Autonomia Pela Contradio: as polticas externa e nuclear de Vargas e JK

Autonomia Pela Contradio: as polticas externa e nuclear de Vargas e JK

Diego Santos Vieira de Jesus (PUC-Rio)

RESUMO: O objetivo explicar as contradies da poltica nuclear do Brasil e as posies do pas na segunda administrao Vargas e no governo JK quanto cooperao nuclear com os EUA. Sustento que tais posies resultaram do jogo de barganha entre alas autonomistas do governo ligadas aos setores de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico e membros do Itamaraty. Conciliando tais presses, Vargas e JK investiram em instituies para maior centralizao no desenvolvimento de uma poltica nacional autnoma de energia nuclear, mas preservaram canais de cooperao com os EUA nessa rea para garantir aportes de capital e apoio poltico. PALAVRAS-CHAVE: Poltica nuclear; Getlio Vargas; Juscelino Kubitschek. ABSTRACT: The aim is to explain the contradictions of Brazil's nuclear policy and the positions of the country's during second Vargas administration and the JK government regarding nuclear cooperation with the U.S.. I defend these positions resulted from the bargaining game between the governments autonomist wing linked to sectors of research and technological development and Foreign Ministry members. By concealing these pressures, Vargas and JK supported institutions for greater centralization in the development of an autonomous national policy of nuclear energy, but preserved channels of cooperation with the U.S. in this area to ensure capital contributions and political support. Keywords: Nuclear Policy; Getulio Vargas; Juscelino Kubitschek.

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No ps-Segunda Guerra Mundial, a poltica brasileira no setor nuclear foi marcada por uma srie de contradies, em particular a busca de condies para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico autnomo na rea e a assinatura de acordos de cooperao com os EUA, que reforavam a condio de exportador de matrias-primas nucleares e sua dependncia em relao grande potncia e preservavam assimetrias entre os dois pases nesse campo, sem que houvesse maiores compensaes em termos de transferncia de tecnologia. No segundo governo de Getlio Vargas (1951-1954) e na administrao de Juscelino Kubitschek (1956-1961), tais contradies se tornaram mais evidentes, em especial com a criao e/ou desenvolvimento de instituies que visavam conquista de maior autonomia no setor nuclear, mas simultaneamente a assinatura ou a preservao de acordos com os EUA que mantinham as assimetrias na relao com a grande potncia e tolhiam a autonomia e o desenvolvimento brasileiros quanto aos assuntos de poltica nuclear. O objetivo deste artigo explicar as contradies da poltica nuclear do Brasil e as posies defendidas pelo pas durante a segunda administrao Vargas e o governo JK quanto cooperao com os EUA na rea nuclear. A hiptese sustenta que as posies dos governos Vargas e JK com relao poltica nuclear e cooperao com os EUA na rea nuclear resultaram do jogo de barganha entre as alas mais autonomistas do governo ligadas especialmente aos setores de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico nacionais e grande parte dos membros do Itamaraty, interessada em acordos de cooperao econmica e estratgica que fortalecessem as relaes com os EUA e garantissem a estabilidade na rea de influncia da potncia nas Amricas no contexto da Guerra Fria. Visando a conciliar as presses de ambos os setores internos,
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Vargas e JK investiram na criao e no desenvolvimento de instituies que visavam a trazer mais centralizao no desenvolvimento de uma poltica nacional mais autnoma de energia nuclear para o possvel enriquecimento de urnio, fabricao de reatores e diversificao de parceiros no desenvolvimento cientfico e tecnolgico do Brasil para atender aos setores autonomistas. Simultaneamente, procurando

satisfazer grande parte dos membros do Itamaraty, preservaram canais de cooperao com os EUA nessa rea a fim de garantir aportes de capital externo para o desenvolvimento socioeconmico e apoio poltico da grande potncia a mltiplas iniciativas, mesmo que os custos fossem a limitao da autonomia para a implementao da poltica nuclear nacional e o reforo da dependncia. O marco terico de referncia desta pesquisa o modelo da poltica burocrtica desenvolvido por Graham Allison (1969; 1971), que explica o comportamento do Estado pelo jogo de negociao, por meio de circuitos regularizados, entre indivduos situados na poltica burocrtica. Nessa perspectiva, o Estado no entendido como um ator unitrio ou uma soma de organizaes, mas como uma diversidade de indivduos que se concentram no somente numa nica questo estratgica, mas nos mltiplos assuntos e nos diversos problemas intranacionais e internacionais, de acordo com as barganhas que constituem a poltica (Allison, 1969, p.236-242; 1971, p.144-184). A unidade bsica do modelo definida como a linha de conduta como conseqncia poltica: conseqncia, porque as posies dos Estados resultam do compromisso e da coligao entre elementos inseridos na poltica burocrtica; poltica, pois a atividade de que as conseqncias so resultado a negociao (Allison, 1969, p.239). O comportamento
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nacional no visto como escolha poltica de um ator monoltico, mas como resultado de jogos de barganha simultneos, que se sobrepem (Allison, 1969, 1971; Schelling, 1960). As aes do Estado so explicadas em termos de negociao entre jogadores com poder distinto sobre questes particulares e com objetivos separveis em subjogos diversos (Allison, 1971, p.144-146). As posies de cada jogador nos principais canais de produo de ao poltica definem o que ele pode e deve fazer, alm das suas vantagens e desvantagens e das obrigaes quanto realizao de determinadas tarefas. As diversas responsabilidades e questes

estratgicas aparecem simultaneamente para os indivduos, de forma que a sua performance em relao a uma determinada questo pode afetar seu crdito e seu poder nas demais. Nesse contexto, o poder entendido por Allison como a influncia sobre as decises e as aes governamentais uma combinao de trs elementos: as vantagens de barganha, a habilidade e a vontade de us-las e as vises que outros jogadores tm sobre esses elementos. As fontes das vantagens de barganha incluem a autoridade e a responsabilidade formais; o controle sobre recursos necessrios efetuao da ao; a informao que permite definir o problema, identificar opes e estimar possibilidades; a habilidade de afetar os objetivos de outros jogadores e a capacidade de persuaso (Allison, 1971, p.164-169). Neste artigo, sero considerados atores pertencentes a trs grupos na arena domstica (Allison, 1971, p.164-165): 1) os lderes, no caso o presidente e seus ministros; 2) as nomeaes polticas dos lderes e os demais funcionrios nas agncias e nos ministrios envolvidos no debate sobre as polticas nuclear e externa; 3) os jogadores ad hoc, que atuam no jogo governamental mais abrangente. Dentre os ltimos, sero considerados membros do
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Legislativo. Segundo Allison (1971, p.165), eles formam, em torno da arena central, crculos concntricos que demarcam os limites do jogo. Como os membros do Executivo so os principais responsveis pela formulao da agenda de polticas externa e nuclear de acordo com a prpria legislao, darei maior destaque s posies de indivduos do primeiro e do segundo grupos. Aplicarei o mtodo qualitativo na pesquisa. Realizarei o estudo de caso, no qual buscarei lidar mais especificamente com a particularidade e os aspectos bem-definidos do evento selecionado para investigao (Bennett, 2004, p.19-21). Nesta situao, trata-se da poltica nuclear e das posies defendidas pelo Brasil durante a segunda administrao Vargas e o governo JK quanto cooperao com os EUA na rea nuclear. Para a anlise interna dos casos, farei o rastreamento do processo (process tracing), que permite verificar se o caminho entre a causa hipottica e o efeito observado comportou-se como previsto pela teoria (Bennett, 2004, p.22-24). A partir da considerao dos fatores burocrticos definidores das polticas externa e nuclear dos governos Vargas e JK, foi desenvolvido um leque de expectativas acerca do comportamento brasileiro na rea nuclear. A seguir, confrontarei tal leque com a evidncia histrica, tal como caracterizada, e, luz do contraste entre o comportamento esperado e o observado, avaliarei em que medida o comportamento brasileiro na definio da poltica nuclear e na cooperao internacional com os EUA na rea nuclear corrobora realmente tais expectativas. Examinarei, na primeira seo, o

desenvolvimento das polticas externa e nuclear no segundo governo Vargas; a seguir, no governo JK.

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As polticas nuclear e externa no segundo governo Vargas

Com o Programa de Cooperao para Prospeco de Recursos Minerais de 1940, os EUA tiveram acesso a informaes privilegiadas sobre os depsitos brasileiros de areia monaztica rica em trio , e o Acordo Relativo ao Fornecimento Recproco de Materiais de Defesa e Informaes sobre Defesa de 1942 assegurou a exportao da monazita para atender s demandas norte-americanas de trio e ampliar seus estoques. O Brasil ainda no tinha exata noo da quantidade de urnio em seu territrio (Dhenin, 2010, p.68-69). Em 1945, as relaes entre Brasil e os EUA na rea nuclear se intensificaram com a assinatura do primeiro acordo nuclear entre os dois pases, ainda durante o primeiro governo Vargas. O acordo que estipulava a oferta de 5.000 toneladas anuais de monazita durante trs anos e prorrogvel por dez trinios consecutivos reforava a posio da Amrica Latina como uma rea dependente dos EUA e exportadora de matrias primas (Souza, 2011). O Conselho de Segurana Nacional chegou a solicitar que o acordo fosse denunciado, mas as exportaes foram preservadas, e uma grande quantidade de monazita foi contrabandeada e embarcada como lastro de navio. No plano internacional, o Plano Baruch1 que travestia preocupaes norte-americanas de segurana nacional sob o rtulo de

O Plano Baruch vislumbrava o estabelecimento de uma autoridade internacional para controlar as atividades nucleares potencialmente perigosas, licenciar todas as outras e executar inspees abrangentes. As decises dessa autoridade no estariam sujeitas ao veto do Conselho de Segurana. Os membros do Executivo sovitico rejeitaram tal plano, pois viram a idia de eliminar o veto do Conselho como uma forma de os norteamericanos poderem utilizar as Naes Unidas para organizar empreitadas militares contra a URSS, alm de que qualquer inspeo efetiva sem contar o controle das instalaes nucleares inevitavelmente implicaria a abertura de uma brecha considervel na Cortina de Ferro. O Brasil tambm se ops ao Plano Baruch (Wheller, 2002).

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segurana mundial cogitava o desenvolvimento de um organismo internacional que permaneceria sob controle indireto dos EUA e ao qual pertenceriam as minas de materiais suscetveis fisso nuclear e as indstrias vinculadas produo de energia nuclear. O almirante lvaro Alberto da Motta Silva, representante brasileiro na Comisso de Energia Atmica da ONU, rejeitou explicitamente o Plano Baruch quanto proposta de internacionalizao ou mesmo expropriao das minas, apesar do alinhamento poltico do Brasil aos EUA em diversas reas, como demonstra a assinatura do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) em 1947 (Dhenin, 2010, p.68-71). Setores militares, utilizando os canais de influncia e ao poltica como o Conselho de Segurana Nacional, explicitaram ao presidente Eurico Gaspar Dutra sua preocupao crescente com os assuntos nucleares, em particular a perda de autonomia na conduo dos assuntos nucleares. Assim, o governo criou em 1947 a Comisso de Estudos e Fiscalizao de Minerais Estratgicos, propondo a criao de cotas anuais para exportar matrias-primas nucelares (Wrobel, 1986, p.36). Teve incio, assim, uma disputa no Estado brasileiro entre alas interessadas e no-interessadas na exportao de material radioativo bruto (Dhenin, 2010, p.71). Analisando a competio com base em Allison (1971, p.144-184), os representantes desses grupos utilizariam suas posies polticas no aparato de Estado para influenciar a presidncia e as vantagens de barganha a fim de alterar as vises que outros jogadores tinham sobre os benefcios e os custos dessa exportao. O acordo de 1945 soava entrega das riquezas minerais brasileiras sem qualquer ganho ntido na viso de grupos autonomistas e nacionalistas que participavam da poltica por meio do que Allison (1971, p.144-184)
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chama de circuitos regularizados e exerciam influncia sobre o presidente pela informao e conhecimento que tinham sobre o tema, em particular os militares com as preocupaes de segurana nacional. Crticas ao acordo, contudo, deveriam vir acompanhadas da criao de uma instituio capaz de preparar o pas para as novas oportunidades trazidas pela energia nuclear, uma poltica centralizada no setor cientfico e mecanismos voltados para a nacionalizao de reservas de minerais nucleares, como recomendara lvaro Alberto (Souza, 2011). Uma expresso mais ntida do interesse governamental nos mltiplos usos e aplicaes da energia nuclear se daria com a criao do Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq) que refletia as preocupaes do governo com as possibilidades de uso da energia nuclear e estava tambm encarregado de vender minerais nucleares , sancionada em 1951 pelo presidente Eurico Gaspar Dutra (Souza, 2011; Santos, 2008). Entretanto, a aprovao do Regimento Interno do CNPq e a posse de lvaro Alberto como presidente deram-se no novo governo Getlio Vargas. No Conselho Deliberativo, havia uma grande quantidade de militares, o que ressaltava a ligao entre a energia nuclear e os assuntos de segurana nacional. possvel afirmar que, ao ocuparem posies importantes nas deliberaes do Conselho Deliberativo, eles ganhavam fontes das vantagens de barganha, que adviriam no s da autoridade e da responsabilidade formais, mas do controle sobre recursos necessrios efetuao das aes sobre poltica nuclear e da informao que permitia definir problemas, identificar opes e estimar possibilidades,

examinando-se essa presena dos militares no conselho com base em Allison (1971, p.164-169). Dentre as principais funes do CNPq, cabe destacar o desenvolvimento da investigao cientfica em qualquer domnio do conhecimento; a busca de um programa nuclear que
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disseminasse o uso de reatores de pesquisa e de potncia e levasse autonomia no ciclo nuclear no futuro; e o incentivo prospeco de reservas de materiais nucleares. lvaro Alberto propunha, no CNPq, o desenvolvimento de uma poltica nacional de energia nuclear para o possvel enriquecimento de urnio, desenvolvimento de reatores e diversificao de parceiros no desenvolvimento cientfico e tecnolgico do Brasil a fim de reduzir a dependncia em relao aos EUA (Dhenin, 2010, p.73-74; Souza, 2011). Cumpre lembrar que, alm da pesquisa cientfica, Vargas tambm almejava a prospeco mineral e a industrializao do urnio (Santos, 2008). Quanto cooperao com os EUA, evidenciava-se a disputa burocrtica entre membros do Itamaraty como ministro de Relaes Exteriores Joo Neves da Fontoura, que via a falta de condies para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico autnomo na esfera nuclear e almejava a participao dos EUA, defendendo que o Brasil assumisse a condio de exportador de matrias-primas e algumas lideranas no Conselho de Segurana Nacional, no Estado-Maior das Foras Armadas e no CNPq como o prprio lvaro Alberto, que lutavam por uma poltica cientfica e uma tecnologia nuclear desenvolvidas nacionalmente. Divises tambm eram sentidas no prprio Conselho Deliberativo do CNPq entre os favorveis e os contrrios exportao de monazita (Santos, 2008; Souza, 2011). Em face de preferncias definidas em parte pelas competncias do cargo que ocupava (Allison, 1971, p.144-184) e sua posio na construo de uma poltica nuclear mais equilibrada em relao aos EUA, lvaro Alberto defendia o estabelecimento das exportaes de minerais radioativos como monoplio e a

comercializao de tais minerais mediante compensaes especficas, em

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particular a troca de matria-prima nuclear por equipamentos e tecnologia na relao com os EUA. Essa posio, contudo, gerava incompatibilidades com a Lei McMahon de 1946 que protegia os interesses comerciais e estratgicos norte-americanos em torno da energia nuclear , mas era um mecanismo vislumbrado por lvaro Alberto para minimizar o aspecto de cooperao de mo nica nas relaes com a grande potncia nesse setor (Souza, 2011). Com a criao da Comisso para a Exportao de Materiais Estratgicos (CEME), ligada ao Itamaraty e estabelecida por influncia de Fontoura, as prerrogativas do CNPq quanto venda de urnio, trio e seus compostos minerais foram incorporadas pela nova comisso, de forma que os obstculos aos interesses norte-americanos foram gradativamente reduzidos (Souza, 2011). O poder de Fontoura resultava da uma combinao de elementos sinalizados por Allison (1971, p.144184): as vantagens de barganha pelo cargo que ocupava na hierarquia governamental e a habilidade e a vontade de us-las. A CEME conduziu a um novo acordo de cooperao entre os dois pases em 1952, que previa a oferta de 2.500 toneladas de monazita e a mesma quantidade de sais de crio e terras-raras por trs anos. O acordo foi alvo de profundas crticas de membros do CNPq no s por manter as orientaes do primeiro acordo da dcada de 1940, mas por no trazer qualquer contrapartida ou compensao especfica pela exportao dos minerais, exceto a previso de beneficiamento do minrio pela indstria nacional sem a transferncia da tecnologia em parte a no-realizao de compensaes era uma forma de retaliao pela deciso brasileira de no enviar tropas Guerra da Coreia. As vises dos membros do CNPq foram derrotadas na disputa poltica, de forma que as condies tecnolgicas do pas ficaram inalteradas. Entretanto, aps a assinatura do
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acordo, Vargas buscando atender s presses domsticas dos setores autonomistas e nacionalistas aliados s vises dos militares e dos membros do CNPq concordou com novas diretrizes para a poltica nuclear com base em propostas do Conselho de Segurana Nacional, em particular a realizao de pesquisa e prospeces; separao,

concentrao e tratamento qumico de minrios nucleares; produo de urnio enriquecido para uso em reatores e ampliao das equipes de cientistas. Alm disso, na busca de maior autonomia em relao aos EUA, o presidente autorizou lvaro Alberto a negociar com pases europeus, em particular a Frana e a Alemanha Ocidental, a cooperao na rea nuclear. No caso da Alemanha Ocidental, havia riscos de se importar uma tecnologia ainda no comprovada de enriquecimento de urnio e de maneira ilegal, tendo em vista que tal pas estava sujeito ao controle norte-americano. A entrega das ultracentrfugas alems negociadas por lvaro Alberto foi vetada na vspera do embarque para o Brasil pelas autoridades britnicas por ordem do Alto Comissariado norte-americano, sob o pretexto de que teriam sido fabricadas por cientistas ligados ao regime nazista. Elas s foram liberadas em 1956 com a conquista de autonomia poltica da Alemanha Ocidental sobre seu territrio. Tais centrfugas eram, na verdade, mquinas rudimentares, apelidadas pelo fsico Csar Lattes de chocolateiras (Souza, 2011). A dependncia em relao aos EUA seria reforada com o terceiro acordo nuclear com Brasil em 1954, tambm conhecido como o Acordo do Trigo, que previa a troca de 5.000 toneladas de monazita, a mesma quantidade de derivados de terras raras e o trio resultante do beneficiamento por 100.000 toneladas de trigo Hard Winter nmero 02 com entrega imediata, ajudando a resolver o problema dos excedentes
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agrcolas nos EUA e reproduzindo as desigualdades dos anteriores, sem maiores compensaes de transferncia de tecnologia, como haviam criticado os membros do CNPq. Ao menos, ele previa uma assistncia mais abrangente e um projeto de construo de reatores de pesquisa. Naquele mesmo ano, ajustes nos acordos anteriores definiram a troca de trigo por urnio e cristalizaram o controle norte-americano sobre os minerais nucelares do Brasil (Souza, 2011; Dhenin, 2010, p.80). Como lembra Dhenin (2010, p.65-66), a troca de excedentes de trigo norteamericano por minrios nucleares do Brasil dono de jazidas importantes tornara-se uma prtica comum nos acordos com os EUA, a qual fora profundamente criticada desde seu incio por indivduos como lvaro Alberto, que a viam como um elemento que reforava desequilbrios e promovia injustias. Com o suicdio de Vargas, lvaro Alberto perdeu apoio para continuar como presidente do CNPq. Ademais, em documentos secretos trocados entre o governo brasileiro e a embaixada dos EUA posteriormente denunciados pelo deputado do PSD Renato Archer , havia uma sntese dos entendimentos entre os dois pases que continha crticas poltica adotada por lvaro Alberto no CNPq e indicava a possibilidade de retaliaes caso o Brasil continuasse com essa orientao. O chefe do Gabinete Militar da Presidncia da Repblica, General Juarez Tvora, solicitou, em consulta com a embaixada norteamericana, a exonerao de lvaro Alberto da presidncia do CNPq, em particular aps repasses financeiros do CNPq que deveriam chegar ao Centro Brasileiro de Pesquisas Fsicas (CBPF) no serem cumpridos (Santos, 2008; Souza, 2011). Como lembra Allison (1971, p.144-184), a performance do individuo em relao a uma determinada questo pode afetar seu crdito e seu poder nas demais, como ilustra o caso de lvaro
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Alberto. Souza (2011) lembra que, por mais que se tivesse buscado mais autonomia em relao aos EUA, os interesses brasileiros continuavam atrelados aos da potncia, que limitava ambies brasileiras. Pelo programa tomos para a Paz2, o Brasil adquiriria equipamentos para o desenvolvimento da tecnologia nuclear e ampliaria o preparo de seus especialistas. Naquele momento, as relaes se estendiam da exportao de urnio e trio brasileiros para a instalao de reatores de pesquisa em laboratrios na regio Sudeste do pas, inspecionados pela Agncia de Energia Atmica norte-americana de seis em seis meses para garantir seu uso para pesquisas cujos fins seriam pacficos (Souza, 2011). Com o presidente Caf Filho, buscou-se em 1955 um novo entendimento com os EUA com o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento de Energia Atmica com Fins Pacficos, que previa que o Brasil arrendaria dos norte-americanos, por cinco anos, at 6 kg de urnio enriquecido a 20%, o qual seria utilizado como combustvel para reatores de pesquisa encomendados tambm junto aos EUA. Foi tambm criado um programa conjunto para o reconhecimento e a pesquisa de urnio no Brasil, que promoveria a pesquisa e avaliao das reservas de urnio brasileiras (Knobel et al., 2000).

As polticas nuclear e externa no governo JK

A perspectiva modernizante do nacional-desenvolvimentismo de Juscelino Kubitschek, com o pragmatismo de seu Plano Nacional de Desenvolvimento, buscava retomar o projeto de substituio de
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O Programa tomos para a Paz visava distribuio de tecnologia, materiais e knowhow nucleares para pases com pesquisas menos avanadas para uso pacfico sob superviso internacional (Wheller, 2002).

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importaes a partir do ponto em que fora interrompido com o fim do segundo governo Vargas. Num primeiro momento, JK procurou ampliar a associao com o capital externo a fim de compensar a queda das exportaes desde 1951 e desenvolver um estreito alinhamento com os EUA na dimenso estratgica visando industrializao numa lgica de desenvolvimentismo associado (Vizentini, 1996, p.231-232). O segundo governo Vargas foi caracterizado pela coexistncia entre o nacionalismo econmico e o alinhamento externo para a manuteno das fontes de investimento e equipamentos para a meta de desenvolvimento industrial (Silva Neto, 1989, p.135); o de JK buscou novas formas de atuao no nvel externo, mas no em prejuzo de vnculos mais tradicionais de insero internacional do Brasil (Moura, 1991, p.40-41). Na viso de Helio Jaguaribe, o pas mostrou-se incapaz de definir diretrizes claras diante de novos dilemas externos, em particular pela busca de JK pela conciliao no lugar de superao das contradies brasileiras. Grande parte dessas contradies era motivada pelas prprias contradies do processo de compatibilizao do desenvolvimentismo e da nfase nacionalista na defesa da soberania com o alinhamento do Brasil aos EUA. O desenvolvimentismo procurava atingir,

simultaneamente, a superao do modelo liberal de organizao econmico preconizado pelos EUA e a consolidao da noo do Brasil como um pas ocidental (Moura, 1991, p.35, 40-41). Como ressalta Vizentini (1996, p.246-247), o nacionalismo em particular em face de seu carter economicista e desenvolvimentista no era sinnimo de averso ao capital estrangeiro, mas de uma postura estratgica para captlo a partir da cooperao internacional em fundaes mais vantajosas. O desenvolvimentismo que se refere a planos de atuao do governo visando acelerao do crescimento econmico tomou sua
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forma no governo JK com o Plano de Metas, que planejava investimentos na economia e a ampliao da capacidade de investimento do Brasil a partir da conjugao do capital privado nacional e estrangeiro com a ao do setor pblico na gerao de incentivos e na suplementao de esforos (Moura, 1991, p.30-31). No programa de 30 objetivos a serem alcanados em setores importantes da economia dentre os quais cabe destacar energia, transportes e indstria de base , cumpre ressaltar a Meta 2, que tocava especificamente nos assuntos relacionados produo e ao uso da energia nuclear. Dentre os pontos previstos, so emblemticos a fabricao de combustveis nucleares, a capacitao de pessoal para o setor, a construo e a operao de usinas nucleares e o desenvolvimento de radioistopos. Procurando atender aos setores autonomistas no Executivo e na sociedade brasileira e conciliar as presses internas de tais indivduos e grupos, JK previa a aproximao de uma era das usinas nucleares e defendia logo nos primeiros anos de seu governo que o Brasil deveria se preparar para ela incluindo usinas nucleares de pequeno porte no processo de expanso da indstria de eletricidade e habilitando engenheiros a utilizarem a tecnologia envolvida. O presidente nomeou uma Comisso Especial para desenvolver propostas de medidas para a organizao do setor nuclear embora nenhum dos nomeados tivesse atuado especificamente na rea nuclear3 para colocar fim aos conflitos entre os indivduos e grupos
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Os nomeados foram o ministro das Relaes Exteriores, Jose Carlos de Macedo Soares; da Guerra, Henrique Teixeira Lott; da Marinha, Antonio Alves Camara; da Aeronutica, Henrique Fleuiss; e da Agricultura, general Ernesto Dornelles; o chefe do Estado-Maior das Forcas Armadas, general Anor Teixeira dos Santos; o secretrio-geral do Conselho de Desenvolvimento, o engenheiro Lucas Lopes; o vice-presidente do CNPq, Joao Christovo Cardoso; e o chefe do gabinete militar e secretrio-geral do Conselho de Segurana Nacional, general de brigada Nelson de Mello (Andrade & Santos, 2009, p.226-227).

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envolvidos que ocorriam desde os governos de Getlio Vargas e de Caf Filho (Andrade & Santos, 2009, p.225-227). Como Allison (1971, p.144184) permite sinalizar nessa situao, o lder procurou mediar posies a fim de administrar o conflito burocrtico e, assim, adotar uma poltica que possibilitasse a satisfao dos interesses dos principais envolvidos. O papel do capital estrangeiro que caracteriza o modelo de desenvolvimento associado foi fundamental para a acelerao do crescimento, embora o governo desse menor ateno estabilizao monetria e somente buscasse reduzir o ritmo inflacionrio a um nvel tolervel e reduzir as crticas de organismos internacionais. A abertura ao capital estrangeiro privado em particular ao norte-americano deu-se com a adoo de uma poltica cambial favorvel que viabilizava maior liberdade de entrada e sada desses capitais, embora tal possibilidade fosse mais difcil para o capital estrangeiro pblico (Moura, 1991, p.3031). O Plano Nacional de Desenvolvimento de JK conciliava a tradio de interveno estatal com a necessidade interna de capitais a partir da realizao de metas fsicas de produo sem uma preocupao considervel com estabilidade monetria ou fiscal e do aproveitamento da conjuntura internacional para a melhoria qualitativa do

desenvolvimento econmico. Os capitais pblicos eram mais vantajosos para o financiamento de projetos de infra-estrutura que os emprstimos privados; assim, JK mobilizou sua diplomacia para garantir o alinhamento norte-americano, que traria o aporte de capital externo (Silva Neto, 1989, p.136). A consolidao da liderana norte-americana na Amrica Latina dava-se na dcada de 1950 a partir de polticas bilaterais de assistncia e colaborao em detrimento de perspectivas multilaterais como o TIAR. Embora JK j percebesse mudanas na ordem internacional, ele no tinha
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habilidade

de

acompanh-las internos e

plenamente

por

conta

de

constrangimentos

limitaes

externas,

mas

buscava

desenvolver o embrio de maior autonomia e independncia em meio consolidao de padres de alinhamento. A Operao Pan-Americana4 (OPA), por exemplo, procurava compatibilizar a noo de segurana coletiva e a aliana com os EUA, mas construa uma arquitetura que tangenciava os modelos norte-americanos sobre o contedo e a forma da segurana coletiva e as prescries econmicas dos EUA para a Amrica Latina (Moura, 1991, p.24-29, 40). Assim, se num primeiro momento o
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JK lanou a OPA em 1958 a fim de romper a indiferena inicial dos EUA embora tenha despertado a suspeita de que o Brasil procurava agir como lder da Amrica Latina sem consentimento geral para tal e captar recursos em larga escala a fim de realizar projetos de desenvolvimento na Amrica Latina, mas mantendo as boas relaes com os norte-americanos apesar das diferenas do projeto da OPA com o receiturio liberal conservador do governo de Dwight Eisenhower nos EUA. Enquanto a administrao norte-americana insistia na ideia da segurana interamericana e na necessidade de conter o comunismo, JK ressaltava a linguagem do desenvolvimento econmico, apontando o subdesenvolvimento como a principal causa dos problemas polticos e da agitao social no hemisfrio em particular com a ecloso da Revoluo Cubana em 1959 e vinculando diretamente a subverso ao atraso econmico. O panamericanismo desenvolver-se-ia, assim, a partir de atos de solidariedade concreta numa iniciativa multilateral e no somente a partir da soma de projetos bilaterais de auxlio de combate misria e ao subdesenvolvimento, fruto da escassez de poupana, falta de investimentos e produtividade reduzida. Porm, a OPA produziu mais diagnsticos do subdesenvolvimento do que aes polticas concretas, ressaltando excessivamente os mritos brasileiros na iniciativa, mas tornando problemtico com isso o apoio dos EUA (Moura, 1991, p.30-32, 34; Vizentini, 1996, p.244). Ela tentou desviar o pan-americanismo do plano poltico para o econmico, mas trouxe poucos ganhos reais, tendo em vista que as preocupaes dos EUA na Amrica Latina estavam mais voltadas para as questes de segurana. O Brasil tentou explorar a preocupao dos EUA com a segurana a fim de ressaltar as necessidades de desenvolvimento, associando tais idias no binmio segurana e desenvolvimento. Por mais frustrado que tivesse sido o projeto, a OPA ao menos trouxe novos padres para a cooperao regional com base nas formulaes tericas da CEPAL e da Teoria da Dependncia de que o subdesenvolvimento da Amrica Latina tinha uma estrutura comum entre os Estados da regio (Silva Neto, 1989, p.136-137). A fronteira econmica alargava-se na direo dos vizinhos em face das necessidades crescentes da economia brasileira com a industrializao, mas a criao de acordos e instituies como a Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (ALALC) pelo Tratado de Montevidu em 1960 no trouxe os resultados esperados, mesmo tendo se constitudo como um passo importante na aproximao com os vizinhos (Vizentini, 1996, p.234, 244-245).

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alinhamento juscelinista aos EUA denotava maior passividade e acatamento das decises norte-americanas, na segunda metade de seu governo j se pode identificar maior explorao da barganha poltica que no se voltava contra o alinhamento, mas caminhava na direo da busca de uma posio mais favorvel na aliana com os EUA. O Brasil preservava vnculos com centros capitalistas, mas, em face dos novos desafios internos e externos, procurava garantir uma relativa autonomia para tirar um proveito maior dessas ligaes externas. Apesar da fidelidade aos EUA pelos seus regimes democrticos e do alinhamento na dimenso poltico-estratgica, a interligao poltica entre os dois Estados mostrou-se insuficiente para lidar com questes socioeconmicas at ento relegadas a uma posio marginal. Nos temas relacionados ao desenvolvimento econmico, possvel identificar o desenvolvimento de uma postura relativamente mais crtica e autnoma (Vizentini, 1996, p.239, 248-249). Em nvel hemisfrico, JK consolidara nos primeiros anos de seu governo a cooperao com os EUA no mbito nuclear. O Programa tomos para a Paz ainda vigorava e, mesmo com a oposio de setores nacionalistas do Executivo e da sociedade brasileira, o pas continuou exportando minerais estratgicos para os EUA (Vizentini, 1996, p.234). Os membros do Estado-Maior das Foras Armadas manifestaram a JK sua oposio ao Acordo de Cooperao para Uso Civil da Energia Atmica com os EUA, assinado em 1955, e exportao de 300 toneladas de xido de trio aos EUA. Ampliou-se tal discusso em vista da necessidade indicada pelo presidente da Comisso de Energia Atmica do CNPq, Joaquim da Costa Ribeiro, de avaliao da poltica nuclear pelo Conselho de Segurana Nacional e pelo CNPq por sua complexidade e relao com a poltica internacional e a economia e a
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segurana do pas. Entretanto, parlamentares da oposio JK, como o deputado udenista Bilac Pinto, fizeram crticas explcitas comisso especial criada pelo presidente para desenvolver propostas de medidas para a organizao do setor nuclear, em particular grande quantidade de militares na sua composio e aos interesses que alguns deles demonstravam em possveis usos blicos da energia nuclear (Andrade & Santos, 2009, p.226-227). O estabelecimento da Comisso Especial para fixar a poltica do governo no mbito da energia nuclear era do agrado dos militares e preparava terreno para as discusses na CPI da Energia Atmica na Cmara dos Deputados, pela qual seriam analisados os acordos de cooperao de 1955 com os EUA nessa rea e a poltica de exportao de minerais fsseis e frteis usados na fabricao da energia nuclear, bem como as empresas beneficiadoras de areias monazticas para a extrao de xido de trio, a compra desses minerais pelo CNPq e a exportao deles para os EUA (Andrade & Santos, 2009, p.228-229). Em 1956, tinham vindo a pblico os detalhes sobre as trocas de correspondncia entre Juarez Tvora e a embaixada dos EUA e a primazia dos interesses norte-americanos nos acordos assinados at aquele momento, um dos principais focos da CPI. Ao concluir que os EUA buscavam monopolizar a tecnologia nuclear em nvel hemisfrico, a CPI recomendou no s a concentrao da poltica nuclear em um rgo especfico, mas a garantia do desenvolvimento da tecnologia nuclear no pas pelas exportaes das matrias-primas nucleares (Souza, 2011; Dhenin, 2010, p.81). Um projeto de lei do deputado Dagoberto Salles, do PSD, tambm entrara em pauta no Congresso. Ele propunha a criao de uma comisso de energia nuclear autnoma financeira e juridicamente, sem vnculos com o CNPq,
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e diretamente subordinada Presidncia da Repblica. Estava aberto, assim, mais um espao para o embate entre os defensores do monoplio, pelo Estado, da energia nuclear que desejavam o controle estatal inclusive das esferas de produo e distribuio de energia eltrica gerada nas usinas nucleares e culpavam o capital estrangeiro pelo atraso de diversos setores da economia e os que acreditavam que a responsabilidade do Estado estava nas reas de pesquisa cientfica e no nas atividades empresariais, que seriam atribudas ao capital privado em particular o estrangeiro , tendo em vista a falta de recursos pelo Estado para investimentos maiores em infraestrutura (Andrade & Santos, 2009, p.228-229). Em face das presses dos setores autonomistas, a Comisso Especial formulou Novas Diretrizes Governamentais para a Poltica Nacional de Energia Nuclear, lanadas em 1956. Tais diretrizes recuperavam teoricamente as orientaes fundamentais da poltica desenvolvida pelo CNPq na poca da liderana de lvaro Alberto, como o apoio indstria brasileira na pesquisa, lavra e beneficiamento de minerais e o controle governamental sobre o comrcio, armazenagem e venda de materiais aplicados no setor nuclear (Santos, 2008). Um dos pontos propostos era a criao de uma Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), que retomaria o programa nuclear de Getlio Vargas, formulado pelo Conselho de Segurana Nacional e implementado pelo CNPq. O documento tambm sinalizava a realizao de um programa de formao de cientistas, tcnicos e especialistas na rea nuclear; a fabricao de combustveis nucleares; a interrupo das exportaes de urnio, trio e outros minrios indicados pela nova Comisso e a suspenso da exportao das 300 toneladas de xido de trio para os EUA, venda autorizada pela CEME. As novas diretrizes ampliavam os
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poderes do Executivo e do Congresso no processo de formao da poltica nuclear: o primeiro poderia interromper o programa conjunto para o reconhecimento dos recursos de urnio no Brasil, ao passo que o segundo deveria aprovar quaisquer negociaes com outros Estados que envolvessem matria-prima utilizada na rea nuclear. A criao do Instituto de Energia Atmica (IEA), ligado USP, foi formalizada para a recepo do primeiro reator adquirido pelo Brasil sob o Programa tomos para a Paz. Entretanto, o estmulo ao desenvolvimento da tecnologia nacional era prejudicado no mbito da poltica

desenvolvimentista de JK, em especial pela ampla exigncia da participao estrangeira para instalaes modernas. Os recursos para a produo cientfica e a qualificao de pessoal eram reduzidos, de forma que projetos tecnolgicos j chegavam ao Brasil prontos ou apenas se precisava de tcnicos para o trabalho nas fbricas (Andrade & Santos, 2009, p.229-230). A CNEN foi criada em 1956 cumprindo as diretrizes governamentais para a poltica nacional de energia nuclear. Como rgo superior de planejamento e execuo, cabia exclusivamente a ela a proposio de orientaes para a essa poltica em todas as fases e aspectos e a execuo direta ou em convnio de pesquisas e programas de desenvolvimento tecnolgico nessa rea muitos dos quais eram at ento responsabilidade do CNPq. O primeiro presidente da CNEN, Octacilio Cunha, era almirante, reforando a participao dos militares nas atividades e instituies relacionadas ao setor nuclear. At pelo oramento limitado da CNEN nos seus primeiros anos, o CNPq e o Departamento Nacional de Produo Mineral continuaram executando as tarefas de pesquisa e prospeco de urnio e trio. A poltica de
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exportao dos minerais nucleares tambm no foi substancialmente modificada. Mesmo com a obteno de mais autonomia posteriormente, a CNEN deu continuidade s atividades do CNPq no setor nuclear (Santos, 2008; Andrade & Santos, 2009, p.230-232). Em 1958, com o recebimento de verbas diretamente do governo federal, a CNEN pde iniciar a implantao de novos projetos, como o Projeto Mambucaba, voltado para o exame e a realizao de estudos geogrficos, demogrficos, econmicos e energticos da regio margem do rio Mambucaba entre Angra dos Reis e Paraty, no Rio de Janeiro para a instalao de centrais nucleares. Dentre as contribuies da superintendncia desse projeto, criada em 1959, cabe destacar a realizao, por empresas estrangeiras contratadas, de um levantamento das possibilidades de engajamento da indstria brasileira na fabricao de componentes para o reator de potncia e na realizao de estudos sobre as especificaes fundamentais formao da proposta de concorrncia internacional para o desenvolvimento do reator. Enquanto tal projeto acabou sendo arquivado pela falta de detalhes sobre a natureza do reator, o reator do IEA foi inaugurado como resultado do programa tomos para a Paz, e uma iniciativa de convnio se deu com a construo do Laboratrio de Dosimetria na PUC-Rio. Embora se cogitasse a possibilidade de que a produo nuclear fosse voltada para fins militares, isso no se materializou durante os anos do governo JK (Santos, 2008). No nvel externo, a fim de atingir maior diversificao da poltica nuclear e reduzir a dependncia em relao aos EUA, o Brasil assinou acordos de cooperao para o uso pacfico da energia nuclear com a Itlia (1958) e a Euratom e o Paraguai (ambos em 1961) (Souza, 2011), mas os resultados foram limitados.

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Consideraes finais

Observa-se, assim, que as contradies das posies defendidas pelo pas durante a segunda administrao Vargas e o governo JK quanto cooperao com os EUA na rea nuclear e ao desenvolvimento de uma poltica nuclear autnoma so frutos do jogo de negociao entre as alas mais autonomistas ligadas aos setores de pesquisa e desenvolvimento tecnolgicos nacionais e grande parte dos membros do Itamaraty, que desejava acordos de cooperao econmica e estratgica que

fortalecessem as relaes com os EUA e garantissem a estabilidade na rea de influncia da potncia nas Amricas no contexto da Guerra Fria. Vargas e JK buscaram administrar as presses internas, mas no em prejuzo da parceria tradicional com os EUA no setor. Eles buscaram a criao de instituies para a elaborao de uma poltica nacional mais autnoma de energia nuclear a fim de atender s presses autonomistas, mas preservaram canais de cooperao com os EUA nessa rea a fim de garantir verbas para o desenvolvimento socioeconmico e apoio poltico, atendendo aos interesses de grande parte dos membros do Itamaraty e setores menos nacionalistas, mesmo que em prejuzo da autonomia para a implementao da poltica nuclear nacional. Como a aplicao da abordagem terica de Allison (1969, 1971) nos permite afirmar, o comportamento brasileiro muitas vezes, contraditrio no resulta da escolha poltica de um ator monoltico, mas um resultado de jogos de barganha simultneos, que se sobrepem, entre jogadores com poder distinto sobre questes particulares e com objetivos separveis em subjogos mltiplos (Allison, 1971, p.144-146).

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Aps a administrao JK, um grupo de trabalho durante a administrao Jnio Quadros props a construo de uma usina nuclear de 300 MW com reatores cuja maioria dos componentes seria produzida no Brasil, mas o projeto no se materializou por conta da renncia de Quadros em 1961. Joo Goulart tomou medidas de carter nacionalista no setor nuclear, como a promulgao da Lei Nmero 4.118 que garantia o monoplio da Unio sobre a pesquisa e a lavra das jazidas de materiais nucleares, bem como o comrcio de tais minrios e a produo e industrializao de materiais nucleares e a recomendao de construo da primeira central nuclear brasileira com o uso do urnio presente no territrio nacional. Com a aprovao da lei que estabelecia o monoplio estatal sobre os minrios radioativos e fazia da CNEN uma autarquia federal pelo Congresso Nacional em 1962, Goulart tentou defender a soberania nacional e buscar mais autonomia, mas seu governo foi interrompido com o golpe militar de 1964, e seus planos mais ambiciosos na esfera nuclear no foram implementados (Souza, 2011).

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