Definicin de la funcin educativa en Aguascalientes en el marco del desarrollo constitucional de Mxico

Una experiencia estatal de construccin del derecho a la educacin Bonifacio Barba*

Este artculo relaciona la calidad de la educacin con el derecho para ofrecer un anlisis histrico del proceso de definicin del derecho a la educacin en la construccin de la juridicidad constitucional del estado de Aguascalientes. Es un trabajo documental en dos dimensiones: la primera apoya la comprensin del tema en el entorno jurdico nacional y en el proceso de formacin del estado de Aguascalientes; la otra dimensin se centra en los textos constitucionales del propio estado. Se muestra en el trabajo que el establecimiento del derecho a la educacin en Aguascalientes est vinculado al proceso de organizacin jurdicopoltica de Mxico, por un lado, y al establecimiento de Aguascalientes como entidad poltica, por el otro. Ambos procesos se realizan, entre otros factores filosfico-polticos y sociales, bajo la difusin e influencia del pensamiento liberal. La culminacin se logra con el reconocimiento del derecho a la educacin en Aguascalientes en 1997.
Palabras clave Legislacin educativa Calidad de la educacin Estado de Aguascalientes Derecho a la educacin Constitucionalidad de la educacin Educacin y Estado

This article has as purpose to relate education with laws in order to offer an analysis from History of the definition process of the right to education within the construction of the constitutional lawfulness of the State of Aguascalientes. This work is documentary in two aspects. On one hand, it seeks to understand the matter within the national legal frame and within the formation process of the State of Aguascalientes. On the other, it analyses the constitutional texts of the State. The author shows in this article that the establishment of the right to education in Aguascalientes is tightly connected with the legal and political organization process at national level, on one hand, and, on the other, with the establishment of Aguascalientes as a political entity. Both processes took place, amongst other philosophical and political factors, under the diffusion and influence of the liberal ideology and their culmination is reached with the acknowledgment of the right to education in Aguascalientes in the year of 1997.

Keywords Educational legislation Quality of education State of Aguascalientes Right to education Constitutionality of education Education and State

Recepcin: 27 de enero de 2011 | Aceptacin: 26 de julio de 2011 * Doctor en Educacin Superior por la Universidad de Guadalajara. Profesor investigador del Departamento de Edu-

cacin de la Universidad Autnoma de Aguascalientes; miembro del Sistema Nacional de Investigadores, del Consejo Mexicano de Investigacin Educativa, A.C., y de la Red Nacional de Investigadores en Educacin y Valores, A.C. Lnea de trabajo: el desarrollo moral y la educacin en valores. Publicaciones recientes: (2011), La didctica en la formacin cvica y tica: estilos, prcticas docentes y uso de recursos educativos, en J.L. Gutirrez, B. Garca y R.M. Mora (coords.), La formacin cvica y tica en la educacin bsica: retos y responsabilidades en el contexto de la sociedad globalizada, Mxico, Secretara de Educacin Pblica, pp. 137-146; (2010, coord. con M. Zorrilla), Innovacin social en educacin. Una base para la elaboracin de polticas pblicas, Mxico, Universidad Autnoma de Aguascalientes/ Siglo XXI Editores (autor de un captulo y coautor de tres). CE: jbbarba@correo.uaa.mx

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El problema
La legislacin es el plano superior de la poltica educativa (Latap, 1980), y por contener el derecho a la educacin, es un elemento o insumo de primer orden que fundamenta la calidad, porque es insoslayable para establecer los rasgos de pertinencia y relevancia de la educacin. Sin embargo, frente a los principios y valores jurdicos que establecen sus fines y definen las cualidades de sus procesos, la educacin mexicana no tiene calidad satisfactoria, lo cual afecta sus funciones sociales y el cumplimiento de un derecho fundamental. Existen diversas condiciones de la prctica educativa que son inadecuadas y varios actores responsables, pero de forma sustantiva destacan las deficiencias de la autoridad por no hacerse cargo en plenitud de la obligacin legal del Estado. La observacin de las dificultades polticas y gubernamentales que se presentan en la elaboracin y cumplimiento de las polticas educativas o, ms especficamente, las dificultades para lograr una educacin de calidad con equidad para todos, muestran que si bien la legislacin educativa representa un rea fundamental del cdigo legal del pas y de las entidades de la Repblica, no es un componente significativo del imaginario social a causa de la dbil cultura poltica y la limitada participacin democrtica ocasionada por el autoritarismo del sistema poltico y el corporativismo magisterial. Aunque exista una creciente e insatisfecha demanda de mejores servicios escolares, es indiscutible que en este aspecto el Estado social de derechos se vive con limitaciones. En la vida escolar y social la calidad educativa se comprende de maneras diversas; por ejemplo, como aspiracin social significa la realizacin del derecho a la educacin. Debido a esto, para tener un punto de referencia en el anlisis de la construccin jurdica de la funcin educativa es importante contar con una

nocin comprensiva de la calidad de la educacin. En una primera visin, la calidad es la cualidad resultante de las mltiples relaciones de coherencia entre los componentes bsicos, internos y externos, del sistema educativo, con objeto de alcanzar los objetivos y fines de la educacin (INEE, 2009: 22). Estos objetivos y fines son una construccin jurdica que ocurre en un proceso histrico y social. De conformidad con los principios jurdicos del pas,1 una segunda visin afirma que la educacin de calidad tiene estos atributos: es relevante porque establece la congruencia de los objetivos con las necesidades de la sociedad a la que sirve; es pertinente porque los objetivos guardan correspondencia con las necesidades particulares de los alumnos a quienes se dirige; posee eficacia interna porque los resultados alcanzados concuerdan con los objetivos previstos; tiene eficacia externa porque los resultados educativos satisfacen las necesidades sociales; el sistema educativo es de calidad cuando logra impacto en la sociedad en el largo plazo; tiene suficiencia, es decir, satisface las necesidades de los centros educativos en cuanto a recursos humanos, fsicos y materiales; los resultados se alcanzan a travs de procesos eficientes en la utilizacin de los recursos y, por ltimo, promueve la equidad, entendida como la distribucin de recursos y la aplicacin de procesos idneos, de forma tal que los resultados obtenidos efectivamente tiendan a disminuir las desigualdades en el alcance de los objetivos educativos (INEE, 2009: 22). El contenido material de la calidad, su significado filosfico, se funda en la legislacin, la cual, en su paulatina construccin histrica, va estableciendo los rasgos del proyecto de educacin, una de cuyas perspectivas hoy se precisa en la nocin de la calidad. En suma, reconstruir la formacin de la funcin educativa es atender e identificar el proceso de reconocimiento y definicin del derecho a la educacin. Todo esto es determinante para la

1 Considrese por ejemplo el artculo tercero constitucional y el sptimo de la Ley General de Educacin.

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realizacin de la calidad en la coherente relacin de sus componentes. El sustrato de ello es la formacin del Estado, la constitucionalizacin, que establece los fines de la educacin y orienta la estructuracin formal y pedaggica de este bien social. De esta forma, una va, entre otras, para el mejoramiento del trabajo del sistema escolar es el conocimiento histrico-jurdico de la construccin de la funcin educacional en las sociedades modernas, la mexicana entre ellas, as como el conocimiento de la concomitante definicin de las atribuciones estatales en la formacin ciudadana y de las formas en que la sociedad expresa su exigencia para que aquellas se cumplan. La exigencia social al sistema poltico es un factor de la construccin jurdica de la funcin educativa y de la definicin y legitimacin del derecho a la educacin; aqu se estudia primordialmente el proceso de juridificacin en una entidad republicana situada en el entorno nacional.2 La construccin del derecho es un extenso y complejo proceso histrico, cultural y filosfico. Sus races estn en la creencia de que el ser humano es educable, ya sea que esta condicin antropolgica se postule como elemento esencial de su naturaleza o como una posibilidad de formacin histrico-cultural. Ambas formas de expresin de la creencia se apoyan en sendas concepciones ontolgicas y en visiones especficas de la existencia humana: en el primer caso, se trata de la necesidad de darle completud existencial a la persona, mientras que en el otro se trata de una formacin situada en la historia y una cultura determinada. En su dimensin jurdica, ese proceso est unido a la constitucionalizacin de las relaciones polticas.

El desarrollo del derecho recibi un impulso de gran trascendencia histrica con la Ilustracin y la filosofa liberal al abrirse el cauce para su formulacin y proclamacin formal, y al incorporarlo como factor sustantivo de cambio en los proyectos de nueva organizacin poltica y jurdica de las sociedades.3 As se dio un paso importante que se materializ de forma paulatina al darle contenido a un derecho que reconoce un rasgo inherente al ser humano al que est indisolublemente ligada su dignidad y el conjunto de sus derechos. Desde entonces, la tarea de definir el derecho a la educacin y realizarlo en las relaciones sociales como ha sucedido en diverso grado con todos los derechos no se ha detenido ni en sus dimensiones tericas, es decir, cientficas y filosficas, ni en sus dimensiones prcticas, a saber, las polticas, morales y pedaggicas. Esta cuestin es indisociable de los procesos de formacin constitucional y de la evolucin sociopoltica de Mxico.4 En el proceso histrico mexicano de definir los rasgos y principios de la educacin, el impulso proveniente de la filosofa liberal es incuestionable, de forma que la organizacin del rgimen poltico y la construccin del proyecto republicano de educacin son dos cuestiones inseparables (Barba, 2006). La difusin de los valores liberales y la construccin de la legislacin educativa mexicana y del sistema escolar correspondiente han ido de la mano, no sin conflictos y contradicciones. No hay que perder de vista que se trata de una definicin paulatina sujeta al desarrollo de la teora liberal y del Estado (Hale, 1972 y 1991; Lpez, 1988; Medina, 1994; Ornelas, 1995), a la

2 Un estudio completo de la construccin de la funcin educativa estatal implica dar atencin amplia a los movi-

mientos sociales, a los partidos polticos y su accin social, al pensamiento filosfico y poltico de fuera y dentro del pas y sus formas de interaccin y, desde luego, a la evolucin del derecho mexicano, entre otras cosas. 3 Declaraciones de derechos humanos como la de Virginia en 1776 y la francesa de 1789, as como los Sentimientos de la Nacin formulados por Morelos en 1814, no mencionan la educacin pero contienen un ideal de humanidad o de vida buena y una visin de relaciones sociales y polticas basadas en el derecho legal que exigen una formacin ciudadana idnea o el fomento de la ilustracin de las gentes, tal como posteriormente se fue definiendo. 4 Sobre el proceso constitucional general vase Carbonell et al., 2004; Covarrubias, 2010 y Galeana, 1998. Sobre el artculo tercero en particular vase Cmara de Diputados (1967, 2006). Algunos aspectos de este artculo se analizan ms adelante. Martnez (2010) ofrece un anlisis de las relaciones entre poltica, sociedad y derecho para un amplio periodo de la historia del pas.

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evolucin del sistema poltico y a las tensiones de la prctica derivadas de las demandas sociales y las respuestas gubernamentales a las mismas. Al xito de los valores educacionales estn asociadas cuestiones como la cultura jurdica de la poblacin, la fuerza de las instituciones pblicas, la consolidacin de la democracia, y el conocimiento y aprecio de la ley como norma y fuente de cohesin social. Todas estas cuestiones tienen una estrecha relacin con la historia poltica del pas y de sus regiones, o mejor, con la formacin y evolucin histrica de sus entidades soberanas, de las que aqu interesa Aguascalientes.

El estudio del derecho educativo

Para dar un fundamento al problema se exponen a continuacin algunos elementos sobre los estudios relativos a la legislacin educativa. El establecimiento y construccin histrica del derecho a la educacin a partir de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) y otros instrumentos vinculantes, tiene una trayectoria social, poltica y jurdica diversa y compleja. El desarrollo progresivo del sentido del mencionado derecho tiene como punto de partida la afirmacin expresa del artculo 26 de la Declaracin de que la educacin es un derecho de todo individuo. En el mbito internacional, debido a la elaboracin de instrumentos de poltica educativa y a la puesta en marcha de programas para realizar el derecho a la educacin, se hacen anlisis filosficos, jurdicos y sociales para dilucidar el sentido del derecho y valorar su expansin, legitimacin y realizacin en las sociedades (Blanco, 2007; Tomasevski, 2009a y2009b; Torres, 2007). No obstante los progresos de la juridificacin de la educacin y de sus valores en tanto principios que definen y fundamentan los proyectos, planes y programas que guan el trabajo de la escuela al establecer la estructura y fines del currculo, el estudio de la legislacin educativa es escaso, incluso si se le

observa de forma comparada entre las ramas del derecho (De la Torre, 1999). Si bien este objeto de estudio est poco desarrollado en Mxico, existen estudios que se caracterizan por indagar con nuevos objetivos epistemolgicos los sustratos filosficos y polticos de los proyectos educativos del pas (Barba, 2006: 102). Algunos de estos trabajos son los de Meneses (1983), Vzquez (1975) y Yurn (1994). El estudio de Ornelas (1995) no tiene como objeto central de su anlisis la cuestin jurdica, pero sta constituye un aspecto relevante del marco interpretativo para comprender la formacin y transicin del sistema educativo en el siglo XX. De forma especfica, la investigacin educativa sobre el derecho a la educacin en su perspectiva jurdica es escasa (Latap, 2009), aunque algunos trabajos estudian su realizacin en la prctica, por ejemplo, el anlisis del estado de la educacin a la luz del derecho (INEE, 2010). Una forma de atencin al tema educativo en la legislacin federal es la elaboracin de comentarios al artculo tercero de la Constitucin en obras dedicadas a esa labor para el total de los artculos (Cmara de Diputados, 1967 y 2006; Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998; Valads, 1997 y 2006). Los comentarios constitucionales son un gnero particular de los estudios jurdicos, dedicados en este caso tanto al anlisis histrico de los textos como a su interpretacin individual y en el marco constitucional general (De los Santos, 2004), adems de que son un instrumento de valoracin del grado en que la Ley Fundamental responde al cambio de la sociedad y sus necesidades de convivencia (Rodrguez, 2010). Existen otros tipos de estudios: uno se propone mostrar cronolgicamente las sucesivas legislaciones para la educacin con un enfoque interpretativo apoyado en la visin conservadora de la formacin del Estado mexicano (Alvear, 1963). Otro estudio se produjo motivado por el inters de identificar y analizar los rasgos del monopolio educativo

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del Estado y mostrar su falta de legitimidad y validez y la forma en que restringe los derechos ciudadanos (Ulloa, 1976). Desde los tiempos de estas obras al presente, algunos elementos de la legislacin se han mejorado al reconocer determinados alcances del derecho a la educacin; de manera especfica esto se realiz por medio de las reformas promovidas en el gobierno del presidente Carlos Salinas (1988-1994),5 si bien no son plenamente compatibles con el derecho internacional (Latap, 1992 y 2009; Meneses, 1995). En algunos de sus trabajos, Latap pone atencin a la importante relacin que existe entre el derecho y el ideal de la justicia social (1995 y 2009). Se han realizado tambin otros estudios de la legislacin educativa que ponen nfasis en la nocin de derecho como norma con un enfoque juspositivista (Crabes et al.,1982; Gmez,1983) y esencialmente se dedican a sistematizar las normas vigentes en determinado momento histrico. Uno de los aspectos que ha sido analizado con una nueva ptica debido a la creciente conciencia del derecho a la educacin en la transicin democrtica es el laicismo y sus implicaciones polticas, religiosas y pedaggicas (Blancarte, 2005 y 2008; Latap, 1999). En lo que concierne a Aguascalientes, su historiografa hace mencin general del acontecer educativo (De la Torre, 2009; Gmez, 1988) y las obras sobre educacin no dan atencin a los aspectos jurdicos (Camacho, 2004; Camacho y Padilla, 1997). Un trabajo especializado se ocupa de la disputa por la aplicacin de la ley durante el gobierno cardenista (Camacho, 1991). En la administracin pblica, por las expresiones que pueden observarse en los planes de desarrollo y en los programas de educacin, la dimensin jurdica de la educacin no ocupa un lugar central y decisivo

como fuente de criterios de gobierno y la gestin educacional es influida de forma negativa por factores ajenos a sus fines. El tema se est abriendo paso en la investigacin educativa y es importante darle atencin en la juridicidad del estado de Aguascalientes. La pregunta de la que se ocupa el trabajo es cmo se defini jurdicamente la funcin educativa en el estado de Aguascalientes en el entorno del desarrollo constitucional de Mxico. De acuerdo a ello, el texto tiene tres objetivos: 1) analizar los rasgos principales del entorno educativo de Mxico, con atencin particular a la definicin de la educacin en las constituciones federales; 2) analizar los componentes del proceso histrico de la definicin de la funcin educativa en las constituciones de Aguascalientes, en el marco de la formacin del propio estado; y 3) presentar algunos instrumentos de la legislacin secundaria que a lo largo de la historia del estado de Aguascalientes han dado contenido a la tarea educativa en general, y al derecho a la educacin en particular. En suma, se trata de ver el desarrollo jurdico de un estado considerando sus vnculos con la constitucionalidad nacional.

Metodologa
El trabajo se realiz con fuentes documentales. Para una de sus partes se revis literatura especializada para elaborar una visin del entorno nacional pertinente al proceso de formacin del estado de Aguascalientes y los principales elementos de su evolucin social, poltica y jurdica, de un lado, y para la ubicacin, anlisis y valoracin de la legislacin educativa del estado, por el otro. Otra parte del trabajo se bas en el Archivo Histrico del Estado de Aguascalientes

5 Carlos Salinas emprendi como presidente una modernizacin del pas que ya haba impulsado siendo secretario de Programacin y Presupuesto en la presidencia de Miguel de la Madrid (1982-1988). En asuntos de educacin

logr que el Congreso federal reformara el artculo tercero de la Constitucin, destacando en las reformas el reconocimiento del derecho de todo individuo a recibir educacin y el establecimiento de la obligatoriedad de la educacin secundaria tres grados posteriores a la educacin primaria. Tambin logr la aprobacin de una nueva Ley General de Educacin.

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(AHEA) y, en menor grado, en el Archivo Histrico del Estado de Zacatecas (AHEZ) para localizar los documentos relativos a la legislacin sobre educacin, especialmente la legislacin secundaria. Atendiendo a lo indicado por los objetivos, se busc identificar la expresin constitucional y reglamentaria de la funcin educativa su construccin histrica en una doble vertiente: primera, en tanto que expone el lugar de la educacin en la estructura orgnica del estado de Aguascalientes y, segunda, en cuanto define la tarea educativa del mismo en sus responsabilidades sociales. De esta forma, el anlisis muestra el desarrollo constitucional de la funcin educativa hasta culminar en la declaracin expresa de la educacin como un derecho de todo ciudadano.

La construccin del derecho educativo

El entorno nacional Mxico inici su formacin como Estado en la poca en que se construa una nueva juridicidad para el arreglo de las relaciones polticas, al tiempo que la educacin adquira nueva importancia como factor del progreso material y humano de las sociedades. El proceso de darle forma constitucional a la nueva nacin tuvo dos bases principales: el pensamiento ilustrado que se expres en el liberalismo, y el federalismo. La Ilustracin haba influido en la sociedad mexicana desde la segunda mitad del siglo XVIII (Vzquez, 2002; Villoro, 1967).6 En el mundo hispnico, la Constitucin de Cdiz dio entrada al pensamiento liberal reconociendo que la soberana resida en el pueblo y que ste posea un conjunto de derechos, entre ellos, el de definir la forma de gobierno. El proceso de independencia, adems de los aos de la guerra con la metrpoli, requiri varias decenas de aos para crear las

condiciones que favorecieran la integracin de la nacin, estableciendo leyes e instituciones de carcter liberal. Uno de los grandes objetos de preocupacin para conservadores y liberales era la educacin del pueblo (Staples, 1985 y 2005; Vzquez, 1985). El pensamiento ilustrado y liberal est en la base de la revolucin de 1810 y de las reformas de 1833 (Hale, 1972); se consolid con la Constitucin de 1857 y las Leyes de Reforma, pero durante la repblica restaurada y el porfiriato fue suplantado poco a poco por el positivismo por motivos diversos, entre ellos: porque aport una nueva base ideolgica de legitimacin al grupo triunfante, por las divisiones al interior del grupo liberal y por el dominio del proyecto poltico-econmico de Porfirio Daz en el contexto de la creciente influencia del capitalismo mundial (Barba, 2006; Hale, 1991). La repblica restaurada (1867-1876), con todo su avance poltico y organizativo no cre una estructura de gobierno consolidada y desemboc en el porfiriato, mas los aos de este largo periodo no se aprovecharon para crear una base de desarrollo poltico y econmico autnomo; sus lmites sociales, econmicos y polticos condujeron a la Revolucin Mexicana (Coso Villegas, 1955 y 1973). El programa de la Revolucin pronto cay en el autoritarismo, y tras el gobierno de Crdenas el desarrollismo econmico subordin los propsitos sociales al control poltico con un desenlace negativo al final de los aos sesenta del siglo XX. Los aos de proyectos de modernizacin y los de la transicin a la democracia no han creado bases polticas, econmicas y sociales para un desarrollo equitativo y para una garanta plena del derecho a la educacin. Al observar cmo fue atendida la educacin en las constituciones mexicanas destacan las siguientes expresiones: la Constitucin de Cdiz estableci diversos elementos orientados

6 La formacin del pensamiento liberal mexicano y su relacin con la guerra de independencia y la lucha por la reforma de la sociedad mexicana es objeto de debate. Adems de la sntesis presentada en Barba (2006) y las obras de Hale (1972 y 1991), puede verse el trabajo de Lpez (1988). Existen otros trabajos cuya referencia alargara la nota

y exigira un tratamiento en el texto, pero ste rebasara los lmites aceptables. El tema requiere en realidad un trabajo propio para dar lugar tambin a sus relaciones con los proyectos de educacin.

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a promover la instruccin del pueblo como responsabilidad de la monarqua, pero atribuida operativamente a los ayuntamientos. De acuerdo con los nuevos ordenamientos legales para la educacin, la Constitucin de Cdiz (19 de marzo de 1812) dio un paso fundamental al determinar que habran de establecerse escuelas de primeras letras en todos los pueblos de la monarqua (artculo 366).7 El papel de los ayuntamientos va a permanecer como elemento importante de la expansin de la escuela en los primeros planes educativos de Mxico independiente de acuerdo con las atribuciones de los estados o departamentos; esto en funcin de la organizacin poltica del Estado que estuvo vigente hasta antes de la Constitucin federal de 1857 (Contreras, 2005; Prez, 2003; Tanck, 1984). En todo caso, el gobierno nacional tena mucho inters en impulsar la instruccin pblica, aunque careca de recursos financieros para ello. La Constitucin de Apatzingn (22 de octubre de 1814), primera expresin constitucional mexicana (Valads, 2006), redactada en medio de la guerra por la independencia y en situaciones de premura, fue muy clara respecto a la importancia de la educacin cuando asent que La instruccin, como necesaria a todos los ciudadanos, debe ser favorecida por la sociedad con todo su poder (artculo 39), una valoracin que haba sido expresada en la Constitucin francesa de 1793. No obstante su profundo significado como expresin jurdico-poltica de la insurgencia mexicana, el documento de Apatzingn no tuvo vigencia general en la nacin. El pensamiento liberal dio a Mxico tres constituciones fundamentales para la organizacin del Estado en 1824, 1857 y 1917, todas creadas despus de las luchas armadas y en contextos de intensos conflictos ideolgicos que expresaban las divergentes orientaciones sociales y polticas. La Constitucin de 1824 proclam la libertad de la nacin (artculo 1) recogiendo todo

el significado liberal de la soberana popular como superacin de los conflictivos e inestables aos precedentes y estableci una decisin que habra de permanecer como rasgo bsico en los procesos constituyentes posteriores: La nacin mexicana adopta para su gobierno la forma de repblica representativa popular federal (artculo 4). No inicia con una declaracin de los derechos fundamentales pero garantiza algunas libertades y da al Congreso general la facultad de promover la ilustracin en diversas ramas erigiendo establecimientos para ensear ciencias, artes y lenguas sin perjudicar la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educacin pblica en sus respectivos Estados (artculo 50, I; Tena, 2008: 174). Tanto la garanta de las libertades como la facultad del Congreso general de promover la ilustracin una facultad exclusiva del legislador tenan antecedentes en el Acta Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824, la cual estableca, entre las facultades exclusivas del Congreso general, dar leyes y decretos para promover la ilustracin en la federacin (artculo 13, fraccin II). La educacin aparece entonces en el primer ordenamiento constitucional del Mxico independiente dndole autoridad al Estado en la materia (Rabasa y Caballero, 1993: 40) y con esta ley fundamental se establece una inicial distribucin de funciones en materia de educacin (Gonzlez, 1995: 82). Sobre este aspecto no existe mencin alguna en las facultades del Congreso establecidas por la Constitucin de 1857; ser el constituyente de 1917 el que dar continuidad a la cuestin de las atribuciones en educacin por medio de la fraccin XXV del artculo 73. El constituyente de 1857 slo estableci la facultad para expedir todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas la facultades antecedentes y todas las otras concedidas por esta Constitucin los poderes de la Unin (artculo 72, fraccin XXX, cit. por Tena, 2008: 619). Para la educacin, esta facultad sera aplicable a lo previsto

7 Las citas de las constituciones de Cdiz y de Apatzingn estn tomadas de Cmara de Diputados, 2006.

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por el artculo tercero en el sentido de determinar qu profesiones necesitaran ttulo para su ejercicio y los requisitos para su expedicin. Debe considerarse adems que, debido a que la enseanza sera libre, por un lado, y que el Congreso general no tena facultades especficas para esta actividad, por el otro, la prevencin general del artculo 117 permita a los estados emprender actividades en su jurisdiccin, al tenor del texto del mencionado artculo: Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin los funcionarios federales, se entienden reservadas los Estados (Tena, 2008: 626). La Constitucin de 1857, culminacin en varios sentidos de un difcil proceso poltico y jurdico que tena antecedentes muy relevantes en la primera reforma promovida por el vicepresidente Valentn Gmez Faras (Briseo et al., 1991), representa el triunfo de los liberales en darle continuidad a la opcin federal de 1824 y se caracteriza por iniciar su texto con el reconocimiento de los derechos del hombre:
El pueblo mexicano reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin (artculo 1, en Tena, 2008: 607).

En materia de educacin esta ley fundamental dedica el artculo tercero a esta garanta. En el mencionado artculo, los liberales moderados lograron establecer el principio de que La enseanza es libre, manifestando con ello su determinacin de asentar dos propsitos relevantes de congruencia liberal: el respeto a la libertad de los individuos, por una parte, prerrogativa que es protegida en varios artculos de la mencionada seccin I, y la eliminacin del control de la instruccin por parte de las corporaciones, por la otra. Las dificultades que vivira el liberalismo en la educacin a

partir de la promulgacin de la Constitucin, as como las restricciones polticas, organizativas, pedaggicas y financieras que debi enfrentar la educacin del pueblo, fueron factores que haran de este artculo un antecedente de enorme importancia en la redaccin de la Constitucin de 1917 por las demandas sociales recogidas por la Revolucin especialmente las de obreros y campesinos ante los abusos del porfiriato, que motivaron a un grupo importante de diputados a fortalecer el papel del Estado dndole supremaca en la educacin y otras cuestiones sociales. En la repblica restaurada y en el largo proceso de transicin del liberalismo al positivismo se llegara de manera paulatina a un consenso que fue resultado fundamental de los congresos pedaggicos celebrados en el porfiriato. Se trat de lograr una precisin relativa a la educacin elemental que la defina como gratuita, laica y obligatoria, todo ello sin reformar la Constitucin. En la formacin de los servicios educativos siempre carentes de recursos financieros y de maestros suficientes con adecuada preparacin el positivismo fue un factor importante para la difusin del enfoque cientfico de la enseanza. La Constitucin de 1917, de nuevo un resultado de la guerra civil y producto directo de las facciones militares triunfantes, fortaleci el papel del Estado en el control de la educacin y otros asuntos de gobierno. En general, en comparacin con la Constitucin de 1857, se estableci la supremaca legal e ideolgica del Estado sobre diversos grupos sociales y sobre la accin de la Iglesia catlica (Valads, 2006). El artculo tercero, en cuya discusin se concentr el inters de los diputados ms comprometidos con las necesidades de la poblacin manifiestas en el proceso de la Revolucin, fue uno de los ms debatidos, en contra del proyecto de Carranza, quien abogaba en forma esencial por restaurar la vida constitucional conforme a la norma fundamental de 1857. El triunfo de la tendencia de mayor compromiso social signific el

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establecimiento del laicismo escolar as como la vigilancia y el control oficial, rasgos que se acentuaran con la reforma de 1934 y la Ley Orgnica correspondiente. La reforma al artculo tercero en 1946 le da expresin a un propsito de cambio en las relaciones Estado-sociedad que provena de los ltimos aos del gobierno de Crdenas y que se acentu con la poltica de unidad nacional de vila Camacho. De esos aos hasta las reformas emprendidas por el gobierno de Salinas, hubo una tolerancia o atenuacin de la vigilancia gubernamental y una liberalizacin a favor de los particulares, primero hecha posible de forma lenta en la prctica y luego sancionada en el texto constitucional. Esta manera de proceder se bas en el modus vivendi de la sociedad mexicana creado a raz de los arreglos (1929) del conflicto religioso de los aos veinte, cuya faceta armada se conoce como la cristiada (Latap, 2008; Meyer, 2005). El artculo tercero de 1917 no establece una distribucin de funciones entre los niveles de gobierno; la funcin educativa queda en los municipios. Por su parte, el artculo 73 da facultades al Congreso federal para crear instituciones de educacin superior, sin ser sta una facultad exclusiva del legislador. Jos Vasconcelos propuso al presidente Obregn crear la Secretara de Educacin Pblica, lo que ocurri el 5 de septiembre 1921, previa reforma del artculo 73 de la Constitucin, dando origen a una nueva fase de centralizacin y a la incorporacin de un nuevo sentido cultural y nacionalista en la educacin. Para terminar este apartado, aunque no de manera concluyente o definitiva debido a que varios aspectos de la historia son complejos y requieren un anlisis mayor, pueden enunciarse de manera sinttica algunas tendencias preponderantes en el entorno de la legislacin educativa, considerando cuatro dimensiones: poltica, social, econmica y religiosa. La relevancia de estas tendencias consiste en que delimitan condiciones y factores de variada naturaleza e influencia entre los cuales

ocurre el debate sobre la educacin y su proceso legislativo, influyendo, en consecuencia, en los alcances y prctica de la misma legislacin. Tendencias en la dimensin poltica: la difusin del pensamiento liberal desde finales del siglo XVIII y a lo largo del siglo XIX en una parte de la sociedad mexicana, y el reconocimiento de la importancia de la instruccin para el progreso individual y social, aunque se vivieron fuertes obstculos para transformar las estructuras de las relaciones entre las clases sociales heredadas de la Colonia la fuerza del liberalismo mengu durante el porfiriato y se renov con la Revolucin Mexicana; la ausencia de partidos polticos permanentes e ideolgicamente consistentes en el siglo XIX y en gran parte del siglo XX, que promovieran con eficacia polticas de largo plazo para el desarrollo de la educacin (el partido hegemnico de la posrevolucin subordin la educacin a los mecanismos de control del sistema poltico); la difcil y conflictiva constitucionalizacin de la vida nacional frente a los caudillos y los intereses de los pases extranjeros, factores que, entre otros, no favorecieron la creacin o el fortalecimiento de las nuevas instituciones nacionales; la vida constitucional del pas es dbil y no est centrada plenamente en la garanta de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Finalmente, y quiz como el factor fundamental para la dinmica de varios de los procesos sociales y polticos, est el funcionamiento centralizado del rgimen poltico y las limitantes que ha creado para la participacin social an en los tiempos de la transicin a la democracia. En la dimensin social destacan estas tendencias: una baja valoracin y profesionalizacin del profesorado que todava en los inicios del siglo XXI permanece como cuestin crtica no resuelta, que condiciona la mejora de la escuela y el cumplimiento del derecho a la educacin con equidad y calidad; la ausencia de movimientos sociales amplios, progresistas y permanentes en el campo de la educacin que expresaran en las distintas fases de

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la evolucin de Mxico demandas sostenidas ante el creciente papel de direccin y de control del Estado, proceso que ha estado influido de manera intensa por los intereses corporativos. Los movimientos sociales podran actuar como factores de transformacin democrtica ante la presencia nacional o regional de los sectores conservadores que se opusieron a determinadas polticas pblicas, como por ejemplo la de la educacin sexual tema de conflicto desde la gestin de Narciso Bassols y la de los libros de texto gratuitos. Vinculado a lo anterior, no puede soslayarse la existencia de un sector social conservador con componentes de todas las clases sociales dirigidos por las lites econmicas, polticas y religiosas. Sobre la dimensin econmica: la transicin de la economa colonial a la capitalista en un entorno de fuerte competencia en la expansin de los intereses hegemnicos en ambos lados del Atlntico y el avance de dicha economa sin los rasgos sociales y comunitarios que ayudaran a resolver o atenuar el problema histrico de la desigualdad de la sociedad mexicana; la fase actual del capitalismo opera en demrito de los derechos econmicos, sociales y culturales debido a los rasgos de la globalizacin, la dependencia del pas y la debilidad de la democracia mexicana. Finalmente, en la dimensin religiosa es de suma importancia tomar tambin en cuenta, para la comprensin del proceso legislativo de la educacin y sus vicisitudes, as como para el desarrollo de la instruccin pblica, el papel del catolicismo mexicano de orientacin conservadora dominante, que ante las transformaciones sociales y polticas del primer tercio del siglo XX enfatiz el control del laicado (Adame, 1981; Ceballos, 1987). Ms adelante, la renovacin promovida por el Concilio Ecumnico Vaticano II en los aos sesenta tuvo un alcance limitado en Mxico y la resistencia e incluso el rechazo de la Iglesia catlica
rasgo de laica a la definicin de la Repblica.

del laicismo estatal y educativo ha representado un obstculo poltico a la democratizacin de la sociedad y al reconocimiento de la supremaca del Estado.8 La formacin de Aguascalientes Durante la Colonia, el territorio que hoy forma el estado de Aguascalientes perteneci sucesivamente al reino de la Nueva Galicia, a la intendencia de Guadalajara y a la de Zacatecas. La conquista fue un proceso de intensa exclusin y la dominacin colonial impuso una aculturacin sustentada en la desigualdad y en la acumulacin de bienes beneficiada del trabajo. Al consumarse la independencia Aguascalientes qued adscrito como partido del estado de Zacatecas, pero un grupo compuesto por personas de diversos sectores sociales, entre ellos comerciantes y una parte del clero catlico, se propuso lograr que el partido de Aguascalientes se separara de Zacatecas, un estado que se distingua por la fuerza de sus convicciones liberales y su apoyo al federalismo, y constituir una entidad autnoma de la repblica. Los grupos dirigentes de Aguascalientes no compartan las posiciones polticas de la lite dirigente zacatecana y les reclamaban falta de atencin para promover el progreso econmico y educativo del partido (Rodrguez, 1988). La lucha por la soberana estatal fue reconocida y sancionada en forma definitiva en el artculo 43 de la Constitucin de 1857, habiendo sido Aguascalientes territorio de la federacin en 1835 y departamento en 1837. En su primera existencia como estado, en 1847, Aguascalientes adopt la Constitucin de Zacatecas de 1832; en 1850 vuelve a ser partido de Zacatecas y en 1853 de nueva cuenta departamento. Durante el II Imperio fue un departamento ms extenso en territorio de lo que haba sido antes (Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 85).9 A

8 Esta resistencia de la Iglesia catlica motiv la reforma del artculo 40 de la Constitucin federal para agregar el 9 En relacin con el proceso jurdico y poltico de la formacin del nuevo estado vase la obra de De la Torre, 2009; para una visin general de la formacin de Aguascalientes vase Gmez, 1994.

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partir de la Repblica restaurada el estado particip con sus peculiaridades en los procesos de cambio poltico, econmico y social que ocurrieron en el pas, destacando dos rasgos: la recuperacin conservadora y la incorporacin a la economa capitalista de inversin extranjera promovida por el porfiriato y los gobiernos de Aguascalientes (Gmez, 1988; Rojas, 1994). En el siglo XX, despus de la Revolucin, el estado de Aguascalientes se integr en los procesos polticos centralizadores de la presidencia fuerte y del partido hegemnico en una historia estatal construida en el juego de la doble dinmica del control ejercido por el poder federal, de un lado, y de la bsqueda de posiciones, reconocimiento y soporte de parte de los polticos locales, del otro. En Aguascalientes, la transicin de partido gobernante ocurri en 1998 con el triunfo de Accin Nacional; esta alternancia dur doce aos y no origin una experiencia que transformara de manera significativa el trabajo gubernamental en relacin con las estructuras polticas tradicionales y la atencin innovadora a las necesidades sociales. La educacin en la juridicidad de Aguascalientes: el camino hacia el derecho Durante la Colonia, la actividad educacional de carcter pblico dependi de la accin de algunos filntropos convencidos de la necesidad de la instruccin de la niez; entre ellos destaca Francisco de Rivero y Gutirrez. En otro mbito se realiz la accin de la Iglesia catlica, que integraba la orientacin religiosa de la educacin con sus otras actividades de pastoral (la evangelizacin y la catequizacin) y de direccin de la vida social. En trminos generales, puede observarse en el pas un proceso evolutivo o de cambio en las expresiones jurdicas relativas a la educacin caracterizado por los siguientes elementos: en las primera dcadas del siglo XIX la educacin era comprendida como una necesidad del progreso social y de la ilustracin

personal, sin la connotacin de derecho; el proceso poltico y jurdico de la Reforma, por su opcin a favor de la libertad de enseanza, abri el camino para la comprensin de la educacin como un derecho, lo que es ms claro si se toma en cuenta el conjunto de libertades defendidas en esta etapa de la formacin del pas; durante el porfiriato, el fortalecimiento del consenso en torno a los rasgos de la educacin elemental pblica como laica, gratuita y obligatoria dio nuevo impulso a la comprensin de la educacin como derecho, sin definirla con tal carcter; la Constitucin de 1917 sanciona el laicismo y la gratuidad, y la reforma del artculo tercero en 1934 integrar la obligatoriedad para llegar as a la reforma constitucional de 1993, que de forma expresa define a la educacin como derecho de los individuos. Este proceso nacional es un contexto que influye en el proceso particular del estado de Aguascalientes. El proceso constitucional de la formacin jurdico-poltica de Aguascalientes en el siglo XIX se consolida con tres constituciones: 1857, 1861 y 1868. Tanto el proceso legislativo general como el correspondiente a la educacin en particular estuvieron ligados de forma directa a la difusin, ascenso y declive del liberalismo en el estado, como sucedi en el pas (De la Torre, 2009; Gmez, 1992; Gonzlez, 1974). El conjunto de la evolucin constitucional del estado se presenta en la obra del Congreso del Estado de Aguascalientes (1986) y en el trabajo de Muoz (2008). La primera Constitucin de Zacatecas, un estado que se constituy de manera temprana en 1823 tras la cada de Agustn de Iturbide (Contreras, 2005: 47; Tern, 2007), se expidi el 17 de enero de 1825 y fue inspirada en la de Cdiz por la influencia que haban ejercido las Cortes en los dirigentes polticos de Zacatecas (De Vega, cit. por Contreras, 2005: 22). Proclama en sus artculos iniciales la libertad y soberana alcanzadas por el estado as como los derechos de los ciudadanos de expresin, de igualdad, de propiedad y

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seguridad y sus obligaciones, sin mencionar en esta parte la educacin. Estableci entre las atribuciones del Congreso la de Cuidar de la enseanza, educacin o ilustracin general del Estado, conforme a los planes que se formaren (artculo 77, XIV).10 En lo que concierne al gobierno de los partidos, estableci como atribuciones de los ayuntamientos y las juntas municipales La polica de orden: la de instruccin primaria: la de beneficencia, la de salubridad: la de seguridad: la de comodidad, ornato y recreo (artculo 130, V). En esta poca el concepto de polica haca referencia a las diversas reas de la administracin pblica. Ms adelante esta ley fundamental volvi a ocuparse de la instruccin pblica y orden: En todos los pueblos del estado se establecern escuelas de primeras letras en las que se ensear a leer, escribir y contar, el catecismo de la doctrina cristiana y una breve explicacin de los derechos civiles del hombre y del ciudadano (artculo 139). Establece la supervisin escolar y da al Congreso la facultad de elaborar el plan general de enseanza e instruccin pblica (artculo 142). En estos aspectos es claro que la Constitucin zacatecana recoge elementos normativos de la de Cdiz. No obstante estas disposiciones aplicables al conjunto del estado de Zacatecas, el partido de Aguascalientes, en su lucha por alcanzar la soberana poltica, expresaba entre sus quejas que haba falta de atencin en asuntos de fomento econmico y de educacin (Gmez, 1988 y 1994; Rodrguez, 1988). Siendo Zacatecas uno de los estados ms liberales del pas, es de notarse que al tiempo que se recoga la filosofa ilustrada, se daba su lugar a la doctrina religiosa, pues la Constitucin federal de 1824 estableci la religin catlica como religin del Estado mexicano (artculo tercero); la de Zacatecas hizo lo propio en el artculo sexto y Aguascalientes en el artculo quinto de su primera Constitucin

en 1857, ao en que la Constitucin federal no conserv la prescripcin de la de 1824. Este aspecto muestra los diferentes ritmos sociales y polticos en los procesos de cambio. La Constitucin zacatecana fue la base de un gran impulso a la instruccin pblica emprendido por los primeros gobiernos, en particular el de Francisco Garca Salinas, que se caracteriz por lo que algunos consideran una municipalizacin de la educacin, comprensin que otros someten a juicio (Contreras, 2005; Prez, 2003). Destaca como base legal de ese esfuerzo, en acatamiento a la Constitucin, la ley de enseanza publicada el 30 de junio de 1831 y el Plan General de Enseanza Pblica de ella derivado. La determinacin gubernamental de impulsar la instruccin fue muy clara, como lo asienta el artculo primero del Plan: Se establecern por cuenta del Estado escuelas y colegios de enseanza pblica buscando la uniformidad metodolgica de la enseanza y eliminando los requisitos excluyentes, como la limpieza de sangre (Pedroza, 1889; Prez, 2003: 62). Esta ley tuvo como antecedente el decreto para arreglar la instruccin pblica del 6 de febrero de 1831.11 La primera constitucin de Aguascalientes como entidad soberana del Estado mexicano, expedida el 29 de octubre de 1857, es claramente liberal a causa del momento y del contexto poltico de su elaboracin, pero es moderada. No contiene una declaracin propia de los derechos del hombre, pero reconoce en su artculo sexto los que establece la Constitucin federal del mismo ao en su Ttulo I, por ejemplo, el de la libertad de enseanza en el artculo tercero. Al respecto establece que Son derechos de los habitantes del Estado, los que les ha garantizado la Constitucin general a los de la Repblica. Este ordenamiento establece en otro lugar la facultad del Congreso de Cuidar de la enseanza, educacin ilustracin del pueblo en todos sus ramos (artculo 37, XV) y reitera

10 Las citas de las constituciones de Aguascalientes estn tomadas del Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986. 11 AHEZ , fondo Poder Legislativo, serie Leyes y Decretos, caja 5.

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la responsabilidad de los ayuntamientos (el nivel poltico-administrativo de los partidos, artculo 70) y de las municipalidades, por medio de sus juntas, de Administrar los bienes comunales, y las casas de beneficencia y de instruccin primaria (artculo 74, IV). En cumplimiento de la Constitucin, en los aos subsiguientes se aprobaron varios decretos que reglamentaban y establecan las normas para supervisar la instruccin pblica en asuntos como la obligacin de los padres de enviar a sus hijos a la escuela y los requisitos para ser maestro, entre otros. El Reglamento Econmico Poltico de los Partidos del Estado Libre y Soberano de Aguascalientes expedido el 26 de diciembre de 1857 prescribi que tanto los ayuntamientos como las juntas municipales habran de vigilar por la buena y eficaz enseanza de los establecimientos de instruccin primaria, sean municipales o de particulares (Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 70 y 71). Pocos aos despus, bajo la influencia de un grupo de liberales calificados de radicales llamados los rojos, por su orientacin socialista en algunos aspectos de la vida econmica y social, como la divisin de la gran propiedad agrcola se form una nueva constitucin publicada a finales de 1861. Por su mayor orientacin liberal y su racionalismo, en la promulgacin de esta constitucin ya no se invocaron el Santo Nombre de Dios y las facultades del Congreso, sino la Razn augusta, luz indeficiente que gua y proteje a las sociedades y la autoridad del pueblo soberano (Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 75). El artculo primero es original en su contenido, sin equivalente en la norma de 1857. Tiene una declaracin propia de los derechos ciudadanos reconocidos como imprescriptibles inalienables desde el momento en que [los hombres] se renen en sociedad (artculo 1); uno de ellos es el de igualdad ante la ley. De igual manera que en el texto de 1857, se afirma ahora que el Estado reconoce que estos
12 AHEA, seccin Hemeroteca.

derechos son la base y el objeto de las instituciones sociales (artculo 2), pero existe otro aspecto en el que tambin introduce una innovacin respecto del texto de 1857, cuando afirma que El poder pblico es una emanacin del pueblo y se instituye en beneficio suyo para la guarda de sus derechos (artculo 3). Esta Constitucin incorpora las Leyes de Reforma antes que la Constitucin federal, estableciendo, por ejemplo, la libertad de cultos (artculos 5 y 64), asunto que manifiesta un cambio significativo respecto de la norma anterior. En asuntos de enseanza sigue a la Constitucin federal de 1857 y establece que esta actividad es libre, como la profesin, la industria y el trabajo, siempre que se respeten los derechos de tercero o los de la sociedad (artculo 6), expresando as de nueva cuenta una previsin en contra de los monopolios, en especfico en la educacin. No obstante el principio de la libertad de enseanza, se define que es facultad del Congreso Cuidar de la enseanza, educacin e ilustracin del pueblo en todos sus ramos (artculo 64, XV). En virtud de sus facultades de iniciar leyes, el 22 de mayo de 1862 promulg una ley sobre instruccin pblica que fue seguida de varios reglamentos;12 el gobernador, por su parte, foment la educacin superior. Al trmino del II Imperio mexicano, el gobernador de Aguascalientes, coronel Jess Gmez Portugal, expidi una nueva constitucin de orientacin liberal moderada el 18 de octubre de 1868, en cuya promulgacin vuelve a invocarse a Dios como dador de las libertades y a la autoridad del Pueblo. La diputacin la present como una reforma de la de 1857, pues exista un debate en torno a la vigencia de la norma de 1861 (De la Torre, 2009). An cuando se debata el problema de la vigencia constitucional antes mencionado, en materia de derechos ciudadanos la norma de 1868 conserva, con ligeros cambios, los de la Carta Magna de 1861, y agrega dos artculos para adaptar algunos aspectos de las Leyes de

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Reforma, por ejemplo, la propiedad de bienes races por parte de las corporaciones, de acuerdo con sus actividades (artculos 27 y 28). En materia de educacin, conserva tambin lo legislado por la Constitucin de 1861 en el mismo artculo. Esta constitucin dio origen a un proyecto de ley aprobada el 13 de diciembre de 1869 como Ley de Instruccin Primaria del Estado Libre y Soberano de Aguascalientes, la cual determin que En el Estado, la instruccin primaria es forzosa de los siete a los catorce aos (artculo primero);13 esta obligacin sera supervisada y los padres y tutores habran de responder ante la autoridad por la educacin de los menores (artculo tercero). La ley cre una Junta Directiva de Instruccin Primaria y orden el establecimiento de una escuela normal para formar a los preceptores pblicos (artculo 8). A juicio del jurista De la Torre, la Constitucin de 1868 no es muy original, pues a partir de tal ao el liberalismo jurdico de Aguascalientes sigui los lineamientos de la capital del pas, proceso que continuara con el fortalecimiento del porfiriato, y aun despus de la Revolucin de 1910 (De la Torre, 2009: 166; cfr. Valads, 2006). Una nueva Constitucin se promulg en 1917, recogiendo la declaracin de derechos de 1861 y de 1868 (artculos 1 y 2), pero sin mencionar en su articulado inicial a la educacin. En esta nueva norma constitucional el Congreso adquiere la facultad de legislar en todos los ramos (artculo 29, I) y le otorga al Ejecutivo las facultades y obligaciones de Promulgar, publicar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes (artculo 41, I) y formar los reglamentos necesarios (frac. VIII), pero no se menciona de manera especfica la materia de educacin. En este punto conviene hacer una relacin con la legislacin federal. El artculo 14 transitorio de la Constitucin federal de 1917 suprimi la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes, mientras que el artculo 73,
13 AHEA, fondo Educacin, caja 1.

frac. XXVII, le dio facultades al Congreso para establecer instituciones educativas de tipo superior sin menoscabo de las facultades de los estados. En 1921 la fraccin fue reformada pas a ser la nmero XXV ampliando la facultad del Congreso a todo tipo y nivel educativo, tambin sin menoscabo de las facultades de los estados (Tena: 2008: 908). El texto hoy vigente de la fraccin comentada, que es producto de la reforma constitucional de 1934, aade la facultad del Congreso para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica (Covarrubias, 2010: 188189). Adems de lo establecido en este artculo, al reformarse en 1934 el artculo tercero, en su ltimo prrafo se estableci tambin la facultad del Congreso para legislar en vistas a la distribucin de la funcin educativa, as como su unificacin y coordinacin en la Repblica. Esta reforma fue un momento importante en el proceso de centralizacin de la funcin educativa. En la legislacin secundaria, actualmente la Ley General de Educacin de 1993 es la ms reciente distribucin de atribuciones en materia de educacin y da continuidad al predominio del gobierno federal en el conjunto de estas atribuciones. Regresando al caso de Aguascalientes, aunque podra esperarse que su Constitucin de 1917 fuese un cdigo nuevo por la circunstancia poltica y, por analoga, con la renovacin federal, en realidad es una reforma de la Constitucin de 1868. Esto quiz pueda comprenderse porque la regin de Aguascalientes no fue un escenario fundamental de la revolucin maderista de 1910 ni de la lucha constitucionalista. Durante el tiempo de la Convencin Revolucionaria de Aguascalientes se manifestaron ideas y acciones de cambio en

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la educacin. En el gobierno del general carrancista Alberto Fuentes Dvila, el profesor David Berlanga fungi en 1914 como secretario general y promovi la reforma de la educacin como lo haba hecho en San Luis Potos antes del golpe de Estado de Victoriano Huerta. Orient la educacin a formar para el trabajo con artes y oficios y a combatir los fanatismos religiosos; dio apoyo a los grupos de mayores carencias, cre escuelas y estableci la Normal para profesores. Berlanga impuls la Ley de Educacin Primaria del Estado de Aguascalientes expedida el 28 de agosto de 1914, pero slo estuvo vigente pocos meses (Engel, 1995-1997; Ramrez, 2004: 93-94).14 Esta y otras leyes de educacin previas a la Constitucin de 1917 no influyeron en el texto constitucional de manera que se ocupara significativa o innovadoramente en esta materia. La declaracin de derechos de los primeros tres artculos de la Constitucin estatal de 1917 es muy similar a la contenida en las Constituciones de 1861 y 1868, pero de modo paradjico, ante el proceso revolucionario que se haba vivido, ya no se menciona que el poder emana del pueblo, aunque el artculo sptimo asienta que El Gobierno del Estado, es republicano, popular, representativo (Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 102). No se ocupa de forma expresa de la educacin y slo fija las facultades generales del Congreso y del Ejecutivo (artculo 41); no sigue pues, en esta cuestin, el propsito innovador de la Constitucin federal. En lo que respecta a la educacin, en la fraccin I del artculo 29 establece la facultad de expedir leyes y ejecutar actos sobre las materias que la Constitucin General encomiende a las Legislaturas locales (artculo 29, I, Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 113), por lo cual queda incluida la cuestin educativa conforme a la fraccin XXV del artculo 73 comentada arriba. Por la inestabilidad poltica de esos aos hubo dificultades en la definicin y
14 AHEA, seccin Hemeroteca.

aplicacin de la legislacin educativa secundaria; a partir de 1926 se logr ms estabilidad. El texto de 1917 fue reformado en algunos aspectos menores y publicado de forma oficial en 1935 como copia de la Constitucin vigente, la de 1917, que reforma la de 18 de octubre de 1868 (Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 109). En los artculos sptimo sobre la forma de gobierno; 27, sobre las facultades del Congreso, y el 41, sobre las del gobernador, no existen reformas. La fraccin I del 27 otorga al Congreso la facultad de Legislar para el Estado, sobre todas las materias que no sean competencia exclusiva de la Federacin (Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 119), pero no se hace mencin de la educacin. En 1950 se expide una nueva Constitucin, que es la norma fundamental hasta hoy vigente. Este nuevo cdigo suprimi la declaracin de derechos del cdigo precedente para afirmar que Todo individuo gozar en el Estado de las garantas que otorga la Constitucin Federal y tendr los derechos y obligaciones establecidas por las leyes locales (artculo 2, Congreso del Estado de Aguascalientes, 1986: 117). Este cambio es un indicador del proceso de centralizacin ocurrido en la juridicidad del estado, segn el juicio ya recogido de De la Torre (2009) y Valads (2006). En lo que hay cierto adelanto es en el hecho de que la Constitucin estatal dedica por primera vez un artculo a la educacin en estos trminos: La educacin popular ser motivo de especial atencin del Estado (artculo 6). Otra innovacin de la Constitucin de 1950 fue la afirmacin de la familia como base fundamental de la sociedad y la identificacin de su integridad como elemento de la propia integridad del estado, por lo cual la proteccin del hogar y de la niez se convirtieron en objeto especial del cuidado de las autoridades (artculo 4). Debe recordarse que eran stos los aos en que se fortaleca la federalizacin

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centralizadora en la gestin de la educacin y estaba vigente el artculo tercero de la Constitucin federal aprobado en 1946, en el marco ideolgico-poltico de la doctrina de la unidad nacional. El pensamiento revolucionario de orientacin liberal, con su nfasis en los derechos sociales, fue perdiendo fuerza en su expresin, igual que sucedi con el impulso a la perspectiva de cambio social apoyado en la educacin que tuvo su fase culminante con la escuela rural de los aos treinta del siglo XX. Es ste un fenmeno similar, guardadas las diferencias histricas, sociales y polticas, al ocurrido por efecto del positivismo y la centralizacin del porfiriato en el siglo XIX. En materia de educacin, la Constitucin de 1950 no tuvo reformas sino hasta el ao de 1997, en el marco de la modernizacin educativa del gobierno de Carlos Salinas, siendo tal reforma acompaada de una nueva Ley de Educacin estatal promovida por el gobernador Otto Granados (1992-1998).15 As, en una coyuntura favorecida por las corrientes internacionales de renovacin educativa y de fortalecimiento del derecho a la educacin (Conferencia Mundial de Educacin para Todos, 1990; Delors, 1996), el entorno nacional modernizador, una administracin estatal alineada con la perspectiva de la modernizacin salinista (Poder Ejecutivo del Estado de Aguascalientes, 1993), entre otros factores, impulsaron el cambio constitucional y el texto del artculo relativo a la educacin fue ampliado en forma muy relevante, dando lugar de manera especial al establecimiento del derecho a la educacin en su prrafo inicial: La educacin es un derecho de todas las personas que atiende a las necesidades de su desarrollo y un proceso colectivo de inters general y pblico (Instituto de Educacin de Aguascalientes, 1997: 29). Afirma adems

el deber del estado de impartir la educacin bsica de conformidad con los principios de universalidad, gratuidad y laicidad y precisa los fines de la educacin como el fomento de la democracia como forma de vida, el respeto a los derechos humanos en el marco de la libertad y la justicia el desarrollo de individuos libres y autnomos como ciudadanos el respeto a la pluralidad social y poltica, el fomento a la tica, la rectitud, la verdad y la solidaridad. El estado debe garantizar la asistencia, la permanencia y el egreso oportuno en la educacin bsica de modo que se haga efectivo el derecho universal a la educacin (Instituto de Educacin de Aguascalientes, 1997: 30). En suma, esta reforma actualiz la legislacin con nuevos criterios ticos y polticos y signific una nueva fase de la juridicidad para la educacin estatal que dio impulso a programas innovadores para la universalizacin de la educacin bsica, la reforma de la supervisin escolar, la formacin continua de maestros y la educacin en valores con el enfoque de la paz y los derechos humanos, entre otros.16Al estudiar el efecto de la alternancia poltica en la educacin de Aguascalientes con el gobierno panista de Felipe Gonzlez (1998-2004), Camacho (2004) concluye que en general hubo continuidad de las polticas educativas de los gobiernos pristas, pero que ideolgicamente hubo algunas medidas conservadoras por la relacin con grupos religiosos y con empresarios catlicos. La legislacin educativa secundaria en Aguascalientes El nivel secundario de la legislacin es fundamental para la operacionalizacin y desarrollo de la norma constitucional, as como su aplicacin. En la historia de Aguascalientes esta actividad legislativa ha sido abundante y

15 Otto Granados formaba parte del equipo de Carlos Salinas y comparta su proyecto de modernizacin del pas;

adems tena experiencia administrativa en el ramo de la educacin, pues haba sido secretario particular de Jess Reyes Heroles, quien como secretario de educacin en la presidencia de Miguel de Madrid (1982-1988) haba impulsado una reforma educativa. 16 Sobre este proceso de reforma vase Barba, 1998; Poder Ejecutivo del Estado de Aguascalientes, 1993; Zorrilla y Tapia, 2002; y Zorrilla et al., 1994.

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ha estado sujeta, en su elaboracin y vigencia, a las circunstancias polticas, econmicas y gubernamentales. Se identifican, no obstante, ciertos periodos histricos que destacan sobre otros en el transcurso de la vida independiente del pas y el estado. Existen cerca de cien instrumentos legales que se agrupan en dos grandes conjuntos: uno est dedicado al servicio educativo para la poblacin, es decir, a la enseanza primaria, secundaria, preparatoria y superior en el estado (a veces los instrumentos legales son exclusivos de uno de los tipos educativos y en otras ocasiones combinan la atencin a dos de ellos), y el otro grupo de instrumentos se ocupa de manera particular de la formacin de maestros y maestras y de las escuelas normales a ello destinadas. Los ms abundantes estn dedicados a la educacin elemental o primaria, y a la secundaria. Si bien la actividad gubernamental de fomento de la instruccin o educacin y la actividad legislativa en este ramo de la vida social son constantes debido a la conviccin de su importancia para el desarrollo personal y social en sus dimensiones regional y nacional, el efecto transformador de las normas y proyectos no alcanz grandes logros en todas las circunstancias histricas de la entidad, debido a las inestabilidades polticas y sus efectos en la disposicin de recursos financieros y organizacionales, o por carecer del tiempo de gobierno necesario para aplicar y hacer fructificar los proyectos. En tal sentido, la estabilidad se manifiesta a partir del gobierno de Manuel vila Camacho y de los gobiernos estatales de Alberto del Valle (1940-1944) y Jess Ma. Rodrguez (1944-1950), en especial del segundo. Los periodos legislativos estn asociados a las fases de formacin y evolucin del estado y destacan los siguientes: los aos inmediatos a la declaracin de independencia y los aos de la primera repblica federal (1824-1835), que corresponden en este caso al estado de Zacatecas, del cual el partido de Aguascalientes formaba parte; con todo, en

Aguascalientes exista inters en el fomento de la educacin. Otro periodo es el de los aos de la repblica restaurada y el porfiriato, con mucha intensidad liberal en los primeros aos. El siguiente periodo est formado por los aos veinte y la primera mitad de los treinta del siglo XX, y finalmente, se identifica el periodo ligado al proceso de modernizacin iniciada en los aos ochenta del siglo XX bajo el impulso del gobierno federal.

Conclusiones
La necesidad actual de Mxico de lograr educacin de calidad tiene un significativo fundamento legal e histrico. En la formacin de la constitucionalidad del pas, desde la transicin de la estructura colonial a la vida independiente, y de ah hasta el presente, existe un proceso permanente de definicin de la funcin educativa del Estado que culmin en 1993 con el reconocimiento expreso del derecho a la educacin. En ese entorno amplio de la vida nacional se ubican las fases de construccin de la juridicidad educativa del estado de Aguascalientes en interaccin estrecha con el desarrollo normativo de Mxico, aunque siguiendo una va particular en su progreso constitucional que se consuma tambin con el reconocimiento del derecho a la educacin. En la definicin de la funcin educativa la sociedad ha debatido y definido el significado de la formacin ciudadana que hoy, en el esfuerzo por garantizar el derecho, se integra en las dimensiones de la calidad. La organizacin jurdico-poltica del estado de Aguascalientes y la atencin a la instruccin en el siglo XIX fueron consecuencia de la difusin y paulatino predominio de la filosofa liberal dentro del proceso general de construccin social, poltica y jurdica de la nacin y de la identidad de los estados. La fuerza del liberalismo tuvo una fase culminante en 1861 y luego fue perdiendo impulso ante la difusin del positivismo y el fortalecimiento del centralismo del porfiriato (Coso

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Villegas, 1955 y 1973; Hale, 1991). En tal proceso, las constituciones de la repblica y las de Aguascalientes perdieron fuerza gubernativa. La juridicidad qued sujeta a la poltica y a la administracin del Estado. Desde cierta perspectiva podra valorarse que son pocos los cambios en la legislacin; las cuestiones mayores en el cambio social y poltico son la creencia en los derechos originarios de los individuos derechos de los cuales se desprende el fundamento y legitimidad de la organizacin de la forma de gobierno, de un lado, y el salto cualitativo del establecimiento constitucional del derecho a la educacin, por el otro. Otros hechos relevantes son: el gradual aunque no sin conflictos establecimiento de la autoridad del Estado en materia educativa y su gran transicin de la libertad de educacin (1857) a la declaracin de la supremaca estatal que le dio identidad y fuerza a la escuela pblica (1917); y la evolucin de la municipalizacin de la educacin hacia el control central en las diversas facetas de centralizacin-descentralizacin que an hoy le otorgan varias atribuciones de mucha trascendencia a la autoridad federal. En el proceso de juridificacin y realizacin de la accin educativa no pueden soslayarse, desde luego, las diferencias o acentuaciones que se originan en las creencias y convicciones de los grupos gobernantes para actuar conforme a la norma constitucional o impulsar su reforma de acuerdo con el contexto nacional e internacional. A todo ello est aparejado el asunto de la disposicin de recursos para el pleno

cumplimiento de la Constitucin y de los proyectos educacionales, pero este problema de la prctica gubernamental ha estado presente desde el siglo XIX. De forma especial, a lo largo de los tiempos de la vida independiente de Mxico el centralismo ha sido un factor de mucha influencia en la comprensin, atencin y solucin de las necesidades del pas, sus regiones y sus entidades. En ese entorno Aguascalientes reform su Constitucin en 1950 y 1997, mejorando en la segunda fecha, de forma sustantiva, el contenido de sus normas legales para la educacin y el reconocimiento de la responsabilidad estatal. Sin embargo, esta reforma, realizada en el contexto descentralizador de finales del siglo XX, no representa para Aguascalientes como para ninguna otra entidad de la federacin un ejercicio de soberana plena por los rasgos del pacto federal. Aguascalientes, sin embargo, fue innovador en algunos rasgos normativos y en algunas polticas pblicas, como la formacin continua de maestros. En el tiempo de vida independiente de Mxico existen momentos de transicin entre los ideales revolucionarios o reformistas, por un lado, y la recuperacin del pensamiento conservador y su influencia en las polticas gubernamentales, por el otro. Esto se observa en el porfiriato y en el gobierno de Manuel vila Camacho y los subsecuentes. La mayor actividad legislativa luego de los periodos revolucionarios expresa el papel ms activo de los grupos sociales en la definicin del proyecto de nacin y de educacin.

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