Sentenca Do Dias Toffoli Advogando e Defendendo Os Interesses Contratos Do Duda Mendonca No TCU - MENSALAO TC-012-614-2005-2

GRUPO II - CLASSE V- Plenrio TC-012.
614/2005-2 - c/ 13 volumes e 2 anexos - c/ 1 volume Natureza: Relatrio de Auditoria rgo: Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica (extinta) Responsveis: Luiz Gushiken, ex-Ministro de Estado da extinta Secom (CPF 489.118.798-00); Marcus Vinicius di Flora, ex-Secretrio-Adjunto da Secom (CPF 640.268.686-72); Expedito Carlos Barsotti, ex-Secretrio de Publicidade (CPF 060.209.778-97); Jafete Abraho, ex-Subsecretrio de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom/PR (CPF 042.884.676-91); Angela Maria Tavares Chaves, ex-Subsecretria de Publicidade da Secom/PR (CPF 004.176.358-00); Luiz Antonio Moreti, ex-Assessor da Subsecretaria de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom/PR (CPF 514.488.078-91); Elizabete Pereira da Rosa (CPF 266.426.031-68); Maria Elisa Cesarino Mendes Coelho (CPF 463.336.900-82); Silvia Sardinha Ferro (CPF 267.089.221-34); Fernanda da Silva Piccin (CPF 915.455.520-53); Alexandre Pinheiro de Moraes Rgo (CPF 488.123.581-87); Carla Maria Russi (CPF 372.762.040-49); Ana Cristina Gonalves Oliveira (CPF 372.227.401-04); Jos Amaro Guimares de Siqueira (CPF 217.461.336-00); Marcelo Morais Martins (CPF 106.425.628-73); Nlio Larceda Wanderlei (CPF 360.852.196-87); Duda Mendona e Associados Ltda. (CNPJ 69.277.291/0001-66); Lew Lara Propaganda e Comunicao Ltda. (CNPJ 59.733.030/0001-50); Rede Interamericana de Comunicao S/A (CNPJ 74.275.355/0001-20); Matisse Comunicao de Marketing Ltda.(CNPJ 65.561.664/0001-75); Athos Eventos e Artes Ltda (Marcia de Ftima Paulino ME CNPJ 01.287.299/0001-70); Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. (CNPJ 09.109.380/0001-71); Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. (CPF 05.014.034/0001-59) e Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda. (CNPJ 37.143.336/0001-13) Advogados: Mrcio Luiz Silva (OAB/DF 12.415), Roberta Maria Rangel (OAB/DF 10.972), Daniane Mngia Furtado (OAB/DF 21.920), Luiz Justiniano de Arantes Fernandes (OAB/SP 119.324 e OAB/DF 2.193-A), Antnio Perilo Teixeira Netto (OAB/DF 21.359), Walter Costa Porto (OAB/DF 6.098), Henrique Arajo Costa (OAB/DF 21.989), Paula Cardoso Pires (OAB/DF 23.668).
Sumrio: AUDITORIA NA EXTINTA SECOM PARA VERIFICAR A LEGALIDADE DA CONTRATAO E EXECUO DOS SERVIOS DE PUBLICIDADE E PROPAGANDA. FALHAS E IRREGULARIDADES. AUDINCIAS. ACOLHIMENTO DAS RAZES DE JUSTIFICATIVA DE ALGUNS RESPONSVEIS. REJEIO DAS RAZES DE JUSTIFICATIVA APRESENTADAS PELO EX-MINISTRO DE ESTADO, PELO EX-SECRETRIO-ADJUNTO, PELOS EX-SUBSECRETRIOS E PELO EXASSESSOR DO SUBSECRETRIO DA EXTINTA
http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070510/TC-012-614-2005-2.doc
SECOM. APLICAO DETERMINAES.
DE
MULTA.
RELATRIO Cuidam os autos de auditoria realizada na ento Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica SECOM/PR, originada do Despacho proferido em 08/07/2005 pelo ento Presidente do TCU, Ministro Adylson Motta, com a finalidade de verificar a legalidade da contratao e da execuo dos servios de publicidade e propaganda vigentes ou celebrados a partir do exerccio de 2002. 2. Diante das irregularidades e falhas verificadas a equipe de auditoria props, com o endosso da Secretria de Controle Externo da 6 Secex, a realizao de audincia dos responsveis envolvidos nos achados de auditoria, o que foi acolhido por este Relator, com a incluso de outras pessoas nas audincias sugeridas. 3. Examinam-se nesta oportunidade as razes de justificativa apresentadas pelos agentes responsveis no mbito da Secom, bem como dos esclarecimentos remetidos pelas agncias de publicidade envolvidas nas contrataes. Desse modo, transcrevo a seguir o exame realizado pela 6 Secex, na ntegra, por entender ser importante para a compreenso dos fatos tratados nos autos. Trata-se do exame das audincias promovidas em razo dos fatos apontados no relatrio de auditoria s fls. 1480/1536. A proposta de encaminhamento contida no referido relatrio envolveu a ocorrncia das seguintes irregularidades: oramentos forjados da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. para legitimar a subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Ltda. (subitem 2.2 fls. 1492/1495); dissimulao de oramentos para legitimar a subcontratao de servios (subitem 2.3 fls. 1495/1499); controle deficiente de veiculao nos diversos tipos de mdia (subitem 2.4 fls. 1499/1505); execuo de despesas fora do objeto de contrato (subitem 2.5 fls. 1505/1512); excluso de dispositivo contratual que possibilitava economia para o rgo (subitem 2.6 fls. 1512/1515); contratao antieconmica de pesquisas de opinio pblica (subitem 2.7 fls. 1515/1519). Em conseqncia dessas irregularidades, a equipe de auditoria props a audincia de diversos responsveis (fls. 1527/1535), proposta que encontrou o respaldo da diretora (fl. 1536) e da titular da Unidade Tcnica (fl. 1537). O Ministro-Relator, no despacho s fls. 1545/1555, concordou com a proposta da Unidade Tcnica, mas entendeu que a audincia deveria tambm incluir o Sr. Luiz Gushiken, ento titular da Secom/PR, e do Sr. Marcus Vinicius di Flora, Secretrio-Adjunto do rgo auditado poca da ocorrncia dos fatos. O condutor do processo consignou que o Sr. Luiz Gushiken, na condio de Ministro de Estado atribuda pelo pargrafo nico do art. 25 da Lei 10.682/2003, e diante das competncias estabelecidas
no art. 4 da mesma lei1, juntamente com as disposies dos arts. 6, 8, 13, 19, 20, 21 e 25 do Decretolei 200/67, poderia, por ao ou omisso, ter contribudo para a ocorrncia das irregularidades verificadas pela equipe de auditoria. A responsabilidade do Sr. Marcus Vinicius di Flora, na viso do Relator, decorria das atribuies a ele encarregadas pelo art. 4 do Decreto 4.779/2003. As audincias foram efetuadas mediante os ofcios desta Unidade Tcnica s fls. 1578/1636 e todos os responsveis arrolados ofereceram resposta. O quadro a seguir identifica nos autos o nmero e a localizao dos ofcios encaminhados, bem como a referncia das respostas dos responsveis.
RESPONSVEL Marcus Vinicius di Flora Luiz Gushiken Expedito Carlos Barsotti Jafete Abraho Angela Maria Tavares Chaves Elizabete Pereira da Rosa Maria Elisa Cesarino Mendes Coelho Duda Mendona e Associados Ltda. Athos Eventos e Artes Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. Silvia Sardinha Ferro Fernanda da Silva Piccin Alexandre Pinheiro de Moraes Rgo Carla Maria Russi Ana Cristina Gonalves Oliveira Jos Amaro Guimares de Siqueira Marcelo Morais Martins Luiz Antonio Moreti Nlio Lacerda Wanderlei Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda. Rede Interamericana de Comunicao S.A. Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda. Matisse Comunicao de Marketing Ltda. OFCIO DE AUDINCIA N fls. 1289 1578/1585 1288 1586/1590 1264 1593/1595 1265 1596/1599 1266 1600/1601 1267 1602/1603 1268 1604/1605 1278 1606/1607 1284 1610/1611 1285 1612/1613 1269 1614/1615 1270 1616/1617 1271 1618 1272 1619 1273 1620 1274 1621 1275 1622 1276 1623/1624 1277 1625/1626 1280 1627/1628 1281 1283 1282 1279 1629/1630 1631/1632 1633/1634 1635/1636 RESPOSTA (fls.) 2236/2388 vol. 12 2236/2325 vol. 12 2236/2388 vol. 12 2236/2388 vol. 12 2032/2055 vol. 11 2236/2388 vol. 12 2236/2388 vol. 12 1914/1962 vol. 10 1828/1913 vol. 10 2008/2023 vol. 10 2100/2131 vol. 11 2236/2388 vol. 12 1986/2006 vol. 10 2133 vol. 11 2236/2388 vol. 12 2236/2388 vol. 12 2236/2388 vol. 12 2236/2388 vol. 12 Anexo 1 1971/1976 vol. 10 2135/2224 vol 11 1681/1682 vol. 8 2056/2083 vol. 11 1977/1984 vol. 10 1690/1825 vol. 8
Obs. 1 - Os responsveis Marcus di Flora, Luiz Gushiken, Expedito Barsotti, Jafete Abraho, Elizabete Rosa, Maria Elisa Coelho, Fernanda Piccin, Ana Cristina Oliveira, Jos Amaro Siqueira, Marcelo Martins e Luiz Moreti ofereceram resposta em conjunto, por intermdio de advogado devidamente constitudo nos autos. 2 - O anexo 2 e o seu volume 1 fazem parte da defesa dos responsveis mencionados no item anterior no que se refere ao assunto tratado no subitem 2.4.1.2 do relatrio de auditoria, conforme expediente fl. 2227. 3 - Em atendimento ao subitem 9.7 do Acrdo 1641/2006 Plenrio, foi juntado aos presentes autos os elementos s fls. 2392/2409 oriundos do desentranhamento das fls. 304/321 do TC
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Entre outras competncias, o dispositivo incumbia ao titular da Secom/PR os assuntos relativos poltica de comunicao e divulgao social do Governo e de implantao de programas informativos, cabendo-lhe a coordenao, a normatizao, a superviso e o controle da publicidade e de patrocnios dos rgos e das entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, e de sociedades sob controle da Unio, e convocar redes obrigatrias de rdio e televiso tendo como estrutura bsica o Gabinete, uma Secretaria-Adjunta e at trs Subsecretarias.
017.951/2005-5. Trata-se de memorial da agncia Matisse cujo contedo, na essncia, o mesmo dos elementos s fls. 1690/1825. A seguir, sero destacados os achados que motivaram a audincia dos responsveis, as razes de justificativa deles, assim como a anlise tcnica das respectivas defesas. Antes, porm, deve-se ressaltar que o tpico 7 desta instruo cuida da audincia dos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora, de forma que nos tpicos anteriores a preocupao da anlise estar centrada nas justificativas dos demais responsveis. Ainda em sede preliminar, deve-se registrar que, mediante o Acrdo 2062/2006 Plenrio, este Tribunal julgou o TC 019.444/2005-2, que cuidou do trabalho de consolidao dos principais achados das auditorias realizadas pelo TCU em diversos rgos e entidades da Administrao Publica Federal na rea de publicidade e propaganda, no segundo semestre de 2005, incluindo o presente trabalho de fiscalizao. Em decorrncia das concluses do julgamento daqueles autos, que determinou uma srie de medidas corretivas para a execuo dos contratos de publicidade e propaganda, entende-se que pode ser desconsiderada a proposta de recomendao Mesa da Cmara de Deputados registrada no tpico 3.1 do relatrio de auditoria. 1.Oramentos forjados da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. para legitimar a subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Ltda. Conforme se afirmou no subitem 2.2 do relatrio de auditoria (fls. 1492/1495), por fora do subitem 5.1.7 da clusula 5 dos Contratos 03/2001, 51/2003, 52/2003 e 53/2003, as agncias, sempre que necessitassem de servios realizados por terceiros, deveriam fazer cotao de preos e apresentar, no mnimo, trs propostas, com a indicao da mais adequada. Nos trabalhos de auditoria, foi constatado que, na tentativa de legitimar a subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Ltda., CNPJ 37.143.336/0001-13, as agncias apresentaram oramentos forjados da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda., CNPJ 00.732.529/0001-08. A situao teve origem no grande nmero de vezes em que se verificou a apresentao em conjunto de propostas da Bureau e da Arqutipos, sendo a primeira sempre vencedora, e da diferena nas assinaturas de uma mesma pessoa em oramentos da segunda. A fraude foi confirmada pelo proprietrio da empresa Arqutipos, que declarou por escrito jamais ter apresentado qualquer proposta de execuo de servios para as agncias Duda Mendona, Matisse ou Lew Lara e que as propostas apresentadas pelas agncias no foram elaboradas por ele ou por funcionrio da sua empresa, alm de desconhecer Jos Oliveira e Eliana Silveira, pessoas que assinaram os documentos (fl. 346). Por conta da irregularidade, foram ouvidos em audincia as agncias, que tinham a incumbncia contratual de apresentarem as propostas, em virtude do subitem 5.1.7 da clusula 5 dos contratos; os fiscais dos contratos, por fora do art. 67 da lei 8.666/93 e do subitem 7.1.1 da clusula 7 dos instrumentos; alm da empresa Bureau Brasil, que sempre teve a proposta vencedora quando apresentou proposta junto com a Arqutipos, fato constatado tambm na execuo de outros contratos de publicidade e propaganda analisados por esta unidade tcnica no Ministrio do Esporte (TC 012.905/2005-0) e no Ministrio da Cultura (TC 013.211/2005-3). 1.1 Razes de justificativa dos responsveis 1.1.1 Rede Interamericana de Comunicao S.A. (fls. 1681/1682)
A agncia alega que no encontrou meios para apurar o que realmente ocorreu e qual a sua participao efetiva na situao encontrada pela equipe de auditoria, uma vez que o funcionrio ento encarregado do servio em evidncia deixou de pertencer aos quadros da empresa h vrios anos. Aduz que no existe em seus arquivos nenhum documento que possa elucidar o problema. Ainda observa que: a) no seria exagero afirmar que a Bureau Brasil a melhor empresa do ramo em Braslia, e por isso mesmo, a fornecedora preferencial da Secom/PR; b) no possvel esconder a sua perplexidade causada pelo achado de auditoria; c) os preos pagos Bureau Brasil foram os normais de mercado, de forma que no se pode falar em prejuzo Administrao Pblica. Por fim, assevera que a anlise das trs observaes feitas pode induzir a suposio de que a Secom/PR teria se visto na contingncia de conciliar a urgncia de providncias que lhes eram solicitadas com o formalismo de previses contratuais no resultantes de disposies legais. 1.1.2 Duda Mendona e Associados Ltda. (fls. 1915/1917) A responsvel, preliminarmente, argi a nulidade da comunicao com a justificativa de que, apesar de indicao expressa no ofcio de audincia, no lhe fora encaminhada cpia das fls. 1492/1499 dos autos, referidas como subsdio sua defesa, com afronta ao art. 5, LV, da Constituio Federal. Em decorrncia disso, requer que seja renovada a comunicao, acompanhada dos documentos pertinentes e assinalado novo prazo para sua defesa com base nas Resolues-TCU 36/95 e 170/2004, e caso assim no entenda o Relator, que seja prorrogado o prazo para a apresentao das razes de justificativa a partir do fornecimento das cpias citadas. No obstante a argio preliminar, a responsvel, em ateno ao princpio da eventualidade, apresentou defesa. No que se refere ao assunto do presente tpico, a agncia de propaganda registra que tomou conhecimento de vcios das propostas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. por meio do Ofcio 833 SPPN/Secom/PR (fl. 1962) e, na oportunidade, respondeu s indagaes do rgo em correspondncia datada de 24/10/2005 (fls. 1960/1961), com esclarecimentos referentes Campanha Bom Exemplo, aplicvel, em razo da similaridade, s demais aes objeto de questionamento pela equipe de auditoria, razo pela qual ratifica o seu inteiro teor, cuja essncia pode ser traduzida nos seguintes termos: - a empresa Arqutipos integra o cadastro de fornecedores da responsvel; - a proposta foi colhida de maneira costumeira, atravs de funcionrios seus, no sendo praxe aferir-se a assinatura do signatrio, vez que foi entregue em papel timbrado de empresa cadastrada como fornecedora; ademais a aferio envolve o conhecimento pericial que foge s atribuies desses funcionrios; - com o final do contrato com a Secom/PR, a responsvel dispensou muitos funcionrios que atendiam a esse cliente, inclusive o agente administrativo responsvel pelo recolhimento das propostas de faturamento. Adicionalmente a agncia alega que, no obstante a obrigao contratual de apresentar a cotao de preos, no pode ser responsabilizada pela suposta irregularidade dada a aparncia de legalidade com a qual se apresentara aos olhos leigos, alm disso, as propostas apresentaram-se com preos condizentes aos de mercados, no se podendo falar em dano ao errio.
1.1.3 Matisse Comunicao de Marketing Ltda. (fls. 1694/1704) A defesa da agncia de propaganda, na essncia, destaca que: - a responsvel foi uma das vencedoras na Concorrncia 1/2003 promovida pela Presidncia da Repblica e, portanto, se qualificou como uma empresa com experincia e agilidade na execuo dos servios, colocando seus profissionais disposio permanente do rgo, alm de oferecer segurana e qualidade no cumprimento do objeto contratual seja em qualquer prazo que ele fosse executado; - por disposio contratual caberia a ela realizar a prestao dos servios nos prazos solicitados pela Secom/PR, responsabilizando-se pela qualidade dos servios, inclusive os subcontratados, sob pena de refazimento e reparao, sem dilao de prazo, dos servios no aprovados pela contratante; - com base no edital, na proposta da responsvel e no contrato com o rgo, a Secom/PR, por diversas vezes, solicitou Matisse a realizao de eventos com urgncia na execuo, havendo demandas com prazos de entrega inferiores a 24 horas, conforme documentos em anexo (fls. 1733/1738); - diante disso, a responsvel, recorrentemente, solicitava oramentos Bureau Brasil, empresa reconhecida no Distrito Federal por realizar servios de imediato, com qualidade, com preos de mercado, em qualquer hora do dia ou da noite, mas nunca deixou de solicitar oramentos a, no mnimo, duas outras empresas, nos termos da obrigao contratual; - em nenhum momento a equipe de auditoria relatou que houve prejuzo ao errio na subcontratao da Bureau Brasil; - a qualidade dos servios prestados pela empresa pode ser comprovada diante da sua notoriedade no Distrito Federal, instalada h mais de 25 anos, com renomada carteira de clientes e equipamentos ultramodernos, conforme se pode verificar no stio da empresa na internet; - apesar do diferencial da Bureau Brasil, a responsvel no a favoreceu nas subcontrataes, porque foram apresentados mais dois oramentos de outras empresas, em cumprimento ao subitem 5.1.7 da clusula 5 do Contrato 52/2003, dentre esses, os da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda.; - a empresa Arqutipos no foi instada pela equipe de auditoria a apresentar justificativas pelo episdio juntamente com os demais responsveis, fato que impossibilitar o julgamento pelo TCU das provas apresentadas por aquela empresa; - as provas apresentadas pela equipe de auditoria nessa situao no podem ser qualificadas pelo TCU, pois o caput do art. 160 do Regimento Interno afirma que qualquer alegao de defesa e razo de justificativa sero produzidas no prazo determinado pelo Tribunal na citao e o art. 162 do mesmo normativo assevera que a parte que quiser produzir provas perante o TCU deve o fazer de forma documental, mesmo declaraes pessoais de terceiros; - a admisso da declarao como prova sem a oitiva da Arqutipos fere o princpio do devido processo legal, vez que a equipe de auditoria se baseou em documento no produzido segundo as normas regimentais e por quem no parte no processo, o que desiguala a responsvel perante o Estado; - a jurisprudncia do STF repele a legitimidade de prova obtida alhures, em procedimento do qual no tenha sido parte o acusado; mutatis mutandis, a mesma situao, pois a declarao usada como prova foi produzida em procedimento do qual no participou a responsvel e que, tampouco, poder ser ratificado por quem o produziu nos presentes autos, ante a ausncia de citao da empresa Arqutipos;
- se houve apresentao de oramentos forjados da empresa Arqutipos, essa prtica seria reiterada no mbito da Administrao Federal e jamais fora denunciada, tendo em vista que a situao tambm se verificou na execuo de contratos anteriores aos derivados da Concorrncia 1/2003. Ante o que exps, concluiu que no h como responsabilizar a agncia Matisse no episdio. 1.1.4 Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda. (fls. 1972/1973 e 2136/2137) A responsvel alega, em sntese, que: - vem cumprindo de forma integral e proba todas as obrigaes assumidas em razo do contrato firmado com a Presidncia da Repblica, inclusive quanto apresentao de trs oramentos de fornecedores para cada servio a ser prestado ou produto a ser adquirido; - todos os fornecedores que ela indica so criteriosamente escolhidos, levando-se em conta os aspectos tcnico, econmico e de atendimento de prazos; - constatou, entretanto, que houve irregularidade na solicitao de oramentos da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. praticada por funcionrio dos seus quadros quando da subcontratao da Bureau Brasil, empresa que j atendera a agncia de forma satisfatria; - desconhecia, at o questionamento da Secom/PR sobre o achado de auditoria em tela, qualquer irregularidade em procedimentos dessa natureza; - aps a cincia do fato, determinou o afastamento dos funcionrios encarregados da obteno de oramentos na rea grfica da filial em Braslia e a verificao da adequao dos preos apresentados pela Bureau Brasil em comparao com os custos de mercado; - os servios orados pela Bureau Brasil atendem exigncia de qualidade e os custos oferecidos enquadram-se nos preos de mercado. Em complemento s justificativas acima, a responsvel requisitou a este Tribunal que fossem juntados aos autos oramentos de quatro empresas localizadas no Distrito Federal como forma de demonstrar que os preos apresentados pela Bureau Brasil eram compatveis com os de mercado (fls. 2136/2137). 1.1.5 Angela Maria Tavares Chaves (fls. 2032A/2033) A defesa da responsvel pode ser sintetizada da seguinte maneira: - a gesto do contrato firmado com a agncia Rede Interamericana de Comunicao S/A era de sua competncia e, no exerccio do mister, examinava os trs oramentos apresentados pela contratada exigidos pelo subitem 5.1.7 da clusula 5 do instrumento e aprovava a contratao; - os oramentos questionados pela equipe de auditoria do TCU foram encaminhados pela agncia em papel timbrado dos fornecedores, devidamente assinados e com valores condizentes com os de mercado, nada havendo, at aquele momento, para que a responsvel pudesse duvidar da boa-f da contratada; - pelas datas de aprovao das planilhas de aes, nota-se que estas foram as primeiras produes de materiais feitas aps a sub-rogao do contrato, assim, no havia motivos para ela duvidar da autenticidade dos oramentos; - o prprio relatrio de auditoria afirma que a suspeita da irregularidade foi motivada pelo grande nmero de vezes em que se verificou a apresentao em conjunto de propostas da Bureau Brasil e da Arqutipos, sendo a primeira sempre vencedora;
- o relatrio afirma tambm que o scio proprietrio da empresa Arqutipos declarou no ter apresentado qualquer proposta de execuo de servios para as agncias Duda Mendona, Matisse e Lew Lara, no incluindo, portanto, a Rede Interamericana; - dois fatos demonstram que ela no concorreu para a ocorrncia da irregularidade: a) ainda no havia um grande nmero de vezes de apresentao em conjunto dos mesmos fornecedores; b) o scio proprietrio da Arqutipos, em nenhum momento, negou ter apresentado oramentos para a Rede Interamericana. 1.1.6 Jafete Abraho (fls. 2246/2251) Na essncia, a defesa revela que: - uma vez recebidas as propostas de oramento, o rgo verificava: a existncia e atuao da empresa no ramo pertinente, a adequao do preo cotado aos valores de mercado e a pertinncia do servio ou bem da subcontratao demanda de comunicao, dando especial cuidado anlise da proposta vencedora, a qual era detidamente examinada, sobretudo quanto sua compatibilidade com os padres de mercado; - em razo do elevado volume de procedimentos dessa natureza, mais de 7.300 oramentos submetidos apreciao do rgo em 3 anos de execuo dos contratos, a Secom/PR utilizava-se de processo eletrnico que prescindia de documentos formais: os servidores do rgo recebiam um quadro no qual constava o nome das empresas e os custos por elas apresentados e, com base nessas informaes, a Secom/PR aprovava ou no os custos e autorizava a execuo, vindo a receber apenas a posteriori os oramentos em papel (no original ou em fac-smile); - o procedimento oramental previsto no contrato no se submete aos rigores da Lei 8.666/93 e s se traduziria em potencial prejuzo Administrao Pblica, caso o contratado apresentasse preos fora de mercado ou no prestasse os servios a contento (os demais oramentos tm finalidade apenas de fornecer indcios de que o servio contratado pelo menor preo est de acordo com os preos praticados no mercado); - o achado de auditoria relevou que apenas um dos oramentos no seria autntico, fato que permite concluir, por meio do cotejo com a proposta remanescente, que o oramento da Bureau Brasil continha valor adequado s prticas de mercado; - a deciso administrativa de simplificar as anlises dos oramentos, fazendo-as a partir de informaes e no de documentos e dedicando maior rigor proposta vencedora no pode ser considerada irregular ou contrria lei; - no se pode afirmar, diante do exposto, que houve desdia ou omisso no controle e fiscalizao do contrato, pois foram tomadas precaues razoveis e suficientes para evitar prejuzos ao errio; - a falha encontrada no oramentos que envolveram a Bureau Brasil no era de fcil constatao, vez que a comparao das assinaturas nas propostas exigia o cotejo dos diversos oramentos apresentados diariamente pelas agncias ao longo de trs anos, o que, diante do volume de documentos, era excessivamente oneroso e praticamente invivel; - os preos cotados e cobrados pela empresa Bureau Brasil estiveram sempre dentro ou abaixo dos valores de mercado, tanto que o relatrio do TCU em nenhum momento aponta a existncia de dano ao errio. 1.1.7 Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda. (fls. 1977/1980) A defesa da responsvel justifica, na essncia, que:
- somente tomou conhecimento da existncia dos contratos entre a Presidncia da Repblica e as agncias, bem como dos procedimentos operacionais envolvendo obrigaes e responsabilidades derivadas da execuo dos respectivos ajustes, aps o recebimento do ofcio de audincia desta Unidade Tcnica; - nunca teve acesso a nenhum documento relacionado com os supracitados contratos ou com qualquer outro instrumento de publicidade de terceiros, seja entidade pblica ou privada; - seria impossvel, assim sendo, inserir ou retirar qualquer documento dos processos; - desconhece as razes que motivaram a incluso do seu nome como responsvel no achado da equipe de auditoria; - atua em Braslia h mais de 15 anos, com esquema de funcionamento 24 horas ininterruptas para melhor atender os clientes, principalmente para executar trabalhos urgentes; - sempre procurou zelar pela qualidade dos servios prestados e praticar preos competitivos; - pesquisou arquivos e documentos internos e no localizou algo que pudesse configurar iniciativa ou responsabilidade da Bureau Brasil nas irregularidades apontadas pela equipe de auditoria. Em concluso, a empresa requer, em outras palavras, que sejam acolhidas as suas justificativas. 1.2 Anlise das razes de justificativa dos responsveis 1.2.1 Agncias de propaganda Antes de se adentrar na anlise de mrito da subcontratao irregular da empresa Bureau Brasil, convm debater algumas questes preliminares levantadas pelas agncias Duda Mendona e Matisse Comunicao. A agncia Duda Mendona argi nulidade da comunicao da sua audincia com a justificativa de que, apesar de indicao expressa no ofcio desta Unidade Tcnica, no lhe fora encaminhada cpia das fls. 1492/1499 dos autos, referidas como subsdio sua defesa. Em decorrncia, requer que seja renovada a comunicao, acompanhada dos documentos pertinentes e assinalado novo prazo para sua defesa com base nas Resolues-TCU 36/95 e 170/2004, e caso assim no entenda o Relator, que seja prorrogado o prazo para a apresentao das razes de justificativa a partir do fornecimento das cpias citadas. No deve prosperar a argio da responsvel. Em primeiro lugar, a agncia recebeu o Ofcio 1278/2005-TCU/Secex-6, de 08/12/2005, e quedou-se silente at a apresentao da sua defesa, protocolada neste Tribunal em 20/01/2006 (fl. 1607), em vez de questionar de imediato a falta das referidas cpias. Registre-se que a prpria agncia reconhece que, j em outubro de 2005, havia tomado conhecimento de vcios das propostas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda., por meio do Ofcio 833 SPPN/Secom/PR (fl. 1916 ltimo pargrafo). Em segundo lugar, as resolues desta Corte de Contas citadas na defesa no autorizam a renovao da comunicao pela simples ausncia da remessa de cpia dos autos. Ao contrrio, o art. 11 da Resoluo-TCU 170/2004 concede uma prerrogativa unidade remetente para que encaminhe cpia de peas dos autos junto com a comunicao. Em terceiro lugar, o art. 8, 2, da mesma Resoluo 170/2004 estabelece que o deferimento sobre pedido de prorrogao de prazo independe de comunicao ao interessado e, apesar de no se
ter deliberado sobre o assunto, no h indcios de interveno da responsvel nos autos aps o encaminhamento da sua defesa. Em quarto lugar, no item 5 do prprio ofcio de audincia (fl. 1606), este Tribunal expressamente se colocou disposio da responsvel para prestar esclarecimentos e/ou para conceder vista e cpia dos autos, caso requeridas, entretanto no houve solicitao nesse sentido. Em quinto lugar, o art. 12 da Resoluo-TCU 36/95 faculta responsvel a apresentao de documentos que afetem o mrito do processo, mediante expediente escrito e dirigido ao Relator, desde a constituio do processo at a incluso deste em pauta. Entretanto, conforme se disse, no houve nenhum pronunciamento da responsvel nos autos aps o encaminhamento da sua defesa. Em sexto lugar, no se pode descartar a possibilidade de as cpias terem sido efetivamente enviadas e eventualmente extraviadas j nas dependncias da agncia. Assim, se houve cerceamento de defesa, esse foi gerado por inrcia da prpria responsvel. Apesar do exposto, esta Unidade Tcnica concedeu, excepcionalmente, nova oportunidade de defesa agncia, com o encaminhamentos das cpias por ela solicitadas, mediante o Ofcio 879/2006TCU/SECEX-6, de 24/10/2006 (fl. 2428). Entretanto, terminado o prazo estabelecido no referido ofcio, a responsvel no encaminhou ao TCU elementos complementares sua defesa. Diante disso, a anlise da sua audincia ser levada a efeito com base nos elementos apresentados s fls. 1914/1962. A agncia Matisse Comunicao argumenta, em sede de defesa processual, que este Tribunal no pode usar como prova a declarao do proprietrio da Arqutipos sem o chamamento dessa empresa aos autos, sob pena de ferir o princpio do devido processo legal, vez que a equipe de auditoria se baseou em documento no produzido segundo as normas regimentais (caput dos artigos 160 e 162 do Regimento Interno/TCU) e por quem no parte no processo. Tal argumento tambm no deve prosperar. A prova em questo foi legalmente produzida pela equipe de auditoria seguindo as competncias atribudas pelo art. 87 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio. Alm disso, foi dado o direito de a responsvel se pronunciar sobre ela. Equivoca-se a defesa ao mencionar contrariedade ao Regimento Interno deste Tribunal na produo da prova. Os dispositivos citados referem-se ao prazo de admisso da defesa nos casos de citao e audincia de responsveis (art. 160) e imposio de forma documental na produo de provas perante o Tribunal (art. 162). Assim, no h que se questionar a regularidade da prova produzida. Tratadas as questes preliminares, passa-se ao exame de mrito da questo. O subitem 5.1.7 da clusula 5 dos contratos dispunha como obrigao das agncias a apresentao de, no mnimo, trs propostas de preos para a execuo de servios junto a terceiros. A presena do referido dispositivo vai ao encontro da principal finalidade do Estatuto das Licitaes que rege as aquisies de bens e servios no mbito da Administrao Pblica Federal, qual seja, selecionar a proposta mais vantajosa para ela. As agncias foram ouvidas em audincia por terem apresentado propostas falsificadas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. que sempre culminou na subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Ltda. para dar aspecto de legalidade e legitimidade no cumprimento do referido subitem contratual. Com a prtica de tal ato, alm de descumprirem a subclusula contratual, que restringiu a seleo da proposta mais vantajosa, cometeram ilcito penal previsto no art. 304 do Cdigo Penal Brasileiro.
A defesa das agncias centrou-se, basicamente, em trs pontos: qualidade e presteza na prestao de servios da Bureau Brasil, culpa de funcionrios ou ex-funcionrios encarregados de coletar os oramentos da subcontratao e ausncia de dano ao errio. No que se refere ao primeiro ponto, a escolha de empresa qualificada para prestar servios Administrao Pblica dever de ofcio de todos que respondem pela utilizao de recursos dos contribuintes. A atribuio de culpa a funcionrios que coletaram as propostas de preos pode influenciar numa eventual ao penal para eximir a responsabilidade das agncias, mas no interfere na responsabilidade civil e administrativa, eis que o art. 70 da Lei 8.666/93 assevera que o contratado responsvel pelos danos causados diretamente Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato. Ademais, com a aplicao supletiva das disposies do direito privado determinada pelo art. 54 da mesma Lei, o empregador responde, ainda que haja sem culpa, pela reparao de dano causado pelos seus empregados, serviais e prepostos, nos termos dos arts. 932, III, e 933 do Cdigo Civil. No que se refere ao ltimo ponto, a simples ausncia de prejuzos ao errio no livra os responsveis de serem apenados pelo TCU. O inciso II do artigo 58 da Lei 8.443/92 autoriza este Tribunal a aplicar multa a responsveis que tenham praticado ato com grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. O art. 66 da Lei 8.666/93 dispe textualmente que: O contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial. No s isso, o Exmo. Sr. Ministro Benjamin Zymler, ao proferir o voto condutor do Acrdo 165/2003 Plenrio, deixou consignado que: (...) o Tribunal vem consolidando o entendimento de que as empresas que contratam com a Administrao atuam no apenas na defesa de seus interesses privados, mas mantm verdadeiro vnculo de colaborao com o Poder Pblico para o atingimento do bem comum. Por conseguinte, tm o dever de agir com honestidade e lhaneza ao celebrar ajustes de natureza administrativa. [sem grifos no original] No caso sob exame, o subitem 5.1.7 da clusula 5 dos Contratos 03/2001, 51/2003, 52/2003 e 53/2003 exige expressamente como obrigao das contratadas: Fazer cotao de preos para todos os servios de terceiros e apresentar, no mnimo, trs propostas, com a indicao da mais adequada para a sua execuo. Disso decorre que, ao apresentarem propostas fraudulentas da empresa Arqutipos, as agncias agiram de maneira contrria disposta no voto citado, com desrespeito a clusula contratual, e com infrao ao art. 66 do Estatuto das Licitaes, cuja gravidade que autoriza a aplicao de multa pelo TCU se fundamenta no ilcito penal tipificado para a conduta. Como agravante da conduta das responsveis, as propostas da Arqutipos so acompanhadas de propostas da Tecmdia Comunicao Visual Ltda. que foram assinadas por Karla Neves (Rede Interamericana - fls. 353, 361, 378, 394; Duda Mendona - fls. 431, 448, 459, 475; Matisse - fls. 485, 495, 503, 511 e Lew, Lara fl. 532). Entretanto, o Diretor Administrativo dessa empresa declarou que a referida senhora ocupou o cargo de secretria no perodo de 01/07/2000 a 03/11/2001 (fl. 2418), perodo anterior assinatura dos contratos de publicidade examinados pela equipe de auditoria.
Ante o exposto, prope-se a rejeio das razes de justificativa das agncias Rede Interamericana, Duda Mendona, Matisse e Lew Lara e que lhes sejam aplicadas a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92. 1.2.2 Angela Maria Tavares Chaves Dois pontos fundamentais podem ser destacados da defesa da responsvel: a) a declarao do proprietrio da empresa Arqutipos, que no incluiu a Rede Interamericana como requisitante de seus oramentos; e b) o nmero de vezes que a equipe do TCU verificou a situao irregular em confronto com as datas de aprovao dos servios que mostram que as subcontrataes da Bureau Brasil foram as primeiras feitas aps a sub-rogao do contrato do Ministrio do Planejamento para a Presidncia da Repblica. Quanto ao primeiro ponto, a afirmao da responsvel verdadeira. Contudo, h outro aspecto na declarao do scio proprietrio da Arqutipos que depe contra ela: o signatrio do documento revela que desconhece as pessoas que assinaram as supostas propostas de preo da sua empresa, entre elas, o Sr. Jos Oliveira, que assinou os oramentos apresentados pela agncia de propaganda (fls. 351/352 e 362). Todavia, o segundo ponto da sua defesa pode ser considerado por este Tribunal. Conforme relato da equipe de auditoria (fls. 1485), at maio de 2003, a Secom/PR no geria diretamente nenhum contrato de publicidade e propaganda e, em 28/05/2003, a Presidncia da Repblica assinou termo de sub-rogao ao Contrato 03/2001, que fora originalmente celebrado entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e a empresa Rede Interamericana de Comunicao S/A2. A suspeita da irregularidade foi motivada pelo grande nmero de vezes em que a equipe de auditoria observou a apresentao em conjunto de propostas da Bureau Brasil e da Arqutipos, sendo a primeira sempre vencedora. Entretanto, os casos sob a responsabilidade da Sra. Angela Chaves, cujas propostas datam de junho e julho de 2003, foram os primeiros ocorridos ao longo da execuo de todos os contratos examinados na fiscalizao do TCU. Ressalte-se que a referida servidora foi desligada dos quadros da Secom/PR em 14/10/2003, de acordo com informaes do Siape (fl. 2419) Assim, apesar de no afastar a ocorrncia de propostas fraudulentas da empresa Arqutipos, a defesa da responsvel coerente quando diz que no havia, naquele momento, uma srie histrica de subcontrataes que pudesse levantar suspeitas sobre a validade das propostas apresentadas pela agncia, razo pela qual se pode acatar sua justificativa nesse ponto. 1.2.3 Jafete Abraho Diferentemente do caso da Sra. Angela Chaves, o nmero de vezes em que a situao ocorreu na gesto do Sr. Jafete Abraho, desde o exerccio de 2003, com a ao Evento PAN (PIT 03/005), at o exerccio de 2005, com a ao Seminrio Brasil e Partners (PIT 05/008), permite concluir que o desempenho da sua funo como fiscal dos contratos foi deficiente. O responsvel alega que o procedimento no se submete aos rigores da Lei 8.666/93 e que no houve prejuzos Administrao. A alegao verdadeira em parte. O fato de o rgo no ser obrigado a seguir todas as exigncias do Estatuto das Licitaes no afasta a responsabilidade de
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At 09/08/2001, a empresa se denominava Propeg Comunicao Social e Mercadolgica Ltda.
persecuo do objetivo primordial l estabelecido: a busca da proposta mais vantajosa para a Administrao. Ora, se no h parmetros vlidos de comparao, como se aferir que o objetivo foi pelo menos tentado? A ausncia desses parmetros no permite confirmar que a proposta mais vantajosa foi obtida. Diga-se que a forma de fiscalizao relatada pela defesa, a partir da tabulao de dados com os nomes das empresas, deveria ser um aliado deteco desse tipo de irregularidade, pois as informaes mostrariam a olhos vistos a constncia da participao das duas empresas com a Arqutipos nunca sendo favorecida nas subcontrataes. No obstante esse fato, a materialidade envolvida no presente achado e a ausncia de elementos que comprovem a antieconomicidade das subcontrataes devem pesar favoravelmente ao responsvel. No mesmo sentido, a informao sobre as propostas da Tecmdia, que, conforme se viu no tpico 1.2.1, apresentam indcios de falsificao, somente foi dada ao conhecimento desta Unidade Tcnica em momento posterior audincia dos responsveis. Diante disso, entende-se que, pela irregularidade isoladamente, no cabe apenar o Sr. Jafete Abraho com a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/92. Mas devem os fatos servirem de subsdios para a graduao da multa proposta no tpico 3.2 da presente instruo, eis que tambm decorrente de fragilidade da fiscalizao dos contratos. Com o objetivo de evitar no futuro a ocorrncia de irregularidade similar, prope-se determinao Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica para que exija o exato cumprimento das clusulas avenadas dos contratos cuja execuo esteja sob sua responsabilidade, nos termos do art. 66 da Lei 8.666/93, especialmente quanto apresentao de trs propostas vlidas para cada servio a ser subcontratado, a fim de evitar a ocorrncia de situao semelhante de apresentao de propostas falsificadas no mbito da execuo dos Contratos 51, 52 e 53/2003. 1.2.4 Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda. O que motivou a audincia da empresa foi o fato de que, em todos os casos em que houve apresentao conjunta das propostas da Arqutipos e da Bureau Brasil, esta sempre teve a proposta vencedora, fato constatado, tambm, na execuo de outros contratos de publicidade e propaganda analisados por esta unidade tcnica no Ministrio do Esporte (TC 012.905/2005-0) e no Ministrio da Cultura (TC 013.211/2005-3). A justificativa da empresa aponta para o total desconhecimento da questo. A j falada informao sobre os indcios de falsificao das propostas da Tecmdia e a deficincia na fiscalizao dos contratos reforam a suspeita de envolvimento da Bureau Brasil. Entretanto, para estudar a possibilidade de apenao empresa por parte deste Tribunal, vale trazer a lio do eminente jurista Maral Justen Filho sobre a responsabilidade no mbito da subcontratao de que trata o art. 72 da Lei 8.666/93: A subcontratao no produz uma relao jurdica direta entre a Administrao e o subcontratado. No ser facultado ao subcontratado demandar contra a Administrao por qualquer questo relativa ao vnculo que mantm com o subcontratante. Embora no haja vnculo direto entre a Administrao e o subcontratado, esse ltimo responde solidariamente com o subcontratante pela perfeio da prestao executada. Essa soluo nada apresenta de esdrxula, pois no deriva do contrato com a Administrao Pblica, mas decorre da responsabilidade que recai sobre o fabricante ou prestador de servio pela perfeio da prestao
realizada. [in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Dialtica, 10 ed., 2004, p. 548] Da lio do renomado jurista, percebe-se que a responsabilidade do subcontratado perante a Administrao est diretamente ligada execuo do objeto subcontratado, devendo ser solidria com o subcontratante quando verificada a ocorrncia de inexecuo ou de imperfeio na execuo desse objeto. Tais aspectos vo ao encontro da responsabilidade solidria tratada no 2 do art. 16 da Lei 8.443/92 e no foram contemplados nos trabalhos da equipe de auditoria, de forma que no se vislumbra, no caso em questo, a possibilidade de aplicao de multa empresa. Apesar disso, o achado de auditoria, conforme se viu, envolve a falsificao de documento particular e o uso dele, crimes tipificados, respectivamente, nos artigos 298 e 304 do Cdigo Penal Brasileiro, com pena prevista de at cinco anos de recluso e multa. Considerando que os documentos falsos foram utilizados na subcontratao de servios para a Administrao, prope-se o encaminhamento de cpia do presente tpico ao Ministrio Pblico da Unio para as providncias que entender cabveis. 2. Dissimulao de oramentos para legitimar a subcontratao de servios Os indcios de dissimulao destacados no relatrio de auditoria apresentaram-se em trs situaes, todas relacionadas com a obrigao de as agncias contratadas pela Secom/PR apresentarem trs oramentos na subcontratao de servios, por fora do subitem 5.1.7 da clusula 5 dos instrumentos (fls. 1495/1499). A primeira, observada nas aes Inaugurao do Aeroporto de Petrolina (PIT 04/105) e Campanha Mdia Exterior (PIT 04/142), ambas conduzidas pela agncia Lew, Lara., envolveu a subcontratao da empresa Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. Na tentativa de obedecer a obrigao contratual, a agncia apresentou oramentos das empresas Cartaz Propaganda Potiguar Ltda. e Viso Outdoor Cearense Ltda., que fazem parte do mesmo grupo empresarial da subcontratada e possuem, praticamente, os mesmos scios. A segunda, observada na ao IV Conferncia Nacional de Assistncia Social (PIT 03/059), conduzida pela agncia Matisse, relacionou-se com a subcontratao da empresa Athos Eventos e Artes. Nesse caso, a agncia apresentou oramentos das empresas Montagem Estruturas para Festas e Eventos Ltda. e Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda. Entretanto, o sistema CNPJ mostrou que Athos Eventos e Artes nome fantasia da microempresa Marcia de Ftima Paulino ME e tambm da Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda., que funcionam no mesmo endereo. Alm disso, Marcia de Ftima Paulino consta no citado sistema como responsvel e scia da empresa Regimarc. Como agravante da situao, a equipe de auditoria constatou que as propostas da Montagem possuam fortes indcios de que no seriam autnticas, em decorrncia das diferentes assinaturas de uma mesma pessoa nos oramentos apresentados. A terceira situao, verificada na ao Bolsa Famlia 2003 (PIT 03/018), conduzida pela agncia Duda Mendona, referiu-se subcontratao do Instituto Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. para realizar uma pesquisa quantitativa e outra qualitativa de interesse do rgo. A equipe de auditoria constatou que o perodo de campo da realizao da pesquisa quantitativa foi anterior data das duas propostas de oramento das empresas concorrentes. Alm disso, a data da
nota fiscal apresentada pela empresa subcontratada anterior ao trmino do perodo solicitado por ela prpria para realizao da pesquisa. Em razo dos indcios de irregularidade foram chamados em audincia as agncias de propaganda, que tinham a obrigao contratual de apresentarem trs propostas para a subcontratao dos servios; os fiscais dos contratos, que tinham a obrigao de zelar pela sua execuo, por fora contratual e, principalmente, em razo do art. 67 da Lei 8.666/93; e as subcontratadas favorecidas com recursos pblicos que teriam contribudo para a dissimulao. 2.1 Razes de justificativa dos responsveis 2.1.1 Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda. (fls. 1973/1976 e 2137/2138) A responsvel afirma que no houve apresentao de oramentos dissimulados e que cumpriu integralmente as clusulas pactuadas no contrato com a Presidncia da Repblica, bem como respeitou todos os princpios que regem as licitaes pblicas. Para justificar a assertiva, ela: - destaca que os servios prestados pela empresa subcontratada atendem as exigncias tcnicas na instalao de peas de mdia exterior, com preos compatveis com os de mercado; - informa os municpios onde foram instalados os cartazes; - ressalta que as maiores empresas do ramo, que atuam em diversos estados do pas, possuem scios em comum, at para facilitar a instalao contratada por meio da Central de Outdoor; - ressalva que a participao societria de algumas empresas no descaracteriza nem funde a personalidade jurdica da Bandeirantes Propaganda com as demais empresas do grupo, tampouco traduz a prtica de oramentos dissimulados; - aduz que os negcios que envolvem exibies de mdia exterior exigem concluso em prazos curtos e possuem ampla abrangncia territorial, o que justifica a unio de empresas scias ou a elaborao de acordos operacionais entre as empresas para poder cumprir os compromissos assumidos perante os seus clientes; - assevera que o procedimento no traz prejuzo ao cliente, prejuzo traria se houvesse atraso na instalao das peas. Em complemento s justificativas acima, a responsvel requisitou a este Tribunal que fossem juntados aos autos documentos trazidos por ela como forma de demonstrar que os preos apresentados pela Bandeirantes Propaganda Potiguar eram compatveis com os praticados no mercado (fls. 2137/2138). 2.1.2 Matisse Comunicao de Marketing Ltda. (fls. 1704/1711) A resposta da responsvel, essencialmente, informa que: - solicitou a apresentao de proposta empresa Athos Eventos e Artes, que foi assinada por Mrcia Paulino, e Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda., que foi assinada por Rgis Andrade; - as propostas recebidas apresentam carimbos com nmeros de CNPJ diferentes entre si, bem como endereos completamente diferentes, como comprovam as Notas Fiscais/Fatura de Servios 2808, 2818, 2819 2826 e 2843 anexas; - para a agncia de propaganda, diante das citadas informaes, tratavam-se de pessoas jurdicas distintas, como juridicamente o so, e que funcionavam em endereos distintos;
- no estava obrigada a consultar o Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica e como as referidas empresas usavam nomes e logomarcas distintos, no havia como saber que elas possuam os mesmos scios; - a Matisse, nos termos da prerrogativa estabelecida no subitem 5.1.3 da clusula 5 do contrato, socorria-se da sua matriz em So Paulo para fornecer contatos no Distrito Federal, de onde obteve o nome do Sr. Rgis Andrade, conhecido naquela metrpole pela empresa em Braslia que era autorizada a operar com mo-de-obra temporria, como se pode verificar na clusula primeira da terceira alterao contratual da empresa Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda.; - a empresa Regimarc possui notoriedade na cidade de So Paulo, conforme carteira de clientes apresentada, razo do acolhimento do contato em Braslia sugerido pela equipe de So Paulo; - a contratao da empresa Athos no gerou prejuzos ao errio, pois praticou preos de mercado, alm disso empresa que goza de grande reputao no Distrito Federal; - quanto imputao de no autenticidade das propostas da empresa Montagem Estruturas para Festas e Eventos Ltda., a Matisse junta aos autos (fl. 1809), a ttulo de prova, declarao escrita do Sr. Eurico Batista da Costa Neto, scio-gerente daquela empresa, por meio da qual ele assevera que apresentou oramentos para a IV Conferncia de Assistncia Social, em novembro de 2003, e que a existncia de eventuais oramentos no assinados por ele o foram com a sua autorizao e conhecimento. Em concluso, a agncia de propaganda afirma que no h como responsabiliz-la pela apresentao de oramentos dissimulados no PIT 03/059, bem como pela apresentao de oramentos supostamente falsificados da empresa Montagem. 2.1.3 Duda Mendona e Associados Ltda. (fls. 1917/1919) A responsvel afirma que no teve acesso aos documentos que serviram de subsdio ao achado de auditoria, referidos expressamente e no juntados no ofcio desta Unidade Tcnica que promoveu a sua audincia, repetindo o que disse no tpico 1.1.2 da presente instruo. A despeito dessa ausncia, supe que o motivo do questionamento da equipe de auditoria decorreu de erro material do instituto de pesquisa que passou desapercebido pela agncia. Registra que foram observadas todas as formalidades legais e contratuais na execuo das aes sob sua responsabilidade, inclusive na ao em relevo. Acrescenta que os dirigentes das agncias tm conhecimento das atividades desenvolvidas em sentido amplo, que abrange desde a administrao dos recursos at a garantia de atendimento das demandas do cliente, cabendo aos diversos auxiliares das reas especficas a execuo das ordens advindas dos ncleos da empresa. Traduz que, na ao em comento, no h um responsvel direto na agncia para revisar e aferir erros de forma nos materiais remetidos ao cliente, como por exemplo erro de data. Avisa que, para esclarecer a questo, enviou ao instituto de pesquisa subcontratado carta para este, se for o caso, sanar o erro material apontado pela equipe de auditoria. Consigna que junta aos autos cpia do relatrio de pesquisa encaminhado pela Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. Secom/PR (fls. 1920/1959), no qual consta, na primeira pgina, o perodo de realizao do trabalho de campo de 21 a 26/08/2003, o que afasta a alegada simulao. Ratifica o pedido de renovao da sua audincia para que sejam encaminhados os documentos pertinentes e assinalado novo prazo para a apresentao das razes de justificativa ou, alternativamente, seja prorrogado o prazo para defesa aps o fornecimento das cpias citadas.
Conclui afirmando que, se o Ministro-Relator entender suficientes as razes de fato e de direito ora apresentadas, tendo em vista a inexistncia de dano ao errio, de enriquecimento ilcito ou sem causa, tampouco afronta aos princpios da moralidade, eficincia e economicidade, sejam acolhidas as suas justificativas. 2.1.4 Angela Maria Tavares Chaves (fls. 2033/2039) A justificativa da responsvel revela que: - o gabinete do Ministro, por intermdio da assessora especial e do Sr. Marcus Flora, Secretrio-Adjunto, solicitou a ela um plano de comunicao para o lanamento do Bolsa Famlia, principal programa do governo federal poca e que envolvia aspectos bastantes complexos do ponto de vista da comunicao, porque, alm de unificar alguns dos programas j existentes, o novo programa exigiria da populao contrapartidas para a concesso do benefcio, sendo patente que, qualquer erro de entendimento da comunicao, poderia provocar srios problemas aos beneficirios dos antigos programas que poderiam se imaginar sem receber qualquer recurso; - coube responsvel a discusso tcnica do assunto com a assessora do Ministro, detentora dos dados referentes ao programa Bolsa Famlia, com a agncia de propaganda designada pelo Ministro para o trabalho e com Maurcio Lara, assessor designado por Marcus Flora para assuntos de pesquisa; - como tcnica da rea de publicidade, a responsvel recomendou que fosse feita uma pesquisa de mercado com a finalidade de identificar as principais dificuldades de entendimento junto ao pblico alvo do programa para se escolher a melhor abordagem a ser adotada, recomendao sistematicamente adotada pelo mercado anunciante, porque o investimento numa pesquisa sempre infinitamente menor do que o prejuzo acarretado por uma eventual campanha errada; - por determinao de Marcus Flora, seu superior hierrquico, todo e qualquer trabalho de pesquisa da Secom/PR deveria ser coordenado pelo assessor dele, Maurcio Lara, cabendo a ela apenas identificar a necessidade de pesquisa e solicitar ao assessor a sua realizao; - diante disso, a partir da sua solicitao da pesquisa para o programa Bolsa Famlia, coube ao referido assessor providenciar o trabalho junto agncia, como comprovam sua assinatura nos relatrios de reunio em que a agncia registra a solicitao e aquele em que a agncia apresenta trs oramentos para a execuo da pesquisa, bem como na Planilha de Aes e Divulgao em que o rgo autoriza a agncia contratar a pesquisa (fls. 2040/2045); - pelos procedimentos adotados na Secom/PR, a pesquisa de mercado no lhe era entregue diretamente e sim agncia e ao assessor de Marcus Flora, como profissional do rgo mais especializado em pesquisa; a ela competia a anlise do produto final e a pesquisa era um instrumentomeio para subsidiar o desenvolvimento da campanha pela agncia; - no escopo da apresentao da campanha que a responsvel tomava conhecimento dos resultados que embasavam a proposta de comunicao; posteriormente o instituto enviava o relatrio final da pesquisa para a Secom/PR, sempre aos cuidados de Maurcio Lara; - o procedimento relatado comum no mercado, vez que a tcnica de discusso em grupo usada na pesquisa permite o levantamento de informaes de maneira gil e, em funo da urgncia dessas informaes para o desenvolvimento das campanhas, os institutos de pesquisa municiam as agncias com relatrios verbais e parciais em tempo quase real, medida que vo realizando os grupos de discusso, deixando a redao e entrega do relatrio final para depois;
- assim, no ocorreu responsvel checar as datas das propostas com o relatrio da pesquisa realizada e juntada posteriormente ao processo, documento com data de pesquisa anterior data das propostas das demais concorrentes, conforme verificaram os analistas do TCU; - entretanto, os fatos narrados ocorreram no incio do atual governo e, na ocasio, a Subsecretaria de Publicidade contava apenas com 15 servidores; - ao mesmo tempo em que surgiu o trabalho para o lanamento do Bolsa Famlia, a responsvel estava envolvida diretamente em rodadas de negociaes com os veculos de comunicao por quase dois meses que resultaram em descontos nas tabelas de preos desses veculos, os quais proporcionaram um ganho de quase 30% no poder de compra de mdia para o governo, fato indito que, apesar da enorme resistncia dos meios de comunicao, foi reconhecido pelo mercado como uma das maiores conquistas da Secom/PR, sendo, inclusive destaque na mdia especializada (fl. 2046); - nessas circunstncias e de acordo com o fluxograma de trabalho estabelecido pela Secretaria Executiva do Ministrio, a responsvel apenas ratificava em confiana, com a sua assinatura, os processos burocrticos referentes s pesquisas apresentadas pelo assessor designado para o mister; - de qualquer forma, como publicitria de formao e oriunda do mercado, conhecia as concorrentes e a sua reputao, no lhe ocorrendo a necessidade de verificar se as datas das propostas condiziam com as datas do relatrio da pesquisa juntado ao processo posteriormente aprovao da sua realizao. 2.1.5 Jafete Abraho (fls. 2251/2254) A defesa do responsvel inicia informando, mais uma vez, que a Secom/PR, ao receber das agncias as informaes relacionadas com as cotaes de preos para autorizar as subcontrataes, verifica a veracidade da informaes quanto existncia da empresa, a conformidade dos preos cotados aos valores de mercado e a adequao do servio demanda da comunicao. Afirma que as empresas citadas pela equipe de auditoria esto sediadas em estados diferentes: Rio Grande do Norte, Pernambuco e Cear, o que dificulta perceber a procedncia comum das empresas. Aduz que, embora tenham scios em comum ou pertencentes ao mesmo grupo, cada empresa constitui uma pessoa jurdica distinta e assim deve ser considerada, no havendo nenhum dispositivo legal aplicvel ao contrato que faa presumir que cotaes realizadas nessas condies sejam irregulares. Salienta que a alegao da equipe do TCU sobre a ausncia de competitividade e direcionamento do fornecedor foi baseada apenas em suposies, no existindo irregularidade no procedimento, principalmente no tocante ao preo subcontratado, o qual foi considerado em consonncia com os valores de mercado. Destaca que s se pode falar em direcionamento irregular, se se estivesse diante de procedimento licitatrio, ao qual deve ser respeitado o princpio da isonomia. No caso em debate, havia mera previso da necessidade de apresentao de trs oramentos, sem que isso se traduzisse em garantia de tratamento isonmico aos interessados. Adiciona que nada h de irregular no procedimento de uma agncia, aps colher dois oramentos, submet-los a uma empresa que deseja contratar, por reconhecer a qualidade e presteza dos seus servios, e indagar se ela realiza o trabalho por um valor menor, pois no se est diante de uma licitao pblica sujeita aos rigores da Lei 8.666/93.
No que diz respeito empresa Athos Eventos e Artes, a defesa do responsvel registra que, tambm, no houve irregularidade na sua subcontratao, podendo, no mximo, se atribuir falha de carter meramente formal e imputvel agncia de propaganda sem danos efetivos ou presumidos Administrao Pblica, visto que os preos contratados junto referida empresa estavam de acordo com os praticados no mercado. Prossegue afirmando que no era possvel e nem recomendvel, em face do grande volume de oramentos e processos decisrios submetidos Secom/PR, que ela se dedicasse a anlises individuais de cada um dos trs oramentos apresentados, rotina incompatvel com os recursos humanos que seriam necessrios para detectar relaes entre empresas em face da quantidade de trabalho e o carter meramente formal dos vcios que porventura viessem a ser encontrados. A defesa do responsvel trata, ainda, da subcontratao do Instituto Sntese Pesquisa e Anlise. Afirma mais uma vez que a alegao da equipe de auditoria fundou-se apenas em presunes, sendo que a inconsistncia de datas nos documentos poderia sinalizar confuso do fornecedor e da agncia no processamento dos documentos, circunstncia, que, por si s, no pode ser tomada como indcio de irregularidade, especialmente porque no trouxe prejuzo ao errio, fato que pode ser constatado pela comparao entre os preos de mercado e os orados na proposta vencedora. Acrescenta que, a partir da resposta da agncia de propaganda que promoveu a referida subcontratao, possvel demonstrar que no houve a inconsistncia de datas alegada pelos analistas do TCU e ressalta que o perodo de 20 dias estipulado pelo instituto de pesquisa o prazo mximo para a execuo dos servios, no significando que ser inteiramente utilizado. Por fim, a defesa do responsvel repete o procedimento destacado no tpico 1.1.6 da presente instruo, relacionado com a praxe de anlise e aprovao dos oramentos, que seria baseada apenas em dados transmitidos pelas agncias e prescindia da anlise de documentos formais que veiculavam as respectivas propostas, o que era considerado suficiente ao propsito de fiscalizar a execuo contratual. Assim, quando aprovava a contratao, a Secom/PR sequer dispunha dos elementos materiais que lhe possibilitassem aferir inconsistncias como essas apontadas no relatrio de auditoria. Em concluso, requer que sejam acolhidas suas razes de justificativa para que se reconhea que nenhuma sano pode ser aplicada a qualquer agente pblico. 2.1.6 Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. (fls. 2009/2013) A responsvel inicia sua defesa informando que no teve acesso aos autos, em face da distncia e pede para que esse fato seja levado em considerao quando da anlise da sua defesa. Confirma que as empresas Bandeirantes Propaganda Potiguar, Cartaz Propaganda Potiguar e Viso Outdoor Cearense possuem scios em comum, mas nem todos eles participam de todas as empresas. As empresas possuem atuao comercial independente, mesmo assim, prossegue a responsvel, os scios que no participam da sociedade comum sentem-se na prerrogativa de atuarem, com as respectivas sociedades, dos trabalhos que so oramentados e/ou objeto de proposta para impresso nas outras. Ressalta que, no segmento de mercado onde atua, diversas empresas, incluindo as de maior porte, possuem scios em comum, mas esse fato no descaracteriza nem funde a personalidade societria da Bandeirantes Propaganda com as demais empresas do grupo, tampouco traduz a prtica de oramentos dissimuladas.
Fala que muitas so as ocasies da parceria de empresas de um mesmo grupo, em razo dos prazos para a concluso dos servios e aduz que no h prejuzos para o cliente. Avisa que prima pela observncia dos prazos pactuados com os clientes, independente se entidade pblica ou privada, e que se diferencia das concorrentes pela presteza no atendimento, no preo e no produto ofertado. Declara ser a nica empresa no Nordeste, em razo da exigidade temporal para a exibio, a ter condies de produzir grandes quantidades de tiragens de outdoor, como a realizada para a Secom/PR no caso em debate. Assevera que os preos praticados pela responsvel para a realizao dos servios encontravam-se dentro da normalidade, tendo, inclusive, oferecido descontos em um dos trabalhos. Declara, por fim, que seus scios, gerentes ou funcionrios, em nenhum momento, telefonaram, visitaram, conectaram ou fizeram quaisquer gestes diretas ou indiretas junto Secom/PR ou a seus servidores, com o intuito de conseguir negcios e/ou trabalhos de qualquer natureza, visto que todos os servios foram ofertados agncia Lew, Lara e foi escolhida para prestar os servios em razo da qualidade, dos preos iguais ou inferiores aos de mercado e do cumprimento de prazos considerados como impossveis por outra grficas especializadas na impresso de outdoor no Brasil. Pelo que exps, solicitou, em outras palavras, que fossem acatadas suas razes de justificativa. 2.1.7 Athos Eventos e Artes (fls. 1828/1913) A defesa da responsvel em muito se aproxima do texto apresentado nas razes de justificativa apresentadas pela agncia Matisse s fls. 1704/1711, inclusive, com alegaes no primeiro pargrafo da fl. 1831, que reproduzem os termos do primeiro pargrafo da fl. 1708 e que no guardam consonncia com a seqncia da sua redao. Abstraindo-se desse fato, podem-se extrair de importante as seguintes informaes da sua defesa: - a Athos Eventos uma empresa distinta da Regimarc, pois tem CNPJ e endereos diferentes, alm de emitirem notas fiscais em separado; - o fator comum entre as empresas que a representante da Athos Eventos scia da Regimarc; - as propostas apresentadas pelas duas empresas foram independentes e no havia restrio quanto participao de sociedades no procedimento; - a empresa, de propriedade particular de Mrcia de Ftima Paulino, tem como ttulo de fantasia Athos Eventos e Artes, enquanto a denominao social de propriedade do Sr. Regis Andrade de Oliveira juntamente com Mrcia de Ftima Paulino Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda., com participao igualitria dos scios, conforme documento anexo [contrato social fls. 1836/1846]; - a Regimarc j participou de vrios eventos e constantemente presta servios no Distrito Federal e em outros estados; - a participao da responsvel em eventos tambm conhecida no Distrito Federal, vez que pratica preos de mercado, no sendo diferente quando da sua participao no evento objeto de questionamento da equipe do TCU; - a Regimarc possui autorizao da responsvel para utilizao do nome fantasia Athos Eventos e Artes, vez que h participao da proprietria na sociedade da referida empresa. Pelo que exps, solicitou, em outras palavras, que fossem acolhidas suas razes de justificativa.
2.2
Anlise das razes de justificativa dos responsveis
2.2.1 Agncias de propaganda Inicia-se o exame do presente tpico com as justificativas apresentadas pela agncia Lew, Lara. Os indcios de dissimulao levantados pela equipe de auditoria basearam-se no fato de as duas empresas que apresentaram propostas em conjunto com a Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. pertencerem a um mesmo grupo empresarial e possurem praticamente os mesmos scios. O argumento de que as personalidades jurdicas das empresas so distintas no afasta a irregularidade. No crvel supor que as propostas levantadas nessas circunstncias possam ser isentas e hbeis a refletir a inteno do subitem 5.1.7 da clusula 5 do Contrato 53/2003. Refora a dissimulao o fato de que grande parte dos cartazes relacionados com a ao Mdia Exterior (PIT 04/142) foram fixados nas praas de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte (fls. 533/546), reafirmado pela defesa (fl. 1974), e a agncia no ter apresentado nenhuma proposta de empresas localizadas nesses centros (as empresas do grupo empresarial situam-se em Natal/RN e Fortaleza/CE fl. 553). Ainda que se considere os preos praticados como includos nos custos de mercado, o que, isoladamente, serviria para afastar uma eventual proposta de multa agncia, resta patente que a responsvel no envidou esforos no sentido de obter para o rgo as melhores negociaes junto a terceiros, incidindo em descumprimento do subitem 5.1.5 da clusula 5 do Contrato 53/2003. Assim, prope-se a rejeio das justificativas da Lew, Lara para o ponto em questo e que a conduta da agncia seja considerada para fins de graduao da multa proposta no tpico 1.2.1 da presente instruo. A agncia Matisse foi ouvida em audincia por ter, no mbito da ao IV Conferncia Nacional de Assistncia Social (PIT 03/059), subcontratado a empresa Athos Eventos e Artes e apresentado oramentos das empresas Montagem Estruturas para Festas e Eventos Ltda. e Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda. Entretanto, em consulta ao sistema CNPJ, a equipe de auditoria constatou que Athos Eventos e Artes nome fantasia da microempresa Marcia de Ftima Paulino ME e tambm da Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda. Alm disso, Marcia de Ftima Paulino consta no citado sistema como responsvel e scia da empresa Regimarc. A equipe do TCU constatou ainda que as propostas da Montagem possuam fortes indcios de que no seriam autnticas, em razo das diferentes assinaturas de uma mesma pessoa nos oramentos apresentados. A defesa da responsvel pode ser acatada em parte. De um lado, declarao do scio gerente da empresa Montagem Estruturas para Festas e Eventos Ltda. (fl. 1809) serve para demonstrar a validade das propostas apresentadas pela empresa e questionadas nos trabalhos de fiscalizao. Por outro lado, os endereos constantes nas propostas das empresas Athos e Regimarc (fls. 561 e 562) so diferentes dos registrados no sistema CNPJ (fls. 596/597). Entretanto, esto localizados no mesmo Setor Comercial Sul, na mesma quadra 1 e no mesmo bloco D, diferenciando-se, apenas, pelo nmero e sala. O contrato social apresentado pela defesa mostra que, em 21/12/1998, por intermdio da quarta alterao contratual, a Regimarc mudou de endereo para SCS, quadra 1, bloco C, 30, salas 701 e 702 (fls. 1807/1808). O endereo constante nas notas fiscais da Athos, por sua vez, se apresenta como SCS, quadra 1, bloco C, 30, salas 703 e 704 (fls. 556, 565, 572, 578 e 586). Ou seja, reproduzem os mesmos dados do sistema CNPJ. Isso mostra que os endereos nos carimbos das propostas esto
desatualizados e que as empresas funcionavam praticamente no mesmo local no momento da coleta dos oramentos. Essa informao no poderia passar despercebida pela agncia, vez que a responsvel pela coleta dos oramentos e a proximidade das empresas poderia resultar, como resultou, na apresentao de propostas dissimuladas. Diga-se que a Sra. Mrcia Paulino a nica proprietria da Athos (fls. 593/594) e, de acordo com o contrato social da Regimarc, detm 95% das cotas da empresa [os 5% restantes pertencem ao Sr. Regis Andrade de Oliveira (fls. 1803/1804), que reside no mesmo endereo da Sra. Mrcia Paulino, segundo o sistema CPF (fl. 2420)]. Um outro aspecto nesse episdio reside no seguinte fato: em 12/09/1997, mediante a clusula primeira da terceira alterao contratual, a Regimarc promoveu mudana no objetivo social da empresa passando a ser locao de mo-de-obra, nos termos da Lei 6.019/74 (fls. 1805/1806). Essa Lei disps sobre o trabalho temporrio nas empresas urbanas e o seu art. 4 definiu empresa de trabalho temporrio a pessoa fsica ou jurdica urbana, cuja atividade consiste em colocar disposio de outras empresas, temporariamente, trabalhadores, devidamente qualificados, por elas remunerados e assistidos. Ressalte-se que a especializao da referida empresa era de conhecimento prvio da prpria responsvel, nos termos descritos na sua defesa (fl. 1708). Quando se verifica a relao dos servios subcontratados empresa Athos, v-se atividades inerentes ao objetivo social da Regimarc (fls. 563). Contudo, h outras estranhas a esse objetivo, como por exemplo a locao de rdios HT (fls. 573). Disso decorre que, mesmo que se desconsiderassem os citados vnculos entre as duas empresas, a agncia no envidou esforos com vistas a obter para o rgo as melhores negociaes junto a terceiros, vez que apresentou oramento de empresa de ramo estranho ao do servio que seria subcontratado, incidindo tambm no descumprimento do subitem 5.1.5 da clusula 5 do Contrato 52/2003. Considerando a materialidade envolvida no achado de auditoria em exame e a ausncia de elementos que comprovem a antieconomicidade das subcontrataes, prope-se a rejeio parcial das justificativas da Matisse e que a conduta da agncia seja levada em conta para fins de graduao da multa proposta no tpico 1.2.1 da presente instruo. No que concerne audincia da empresa Duda Mendona, a questo envolveu a subcontratao do Instituto Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. para a realizao de duas pesquisas, uma quantitativa e outra qualitativa, no mbito da ao Bolsa Famlia 2003 PIT 03/018 (fls. 1290/1303). A equipe do TCU constatou que o perodo de campo da pesquisa quantitativa 15 a 17 de agosto de 2003 (fl. 1303) foi anterior data das propostas das empresas concorrentes 19 de agosto (fls. 1298 e 1300). Constatou, ainda, que, se fosse somado o prazo solicitado pela Sntese para realizao da pesquisa 20 dias data do incio dos trabalhos de campo 15 de agosto , chegarse-ia ao dia 3 de setembro, contudo a nota fiscal apresentada pelo instituto de pesquisa de 2 de setembro de 2003 (fls. 1291 e 1296). O ponto fundamental para a anlise da justificativa da responsvel refere-se cpia do relatrio que teria sido encaminhado pela Sntese com os resultados da ao questionada pela equipe de auditoria e que determinaria o correto perodo de realizao da pesquisa: 21 a 26 de agosto (fl. 1921) em vez de 15 a 17 de agosto, conforme apontado pela equipe do TCU (fl. 1303). A justificativa no elide a irregularidade. A pesquisa questionada nos trabalhos de fiscalizao foi a pesquisa quantitativa (fls. 1290/1303) e a responsvel ora apresenta o resultado da pesquisa qualitativa (fls. 1920/1959).
Ainda que se possa acolher a alegao trazida pela defesa dos servidores da ex-Secom/PR de que o perodo de 20 dias estipulado pelo instituto de pesquisa o prazo mximo para a execuo dos servios (fl. 1296), que pode ter sido efetivamente diminudo para justificar a emisso da nota fiscal do instituto de pesquisa, permanece a apresentao das propostas concorrentes em data posterior ao perodo de campo da pesquisa, o que conduz para a dissimulao dessa concorrncia. Tendo em vista a anlise levada a efeito no tpico 6.2.1 desta instruo, em que se considerou que o preo pago pela pesquisa quantitativa poderia ser enquadrado em patamar estabelecido pelo mercado, entende-se que, por este motivo isoladamente, no deve ser multada a responsvel. Todavia, pode ser atribuda agncia a inobservncia do subitem 5.1.5 da clusula 5 do Contrato 51/2003, que a obrigava a envidar esforos no sentido de obter para o rgo as melhores negociaes junto a terceiros, vez que, a rigor, a consulta foi formulada apenas a uma empresa. Assim, prope-se o acatamento parcial da defesa e que a conduta da agncia seja considerada para efeitos de graduao da multa responsvel proposta no tpico 1.2.1 da presente instruo. 2.2.2 Angela Maria Tavares Chaves O motivo da audincia da ex-servidora foi decorrente da sua atuao como fiscal designada para acompanhar a execuo dos contratos que no conseguiu identificar a irregularidade apontada pela equipe de auditoria. No deve afastar a sua responsabilidade o argumento de que a pesquisa foi providenciada por um assessor do ento Secretrio-Adjunto e que sua participao no episdio limitou-se apenas identificao da necessidade de realizao da pesquisa e solicitar a sua realizao. Como Subsecretria de Publicidade e, principalmente, como fiscal dos contratos, no poderia, como alega, apenas ratificar, com a sua assinatura, o processo referente pesquisa. Deveria certificar-se de que os termos pactuados nos instrumentos haviam sido efetivamente cumpridos. Perceba-se que na data em que assinou a aprovao da prestao dos servios, 25/08/2003 (fl. 1292), o perodo de campo da pesquisa j havia sido ultrapassado, 15 a 17/08/2003 (fl. 1303), o que atesta o descumprimento do subitem 5.1.7 da clusula 5 do Contrato 51/2003. Deve, contudo, pesar favoravelmente responsvel a ausncia de informaes nos autos sobre a data de entrega do relatrio da pesquisa. possvel que tal relatrio tenha sido apresentado depois da data de autorizao dos servios, o que atenuaria a omisso. Tambm, conforme se ver no tpico 6.2.1 da presente instruo, os custos da referida pesquisa podem ser enquadrados nos praticados no mercado. Ainda, no decorrer da sua gesto como fiscal dos Contratos 51, 52 e 53/2003, a ao em relevo, Bolsa Famlia (PIT 03/018), foi a nica objeto de questionamento pela equipe de auditoria. Do exposto, as razes de justificativa da responsvel no elidem a irregularidade apontada, mas as consideraes levantadas afastam a possibilidade de apenar a ex-servidora para o ponto em questo. 2.2.3 Jafete Abraho H que se reconhecer que, diferentemente da situao que envolveu a Bureau Brasil, no era razovel se exigir a deteco das irregularidades nas subcontrataes da Athos Eventos e Artes e Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. pelo fiscal dos contratos. No primeiro caso, a situao foi verificada em diversas oportunidades ao longo de vrios exerccios, inclusive se repetindo dentro de uma mesma ao. No caso sob exame, a ocorrncia foi detectada em aes isoladas.
Todavia, no se deve concordar com o procedimento relatado pela defesa em que considera regular a coleta de dois oramentos pela agncia para submet-los a uma empresa que deseja contratar, por reconhecer a qualidade e presteza dos seus servios, e indagar se ela realiza o trabalho por um valor menor. Conforme registrado anteriormente, mesmo no se estando diante dos rigores da Lei 8.666/93, a agncia no pode se afastar da principal finalidade da Lei. Admitir o procedimento pode gerar, como gerou, a presena de propostas de empresas que sequer atuam no ramo objeto da subcontratao. A agncia tem o dever de procurar trs empresas hbeis para a prestao dos servios, com qualidade e presteza, e quando no for possvel deixar registrado por escrito os motivos determinantes. Alis, essa uma obrigao estabelecida no subitem 5.1.7.1 da clusula 5 dos contratos. O fiscal dos instrumentos, por sua vez, tem o dever de verificar essa peculiaridade. Considerando que a determinao proposta no tpico 1.2.3 desta instruo serve tambm para remediar o procedimento descrito pela defesa, prope-se, com a ressalva acima, o acolhimento das justificativas do responsvel para o ponto em questo. 2.2.4 Empresas subcontratadas As justificativas das empresas Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. e Athos Eventos e Artes, na essncia, apresentam argumentos semelhantes aos das agncias e, pelas razes expostas no tpico 2.2.1 supra, no elidem as irregularidades apontadas pela equipe de auditoria. Contudo, por se tratar de subcontrataes de servios, para as quais no foi questionada a ocorrncia de prejuzos ao errio, aplica-se o mesmo raciocnio desenvolvido no tpico 1.2.4 quanto responsabilizao da empresa Bureau Brasil. Dessa feita, considerando ausente o requisito que justificou o encaminhamento do assunto ao Ministrio Pblico da Unio naquela oportunidade, prope-se a rejeio das suas razes de justificativa e que no sejam apenadas diante da no-constatao de dbito e da inexistncia de vnculo direto dessas empresas com a Administrao. 3. Controle deficiente de veiculao nos diversos tipos de mdia Na mdia televisiva, o relatrio de auditoria consignou que a Secom/PR no dispunha de um mecanismo interno que garantisse o controle da veiculao em TV, deixando o encargo nas mos das agncias. Consignou, ainda, que nos processos de liquidao para esse tipo de despesa, a agncia apresentava, junto com a sua nota, a nota fiscal da emissora e, regra geral, um documento intitulado comprovante de exibio que registrava os dados da insero do anncio. Havia casos de maior gravidade, nos quais a despesa era liquidada sem ao menos constar no processo o comprovante de exibio do veculo, como nas peas veiculadas pela Rede Globo de Televiso (fl. 1499). Na mdia exterior (outdoor, frontlight, busdoor, bancas de revista, estaes de trem e de metr etc.), o relatrio de auditoria destacou que, da mesma forma que na mdia em TV, o controle de divulgao nesse tipo mdia dependia muito mais da atuao das agncias do que de mecanismos internos da Secom/PR, fato reconhecido pelo prprio rgo. A forma de atesto das despesas era, em alguns casos, baseada em fotografias datadas dos locais onde foram fixados os anncios de mdia exterior, o que foi considerado satisfatrio para comprovar a prestao dos servios. Entretanto, em vrios outros casos, a liquidao da despesa era baseada tosomente nas notas fiscais da agncia e do prestador de servio ou do seu representante (fl. 1499).
Na mdia rdio, a equipe de auditoria relatou que, tal qual os tipos anteriores, no havia mecanismo interno de controle. O atesto da despesa era dado com base em notas fiscais da agncia e do veculo e em documento intitulado comprovante de veiculao que registrava os programas e os horrios de insero do anncio. A irregularidade verificada pela equipe do TCU decorreu da divulgao por meio de representante dos veculos, mais especificamente, na forma como era liquidada a despesa, sem a nota fiscal da rdio e baseada apenas em documentos fiscais emitidos pela agncia e pelo representante, havendo casos em que a despesa foi atestada sem que tenha sido apresentado qualquer comprovante de veiculao e outros em que o tal comprovante sequer continha logomarca da rdio que divulgou o anncio (fl. 1500). Na mdia jornal, a equipe de auditoria verificou a salutar prtica de se inserir nos processos de liquidao da despesa um exemplar original da pgina em que o anncio foi publicado. O problema observado nesse tipo de mdia foi a divulgao feita por intermdio de representante, em que se constatou a ausncia de nota fiscal do veculo, sendo a despesa liquidada com base nos documentos fiscais emitidos pela agncia e pelo representante do veculo (fl. 1500). Em decorrncia das situaes narradas, foram chamados em audincia os gestores da Secom/PR encarregados da liquidao da despesa e do encaminhamento das notas fiscais SA/PR para pagamento e os fiscais dos contratos. 3.1 Razes de justificativa dos servidores da ex-Secom/PR (fls. 2255/2265) No caso da mdia televisiva, a defesa dos responsveis justifica que: - desde a metade da dcada de 90, as duas maiores emissoras de televiso do pas, Rede Globo e SBT, no apresentam o comprovante de veiculao, instruindo a documentao de pagamento apenas as notas fiscais; - o controle de veiculao feito por meio das agncias de propaganda, sendo essa uma prtica do mercado publicitrio, tanto para a administrao pblica quanto para o mercado privado; - os relatrios de exibio, conhecidos como comprovante de exibio, foram implantados como exigncia dos anunciantes h muitos anos, quando os mecanismos de fiscalizao independentes ainda eram insuficientes nos principais mercado e havia pouca credibilidade nas emissoras; no decorrer do tempo, as empresas fiscalizadoras ou controladoras independentes passaram a ganhar confiabilidade e eficincia, graas a um processo evolutivo da atividade que acontece at hoje; - a Rede Globo entendeu que a emisso de comprovantes de veiculao pelas suas emissoras se tornou desnecessrio depois de constatar que agncias e anunciantes do credibilidade aos relatrios de fiscalizao comprados das empresas controladoras; - em setembro de 1996, a Rede Globo divulgou a todos os seus clientes que no mais iria enviar, junto com as notas fiscais, os comprovantes de exibio; no ano seguinte, o SBT adotou o mesmo procedimento; - as entidades representativas dos anunciantes e das agncias de propaganda entenderam e aceitaram a medida das duas redes, em razo da credibilidade e reconhecimento que adquiriram no mercado; - as agncias que atendem Presidncia da Repblica compram os relatrios de fiscalizao das empresas controladoras existentes (por exemplo, Ibope Monitor), de acordo com as campanhas veiculadas e fazem a conferncia dos pedidos de insero enviados para as emissoras; existe em cada
uma das agncias um setor chamado checking, cuja atribuio conferir, corrigir e liberar as notas fiscais dos veculos para faturamento, de acordo com os espaos efetiva e comprovadamente veiculados; medida que as veiculaes se confirmam, do encaminhamento ao processo de faturamento; caso haja algum tipo de divergncia entre o relatrio de fiscalizao e o pedido de insero, o departamento de checking da agncia solicita esclarecimentos para as duas empresas; caso se constate falha de exibio, solicitado que o valor referente falha seja deduzido do valor total a ser faturado; - os relatrios de fiscalizao das empresas controladoras ficam sob responsabilidade de arquivamento das agncias de propaganda, que devem disponibilizar sempre que a Secom/PR solicitar; os casos de veiculao cujas faturas foram liquidadas h mais tempo podem necessitar de mais prazo para serem disponibilizadas; - as maiores emissoras so fiscalizadas eletronicamente por meio de sistema operacional que no gera documento impresso e sim arquivos digitais; depois de certo tempo aps o pagamento, os documentos, conhecidos como arquivo morto, so transferidos para locais apropriados fora do escritrio central dessas agncias; as agncias so responsveis pelo armazenamento e, como compradores, podem solicitar reimpresso, caso haja extravio ou dano de leitura dos relatrios mais antigos; - por tudo isso que, diante do questionamento feito no relatrio de auditoria do TCU, a Secom/PR encaminhou ofcios s referidas emissoras que confirmaram que no fornecem comprovantes de veiculao, somente as notas fiscais, e que o controle feito pelas agncias contratantes por meio do Ibope Monitor (fls. 2325/2337); - se o TCU entender que os esclarecimentos ora apresentados no se mostram suficientes para demonstrar que no houve atesto temerrio da despesa, dever trazer aos presentes autos as empresas envolvidas no episdio para que apresentem justificativas por terem sido beneficiadas com o suposto procedimento, pois no poder o Tribunal se pronunciar sobre a existncia da irregularidade sem concluir pela responsabilizao das empresas aps a prvia audincia delas; - os responsveis reconhecem que no era rotina da Secom/PR exigir o relatrio do Ibope Monitor, por entender que a nota fiscal era instrumento suficiente para comprovar a veiculao da publicidade contratada, uma vez que vinha acompanhada da respectiva confirmao da agncia, que tinha por obrigao, estipulada na clusula 7.5 dos contratos, acompanhar os servios por ela subcontratados, incluindo os de veiculao; - tendo em vista o art. 58 da Lei 5.250/67, que impe s concessionrias e permissionrias de servios de radiodifuso a manuteno de gravaes de seus programas, de se entender que o procedimento admitiria a confirmao a posteriori, caso esta se mostrasse necessria; - o prprio TCU, em situao similar no TC 001.162/2001-5, que envolveu a Delegacia Federal de Agricultura no Rio Grande do Sul, tambm entendeu que a nota fiscal era suficiente para comprovar a prestao de servios de veiculao de anncios de rdios, jornais e televiso, verbis: 33. Irregularidade: 20. no comprovao das despesas realizadas com a veiculao de anncios em rdios, jornais e televiso, na Dispensa de Licitao n 5/2001, em desacordo com o art. 63, 2, inciso III da Lei n 4.320/64; Justificativa Apresentada: O responsvel limitou-se a juntar aos autos cpias de matrias de jornal que do notcia da realizao da 1 Festa Regional da Melancia (fls. 271/272).
Anlise: Na inspeo realizada na DAF/RS, nos dias 17 e 18/10/2002, verificou-se que a prestao dos servios foi comprovada mediante emisso da nota fiscal n. 510 (fl.279), no valor de R$ 7.900,00. Em vista disso, entendo sanada a irregularidade. - mesmo considerando ausente qualquer irregularidade, os responsveis informam que a Secom/PR passou a determinar s agncias de propaganda que as notas fiscais de veiculao deveriam vir acompanhadas dos respectivos relatrios do Ibope Monitor, fato que gerou reaes dos setores envolvidos em face da burocratizao gerada pelas novas prticas; - os responsveis entendem que, por terem seguido prtica que antes no fora questionada por qualquer rgo de controle interno ou externo, e que a jurisprudncia do TCU indicava para a suficincia dos documentos recebidos pela Secom/PR, no h irregularidade a ser sanada ou sancionada. No caso da mdia rdio, a defesa dos responsveis informa que: - em relao liquidao de despesas efetuadas sem a nota fiscal do veculo, sendo baseada em documentos fiscais emitidos pela agncia e pelo representante, essa prtica caminhava em consonncia com prticas histricas do setor, j que o art. 13 da Lei 4.680/65 reconhece a necessidade e a possibilidade de que os veculos de comunicao mantenham a seu servio Representantes (Contatos) junto a anunciantes e Agncias de Propaganda; - se j em 1965, quando diminuto era o nmero de veculos de comunicao, a realidade impunha que a lei reconhecesse a necessidade de atuao de representantes, mais de quarenta anos depois isso se mostra ainda mais necessrio, haja vista que o relacionamento direto entre um anunciante junto a, por exemplo, 3.000 ttulos de jornal ou mais de 5.000 emissoras em todo o pas seria absolutamente invivel; - esses veculos so importantes para a comunicao do Governo Federal pela sua penetrao nos diversos nichos de pblico, muitos sem opo de outros meios de comunicao de massa, e possuem vrias particularidades regionais que potencializam os resultados das campanhas publicitrias, devido a sua aproximao fsica e cultural com o pblico local; - alm do mais, com a divulgao de mensagens por meio de pequenos veculos, o Governo contribui para o desenvolvimento econmico regional, preservao e valorizao da diversidade cultural e promove o profissionalismo dessas empresas de comunicao; - disso se conclui que seria invivel, ou no mnimo antieconmico, o relacionamento direto entre um anunciante, pblico ou privado, com a multiplicidade de veculos de comunicao existentes no pas, o que justifica a interveno dos representantes, figuras expressamente reconhecidas por lei federal; - o contexto citado explica por que numa fase de expanso da quantidade de veculos envolvidos na comunicao pblica, a Secom/PR reconheceu na interveno dos representantes de veculos entes aptos a emitir as notas fiscais para liquidao, em plena consonncia com as prticas nesse mercado, conforme citado nas normas padro da Abre - Associao Brasileira de Representantes de Veculos de Comunicao; - de qualquer modo, tanto nas veiculaes por meio de rdio como de jornal, a Secom/PR, mesmo antes do incio dos trabalhos da auditoria do TCU, introduziu medidas de aprimoramento nos controles formais dessas veiculaes, determinando s agncias contratadas que encaminhassem ao rgo notas fiscais com despesas de veiculao acompanhadas das respectivas notas fiscais dos veculos, sob pena de no liquidao/pagamento, dando inclusive conhecimento a todos os membros
do Sicom (fls. 2339/2349), sendo que as agncias que no cumpriram as novas determinaes impostas, tiveram suas notas fiscais devolvidas at a efetiva regularizao (fls. 2351/2365); - o grau de dificuldade que a Secom/PR tem encontrado para implementar uma nova rotina pode ser demonstrada pela leitura dos documentos s fls. 2368/2388, que detalham as limitaes do prprio mercado em mudar rotinas j arraigadas nas prticas das agncias de publicidade, seja no atendimento da administrao pblica, seja no mercado privado; - essas rotinas decorrem do fato de que a exigncia de um nvel mais profundo de aferio da veiculao das aes publicitrias, especialmente em veculos de radiodifuso, levaria profuso gigantesca de material fonogrfico oriundo de milhares de emissoras de radiodifuso espalhadas pelo pas e que seria arquivado na Secom/PR, tornando a gesto destas iniciativas algo impraticvel; - os responsveis entendem altamente positiva e democratizadora do acesso s verbas de comunicao a ampliao significativa do nmero de veculos para aes dessa natureza, sendo prtica impulsionada pelo atual governo, que promoveu o aumento em cerca de 60% do nmero de emissoras de rdio subcontratadas em relao ao governo anterior; - contudo, a continuidade desse processo de interiorizao depender de como o TCU ir se pronunciar sobre a questo, sendo que um rigor excessivo poder inviabilizar o processo, estimulando a concentrao dos investimentos em mdia em veculos de maior porte, em detrimento da legtima democratizao no acesso a tais recursos; - quando a Secom/PR modificou a forma de liquidao das notas fiscais de veiculao o fez buscando uma maior transparncia e compreenso dos processos de prestao de contas; em nenhum momento foi aventada a possibilidade de ilegalidade daquele procedimento anterior, j que se observavam as prticas sugeridas pelo CENP, que eram adotadas h dcadas pelas agncias de publicidade que prestam servio ao Governo Federal, sem qualquer questionamento por parte dos rgos de controle; - com as consideraes traadas, entendem os responsveis que no se pode qualificar como irregular ou insuficiente a aceitao, at determinado momento, por parte da Secom/PR, de notas fiscais de representantes, que legitimamente atuam em nome de veculos de comunicao; - relativamente liquidao de despesas sem comprovante de veiculao ou com comprovante de veiculao sem a logomarca da rdio que divulgou o anncio, os responsveis recorrem aos esclarecimentos prestados quanto comprovao das veiculaes de spot de televiso; - o processo evolutivo culminou com o reconhecimento de que os mecanismos de fiscalizao independente poderiam substituir os comprovantes de exibio, mas isso s foi possvel nas grandes redes, j que para funcionamento de servios como o lbope Monitor, necessrio se faz a gravao de toda a programao das emissoras para a elaborao dos relatrios respectivos; - se, para a divulgao de spot de mdia em uma pequena rdio do interior, se exigisse que o veculo contasse com servios dessa natureza, os custos da fiscalizao independente inviabilizariam a prpria existncia desses meios de comunicao; - assim, tanto anunciantes pblicos como anunciantes privados, ao utilizarem os pequenos veculos, o fazem cientes de que a demonstrao da veiculao ainda feita basicamente por meio das notas fiscais; tambm possvel introduzir mecanismos mais detalhados, como os comprovantes de exibio firmados pelo prprio interessado; - ainda que do ponto de vista documental a exigncia de tais comprovantes parea aumentar as garantias de que o servio foi executado, o risco de falsidade numa nota fiscal o mesmo se comparado a um comprovante de exibio, j que ambos so firmados pela emissora interessada.
No caso da mdia jornal, a defesa dos responsveis informa que todas as respostas apresentadas quanto s veiculaes de rdio se aplicam utilizao dos representantes desse tipo de mdia, incluindo tanto a referncia legal (art. 13, da Lei 4.680/65), quanto a suficincia das notas fiscais, sendo cabvel, na pior das hipteses, recomendao para cumprimento futuro e, na eventual declarao de irregularidade nas liquidaes de despesas, ser necessria a intimao dos demais interessados, agncias, representantes e veculos, a se pronunciarem sobre a questo antes de qualquer deciso do TCU a respeito do assunto. No caso da mdia exterior, a defesa dos responsveis assevera que: - a Secom/PR continua entendendo que a melhor forma de controle o relatrio de vistoria da prpria agncia de publicidade contratada; contudo, diante dos questionamentos levantados pela equipe do TCU, o rgo determinou que alm do referido relatrio sejam tambm anexados necessariamente os registros fotogrficos das peas veiculadas no exterior; - em adendo a essa providncia para o futuro, foi solicitado agncia Lew, Lara que fornecesse elementos adicionais para que os responsveis pudessem apresent-los a este Tribunal em resposta ao tpico 2.4.1.2 do relatrio de auditoria, fato materializado pelo encaminhamento, por meio da petio apresentada fl. 2227, de cpia dos registros fotogrficos referentes totalidade das aes objeto das censuras do relatrio de auditoria (anexo 2 e o seu volume 1); - a prtica da Secom/PR, alm de se revelar em consonncia, mutatis mudandis, com o que j decidiu esta Corte de Contas no j mencionado TC 001.162/2001-5, foi ainda reforada pela demonstrao mais detalhada da execuo dos servios, circunstncia que no impediu que o rgo alterasse suas rotinas e passasse a exigir que tais documentos no fossem apenas acervados junto s agncias, mas que instrussem as notas fiscais para o pagamento pelos servios realizados; - do ponto de vista formal, os precedentes autorizavam que os procedimentos fossem aqueles com os quais se depararam os auditores da corte; do ponto de vista material, v-se que foram executados os servios, no havendo espao para que se caracterize irregularidade nem, muito menos, prejuzo ao errio. Em concluso ao tpico sobre o controle dos diversos tipos de mdia, a defesa dos responsveis destaca que a Secom/PR vem, at ento, praticando os procedimentos adotados anteriormente por outros rgos e entidades na administrao pblica e por empresas privadas. Observa que a adoo, por parte da Secom/PR e de todos os rgos e entidades da esfera federal, dos mecanismos que aparentemente foram sugeridos pela equipe do TCU teria como conseqncia forosa ruptura no processo de desenvolvimento e diversificao dos mercados regionais de comunicao, uma vez que o Governo Federal deixaria de destinar recursos em suas campanhas a grande nmero de pequenos veculos de comunicao, o que pode ser constatado a partir do reflexo que j foi causado pelas medidas adotadas pela prpria Secom/PR, antes mesmo da auditoria promovida pelos tcnicos deste Tribunal. Requer, por fim, que se reconhea a impossibilidade de se tomar por irregular ou prejudicial ao errio ou ao interesse pblico a conduta dos responsveis e, na eventualidade de assim no se entender, que os demais interessados sejam chamados a tambm se manifestarem sobre a apurao do relatrio de auditoria, ainda que objetive apenas apresentao de rol de recomendaes ou determinaes a serem observadas na execuo dos contratos de publicidade. 3.2 Anlise das razes de justificativa dos servidores da ex-Secom/PR O ponto fundamental nesse achado de auditoria diz respeito ausncia de mecanismos de controles internos do rgo.
No caso da mdia televiso, o foco da defesa baseia-se em cinco argumentos: a) o no fornecimento de comprovantes de veiculao das duas principais redes do pas desde a metade da dcada de 90; b) o controle de veiculao feito por meio das prprias agncias de propaganda, que se utilizam, principalmente, de relatrios de fiscalizao comprados por empresas controladoras existentes, como por exemplo, Ibope Monitor, sendo uma prtica do mercado publicitrio, tanto para a administrao pblica quanto para o mercado privado; c) os relatrios de fiscalizao das empresas controladoras que so arquivados pelas agncias de propaganda e que devem ser apresentados sempre que a Secom/PR solicitar, sendo reconhecida a inexistncia de rotina no rgo de se exigir esses relatrios, pois a nota fiscal vinha acompanhada da respectiva confirmao da agncia e esta era obrigada contratualmente a acompanhar os servios subcontratados, incluindo os de veiculao; d) a Secom/PR seguia prtica que antes no fora questionada por qualquer rgo de controle interno ou externo, e que, em situao similar no TC 001.162/2001-5, o TCU tambm entendeu que a nota fiscal era suficiente para comprovar a prestao de servios de veiculao de anncios de rdios, jornais e televiso; e) se o TCU entender que os esclarecimentos apresentados no so suficientes para demonstrar que no houve atesto temerrio da despesa, dever trazer aos autos as empresas envolvidas no episdio para que apresentem justificativas por terem sido beneficiadas com o suposto procedimento. Os argumentos apresentados nas alneas a, b e c supra confirmam que no havia dentro do rgo mecanismo de controle para assegurar que os servios pagos com a mdia televisiva foram efetivamente veiculados, sendo tais controles atribudos pela Secom/PR s agncias de propaganda. No obstante a defesa afirmar que os relatrios de fiscalizao das empresas controladoras ficariam arquivados nas dependncias das agncias e seriam apresentados sempre que solicitados pelo rgo, no apresentou nenhum documento que pudesse atestar as veiculaes questionadas no relatrio de auditoria {aes Mudando o Brasil Fase III (PIT 04/121); Incluso Social (PIT 05/086) e Resultados(PIT 04/053) fl. 1499}. Alm disso, teste de consistncia efetuado nos trabalhos de auditoria demostraram fragilidade na assertiva da defesa dos responsveis. Nesse sentido, a equipe do TCU requisitou, por intermdio da alnea f do Ofcio de Requisio 3-944/2005 (fl. 75), cpia do relatrio de fiscalizao do Ibope Monitor para comprovar a veiculao em TV, no perodo de 26/03 a 09/04/2004, da campanha Resultados (PIT 04/053), conduzida pela agncia Lew, Lara, mas at o final dos trabalhos da auditoria tal documento no foi apresentado. Pela resposta do rgo A agncia j fez a solicitao do relatrio ao instituto e aguarda sua entrega para juntada posterior, consignada fl. 146 infere-se que nem mesmo as agncias efetuam o controle na forma descrita pela defesa. Registre-se que o requerimento da equipe foi formalizado em 22/08/2005 e os trabalhos de auditoria encerraram-se em 25/10/2005, conforme data do relatrio (fl. 1536). Alis, conforme se viu, nem mesmo com a apresentao das razes de justificativa dos responsveis, protocoladas neste Tribunal em 28/04/2006 (fl. 2236), houve apresentao do documento. O processo desta Corte de Contas citado na alnea d, na verdade, se trata do TC 011.162/2001-5, que cuidou de auditoria realizada pelo TCU na Delegacia Federal da Agricultura do Rio Grande do Sul e a passagem citada pela defesa reproduz trecho do relatrio do Ministrohttp://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070510/TC-012-614-2005-2.doc
Substituto Lincoln Magalhes da Rocha precursor do voto que conduziu ao Acrdo 1300/2003 Primeira Cmara. O segmento do relatrio no pode, como quer a defesa, ser usado como precedente a autorizar o entendimento do TCU de que a nota fiscal documento suficiente para comprovar a prestao de servios de veiculao de anncios de rdios, jornais e televiso. Naquele caso, deparava-se o Tribunal em saber se determinados servios de veiculao haviam sido ou no prestados [oriundos da Dispensa de Licitao 5/2001], situao analisada e acolhida pela Unidade Tcnica que contou com anuncia do Relator e sequer foi mencionada em seu voto, muito menos nos termos do Acrdo 1300/2003 - Primeira Cmara. No caso ora em exame, deseja-se aferir o grau de sustentao dos controles internos do rgo, controles esses obrigatrios por lei. A Lei 4.320/64, ao tratar do pagamento da despesa pblica, impe ao gestor:
Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao.
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Os professores J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis3, comentando o art. 63 supra, ensinam que, verbis: (...) A liquidao , pois, a verificao do implemento de condio. (...) Trata-se de verificar o direito do credor ao pagamento, isto , verificar se o implemento de condio foi cumprido . Isto se faz com base em ttulos e documentos. Muito bem, mas h um ponto central a considerar: a verificao objetiva do cumprimento contratual. O documento apenas o aspecto formal da processualstica. A fase de liquidao deve comportar a verificao in loco do cumprimento da obrigao por parte do contratante. Foi a obra, por exemplo, construda dentro das especificaes contratadas? Foi o material entregue dentro das especificaes estabelecidas no edital de concorrncia ou de outra forma de licitao? Foi o servio entregue dentro das especificaes? O mvel entregue corresponde ao pedido? E assim por diante. Trata-se de uma espcie de auditoria de obras e servios, a fim de evitar obras e servios fantasmas. (...) O documento de liquidao, portanto, deve refletir uma realidade objetiva. [original sem negritos] Em complemento lio dos professores, pode-se destacar que a obrigao da correta liquidao da despesa nus do rgo que a executa e o reflexo da realidade objetiva ser to prximo quanto melhor dotado o sistema de controles internos do rgo. importante destacar que, diferentemente do controle de bens materiais, cuja existncia fsica pode ser comprovada sem maiores restries, no controle de veiculao de mdia, o gestor est diante de servios impalpveis e, portanto, deve se cercar de maiores cuidados para atestar a execuo dos servios encomendados. O procedimento adotado pelo rgo, contudo, transfere a responsabilidade da liquidao da despesa pblica para as agncias contratadas, que teriam os relatrios de fiscalizao adquiridos de empresas controladoras e que acionariam os veculos de comunicao caso houvesse alguma discrepncia entre os dados desses relatrios e os servios previamente acertados.
In A Lei 4.320 Comentada, 28 edio, Rio de Janeiro, Ibam, 1998, pgs.123 e 124.
Sob o ponto de vista do controle, a situao insustentvel, at porque grande parte das receitas financeiras das prprias agncias derivada dos custos de veiculao pagos pela Administrao. Ainda que se admitisse a liquidao da despesa por parte das agncias, a ausncia dos relatrios de fiscalizao que demonstrassem a veiculao das aes questionadas pela equipe de auditoria mostra que o procedimento deficiente. Os argumentos da defesa contidos na alnea e, no sentido de que deve este Tribunal solicitar o pronunciamento das empresas beneficiadas pelos pagamentos do rgo se no aceitar as justificativas apresentadas, tambm no devem prosperar. Perceba-se que a equipe de auditoria no questionou a atitude adotada pelas maiores redes de TV do pas de no mais fornecer comprovantes de veiculao e sim a ausncia de mecanismos de controles internos do rgo que garantam a efetiva prestao dos servios pagos. Quem deve adotar as medidas cabveis com vistas a solucionar o problema so os prprios gestores, identificando, inclusive, as melhores ferramentas de controle. Alm disso, na situao sob exame, a equipe de auditoria no caracterizou a ocorrncia de dano ao errio, desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos que obrigaria este Tribunal a fixar a responsabilidade solidria dos envolvidos, nos termos do 2 do art. 16 da Lei 8.443/92. Isso no descaracteriza, todavia, o atesto temerrio da despesa nos casos de liquidao da despesa de veiculao em TV com base apenas na nota fiscal do veculo, tendo em vista, repise-se, a ausncia de controles internos do rgo. Assim, as justificativas apresentadas no elidem as falhas de controle de veiculao de mdia televisiva e, portanto, no devem ser acatadas. No caso da mdia rdio, os pontos fulcrais destacados pela defesa podem ser sintetizados da seguinte maneira: a) a figura dos representantes reconhecida pela Lei 4.680/65 e o uso deles necessrio para viabilizar, sob o ponto de vista econmico, a penetrao da comunicao de governo nos diversos municpios do pas, mormente nas reas mais isoladas; b) a Secom/PR reconhecia que as notas fiscais emitidas pelos representantes estavam aptas liquidao, em consonncia com as prticas de mercado citadas nas normas-padro da Associao Brasileira de Representantes de Veculos de Comunicao Abre; c) esse procedimento vinha sendo praticado h dcadas pelas agncias de publicidade que prestam servio ao Governo Federal sem qualquer questionamento por parte dos rgos de controle; d) a exigncia de um nvel mais profundo de aferio da veiculao levaria profuso gigantesca de material fonogrfico, oriunda de milhares de emissoras de radiodifuso do pas, que seria arquivado na Secom/PR, tornando a gesto destas iniciativas algo impraticvel; e) os casos relacionados com a liquidao de despesas sem comprovante de veiculao ou com comprovante de veiculao sem a logomarca da rdio que divulgou o anncio trataram-se de anncios veiculados por grandes redes, s quais podem ser aplicados os esclarecimentos prestados quanto comprovao das veiculaes na mdia televisiva, ou seja, havia fiscalizao por empresa controladora, cujos relatrios poderiam substituir os comprovantes de exibio; f) o risco de falsidade numa nota fiscal o mesmo se comparado a um comprovante de exibio, j que ambos so firmados pela emissora interessada;
g) a Secom/PR, a partir de julho de 2005, determinou s agncias contratadas que encaminhassem ao rgo as notas fiscais das despesas de veiculao acompanhadas das respectivas notas fiscais dos veculos, sob pena de no liquidao/pagamento dos servios. No que diz respeito aos pontos destacados nas alneas a a d supra, a equipe de auditoria no questionou o uso de representantes como intermedirio na veiculao por meio de rdio ou jornal e sim a liquidao da despesa sem a nota fiscal do veculo que divulgou o anncio encomendado pelo rgo. A defesa afirma que, ao liquidar as despesas com base na nota fiscal dos representantes, a Secom/PR seguia prticas de mercado tratadas em normas-padro de entidade privada (Abre). Apesar de no apresentar o teor de tais normas, o procedimento adotado vai de encontro ao Decreto 57.690/66, que regula a prpria Lei 4.680/65 citada pela defesa. Os arts. 14 e 15 do referido regulamento, in verbis, dispem: Art. 14.O preo dos servios prestados pelo Veculo de Divulgao ser por este fixado em Tabela pblica, aplicvel a todos os compradores, em igualdade de condies, incumbindo ao Veculo respeit-la e fazer com que seja respeitada por seus Representantes. Art. 15. O faturamento da divulgao ser feito em nome do Anunciante, devendo o Veculo de Divulgao remet-lo Agncia responsvel pela propaganda. [sem grifos no original] O prprio rgo reconhece os dispositivos citados, tanto que serviram de base para exigir das agncias a nota fiscal dos veculos em setembro de 2005 (fls. 2351/2357). Aplica-se ao caso ora em exame a mesma anlise efetuada para a falha na liquidao da despesa com a veiculao em mdia televisiva. O fato de o rgo ter alterado as suas rotinas, passando a exigir documento fundamental na liquidao da despesa pblica, ainda que conte para amenizar a reprobabilidade da conduta dos responsveis, no corrige o atesto temerrio feito no passado, mormente quando se verifica a permissividade para o descumprimento do Decreto 57.690/66 e o tempo levado para promover a alterao. No acolhe os responsveis o argumento de que a prtica no fora questionada pelos rgos de controle (alnea c), simplesmente porque o no questionamento no implica em anuncia do procedimento por esses rgos. Afirmar que a prtica corriqueira no mbito dos rgos e entidades do Governo Federal o mesmo que informar a inexistncia de controle de veiculao feito internamente por esses entes, argumento que no deve ser aceito pelo TCU. Os cuidados para a regular liquidao da despesa tratados nesta instruo no devem ser confundidos com o aprofundamento de aferio da veiculao citado pela defesa (alnea d). No se trata de exigir a armazenagem fonogrfica nas dependncias do rgo de todos os programas de rdios em que foram veiculados anncios contratados pelo Governo Federal e sim que o atesto fosse dado com a presena da nota fiscal do veculo junto com outro instrumento que pudesse indicar que os servios foram prestados. A equipe de auditoria nem cogitou em desqualificar os comprovantes de exibio como um desses instrumentos, como parece sugerir a defesa (alnea f), pois com tais documentos e com a efetiva fiscalizao dos contratos no somente possvel identificar o prestador dos servios, a data, o horrio e o programa em que o anncio foi veiculado (que serve de parmetro de comparao com os servios contratados), como serve de prova em caso de declarao falsa do emissor, delito tipificado no art. 299 do Cdigo Penal Brasileiro.
Relativamente aos casos de liquidao de despesas sem comprovante de veiculao ou com comprovante de veiculao sem a logomarca da rdio que divulgou o anncio, a defesa afirma que tratam de anncios em grandes redes, cujo controle seria feito por meio de relatrios adquiridos pelas agncias de empresas fiscalizadoras, como por exemplo, o Ibope Monitor. Apesar da afirmao, a defesa no apresentou documentos que pudessem confirm-la. Ou seja, tal qual no caso da mdia televisiva, no encaminhou relatrios de empresa fiscalizadora que atestem a veiculao em rdio das aes questionadas no relatrio de auditoria (Mudando o Brasil Fase IV PIT 04/122; Pro-jovem PIT 05/097 e Inaugurao do Aeroporto de Petrolina PIT 04/105 fl. 1500). Aliado a esse fato, a prpria defesa informa que os mecanismos de fiscalizao independente somente esto disponveis para as grandes redes e h veculos que, pela sua localizao, levantam suspeitas acerca do porte e que poderiam no ser fiscalizadas pelas empresas especializadas, como por exemplo: Rdio Meio Norte FM, no Piau (fls. 757/758); Rdio Liberdade FM, em Sergipe (fls. 772/773) e Rdio Brasil Central AM, em Gois (fls. 781/782). Dessa forma, as justificativas apresentadas no elidem as falhas de controle da mdia em questo e, portanto, no devem ser acatadas. No caso da mdia jornal, a defesa afirma que todas as respostas apresentadas quanto s veiculaes de rdio se aplicam utilizao dos representantes desse tipo de mdia. O problema detectado na fiscalizao do TCU foi a ausncia de nota fiscal do veculo contratado nos casos de veiculao por meio de representante, pesando favoravelmente aos responsveis o fato de a equipe de auditoria ter constatado que nos processos de liquidao da despesa analisados havia sempre um exemplar original da pgina em que o anncio foi publicado, o que comprovaria a efetiva execuo dos servios. Por conta disso, a situao encontrada, isoladamente, representa uma falha formal na conduta dos responsveis que pode ser sanada a partir da proposta de determinao elaborada ao final do presente tpico. No caso da mdia exterior, a defesa concentra-se nos seguintes trs pontos: a) o rgo continua entendendo que a melhor forma de controle o relatrio de vistoria da agncia de propaganda, mas j determinou que, alm desse relatrio, sejam anexados os registros fotogrficos das peas veiculadas no exterior; b) a prtica da Secom/PR revelava-se, mutatis mudandis, em consonncia com o que j decidiu o TCU no mencionado TC 001.162/2001-5; c) o material encaminhado pela agncia que conduziu a ao questionada pela equipe do TCU (anexo 2 e o seu volume 1), que apresenta cpia dos registros fotogrficos referentes totalidade das aes objeto das censuras do relatrio de auditoria, comprova a execuo dos servios. A assertiva da alnea a mostra que, pelo menos at os trabalhos de fiscalizao do TCU, o controle de veiculao de mdia exterior tambm ficava a cargo das agncias contratadas, sendo prerrogativa destas apresentar ou no registros fotogrficos dos anncios. Ou seja, comprova a ausncia de mecanismos internos do rgo citada no relatrio de auditoria (fl. 1499). O assunto apontado na alnea b j foi devidamente tratado nesta instruo tambm quando da anlise do controle de veiculao em TV, restando patente que o processo citado pela defesa, na verdade o TC 011.162/2001-5, no autoriza a entendimento desta Corte de Contas que considere satisfatria a liquidao da despesa na forma realizada pela Secom/PR at ento.
Diante disso, aplica-se ao caso vertente a anlise feita sobre a regular liquidao da despesa e os cuidados que devem ser tomados pelo gestor do gasto pblico no caso do controle de veiculao em mdia televisiva. Quanto ao ponto da alnea c, mesmo que os elementos apresentados pela agncia responsvel pela conduo da ao questionada (Mdia Exterior PIT 04/247) refletissem com exatido a assertiva da defesa (pois, conforme se ver, apresentam uma srie de falhas), a providncia foi tomada em virtude dos trabalhos deste Tribunal e, considerando que essas falhas no foram identificadas pelos mecanismos de controle do rgo, mantm-se o efeito de atesto temerrio da despesa pblica registrado no relatrio de auditoria. A tabela a seguir, confeccionada a partir dos elementos enviados pela defesa (anexo 2 e o seu volume 1), apresenta inmeras falhas nos documentos, que vo desde a simples ausncia de data nas fotografias dos anncios at a presena de fotos datadas de 2003 para atestar servios contratados em 2004 e divergncias de endereos de fixao do anncio na referncia fotogrfica e na nota fiscal da empresa prestadora do servio ou do representante.
Nota Fiscal da Data de Falha no Documento Apresentado Referncia no Agncia (N) Emisso Anexo 2 (fls.) 3727 10/11/2004 Fotos sem datas 5 3728 10/11/2004 NF fala em 20 bancas de jornal e s h 3 fotos sem 7/11 datas 3734 10/11/2004 Foto sem data 15 3736 10/11/2004 NF fala de 3 front lights e aponta os endereos, mas 17/20 esses so diferentes dos de referncia das fotos, que no tm datas 3737 10/11/2004 Fotos com data de 2003 (fls. 26, 29, 30, 32, 34, 39, 41), 22/47 sendo o evento contratado em 2004. NF diz 120 busdoor e s h 24 fotos 3738 10/11/2004 NF diz 8 painis de plataforma e 100 quadros internos 49/53 de vages, mas s h 3 fotos sem datas e sem possibilidade de identificao do local 3821 12/11/2004 Nenhum documento informa o nmero de bancas de 54/63 jornais e revistas que receberam os cartazes. Se for idntico ao contratado pela NF 4335 (fl. 119), pois h identidade do valor e da empresa subcontratada (fl. 120), seriam 10 locais (fl. 121), mas s h 7 fotos 3822 12/11/2004 NF fala em dois painis, mas as fotos no permitem 65/68 identificar a localizao deles 3846 12/11/2004 No h fotos 71/80 3851 12/11/2004 Fotos sem datas 82/85 3885 17/11/2004 Fotos sem datas 87/99 3886 17/11/2004 NF fala em 11 cartazes (fl. 101), documento da 101/114 subcontratada fala o perodo de exposio de 23/10 a 05/11/2004 (fl. 103), mas h fotos sem datas (fls. 104, 107, 110 a 114) e fotos fora do perodo de exposio (fl. 105, 106 e 109). 3929 17/11/2004 Foto sem data 118 4335 08/12/2004 A NF no informa o nmero de bancas de jornais e 120/128 revistas que receberam os cartazes (fl. 120), h documento da agncia que traz essa informao, 10 (fl. 121), mas s h 6 fotos
Nota Fiscal da Data de Falha no Documento Apresentado Referncia no Agncia (N) Emisso Anexo 2 (fls.) 4347 08/12/2004 NF diz 120 busdoor e s h 12 fotos 132/146 4348 08/12/2004 NF diz 8 painis de plataforma e 100 quadros internos 148/154 de vages, mas s h 4 fotos sem datas e sem possibilidade de identificao do local 4349 08/12/2004 Fotos sem datas 159/163 4350 08/12/2004 Localizao do anncio em documento da agncia (fl. 166/168 166) diferente do endereo da foto sem data (fl. 168) 4353 08/12/2004 Fotos sem datas 173/175 4360 08/12/2004 Foto sem data 183 4467 14/12/2004 Fotos sem datas 187/189 4468 14/12/2004 Fotos sem datas e NF fala em 20 bancas de jornais 191/194 e s h 2 fotos 4469 14/12/2004 NF diz 3 front lights , mas s h duas fotos com 196/200 referncia a um mesmo endereo que diferente dos trs endereos na NF 4840 27/12/2004 NF incompleta (fl. 202), mas h cpia integral (fl. 687 202/206 do volume principal) que fala em 10 cartazes, contudo s h 4 fotos 4846 27/12/2004 Fotos sem datas 212/222 5107 06/01/2005 Foto sem data 226 5119 07/01/2005 NF fala de 5 endereos de localizao dos front ligts, 230/233 mas s h 4 fotos sem datas 5124 07/01/2005 No h como identificar a quantidade de anncios 235/238 Fotos sem datas 5125 07/01/2005 NF diz 3 front lights , mas s h uma foto com referncia 240/242 a um endereo diferente dos trs indicados na NF 5126 07/01/2005 Fotos sem datas e sem possibilidade de se identificar o 246/247 local do anncio 5240 18/01/2005 Fotos sem datas (fl. 254), com data de 2003 (fl. 253), 249/261 sendo o evento contratado em 2004. NF diz 120 busdoor, cujo perodo de veiculao seria dez/2004, mas s h 11 fotos e nenhuma envolvendo o perodo referido 5241 18/01/2005 NF diz 8 painis de plataforma e 100 quadros internos 263/268 de vages, mas s h 3 fotos sem datas 5242 18/01/2005 Fotos sem datas 273/274 5284 21/01/2005 No h fotos 276/284 6600 24/05/2005 Fotos sem datas 288/293
Assim, tambm nesse caso, as justificativas apresentadas no elidem as falhas de controle de veiculao em mdia exterior e, por conseguinte, tambm no devem ser acatadas. Ante o exposto prope-se a rejeio das justificativas apresentadas pelo Srs. Jafete Abraho, Expedito Carlos Barsotti e Luiz Antonio Moreti e que lhes sejam aplicada a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92. No obstante a defesa informar que, aps os trabalhos da auditoria, o rgo adotou medidas para melhorar os controles de veiculao, como a exigncia de relatrio de empresas fiscalizadoras, no caso da mdia em TV, de notas fiscais dos veculos, no caso de rdio e jornal, e relatrios fotogrficos, no caso de mdia exterior, entende-se que, em razo da importncia do tema, deve este Tribunal formalizar determinao ao rgo para solucionar por completo as falhas de controle.
Dessa forma, prope-se determinao Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica para que, tendo em vista o disposto no art. 63 da Lei 4.320/64, promova, tendo em vista o disposto no art. 63 da Lei 4.320/64, a implantao de mecanismos internos de controle para comprovar a efetiva execuo dos servios relacionados com a veiculao nos diversos tipos de mdia, com documentos que possam servir de base segura para o estgio da liquidao da despesa, de forma a evitar o pagamento por servios sem comprovao de execuo. 4. Execuo de despesas fora do objeto do contrato O relatrio de auditoria consignou que a Secom/PR vinha utilizando os contratos de publicidade e propaganda para aquisio de mltiplos servios. Apesar de se notar sensvel diferena na definio do objeto entre o Contrato 03/2001, que se apresentava bastante abrangente, e os Contratos 51, 52 e 53/2003, muito mais restritivos, esse fato no impediu que, por meio destes ltimos, o rgo contratasse servios de montagem de estandes, monitoramento de mdia, pesquisa de opinio e assessoramento, expressamente previstos no objeto do primeiro contrato e ausentes nos instrumentos de 2003. Alm disso, este Tribunal j havia determinado ao rgo que se abstivesse de aprovar minutas de editais de licitao com objeto mltiplos, tendo por base as deliberaes contidas na Deciso 650/97 Plenrio, que j alertara para a irregularidade de se incluir em um mesmo instrumento servios de natureza to diversa, tais como assessoramento, criao de anncios e pesquisa de opinio. Em conseqncia dos indcios de irregularidade e do possvel descumprimento de determinao do TCU, foi promovida a audincia dos servidores que autorizaram a execuo das referidas despesas. 4.1 Razes de justificativa dos responsveis 4.1.1 Angela Maria Tavares Chaves (fls. 2035/2039) A responsvel, que se defende por ter autorizado a subcontratao de pesquisas quantitativas e qualitativas na ao Bolsa Famlia 2003 (PIT 03/018), conduzida pela agncia Duda Mendona, afirma, na essncia, que: - no era de sua competncia elaborar ou aprovar minutas de editais, o que jamais o fez; por essa razo e por no fazer parte da administrao anterior, no teve conhecimento das exigncias do TCU; - o objeto dos contratos de publicidade, que, segundo a equipe de auditoria, levaram em considerao as restries impostas pelo TCU, autorizava no final da sua definio a execuo de outras aes destinadas a subsidiar e orientar os esforos publicitrios e a pesquisa de mercado uma ao essencial para essa finalidade; - no seu entender, a pesquisa de mercado estava enquadrada no objeto dos contratos; - h uma diferena tcnica fundamental, talvez desconhecida pelos analistas do TCU que confessaram no contar com especialistas na rea de publicidade em sua equipe, entre pesquisa de opinio e pesquisa de mercado; - a pesquisa de opinio um estudo que envolve a Sociologia, a Psicologia Social, a Cincia Poltica, entre outras disciplinas; opinio, na definio de Monique Augras, citada por Sidinia Freitas, professora da USP, um fenmeno social. Existe apenas em relao a um grupo, um dos modos de expresso desse grupo e difunde-se utilizando as redes de comunicao do grupo; - a pesquisa de mercado, segundo o Ibope, ...ferramenta para obteno de informaes representativas sobre determinado pblico-alvo. Alm de permitir o teste de novas hipteses, conceitos
ou produtos, a pesquisa de mercado auxilia na identificao de problemas e ajuda a traar perfis de consumidores e mercados; - o TCU determinou que, em futuras licitaes, no fosse includa a autorizao para subcontrataes de pesquisa de opinio pblica, contudo as definies apresentadas mostram que pesquisa de mercado e de opinio so servios totalmente diversos; - a pesquisa de mercado necessria a fim de orientar a campanha publicitria que ir ser desenvolvida pela agncia, uma ferramenta da campanha publicitria includa entre as aes destinadas a subsidiar e orientar os esforos publicitrios, nos mesmos termos do objeto dos contratos; - no houve desvio na sua conduta, vez que a aprovao da pesquisa de mercado deu-se no intuito de que a campanha atingisse o fim almejado, qual seja, orientar os cidados que dela poderiam usufruir. Aps justificar a aprovao das pesquisas, a responsvel complementa que os trs motivos pelos quais foi ouvida em audincia decorreram da sua atuao como fiscal dos contratos, atividade, segundo ela, por demais onerosa e quase sempre acompanhada por outras atribuies. Fala que no seu caso, alm de ser a servidora designada para a fiscalizao dos contratos, ocupava o cargo de Subsecretria de Publicidade, em que, por determinao do Decreto 4.779/2003, lhe eram atribudas vrias obrigaes, entre elas, a de estabelecer diretrizes para aes publicitrias de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal. Acrescenta que o meio publicitrio segue as regras comuns de mercado, que em muito se distanciam dos procedimentos rgidos a que se submete a Administrao Pblica. Tais procedimentos, embora moralizantes e necessrios, se confrontam com o frentico ritmo de trabalho de uma agncia de publicidade, o que explica a solicitao de oramentos via telefone, fax ou internet, para depois serem encaminhados oficialmente. Registra que no perodo em que atuou frente da Subsecretaria de Publicidade o quantitativo de servidores era a metade do disponvel atualmente, o que dificultou a tarefa de acompanhamento e fiscalizao dos contratos de publicidade, mas que nesse perodo otimizou os recursos do Executivo Federal na rea de publicidade, como reconheceram os meios de comunicao especializados. Pelo que exps, requereu que fossem acatadas as suas justificativas. 4.1.2 Silvia Sardinha Ferro (fls. 2100/2110) A responsvel, que se defende por ter autorizado a subcontratao de servios de informtica e de pesquisas quantitativas e qualitativas, justifica, na essncia, que: - a questo da responsabilidade pelas autorizaes questionadas pela equipe de auditoria deve ser analisada sobre o prisma das competncias estabelecidas no anexo I do Decreto 4.779/2003; - como titular da Diretoria de Atendimento, cujas competncias esto estabelecidas no art. 12 do referido anexo I, no tinha o poder decisrio sobre contratao; - em nenhum momento foi nomeada como gestora tcnica dos contratos, o que poderia ter permitido a ampliao de suas atribuies alm das destacadas no citado dispositivo; - a Diretora de Atendimento Administrao Direta, cargo que ocupava, desempenha as seguintes atribuies: a) recebimento de demandas de comunicao das reas internas da Secom/PR e dos rgos do Governo Federal que no dispem de contrato com agncias de publicidade, b) acompanhamento da produo de aes publicitrias da Secom/PR, c) repasse das tarefas s agncias
depois de autorizadas pelos superiores internos, d) anlise de aspectos tcnico-publicitrios de aes de comunicao dos rgos do Governo Federal; - a equipe de atendimento composta por trs diretorias Administrao Direta, Indireta e Institucional e de um pequeno grupo de assessores que atuam de maneira compartilhada entre as trs diretorias; - na prtica, sempre coube Subsecretaria de Publicidade atuar como centralizadora no repasse de demandas s agncias de publicidade, aps a autorizao da contratao pelos nveis superiores; - diretores e assessores, no exerccio de suas funes, atestam documentos de contratao dos servios, sempre a ttulo de indicar que: a) as aes publicitrias estavam com os preos aprovados pela rea de custos; b) as aes demandadas pelas reas internas j haviam passado pela avaliao dos aspectos publicitrios, c) so responsveis pelo acompanhamento da operao publicitria, d) os processos, bem como os seus objetos, j esto definidos pela rea competente; - diante disso, a assinatura da responsvel nas aes relacionadas com a realizao de pesquisas (PIT 04/271, PIT 04/183 e PIT 04/285) obedeceu rotina burocrtica da rea de publicidade e ocorreu sempre depois da deciso superior da autorizao da subcontratao; - sua responsabilidade nessas aes limitou-se a recepcionar e encaminhar as demandas autorizadas preliminarmente pelos superiores hierrquicos para a contratao por meio das agncias de publicidade; - no houve contribuio tcnica da Diretoria de Atendimento, pois as especificaes foram definidas pela Secretaria Adjunta em conjunto com as agncias por meio de reunies presenciais; - em decorrncia da inadequao dos campos dos documentos analisados pela equipe de auditoria, quanto delimitao das responsabilidades dos servidores envolvidos no processo, a Secom/PR j adotou alteraes no contedo dos documentos, de forma que cada participante se responsabilize pela suas competncias, conforme pode ser observado nos novos modelos de Planilhas de Aes de Divulgao e Estimativa de Custos (fl. 2129); - a adoo das novas planilhas deixa clara a atribuio de cada rea e cargo, delimitando os responsveis pela: aprovao dos custos, aprovao de contedo tcnico e autorizao da contratao dos servios; - no que se refere subcontratao de servios de informtica, as contrataes relacionaram-se com a reestruturao dos portais www.brasil.gov.br e www.presidencia.gov.br, sob a responsabilidade da Secom/PR, que tem a atribuio legal de definir a identidade visual dos stios do governo e coordenar o Comit Tcnico de Gesto dos Stios; - as aes no objetivaram contratar empresas prestadoras de servios de informtica, esses prestados Secom/PR pelo Serpro, e sim a contratao de empresas especializadas capazes de buscar solues de comunicao para desafios impostos, com a colaborao de equipes multifacetadas, envolvendo profissionais como: programadores, criadores, desenhistas, jornalistas, tradutores, designers etc.; - a contratao dos servios teve o propsito de ofertar ao Governo condies para: uso do portal do Governo Federal como meio de suporte s campanhas publicitrias, disseminar informaes sobre assuntos de interesse da sociedade, estimular a sociedade a interagir com o Governo Federal, realizar ampla difuso dos direitos dos cidados e dos servios colocados sua disposio, promover o Brasil no exterior, esclarecer sobre os projetos e polticas do Governo Federal, considerando que a ferramenta proporciona o aprofundamento de informaes, ao contrrio do rdio e da televiso;
- todos os servios subcontratados caracterizaram-se como aes destinadas a permitir o uso do portal como parte do esforo de comunicao, tratando-se de uma ao de comunicao, sob o ponto de vista tcnico, de difcil observao por espectadores externos ao processo, pelo inusitado canal e pela ausncia de doutrina e definies claras sobre os limites e as intersees das equipes tcnicas criativas; - as contrataes em questo se referem a um mesmo projeto, composto de trs PIT (03/052, 04/062 e 04/211), sendo que a responsabilidade da Diretoria de Atendimento tambm se restringiu a recepcionar e a encaminhar as demandas previamente autorizadas pelos nveis superiores da Secom/PR para a contratao pelas agncias de publicidade; - os atestos efetuados pela responsvel, constantes nos PIT 04/062 e 04/211, tiveram a funo de encaminhar a finalizao da ao autorizada em 2003. Pelo que exps, solicitou, em outras palavras, que fossem acolhidas suas razes de justificativa. 4.1.3 Carla Maria Russi (fl. 2133) A responsvel, que foi ouvida em audincia por ter autorizado a subcontratao de evento pontual, incluindo servios de recepcionista, alimentao, hospedagem transporte e locao de equipamentos de informtica, no mbito da ao Marcha dos Prefeitos (PIT 04/048), informa que os servios subcontratados inserem-se no objeto do contrato firmado entre a Secom/PR e a agncia Lew, Lara. Entretanto, assevera que no tomou nenhuma deciso quanto contratao da referida agncia para o desenvolvimento da ao de comunicao. Comunica que revoga os poderes outorgados a advogados para represent-la nos presentes autos por considerar dispensvel a sua defesa. Requer, em outras palavras, que sejam acatadas suas justificativas. 4.1.4 Alexandre Pinheiro de Moraes Rgo (fls. 1986/1987) O responsvel, que se defende por ter autorizado a subcontratao de servios de informtica, nas aes Reformulao dos Stios do Governo Federal (PIT 04/062 e PIT 04/211), ambas conduzidas pela agncia Lew, Lara, esclarece, na essncia, que: - em funo das atribuies definidas no art. 8 do anexo I do Decreto 4.779/2003, o cargo de Diretor de Publicaes da Secom/PR no tinha competncia para autorizar a execuo de quaisquer despesas; - no exerccio das suas funes como ocupante poca do referido cargo, no autorizou nenhuma despesa de ao de comunicao desenvolvida pelo rgo; - no foi, nem poderia ser responsvel pela deciso de realizar as aes questionadas pela equipe de auditoria ou pela deciso de contratar os respectivos servios; - em razo da atribuio do cargo que ocupava, relacionada oferta de informaes do Governo Federal por meio dos seus stios na internet, colaborou tecnicamente, seguindo determinao dos seus superiores, na superviso da execuo das aes citadas pela equipe do TCU, no sentido de contribuir para que os resultados atendessem ao interesse pblico; - em funo dessa colaborao tcnica, sua assinatura consta em alguns documentos relacionados com as citadas aes de comunicao, sempre no sentido de atestar que os servios estavam sendo devidamente executados, sem avalizar o mrito da contratao; - as aes seriam levadas a efeito com ou sem a sua participao. 4.1.5 Demais servidores da ex-Secom/PR (fls. 2265/2312)
A defesa dos responsveis alega que: - a Deciso 650/97 no se dedicou amide anlise das peculiaridades dos contratos firmados com agncias de publicidade ou dos servios por elas prestados, o subitem 1.6 da referida deciso no foi precedido de anlise mais detalhada, pois o relatrio incluiu a matria no tpico Outras irregularidades e disfunes, ao que dedicou dois singelos pargrafos, verbis: 25. A obrigatoriedade da utilizao de agncia de propaganda estatuda no art. 8 do Decreto n 785/93 alcana o Embratur, apesar de os servios publicitrios demandados por aquele instituto no serem, ao contrrio do que ocorre na quase totalidade das unidades da Administrao, acessrios ou temporrios. A equipe considera que deve ser aberta na regra em questo exceo para o Embratur. 26. A respeito disso, convm atentar para o fato de que a nova estrutura do Embratur (assim como a antiga) conta com Diretoria de Marketing contendo Departamentos de Propaganda, de Eventos e de Estudos e Pesquisas Mercadolgicas. Nos parece clara a possibilidade de que esta Diretoria preste pelo menos parte dos servios de publicidade tradicionalmente encomendados s agncias do ramo. - no h, ante a citao, qualquer anlise detalhada que aponte as razes especficas, seja para esclarecer o alcance das expresses criao de anncios e pesquisa de opinio seja para justificar por que deveria a Diretoria de Marketing da Embratur prestar diretamente esses trs servios; - mais do que isso, pela Deciso 650/97, o Tribunal reconheceu que estava excluindo do objeto do contrato de publicidade tradicionalmente encomendados s agncias do ramo ou seja, reconheceu expressamente tratar no apenas de servios de publicidade (que constituem o objeto dos contratos firmados junto s agncias) como servios tradicionalmente prestados pelas agncias; - a falta de melhores esclarecimentos e fundamentao na deciso citada faz com que a expresso usada objetos mltiplos no seja unvoca, haja vista o uso da locuo tais como; - pode-se extrair da referida deciso que ela partiu de premissa de que seria possvel que a Diretoria de Marketing da Embratur executasse alguns dos servios de publicidade, assim, possvel afirmar, tambm, que esse juzo de possibilidade teria sido aquele que conduziu concluso de que o assessoramento, a criao de anncios e as pesquisas de opinio no fossem demandados s agncias; - destaque-se que mesmo a criao de anncios era considerada parte dos mencionados objetos mltiplos, ou seja, exatamente o ponto em que mais carecem os rgos contratantes da expertise das agncias era considerado fora do objeto dos contratos firmados pela administrao com as agncias de publicidade na Deciso 650/97, isso sem qualquer fundamentao especfica; - a Deciso 650/97 inaugurou as recomendaes do TCU em face dos contratos firmados junto as agncias de publicidade e, ao faz-lo no ostentou a necessria clareza para poder iluminar e instruir os agentes pblicos atuantes nesse setor da administrao, no podendo ser acolhida com a fora de um precedente especfico como sugere a equipe de auditoria; - na Relao 17/2001, apreciada pela 2 Cmara do Tribunal em 22/03/2001 (TC 14.133/1999), o Tribunal tratou novamente do tema para determinar absteno restrita subcontratao de pesquisas de opinio, sem maiores consideraes acerca do restante das consideraes constantes da Deciso 650/97; - o terceiro e ltimo precedente do TCU mencionado pelo relatrio de auditoria diz respeito ao Acrdo 1805/2003, por meio do qual o Tribunal imps Secom/PR a responsabilidade de exigir dos rgos pblicos vinculados ao Sicom alteraes nos futuros contratos a serem firmados com as agncias de publicidade para excluir a possibilidade de que tivessem objetos mltiplos, relativamente
assessoria de imprensa e relaes pblicas, no desenvolvimento de pesquisas de mercado e de opinio, conquanto em relao a esta ltima a Relao 17/2001 j houvesse endereado determinao a rgo centralizado vinculado Presidncia da Repblica; - na prtica, o Tribunal entendeu que no poderia exigir da Embratur, que integra o Sicom, o cumprimento da Deciso 650/97, deveria exigi-lo da Secom/PR, afirmando, para isso, que o ponto central a ser abordado a utilizao de minuta de contrato padro da Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica - Secom/PR para prestao de servios de publicidade, no mbito do Governo Federal, em desacordo com a deciso j citada desta Corte; - por essa razo, a Corte de Contas resolveu acolher as razes de justificativa de gestor da empresa, no o sancionando como sugeriam os auditores, pelo descumprimento da referida deciso, deliberou-se apenas determinar Secretaria de Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica - Secom/PR que, doravante, no aprove minutas de editais para contratao de servios de publicidade com clusula prevendo a realizao de aes de patrocnio pela futura contratada, bem como observe as deliberaes contidas na Deciso n 650/97 - Plenrio, abstendo-se de aprovar minutas de editais de licitao com objetos mltiplos e clusula atribuindo a terceiros a gesto de recursos pblicos; - h de ser considerada uma evoluo em relao anterior Deciso 650/97 - Plenrio no apenas no plano subjetivo (da definio das responsabilidades pessoais), mas tambm no plano objetivo; o Acrdo 1805/2003 forneceu importante baliza para a inteleco do quanto desejava, em parte, a Deciso 650/97; - a Deciso 650/97, apesar de partir da premissa de que seria possvel ao rgo prestar parte dos servios de publicidade tradicionalmente encomendados s agncias do ramo, ao fazer as determinaes foi genrica, estabelecendo restries ao recebimento de verbas de patrocnio no mbito dos contratos de publicidade; - seis anos depois, o Acrdo 1805/2003 foi claramente menos abrangente considerando que nem todos os patrocnios estariam fora do objeto dos contratos firmados com agncias de publicidade, mas apenas aqueles em que fosse possvel a atuao direta do contratante; - mutatis mutandis, o mesmo h de se verificar em relao a outros servios de publicidade tradicionalmente encomendados das agncias, ou seja, ainda que as decises tratem genericamente de servios subcontratados, h de se reconhecer que s estaro fora do objeto do contrato os servios em que seja possvel a atuao direta do rgo ou entidade contratante; - excludo esse esclarecimento que pode ser extrado da modificao do comando emanado da Corte o Acrdo 1805/2003 no supriu as lacunas quanto motivao ou quanto preciso de seus comandos que se verificavam na Deciso 650/97; - acrescente-se que a ausncia de fiscalizaes subseqentes fez com que essa ausncia de um maior detalhamento do entendimento emanado desse conjunto de determinaes do TCU pudesse cristalizar entendimentos construdos no seio da Secom/PR, bem como dos integrantes do Sicom, quanto matria; - nunca houve o propsito de contrariar os entendimentos desta Corte de Contas e, como bem reconheceram os senhores auditores, a redao da clusula contratual dos novos contratos firmados pela Secom/PR ilustra o reconhecimento de que o objeto do contrato haveria de ser reduzido; - antes se entendia que estaria includa de forma explcita no contrato uma srie de servios que, na nova redao, no mais tem essa presuno de integrar o objeto contratado; assim, entendia-se, por exemplo, que as aes de assessoria de imprensa e relaes pblicas estavam necessariamente
inclusas nos contratos firmados junto s agncias de publicidade, o que fazia com que fosse usual a contratao de tais assessorias por longo prazo, sem vinculao a um objeto de comunicao definido; - contra tal espcie de ocorrncia, segundo entendem os responsveis, que o Tribunal de Contas da Unio se voltou nas decises acerca da matria; - a nova redao, ao excluir a expresso apoio na execuo de aes de assessoria de imprensa, relaes pblicas, promoo e patrocnios, no o fez de modo a excluir integralmente a possibilidade de contrataes do gnero no mbito do relacionamento junto a agncias de publicidade, mas apenas no intuito de desfazer a imagem anterior de que contrataes do gnero necessria e implicitamente estariam includas no contrato firmado junto s agncias; - o novo contrato, porm, claramente incluiu em sua parte final a execuo de outras aes destinada a subsidiar e orientar os esforos publicitrios, assim, a subcontratao de assessoria de imprensa pura e simples no se presume voltada a subsidiar e orientar esforos publicitrios, mas pode efetivamente estar associada a tais esforos; - nesse sentido, incluem-se no objeto assessorias de imprensa especficas e pontuais, diretamente ligadas a um dado esforo publicitrio em concreto, eis que se traduz, esta, em importante ferramenta para que se atinjam os objetivos de comunicao governamental; - o entendimento que se extraiu das decises do TCU, e a esse entendimento se deu pleno cumprimento, foi o de que apenas quando possvel a execuo dos servios por parte da prpria Secom/PR, estaria excluda a possibilidade de se lanar mo dos servios de publicidade tradicionalmente demandados das agncias; mais do que isso, mesmo nos casos em que tinha havido explcita meno a determinadas espcies de servios (pesquisas, eventos e assessoria de imprensa) como ilustrativos da figura do objeto mltiplo, se se fazia necessrio o concurso e o apoio das agncias na contratao, os servios eram junto a elas demandados; - o salto entre as duas redaes da clusula que define o objeto do contrato teve degrau intermedirio; - como a rea tcnica da Secom/PR encarregada de oferecer suporte s licitaes de publicidade no tomou conhecimento da Deciso 650/97 Plenrio nem da determinao expressa na Relao 17/2001, da Segunda Cmara, mencionadas no relatrio de auditoria, aquela verso mais abrangente que constara do Contrato 03/2001 foi utilizada at 2002, ocasio em que os modelos de edital elaborados pela Secom/PR passaram a estampar a seguinte descrio (intermediria) do objeto:
O objeto da presente concorrncia a prestao de servios de publicidade, compreendendo: estudo, concepo, execuo e distribuio de campanhas e peas publicitrias; desenvolvimento e execuo de aes promocionais, podendo incluir patrocnios, a critrio do(a) RGO/ENTIDADE; elaborao de marcas, de expresses de propaganda, de logotipos e de outros elementos de comunicao visual; assessoramento e apoio na execuo de aes de comunicao especialmente aquelas destinadas a integrar ou complementar os esforos publicitrios - relacionadas assessoria de imprensa e relaes pblicas, ao desenvolvimento de pesquisas, ao desenvolvimento de produtos e servios, ao planejamento e montagem de estandes em feiras e exposies e organizao de eventos.
- essa era a redao quando o TCU tomou conhecimento dos modelos de edital elaborados pela Secom/PR, por intermdio da equipe encarregada da auditoria operacional realizada em 2002 (TC 005.535/2002-2), que resultou no Acrdo 39/2003 Plenrio; - os referidos modelos no receberam nenhuma ressalva do TCU no citado acrdo, donde se infere que o entendimento desta Corte de Contas no ajustado ao propalado pela equipe de auditoria, nos presentes autos, mas ao que os responsveis e todos os anteriores gestores pblicos da Secom/PR entenderam;
- o TCU no fez nenhum reparo redao do objeto em vrios contratos auditados, mesmo na fase em que a redao era muito mais abrangente; destaquem-se pelo menos trs contratos, selecionados pela diversidade dos propsitos de auditoria e pelo fato de serem posteriores Deciso 650/97 e de terem sido levados deciso do Plenrio do TCU: Acrdo 35/2000 (Banco do Brasil), Acrdo 293/2000 (Banco Central do Brasil) e Deciso 396/2002 (BNDES); - certo que no houve pronunciamento do Tribunal especificamente sobre o objeto, entretanto, no caso do Acrdo 35/2000 Plenrio, por exemplo, o voto do Ministro-Relator to minucioso que nos permite inferir que nenhuma restrio havia em relao ao objeto, porquanto sobre ele nada foi mencionado; - a Deciso 316/2002 Plenrio, mesmo tendo presente a abrangncia dos contratos, a Corte no ops qualquer obstculo contratao, valendo que se transcreva o referido Acrdo: 5. O exame do Edital, que foi obtido por meio de diligncia efetuada ao Banco Central, no permite, tambm, que se vislumbre a existncia de indcios de suposto desvio de finalidade acusado pelo autor da representao. Veja-se que o item 1 do respectivo Edital, assim descreveu o objeto da licitao: 1.1 - Contratao de agncia de propaganda para prestao de servios de publicidade a saber: a) estudo, concepo, execuo e distribuio de campanhas e peas publicitrias; b) assessoramento e apoio na execuo de aes de promoo e patrocnios, assessoria de imprensa e relaes pblicas; c) desenvolvimento de pesquisas de opinio e de mercado; d) assessoramento no desenvolvimento de produtos e servios; e) elaborao e registro de marcas, expresses de propaganda, logotipos e de outros elementos de programao visual; f) planejamento e montagem de estandes em feiras e exposies e organizao de eventos. (..) 9. Alm disso, consoante ressaltou o Sr. Analista no item 40 da instruo acima transcrita, no h elementos nos autos que permitam a avaliao do contedo das peas publicitrias produzidas pela empresa contratada. Assim sendo, considero que a presente pea no rene elementos mnimos que justifiquem seu conhecimento. No h, portanto, como efetuar juzo de mrito sobre as questes tratadas na presente representao. Nada impede, porm, que, em face de elementos concretos que envolvam o mencionado contrato de publicidade venha este Tribunal avaliar a legalidade dos atos concernentes a sua execuo. - mesmo em face de previses genricas e abstratas do citado contrato, no se vislumbrou de plano qualquer ilegalidade, reservando-se o TCU a possibilidade de futura apreciao dos elementos concretos praticados na execuo do contrato; - a Secom/PR, mesmo antes de receber as diretrizes emanadas do Acrdo 1.805/2003, no obstante utilizasse a verso intermediria do contrato, j mencionada, deixava claro seu entendimento de que no poderiam ser mantidas as prticas antes adotadas por rgos e entidades que tinham o contrato com agncia publicitria como espcie de guarda-chuva que abrigava subcontrataes permanentes de servios de assessoria de imprensa, de relaes pblicas, de clipping e outros, sendo claro que o rgo j estava comprometido com a orientao que viria a ser traada pelo TCU de coibir a contratao de objetos mltiplos;
- conforme dito anteriormente, a Deciso 650/97 no ostenta a necessria clareza quanto ao seu alcance, no esclarece detalhadamente o que sejam os mencionados objetos mltiplos, apenas apresenta um rol exemplificativo ao lado de uma premissa quanto se tratar de servios que poderiam ser executados diretamente pela Diretoria de Marketing da Embratur; - ao dar apenas exemplos, o TCU no estabeleceu limites, no estabeleceu uma linha divisria a partir da qual se teria clareza quanto ao que poderia ser considerado como um contrato com objetos mltiplos; se alm dos exemplos houvesse fundamentao mais detalhada, poder-se-iam extrair as diretrizes para a inteleco das determinaes; o nico detalhamento, porm, como j demonstrou, foi aquele em que se apresentou a razo para a determinao (a possibilidade de que a Diretoria de Marketing da Embratur prestasse pelo menos parte dos servios de publicidade tradicionalmente encomendados s agncias do ramo, consoante o pargrafo 26 da Deciso 650/97); - a Relao 17/2001 tambm foi parca quanto a uma definio da matria, conquanto se deva registrar que seu contedo era muito menos equvoco que o da Deciso 650/97 e do Acrdo 1805/2003; - o Acrdo 1.805/2003 1 Cmara, por fim, que, entre outros propsitos, procurou acrescentar novos ingredientes em relao ao estabelecido na Deciso 650/97, limitou-se a acrescentar, a bem da clareza, que o assessoramento mencionado na deciso de 1997 seria o Assessoramento de Imprensa, sem no entanto diferenciar o assessoramento contnuo do assessoramento pontual, voltado a aes especficas, referentes a um ou mais esforos de comunicao; - afora as consideraes a respeito do item 9.3.1 do citado Acrdo, j feitas, merece destaque o fato de que no Acrdo 2.033/2005 Plenrio, pertinente a representao da 2 Secretaria de Controle Externo, em exame contrato de publicidade firmado pelo Banco do Brasil com uma a agncia de propaganda D+ Brasil Comunicao Total S/A, consta a seguinte determinao relativa a aes de patrocnio: 9.3. determinar ao Banco do Brasil S/A que adote as seguintes medidas, no prazo de trinta dias: 9.3.1.3. exclua do contrato as despesas de patrocnio, salvo se comprovada a efetiva participao da contratada na escolha dos beneficirios, mediante a apresentao de estudos tcnicos que tenham servido de fundamento para a concesso de patrocnios; - v-se que aps o entendimento altamente restritivo (Deciso 650/97, item 1 .4), que parecia identificar certa incompatibilidade entre as verbas de patrocnio e os contratos firmados com agncias de publicidade, evoluiu-se para o entendimento do Acrdo 1805/2003, em que se afastava o uso de contrato com agncia de publicidade para concesso de patrocnios, quando fosse possvel a atuao direta da Autarquia para tal finalidade e agora j se reconhece que possvel a utilizao do contrato com a agncia de publicidade quanto comprovada a efetiva participao da contratada na escolha dos beneficirios, mediante a apresentao de estudos tcnicos que tenham servido de fundamento para a concesso de patrocnios; - essa evoluo fruto das anlises mais detidas quanto ao tema e, por certo, ser observada tambm no tocante a outros servios outrora considerados caracterizadores de um contrato com objetos mltiplos que, como tal, em gnero, eram considerados irregulares por parte do TCU; - seria ocioso dizer que todos os servios que o relatrio qualificou como sendo estranhos ao objeto dos contratos firmados junto s agncias so servios que, no mercado privado, so usualmente demandados junto a essas mesmas agncias;
- essa prtica no decorre de interesses contingenciais e subjetivos, mas das prprias caractersticas objetivas dos servios, da ntima relao destes para com outras aes de comunicao, das quais so complementares, bem como da caracterizao das agncias de publicidade como administradoras, gerenciadoras ou gestoras das atividades de comunicao, essencialmente mltiplas e complexas, que lhes so demandadas por seus clientes; - neste sentido, compreendem-se as assessorias de comunicao pontuais, a realizao de pesquisas, a promoo de eventos, a definio e execuo das vertentes de comunicao informatizada via internet; todos esses esforos no so isolados ou estranhos s campanhas publicitrias em TV e rdio ou na mdia escrita, ou na confeco de relatrios, papers, folders e banners, ao contrrio, no s podem como devem estar associadas a uma estratgia una de comunicao; - muito mais do que as prticas do setor privado (que no podem ser desconsideradas) o poder pblico no apenas na esfera federal, tambm evidencia essas prticas; a ttulo de exemplo, destaquese a descrio do objeto de contratos no mbito do Governo do Estado de So Paulo e do Distrito Federal e do edital de concorrncia do Governo do Estado do Cear [fls. 2279/2281]; - foroso que o TCU reconhea estar diante de prticas consolidadas e conceitualmente ligadas e inclusas no trabalho executado pelas agncias de publicidade, tanto no setor privado quanto no setor pblico, e bem aquilate sua deciso de impor severas alteraes nesse quadro, alteraes estas que podem vir a comprometer a eficcia, a economicidade e a eficincia dos investimentos pblicos nesse setor; - os esforos de comunicao se desenvolvem em diversos campos, sendo que a demanda por apoio de quem detenha expertise para melhor atingir os propsitos da comunicao governamental se coloca em todos esses campos; - esses esforos no se resumem s aes que apenas envolvam diretamente a contratao de recursos de mdia mais antigos e tradicionais, como TV, Rdio, jornais, revistas, outdoor, etc., ou a publicao prpria de documentos informativos; eles passam hoje pela mdia eletrnica e tambm por esforos direcionados a pblicos especficos, que se tornaram instrumentos ou canais para que a informao atinja o conjunto dos cidados; - o nvel de detalhamento das informaes que so veiculadas em cada um dos distintos instrumentos de comunicao leva em conta os custos envolvidos, o pblico atingido, as caractersticas do meio, entre outros; assim, por exemplo, inseres de publicidade oficial na televiso aliam, de um lado, um alto custo, mas de outro, grande penetrao junto a parcela significativa da populao, porm o tempo curto e a necessidade de conciso desse veculo obrigam a que a mensagem seja limitada quanto ao contedo que possa vir a transmitir; - num plano intermedirio, as comunicaes via internet tm a possibilidade de agregar um volume muito maior de informao, j que esta mdia marcada por menor passividade do destinatrio da comunicao, que interage e formula suas escolhas e maior flexibilidade do meio; - por vezes, ainda, est-se diante de esforos de comunicao que exigem maior densidade no volume de informaes, com vistas a instrumentalizar determinados agentes que se constituiro em replicadores das mensagens comunicadas; nos eventos se busca esse objetivo, j que a presena e o contato pessoal dos destinatrios da comunicao com os portadores da mensagem possibilita interao ainda maior do que aquela proporcionada pela mdia digital, levando a informao aos destinatrios ou replicadores das comunicaes; - partiu do prprio TCU, na Deciso 650/97, a exortao dos agentes pblicos a que atentassem para os resultados dos esforos de comunicao [itens 9 e 10 do relatrio do Ministro-Relator]; isso faz com que seja nsito aos esforos de comunicao o processo de avaliao do resultado destes, que
se constituem, ao mesmo tempo, em instrumentos para a formatao das futuras aes de comunicao; aqui que se colocam atividades meio relacionadas avaliao da percepo da sociedade por intermdio de pesquisas de opinio; - pela afirmao constante da Deciso 650/97 qualificando os objetos mltiplos e asseverando que se trataria de servios de publicidade tradicionalmente encomendados s agncias do ramo, vse que o prprio TCU tem reconhecido que ontologicamente todos os servios mencionados so espcies do gnero servios de publicidade; assim, parece que em principio, todos eles esto includos no objeto do contrato, restando apenas, que, para cada qual, se avalie, mutatis mutandis, a situao identificada recentemente pelo Ministro Benjamin Zymler no Acrdo 2.033/2005 Plenrio; - no subitem item 9.3.1.3 daquele precedente, que versou sobre patrocnios, igualmente considerado a princpio estranho aos contratos firmados junto a agncias de publicidade, considerouse que o aspecto fundamental para se definir se seriam ou no pertinentes as contrataes via agncia seria a comprovao da efetiva participao da contratada na escolha dos beneficirios, mediante a apresentao de estudos tcnicos que tenham servido de fundamento para a concesso de patrocnios; - aqui, igualmente, o que importa para se aferir a possibilidade ou no de contratao de terceiros via agncia a demonstrao da participao efetiva da empresa no planejamento, na contratao, no gerenciamento ou, enfim, na administrao da execuo dos servios por parte destes terceiros; - o TCU no poder firmar juzo quanto questo sem que colha manifestao tambm das agncias de publicidade envolvidas, sendo que estas, para alm das informaes que sero transmitidas a seguir, tero totais condies de expor em que consistiu sua participao em cada uma das aes tidas como fora do objeto do contrato pela equipe de auditoria. Na seqncia, a defesa dos responsveis trata das aes especificamente questionadas pela equipe de auditoria, informando que: - os eventos desenvolvidos pela Secom/PR sempre foram pensados como um conjunto de aes interligadas e interdependentes que envolvem ferramentas de comunicao (como publicidade e assessoria de imprensa), infra-estrutura, logstica e recursos humanos, sendo que o sucesso do esforo de comunicao passa pela coordenao de todos esses esforos; - imprescindvel para o sucesso de um evento, que detalhes tcnicos e operacionais, como o funcionamento do sistema de som, com a disponibilidade de equipamentos de informtica, que so verdadeiros veculos de comunicao para divulgao de informaes do Governo Federal junto aos participantes, dispondo de profissionais capacitados a receber e orientar os participantes do evento; - no limite, dependendo do perfil do evento, a prpria viabilizao da participao dos delegados (provendo-lhes algumas vezes hospedagem e alimentao), necessria para possibilitar o sucesso do evento, que procura transformar seus participantes em veculos de comunicao com a sociedade civil; so multiplicadores da informao densa recebida nos eventos; - a coordenao das subcontrataes de cada um desses itens que encargo da agncia de publicidade, com o que se almeja a economicidade na aplicao dos recursos pblicos, dado que a utilizao de um nico fornecedor que coordena todas as aes envolvidas confere maior fora de negociao administrao pblica; a eficincia: obtida atravs da maior condio de controle de todas as variveis envolvidas, da responsabilizao e da comunicao facilitadas atravs de um nico interlocutor, do ganho de agilidade na execuo do trabalho; e a eficcia, j que se garante maior unidade s aes desenvolvidas estabelecendo um padro nico de qualidade que eleva a qualidade final do evento;
- a participao da agncia, como responsvel pela centralizao de todas essas decises e pela adoo de todas as providncias pontuais na execuo do evento, essencial para seu sucesso; - seria do interesse privado das agncias a excluso dos eventos do rol de suas atribuies, eis que, segundo sustentam as prprias agncias, se trata de uma das vertentes menos rentvel do contrato; dado que os eventos proporcionam rentabilidade pequena e exigem o deslocamento de equipe da agncia que se responsabiliza pelos detalhes de sua execuo; - o relatrio de auditoria considera que no esto enquadradas no objeto dos contratos as aes Reunio de Trabalho Grupo Tcnico PIT 03/043, IV Conferncia Nacional de Assistncia Social PIT 03/059, Marcha dos Prefeitos 16 a 18/3/2004 PIT 04/048, Marcha dos Prefeitos 7 a 9/3//2005 PIT 05/041 e Unctad PIT 04/092; - para o caso de todos esses eventos, marcante e essencial frisar que est presente a necessidade de se recorrer expertise das agncias de publicidade que tanto no campo pblico quanto na esfera privada so chamadas a coordenar processos dessa natureza; - essa necessidade ditada, de um lado, pela ausncia de pessoal e estrutura suficientes e capacitadas na Secom/PR; - apesar de o rgo contar com uma Diretoria de Eventos, esta preponderante se dedicava aos eventos da agenda da Presidncia da Repblica (como bem o demonstram os incisos II, VI, VII, VIII, X, XI e XII, do art. 6, da Estrutura regimental da Secom/PR estabelecida no Decreto 4.779/2003); conquanto essa diretoria tivesse competncia formal para outros eventos, nos termos do mesmo Decreto, no dispunha de pessoal e estrutura que bastasse para esse fim; - de outro lado, ressalvado o necessrio acompanhamento da agenda do Presidente da Repblica, seria antieconmico que o rgo montasse equipe especfica para o fim de organizar eventos de outros rgos haja vista no se tratar de eventos constantes, o que daria ociosidade equipe nos momentos em que no houvesse eventos; alm disso, a possibilidade de acumulao de mais de um evento ao mesmo tempo (fazendo com que a eventual equipe prpria tivesse maior grau de ociosidade ainda) e a realizao de eventos no apenas fora de Braslia (o que faria com que uma equipe voltada a este fim exigisse dispndios maiores para promover eventos fora da Capital Federal), fazem com que fosse contrrio economicidade a ampliao da estrutura da Diretoria de Eventos para, com pessoal prprio, fazer frente s demandas na reas de eventos; - ademais, os eventos desempenham papel em que a comunicao, nesse caso uma comunicao dirigida a pblico especfico, muito mais densa do que nas aes tpicas de comunicao de massa, entretanto est presente o aspecto central que vincula e inclui os eventos num quadro mais amplo das estratgias de comunicao; - em todo e qualquer evento utilizam-se recursos de comunicao em geral (com a utilizao das marcas de governo, em que se divulgam projetos amplos como o Fome Zero) e que reclamam a utilizao de instrumentos tpicos de comunicao (banners, folhetos, cartilhas etc.), ou que possibilitam a difuso de instrumentos de comunicao como a internet junto aos participantes; - as agncias exercem papel central nos eventos ao possibilitar a coordenao de todos os esforos de comunicao e permitir que se atinjam os resultados pretendidos com o evento; h participao efetiva das agncias em todos os eventos aos quais so chamadas a participar; - presentes, ento, tanto a necessidade do servio, quanto a efetiva e ativa participao das agncias no processo de realizao do evento, no se pode afirmar que tais servios no poderiam ser demandados junto s agncias, pois inserem-se no conceito de o desenvolvimento e a execuo de aes promocionais, includos no objeto do contrato;
- historicamente tem-se includo os eventos nos esforos publicitrios, por exemplo, no mbito da Poltica de Comunicao da Embrapa, (item 1.5) inclui-se a participao em eventos e sua promoo; l h afirmao expressa de que A Embrapa participa e promove um nmero significativo de eventos (feiras, mostras, exposies, seminrios, simpsios, congressos, visitas, inauguraes, assinaturas de convnios, lanamentos de tecnologia, etc), os quais se constituem em oportunidade para projetar, tcnica e institucionalmente, a empresa e promover a interao com seus distintos pblicos de interesse.; tratamento semelhante encontrado nos documentos internos, por exemplo, da Caixa Econmica Federal; - no rara a percepo extremamente restritiva quanto ao conceito de publicidade; faz parte do senso comum a impresso de que a publicidade se reduz a uma de suas formas mais tpicas de expresso o anncio publicitrio; todavia, o art. 2 do Decreto 4.799/03, que dispe sobre a comunicao de governo do Poder Executivo Federal, demonstra que a promoo institucional e o patrocnio, de acordo com a classificao adotada pela Secom/PR, constituem formas de publicidade, o que deixa claro que os eventos (como instrumentos de promoo institucional) esto efetivamente includos nos contratos firmados junto s agncias de publicidade; - o conceito que a Secom/PR tem de promoo a ao realizada por integrantes do Sicom ou por terceiros, que emprega recursos de no-mdia, realizada com o objetivo de incentivar pblicos de interesse a conhecerem ou comprarem produtos, servios, marcas, conceitos ou polticas pblicas; - o Tribunal Superior Eleitoral tambm considera a promoo institucional como publicidade institucional, como se depreende do exame das decises pertinentes a diversas consultas, relacionadas a aes dessa natureza, a ele encaminhadas pela ento Secretaria de Estado de Comunicao de Governo, em 2002; todas as consultas foram autorizadas ou negadas, de acordo com sua maior ou menor propenso para afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos ao pleito presidencial realizado naquele ano; - a propsito da afirmao de que algumas das aes abrangeram despesas com ... servios de recepcionista, alimentao, hospedagem..., destaque-se o teor da Deciso 396/2002 Plenrio, desta egrgia Corte, que examinou representao formulada por parlamentar acerca de possveis irregularidades cometidas pelo BNDES na realizao do seminrio Dez Anos do Programa Nacional e Privatizao; - o relatrio do Ministro-Relator, que concluiu pela improcedncia da representao, mencionou em seu item 7, a ttulo de exemplo, as despesas com alimentao; muito provavelmente, tambm foram realizadas despesas com servios de recepcionistas e o eminente Relator nada viu de irregular nesse tipo de despesas, porque tpicas desses eventos ou dessas aes de promoo; - cabe relacionar, de maneira sinttica, aspectos pontuais verificados em cada um dos eventos objeto do relatrio de auditoria, apontando a necessidade do servio, a impossibilidade da prpria Secom/PR execut-lo, bem como a participao da agncia de publicidade: Reunio de Trabalho Grupo Tcnico (PIT 03/043): o objetivo das reunies anuais de trabalho promovidas pelo IRSA - Iniciativa para a integrao da infra-estrutura dos pases Sulamericanos, buscar a integrao de mecanismos fsicos e de legislao nas reas de infra-estrutura, planejamento, transportes, comunicaes, finanas etc.; nos moldes do que acontece atualmente na Unio Europia; em 2003 a reunio aconteceu no Brasil com a participao de 12 pases Sulamericanos e palestrantes da Unio Europia com nmero em torno de 130 delegados; - o evento mostrou ser uma excelente oportunidade para divulgar as experincias brasileiras, e assim contribuiu para a boa imagem do Brasil no exterior; para tanto foram produzidos materiais de apoio alm da infra-estrutura e logstica para realizao do evento;
- ao promover um evento desse porte, e que envolve relaes internacionais, no possvel conceber o evento de maneira separada do objetivo de divulgao publicitria. nesses casos enxergase uma ao promocional que envolve todas as ferramentas de comunicao alm de infra-estrutura e logstica; em funo da dimenso e das especificidades do evento havia a necessidade de suporte especializado; no seria possvel fazer-se uso apenas de recursos humanos e materiais dos quadros da Secom/PR e Ministrios, o que no impediu que profissionais dos Ministrios do Planejamento e Comunicaes trabalhassem no evento contribuindo para a economicidade e para enriquecer a divulgao das experincias brasileiras; - a agncia supriu essa lacuna e foi responsvel pela coordenao do evento alm da produo das peas publicitrias nele utilizadas; - Marcha dos Prefeitos 2004 (PIT 04/048) e Marcha dos Prefeitos 2005 (PIT 05/041): o estabelecimento de parcerias com os entes federados se faz necessrio para o engajamento e articulao dos projetos e o melhor aproveitamento deles; a realizao de exposies dentro de um encontro de prefeitos, proporciona uma ao otimizada e nica, facilitando e solucionando as demandas apresentadas, bem como visibilidade e unidade na apresentao dos programas do Governo Federal; - nesse caso utiliza-se o evento e o deslocamento espontneo de prefeitos Capital Federal para, nessa ocasio, compartilhar polticas pblicas e instrumentos para a efetivao destas parcerias; a carncia de equipe prpria apta a coordenar esses eventos que torna necessrio o recurso s agncias de publicidade, sendo que nele a agncia no simples intermediria, mas responsvel pelo processo que permite a realizao do evento e a consecuo de seus propsitos em matria de comunicao pblica, ademais, de forma coordenada, a agncia atuou tambm na criao e produo das peas grficas, na apresentao do projeto espacial, otimizando o espao compartilhado com os ministrios para apresentao dos projetos e programas, segundo demanda da Secom/PR e, especialmente, ao acompanhamento e coordenao do processo de execuo; - Unctad (PIT 04/092): a UNCTAD Conferncia das Naes Unidas sobre o Comrcio e Desenvolvimento rgo da Assemblia da Organizao das Naes Unidas, responsvel pelo tratamento integrado do desenvolvimento, por intermdio do comrcio, finanas, investimento, tecnologia, desenvolvimento empresarial e desenvolvimento sustentvel; essa conferncia se rene a cada quatro anos a nvel ministerial para deliberar sobre a orientao poltica, definir prioridades e plano de ao; - a convite do Governo Brasileiro a UNCTAD Xl realizou-se de 13 a 18 de junho de 2004, em So Paulo; a conferncia contou com ministros e delegados de 192 pases num total de 4 mil delegados; ser sede da UNCTAD XI tinha importncia estratgica para o Governo Brasileiro, pelos temas que seriam discutidos, tais como incluso social e o desenvolvimento sustentvel, pela magnitude do evento, pelo estreitamento de relaes diplomticas e pela oportunidade de divulgar o pas para o restante do mundo. A realizao da UNCTAD XI mobilizou toda a estrutura governamental, desde a diplomacia, at a segurana, transportes, comunicaes, etc.; - a conferncia de importncia estratgica para o pas, alm da oportunidade de dar visibilidade aos produtos brasileiros num evento de tamanha magnitude, foram assumidos compromissos diplomticos assumidos para a realizao do evento no Brasil, logo havia clara vertente de comunicao, de justificado e amplo interesse pblico presente nesse evento, o que justificava a presena da Secom/PR; - em funo da magnitude e das especificidades do evento havia a necessidade de suporte especializado, portanto no seria possvel a utilizao total de recursos humanos e materiais dos
quadros da Secom/PR e Ministrios, o que no impediu que profissionais das reas de imprensa, eventos e publicidade da Secom/PR dessem suporte ao evento; - a agncia foi responsvel pela execuo do projeto do Espao Brasil e de monitorar as atividades dirias que aconteciam no espao, tais como: palestras de ministros e autoridades do governo, audincias de tcnicos e ministros com representantes estrangeiros e entrevistas de imprensa, alm disso, todo o material publicitrio e de divulgao foi criado e produzido atravs da agncia; - os eventos mencionados justificam claramente a interveno das agncias de publicidade, eis que em todos eles era necessrio o servio, este guardava relao de pertinncia aos esforos de comunicao pblica, e as agncias supriram lacunas e necessidades especficas da administrao que, por sua natureza espordica e pontual, no justificariam a existncia de quadro de pessoal prprio apto a desempenhar as funes que a agncia acabou cumprindo; - Conferncia Nacional de Assistncia Social (PIT 03/059): nesse caso, a administrao tinha como objetivo, em mbito nacional, ser a resultante e o ponto de convergncia da realizao de conferncias municipais, regionais, estaduais e do DF; o evento reuniu 1.300 pessoas, entre representantes governamentais e da sociedade civil; - as aes de comunicao desta conferncia tinham dois objetivos: (1) subsidiar o debate, atravs da divulgao de informaes como os resultados das conferncias municipais e regionais, a pesquisa sobre a Lei Orgnica da Assistncia Social e a evoluo da assistncia social durante o perodo de 10 anos, informaes essas que foram divulgadas atravs de peas como vdeos e livretos; (2) divulgar a conferncia no que se referia a seus principais fatos, pontos de discusso e resolues (esta divulgao deveria ocorrer de forma a atingir o pblico que no estava participando diretamente da conferncia: pessoas ligadas questo da assistncia social, formadores de opinio e segmentos da populao em geral que se mantm bem informados sobre os acontecimentos do pas; - a magnitude do evento exigiu que sua coordenao no prescindisse de profissionais especializados; como o processo eminentemente de comunicao, ressalvado o contedo das exposies e debates da Conferncia, e como esse processo exigia recursos tpicos da rea de comunicao, viu-se com naturalidade que a coordenao dos aspectos de produo do evento fossem concentrados e transferidos agncia de publicidade contratada, especialmente em face da j citada carncia de estrutura e pessoal especializado e habilitado ao desempenho dessa funo na Secom/PR, malgrado no estivesse esse tipo de atividade dentre as de maior interesse por parte das agncias, haja vista exigir grande concentrao e envolvimento de pessoal, com remunerao proporcionalmente inferior quela auferida pelas contratadas em outras reas da execuo contratual; - a praxe em casos como este a contratao, por meio da agncia de publicidade, de uma empresa organizadora de eventos, que por sua vez ainda subcontrata terceiros; nesse caso, isso no ocorreu, pois a agncia Matisse foi quem, diretamente, por meio de equipes prprias, responsabilizouse pela organizao do evento, inclusive subcontratando cada um dos itens previstos para sua realizao; - a mesma praxe de contratao de uma organizadora de eventos faz com que, via de regra, esta organizadora seja responsvel por prover recepcionista, alimentao, hospedagem, transporte e locao de equipamentos de informtica e assessoria de imprensa; com isso, ainda que no sejam feitas subcontrataes especficas e pontuais com esse objeto, as mesmas acabam sendo feitas (embutidos seus custos no prprio custo da organizadora dos eventos); - no houve qualquer prtica antieconmica na contratao em questo; ao contrrio, com a no contratao de uma organizadora de eventos houve reduo das subcontrataes; no se fugiu,
porm, aos objetivos do evento e nenhuma das subcontrataes discrepou do objeto ltimo de garantir a realizao de um evento que, dotado de infra-estrutura, logstica e pessoal adequado, pode cumprir sua finalidade de se constituir em instrumento de divulgao das polticas pblicas na rea de Assistncia Social, capacitando os participantes da conferncia a se tornarem multiplicadores dessa mesma divulgao, ou em executores adequados das polticas pblicas na rea; a no contratao ou subcontratao dos itens destacados prejudicaria a realizao do evento e frustraria seus objetivos maiores; - no se pode considerar que este ou os eventos anteriormente mencionados estariam fora do objeto dos contratos firmados junto s agncias de publicidade, no tendo havido qualquer irregularidade nas diretrizes que consideraram os eventos como includos no objeto dos contratos; outrossim, ainda que depois destas razes de justificativa, entendimento diverso subsista, impe-se que este Tribunal intime as agncias de publicidade que se pronunciem sobre essa irregularidade, ocasio em que ter a oportunidade de possivelmente com maior riqueza de detalhes elas apontem todos os atos por elas praticados nesses eventos, que justificam sua interveno. - Assessoria de Imprensa: o relatrio de auditoria considera que no esto enquadradas no objeto do contrato as aes de contratao de assessoria de imprensa nas aes IV Conferncia Nacional de Assistncia Social PIT 03/059, Unctad PIT 04/092 e Desarmamento PIT 04/143; - conforme j destacado, os responsveis entendem que esse servio est compreendido no contexto de outras aes destinadas a orientar, subsidiar ou complementar os esforos publicitrios, previsto contratualmente; esse dispositivo deve ser interpretado luz do que dispunha o item 1.1 do edital da licitao, do qual constava expressamente que O objeto da presente concorrncia a prestao de servios de publicidade, compreendendo o estudo, a concepo, a execuo e a distribuio de campanhas e peas publicitrias, o desenvolvimento e a execuo de aes promocionais, a elaborao de marcas, de expresses de propaganda, de logotipos e de outros elementos de comunicao visual e a execuo de outras aes destinadas a orientar, subsidiar ou complementar os esforos publicitrios.; a aplicao do princpio da vinculao ao instrumento convocatrio autoriza essa interpretao conjugada do contrato regra editalcia citada; - os responsveis nunca entenderam que quaisquer servios de assessoria de imprensa poderiam ser subcontratados no bojo dos contratos de publicidade, mas apenas as assessorias complementares a esforos publicitrios especficos; - diferentemente do que se verificava no passado, conduta vedada por decises anteriores do TCU, nos casos citados no houve simples contratao de assessoria de imprensa com mote amplo e, de certo modo, subjetiva (assessorar a autoridade tal ou qual, ou assessorar um rgo especfico); - as duas contrataes mencionadas no tem 2.5.3.3 do relatrio de auditoria foram feitas por prazo determinado e sempre com o propsito de complementar, ampliar o alcance das aes de publicidade; - nesses casos, como regra geral, as aes de imprensa so utilizadas, principalmente, para conferir unidade conceitual e formal s diversas manifestaes comunicativas e, subsidiariamente, para aumentar a chance de que seja veiculado na imprensa, com a maior fidelidade possvel, a mensagem que a administrao pblica deseja externar, em consonncia e complementando os esforos publicitrios do prprio evento ou campanha qual se associa a assessoria de imprensa; - no caso da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social (PIT 03/059), para atingir os objetivos da administrao e das aes de comunicao do evento [citados anteriormente], a assessoria de imprensa a ferramenta mais apropriada; por meio dela foi possvel convocar a
imprensa para a cobertura da conferncia e produzir textos dirios que foram entregues a colunistas e editorias de veculos locais e nacionais, permitindo que fosse realizada uma abrangente divulgao da conferncia; - disso decorre que a assessoria de imprensa foi utilizada como uma ferramenta dentro de uma estratgia maior de comunicao, e no de forma isolada e contnua; - como a Secom/PR no dispunha de equipe que pudesse dedicar se de forma exclusiva, durante longo perodo, incluindo a preparao do evento, a um nico trabalho, uma vez que como rgo central da comunicao institucional do Governo Federal centraliza demandas de todos os rgos da administrao direta, se viu premida a recorrer agncia de publicidade que, neste caso, encarregouse no apenas de prover os especficos e temporrios servios de assessoria de imprensa, mas tambm de coordenar o evento como um todo, permitindo sua realizao e a efetivao dos objetivos de comunicao; - no caso do evento Unctad (PIT 04/092), tambm foi necessria a contratao de assessoria de imprensa especfica para complementar e potencializar os esforos de comunicao envolvidos no evento, que nesse caso ainda contavam com a exigncia adicional de requerer que essa assessoria tambm se voltasse aos veculos de comunicao estrangeiros; - justificavam o funcionamento de assessoria de imprensa especfica, cuja interveno se dava no contexto dos esforos de comunicao liderados e coordenados pela agncia de publicidade, a importncia estratgica do evento para o Brasil e a oportunidade de dar visibilidade aos produtos nacionais e ao pas contando com os mais de 3000 jornalistas de todo o mundo que participavam da conferncia; - em funo da magnitude e das especificidades do evento havia a necessidade de suporte especializado; no seria possvel, portanto, a utilizao total de recursos humanos e materiais dos quadros da Secom/PR ou de outros rgos da administrao federal; no caso especfico da assessoria de imprensa, a Secom/PR no dispunha de profissionais suficientes que para atender o evento sem que houvesse prejuzo ao trabalho de rotina do rgo; coube agncia, ento, contratar e direcionar os trabalhos de assessoria de imprensa e coorden-los com os demais esforos de comunicao presentes no evento; - no caso da ao de Desarmamento (PIT 04/143), a contratao de assessoria de imprensa se deu no contexto de grande esforo de comunicao da administrao pblica que se seguiu aprovao do estatuto do desarmamento, aprovado pelo Congresso Nacional em 21/12/2003, implantando uma srie de medidas para reduo da violncia no pas; entre estas medidas estavam aquelas que restringiam a posse e o porte de armas de fogo; - certo que a ningum dado alegar ignorncia da lei para no cumprir seus preceitos; a busca de efetividade do estatuto, contudo, reclamava ampla divulgao dos novos paradigmas legais acerca da matria, bem como dos procedimentos a serem adotados para obteno/renovao do registro e do porte da arma; tudo isso em linguagem que atingisse o pblico ao qual se destinava; - assim, a estratgia de comunicao tinha como objetivos conscientizar a sociedade sobre os riscos das armas de fogo, sensibilizar as pessoas que tm armas de fogo a entregarem suas armas e sensibilizar a sociedade quanto aos benefcios resultantes do Estatuto do Desarmamento; - foram definidos os instrumentos para atingir diretamente esses objetivos, incluindo campanha publicitria que tinha como foco a divulgao dos riscos da arma de foco, do valor da indenizao a ser paga a quem entregasse sua arma e do sigilo da identidade da pessoa que entregasse a arma;
- de modo a potencializar essa campanha e a reduzir as despesas diretas com veiculao de mdia, graas ao grande interesse pblico na questo, j que se passava a criminalizar conduta antes lcita, ou a agravar penas para conduta antes j sancionada, o recurso contratao de servios especficos de assessoria de imprensa se voltava a estimular os veculos de comunicao divulgao correta das conseqncias do estatuto do desarmamento, bem como a monitorar as divulgaes da imprensa quanto ao mesmo, com vistas a corrigir imperfeies na sua divulgao que pudessem levar a, erro o cidado em tema de grande relevncia; - a assessoria de imprensa, desse modo, foi utilizada como uma ferramenta dentro de uma estratgia maior de comunicao, e no de forma isolada e contnua; foi, ademais, estratgia voltada a potencializar os efeitos da campanha e valer-se de publicidade no paga (promovida pela imprensa), economizando recursos pblicos; - nada mais natural, portanto, que esses esforos ocorressem de maneira simultnea, coordenados pelas mesmas agncias de publicidade encarregadas da formatao e da implementao dos instrumentos publicitrio tpicos; da a plena justificao da contratao, inclusive no bojo dos contratos firmados junto s agncias; - nenhuma irregularidade houve nestas aes, sendo que no se desobedeceu a decises anteriores do TCU a respeito da matria. - Pesquisas de Opinio: o relatrio de auditoria considera que no esto enquadradas no objeto do contrato as aes Sete de Setembro - Eventos PIT 03/006, Bolsa Famlia 2003 PIT 03/018, Pesquisa Denatran PIT 04/049, Processo Com. de Adm. Federal Pesquisa PIT 04/1 06, Processo de Comunicao Adm. Federal Pesquisa PIT 04/151, Avaliao do Processo de Com. do Gov. Federal Pesquisa PIT 04/183, Pesquisa de Opinio Quantitativa Pesquisa PIT 04/271, Governo Federal Pesquisa PIT 04/285, Pesquisa Quantitativa Governo Federal Fevereiro - PIT 05/017, Pesquisa Quantitativa Governo Federal Abril PIT 05/083 e Pesquisa Quantitativa Governo Federal Maro PIT 05/038; - tais aes, porm, esto efetivamente compreendidos no objeto do contrato, j que se constituem em instrumentos importantes destinados a orientar os esforos de comunicao da administrao pblica federal; - as pesquisas de opinio so instrumento prprio do fazer publicitrio; de um lado porque a elas se deve recorrer para aprimorar as peas de campanhas ainda em desenvolvimento de modo a elevar seu potencial de efetividade ; de outro, porque correto avaliar, junto ao pblico, o resultado de campanhas j realizadas; da mesma forma, de interesse da Administrao que, ao se desenvolver um programa de comunicao publicitria, as formulaes bsicas dessa programao sejam referenciadas em pesquisas de opinio, por meio das quais o administrador pode identificar as expectativas e necessidades do pblico a serem atendidas com a comunicao publicitria; por fim, previamente s aes publicitrias, as pesquisas ajudam a identificar diversos aspectos absolutamente pertinentes s campanhas, como por exemplo: o nvel de conhecimento e compreenso existente sobre determinado tema de interesse pblico; em quais regies do pas h maior ou menor necessidade de comunicao; que distino h entre os variados pblicos com relao ao conhecimento e percepo sobre determinados temas; de posse dessas informaes, perseguem-se a eficincia e a economicidade nos investimentos publicitrios, apresentando campanhas inteligveis ao pblico a que se destinam, pblico este tambm selecionado a partir de sua necessidade de informao; - para potencializar os esforos de comunicao, conveniente e necessrio identificar os pontos exatos em que a administrao est a carecer de comunicao;
- a comunicao do Poder Executivo Federal baseia-se no princpio de que direito da populao ser informada e dever do Governo informar e para disseminar informaes sobre assuntos de interesse dos mais diferentes segmentos e extratos sociais e promover uma integrao harmnica entre as necessidades de informao da sociedade e as informaes disponveis nos rgos e entidades governamentais, a Secom/PR precisa identificar os nveis de conhecimento e compreenso da sociedade e das parcelas desta, os quais devem ser aferidos e mensurados de forma contnua; - no basta que se crie um instrumento em benefcio dos cidados, mas tambm que se d conhecimento ao cidado desse instrumento para que este possa compreend-lo ou dele fazer uso; - as aes relativas comunicao publicitria do Poder Executivo Federal devem ser desempenhadas e avaliadas a partir de resultados de pesquisas de opinio pblica, de modo a orientar e embasar essas aes, devendo-se destacar que partiu do prprio TCU, na Deciso 650/97, a exortao dos agentes pblicos a que atentassem para os resultados dos esforos de comunicao [conforme os j citados itens 9 e 10 do relatrio do Ministro-Relator]; - o cumprimento dessas diretrizes do TCU passa exata e necessariamente pela realizao de pesquisas que tanto fornecem subsdios para a elaborao de uma campanha; quanto avaliam se os objetivos da campanha foram atingidos; - a pesquisa de opinio, nos dias atuais, amplamente aplicada como ferramenta capaz de auxiliar nos processos decisrios do setor pblico, inclusive em matria de comunicao, uma vez que possibilita a captao das necessidades de informao e preocupaes da populao; - a utilizao dessa ferramenta implica economia substancial de recursos pblicos, pois norteia aes, racionaliza gastos e oferece maior segurana na elaborao e execuo de esforos de comunicao publicitria, evitando desperdcios; - as pesquisas de opinio pblica, desenvolvidas sob critrios tcnicos reconhecidos pela comunidade cientfica, asseguram maior eficcia nas aes de comunicao publicitria que visam atender ao direito do cidado informao; seu resultado ainda pode ser utilizado para fornecer ao Poder Pblico informaes quanto ao efeito das polticas pblicas programadas e implementadas, permitindo maior sintonia entre as aes do Poder Executivo Federal e as expectativas da sociedade; - como j destacado, conquanto pudesse haver dvidas em face das decises proferidas no passado por este Tribunal, as agncias participaram seja da elaborao dos questionrios, seja da avaliao dos resultados das pesquisas como forma de subsidiar as aes publicitrias subseqentes; outrossim, h pesquisas qualitativas cujo objeto exatamente a avaliao de peas publicitrias, antes de sua divulgao; essas pesquisas tm o claro propsito de potencializar os investimentos publicitrios em mdia; - recentemente foi formalizada solicitao de manifestao expressa da Subsecretaria para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica (SAJ) quanto a esta matria, o que levou edio da Nota SAJ n 3170/05-JAM, aprovada em 3 de novembro de 2005, reconhecendo que a solicitao dos servios de pesquisas de opinio pblica pode ser requerida com supedneo nos itens 1.1 do edital de licitao e 2. 1 dos contratos, desde que efetivamente vinculados aos servios de publicidade que sero realizados pelas empresas contratadas.; repete-se, porm, que desde 2003 havia o entendimento a partir de consultas informais SAJ que conduzia possibilidade de contratao das pesquisas no mbito dos contratos com agncias de publicidade; - assim, nunca houve a inteno de se descumprir as determinaes desta Corte de Contas e as pesquisas tinham efetiva e intrnseca ligao com outras aes de comunicao, justificando sua contratao por intermdio das agncias de publicidade;
- a ttulo de exemplo, destaca-se que no segundo semestre de 2003, o corpo tcnico do Governo Federal encaminhou Secom/PR a necessidade de se criar uma campanha publicitria em mbito nacional, para divulgao da proposta de unificao dos programas de transferncia de renda do governo, criando um novo programa chamado Bolsa Famlia; esta proposta consistia na unificao de todos os benefcios sociais em um nico benefcio, que iria atender a toda a famlia, alm de aumentar o valor dos benefcios pagos e minimizar o pagamento em duplicidade e os riscos de fraude ao sistema; - tal iniciativa, caso no estivesse associada a campanha eficiente de comunicao, poderia gerar grande desconforto, desconfiana e insegurana aos beneficiados j atendidos pelos programas sociais de governo; a fim de subsidiar as estratgias de comunicao, e especificamente o desenvolvimento de uma campanha publicitria, a Secom/PR considerou fundamental contratar a realizao de pesquisa de opinio; a pesquisa tinha por objetivo identificar a percepo da populao brasileira em relao pobreza no pas e aos programas sociais existentes e avaliar as demandas e expectativas em relao a este novo projeto; - a realizao da pesquisa trouxe tona elementos essenciais para subsidiar o investimento em aes de comunicao para Bolsa Famlia e, principalmente, para o planejamento e a criao publicitria da campanha; - primeiramente, confirmou que a opinio pblica avalizaria o projeto de unificao dos programas, reconhecendo que a medida traria benefcios no s para o beneficiado, mas tambm para a fiscalizao dos recursos pblicos; trouxe tambm, aspectos de aprovao de caractersticas tcnicas do projeto, como por exemplo as condicionalidades para recebimento do benefcio e o saque via carto bancrio e, ainda, subsidiou a Secom/PR com elementos importantes para a construo de mensagens e discursos de divulgao dos programas sociais e de abordagem de questes complicadas como a fome e a pobreza no pas; - no caso de uma ao deste porte, a veiculao de uma campanha publicitria sem pesquisa prvia e sem planejamento, poderia acarretar, alm de m aplicao de recursos pblicos, enormes dificuldades para implantao do projeto, uma vez que a opinio pblica se mostraria resistente e pouco informada em relao a nova proposta; - os responsveis, destacam, por fim, que os mais expressivos mestres na rea de Comunicao, a exemplo de J. B. Pinho so enfticos no que tange a pesquisa e ao planejamento; para este a prtica do planejamento traz, entre outros benefcios, considerveis vantagens em vrios aspectos; permite, por exemplo, que os esforos derivados de iniciativas isoladas sejam coordenados; acarreta uma maximizao dos recursos naturalmente escassos e uma minimizao dos custos pela previso mais apurada dos gastos; o planejamento, sendo forma de controle, tem condies de detectar os possveis desvios de cursos da ao e acionar a tempo os mecanismos de correo; - frise-se que as pesquisas constituem a ferramenta essencial de comunicao no sentido inverso daquela promovida pela Secom/PR, eis que traduz a resposta (ou pergunta) dos cidados que, ouvida pelos profissionais da rea de comunicao, permitem que haja um dilogo no processo de comunicao; mesmo que os resultados das pesquisas possam ser teis s prprias polticas pblicas e a outras decises governamentais, em essncia elas integram o processo de comunicao entre o cidado e a administrao pblica, da sua vinculao intrnseca e inafastvel da execuo dos contratos firmados junto s agncias de publicidade; - todas as pesquisas objeto de referncias nestes autos obedecem lgica acima mencionada, ou seja, todas, foram executadas antes, durante ou depois da veiculao de grandes campanhas publicitrias do Governo Federal, tendo por objetivo dar os contornos, avaliar ou corrigir a
comunicao governamental, na busca de economia de recursos e maior eficincia e eficcia na conduo do processo de informao e prestao de contas populao brasileira; - destaque-se ainda que se as razes aqui apresentadas no bastarem para que se reconhea no ter havido qualquer ilcito por parte dos responsveis, seja por ser lcita a contratao via agncia, seja por que a contratao foi realizada com base em entendimento jurdico exarado pela Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica, seja por que nenhum dano foi proporcionado ao errio nessas contrataes, ser imperativo que esta Corte de Contas intime as agncias de publicidade a fim de que tambm estas apresentem suas razes de justificativa; - sem a oitiva das agncias sobre o tema ser defeso considerar irregulares as contrataes; de outro lado, a oitiva destas permitir agregar maior volume de informaes sobre o papel efetivamente desempenhado pelas agncias em cada uma destas aes. - Elaborao de stios da Internet: o relatrio de auditoria considera que no esto enquadradas no objeto do contrato as aes Consultoria Digital PIT 03/052, Reformulao dos Stios do Governo Federal PIT 04/062, Elaborao do Site da ABDI PIT 04/144 e Reformulao dos Stios do Governo Federal PIT 04/211; - os quatro PITs em questo versam sobre um mesmo objeto, sendo que o PIT 03/052 (com inicio no ano de 2003) teve continuidade com os PITs 04/062 e 04/211, todos eles voltados elaborao de stios da internet; - um stio na internet cumpre uma funo publicitria, ainda que a isso no se resuma; os stios funcionam como poderosos veculos de comunicao que permitem interveno direta por parte do interessado; - em virtude do elevado nvel de interao, essencial que tal qual uma pea publicitria comum a concepo dos stios da internet tenha a preocupao de se constituir em ferramenta que facilite a navegao pelos diversos caminhos de informao disponveis no stio, como que atraia aos usurios a essa mesma navegao; - no basta depositar na internet vasto contedo de informaes, dando-lhes publicidade; necessrio se deseja bem utilizar esses instrumentos que eles sejam profissionalmente concebidos de maneira a facilitar a utilizao por parte dos usurios e atra-los navegao; - tanto a formatao e a conseqente atratividade dos stios quanto o contedo das informaes l divulgadas so relevantes e nesse ponto h interface entre esse instrumento de comunicao e os instrumentos tradicionais, que exige conjugao dos esforos; - a Secom/PR tem um papel determinante na presena do governo na internet e na oferta de servios e informaes populao por este meio; - alm de ser a gestora do principal portal do governo e do portal da Presidncia da Repblica, a Secom/PR tem como atribuio legal definir a identidade visual dos stios de governo e coordenar o Comit Tcnico de Gesto de Stios e Servios On-line, no mbito do Comit Executivo do Governo Eletrnico, que congrega todos os rgos do Governo Federal com presena na internet, sendo um dos principais desafios facilitar o acesso da populao ao vasto contedo disponvel em centenas de stios de todo o Governo Federal; - a partir dessas atribuies, o rgo considerou prioritrio elaborar um projeto de reestruturao dos dois portais sob sua responsabilidade direta, com o intuito de definir parmetros e oferecer modelos que pudessem nortear a atividade dos demais rgos de governo no que diz respeito sua presena na internet;
- sem pessoal prprio capaz de executar diretamente essa reestruturao e considerando a clara vinculao da reestruturao com outras aes de comunicao, incluindo o contedo e a forma dos stios, que se recorreu s agncias de publicidade, a quem coube no apenas a seleo das empresas, mas a avaliao da necessidade da Secom/PR e apresentao do escopo do projeto e posterior acompanhamento do desenvolvimento dos servios dentro da demanda de comunicao apresentada, inclusive auxiliando na busca e seleo de imagens e textos que integram o projeto dos stios; - no caso do stio da ABDI Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial, rgo criado em 2004, tendo por misso promover o desenvolvimento industrial e tecnolgico brasileiro por meio do aumento da competitividade e da inovao, a interveno da Secom/PR foi necessria exatamente a partir da criao recente da agncia, sem a estrutura necessria para desenvolver ou contratar o desenvolvimento dos stios na internet; em outras palavras, sendo um rgo recm-criado, a ABDI no dispunha de recursos prprios de comunicao/publicidade e por isso recorreu a Secom/PR que, entendendo a importncia da demanda, autorizou o desenvolvimento do servio que, pelas mesmas razes j expostas, foi demandado junto agncia de publicidade, dada a natureza intrnseca de comunicao desta ferramenta que a internet; - a agncia desempenhou papel semelhante ao que lhe coube no caso dos demais portais, agregando-se o relacionamento desenvolvido junto ABDI, tendo tambm participado seleo das empresas que potencialmente poderiam vir a ser contratadas, avaliando as necessidades da Secom/PR e da ABDI luz da capacidade tcnica das empresas para atender a essa necessidade, a apresentao do escopo do projeto e posterior acompanhamento do desenvolvimento dos servios dentro da demanda de comunicao apresentada, intermediando e facilitando a comunicao entre o fornecedor e a direo da ABDI e auxiliando na busca e seleo de imagens e textos que integram o projeto do sitio; - em face dessas razes, entendem os responsveis que a solicitao desses servios se enquadrava perfeitamente ao objeto do contrato eis que os stios, por sua inequvoca vocao comunicao com o pblico e por sua vinculao, em carter complementar, com outros instrumentos de comunicao, podia e devia ser qualificado como ao destinada a subsidiar e orientar os esforos publicitrios. - Auditoria de imagem (PIT 04/114): em meados de abril de 2004, foi constatada no seio da administrao pblica federal a necessidade de aprimoramento nos processos de comunicao pblica; havia reclamaes que partiam tambm dos prprios setores de mdia sobre a comunicao promovida pelo governo; - a contratao dos servios de auditoria de imagem se voltou a promover um monitoramento exatamente das manifestaes de mdia espontnea que, contrastadas com as iniciativas de comunicao conduzidas pela Secom/PR, por intermdio das agncias de publicidade, permitiam compar-las, evitar duplicao de esforos e otimizar os investimentos em mdia; - essa contratao se estendeu por dois meses e permitiu um redirecionamento dos investimentos promovidos pela Secom/PR, afetando de incio as iniciativas de comunicao que se seguiram contratao em questo; - a pesquisa realizada nos veculos nacionais e, principalmente, nos regionais, mostrou que a mdia espontnea no divulgava as polticas pblicas de interesse das comunidades, apesar do esforo do governo em fazer as divulgaes por meio de coletivas e envio de material para as redaes; por outro lado, alguns programas governamentais eram apresentados na mdia espontnea com informaes incorretas ou distorcidos;
- no dilogo entre cidado e administrao promovido por meio das comunicaes pblicas, o papel da mdia espontnea, proporcionada pela imprensa livre, do mais alto relevo; seja por que por vezes as contra campanhas de mdia espontnea exigem maiores esclarecimentos populao; seja por que havendo mdia espontnea suficiente, por vezes possvel reduzir os investimentos diretos em mdia por parte da administrao pblica; - a contratao da auditoria de imagem se voltou exatamente a fixar parmetros que foram a partir de ento fixados para orientar as decises de comunicao tomadas pela Secom/PR a partir, no do dilogo, mas das mensagens paralelas que, espontaneamente, a imprensa compartilha com o cidado, ora convergindo ora divergindo dos esforos pblicos de comunicao; - o desenvolvimento, aplicao, tabulao e diagnstico da pesquisa de auditoria de imagem demandaram conhecimento tcnico, estrutura fsica, instrumentos tecnolgicos especficos e recursos humanos treinados e qualificados, indisponveis na atual estrutura da Secom/PR, que tinham acesso e organizavam as informaes dos 25 principais jornais de circulao nacional e regional e das cinco principais revistas, alm das principais emissoras de televiso; - a agncia de publicidade, por conhecer profundamente o cliente, suas campanhas e suas expectativas, auxilia o subcontratado na definio da metodologia, agregando elementos e questionamentos essenciais ao planejamento de futuras campanhas; por fim, com base em sua experincia de atendimento de outros clientes, a agncia agrega s anlises empreendidas pelos subcontratados sugestes de estratgia de comunicao que so incorporadas nas campanhas publicitrias e aes de comunicao por elas promovidas; - no h dvida da pertinncia dessa forma de pesquisa especfica que resultou na chamada auditoria de imagem com a formatao das campanhas publicitria que a ela se seguiram; tambm esta ao se enquadra no dilogo de comunicao entre a populao e a administrao pblica e se constitui em tpica ao destinada a subsidiar e orientar os esforos publicitrios, includa, no por acaso, no objeto do contrato firmado junto s agncias. Em concluso ao tpico, a defesa dos responsveis acrescenta que: - no foi ferida a diretriz deste Tribunal que vedava a assinatura de contrato com objetos mltiplos; todas as aes esto includas no objeto do contrato e no s era pertinente como mais adequado e revestido de economicidade que fossem executados no bojo dos contratos firmados junto s agncias de publicidade; - o trato da matria no comporta anlise genrica, que desconsidere as peculiaridades de cada ao de comunicao, de sua insero no contexto de outros esforos de comunicao e da necessidade, convenincia e economicidade da execuo conjugada das aes; - sempre que necessrio e conveniente que a administrao se valesse das agncias, no contexto de esforos de comunicao mais amplos, para a solicitao de determinados servios, estas devem ser consideradas aptas a serem executadas no bojo dos contratos firmados junto s agncias de publicidade; - oportuno reiterar que a apreciao dessa matria no exige que o TCU intime todos os envolvidos para que sobre o tema se manifestem, eis que no se poder considerar irregular a contrataes via agncia, sem ouvir exatamente as agncias publicidade envolvidas; - assim, se as razes aqui expostas no forem consideradas suficientes para o reconhecimento da regularidade das aes dos responsveis, a seqncia na anlise da matria exigir a intimao dos demais envolvidos, sob pena de nulidade, vez que a deciso, no presente caso, haver de ser una, no
sendo lcito que se declare a irregularidade das solicitaes de servio relativamente aos agentes pblicos e se silencie a respeito da irregularidade em face dos demais interessados; - a oitiva dos demais interessados tambm propiciar a eles a oportunidade de agregar outros elementos relevantes para o julgamento da questo que, esperam os responsveis, seguir o caminho j trilhado no Acrdo 1805/2003, que se constitui em clara evoluo e clarificao dos propsitos e do alcance da Deciso 650/97 em matria de patrocnio (o que, espera-se, se repetir no caso das assessorias de imprensa, pesquisas, eventos e elaborao de stios na internet). 4.2 Anlise das razes de justificativa dos servidores da ex-Secom/PR Inicia-se a anlise do presente tpico com as justificativas apresentadas pela Sra. Silvia Sardinha Ferro, as quais, conforme se ver, podero ser aproveitadas por diversos servidores responsabilizados em razo do achado de auditoria em tela. A responsvel foi ouvida em audincia por ter autorizado a execuo de despesas fora do objeto dos Contratos 52 e 53/2003 em virtude da sua assinatura em campo especfico de documento que indicava a aprovao dos servios pelo rgo (fls. 1347, 1353, 1365 e 1376). Contudo, deve-se considerar o fato de que, em funo das competncias estabelecidas pelo art. 12 do anexo I do Decreto 4.779/2003 para o cargo que ocupava, no tinha poder decisrio sobre contrataes. Alm disso, a equipe de auditoria no constatou a indicao da referida servidora como fiscal dos contratos, circunstncia que poderia influenciar a anlise da sua conduta no episdio. Outro fato importante trazido na sua defesa diz respeito alterao promovida pelo rgo no contedo dos documentos que servem de sustentculo para a execuo das despesas, em que possvel agora identificar cada ato praticado pelos servidores envolvidos no processo (fl. 2129). Se forem comparados os dois modelos, no antigo, havia campo apenas para assinatura de Aprovao pelo Cliente (fl. 1347, por exemplo). No novo documento, pode-se identificar os agentes responsveis pela aprovao do contedo, pela aprovao dos custos e pela autorizao da prestao dos servios (fl. 2129). Diante desses fatos, entende-se que este Tribunal pode considerar as assertivas consignadas no subitem 1.2 da defesa da responsvel (fls. 2104/2105), verbis: 1.2 Diretores e Assessores, no exerccio de suas funes, atestam os documentos de contratao dos servios, sempre a ttulo de indicar que: . As aes publicitrias estavam com custos aprovados pela rea de custos; . As aes demandadas pelas reas internas j haviam passado pela avaliao dos aspectos publicitrios; . So responsveis pelo acompanhamento da operao publicitria; . Os processos, bem como os seus objetos, j esto definidos pela rea competente. Assim, as razes de justificativa da Sra. Silvia Sardinha Ferro podem ser acatadas e, tendo em vista os cargos ocupados pelos diversos servidores chamados em audincia por motivo semelhante, o mesmo entendimento deve ser aplicado aos servidores Elizabete Pereira da Rosa, Maria Elisa Cesarino Mendes Coelho, Fernanda da Silva Piccin, Alexandre Pinheiro de Moraes Rgo, Carla Maria Russi, Ana Cristina Gonalves Oliveira, Jos Amaro Guimares de Siqueira e Marcelo Morais Martins. Diferentemente da posio dos servidores supracitados, ao Sr. Expedito Carlos Barsotti e Sra. Angela Maria Tavares Chaves, titulares em pocas distintas da Subsecretaria de Publicidade, os incisos X e XI da Estrutura Regimental da Secom/PR, aprovada pelo Decreto 4.779/2003, atribuam a
competncia para aprovar, prvia e expressamente, a produo de peas e as veiculaes publicitrias dos rgos e das entidades do Poder Executivo Federal. Alm disso, a Sra. Chaves, depois substituda pelo Sr. Barsotti, foram encarregados de fiscalizar os contratos, conforme o Memo 709 Secad/Secom/PR, de 19/08/2003 (fls. 17/18) e o item 3 do Ofcio 674 SCI/SSG/SG-PR, de 29/07/2005 (fls. 14/16). Os servios caracterizados pela equipe de auditoria como fora do objeto dos contratos e que motivaram a audincia do Sr. Barsotti relacionaram-se com a subcontratao de servios de informtica, pesquisas de opinio, assessoria de imprensa, auditoria e monitoramento de imagens, consultoria para servios de informtica e eventos pontuais, incluindo servios de recepcionistas, alimentao, hospedagem, transporte e locao de equipamentos (fl. 1508). No caso da audincia da Sra. Chaves, os servios subcontratados referiram-se somente a duas pesquisas de opinio realizadas concomitantemente (fl. 1508). A equipe de auditoria tambm deixou patente que, por meio do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara, este Tribunal j havia determinado Secom/PR que observasse as deliberaes contidas na Deciso 650/97 Plenrio para se abster de aprovar minutas de editais de licitao com objetos mltiplos e que essa deciso alertou o Instituto Brasileiro de Turismo Embratur para a irregularidade de se incluir em um mesmo instrumento servios de natureza to diversa tais como assessoramento, criao de anncios e pesquisa de opinio. Ao comparar o objeto do Contrato 3/2001, sub-rogado do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto MP para a Secom/PR, com o objeto dos Contratos 51, 52 e 53/2003, conduzidos pelo prprio rgo, a equipe do TCU consignou a observncia do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara. Contudo, a anlise da execuo dos ltimos contratos revelou a subcontratao de servios das mais diversas naturezas. Considerando a importncia para anlise do presente tpico, vale trazer as definies do objeto antes e depois das alteraes promovidas pela Secom/PR: - redao anterior Contrato 03/2001 (fl. 322):
Constitui objeto deste contrato a prestao de servios de publicidade do CONTRATANTE, compreendidos o estudo, a concepo, a execuo e a distribuio de campanhas e peas publicitrias, o assessoramento e apoio na execuo de aes de assessoria de imprensa, relaes pblicas, promoo e patrocnios, o monitoramento da repercusso na mdia das aes do Governo Federal, abrangendo a avaliao de impactos bem como o desenvolvimento de pesquisas de mercado e de opinio e de produtos e servios, a produo e distribuio de matrias e programas para meios de comunicao, a elaborao e registro de marcas, expresses de propaganda, logotipos e de outros elementos de programao visual, a organizao de eventos, o planejamento e montagem de estandes em feiras e exposies e os demais servios destinados ao atendimento das necessidades de comunicao do CONTRATANTE.
- redao nos instrumentos vigentes Contratos 51, 52 e 53/2003 (fls. 228, 260 e 291):
Constitui objeto deste contrato a prestao de servios de publicidade de interesse da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica, doravante denominada SECOM, compreendidos o estudo, a concepo, a execuo e a distribuio de campanhas e peas publicitrias, o desenvolvimento e a execuo de aes promocionais vinculadas a referidas campanhas e peas publicitrias, a elaborao de marcas, de expresses de propaganda, de logotipos e de outros elementos de comunicao visual vinculados a referidas campanhas e peas publicitrias e a execuo de outras aes destinadas a subsidiar e orientar os esforos publicitrios.
A partir deste ponto, centrar-se- a anlise das razes de justificativa nos argumentos apresentados pela defesa do Sr. Barsotti. No final do tpico, cuidar-se- da defesa da Sra. Angela Chaves. Antes, porm, conveniente abordar os posicionamentos deste Tribunal que serviram de base como agravante na conduta dos responsveis.
O subitem 1.6 da Deciso 650/97 Plenrio determinou expressamente ao Instituto Brasileiro de Turismo Embratur que abstenha-se de promover licitao e contrato com objetos mltiplos, concernente a servios de naturezas diversas tais como assessoramento, criao de anncios e pesquisa de opinio. A simples leitura do trecho destacado permite perceber que a deciso tratou de licitao e contrato envolvendo agncias de propaganda, vez que a criao de anncios a atividade primordial dessas empresas. Independentemente dessa percepo, pode-se concluir que a inteno do TCU foi determinar ao rgo que, sempre que se deparasse com servios de naturezas diversas, tais como assessoramento, criao de anncios e pesquisa de opinio, promovesse licitaes segregadas. fcil compreender que o embasamento da deciso, embora no explcito, encontra respaldo no art. 23, 1, da Lei 8.666/93, com a redao dada pela Lei 8.883/94: As obras, servios e compras efetuadas pela administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade, sem perda da economia de escala. A seguinte lio do eminente jurista Maral Justen Filho com propriedade ilustra a finalidade desse dispositivo, verbis: O art. 23, 1, impe o fracionamento como obrigatrio. A regra retrata a vontade do legislador de ampliar a competitividade e o universo de possveis interessados. O fracionamento conduz licitao e contratao de objetos de menor dimenso quantitativa, qualitativa e econmica. Isso aumenta o nmero de pessoas em condies de disputar a contratao, inclusive pela reduo dos requisitos de habilitao (que sero proporcionados dimenso dos lotes). Trata-se no apenas de realizar o princpio da isonomia, mas da prpria eficincia. A competio produz reduo de preos e se supe que a Administrao desembolsar menos, em montantes globais, atravs da realizao de uma multiplicidade de contratos de valor inferior do que pela pactuao de contratao nica. [in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Dialtica, 10 ed., 2004, p. 209] Dessa forma, o subitem 1.6 da Deciso 650/97 Plenrio vai ao encontro do ensinamento do jurisconsulto. Por intermdio da Relao 17/2001, do Exmo. Ministro Adylson Motta, proferida na sesso de 22/03/2001, da Segunda Cmara, que, entre outros assuntos, tratou da auditoria realizada por esta Unidade Tcnica na Secretaria de Administrao da Presidncia da Repblica SA/PR, unidade responsvel pelos pagamentos das despesas oriundas da execuo dos contratos ora em exame, foi determinado a esse rgo, que, em futuras licitaes para contratao de servios de assessoria e consultoria em comunicao social, abstenha-se de incluir autorizao para subcontratao de pesquisas de opinio pblica, haja vista que o procedimento, tal como adotado na Concorrncia n 01/97, no se coaduna com as disposies da Lei n 8.666/93. De acordo com o relatrio daquela auditoria, a Concorrncia 1/97 foi aberta pela SA/PR com o objetivo de contratar empresa para prestar servios de assessoria e consultoria Secom/PR. Nos instrumentos da licitao, havia previso de que boa parte dos recursos aportados para a execuo do objeto seria investida na subcontratao de institutos de pesquisa pelo licitante vencedor do certame, todavia nem o edital nem o projeto bsico da licitao continha oramento detalhado em planilhas de quantitativos e custos unitrios para contratao desse tipo de servio, contrariando as disposies dos arts. 7, 2, II e 4, e 40, 2, II da Lei 8.666/93. Com a execuo do contrato decorrente da concorrncia, a equipe de auditoria caracterizou fuga ao processo licitatrio.
A deliberao do TCU em tela apresenta mais um aspecto associado ao tpico ora em exame: a possibilidade de a subcontratao caracterizar fuga ao devido processo licitatrio. Embora esse aspecto no tenha sido expressamente destacado na audincia dos responsveis, ele contribui para ressaltar que este Tribunal j havia se posicionado sobre o assunto e alertado a unidade da Presidncia da Repblica encarregada dos pagamentos dos contratos de publicidade e propaganda objeto do presente trabalho de fiscalizao. Ainda que se possa acolher, conforme se ver, algumas das consideraes apresentadas pelos responsveis, h servios subcontratados que definitivamente no se enquadram no objeto dos contratos analisados e, com isso, prescindiu a Secom/PR de realizar a licitao obrigatria. Percebase que, diferentemente da auditoria na SA/PR, os servios questionados no atual trabalho de fiscalizao sequer constam no objeto dos contratos geridos pela Secom/PR. O Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara, prolatado na sesso de 12/8/2003, nos autos do TC 008.013/2000-5, cuidou de representao desta Unidade Tcnica em virtude de reportagem jornalstica noticiando gastos superfaturados executados pelo Embratur com eventos comemorativos do V Centenrio do Descobrimento do Brasil. O subitem 9.4 dessa deliberao foi assim redigido: determinar Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica - Secom/PR que, doravante, no aprove minutas de editais para contratao de servios de publicidade com clusula prevendo a realizao de aes de patrocnio pela futura contratada, bem como observe as deliberaes contidas na Deciso n 650/97 - Plenrio - TCU, abstendo-se de aprovar minutas de editais de licitao com objetos mltiplos e clusula atribuindo a terceiros a gesto de recursos pblicos Para se entender como o Tribunal chegou aos termos dessa deliberao, convm fazer um breve histrico dos autos. Inicialmente, uma equipe encarregada pela instruo do processo realizou inspeo na entidade e constatou que o teor do objeto de contratos firmados com agncias de publicidade infringia a Deciso 650/97 Plenrio. Veja-se, in verbis, a passagem extrada do relatrio de inspeo: DA LICITAO E CONTRATAO DAS AGNCIAS DE PUBLICIDADE. 22. Objetivando a contratao de agncias de publicidade para atuar nos mercados interno (conta 1) e externo (conta 2), a Embratur realizou, em 1999, a Concorrncia n 02/99. O certame foi do tipo melhor tcnica, e os servios seriam contratados sob o regime de empreitada por preo unitrio. 23. O processo licitatrio foi regido pela Lei n 8.666/93 e pelos seguintes normativos: Lei n 4.680/65; Decretos n 2.004/96, 2.262/97, 57.690/66; IN/SAF n 05/95; INs n 02/93, 07/95 e 11/97, todas da Secretaria de Estado de Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica. 24. De acordo com o edital, os servios licitados compreendiam: - estudo, concepo e distribuio de campanhas e peas publicitrias; - assessoramento e apoio na execuo de aes de promoo e patrocnios, assessoria de imprensa e relaes pblicas; - desenvolvimento de pesquisas de opinio de mercado; - assessoramento no desenvolvimento de produtos e servios; - elaborao e registro de marcas, expresses de propaganda, logotipos e de outros elementos de programao visual; e planejamento e organizao de exposies e eventos [sem negritos no original]. (...) 26. A licitao teve seu objeto adjudicado, no que tange conta de mercado interno, em favor da empresa Pejota Propaganda. Em Janeiro de 2000, celebrou-se o Contrato n 30/99, que foi aditado
para detalhar os programas de trabalho nos quais correriam as despesas do exerccio. Para o mercado externo, o contrato n 31/99 foi celebrado com a Agncia Artplan-Prime (fls. 64/82). (...) 32. A realizao de promoo e publicidade de eventos, por intermdio de contratos com empresa de publicidade no procedimento novo no mbito da Embratur. Esse tipo de contratao j foi objeto de consideraes na auditoria operacional realizada pelo Tribunal TC n 004.649/96-6, que culminou com a Deciso/TCU n 650/97 Plenrio Ata 38/97. Nos itens 1.4 e 1.6 dessa deciso, foi determinado Embratur que: 1.4 no mais atribua a terceiros, estranhos Administrao, a prtica de atos de cobrana ou de gesto de dinheiros pblicos, em especial quando do recebimento de verbas de patrocnio e de inscries em eventos, por falta de amparo legal; 1.6 abstenha-se de promover licitao e contrato com objetos mltiplos, concernente a servios de naturezas diversas tais como assessoramento, criao de anncios e pesquisa de opinio. 33. Dessa forma, ao promover licitao e celebrar contratos com objetos mltiplos com a Pejota (item 2.1) e Artplan-Prime (item 2.1), a Embratur descumpriu determinao exarada no item 1.6. Ao incluir no contrato clusula estabelecendo que a contratada se responsabilizar pela gesto dos recursos obtidos junto dos patrocinadores, devendo prestar contas desses recursos e de sua utilizao junto aos patrocinadores e contratante (item 5.1.24.2 do Contrato n 30/99), restou caracterizado o descumprimento do item 1.4. 34. Como o descumprimento de determinao deste Tribunal pode ensejar a aplicao de multa ao responsvel, propomos, preliminarmente, que seja ouvido em audincia, nos termos do art. 43, inciso II da Lei n 8.443/92 c/c com o art. 194, inciso III do RI/TCU, o Presidente da Embratur, Sr. Caio Luiz Cibella de Carvalho. A audincia proposta foi realizada, entretanto o Sr. Caio Carvalho, aps vrias intervenes nos autos, conseguiu ilidir a irregularidade, com base, principalmente, no fato de que o objeto dos instrumentos firmados pelo Embratur haviam sido reproduzidos de minuta de contrato padro elaborada pela Secom/PR, rgo legalmente encarregado de aprovar toda ao publicitria dos integrantes do Governo Federal. Alm disso, a entidade, mediante a assinatura de termos aditivos, havia promovido alteraes nos contratos com vista a adequ-los determinao contida na Deciso 650/97 Plenrio. Ao final, considerando a competncia legal da Secom/PR e a sua influncia na redao dos contratos de publicidade dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, entendeu esta Corte de Contas que determinao a ela dirigida seria a medida adequada para eliminar, de uma vez por todas, a ocorrncia da irregularidade em comento, da o surgimento do citado subitem 9.4 do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara. Resta cristalino que essa deliberao, tomada em conseqncia do exame de objeto de contratos de publicidade do Embratur, muito semelhante ao objeto do Contrato 03/2001 (subrogado do MP para a Secom/PR), e ao se referir a Deciso 650/97 Plenrio, reflete entendimento de que servios de assessoramento, criao de anncios e pesquisa de opinio so de natureza diversas e que, portanto, no podem ser alvo em conjunto do objeto em um mesmo processo licitatrio. Tanto assim que os resultados dos trabalhos de auditoria realizados por esta Corte de Contas em decorrncia da determinao contida no despacho de 08/07/2005 do Exmo. ex-Presidente do TCU Min. Adylson Motta (TC 012.177/2005-5), entre os quais se inclui a presente auditoria, confirmam esse entendimento. Nesse sentido, vejam-se as determinaes exaradas por este Tribunal:
TC 019.995/2005-9 Acrdo 222/2006 Plenrio: 9.2. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei n 8.443/92 e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT que: 9.2.1. no proceda prorrogao dos contratos ns 12.371/2003, 12.373/2003 e 12.378/2003, celebrados com as agncias de propaganda SMP&B Comunicao Ltda., Giovanni, FCB S/A e Link/Bagg Comunicao, respectivamente, caso ainda vigentes, promovendo a realizao de novo certame, observando as orientaes a seguir relacionadas: 9.2.1.8. o novo objeto a ser licitado no deve conter a possibilidade de contratao de servios de assessoria de imprensa e de relaes pblicas, de organizao de eventos, exposies e feiras, assim como de realizao de pesquisas, que devero ser objeto de processos licitatrios especficos, em consonncia com entendimento j firmado nesta Corte de Contas, conforme Deciso n 650/1997Plenrio; -------------------------------------------------------------------------------------------------------TC 013.100/2005-4 Acrdo 355/2006 Plenrio: 9.2. determinar ao BNDES que: 9.2.4. adote providncias no sentido de que sejam excludos dos contratos de publicidade os servios de consultoria e clipping, no mbito dos Contratos GP/DECCO OCS ns. 01 e 02/2004, vez que tais servios no se enquadram no objeto destes instrumentos; 9.3. encaminhar cpia deste relatrio 6 SECEX para anlise da pertinncia de formular determinao Subsecretaria de Comunicao Institucional (SUCI) no sentido de no permitir: 9.3.4. servios de assessoramento e consultoria no mbito dos contratos de publicidade, limitando-se a aprovar servios de estudo, criao, produo e a distribuio para a veiculao, das campanhas e peas publicitrias; -------------------------------------------------------------------------------------------------------TC 015.579/2005-5 Acrdo 591/2006 Plenrio: 9.2. determinar ao Banco da Amaznia SA - BASA que: 9.2.2.2. abstenha-se de incluir nos contratos de publicidade e propaganda a serem firmados a execuo de aes promocionais ou de patrocnio, evitando a contratao de objetos mltiplos, consoante jurisprudncia desta Corte de Contas (Deciso n 650/1997 - Plenrio e Acrdo 1805/2003 - Primeira Cmara); Assim, est claro o posicionamento deste Tribunal sobre o assunto. A defesa rebate esse posicionamento fazendo referncia a trabalhos desenvolvidos pelo TCU que, segundo ela, tomara conhecimento e no questionara a amplitude do contedo de objeto de editais de licitao e de contratos de publicidade. So citados os Acrdos 39/2003, 35/2000, 293/2000, todos do Plenrio e as Decises 396/2002 e 316/2002 tambm do Plenrio. No Acrdo 39/2003 Plenrio (TC 005.535/2002-2), defesa argumenta que a auditoria na Secom/PR teve contato com minuta de edital de licitao [cujo objeto envolvia, desde o estudo de
peas publicitrias at servios de assessoria de imprensa, pesquisas e organizao de eventos] e no fez nenhuma ressalva. Nos Acrdos 35/2000 e 293/2000, ambos do Plenrio e na Deciso 396/2002, tambm do Plenrio, a defesa revela que o TCU no fez reparo redao do objeto de contratos auditados, respectivamente, no Banco do Brasil, Banco Central e BNDES, sendo que, no caso da primeira deliberao, o voto do Ministro-Relator to minucioso que permite inferir que nenhuma restrio havia em relao ao objeto, porquanto nada foi mencionado sobre ele. Por fim, na Deciso 316/2002 Plenrio, a defesa alega que o Ministro-Relator, mesmo tendo citado expressamente a abrangncia do objeto de edital lanado pelo Banco Central no seu voto, no vislumbrou ilegalidade. Quando se examina o teor de todas as deliberaes do TCU citadas pela defesa, nota-se que em nenhuma delas houve qualquer aluso a objeto de edital de licitao ou de contrato de publicidade. Esse fato, por si s, revela que no houve nenhuma modificao no contedo do subitem 1.6 da Deciso 650/97 Plenrio. Alm disso, todas essas deliberaes so anteriores ao Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara, o que faz tambm permanec-lo intacto. Fazendo um exame mais acurado nos supostos precedentes citados pela defesa, o TC 005.535/2002-2, que resultou na publicao do Acrdo 39/2003 Plenrio, relacionou-se com levantamento de auditoria de natureza operacional realizado pelo TCU na Secom/PR no segundo semestre de 2002. Conforme o art. 238 do Regimento Interno desta Casa, levantamento o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para: a) conhecer a organizao e o funcionamento dos rgos e entidades da administrao direta, indireta e fundacional dos Poderes da Unio; b) identificar objetos e instrumentos de fiscalizao; e c) avaliar a viabilidade da realizao de fiscalizaes. E foi exatamente o que se buscou naqueles trabalhos, fato que pode ser confirmado pela leitura dos seguintes trechos do relatrio do condutor daquele processo: Trata-se de levantamento de auditoria operacional realizado na Secretaria de Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica - SECOM, em virtude do Plano de Auditoria para o 1 Semestre de 2002, aprovado pela Deciso n 1.045/2001 TCU - Plenrio, com o objetivo de coletar informaes preliminares sobre a gesto do Sistema de Comunicao de Governo do Poder Executivo Federal - SICOM. (...) Quanto exeqibilidade de uma Auditoria de Natureza Operacional, a equipe opina no sentido de que o feito no , nesse momento, aconselhvel pelas seguintes razes: [sem grifos no original] I - o pressuposto bsico para a realizao de uma ANOP - estabelecimento de uma relao de cooperao mtua entre auditor e auditado - no foi criado, no obstante o tratamento corts dispensado equipe de auditoria. Corrobora o fato: a dificuldade para agendamento de reunies tcnicas, a pouca disponibilidade de tempo para entrevistas com a equipe de auditoria, as respostas evasivas e lacnicas aos questionamentos formalmente apresentados e at mesmo a ausncia de resposta; II - as dificuldades decorrentes da recente mudana no comando da SECOM que implicou em: substituio dos principais dirigentes e tcnicos, alteraes no regimento e no organograma do rgo; redefinio de estratgias e prioridades na comunicao governamental; III - a situao atpica decorrente das limitaes impostas pela Lei Eleitoral.
A nica informao apresentada pela equipe de auditoria sobre o assunto ora em relevo foi que o objeto das licitaes de servios publicitrios estava definido em editais padro da Secom/PR e que tais editais eram encaminhados aos integrantes do Sicom. Essa informao surgiu no contexto para descrever os mecanismos de controle do rgo sobre os procedimentos licitatrios para a contratao de servios de publicidade no mbito do Sicom. importante destacar que nesse perodo a Secom/PR no geria diretamente nenhum contrato de publicidade. Disso decorre que naquela oportunidade no houve qualquer anlise de legalidade nas minutas de editais padro elaboradas pela Secom/PR. Situao oposta ocorreu nos autos do TC 019.018/20050 e do TC 019.024/2005-8, que trataram de representaes da equipe do TCU que realizou auditoria de conformidade no Banco do Brasil, os quais culminaram na prolao, respectivamente, dos Acrdos 1875/2005 e 1803/2005, ambos do Plenrio. Os seguintes trechos dos votos do Exmo. Sr. Ministro Benjamin Zymler condutor dos dois acrdos so esclarecedores do assunto: Acrdo 1875/2005 Plenrio: No voto que fundamentou o Acrdo n 1.803/2005 - Plenrio, conclu que parte das irregularidades observadas decorria de falhas no modelo-padro de contrato fornecido pela Secom, tais como: incluso de mltiplos objetos; transformao da agncia em intermedirio das atividades de patrocnio, o que onera os gastos nesse setor; impreciso na definio do objeto, o que transforma a contratada numa grande organizadora de contratao sem licitao, em vez de executora de servios de publicidade; definio dos honorrios da contratada como um percentual incidente sobre os servios de terceiros, o que a estimula a buscar os servios mais dispendiosos, a serem pagos pelo contratante, em violao ao princpio da busca da proposta mais vantajosa para a Administrao; indefinio do valor de contrato, uma vez que estava vinculado verba de publicidade, distribuda sem critrios objetivos entre trs agncias; indefinio dos preos dos produtos finais contratados e possibilidade contratual de repactuao da remunerao da contratada. [sem grifos no original] Acrdo 1803/2005 Plenrio: A par do dbito apontado pela unidade tcnica, que decorre de ilicitudes perpetradas na execuo do contrato, como se ver, no posso deixar de tecer algumas consideraes sobre as irregularidades que permeiam o prprio contrato, que segue modelo-padro fornecido pela ento Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica (Secom) e que em nada se aproxima dos rigores da Lei n. 8.666/1993. (...) Em primeiro lugar, a avena celebrada abrange mltiplos e indeterminados objetos: alm de atividades relacionadas a campanhas publicitrias, tambm inclui atividades de promoo, patrocnio, pesquisa de opinio e mercado, elaborao de marcas, logotipos, projetos de arquitetura e decorao, montagem de estandes em feiras e exposies e organizao de eventos. [sem grifos no original] Assim, quando este Tribunal teve oportunidade de examinar sob a tica da legalidade o contedo do objeto dos modelos fornecidos pela Secom/PR, censurou-o veementemente. No caso dos Acrdos 35/2000 e 293/2000, ambos do Plenrio e na Deciso 396/2002, tambm do Plenrio, a prpria defesa assevera que certo que no houve pronunciamento do Tribunal especificamente sobre o objeto, fato que fragiliza sobremaneira o argumento apresentado. A fim de encerrar qualquer discusso, vale trazer baila o voto do Exmo. Ministro Guilherme Palmeira condutor do Acrdo 35/2000, considerado pela defesa o mais favorvel aos seus argumentos, verbis: Voto do Ministro Relator
As irregularidades indicadas nos autos no deixam dvida quanto ao acerto da deliberao do Tribunal em realizar auditoria no Banco do Brasil com o objetivo especfico de examinar os gastos realizados com os servios de publicidade daquele Banco. Pela natureza das ocorrncias assinaladas no Relatrio acima, observa-se que, alm da infringncia s normas legais de licitao, inclusive a omisso na realizao do certame licitatrio, os registros contbeis da instituio bancria, no tocante ao item "publicidade", no guardavam nenhuma conformidade, o que maculou a confiabilidade e a autenticidade dos dados objeto de exame. De outra parte, compartilho da indignao experimentada pela 8 SECEX e pelo Ministrio Pblico quanto questo do uso de advogado vinculado ao Banco do Brasil na defesa de exdirigentes. Com efeito, entendo que o nus dos servios de advocacia dessa natureza deve ficar a cargo de cada ex-dirigente, ante a responsabilidade pessoal que decorre das argies feitas em processos administrativos ou judiciais. Alm disso, h de ser sopesado ainda o fato evidenciado pelo Ministrio Pblico de que, por vezes, "os interesses dos ex-dirigentes so conflitantes com os da instituio". Merece ser objeto de indignao, outrossim, o tratamento negligente dispensado pelo Banco do Brasil diligncia que lhe foi dirigida pela 8 SECEX, ao deixar que o representante legal dos responsveis respondesse os quesitos indagados. Sem dvida, tal procedimento interferiu negativamente no exame das questes, inclusive na prpria defesa dos ex-dirigentes, ante a falta de iseno do aludido profissional no fornecimento de informaes que deveriam ter sido prestadas pelo setor competente da entidade. Com relao s determinaes sugeridas nos autos, devo assinalar sua pertinncia, haja vista que, no obstante a entidade dispor de regulamento de licitaes, a mesma est sujeita s disposies da Lei n 8.666/93, nos termos do art. 119 da mencionada norma legal. Ante todo o exposto, e enaltecendo o trabalho desenvolvido pela equipe da 8 SECEX, acolho as concluses dos pareceres do diligente Secretrio e do douto representante do Ministrio Pblico e Voto no sentido de que o Tribunal adote o Acrdo que ora submeto sua considerao. Sala das Sesses, em 15 de maro de 2000. GUILHERME PALMEIRA Ministro-Relator A leitura do voto acima em nada altera a linha de raciocnio desenvolvida na anlise do presente tpico. Em primeiro lugar, no h nele, nem no relatrio que o precede, a descrio do objeto dos contratos de publicidade analisados na auditoria. Em segundo lugar, o processo (TC 001.594/1997-4) foi autuado em 06/03/1997, de acordo com o sistema Processus, donde se conclui que os trabalhos de fiscalizao foram realizados antes da Deciso 650/97 Plenrio, prolatada na sesso de 29/09/1997 e publicada no DOU de 14/10/1997. Em terceiro e ltimo lugar, mesmo que houvesse a descrio do objeto que confirmasse a abrangncia alegada pela defesa, o simples fato de no ter sido essa questionada pela equipe de auditoria, no autoriza a interpretao pela ausncia de irregularidade, pois, no dizer do Exmo. Ministro Walton Alencar, o fato de o Tribunal no ter atentado para a ilegalidade, em um primeiro momento, no o impede de, ao verific-la posteriormente, adote imediatamente as providncias que entender necessrias para fazer cessar a ilicitude existente (trecho do voto condutor da Deciso 485/99 Plenrio).
Quanto Deciso 316/2002 Plenrio, deliberada nos autos do TC 016.248/1999-6, tratou de representao de servidor deste Tribunal que visualizou indcios de uso de recursos do Banco Central para a execuo de despesas com publicidade desvinculada dos objetivos da instituio, com o fim de melhorar a popularidade do Presidente da Repblica. O item 5 do voto do Ministro-Relator, de fato, descreve o objeto de edital de licitao lanado pela autarquia (procedimento licitatrio Demap 04/99) cujo contedo se mostra bastante abrangente. Todavia, a descrio serviu to-somente para evidenciar a tese defendida pelo condutor do processo no sentido de que os elementos constantes naqueles autos no continham informaes que sustentassem a suspeita do representante de que as campanhas publicitrias objeto do contrato resultante do mencionado procedimento tinham como objetivo a promoo pessoal do Presidente da Repblica (item 4 do mesmo voto). Ademais, conforme o item 9 do voto, no houve como avaliar o contedo das peas publicitrias produzidas pela agncia contratada e o Ministro-Relator considerou que a representao no reunia elementos mnimos que justificassem o seu conhecimento, razo pela qual o subitem 8.1 da Deciso 316/2002 Plenrio foi redigido com esse propsito. Assim, as deliberaes deste Tribunal citadas pela defesa no autorizam a interpretao de que havia tolerncia do TCU para a abrangncia de servios objeto de editais e contratos de publicidade. Aliado ao argumento acima analisado, a defesa assevera que, ao promover a alterao da redao dos contratos, registrada no relatrio de auditoria, a Secom/PR deu cumprimento ao subitem 9.4 do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara e que as subcontrataes questionadas pela equipe de auditoria podem ser enquadradas, principalmente, na parte final da definio do objeto dos instrumentos que permite a execuo de outras aes destinadas a subsidiar e orientar os esforos publicitrios. Assevera ainda que a excluso da expresso apoio na execuo de aes de assessoria de imprensa, relaes pblicas, promoo e patrocnios foi feita com o objetivo de desfazer a viso anterior de que contrataes do gnero estariam necessariamente includas no contrato firmado com as agncias, mas no implica a excluso integral dessa possibilidade, que eventualmente pode ser usada, com a prerrogativa da parte final da definio do objeto dos novos contratos, para, por exemplo, a subcontratao de assessoria de imprensa especfica e pontual diretamente ligada a um dado esforo publicitrio em concreto. Alm disso, o subitem 9.3.1 do Acrdo 1805/2003 autorizaria a interpretao de que s esto fora do objeto do contrato os servios em que seja possvel a atuao do rgo ou entidade contratante e o subitem 9.3.1.3 do Acrdo 2.033/2005 Plenrio reconhece a possibilidade da utilizao do contrato com a agncia de publicidade na concesso de patrocnios quando for comprovada a efetiva participao da agncia, raciocnio que pode ser aplicado a outros servios de publicidade tradicionalmente encomendados das agncias. Quanto ao argumento de que a Secom/PR deu cumprimento ao subitem 9.4 do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara, a alterao no contedo do objeto dos contratos falada anteriormente aponta para essa direo. Entretanto, o questionamento da equipe de auditoria foi no descumprimento de forma reflexa, ou seja, a inteno precpua deste Tribunal com a determinao era exatamente evitar a ocorrncia da situao verificada nos atuais trabalhos de fiscalizao: a execuo de servios fora da rea de especializao das agncias e que poderiam ser realizados sem a intermediao destas. Quanto possibilidade de se utilizar dos contratos para a subcontratao de servios pontuais ligados a dado esforo publicitrio em concreto, no se enxerga diferena da generalizao do
procedimento. Melhor explicando: pelos argumentos da defesa, sempre que houver o desenvolvimento de uma ao publicitria, possvel, dentro dessa ao, subcontratar, por exemplo, servios de assessoria de imprensa. Qual a diferena de se efetivar a subcontratao desses servios para um conjunto de aes que sero desenvolvidas num certo intervalo de tempo? Considerando que dentro de um contrato de publicidade no se vislumbram atribuies diferenciadas para esse tipo de especialista s pelo fato de haver previso explcita dos servios no contrato firmado entre a agncia e o rgo, a natureza das subcontrataes so idnticas. Alm disso, as evidncias coletadas pela equipe de auditoria para o caso das pesquisas contestam o argumento da defesa. As pesquisas subcontratadas por meio das aes Bolsa Famlia 2003 PIT 03/018 (fls. 1290/1303), Sete de Setembro Eventos PIT 03/006 (fls. 1304/1313) e Pesquisa Denatran PIT 04/049 (fls. 1425/1464), de fato, podem ser associadas a um esforo publicitrio em concreto. Por exemplo, por meio da primeira ao realizaram-se duas pesquisas com vistas definio de estratgias de comunicao da unificao dos projetos sociais do Governo Federal e a avaliar o processo de comunicao das reformas tributria e da Previdncia propostas pelo Governo Federal. De maneira oposta, as pesquisas subcontratadas por intermdio das aes Avaliao do Processo de Com. do Gov. Federal Pesquisa PIT 04/183 (fls. 1351/1363), Pesquisa de Opinio Quantitativa Pesquisa PIT 04/271 (fls. 1345/1350), Governo Federal Pesquisa PIT 04/285 (fls. 1364/1383), Pesquisa Quantitativa - Governo Federal Fevereiro PIT 05/017 (fls. 1384/1395), Pesquisa Quantitativa - Governo Federal Abril PIT 05/083 (fls. 1396/1410) e Pesquisa Quantitativa - Governo Federal Maro PIT 05/038 (fls. 1411/1424), no esto relacionadas a casos concretos. Todas elas apontam para pesquisas com o objetivo de acompanhar ou avaliar a comunicao do Governo Federal como um todo. Esse fato refuta at o argumento de que a Subsecretaria para Assuntos Jurdicos da Presidncia da Repblica (SAJ) havia se manifestado positivamente sobre a possibilidade de solicitao de pesquisas s agncias, vez que, diferentemente das primeiras pesquisas citadas, a generalidade do objetivo dessas ltimas no permite a vinculao aos servios prestados pelas agncias, fundamento usado pela SAJ na emisso do seu entendimento. Ressalte-se que a Nota SAJ 3170/05-JAM, pela qual, segundo a defesa, houve a manifestao da rea jurdica, no foi apresentada. Alm disso, a data informada para a emisso do documento, 03/11/2005, posterior aos trabalhos da auditoria deste Tribunal. Quanto ao subitem 9.3.1 do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara e ao subitem 9.3.1.3 do Acrdo 2.033/2005 Plenrio, eles ventilam a possibilidade de se utilizar o contrato com agncia de publicidade para execuo de despesas com patrocnio. Veja-se: Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara: 9.3 - determinar Embratur que se abstenha de: 9.3.1 - fazer uso de contrato com agncia de publicidade para concesso de patrocnios, quando for possvel a atuao direta da Autarquia para tal finalidade; Acrdo 2.033/2005 Plenrio: 9.3. determinar ao Banco do Brasil S/A que adote as seguintes medidas, no prazo de trinta dias: (...)
9.3.1.3. exclua do contrato as despesas de patrocnio, salvo se comprovada a efetiva participao da contratada na escolha dos beneficirios, mediante a apresentao de estudos tcnicos que tenham servido de fundamento para a concesso de patrocnios; Percebe-se que a possibilidade foi visualizada em hipteses excepcionais: no primeiro caso, diante da impossibilidade da atuao direta do Embratur e no segundo, em que haja a apresentao de estudos tcnicos que comprovem a efetiva participao da agncia na concesso de patrocnio do Banco do Brasil. A defesa argumenta que o mesmo raciocnio pode ser feito em relao a outros servios de publicidade encomendados s agncias. Tal argumento tambm no merece guarida. Primeiro porque se trata de excepcionalidade e como tal deve ser interpretada de maneira restritiva. A regra, em ambos os casos, pode ser lida da seguinte maneira: este Tribunal considera irregular o uso de contrato de publicidade para a execuo de despesas a ttulo de concesso de patrocnio. Deve-se lembrar que essa regra foi expressamente comunicada Secom/PR por intermdio do subitem 9.4 do mesmo Acrdo 1805/2003 - Primeira Cmara, citado anteriormente, que determinou ao rgo, entre outras coisas, que no aprovasse minutas de editais para contratao de servios de publicidade com clusula prevendo a realizao de aes de patrocnio pela futura contratada. Segundo porque, mesmo que se pudesse fazer a analogia, o Acrdo 2.033/2005 Plenrio exigiu a apresentao de estudos tcnicos que justifiquem a intermediao da agncia de publicidade, requisito no verificado nos processos analisados nos trabalhos da auditoria. No mesmo sentido, as aes questionadas pela equipe do TCU foram executadas sem justificativas nos respectivos processos sobre a impossibilidade de atuao direta do rgo, requisito exigido pelo Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara. Assim, as decises citadas no socorrem os argumentos do responsvel. A defesa apresenta a descrio constante em edital de licitao lanado pelo Governo do Cear e em contratos firmados pelos Governos de So Paulo e do Distrito Federal na tentativa de justificar que a abrangncia do contedo do objeto prtica comum na prestao de servios de publicidade tanto na esfera pblica quanto na esfera privada. Os instrumentos apresentados pela defesa pertencem s esferas estadual e distrital, as quais, como se sabe, no dispe este Tribunal de competncia legal para fiscalizar. Eles podem at sinalizar para a tolerncia da prtica naquelas esferas, mas, conforme se demonstrou, contrariam entendimento do TCU, sobre o qual j fora expressamente alertada a Secom/PR pelo Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara. No que se refere aos servios especificamente questionados pela equipe de auditoria, a defesa exalta a necessidade e importncia deles para o Governo Federal, entretanto no se est discutindo esse aspecto e sim a utilizao de contrato de publicidade para execut-los. No caso de eventos, havia na estrutura organizacional da Secom/PR um setor especfico para cuidar deles, a Diretoria de Eventos, diretamente subordinada Secretaria-Adjunta e com atribuio de planejar e acompanhar a realizao de eventos dos Ministrios e das Secretarias Especiais do Poder Executivo Federal, nos termos do inciso V do art. 6 da Estrutura Regimental do rgo, aprovada pelo Decreto 4.779/2003. Entretanto, isso no evitou que o rgo se utilizasse dos contratos de publicidade, com a justificativa, segundo a defesa, de que a Diretoria de Eventos no dispunha de pessoal e estrutura suficiente e que seria antieconmico a montagem de equipe especfica para o fim de organizar eventos de outros rgos haja vista no se tratar de eventos constantes. A justificativa pode at atenuar a conduta do responsvel, mas no elide a irregularidade ora em debate. Exceto os instrumentos tpicos citados (banners, folhetos, cartilhas etc.), pelos quais a agncia
tambm remunerada, no se enxergam outros servios que poderiam estar enquadrados no objeto dos contratos firmados. Alis, a alterao do contedo no objeto dos contratos, que antes previa expressamente a organizao de eventos e agora no mais apresenta essa possibilidade, vai ao encontro dessa assertiva. Perceba-se que, ao se comparar os termos da clusula 8 do Contrato 3/2001 (fls. 327/328) com os dos novos contratos geridos pela Secom/PR (fls. 234, 266 e 297), a ausncia de previso desse tipo de servio (e de outros como o assessoramento e apoio na execuo de aes de assessoria de imprensa, relaes pblicas, o desenvolvimento de pesquisas de mercado e de opinio, o planejamento e montagem de estandes em feiras e exposies) nos novos contratos levou ao pagamento mais oneroso pela intermediao das agncias. Pelo subitem 8.1.2 da clusula 8 do contrato antigo, pagava-se agncia 5% a ttulo de honorrios; nos novos contratos, os servios foram enquadrados no subitem 8.1.1 da clusula 8 que ocasionou o pagamento de 9% de honorrios. A defesa alega que a participao das agncias possibilita a coordenao dos esforos e permite que se atinjam os resultados pretendidos com o evento. Mas, em qualquer caso, essa a essncia que justificaria a intermediao dela e permitiria o pagamento de honorrios e, nem por isso, se impediu a alterao dos termos do contrato para excluir os eventos do seu objeto. A mesma anlise supra vlida para todos os servios constantes no objeto do Contrato 3/2001 e ausentes no objeto dos Contratos 51, 52 e 53/2003. Os casos das subcontrataes de servios de informtica consideram-se os de maior gravidade. Primeiro, sequer havia previso desses servios no objeto dos contratos mais antigos. Segundo e principalmente, o Decreto 1.070/1994 impe aos rgos e entidades da Administrao Federal a adoo obrigatria de licitao do tipo tcnica e preo nas contrataes de bens e servios de informtica. A defesa argumenta que os servios questionados pela equipe de auditoria estavam voltados para elaborao de stios da internet, que funcionam como poderosos veculos de comunicao e que a Secom/PR desempenha obrigatrio e importante papel na definio da identidade visual dos stios de governo e coordena o Comit Tcnico de Gesto de Stios e Servios On-line, no mbito do Comit Executivo do Governo Eletrnico, que congrega todos os rgos do Governo Federal. No h dvidas sobre a influncia da internet como veculo de comunicao. Mas isso no autoriza o uso de contatos de publicidade para a execuo de servios de informtica. Alis, pelo importante papel que desempenha na rea, era de se esperar que a Secom/PR pudesse dar o exemplo e no se escusasse do dever de licitar. Mas, ao contrrio, o rgo no s autorizou a subcontratao de servios para a Presidncia da Repblica (fls. 1095/1149 e fls. 1150/1163), como atendeu demanda externa para a elaborao de stio da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI (fls. 1174/1203). A subcontratao do ltimo servio apresenta um outro problema. A ABDI o Servio Social Autnomo institudo pelo Decreto 5.352, de 24/01/2005, em decorrncia de autorizao da Lei 11.080/2004, criado com a finalidade de promover a execuo de polticas de desenvolvimento industrial, especialmente as que contribuam para a gerao de empregos, em consonncia com as polticas de comrcio exterior e de cincia e tecnologia. A data da referida Lei 30/12/2004 e o histrico da sua elaborao mostra que no fora oriunda de Medida Provisria (fl. 2421), contudo os documentos fiscais relacionados com a subcontratao dos servios encontram-se datados de setembro de 2004 (fls. 1184/1187), donde se conclui que houve a execuo de despesa bem antes da criao da agncia, que poderia resultar em vo caso a Lei no fosse aprovada pelo Congresso Nacional. Isso sem falar na irregularidade do uso de recursos do
oramento da Presidncia da Repblica para o pagamento de despesas de interesse primrio da ABDI para a qual se deve propor medida com vistas devoluo desses recursos, o que se far ao final do presente tpico. Dessa forma, a defesa no descaracteriza a ocorrncia de contratao de servios fora do objeto dos contratos de publicidade. Quanto necessidade, argida pela defesa, de se colher as manifestaes das agncias para que este Tribunal possa firmar juzo sobre o assunto, deve-se deixar patente que no se est questionando o pagamento indevido por ausncia de participao dessas empresas nas subcontrataes. Se fosse esse o caso, estaria o TCU diante da ocorrncia de dbito e obrigado, por fora do 2 do art. 16 da Lei 8.443/92, a determinar a citao dos gestores em solidariedade com as agncias. Entretanto, o que se est debatendo a convocao das agncias feita por quem detm o comando da execuo dos contratos e que deveria envidar todos os esforos para evitar a ocorrncia da situao encontrada pela equipe de auditoria. Disso decorre que a deciso do TCU sobre o assunto prescinde da oitiva das empresas contratadas pelo rgo. No que se refere s razes de justificativa da Sra. Angela Chave, elas no justificam a ocorrncia do achado de auditoria, mas, em razo dos motivos a seguir aduzidos, atenuam a responsabilidade da ex-servidora. Diga-se, inicialmente, que em razo das atribuies do cargo que ocupava, aliado a sua indicao como fiscal dos contratos, no poderia desconhecer das determinaes desta Corte de Contas sobre o assunto, principalmente das dirigidas ao rgo em que desempenhava as suas funes. Aplicam-se s razes de justificativa da responsvel as mesmas consideraes lanadas para as justificativas do Sr. Barsotti, no sentido de que a natureza dos servios de pesquisa diferente da natureza dos servios publicidade que deveriam ser encomendados s agncias, circunstncia essa que, aliada ausncia de previso explcita nos termos dos contratos, obrigaria o rgo a realizar procedimento licitatrio para a contratao desses servios. No obstante esse fato, a nica ocorrncia na gesto da Sra. Angela Chaves4 da situao questionada pela equipe de auditoria ora em exame materializou-se na realizao de duas pesquisas, uma quantitativa e outra qualitativa, no mbito da ao Bolsa Famlia 2003 PIT 03/018 (fls. 1290/1303). Alm disso, conforme se viu, ambas as pesquisas estavam associadas a um esforo publicitrio em concreto com vistas definio de estratgias de comunicao da unificao dos projetos sociais do Governo Federal e a avaliar o processo de comunicao das reformas tributria e da Previdncia propostas pelo Governo Federal. Ante o exposto, prope-se que sejam rejeitadas as razes de justificativa do Sr. Expedito Barsotti e da Sra. Angela Chaves e que seja aplicada ao primeiro a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92, deixando de propor penalidade semelhante ex-servidora em razo das consideraes supra. Adicionalmente, prope-se determinao Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica para que: a) adote providncias junto Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial com o objetivo de ressarcir as despesas executadas para a elaborao do stio da entidade na internet, promovidas
4 A servidora foi desligada dos quadros da Secom/PR em 14/10/2003, de acordo com informaes do Siape, cerca de dois meses depois da assinatura dos Contratos 51, 52 e 53/2003.
por intermdio da ao Elaborao do Site da ABDI (PIT 04/144) conduzida pela agncia Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda., pois foram utilizados recursos alocados para a execuo do Contrato 53/2003 para custear despesas de interesse primordial da entidade privada; b) se abstenha de utilizar os contratos de publicidade para a execuo de despesas, ainda que vinculadas a dada ao em concreto, relacionadas com pesquisas de opinio quantitativa ou qualitativa, assessoria de imprensa, consultoria, servios de informtica, organizao de eventos e auditoria de imagem, em razo da natureza desses servios que devem, quando necessrias e for o caso, ser objeto de licitao, com vistas obedincia ao art. 23, 1, da Lei 8.666/93 e aos princpios inerentes ao procedimento estabelecidos na referida Lei. 5. Excluso de dispositivo contratual que possibilitava economia para o rgo A equipe de auditoria relatou que o subitem 5.1.11.1 dos contratos firmados com as agncias permitia a Secom/PR optar pela contratao de servios de reimpresso junto a terceiros sem a intermediao das agncias, no caso de necessidade de segunda tiragem. Entretanto, com a assinatura do terceiro termo aditivo ao Contrato 51/2003 e do segundo termo aditivo aos Contratos 52 e 53/2003, houve a supresso explcita do referido dispositivo. Depois desse episdio, a equipe do TCU constatou que, em quatro oportunidades listadas na tabela a seguir, houve o pagamento de honorrios s agncias por servios de reimpresso (fls. 1512/1513).
MATISSE PIT 04/253 04/253 04/253 Nota Fiscal 125 532 531 Honorrios 388,80 1.492,20 14.220,00 Data 03.12.04 23.12.04 23.12.04 Razo Social Lasercor Reprodues Grficas e Edit. Ltda Lasercor Reprodues Grficas e Edit. Ltda CorGraf Editora Grfica SUBCONTRATADA CNPJ 26.433.607/0001-59 26.433.607/0001-59 33.626.797/0001-96 SUBCONTRATADA Data 23.12.04 Razo Social Kriativa Grfica e Editora CNPJ 54.298.047/0001-02 Nota Fiscal 37965 Valor do Servio 2.622.000,00 Nota Fiscal 10438 10437 3410 Valor do Servio 4.320,00 16.580,00 158.000,00
DUDA MENDONA PIT 04/227 Nota Fiscal 3637 Honorrios 235.980,00
Em decorrncia do fato, foram ouvidos em audincia os gestores da Secom/PR que autorizaram a excluso do dispositivo e do gestor da SA/PR que assinou os termos aditivos ao contratos. 5.1 Razes de justificativa dos responsveis O Sr. Nlio Lacerda Wanderlei na sua defesa argumenta, essencialmente, que: houve incluso indevida da NF 3637 da Duda Mendona, que deve ser excluda do achado de auditoria, pois essa no se relaciona com servios de reimpresso e sim com impresso de primeira tiragem, fato que altera o valor da alegada irregularidade de R$ 252.081,00 para R$ 16.101,00; inexiste nexo causal entre o dano e ao administrativa, visto que o Diretor de Recursos Logsticos no detinha a gesto plena dos contratos da Secom/PR, a atuao da diretoria se limitava a argir Secom/PR se deveria ou no fazer a renovao dos contratos de publicidade e, como ocorreu, proceder aos ajustes por meio de termos aditivos determinados pela Secom/PR (Memo 837 SSPN/Secom-PR fls. 17/19 do anexo 1), aps a audincia favorvel dos diversos setores tcnicos responsveis (Despacho 79/2004-Asscon/Colid, de 28/07/2004, e Nota SAJ 2364/2004-JAM, de 16/08/2004 fls. 21/23 do anexo 1);
5.1.1 Servidor da SA/PR (fls. 02/12 do anexo 1)
a subitem 5.1.11.1 pode ser classificada como clusula acessria, que, por sua irrelevncia, no afeta o contedo negocial, podendo ser omitida sem invalidar o ajuste; a excluso do referido subitem foi efetivada aps o posicionamento favorvel de todos setores tcnicos especializados, ademais a redao original do dispositivo no impedia o pagamento de honorrios s agncias por servios de reimpresso e, de igual modo, a sua excluso no vinculou a Secom/PR de contratar os referidos servios de reimpresso exclusivamente com as agncias, como assevera a equipe de auditoria; o subitem em debate estava disposto de forma redundante e com redao dbia, sendo tecnicamente recomendvel sua excluso, em decorrncia de: ele tratava de direito do contratante (Secom/PR) de optar, a seu critrio, pela contratao direta junto a terceiros dos servios de segunda tiragem, o que no tem relao com o caput da clusula 5.1 que cuidava das obrigaes da contratada; alm disso, a redao configura uma orao condicional, pelo uso da expresso poder, a seu critrio, optar [ou no] pela contratao junto a terceiros, sob sua prpria orientao, o que torna a sua aplicao dispensvel, assim como inadequada a presena no instrumento, uma vez que o contrato administrativo deve se caracterizar pelo uso de linguagem impositiva e deve abolir o uso de termos condicionais ou dbios; existiam outros dispositivos nos contratos que requeriam a necessidade da prvia autorizao da Secom/PR quando da subcontratao de servios pelas agncias, o que afasta a hiptese defendida pela equipe de auditoria de que a mera excluso do subitem tornou automtica e obrigatria a contratao dos servios de reimpresso pelas agncia; subsistem, pelo menos, dois dispositivos contratuais aps a formalizao dos termos aditivos que garantem o direito da Secom/PR poder contratar servios de terceiros sem intermediao das agncias: tratam-se do subitem 2.3 da clusula segunda e do item 7 do Projeto Bsico, na parte referente subcontratao (fl. 177 do anexo 1); pelo primeiro dispositivo, as agncias s podero atuar por meio de demanda prvia da Secom/PR e no tero exclusividade em relao a nenhum dos servios descritos no objeto do contrato, o que afasta a possibilidade de a excluso do subitem 5.1.11.1 afetar a relao contratual entre a agncias e a Secom/PR no tocante aos servios de reimpresso e torna clara a impossibilidade de intervenincia do responsvel nesse processo; pelo projeto bsico, que parte integrante dos contratos, os servios necessrios execuo do objeto podero ser subcontratados junto a terceiros por solicitao e autorizao da Secom/PR e, quando julgar conveniente, o rgo poder realizar cotao de preos, nesse caso, o dispositivo autoriza a Secom/PR a contratar os servios sem intermediao das agncias; assim, mesmo aps a retirada do subitem 5.1.11.1 dos instrumentos, os contratos continham dispositivos que autorizavam os gestores da Secom/PR a subcontratar os servios de reimpresso de material publicitrio ou qualquer outros servios complementares de publicidade sem o pagamento de honorrios s agncias, bastando para isso que a Secom/PR demandasse Dilog/PR as referidas contrataes/licitaes. O Sr. Nlio Lacerda Wanderlei conclui sua defesa afirmando que o ato de supresso do subitem 5.1.11.1 dos contratos teve implicao meramente formal, sem a ocorrncia de dispndio pela Unio, o que afasta sua responsabilidade no episdio e, pelo que exps, requer que sejam acolhidas suas justificativas e a excluso do seu nome como responsvel pelos fatos apontados pela equipe de auditoria, assim como do banco de dados deste Tribunal relativamente aos presentes autos. 5.1.2 Servidores da ex-Secom/PR (fls. 2312/2316) A defesa dos responsveis alega, essencialmente, que:
- no pode haver dvidas de que a deciso de alterao dos termos contratuais no demandou autorizao por parte dos responsveis, que, a rigor, apenas participaram da execuo do contrato; - a alterao contratual no decorreu da comodidade do rgo em no realizar o procedimento licitatrio quando fosse o caso, nem possvel afirmar que, com o dispositivo, ter-se-ia evitado algum dispndio; - no haveria incompatibilidade entre a realizao de certame licitatrio e as disposies contratuais; - equivoca-se o relatrio ao asseverar que no haveria efetiva intermediao das agncias quando fosse necessria uma reimpresso, pois, mesmo em se tratando de reimpresso, a agncia desempenha no apenas um papel de intermediao da contratao formal, mas, igualmente, de acompanhamento do processo de reimpresso, com vistas garantia da observncia de prazos e de qualidade; - a Secom/PR elabora e mantm modelos de edital e de contratos para uso em licitaes de servios publicitrios para os rgos do Sicom, sendo que caminha no sentido da uniformizao de prticas entre esses diversos entes; - na busca dessa uniformizao, vislumbrou-se, inicialmente, no contrato firmado em 18/03/96 entre o Banco do Brasil e a agncia Fischer, Justus Comunicaes Ltda., uma clusula contratual que permitia ao banco optar pela execuo da impresso em seu parque grfico, no caso de necessidade de segunda tiragem; - ainda que a clusula inclusse a opo de utilizao do parque grfico prprio, entendeu-se que ela poderia trazer vantagens administrao, ocorre porm, que a circunstncia de ter parque prprio conferia ao Banco do Brasil no apenas a possibilidade de realizar l mesmo as reimpresses como tambm de valer-se dos profissionais qualificados desse parque grfico para orientar e acompanhar o trabalho terceirizado; - porm, em face da ausncia desses profissionais, a Secom/PR, e provavelmente outros integrantes do Sicom, em termos prticos, acabaram no se valendo da faculdade prevista na clusula, haja vista que lhes faltava expertise tcnica para faz-lo, faltava pessoal capacitado para levar adiante tais procedimentos; - valiam-se e valem-se os rgos contratantes no apenas da intermediao das agncias, mas do concurso de seus quadros tcnicos para acompanhar a produo grfica e garantir o cumprimento de prazos e de requisitos de qualidade; - no se pode analisar os aditamentos apenas considerando essa clusula suprimida, j que, vista isoladamente tem-se a falsa impresso de que teria havido pura e simples alterao contratual em prol da agncia de publicidade contratada e em detrimento do contratante; - a anlise dos aditivos de forma mais completa permite reconhecer que a Secom/PR, no curso da execuo dos contratos, tomou diversas providncias que resultaram em benefcios financeiros para o errio em detrimento das agncias, como por exemplo, o aditivo firmado em agosto de 2004, que imps a elas o encargo de constiturem, a suas expensas, um ncleo de mdia constitudo de, no mnimo, nove profissionais, alm de toda a infra-estrutura operacional pertinente, destinado a assessorar o rgo no atendimento, anlise de pesquisas, autorizao e comprovao de veiculao da publicidade da Presidncia, conforme os itens 5.1.30, 5.1.30.1 e 5.1.30.2 dos contratos; - a partir do aditivo firmado em agosto de 2005, as agncias passaram a receber reajuste uniforme de 9,3726% sobre os preos vigentes em 31/12/2004 na tabela do Sindicato das Agncias de Propaganda do Distrito Federal, novo item 8.1.2.1 dos contratos, a despeito de os reajustes pleiteados
pelas agncias em relao aos custos internos que variavam de 12,9% a 571,25% estarem previstos no tem 8.1.2 dos contratos; alm disso, as agncias tambm teriam o direito de pleitear que o reajuste vigorasse no perodo de 01/01 a 31/12/2005, mas negociou-se que o mencionado reajuste uniforme tivesse vigncia apenas a partir de 18/07/2005 e se estendesse at o final do novo perodo contratual, em agosto de 2006; - nesse mesmo aditivo, fixou-se a reduo de 70% para 50% do percentual mximo em relao ao cach original a ser pago pela Presidncia da Repblica a atores e modelos, pelos direitos de uso de imagem e som de voz, na reutilizao de peas publicitrias por perodo igual ao inicialmente pactuado, item 8.2 do contrato; idntica reduo foi conseguida para os casos de pagamentos pela cesso de uso de obras consagradas incorporadas s peas publicitrias, item 8.3 do contrato; - tambm no ltimo aditivo, estabeleceu-se que deixariam de ser pagas s agncias as despesas com a realizao de pr-testes de peas publicitrias criadas por elas, nos termos do novo item 8.5 dos contratos; - as alteraes citadas trouxeram benefcios incontestes e diretos ao errio, ao contrrio, no se pode afirmar que a retirada do subitem 5.1.11.1 da clusula 5 dos contratos gerou prejuzo ao errio, na medida em que sempre que reimpresses foram contratadas por meio das agncias, houve tambm a correspondente prestao de servios por parte destas; - por fim, os responsveis entendem que no se pode caracterizar a supresso do dispositivo como ato de gesto antieconmica, uma vez que este, na pior das hipteses, ainda que se desconsidere a efetiva prestao de servios por parte das agncias e a indisponibilidade de recursos humanos para exercer esse papel nos quadros da Secom/PR, deve ser comparado aos benefcios alcanados por meio de outras alteraes emanadas dos aditamentos contratuais. 5.2 Anlise das razes de justificativa dos responsveis 5.2.1 Servidor da SA/PR Preliminarmente, no merece acolhida a alegao do responsvel de que a NF 3637 da Duda Mendona foi includa indevidamente no achado de auditoria. O campo discriminao dos servios no documento fiscal da agncia (fl. 14 do anexo 1) e o campo descrio dos produtos na NF 37965 da grfica subcontratada (fl. 15 do anexo 1), de fato, dizem que se trata de servios de impresso, mas o formulrio da agncia fl. 1225, citado tambm como evidncia no relatrio de auditoria (fl. 1513), mostra que se trata de reimpresso da revista Brasil Um Pas de Todos, ano 2/ nmero 4, tambm conhecida como Balano 2 Anos de Governo ou Balano 24 Meses de Governo. A fim de dirimir quaisquer dvidas sobre o assunto, convm trazer aos autos trecho da instruo do TC 017.951/2005-5 que cuida de representao da equipe do TCU que participou dos presentes trabalhos de fiscalizao e cpia de documentos do referido processo (fls. 2410/2417). A partir do trecho destacado a seguir possvel compreender o contexto da reimpresso da revista e identificar as notas fiscais que serviram de evidncia do achado de auditoria sob exame: Em 11.11.2004, a agncia Duda Mendona & Associados Ltda foi designada pela Secom/PR para desenvolver as peas de divulgao do balano de dois anos do governo Lula. Tal campanha tinha como objetivo prestar contas e esclarecimentos sociedade quanto aos programas, aes, planos e projetos governamentais planejados e executados at aquele momento (fl. 17). As aes de divulgao foram compostas pelas seguintes peas: 600 mil exemplares da revista Brasil Um Pas de Todos, ano 2/ nmero 4; 600 mil exemplares do encarte de edio especial do boletim Em questo e produo de vdeo com contedo resumido da revista.
A agncia apresentou, em obedincia ao item 5.1.7 da clusula quinta do Contrato 51/2003, os oramentos das empresas Pancrom Indstria Grfica, Editora Grficos Burti e Kriativa Grfica e Editora para a impresso da revista e dos encartes (fls. 22 a 26 e 58 a 60). A impresso dos 600 mil exemplares da revista foi dividida entre as grficas Pancrom e Burti, em comum acordo, cada uma responsvel pela impresso de 300 mil exemplares ao custo unitrio de R$ 4,37, totalizando R$ 1.311.000 (um milho, trezentos e onze mil reais) para cada grfica. A grfica Kriativa, que havia orado preo unitrio de R$ 4,44, no prestou servios nessa etapa. Em 21.12.2004, foi solicitado pela Secom/PR que a agncia fizesse o oramento para a reimpresso de mais 600 mil exemplares da revista. O servio de reimpresso foi autorizado pela Secom/PR no dia 23.12.2004 (fls.16). Desta vez, a reimpresso ficou sob a responsabilidade da Grfica Kriativa, ao custo unitrio de R$ 4,37, menor que o apresentado um ms antes (R$ 4,44), totalizando R$ 2.622.000,00. Vale ressaltar que para esse servio de reimpresso no foram apresentados trs oramentos para a escolha do menor preo, conforme determina o item 5.1.7 da clusula quinta do Contrato 51/2003. interessante observar que o relatrio de atendimento da agncia informa que o servio de reimpresso foi autorizado em 23.12.2004 (fl. 16), mesmo dia em que a agncia Duda Mendona emitiu Nota Fiscal n. 3637, no valor de R$ 2.857.980,00, j cobrando os servios. Outra observao que, antes mesmo da suposta autorizao da Secom/PR, a grfica Kriativa j havia emitido, no dia 22.12.2004, sua Nota Fiscal n 37965 no valor de R$ 2.622.000,00, referente aos servios autorizados no dia seguinte (fl. 51). [sem negritos no original] Portanto, est caracterizado que os servios pagos pelo rgo em virtude da NF 3637 da agncia Duda Mendona foram servios de reimpresso. No obstante os esclarecimentos feitos, h argumentos na defesa do responsvel que podem ser usados em seu benefcio. O Sr. Nlio Wanderlei foi ouvido em audincia por ter assinado os termos aditivos aos contratos de publicidade e propaganda que excluram o subitem 5.1.11.1 da clusula 5 dos instrumentos e, com isso, teria proporcionado a ocorrncia de ato de gesto antieconmico, caracterizado pelo pagamento de honorrios s agncias relativos a servios de reimpresso. O subitem contratual em destaque era redigido da seguinte forma, verbis: No caso de necessidade de segunda tiragem, a CONTRATANTE poder, a seu critrio, optar pela contratao junto a terceiros, sob sua prpria orientao. Pesa em favor do responsvel os seguintes fatos: - a redao original da referida subclusula no impedia o pagamento de honorrios s agncias por servios de reimpresso e a excluso do dispositivo no autorizava que tais servios fossem necessariamente encomendados s agncias; - mesmo aps a excluso do subitem em referncia, subsistem outros dispositivos na relao contratual entre o rgo e as agncias que autorizam o primeiro a dispensar a intermediao das segundas na contratao de servios de reimpresso e de outros tipos de servios; - nas subcontrataes de servios, os instrumentos exigiam que as agncias requisitassem a autorizao prvia da Secom/PR, no tendo a Diretoria de Recursos Logstico qualquer ingerncia na execuo dos contratos. Relativamente ao ltimo ponto, convm relembrar que, poca dos trabalhos de auditoria, todos os atos de gesto necessrios execuo dos contratos, exceo do pagamento (efetuado pela
Diretoria de Oramento e Finanas da SA/PR), ficavam sob a responsabilidade da Secom/PR, inclusive o atesto das despesas (fl. 1487 penltimo pargrafo). Dessa forma, ainda que no comprove a inexistncia de ato antieconmico no achado de auditoria sob exame, a defesa do responsvel consegue demostrar a ausncia de nexo de causalidade entre a excluso do dispositivo contratual e a ocorrncia do ato antieconmico, motivo pelo qual podem ser acatadas as suas razes de justificativa. Quanto solicitao sobre a excluso do nome do responsvel de banco de dados deste Tribunal, no h possibilidade de atendimento ao pedido, simplesmente porque no houve a adoo de tal procedimento para o caso em questo. No se trata de inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da administrao pblica federal, nem do julgamento irregulares de contas, que ensejaria a inscrio do nome do responsvel em cadastro especfico desta Corte de Contas, nos termos, respectivamente, do art. 272 do Regimento Interno/TCU e do art. 1, 1, da Resoluo-TCU 113/1998. 5.2.2 Servidores da ex-Secom/PR O ncleo da defesa dos responsveis pode ser sintetizado nos seguintes pontos: a) a deciso de alterao dos contratos no demandou autorizao por parte dos responsveis, que, a rigor, s participaram da execuo contratual; b) no se pode afirmar que o dispositivo poderia evitar algum dispndio; c) no haveria incompatibilidade entre a realizao de certame licitatrio e as disposies contratuais; d) nos casos de reimpresso, a agncia desempenha um papel de acompanhamento do processo, com vistas a garantir a observncia de prazos e qualidade dos servios; e) a dificuldade de o rgo conduzir o processo decorre da ausncia no seu quadro de pessoal de profissionais qualificados para orientar e acompanhar a execuo do trabalho grfico; f) ainda que possa pairar alguma dvida, no se pode analisar isoladamente a excluso da subclusula 5.1.11.1, pois vrias alteraes nos contratos trouxeram benefcios incontestes e diretos ao errio. Os pontos apresentados pela defesa permitem que se chegue a mesma concluso do tpico anterior: a supresso do subitem 5.1.11.1 da clusula 5 dos contratos no implicou na obrigatoriedade de o rgo se utilizar das agncias de propaganda nos casos de reimpresso de material grfico. No obstante a concluso, h que se analisar os motivos pelos quais o rgo no se utilizou da prerrogativa de dispensar a intermediao das agncias nos casos apontados pela equipe de auditoria, uma vez que a audincia dos responsveis envolveu no s a excluso da subclusula contratual como a ocorrncia de ato antieconmico e, conforme reconhecido pela prpria defesa, os Srs. Luiz Moreti e Expedito Barsotti participavam de atos de gesto dos contratos. Deve-se, contudo, diferenciar as condutas de ambos os responsveis. O Sr. Moreti apenas assinou o Memo 837 SPPN/Secom-PR (fls. 136/138), por meio do qual foi recomendado a supresso da subclusula 5.1.11.1 (fl. 137 4 pargrafo). No h evidncias da participao do servidor em atos que culminaram com a contratao de servios de reimpresso, motivo pelo qual pode este Tribunal isent-lo da responsabilidade imputada pela equipe de auditoria. De modo oposto, o Sr. Barsotti, alm de ter assinado o documento junto com o Sr. Moreti, autorizou a execuo dos servios de maior monta, relacionados com a reimpresso de 600 mil revista
Brasil Um Pas de Todos, ano 2, nmero 4, tambm conhecida como 24 Meses de Governo ou 2 Anos de Governo (fl. 2412). A defesa argumenta que as agncias se responsabilizam pela observncia de prazos e qualidade dos servios. Contudo, esses mesmos requisitos no so dispensveis em caso de contratao direta ou de licitao promovida pelo rgo. Mais do que isso, a participao efetiva das agncias no exime o rgo de exigir que os produtos ou servios subcontratados por elas atendam aos requisitos de prazo e qualidade. Com isso, pode-se at aceitar que no foram indevidos os pagamentos de honorrios s agncias, mas no justifica a opo da Secom/PR pela intermediao. Disso resulta que a defesa no descaracteriza o ato antieconmico na intermediao das agncias, mormente quando se verifica que, pelos valores envolvidos no caso relacionado com a NF 125 da agncia Matisse (fls. 1217/1219), o rgo estaria desobrigado a efetuar o procedimento licitatrio, nos termos do art. 24, II, da Lei 8.666/93. O argumento relacionado com a ausncia de profissionais especializados na Secom/PR tambm no merece prosperar. Nos servios de reimpresso, o rgo j detm os fotolitos e filmes produzidos para a execuo da primeira tiragem, de forma que no h necessidade de servios de criao e editorao que so a essncia a justificar a intermediao das agncia nesse tipo de trabalho. Quanto aos benefcios alegados pela defesa, gerados em decorrncia de outras alteraes contratuais, no so argumentos suficientes para afastar a responsabilidade do Sr. Barsotti, ainda mais que os servios discriminados na NF 3637, da agncia Duda Mendona, relacionados com a reimpresso de 600 mil exemplares da revista Brasil Um Pas de Todos, ano 2, nmero 4, tambm conhecida como 24 Meses de Governo ou 2 Anos de Governo, fazem parte de um conjunto de indcios objeto da representao da equipe de auditoria (TC 017.951/2005-5) que apontam para a no comprovao da aplicao dos recursos referentes a mais de 95% desses exemplares e para a ocorrncia de sobrepreo na ordem de R$ 2,25 por exemplar, totalizando R$ 1.350.000,00. Vale relembrar que o Sr. Barsotti era um dos gestores encarregados de fiscalizar a execuo dos contratos, nos termos da informao constante na alnea b do item 3 do Ofcio 674 SCI/SSG/SG-PR, de 29/07/2005 (fls. 14/16), e, entre as suas atribuies descritas no Memo 709 Secad/Secom/PR, de 19/08/2003 (fls. 17/18), estava a de observar as disposies contratuais para a solicitao e aprovao dos servios, o que agrava a sua conduta. Ante o exposto, prope-se a rejeio das razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Expedito Carlos Barsotti e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, III, da Lei 8.443/92. Prope-se, ainda, determinao Subsecretaria de Comunicao Institucional da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica para que se abstenha de utilizar os contratos de publicidade e propaganda para a reimpresso de material grfico, tendo em vista que o tipo de servio no justifica o pagamento de honorrios com intermediao de agncia. 6. Contratao antieconmica de pesquisas de opinio pblica As tabelas a seguir extradas das fls. 1515/1516 do relatrio de auditoria apresentam dados de treze pesquisas quantitativas encomendadas pela Secom/PR s agncias Matisse e Duda Mendona e que envolveram a subcontratao de apenas trs empresas no perodo de setembro de 2003 a junho de 2005. Na Tabela 1 so identificadas as empresas subcontratadas nas treze pesquisas encomendadas (Ref. 1 a 13). Na Tabela 2, constam as duas empresas que foram consultadas em cada uma dessas treze pesquisas.
TABELA 1 http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070510/TC-012-614-2005-2.doc
Ref. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Agncia (*) D D L M M L M M M M M M
Data NF (**) 02/set/03 04/set/03 23/dez/03 17/jun/04 03/ago/04 08/set/04 20/dez/04 21/dez/04 22/dez/04 23/dez/04 19/mai/05 19/mai/05
NF (**) 56 57 70 466 503 84 350 612 101 355 111 110
Nome dos Institutos de Pesquisa SNTESE Pesq e Anlise SNTESE Pesq e Anlise SNTESE Pesq e Anlise
Caractersticas 2500 entrev em 177 mun 2500 entrev 3000 entrev em 205 mun
Preo (R$) 147.000,00 147.000,00 165.000,00 245.870,00 282.995,00 168.660,00 210.000,00 271.000,00 176.400,00 210.000,00 180.000,00 180.000,00 215.000,00
Custo por entrevista (R$) 58,80 58,80 55,00 81,96 97,58 58,16 70,00 90,33 58,80 70,00 60,00 60,00 71,67
Connection Research Inst. de Pesq. 3000 entrev em 190 mun Anal. S/C LTDA Connection Research Inst. de Pesq. 2900 entrev em 205 mun Anal. S/C LTDA SNTESE Pesq e Anlise Instituto Ver-Lara Agncia de Comunicao e Pesquisa Ltda Connection Research Inst. de Pesq. Anal. S/C LTDA SNTESE Pesq e Anlise Instituto Ver-Lara Agncia de Comunicao e Pesquisa Ltda SNTESE Pesq e Anlise SNTESE Pesq e Anlise 2900 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 181 mun
Instituto Ver-Lara Agncia de 13 M 01/jun/05 401 Comunicao e Pesquisa Ltda Tabela 1 Empresas contratadas para a realizao das pesquisas (*) D Duda Mendona; L Lew, lara; M Matisse (**) Nota fiscal do instituto de pesquisa
TABELA 2
Ref. Caractersticas Instituto Consultado 1 Oramento do Instituto Consultado 1 400.000,00 (*) 350.000,00 (*) 170.000,00 255.000,00 288.000,00 180.000,00 271.000,00 273.000,00 275.000,00 275.000,00 275.000,00 273.000,00 273.000,00 Custo por entrevista do Instituto Consultado 1 56,67 85,00 99,31 62,07 90,33 91,00 91,67 91,67 91,67 91,00 91,00 Instituto Consultado 2 Oramento Custo por do entrevista do Instituto Instituto Consultado 2 Consultado 2 148.000,00 59,20 148.000,00 178.000,00 250.000,00 286.000,00 174.000,00 275.000,00 275.000,00 260.000,00 255.000,00 215.000,00 215.000,00 275.000,00 59,20 59,33 83,33 98,62 60,00 91,67 91,67 86,67 85,00 71,67 71,67 91,67
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
2500 entrev em 177 mun 2500 entrev 3000 entrev em 205 mun 3000 entrev em 190 mun 2900 entrev em 205 mun 2900 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 177 mun 3000 entrev em 181 mun
Ofic Paula M. da Costa Ofic Paula M. da Costa Novo Conc Vox Populi Vox Populi Vox Populi Connection Vox Populi Signum Signum Signum Vox Populi Vox Populi
Vox Populi Vox Populi Vox Populi SNTESE Pesq e Anlise SNTESE Pesq e Anlise Connection Signum Signum Connection Connection Instituto Ver-Lara Instituto Ver-Lara Signum
Tabela 2 Empresas que apresentaram oramento para a realizao das pesquisas, em obedincia ao subitem 5.1.7 da clusula 5 dos Contratos 51/2003, 52/2003 e 53/2003 (*) O instituto apresentou oramento global de pesquisas quantitativa e qualitativa, no houve, portanto, como calcular o custo unitrio das entrevistas. A partir da observao dos dados das tabelas, a equipe de auditoria consignou que: a) as pesquisas guardavam semelhanas nas caractersticas de exigncia, variando entre 2.500 e 3.000 o nmero de entrevistados e 177 e 205 a quantidade de municpios, por isso o critrio de custo por entrevista era adequado para se comparar a economicidade das contrataes feitas pelas agncias; b) sempre que houve intermediao da Matisse, o rgo despendeu mais recursos para executar as pesquisas; c) sempre que foi contratada a Sntese apresentou custo unitrio que variou entre R$ 55,00 e 60,00, entretanto as duas vezes em que a Connection Research foi contratada com a Sntese participando do certame, esta ofereceu propostas bem superiores ao valor mximo apresentado ao longo das outras pesquisas, R$ 83,33 e R$ 98,62, com a peculiaridade de ter apresentado propostas inferiores tanto antes quanto depois dessas disputas. Com o objetivo de verificar os preos praticados pelo mercado, a equipe de auditoria requisitou, com o auxlio institucional do TCU, consultas com caractersticas semelhantes s contratadas pelas agncias junto a quatro institutos idneos. O resultado mostrou que, na essncia, dois dos institutos consultados praticavam preos mais baratos dos que os contratados pelas agncias, um praticava preos semelhantes maioria das contrataes e o ltimo, preos superiores maioria das contrataes (fl. 1517). A equipe do TCU concluiu, a partir do histrico das contrataes dos institutos de pesquisa feitas pelas agncias a mando da Secom/PR, aliado consulta formulada pelo TCU, que existiam opes bem mais baratas do que as trs contrataes da Connection Research realizadas pela Matisse. Alm disso, em duas dessas trs contrataes, houve participao efetiva da empresa Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. que apresentou propostas com valores bem acima do que todas as outras vezes em que teve oportunidade de apresentar oramento. Assim, em razo das evidncias da contratao antieconmica da empresa Connection Research, foi promovida a audincia dos gestores dos contratos, pela fiscalizao deficiente dos instrumentos; da agncia Matisse, em razo de no ter envidado esforos no sentido de obter as melhores condies para Secom/PR junto a terceiros, visto que efetuou vrias outras contrataes com preos bem inferiores aos pagos Connection Research, e com isso, descumpriu o subitem 5.1.5 da Clusula 5 do Contrato 52/2003; e da empresa Sntese Pesquisa e Anlise Ltda., por ter apresentado propostas com valores bem mais elevados do que os praticados por ela prpria quando fora subcontratada pela Secom/PR, fato indicativo de que a sua conduta contribuiu para a subcontratao antieconmica da Connection Research. 6.1 Razes de justificativa dos responsveis 6.1.1 Matisse Comunicao de Marketing Ltda. (fls. 1711/1722) A responsvel inicia sua defesa apresentando cpia de documentos extrados do stio da ABEP (Associao Brasileira de Empresas de Pesquisa) na internet e informa que se trata de um estudo de preos para projetos de pesquisa realizado para o ano de 2005, do qual participaram 103 empresas filiadas, localizadas em todo o Brasil, e resultou na apresentao de valores mdios dos preos das entrevistas, de acordo com sete tipos de projeto.
Assinala que as pesquisas examinadas pela equipe de auditoria enquadram-se no tipo Projeto 1, significando pesquisas quantitativas que buscam auferir hbitos, atitudes e opinies dos entrevistados. De acordo com a tabela da ABEP, prossegue a defesa, o valor mdio por entrevista no tipo citado foi de R$ 92,00 para 500 entrevistas domiciliares concentradas em apenas trs municpios, bem diversos dos nmeros objeto dos projetos contratados, em que o nmero de entrevistados variou de 2.500 a 3.000, distribudos de 177 a 205 municpios que poderiam se localizar em qualquer das cinco regies do pas, donde se conclui que os valores de R$ 28,42 a R$ 51,34 por entrevista apresentados pela equipe de auditoria no condiz com a realidade do setor. Aduz que a responsvel, ao subcontratar a Connection Research, pelos preos ento praticados, o fez dentro dos parmetros da ABEP, o que afasta a alegao de prejuzos ao errio. Alm disso, adiciona que preos estabelecidos por associao de classe para pautar os valores dos servios contratados critrio estabelecido no subitem 16.1.4 do edital, qual seja, o dever de as licitantes cotarem os preos dos servios com base na tabela do Sindicato das Agncias de Propaganda do Distrito Federal. Com base nesse critrio, foi observado os preos estabelecidos na tabela da Sociedade Brasileira de Pesquisa de Mercado para a subcontratao das empresas de pesquisa. Afirma que houve um empate tcnico entre os valores das pesquisas do TCU e das subcontrataes da Connection Research, pois dois, dos quatro institutos consultados, apresentaram propostas inferiores e dois, superiores ou semelhantes, no se podendo concluir pela existncia de prtica antieconmica, ainda mais diante de fatores tcnicos e temporais que influenciaram a cotao dos preos e que no foram considerados pela equipe de auditoria. Justifica que no perodo de junho a agosto de 2004 foram meses que antecederam as eleies municipais e a demanda por pesquisas de opinio cresce em demasia nesse perodo e sofre um natural decrscimo nos valores de preos em setembro, pois as agncias contratadas j possuem a srie histrica, de forma que, nos termos da regra de oferta versus procura no mercado, houve um incremento nos preos de todas as agncias consultadas na ocasio, inclusive nos da agncia Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. e, passado o pleito eleitoral ou j detentora de sua srie histrica, os preos apresentados pela Sntese voltaram ao patamar praticado antes desse perodo. Alm disso, os preos praticados pela outra agncia consultada, a Vox Populi, no foram muito diferentes dos preos oferecidos pela Sntese e pela agncia subcontratada, o que evidencia uma regularidade entre todas as cotaes para as pesquisas, constatao que faz cair por terra qualquer insinuao de favorecimento Connection Research ou de conluio com a Sntese em favor daquela. Ressalva que se houvesse conluio, seria entre todas as agncias, pois a regularidade de preos um fato incontestvel. Pela regularidade de preos entre as empresas, prossegue a responsvel, possvel concluir que h dados nas pesquisas que as tornam peculiares e diferenciadas perante outras, e que no foram considerados pela equipe de auditoria, como a j mencionada lei da oferta versus procura, alm de outros fatores temporais e materiais presentes naqueles momentos que no podem ser reproduzidos no presente. Adiciona que excees essa regularidade so encontradas nos casos em que a Sntese foi contratada, em decorrncia da chamada srie histrica, ou seja, uma empresa do ramo, medida que contratada reiteradamente para a realizao de determinada pesquisa, armazena dados anteriores para compar-los com os recm-colhidos, fator que influencia na divulgao do resultado da pesquisa. Disso decorre que a empresa que detm a srie histrica das pesquisas de opinio est melhor habilitada para realizar a pesquisa seguinte e o far com menores custos, sendo antieconmica a prtica de rodzio entre os institutos de pesquisa.
A Sntese, segundo a responsvel, a empresa que mais realizou pesquisas de opinio no atual Governo Federal e no anterior, por isso detm a chamada srie histrica e pode cotar seus preos bem abaixo das demais empresas quando as leis de mercado a favorecem. Por fim, a responsvel informa que a Connection Research atende com perfeio s obrigaes assumidas com ela e que uma das empresas mais qualificadas do mercado e cita alguns dos clientes que foram atendidos pelo instituto de pesquisa. Em concluso, requer, em outras palavras, que sejam aceitas as suas justificativas. 6.1.2 Servidores da ex-Secom (fls. 2316/2321) A defesa dos responsveis assevera, na essncia, que: - considerando que o prprio TCU reconhece que nesse mercado de pesquisas observam-se variaes nos preos propostos e que, das cotaes por ele feitas, uma proposta alcanou valor igual e outra superior maioria das contrataes, foroso concluir que os preos praticados so preos de mercado; - alguns aspectos na solicitao de oramento e nos prprios oramentos feitos pelo TCU reduzem a possibilidade de serem tomados como paradigmas para anlise das contrataes realizadas pela Secom/PR; - na solicitao de oramento h meno condio de pagamento, prevendo que este se realize vista na data de apresentao dos Relatrios, sendo que nunca possvel administrao pblica efetuar pagamentos nessas condies; - em funo dessas condies irreais para a administrao pblica, duas das quatro propostas contemplam formas de pagamento que seriam de todo inviveis para uma contratao pela Secom/PR, eis que exigem pagamento antecipado (cf. fls. 1253 e fls. 1270) que varia de 40% a 85%, logo os paradigmas dos institutos Checon Pesquisa e Opinio Consultoria no se revelam aptos a serem comparados com as contrataes objeto da auditoria; - nem mesmo a proposta de fls. 1260 se mostra realista, uma vez que prev o pagamento 100% na concluso do Projeto, quando se sabe que esse pagamento nunca feito nesta data, sim posteriormente, o mesmo se podendo dizer quanto proposta de fls. 1283, que afirma que O valor dever ser pago vista, contra entrega do relatrio final; - tendo em vista que existem, no apenas custos financeiros nas propostas apresentadas, como tambm a necessidade de adiantamento de despesas (com deslocamento, hospedagem, dirias, por exemplo, dos entrevistadores), propostas nestes termos no refletem a realidade de uma proposta econmica feita administrao pblica; - no mercado privado so usuais tanto propostas que incluem adiantamentos, quanto propostas em que o relatrio s entregue mediante o pagamento; nessas condies, evidente que podem ser feitas propostas a custos menores; - como a solicitao de oramento (fls. 1228) no esclareceu que as entrevistas deveriam ser pessoais, uma das propostas (fls. 1251), da Checon Pesquisa, previu a realizao de entrevistas por telefone ou via internet, o que tambm afasta essa proposta como paradigma para as pesquisas contratadas pela Secom/PR, j que certamente uma pesquisa desse formato no tem seus custos, nem de longe, comparveis aos de pesquisas pessoais; - na solicitao de oramento (fls. 1228), constata-se que os auditores incluram, no sistema de quotas, a estratificao da populao pelos critrios de escolaridade, faixa etria, ocupao profissional, nvel de renda e sexo, sendo que sabido no haver pesquisas que promovam tal
estratificao pelo critrio da ocupao profissional, assim, quando uma das propostas reproduz mecanicamente esse critrio, sem esclarecer ao Tribunal que no se trata de critrio possvel de estratificao, revelou pouco cuidado na elaborao da proposta (fls. 1258); - diante dessas consideraes, bem como do prprio fato de que mesmo nesse cenrio os auditores se depararam com preos menores, iguais ou at superiores aos praticados nas contrataes em foco, de se concluir que no h espao para se falar em contratao antieconmica; - a circunstncia apontada pelos auditores, ao contrrio de revelar contratao antieconmica, demonstra que as cotaes realizadas se voltaram efetivamente busca das melhores propostas: o fato de um dado instituto de pesquisas, no caso, Sntese Pesquisas e Anlise, ter dado propostas distintas certamente poder e dever ser explicado por esse mesmo instituto, haja vista que por certo fatores como a sazonalidade ou o maior ou menor aquecimento do mercado no momento podem ditar a definio da poltica de preos daquele instituto em particular; - o que importante destacar que mesmo estando diante de um mercado que apresenta variaes significativas de preos, a agncia em questo teve o cuidado de colher oramento junto a trs empresas, neste rol incluindo empresa que, em tese, poderia apresentar propostas menores, exatamente a empresa Sntese; - se dela no colheu propostas melhores, viu-se compelida a contratar os servios junto a outro instituto que, no momento, apresentava propostas melhores, ainda que, em termos mdios, os preos fossem superiores mdia; - censurvel seria a posio do instituto citado na hiptese deste simplesmente no ter colhido oramentos junto empresa Sntese, que j havia apresentado menor proposta no passado; se isso ocorresse, poderia a Secom/PR, por meio de seus tcnicos, recusar os oramentos e solicitar da agncia que refizesse as cotaes, chamando tambm a citada empresa; no foi o que se verificou no caso concreto, em que o instituto Sntese efetivamente foi consultado; - como ocorre em qualquer mercado, tambm este atende ao princpio da oferta e da demanda, princpio que se aplica no apenas ao mercado como um todo (o que conduz formao de seus preos mdios), como a cada membro desse mercado; - assim, mesmo que o contrato, em termos mdios, esteja praticando determinados nveis de preo pelos servios, possvel que determinados agentes desse mercado por circunstncias que lhes so peculiares j tenham sua capacidade preenchida, em face de outros contratos firmados; ao contrrio, outros podem estar com elevada ociosidade, o que os leva reduo de custos; - no caso em tela, assim como o instituto Sntese variou seus preos, tambm outros institutos apresentaram variaes; - certo que institutos como o Signum, apresentaram linearidade em suas propostas, o mesmo ocorrendo como instituto Ver Lara; - tanto quanto o instituto Sntese, porm, cujas propostas variaram de R$ 55,00 a R$ 98,62 por entrevista, tambm o instituto Conection apresentou propostas que variaram de R$ 60,00 por entrevista a R$ 97,58 e o instituto Vox Populi, cujas propostas variaram de R$ 59,20 a R$ 99,31; - trata-se de variaes naturais no mercado e sempre que se depararam com propostas menores as agncias as selecionaram; quando circunstncias de mercado levaram a que nenhum dos proponentes ofertassem preos mais reduzidos, impunha-se a contratao da empresa que ofertava melhor preo;
- no h como, portanto, divisar-se qualquer trao de antieconomicidade nessas contrataes, ademais a Secom/PR analisava as propostas recebidas e, como bem reconheceu a auditoria, todas as contrataes se deram a preos de mercado, sendo que a sazonalidade, no apenas do mercado, mas tambm das empresas individualmente consideradas, deixa claro que h variaes entre as propostas; - deve-se lembrar tambm que no apenas o nmero de pessoas entrevistadas constitui fator para a formao de preos nesse mercado, o nmero de municpios percorridos e o tempo mdio para a realizao de cada entrevista tambm podem interferir na formao de preos; - diante dessas razes, esperam os responsveis que seja reconhecido no ter havido antieconomicidade nas contrataes citadas, vez que os preos praticados so preos de mercado e a agncia teve o cuidado de buscar oramento junto a trs institutos, incluindo institutos que, em mdia, apresentavam propostas de preos menores, ou seja, buscaram preos menores que, momentaneamente, no foram alcanados. 6.1.3 Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. (fls. 2057/2083) A responsvel alega na sua defesa que: - os oramentos questionado pela equipe de auditoria foram oferecidos empresa privada que lhe encomendou proposta e no Administrao Pblica, por isso no est sujeita a avaliao do caso em exame aos mandamentos da Lei 8.666/93, mas s normas aplicveis no mbito privado; - a relao licitada entre a Administrao Pblica e as agncias de publicidade no afeta os vrios contratos ajustados pelo prestador adjudicatrio dos servios com terceiros por meio de coletas de preos; - assim, por exemplo, quando o adjudicatrio vencedor de procedimento licitatrio precisa alugar um imvel para nele estabelecer seus servios, essa locao em nada se relaciona com o contrato licitado nem se submete Lei 8.666/93, porque o aluguel no existe para ser o servio contratado pela Administrao, mas para instrumentalizar aquele prestador que adjudicou o contrato administrativo de meios para atingir o fim do contrato; embora o preo da locao esteja embutido nos custos do prestador do servio selecionado pela Administrao por via da licitao, o aluguel no o fim deste procedimento seletivo pblico e no pode ser com ele confundido, submetendo-se ao mesmo rigor de seus freios legais que so tpicos e inerentes s relaes do Poder Pblico; - as clusulas 5.1.2 e 5.1.5 a 5.1.9 do contrato da Matisse com a Unio previa a contratao de servios com terceiros e esse expediente amparado pelos artigos 72 e 78, VI, da Lei 8.666/93; - amparada em lei e contrato a agncia realizava cotao no mercado de cada servio, tal como feito a cada pesquisa quando essa se mostrava necessria aos rumos de comunicao do Governo, estes definidos entre a agncia e o rgo contratante; - a relao entre a responsvel e a agncia que lhe contrata no pode ser confundida com a relao entre a agncia e a Administrao Pblica; a doutrina de Maral Justen Filho afasta incisivamente qualquer idia de relao direta entre o subcontratado e a Administrao e adiciona que no ser facultado ao subcontratado demandar contra a Administrao por qualquer questo relativa ao vnculo que mantm com o subcontratante; - de acordo com essa doutrina, se vedado ao subcontratado questionar a Administrao, na hiptese a recproca tambm deve ser a regra, e, no caso da responsvel, ainda mais, porque a acusao da equipe de auditoria nem decorre de sua contratao, mas de sua no contratao, eis que foi notificada justamente porque, por duas vezes, seu preo foi maior que aquele oferecido por quem efetivamente prestou os servios;
- a Sntese no tinha conhecimento e nem obrigao de conhecer todas as etapas e responsabilidades da relao entre a Secom/PR e a agncia; - as cotaes feitas pela agncia entre institutos de pesquisa no se davam em sesso pblica tal qual acontece nas licitaes, por isso a Sntese sequer sabia, at a divulgao do resultado, quantos ou quais proponentes concorriam com suas propostas; a agncia no tinha e no tem obrigao legal de dar satisfao seno para seu contratante ou mesmo de tornar pblico o resultado; a Sntese s ficava sabendo se ganhava ou no a cotao porque era ou no contratada em razo da vantagem de sua proposta; impossvel a responsvel saber quem estar com ela concorrendo no momento em que ela consultada; - o fundamento legal da audincia da Sntese foi embasado no art. 43, inciso II da Lei 8.443/92, sendo-lhe comunicado que a rejeio das justificativas enseja a aplicao de multa prevista no art. 58 da mesma norma; examinando-se os dispositivos citados, nota-se que a norma pune os agentes que praticam atos de gesto ilegtimos ou antieconmicos, entretanto a responsvel no participou, nem indiretamente, de um ato de gesto administrativa, como por exemplo, aprovao, contratao ou ordenao de despesa; - apesar de ter sido imputada responsvel contribuio para a prtica de ato antieconmico, deve-se esclarecer o assunto para afastar qualquer sombra de antieconomicidade na cotao de preos oferecidos pela Sntese, lembrando que na lio de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes sobre economicidade a aferio pretendida pelo constituinte no repousa necessariamente no aspecto limitado da economia; - o citado doutrinador assevera que o controle do custo/benefcio no recomendado em situaes que apontam para todo e qualquer benefcio, especialmente para aqueles que envolvem estratgias de polticas pblicas imprescindveis e esclarece que no se pode isolar o menor custo do maior benefcio pois as polticas pblicas tm um retorno benefcio sem expresso econmica; - diante dos ensinamentos do jurista que devem ser avaliadas as pesquisas encomendadas pelo Governo, pois elas apontam caminhos para a boa gesto, indicando as mais adequadas polticas de comunicao para cada caso, regio, poca etc.; - o cidado tem direito a ser informado sobre os rumos das polticas pblicas em geral, e essa proteo est prevista em sede constitucional; diante disso, o Governo tem o dever de avaliar se a informao est chegando ao cidado de forma adequada ou no; - a consulta pblica tecnicamente tabulada e examinada um dado cientfico que, alm de avaliar como o cidado foi beneficirio da incluso social, traz benefcios incalculveis e pode representar a diferena entre acertar ou errar nos rumos da gesto responsvel e eficiente; nada disso pode ser mensurado apenas pelo aspecto econmico, porque, decodificada em nmeros apurados com pequena margem de erro, a pesquisa reflete a prpria eficincia da gesto; - o relatrio da auditoria informa que os servios cotados pela responsvel teriam sido oferecidos em valores superiores ao patamar comumente praticado por ela prpria em outras cotaes anteriores, embora se tratassem de servios rigorosamente iguais, quando, na verdade, so servios diferentes, ou pelo menos foram propostos de forma diferente e em pocas distintas; - os servios anteriores importavam em pesquisas para mesmo nmero de entrevistados, mas a proposta da Sntese no partia de premissa igual; os servios questionados pela equipe de auditoria foram cotados para entrevistas de, no mnimo, 45 minutos, enquanto que os preos anteriormente oferecidos eram, em regra, para entrevistas de 30 minutos, o que onera os custos em at mais que 50%; esse dado claro nas propostas da Sntese de maior preo (fls. 1328 e 1336);
- poca das duas propostas questionadas pela equipe do TCU, a Sntese tinha seu melhor efetivo empenhado em outros servios, porque tratava-se de ano eleitoral (2004); s havia nos quadros da Sntese disponibilidade de entrevistadores recm-treinados, que iriam a campo pela primeira vez caso a proposta da responsvel fosse a vencedora, razo pela qual demandaria mais tempo, mais telefonemas interurbanos a cobrar para esclarecimento de dvidas e maior custo com checagem dos questionrios entregues; a Sntese, ento, nessas propostas, optou por entrevistas de, no mnimo, 45 minutos, enquanto que as demais duram, em mdia, 30 minutos, no podendo chegar ou ultrapassar os 45; - no h dvida que, embora quem pea o preo possa estabelecer as condies do servio, definindo, entre outras coisas, o tamanho de questionrio, essa opo de proposta com tempo de entrevista diferenciado ou outras variveis tambm distintas est na seara da autonomia da proponente, que no pode arriscar seu nome no mercado com uma equipe menos experiente, sem falar no fato de que os demais trabalhos em curso, que ocupavam entrevistadores experientes, tambm acumulavam com mais servio equipes de apurao, tabulao, conferncia e formatao final do resultado; - o momento do mercado que define o preo; mil entrevistas de 30 minutos totalmente diferente de mil entrevistas de 45 minutos no que concerne ao tempo e dinheiro gastos; cada equipe que enviada para a execuo das pesquisas, realiza o trabalho de forma diferente, pois o dia que cabem 14 ou 15 entrevistas de 30 minutos ter outro cenrio para o mximo de 7 ou 8 entrevistas de 45 minutos; isso importa em mais dirias do entrevistador, mais tempo na tabulao de seus dados e registro na central, mais tempo na anlise do questionrio e tempo mais longo com a checagem e outros gastos maiores em efeito cascata para toda a linha de produo da realizao at o resultado final da pesquisa; - o mercado desses servios plenamente compatvel com os preos ofertados pela Sntese em todas as suas propostas examinadas pelo TCU e, poca dos preos mais baixos propostos pela Sntese podia valer-se de entrevistadores experientes; - as variaes dos servios no se limitam ao nmero de entrevistados como quis concluir a auditoria; outros fatores tambm fazem oscilar os custos e, conseqentemente, os preos, tais como poca de realizao dos servios, eventual ociosidade da empresa e sua equipe ou falta de pessoal em face de outros compromissos j assumidos, ou dificuldade de giro financeiro da empresa cotada, variao dos insumos conforme regies e pocas escolhidas, como passagens de nibus, refeies e hotis, preos que triplicam na alta estao ou em razo da prpria inflao setorial etc.; - comum uma empresa descapitalizada ou sem condies num dado momento de atender mais clientes do que j est atendendo, oferecer preo muito alto s para no perder o contato com o cliente, mas sabendo que aquele preo no ser aceito; essa estratgia, embora, no tenha sido praticada pela Sntese nas propostas auditadas, a realidade de vrias empresas em circunstncias diversas; - a equipe de auditoria quis concluir que a Sntese viabilizou a contratao de preos mais altos de terceiros em duas oportunidades que ofertou seus servios para a agncia, mas tal suposio contraria a lgica, vez que a responsvel no foi favorecida por sistemtica similar quando foi contratada; - na tabulao procedida pela auditoria verifica-se que a empresa Vox Populi cotou na pesquisa 6 (fl. 1516) o preo de R$ 62,07 por entrevista, mas na pesquisa 8 ofereceu o preo de R$ 91,00 por entrevista e nem por isso foi notificada para justificar suas propostas, ambas com mesmo nmero de questionrios, o que atrai a invocao do princpio da impessoalidade, porque a responsvel est
sendo tratada com maior rigor, lembrando que na mesma tabulao so identificveis situaes semelhantes sem repercusso para as demais empresas; - todas as propostas da Sntese avaliadas pelo TCU mostram-se compatveis com a tabela da Associao Brasileira de Pesquisas de Mercado - ABEP, conforme acentuado na defesa da Matisse, que informou e provou o preo mdio de R$ 92,00 por entrevista no ano de 2005, no que adere a responsvel; alm disso, o prprio TCU fez pesquisa informal com grande oscilao e encontrou preos superiores a todos os praticados pela Sntese; - no pode o TCU olvidar a pesquisa mercadolgica produzida por ele mesmo; uma estimativa confivel de valor excedente ao justo ou devido s poderia ser aceitvel e segura se partisse do maior preo de mercado pesquisado pelo prprio TCU (R$ 105,00), valendo-se da diferena entre o preo subcontratado e o maior valor coletado pela auditoria no mercado; como a responsvel sempre praticou preo inferiores a maior cifra consultada pelo TCU, deveria o fato importar em esvaziamento do objeto, com arquivamento dos autos em relao responsvel; - se foi encontrado no mercado preo superior ao da Sntese porque o preo praticado pela responsvel tambm estava abaixo do mercado e, portanto, a contratao em si no foi ruinosa ou desvantajosa para a Administrao; - a doutrina e a jurisprudncia ensinam que as relaes contratuais entre o Estado e os administrados devem ser interpretadas sob o manto da boa-f e no com presuno de m-f causadora de antieconomicidade, como se infere do relatrio de auditoria; - a doutrina ensina ainda que a m-f no se presume e a responsvel agiu, a todo o tempo, de boa-f, o que tambm deve ser considerado para fins de excluso de sua responsabilidade; - a equipe de auditoria mesmo reconhecendo, por meio de pesquisa, que o mercado pratica preo superior a todos os ofertados pela responsvel, afirma que esta atuou com antieconomicidade ao viabilizar contratao em valores ainda inferiores ao pesquisado pelo prprio TCU; - por conseguinte, no merecem guarida as alegaes que culminaram com despropositada e ilegtima concluso em relao responsvel. Pelo que exps, a responsvel requer que sejam acolhidas as suas justificativas para que sejam julgadas regulares as contrataes questionadas, bem como todas as propostas da Sntese nos servios que lhe foram solicitados, excluindo-se a obrigao pelo pagamento de qualquer valor, devendo ser todo o processado relativo responsvel julgado definitivamente regular, sem ressalvas, nos termos do art. 152, 2, do Regimento Interno do TCU. Adiciona que no cometeu qualquer ilegalidade ou ato antieconmico e por isso requer que seja excluda do rol de responsveis perante este Tribunal, pelos fatos tratados nos autos e a ela imputados, em razo da inequvoca insuficincia de motivos que ensejariam a sua punio. 6.2 Anlise das razes de justificativa dos responsveis 6.2.1 Matisse Comunicao de Marketing Ltda. O que motivou a audincia da responsvel foi a falta de observncia do subitem 5.1.5 da clusula 5 do Contrato 52/2003. Esse dispositivo dispe que a contratada deve envidar esforos no sentido de obter para o rgo as melhores negociaes junto a terceiros (fl. 261). No caso em tela, a agncia j dispunha de trs referncias oriundas de subcontrataes da Sntese com pagamento oscilando entre R$ 58,80 e 55,00 por entrevista (Ref. 1, 2 e 3 da tabela fl. 1515), mas isso no evitou os pagamentos de R$ 81,96 e 97,58 por entrevista Connection Research (Ref. 4 e 5 da tabela fl. 1515).
Ressalte-se que as propostas apresentadas pelos institutos de pesquisa guardaram semelhanas nas caractersticas de exigncia, variando entre 2.500 e 3.000 o nmero de entrevistados e 177 e 205 a quantidade de municpios. Tambm foi utilizada a mesma tcnica que consistiu na aplicao de questionrio padronizado a amostra representativa do pblico alvo. Por isso, o critrio de custo por entrevista adequado para se comparar a economicidade das subcontrataes. A defesa da responsvel argumenta, com base em dados do stio da Associao Brasileira de Empresas de Pesquisa Abep na internet e nos oramentos colhidos pelo TCU, que as subcontrataes se deram dentro de preos praticados pelo mercado. Aduz que a proximidade do perodo eleitoral e a construo de srie histrica fundamental na constituio dos custos das empresas, por isso os valores mais elevados do instituto Sntese nas pesquisas questionadas pela equipe de auditoria. As variaes de preos dos oramentos obtidos pelo TCU (fl. 1517) possibilita considerar que as subcontrataes da Connection Research encontravam-se dentro dos custos de mercado. Contudo, a substncia do achado de auditoria, conforme se disse, caracterizou-se pela inobservncia de esforos da agncia no sentido de obter as melhores negociaes junto a terceiros para Secom/PR. As propostas colhidas pelo TCU indicam que a concepo de custos nesse setor bastante heterognea e as evidncias a seguir descritas aliceram a conduta inercial da responsvel. Primeiro, o tempo decorrido, cerca de um ms, entre as propostas da Sntese de R$ 98,62 por entrevista (Ref. 5 da tabela fl. 1516) e de R$ 58,16 (Ref. 6 da tabela fl. 1515), apresentadas, respectivamente, em agosto e setembro de 2004, faz cair por terra a alegada influncia nos preos da proximidade do perodo eleitoral e da construo de srie histrica. Segundo, o preo pago para a execuo das pesquisas da Connection Research est bem prximo ao patamar do maior preo de mercado consultado pelo TCU. A comparao dos dois cenrios e a descaracterizao da influncia alegada pela defesa permite inferir que havia opes mais econmicas para a prestao dos servios e que no foram atentadas pela agncia. Terceiro, nas duas subcontrataes da Connection Research (Ref. 4 e 5 da tabela fl. 1515) com preos mais elevados dos que as pesquisas anteriores (Ref. 1, 2 e 3) a agncia apresentou cotaes das mesmas empresas (Vox Populi e Sntese). Era de se esperar, tendo em vista a sbita elevao de custos da pesquisa (Ref. 4) que houvesse consulta a diferentes institutos, principalmente na pesquisa seguinte (Ref. 5), mas isso no ocorreu. Assim, as justificativas da responsvel no elidem a contratao da Connection Research sem observncia do subitem 5.1.5 da clusula 5 do Contrato 52/2003. Entretanto, a presena dos oramentos coletados nos trabalhos de auditoria fator impeditivo para se propor a aplicao de multa empresa por esse achado de auditoria especificamente. No obstante esse impedimento, deve este Tribunal considerar a conduta da Matisse para fins de graduao da multa a ela proposta no tpico 1.2.1 da presente instruo. 6.2.2 Servidores da ex-Secom A defesa dos responsveis tenta, inicialmente, demonstrar que os oramentos solicitados pelo TCU no servem como parmetro de comparao de preos dos servios subcontratados, tendo por argumentos que: a) a forma de pagamento descrita na solicitao dos oramentos (na data de apresentao do relatrio) nunca possvel ser atendida pela Administrao (fl. 1228); b) duas das quatro propostas exigem pagamento antecipado (fls. 1253 e 1270);
c) um instituto consultado previu a realizao de entrevistas por telefone ou via internet (fl. 1251); d) um dos institutos consultados reproduziu na sua proposta, tendo em vista a solicitao de oramento, o critrio de ocupao profissional na estratificao da populao (fls. 1258) quando sabido no haver pesquisas que promovam tal estratificao. Os argumentos iniciais no devem prosperar. A partir da entrega dos relatrios que contm os resultados das pesquisas, todos os estgios das despesas anteriores ao pagamento j foram cumpridos, ento no h bices para que determinado rgo promova o pagamento da forma registrada na solicitao do TCU. Alis, essa a mesma sistemtica registrada nos oramentos apresentados Secom/PR (por exemplo, fls. 1297, 1315, 1326, 1358). O pagamento antecipado de despesas vedado Administrao, mas uma observao mais cuidadosa das propostas apresentadas revelar que no se trata de exigncia e sim de sugestes (fls. 1253 e 1270). Na proposta apresentada fl. 1251, realmente, h previso para realizao de entrevistas por telefone ou via internet. Isso justifica o fato de ser ela, nas trs opes consultadas, a de menor custo. A desconsiderao dessa proposta em nada altera a anlise do presente tpico. Quanto ao ltimo argumento, a mesma reproduo questionada pela defesa verificada em propostas apresentadas ao longo das subcontrataes do rgo (fls. 1328, 1337, 1342, 1387). Alis, foi a partir dos oramentos obtidos por este Tribunal que se reconheceu no tpico anterior que as subcontrataes da Connection Research poderiam ser enquadradas em preos de mercado. Esse fato impede a aplicao de multa aos responsveis pelo TCU. Contudo, conforme se viu, no impediu a constatao de descumprimento de obrigao contratual por parte da agncia de publicidade estabelecida no subitem 5.1.5 da clusula 5 do Contrato 52/2003. Diga-se que o restante das alegaes oferecidas pela defesa no so aptas a descaracterizar esse descumprimento. Diga-se tambm que os Srs. Expedito Carlos Barsotti e Jafete Abraho eram fiscais designados para acompanhar a execuo dos contratos e deveriam, no exerccio de fiscalizao, perceber as evidncias da elevao dos custos das pesquisas quando havia a subcontratao da Connection Research e impedir, ou pelo menos exigir justificativas plausveis, para a efetivao da prestao dos servios. Assim, ainda que no possa este Tribunal apen-los com multa em decorrncia do achado de auditoria sob exame, a conduta dos responsveis corrobora a deficiente fiscalizao dos contratos e, portanto, deve contribuir para a graduao da multa proposta aos responsveis no tpico 3.2 da presente instruo. 6.2.3 Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. O fator essencial para se acatar ou no a defesa da responsvel centra-se no motivo alegado para alterao sbita dos seus preos e que resultaram na contratao da Connection Research. A empresa afirma que a apresentao dos dois oramentos de valores mais elevados decorreu da proximidade das eleies de 2004 e da indisponibilidade de entrevistadores experientes, razo pela qual optou cotar entrevista de, no mnimo, 45 minutos, enquanto as demais duraram, em mdia, 30 minutos, pois seriam realizadas por profissionais recm-treinados, que iriam a campo pela primeira vez caso a proposta da Sntese fosse a vencedora.
O exame do campo tcnica dos dois oramentos da Sntese mostra, de fato, a durao mnima de 45 minutos prevista para a aplicao dos questionrios (fls. 1328 e 1336). A justificativa, ento, aparenta razovel, contudo a informao sobre a durao das entrevistas no disponibilizada nas demais propostas (fls. 1295, 1311, 1367, 1388, 1402). Aliado a esse fato, cerca de um ms depois da apresentao da proposta de maior valor (R$ 98,62 por entrevista Ref. 5 na tabela fl. 1516), em perodo ainda mais prximo das eleies, a Sntese foi subcontratada a um custo de R$ 58,16 por entrevista (Ref. 6 na tabela fl. 1515). De um lado, poder-se-ia at considerar que a complexidade do questionrio e o tempo de entrevista para a realizao dos trabalhos interfeririam na composio dos custos das pesquisas, mas a afirmao da empresa genrica e desacompanhada de elementos que detalhem a diferenciao das duas pesquisas. De outro lado, no razovel aceitar, em razo do curto tempo que separa as duas pesquisas questionadas, que as condies internas da empresa e do mercado tenham se alterado de tal forma a permitir uma variao de tal magnitude, ainda mais se se considerar que o nmero de entrevistas nas duas situaes foi exatamente o mesmo (2.900). No obstante esses fatos, o reconhecimento de que as subcontrataes da Connection Research poderiam ser enquadradas nos preos de mercado, faz com que se aplique Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. a mesma anlise desenvolvida no tpico 2.2.4 desta instruo, razo pela qual se prope a rejeio das suas razes de justificativa e que no lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/92 diante da no-constatao de dbito e da inexistncia de vnculo direto dessa empresa com a Administrao. 7. Audincia dos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora Conforme destacado no incio desta instruo, foi includo no rol de responsveis deste processo o Sr. Luiz Gushiken, ento titular da Secom/PR e o Sr. Marcus Vinicius di Flora, Secretrio-Adjunto do rgo auditado poca da ocorrncia dos fatos geradores das irregularidades apontadas pela equipe de fiscalizao do TCU. Entendeu-se que o Sr. Luiz Gushiken, na condio de Ministro de Estado atribuda pelo pargrafo nico do art. 25 da Lei 10.682/2003, e diante das competncias estabelecidas no art. 4 da mesma Lei, juntamente com as disposies dos arts. 6, 8, 13, 19, 20, 21 e 25 do Decreto-lei 200/67, poderia, por ao ou omisso, ter contribudo para a ocorrncia das irregularidades verificadas pela equipe de auditoria. A responsabilidade do Sr. Marcus Vinicius di Flora decorreu das atribuies a ele encarregadas pelo art. 4 da Estrutura Regimental da ex-Secom/PR aprovada pelo Decreto 4.779/2003. A defesa alega que no h qualquer acusao especifica de que os dois agentes tenham efetivamente concorrido para ocorrncia das pretensas irregularidades apontadas. Adiciona, mencionando passagem do voto do Exmo. Ministro Ubiratan Aguiar condutor do Acrdo 961/2003 Segunda Cmara, que para se imputar responsabilidade a um agente pblico deveria se demonstrar que ele participou, ou pelo menos tinha conhecimento, das irregularidades que estavam sendo praticadas. Entretanto, essas premissas no estariam presentes no caso ora em debate. Por ltimo, a defesa apresenta dois excertos de textos oriundos desta Corte de Contas: A meu ver, seria excessivo cobrar-se do ento Presidente da Embratur a ver em detalhes, da concordncia de todas as clusulas contratuais dos contratos a ele afetos com as determinaes desta
Corte [Trecho do relatrio do Ministro Iram Saraiva precedente do voto condutor do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara] (...) no seria vivel, do ponto de vista operacional, que o Presidente do extinto INAMPS e o Ministro da Sade se ocupassem de verificar a conformidade da documentao relativa aos inmeros convnios celebrados entre a Unio e outras entidades com vistas a realizao de aes na rea de sade. [Trecho do voto do Ministro Benjamin Zymler condutor do Acrdo 213/2002 Plenrio] Com base no que exps, conclui a defesa que no h possibilidade de imputao de responsabilidade objetiva aos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vincius di Flora. A audincia dos dois gestores no pode ser confundida com a iniciativa de lhes imputar responsabilidade objetiva. De fato, no pode este Tribunal punir esses agentes sem que demonstre a participao deles, pelo menos culposa, nas irregularidades questionadas nos trabalhos de fiscalizao. a responsabilidade subjetiva que importa no presente caso. A possibilidade de responsabilizao decorreu das inmeras irregularidades apontadas pela equipe de auditoria, entre elas, situaes de grave repercusso, como a ausncia de mecanismos internos de controle que pudessem comprovar a veiculao em diversos tipos de mdia dos anncios pagos com recursos da Presidncia da Repblica e a autorizao para execuo de vrias despesas que no se coadunavam com o objeto dos contratos de publicidade. Deve-se, pois, investigar se, em razo de conduta comissiva ou omissiva desses dois agentes, eles tiveram participao nessas irregularidades. Antes de se adentrar no exame da conduta dos dirigentes da ex-Secom/PR, vale trazer o entendimento desta Corte de Contas sobre a responsabilizao de agentes polticos. Nesse sentido, destaca-se trecho do parecer do Ministrio Pblico junto ao TCU consignado no relatrio do Exmo. Sr. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa e por ele expressamente acolhido no voto condutor do Acrdo 1058/2005 Plenrio, in verbis:
No que diz respeito avaliao da conduta de responsveis que exercem cargos de comando na Administrao Pblica, a exemplo de Ministros e Governadores, o entendimento dominante, no mbito desta Corte, no sentido de que no seria razovel atribuir responsabilidade a tais autoridades por irregularidades de natureza meramente operacional, sendo possvel, razovel e necessrio, todavia, nos casos de irregularidades grosseiras, avaliadas sob enfoque amplo, ocorridas na conduo de assuntos de sua competncia, nos termos do voto condutor do Acrdo n. 213/2002 Plenrio, da lavra do preclaro Ministro Benjamin Zymler, ancorado em ensinamento de Hely Lopes Meirelles. Leciona o mestre Hely (in: Direito Administrativo Brasileiro. 23 ed., So Paulo: Malheiros, 1998. pp. 76/77): Os agentes polticos exercem funes governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negcios pblicos, decidindo e atuando com independncia nos assuntos de sua competncia ... Em doutrina, os agentes polticos tm plena liberdade funcional e, para tanto, ficam a salvo de responsabilizao civil por seus eventuais erros de atuao, a menos que tenham agido com culpa grosseira ou abuso de poder. Realmente, a situao dos que governam e decidem bem diversa da dos que simplesmente administram e executam encargos tcnicos e profissionais, sem responsabilidade de deciso e de opes polticas. Da porque os agentes polticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funes. As prerrogativas que se concedem aos agentes polticos no so privilgios pessoais; so garantias necessrias ao pleno exerccio de suas altas e complexas funes governamentais e decisrias. Sem essas prerrogativas funcionais, os agentes polticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opo e de deciso, ante o temor da responsabilizao pelos padres comuns da culpa civil e do erro tcnico a que ficam sujeitos os funcionrios profissionalizados.
(...)
Conforme bem esclareceu o nobre Ministro Benjamin Zymler, h que se distinguir os atos praticados pelos agentes polticos, conforme sua natureza, em atos polticos e atos de execuo, in verbis: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070510/TC-012-614-2005-2.doc
No h de se questionar a discricionariedade imanente aos ditos atos polticos, os quais, nos lindes constitucionais e legais, podem ser praticados ao alvedrio do agente, deles no cabendo qualquer argio de legitimidade, sequer perante o Poder Judicirio. De outra parte, casos h em que, por fora de imposio normativa, subtrai-se do agente poltico o contedo de discricionariedade deferido sua conduta. Nesses casos, sua atuao no guarda trao distintivo dos demais agentes pblicos, devendo vincular-se aos ditames legais. (Acrdo n. 206/2002 Plenrio).
No mesmo diapaso, j teve oportunidade de se manifestar o condutor destes autos no voto que resultou no j citado Acrdo 961/2003 Segunda Cmara, verbis:
8. Ressalto que no o fato, em si, de algum ser um agente poltico que faz com ele esteja isento de qualquer responsabilidade por atos de execuo. Entretanto, para que essa responsabilidade possa ser imputada, h que se demonstrar que o agente contribuiu de alguma forma para as irregularidades, ou que tinha conhecimento dessas irregularidades, ou que houve alguma omisso grave de sua parte.
Ante o entendimento do TCU sobre o assunto, resta saber se no exerccio das competncias estabelecidas nos normativos citados pelo Ministro-Relator5 os responsveis praticaram (ou se omitiram da prtica) de atos de execuo que influenciaram a ocorrncia das irregularidades apontadas na auditoria. Tratando, primeiramente, do ento titular da extinta Secom/PR, o art. 20 do Decreto-Lei 200/67, atribui ao cargo de Ministro de Estado a responsabilidade pela superviso dos rgos da Administrao Federal enquadrados em sua rea de competncia, que dever ser exercida atravs da orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos subordinados ou vinculados ao Ministrio. Essa superviso ministerial tem como dois dos principais objetivos: 1 - assegurar a observncia da legislao federal e 2 - avaliar o comportamento administrativo dos rgos supervisionados e diligenciar no sentido de que estejam confiados a dirigentes capacitados (artigo 25, incisos I e V, respectivamente, do Decreto-Lei 200/67). Por sua vez, o art. 4 da Lei 10.683/2003, vigente poca da ocorrncia dos fatos, atribuiu pasta do responsvel, entre outras competncias, a coordenao, a normatizao, a superviso e o controle da publicidade e de patrocnios dos rgos e das entidades da Administrao Pblica Federal e, tambm, a convocao de redes obrigatrias de rdio e televiso. O mesmo dispositivo delimitou como a estrutura bsica do rgo o Gabinete, uma Secretaria-Adjunta e at trs Subsecretarias. As irregularidades mais graves observadas nos trabalhos de fiscalizao dizem respeito ao controle de veiculao nos diversos tipos de mdia e execuo de despesas fora do objeto do contrato. No primeiro caso, conforme se viu no tpico 3.2 da presente instruo, restou comprovada a inexistncia ou a fragilidade nos mecanismos de controle interno do rgo, pois: a) na veiculao da mdia televisiva envolvendo as duas principais emissoras de TV (Rede Globo e SBT), a liquidao da despesa era feita com base apenas na nota fiscal das empresas e, apesar de o rgo informar que existia controle por parte das agncias, por meio de empresas de fiscalizao especializadas, no apresentou, apesar de requisitado, nenhum documento comprobatrio; b) na veiculao em rdio com intermediao de representante, a liquidao das despesas era feita sem a nota fiscal do veculo; houve casos em que a despesa foi atestada sem que tivesse sido apresentado qualquer comprovante de veiculao e outros em que tal documento era inapto a comprovar a veiculao;
5 Art. 4 da Lei 10.683/2003 e arts. 6, 8, 13, 19, 20, 21 e 25 do Decreto-lei 200/67, no caso do Sr. Luiz Gushiken, e art. 4 da Estrutura Regimental da ex-Secom/PR aprovada pelo Decreto 4.779/2003, no caso do Sr. Marcus di Flora.
c) na veiculao em jornal com intermediao de representante, a liquidao das despesas era feita sem a nota fiscal do veculo; d) na veiculao em mdia exterior, a liquidao das despesas era feita, em grande parte das vezes, com base to-somente na nota fiscal do prestador do servio ou do seu representante, apesar da facilidade de comprovao por meio de fotografias datadas dos locais onde so fixados os anncios. Como reflexo dessa situao, confirmou-se a liquidao da despesa pblica sem os requisitos obrigatrios exigidos pela Lei 4.320/64, resultando no atesto temerrio dessas despesas. Tem-se, na ausncia ou fragilidade dos mecanismos internos do rgo, uma situao tipicamente compreendida na rbita do controle que deveria ser observada e corrigida pelo titular da extinta Secom/PR, tendo em vista as mencionadas competncias do Decreto-Lei 200/67 e da Lei 10.683/2003. Ressalte-se que os custos de veiculao representam parcela significante dos recursos alocados nos contratos publicitrios e, portanto, devem merecer especial ateno dos principais dirigentes que administram esses recursos. No segundo caso, pela anlise promovida no tpico 4.2 da presente instruo, as justificativas dos responsveis no conseguiram elidir a irregularidade relacionada com a execuo de vrias despesas fora do objeto do contrato, com o agravante de que este Tribunal, por meio do subitem 9.4 do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara, j havia determinado a Secom/PR que se abstivesse de aprovar minutas de editais de licitao com objetos mltiplos e observasse o contedo da Deciso 650/97 Plenrio. Essa deciso, por sua vez, alertou o Instituto Brasileiro de Turismo para a irregularidade de se incluir em um mesmo instrumento servios de natureza to diversa tais como assessoramento, criao de anncios e pesquisa de opinio. No atual trabalho de fiscalizao, a equipe de auditoria constatou o uso dos contratos de publicidade para a subcontratao de servios relacionados com organizao de eventos, consultorias, assessorias de imprensa, pesquisas de opinio, auditoria e monitoramento de imagens, e, da anlise da defesa dos responsveis no supracitado tpico 4.2, restou patente que a irregularidade configurava fuga ao dever de licitar. A equipe do TCU verificou, ainda, a subcontratao de servios de informtica relacionados com a elaborao de stios na internet no s para atender demanda da Presidncia da Repblica, como para atender a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI, Servio Social Autnomo institudo pelo Decreto 5.352/2005, em decorrncia de autorizao da Lei 11.080, de 30/12/2004. Alm da execuo de despesas com recursos da Presidncia da Repblica para atender necessidades da entidade privada, restou caracterizado, ainda, que as referidas despesas foram executadas antes da publicao da Lei autorizadora da criao da agncia. Diante desse quadro e das inmeras subcontrataes questionadas pela equipe de auditoria no aceitvel supor a ausncia de participao do principal dirigente do rgo. Com o objetivo de melhor enquadrar a responsabilidade do Sr. Gushiken no achado de auditoria ora em debate, vale trazer o seguinte fragmento da defesa em conjunto dos servidores da exSecom/PR, verbis (fl. 2244):
31. No coube, portanto, a servidores sem formao jurdica (os assessores e diretores em geral) e sem o concurso de reas com essa expertise deliberar acerca do enquadramento, ou no, em gnero, das contrataes de pesquisas, de assessorias de imprensa, de eventos, de apoio na rea de informtica ou de auditoria de imagem, no objeto do contrato. A deciso, repete-se, foi tomada em outros escales decisrios que acabavam fixando diretrizes gerais quanto amplitude das expresses execuo de outras aes destinadas a subsidiar e orientar os esforos publicitrios e aes promocionais vinculadas a referidas campanhas e peas publicitrias, o que se ver mais adiante. [sem grifos no original] http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070510/TC-012-614-2005-2.doc
Os outros escales decisrios destacados no fragmento da defesa referem-se SecretariaAdjunta, Subsecretaria de Publicaes, Patrocnios e Normas, e Secretaria de Publicidade, todas integrantes da estrutura bsica prevista no j mencionado art. 4 da Lei 10.683/2003 (desse fragmento j se percebe a participao direta do ex-Secretrio-Adjunto nas decises relativas subcontratao das agncias para a execuo de servios dos tipos questionados pela equipe de auditoria). Ora, tais escales faziam parte da estrutura bsica da ex-Secom/PR, nos termos do art. 4 da Lei 10.683/2003 e do art. 2 da Estrutura Regimental da ex-Secom/PR aprovada pelo Decreto 4.779/2003. Disso decorre que, ainda que se considere a improvvel hiptese de que o Sr. Gushiken no participava das decises a respeito do uso dos contratos com as agncias para as subcontrataes questionadas, o responsvel no foi diligente no exerccio de superviso inerente ao cargo que ocupava e, por omisso, falhou no dever de fiscalizar atos de gesto relevantes e sistematicamente repetidos dos seus principais subordinados. Falhou, pois, no exerccio de fiscalizao hierrquica. Sobre o assunto, vale trazer a lio do mestre Hely Lopes Meirelles:
O poder hierrquico tem por objetivo, ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no mbito interno da Administrao Pblica. Ordena as atividades da Administrao, repartindo e escalonando as funes entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; coordena, entrosando as funes no sentido de obter o funcionamento harmnico de todos os servios a cargo do mesmo rgo; controla, velando pelo cumprimento da lei e das instrues e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela ao revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores. Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organizao e aperfeioamento do servio e age como meio de responsabilizao. [in Direito Administrativo Brasileiro, 23 ed., Malheiros, p. 550].
Tendo em vista que o dever de licitar mandamento constitucional disposto no art. 37, XXI, da Carta Magna, a omisso do principal dirigente do rgo se revela com maior gravidade. Assim, demonstra-se a responsabilidade subjetiva do ex-dirigente. Perceba-se que no se trata de atribuir responsabilidade ao Sr. Gushiken por atos de conformidade documental, como o caso do precedente do Acrdo 213/2002 Plenrio citado pela defesa, tampouco de se exigir do responsvel o conhecimento de todas as clusulas contratuais dos instrumentos em conformidade com determinaes deste Tribunal, como o outro precedente do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara. Quanto ao Sr. Marcus Vinicius di Flora, o fragmento da defesa supracitado, colhido da fl. 2244 dos autos, confirma a participao da Secretaria-Adjunta nos processos decisrios da subcontratao das agncias para a execuo de servios dos tipos questionados pela equipe de auditoria. Essa participao fica ainda mais evidente nos casos das pesquisas. O art. 4 da Estrutura Regimental da ex-Secom/PR aprovada pelo Decreto 4.779/2003 definiu as competncias da Secretaria-Adjunta da Secom/PR. Entre elas, a de estabelecer e supervisionar programa de pesquisa para acompanhamento sistemtico da opinio pblica (inciso XI). Por fora desse dispositivo, a prpria defesa reconheceu o envolvimento da Secretaria-Adjunta nas subcontrataes de pesquisas. Veja-se o excerto a seguir, verbis (fl. 2243): 27. A contratao de pesquisas de opinio, por exemplo, cuja pertinncia ao contrato firmado com as agncias ser adiante demonstrado, foi objeto de expressa deciso, no de cada servidor que, no caso particular de cada uma das pesquisas mencionadas no relatrio, promoveu o encaminhamento das solicitaes Agncia respectiva, mas da prpria Secretaria Adjunta da SECOM, em conjunto com a Subsecretaria de Publicaes, Patrocnios e Normas, com o amparo em posicionamento jurdico
colhido junto Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica, e com a Subsecretaria de Publicidade[6]. 28. A interveno especfica nesse caso da Secretaria Adjunta da SECOM se deve peculiaridade de caber a ela, de acordo com o que fixava o Decreto 4.779/2003, estabelecer e supervisionar programa de pesquisa para acompanhamento sistemtico da opinio pblica. De modo mais incisivo, a defesa da Sra. Angela Chaves aponta o Sr. Marcus di Flora como centralizador dos trabalhos que envolviam a realizao de pesquisas, verbis (fl. 2034): Por determinao de Marcus Flora, a quem por subordinao a requerente se reportava, todo e qualquer trabalho de pesquisa da SECOM deveria ser coordenado pelo seu assessor, Maurcio Lara. A assinatura do Sr. Maurcio Lara nos documentos s fls. 2040/2045 trazidos pela defesa da Sra. Angela Chaves comprovam a assertiva acima. Com isso, demonstra-se a participao do Sr. Marcus di Flora no achado de auditoria relacionado com a execuo de servios fora do objeto dos contratos. Quanto sua participao no achado referente ao controle deficiente de veiculao nos diversos tipos de mdia, deve-se ter em mente que competia Secretaria-Adjunta, nos termos do inciso II do art. 4 da Estrutura Regimental, assistir ao Ministro na superviso e coordenao das atividades dos rgos da Secom/PR. Ou seja, cabia ao Sr. Marcus di Flora auxiliar o Sr. Gushiken na superviso ministerial de que trata o Decreto-Lei 200/67. Contudo, conforme se viu, essa superviso no foi exercida de forma a evitar a inexistncia ou a fragilidade de mecanismos internos do rgo no controle de veiculao dos diversos tipos de mdia. Desse modo, demonstra-se tambm a responsabilidade subjetiva do Sr. Marcus di Flora. Ante o exposto, prope-se a rejeio das justificativas do Sr. Luiz Gushiken, CPF 489.118.79800, ex-Ministro de Estado da extinta Secom/PR e do Sr. Marcus Vincius di Flora, CPF 640.268.68672, ex-Secretrio-Adjunto da extinta Secom/PR e que lhes sejam aplicada a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92, tendo em vista que: a) em razo da omisso no dever de superviso ministerial de que trata o Decreto-Lei 200/67, o primeiro diretamente e o segundo em decorrncia do inciso II do art. 4 da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto 4.779/2003, permitiram a fragilidade nos mecanismos de controle interno do rgo que propiciou a liquidao das despesas com veiculao nos diversos tipos de mdia em contrariedade com o art. 63 da Lei 4.320/64, resultando em atesto temerrio da despesa pblica; b) pelo mesma razo acima, e o Sr. Marcus di Flora tambm pela participao direta nas autorizaes, contriburam para subcontratao de servios fora do objeto dos contratos de publicidade geridos pela Secom/PR relacionados com servios de informtica, organizao de eventos, consultorias, assessorias de imprensa, pesquisas de opinio, auditoria e monitoramento de imagens, resultando na fuga ao procedimento licitatrio. 8. Proposta de encaminhamento Ante todo o exposto e o contido no relatrio de auditoria de fls. 1480/1536, submetem-se os autos considerao superior propondo: I acolhimento das razes de justificativa de:
6 No tpico 4.2 da presente instruo foram analisados e rebatidos os argumentos da defesa quanto ao enquadramento das pesquisas no objeto dos contratos e o posicionamento da rea jurdica da Presidncia da Repblica.
a) Nlio Lacerda Wanderlei (tpico 5.2.1 da instruo); b) Silvia Sardinha Ferro e, pelo contedo da sua defesa, dos servidores da extinta Secom/PR Elizabete Pereira da Rosa, Maria Elisa Cesarino Mendes Coelho, Fernanda da Silva Piccin, Alexandre Pinheiro de Moraes Rgo, Carla Maria Russi, Ana Cristina Gonalves Oliveira, Jos Amaro Guimares de Siqueira e Marcelo Morais Martins (tpico 4.2 da instruo); c) Angela Maria Tavares Chaves para o achado de auditoria referente aos oramentos forjados da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. (tpico 1.2.2 da instruo); d) Luiz Antonio Moreti para o achado de auditoria referente excluso de dispositivo contratual que possibilitava economia para o rgo (tpico 5.2.2 da instruo); e) Jafete Abraho para a dissimulao de oramentos na subcontratao das empresas Athos Eventos e Artes e Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. (tpico 2.2.3 da instruo); II rejeio das razes de justificativa, deixando de propor apenao em decorrncia de fatos relevados nesta instruo, de: a) Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. e Athos Eventos e Artes (tpico 2.2.4 da instruo); b) Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. (tpico 6.2.3 da instruo); c) Angela Maria Tavares Chaves, para as situaes referentes simulao de oramentos no mbito da ao Bolsa Famlia (PIT 03/018) e autorizao para a execuo de servios fora do objeto do Contrato 51/2003 (tpicos 2.2.2 e 4.2 da instruo); III rejeio das razes de justificativa, com a aplicao da multa prevista no art. 58, III, da Lei 8.443/92, de Expedito Carlos Barsotti pela autorizao de servios de reimpresso que resultou no pagamento de honorrios s agncias Matisse Comunicao de Marketing Ltda. e Duda Mendona e Associados Ltda. (tpico 5.2.2 da instruo); IV rejeio das razes de justificativa, com a aplicao da multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92, de: a) Duda Mendona e Associados Ltda., CNPJ 69.277.291/0001-66, pela apresentao de propostas fraudulentas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. na subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda., cuja apenao deve ser graduada pela: a.1) apresentao de oramentos da empresa Tecmdia Comunicao Visual Ltda., em conjunto com os oramentos da empresa Arqutipos tambm com indcios de falsificao (tpico 1.2.1 da instruo); a.2) apresentao das propostas que concorreram para a subcontratao da pesquisa quantitativa encomendada no mbito da ao Bolsa Famlia 2003 com data posterior ao perodo de campo da pesquisa (tpico 2.2.1 da instruo); b) Matisse Comunicao de Marketing Ltda., CNPJ 65.561.664/0001-75, pela apresentao de propostas fraudulentas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. na subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda., cuja apenao deve ser graduada pela: b.1) apresentao de oramentos da empresa Tecmdia Comunicao Visual Ltda., em conjunto com os oramentos da empresa Arqutipos tambm com indcios de falsificao (tpico 1.2.1 da instruo); b.2) subcontratao da empresa Athos Eventos e Artes, no mbito da ao IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, com a apresentao de oramentos da Regimarc Empresa de Servios Gerais Ltda., empresas pertencentes praticamente a uma mesma pessoa, com agravante de
que o ramo de atividade da segunda no condiz com alguns dos servios subcontratados primeira (tpico 2.2.1 da instruo); b.3) subcontratao da empresa Connection Research Inst. de Pesq. Anal. S/C Ltda., no mbito das aes Processo Com. da Adm. Federal Pesquisa (PIT 04/106) e Processo de Comunicao Adm. Federal Pesquisa (PIT 04/151), em que foram pagos valores bem acima da mdia praticada em contrataes similares (tpico 6.2.1 da instruo); c) Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda., CNPJ 59.733.030/0001-50, pela apresentao de propostas fraudulentas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. na subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda., cuja apenao deve ser graduada pela: c.1) apresentao de oramentos da empresa Tecmdia Comunicao Visual Ltda., em conjunto com os oramentos da empresa Arqutipos tambm com indcios de falsificao (tpico 1.2.1 da instruo); c.2) apresentao de oramento de duas empresas que pertencem ao mesmo grupo empresarial e possuem praticamente os mesmos scios da empresa Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. subcontratada no mbito das aes Inaugurao do Aeroporto de Petrolina e Campanha Mdia Exterior (tpico 2.2.1 da instruo); d) Rede Interamericana de Comunicao S/A, CNPJ 74.275.355/0001-20, pela apresentao de propostas fraudulentas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. na subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda., cuja apenao deve ser graduada pela apresentao de oramentos da empresa Tecmdia Comunicao Visual Ltda., em conjunto com os oramentos da empresa Arqutipos tambm com indcios de falsificao (tpico 1.2.1 da instruo); e) Luiz Antonio Moreti, CPF 514.488.078-91, ex- Assessor da Subsecretaria de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom/PR pela liquidao da despesa pblica em contrariedade com o art. 63 da Lei 4.320/64, que resultou no atesto temerrio da despesa pblica no mbito da ao Mdia Exterior (tpico 3.2 da instruo); f) Jafete Abraho, CPF 042.884.676-91, ex-Subsecretrio de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom/PR, e gestor administrativo dos Contratos 51, 52 e 53/2003, pela fiscalizao deficiente da execuo dos instrumentos e por ter: f.1) encaminhado para pagamento despesas atestadas de forma temerria em razo de: - ausncia de comprovantes de veiculao da Rede Globo de Televiso e de mecanismos internos de controle de veiculao da mdia televisiva que assegure que os anncios pagos pela Administrao Pblica foram efetivamente levados ao ar (tpico 3.2 da instruo); - ausncia de documento hbil a comprovar perante a Administrao Pblica a execuo dos servios de mdia exterior, vez que a liquidao da despesa foi baseada apenas em documentos fiscais da agncia e do prestador de servio ou seu representante (tpico 3.2 da instruo); - ausncia das notas fiscais das rdios que veicularam os anncios por intermdio de representante, ausncia de qualquer comprovante de veiculao das rdios que divulgaram anncios cujas despesas foram liquidadas pelas NF 4359, 4369,4381, 4385, 4386, 4404, 4415 e 4418 da agncia Matisse e presena de comprovante de veiculao de valor probante duvidoso, a exemplo das despesas liquidadas a partir das NF 1631 e 1681 da agncia Lew, Lara (tpico 3.2 da instruo); - ausncia das notas fiscais dos jornais que veicularam os anncios por intermdio de representante (tpico 3.2 da instruo);
g) Expedito Carlos Barsotti, CPF 060.209.778-97, ex-Subsecretrio de Publicidade da Secom/PR e gestor tcnico dos Contratos 51, 52 e 53/2003, ante a fiscalizao deficiente dos contratos e por ter: g.1) concorrido, em razo das atribuies do cargo que ocupava, para a ausncia de mecanismos internos de controle da veiculao em TV, mdia exterior, rdio e jornal, fato que permitiu a contratao: da Rede Globo de Televiso sem nenhum documento de comprovao da veiculao; de mdia exterior com documentos inaptos a comprovar perante a Administrao a efetiva fixao dos anncios; de rdios sem nota fiscal dos veculos ou sem comprovante de veiculao ou, ainda, com comprovantes de veiculao de valor probante duvidoso; de jornais sem nota fiscal dos veculos (tpico 3.2 da instruo); g.2) autorizado a execuo de despesas fora do objeto dos Contratos 51, 52 e 53/2003, fato agravado pela determinao do TCU expressa no subitem 9.4 do Acrdo 1805/2003 Primeira Cmara, que alertou a Secom/PR para no aprovar minutas de editais de licitao com objeto mltiplos (tpico 4.2 da instruo); h) Luiz Gushiken, CPF 489.118.798-00, ex-Ministro de Estado da extinta Secom/PR e Marcus Vincius di Flora, CPF 640.268.686-72, ex-Secretrio-Adjunto da extinta Secom/PR, tendo em vista que: - em razo da omisso no dever de superviso ministerial de que trata o Decreto-Lei 200/67, o primeiro diretamente e o segundo em decorrncia do inciso II do art. 4 da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto 4.779/2003, permitiram a fragilidade nos mecanismos de controle interno do rgo que propiciou a liquidao das despesas com veiculao nos diversos tipos de mdia em contrariedade com o art. 63 da Lei 4.320/64, resultando em atesto temerrio da despesa pblica (tpico 7 da instruo); - pela mesma razo acima, e o Sr. Marcus di Flora tambm pela participao direta nas autorizaes, contriburam para subcontratao de servios fora do objeto dos contratos de publicidade geridos pela Secom/PR relacionados com servios de informtica, organizao de eventos, consultorias, assessorias de imprensa, pesquisas de opinio, auditoria e monitoramento de imagens, resultando na fuga ao procedimento licitatrio (tpico 7 da instruo); V autorizao deste Tribunal, com fundamento no art. 28, II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 219, II, do Regimento Interno/TCU, para que, desde logo, se faa a cobrana judicial das multas aplicadas, caso os responsveis no atendam as notificaes a eles endereadas; VI determinao Secretaria de Administrao da Presidncia da Repblica que se abstenha de realizar licitao com nico objeto para a contratao de mais de uma empresa, a exemplo do que ocorreu na Concorrncia 01/2003, por ausncia de previso do procedimento na Lei 8.666/93 (tpico 2.1.6 do relatrio de auditoria); VII determinao Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica para que: a) organize os processos de liquidao de despesas relacionados com os contratos de publicidade e propaganda, de modo a refletir os procedimentos adotados pelo rgo ao longo do tempo, com documentos, informaes e justificativas que comprovem a execuo da despesa, especialmente em casos de alterao do planejamento inicial, a fim de evitar a ocorrncia de situao semelhante que ocorreu na ao Pesquisa Denatran (PIT 04/049), em que uma pesquisa sobre veculos foi substituda por outra sobre domiclios, e na ao Documenta Brasil (PIT 03/074), em que houve alterao com acrscimo de 50% dos custos estimados, sem justificativas nos respectivos processos (tpico 2.8.6 do relatrio de auditoria);
b) exija o exato cumprimento das clusulas avenadas dos contratos cuja execuo esteja sob sua responsabilidade, nos termos do art. 66 da Lei 8.666/93, especialmente quanto apresentao de trs propostas vlidas para cada servio a ser subcontratado, a fim de evitar a ocorrncia de situao semelhante de apresentao de propostas falsificadas no mbito da execuo dos Contratos 51, 52 e 53/2003 (tpico 1.2.3 da instruo); c) promova, tendo em vista o disposto no art. 63 da Lei 4.320/64, a implantao de mecanismos internos de controle para comprovar a efetiva execuo dos servios relacionados com a veiculao nos diversos tipos de mdia, com documentos que possam servir de base segura para o estgio da liquidao da despesa, de forma a evitar o pagamento por servios sem comprovao de execuo (tpico 3.2 da instruo); d) adote providncias junto Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial com o objetivo de ressarcir as despesas executadas para a elaborao do stio da entidade na internet, promovidas por intermdio da ao Elaborao do Site da ABDI (PIT 04/144) conduzida pela agncia Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda., pois foram utilizados recursos alocados para a execuo do Contrato 53/2003 para custear despesas de interesse primordial da entidade privada (tpico 4.2 da instruo); e) se abstenha de utilizar os contratos de publicidade para a execuo de despesas, ainda que vinculadas a dada ao em concreto, relacionadas com pesquisas de opinio quantitativa ou qualitativa, assessoria de imprensa, consultoria, servios de informtica, organizao de eventos e auditoria de imagem, em razo da natureza desses servios que devem, quando necessrias e for o caso, ser objeto de licitao, com vistas obedincia ao art. 23, 1, da Lei 8.666/93 e aos princpios inerentes ao procedimento estabelecidos na referida Lei (tpico 4.2 da instruo); f) se abstenha de utilizar os contratos de publicidade e propaganda para a reimpresso de material grfico, tendo em vista que o tipo de servio no justifica o pagamento de honorrios com intermediao de agncia (tpico 5.2.2 da instruo); VIII encaminhamento de cpia do tpico 1 da presente instruo ao Ministrio Pblico da Unio para as providncias que entender cabveis no caso da subcontratao da empresa Bureau Brasil envolvendo oramentos falsificados da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. 4. Em atendimento solicitao da parte, este Relator concedeu prorrogao de prazo para que a agncia Duda Mendona e Associados Ltda. apresentasse razes de justificativa, tendo a referida empresa trazido aos autos outros esclarecimentos, os quais tiveram o seguinte exame por parte da 6 Secex: 1 RAZES DE JUSTIFICATIVA COMPLEMENTARES
1.1. Trata-se do exame das razes de justificativa complementares da agncia Duda Mendona e Associados Ltda. em razo dos fatos apontados no relatrio de auditoria s fls. 1480/1536. 1.2. As alegaes do requerente foram apresentadas no prazo estipulado no Ofcio 1091/2006TCU/SECEX-6, de 28/11/2006, e versam, em suma, sobre a ausncia de responsabilidade na apresentao de propostas fraudulentas da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda., para legitimar a subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Ltda. (a); e sobre a ausncia de responsabilidade na suposta simulao de disputa entre institutos de pesquisa no mbito da ao Bolsa Famlia 2003, para legitimar a subcontratao do Instituto Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. (b). 1.3. Sobre o fato referido na letra (a) do pargrafo anterior, alega a agncia Duda Mendona e Associados Ltda. que o parecer tcnico s fls. 2431/2529, em sua proposta de mrito, pretende
condenao com base em indcios, e que esses no chegaram a ser suficientemente demonstrados. Argi o responsvel que resta dvida quanto autoria da falsificao da proposta fraudulenta, sugerindo questionamento de que a instruo da 6 SECEX no aponta evidncias de que a fraude tenha partido da agncia de publicidade, do vencedor da subcontratao, ou de algum funcionrio. 1.4. Alega tambm que no estaria obrigada a conhecer e identificar todos os responsveis que poderiam a vir assinar um oramento, e que a empresa em nome da qual foram emitidos os supostos oramentos fraudados deveria ser chamada a esclarecer o assunto. Chega, inclusive, a afirmar que o papel da agncia de publicidade a concepo publicitria, e no a execuo do suporte grfico que a materializa. 1.5. Sobre o mesmo assunto, defende que os supostos oramentos fraudados possuam aparncia de legalidade, e que no se caberia indagar mais nada sob pena de se exigir um cuidado maior do que aquele exigido do homem mdio. Em complemento, defende tambm que improcedente a imputao de multa por grave infrao norma legal, questionando qual seria a norma violada pela requerente. 1.6. Ainda sobre a letra (a), alega inexistncia de dano ao errio, tendo em vista que os preos praticados eram condizentes com os do mercado. Para tal, anexa sua defesa os documentos s fls. 2555/2627. 1.7. Sobre o fato contido na letra (b) do item 1.2 desta instruo, a agncia observa que, por se tratar de suposta irregularidade de mesma natureza daquela apontada na letra (a) do mesmo item, aplicam-se as mesmas alegaes feitas sobre o fato envolvendo os oramentos fraudulentos da empresa Arqutipos. Adiciona que a proposta de mrito da 6 SECEX reconhece que os preos praticados, mesmo com a suposta fraude, estariam no patamar de mercado. Defende ainda que no havia sentido em assumir uma fraude para praticar preos compatveis com o mercado. 1.8. Por fim, a agncia Duda Mendona e Associados Ltda. alega que caberia ao Instituto Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. a justificativa da suposta fraude, o que j foi feito, sob a justificativa de tratar-se de mero erro material, preenchimento equivocado de uma data. No mais, afirma existir incongruncia na proposta de mrito da 6 SECEX, tendo em vista que o instituto de pesquisa no foi apenado, e a agncia de publicidade, pelo mesmo fato, teve proposta de agravamento da multa. 1.9. No seu pedido, a agncia publicitria requer ao TCU que afaste qualquer responsabilidade da agncia Duda Mendona e Associados Ltda. no presente caso. 2 ANLISE DAS RAZES DE JUSTIFICATIVAS COMPLEMENTARES 2.1. Inicia-se o exame trazendo baila a alegao de que a proposta de mrito da 6 SECEX baseia-se em indcios, no apontando o autor da suposta falsificao. Sobre o assunto, retoma-se os trabalhos da equipe de analistas do TCU, que realizou auditoria de conformidade na Secom/PR no exerccio de 2005. 2.2. No relatrio resultante da auditoria supra, foram relacionados diversos achados dos trabalhos de campo, dentre eles a constatao de oramentos forjados supostamente apresentados pela empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. 2.3. Conforme consta do item 2.2 do referido relatrio s fls. 1492, no decorrer da execuo de todos os contratos de publicidade e propaganda geridos diretamente pela Secom/PR, no perodo abrangido pela auditoria, verificou-se a tentativa de legitimar a subcontratao da empresa Bureau Brasil Comunicao Ltda. por meio da utilizao de oramentos com assinatura falsificada. 2.4. Tal constatao foi conseqncia do grande nmero de vezes em que se verificou a apresentao em conjunto de propostas da Bureau e da Arqutipos, sendo a primeira sempre
vencedora, e da diferena nas assinaturas de uma mesma pessoa em oramentos da segunda7. Alm disso a equipe de auditoria, em contato com o scio proprietrio da Arqutipos, obteve informao de que a empresa jamais havia apresentado qualquer proposta de execuo de servios para a agncia Duda Mendona e Associados Ltda. (fls. 346). 2.5. Ora, se a alegao do requerente tem como fundamento a afirmao de que a equipe de auditoria baseou-se em indcios para imputar-lhe responsabilidade na fraude de assinaturas, a mesma no merece prosperar, pois diverge dos documentos coletados e juntados aos autos. Conforme j afirmado, a equipe de auditoria verificou a existncia de falsificao de assinatura em diversas propostas supostamente apresentadas pela Arqutipos. Tal conjunto de provas, por si s, no representa indcio, mas sim evidncia comprovada no presente processo. Dessa forma, no cabe razo ao argumento do requerente. 2.6. Quanto falta de indicao da autoria da falsificao, cabe ressaltar que a agncia Duda Mendona e Associados Ltda. afirma que a proposta da Arqutipos decerto foi colhida pelos funcionrios da agncia, que no possuem conhecimento tcnico pericial para aferir a veracidade de assinaturas. Concluindo, a agncia afirma tambm que muitos dos seus empregados que trabalhavam com atendimento a clientes foram dispensados com o termo final do contrato com a Secom/PR (fls. 1960/1961). 2.7. Pois bem, se a agncia afirma que o recebimento da proposta de subcontratao foi realizada por funcionrio integrante de seus quadros, no h que se falar, no caso, em excluso de responsabilidade da Duda Mendona e Associados Ltda. Conforme j defendido no relatrio de auditoria da 6 SECEX, s fls. 2440, a atribuio de culpa a funcionrios no interfere na responsabilidade civil e administrativa da contratante, por fora do artigo 70 da Lei 8.666/93. 2.8. No mais, corrobora o entendimento da equipe de analistas o contido no artigo 54 da mesma Lei, isto , o empregador responde, ainda que haja sem culpa, pela reparao de dano causado pelos seus empregados, nos termos dos artigos 932, III, e 933 do Cdigo Civil. 2.9. Assim sendo, a alegao proposta pelo requerente no altera em nada a proposta de encaminhamento feita pela 6 SECEX na instruo s fls. 2431/2529, desmerecendo prosperar. 2.10. A respeito da alegao de que os oramentos supostamente fraudados possuam aparncia de legalidade, e que escapa diligncia do homem mdio a verificao de autenticidade dos documentos conclumos, novamente, que o requerente equivocou-se em sua alegao. 2.11. De fato, os documentos supostamente apresentados pela Arqutipos possuam assinaturas bem distintas referentes ao mesmo signatrio. Assim, conforme se observa em simples exame ocular, no necessrio perito ou conhecimento especializado em grafologia para constatar a diferena bvia entre as assinaturas das propostas. As divergncias, de to claras, saltam aos olhos do homem mdio, levando inevitvel concluso de que no foi a mesma pessoa quem assinou as diversas propostas, apesar do nome subscrito. Assim, o argumento apresentado pelo requerente no merece avanar. 2.12. Sobre a alegao de qual norma foi gravemente infringida, observamos que tal questionamento j encontra-se respondido no relatrio de exame das audincias, s fls. 2431/2529. No entanto, afim de se esgotar quaisquer dvidas do requerente a respeito do pleito, retomamos o entendimento j firmado pela equipe de auditoria desta Corte de Contas.
Vide oramentos supostamente apresentados pela Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. s folhas 351, 352, 405, 409, 418, 422, 424, 432, 447, 460, 474, 486, 494, 502, 510, 516 e 531. http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070510/TC-012-614-2005-2.doc
2.13. Conforme consta do supracitado entendimento, foi infringido o subitem 5.1.7 da clusula 5 dos Contratos 03/2001, 51/2003, 52/2003 e 53/2003, que obriga a agncia publicitria a fazer cotao de preos no caso de subcontratao de servios. 2.14 Se no bastasse tal fato, h tambm desrespeito ao artigo 66 da Lei 8.666/93, que trata da fiel execuo do contrato pelas partes envolvidas. Decerto, se o contratado subcontratou servios baseando-se em oramentos fraudulentos, deixou de agir com honestidade e de executar com correo a parte que lhe cabia na contratao. Para confirmar esse entendimento, consta do mencionado relatrio o voto condutor do Acrdo 165/2003 Plenrio, que dispe:
(...) o Tribunal vem consolidando o entendimento de que as empresas que contratam com a Administrao Pblica (...) mantm verdadeiro vnculo de colaborao com o Poder Pblico para o atingimento do bem comum. Por conseguinte, tm o dever de agir com honestidade e lhaneza ao celebrar ajustes de natureza administrativa.
2.15 Como conseqncia, ao apresentarem propostas fraudulentas, as agncias desrespeitaram no s o artigo 66 da Lei 8.666/93 e a supracitada clusula contratual, mas tambm agiram de maneira contrria disposta no voto citado. 2.16 Sobre a fraude, que de acordo com o requerente deveria ser averiguada buscando a responsabilidade junto empresa Arqutipos, interessante destacar a ausncia de vnculo contratual entre a Administrao e aquela empresa, o mesmo no ocorrendo em relao agncia Duda Mendona e Associados Ltda., que descumpriu clusula contratual ao cotar preos baseada em proposta fraudulenta. 2.17. Sobre a afirmao do requerente de que o papel da agncia de publicidade a concepo publicitria, e no a execuo do suporte grfico que a materializa, salientamos que tal assero vai ao encontro do defendido pela Unidade Tcnica, no mbito do TC 019.444/2005-2, em que se props contratar agncias somente para a concepo das peas publicitrias, evitando a atuao como intermedirias, subcontratando (sem licitao) todos os servios de suporte que materializam essas peas. 2.18. Ocorre que de fato, nos termos do subitem 2.1. dos Contratos 03/2001, 51/2003, 52/2003 e 53/2003, celebrados entre as agncias e a Administrao, os servios no se restringiam apenas concepo publicitria, mas incluam tambm a execuo, o desenvolvimento e a distribuio de peas publicitrias. 2.19. Para isso, as agncias poderiam subcontratar terceiros para a execuo do objeto dos contratos, mas, nesse caso, mantendo as mesmas responsabilidade perante a Administrao, conforme dispem os subitens 5.19 e 5.1.9.1 dos contratos acima citados. Assim, est includa entre as responsabilidades da Duda Mendona e Associados Ltda. a produo do material a ser subcontratado, servio pela qual foi remunerada. 2.20. Sobre a inexistncia de dano ao errio, observamos que a requerente no foi, no presente caso, responsabilizada por prejuzo causado aos cofres pblicos. A concluso contida no relatrio da equipe de auditoria converge para aplicao de multa baseada no inciso II do artigo 58 da Lei 8.443/92, que autoriza este Tribunal a aplicar multa aos responsveis que tenham praticado ato com grave infrao a norma legal. 2.21 A multa, no presente caso, no teve amparo no inciso III do mesmo artigo da supracitada Lei, que trata da alegada aplicao de pena pecuniria por gesto ilegtima ou antieconmica de que resulte dano injustificado ao errio. Mas, conforme j informado anteriormente, a imputao de multa ocorreu devido ao descumprimento de norma legal. Dessa forma, o argumento de que houve responsabilizao por dano aos cofres do Tesouro mostra-se novamente insubsistente.
2.22 Sobre a alegao de incongruncia da proposta de mrito elaborada pela 6 SECEX no caso da dissimulao de oramento para legitimar a subcontratao dos servios do Instituto Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. , constata-se que novamente a requerente no traz fatos novos aos autos. 2.23 No existe incongruncia na proposta de mrito feita pela 6 SECEX na instruo s fls. 2431/2529, pois no foi proposta multa para a Duda Mendona e Associados Ltda. no caso da simulao de disputa entre institutos de pesquisa, como fato isolado. 2.24 O que a 6 SECEX levou ao mrito foi a atribuio de responsabilidade agncia pela inobservncia do subitem 5.1.5 da clusula 5 do Contrato 51/2003, considerado a infrao para efeitos de graduao da multa proposta no evento da falsificao do oramento da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda. 2.25. O agravamento da referida multa se deu pelo fato da agncia Duda Mendona e Associados Ltda. no justificar a apresentao das propostas concorrentes em data posterior ao perodo de campo da pesquisa, levando dissimulao da concorrncia. Observe-se tambm que a alegao de que teria havido mero erro material, preenchimento equivocado de uma data, no foi acompanhada de documentos que a comprovassem. Pelo exposto, conclui-se mais uma vez que a requerente no merece razo em sua alegao. 2.26. Salientamos que a Duda Mendona e Associados Ltda., representada por meio de seus advogados, juntou aos autos deste processo, em 06 de dezembro de 2006, a documentao acostada s fls. 2628/2630. Todavia, h intempestividade na ao da requerente, tendo em vista que o prazo para apresentao de documentos encerrou-se no dia 30 de novembro de 2006. 2.27. No entanto, em respeito ao princpio da ampla defesa, tecemos a seguinte anlise sobre a citada documentao. Preliminarmente, as propostas anexadas pela requerente possuem data diferente daquela em que ocorreu a cotao de preos, conforme se observa nos oramentos s fls. 2629/2630. Assim, resta difcil cotejar o preo contratado com os apresentados na alegao. 2.28. Em segundo lugar, a instruo da 6 SECEX j reconheceu que os preos subcontratados enquadravam-se em patamar estabelecido no mercado (fls. 2452), e que a razo para gradao da multa seria a inobservncia do subitem 5.1.5 da clusula 5 do contrato 51/2003, conforme anlise no item 2.23 desta instruo. Desse modo, conclui-se que a alegao da requerente no se presta a alterar os termos da citada instruo, pois no traz fato novo que altere o entendimento j proposto por esta Secretaria. 3. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 3.1 Ante o exposto, e considerando que o requerente no trouxe fatos novos nas suas alegaes, submetemos os autos considerao superior propondo: I - rejeitar as alegaes de defesa complementares apresentadas s fls. 2538/2627; II - manter os exatos termos do encaminhamento proposto na instruo da 6 SECEX s fls. 2431/2529. 4. Includos os autos na pauta da Sesso Plenria do dia 18/04/2007 para apreciao, aps a leitura do resumo do relatrio, e sustentao oral proferida pelo procurador dos ex-servidores da extinta Secom, o Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto a esta Corte, Lucas Rocha Furtado, pediu vista do processo, tendo sido os autos encaminhados naquela data ao Gabinete do Procurador, bem como os correspondentes relatrio, voto e minuta de acrdo originais, nos termos do art. 112, 1, do Regimento Interno do TCU.
5. Os autos foram devolvidos ao meu Gabinete em 30/04/2007, contendo o parecer proferido pelo Procurador-Geral, com o seguinte teor: Solicitamos vista deste processo na sesso do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio realizada em 18.04.2007 a fim de que pudssemos examinar com maior profundidade os achados de auditoria que levaram proposta de aplicao da multa prevista no artigo 58, II, da Lei n 8.443/1992, aos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora, respectivamente, ex-Secretrio e exSecretrio Adjunto da extinta Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica Secom/PR. Isso porque vislumbrvamos a possibilidade de o titular daquela secretaria, que tinha o status de Ministro de Estado, e tambm seu assessor e representante imediato, estarem sendo responsabilizados por atos de execuo de subordinados, para os quais aqueles dirigentes mximos da Secom/PR talvez no tivessem concorrido. Compulsando os autos, porm, fomos levados concluso de que realmente houve efetiva participao dos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora na conduo da Secom/PR, o que abriu oportunidade para a ocorrncia de diversas e graves irregularidades no apenas no mbito daquele rgo, mas em praticamente toda a Administrao Pblica federal. Entre essas irregularidades, citem-se as fraudes nas apresentaes de oramentos e nas cotaes de preos pelas empresas subcontratadas pelas agncias de publicidade, as subcontrataes de servios no previstos nos contratos celebrados com aquelas agncias (servios de informtica, pesquisas de opinio, organizaes de eventos, entre outros) e as liquidaes de despesas sem a comprovao da efetiva veiculao de propagandas em televiso, rdio, jornal e mdia exterior. A participao dos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora evidenciou-se em razo da deciso governamental daqueles gestores de concentrar na Secom/PR toda a publicidade governamental, e de no adotarem as medidas que lhes cabiam para prover aquele rgo de mecanismos de controle que pudessem evitar ou coibir as ocorrncias a que acima se referiu. Ao se omitirem, aqueles gestores permitiram que se criasse na Secom/PR um ambiente de laisser-faire propcio ocorrncia daquelas irregularidades. Nunca demais frisar que o controle constitui princpio fundamental da Administrao Pblica, preconizado no artigo 6, V, do Decreto-Lei n 200, de 25.02.1967. O dispositivo que se segue, tambm extrado daquele mesmo decreto-lei, do deixa dvidas quanto responsabilidade do nvel de direo dos rgos e entidades da Administrao pelo controle a ser exercido sobre os respectivos nveis de execuo: Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada. 1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais: a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo; b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio; c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses. 2 Em cada rgo da Administrao Federal, os servios que compem a estrutura central de direo devem permanecer liberados das rotinas de execuo e das tarefas de mera formalizao de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, superviso, coordenao e controle.
A implantao de efetivos mecanismos de controle constitui, pois, dever inarredvel de todo administrador pblico e, em especial, dos dirigentes mximos dos rgos e entidades da Administrao Pblica. Esse dever toma extraordinria importncia em situaes em que esto sob gesto vultosas quantias, como ocorre no presente caso, em que se destaca a alta materialidade dos recursos pblicos envolvidos nos contratos de publicidade que foram objeto da presente auditoria. De acordo com o que consta dos autos, a execuo desses contratos durante o perodo de abrangncia da fiscalizao (exerccios de 2003, 2004 e 2005, at julho) envolveu a realizao de despesas que totalizaram R$ 216.214.469,55, sendo R$ 103.110.302,68 referentes contratao da agncia Duda Mendona e Associados Ltda., R$ 50.199.599,25 referentes contratao da agncia Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda., R$ 54.458.741,46 referentes contratao da agncia Matisse Comunicao de Marketing Ltda. e R$ 8.445.826,16 referentes contratao da Rede Interamericana de Comunicao S/A. Diante do exposto, pois, e tendo chegado concluso de que realmente devida a responsabilizao, neste trabalho de fiscalizao, dos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora, respectivamente, ex-Secretrio e ex-Secretrio Adjunto da Secom/PR, assim como tambm devida a aplicao, queles gestores, da multa prevista no artigo 58, II, da Lei n 8.443/1992, por terem conduzido aquele rgo negligenciando o dever de controle dos atos de execuo daquela Secom/PR, este representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio restitui os autos ao gabinete de V.Ex., para se d prosseguimento ao trmite deste processo. o relatrio. VOTO Cuidam os autos de auditoria realizada na Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica Secom/PR, extinta por meio da Medida Provisria 259, de 21/07/2005, convertida na Lei 11.204/2005, que transferiu as competncias relacionadas rea de comunicao institucional para a Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. 2. Assinalo que, por fora da Medida Provisria n 360, de 28/03/2007, foi criada a Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, para a qual foram transferidas as competncias da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica relativas poltica de comunicao e divulgao social do Governo e de implantao de programas informativos, e convocao de redes obrigatrias de rdio e televiso. 3. De acordo com as alteraes promovidas na Lei 10.683, de 28/05/2003, pela Medida Provisria n 360/2007, compete Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente: I na formulao e implementao da poltica de comunicao e divulgao social do Governo; II na implantao de programas informativos; III na organizao e desenvolvimento de sistemas de informao e pesquisa de opinio pblica; IV na coordenao da comunicao interministerial e das aes de informao e difuso das polticas de governo;
V na coordenao, normatizao, superviso e controle da publicidade e de patrocnios dos rgos e das entidades da administrao pblica federal, direta e indireta, e de sociedades sob controle da Unio; VI na convocao de redes obrigatrias de rdio e televiso; e VII na coordenao e consolidao da implantao do sistema brasileiro de televiso pblica. 4. Este trabalho originou-se do Despacho de 08/07/2005 do ento Presidente do TCU Min. Adylson Motta, com a finalidade de verificar a legalidade da contratao e da execuo dos servios de publicidade e propaganda vigentes ou celebrados a partir do exerccio de 2002. 5. A auditoria em questo fez parte de um trabalho planejado pelo Tribunal, que envolveu a fiscalizao dos principais contratos de publicidade e propaganda do Governo Federal, em decorrncia de denncias apuradas em comisses parlamentares de inqurito do Congresso Nacional e de notcias veiculadas pelos rgos de imprensa. 6. A equipe de auditoria constatou que, at o final do exerccio de 2002, a Secom/PR no geria diretamente nenhum contrato de publicidade e propaganda, havendo no incio de 2003 a sub-rogao do Contrato n 03/2001, originalmente celebrado entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e a agncia Propeg Comunicao Social e Mercadolgica Ltda., para a Presidncia da Repblica. 7. Com o advento do novo Governo, no intuito de concentrar toda a publicidade institucional do Executivo Federal na Secom/PR, foram firmados contratos com as agncias Duda Mendona & Associados Ltda., Matisse Comunicao de Marketing Ltda. e Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda. 8. Verificou-se que os procedimentos de liquidao e pagamento das despesas relacionadas execuo dos contratos eram realizados em locais diferentes: a Secom/PR se encarregava do atesto da prestao dos servios e encaminhava somente as notas fiscais para pagamento na Secretaria de Administrao da Presidncia da Repblica. 9. Os principais achados da auditoria decorreram da constatao de irregularidades relacionadas ao pagamento por servios grficos no-executados e prtica de sobrepreo na impresso de revistas semestrais indicativas da publicidade institucional do governo, as quais apontam possveis danos ao errio de aproximadamente R$ 9.000.000,00 (nove milhes de reais), valor histrico, objeto de apurao nos autos do TC-017.951/2005-5. 10. Examinam-se nestes autos as ocorrncias verificadas pela equipe de auditoria, abaixo resumidas, que foram objeto de audincia dos agentes responsveis, inclusive das agncias contratadas: a) incluso de oramentos forjados nas cotaes de preos efetuadas pelas agncias; b) apresentao de propostas pertencentes a um mesmo grupo comercial; c) ausncia de mecanismos internos de controle de veiculao nos diversos tipos de mdia, o que permitiu o atesto temerrio da despesa pblica; d) execuo de servios no includos no objeto dos contratos; e) excluso de dispositivo contratual que possibilitava economia para o rgo; f) contratao antieconmica de instituto de pesquisa.
11. Como se v do relatrio precedente, aps examinar detidamente os esclarecimentos oferecidos pelos agentes responsveis da Secom e pelas agncias de publicidade, a Unidade Tcnica acolheu as razes de justificativa apresentadas, conforme consignado no subitem 8, I, da primeira instruo reproduzida no relatrio, pelos Srs.: Nlio Lacerda Wanderlei e Luiz Antonio Moreti (excluso de dispositivo contratual que possibilitava economia para o rgo); Silvia Sardinha Ferro, Elizabete Pereira da Rosa, Maria Elisa Cesarino Mendes Coelho, Fernanda da Silva Piccin, Alexandre Pinheiro de Moraes Rgo, Carla Maria Russi, Ana Cristina Gonalves Oliveira, Jos Amaro Guimares de Siqueira e Marcelo Morais Martins (execuo de despesas fora do objeto do contrato); Angela Maria Tavares Chaves (oramentos forjados da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda.); Jafete Abraho (dissimulao de oramentos na subcontratao das empresas Athos Eventos e Artes e Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda.). Diante dos argumentos expostos pela Unidade Tcnica e das anlises efetivadas neste voto (com relao excluso de dispositivo contratual), manifesto-me de acordo com a proposta formulada pela 6 Secex no sentido de acolher as razes de justificativa apresentadas pelos responsveis. 12. Deixo de acolher a proposta formulada no item 8, IV, da instruo da 6 Secex, no que se refere aplicao de multa s agncias Duda Mendona & Associados Ltda., Matisse Comunicao de Marketing Ltda., Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda. e Rede Interamericana de Comunicao S/A, no obstante concordar com o entendimento da Unidade Tcnica no sentido de que os esclarecimentos encaminhados pelas agncias no justificam as ocorrncias irregulares observadas na auditoria, quais sejam: apresentao de propostas fraudulentas por fornecedores e de oramentos de empresas pertencentes a uma mesma pessoa e de empresas pertencentes ao mesmo grupo empresarial, possuindo os mesmos scios. 13. A despeito de ter acolhido a proposta formulada pela Unidade Tcnica no sentido de ouvir em audincia as empresas acima citadas, bem como aquelas que foram subcontratadas pelas agncias, penso, aps refletir melhor sobre a questo, que as irregularidades verificadas nos autos no ensejam a imputao de multa s empresas, com fulcro no art. 58, II, da Lei n 8.443/92. 14. Considerando que as empresas foram devidamente ouvidas sobre os fatos irregulares apontados, poderia ser aventada a possibilidade de ser-lhes aplicada a sano prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992, que dispe, in verbis: Art. 46. Verificada a ocorrncia de fraude comprovada licitao, o Tribunal declarar a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por at cinco anos, de licitao na Administrao Publica Federal. 15. Entretanto, como se v do teor do artigo da lei, tal possibilidade no pode prosperar na situao examinada nos autos, pois as fraudes apontadas pela equipe de auditoria ocorreram na fase de execuo dos contratos celebrados com as agncias acima indicadas (durante a realizao das subcontrataes) e no durante a fase de licitao, realizada pela extinta Secom para contratao das agncias de publicidade. 16. No obstante ser obrigao contratual, conclui-se, pelos esclarecimentos oferecidos pelas agncias de publicidade, que essas empresas no tm como rotina verificar a autenticidade das propostas apresentadas pelos fornecedores que sero subcontratados no mbito dos contratos celebrados com a administrao pblica, inclusive conferir assinaturas constantes dos oramentos apresentados pelos fornecedores, o que poderia impedir ou dificultar a apresentao de oramentos inidneos. 17. Dessa forma, entendo que se deva, na linha do decidido nos autos do TC-012.714/2005-8 (Acrdo 216/2007-TCU-Plenrio), determinar atual Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, com fulcro no art. 250, II, do RI/TCU, que:
a) realize apurao administrativa da utilizao de propostas fraudulentas ou com outras irregularidades, por parte das agncias de publicidade mencionadas no item 10 acima, com vistas aplicao das penalidades previstas no art. 87, notadamente a do inciso IV, da Lei n 8.666/93, informando a este Tribunal, no prazo de 60 dias, as medidas adotadas, bem como os resultados alcanados; b) faa constar dos contratos de prestao de servios de publicidade e propaganda clusula exigindo que as propostas fornecidas para cotaes de preos relativamente a servios subcontratados contenham elementos mnimos de identificao da proponente, tais como nome da empresa, endereo, CNPJ, nome completo do responsvel pela proposta, data e assinatura, a fim de possibilitar a verificao de que a proposta foi efetuada por empresa que funciona regularmente, e por pessoa autorizada a faz-lo. 18. Relativamente proposta formulada no item 8, III, da instruo da 6 Secex, no sentido de no acolher as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Expedito Carlos Barsotti (sobre a autorizao de servios de reimpresso), penso, contrariamente ao entendimento exposto, que os elementos e anlises efetivadas nos autos no so suficientes para afirmar que a excluso da clusula tenha sido um ato antieconmico, ou seja, que tenha gerado prejuzo ao errio. A anlise da Unidade Tcnica no levou em considerao que outras clusulas do contrato foram alteradas, as quais, em princpio, podem ter trazido benefcios financeiros administrao, conforme alegado nas defesas. Ademais, a clusula excluda somente facultava e no obrigava a administrao a realizar a contratao de tais servios sem a intermediao da agncia de publicidade. 19. H que se assinalar que a subcontratao de servios da espcie (servios de reimpresso de revistas ou outros materiais grficos) em contrataes similares no tem ensejado a imputao de multa ao responsvel que autorizou a subcontratao, tendo esta Corte expedido determinao no sentido de que o rgo/entidade: abstenha-se de realizar a subcontratao, por intermdio de agncia de publicidade e propaganda, de servios de impresso e reimpresso de material informativo criado no prprio Ministrio ou em suas Secretarias, sobre os quais no h qualquer interveno criativa da agncia ou que os direitos autorais j foram cedidos ao rgo. (Acrdo n 919/2006-Plenrio TC012.919/2005-5, relativo auditoria realizada no Ministrio da Previdncia Social - MPS); planeje a execuo dos servios de reimpresso, de modo a contrat-los mediante realizao de procedimento licitatrio, visando diminuio do custo desses servios, ou justifique de foram inequvoca a necessidade de intermediao das agncias de publicidade como opo mais vantajosa. (Acrdo n 1499/2006-Plenrio TC-013.140/2005-0, relativo auditoria realizada no Instituto Brasileiro de Turismo - Embratur) 20. Diante disso, entendo que as razes de justificativa do ex-agente possam ser acolhidas por esta Corte, cabendo, no entanto, determinar Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, nos termos sugeridos pela Unidade Tcnica, com os ajustes entendidos pertinentes, que se abstenha de utilizar os contratos de publicidade e propaganda para reimpresso de material grfico, tendo em vista que o tipo de servio no justifica o pagamento de honorrios com intermediao da agncia. 21. No que se refere ao controle deficiente de veiculao nos diversos tipos de mdia, manifestome de acordo com o entendimento da Unidade Tcnica, pois a liquidao da despesa nus do rgo que a executa e deve refletir uma realidade objetiva. Assim, quanto melhor dotado o sistema de controle interno do rgo, melhor ser a aferio do cumprimento da obrigao contratual. 22. Diante das constataes efetuadas pela equipe de auditoria, os procedimentos at ento adotados pela Secom transferiam a responsabilidade da liquidao da despesa pblica para as agncias
contratadas, que, por meio de relatrios de fiscalizao adquiridos de empresas controladoras, verificavam a efetiva veiculao da propaganda. 23. Como anotado pela Unidade Tcnica, a situao insustentvel, pois grande parte das receitas financeiras das prprias agncias decorrente dos custos de veiculao pagos pela administrao. Assim, deve o rgo contratante adotar mecanismos de controle interno, definindo as melhores ferramentas, que garantam a verificao da efetiva prestao dos servios a serem pagos s agncias. 24. Observo que as justificativas constantes das defesas dos responsveis, no sentido de que os procedimentos adotados eram praticados em vrios rgos da administrao pblica, sem questionamentos por parte dos controles interno e externo, e na iniciativa privada, bem como as informaes de que tais procedimentos foram alterados, em vista dos questionamentos feitos pelo Tribunal, com vistas a propiciar a comprovao de que os servios contratados junto s agncias de publicidade e propaganda foram efetivamente prestados, a fim de respaldar a liquidao da despesa e o conseqente pagamento agncia, no so suficientes para descaracterizar as irregularidades verificadas na presente auditoria, tampouco para isent-los da responsabilidade pelo descumprimento da legislao e das normas relativas liquidao de despesas. 25. Desse modo, deve esta Corte rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. Jafete Abraho, Expedito Carlos Barsotti e Luiz Antonio Moreti, aplicando-se aos responsveis a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8443/1992. 26. H que se destacar que as conseqncias da ausncia e/ou deficincia no controle de veiculao e a conseqente liquidao de despesas de forma temerria no mbito da Secom esto tambm sendo examinadas no TC-017.951/2005-5, que trata da Tomada de Contas Especial instaurada por esta Corte em vista dos indcios de prejuzos ao errio em razo da realizao de pagamentos por servios, em princpio, no realizados. 27. Registro que, por fora do Acrdo 1.641/2006-Plenrio (Relao n 26/2006 Ata n 37/06P), proferido no citado TC-017.951/2005-5, foi expedida determinao Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica para que adote sistema de controle formal de recebimento e distribuio de bens, cuidando para que somente seja atestado recebimento de bens e servios efetivamente entregues, em obedincia ao princpio da liquidao da despesa, de que tratam os arts. 62 e 63 da Lei n 4.320/1964 28. Na mesma linha, no TC-019.444/2005-2, que trata da consolidao dos principais achados das auditorias realizadas pelo Tribunal, no 2 semestre de 2005, em rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, na rea de propaganda e publicidade, foi determinado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, que (Acrdo 2062/2006-Plenrio, Ata n 45/06-P): 9.1.3.6. sejam implantados mecanismos de controle, no mbito da Administrao Pblica Federal, em cumprimento ao que dispem o artigo 63 da Lei 4.320/1964 e o artigo 55, 3, da Lei 8.666/1993, para comprovar a execuo dos servios, inclusive com: 9.1.3.6.1. controle das inseres de veiculaes; 9.1.3.6.2. exigncia de comprovao da execuo de servios subcontratados; 9.1.3.6.3. verificao da validade das trs propostas apresentadas como condio para subcontratao de servios; 9.1.3.6.4. verificao da adequao dos preos subcontratados em relao aos de mercado;
9.1.3.6.5. cumprimento de clusulas contratuais relativas aos percentuais devidos agncia e s condies da subcontratao... 29. Diante disso, entendo dispensvel nesta oportunidade expedir nova determinao a respeito da matria Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica, nos termos sugeridos no item 8, VII, alnea c da instruo da 6 Secex. 30. Relativamente execuo de despesas fora do objeto do contrato, conforme reconhecido na anlise da 6 Secex, as pesquisas subcontratadas por meio das aes Bolsa Famlia 2003 PIT 03/018 , Sete de Setembro Eventos PIT 03/006 e Pesquisa Denatran PIT 04/049, de fato, podem ser associadas a um esforo publicitrio em concreto, pois, por exemplo, por meio da primeira ao realizaram-se duas pesquisas com vistas definio de estratgias de comunicao da unificao dos projetos sociais do Governo Federal e a avaliar o processo de comunicao das reformas tributria e da Previdncia propostas pelo Governo Federal. 31. Dessa forma, divergindo da proposta contida no item 8, II, alnea c, da instruo da Unidade Tcnica, acolho as razes de justificativa oferecidas pela Sra. Angela Maria Tavares Chaves, vez que foi a responsvel pela autorizao somente da subcontratao de pesquisa relativa ao Bolsa Famlia 2003, bem como as razes apresentadas para as outras aes acima mencionadas, autorizadas pelo Sr. Expedito Barsotti. 32. Quanto subcontratao das demais pesquisas evidenciadas nos autos, bem como a realizao de eventos e servios de informtica, acolho o entendimento defendido pela Unidade Tcnica no sentido de rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Expedito Carlos Barsotti, ex-Subsecretrio de Publicidade da ex-Secom/PR, e aplicar ao responsvel a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8443/1992. 33. Com relao aos casos de subcontratao de servios de informtica para elaborao de stio governamental, h que se lembrar que a Resoluo n 07, de 29/07/2002, editada pelo Presidente do Comit Executivo do Governo Eletrnico/Conselho de Governo, define em seu art. 3 que: 3 A elaborao de um stio governamental dever ser precedida pela: I definio clara do propsito e abrangncia do stio; II definio do pblico-alvo do stio; III mensurao do valor que o stio agregar Administrao Pblica Federal; IV verificao da existncia de stios com igual propsito. 34. Vale destacar ainda que, consoante determinado no art. 13 da citada Resoluo, cabe Secretaria de Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica a definio da identidade visual dos stios dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, mas no a elaborao de stios desses entes. 35. Assim, verifica-se que as aes necessrias elaborao de stio governamental, elencadas no art. 3 da Resoluo acima mencionada, podem ser executadas pela agncia de publicidade contratada pelo rgo/entidade. No entanto a elaborao propriamente dita deve ser executada por empresas prestadoras de servios de informtica, mediante procedimento licitatrio especfico, e no ser includa em contratos de publicidade e propaganda preexistentes. 36. Conforme salientado na instruo da Unidade Tcnica, no havia no objeto dos contratos examinados nos autos previso para execuo desses servios (aquisio de bens e servios de informtica), os quais deveriam, obrigatoriamente, nos termos do Decreto 1.070/1994, ser contratados por meio de licitao, do tipo tcnica e preo.
37. H que se ressaltar que, com a prtica desses atos, os gestores da extinta Secom/PR descumpriram ainda deciso desta Corte, exarada por meio do Acrdo 1805/2003-1 Cmara, que determinou Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica Secom/PR "que, doravante, no aprove minutas de editais para contratao de servios de publicidade com clusula prevendo a realizao de aes de patrocnio pela futura contratada, bem como observe as deliberaes contidas na Deciso n 650/97 Plenrio TCU, abstendo-se de aprovar minutas de editais de licitao com objetos mltiplos e clusula atribuindo a terceiros a gesto de recursos pblicos. 38. Dessa forma, as razes de justificativa oferecidas pelo Sr. Expedito Carlos Barsotti devem ser rejeitadas por esta Casa, aplicando-se ao responsvel a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, sem prejuzo de que se expea a determinao sugerida pela Unidade Tcnica no item 8, VII, alnea d (determinar Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da PR que adote providncias junto Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial com o objetivo de ressarcir as despesas executadas para a elaborao do stio da entidade na internet, promovidas por intermdio da ao Elaborao do Site da ABDI (PIT 04/144) conduzida pela agncia Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda., pois foram gastos recursos alocados na execuo do Contrato 53/2003 para custear despesas de interesse primordial da entidade privada). 39. Com relao s audincias do ex-Ministro Luiz Gushiken e do ex-Secretrio- Adjunto da exSecom, Marcus Vinicius di Flora, h que se observar que as ocorrncias mais graves verificadas pela equipe de auditoria dizem respeito ausncia e/ou deficincia no controle da veiculao nos diversos tipos de mdia e execuo de despesas fora do objeto do contrato, pelo que analisarei as razes de justificativa apresentadas por esses gestores com este enfoque. 40. Relativamente ausncia e/ou fragilidade nos mecanismos de controle interno, que propiciaram a liquidao de despesas com infringncia das normas legais, acolho os argumentos expendidos na anlise da Unidade Tcnica, que demonstraram a omisso do Sr. Luiz Gushiken e do Sr. Marcus di Flora no dever de orientar, de coordenar e de controlar as atividades dos rgos subordinados da extinta Secom, contrariando disposies do Decreto-lei 200/67 e do Decreto 4.779/2003, razo pela qual acompanho a proposta alvitrada pela Unidade Tcnica. 41. Em minha compreenso, as irregularidades mais graves apontadas na auditoria foram propiciadas, em grande parte, pela deciso do Governo de centralizar toda a publicidade institucional na Secom, inclusive passando, a partir de 2003, a contratar e a gerenciar diretamente a execuo de contratos, sem adotar, preliminarmente, as providncias necessrias no sentido de dotar o rgo da estrutura necessria para desincumbir-se deste mister, no que se refere disponibilidade de pessoal (servidores em quantidade e com a qualificao adequada) para a execuo das tarefas, observando-se as normas pertinentes, principalmente aquelas inerentes ao controle das atividades executadas. 42. A partir da deciso de centralizar toda a rea de publicidade na Secom, nos termos expostos nestes autos, no h como admitir que o ex-Ministro e o ex-Secretrio-Adjunto, ao aceitarem exercer essas funes, no tivessem conscincia das dificuldades que o rgo enfrentaria no cumprimento de sua misso, o que exigiria uma atuao prxima e constante desses gestores junto a seus subordinados, com a finalidade de orientar e fiscalizar os atos praticados por eles. Isso seria o esperado de um gestor nessas condies. Ao agirem de modo contrrio assumiram o risco de responder por eventuais irregularidades ocorridas durante suas gestes. No h nos autos elementos que permitam aferir o zelo desses gestores na conduo dos contratos onerosos e vultosos sob suas responsabilidades. 43. Como se sabe, naquela poca e at o advento da Medida Provisria 259, de 21/7/2005, o Chefe da Secom tinha o status de Ministro de Estado. No entanto, para avaliao de sua responsabilidade nos fatos apurados nos autos, levei em considerao a estrutura definida para a extinta Secom, que diferia
bastante daquela tpica de um ministrio comum. Constitua-se de uma estrutura menor, que permitia ao seu titular participar mais ativamente do dia-a-dia do rgo, ou seja, coordenando, orientando e controlando as atividades rotineiras ali realizadas pelos seus subordinados. 44. Com relao responsabilidade dos agentes acima mencionados, em vista das subcontrataes de servios fora do objeto dos contratos de publicidade (servios de informtica, organizao de eventos, consultorias, assessorias de imprensa, pesquisas de opinio, auditoria e monitoramento de imagens), entendo que as razes de justificativa oferecidas pelo ex-Ministro Luiz Gushiken e pelo Sr. Marcus di Flora, ex-Secretrio da Secretaria Adjunta da Secom, devem ser rejeitadas, pelas razes expostas nos itens 33 a 38 deste voto, bem como por aquelas expostas pela Unidade Tcnica, aplicando-se aos agentes a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, tendo em vista que as decises de autorizar tais subcontrataes eram tomadas pelo referido Secretrio-Adjunto, em conjunto com os Subsecretrios das Subsecretarias de Publicaes, Patrocnios e Normas e Subsecretaria de Publicidade, conforme reconhecido pelos defendentes em suas alegaes, apresentadas em conjunto, conforme destacado abaixo. 31. No coube, portanto, a servidores sem formao jurdica (os assessores e diretores em geral) e sem o concurso de reas com essa expertise deliberar acerca do enquadramento, ou no, em gnero, das contrataes de pesquisas, de assessorias de imprensa, de eventos, de apoio na rea de informtica ou de auditoria de imagem, no objeto do contrato. A deciso, repete-se, foi tomada em outros escales decisrios que acabavam fixando diretrizes gerais quanto amplitude das expresses execuo de outras aes destinadas a subsidiar e orientar os esforos publicitrios e aes promocionais vinculadas a referidas campanhas e peas publicitrias, o que se ver mais adiante. (grifos no so do original) 45. Conforme j assinalado acima, os outros escales decisrios referem-se Secretaria Adjunta, Subsecretaria de Publicaes, Patrocnios e Normas, e Secretaria de Publicidade, unidades integrantes da estrutura bsica da extinta Secom, nos termos do art. 4 da Lei 10.683/2003 e do art. 2 da Estrutura Regimental da Secretaria, aprovada pelo Decreto 4.779/2003. 46. Assim, ainda que se considere a hiptese de que o ex-Ministro Luiz Gushiken no tenha participado das decises a respeito do uso dos contratos com as agncias para as subcontrataes em foco, o responsvel no foi diligente no exerccio de superviso inerente ao cargo que ocupava e, por omisso, falhou no dever de fiscalizar atos de gesto relevantes, repetidos sistematicamente pelos seus subordinados, inobservando assim a legislao aplicvel matria e as lies do administrativista Hely Lopes Meireles: O poder hierrquico tem por objetivo, ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no mbito interno da Administrao Pblica. Ordena as atividades da Administrao, repartindo e escalonando as funes entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; coordena, entrosando as funes no sentido de obter o funcionamento harmnico de todos os servios a cargo do mesmo rgo; controla, velando pelo cumprimento da lei e das instrues e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela ao revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores. Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organizao e aperfeioamento do servio e age como meio de responsabilizao. (in Direito Administrativo Brasileiro, 23 ed., Malheiros, p. 550). 47. Assinalo que as reflexes constantes dos itens acima faziam parte do voto que seria submetido apreciao dos nobres Pares em 18/4/2007, oportunidade em que o Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado obteve vista dos autos, conforme consignado no item 4 do relatrio que precede este voto.
48. Como se v do parecer transcrito no item 5 do relatrio precedente, o ilustre Procurador-Geral do MP/TCU, aps examinar de forma mais detida e tecer consideraes sobre a responsabilidade do exMinistro Luiz Gushiken e do ex-Secretrio-Adjunto Marcus di Flora pelas irregularidades que lhes esto sendo imputadas nestes autos, conclui que realmente devida a responsabilizao, neste trabalho de fiscalizao, dos Srs. Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora, respectivamente, ex-Secretrio e exSecretrio Adjunto da Secom/PR, assim como tambm devida a aplicao, queles gestores, da multa prevista no artigo 58, II, da Lei n 8.443/1992, por terem conduzido aquele rgo negligenciando o dever de controle dos atos de execuo daquela Secom/PR, este representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio restitui os autos ao gabinete de V.Exa., para se d prosseguimento ao trmite deste processo. 49. Dessa forma, tendo em vista que as consideraes contidas no parecer do Procurador-Geral harmonizam-se com o entendimento que este Relator j manifestava em 18/04/2007, quando inclusive acolhia integralmente as anlises efetivadas pela 6 Secex, ratifico nesta oportunidade os argumentos expostos nos itens acima deste voto, bem como adoto como minhas razes de decidir os argumentos do ilustre representante do Ministrio Pblico junto a esta Corte que inovam em relao ao voto que seria proferido por este Relator em 18/4/2007. 50. Considerando que no TC-017.951/2005-5 est se apurando, entre outras questes, a possvel ingerncia de partido poltico na execuo dos contratos ns 51/2003 e 52/2003 (celebrados com a agncia Duda Mendona & Associados Ltda. e a empresa Matisse Comunicao de Marketing Ltda.), julgo conveniente ser juntada queles autos cpia da deciso que vier a ser proferida neste processo, acompanhada do relatrio e do voto que a fundamentarem, para subsidiar o exame do mencionado processo. 51. Com relao s demais propostas de determinao formuladas pela Unidade Tcnica, constantes do item 8, VI, VII e VIII, entendo necessrio tecer as consideraes abaixo. 52. Quanto determinao sugerida Secretaria de Administrao da Presidncia da Repblica no sentido de abster-se de realizar licitao com nico objeto para a contratao de mais de uma empresa, a exemplo do que ocorreu na Concorrncia 01/2003, por ausncia de previso do procedimento na Lei 8.666/93, entendo dispensvel adotar tal providncia, tendo em vista que medida semelhante j foi endereada ao rgo, por fora do Acrdo 2062/2006-Plenrio (subitem 9.1.3 e 9.1.3.5), contra a qual foi apresentado recurso, ainda no apreciado pelo Tribunal. 53. No que se refere determinao alvitrada Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da PR, para que se abstenha de utilizar os contratos de publicidade para a execuo de despesas, ainda que vinculadas a dada ao em concreto, relacionadas com pesquisas de opinio quantitativa ou qualitativa, assessoria de imprensa, consultoria, servios de informtica, organizao de eventos e auditoria de imagem, em razo da natureza desses servios que devem, quando necessrio e for o caso, ser objeto de licitao, com vistas obedincia ao art. 23, 1, da Lei 8.666/93 e aos princpios inerentes ao procedimento estabelecidos na referida Lei, penso que no seria o caso de adot-la nessa oportunidade, vez que nos autos do TC-019.444/2005-2 (Acrdo 2062/2006-Plenrio, subitem 9.10.1) foi determinado Secretaria de Comunicao do Governo e Gesto Estratgica da PR que: 9.10.1. em face do disposto no art. 9, 1, do Decreto n 4.799/2003, realize no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, estudo tcnico circunstanciado, no sentido de identificar, em tese, ou, pelo menos, estabelecer critrios para identificao, nos casos concretos, de quais servios vinculados a aes de publicidade, sobretudo aqueles mais onerosos, no necessariamente teriam de ser intermediados pelas agncias de publicidade, informando ao Tribunal o resultado alcanado aps o referido prazo. 9.10.2. com base no referido estudo tcnico, oriente os rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal quanto ao procedimento a ser adotado, em cada caso, acerca da necessidade ou no, da intermediao das agncias de publicidade. 54. Resolveu-se ento naquela oportunidade que a Segecex, aps o recebimento do estudo tcnico acima mencionado, realizaria avaliao pormenorizada dessa questo em processo apartado. Alm disso, h que se destacar que, por fora do mesmo Acrdo (subitem 9.1.5 e seus desdobramentos), foi determinado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica que assegure que os integrantes do Sicom realizem licitaes independentes, sem a intermediao das agncias de propaganda, para a contratao dos seguintes servios: assessoramento e apoio na execuo de aes de assessoria de imprensa, relaes pblicas, promoo e patrocnios; organizao de eventos; planejamento e montagem de estandes em feiras e exposies; e outros servios destinados ao atendimento das necessidades de comunicao do contratante. 55. Esclareo que o valor das multas a serem imputadas aos responsveis identificados neste voto, que decorrem do nmero de ocorrncias consideradas irregulares, da participao e da responsabilidade dos agentes pelos atos praticados, so os seguintes: Luiz Antonio Moreti (R$ 5.000,00); Jafete Abraho e Expedito Carlos Barsoti (R$ 15.000,00); Luiz Gushiken e Marcus Vinicius di Flora (R$ 30.000,00). 56. Por fim, registro que foram opostos Embargos de Declarao contra vrios subitens do Acrdo 2062/2006-Plenrio, os quais j foram conhecidos pelo Tribunal (Acrdo 2417/2006-Plenrio) e apreciados, no mrito, conforme Acrdo 566/2007-Plenrio, por meio do qual foram rejeitados. Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto ao Colegiado. TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 09 de maio de 2007.
UBIRATAN AGUIAR Ministro-Relator
ACRDO N 814/2007- TCU - PLENRIO 1. Processo TC-012.614/2005-2 - c/ 13 volumes e 2 anexos - c/ 1 volume 2. Grupo II - Classe V - Relatrio de Auditoria 3. Responsveis: Luiz Gushiken, ex-Ministro de Estado da extinta Secom (CPF 489.118.798-00); Marcus Vinicius di Flora, ex-Secretrio-Adjunto da Secom (CPF 640.268.686-72); Expedito Carlos Barsotti, exSecretrio de Publicidade (CPF 060.209.778-97); Jafete Abraho, ex-Subsecretrio de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom/PR (CPF 042.884.676-91); Angela Maria Tavares Chaves, exSubsecretria de Publicidade da Secom/PR (CPF 004.176.358-00); Luiz Antonio Moreti, ex-Assessor da Subsecretaria de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom/PR (CPF 514.488.078-91); Elizabete Pereira da Rosa (CPF 266.426.031-68); Maria Elisa Cesarino Mendes Coelho (CPF 463.336.900-82); Silvia Sardinha Ferro (CPF 267.089.221-34); Fernanda da Silva Piccin (CPF 915.455.520-53); Alexandre Pinheiro de Moraes Rgo (CPF 488.123.581-87); Carla Maria Russi (CPF 372.762.040-49); Ana Cristina Gonalves Oliveira (CPF 372.227.401-04); Jos Amaro Guimares de Siqueira (CPF 217.461.336-00); Marcelo Morais Martins (CPF 106.425.628-73); Nlio Larceda Wanderlei (CPF 360.852.196-87); Duda Mendona e Associados Ltda. (CNPJ 69.277.291/0001-66); Lew Lara Propaganda e Comunicao Ltda. (CNPJ 59.733.030/0001-50); Rede Interamericana de Comunicao S/A (CNPJ 74.275.355/0001-20); Matisse Comunicao de Marketing Ltda.(CNPJ 65.561.664/0001-75); Athos Eventos e Artes Ltda. (Marcia de Ftima Paulino ME CNPJ 01.287.299/0001-70); Bandeirantes Propaganda Potiguar Ltda. (CNPJ 09.109.380/0001-71); Sntese Pesquisa e Anlise Ltda. (CPF 05.014.034/0001-59) e Bureau Brasil Comunicao Visual Ltda. (CNPJ 37.143.336/0001-13) 4. rgo: Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica 4.1. Vinculao: Presidncia da Repblica 5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou 7. Unidade Tcnica: 6 Secex 8. Advogados constitudos nos autos: Mrcio Luiz Silva (OAB/DF 12.415), Roberta Maria Rangel (OAB/DF 10.972), Daniane Mngia Furtado (OAB/DF 21.920), Luiz Justiniano de Arantes Fernandes (OAB/SP 119.324 e OAB/DF 2.193-A), Antnio Perilo Teixeira Netto (OAB/DF 21.359), Walter Costa Porto (OAB/DF 6.098), Henrique Arajo Costa (OAB/DF 21.989), Paula Cardoso Pires (OAB/DF 23.668). 9. Acrdo: VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de relatrio de auditoria realizada na Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica Secom/PR (extinta), com a finalidade de verificar a legalidade da contratao e da execuo dos servios de publicidade e propaganda vigentes ou celebrados a partir do exerccio de 2002. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes expostas pelo Relator, em: 9.1. rejeitar as alegaes de defesa apresentadas pelos Srs. Luiz Gushiken, ex-Ministro de Estado, Marcus Vincius di Flora, ex-Secretrio-Adjunto da extinta Secom/PR, Expedito Carlos Barsotti, exSubsecretrio de Publicidade da Secom/PR, Jafete Abraho, ex-Subsecretrio de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom e Luiz Antonio Moreti, ex-Assessor da Subsecretaria de Publicaes, Patrocnios e Normas da Secom, pelas subcontrataes de servios fora do objeto dos contratos de publicidade geridos pela Secom/PR e ausncia e/ou deficincia no controle de veiculao nos diversos tipos de mdia, o que permitiu o atesto temerrio da despesa pblica; 9.2. aplicar aos responsveis abaixo indicados a multa prevista no art. 58, II, da Lei n 8.443/92, c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno, nos valores ali discriminados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificao, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alnea
"a" do Regimento Interno), o recolhimento das dvidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao trmino do prazo ora estabelecido, at a data do efetivo recolhimento, na forma da legislao em vigor:
RESPONSVEL MULTA Luiz Gushiken R$ 30.000,00 (trinta mil reais) Marcus Vinicius di Flora R$ 30.000,00 (trinta mil reais) Expedito Carlos Barsoti R$ 15.000,00( quinze mil reais) Jafete Abraho R$ 15.000,00 (quinze mil reais) Luiz Antonio Moreti R$ 5.000,00 (cinco mil reais) 9.3. determinar o desconto das dvidas na remunerao dos responsveis que permanecerem prestando servios ao Governo, nos termos do art. 28, inciso I, da Lei n 8.443/92 c/c art. 219, inciso I, do Regimento Interno/TCU, observado o disposto no art. 46 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, caso no atendidas as notificaes; 9.4. no caso da impossibilidade de se proceder ao desconto em folha preconizado no subitem 9.3 supra, autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n 8.443/92, a cobrana judicial das dvidas; 9.5. determinar Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica que: 9.5.1. organize os processos de liquidao de despesas relacionados com os contratos de publicidade e propaganda, de modo a refletir os procedimentos adotados pelo rgo ao longo do tempo, com documentos, informaes e justificativas que comprovem a execuo da despesa, especialmente em casos de alterao do planejamento inicial, a fim de evitar a ocorrncia de situao semelhante que ocorreu na ao Pesquisa Denatran (PIT 04/049), em que uma pesquisa sobre veculos foi substituda por outra sobre domiclios, e na ao Documenta Brasil (PIT 03/074), em que houve alterao com acrscimo de 50% dos custos estimados, sem justificativas nos respectivos processos (tpico 2.8.6 do relatrio de auditoria); 9.5.2. atente para o real cumprimento das clusulas avenadas nos contratos cuja execuo esteja sob sua responsabilidade, nos termos do art. 66 da Lei 8.666/93, especialmente quanto apresentao de trs propostas vlidas para cada servio a ser subcontratado, a fim de evitar a ocorrncia de situao semelhante de apresentao de propostas falsificadas no mbito da execuo dos Contratos 51, 52 e 53/2003 (tpico 1.2.3 da instruo); 9.5.3. adote providncias junto Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial com o objetivo de se ressarcir das despesas executadas para a elaborao do stio da entidade na internet, promovidas por intermdio da ao Elaborao do Site da ABDI (PIT 04/144) conduzida pela agncia Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda., pois foram gastos recursos alocados na execuo do Contrato 53/2003 para custear despesas de interesse primordial da entidade privada; 9.5.4. restrinja a utilizao dos contratos de publicidade e propaganda para a reimpresso de material grfico, para os casos em que se encontre devidamente justificado o pagamento de honorrios com intermediao de agncia; 9.5.5. realize apurao administrativa da utilizao de propostas fraudulentas, de oramentos de empresas pertencentes a uma mesma pessoa e de empresas pertencentes ao mesmo grupo empresarial, possuindo os mesmos scios, apresentados pelos fornecedores das agncias de publicidade Duda Mendona & Associados Ltda., Matisse Comunicao de Marketing Ltda., Lew, Lara Propaganda e Comunicao Ltda. e Rede Interamericana de Comunicao S/A, com vistas aplicao das penalidades previstas no art. 87, notadamente a do inciso IV, da Lei n 8.666/93, informando a este Tribunal, no prazo de 60 dias, as medidas adotadas, bem como os resultados alcanados;
9.5.6. faa constar dos contratos de prestao de servios de publicidade e propaganda clusula exigindo que as propostas fornecidas para cotaes de preos relativamente a servios subcontratados contenham elementos mnimos de identificao da proponente, tais como nome da empresa, endereo, CNPJ, nome completo do responsvel pela proposta, data e assinatura, a fim de possibilitar a verificao de que a proposta foi efetuada por empresa que funciona regularmente, e por pessoa autorizada a faz-lo; 9.6. encaminhar cpia desta deciso, acompanhada do relatrio e do voto que a fundamentam, ao Ministrio Pblico da Unio para as providncias que entender cabveis no caso da subcontratao da empresa Bureau Brasil envolvendo oramentos falsificados da empresa Arqutipos, Letreiros e Fundies Ltda., bem como Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica para cincia; 9.7. determinar a juntada desta deciso, acompanhada do relatrio e voto que a fundamentam ao TC017.951/2005-5 para subsidiar o exame do citado processo. 10. Ata n 18/2007 Plenrio 11. Data da Sesso: 9/5/2007 Ordinria 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0814-18/07-P 13. Especificao do qurum: 13.1. Ministros presentes: Guilherme Palmeira (na Presidncia), Valmir Campelo, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro. 13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
GUILHERME PALMEIRA Vice-Presidente, no exerccio da Presidncia Fui presente:
UBIRATAN AGUIAR Relator
LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

Sentenca Do Dias Toffoli Advogando e Defendendo Os Interesses Contratos Do Duda Mendonca No TCU - MENSALAO TC-012-614-2005-2

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GRUPO II - CLASSE V- Plenrio TC-012.

SECOM. APLICAO DETERMINAES.

At 09/08/2001, a empresa se denominava Propeg Comunicao Social e Mercadolgica Ltda.

Anlise das razes de justificativa dos responsveis

DUDA MENDONA PIT 04/227 Nota Fiscal 3637 Honorrios 235.980,00

5.1.1 Servidor da SA/PR (fls. 02/12 do anexo 1)

NF (**) 56 57 70 466 503 84 350 612 101 355 111 110

UBIRATAN AGUIAR Ministro-Relator

GUILHERME PALMEIRA Vice-Presidente, no exerccio da Presidncia Fui presente:

UBIRATAN AGUIAR Relator

LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

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