2.- EL ORDEN ECONMICO INTERNACIONAL EN GENERAL.

UN ORDEN DE LA INMEDIATA POSTGUERRA

No somos suficientemente conscientes de que, desde el punto de vista institucional, el orden internacional en el que vivimos sigue siendo, en sus aspectos esenciales, el creado inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, en 1944-1947. Para comprender este hecho desde un ngulo poltico general, es suficiente con observar las Naciones Unidas y la composicin de su rgano ms importante, el Consejo de Seguridad. Sus miembros permanentes siguen siendo los Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, China y Rusia (como continuadora de la URSS); no estn ni Alemania ni Japn (los Estados derrotados en la Segunda Guerra), por una parte, ni Estados como la India (que an eran colonias de los pases europeos cuando la ONU fue creada), por la otra. En una perspectiva institucional, lo mismo se puede decir desde un ngulo econmico. Los pilares institucionales de la economa mundial siguen siendo los de la inmediata posguerra: el GATT, por una parte, y las instituciones de Bretton-Woods, el FMI Fondo Monetario Internacional- y el Banco Mundial, por la otra. Pero el orden econmico internacional de posguerra no fue creado para dar un marco institucional completo y de conjunto a la economa capitalista mundial que abarcara todos sus aspectos. Fue creado, esencialmente, para dar respuesta a los problemas especficos del momento, tal como eran apreciados sobre todo en la Casa Blanca (la Presidencia de los Estados Unidos con toda su administracin y todos sus consejeros). Y el objetivo fundamental era el de evitar el retorno a la situacin de entreguerras, caracterizada por el enfrentamiento entre bloques capitalistas, instrumentado sobre todo por la va de las guerras comerciales.

En efecto, la experiencia de entreguerras y la propia Segunda Guerra haban demostrado los efectos perniciosos, tanto econmicos como polticos, del capitalismo de bloques. Este capitalismo de bloques se fundamentaba en la existencia de unas grandes potencias que dividan el mundo en zonas de influencia (los imperios coloniales de los pases europeos, sobre todo de Francia y el Reino Unido; la naciente zona de influencia de Alemania; los Estados Unidos y su influencia sobre el resto de Amrica; la naciente zona de influencia del Japn). Sobre la base de esta divisin del mundo en zonas de influencia, cada gran potencia intent encontrar una salida unilateral a la crisis econmica del 29, exportando sus efectos y aislndose del resto de pases: de esta manera, se pretenda combatir la debilidad de la demanda interna, definidora de la crisis, con medidas restrictivas de las importaciones que provenan de pases terceros y con medidas de apoyo a la exportacin. La generalizacin de este tipo de respuesta llev a una espiral de guerra comercial. Su consecuencia fue la agravacin de la situacin de crisis econmica. Dentro de esta espiral proteccionista, las polticas unilaterales fcilmente daban pie a acuerdos bilaterales que, en la medida en que difcilmente exista una verdadera igualdad entre las partes del acuerdo, generalmente no eran ms que una etapa en el desarrollo de una poltica expansionista, anexionista y, en consecuencia, de una poltica de confrontacin econmica y poltica. La guerra comercial se serva (sin entrar en los instrumentos estrictamente polticos y militares) de dos tipos de instrumentos jurdicos de regulacin de la economa: a) Las medidas directamente comerciales: restricciones a la importacin (limitaciones cuantitativas a la importacin, subidas de los aranceles aplicables...), por una parte, medidas de apoyo y subvenciones de todo tipo a la exportacin, por la otra. Estas medidas ya se haban utilizado en el pasado (para favorecer, por ejemplo, el nacimiento y consolidacin de un sector industrial nacional). Fue su utilizacin exacerbada lo que caracteriz el periodo de entreguerras.. b) Las medidas monetarias orientadas a influir sobre los flujos de comercio internacional. Hay dos que son muy caractersticas: por una parte, las simples restricciones a los pagos internacionales, dificultando la obtencin de las divisas necesarias para efectuarlos; por otra parte, las devaluaciones competitivas orientadas a encarecer en trminos monetarios las importaciones (y, por tanto, a frenarlas) y a abaratar (y, por lo tanto, fomentar) las exportaciones. Este tipo de medidas podan, como ya se ha dicho, bilateralizarse por la va de acuerdos en los que dos o ms pases decidan darse un trato preferencial (con la inevitable otra cara de la moneda: la penalizacin de los pases de

fuera del acuerdo). En materia monetaria, estos acuerdos bilaterales podan, bajo una u otra forma, crear mecanismos en virtud de los que se dificultaba la obtencin de las divisas necesarias para efectuar pagos fuera de la zona de pagos creada por el acuerdo. El objetivo de evitar la vuelta a la situacin de entreguerras se deba conseguir, pues, mediante un sistema institucional que impidiera o, al menos, limitara y regulara- la utilizacin de todos estos instrumentos de poltica econmica. Para conseguirlo, este sistema institucional deba construirse sobre la base de dos principios: el del multilateralismo y el de la liberalizacin progresiva. Ciertamente, este sistema institucional consolid tambin la hegemona de los Estados Unidos, pero este hecho, indiscutible, no debe hacernos olvidar las consecuencias, globalmente positivas, de la consagracin del multilateralismo y de la liberalizacin progresiva como principios rectores de la economa capitalista mundial (consecuencias positivas, al menos en trminos relativos, si las comparamos con las consecuencias desastrosas, tanto econmicas como polticas, de la orientacin precedente, uni/bilateralista y restrictiva del comercio internacional).

3.- EL GATT Y LOS PRINCIPIOS DE MULTILATERALISMO Y LIBERALIZACIN PROGRESIVA

3.1.- El GATT: El GATT de 1947 fue el instrumento mediante el cual todas sus Partes Contratantes (tanto las iniciales como las que se adheriran posteriormente) aceptaron limitar la utilizacin del arsenal de medidas proteccionistas y restrictivas del comercio internacional que, convertidas en armas para las guerras comerciales, haban envenenado la economa y la poltica mundial

durante el periodo de entreguerras. El GATT es el tpico acuerdo para especialistas: complicado, de lenguaje difcil, lleno de excepciones a las reglas generales. Pero comprender el GATT con vistas a una reflexin poltica es bastante sencillo si se saben detectar los aspectos y principios fundamentales. Para hacerlo, se requiere separar sus distintas reglas de detalle de sus principios bsicos y concentrarse en estos ltimos. Las reglas de detalle son variadas y no es posible mencionarlas tan siquiera en una presentacin de estas dimensiones. Basta con decir que obedecen a dos criterios esenciales: - las medidas comerciales de proteccin de la industria nacional estn autorizadas, pero estas medidas han de tomar en principio la forma de aranceles y no la de restricciones cuantitativas del comercio; - las medidas comerciales de proteccin han de ser transparentes y aplicadas en la frontera (en principio, como aranceles sobre las importaciones); se deben evitar las medidas proteccionistas camufladas, camufladas, por ejemplo, de impuestos internos discriminatorios ms bajos para los productos nacionales que para los productos importados- o de medidas de proteccin del medio ambiente o de la salud que penalicen ms, de derecho o de hecho, las importaciones que la produccin nacional-; en otras palabras: los productos extranjeros, una vez hayan sido importados, han de ser tratados como los productos nacionales. Los principios bsicos del GATT son los dos ya apuntados: el principio del multilateralismo y el de la liberalizacin progresiva.

3.2.- El principio del multilateralismo: El principio del multilateralismo presupone que hay Estados diferentes, cada uno de ellos con su legislacin propia y diferente de la de los otros. Multilateralismo, pues, no equivale a mundialismo o regulacin uniforme a nivel mundial. Por otra parte, el principio del multilateralismo no excluye que cada Estado pueda aplicar medidas de proteccin para sus empresas. Multilateralismo tampoco equivale, pues, a obligacin de tratar igual a las empresas extranjeras que a las empresas nacionales (o obligacin de trato nacional).

Lo que define el principio del multilateralismo son dos obligaciones, la primera ms general y la segunda ms concreta. La obligacin general consiste en que todos los Estados deben aceptar que la interdependencia econmica existente a nivel mundial impide soluciones estrictamente unilaterales a los problemas econmicos: cada Estado debe aceptar que su poltica tiene consecuencias sobre los otros Estados, que los criterios del a por todas y de que los otros se las apaen no son aceptables en el mbito de la poltica econmica, que se han de negociar soluciones comunes a problemas comunes. La obligacin ms concreta es la de no discriminar entre extranjeros o, dicho por activa, la de tratar igual a todos los extranjeros (las empresas, los exportadores, los productos extranjeros) sea cual sea el Estado de donde procedan. Estos tres prrafos pueden ser resumidos en dos frases: - El principio del multilateralismo no pretende que los Estados desaparezcan dentro de un mundo que an no tiene existencia poltica (porque no existen ni un gobierno ni un legislador mundial). Pero exige que cada Estado reconozca que no est solo dentro del planeta y que no puede olvidarse de las consecuencias de sus polticas sobre los otros Estados. - El principio del multilateralismo no pretende borrar las diferencias entre cada Estado y el resto. Pero exige que cada Estado trate a los otros Estados de manera igual, sin privilegiar a unos y penalizar a otros. "Multilateralismo" y "multipolarismo" constituyen, pues, dos nociones radicalmente distintas. Conviene subrayarlo ahora, en unos momentos en los que el segundo trmino, multipolarismo, se est poniendo de moda para designar una alternativa a la situacin de refuerzo de la hegemona mundial de los Estados Unidos que ha engendrado el desmembramiento de la URSS. Multipolarismo quiere decir que hay diversos polos; es decir, diversas grandes potencias que articulan a su alrededor unas zonas de influencia, con el riesgo inevitable de conflicto entre ellas. Es, en una perspectiva histrica, la situacin que caracteriz el mundo desde 1870 a 1945 y, en particular, en el periodo de entreguerras. El principio del multilateralismo pretende, precisamente, evitar el retorno a esta situacin. En otras palabras: si se considera negativo o peligroso que haya

superpotencias, la solucin no es multiplicar su nmero, sino reforzar el principio del multilateralismo y las instituciones que lo encarnan para que el mundo (es decir, el conjunto de los Estados en el seno de las organizaciones multilaterales) tenga poder suficiente para limitar el poder exagerado de cualquier superpotencia (econmica, poltica o militar).

3.3.- El principio del multilateralismo en el GATT: El principio del multilateralismo est consagrado en el GATT bajo la forma de la clusula de la nacin ms favorecida (clusula NMF nacin ms favorecida-, o NPF nation la plus favorise-, o MFN most favoured nation-, en los tres idiomas oficiales del GATT). Esta clusula obliga a todos los Estados que participan en el GATT a no tratar a ningn Estado peor que a otro. En otras palabras, es una clusula que admite que los productos nacionales sean ms bien tratados que los extranjeros (estos segundos pueden estar sometidos, por ejemplo, a un arancel que se debe pagar en el momento de la importacin) pero impide la discriminacin entre los productos extranjeros. Veamos como acta esta clusula en un caso concreto muy significativo: el de la guerra del pltano entre la Comunidad Europea y los Estados Unidos y ciertos otros Estados americanos, que ha envenenado las relaciones econmicas internacionales durante diez aos. La clusula de la nacin ms favorecida prohibe que la Comunidad trate mejor a los pltanos producidos en el Camern (y en otros pases productores que participan en la Convencin de Lom- pases ACP, de frica, el Caribe y el Pacfico-) que los producidos en Ecuador (y en otros pases de Amrica Latina). Y si, como sucede en realidad, la Comunidad ha obtenido una exencin (waiver) para poder dar este trato ms favorable a los pltanos del Camern, este waiver debe ser estrictamente aplicado. As, si el waiver autoriza a dar preferencias arancelarias a los pltanos del Camern (sometiendo sus importaciones a un arancel ms bajo que aquel al que estn sometidas las importaciones de pltanos de Ecuador), no se puede extender este waiver a la gestin de contingentes de importacin. Si stos siguen existiendo, se deben gestionar de manera no discriminatoria y, en consecuencia, de manera que no estn reservados nicamente a los pltanos del Camern.

3.4.- El principio de liberalizacin progresiva en el GATT: El principio del multilateralismo define la manera, el cmo un Estado debe enfocar sus relaciones econmicas con los otros Estados. Pero no define el qu de estas relaciones o el cunto del grado de apertura de cada Estado respecto a los otros; esta cuestin se trata a partir del principio de liberalizacin progresiva. Este principio es esencialmente dinmico: lo que cuenta es, sobre todo, cmo evoluciona la posicin de cada Estado y la garanta de que esta evolucin se orientar hacia una liberalizacin creciente y evitar los pasos atrs. Garantizada esta evolucin, es aceptable que el grado de liberalizacin inicial sea relativamente limitado. El GATT da vida a este principio mediante una tcnica legislativa muy particular (y exitosa): la combinacin de una obligacin general de standstill (de no retroceder en la liberalizacin) concretada en una lista de compromisos iniciales (schedule of commitments en ingls, o simplemente schedule, en el argot plurilinge de los especialistas), por un lado, y de una serie sucesiva de rondas de negociacin para aumentar el grado de liberalizacin aceptado en la schedule, por otro. La schedule es un documento de docenas e incluso centenares de pginas donde para cada producto importado o importable se define un rgimen comercial, sobre todo arancelario. La schedule define el umbral de liberalizacin aceptado por cada Estado participante en el GATT y constituye la garanta de que no habr pasos atrs en la liberalizacin. En efecto, la lgica de la schedule es la de que cada Estado sigue teniendo la libertad de aplicar un rgimen ms liberal que el definido en la schedule, pero se obliga, en principio, a no aplicar uno de menos liberal. Por tanto, la schedule es el gran instrumento jurdico para evitar las guerras comerciales, donde los diferentes Estados entraban en un juego inacabable de medidas y contramedidas proteccionistas (de represalias y contra-represalias) cada vez ms restrictivas a las exportaciones de los otros. Pero, en s misma, la schedule es esttica; garantiza un mnimo de liberalizacion pero no un progreso en la liberalizacin. Este progreso ha sido el resultado, en el GATT, de las sucesivas rondas de negociacin (rondas como la Ronda Uruguay, que, iniciada el 1986 no se cerr hasta 1993-1994, o

como la que se haba previsto iniciar en Seattle en noviembre-diciembre 1999). En estas rondas de negociacin, los diferentes Estados participantes en el GATT sustituyen su respectivaschedule por una nueva. Si la ronda de negociacin ha tenido xito, la nueva coleccin de schedules de los diferentes Estados incorpora un mayor grado de liberalizacin que, al quedar incorporado en sus respectivas schedules, queda consolidado para siempre como el nuevo umbral de liberalizacin respecto al cual ya no es posible dar pasos atrs.

3.5.- El tratamiento en el GATT de las zonas de libre cambio y las uniones aduaneras: El tratamiento que el GATT da a las zonas de libre comercio y a las uniones aduaneras es ilustrativo del juego de los principios del multilateralismo y de la liberalizacin progresiva. Por otra parte, constituye un tema sobre el que planean muchos malentendidos. El establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC) es, en principio, contrario al principio del multilateralismo. En efecto, los Estados que la crean acuerdan entre ellos un trato preferencial que no extienden a los otros Estados participantes en el GATT, creando un bloque comercial y violando as la clusula de la nacin ms favorecida. El GATT contiene en su artculo XXIV una excepcin a sus reglas generales que permite, bajo ciertas condiciones, la creacin de ZLCs. La principal de estas condiciones es que la ZLC ha de cubrir substantially all trade. El significado de substantially all trade no se ha definido nunca de manera precisa, pero su sentido poltico est claro: siguen prohibidos los acuerdos bilaterales de libre cambio que sean solamente sectoriales o a la carta.. Una unin aduanera (UA) tiene dos vertientes: una interna (la creacin de una zona de libre comercio) y una externa (la existencia de una poltica comercial comn de la zona que cree un rgimen nico para el comercio con pases terceros). Es la vertiente interna la que hace que las UA sean necesariamente contrarias a los principios configuradores del GATT. En efecto, una UA es contraria al principio del multilateralismo en tanto que ZLC y, por lo tanto, est sometida al mismo rgimen de excepciones que una ZLC. Es un error (desafortunadamente muy generalizado), por lo tanto, pensar que los

requisitos impuestos por el GATT a las ZLC son ms laxos o ms permisivos que los impuestos a la UA. Lo que sucede es que la creacin de una ZLC slo cuestiona el principio del multilateralismo, mientras que la de una UA pone en cuestin no slo este principio sino tambin el de la liberalizacin progresiva. Efectivamente, cuando se crea una UA entre Estados que ya participan en el GATT, se plantea el problema de cul ser el rgimen comercial comn de la UA frente a pases terceros. Si este rgimen, para cada producto, fuera el ms liberal de los regmenes consolidados de cada uno de los Estados integrados en la UA, no habra ningn problema. Pero si no es as, e incluso en el caso de que el rgimen comn fuera una especie de media entre los regmenes consolidados de los Estados que crean la UA (el Estado X y el Estado Y, por ejemplo, el primero ms liberal y el segundo ms proteccionista), resultar que, visto desde el punto de vista de los pases terceros, la creacin de la UA viola sus derechos, tambin consolidados. Efectivamente, resultar que, antes, los pases terceros podan exportar al Estado X en unas condiciones (las que estaban consolidadas en la schedule de este Estado X, relativamente liberal) y, despus de la integracin del Estado X en la UA, deben hacerlo en las condiciones menos favorables determinadas en el rgimen comercial comn de la UA. Por ello, el GATT prev, en el referido artculo XXIV, que si la creacin de una UA comporta esta consecuencia, los Estados que la han creado deben ofrecer unas compensaciones a los pases terceros perjudicados.

4.- EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Para no dejar un vaco en esta presentacin del orden econmico internacional, es indispensable una breve consideracin del Fondo Monetario Internacional (FMI). El FMI fue la institucin creada en Bretton-Woods en 1944 para tratar de impedir las prcticas de tipo monetario que en el periodo de entreguerras haban alimentado las guerras comerciales: en particular, las devaluaciones competitivas y las restricciones a los pagos internacionales (eventualmente aplicadas dentro de zonas monetarias). Para hacerlo, deba dar solucin a un problema general de alcance mundial (la escasez de medios de pago internacionales) y deba prohibir y limitar las restricciones a los pagos internacionales y las devaluaciones competitivas aplicadas por los diferentes Estados. Hoy en da, es habitual afirmar que no queda nada del sistema monetario creado en 1944 en Bretton-Woods. Pero esta afirmacin es exagerada, o incluso del todo equivocada. Es cierto que buena parte de los instrumentos concretos diseados en 1944 estn en crisis o han desaparecido del todo (en particular, el sistema del patrn-oro, de la convertibilidad entre el oro y el dlar y de los tipos de cambio fijos pero ajustables), pero tambin es cierto que el nuevo enfoque con el que Bretton-Woods quiso superar la situacin de entreguerras sigue vigente en algunos aspectos esenciales. En estos aspectos, lo que sucede es precisamente lo contrario: Bretton-Woods ha tenido tanto xito que no nos damos cuenta de que cuestiones que actualmente parecen indiscutibles son en realidad un resultado de Bretton-Woods y de la creacin del FMI. Dos de estas cuestiones son especialmente significativas desde el punto de vista poltico. Se trata de la consagracin, tambin en el terreno monetario, de los principios del multilateralismo y de la liberalizacin progresiva. Ahora ya no se cuestiona que la insercin de cada Estado dentro del sistema monetario internacional se hace bajo el principio del multilateralismo. Sea cual sea el rgimen y la poltica de tipo de cambio practicados por cada Estado, no se pone en duda que la divisa nacional se confronta, en los mercados mundiales de divisas, con todas las otras divisas, sin privilegiar los intercambios con la una o con la otra (Nota 2). Dicho de otro modo, se evita la utilizacin de la moneda como instrumento para orientar los flujos comerciales en la direccin especfica de uno u otro Estado. Tampoco se cuestiona que el sistema de tipo de cambio entre las diferentes monedas es un sistema demasiado importante como para que cada Estado gestione individualmente la participacin de su moneda en el sistema. Unos defendern que este sistema debe gestionarse colectivamente y que han de crearse los instrumentos necesarios para permitirlo; otros defendern que es

preferible dejar el sistema en manos de los mercados sin ninguna interferencia por parte de los gobiernos. Pero, al menos como posicin de principio, nadie defender el unilateralismo (que cada Estado haga lo que le parezca sin tener a los otros en cuenta) ni el bilateralismo (que unos Estados privilegien los intercambios de divisas entre ellos y restrinjan la adquisicin de divisas a otros Estados (Nota 3); y todos acceptan que el G-7 haya asumido, de hecho, funciones de coordinacin y estabilizacin monetaria. Asimismo, tampoco se cuestiona el principio de la liberalizacin de los pagos internacionales ligados a las transacciones corrientes, el otro gran invento de los acuerdos de Bretton-Woods.

5.- EL GRAN VACO DEL ORDEN ECONMICO DE POSGUERRA

Al centrarse en el objetivo de evitar las guerras comerciales del periodo precedente, el orden de la postguerra dej sin tratar un gran aspecto de las relaciones econmicas internacionales: el de los movimientos internacionales de capital y las inversiones extranjeras. Es frecuente olvidar, en este sentido, que no slo el GATT no se ocupa de esta cuestin. Tampoco el FMI lo hace. De hecho, uno de los criterios que compartan los negociadores de los Estados Unidos en Bretton-Woods y el otro gran negociador del acuerdo, el britnico J.M. Keynes, era que la liberalizacin de los movimientos de capital deba sacrificarse en favor de la liberalizacin del comercio de mercancas y de las otras transacciones corrientes (y en favor de una poltica monetaria de relativa estabilidad de los tipos de cambio y contraria a las devaluaciones competitivas). As resulta que, desde su creacin hasta ahora, los Estatutos del FMI ni han dado competencias a la organizacin sobre esta cuestin ni han impuesto

obligaciones a sus Estados Miembros (Nota 4). Resulta, pues, que lo que ms especficamente caracteriza el proceso de globalizacin acelerada de la economa, es decir, el aumento del volumen y la internacionalizacin creciente de los movimientos de capital y de las inversiones extranjeras, es el aspecto de la realidad econmica que no dispone de un marco jurdico institucional propio en el orden econmico internacional en el que vivimos.

6.- LA SITUACIN ACTUAL

Es cierto que, en los ltimos 50 aos, el orden econmico internacional se ha poblado de numerosos acuerdos y organizaciones internacionales. La mayor parte de ellos son sectoriales. Los acuerdos de alcance general son normalmente acuerdos de integracin econmica regional. El ms importante es, sin duda, el conjunto de acuerdos referidos a la creacin, ampliacin o modificacin de la Comunidad Europea. Pero otros acuerdos de este tipo existen en otras partes del mundo (el acuerdo que crea Mercosur entre Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil, y el acuerdo de libre comercio de Amrica del Norte entre Estados Unidos, Mjico y Canad son dos de los ms importantes). Otros acuerdos creando zonas de libre comercio o uniones aduaneras se han establecido entre la Comunidad Europea y diferentes pases terceros. Pero las dos piezas esenciales del orden econmico internacional siguen siendo las creadas en la inmediata posguerra: el GATT y el FMI. Y este orden sigue estando falto de una pata: la relativa a los movimientos internacionales de capital y a las inversiones extranjeras directas. Hasta qu punto ha modificado este panorama la creacin, en 1994, de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC)? sta es la ltima cuestin que nos queda por examinar.

7.- LA OMC Y LOS ACUERDOS QUE GESTIONA: EL GATT Y LOS NUEVOS ACUERDOS SOBRE SERVICIOS Y PROPIEDAD INTELECTUAL

7.1.- La OMC: Para comprender qu es la OMC es preciso negar tres afirmaciones errneas pero muy generalizadas: a) La OMC no es la sucesora o la heredera del GATT. Como veremos, la OMC y el GATT son dos cosas distintas. b) Los nuevos acuerdos sobre servicios y sobre propiedad intelectual surgidos de las negociaciones de la Ronda Uruguay (los acuerdos GATS y TRIPs) no son la extensin del GATT a unos nuevos mbitos. Son unos acuerdos diferentes del GATT, tanto en su alcance como en el tipo de obligaciones que generan. c) El GATT y los nuevos acuerdos GATS y TRIPs no constituyen un paquete que permita compensar las violaciones a uno de ellos con un cumplimiento ms estricto de los otros. Los tres acuerdos son independientes y han de ser respetados cada uno de ellos por separado. Negadas estas tres afirmaciones errneas, debemos sustituirlas por unas cuantas afirmaciones correctas: a) La OMC y el GATT son cosas diferentes. La OMC es una organizacin internacional creada como resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay para gestionar unos acuerdos internacionales, y el GATT es uno de

los tres acuerdos principales gestionados por esta organizacin, la OMC. El GATT sigue existiendo. En la Ronda Uruguay las disposiciones del GATT de 1947 fueron ligeramente retocadas y completada, dando origen al GATT de 1994. Pero el GATT sigue siendo substancialmente el mismo (Nota 5). b) Como resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay, no solamente se cre la OMC y se retoc y complet el GATT (Nota 6) y se cambiaron en un sentido de mayor liberalizacin todas las schedules de los Estados participantes, sino que tambin surgieron dos nuevos acuerdos los acuerdos GATS y TRIPs. La gestin de estos nuevos acuerdos tambin se encarg a la OMC. c) Tenemos, por tanto, una (una en singular) organizacin, la OMC, y tres (tres en plural) acuerdos separados e independientes gestionados por esta organizacin (el GATT, el GATS y el TRIPs). Si la OMC es importante (que lo es y mucho), lo es porque los acuerdos que gestiona tambin lo son. En otras palabras, si queremos comprender qu es la OMC, lo que debemos hacer es, ms que mirar la organizacin, mirar y estudiar los acuerdos que gestiona. d) Lo que la OMC aade a los acuerdos que gestiona es un mecanismo institucional bastante slido y, sobre todo, un mecanismo casi jurisdiccional de solucin de controversias muy desarrollado y poderoso. Estos mecanismos refuerzan mucho la eficacia de los acuerdos GATT, GATS y TRIPs, pero estos mecanismos son slo unos instrumentos al servicio de las disposiciones de estos tres acuerdos. e) A pesar de su nombre (acuerdo general sobre el comercio de servicios GATS- o acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual ligados al comercio TRIPs-), estos dos acuerdos no son acuerdos referidos al comercio internacional sino acuerdos referidos sobre todo al rgimen de las inversiones extranjeras y a las reglas internas aplicables a las empresas (sin perjuicio de que el GATS se aplique tambin a las prestaciones de servicios transfronterizas: por ejemplo, un servicio de telecomunicacin entre Amrica y Europa o un seguro en Amrica de una empresa establecida en Europa). La comprensin correcta de la naturaleza del acuerdo GATS es tan importante que conviene profundizar un poco ms en su anlisis. 7.2.- La naturaleza del acuerdo GATS: Una comparacin entre los acuerdos GATT y GATS a partir de un ejemplo concreto nos ayudar a comprender la naturaleza de este ltimo: a) El acuerdo GATT se ocupa del rgimen aplicable a los coches Ford producidos en Estados Unidos y exportados a Espaa, pero no se ocupa de las

actividades de la empresa Ford en su empresa de Almusafes (Nota 7). Para el GATT, los coches Ford fabricados en Almufases son coches espaoles y, en la medida en que sean comercializados en Espaa, caen fuera de su alcance. El GATT se ocupar de estos coches slo si son exportados (pero entonces los tratar como coches espaoles). b) En cambio, el acuerdo GATS trata de manera prioritaria del rgimen aplicable en Espaa a una filial de una empresa norteamericana del sector servicios. Para el GATS, esta filial, a pesar de ser una empresa de derecho espaol, sigue siendo una empresa norteamericana (concretamente es una presencia comercial de una empresa norteamericana). En palabras quiz no demasiado precisas pero que pueden resultar entendedoras: el GATT se ocupa del producto exportado e importado y no del productor; en cambio, el GATS se ocupa no slo del servicio sino tambin y sobre todo del prestador del servicio si este prestador es extranjero o controlado por extranjeros. Siendo ello as, resulta que el alcance del GATS es mucho ms amplio que el del GATT: a) El GATT trata de un mbito o sector especfico de la legislacin nacional: el rgimen del comercio internacional de mercancas. Este mbito es ciertamente ms amplio de lo que se podra imaginar, ya que cubre aspectos no comerciales en la medida en que pueden afectar el comercio internacional (por ejemplo, medidas sanitarias o veterinarias aplicables a los alimentos pueden ser cubiertas por el GATT en la medida en que se apliquen a alimentos importados); a pesar de ello, es un mbito limitado. b) En cambio, el GATS tiene una cierta doble universalidad. No trata solamente de todos los sectores de los servicios (desde las telecomunicaciones a los servicios de salud, y desde la hostelera y la limpieza de locales a los servicios de transportes), sino que trata de todos los aspectos de la legislacin aplicable a las empresas y a los prestadores de servicios (lo que supone, en la prctica, que trata de toda la legislacin de un Estado) en la medida en que se aplique a empresas y prestadores de servicios extranjeros o controlados directa o indirectamente por extranjeros. Comprendido el alcance universal del GATS, sera posible preguntarse cmo es posible que los Estados participantes en las negociaciones de la Ronda Uruguay aceptaran obligaciones tan vastas y que limitan tan ampliamente el ejercicio de su poder legislativo. La respuesta a esta pregunta, bien justificada, yace en el hecho de que el acuerdo GATS es ciertamente muy vasto pero tambin es poco profundo en las obligaciones que impone; en parte es, incluso, un acuerdo a la carta. Vemoslo de forma mnimamente

detallada analizando brevemente la estructura del acuerdo y volviendo a recordar los principios del multilateralismo y de la liberalizacin progresiva. El GATS no pretende crear un derecho uniforme general aplicable a las empresas o prestadores individuales de servicios; es decir, no pretende armonizar las legislaciones de los Estados miembros de la OMC. Tampoco pretende conseguir en seguida y de manera inmediata una liberalizacin completa del sector de los servicios. El GATS pretende dos cosas: a) consagrar, en el sector de los servicios, el principio del multilateralismo; b) iniciar el proceso de liberalizacin del sector. Para hacerlo, distingue dos tipos de obligaciones, las obligaciones generales y las obligaciones especficas. La principal obligacin general es la aceptacin del principio del multilateralismo: cada Estado miembro de la OMC debe tratar igual a los prestadores de servicios de los otros Estados miembros de la OMC, incluidas las filiales de empresas extranjeras que tiene establecidas en su territorio. Como siempre que hablamos del principio del multilateralismo, la obligacin es la de no discriminar entre extranjeros; no se est obligado a tratar a los extranjeros igual que a los nacionales. Para hacer ms aceptable el acuerdo, incluso esta obligacin general puede ser objeto de excepciones. En primer lugar, se autorizan, como en el GATT, y bajo ciertas condiciones, las zonas de integracin regional. En segundo lugar, los Estados miembros de la OMC pueden establecer una lista de excepciones a la obligacin de no discriminar entre extranjeros. Pero dado que estas excepciones son excepciones a una regla fundamental y bsica (la clusula NMF que encarna el principio del multilateralismo), estn sometidas a una serie de condiciones limitativas: la principal es que son transitorias (al menos en principio). Aparte de esta obligacin general, hay obligaciones especficas. Las dos principales son la liberalizacin del acceso al mercado y la obligacin de acordar el trato nacional una vez que las empresas o prestadores de servicios de otros Estados han entrado en el mercado de un Estado. Estas dos ltimas obligaciones son diferentes en su contenido: a) La primera, la liberalizacin del acceso al mercado, conlleva una armonizacin parcial de las legislaciones nacionales: se deben eliminar los aspectos que limitan el acceso de los extranjeros al mercado (por ejemplo, las clusulas que limitan a un cierto porcentaje la parte del capital de empresas nacionales que puede estar en manos de extranjeros). b) La segunda, en cambio, la obligacin del trato nacional, no conlleva ninguna armonizacin de las legislaciones nacionales. Estas pueden seguir siendo radicalmente diferentes; la nica obligacin es la de no dar un trato

ms favorable a los prestadores nacionales de servicios que a los extranjeros (teniendo en cuenta que las empresas nacionales controladas directamente o indirectamente por extranjeros son consideradas empresas extranjeras). Esta obligacin, a pesar de ser muy limitada en su contenido, tiene, como ya se ha sealado antes, un alcance en principio universal: se refiere a todos los aspectos del rgimen jurdico de las empresas (incluido, por ejemplo, su rgimen de personal y de contratacin de personal directivo y de trabajadores). Pero estas dos obligaciones especficas solamente se aplican a los sectores y a los aspectos del rgimen jurdico de las empresas o prestadores individuales de servicios incluidos en una lista de compromisos (una schedule, otra vez) elaborada por cada Estado miembro de la OMC. Es en este punto donde se comprueba con ms claridad que el GATS sigue estando basado, como el GATT, en el principio de liberalizacin progresiva: las schedules del GATS (como las schedules del GATT) definen un umbral mnimo de liberalizacin respecto al cual ya no son posibles los pasos atrs, y sern las sucesivas rondas de negociacin las que se ocuparn de ampliar este umbral mnimo. La "lgica" del GATS se comprende mejor mediante un ejemplo concreto. El de la cultura y el audiovisual es muy significativo (Nota 8): 1.- El GATS no contiene ninguna excepcin cultural, a pesar de que muchas veces se quiera pretender lo contrario. Para que hubiera tal excepcin (o simplemente para que el GATS reconociera la especificidad del sector), habra sido necesaria una disposicin del acuerdo que estableciera que la cultura y el audiovisual quedan fuera del alcance del acuerdo (o, de manera ms matizada, que la cultura y el audiovisual sern tratados de una manera especfica, dadas sus particularidades). Esta disposicin no existe; por tanto, la cultura y el audiovisual quedan cubiertos por el acuerdo como cualquier otro sector de los servicios (lo que implica que, en una futura ronda de negociaciones, ser imposible negarse a discutir sobre este sector). 2.- Pero, dada la sensibilidad poltica del sector, la schedule conjunta de la Comunidad Europea y de los 15 Estados miembros (Nota 9) no incorpor el sector de la cultura y del audiovisual entre los sectores listados. Esto quiere decir que, de momento, y a reservas de lo que darn las futuras rondas de negociacin en cuanto a una liberalizacin progresiva, las obligaciones de acceso al mercado y de trato nacional no se aplican al sector de la cultura y el audiovisual. Pero esta situacin no es especfica de este sector; as por ejemplo, a) ya qued claro durante la Ronda Uruguay que el sector del transporte areo no estaba maduro para que se le aplicaran las dos obligaciones;

b) al acabar la Ronda Uruguay, no haban finalizado las discusiones relativas a los sectores del transporte martimo y de las telecomunicaciones de base; en consecuencia, se acord que estos sectores no quedaran includos de momento en las schedules y que se seguira negociando; las negociaciones ulteriores permitieron que, en el caso de las telecomunicaciones, el sector se incluyera en las schedules, pero no fue as en el caso del sector martimo que an sigue, como el audiovisual, fuera de las schedules. 3.- Pero Comunidad Europea y los 15 Estados miembros no tenan problemas slo con las obligaciones especficas de acceso al mercado y de trato nacional. Tambin tenan problemas con la obligacin general NMF de no discriminar entre extranjeros. La razn era que haba muchos acuerdos internacionales bilaterales en virtud de los cuales producciones audiovisuales de pases europeos miembros del Consejo de Europa pero no miembros de la Unin Europea (Noruega, Polonia, etc) son consideradas como productos nacionales de los Estados miembros de la Unin; o bien acuerdos en virtud de los cuales, por ejemplo, producciones audiovisuales en francs o espaol de pases no europeos pero ms o menos francfonos o hispanos (desde Canad y Camern a Argentina) son tratados como producciones nacionales en Francia o Espaa. Este tipo de acuerdos viola el principio del multilateralismo porque discrimina negativamente a pases como los Estados Unidos, por ejemplo. Para poderlos mantener, ciertos aspectos del sector del audiovisual se incluyeron en la lista de excepciones a la obligacin general de NMF de la Comunidad Europea y los 15 Estados miembros.

8.- LA SITUACIN ACTUAL REVISADA

Sigue siendo cierto, tras la creacin de la OMC, que las dos piezas esenciales del orden econmico internacional siguen siendo las creadas en la inmediata postguerra, el GATT y el FMI, y que este orden sigue estando falto de una pata: la relativa a los movimientos internacionales de capital y las inversiones

extranjeras directas? La respuesta es afirmativa si bien con ciertas matizaciones. En efecto, las negociaciones de la Ronda Uruguay llenaron parcialmente el gran agujero del orden econmico de postguerra al hacer nacer, por primera vez, un gran acuerdo multilateral en materia de inversiones extranjeras: el GATS. Pero este acuerdo no cubre la totalidad de este vaco por tres razones: a) en primer lugar, porque slo cubre los sectores de los servicios, sectores cada vez ms importantes pero que an no abarcan la totalidad de la economa; b) en segundo lugar, porque cubre slo las inversiones directas y no se aplica a los movimientos de capital no ligados a inversiones directas (movimientos que, de hecho, constituyen la gran mayora de operaciones financieras hoy en da); c) en tercer lugar, porque se centra en la cuestin de la liberalizacin de las inversiones extranjeras y no en el de su proteccin (garantas contra la expropiacin directa o indirecta). Por otra parte, el acuerdo GATS, a pesar de tener una extraordinaria importancia, apenas est en sus primeros aos de vida y debe an verse si adquirir ms contenido en las futuras rondas de negociaciones. Una vez hemos comprendido que seguimos viviendo, por lo esencial, en el orden econmico internacional de la inmediata postguerra, la imperiosa necesidad de una actualizacin profunda se hace evidente. Pero tambin se hace evidente que dicha actualizacin debe preservar ciertos principios de ese orden aunque slo sea para evitar el retorno al capitalismo de bloques enfrentados, o al capitalismo de polticas unilaterales de las grandes potencias (aunque una o ms de ellas sean europeas), cuyas negativas consecuencias, econmicas y polticas, han sido ya padecidas por la Humanidad. En palabras todava ms simples y fciles de entender: ms vale Congreso de los Estados Unidos limitado por una OMC deficiente que sin OMC. Y acaso no se aplica lo mismo a la Unin Europea?; o hay alguien tan ingenuo que crea que la Unin Europea desarrollar una poltica ms progresista encerrada en Bruselas que confrontada a los pases en desarrollo en el seno de la OMC?