Democracia directa en Espaa y la UE, una utopa?

La democracia representativa se ha erigido como nica forma de participacin ciudadana en la vida pblica. Sin embargo, la poblacin representada bajo esta modalidad se siente descontenta y alejada de las decisiones de sus gobernantes. Como respuesta a este distanciamiento se estudia la democracia directa y dentro de ella, la iniciativa legislativa ciudadana espaola y europea. La iniciativa legislativa popular en Espaa y su homloga europea representan oportunidades de participacin ciudadana a la hora de decidir cmo querer ser gobernado, sin embargo su regulacin dista mucho de lograr este objetivo debido a lo limitado de su alcance. Para conseguir una mayor implicacin de la poblacin civil en la gestin de los asuntos pblicos, no slo habr que garantizar la aplicacin efectiva de estas instituciones, sino utilizar tambin los diferentes instrumentos existentes de democracia directa (derecho de peticin, referndum, plebiscito y sus variantes), no existiendo un modelo nico de democracia directa sino que se atender al contexto cultural e histrico de cada pas. Lo importante no es el sistema utilizado, sino el cumplimiento de ciertos requisitos (transparencia, participacin, respeto a derechos fundamentales,) y la puesta en marcha de medidas que permitan la eficacia de tales mecanismos: educacin cvica, fomento de una conciencia crtica, democratizacin y participacin en la toma de decisiones en todos los niveles y mbitos (escuela, trabajo, relaciones interpersonales,). Se trata de un proceso lento pero que cuenta con medios tecnolgicos suficientes para ser puesto en marcha de forma inmediata (en este sentido Internet constituye un apoyo fundamental), donde se combinan mecanismos legales con sensibilizacin ciudadana (educacin para la participacin, pensamiento crtico, creatividad,). La democracia directa no es una modalidad ms de democracia sino que constituye una filosofa donde el bien comn es buscado a travs de la participacin responsable, donde la informacin y la crtica son compartidas para evitar la manipulacin, y donde los ciudadanos se encuentran capacitados para transformar la realidad en la que viven. Las ideas estn y seguirn evolucionando, los medios tambin, falta la voluntad de unos pocos para que puedan participar todos.

I.-Introduccin. El pasado 6 de Abril el CIS hizo pblico su ltimo baremo en el que se reflejaba que la clase poltica es el tercer problema que ms preocupa a los espaoles, superado por la situacin econmica y el paro. En Europa los resultados no difieren demasiado, el Eurobarmetro 74 muestra que la mayora de los encuestados de la

UE, suspenden a las autoridades de su pas valorndolas como ineficaces frente a la crisis (55%)i. En las ltimas elecciones espaolas, las del 22 de Mayo de 2011, el porcentaje de abstencin (33,7%) fue mayor que el porcentaje de votos al partido vencedor (24%) y, si sumamos la abstencin a los votos nulos (1,70%) y en blanco (2,54%) superan en algo ms del doble, a la segunda fuerza poltica espaola (18%). Estas estadsticas no slo descansan en papel sino que se reflejan casi a diario en las calles de numerosos pases. Es el caso de Islandia, donde se hizo dimitir a un gobierno al completo, se nacionalizaron los primeros bancos, se decidi no pagar la deuda que stos haban creado con Gran Bretaa y Holanda y, se cre una asamblea popular para reescribir su constitucin, todo ello de forma pacfica. Pases como Grecia, Estados Unidos o el ya famoso 15M en Espaa, son claros ejemplos del descontento generalizado de la poblacin con la clase poltica. Cierto es que la actual crisis econmica ha tenido un peso enorme en el estallido de tales movimientos, pero la semilla estaba plantada desde tiempo atrs, grupos como Estado de malestar, Anonymous o No les votes han contribuido a unir a gente muy diversa que comparte un pensamiento crtico frente al sistema poltico actual, superando las viejas divisiones de izquierdas o derechas, y reducindolas a trminos obsoletos mantenidas por las elites polticas para mantener su poder. El desenlace, han sido las numerosas protestas civiles en varias partes del globo exigiendo cambios a sus gobiernos, clara muestra de la desconfianza hacia la clase poltica y la falta de representatividad. Los motivos son muy variados, pudiendo ser agrupados en: la exigencia de una separacin real de poderes, la reforma de la ley electoral y la utilizacin de mecanismos para lograr una mayor participacin civil en los asuntos polticos. Los casos de corrupcin poltica, la falta de transparencia en la toma de decisiones, la mala gestin econmica han contribuido a abrir una brecha entre los representantes polticos y la poblacin civil representada, ciudadanos que, lejos de sentirse escuchados, denuncian ser sometidos a las decisiones discrecionales de una elite poltica que dice actuar en su nombre. Lo curioso es que ese sentimiento comn ya no es exclusivo de pases con gobiernos dictatoriales, extendindose tambin a los pases democrticos. No es la democracia expresin de la voluntad popular? Una encuesta realizada por la organizacin World Public Opinin en 19 pasesii, refleja que el 85% de las personas encuestadas creen que la voluntad del pueblo debera ser la base de la autoridad del gobierno, y el 74% cree que el principio de la soberana popular an no se ha materializado adecuadamente en la prctica. Si bien es cierto que la democracia ha logrado avanzar en el desarrollo de derechos fundamentales, no podemos detenernos en la nica forma de

democracia habida hasta ahora, la representativa, sino que debemos combinarla y mejorarla con otros modelos, democrticos tambin, capaces de transformar a los ciudadanos pasivos, en personas participativas y responsables de sus propias decisiones. II.-Democracia directa en Espaa: popular. la iniciativa legislativa

La democracia directa tiene cabida en nuestro pas. La propia Constitucin seala esta modalidad de democracia. Artculo 1.2: La soberana nacional reside en el pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado. Artculo 9.2: Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social. Artculo 23.1: Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal. En la prctica, en Espaa slo se encuentra un caso de democracia directa pura, el Concejo Abierto. Se trata de un rgano de gobierno municipal que funciona, con determinadas caractersticas y en circunstancias especiales, en lugar del Ayuntamiento en Pleno. Se regula en el art. 140 CE que remite a la Ley de Bases de Rgimen Local la regulacin de las condiciones en las que proceda el rgimen del Concejo Abierto. En nuestro pas existen tres instituciones de democracia directa: la iniciativa legislativa popular, el derecho de peticin y el referndum. Slo me centrar en la primera. La iniciativa legislativa est atribuida al Gobierno, Congreso y Senado (art.87 CE). En casos concretos las Asambleas de las Comunidades Autnomas tambin podrn ejercitar esta competencia (art.87.2 CE). Excepcionalmente la iniciativa legislativa puede tener un carcter popular, es decir, los ciudadanos podrn presentar al poder legislativo una propuesta de ley articulada que posteriormente deber ser aprobada por el mismo (art. 87.3 CE). Su regulacin se encuentra recogida en la LO 3/1984 de 26 de Marzo, modificada por LO 4/2006 de 26 de Mayo. Naturaleza y titularidad.

Como ya se ha mencionado, la CE reconoce en su art.23.1 la participacin poltica como un derecho fundamental, de igual modo la DUDH en su art.21.1 reconoce este mismo derecho. Es por ello que la participacin poltica goza de una especial proteccin en nuestro ordenamiento. Se trata adems de la esencia misma del Estado social y democrtico de derecho en el que nos encontramos.iii La iniciativa legislativa popular (en adelante ILP) es el mecanismo a travs del cual se pone en prctica esta doble naturaleza, por un lado el ejercicio mismo de un derecho fundamental y por otro, el carcter democrtico del Estado en el que vivimos. Para poder ejercitar dicho mecanismo se deber reunir los siguientes requisitos: ser espaol, mayor de edad y estar inscrito en el Censo Electoral (art.1 LOILP). La titularidad es individual sin embargo, su ejercicio es colectivo ya que requiere 500.000 firmas. Objeto. Existen limitaciones materiales para el ejercicio de la ILP, el motivo viene recogido en el Prembulo de la LOILP: La regulacin constitucional de la iniciativa legislativa popular recoge asimismo, las limitaciones propias de este instituto, derivadas de las enseanzas histricas. De ah que la Constitucin, amn de excluir de la iniciativa popular campos normativos particularmente delicados, encomiende al legislativo la misin de regular, mediante ley orgnica, la forma concreta del ejercicio de la iniciativa popular. Anterior a la modificacin introducida por LO 4/2006, el prembulo especificaba a qu se refiere la expresin enseanzas histricas explicando que demuestran la facilidad con que el recurso al pronunciamiento popular directo puede servir de fcil cauce par manipulaciones demaggicas o, incluso, para intentar legitimar con un supuesto consenso popular, lo que no es en sustancia sino la antidemocrtica imposicin de la voluntad de una minora. Por tanto, la exclusin de ciertas materias como objeto de ILP fue hecha en base a una desconfianza absoluta al criterio popular, es decir, el poder legislativo nos protege de nosotros mismos. Mi pregunta es quin nos protege de ellos? Calificar de antidemocrtica la imposicin de la voluntad de una minora me da que pensar cuando, en las elecciones generales es legitimado un partido que no representa a la mayora de la poblacin (no se tienen en cuenta la suma de los votos a diferentes partidos no vencedores junto con las abstenciones y votos nulos). Existe adems un mecanismo para evitar que una ILP respaldada por una minora triunfe y es la de someterla a referndum popular. Por tanto, el art.2 LOILP enumera como materias excluidas de la ILP: Las materias propias de leyes orgnicas: el art.81 CE atribuye carcter orgnico las relativas al desarrollo de derechos fundamentales y libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las

dems previstas en la CE (ms de cien en total). Que queden excluidas de ILP las relativas a derechos fundamentales y libertades pblicas resulta entendible, sin embargo que el rgimen electoral general quede excluido, no es ms que un blindaje a que los ciudadanos no puedan participar en el diseo de los mecanismos que sirven precisamente, para elegir a aquellos que les van a representar, un planteamiento muy contradictorio. Las de naturaleza tributaria. Las de carcter internacional. La prerrogativa de gracia. Los Presupuestos Generales del Estado. Los proyectos de planificacin de la actividad econmica general. La reforma constitucional.

Las materias excluidas son muy extensas, primando claramente los mecanismos de democracia representativa sobre los de participacin directa. Procedimiento. El procedimiento para ejercitar la ILP viene recogido a partir del art.3 de la LOILP. Sus fases son: 1. Formulacin. Se deber presentar un escrito que deber ser respaldado por al menos 500.000 firmas autenticadas en la forma establecida por la Ley. Dicho texto deber estar redactado de manera articulada, precedido por una exposicin de motivos y acompaado de la relacin de los miembros que componen la Comisin Promotora de la iniciativa, con expresin de los datos personales de todos ellos. Dicho texto se presentar ante la Mesa del Congreso de Diputados, a travs de la Secretara General del mismo. En esta primera fase surgen algunas dudas motivadas por la escasa regulacin sobre la Comisin Promotora. La primera duda es acerca de si pudiera ser retirada alguna firma y en este caso, ante quin se hara. El procedimiento una vez en marcha depende de la Mesa por tanto, la solicitud de retirada de firmas debera hacerse ante el mismo. Si tenemos en cuenta el art.129 del Reglamento del Congreso, la retirada de las firmas deber realizarse antes de que se incluya en el orden del da del Pleno el texto para su toma en consideracin. Otra duda es acerca de la posibilidad de retirar la proposicin como tal. La formulacin de la iniciativa se produce antes de formalizar el proceso de recogida y acreditacin de las firmas por tanto, hasta que

sta se produzca, nada impide que la Comisin Promotora pueda retirar la propuesta. Una vez iniciado el procedimiento habr que atender a lo dispuesto en el art.128 del Reglamento del Congreso, en l se hace referencia a la posibilidad del Gobierno de retirar un proyecto de ley en cualquier momento de su tramitacin mientras no recaiga acuerdo final del Pleno. El mismo tratamiento podra recibir la ILP. 2. Admisin a trmite. La Mesa del Congreso es la encargada de pronunciarse sobre la admisibilidad de la ILP en el plazo de 15 das. Las causas de inadmisibilidad se recogen en el art.5 LOILP. Respecto a las dos primeras no surge mayor dudaiv. La tercera incluye una expresin muy abierta como es materias manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre s, lo que puede encubrir decisiones discrecionales tomadas en virtud de criterios polticos. Adems no hay razones para exigir un mayor grado de coherencia interna a las iniciativas de origen popular que a las gubernamentales o parlamentarias.v La cuarta causa tambin puede dar lugar a una peligrosa discrecionalidad poltica a travs de la expresin identidad de objeto. Como seala Santamara Pastor, La conclusin, por dura que parezca, es obvia: esta causa de inadmisin es inconstitucional, adems de prestarse a maniobras fcilmente impeditivas de toda la iniciativa popular (basta con que el Gobierno tenga conocimiento de los proyectos para formularla para que la aborte esbozando un proyecto de ley sobre la misma materia, aunque de contenido diverso.) Vuelve a darse preferencia al Congreso sobre la ILP. En la ltima causa de inadmisin volvemos a toparnos con un concepto ambiguo contenido igual o sustancialmente equivalente. Conforme a lo dispuesto en la Disposicin Adicional Primera de la LO 4/2001 de 12 de Noviembre reguladora del derecho de peticin, las ILP que no hayan sido admitidas, a peticin de los firmantes podrn convertirse en peticin ante las Cmaras. En mi opinin, es una buena forma de conectar dos vas de participacin directa y aprovechar todo el esfuerzo realizado por los ciudadanos. 3. Recurso contra la no admisin. El art.6 LOILP recoge la posibilidad de interponer recurso de amparo ante el TC por la no admisin de la ILP por parte de la Mesa. Es la Comisin Promotora la legitimada para interponer tal recurso en el plazo de tres meses desde que la decisin de inadmisin de la Mesa sea firme. Habr que entender que tal momento se produce a partir de la publicacin de la resolucin denegatoria y no a partir de la simple notificacin. Si la proposicin no incurre en causa de inadmisin, el procedimiento seguir su curso, procedindose a la recogida de firmas

y su acreditacin. Si la irregularidad afecta a determinados preceptos de la proposicin, los promotores decidirn entre retirar la iniciativa o mantenerla, con las oportunas modificaciones. 4. Recogida y acreditacin de firmas. Esta fase se encuadra desde el art.7 al 12 de la Ley. La Junta Electoral Central es la garante de la regularidad del procedimiento de recogida de firmas. Ser la encargada de notificar a la Comisin Promotora la admisin de la proposicin para que comience a recoger firmas (recordemos que la Comisin ya haba sido previamente notificada por la Mesa). La Comisin cuenta con un plazo de 9 meses para la recogida de firmas, plazo que puede ampliarse 3 meses ms cuando la Mesa aprecie que concurre fuerza mayor. Se recoge la posibilidad de usar la firma electrnica. Surgen dudas acerca de la atribucin a la Mesa para apreciar la concurrencia de fuerza mayor. De nuevo nos encontramos con un protagonismo discrecional del rgano de gobierno de la Cmara Baja que puede ser excesivo. Un ejemplo lo encontramos en la sentencia de TC de 25 de Mayo de 1992vi, en ella la Comisin Permanente presenta un recurso de amparo por inadmisin de la Mesa de la prrroga de 3 meses al entender que no concurre causa mayor. La Comisin argumenta que cabe causa mayor apoyndose en ciertas irregularidades e incumplimientos en los plazos por parte de la Mesa y las Juntas Electorales. Uno de los incumplimientos denunciados por la Comisin es el siguiente: La Mesa no cumpli el plazo de quince das para pronunciarse sobre la admisibilidad de la iniciativa (art. 5 de la Ley Orgnica 3/1984), a contar desde la presentacin de la solicitud, es decir, el 27 de septiembre de 1990. El Acuerdo de admisin se dict el 6 de noviembre siguiente y no se comunic a los promotores hasta el 1 de diciembre, fecha que marca el inicio del cmputo del trmino. Esta demora fue denunciada ante el Defensor del Pueblo y supuso notables perjuicios a los promotores, pues hizo coincidir la ltima fase de la recogida de firmas con las elecciones municipales y autonmicas; dicha circunstancia quera ser evitada por la Comisin para eludir problemas de presentacin de firmas y recuento ante las Juntas Electorales, derivados de esa coincidencia. La respuesta del TC es la siguiente: no ha habido lesin alguna del derecho garantizado por el art. 23.1 de la Constitucin, pues las diversas circunstancias que en la demanda de amparo se narran con detalle no impidieron el desarrollo efectivo del procedimiento de recogida de firmas y, en consecuencia, no se erigieron en verdaderos obstculos al ejercicio del derecho fundamental a la participacin, ya que no puede razonablemente sostenerse que tales circunstancias hubieran resultado imprevisibles e inevitables de haber actuado la Comisin promotora con la diligencia exigible. El TC no slo disculpa la demora de la Mesa sino que adems culpa a la Comisin de no haber actuado con diligencia. Resulta curioso como, a pesar de que la Mesa no cumple el plazo de 15 das exigido en el art.5 LOILP, el TC interpreta de manera restrictiva la concesin de

una prrroga a la Comisin:la decisin de la concesin de la prrroga no puede dejarse en manos de las partes y que, dado que la prrroga de un plazo es una excepcin al trmino general y comn, esta posibilidad debe ser interpretada y aplicada restrictivamente Recibida la notificacin de admisin, la Comisin presentar ante la Junta Electoral Central los pliegos necesarios para la recogida de firmas. La Junta en las 48 horas siguientes los sellar, numerar y devolver a la Comisin. La autenticacin de firmas se regula en el art.9 que dispone que cada firma deber ir acompaada de: nombre, apellidos, n de DNI y municipio en que el firmante se halla censado. Los arts. 11 y 12 regulan la remisin de los pliegos a la Junta Electoral Central y la presentacin, comprobacin y recuento. Una vez realizadas estas comprobaciones, la Junta elevar al Congreso de Diputados certificacin acreditativa del nmero de firmas vlidas. 5. Tramitacin parlamentaria. Reunidas las firmas, la Mesa ordenar la publicacin de la proposicin que deber ser incluida en el orden del da del Pleno en el plazo mximo de 6 meses para su toma en consideracin. Este requisito ha sido criticado reiteradamentevii. Cuando la iniciativa legislativa procede del Gobierno no se requiere trmite alguno de aceptacin previa de la misma por parte del Congreso, esto es porque el Gobierno es titular de la iniciativa legislativa (art.87.1 CE). En el caso de las proposiciones de ley procedentes de los diputados o senadores, s se requiere un trmite de aceptacin previa: la toma en consideracin por el Pleno de las Cmaras, que es el rgano en el que se forma, y por el que se expresa, la voluntad de la Cmara como tal. Esto es as porque el art.87.1 CE establece que la titularidad de la iniciativa corresponde al Congreso y al Senado, es decir, a cada una de las Cmaras. Mientras los respectivos Plenos no hagan suyas las propuestas de una parte de los correspondientes diputados o senadores no hay tal iniciativa, de la que solamente cada una de las Cmaras es titular. El problema es que el Reglamento del Congreso de los Diputados y el art.13 LOILP exigen que la propuesta de la ILP pase tambin el trmite de la toma en consideracin pro parte del Pleno de la Cmara Baja, es decir, pese a reconocerse constitucionalmente la titularidad de la ILP, se hace pasar por el mismo trmite que a la procedente de diputados y senadores, que no tienen reconocida esa titularidad. Conclusiones. Este mecanismo de democracia directa no ha arraigado en nuestro pas, siendo su prctica mnima. Los motivos pueden ir desde el desinters generalizado por la cosa pblica hasta las propias trabas de procedimiento impuestas por la CE y la LOILP. La primera de ellas

relativa a la dificultad de reunir 500.000 firmas, requisito que ha supuesto en muchas ocasiones la caducidad de los procedimientos. La segunda, relativa a las materias excluidas del mbito de la ILP, como mencion anteriormente entiendo que hay ciertas materias (derechos fundamentales, libertades pblicas, las relativas a las minoras o las relativas al sistema penal y penitenciario) que por sus especiales caractersticas podra resultar perjudicial someterlas a ILPviii. Sin embargo, hay otras que resultan idneas para la ILP como son por ejemplo la reforma electoral, los presupuestos generales del Estado o las relativas a la actividad econmica. Una tercera traba son las numerosas posibilidades con que cuenta la Mesa para echar por tierra una ILP. La ambigedad con las que estn redactadas algunas de las causas de inadmisin recogidas en el art.5.2 LOILP permite a la Mesa una discrecionalidad poco beneficiosa para este mecanismo. La atribucin a la Mesa de la competencia para decidir cuando se da una causa mayor para ampliar el plazo de recogida de firmas, as como la interpretacin restrictiva de dicho trmino por parte del TC, tampoco ayuda a la ILP. Por ltimo, el requisito de la toma en consideracin del que se ha hablado en el punto anterior, es un indicativo del escaso impulso que quiere darse a este mecanismo, ya que una opcin interesante sera la posibilidad de someter la ILP a referndum para su aprobacin en vez de al Congreso. De esta manera, se otorgara plena titularidad a los ciudadanos para que una iniciativa popular triunfara, evitando intereses polticos. En la prctica, menos de una de cada cuatro iniciativas en el mbito nacional y una de cada tres en el autonmico con el nmero de firmas necesario llegan a hacerse un hueco en la agenda del Parlamento. Y una vez all, la mayora de las iniciativas se rechazan por mayora parlamentaria. Tan solo se ha aprobado una de cuarenta iniciativas ciudadanas nacionales que se han presentado (y 15 de 114 en el mbito autonmico). La democracia representativa prevalece sobre uno de los escasos mecanismos de democracia directa existente en nuestro pas, la ILP. Existe adems un blindaje para que esto no cambie por medio de la ILP, al excluir de su objeto las LO y por tanto, la ley electoral o la propia ley reguladora de la ILP. Volviendo a leer los tres artculos con los que comenc este apartado me surgen muchas dudas en cuanto a su cumplimiento. III.-Democracia directa en la UE: la iniciativa ciudadana. El art.10.1 del Tratado de la Unin Europea (TUE) especifica claramente qu tipo de democracia se da en la UE: El funcionamiento de la Unin se basa en la democracia representativa. Este mismo Tratado recoge concesiones a la democracia directa.

Art. 10.3 TUE: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrtica de la Unin. Las decisiones sern tomadas de la forma ms abierta y prxima posible a los ciudadanos. Art. 11 TUE: 1. Las instituciones darn a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar pblicamente sus opiniones en todos los mbitos de actuacin de la Unin. 2. Las instituciones mantendrn un dilogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil. 3. Con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unin, la Comisin Europea mantendr amplias consultas con las partes interesadas. 4. Un grupo de al menos un milln de ciudadanos de la Unin, que sean nacionales de un nmero significativo de Estados miembros, podr tomar la iniciativa de invitar a la Comisin Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurdico de la Unin para los fines de la aplicacin de los Tratados. Los estados miembros de la UE ceden su soberana a favor de la UE, sin embargo son muchas las crticas a la escasa democratizacin de sus instituciones. En el debate sobre revitalizar la democracia en la UE, dos posiciones fueron definidas (Beck y Grande 2007). La primera basada en la democracia parlamentaria, incorpora la idea de que la UE podr ser democratizada cuando los poderes de tanto el Parlamento europeo como de los nacionales se refuercen. En este sentido, los referndum sobre asuntos de la UE, son promovidos para suplir el control parlamentario y compensar las prdidas democrticas debidas a la falta de implicacin de los polticos europeos. La segunda posicin mantiene que reforzar las instituciones representativas no es suficiente. Europa debe encontrar nuevas formas de gobierno. La democratizacin europea pasa por otorgar a los ciudadanos la oportunidad de participar directamente en el proceso poltico. Esta segunda postura aboga por tanto, por la democracia directa, fortaleciendo sus mecanismos. En el mbito europeo se encuentran dos instituciones propias de la democracia directa: la iniciativa ciudadana y el derecho de peticin. El uso del referndum a nivel europeo queda restringido a nivel nacional. Son muchos los expertos que proponen el referndum a nivel europeo para evitar manipulaciones a nivel nacional por parte de los gobiernos de los Estados miembros. El Tratado de Lisboa de 13 de Diciembre de 2007 incorpor la iniciativa ciudadana. El art. 24 del T. de funcionamiento de la UE encomienda al Parlamento Europeo y al Consejo la tarea de adoptar mediante reglamento tal medida en cumplimiento del art.11 TUE. Dada la importancia de este nuevo instrumento para los ciudadanos, la sociedad civil y los interesados de toda la UE, la Comisin Europea

llev a cabo una amplia consulta basada en un Libro Verde del 11 de Noviembre de 2009 al 31 de Enero de 2010 para recabar la opinin de todas las partes interesadas en la manera de llevar a la prctica la iniciativa. El 31 de Marzo de 2010, tras la consulta, la Comisin present al Parlamento Europeo y al Consejo una propuesta de Reglamento regulador de la iniciativa ciudadana. En Diciembre de 2010 se alcanz un acuerdo sobre dicho Reglamento, siendo adoptado el 16 de Febrero de 2011ix. Se aplicar a partir del 1 de Abril de 2012. Pero para comprender el calado de este mecanismo, es necesario retrotraernos a 1949, ao en el que el presidente francs Charles de Gaulle, con ocasin del debate sobre la creacin de la CECA mencion la necesidad de contar con una votacin popular de todos los europeos libres. Otra aportacin muy importante fue la realizada por la sociedad civil a travs de la creacin en 1990 de la red eurotopia para la democracia directa transnacional en Europa. Este grupo de personas de diferentes pases europeos se reunan cada seis meses en un lugar diferente de Europa para debatir las propuestas y las posibilidades de una constitucin europea con elementos de democracia directa. En 1994 la red se reuni en Trento y debido al apoyo recibido a la idea de una iniciativa ciudadana europea, se present como una idea pblica. A raz de este hecho, en la Conferencia Intergubernamental de msterdam (1996-97) se present el primer borrador de una iniciativa ciudadana europea. Estos hechos junto con la contribucin de diferentes ONGs y el establecimiento de la red IRI-Convencin europea (2002) por parte de IRI Europa (Instituto para la Iniciativa y Referndum en Europa), mediante la cual se puso en contacto a los miembros de la Convencin que estuvieran interesados con expertos externos para acercar la poltica a la ciudadana, prepararon el camino para abrir un debate en el seno de la Convencin. La dinmica de la democracia directa que inici la Convencin de la UE y el posterior voto positivo de Espaa llevaron al presidente de la Comisin de la UE, Jos Manuel Barroso, a decantarse a favor de una democracia ms transnacional. Tan solo unos das despus de la votacin popular en Espaa, Barroso dio un discurso en La Haya en el que argumentaba que la Constitucin proporciona a los ciudadanos nuevas maneras de participar activamente en el proceso de la toma de decisiones al otorgarles la capacidad de proponer iniciativas siempre que estn respaldadas por un milln de firmas, y concluy afirmando que sencillamente, disfrutaremos de ms democracia. Sin embargo, este nuevo hito oficial de la implantacin de un sistema de democracia directa y slida en la UE no propici otras

victorias ni una ratificacin por la va rpida del nuevo Tratado europeo, ya que en los dos referendos siguientes, que se celebraron en Francia (29 de mayo) y en los Pases Bajos (1 de junio), la mayora de los votantes no aprob el Tratado. Esto significaba su no ratificacin, dado que, para poder ser una Ley de la Unin, los Tratados europeos los deben ratificar todos los Estados Miembros. Fue necesaria otra ronda de negociaciones y votaciones populares (en Irlanda, 2008 y 2009) antes de que se ratificara, con algunas modificaciones, el Tratado de Lisboa, que entr en vigor el 1 de diciembre de 2009. Principios y titularidad. El Reglamento comienza sealando una serie de principios o factores que se tuvo en cuenta a la hora de redactar el texto: Participacin ciudadana: en cumplimiento del TUE se pretende seguir consolidando la ciudadana de la Unin y reforzando el funcionamiento democrtico de la misma a travs de mecanismos de participacin ciudadana. Sencillez: para seguir fomentando dicha participacin, los procedimientos y requisitos necesarios para la iniciativa debern ser claros, sencillos y proporcionados. Igualdad: se debe garantizar la igualdad de participacin de todos los ciudadanos de la Unin, independientemente del Estado al que pertenezcan. Informacin: la Comisin deber ofrecer informacin y asesoramiento a los ciudadanos. Representatividad: a travs de un nmero mnimo de Estados miembros y un nmero mnimo de ciudadanos de dichos Estados.

Definiciones. Se recogen en el art.2. En primer lugar, la iniciativa ciudadana es definida como una propuesta sobre cuestiones que los ciudadanos estimen que se requiere un acto legislativo de la Unin para los fines de la aplicacin de los Tratados. Por tanto no corresponde a los ciudadanos (a diferencia de la ILP en Espaa) la elaboracin de un texto articulado al respecto, esta funcin sera encomendada (en caso de aprobacin de la iniciativa) a la propia UE. No se trata de una ILP como tal, sino una propuesta de iniciativa o, siguiendo la clasificacin hecha en puntos anteriores, una iniciativa para fijar la agenda. El Reglamento distingue entre los firmantes y los organizadores. Los primeros son aquellos que hayan apoyado una iniciativa cumplimentando una declaracin de apoyo a la misma. Los organizadores son los que forman parte de un comit de ciudadanos responsables de la preparacin y presentacin de una iniciativa ciudadana. Tanto unos como otros debern ser ciudadanos de la Unin

y tener edad suficiente para poder votar en las elecciones al Parlamento Europeo. Procedimiento. 1. Requisitos previos. Los organizadores constituirn un comit de ciudadanos compuesto por, al menos, siete personas que sean residentes en, al menos, siete Estados miembros. Los organizadores designarn a un representante ya un sustituto. Se les otorga el papel de enlace entre el coit y las instituciones de la Unin y se les faculta para hablar y actuar en nombre del comit. A diferencia de lo que ocurra en Espaa, donde no se estableca ni nmero, ni facultades de la Comisin, la Unin detalla mucho ms la naturaleza del comit. Un segundo requisito previo es el registro de la iniciativa ciudadana. Antes de la recogida de firmas, los organizadores debern registrar la iniciativa ante la Comisin de aportando los siguientes datos: el ttulo de la iniciativa, el objeto, los objetivos, las disposiciones de los Tratados consideradas pertinentes por los organizadores, los datos (nombre, direccin, nacionalidad y fecha de nacimiento) de los 7 miembros del comit, indicando el representante y los sustitutos (junto con su correo electrnico) y por ltimo, todas las fuentes de apoyo y financiacin a la iniciativa propuesta en el momento del registro. Tal registro se har en una pgina web que la Comisin facilitar. En el plazo de dos meses la Comisin registrar la iniciativa propuesta y remitir una confirmacin al organizador. Las condiciones que han de cumplirse para la admisin del registro son: Haberse constituido el comit de ciudadanos de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento. La iniciativa no podr estar manifiestamente fuera del mbito de competencias de la Comisin. La expresin manifiestamente es ambiguo puesto que si una materia no est dentro del mbito de competencias de la Comisin, estar fuera. La iniciativa no podr ser manifiestamente abusiva, frvola o temeraria. De nuevo nos encontramos con un criterio totalmente abierto y muy subjetivo. La iniciativa no podr ser contraria a los valores de la Unin establecidos en el art.2 TUE. Entiendo que para definir el sentido de este ltimo requisito hubiera sido ms claro y concreto referirse a la no vulneracin de los derechos y libertades reconocidas en el mbito de la UE.

Estas cuatro condiciones delimitan el objeto de la iniciativa ciudadana. La redaccin del mismo es muy amplia, convirtindose en

un arma de doble filo. Por un lado, permite un campo amplio de actuacin a travs de la iniciativa puesto que no hay una prohibicin exhaustiva de materias, a diferencia de lo que ocurre en Espaa. Pero por otro lado, sucede lo que se critic de la ILP espaola, una redaccin poco clara que crea un margen de discrecionalidad amplio a las instituciones polticas. Por tanto, hasta que no se ponga en prctica el Reglamento y el criterio de la Comisin se haga visible, no es posible averiguar si se apuesta por la democracia directa o bien sigue habiendo temor a que la ciudadana decida sus propias leyes, apostando de nuevo por la democracia representativa. En caso de rechazo del registro, la Comisin informar a los organizadores de dicho rechazo as como todos de todos los posibles recursos judiciales y extrajudiciales a su disposicin. 2. Recogida de las declaraciones de apoyo. Son los organizadores los responsables de la recogida de las declaraciones de apoyo a la iniciativa. Tienen un plazo mximo de 12 meses desde la fecha del registro, plazo ms amplio que los 9 meses reconocidos en nuestro pas (puesto que el nmero de firmas es el doble que las necesarias en Espaa), pero no proporcional. Las declaraciones podrn ser recabadas en papel o electrnicamente, en este caso debern cumplir lo dispuesto en el art.6 del Reglamento, especialmente en lo concerniente a la seguridad. Para la recogida de declaraciones se utilizar un formulario especfico que diferencia entre Estados que exigen un nmero de identificacin personal, como sucede en Espaa con el DNI, y aquellos que no exigen tal requisito. La primera parte del formulario ser rellenada por los organizadores, en ella se pide: residencia o ciudadana de los firmantes, nmero de registro de la Comisin, fecha de registro, direccin de la pgina web de la iniciativa propuesta en el registro, ttulo de la iniciativa, objeto, objetivos, nombre de los organizadores, nombre y direccin de correo electrnico de las personas de contacto, pgina web de la iniciativa ciudadana propuesta (si la hubiera). La segunda parte ser cumplimentada por los firmantes, en ella se solicita: nombre, apellidos, direccin postal, fecha y lugar de nacimiento, nacionalidad, nmero de identificacin personal (en el caso de residir en pases que lo exijan), fecha y firma. En cuanto al nmero mnimo de firmas por Estado miembro, el Reglamento en su art.7 establece: 1. Los firmantes de una iniciativa ciudadana habrn de proceder de, al menos, un cuarto de los Estados miembros. 2. En un cuarto, como mnimo, de los Estados miembros, los firmantes debern representar, al menos, el nmero mnimo de ciudadanos fijado en el anexo I en el momento del registro de la iniciativa ciudadana propuesta. Dicho nmero mnimo corresponder al nmero de

diputados al Parlamento Europeo elegido en cada Estado miembro y multiplicado por 750. 3. La Comisin adoptar, mediante actos delegados, de conformidad con el artculo 17 y en las condiciones establecidas en los artculos 18 y 19, adaptaciones adecuadas del anexo I para reflejar cualquier modificacin relativa a la composicin del Parlamento Europeo. 3. Verificacin y certificacin. Tras la recogida de las declaraciones de apoyo, los organizadores las presentarn en papel o formato electrnico a las autoridades correspondientes. El art.15 del Reglamento establece que cada uno de los Estados miembros designar a una autoridad competente para esta funcin, a ms tardar el 1 de Marzo de 2012. Antes de esta fecha, los Estados miembros remitirn el nombre y direccin de las autoridades competentes y la Comisin har pblica la lista de autoridades. La presentacin de las declaraciones de apoyo deber hacerse en un nuevo formulario establecido al efecto, separando las recogidas en papel, de las firmadas electrnicamente utilizando la firma electrnica y de las recogidas a travs de pginas web. Dicho formulario contendr: datos personales de las personas de contacto, ttulo de la iniciativa, nmero y fecha de registro de la Comisin, nmero de firmantes pertenecientes a ese Estado, anexos (que comprenden todas las declaraciones de apoyo de los firmantes y en su caso, tambin se incluirn los certificados acreditativos de la conformidad de un sistema de recogida a travs de pginas web con este Reglamento) y fecha y firma de las personas de contacto. Una vez recibido el formulario, las autoridades cuentan con tres meses para verificar las declaraciones de apoyo conforme a la legislacin y prctica nacionales. Entregarn a los organizadores un formulario que certifique la validez de tales declaraciones. 4. Presentacin de la iniciativa y examen de la Comisin. Los organizadores presentarn mediante el correspondiente formulario, la iniciativa a la Comisin. En dicho formulario se recoger: el ttulo de la iniciativa, el nmero y fecha del registro, el nmero de declaraciones de apoyo recibidas, el nmero mnimo de firmantes por Estado miembro, datos personales de las personas de contacto, las fuentes de financiacin y apoyo recibidas (a este respecto el art.9 del Reglamento establece: El importe de los apoyos y la financiacin recibidos de cualquier fuente que supere el nivel a partir del cual deben facilitarse informaciones ser idntico al establecido en el Reglamento (CE) n o 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativo al estatuto y la financiacin de los partidos polticos a escala europea.), fecha, firma de las personas de contacto y anexos, donde se incluyen todos los certificados.

Tras la recepcin del formulario por la Comisin, sta la publicar en su registro, recibir a todos los organizadores para que puedan explicar en detalle las cuestiones que plantea la iniciativa y, en el plazo de 3 meses, recoger en una comunicacin sus conclusiones finales de carcter jurdico y poltico sobre la misma, las medidas que en su caso se proponga adoptar y las razones para actuar as o no hacerlo. A diferencia de la ILP espaola, el trmite de permitir que los organizadores expliquen a la Comisin la iniciativa es preceptivo, ya que en Espaa es una mera posibilidad. El art.11 del Reglamento recoge la posibilidad de presentar la iniciativa en una audiencia pblica organizada en el Parlamento Europeo. Si procede, podrn acudir otras instituciones y otros rganos de la Unin que deseen participar, garantizando que la Comisin se encuentre representada en un nivel adecuado. Esta posibilidad es esencial ya que hay que recordar que la iniciativa ciudadana es una mera propuesta, no un texto articulado, por tanto, puede ser que la Comisin lo redacte de una manera muy distinta a la finalidad que persegua. Conclusiones. Tarea difcil es la de valorar la iniciativa ciudadana europea puesto que an no se ha puesto en prctica, por tanto, slo pueden darse hiptesis.x De su regulacin extraemos en primer lugar, la amplitud y escasa concrecin de su objeto. Como se dijo anteriormente esto puede ser un arma de doble filo, habr que confiar en la flexibilidad de interpretacin hecha por la Comisin. Por otro lado, reconoce una gran amplitud de frmulas para recoger el apoyo a la iniciativa, tanto en papel como va electrnica, sta ltima con una regulacin muy completa para la proteccin de datos personales. Dato que hay que sealar puesto que se abre as una va (la recogida electrnica de firmas) bsica para la democracia directa, ya que agiliza y facilita la participacin ciudadana. Como aspecto negativo destacar el hecho de que la iniciativa no es un texto redactado por los ciudadanos, sino una iniciativa de iniciativa. Esto conlleva el peligro de que lo que en un principio era un mecanismo de democracia directa, se transforme en otro mecanismo ms de democracia representativa, pues al final, corresponde a la Comisin la redaccin de las conclusiones finales (trmino peligrosamente ambiguo puesto que no especifica en qu puede acabar la iniciativa ciudadana en una norma?, de qu rango?, en una interpretacin?).

Como se dijo cuando se habl de la ILP a nivel nacional, una opcin a tener en cuenta sera la posibilidad de aprobar la iniciativa ciudadana a travs de un referndum a nivel europeo (como sucede en Suiza). IV.- Conclusin. Vivimos en un mundo transnacional estructurado en torno a un complejo sistema de relaciones mercantiles internacionales, los ciudadanos se encuentran en la base del sistema ayudando a que se mantenga pero con nula capacidad de control sobre el mismo. En este complejo sistema, una parte de la poblacin tiene cubiertas sus necesidades materiales bsicas (comida, ropa, entretenimiento,), incluso pueden elegir entre diferentes gamas de un mismo producto y adems con facilidad (sin salir de un centro comercial e incluso sin salir de casa gracias a las compras telefnicas o va Internet), lo que hace que nos sintamos libres y cmodos. Sin embargo, dicha libertad viene referida al consumo, a nuestro papel de clientes, ms all nos sentimos incapaces de influir en el funcionamiento del mundo. Aunque de vez en cuando nos lo cuestionemos, en una charla familiar o en una sobremesa entre amigos, sentimos que nada podemos hacer para cambiarlo. Por tanto, a la facilidad para consumir se contrapone la dificultad para participar en un mundo que sentimos cada da ms alejado. Los ciudadanos se sienten atados a las decisiones polticas y los polticos se sienten atados a los intereses econmicos internacionales. Para que los ciudadanos puedan ver materializadas sus iniciativas y participar de esta globalizacin, no slo como consumidores sino como ciudadanos polticamente activos, es necesario crear un sistema de democracia directa transnacional. Algunos entienden que nos encontramos a mitad de camino del proceso de instauracin de una superdemocraciaxi sin embargo, una vez analizados algunas instituciones de democracia directa existentes a nivel nacional y europeo, considero que queda mucho por hacer. Los gobernantes se sienten amenazados por los intereses de los ciudadanos ya que, si no son satisfechos, no contarn con su respaldo. Para evitar esto, crean un bnker legal que les permite seguir manteniendo su status de gobernantes (elecciones cada cuatro aos, control del poder judicial, condiciones laborales ms ventajosas,) restringiendo al mximo el control ciudadano. A nivel nacional, el objeto de la iniciativa legislativa popular se cie a materias de escasa relevancia, impidiendo que el esqueleto del sistema de gobierno pueda ser modificado. Todo lo relativo a los tres poderes: legislativo, ejecutivo o judicial regulados en la Constitucin o en leyes orgnicas queda por tanto, blindado. A nivel europeo, la efectividad de una iniciativa

ciudadana es cuanto menos cuestionable, pocos son los casos en que puede convertirse en una medida de obligado cumplimiento. Para finalizar, una frase de Jean-Jacques Rousseau: Si cada hombre y cada mujer participara en la redaccin de las leyes que le gobiernan, a la larga tan slo tendran que obedecerse a s mismos.

Alejandra Snchez Fernndez.

Fuente: CIS www.cis.es/cis/opencms/ES/index.html http://www.worldpublicopinion.org/pipa/articles/governance_bt/482.php?lb=brglm&pnt=482&nid=&id = iii El TC en su Sentencia 51/1984 de 25 de Abril reconoce esta doble naturaleza de la participacin poltica. iv Un ejemplo de inadmisin por incurrir en las causas de inadmisin previstas en el art. 5.2 a) y d) de la LOILP es la recogida en la sentencia del TC de 28 de Octubre de 1996. TC (Sala Segunda) Auto n 304/1996 de 28 de Octubre. RTC/1996/304 auto. v Santamara Pastor, Juan Alfonso (1985) Comentarios a la Constitucin Civitas, Madrid 1985. vi TC (Sala Primera), auto n 140/1992 de 25 de Mayo. RTC/1992/140 auto. vii Como bien establece Francisco Astarloa Villena (1996) en su artculo La iniciativa legislativa popular en Espaa, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/trcons/cont/10/est/est10.pdf. viii Sin algn autor, como el profesor Chofre Sirvent critica la exclusin de la materia relativa a derechos fundamentales en Significado y funcin de las leyes orgnicas, Tecnos, Madrid 1994. ix Reglamento (UE) n 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de Febrero de 2011 sobre iniciativa ciudadana. x Podemos tener como referencias prcticas, las 25 iniciativas ciudadanas europeas piloto recogidas en el Manual de la iniciativa ciudadana europea (2010) editada por la Fundacin Verde Europea e IRI. http://www.gef.eu/fileadmin/user_upload/ECI_Handbook_ES_web_final.pdf xi Lee, Jung-Ok y Kaufmann, Bruno (Sel, 2010).
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