14,1 milhes de analfabetos, o que corresponde a 9,7% da populao nessa faixa etria. Dessa forma, a despeito de o Nordeste ser a regio em que o analfabetismo mais se reduziu entre 2004 e 2009, o ndice continuou acima das demais regies e alcanou 18,7% quase o dobro da mdia nacional. Saneamento Apesar de persistirem marcadas diferenas regionais na abrangncia dos servios de distribuio de gua, de coleta de esgoto, de manejo de resduos slidos e de guas pluviais, o Atlas de Saneamento 2011, publicado pelo IBGE, revela que, entre 2000 e 2008, o nmero de municpios cobertos pelo saneamento bsico em todas as regies do Brasil avanou. Nesse perodo, o pas caminhou para atingir cobertura prxima universalizao dos servios de manejo de resduos slidos e de guas pluviais, seguido do servio de abastecimento de gua, que atingiram uma cobertura superior a 94% dos municpios brasileiros. Entretanto, a melhoria no aconteceu com a coleta de esgoto, conforme se v na tabela a seguir.
Regionalizao das redes de gua e esgoto (2000 e 2008)

Brasil e Grandes Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste

Total de Municpios 2000 5.507 449 1.787 1.666 2008 5.564 449 1.793 1.668

Tipo de Servio Rede geral de distribuio de gua Rede coletora de esgoto 2000 2008 2000 2008 Nmero % Nmero % Nmero % Nmero 5.391 5.531 2.877 52,24 3.069 97,89 99,41 422 442 32 60 93,99 98,44 7,13 1.722 1.772 767 42,92 819 96,36 98,83 1.666 1.668 1.547 92,86 1.586 100,00 100,00 445

% 55,16 13,36 45,68 95,08

Brasil e Grandes Regies Sul Centro-Oeste

Total de Municpios 2000 1.159 446

Tipo de Servio Rede geral de distribuio de gua Rede coletora de esgoto 2000 2008 2000 2008 2008 Nmero % Nmero % Nmero % Nmero % 1.188 1.142 1.185 451 38,91 472 98,53 99,75 39,73 466 439 464 80 17,94 132 98,43 99,57 28,33

Fonte: IBGE (Atlas de Saneamento 2011).

Em 2000, 52% das cidades tinham algum tipo de coleta de esgoto. Em 2008, esse nmero passou a 55%, ou seja, um aumento de 3 p.p. em 9 anos. Contudo, no Sudeste, 95% dos municpios possuam algum tipo de coleta, enquanto no Norte apenas 13% das cidades eram atendidas pelo servio. A comparao entre o nmero de municpios com rede coletora de esgoto mostra que, mesmo com os avanos observados entre 2000 e 2008, o Brasil tem ainda um grande desafio para ampliar esse tipo de servio. Nota-se que o esgotamento sanitrio , de acordo com os dados do IBGE, o servio que apresenta a menor abrangncia municipal, atingindo um percentual de 55% para todo pas em 2008. Registra-se que, na regio Sudeste, 48% dos municpios oferecem tratamento de esgoto. Nesse quesito, a regio Norte tem o pior desempenho: apenas 8% dos seus municpios contam com os servios de tratamento. Conforme registra o Atlas do Saneamento, o no tratamento do esgoto sanitrio responde, juntamente com resduos agrotxicos e destinao inadequada do lixo, por 72% das incidncias de poluio e contaminao nas guas de mananciais, 60% nos poos rasos e 54% nos poos profundos. Alm da iniquidade na distribuio dos servios pblicos e dos prejuzos sade das populaes afetadas, esse conjunto de condies, em parte associadas questo das disparidades regionais, tem o potencial de causar srios danos preservao do ambiente nas regies menos desenvolvidas. Isso leva a reflexos diversos sobre a qualidade de vida presente e futura no pas, bem como sobre a capacidade de aproveitamento de recursos naturais pelas geraes futuras, e, assim, pode causar entraves para as estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel. Renda per capita De acordo com os dados divulgados pelo IBGE, o Brasil alcanou melhor distribuio da renda familiar com o aumento da renda per capita nos municpios entre os anos 2000 e 2010, embora seja verificada a permanncia da desigualdade regional histrica. Nesse perodo, os maiores ndices de crescimento foram observados no estado do Tocantins, com 50%, e em quatro estados nordestinos: Maranho, com 46%; Piau, com 42%; Sergipe, com 41%; e Paraba, com 37%. Os dados do IBGE revelam que a transferncia de renda para a famlia brasileira tem como fatores principais as aes de polticas pblicas de carter distributivo, como o programa Bolsa Famlia, o aumento real do salrio mnimo e a facilidade de acesso renda para os aposentados e pensionistas. Em conjunto, esses fatores contriburam para a melhoria da renda per capita nos estados do Norte e Nordeste. Em que pese esse avano, os dados a seguir sobre a evoluo do rendimento mensal domiciliar no pas evidenciam a distncia dessas duas regies em relao s demais.

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Valor do rendimento mdio mensal domiciliar por regies 2001 a 2009

R$

Brasil e Regies Brasil Centro-Oeste Sul Sudeste Norte Nordeste

Fonte: IBGE / PNAD.

Ano 2001 1.075 1.145 1.166 1.300 896 644 2002 1.173 1.308 1.253 1.405 979 720 2003 1.266 1.362 1.437 1.507 1.033 766 2004 1.362 1.530 1.578 1.596 1.076 859 2005 1.503 1.680 1.695 1.785 1.154 945 2006 1.665 1.847 1.869 1.966 1.293 1.079 2007 1.784 2.070 2.021 2.084 1.394 1.148 2008 1.940 2.312 2.199 2.253 1.520 1.279 2009 2.056 2.410 2.375 2.359 1.648 1.386

Em 2009, o rendimento mdio mensal domiciliar, na regio Nordeste, alcanou 67% da mdia brasileira, e, na regio Centro-Oeste, 58%. Assim como ocorre nos demais indicadores apresentados neste tpico, verifica-se que a intensidade da evoluo do Norte e do Nordeste no tem sido suficiente para que seja superado o quadro de grandes disparidades entre as macrorregies do pas. Mesmo os esforos para aplacar tais diferenas no impediram a formao de desigualdades nas escalas sub-regionais. Criou-se um padro geogrfico que inclui territrios com reduzido nvel de desenvolvimento e, em alguns casos, com elevado nvel de pobreza, distribudos ao redor de polos de progresso social e econmico. Esse cenrio tem exigido a atuao contnua dos governos, de forma a contemplar o combate desigualdade regional em mltiplas escalas, no apenas nas cinco grandes regies.

6.5.1 A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e seus instrumentos

No Brasil, a atuao governamental com vistas reduo das disparidades regionais encontrase formalizada pelo Decreto 6.047/2007, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Seu objetivo central consiste na reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras e na promoo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento. A PNDR congrega instrumentos diversos, como incentivos fiscais, programas e fundos constitucionais de financiamento, englobando recursos pblicos que superaram R$ 26 bilhes em 2011, distribudos conforme o grfico seguinte.

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Distribuio de recursos pblicos conforme os instrumentos da PNDR 2011

R$ 0,08 bi (1%) R$ 6,38 bi (24%)

R$16,64 bi (63%) ORAMENTO FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO

R$ 0,32 bi (1%)

FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL FUNDOS DE INVESTIMENTOS REGIONAIS

R$ 2,97 bi (11%)

INCENTIVOS

Fonte: SDR/MI.

Esse conjunto de instrumentos permite, em princpio, a atuao diversificada do Estado. Os Fundos Constitucionais de Financiamento, formados por 3% da arrecadao dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI), destinam-se a programas de financiamento aos setores produtivos das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Em 2011, os valores disponveis para as trs regies corresponderam a mais de R$ 16 bilhes, ou 63% do total de recursos pblicos da PNDR. Com um montante anual comparativamente reduzido (R$ 0,32 bilhes), os Fundos de Investimentos Regionais, tambm denominados Fundos Fiscais de Investimento, tm como objetivo a mobilizao de recursos para regies carentes de poupana privada. Sua finalidade incentivar empreendimentos econmicos com capacidade de promover o desenvolvimento regional, seguindo diretrizes e prioridades definidas pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI). Com R$ 2,87 bilhes em 2011, os Fundos de Desenvolvimento Regional tm recursos provenientes do Tesouro Nacional e destinam-se implantao, ampliao, modernizao e diversificao de empreendimentos privados localizados nas reas de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Finalmente, os incentivos fiscais, que representaram R$ 6,38 bilhes no exerccio, so incidentes sobre uma srie de tributos federais e tm como objetivo estimular o desenvolvimento de atividades produtivas nas regies Norte e Nordeste. De um lado, esse conjunto de mecanismos essencialmente direcionado ao financiamento do setor privado. Nesse sentido, trabalha com a disponibilizao de recursos para favorecer a criao e a ampliao de projetos nas regies prioritrias, alm de implicar a concesso de benefcios de natureza financeira, creditcia ou tributria, conforme o caso. De outro lado, a PNDR conta com programas de governo, para os quais so definidas aes oramentrias que direcionam recursos do Tesouro para objetivos especficos de reduo das desigualdades e de aproveitamento das potencialidades locais. Ao contrrio dos demais mecanismos, os programas de governo no so destinados ao financiamento da atividade privada, permitindo a gesto dos recursos pelo poder pblico de forma direta. Entretanto, os recursos
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liquidados em 2011 nos programas oramentrios de desenvolvimento regional alcanaram apenas R$ 81,6 milhes, o que equivale a 0,3% do total de recursos englobados pela PNDR no exerccio. O montante mencionado refere-se aos programas de governo que integraram o PPA 20082011, nominalmente identificados para o financiamento da PNDR: Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso); Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver); Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) e Programa de Desenvolvimento Sustentvel das Macrorregies. Com o trmino da vigncia do PPA 2008-2011, a atuao governamental destinada diretamente ao desenvolvimento regional passou a ser consolidada no programa temtico denominado Programa de Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria. O referido programa abrange objetivos, iniciativas e aes de cinco ministrios, quais sejam: Ministrio da Integrao Nacional (MI), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Alm disso, o programa temtico contm 13 objetivos, dos quais quatro se encontram sob a responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional: i) Formular e implementar os marcos legais das Polticas Nacionais de Desenvolvimento Regional e de Ordenamento Territorial, contribuindo para a reduo das desigualdades regionais e a ocupao racional do territrio; ii) Criar e aperfeioar instrumentos econmicos e financeiros com vistas promoo do desenvolvimento regional sustentvel; iii)Desenvolver sistemas locais e regionais de inovao e projetos de incorporao e de difuso de tecnologias; iv) Estruturar e adensar arranjos produtivos locais e cadeias produtivas em mltiplas escalas, com vistas ao desenvolvimento sustentvel, competitividade e superao das desigualdades regionais e da pobreza extrema, por meio da dinamizao econmica e da incluso produtiva.

6.5.2 Problemas Recorrentes

Em 2009, a questo do desenvolvimento regional foi eleita pelo TCU como tema de maior significncia (TMS), o que levou realizao de uma srie de fiscalizaes sobre diferentes reas de atuao da PNDR. Os trabalhos foram orientados a partir das constataes obtidas por um levantamento de auditoria sobre os aspectos gerais da poltica, que culminou com a publicao do Acrdo 2919/2009-TCU-Plenrio, incluindo uma srie de recomendaes para o aprimoramento da ao governamental. Destaque-se que, como em outras aes de fiscalizao dessa natureza, o TCU buscou, a partir da identificao de um panorama geral da questo, colaborar com a gesto pblica, promovendo, em essncia, uma tentativa de somar esforos, tendo como objetivo final o uso efetivo e otimizado dos recursos federais para atendimento do interesse pblico. A partir de 2011, com o monitoramento das deliberaes prolatadas no referido acrdo e por intermdio de novos trabalhos realizados no contexto do TMS Desenvolvimento Regional 2011-2012, constatou-se a recorrncia de alguns problemas relevantes na atuao governamental, que continuam a ensejar correes urgentes. Esses problemas esto sintetizados a seguir.
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 Ausncia de coordenao nacional A Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, estabelecida pelo Decreto 4.793/2003, no retomou suas atividades at o final de 2011, desconsiderando a recomendao constante do Acrdo 2919/2009-TCU-Plenrio. Sem a operao da cmara, fica comprometida a capacidade do Governo Federal de assegurar a efetividade de suas polticas e diretrizes, com vistas reduo das desigualdades sociais e econmicas entre as regies brasileiras, pela falta de articulao entre os diversos ministrios cujas aes deveriam concorrer para esse objetivo constitucionalmente estipulado. Mesmo os esforos empreendidos pelo Ministrio da Integrao Nacional, no sentido de estabelecer canais de comunicao com diversos rgos pblicos, no atendem de maneira plena s necessidades de coordenao da poltica, pois ao ministrio no assiste poder institucional para substituir a cmara. Isso porque a ela foi atribudo o papel de estabelecer polticas pblicas e diretrizes de integrao nacional e desenvolvimento regional que vinculem a ao dos demais rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Nesse sentido, ressalta-se que a Casa Civil da Presidncia da Repblica informou ao TCU, por meio do Ofcio 584/SE-C.Civil/PR, de 11 de abril de 2012, que a operao do Comit Executivo da Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional deveria se reunir ainda no ms abril do exerccio corrente. Conforme mencionado, a iniciativa ser de extrema importncia para retomar as aes de coordenao no nvel do Governo Federal. Inadequao de normativos Os normativos que regem a aplicao de recursos atinentes s fontes de financiamento da PNDR no foram revisados em conformidade com a poltica. Com isso, corre-se o risco de que a destinao dos recursos no esteja em consonncia com o grau de necessidade de cada sub-regio brasileira, de acordo com os diagnsticos que orientaram a formulao da prpria PNDR. Isso significa que no foram estabelecidas condies institucionais adequadas a assegurar o direcionamento de maior volume de dinheiro para as sub-regies prioritrias da PNDR, o que dificulta a maior flexibilidade e eficcia da poltica. Problemas de formulao dos programas de governo Os programas oramentrios integrantes do PPA 2008-2011, cuja vigncia encerrou-se no ltimo exerccio, no foram aprimorados em relao a aspectos fundamentais, como o estabelecimento de indicadores adequados e metas de realizao, ao contrrio do recomendado pelo Acrdo 2919/2009-TCU-Plenrio. Em decorrncia da inao, perdeu-se a oportunidade de se direcionarem, de forma mais precisa, a ao governamental e os recursos federais aplicados no mbito do ltimo plano plurianual. Fragilidades institucionais As deficincias institucionais das superintendncias regionais de desenvolvimento, assim como as fragilidades dos controles internos e sistemas de informao dos bancos operadores, representam riscos relevantes. Conforme constatado pelas diversas auditorias que integraram o TMS Desenvolvimento Regional 2009-2010, as falhas indicam que as entidades responsveis pela execuo da poltica enfrentam srias limitaes, de diferentes naturezas, minimizando sua contribuio para o xito da PNDR. Ademais, as deficincias dos controles internos aumentam o risco associado ao uso inadequado dos recursos pblicos investidos, seja devido a irregularidades

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graves, como fraudes, seja em razo de falhas de gesto que reduzem os resultados dos instrumentos de financiamento. Reduzida execuo oramentria No ano de 2011, o volume total de recursos liquidados referentes aos programas oramentrios do Ministrio da Integrao Nacional foi de R$ 81,6 milhes, o que representa apenas 5,84% do total alocado para esses programas na Lei Oramentria Anual (R$ 1,39 bilho). Ausncia de planos regionais de desenvolvimento At o final de 2011, no haviam sido criados os planos de desenvolvimento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, em atendimento ao art. 21, inciso IX, da Constituio Federal. A inexistncia dos planos impede que a atuao governamental ocorra de forma organizada e pautada por diagnsticos e objetivos acurados, com a identificao adequada das necessidades de cada rea e das aes que podem contribuir para super-las. Alm disso, prejudica a adequada e eficiente alocao dos recursos do oramento da Unio e o direcionamento dos incentivos fiscais nas regies. Esse assunto objeto de auditoria a ser feita, no mbito do TCU, pela 4 Secretaria de Controle Externo, sob a conduo do Ministro Aroldo Cedraz.

6.5.3 Aprimoramentos na Gesto da PNDR

No mbito do TC 015.133/2011-7, em que se monitorou o cumprimento das deliberaes prolatadas no Acrdo 2919/2009-TCU-Plenrio, verificou-se que trs recomendaes foram atendidas ou esto em atendimento, todas a cargo do Ministrio da Integrao Nacional. Em primeiro lugar, est sendo seguido o cronograma de implantao do Sistema Nacional de Informao para o Desenvolvimento Regional (SNIDR), cujas etapas iniciais foram cumpridas e cuja execuo encontra-se em andamento. Em relao sistemtica de monitoramento das diretrizes e prioridades estabelecidas na aplicao e fiscalizao dos recursos dos fundos pelos bancos operadores, verificou-se que h medidas em curso no sentido de sua implantao pelo MI. Ademais, foi contratada e realizada avaliao da PNDR, no perodo compreendido entre 2007 e 2010, de forma a gerar informaes e anlises que devem subsidiar os processos de reformulao e aprimoramento contnuo da poltica e de seus instrumentos de realizao. Alm disso, o Ministrio da Integrao Nacional elaborou proposta de reformulao e aprimoramento da PNDR, disponibilizada para discusso pela sociedade. Essa proposio deve ser objeto de debates em conferncias estaduais, programadas para o segundo semestre de 2012, e finalmente ser levada a discusso em uma conferncia nacional. O objetivo declarado do MI assegurar ampla participao de entes subnacionais, especialistas, gestores pblicos e cidados em geral, com vistas formulao de uma proposta a ser encaminhada ao Congresso Nacional. Almejase que a nova verso da PNDR seja consubstanciada em lei, de maneira a formaliz-la como uma poltica do Estado brasileiro.

6.5.4 Continuidade das Aes de Controle

O mencionado TMS Desenvolvimento Regional 2011-2012, atualmente vigente, foi planejado para dar continuidade aos trabalhos realizados por este Tribunal em 2009 e 2010. Trata se, novamente, de um conjunto de auditorias que procuram examinar aspectos complementares da

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poltica e de seus instrumentos de financiamento e execuo, a partir das constataes de auditorias anteriores. Nesse sentido, est em curso levantamento de auditoria que subsidiar a elaborao do modelo lgico da PNDR, a partir de documentos e informaes fornecidas pelos gestores. Isso deve possibilitar a obteno e a explicitao, de forma sistematizada, dos objetivos da Poltica e de como seus instrumentos se articulam para realiz-los. Os trabalhos desenvolvidos at o momento, incluindo a coleta de informaes junto aos gestores da poltica e a diversos especialistas na temtica, apontam para a existncia de um conjunto de problemas, anteriormente relacionados, que no esto sendo atacados pela PNDR. A constatao demonstra a fragilidade na formulao da poltica, o que significa que no esto sendo contempladas solues (aes e recursos) para enfrentar vrias causas, ainda existentes, da desigualdade regional. Outra importante questo, verificada junto a gestores federais e a entidades subnacionais que atuam na temtica do desenvolvimento regional, a insuficincia de coordenao federativa. Segundo relato dos tcnicos do MI, atualmente, a efetividade das instncias de articulao com estados e municpios reduzida, impedindo uma atuao coordenada dos trs nveis de governo. Esse quadro agravado pela inadequao das estruturas das superintendncias regionais de desenvolvimento, conforme sinalizaram as auditorias realizadas em 2009 e 2010, e de acordo com o que reiteraram os tcnicos do Ministrio da Integrao. Como registrado no item anterior, alm de no propiciar condies apropriadas, como fruns para articulao federativa, as autarquias no tm demonstrado capacidade para efetuar seu papel de fomento, coordenao e fiscalizao. Alm disso, embora haja aprimoramentos na concepo do programa temtico que trata da questo do desenvolvimento regional no PPA 2012-2015, ainda h aspectos com falhas de planejamento que podem comprometer a boa gesto governamental. Destacam-se: indicadores sem metas associadas para o perodo; ausncia de articulao entre programas que concorrem para o objetivo do desenvolvimento regional; ausncia de mecanismos de articulao das aes inseridas no prprio programa; metas no quantificadas ou insuficientemente especificadas; ausncia de metas identificadas com as medidas de aperfeioamento dos instrumentos financeiros; e insuficincia dos indicadores. Futuras Aes de Fiscalizao Considerando o expressivo montante de recursos pblicos federais investidos anualmente na questo do desenvolvimento regional (R$ 26 bilhes), a prioridade afirmada pela prpria Constituio e o conjunto de falhas que tem prejudicado a atuao governamental, tem-se configurada uma situao de risco elevado. Esse contexto, por si s, demanda a atuao continuada da fiscalizao por parte do Tribunal, no mbito de uma ao coordenada. Dessa forma, esto programados vrios trabalhos sobre o tema, alguns dos quais j projetados para 2012 e 2013: Auditoria operacional sobre os indicadores estabelecidos para a poltica, os programas do novo PPA e demais instrumentos de ao governamental com vistas reduo das desigualdades regionais; Levantamento de auditoria sobre o processo de elaborao dos Planos de Desenvolvimento Regional do Norte e do Nordeste;
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 Monitoramento de auditorias realizadas no mbito do TMS 2009-2010, que incluram fiscalizaes sobre os fundos constitucionais de financiamento e os bancos operadores; Levantamento de matriz de risco para orientar trabalhos de fiscalizao a mdio prazo; Projeto de aprimoramento da sistemtica de avaliao, monitoramento e controle da PNDR, em cooperao com a CGU, o MI, o MP e o MDS.

6.5.5 Concluses
O padro regional assimtrico verificado no Brasil limita as condies para o crescimento econmico do pas, uma vez que exclui do processo competitivo grandes reas e populaes, alm de agravar problemas tpicos das regies mais desenvolvidas. Nesse sentido, torna-se imprescindvel valer-se do potencial das reas apartadas do desenvolvimento nacional, considerando as vantagens competitivas que podem advir da incluso das suas foras naturais, econmicas, sociais e culturais. Aproveitar essa diversidade atende aos interesses regionais e nacionais de evoluo das condies de vida da populao, o que pode ser alcanado mediante polticas pblicas que promovam a coeso territorial. Por outro lado importante considerar as necessidades de investimento pblico peculiares a cada territrio, contemplando, especialmente, educao, inovao e infraestrutura, com vistas ao aumento duradouro do desenvolvimento por meio da integrao competitiva. Alm disso, a ausncia de investimentos suficientes em servios essenciais, como os de saneamento, tem impactos sobre a sade da populao e o meio ambiente. Esse ltimo aspecto intensificado, ainda, pela degradao associada explorao dos recursos naturais decorrente da falta de oportunidades, informaes, planejamento e fiscalizao. Com esse quadro, resta prejudicada a disponibilidade de recursos naturais para as geraes futuras, com reflexos sobre o processo de desenvolvimento sustentvel do Pas. Como visto neste tpico, apesar da aplicao sistemtica de recursos pblicos, as polticas e os instrumentos empregados no tm se mostrado capazes de reverter o quadro de desigualdade crtica entre as macrorregies e sub-regies brasileiras. Esse panorama de persistncia das disparidades requer, por certo, o aprimoramento urgente da ao governamental. As necessidades de aperfeioamento da formulao e a fragilidade da governana limitam os resultados alcanados com os R$ 26 bilhes investidos anualmente por meio da poltica nacional de desenvolvimento regional. Ademais, a ausncia de mecanismos de articulao com estados e municpios restringe a participao da sociedade e a colaborao com os entes subnacionais, o que, por sua vez, reduz a eficincia e a efetividade da atuao pblica, com vistas reduo das desigualdades regionais. Deve-se considerar, ainda, o parco volume de recursos passveis de manejo pelos rgos e entidades que desenvolvem as aes e projetos destinados a atacar as causas da disparidade. Embora o total de recursos pblicos empregados na poltica seja vultoso, um percentual inferior a 1% foi destinado aos programas de governo inclusos no PPA em 2011. Alm disso, no atual desenho da poltica, no se verificam instrumentos aptos a atuar sobre um vasto conjunto de fatores que os gestores pblicos e os especialistas na rea consideram cruciais. O Governo Federal deve promover a reativao das instncias de coordenao da poltica nacional de desenvolvimento regional, com a criao de mecanismos efetivos para integrar as aes setoriais, alm de intensificar os esforos de aprimoramento do planejamento, da
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execuo e do acompanhamento dos programas de governo que podem contribuir para a construo de um Pas regionalmente mais justo e equilibrado. Em virtude do exposto, propem-se as seguintes recomendaes: a) Casa Civil da Presidncia da Repblica, para que adote medidas que fortaleam as instncias de coordenao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, inclusive por intermdio da retomada da atuao da Cmara de Polticas de Desenvolvimento Regional, nos termos estabelecidos pelo Decreto 4.793/2003; e b) ao Ministrio da Integrao Nacional, para que considere, no atual processo de reviso da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, a necessidade de adotar instrumentos de gesto e controle que permitam atacar o conjunto de causas identificadas pelos rgos gestores da poltica e especialistas no tema, como o dficit de infraestrutura produtiva, os nveis regionais inferiores de educao e a reduzida qualificao institucional dos territrios menos desenvolvidos. Recomendaes i) Casa Civil da Presidncia da Repblica, para que adote medidas que fortaleam as instncias de coordenao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, inclusive por intermdio da retomada da atuao da Cmara de Polticas de Desenvolvimento Regional, nos termos estabelecidos pelo Decreto 4.793/2003; e ii) ao Ministrio da Integrao Nacional, para que considere, no atual processo de reviso da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, a necessidade de adotar instrumentos de gesto e controle que permitam atacar o conjunto de causas identificadas pelos rgos gestores da poltica e especialistas no tema, como o dficit de infraestrutura produtiva, os nveis regionais inferiores de educao e a reduzida qualificao institucional dos territrios menos desenvolvidos

6.6 Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil e sua relao com a Sustentabilidade do Crescimento Econmico 6.6.1 Relevncia em relao ao tema da sustentabilidade
Nos ltimos anos, o entendimento de que um pas precisa investir em cincia, tecnologia e inovao para sustentar seu crescimento econmico tornou-se amplamente consensual, tanto na academia quanto no debate poltico, embora nem sempre seja uniforme o entendimento sobre os conceitos envolvidos, e principalmente, o relacionamento entre eles e o desenvolvimento do pas. Cincia, tecnologia e inovao (C, T & I) no se constituem necessariamente etapas encadeadas de um mesmo processo e, tampouco, so fenmenos interdependentes. Cada uma delas atende a propsitos distintos, porm conexos, e, assim, em regra, tambm so fomentadas pelos governos de formas distintas. Cincia tem um carter de pesquisa pura, de base, com potencial para gerar uma srie de novos conhecimentos e resultados, mas que, em regra, tendem a trazer aplicaes prticas apenas no longo ou no longussimo prazo. Apesar de fundamental para permitir a continuidade do desenvolvimento tecnolgico de um pas, no gera ganhos de competitividade que possam ser imediatamente mensurados, em funo do seu longo ciclo de maturao.

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Uma nova tecnologia, ou uma pesquisa aplicada, pode ser altamente inventiva e, ainda assim, no ter, de pronto, valor para o mercado. Para que isso ocorra, preciso que a descoberta seja escalonada e esteja associada a um plano de negcios e a uma estratgia que promova a sua insero mercadolgica. Caso contrrio, tambm no trar ganhos de competitividade que gerem impacto no dinamismo de uma economia, apesar de poder produzir novos conhecimentos teis sociedade. Por sua vez, a inovao aquela que tem espao e valor em seu mercado especfico e que traz ganhos reais competitividade das empresas. Segundo a Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec 2008), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a inovao se refere a produto e/ou processo novo ou substancialmente aprimorado para a empresa. Percebe-se, assim, o papel fundamental da empresa no processo de inovao e destaca-se o fato de que so as inovaes propriamente ditas que trazem dinamismo econmico e ganhos de competitividade e de produtividade para uma determinada economia. So elas que afetam a gerao de emprego e renda, a estrutura de produo, e, consequentemente, a sustentabilidade do crescimento econmico no curto/mdio prazo. Tanto cincia quanto tecnologia e inovao so importantes para viabilizar o crescimento econmico de um pas, mas cada uma delas necessita de um prazo de maturao diferente para produzir efeitos econmicos prticos. Nesse contexto, saber empregar os instrumentos de fomento mais adequados a cada uma dessas fases do chamado ciclo da inovao que no deve ser entendido com enfoque de continuidade ou linearidade, conforme explicado ao longo do texto crucial para qualificar a atuao governamental em C, T & I e para avaliar os efeitos do investimento realizado nesta rea na sustentabilidade do crescimento econmico de uma determinada economia. Importante destacar que a necessidade de se conferir prioridade a C, T & I foi expressamente reconhecida pelo governo brasileiro na Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI 2012/2015), aprovada em 15 de dezembro de 2011. A ENCTI aponta expressamente o investimento em C, T & I como eixo estruturante do desenvolvimento do pas e ratifica o papel indispensvel da inovao em seu esforo de desenvolvimento sustentvel e na consolidao de um novo padro de insero internacional do Brasil. Da mesma forma, a cartilha do Plano Brasil Maior (PBM), atual poltica industrial do governo, tem o seguinte tema: Inovar para competir. Competir para crescer. Comparao Internacional do Investimento em Pesquisa e Desenvolvimento O termo Pesquisa e Desenvolvimento (P & D) utilizado para excluir do conceito de Cincia e Tecnologia as aes correlatas cincia de cunho preponderantemente administrativo. Assim, a C&T mais ampla e engloba a P&D. Interessante observar que pases que tradicionalmente mantiveram altos nveis de gastos com P & D ao longo dos anos, em regra, tendem a continuar aumentando os seus gastos, como mostra o grfico seguinte. Segundo o estudo Inovao: estratgias de sete pases (ARBIX, G. et al. Inovao. Estratgias de sete pases. ABDI. Braslia, 2010), so justamente os pases tradicionalmente mais inovadores que consagram hoje os esforos mais intensos para promover a inovao.

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Dispndios nacionais em P & D (% PIB) 2000 a 2010

4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 1998 Espanha Itlia Frana Alemanha Estados Unidos Japo Finlndia

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Fontes: Eurostat (tsiir020), OCDE.

O prximo grfico mostra que, de fato, o Brasil possui espao para aumentar seus investimentos em P & D quando comparado aos pases de maior desenvolvimento econmico. Os dados mostram a posio intermediria brasileira, desfavorvel em relao a todos os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Dispndios nacionais em P & D (% PIB)
4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

Fontes: ENCTI (2012-2015), MCTI e Eurostat (tsiir020), OCDE. Anos mais recentes disponveis.

Participao de empresas no investimento nacional em P & D No Brasil, a existncia de uma poltica industrial com foco na inovao ainda fenmeno recente, remontando ao surgimento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), em 2004. Sendo assim, muitos dos mecanismos de fomento existentes ainda esto em consolidao, e os atores envolvidos ainda demandam certo tempo para avaliar e ajustar os instrumentos existentes e para fomentar uma cultura empresarial voltada para a inovao. Isso contribui para que, no Brasil, o investimento com recursos privados em P & D seja inferior ao investimento pblico, como mostra o grfico abaixo, diferentemente do que ocorre nos pases

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desenvolvidos. Essa menor participao relativa do gasto privado afeta diretamente a taxa de inovao do pas, uma vez que, para que a inovao acontea, a empresa precisa estar presente.
Contribuio dos setores Governo e Empresas para os dispndios nacionais em P & D (%)
Japo (2009) Coria (2008) China (2009) Alemanha (2008) Estados Unidos (2008) Cingapura (2008) Austrlia (2008) Frana (2008) Portugal (2008) Canad (2010) Brasil (2010) Reino Unido (20120) Itlia (2008) Mxico (2007) Espanha (2008) Argentina (2007) Rssia (2009) 0 75,3 72,9 71,7 67,3 67,3 63,5 61,4 50,7 48,1 46,8 45,7 45,4 45,2 45,1 45 29,3 26,6 20 40 Empresas Fonte: ENCTI 2012-2015/MCTI. Anos mais recentes disponveis. As parcelas faltantes para totalizar os 100%, nas barras do grfico, representam os dispndios em P&D efetuados pelo terceiro setor. 38,9 43,7 33,4 52,4 30,7 42,9 50,2 45,6 67,5 66,5 60 Governo 80 100 120 17,7 25,4 23,4 28,4 27,1 29,9 34,9

No Brasil, tanto o dispndio total, quanto o empresarial, vem crescendo nos ltimos anos, como nos mostra o grfico seguinte. O ritmo de crescimento mdio anual para o perodo 2004/2009 foi de 16,7% para o dispndio nacional e 17,6% para o empresarial, bem abaixo do que foi estabelecido pelas atuais metas do governo. Nesse ritmo, o Brasil levaria 20 anos para alcanar o nvel mdio atual dos pases desenvolvidos.
Dispndio nacional em P&D (% PIB) 2005 a 2010
1,4 1,2 1 0,97 0,8 0,6 0,4 0,2 0 2004 Fonte: MCTI. 0,5 0,51 0,57 0,52 0,58 0,53 0,6 0,56 0,61 0,55 1,1 1,01 Dispndios Empresariais Dispndios Pblicos Total 0,48 0,49 1,11 1,17 1,16

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Dados da Pintec mostram que, embora a taxa de inovao na indstria (nmero de empresas inovadoras que implementaram algum tipo de inovao, de produto ou de processo, no perodo de 2006 a 2008 em relao ao total de empresas) tenha crescido de 33,4% (Pintec 2006) para 38,6% (Pintec 2008), apenas 4,1% das empresas industriais criaram, nesse perodo, um produto novo ou substancialmente aperfeioado para o mercado nacional. Esse comportamento predominantemente adaptativo est associado ao baixo investimento em P & D pelo setor empresarial brasileiro.
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A Pintec evidencia, ainda, a baixa utilizao de apoio governamental pelas empresas brasileiras: das 41.262 empresas que declararam ter implementado inovaes nos trs anos anteriores pesquisa, apenas 22,3% utilizaram algum tipo de apoio governamental. Dessas, 60,3% utilizaram a forma de apoio financiamento para a compra de mquinas e equipamentos utilizados para inovar. Ressalta-se que essas empresas tambm podem ter utilizado, simultaneamente, outro tipo de apoio governamental, mas em ndices muito baixos, conforme dados da Pintec 2008,

6.6.2 Anlise da construo e do acompanhamento das metas definidas pelas atuais polticas de cincia, tecnologia e inovao, como foco na sua contribuio sustentabilidade do crescimento econmico brasileiro.
importante verificar se as metas de aumento do investimento em P, D & I so robustas, tecnicamente embasadas e possuem os pressupostos necessrios para promover o desenvolvimento cientfico e tecnolgico e a inovao no pas. O perodo atual coincide com o nascimento da j citada ENCTI, elaborada com vistas a orientar aes de governo para o perodo de 2012 a 2015. A ENCTI foi aprovada aps um processo de elaborao conduzido pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), ao longo de 2011. No momento, o Ministrio est conduzindo um novo processo, ainda em estgio inicial, de definio de indicadores e metas para todos os programas definidos pela ENCTI, detalhando, dessa forma, o planejamento da atuao governamental. A nova Estratgia Nacional sucedeu o Plano de Ao de Cincia, Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Nacional (PACTI 2007/2010), primeira poltica de C, T & I institucionalizada de forma abrangente pelo governo federal. Os gestores do MCTI afirmaram que, no perodo em que vigorou o PACTI, os atores envolvidos sentiram necessidade de um documento que lhes conferisse maior nvel de respaldo poltico e estratgico. Nesse contexto, a ENCTI comeou a ser elaborada. A ENCTI foi estruturada para o perodo de 2012/2015, com o objetivo de estabelecer diretrizes para o mesmo perodo abarcado pelo Plano Plurianual (PPA). Porm, suas metas foram definidas para o ano de 2014, tendo como referncia o final do exerccio de 2010, para que o desempenho possa ser mais facilmente comparado com aquele obtido no perodo anterior, coberto pelo PACTI tambm quadrienal e finalizado em 2010 , sem comprometer a continuidade da anlise temporal dos indicadores. No PPA 2012/2015, o Programa 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao estabelece indicadores coincidentes com alguns dos indicadores previstos pela ENCTI. Vale destacar, ainda, que a meta Dispndio empresarial em P & D em relao ao PIB compartilhada entre a ENCTI e a poltica industrial consubstanciada no Plano Brasil Maior, coordenado pelo MDIC. Sobre a Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) A ENCTI fundamenta suas anlises no seguinte entendimento: para transformar a C, T & I em eixo estruturante do desenvolvimento brasileiro, preciso incorporar sistematicamente a inovao ao processo produtivo e realizar uma revoluo no sistema educacional brasileiro, como forma de criar capital humano capacitado a operar laboratrios, desenvolver novas tecnologias e implantar inovaes no mercado. A estratgia define alguns setores como prioritrios para a dinamizao da economia brasileira. So eles: tecnologias da informao e comunicao; frmacos e complexo industrial da
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sade; petrleo e gs; complexo industrial da defesa; aeroespacial; reas relacionadas com a economia verde e desenvolvimento social, biotecnologia e nanotecnologia. Alm disso, a ENCTI prev quatro eixos de sustentao, a saber: Promoo da inovao; Novo padro de financiamento do desenvolvimento cientfico e tecnolgico; Fortalecimento da pesquisa e da infraestrutura cientfica e tecnolgica; Formao e capacitao de recursos humanos. Para seus quatro eixos de sustentao, a estratgia estabeleceu objetivos e principais aes estratgicas, alm de indicadores de desempenho e metas a serem perseguidas. Importante destacar que as principais macrometas da ENCTI projetam crescimentos mdios anuais de investimento desafiadores para o pas e para o setor empresarial: aumentar o dispndio nacional em P&D de 1,19% em 2010, para 1,8% do PIB em 2014, o que representaria um crescimento mdio anual de 22,1%, contra os 16,7% ocorridos no perodo anterior (2004/2009); elevar o dispndio empresarial em P&D de 0,56% em 2010, para 0,9% do PIB em 2014, o que envolveria um crescimento mdio anual de 22,9%, contra os 17,6% do quinqunio anterior. Em termos absolutos, isso corresponderia a um aumento de R$ 24 bilhes de investimentos empresariais anuais em 2014, somados aos R$ 16,11 bilhes praticados em 2008. O processo de elaborao da ENCTI Conforme os gestores do MCTI, a ENCTI surgiu da percepo da necessidade de um documento de mais alto nvel e com respaldo poltico, para conferir robustez a um plano de ao para a C, T & I. A construo de tal documento se estendeu ao longo de todo o exerccio de 2011 e foi capitaneado pelo MCTI. No que diz respeito aos estudos e pressupostos utilizados para a definio de problemas, objetivos e metas explicitados na ENCTI, o MCTI declarou ter se baseado nos resultados do PACTI 2007/2010, nas diretrizes do novo governo, nas recomendaes e concluses da 4 Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Sustentvel (www.cgee.org.br/publicacoes/livroazul.php), alm de estudos do IPEA e da OCDE sobre o tema e nos indicadores da Pintec e do prprio ministrio. O detalhamento de indicadores e metas para os programas, porm, s dever ser realizado ao longo de 2012, com a elaborao de um novo plano de ao para o perodo que se segue. Isso se configurou como um limitador para a presente anlise, uma vez que a estratgia s estabeleceu indicadores e metas de nvel macro. Em relao a elas, os gestores afirmaram que a tcnica utilizada para definio de seus valores foi a associao de uma extrapolao de tendncias do desempenho histrico brasileiro, com comparao internacional. Teria sido observada a performance do investimento nacional em P & D realizado por Rssia (1,24% do PIB em 2009), ndia (0,61% do PIB em 2005) e China (1,7% do PIB em 2009), que compem o grupo conhecido como BRICs, integrado por pases comparveis ao Brasil, correlacionando-se esse dados com uma extrapolao de tendncia histrica otimista para o desempenho brasileiro. Segundo os gestores, as metas foram pensadas para serem ambiciosas, de modo a representarem uma mudana de patamar em relao situao atual, ao invs de mera continuidade dos avanos j empreendidos.
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O processo foi realizado preponderantemente no mbito do prprio MCTI, com reunies temticas internas sobre os resultados e gargalos do PACTI (2007/2010). Tambm foram desenvolvidas sete videoconferncias com os institutos do MCTI, e com especialistas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), do Senado Federal, da Unicamp, da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE). A Secretaria de Inovao do MDIC informou no ter participado do processo de elaborao da ENCTI, tendo tomado conhecimento do documento apenas na fase preparatria para a reunio do Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT) que iria apreciar e aprovar a estratgia. Em relao participao do CCT nesse processo, apurou-se que 2011 foi um ano de transio para o Conselho, no qual os mandatos dos diversos membros haviam sido encerrados e os novos membros ainda no haviam assumido. Assim, a nica vez em que o CCT reuniu-se naquele ano foi em 15 de dezembro, quando foi apreciada e aprovada a ENCTI. Previamente reunio, a Secretaria do Conselho submeteu verses preliminares do documento aos membros, de forma individual, para conhecimento. O CCT um lcus potencialmente privilegiado no Sistema Nacional de C, T & I. Embora sua composio seja diversificada empresrios, representantes da academia, da sociedade e de treze diferentes ministrios (Decreto 6.090/2007) , frequente que sua representatividade e fora poltica restem prejudicadas. Um dos fatores que contribuem para isso consiste na inexistncia de articulao institucionalizada entre o CCT e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI). Isso prejudica a construo de uma poltica de inovao integrada com a poltica industrial nacional, uma vez que no existe um rgo de alto nvel que coordene esse processo e transforme a inovao, de fato, em prioridade de governo. Nesse sentido, faz-se necessrio um arcabouo institucional que permita construir um consenso poltico em torno de aes estruturantes, possibilitando ao pas elaborar um planejamento de longo prazo para a C, T & I, que extrapole os perodos quadrienais da alternncia de governo e do PPA.

6.6.3 Novas aes da poltica de C, T & I

Partindo do pressuposto assumido pelo MCTI, de que as metas da ENCTI deveriam ser ambiciosas, de modo a representar uma mudana de patamar em relao situao atual, h que se considerar que, para que essa alterao ocorra efetivamente, a dinmica da ao governamental tambm precisa ser modificada, assim como outros fatores, como aperfeioamentos no marco regulatrio atual. Sendo assim, o exame das principais aes que esto sendo planejadas para viabilizar a mudana de status quo desejada faz-se relevante, em funo da importncia que dever ser conferida ao seu acompanhamento, como ponto fundamental para a avaliao das polticas pblicas de C, T & I nos prximos anos. A reestruturao da Finep e o aumento dos recursos disponveis para a concesso de reembolsveis. A Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), empresa pblica vinculada ao MCTI, o principal ator de fomento institucional pblico e direto inovao no Brasil. A empresa possui carter atpico, por atuar como instituio financeira, captando recursos em diversas fontes pblicas e emprestando a outros agentes financeiros, mas no estando sujeita fiscalizao exercida pelo Banco Central (Bacen). Essa atipicidade limita a atuao da Finep como instituio financeira plena
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e, consequentemente, como indutora de inovao, razo pela qual a situao precisa ser avaliada pelo governo. Seu reconhecimento como instituio financeira precisa ser submetido ao Conselho Monetrio Nacional (CMN), aps avaliao do impacto das exigncias impostas Finep para tal adequao, a exemplo dos enquadramento nas orientaes emanadas do Acordo de Basilia II. Duas questes precisam ser encaminhadas para que a reestruturao ocorra: garantir a sustentabilidade econmico-financeira do banco e regularizar a situao jurdico-normativa da instituio. O principal impedimento atual aprovao do CMN a necessidade de aporte de capital para alavancar o patrimnio de referncia da Finep. Nos patamares atuais, seu patrimnio no permite enquadramento nos limites de exposio ao risco por empresa ou grupo econmico (Resoluo BACEN 2.844/2001, artigos 2 e 4). Alm da necessidade de aporte de capital, as exigncias para o reconhecimento incluem a regularizao jurdico-normativa da instituio e uma reestruturao organizacional, com a criao de novas unidades operacionais, em especial a implantao de uma rea de Gesto de Risco, bem como a seleo e o recrutamento de novos funcionrios, a adoo de novo modelo de gesto e a normatizao e a racionalizao de processos e procedimentos. Em relao ao modelo atual, outro limitador o fato de que o Ministrio da Fazenda considera que emprstimos concedidos a instituies no financeiras impactam no resultado primrio do pas, e assim, a captao de recursos pela Finep junto ao Tesouro Nacional acaba sendo dificultada. Nesse sentido, a Finep contratou estudo para caracterizar possveis modelos para sua tipificao como instituio financeira. Cada modalidade de instituio financeira tem suas regulamentaes e caractersticas prprias, da a importncia em se definir a natureza que a instituio adotar. O estudo concluiu pela adequao do modelo de agncia de fomento, no curto prazo, por ser o de menor complexidade, com custos reduzidos de superviso pelo Bacen e por conferir ampla capacidade de integrao no uso dos instrumentos de fomento. Para o longo prazo, o estudo concluiu que a Finep poderia incorporar as funes de gestora de recursos, o que favoreceria a captao no mercado e ampliaria as linhas de negcio, principalmente as relacionadas realizao de investimentos em projetos. Porm, esse modelo de alta complexidade operacional, o que inviabiliza sua implementao no curto prazo. Nesse sentido, a edio de um decreto, que altere o estatuto da Finep, seria suficiente para formalizar a reestruturao e definir precisamente que instrumentos sero operados pela empresa. De acordo com a avaliao resultante do citado estudo, o custo aproximado para a transformao em instituio financeira do tipo agncia de fomento de R$ 73 milhes, em um prazo de 32 meses. Parte desse custo j est alocado na implantao do novo modelo de gesto da tecnologia de informao (Projeto Modernize), que se faz necessrio independentemente da reestruturao. Destaca-se que consta do PPA 2012/2015 a Iniciativa 01PD "Converso da Finep no Banco Nacional da Inovao e criao da Finep Participaes". A criao da Embrapii A necessidade da criao de novos mecanismos de compartilhamento de riscos e de articulao pblico-privada para P, D & I no Brasil recorrentemente apontada pelos diversos
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atores e especialistas da rea. Nesse contexto, est sendo planejada a criao da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (Embrapii), que buscar facilitar a interao entre instituies cientficas e tecnolgicas (ICTs) e empresas, por meio do compartilhamento de riscos. O MCTI, por meio da Portaria 593/2011, instituiu grupo de trabalho (GT) responsvel pela implementao e pelo acompanhamento de uma experincia piloto, com a finalidade de apresentar subsdios e propostas de modelo jurdico e de governana para a futura Embrapii. O objetivo maior da Embrapii ser o de alavancar e promover a captao de recursos privados para P, D & I, por meio do compartilhamento de riscos. A ideia que a Embrapii financie carteiras de projetos de acordo com a seguinte frmula: exigncia de contrapartida privada (da empresa parceira) no valor de um tero dos custos; financiamento pblico no montante de outro tero (via Embrapii); e o ltimo tero ser de responsabilidade do instituto credenciado que solicitou o apoio. A Embrapii financiar apenas carteiras de projetos, e no projetos especficos, para evitar a pulverizao de seus recursos. Para ser elegvel, a carteira de projetos tem de estar na fase de escalonamento, prova de conceito ou planta de demonstrao, que so as fases intermedirias do ciclo de inovao, caracterizadas pelo alto risco do investimento, mas j com potencial para chegar ao mercado em momento futuro. A primeira fase do ciclo de inovao, constituda pela pesquisa de base, caracterizada pelo altssimo risco e incerteza e pela longa durao do prazo de retorno do investimento. Em todo o mundo, essa fase, em regra, financiada com recursos pblicos. O oposto ocorre na fase final do ciclo, predominantemente financiada com recursos privados e voltada elaborao do modelo de negcio para implantao da inovao no mercado. Sendo assim, na fase intermediria do ciclo que o compartilhamento de riscos mostra-se mais necessrio e promissor. Atualmente, a Embrapii no existe de fato; o que existe apenas o projeto piloto, que comeou a ser implementado em maro de 2012, com a assinatura dos contratos com os institutos selecionados. O GT responsvel pela sua implantao dever avaliar qual o modelo jurdico ideal para a futura organizao. No momento, prevalece a percepo de que uma organizao social seria um formato adequado, por conferir flexibilidade e agilidade instituio no apoio aos projetos. Tambm o modelo de financiamento da Embrapii encontra-se em apreciao pelo GT. Questiona-se de que forma a parcela de um tero do apoio pblico ser financiada. As possibilidades levantadas so: recursos do Fundo Nacional do Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT); recursos do FNDCT complementados por recursos do Tesouro Nacional (fonte 100); ou a associao destes com investimentos nas carteiras de projetos que tragam a possibilidade de participao em lucros e patentes, caso os projetos venham a obter sucesso. O entendimento atual do GT de que somente a utilizao de recursos oramentrios insuficiente para atender ao volume e continuidade no fluxo que esse tipo de apoio exige. No projeto piloto, quem est executando o papel da Embrapii a Confederao Nacional da Indstria (CNI), por meio de um termo de cooperao firmado com a Finep para a transferncia de recursos do FNDCT. Apesar de ter o objetivo de facilitar a interao entre ICTs e empresas, a Embrapii no ter o papel de prospectar empresas e institutos com interesses e linhas de pesquisas comuns ou correlatas. Ao contrrio, o ICT s poder procurar a Embrapii aps ter obtido a parceria de empresa(s) interessada(s) em custear um tero de sua carteira de projetos.
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A Embrapii complementaria a atuao do Sistema Brasileiro de Tecnologia (Sibratec), que tambm promove projetos de desenvolvimento tecnolgico, em cooperao entre ICTs e empresas. No entanto, esses projetos do Sibratec so pesquisas em fase inicial do ciclo da inovao, j cobertas com uma gama maior de instrumentos de fomento. Nesse contexto, e considerando a existncia das diversas estruturas j criadas no mbito do Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, e a prioridade conferida reestruturao da Finep, que passar a dispor de instrumentos de fomento diversificados, de forma integrada, com agilidade e flexibilidade, aventa-se a possibilidade de que essa empresa pudesse assumir a tarefa que est sendo proposta Embrapii, em funo de sua expertise e do ganho de escala conferido por sua capacidade de captar recursos. Os gestores da rea no puderam se posicionar conclusivamente sobre essa hiptese, mas se recomenda que ela seja analisada mais atenciosamente. Programa Cincia sem Fronteiras Um dos grandes problemas do Sistema de C, T & I no Brasil a dificuldade encontrada por pesquisadores brasileiros em ter contato com o que de mais inovador e atual est sendo pensado e produzido no mundo. Diante disso, foi criado o Programa Cincia sem Fronteiras, com o objetivo de promover o desenvolvimento tecnolgico e estimular a inovao no pas por meio da qualificao no exterior de estudantes e pesquisadores brasileiros, e de promover a cooperao tcnico-cientfica entre pesquisadores brasileiros e pesquisadores residentes no exterior. O foco do programa encontra-se nas reas de engenharia, cincias da natureza e outras de alto contedo tecnolgico. O programa tem grande potencial para contribuir para a capacitao de recursos humanos voltados para a inovao. No entanto, o processo de concesso de bolsas, que vincula o benefcio universidade escolhida pelo aluno, dificulta um planejamento de alto nvel por parte do governo, em que se direcionem os bolsistas pleiteantes para as instituies mais reconhecidas em suas respectivas reas de interesse. Por essa razo, recomenda-se ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao e ao Ministrio da Educao que avaliem a convenincia de direcionar, sempre que possvel, os alunos pleiteantes a bolsas do Programa Cincia sem Fronteiras para as instituies mais reconhecidas mundialmente em suas respectivas reas de interesse. Implantao da Plataforma Aquarius O acompanhamento e a avaliao de polticas pblicas so fundamentais para seu sucesso. Nesse sentido, foram projetados a Plataforma Aquarius e o projeto Monitor de Polticas Pblicas em C, T & I. A Plataforma Aquarius foi estruturada em trs eixos de atividades. No primeiro eixo, est sendo realizada a modelagem dos principais macroprocessos do ministrio. No segundo eixo, est sendo feita a integrao com o Portal da Transparncia da CGU. J no terceiro eixo, pretende-se integrar as informaes existentes em sistemas relativos a C, T & I pertencentes a todas as instituies com atividades conexas ao tema, em painis de dispndio e de resultado. As informaes dos trs eixos estruturantes sero exibidas em salas de situao pblicas na internet, no formato de dados abertos. Alm disso, devero ser disponibilizadas informaes de sistemas federais, estaduais e municipais, por meio de protocolos de intercmbio de dados que devero ser firmados com os diversos rgos e entes federativos. No momento, o ministrio est trabalhando apenas com seus
463

dados internos, com vistas a definir as necessidades de informao a serem supridas e as dificuldades de implantao. Nesse mesmo sentido, est em elaborao, pelo MCTI, o Monitor das Polticas de C, T & I com os objetivos de aprimorar a qualidade dos indicadores produzidos em C, T & I, revisar as metodologias de clculo associadas e uniformizar os mtodos de coleta de dados. A ideia a de que, futuramente, o Monitor de Polticas Pblicas esteja inserido no mbito da Plataforma Aquarius. Tanto o projeto Plataforma Aquarius quanto o Monitor de Polticas de C, T & I podem contribuir muito para eficincia, economicidade e eficcia das polticas pblicas em C, T & I, caso venham a ser de fato implementados. Tambm importante mencionar a necessidade de que sejam constantemente atualizados, uma vez que um dos principais pontos crticos identificados pelo TCU nas polticas de C, T & I a ausncia de indicadores e de informaes sobre resultados alcanados e sobre a integrao ou a sobreposio de atividade de agncias distintas, com finalidades correlatas.

6.6.4 O Desempenho da Arrecadao e da Execuo Oramentria e Financeira do FNDCT:

Considerando que os instrumentos de fomento administrados pela Finep so os principais mecanismos de estmulo pblico e direto ao investimento em P, D & I existentes no pas, importante identificar os principais pontos crticos na gesto e na operacionalizao desses instrumentos. Na fiscalizao objeto do TC 008.848/2006-3 (apreciada no Acrdo 3018/2008-TCUPlenrio), constatou-se expressivo acmulo de saldos financeiros anuais dos recursos arrecadados pelos fundos setoriais integrantes do FNDCT. No perodo de 1999 a 2005, o saldo acumulado havia atingido o montante aproximado de R$ 4 bilhes. Naquela oportunidade, observou-se que a formao dos saldos anuais estava associada ao grande contingenciamento de recursos por parte do Poder Executivo, no incluso dos saldos de exerccios anteriores nas propostas oramentrias anuais e inexecuo da totalidade dos recursos disponveis por exerccio.
Foi constatado que o acmulo de saldos financeiros ainda persiste, conforme se observa na tabela a seguir.
Fundos Setoriais Arrecadado x Executado 2006 a 2011
R$ milhes

Ano 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Saldo inicial 3.702 4.881 5.752 6.602 7.282 7.959

Arrecadao 1.850 2.016 2.510 2.639 2.789 3.536

Valores pagos 671 1.144 1.660 1.959 2.111 2.112

Saldo final 4.881 5.752 6.602 7.282 7.959 9.384

Fonte: MCTI/ASCAP. Saldos acumulados. O valor pago refere-se despesa paga com recursos do prprio fundo setorial (despesa liquidada no exerccio mais restos a pagar pagos no exerccio).

De acordo com os dados, o saldo acumulado de 2006 a 2011, perodo posterior ao avaliado na auditoria realizada pelo TCU em 2006, de cerca de R$ 5 bilhes. Assim, tem-se que o saldo total acumulado no perodo de 1999 a 2011 superou R$ 9 bilhes.

464

 importante destacar que o acmulo de saldos criou ambiente favorvel para as desvinculaes autorizadas pelas Leis 10.595/2002, 10.762/2003, 11.803/2008 e 12.306/2010, que permitiram a utilizao de cerca de R$ 6,5 bilhes dos recursos dos fundos setoriais para amortizao de dvida pblica e a cobertura de despesas primrias obrigatrias nos exerccios de 2002, 2003, 2008 e 2010. Em decorrncia dessas desvinculaes, o saldo financeiro acumulado disponvel dos fundos setoriais atualmente de aproximadamente R$ 2,9 bilhes. O contingenciamento de recursos somado no utilizao dos saldos acumulados na elaborao dos oramentos anuais so as principais causas da manuteno da tendncia de acmulo no perodo de 2006 a 2011, conforme se observa nas tabelas a seguir.
Fundos Setoriais Valores Programados x Valores Contingenciados 2006 a 2011
R$ milhes

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Arrecadado 1.850 2.016 2.510 2.639 2.789 3.536

LOA 1.716 1.761 2.076 1.701 3.072 3.252

Contingenciado 675 635 925 453 315

Disponvel 1.041 1.126 1.151 1.248 3.072 2.937

% Contingenciado 39% 36% 45% 27% 0% 10%

Fonte: MCTI/ASCAP.

A tabela mostra que, apesar de o oramento de 2010 no ter sido objeto de contingenciamento, o montante de recursos que no puderam ser empenhados representou cerca de R$ 3 bilhes no perodo de 2006 a 2011. Observa-se, ainda, um percentual contingenciado em 2011 relativamente baixo quando comparado aos anos anteriores. No entanto, esse o ano no qual se observou o mais baixo nvel de execuo de todo o perodo analisado. Isso ocorreu por que a lei oramentria do exerccio de 2011 destinou um montante de R$ 610 milhes para a reserva de contingncia, referente aos recursos correspondentes aos fundos; porm, ao final do exerccio, houve o descontingenciamento de cerca de R$ 295 milhes. Isso possibilitou o aumento valor disponvel no exerccio, mas no deixou de prejudicar a execuo das aes correspondentes no decorrer do ano. Quanto execuo dos montantes disponveis para empenho, a prxima tabela revela a melhora na execuo oramentria dos fundos setoriais imediatamente aps a auditoria de 2006. De um percentual de execuo de 56%, passou-se para 78%. Porm, os dados demonstram nova queda no percentual de execuo a partir de 2008.
Fundos setoriais Disponvel x Executado 2006 a 2011
R$ milhes

Ano 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Disponvel 1.041 1.126 1.151 1.248 3.072 2.937

Empenhado 977 1.093 1.111 1.134 3.042 2.744

Liquidado 730 998 1.384 1.221 1.710 1.133

Pago 540 764 767 650 1.906 1.584

% Execuo 70% 88% 120% 97% 55% 38%

Fonte: Demonstrativo de arrecadao, oramento e execuo dos fundos setoriais elaborado pela ASCAP/MCTI. Considera-se como executado a despesa liquidada.

465

Recomendaes i) Casa Civil que coordene a atuao dos Ministrios da Cincia, Tecnologia e Inovao e Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, para que elaborem um planejamento conjunto de longo prazo para as polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao (C, T & I), que extrapole os perodos quadrienais que at hoje caracterizaram as polticas nessa rea, e que integre as polticas de inovao e industrial; ii) Casa Civil e ao Ministrio da Cincia e Tecnologia que considerem, na anlise sobre a necessidade de se criar uma nova instituio para fomentar o compartilhamento de riscos para projetos de inovao (a futura Embrapii), as diversas estruturas j existentes no Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, bem como a reestruturao que est sendo promovida na Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), com vistas prover a empresa de instrumentos de fomento diversificados, integrados, geis e flexveis, avaliando se as funes previstas para a nova instituio poderiam ser exercidas por uma das estruturas j disponveis; e iii) ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao e ao Ministrio da Educao que avaliem a convenincia de direcionar, sempre que possvel, os alunos pleiteantes a bolsas do Programa Cincia sem Fronteiras para as instituies mais reconhecidas mundialmente em suas respectivas reas de interesse.

6.7

Ensino Profissionalizante e Sustentabilidade do Crescimento: Papel da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica

Devido aos constantes avanos tecnolgicos advindos da nova fase econmica que o Brasil vivencia, e que reflete o posicionamento favorvel do pas na economia mundial, h uma exigncia cada vez maior em se basear a competitividade de sua produo na valorizao e na qualificao da fora de trabalho, ao invs do uso intensivo de mo de obra barata e pouco qualificada. Em virtude disso, a falta de qualificao passa a ser uma grande barreira para preencher os postos de trabalho criados, que demandam, com frequncia cada vez maior, profissionais oriundos de cursos tcnicos. Atento questo, o Plano de Fiscalizao 2011 do Tribunal de Contas da Unio (TCU), com vigncia de abril/2011 a maro/2012, elegeu como um dos Temas de Maior Significncia (TMS) a Educao Profissional e Tecnolgica. No segundo semestre de 2011, o Tribunal iniciou fiscalizao com objetivo de avaliar a atuao da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica com relao qualidade dos servios educacionais ofertados, eficcia das polticas de combate evaso, insero profissional dos alunos no mercado de trabalho e produo de pesquisa e inovao. A auditoria foi realizada na modalidade de Fiscalizao de Orientao Centralizada (FOC), com a participao de sete unidades tcnicas do Tribunal. A FOC adotou como aproximao metodolgica centrar as anlises nos agentes que atuam diretamente na rede federal: alunos, professores, corpo tcnico-administrativo, reitores e prreitores dos institutos. Dessa forma, no foram escutados agentes que interagem externamente com a rede, como so os casos do setor produtivo e de agncias de fomento inovao e pesquisa.
466

Um dos grandes problemas do setor educacional brasileiro, levantados pela auditoria, a relativa baixa taxa de concluso nos cursos mdios e superiores em comparao com os pases desenvolvidos. Segundo dados da Eurostat, rgo de estatstica da Comisso Europeia, essa taxa, para o ensino mdio, situa-se em mdia em 80% para os membros da Unio Europeia. J para o Brasil, a taxa situa-se em aproximadamente 50%, segundo estimativa realizada pelo Movimento Todos pela Educao (2012) , a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2009, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Para reverter essa situao e acelerar o processo de convergncia do Brasil em relao aos pases desenvolvidos, o governo federal aposta no fomento da educao profissional. Esse tipo de educao busca, principalmente melhorar a qualidade do ensino mdio e superior do pas. A despeito disso, esse no o nico foco da educao profissional, que visa, ainda, capacitao de toda a mo de obra brasileira. Assim, todos os segmentos do mercado de trabalho que necessitem de capacitao encontram alguma oferta de curso no mbito da educao profissional. As principais reas de atuao dessa modalidade de ensino so: a) cursos de formao inicial e continuada (FIC) ou qualificao profissional cursos de capacitao para todos os nveis de escolaridade com durao curta, em torno de trs meses; b) cursos de formao tcnica para alunos de ensino mdio ou que j tenham concludo essa etapa cursos integrados, concomitantes e subsequentes; c) cursos tecnolgicos, que so cursos superiores com dois ou trs anos de durao, que possuem contedo aplicado; e d) cursos de licenciatura focados principalmente nas reas de exatas (matemtica, fsica, qumica e biologia), com vistas a combater o dficit de professores nessas disciplinas. A educao profissional no Brasil formada por quatro grandes redes: a) a rede federal; b) as redes estaduais; c) as redes municipais; e d) a rede privada. Em todas as esferas existe aporte de recursos da Unio, seja para investimentos, seja para gastos correntes. Dada a multiplicidade de redes e a complexidade da atuao das instituies envolvidas, a presente anlise foca as atenes na Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica, formada preponderantemente por 38 Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia espalhados por todas as regies do pas. A contribuio da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica para a sustentabilidade do crescimento do pas A poltica de educao profissional incide diretamente sobre a produtividade da mo de obra, que representa fator preponderante para o alcance de crescimento sustentvel da economia. O Brasil passa por situao singular nesse tema Enquanto, segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) realizado em 2007 (Demanda e perfil dos trabalhadores formais no Brasil em 2007), aproximadamente, nove milhes de brasileiros esto em busca de emprego, existem reas com sobra de vagas por falta de mo de obra qualificada. importante, assim, para o sucesso de uma poltica de educao profissional, conhecer a quantidade e o tipo de profissionais requeridos pelo mercado. Na tabela a seguir, oberva-se que a estimativa da oferta de mo de obra com qualificao e experincia profissional, em 2011, situou-se em aproximadamente 22 milhes de trabalhadores. Por sua vez, o fluxo de novos trabalhadores qualificados ingressantes no mercado de trabalho foi de 761 mil nesse ano.

467

Estimativas de oferta de mo de obra qualificada no Brasil 2011 Mo de obra desempregada com qualificao e experincia profissional 49.143 85.069 162.208 513.146 170.444 74.229 328.885 468.034 102.616 1.953.772 Mo de obra ingressante no mercado de trabalho com qualificao e experincia profissional 19.176 62.468 55.041 183.515 65.233 33.371 139.809 156.029 47.032 761.674 Mo de obra demitida com qualificao e experincia profissional 116.020 1.337.734 2.446.204 7.121.777 2.795.823 800.198 3.851.323 76.357 808.757 19.354.192 Oferta total de mo de obra com qualificao e experincia profissional 184.339 1.485.271 2.663.453 7.818.437 3.031.499 907.798 4.320.016 700.419 958.405 22.069.638

rea de Atividade

Administrao Pblica Agrcola Alojamento e alimentao Comrcio e reparao Construo Educao, sade e servios sociais Indstria Outros servios coletivos, sociais e pessoais Transporte, armazenagem e comunicao Total

Fonte: Ipea. Dados foram extrados das Tabelas 04,05 e 07 da publicao Comunicados do Ipea de n 89 (Emprego e oferta qualificada de mo de obra no Brasil: projees para 2011).

Outro dado que merece destaque na tabela refere-se estimativa de quase dois milhes de trabalhadores com qualificao e experincia desempregados em 2011. Esse dado remete a outra questo importante, qual seja, que nem todas as qualificaes vm sendo demandadas pelo mercado de trabalho na mesma proporo. Salienta-se que, alm de variarem substancialmente entre as reas de atividade, as demandas por trabalho tambm se diferenciam pelos tipos de trabalhadores mais requeridos (tcnicos, tecnlogos, engenheiros, funcionrios administrativos etc.). A tabela seguinte apresenta dados de estudo realizado pela Fundao Dom Cabral (Pesquisa sobre Carncia de Mo de Obra Qualificada. 2010) que discrimina a demanda por mo de obra, de empresas de grande porte, por tipo que profisses. Observa-se que a categoria de tcnicos considerada a de maior dificuldade para encontrar profissionais para contratao, de acordo com relato de 45,4% das empresas. Tendo em vista esse cenrio, a Rede Federal de Educao Profissional atua na capacitao de diferentes segmentos da mo de obra nacional. Seus cursos variam desde modalidades de curta durao, como os cursos de formao continuada e inicial, em que so requeridos apenas nveis fundamentais de educao, at cursos de mestrado.
Demanda por mo de obra qualificada em empresas de grande porte 2010

Profisses que as empresas encontram dificuldades na contratao Tcnicos (produo, operaes, manuteno) Engenheiros Mecnico (Mecatrnica) Gerentes de Projetos Administrativos Operadores de Produo
Fonte: Fundao Dom Cabral.

Percentual de empresas 45,38% 33,85% 29,23% 23,31% 23,85%

Nota: Dados foram extrados de estudo realizado pela Fundao Dom Cabral com 130 empresas de grande porte no Brasil (faturamento das empresas atinge U$S 350 bilhes, valor que supera a marca de 22% do Produto Interno Bruto brasileiro)

A prxima tabela mostra que a maioria dos alunos ingressou na Rede Federal em cursos de nvel mdio (59%), cumprindo o preceituado no art. 8 da Lei 11.892/2008, no que se refere ao mnimo de alunos cursando nvel tcnico (50%). Essa priorizao atende a demanda de
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profissionais das empresas de grande porte do pas. Os cursos de nvel superior bacharelado, licenciatura e tecnlogo respondem por 24,2% dos estudantes, com destaque para os cursos de tecnlogo, que respondem por 12,2% dos alunos. Por sua vez, os cursos de formao inicial e continuada atendem a 14,5% dos alunos.
Alunos que ingressaram na Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica 2/2/2004 a 1/9/2011

Tipo de Curso Formao Continuada Formao Inicial Ensino Mdio e Tcnico Bacharelado Licenciatura Tecnlogo Especializao (Latu Sensu) Mestrado Mestrado Profissional Total

Total de Alunos por Tipo de Curso 70.931 19.855 413.362 28.745 39.458 69.453 15.988 808 269 658.869

Percentual de Alunos por Tipo de Curso 10,8% 3,0% 62,7% 4,4% 6,0% 10,5% 2,4% 0,1% 0,04% 100%

Fonte: Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica (Sistec)/MEC.

Pode ser observado, ainda, que, entre fevereiro de 2004 e agosto de 2011, ingressaram na Rede Federal 658.869 estudantes, o que representaria contribuio de aproximadamente 3% para a oferta de trabalhadores qualificados do pas em 2011 (22,07 milhes). Entretanto, deve ser destacado que nem todos os estudantes que ingressaram na Rede Federal concluiro seus cursos, pois a taxa de evaso de alguns cursos ofertados considervel. H que se considerar, outrossim, que nenhuma considerao foi feita sobre a qualidade do ensino, pesquisa e extenso realizados. Riscos incidentes sobre a mo de obra formada pela Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica Riscos de Evaso O risco de evaso considervel nos principais cursos ofertados pela Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica. Conforme se observa na tabela seguinte, os cursos com maiores taxas de evaso so os de nvel mdio, principalmente cursos do Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na modalidade de Jovens e Adultos (Proeja), com 24%, e cursos Mdios Subsequentes, com 18,9%. Por sua vez, os cursos superiores os apresentam as menores taxas de concluso, como os cursos de bacharelado (25,4%) e licenciatura (27,5%).
Alunos evadidos ciclos de matrcula terminados at 1/12/2011 Proeja Mdio 24,04% 37,98% 37,55% Subsequente Mdio 18,94% 49,34% 31,43% Integrado Mdio 6,40% 44,42% 46,80% Licenciatura 8,75% 64,52% 25,42% Bacharelado 4,05% 68,08% 27,54% Tecnlogo 5,82% 50,82% 42,75%

Percentual de Evadidos Percentual de Alunos em Curso Percentual de Concluintes

Fonte: Dados brutos extrados do Sistec. Tabela elaborada pela equipe de auditoria. Em curso e concluintes, por tipos de cursos. A somatria das colunas no d 100% porque no foram includas as categorias de transferncias internas e externas.

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O no casamento entre os indicadores de evaso e concluso deve-se ao fato de grande parte dos alunos se encontrarem no segmento alunos em curso. A evaso total somente poder ser computada quando transcorrer tempo suficiente para saber o destino dos alunos em curso. Dessa forma, considervel parte dos mais de 650 mil alunos que ingressaram na Rede Federal, entre fevereiro de 2004 e agosto de 2011, no concluram seus cursos. Essa situao sugere que sejam aperfeioadas as medidas para combate evaso. Riscos sobre a Qualidade do Ensino Ministrado A Rede Federal de Educao Profissional apresenta bons nveis de qualidade relativamente s demais redes de ensino (municipal, estadual e privada). Indicador dessa qualidade pode ser observado no grfico a seguir, que apresenta as distribuies das classificaes no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) das escolas das diferentes esferas administrativas.
Desempenho das redes no Enem 2009

Ranking Enem 2009

5.000

10.000 Ranking das Escolas

Estadual

15.000
Federal Privada

20.000

25.000

Municipal

Fonte: Microdados Enem 2009. Nota: O grfico acima, denominado boxplot, mostra, para cada distribuio, a mediana (centro da caixa), o quartil superior (lateral esquerda da caixa) e o quartil inferior (lateral direita da caixa).

A interpretao do grfico a seguinte: a maioria das escolas da Rede Federal est classificada entre as 5.000 melhores do pas. Situao similar ocorre com as escolas privadas. Entretanto, o mesmo desempenho no ocorre nas escolas municipais e estaduais, cuja maioria classifica-se aps a posio 5.000. A diferena de desempenho entre alunos oriundos de escolas tcnicas federais e alunos de escolas tcnicas das demais esferas pode ser vista no prximo grfico.

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Desempenho de alunos oriundos de escolas tcnicas de diferentes esferas administrativas Enem 2010
700

600 Federal Estadual 500 Municipal Privada

400 Cincias da Natureza Fonte: Microdados Enem 2010 Cincias Humanas Linguagens e Matemtica cdigos Redao

Ao se examinar a estrutura de funcionamento dos institutos, a auditoria observou oportunidades de melhoria em diversos fatores relacionados oferta e qualidade dos servios educacionais prestados. No que tange ao quadro de professores e tcnicos, verificou-se que 20% dos cargos de professores e 25% dos cargos de tcnicos esto vagos, gerando problemas de sobrecarga dos professores em atividade e insuficincia no apoio de tcnicos ao funcionamento de laboratrios e bibliotecas. Uma das causas do dficit de docentes so as dificuldades para atrair e manter esses profissionais em razo de discrepncias salariais em relao a outras funes que poderiam assumir no mercado. Outra causa so os problemas de fixao de professores em campi situados em cidades do interior com pouca infraestrutura e distantes de centros urbanos. Tambm foram constatados problemas relacionados infraestrutura dos institutos. Entre os mais de 3,6 mil professores ouvidos em pesquisa realizada durante a auditoria, cerca de um tero discorda que as instalaes dos Institutos Federais esto bem conservadas e que as salas de aula contam com mobilirio e equipamentos adequados. H evidncias de que a maior parte dos laboratrios no est devidamente equipada e de que frequentemente falta material para as aulas. Alm disso, cerca de um quarto dos quase trs mil alunos ouvidos afirmou que os computadores que os institutos oferecem aos alunos para que faam suas tarefas e pesquisas escolares no so novos nem funcionam bem. Acrescente-se que a capacitao pedaggica ofertada aos professores insuficiente e no contribui para que desenvolvam competncias necessrias para aprimorar o desempenho na docncia da educao profissional, e que os cursos de nvel mdio no so sistematicamente avaliados pelo MEC, a exemplo do que ocorre com os cursos superiores. Os problemas detectados representam riscos concretos qualidade da educao profissional provida pelos institutos, com consequncias negativas em termos de formao para seus estudantes. Para mitig-los, cabe recomendar ao Ministrio da Educao e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que adotem medidas para reduzir o dficit de professores e tcnicos nos Institutos Federais, com vistas a evitar problemas de funcionamento decorrentes de falta de pessoal. Riscos de a pesquisa e extenso no fomentarem o desenvolvimento socioeconmico regional Conforme estabelecido no art. 7, incisos III e IV, da Lei 11.892/2008, os objetivos da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica so: ministrar cursos profissionais; realizar pesquisas aplicadas, estendendo seus benefcios comunidade; e desenvolver atividades de extenso, em articulao com o mundo do trabalho e os segmentos sociais com nfase na produo, desenvolvimento e difuso de conhecimentos cientficos e tecnolgicos.
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As atividades de pesquisa vm se consolidando nos Institutos Federais. Contudo, de acordo com dados do Censo da Educao Superior de 2009 e 2010, chama ateno o baixo envolvimento de professores e alunos em atividades de extenso. No grfico seguinte, verifica-se que o percentual de professores que participaram de atividades de extenso declinou de 2009 para 2010 e foi inferior aos percentuais apresentados por outras instituies de ensino superior.
Professores que participaram de atividades de extenso nas organizaes acadmicas 2009 e 2010
25% 20% 15% 2009 10% 5% 0% Institutos Federais Faculdades Centros Universitrios Universidades Fonte: Elaborao prpria a partir de microdados do Censo da Educao Superior 2009 e 2010. 2010

Ressalta-se que, segundo pesquisa realizada com pr-reitores de extenso e de pesquisa e inovao dos Institutos Federais, as atividades de pesquisa ainda no se encontram bem integradas s atividades de extenso, o que suscita o risco de gerar linhas de pesquisa pouco sintonizadas com as necessidades socioeconmicas regionais e, por conseguinte, de no promover o desenvolvimento regional desejvel. Por outro lado, foram constatadas dificuldades para o estabelecimento de parcerias dos Institutos Federais com o setor produtivo e outras instituies quanto padronizao dos trmites burocrticos e quanto ao conhecimento das bases legais e dos instrumentos jurdicos para formalizao dessas parcerias. Observa-se que o estabelecimento de parcerias pode viabilizar a doao de equipamentos para os institutos, o compartilhamento de instalaes e de pessoas, a obteno de postos de trabalhos, o treinamento dos alunos, a atualizao do corpo docente dos Institutos Federais, bem como a obteno de recursos financeiros para realizao de pesquisas. Impactos regionais da interiorizao dos Institutos Federais Entre 2003 e 2014 a Rede Federal de Ensino Profissionalizante passar de 140 escolas para um total de 562. Essa expanso foi pautada por um conjunto de motivaes de naturezas distintas. Por um lado, o crescimento do pas pressionou a demanda por mo de obra qualificada. Por outro lado, viu-se uma oportunidade de ampliar a oferta de uma experincia educacional bem sucedida. A esses dois vetores, somou-se o entendimento de que a interiorizao das escolas tcnicas, reinstitucionalizadas em Institutos Federais de Educao Tcnica, poderia contribuir para o desenvolvimento das microrregies menos desenvolvidas. Esse entendimento est presente nos documentos que estruturam a expanso e tambm nos relatrios de gesto da Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica (SETEC). Nesse sentido, a expanso teve duas direes: ampliao do nmero de vagas e infraestrutura das escolas prexistentes, inclusive com a construo de novos campi nas regies metropolitanas; e interiorizao dos institutos. A figura seguinte mostra como est se dando essa interiorizao.

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Expanso da Rede Federal de Ensino Profissionalizante at 2014

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de dados extrados do SISTEC e do IBGE.

A nova rede totalizar, em 2014, 562 escolas, sendo: 140 pr-existentes a 2003; 214 implantadas entre 2003 e 2010; 88 previstas para 2011 e 2012; e, ainda, 120 novas escolas/campi previstas para o binio 2013-2014. A tabela a seguir apresenta a expanso segmentada por regio. Como se pode inferir, o Nordeste conter aproximadamente 35% das escolas/campi instalados em 2014. Essa concentrao consequncia dos critrios de implantao utilizados nas diferentes fases da expanso, que sistematicamente aprofundaram o vetor de reduo das desigualdades regionais. Cabe observar que 85% das escolas/campi estaro fora das capitais estaduais, o que demonstra outra preocupao presente na implantao da expanso, a interiorizao da rede.
Quantitativo de campi por regio e fase de expanso da Rede Federal de Ensino Profissionalizante

Norte Pr-existentes 2003-2010 2011-2012 2013-2014 Total 13 18 8 14 53

Nordeste 49 68 25 52 194

Centro-oeste 11 21 18 14 64

Sudeste 39 66 18 23 146

Sul 28 41 19 17 105

Total 140 214 88 120 562

Fonte: Dados brutos extrados do Sistec. Tabela elaborada pela equipe de auditoria.

A preocupao com a desigualdade se estende a nveis sub-regionais. Como se pode observar na prxima figura, a maior parte dos campi presentes na regio Nordeste est sendo instalada nas microrregies de menor PIB (considerando o PIB de 2009), e o padro se repete na regio Norte. As regies norte e nordeste so as que concentram a maior parte das microrregies no 1 quartil da distribuio do PIB 2009.
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Presena dos campi na regio Nordeste por faixa do PIB2009

R$

Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria a partir de dados extrados do Sistec e do IBGE.

Fator considerado pela auditoria foi a convergncia espacial da expanso da rede com outras polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento regional. A questo que se coloca , dados os nveis sociais e econmicos das regies em que esto sendo implantados os campi, a ausncia de outras intervenes pode tornar a presena dos Institutos Federais ineficiente quanto ao propsito de promover o desenvolvimento regional. Para fins dessa anlise consideraram-se duas polticas pblicas cujos desenhos permitiriam forte interseco com a rede. Primeiramente, considerou-se a iniciativa dos Arranjos Produtivos Locais Prioritrios (APL), capitaneada pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Os APL prioritrios alcanam 175 municpios, e todos possuem ou possuiro algum campus at 2014. Ou seja, h 100% de convergncia entre as duas aes pblicas, o que abre um leque de oportunidades a serem trabalhadas pelos Institutos Federais. Outra ao direcionada para a reduo das desigualdades regionais consubstancia-se na identificao dos chamados Territrios da Cidadania (TC), cuja coordenao encontra-se no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). At 31/12/2011, haviam sido identificados 120 TC, englobando pouco mais de 1.800 municpios. A sobreposio geogrfica dos municpios que
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contm ao menos um campus com os municpios que fazem parte de algum TC mostra uma convergncia espacial de 32%, ou seja, 166 municpios que contm algum campus esto em Territrios da Cidadania. Frente aos dados apresentados, pode-se concluir que a expanso dos Institutos Federais tem sido pautada em critrios que envolvem, alm da formao de mo de obra qualificada para atender a crescente demanda, um vis de reduo de desigualdade regional e sub-regional, bem como de interiorizao. Alm disso, observa-se certo grau de sobreposio com outras polticas, notadamente com os APL e os TC, o que abre a possibilidade de complementaridade entre as polticas. De fato, a 2 fase da expanso (2011-2012) assumiu como um dos critrios para a implantao de um campus a existncia de um APL prioritrio. A questo que se coloca como as instituies que compem a rede esto agindo para, de fato, cumprirem o seu papel. Riscos para a contribuio na reduo das desigualdades regionais A sustentabilidade da interiorizao da rede, bem como o alcance do objetivo maior de reduzir as desigualdades regionais e sub-regionais dependem de uma articulao institucional em diversos nveis: do MEC com outros ministrios e instituies; do MEC com a rede federal; dos institutos com seus campi; destes com o poder pblico local, com o setor produtivo e com a sociedade civil. Depende, ainda, da capacidade de mobilizao dos recursos para a finalidade. Foram analisados alguns campi das regies Norte (IFPA, IFAM), Nordeste (IFMA, IFBA, IFPB, IFPI, IFRN e IFCE) e Centro-oeste (IFG e IFMT), buscando caracterizar as aes desses institutos e seus campi quanto reduo da desigualdade regional/local. Algumas informaes no foram obtidas tempestivamente e outras o foram apenas parcialmente, de modo que algumas anlises tiveram que ser particularizadas para alguns campi. Tambm foram excludos da anlise os campi localizados nas capitais dos estados, uma vez que o objetivo era investigar a interiorizao e suas consequncias. Buscou-se avaliar trs dimenses:i) a mobilizao dos recursos para os objetivos propostos, por meio do envolvimento do corpo docente em projetos de pesquisa e extenso; ii) a aproximao dos campi em relao ao setor produtivo local, por meio dos objetivos e pblico envolvido nos projetos; e iii), o alcance geogrfico da ao dos campi, por meio do percentual de alunos dos municpios vizinhos que compe o corpo discente dos campi. Importa observar que os resultados obtidos so indicadores de possibilidades de aperfeioamento e no definem sozinhos a situao das aes de cada campus nas diferentes dimenses mencionadas. Com relao primeira dimenso, o grfico a seguir mostra a participao nos projetos em cada regio. Importante notar que a anlise dos dados revela um alto nvel de envolvimento docente em projetos de pesquisa e extenso, chegando a mais de 40% na regio Nordeste. Entende-se que h espao para avanar nos desempenhos relativos internos rede, uma vez que h campus onde esse indicador chega a quase 70% e outros cujo valor no chega a 10%.

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Participao de professores de onze Institutos pesquisados, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em projetos de pesquisa e extenso
1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Norte Participantes 196 59 Nordeste No participantes 354 168 Centro-oeste 486 859

Fonte: elaborao prpria a partir de microdados do Censo do IBGE 2010. A pesquisa abrangeu os seguintes campi: IFPA e IFAM (Regio Norte); IFMA, IFBA, IFPB, IFPI, IFRN e IFCE (Regio Nordeste); IFG e IFMT (Regio Centro-oeste).

Com relao ao tipo de projeto desenvolvido nos campi, observa-se que, na regio Norte, 86% so projetos de extenso, o que implica que os campi analisados esto se voltando para fora, em direo sociedade, o que , sem dvida, um fator positivo. Entretanto, importante considerar que apenas 16% desses projetos so voltados para o setor produtivo. Alm disso, cerca de 6% visa inovao tecnolgica. Esse fator preocupante, uma vez que, segundo as teorias econmicas vigentes, a inovao a principal forma de se alavancarem economias regionais estagnadas. Convm, ainda, observar que quase 60% dos projetos desenvolvidos nos campi analisados possuem financiamento prprio, o que demonstra uma baixa capacidade de articulao com o setor produtivo local e com agncias de financiamento. No Centro-Oeste, aproximadamente 30% dos projetos relatados so de extenso, o que revela grande oportunidade de abertura e aproximao da sociedade, em geral, e do setor produtivo, em particular. Nesse sentido, embora o nmero de projetos voltados ao setor produtivo seja melhor em relao ao Norte, ainda bastante reduzido (22,5%), revelando oportunidade de melhoria. A mesma concluso se aplica aos projetos voltados para a inovao tecnolgica, que somam cerca de 10%. Tambm, aqui, h grande dependncia de recursos prprios, revelando a necessidade de aes que busquem ampliar as parcerias com o setor produtivo e com agncias de financiamento estadual, regional e federal. O Nordeste apresenta um desempenho intermedirio, entre as regies Norte e Centro-Oeste, de aproximao da sociedade, com 45% dos projetos de extenso. Destaca-se o forte alinhamento com o setor produtivo, pois cerca de 30% dos projetos esto voltados para esse setor e 19% para o aumento de produtividade. Tambm favorvel o vis tecnolgico, sendo 18% dos projetos com objetivos de inovao. Contudo, o alinhamento com o setor produtivo ainda no se transformou em parcerias financeiras, uma vez que mais de 70% dos projetos possuem financiamento prprio. Nesse ponto reside, assim, grande oportunidade de melhoria. De um modo geral, observa-se um esforo de aproximao dos campi da sua realidade local, mas ainda h um longo caminho a percorrer.Por ltimo, o desenho espacial da Rede Federal de Ensino Profissionalizante considera que a rea de influncia dos campi est em torno de cinquenta quilmetros de raio da sede do campus, podendo atingir sessenta quilmetros. Para visualizar a rea real de influncia, usou-se como varivel proxy a capacidade do campus de atrair alunos de municpios vizinhos. Observou-se que 46% dos alunos da
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regio Norte residem em outro municpio, apesar das grandes distncias, contra 37% da regio Nordeste. No entanto, quase 80% desses alunos residem em apenas trs municpios vizinhos. Os dois dados conjugados mostram uma capacidade ainda limitada de atingir o esperado. Contudo, h casos em que mais de 80% dos alunos do campus residem em outros municpios. Aqui tambm se pode avanar na eficincia relativa dos campi. Consideraes Finais Em sntese, o trabalho realizado pelo TCU identificou oportunidades de se qualificar ainda mais o bom desempenho relativo da rede federal de educao profissional, sobretudo quanto reduo nos dficits de professores e tcnicos, formao pedaggica ofertada aos docentes, infraestrutura e material dos laboratrios, alm de se instituir sistemtica nacional de avaliao dos cursos profissionalizantes de nvel mdio. Foi apontada tambm a necessidade de se aperfeioarem as polticas de combate evaso adotadas pelos Institutos Federais. Por fim, identificou-se possibilidade de melhoria na relao entre a rede federal e os setores produtivos locais e a possibilidade de fomento das aes de empreendedorismo no interior. Constatou-se que essas aes esto concentradas nos campi localizados nas capitais dos estados e apenas algumas aes espaadas e no continuadas, como palestras, esto presentes nos campi mais afastados e localizados em municpios menores.

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Recomendaes do Tribunal de Contas da Unio nas Contas do Governo da Repblica de 2010 e Providncias Adotadas

7 RECOMENDAES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS CONTAS DO GOVERNO DA REPBLICA DE 2010 E PROVIDNCIAS ADOTADAS
No parecer prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2010, o TCU formulou recomendaes aos rgos e entidades responsveis pela realizao das receitas e pela execuo das despesas pblicas, buscando assegurar a observncia aos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto pblica. Com o propsito de garantir a continuidade das aes de controle, este Tribunal monitorou o efetivo cumprimento dessas recomendaes e sugestes.

7.1 Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2010

I. Presidncia da Repblica que priorize a execuo das aes identificadas no anexo de prioridades e metas da LDO frente s demais aes discricionrias. Situao: no atendida. Comentrios: Embora a inteno da recomendao, endereada Presidncia da Repblica, fosse abranger todos os rgos envolvidos na execuo das aes prioritrias, a Parte VI da Prestao de Contas da Presidenta da Repblica (denominada Providncias Adotadas pelos rgos/Entidades a partir das Recomendaes do Tribunal de Contas da Unio - Contas de 2010"), centraliza a anlise na unidade gestora relativa Presidncia da Repblica e desconsidera os demais rgos da estrutura do Poder Executivo. Portanto, o rgo discorre sobre sua atuao apenas em relao s aes cujas dotaes lhes foram alocadas, informando ter aprimorado o acompanhamento da execuo de suas aes prioritrias. A Presidncia executou 13 das 92 aes prioritrias do exerccio e empenhou 68% da dotao prevista para o conjunto das aes. Das aes sob sua responsabilidade, trs tiveram execuo considerada fraca ou muito fraca. Comparando-se o exerccio de 2011 ao de 2010 verifica-se que houve uma reduo significativa do nmero de aes elencadas no anexo de metas prioritrias. Em 2010 foram elencadas 808 aes como prioritrias, das quais 652 receberam dotao. Em 2011, foram relacionadas apenas 92 e todas receberam dotao. Essa reduo oriunda do veto de 603 aes,quase todas pertencentes ao PAC. Conforme o Governo, seria redundante inclu-las no anexo, uma vez que o art. 4 da LDO j concede prioridade s aes do PAC. As demais aes, de iniciativa parlamentar, foram vetadas sob o argumento de no haver tempo hbil para sua oramentao. No entanto, apesar dessa significativa reduo do nmero de aes, e de terem permanecido apenas quelas propostas pelo prprio Poder Executivo, verifica-se que o percentual de aes com empenho inferior a 50% no se alterou. Ou seja, 20% das aes elencadas com prioritrias tiveram execuo considerada fraca ou muito fraca nos dois exerccios. Esse percentual indica que as providncias tomadas, no sentido de priorizar as referidas aes frente s demais despesas discricionrias, no foram suficientes. O contingenciamento foi a principal justificativa dos rgos para a baixa execuo dessas aes. Cabe salientar que o processamento das aes prioritrias envolve tanto os rgos que executam as aes, quanto queles responsveis pelo estabelecimento dos limites de empenho e pagamento, razo pela qual a recomendao foi direcionada ao Poder Executivo e no a uma instituio especfica. Como no existem critrios legais para balizar a escolha das aes ou rgos que tero suas dotaes contingenciadas, os Ministrios da Fazenda (STN) e do Planejamento
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(SOF) detm certo poder discricionrio na execuo dessa tarefa. Assim, o contingenciamento acaba sendo estabelecido em termos globais por ministrios, e distribudo pelo prprio rgo executor entre seus programas e aes. Se um Ministrio for significativamente contingenciado, ele no tem como preservar as aes prioritrias sem penalizar significativamente o seu funcionamento. Desse modo, essas aes, mesmo que menos contingenciadas, sofrero restrio. Por essa razo, entende-se que o nmero e o valor das aes prioritrias conduzidas por cada pasta deveriam ser considerados no momento de definir em que grau cada unidade ter seu oramento contigenciado., Alm disso, os rgos executores, ao ratear o contingenciamento entre suas aes, precisam ponderar o fato de que algumas delas foram classificadas como prioritrias na Lei de Diretrizes Oramentrias, merecendo tratamento diferenciado, conforme determina a Constituio Federal. II. Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Secretaria de Oramento Federal (SOF), que apresentem, em 90 dias, estudos com solues que visem coibir que haja execuo oramentria com fontes de recursos sem suficiente disponibilidade financeira. Situao: atendida. Comentrios: Por meio da na Nota Conjunta n 13 STN/SOF, de 28 de outubro de 2011, encaminhado a esse TCU, a STN e a SOF explicitaram os esforos no decorrer do exerccio de 2011, a fim de que no ocorressem tais inverses novamente. Nesse sentido, aps identificao de possveis fontes de recursos com possibilidade de frustrao de receita, foram efetivados remanejamentos em diversas dotaes oramentrias ao longo do exerccio de 2011 com vistas a eliminar execuo oramentria sem suficiente disponibilidade financeira. Como resultado, em 2011 foi possvel reduzir consideravelmente o nmero de fontes de recursos com saldo a descoberto, em relao ao exerccio de 2010. No obstante o empenho da SOF e da STN no acompanhamento da execuo oramentria frente arrecadao realizada e prevista, no ltimo decndio do ms de dezembro, mais especificamente no ltimo dia til de arrecadao de 2011, houve forte frustrao de receita no prevista, ocasionando dficit residual impossvel de ser ajustado ainda em 2011, haja a vista a intempestividade de medida corretiva. A despeito dessas inconsistncias residuais verificadas em 2011, a soma dos saldos das fontes deficitrias foi de apenas R$ 141,6 mil, ante a R$ 14,8 bilhes apurados em 2010. Nesse sentido, consideram-se adequados os controles adotados pelo Tesouro Nacional a partir de ressalva e recomendao desta Corte de Contas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2010. III. Presidncia da Repblica e aos Ministrios da Fazenda, das Comunicaes e de Minas e Energia, supervisores das empresas Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), IRB - Brasil Resseguros S.A., Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), Companhia Energtica do Piau (Cepisa), Eletrobrs Participaes S.A. (Eletropar), Fafen Energia S.A., Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrobras Qumica S.A. (Petroquisa), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG), Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp), que orientem suas supervisionadas no sentido de, na execuo do Oramento de Investimento, observarem a vedao constante do inciso II do art. 167 da Constituio Federal. Situao: no atendida.
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Comentrios: A recomendao dirigiu-se aos rgos supervisores das empresas que infringiram o mencionado dispositivo constitucional e no s empresas, haja vista elas terem sido objeto de recomendao especfica. No foram encaminhadas informaes que permitam verificar quais foram as medidas adotadas pelos supervisores para dar suporte eliminao do problema apresentado pelas empresas estatais. IV. s empresas Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), IRB - Brasil Resseguros S.A., Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), Companhia Energtica do Piau (Cepisa), Eletrobrs Participaes S.A. (Eletropar), Fafen Energia S.A., Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrobras Qumica S.A. (Petroquisa), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG), Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp),, que, no mbito do Oramento de Investimento, abstenham-se de executar suas despesas acima das respectivas dotaes autorizadas, em observncia vedao constante do inciso II do art. 167 da Constituio Federal. Situao: parcialmente atendida. Comentrios: A Eletropar argumenta que seu excesso de gasto deveu-se reclassificao dos custos de treinamento em novo software, que, segundo pronunciamento tcnico emitido pelo Comit de Pronunciamentos Contbeis (CPC n 04 Ativos Intangveis), passou a ser acrescido ao valor do ativo. Com isso, o gasto passou a configurar investimento e ocasionou o excesso. A Cepisa esclarece que o valor excedente foi lanado por meio de estimativa, j que o ano contbil da empresa difere do exerccio financeiro do ciclo oramentrio. Na data de fechamento do ano contbil, a empresa afirma ter mantido o gasto abaixo do valor orado, sem a possibilidade de corrigi-lo para fins oramentrios. A ECT informa que tomou medidas a respeito da recomendao em comento, como intensificao da divulgao interna da cultura do investimento na organizao; implementao do mdulo de gesto no Sistema de Planejamento Oramentrio (SPO), propiciando um melhor acompanhamento da execuo oramentria; preparao, por meio de treinamento e comunicaes internas, dos gerentes financeiros para atuarem como representantes oramentrios nas diretorias regionais; e alterao de procedimentos no Departamento de Planejamento Econmico e Financeiro, no momento de efetuar registros de cancelamentos de crditos oramentrios no sistema de execuo oramentria. Por meio da realizao peridica de reunies com as gerncias responsveis, a TBG aduz que buscar evitar a ocorrncia de gastos acima das dotaes autorizadas. Como medidas para controle de gastos, o BNDES declara que, no ms de julho de 2011, realizou a reviso dos valores previstos para o Oramento de Investimento do ano, de modo a alinhar os valores da dotao original s necessidades atuais do Banco. O BNB informa que, por meio do processo atual do controle do oramento de investimentos na empresa, tem-se adotado providncias necessrias, junto s demais reas integrantes do oramento, com vistas a identificar as necessidades de cancelamentos ou suplementaes oramentrias de modo a no extrapolar as dotaes legalmente autorizadas. A Petroquisa justificou que o excesso deriva de deciso judicial a respeito da incorporao de ativo por meio de desapropriao, que obriga a empresa a indenizar o proprietrio do terreno

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expropriado e a realizar a respectiva ordem de pagamento indenizatrio no momento fixado pelo juzo. Por fim, o IRB informou que algumas aes tm sido adotadas durante o exerccio de 2011 e outras esto sendo aprimoradas, com o objetivo de atender o limite da lei oramentria para os gastos referentes ao Oramento de Investimento (OI) da empresa. No obstante as justificativas relatadas, as empresas Fafen Energia S.A., Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp) no apresentaram qualquer justificativa sobre o descumprimento do dispositivo constitucional. Alm disso, as empresas PNBV, Petrobras e TBG reincidiram na extrapolao de seus oramentos em 2011. V. s empresas IRB - Brasil Resseguros S.A., Eletrobrs Termonuclear S.A. (Eletronuclear), Eletrobrs Participaes S.A. (Eletropar), Eletrosul Centrais Eltricas S.A., Fafen Energia S.A., Elica Mangue Seco 2 - Geradora e Comercializadora de Energia Eltrica S.A. (Mangue Seco 2), Companhia Petroqumica de Pernambuco (Petroqumicasuape) e Furnas - Centrais Eltricas S.A., que, na execuo do Oramento de Investimento, observem o montante aprovado para as respectivas fontes de financiamento, em obedincia vedao constante do inciso II do art. 167 da Constituio Federal. Situao: parcialmente atendida. Comentrios: Vrias empresas prestaram informaes acerca da execuo superior ao montante aprovado para as fontes de recursos do Oramento de Investimento, assim como evidenciaram aes que esto sendo tomadas para evitar novos desvios. A Eletronuclear justificou que a extrapolao ocorreu devido a uma gerao de caixa acima do previsto, o que motivou a execuo maior em fonte de recursos prpria. Mencionou, ainda, que, com o intuito de evitar nova ocorrncia, esto promovendo ajustes nos sistemas de previso. Furnas informa que, em razo de dificuldades encontradas no levantamento de recursos junto ao BNDES, optou por levantar recursos junto sua controladora, a fim de assegurar o cumprimento dos cronogramas de obras do PAC e de outras sob sua responsabilidade. A empresa adiciona que vem aperfeioando permanentemente seus processos internos de planejamento, de forma a mitigar quaisquer riscos inerentes aos esforos de captao de recursos e aos custos associados a essa operao. A Eletrosul destaca que o descumprimento no trouxe prejuzo imediato Administrao Pblica e decorreu de frustrao temporria de alguns recursos provenientes de operaes de crditos de longo prazo, firmados com o BNDES ou mesmo com a Eletrobras. Assim, com o objetivo de no comprometer o andamento dos empreendimentos, a empresa realizou os investimentos previstos na LOA com recursos prprios. Adicionalmente, informou que adotar providncias para, em caso de possvel extrapolao da fonte de recursos prprios, providenciar os ajustes necessrios na fontes do Oramento de Investimentos. A empresa Elica Mangue Seco 2 argumenta que vem adotando postura adequada, no sentido de observar o montante aprovado para a respectiva fonte de financiamento, apesar da extrapolao de 2010. A Petroqumica Suape relatou que a extrapolao decorreu de compromissos honrados nos primeiros dias de janeiro de 2011, cujos recursos foram obtidos em dezembro de 2010. A fim de
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corrigir desvios posteriores, a empresa declara que passar a considerar essa dinmica nos oramentos futuros. Por fim, o IRB relata a adoo de medidas de gesto, em 2011, a fim de respeitar o limite da lei oramentria para os gastos referentes ao Oramento de Investimento (OI) da empresa. As empresas Eletrobrs Participaes S.A. (Eletropar) e Fafen Energia S.A. no apresentaram justificativas sobre suas execues nem informaes acerca das aes eventualmente adotadas com oobjetivo de minimizar o problema apresentado. Ademais, as empresas Furnas, Elica Mangue Seco 2 e Petroqumica Suape reincidiram no descumprimento dessa recomendao no exerccio de 2011. VI. ao Ministrio da Fazenda, que adote um plano de ao, no prazo de 30 dias, para compatibilizar os valores da arrecadao da dvida ativa contidos no sistema Cadastro Integrado da Dvida Ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com os registrados no Siafi. Situao: no atendida. Comentrios: Em cumprimento a tal recomendao, foi finalizado o plano de ao com a emisso da Nota-Conjunta 2 STN/PGFN/RFB, de 20/1/2012, que concluiu pela impossibilidade de conciliao entre os valores apresentados pela PGFN e pela STN, devido ao fato de que os objetivos, critrios, atribuies e o prprio funcionamento dos sistemas de informtica dos rgos tem tratamento da questo de forma diferente. Entretanto, considerando que foram identificadas as situaes que impactam os sistemas Siafi e Sida (PGFN), entende-se ser possvel realizar a conciliao entre os valores de arrecadao de dvida ativa registrados nos referidos sistemas, assim como nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Bacen., a partir da quantificao das ocorrncias identificadas na citada Nota-Conjunta que impactam ou no o Siafi e os sistemas prprios de dvida ativa. VII. aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Integrao Nacional, do Meio Ambiente e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento que identifiquem os saldos remanescentes de entidades vinculadas extintas ou liquidadas e tomem, se for o caso, as providncias necessrias para as devidas baixas desses valores no Siafi; Situao: em atendimento. Comentrios: A Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) , e a Companhia de Colonizao do Nordeste (Colone)no apresentaram saldos no balancete do Siafi ao final de 2011. Entretanto, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e a Companhia de Desenvolvimento de Barcarena (Codebar) apresentaram, no Balano Patrimonial de 2011, saldos do ativo real de R$ 75.731.063,42 e R$ 7.495.492,47, respectivamente. VIII. Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, que: a) avalie a pertinncia de incluir, nas demonstraes contbeis consolidadas do Balano Geral da Unio, os saldos referentes s entidades Fundao Habitacional do Exrcito e Funai Patrimnio Indgena e aos fundos Conta de Desenvolvimento Energtico e Reserva Global de Reverso, sem prejuzo da evidenciao, em nota explicativa, dos
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saldos referentes s entidades que, porventura, permaneam excludas do processo de consolidao, evidenciando os critrios que as excluram da consolidao; Situao: atendida. Comentrios: Na Parte VI da Prestao de Contas da Presidenta da Repblica (PCPR) 2011, a Secretaria Tesouro Nacional (STN) afirma entender no ser pertinente a incluso integral dessas entidades no Balano Geral da Unio, por no pertencerem aos oramentos fiscal e da seguridade social (OFSS) e seguirem procedimentos e classificao contbil prprios e que a informao seria prejudicada com critrios contbeis diferentes. A STN entende, portanto, pela no integrao de tais entidades nas demonstraes contbeis consolidadas, que hoje so apresentadas no nvel mximo de consolidao dos rgos e entidades pertencentes aos OFSS. A menos que se altere a abrangncia desse nvel mximo de consolidao, o que parece no ser o entendimento daquele rgo central de contabilidade federal, tais entidades continuaro excludas das demonstraes consolidadas. A recomendao foi atendida, uma vez que evidenciada a avaliao da questo por parte da STN. Ademais, na Nota Explicativa 5.2.5 Procedimentos Especiais do Balano Geral da Unio, foram apresentados os saldos da Demonstrao das Variaes Patrimoniais e do Balano Patrimonial, cumprindo, assim, o quesito da evidenciao. b) em conjunto com as setoriais contbeis do Ministrio da Fazenda e da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), concilie periodicamente, e sobretudo por ocasio do encerramento do exerccio, os saldos de crditos parcelados registrados no Ativo com os valores de estoque de parcelamentos fazendrios e previdencirios constantes dos sistemas de informao da RFB; Situao: no atendida. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que, em articulao com a RFB, estabelecer procedimentos de conciliao das contas de crditos fazendrios e previdencirios, de forma que os crditos registrados pela contabilidade evidenciem a real situao patrimonial da Unio. Em 2011, foi observada divergncia de R$ 17,7 bilhes nos referidos saldos de crditos parcelados. A questo ser acompanhada por meio de monitoramento do Acrdo 158/2012 Plenrio, que exige, em seu item 9.1.8, que a STN concilie mensalmente esses saldos, em conjunto com as setoriais contbeis dos rgos arrecadadores. Assim, apesar do no cumprimento da recomendao, entende-se ser dispensvel a emisso de nova recomendao nesse sentido, sem prejuzo de ressaltar aos usurios do BGU a possvel subavaliao dos ativos representados pelos crditos parcelados, que afeta negativamente a confiabilidade das informaes do Balano Patrimonial. c) em conjunto com as setoriais contbeis do Ministrio da Fazenda e da ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional (PGFN), concilie periodicamente, e sobretudo por ocasio do encerramento do exerccio, os saldos de crditos inscritos em Dvida Ativa registrados no Ativo com os valores de estoque de crditos da Dvida Ativa constantes dos sistemas de informao da PGFN; Situao: no atendida. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que um plano de ao foi elaborado em articulao com a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e a Receita
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Federal do Brasil (RFB) a fim de que seja efetivada a conciliao das contas de crditos da dvida ativa. Em 2011, foi observada divergncia de R$ 109,8 bilhes nos saldos da Dvida Ativa. A questo ser acompanhada por meio de monitoramento do Acrdo 158/2012 - Plenrio, que exige, em seu item 9.1.8, que a STN concilie mensalmente esses saldos, em conjunto com as setoriais contbeis dos rgos arrecadadores. Assim, apesar do no cumprimento da recomendao, entendese ser dispensvel a emisso de nova recomendao nesse sentido, sem prejuzo de ressaltar aos usurios do BGU a possvel superavaliao dos ativos representados pelos crditos da dvida ativa, que afeta negativamente a confiabilidade das informaes do Balano Patrimonial. d) considere como ocorrncias passveis de restrio na conformidade contbil do BGU a ausncia de registro da proviso para perdas provveis e a omisso de baixa de valores prescritos relativamente aos crditos, bens e valores em circulao, e aos valores realizveis a longo prazo registrados nos balanos patrimoniais dos rgos da administrao direta; Situao: atendida. Comentrios: A Secretaria do Tesouro Nacional criou no Siafi a restrio 063 Falta de Registro/Atualizao da Proviso para Perdas Provveis, e enfatizou junto s unidades gestoras a importncia dos registros de constituio, reverso e baixa de provises, bem como a necessidade de promover a baixa de valores prescritos, por meio da Mensagem Siafi 2011/1422408. e) apresente em notas explicativas quaisquer mudanas na elaborao das demonstraes contbeis, com respectivos impactos nas anlises das contas que forem alteradas, extintas ou criadas por tais mudanas; Situao: atendida. Comentrios: As mudanas consideradas relevantes pela STN foram apresentadas na Nota Explicativa 5.2.2 Mudanas de Critrios e Procedimentos Contbeis da PCPR 2011, com explanao dos respectivos impactos. f) estabelea critrio para o agrupamento de contas (Benefcios diversos a pagar, Outros dbitos a pagar, Compensaes diversas, Outras Despesas Correntes Outras Despesas e Crditos Diversos a Receber - Outros Crditos) nas demonstraes contbeis consolidadas e detalhe os referidos agrupamentos em nvel razovel de evidenciao; Situao: atendida. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que est sendo realizado estudo para melhoria dessas informaes nas demonstraes contbeis. Em alguns casos, observadas a materialidade e a natureza das informaes, foram apresentadas notas explicativas na PCPR 2011 g) verifique e regularize os saldos irrelevantes nas rubricas constantes nas Demonstraes Contbeis da Unio; Situao: em atendimento. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que emitiu mensagens Siafi para as unidades gestoras com o objetivo de promover o levantamento dos respectivos saldos que tenham caractersticas de irrelevantes e, quando for o caso, promover as devidas regularizaes. Comunicou tambm a existncia de projeto no mbito daquela Secretaria a fim de automatizar a identificao desses saldos.
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h) acompanhe sistematicamente, em conjunto com os rgos setoriais de contabilidade, o registro dos crditos adicionais no Siafi, com vistas a garantir a qualidade das informaes do Balano Oramentrio; Situao: atendida. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que foram realizadas reunies entre a Coordenao-Geral de Contabilidade e Custos da Unio (CCONT) e a Secretaria de Oramento Federal (SOF), com a finalidade de identificar situaes que podem causar impacto no balano oramentrio, no tocante aos crditos adicionais aprovados. No exerccio de 2011, no foi apurada nenhuma inconsistncia. i) efetue estudos para identificar as causas da diferena entre os valores referentes s despesas intraoramentrias e as receitas intraoramentrias, bem como solucione as inconsistncias apontadas para os prximos exerccios; Situao: atendida. Comentrios: As diferenas foram devidamente evidenciadas na Nota Explicativa 5.2.5 Procedimentos Especiais. Informa a STN que grande parte da diferena refere-se s receitas tributrias e previdencirias, sendo as ltimas responsveis por cerca de 64% da diferena, pois os cdigos de arrecadao no fazem distino entre os valores. Na reformulao dos processos na Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), ainda segundo a STN, pode-se verificar a possibilidade de duplicar tais cdigos, o que possibilitaria a distino da receita intraoramentria. A estrutura atual de classificao da receita oramentria no Siafi tem origem no cdigo de arrecadao estabelecido pela RFB. Assim, a soluo mencionada pela STN parece ser a nica que efetivamente possibilitaria a distino das receitas intraoramentrias. Entretanto, considerando que as receitas intraoramentrias no representam sequer 1% de toda a receita arrecada pela Unio em 2011, h que se dimensionar com muito cuidado a relao custo/benefcio de tal duplicao. Nesse sentido, entende-se satisfatria e suficiente a evidenciao feita na PCPR 2011. Quanto soluo das inconsistncias, a duplicao de toda a codificao da arrecadao, estabelecida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, alm de situar-se fora da ingerncia da STN, apresenta um custo desproporcional em relao aos provveis benefcios que decorrero de tal alterao. j) efetue estudos com vistas a avaliar, quanto aos aspectos tcnicos, sobre a possibilidade de implementar alteraes na metodologia de apurao dos valores dos ingressos e dispndios extra-oramentrios na elaborao do Balano Financeiro, a fim de propiciar o exerccio efetivo da gesto, controle e transparncia da gesto dos recursos pblicos.; Situao: no atendida. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que sero efetuados estudos referentes aos valores de restos a pagar para verificar a viabilidade de mudana na metodologia de elaborao do balano financeiro. A secretaria entende que, devido a inmeras e complexas alteraes que iro acontecer na contabilidade pblica, tais como a implantao do novo plano de contas e das novas demonstraes contbeis, a alterao na metodologia de apurao ser adotada juntamente com as novas mudanas. Em que pese a razoabilidade de se esperar a implantao de novo plano de contas e de novas demonstraes contbeis para solucionar a questo, o balano financeiro uma demonstrao exigida pela Lei 4.320/1964 e que dever continuar sendo apresentada no conjunto das
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demonstraes contbeis da PCPR. Assim, importante enfatizar a necessidade de se considerar, na adoo do novo plano de contas, os mecanismos necessrios soluo do problema apontado. k) apresente em notas explicativas anlise das variaes relevantes verificadas em rubricas dos balanos consolidados; Situao: atendida. Comentrios: No item 5.2 - Notas Explicativas ao Balano Geral da Unio da Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2011, o rgo central de contabilidade da Unio apresenta explicaes para as principais variaes verificadas nas rubricas das demonstraes contbeis consolidadas. Assim, entende-se satisfatria a evidenciao apresentada na PCPR2011. l) oriente os rgos e as entidades do Poder Executivo Federal a tomarem providncias tempestivas a fim de no apresentar situaes de restrio na conformidade contbil do BGU; Situao: atendida. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que realiza diariamente anlise dos saldos das unidades e rgos por meio de demonstrativos, auditores contbeis e outras transaes, visando orientar a correo de inconsistncias antes do fechamento de cada ms. Na proximidade do encerramento do exerccio, a tarefa reforada (Mensagens Siafi 2011/154766, 2011/1323453 e 2011/1941308). m) apresente em nota explicativa s demonstraes contbeis relao dos rgos ou entidades que fazem o registro de receitas segundo o regime de competncia, indicando as receitas e respectivos valores, ainda que aproximados. Situao: parcialmente atendida. Comentrios: Na Nota Explicativa 5.2.2: Mudanas de Critrios e Procedimentos Contbeis da PCPR 2011, foram apresentados os rgos que realizaram algum registro de receita por competncia no exerccio de 2011 ou anteriores. Entretanto, nada foi mencionado quanto s receitas das empresas pblicas. n) oriente os rgos e entidades do Poder Executivo Federal a efetuarem regularmente a conformidade contbil no Siafi de suas Demonstraes Contbeis; Situao: atendida. Comentrios: A STN informou, na Parte VI da PCPR 2011, que foi enviada mensagem Siafi 2011/1404830 a todas as unidades gestoras, questionando o no registro da conformidade contbil. Foram tambm criadas as Mensagens Siafi 2011/1397976 e 2011/1404830, que so enviadas mensalmente com objetivo de reforar as datas e a necessidade do registro de conformidade contbil. IX. ao Banco Central do Brasil que inclua em suas demonstraes financeiras e contbeis a evidenciao dos fluxos relativos s receitas decorrentes da senhoriagem obtida na emisso de moeda. Situao: atendida. Comentrios: Na Nota Explicativa n 38 Receita de Senhoriagem das demonstraes financeiras do Banco Central do Brasil, foram evidenciados os montantes dos fluxos da receita de
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senhoriagem relativos aos exerccios de 2011 e 2010, nos valores de R$ 20.291.041 e R$ 15.848.166, respectivamente. X. reiterar a recomendao, efetuada nas Contas do Governo relativas ao exerccio de 2009, no sentido de que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto priorize a completa implementao do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (Siconv). Situao: em atendimento. Comentrios: No relatrio sobre as Contas de Governo de 2009, o Tribunal de Contas da Unio recomendou ao Ministrio do Planejamento que priorizasse a completa implementao do Siconv, em funo de sua importncia para a melhoria da transparncia do processo de gesto das transferncias voluntrias. Quando da anlise da recomendao, j em 2011, o Tribunal concluiu que as medidas adotadas pela SLTI/MP ainda eram insuficientes, razo pela qual decidiu reiterar a recomendao. Em resposta segunda recomendao do TCU, a Prestao de Contas da Presidenta da Repblica de 2011 listou uma srie de medidas que j foram implementadas e outras que esto sendo tomadas no mbito do Siconv. Entre as aes que ainda esto em andamento, a maioria tem previso de concluso em 2012. Como exemplo, citam-se alguns mdulos ou funcionalidades pendentes: a) integrao com sistemas corporativos de rgos concedentes (FNDE); b) registro e reteno de tributos; c) sub-rogao de convnios; d) protocolo de Intenes; e) movimentao das contas-correntes pelo Siconv OBTV; f) integrao com o Cadin; g) ajustes na execuo e prestao de contas para termos de parceria; h) carga de dados legados do Siafi/Siasg dados da prestao de contas; i) tomada de contas especial especificada; j) cotao prvia; k) integrao com sistemas de execuo dos convenentes (ex: Siafems); l) Auditoria. Em acrscimo, deve-se registrar que, segundo consta da prestao de contas, algumas funcionalidades dependem de integrao com outros sistemas e nesses casos os prazos para sua implementao podem ser afetados. Nesse sentido, considerando as aes at o momento empreendidas pelo Ministrio do Planejamento e o atual estgio de implementao do Siconv, entende-se atendida a presente recomendao.

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Concluso

8 CONCLUSO
O Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica apresenta ao pas o diagnstico do TCU sobre aspectos relevantes do desempenho e da conformidade da gesto pblica federal no ano que passou. o mais abrangente e importante produto do controle externo e constitui etapa fundamental no processo democrtico de prestao de contas governamental, ao subsidiar o Congresso Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais para compreenso e avaliao do Executivo na conduo dos negcios do Estado. Pela 77 vez, o TCU exerce essa solene atribuio. As contas em anlise representam o exame do primeiro ano da administrao da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica Dilma Rousseff. A Prestao de Contas da Presidente da Repblica compreende o relatrio sobre oramentos e atuao governamental e o Balano Geral da Unio e ser apreciada com apresentao de Parecer Prvio ao Congresso Nacional, nos termos do art. 71, inciso I, da Constituio Federal. O Relatrio que subsidia a emisso do Parecer Prvio inclui a anlise dos elementos contidos nas contas apresentadas pela Presidente da Repblica e o exame de dados e informaes sobre as aes a cargo dos Poderes e rgos, relativas execuo dos respectivos programas. So objetivos do Relatrio: Trazer uma discusso do cenrio econmico e das aes governamentais; macroeconmicas

Analisar a conformidade e o desempenho da gesto governamental em seus aspectos estruturantes; Emitir opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas da Unio; Realizar diagnstico circunstanciado em temas selecionados de alta relevncia para o pas; Contribuir para a transparncia das aes estatais; Fomentar o aperfeioamento da gesto pblica. A Sustentabilidade do Crescimento foi escolhida como o tema central do Relatrio sobre as Contas do Governo de 2011. Nesse sentido, procurou-se avaliar de que forma a ao governamental pode fomentar o crescimento nacional consistente, estrutural, capaz de se repetir ao longo do tempo, de modo a permitir melhores condies de vida s geraes futuras. Um crescimento sustentvel amplo deve considerar a infraestrutura fsica do estoque de capital, a mo de obra e a tecnologia, alm de aspectos associados ao meio ambiente e aos desequilbrios regionais. Seu alcance depende, em grande medida, da qualidade de formulao e implementao das polticas pblicas e da interveno equilibrada do Estado no ambiente de negcios do pas. Em poca de crise, o debate acerca do tema mostra-se fortemente oportuno, por tratar das medidas adotadas pelo governo para superao das adversidades e para alavancagem do desenvolvimento nacional. O assunto protagoniza tambm a atual agenda governamental interna e externa, sendo, inclusive, um dos pilares da Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, a Rio+20. As seguintes reas estratgicas foram selecionadas para abordagem do tema central:
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 Instrumentos de poltica econmica; Infraestrutura; Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); Copa do Mundo de 2014; Desenvolvimento regional; Cincia, tecnologia e inovao; Educao profissional. A escolha dessas reas pautou-se na sua estreita relao com o crescimento do pas, de modo que eventuais gargalos podem impact-lo negativamente, limitando o desenvolvimento nacional. Desse modo, os trabalhos tiveram como objetivo comum analisar as polticas e instrumentos utilizados pelo governo federal para superar ou minimizar as restries existentes nos diversos setores. Embora tenha sido utilizado um conceito mais amplo de crescimento sustentvel, foram avaliados apenas alguns aspectos das polticas governamentais que podem favorec-lo, dadas as restries de tempo e de foco e a abrangncia inerente ao tema. A inteno contribuir para o debate sobre o assunto e conferir maior transparncia s aes estatais destinadas ao alcance do desenvolvimento econmico e social planejado pelo governo. Assim, espera-se que as anlises sejam teis ao aprimoramento da atuao governamental. Com efeito, quanto melhores forem os fundamentos macroeconmicos, quanto menores forem os obstculos associados infraestrutura fsica, ao capital humano e ao progresso tcnico, quanto menores forem os desequilbrios regionais e mais integradas forem as polticas de desenvolvimento com a sustentabilidade ambiental, melhores sero as condies para um crescimento sustentvel. Listam-se, a seguir, as principais concluses obtidas a partir das anlises efetuadas. Poltica econmica O passado recente deixou claro que a estabilidade econmica, em especial a estabilidade dos nveis de preos da economia, uma condio necessria, ainda que no suficiente por si s, para que o crescimento tenha sustentabilidade ao longo dos anos. Nos ltimos anos, a reduo da inflao veio acompanhada do crescimento do PIB per capita. Nesse sentido, a taxa bsica de juros vem sendo utilizada como importante instrumento de controle da inflao. Ressalta-se, contudo, que os juros bsicos da economia so diretamente proporcionais s demais taxas de emprstimo e captao de recursos. Assim, quanto maior a taxa bsica, maior o custo do capital necessrio alavancagem da atividade econmica. Avanos j foram conquistados: aps altas taxas de juros reais em meados dos anos 1990, o pas atingiu um patamar de 5% a.a. em 2011. A tendncia de baixa foi intensificada em 2012 e deve contribuir para que as taxas de juros no Brasil deixem de figurar entre as mais elevadas taxas de juros do mundo. De acordo com dados do Banco Mundial, englobando 117 pases, a taxa de emprstimos de instituies financeiras em termos reais do Brasil em 2010 foi de 30,4%. Apenas Madagascar apresentou uma taxa superior, de 37,9%. A da frica do Sul foi de 1,64%, a da Rssia, de -0,49% e a da China, de -0,74%.

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Paralelamente poltica monetria, a manuteno de um ambiente propcio ao crescimento econmico exige uma poltica fiscal austera. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi uma grande evoluo do Estado brasileiro e permitiu maior disciplinamento e rigor fiscal de todos os entes federados. de extrema relevncia, tendo em mente as reiteradas e sistmicas crises internacionais recentes, que se preservem os fundamentos desse legado ao pas. A sustentabilidade do crescimento requer uma dvida pblica sustentvel, exigindo responsabilidade na sua gesto. Nota-se que a manuteno de dficits nominais maiores que os supervits primrios resulta em expanso continuada da dvida lquida em valores nominais, a despeito do decrscimo em percentual do PIB. O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de ativos e passivos mantm a Dvida Lquida do Setor Pblico sob controle (R$ 1,5 trilho ao final de 2011, equivalente a 36,5% do PIB). No entanto, essa sistemtica transfere para o Tesouro Nacional a carga fiscal representada pela diferena entre a taxa pela qual a Unio vende seus ttulos (Selic) e a taxa que a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento. Assim, os juros nominais ampliaram a dvida lquida em R$ 236,7 bilhes em 2011 (5,71% do PIB). Diante disso, faz-se necessrio o ajuste do gasto pblico, com a melhoria de sua qualidade e o estabelecimento de indicadores capazes de medir a eficincia e a efetividade da ao pblica. Dificuldades nos sistemas de planejamento e monitoramento das aes governamentais; baixa execuo financeira de aes consideradas prioritrias; altos valores inscritos em restos a pagar; e crescente passivo de prestaes de contas de convnios e instrumentos congneres no avaliadas pelos rgos repassadores so exemplos de problemas apontados neste Relatrio. H expectativas, contudo, de que o novo modelo adotado no PPA 2012-2015 melhore a coordenao do sistema de planejamento e oramento federal, assim como a comunicao entre os diversos rgos setoriais. Ademais, o Sistema de Informao de Custos (SIC), criado em 2010, ir constituir ferramenta indispensvel ao aperfeioamento de gesto pblica. Sua efetiva utilizao e seu aprimoramento tm sido incentivados por este Tribunal. Por fim, uma carga tributria elevada, associada a um sistema tributrio complexo e intrincado, gera custos e desestmulos no apenas atividade produtiva, mas ao consumo, impactando negativamente o crescimento econmico. A carga tributria nacional elevou-se de 33,71%, em 2010, para 35,88% do PIB, em 2011. O enfrentamento da questo tributria em suas mltiplas faces carga tributria, federalismo fiscal, neutralidade e equidade dos tributos outro fator chave para o crescimento. Paralelamente, a renncia de receita cresceu 30% e consolidou-se como instrumento de poltica pblica. Em 2011, os R$ 187,3 bilhes a ela associados ultrapassaram a soma dos oramentos da sade, educao e assistncia social. Entretanto, prestaes de contas deficientes e com anlise intempestiva, alm da ausncia de indicadores da efetividade do uso desses recursos dificultam a gesto das renncias e a real mensurao dos seus impactos em prol do crescimento sustentvel. Infraestrutura H uma clara e direta relao entre a formao de infraestrutura e o desenvolvimento econmico de um pas. Investimentos nessa rea, alm de fomentar a atividade em outros setores, contribuem para a sustentabilidade do crescimento, pois permitem a oferta de produtos e servios indutores de desenvolvimento.
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No que concerne ao setor eltrico, houve melhorias significativas de planejamento nos ltimos anos. Os leiles tempestivos de energia nova, o melhor gerenciamento do sistema eltrico e a integrao dos diversos subsistemas de gerao, por meio da expanso das linhas de transmisso, tm contribudo para a reduo sistemtica do risco de dficit de energia eltrica. Todavia, percebem-se oportunidades de melhoria na eficincia e na reduo dos entraves socioambientais. Entretanto, persistem riscos relacionados falta de definio de diretrizes e eventual intempestividade da tomada de deciso sobre as concesses do setor eltrico cujos contratos vencero a partir de 2015. Os contratos vincendos representam 18% de toda a gerao de energia eltrica do pas, 84% da rede bsica de transmisso, alm de afetarem 37 distribuidoras de energia eltrica das 63 existentes. Afora isso, h significativos atrasos na implementao de projetos hidreltricos e de linhas de transmisso que decorrem, em grande parte, de questes socioambientais, especialmente ligadas fase de licenciamento prvio. Em meio s medidas saneadoras adotadas pelo governo, esto a criao de ndices de sustentabilidade, a constituio de grupos de trabalho interministeriais, a edio de marcos regulatrios sobre licenciamento ambiental. No setor de comunicaes, o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) fundamental para o crescimento sustentvel do pas. O programa tem como foco a disponibilidade de infraestrutura e o desenho de uma poltica produtiva e tecnolgica compatvel com a oferta de banda larga. Ele estruturado em trs pilares: reduo de preo, aumento de cobertura e de velocidade. Verificou-se, contudo, que o PNBL deve abranger maior horizonte temporal de planejamento, ser atualizado e acompanhado periodicamente e contemplar metas mais detalhadas, indicadores, prazos e unidades responsveis por cada uma de suas aes. Outro setor de infraestrutura preponderante para o crescimento do pas o de gs natural. O Plano Nacional de Energia (PNE 2030) estima, para 2020, produo domstica de gs natural mais de trs superior de 2011. Verificou-se que as principais limitaes, tanto para a expanso da produo, quanto para o de transporte desse combustvel, dizem respeito a dois fatores: i) ausncia de diretrizes governamentais para seu uso, o que dificulta o estabelecimento de uma demanda firme; e ii) dificuldades no planejamento de aes para ampliao da malha dutoviria, em funo da inexistncia de normativos infralegais. O setor de transporte tambm crucial para o crescimento nacional de forma sustentvel. O Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) um dos principais instrumentos de planejamento no setor destaca a estruturao de corredores para escoamento da produo e o estmulo maior participao dos modos hidrovirio e ferrovirio, com maior utilizao da intermodalidade. Os investimentos no setor de transportes decorrem de projetos definidos pelo PNLT e visam promover a melhoria do sistema virio nacional. Constatou-se, contudo, que um relevante bice ao desenvolvimento da malha de transporte refere-se falta de consolidao dos planos setoriais nele contidos. Com efeito, o Plano Aerovirio Nacional, o Plano Nacional de Logstica Porturia e o Plano Hidrovirio Estratgico ainda no foram concludos, o que prejudica a implementao da intermodalidade e da integrao da malha multimodal, imprescindveis ao equilbrio da matriz de transporte de cargas.

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PAC No h dvidas sobre a importncia do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para fortalecer o crescimento sustentvel do pas. Todos os setores abrangidos pelo programa, nas reas de infraestrutura ou social, esto relacionados com o desenvolvimento almejado pelo Brasil. Com investimentos inicialmente previstos de R$ 504 bilhes para o quadrinio 2007-2010 (PAC 1), o Programa agregou novas aes, totalizando R$ 1,4 trilho at 2021. O PAC 2 traz um enfoque em infraestrutura social e urbana, em torno de seis eixos de atuao: Energia, Transportes, Minha Casa Minha Vida, gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad. Planeja-se, assim, realizar aes importantes para o desenvolvimento do pas, como a implementao de grandes ferrovias (Norte-Sul e Transnordestina); a adio de 29 GW de gerao de energia e de 18 mil quilmetros de linhas de transmisso ao sistema eltrico, com investimentos de R$ 83 bilhes. Tambm est programada a construo de praas de esportes, creches e prescolas, unidades bsicas de sade e unidades de pronto-atendimento. O cenrio prospectivo , portanto, bastante positivo. Contudo, os atrasos na implantao de obras estruturantes representam risco consecuo da totalidade dos investimentos previstos e, consequentemente, ao impacto do programa sobre o crescimento econmico. As concluses da hidreltrica de Belo Monte e do Trem de Alta Velocidade, por exemplo, inicialmente previstas para 2014, passaram para 2019. Esses atrasos no so isolados nem restritos aos grandes empreendimentos. No eixo Transportes, a diferena mdia entre os prazos repactuados no PAC 2 e os prazos estimados ao final do PAC 1 de 437 dias por ao. Esses problemas no apresentam uma nica causa, mas se devem a um amplo conjunto de fatores que, somados, dificultam a execuo das aes. Primeiramente, h uma baixa capacidade de gerenciar grandes obras de engenharia e projetos complexos por parte das entidades responsveis. Esse diagnstico no seria aplicvel apenas esfera federal, mas tambm aos estados, municpios e empresas privadas, responsveis por grande parte da execuo dos projetos do PAC. Outra dificuldade est ligada baixa qualidade dos projetos bsicos elaborados como referncia para os processos licitatrios, o que ocasiona a necessidade de revises durante as obras e, por conseguinte, afeta seu cronograma e custo. Em sntese, so grandes os desafios em torno da materializao dos investimentos previstos no PAC. Como principal agente indutor do programa, o governo federal vem adotando medidas para aumentar sua eficcia e a eficincia de suas aes. Contudo, ainda h muito por ser feito. Copa do Mundo 2014 Os grandes eventos esportivos que o Brasil ir sediar, no futuro prximo, so fortes catalisadores do investimento em infraestrutura e, consequentemente, do crescimento sustentvel. A sua realizao vista como tima oportunidade para atrair capitais e estimular negcios, de modo a gerar benefcios econmicos, sociais e urbanos, principalmente para as localidades envolvidas. As obras financiadas com recursos federais para a Copa do Mundo de 2014 envolvem a construo e reforma de estdios (R$ 3,36 bilhes) e mobilidade urbana (R$ 6,58 bilhes). Tambm so esperadas melhorias em portos (R$ 877,1 milhes) e aeroportos (R$ 6,13 bilhes). So aes em que tomam parte tanto o governo federal como os governos distrital, estaduais e municipais relacionados s doze cidades que sediaro as atividades do evento.
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Desde a confirmao do Brasil como pas-sede da Copa do Mundo de 2014, o Tribunal de Contas da Unio manifestou preocupao quanto necessidade de acompanhar as aes governamentais pertinentes ao evento, desde as fases iniciais. Assim, o TCU vem acompanhando, preventiva e concomitantemente, as aes governamentais relativas realizao da Copa do Mundo de 2014, sob a coordenao do Ministro Valmir Campelo, com vistas a proporcionar maior efetividade ao controle externo. Em termos de governana, observa-se que o Poder Executivo montou modelo composto por estrutura robusta, que envolve a participao de vrios ministrios e de outros rgos, inclusive das cidades-sede. No entanto, o TCU j identificou algumas situaes no condizentes com o planejamento e os cronogramas traados, que podem resultar em custos adicionais aos cofres pblicos e, at mesmo, na no concluso de determinados projetos. Para evitar essas ocorrncias, o TCU tem encaminhado diversas determinaes aos responsveis para que adotem as medidas adequadas. A atuao ampla e tempestiva do Tribunal na fiscalizao das aes tem apresentado resultados significativos. A correo dos problemas detectados em todas as fases de desenvolvimento das aes do governo contribuiu para expressiva reduo de gastos, calculada em aproximadamente R$ 500 milhes at maio de 2012 Desenvolvimento regional Verificou-se que, de 2002 a 2009, o PIB per capita de todas as regies brasileiras aumentou significativamente. Apesar do crescimento mais acelerado do Nordeste no perodo, a distribuio da riqueza ainda muito desfavorvel regio: o seu PIB per capita alcanou R$ 8,17 mil em 2009, valor ainda inferior ao do Centro-Oeste, do Sul e do Sudeste em 2002. A superao das desigualdades regionais indispensvel avaliao da sustentabilidade do crescimento, uma vez que as disparidades regionais excluem grandes reas e populaes do processo competitivo, alm de contriburem para o agravamento de problemas das regies mais desenvolvidas. Apesar da aplicao sistemtica de recursos cerca de R$ 26 bilhes ao ano, entre incentivos fiscais, dotaes oramentrias e fundos de financiamento e da diversidade de instrumentos disponveis, a ao do governo no tem sido suficiente para reverter o panorama na velocidade necessria ante a gravidade do quadro de disparidades inter e intrarregionais. A assimetria limita as condies para o crescimento sustentvel, trazendo prejuzos ao pas e, especialmente, s regies margem do desenvolvimento nacional, com impactos negativos sobre os aspectos sociais e ambientais das regies carentes. Enseja, portanto, a adoo clere de providncias adicionais pelo governo federal e pelos entes subnacionais. Contudo, a atual formulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) no permite atacar o conjunto de causas que contribuem para a desigualdade regional no pas. Entre elas, destacam-se o dficit de infraestrutura produtiva, os nveis regionais inferiores de educao e a reduzida qualificao institucional dos territrios menos desenvolvidos. At o final de 2011, no haviam sido criados os planos de desenvolvimento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, previstos no art. 21, inciso IX, da Constituio Federal. A inexistncia dos planos impede que a atuao governamental ocorra de forma organizada e pautada por

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diagnsticos e objetivos acurados, com a identificao adequada das necessidades de cada rea e das aes que possam contribuir para atend-las. As instncias de coordenao da PNDR devem ser reativadas, para que aes setoriais sejam integradas e se intensifiquem os esforos de gesto para a construo de um pas regionalmente mais justo e equilibrado. Alm disso, preciso reforar a articulao federativa, pois a atuao coordenada dos trs nveis de governo condio essencial para o xito de uma poltica de integrao nacional. Cincia, tecnologia e inovao No Brasil, a existncia de uma poltica industrial com foco na inovao ainda fenmeno recente. Muitos dos mecanismos de fomento existentes ainda esto em consolidao, e os atores envolvidos dependem de certo tempo para avaliar e ajustar os instrumentos necessrios para fomentar uma cultura empresarial voltada para a inovao.Assim, o investimento pblico em pesquisa e desenvolvimento (P&D) 52,4% do investimento total em 2010) ainda mais expressivo que o privado, diferentemente do que ocorre nos pases desenvolvidos. Essa menor participao relativa do gasto privado afeta diretamente a taxa de inovao do pas, uma vez que, para que a inovao acontea, a empresa precisa estar presente. Apesar de as empresas estarem investindo mais em P&D entre 2004 e 2009, o ritmo de crescimento mdio anual foi de 16,7%, enquanto s o empresarial foi de 17,6% , no ritmo presente, seriam necessrios vinte anos para o Brasil alcanar o nvel mdio atual de investimentos privados observados nos pases desenvolvidos. Novas aes podem acelerar esse processo, destacando-se a qualificao da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) como instituio financeira e o aumento dos recursos para concesso de crdito por essa agncia; e a criao da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (Embrapii), do Programa Cincia Sem Fronteiras e da Plataforma Aquarius. No entanto, na anlise sobre a necessidade de se criar a Embrapii, h que se avaliar se as funes previstas para a nova instituio podem ser exercidas por uma das estruturas j disponveis no Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, inclusive a prpria Finep, racionalizando o uso dos recursos pblicos. Educao profissional A poltica de educao profissional incide diretamente sobre a produtividade da mo de obra, que representa fator preponderante para o alcance de crescimento sustentvel da economia. A falta de qualificao da mo de obra uma barreira ao preenchimento dos postos de trabalho criados na nova fase econmica que o Brasil vivencia. Enquanto nove milhes de brasileiros esto em busca de emprego, existem setores com vagas por falta de mo de obra qualificada. O ndice de concluso do ensino mdio no Brasil est em torno de 50%. Na Unio Europeia, esse ndice de 80%. Para reverter essa situao, o Governo Federal aposta no fomento da educao profissional. A Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica deve saltar de 354 escolas em 2010 para 562 em 2014. Apesar de ser um programa robusto e de indicar um caminho concreto para a melhoria da qualificao da mo de obra no pas, h oportunidades de avanos no aperfeioamento da educao
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profissional. Primeiro, no que tange ao quadro de professores e tcnicos. Verificou-se que 20% dos cargos de professores e 25% dos cargos de tcnicos esto vagos, causando problemas de sobrecarga dos professores em atividade e insuficincia no apoio de tcnicos ao funcionamento de laboratrios e bibliotecas. Depois, na prpria infraestrutura dos laboratrios. Pesquisas com alunos e professores conduzidas pelo TCU indicam que h necessidade de melhorias em instalaes, mobilirios e equipamentos. Fundamental tambm se criarem polticas efetivas de combate evaso. Considervel parte dos mais de 650 mil alunos que ingressaram na rede federal, entre fevereiro de 2004 e agosto de 2011, no concluram seus cursos. Por fim, h ainda que se integrarem a rede federal e os setores produtivos locais ao fomento das aes de empreendedorismo no interior do pas. Essas aes esto concentradas nos campi localizados nas capitais dos estados e apenas algumas aes espaadas e no continuadas, como palestras, esto presentes nos campi mais afastados e localizados em municpios menores. Outros destaques No Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2011, consignou-se, ainda, que, em razo da superavaliao de ativos e da subavaliao de passivos, o valor do patrimnio lquido da Unio apresenta distores, o que contraria o princpio contbil da prudncia e prejudica a avaliao da sustentabilidade fiscal do governo. Ademais, a Unio ainda no estabeleceu polticas e procedimentos para a contabilizao do passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social. Caso esse passivo fosse registrado pelo valor projetado do dficit, de R$ 1,1 trilho, o patrimnio lquido da Unio passaria de um valor positivo de R$ 881,7 bilhes para um valor negativo de R$ 225,4 bilhes. A evidenciao representaria convergncia s melhores prticas internacionais. Parecer do Relator Os exames efetuados nos documentos, balanos e demonstrativos encaminhados pelo Poder Executivo foram enriquecidos com fiscalizaes realizadas por diversas unidades tcnicas do TCU (Adplan, Secex-1, Secex-3, Secex-4, Secex-5, Secex-6, Secex-8, Secex-9, Sefid-1, Sefid-2 e Seprog), que permitiram a elaborao do projeto de parecer prvio submetido apreciao do Plenrio. A anlise conduz concluso de que: As demonstraes contbeis consolidadas da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, representam adequadamente a situao patrimonial em 31 de dezembro de 2011, bem como os resultados relativos ao exerccio encerrado nessa data, de acordo com a Lei 4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis; Os elementos apresentados no relatrio sobre a execuo do oramento da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, demonstram que foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, e tambm as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e

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nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial ao que estabelece a lei oramentria anual. Ressalvas Devem ser ressalvadas as ocorrncias mencionadas ao longo do relatrio, em particular: I. II. III. omisso das receitas decorrentes da senhoriagem na Demonstrao de Fluxo de Caixa do Banco Central do Brasil (item 2.5); omisso dos valores efetivos das necessidades bruta e lquida de financiamento do Tesouro Nacional no Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal (item 2.5); baixo percentual de execuo, verificado em 20% das aes relacionadas como prioritrias no Anexo VII Anexo de Prioridades e Metas, da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011 (item 3.2.1); ausncia de informao sobre o estoque acumulado dos parcelamentos decorrentes das Leis 11.941/2009 e 11.960/2009, at o exerccio de 2011, referentes aos crditos tributrios e previdencirios administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (item 3.3.2.3); ausncia de informao sobre o estoque acumulado da dvida ativa, at o exerccio de 2011, referente aos crditos do Banco Central do Brasil (item 3.3.2.3); ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao da dvida ativa constantes do Siafi e dos sistemas de informao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da ProcuradoriaGeral Federal e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (item 3.3.2.3); execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento das empresas estatais Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Caixa Econmica Federal (Caixa), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Cobra Tecnologia S.A., Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp), Innova S.A., Liquigs Distribuidora S.A. (Liquigs), Petrobras Biocombustvel S.A. (PBIO), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG), em desacordo com o disposto no inciso II do art. 167 da Constituio Federal (item 3.3.6); extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para as fontes de financiamento Recursos de Gerao Prpria, Recursos para Aumento de PL Controladora, Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas e Outros Recursos de Longo Prazo - Controladora nas empresas estatais Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Cobra Tecnologia S.A., Companhia Energtica de Alagoas (Ceal), Companhia Integrada Txtil de Pernambuco (Citepe), Companhia Petroqumica de Pernambuco (Petroqumicasuape), Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero), Elica Mangue Seco 2 - Geradora e Comercializadora de Energia Eltrica S.A. (Mangue Seco 2), Furnas - Centrais Eltricas S.A., Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), Porto Velho Transmissora de Energia S.A. (PVTE), Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG) e Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG) (item 3.3.6); desobedincia ao princpio contbil da prudncia no processo de convergncia s normas internacionais de contabilidade (item 5.2);
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IV.

V. VI.

VII.

VIII.

IX.

X. XI. XII. XIII. XIV. XV. XVI. XVII. XVIII. XIX. XX. XXI. XXII. XXIII. XXIV. XXV.

ausncia de excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais (item 5.2); alto nmero de restries s demonstraes contbeis dos ministrios da Sade, do Desenvolvimento Agrrio e da Previdncia Social (item 5.2); ausncia de entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (item 5.2); ausncia de contabilizao do passivo atuarial do Regime Prprio da Previdncia Social dos servidores pblicos federais (item 5.2); ausncia de contabilizao das alteraes na previso de receitas primrias (item 5.2); ausncia de contabilizao das renncias de receitas (item 5.2); ausncia de contabilizao da proviso para perdas provveis relativas aos crditos tributrios a receber (item 5.2); defasagem de um exerccio financeiro no registro de equivalncia patrimonial das participaes societrias da Unio (item 5.2); defasagem das informaes de suporte ao registro dos crditos tributrios a receber (item 5.2); retificao irregular de R$ 116,9 bilhes de restos a pagar no processados no passivo no financeiro (item 5.2); percentual de depreciao de ativo imobilizado incompatvel com entes governamentais de porte semelhante (item 5.2); divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Conta nica do Tesouro Nacional, no montante de R$ 17,8 bilhes (item 5.2); divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna, no montante de R$ 14,2 bilhes (item 5.2); divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Bens Imveis de Uso Especial, no montante de R$ 690 milhes (item 5.2); divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos da Dvida Ativa da Unio, no montante de R$ 109,8 bilhes (item 5.2); divergncias entre as demonstraes contbeis e outras fontes de informao em saldos de Crditos Parcelados, no montante de R$ 17,7 bilhes (item 5.2).

Recomendaes Em decorrncia das ressalvas apontadas e das informaes evidenciadas ao longo do relatrio, faz-se necessrio proceder s seguintes recomendaes: I. ao Banco Central do Brasil que: a) reconhea a receita de senhoriagem na Demonstrao de Fluxo de Caixa e faa sua mensurao pelo conceito de senhoriagem monetria (item 2.5); b) informe Controladoria-Geral da Unio, a cada exerccio, os valores do estoque dos crditos inscritos em dvida ativa de forma acumulada, para fins de registro na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art. 71, inciso I, da Constituio Federal (item 3.3.2.3);
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II. Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento que, em conjunto com os rgos setoriais que executam as aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil sem Misria (PBSM), adotem as medidas que se fizerem necessrias para que sejam efetivamente priorizadas as execues das aes definidas como prioritrias no Plano Plurianual 2012-2015 (item 3.2.1); III. Casa Civil da Presidncia da Repblica, que: a) as propostas de projeto de lei ou medidas provisrias que contemplem a concesso ou ampliao de benefcios tributrios, previdencirios, financeiros e creditcios contenham a identificao do rgo gestor da renncia, assim como seus objetivos, metas, indicadores, formas de avaliao de resultados e prazos de vigncia (item 3.3.4); b) na qualidade de presidente do Comit Gestor do Programa de Incluso Digital (CGPID), operacionalize esse frum ou avalie a necessidade de criao de outro espao para realizar a coordenao multissetorial para as aes do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) (item 6.2.1); c) avalie a convenincia e a oportunidade de que o monitoramento das aes do PNBL seja realizado no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2) (item 6.2.1); d) adote as providncias de sua competncia para efetivar o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit), tendo em vista a importncia dessa instncia de articulao sobre a integrao das polticas de transportes do pas, em conformidade com art. 99 da Lei 10.233/2001 (item 6.2.2); e) adote as providncias de sua competncia para assegurar a elaborao dos planos setoriais de transportes e sua consolidao e coeso com o plano nacional estratgico de transportes, haja vista os efeitos negativos que a ausncia desses planos pode acarretar para a implementao da intermodalidade ou da integrao da malha multimodal de transportes, imprescindvel para melhorar o equilbrio da matriz de transporte de cargas do Brasil (item 6.2.2); f) adote medidas que fortaleam as instncias de coordenao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, inclusive por intermdio da retomada da atuao da Cmara de Polticas de Desenvolvimento Regional, nos termos estabelecido pelo Decreto 4.733/2003 (item 6.5); g) coordene a atuao dos Ministrios da Cincia, Tecnologia e Inovao e Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, para que elaborem um planejamento conjunto de longo prazo para as polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao (C, T & I), que extrapole os perodos quadrienais que at hoje caracterizaram as polticas nessa rea, e que integre as polticas de inovao e industrial (item 6.6); IV. ao Ibama que verifique a existncia de pendncias de inscrio de devedores no Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin) e adote medidas urgentes para promover a insero dos inadimplentes no referido cadastro (item 3.3.2.3); V. s entidades de regulao e fiscalizao federais, Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Sade (ANS), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transportes
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Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Banco Central do Brasil (Bacen), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) e Superintendncia de Seguros Privados (Susep), que adotem medidas para priorizar a cobrana de multas nos mbitos administrativo e judicial, sobretudo no que se refere aos casos cuja prescrio seja iminente, com vistas a evitar prejuzos ao Tesouro Nacional (item 3.3.2.3); VI. s entidades de regulao e fiscalizao federais, Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Sade (ANS), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Banco Central do Brasil (Bacen), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), Superintendncia de Seguros Privados (Susep), em conjunto com a Procuradoria Geral Federal, que avaliem a adoo de medidas extrajudiciais para aumentar a efetividade da cobrana das multas aplicadas (item 3.3.2.3); VII. Secretaria da Receita Federal do Brasil que informe Controladoria-Geral da Unio, a cada exerccio, os valores do estoque dos crditos tributrios e previdencirios parcelados decorrentes das Leis 11.941/2009 e 11.960/2009, para incluso na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, visando ao cumprimento do art. 71, inciso I, da Constituio Federal (item 3.3.2.3); VIII. Secretaria da Receita Federal do Brasil, em conjunto com a Secretaria de Oramento Federal, que realizem estudos para estabelecer critrios e mtodos que permitam a adequada classificao dos benefcios tributrios e previdencirios por funo oramentria (item 3.3.4); ao Ministrio da Fazenda, em conjunto com o Banco Central do Brasil e a Procuradoria-Geral Federal, que adotem providncias visando elaborao de plano de ao conjunta, no prazo de 90 dias, para que sejam conciliados os valores de arrecadao da dvida ativa constante do Siafi com aqueles registrados nos sistemas prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral do Bacen, quantificando os valores das ocorrncias de situaes que impactam ou no o Siafi, decorrentes dos sistemas prprios de dvida ativa (item 3.3.2.3); aos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Fazenda e de Minas e Energia, supervisores das empresas Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp), Caixa Econmica Federal (Caixa), Cobra Tecnologia S.A., Innova S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Liquigs Distribuidora S.A. (Liquigs), Petrobras Biocombustvel S.A. (PBIO), Petrobras Netherlands B.V. (PNBV), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG), que orientem suas supervisionadas no sentido de, na execuo do Oramento de Investimento, observarem a dotao autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao constante do
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IX.

X.

inciso II do art. 167 da Constituio Federal e com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades (item 3.3.6); aos Ministrios da Fazenda e de Minas e Energia e Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica, supervisores das empresas Cobra Tecnologia S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Centrais Eltricas de Rondnia S.A. (Ceron), Companhia Energtica de Alagoas (Ceal), Companhia Integrada Txtil de Pernambuco (Citepe), Companhia Petroqumica de Pernambuco (Petroqumicasuape), Elica Mangue Seco 2 Geradora e Comercializadora de Energia Eltrica S.A. (Mangue Seco 2), Furnas - Centrais Eltricas S.A., Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), Porto Velho Transmissora de Energia S.A. (PVTE), Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST), Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG) e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), que orientem suas supervisionadas no sentido de, na execuo do Oramento de Investimento, observarem o montante aprovado para as respectivas fontes de financiamento na Lei Oramentria, ou promoverem a adequao desses valores de acordo com o disposto no art. 55 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011, com vistas a evitar a perda de controle das fontes de recurso dessas entidades (item 3.3.6); XII. Secretaria do Tesouro Nacional que: a) informe no Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal os valores efetivos referentes necessidade bruta, segregada em dvida externa, dvida interna em mercado e encargos no Banco Central do Brasil; aos recursos oramentrios; e, necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional (item 2.5); b) redirecione o processo de reforma da contabilidade federal, empregando maior grau de precauo em novos procedimentos que aumentem o ativo e maior esforo institucional para viabilizar o registro contbil de passivos e variaes patrimoniais diminutivas que ainda no so evidenciados adequadamente (item 5.2); c) institua procedimento contbil especfico para excluso dos saldos decorrentes de operaes intragovernamentais quando da elaborao de demonstraes contbeis consolidadas da Unio, em cumprimento ao disposto no art. 50, 1, da Lei Complementar 101/2000, c/c o art. 15, inciso I, da Lei 10.180/2001 e o art. 3, inciso I, do Decreto 6.976/2009 (item 5.2); d) efetue estudos conjuntos com a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Secretaria de Poltica Econmica e os rgos gestores de renncias de receitas que julgar pertinentes, com vistas elaborao de uma poltica e ao estabelecimento de procedimentos para evidenciao contbil das renncias de receitas dos rgos e entidades federais, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art. 15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009 (item 5.2); e) inclua notas explicativas sobre eventuais divergncias entre o saldo de disponibilidade da Unio registrado na Conta nica do Tesouro Nacional e o saldo do passivo do Banco Central do Brasil perante o Tesouro Nacional referente manuteno da Conta nica (item 5.2); f) estabelea regras rgidas para pagamentos com contabilizao no Tesouro Nacional em dezembro e saque e contabilizao no Banco Central do Brasil somente em janeiro, com o objetivo de mitigar os riscos de distoro de indicadores fiscais decorrentes da transio de
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XI.

exerccios com montantes materialmente relevantes de disponibilidades financeiras em movimento (item 5.2); g) concilie as informaes sobre o estoque da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna em poder do pblico constante no Balano Geral da Unio e no Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal, referente a dezembro de 2011, e que evidencie em notas explicativas s demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio as divergncias metodolgicas e os seus efeitos sobre a anlise da evoluo e composio da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna em poder do pblico (item 5.2); h) elabore e apresente a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de noventa dias, com as medidas necessrias para harmonizar as metodologias adotadas, avaliando, inclusive, a necessidade de alteraes na legislao vigente, de modo que seja possvel evidenciar nas demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda e da Unio o valor justo da dvida mobiliria federal (item 5.2); i) reforce, junto s setoriais contbeis, os procedimentos de verificao e ajustes referentes ao encerramento do exerccio, a fim de certificar que esse tipo de inconsistncia entre os valores de imveis de uso especial registrados no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e no Sistema de Patrimnio da Unio (Spiunet) no volte a ocorrer nos prximos exerccios (item 5.2); XIII. ao Instituto Nacional do Seguro Social e aos ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e da Previdncia Social que elaborem uma poltica e estabeleam procedimentos de contabilizao para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, em consonncia com o que dispe o art. 250 da Constituio Federal, c/c o 1do art. 68 e o inciso IV do art. 50 da Lei Complementar 101/2000 (item 5.2); ao Instituto Nacional do Seguro Social que elabore e encaminhe a esta Corte de Contas, no prazo de noventa dias, um plano de ao com o cronograma de implementao da entidade contbil especfica para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (item 5.2); Secretaria do Tesouro Nacional, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, conjuntamente e sob a coordenao do primeiro (item 5.2): a) institucionalizem os procedimentos de contabilizao do passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores federais, inclusive com a incluso de dispositivos nos manuais emitidos pela STN; b) elaborem e encaminhem a esta Corte de Contas um plano de ao, no prazo de noventa dias, com as medidas necessrias para o registro contbil no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal do passivo atuarial do Regime Prprio da Previdncia Social dos servidores civis da Unio, avaliando quais os recursos humanos, materiais e tecnolgicos necessrios para tanto; e, c) enquanto no houver registro contbil do passivo atuarial, apresentem em notas explicativas s demonstraes contbeis consolidadas da Unio as projees atuariais e os efeitos decorrentes da eventual contabilizao sobre o patrimnio lquido da Unio; XVI. ao Ministrio de Minas e Energia (MME), que conclua com brevidade todos os estudos requeridos para a tomada de deciso sobre as medidas que sero adotadas em funo do
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XIV.

XV.

vencimento das concesses do setor eltrico, dado o impacto que a demora ou a inadequao dessas medidas podem causar sobre o desenvolvimento nacional (item 6.2.1); XVII. ao Ministrio de Minas e Energia MME e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) que (item 6.2.1): a) com vistas a subsidiar, com elementos tcnicos e transparentes, os debates que decorrem da deciso por construir, por exemplo, usinas hidreltricas e centrais geradoras com base em energia nuclear, explicitem, no planejamento do setor eltrico, os custos econmicos e socioambientais decorrentes no s da construo desses empreendimentos, mas tambm os custos decorrentes das alternativas para essa fonte, no caso de sua no implementao; b) priorizem as atividades voltadas para elaborao e publicao do primeiro Plano Decenal de Expanso da Malha Dutoviria Brasileira (Pemat) para ampliao da infraestrutura de transporte por dutos, de modo a prover concorrncia e otimizao do acesso malha existente; XVIII. ao Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), que estabelea diretrizes governamentais para o uso racional e sustentado do gs natural, de modo a desenvolver mercado consumidor cativo (item 6.2.1); ao Ministrio das Comunicaes que defina metas mais detalhadas, indicadores, prazos e responsveis por cada uma das aes previstas no Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), bem como estabelea, para esse Programa, maior horizonte temporal de planejamento, atualize-o periodicamente e divulgue, conforme previsto no art. 3, inciso V do Decreto 7.175/2010, relatrio anual de acompanhamento de suas aes, metas e resultados (item 6.2.1); ao Ministrio da Integrao Nacional que considere, no atual processo de reviso da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, a necessidade de adotar instrumentos de gesto e controle que permitam atacar o conjunto de causas identificadas pelos rgos gestores da poltica e especialistas no tema, como o dficit de infraestrutura produtiva, os nveis regionais inferiores de educao e a reduzida qualificao institucional dos territrios menos desenvolvidos (item 6.5); Casa Civil e ao Ministrio da Cincia e Tecnologia que considerem, na anlise sobre a necessidade de se criar uma nova instituio para fomentar o compartilhamento de riscos para projetos de inovao (a futura Embrapii), as diversas estruturas j existentes no Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, bem como a reestruturao que est sendo promovida na Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), com vistas prover a empresa de instrumentos de fomento diversificados, integrados, geis e flexveis, avaliando se as funes previstas para a nova instituio poderiam ser exercidas por uma das estruturas j disponveis (item 6.6); ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao e ao Ministrio da Educao que avaliem a convenincia de direcionar, sempre que possvel, os alunos pleiteantes a bolsas do Programa Cincia sem Fronteiras para as instituies mais reconhecidas mundialmente em suas respectivas reas de interesse (item 6.6).

XIX.

XX.

XXI.

XXII.

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Parecer Prvio 2012

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, observando o disposto no art. 71, inciso I, da Constituio Federal; e CONSIDERANDO que as Contas do Poder Executivo, atinentes ao exerccio financeiro de 2011, foram prestadas pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional no prazo previsto no art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal; CONSIDERANDO a anlise efetuada no Relatrio do rgo Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo e a auditoria do Balano Geral da Unio; CONSIDERANDO que, nos termos do art. 24, inciso XI, da Lei 10.180/2001, c/c o pargrafo nico do art. 36 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, a Secretaria Federal de Controle Interno do Poder Executivo Federal responsvel pela elaborao do relatrio sobre a execuo dos oramentos da Unio de acordo com o Aviso 02/2011 GM/JM/TCU; CONSIDERANDO que, nos termos do art. 18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, c/c o art. 7, inciso VI, do Decreto 6.976/2009, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio de acordo com a Lei 4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos controles internos contbeis que a Secretaria determinou como necessrios para permitir a elaborao de demonstraes contbeis livres de distoro relevante, independentemente, se causada por fraude ou erro; CONSIDERANDO que o Balano Geral da Unio abrange os rgos e as entidades pertencentes aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e, conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, composto pelos balanos oramentrio, financeiro e patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais consolidados da Unio; CONSIDERANDO que a anlise tcnica sobre as Contas do Poder Executivo de 2011, bem como a emisso deste Parecer Prvio, no interferem nem condicionam o posterior julgamento pelo Tribunal das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores da administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, bem como dos que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao Errio, conforme o disposto no art. 71, inciso II, da Constituio Federal; DE PARECER que as Contas do Poder Executivo, atinentes ao exerccio financeiro de 2011, de responsabilidade da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff, esto em condies de serem aprovadas, com ressalvas, pelo Congresso Nacional, tendo em vista que: a) as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, representam adequadamente a situao patrimonial em 31 de dezembro de 2011, bem como os resultados oramentrios, financeiros e patrimoniais relativos ao exerccio encerrado nessa data, de acordo com as disposies da Lei 4.320/1964, da Lei Complementar 101/2000 e das demais normas aplicveis contabilidade federal; b) os elementos apresentados no relatrio sobre a execuo do oramento da Unio, exceto pelos possveis efeitos das ressalvas constatadas, demonstram que foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, e tambm as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial ao que estabelece a lei oramentria anual. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 23 de maio de 2012.

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