Perú en El Umbral de Una Nueva Era - Lecciones y Desafíos para Consolidar El Crecimiento Economico y Un Desarrollo Más Incluyente Vol. 5 of 5 - Volumen II - Parte 4 de 4 - Infraestructura

OT.
11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith
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61783 v5
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
Per en el umbral de una nueva era I
2012, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
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Para la edicin en espaol
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Primera edicin: enero 2012
Tiraje: 1 500 ejemplares
Concepto y diseo de cartula
Ideo Comunicadores
Diseo y diagramacin interior
Ediciones Nova Print S.A.C
Impresin y encuadernacin
Tarea Asociacin Grfca Educativa.
Pasaje Maria Auxiliadora 156, Brea
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per 2012-04162
ISBN: 978-9972-2739-8-8
Per
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafos
para consolidar el
crecimiento econmico
y un desarrollo ms
incluyente
Notas de poltica
Volumen II
Susan G. Goldmark,
C. Felipe Jaramillo,
Carlos Silva-Juregui
editores
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Contenido V
Prefacio ............................................................................................................. XVII
Reconocimientos .......................................................................................... XVIII
Acrnimos y siglas ..................................................................................... XX
Introduccin ..................................................................................................... XXXI
Parte I
Crecimiento y competitividad (1-8)
Captulo 1.
La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin
de la pobreza .............................................................................................................. 3
I. Introduccin .................................................................................................... 3
II. Contexto .......................................................................................................... 5
III. Desafos .......................................................................................................... 10
IV. Opciones de poltica ....................................................................................... 14
V. Conclusiones ................................................................................................... 17
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 18
Captulo 2.
Reglas fscales y estabilidad macroeconmica ........................................................... 19
I. Introduccin .................................................................................................... 19
II. Implementacin de las reglas fscales ............................................................. 24
III. Alternativas ..................................................................................................... 34
IV. Ejercicio de simulacin .................................................................................. 36
V. Recomendaciones ........................................................................................... 37
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 39
Captulo 3.
Sugerencias para la mejora de la poltica tributaria .................................................... 40
I. Introduccin .................................................................................................... 40
II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... 45
III. Recomendaciones ........................................................................................... 63
IV. Conclusiones ................................................................................................... 65
V. Bibliografa ..................................................................................................... 66
Captulo 4.
Agenda para un slido desarrollo del sector fnanciero .............................................. 67
I. Introduccin .................................................................................................... 67
II. Contexto ......................................................................................................... 71
III. Desafos .......................................................................................................... 73
IV. Recomendaciones de polticas ........................................................................ 74
V. Bibliografa ..................................................................................................... 83
Anexo ................................................................................................................... 84
VI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 5.
Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el
crecimiento productivo ............................................................................................... 90
I. Situacin actual del mercado ............................................................................. 90
II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101
III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102
IV. Bibliografa ..................................................................................................... 106
Captulo 6.
Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios
Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales ...................... 107
I. Introduccin ...................................................................................................... 108
II. Contexto ........................................................................................................... 109
III. Desafos .......................................................................................................... 111
V. Conclusiones .................................................................................................... 117
Captulo 7.
La agenda pendiente en poltica de comercio exterior ................................................ 118
I. Introduccin ...................................................................................................... 118
II. Contexto ........................................................................................................... 119
III. Desafos .......................................................................................................... 130
V. Conclusiones .................................................................................................... 134
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 134
Captulo 8.
Innovacin y conocimiento ......................................................................................... 136
I. Contexto ............................................................................................................ 136
II. Innovacin y transferencia de conocimiento ................................................... 138
III. Soluciones para promover la innovacin y la transferencia de conocimiento 144
IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... 152
V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ 154
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin y aumentar su
productividad .................................................................................................. 156
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y
de exportacin .............................................................................................. 157
VIII. Bibliografa .................................................................................................. 158
Equidad e inclusin
Captulo 9.
Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161
I. Introduccin .................................................................................................... 161
II. Contexto .......................................................................................................... 162
Contenido VII
III. Desafos .......................................................................................................... 168
IV. Opciones de Polticas ...................................................................................... 172
V. Conclusiones ................................................................................................... 176
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 177
Captulo 10.
Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos
empresarios peruanos? ................................................................................................ 178
I. Introduccin .................................................................................................... 179
II. Contexto .......................................................................................................... 179
III. Desafo ............................................................................................................ 183
V. Conclusin ...................................................................................................... 191
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 192
Captulo 11.
Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades ............... 193
I. Introduccin .................................................................................................... 193
II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. 196
III. Los retos del futuro ......................................................................................... 202
IV. Reforma de las polticas pblicas ................................................................... 205
V. Conclusiones ................................................................................................... 209
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 210
Captulo 12.
La administracin de justicia en el Per ..................................................................... 211
I. Introduccin .................................................................................................... 212
II. Contexto .......................................................................................................... 214
III. Desafos .......................................................................................................... 216
IV. Propuestas de polticas para el sector justicia ................................................. 223
V. Conclusiones ................................................................................................... 225
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 226
Anexo .................................................................................................................. 228
Captulo 13.
Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial ................. 230
I. Introduccin .................................................................................................... 230
II. Contexto: proliferacin de iniciativas sobre catastro e
informacin territorial ..................................................................................... 232
III. Desafos: integracin de las diversas iniciativas sobre catastro e
informacin territorial en un sistema coherente .............................................. 237
IV. Opciones de poltica: transformacin gradual del sistema catastral en
un sistema de gestin territorial ...................................................................... 239
V. Conclusiones ................................................................................................... 248
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 250
Anexo ................................................................................................................... 251
VIII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 14.
El proceso de descentralizacin .................................................................................. 255
I. Introduccin ...................................................................................................... 255
II. Contexto ........................................................................................................... 256
III. Desafos .......................................................................................................... 260
IV. Opciones de poltica y conclusiones ............................................................... 266
V. Bibliografa ...................................................................................................... 267
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas
Captulo 15.
Inversin pblica ......................................................................................................... 269
I. Introduccin .................................................................................................... 269
II. Contexto .......................................................................................................... 271
III. Desafos ........................................................................................................... 273
V. Conclusiones ................................................................................................... 283
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 283
Captulo 16.
Gestin por resultados ................................................................................................. 285
I. Introduccin .................................................................................................... 285
II. Contexto .......................................................................................................... 286
III. Desafos .......................................................................................................... 290
V. Conclusiones ................................................................................................... 296
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 297
Captulo 17.
Polticas salariales y de gestin de recursos humanos ................................................ 298
I. Introduccin .................................................................................................... 298
II. Contexto .......................................................................................................... 299
III. Desafos .......................................................................................................... 300
V. Conclusin ...................................................................................................... 309
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 309
VII.Anexos ........................................................................................................... 310
Captulo 18.
Gestin de las fnanzas pblicas ................................................................................. 314
I. Introduccin .................................................................................................... 314
II. Contexto .......................................................................................................... 315
III. Desafos .......................................................................................................... 317
Per en el umbral de una nueva era IX
IV. Alternativas de poltica y conclusiones .......................................................... 319
V. Conclusiones ................................................................................................... 320
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 320
Captulo 19.
Adquisiciones .............................................................................................................. 322
I. Introduccin .................................................................................................... 322
II. Contexto .......................................................................................................... 323
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 332
IV. Conclusin ...................................................................................................... 334
V. Bibliografa ..................................................................................................... 334
Captulo 20.
Voz y participacin en el proceso de descentralizacin .............................................. 336
I. Introduccin .................................................................................................... 336
II. Contexto .......................................................................................................... 337
III. Principales desafos que enfrentan los canales de voz en el Per .................. 343
IV. Principales conclusiones ................................................................................. 351
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 352
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 354
Parte III
Desarrollo humano
Captulo 21.
Estndares y rendicin de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... 357
I. Introduccin ...................................................................................................... 360
II. Antecedentes .................................................................................................... 360
III. Desafos .......................................................................................................... 362
V. Conclusin ....................................................................................................... 380
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 381
Captulo 22.
Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los nios
y nias del Per ........................................................................................................... 382
I. Introduccin ...................................................................................................... 382
II. Avances y desafos para el logro de los objetivos educativos ......................... 383
III. Recomendaciones de poltica educativa nacional .......................................... 394
IV. Conclusiones ................................................................................................... 405
Bibliografa ........................................................................................................... 406
Anexos ................................................................................................................. 411
X Per en el umbral de una nueva era
Captulo 23.
Hacia una educacin superior para la competitividad ................................................ 414
I. Introduccin ...................................................................................................... 414
II. Diagnstico ...................................................................................................... 417
III. Recomendaciones ........................................................................................... 428
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 432
Captulo 24.
Hacia un Per ms saludable: desafos y oportunidades del sistema de salud ........... 434
I. Introduccin ...................................................................................................... 436
II. Contexto: mejor en este perodo la salud de los peruanos? ......................... 437
III. Desafos .......................................................................................................... 445
IV. Conclusiones ................................................................................................... 452
V. Recomendaciones ............................................................................................ 460
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 464
Captulo 25.
Hacia una red de proteccin social ms efectiva y coherente en el Per .................... 466
I. Introduccin ...................................................................................................... 467
II. Contexto ........................................................................................................... 469
III. Retos .............................................................................................................. 476
IV. Conclusiones ................................................................................................... 483
V. Bibliografa ...................................................................................................... 486
Parte IV
Infraestructura
Captulo 26.
Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. 489
I. Introduccin ...................................................................................................... 489
II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha
y la situacin en el Per .................................................................................. 490
III. Retos para una mayor adopcin de banda ancha ............................................ 498
V. Conclusiones .................................................................................................... 504
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 505
Captulo 27.
El desarrollo hidroelctrico ......................................................................................... 507
I. Introduccin ...................................................................................................... 507
II. Contexto ........................................................................................................... 508
III. Desafos para el desarrollo de proyectos hidroelctricos ............................... 509
IV. Opciones de poltica para apoyar el desarrollo hidroelctrico ....................... 511
V. Conclusiones ................................................................................................... 516
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 517
Per en el umbral de una nueva era XI
Captulo 28.
Riego ........................................................................................................................ 519
I. Introduccin ...................................................................................................... 519
II. La situacin del riego en el Per .................................................................... 520
III. Gestin del riego ............................................................................................. 521
IV. Marco institucional ......................................................................................... 522
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 524
VI. Conclusin ...................................................................................................... 527
VII. Bibliografa ................................................................................................... 528
Captulo 29.
Una visin integral del transporte multimodal ............................................................ 529
I. Introduccin ...................................................................................................... 529
II. Contexto ........................................................................................................... 531
III. Desafos .......................................................................................................... 536
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 539
V. Conclusiones .................................................................................................... 542
VI. Bibliografa .................................................................................................... 543
Captulo 30.
El sector de agua y saneamiento ................................................................................. 545
I. Introduccin y contexto .................................................................................... 545
II. Desafos ........................................................................................................... 547
III. Enfoques estratgicos ..................................................................................... 552
IV. Conclusiones ................................................................................................... 553
V. Bibliografa ...................................................................................................... 554
Captulo 31.
Transporte urbano ....................................................................................................... 555
I. Introduccin ...................................................................................................... 555
II. Contexto ........................................................................................................... 556
III. Aspectos institucionales ................................................................................. 564
IV. Retos .............................................................................................................. 565
V. Opciones de poltica ......................................................................................... 566
VI. El papel del gobierno central ......................................................................... 569
VII. Conclusiones ................................................................................................. 573
IX. Anexos ............................................................................................................ 576
Captulo 32.
Descentralizacin del sector pblico agrario .............................................................. 579
I. Introduccin ...................................................................................................... 579
II. Contexto ........................................................................................................... 580
III. Desafos de la descentralizacin en el sector pblico agrario ........................ 582
V. Conclusiones .................................................................................................... 592
VI. Bibliografa .................................................................................................... 593
Anexos .................................................................................................................. 595
XII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 33.
Gestin del riesgo de desastres ................................................................................... 597
I. Introduccin: perfl de riesgo del pas ............................................................... 597
II. Conclusiones .................................................................................................... 609
III. Bibliografa ..................................................................................................... 610
Recursos naturales
Captulo 34.
El sector del gas natural .............................................................................................. 613
I. Introduccin .................................................................................................... 613
II. Desafos .......................................................................................................... 617
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 619
IV. Conclusiones ................................................................................................... 620
V. Bibliografa ..................................................................................................... 623
Captulo 35.
Sostenibilidad ambiental para el crecimiento econmico
y el bienestar social ..................................................................................................... 625
I. Introduccin ...................................................................................................... 625
II. Contexto ........................................................................................................... 626
III. Desafos .......................................................................................................... 630
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 637
V. Conclusiones .................................................................................................... 642
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 642
Anexo .................................................................................................................. 644
Captulo 36.
Recursos hdricos ........................................................................................................ 645
I. Introduccin ...................................................................................................... 646
II. Situacin de los recursos hdricos ................................................................... 646
III. Gestin de los recursos hdricos ..................................................................... 649
IV. Marco legal e institucional ............................................................................. 649
V. Desafos de la GRH ......................................................................................... 651
VI. Opciones de poltica ....................................................................................... 651
VII. Conclusiones ................................................................................................. 654
Captulo 37.
Hacia una minera ms sostenible ............................................................................... 656
I. Introduccin ...................................................................................................... 656
II. Contexto ........................................................................................................... 658
III. Desafos, opciones polticas y recomendaciones ........................................... 666
IV. Conclusiones ................................................................................................... 671
V. Bibliografa ...................................................................................................... 672
Per en el umbral de una nueva era XIII
Lista de grfcos
Captulo 1.
Grfco 1 Crecimiento del PBI per cpita 1960-2000 .......................................... 6
Grfco 2 Inversin privada 1980-2010 ............................................................... 8
Grfco 3 PBI real per cpita 1960-2010 .............................................................. 8
Grfco 4 ndice del PBI per cpita 1980-2009 .................................................... 9
Grfco 5 Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... 10
Grfco 6 Escenarios de crecimiento del PBI per cpita 2010-50 ........................ 14
Captulo 2.
Grfco 1 Volatilidad y crecimiento en el Per..................................................... 23
Grfco 2 Resultado econmico del SPNF ........................................................... 25
Grfco 3 Deuda bruta del SPNF .......................................................................... 25
Grfco 4 Poltica fscal en los ltimos aos ........................................................ 34
Grfco 5 Poltica fscal 2005-2010 ...................................................................... 34
Grfco 6 Incremento de los precios de los minerales .......................................... 38
Captulo 3.
Grfco 1 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 41
Grfco 2 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 41
Grfco 3 Presin tributaria vs. precios minerales ................................................ 42
Grfco 4 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 42
Grfco 5 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 43
Grfco 6 Evolucin de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010) ............................................................. 43
Grfco 7 Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. 44
Grfco 8 Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas 44
Grfco 9 Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... 45
Grfco 10 Tasa IVA (%) y productividad por pases ............................................. 48
Grfco 11 IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... 49
Grfco 12 ISC combustibles.................................................................................. 54
Grfco 13 Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... 56
Grfco 14 Estructura de precios del diesel ............................................................ 56
Grfco 15 Tasa arancelaria (%) ............................................................................. 60
Captulo 4.
Grfco 1 Desarrollo del sistema fnanciero poscrisis .......................................... 68
Captulo 5.
Grfco 1 Curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico ................................ 91
Grfco 2 Plazo de vencimiento mximo de bonos soberanos en moneda local
en Amrica Latina ................................................................................ 92
Grfco 3 Coefciente fondo de pensiones/PBI y nmero de afliados ................. 93
Grfco 4 Composicin de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 93
XIV Per en el umbral de una nueva era
Grfco 5 Emisiones corporativas y crdito del sistema fnanciero ..................... 94
Grfco 6 Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. 94
Grfco 7 Negociacin de acciones en mercados domsticos, 2009-2010 ........... 95
Grfco 8 Concentracin en el mercado de acciones ............................................ 96
Captulo 7.
Grfco 1 Coefciente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... 120
Grfco 2 Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. 121
Grfco 3 Composicin de las exportaciones totales ............................................ 122
Grfco 4 ndices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . 122
Grfco 5 Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... 123
Grfco 6 Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... 124
Grfco 7 Pases y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. 124
Grfco 8 Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... 126
Grfco 9 Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. 126
Grfco 10 Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010............................................................................................. 129
Captulo 8.
Grfco 1 Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... 142
Grfco 2 I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cpita ............ 142
Grfco 3 Investigadores en I&D por milln de personas-2008 ........................... 143
Grfco 4 Certifcaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dlares
estadounidenses de valor sagregado, 2006 ........................................... 153
Captulo 9.
Grfco 1 Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... 164
Grfco 2 Productividad laboral y empleo por sector ........................................... 168
Grfco 3 Informalidad y crecimiento econmico ................................................ 169
Grfco 4 Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de
desempleo sin cambios ......................................................................... 170
Grfco 5 Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. 171
Grfco 6 Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados
Lima Metropolitana .............................................................................. 173
Captulo 10.
Grfco 1 Informalidad en el Per y en otros pases de Amrica Latina y
el Caribe ............................................................................................... 180
Grfco 2 Informalidad y crecimiento econmico en el Per ............................... 182
Grfco 3 Evolucin del nmero y porcentaje de contribuyentes segn
rgimen tributario ................................................................................. 187
Captulo 11.
Grfco 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194
Grfco 2 Evolucin de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194
Grfco 3 Evolucin de la desigualdad ................................................................. 195
Per en el umbral de una nueva era XV
Grfco 4 ndice de Oportunidades Humanas en el Per ..................................... 196
Grfco 5 Curvas de incidencia del crecimiento ................................................... 197
Grfco 6 Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. 198
Grfco 7 Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... 199
Grfco 8 Evolucin del gasto social en el Per entre 1998 y el 2008 ................. 200
Grfco 9 Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Per ............... 201
Grfco 10 Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... 202
Grfco 11 Crecimiento del consumo per cpita .................................................... 203
Grfco 12 El crecimiento no es sufciente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... 204
Grfco 13 Focalizacin de programas sociales. ndice de concentracin, 2009 ... 206
Captulo 12.
Grfco 1 Poblacin penitenciaria sin condena .................................................... 219
Grfco 2 Percepcin de la corrupcin en entidades del Estado, mayo 2010 ....... 222
Captulo 14.
Grfco 1 Gasto pblico per cpita y pobreza en todos los departamentos .......... 263
Grfco 2 Inversin pblica de los tres niveles de gobierno ................................ 265
Captulo 15.
Grfco 1 Inversin bruta fja pblica y privada, 2000-2009 ............................... 271
Grfco 2. Distribucin del presupuesto pblico de inversin entre los tres
niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... 272
Grfco 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... 275
Grfco 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversin (per cpita), 2009 .. 278
Grfco 5 Evolucin del presupuesto y la ejecucin de inversiones, 2005-2010 . 279
Grfco 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008 ................ 280
Grfco 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversin pblica .................. 281
Grfco 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado ...................... 282
Captulo 16.
Grfco 1 Redistribucin presupuestaria en el Programa de Nutricin ................ 289
Grfco 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 296
Captulo 17.
Grfco 1 Transicin hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308
Captulo 19.
Grfco 1 Estndares de duracin de los procesos ............................................... 324
Grfco 2 Relacin entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... 325
Grfco 3 Nmero de versiones de los planes anuales de contrataciones
(PAC), 2009 .......................................................................................... 326
Grfco 4 Evolucin de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... 327
Grfco 5 Baja participacin de postores en las licitaciones ................................ 328
Grfco 6 Evolucin de procesos de licitacin desiertos por modalidad .............. 329
XVI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 20.
Grfco 1 Nivel de cumplimiento, informacin de portales de gobiernos
regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... 340
Grfco 3 Voz y efcacia de la accin pblica ....................................................... 342
Grfco 4 Comparacin entre las variables efcacia del gobierno y voz
y rendicin de cuentas .......................................................................... 342
Grfco 5 Nmero de mesas de concertacin locales activas, 2007-2010 ........... 347
Grfco 6 Nmero de confictos sociales por el manejo de recursos
en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008 ............................. 348
Grfco 7 Relacin entre priorizacin del PP y necesidades de acceso a
infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... 350
Grfco 8 Relacin entre ejecucin de proyectos del PP y necesidades
en el acceso a infraestructura bsica (agua, electricidad
y saneamiento), 2007............................................................................ 350
Grfco 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo
de comparacin .................................................................................... 351
Captulo 21.
Grfco 1 El tringulo de rendicin de cuentas .................................................... 362
Captulo 22.
Grfco 1 Pirmide de objetivos estratgicos ....................................................... 384
Grfco 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. 385
Grfco 3 Oportunidades educativas segn lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... 387
Grfco 4 Gasto pblico por alumno y contexto educativo, por provincia .......... 392
Grfco 5 Desempeo del sector pblico en educacin y contexto educativo
por provincia segn nivel de gasto por alumno .................................... 392
Grfco 6 Organizacin de programas estratgicos prioritarios por
nivel educativo ..................................................................................... 397
Captulo 23.
Grfco 1 Acceso a educacin terciaria (CINDA 2007) ....................................... 416
Grfco 2 Inversiones en educacin superior ....................................................... 418
Grfco 3 Distribucin por ingresos de los matriculados en educacin superior . 420
Grfco 4 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 426
Grfco 5 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 428
Captulo 24.
Grfco 1 Evolucin de la mortalidad infantil en Amrica Latina y el Per ........ 437
Grfco 2 Evolucin de la mortalidad materna en el Per .................................... 438
Grfco 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Per por quintil
de riqueza (1996-2009) ........................................................................ 439
Grfco 4 Partos en el Per segn establecimiento de salud y quintil
de riqueza (2009) .................................................................................. 439
Grfco 5 Partos institucionales segn el idioma con el que aprendi a hablar ...... 440
Per en el umbral de una nueva era XVII
Grfco 6 Poblacin que no cuenta con ningn seguro de salud,
segn el idioma con el que aprendi a hablar ...................................... 441
Grfco 7 La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Per ........................ 443
Grfco 8 Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Per ...................... 444
Grfco 9 Forma en que la poblacin desarrolla su trabajo u ocupacin (2006) .... 444
Grfco 10 Nivel de descentralizacin en regiones del Per .................................. 450
Grfco 11 Nivel de ejercicio por rea funcional, segn el grado de desempeo ..... 450
Grfco 12 Evolucin del gasto en salud como proporcin del PBI (1995-2008) .... 451
Grfco 13 Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamrica (2007) ... 452
Grfco 14 Mdicos por 10 000 habitantes............................................................. 454
Grfco 15 Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... 455
Grfco 16 Indicadores institucionales en el Per (en 3D) ..................................... 457
Grfco 17 Indicadores nutricionales en el Per (en 3D) ....................................... 457
Grfco 18 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Grfco 19 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Captulo 25.
Grfco 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Per ... 475
Grfco 2 Per: Gasto en proteccin social como % del PBI,
con comparadores regionales y globales, al ao ms reciente ............. 476
Grfco 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas
sobre brechas de pobreza (%) ............................................................... 479
Grfco 4 Participacin en Juntos y mejor utilizacin de servicios de salud
(nios menores de 5 aos) .................................................................... 479
Captulo 26.
Grfco 1 Impacto de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC)
en la tasa de crecimiento econmico .................................................... 491
Grfco 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Per en comparacin
con Latinoamrica ................................................................................ 492
Grfco 3 Penetracin de banda ancha por departamento .................................... 492
Grfco 4 Cadena de produccin de servicios de banda ancha ............................ 493
Grfco 5 Tendido de fbra ptica a nivel nacional ............................................... 495
Grfco 6 Patrn de consumo y opciones de poltica ........................................... 497
Captulo 29.
Grfco 1 Evolucin de la demanda de transporte ................................................ 531
Grfco 2 Inversin Pblico y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... 534
Grfco 3 Ejecucin del gasto pblico en caminos en porcentaje del PBI ........... 535
Grafco 4 Evolucin de las inversiones privadas en transporte ............................ 535
Captulo 31.
Grfco 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehculos en ciudades
latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557
Grfco 2 Automviles por kilmetro de va urbana y por 1000 habitantes
para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558
XVIII Per en el umbral de una nueva era
Grfco 3 Evolucin de la fota de transporte pblico para Trujillo (1990-2001) 562
Grfco 4 Carros nuevos en Lima y el Per, evolucin y proyeccin .................. 563
Grfco 5 Flota de vehculos y emisiones por da por vehculo para transporte
privado y pblico en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564
Captulo 32.
Grfco 1 Funcin agropecuaria por fuentes de fnanciamiento (2009) ............... 585
Grfco 2 Porcentaje de variacin entre el costo de proyectos declarados
viables y los costos en el expediente tcnico, en la etapa de adjudicacin
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junn ............................... 587
Grfco 3 Implementacin de las inversiones del gobierno de Cajamarca
(2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589
Captulo 34.
Grfco 1 Evolucin de la matriz energtica del Per .......................................... 614
Grfco 2 Comparacin de precios del gas natural ............................................... 615
Grfco 3 Proyeccin de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cbicos por da ......................................................................... 623
Captulo 35.
Grfco 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Per ............... 632
Captulo 37.
Grfco 1 Participacin de las regalas mineras y el impuesto a la renta (IR)
minero en los tributos recaudados en le ltima dcada en el Per ....... 657
Grfco 2 Evolucin de la participacin del sector extractivo en el PBI .............. 658
Grfco 3 Evolucin de la participacin del sector extractivo en las
exportaciones ........................................................................................ 659
Grfco 4 Evolucin del valor de las exportaciones de los productos mineros
ms importantes en los ltimos 20 aos ............................................... 659
Grfco 5 Transferencias canon minero per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 6 Transferencias regalas mineras per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 7 Evolucin de los confictos socioambientales en el Per 2006-2010
(porcentaje de confictos socioambientales entre todos los confictos
identifcados por la Defensora del Pueblo) ......................................... 665
Lista de cuadros
Captulo 1.
Cuadro 1 Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada .................. 11
Cuadro 2 Efecto de la capitalizacin sobre el PBI per cpita 1960-2010 ............ 12
Captulo 2.
Cuadro 1 Reglas fscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales 22
Cuadro 2 Condiciones econmicas ...................................................................... 26
Per en el umbral de una nueva era XIX
Cuadro 3 Saldo de la deuda pblica ..................................................................... 27
Cuadro 4 Reglas macrofscales de la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal ............................................................................. 29
Cuadro 5 Cumplimiento de las reglas fscales por los gobiernos locales ............ 31
Captulo 3.
Cuadro 1 Tasa IVA (%) y Productividad por pases ............................................. 47
Cuadro 2 Tasas de evasin (o incumplimiento) en el IVA ................................... 50
Cuadro 3 Causas de la informalidad en el Per .................................................. 50
Cuadro 4 Impuesto a la renta tercera categora .................................................... 51
Cuadro 5 Impuesto a la renta personas naturales ................................................. 52
Cuadro 6 Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... 53
Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 54
Cuadro 8 ISC Combustibles ................................................................................. 55
Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 57
Cuadro 10 Per: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... 58
Cuadro 11 Estructura arancelaria (2011) ............................................................... 60
Cuadro 12 Gastos tributarios por sectores benefciarios ........................................ 61
Captulo 5.
Cuadro 1 Tenencia de bonos soberanos de tasa fja segn plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92
Cuadro 2 Problemtica del mercado de capitales peruano .................................. 96
Cuadro 3 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103
Captulo 6.
Cuadro 1 Envo de U$200 al Per desde varios pases ........................................ 110
Captulo 7.
Cuadro 1 Tratados de libre comercio ................................................................... 127
Captulo 8.
Cuadro 1 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnologa del Per ........................................................................... 140
Cuadro 2 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155
Captulo 9.
Cuadro 1 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Per ....................... 165
Captulo 10.
Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE ............... 184
Cuadro 2 Resumen de los costos y los benefcios de la formalizacin
segn los conductores de MyPE........................................................... 186
Cuadro 3 El uso de los diferentes regmenes tributarios por las MyPE ............... 188
Cuadro 4 Comparacin entre los salarios que perciben los trabajadores
de MyPE y la remuneracin mnima vital, segn estimados
de los conductores de la MyPE ............................................................ 189
XX Per en el umbral de una nueva era
Captulo 11.
Cuadro 1 Descomposicin de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198
Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204
Cuadro 3 Gasto pblico en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205
Captulo 12.
Cuadro 1 Presupuesto institucional modifcado 2005-2010 ................................ 213
Cuadro 2 Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... 213
Cuadro 3 Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... 213
Cuadro 4 Procesos y agentes del Sistema de Administracin de Justicia ............ 216
Cuadro 5 Calendario de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ....... 217
Cuadro 6 Principales indicadores de desempeo en el Portal de Transparencia
del Poder Judicial ................................................................................. 222
Cuadro 7 Tiempo promedio bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal ..................... 224
Captulo 14.
Cuadro 1 Marco normativo de la descentralizacin desde el 2002 ...................... 258
Cuadro 2 Gasto pblico por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259
Captulo 16.
Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287
Cuadro 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 288
Cuadro 3 Nmero de indicadores del Presupuesto por Resultados
(programas estratgicos) ...................................................................... 293
Captulo 17.
Cuadro 1 Pago bsico como porcentaje del pago total en la administracin
pblica de una seleccin de pases de la OCDE ................................... 301
Captulo 19.
Cuadro 1 Comparacin de las propuestas econmicas de postores que
participaron en procesos que se rigen por ambos regmenes,
2007-2008............................................................................................. 331
Captulo 20.
Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338
Captulo 21.
Cuadro 1 Programas estratgicos de presupuestos por resultados ....................... 365
Captulo 23.
Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educacin superior en el Per, 2003 ..... 417
Cuadro 2 Situacin laboral un ao despus de haber terminado la educacin
superior ................................................................................................. 423
Per en el umbral de una nueva era XXI
Captulo 24.
Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores
de 5 aos por perodos .......................................................................... 438
Captulo 25.
Cuadro 1 Per: Evolucin de la pobreza (2004-2009) ......................................... 468
Cuadro 2 Per: Coefciente de Gini del ingreso y proporcin de ingreso
del quintil ms pobre (1987-2009) ....................................................... 468
Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutricin crnica infantil en el Per ......... 469
Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... 471
Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en proteccin social (% PBI) ................. 477
Cuadro 6 Benefcios entregados por los programas de proteccin social ............ 478
Cuadro 7 Simulaciones sobre expansin del programa Gratitud
(miles de Nuevos Soles) ....................................................................... 481
Captulo 26.
Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a
nivel nacional (2009) ............................................................................ 496
Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha .............. 503
Captulo 28.
Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523
Captulo 29.
Cuadro 1 Distribucin de la red de caminos por tipo y condicin ....................... 532
Cuadro 2 Longitud y densidad de caminos .......................................................... 532
Cuadro 3 Percepcin sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... 533
Cuadro 4 Percepcin sobre la efciencia de los servicios logsticos en
Amrica Latina y el Caribe .................................................................. 537
Cuadro 5 Algunas recomendaciones en materia de PPPs .................................... 542
Captulo 30.
Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Per y pases vecinos ....... 546
Cuadro 2 Modelos de intervencin y de fnanciamiento de los programas
de agua.................................................................................................. 551
Captulo 31.
Cuadro 1 Distribucin de la fota de transporte pblico por tipo de vehculo
para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562
Cuadro 2 Concentracin de contaminantes en Lima y lmites
mximos permitidos ............................................................................. 564
Cuadro 3 Comparacin de mecanismos de apoyo nacional a proyectos
de transporte urbano ............................................................................. 572
Captulo 32.
Cuadro 1 Asignacin y ejecucin presupuestal 2009 de los tres niveles de
gobierno por genrica de gasto para funcin agropecuaria .................. 586
XXII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 35.
Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640
Captulo 37.
Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660
Cuadro 2 Redistribucin del impuesto a la renta al nivel subnacional
por el Canon Minero ............................................................................ 662
Cuadro 3 Redistribucin las regalas mineras al nivel subnacional ..................... 662
Lista de recuadros
Captulo 2.
Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20
Captulo 12.
Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz ........................................................ 220
Captulo 15.
Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279
Captulo 17.
Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestin de
recursos humanos ................................................................................. 306
Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos
humanos y lecciones para el Per ........................................................ 308
Captulo 20.
Recuadro 1 Costos de la participacin en el Presupuesto Participativo .................. 346
Captulo 23.
Recuadro 1 El fnanciamiento basado en el desempeo en
Amrica Latina ..................................................................................... 419
Recuadro 2 Asistencia fnanciera a estudiantes en Colombia, Mxico y Chile ...... 421
Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en Amrica Latina .................................. 422
Recuadro 4 Recopilacin de informacin sobre los resultados del mercado
laboral de graduados de educacin superior ........................................ 424
Recuadro 5 El sistema de transferencia de crditos acadmicos de la
Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ...................................... 427
Captulo 25.
Recuadro 1 Cul es el impacto potencial de los programas alimentarios
en la lucha contra la pobreza y la desnutricin? ................................... 472
Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475
Captulo 26.
Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501
Per en el umbral de una nueva era XXIII
Captulo 31.
Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570
Captulo 32.
Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las
direcciones regionales .......................................................................... 582
Mapas
Captulo 10.
Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181
Captulo 33.
Mapa 1 Peligro ssmico en el Per .................................................................... 598
Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcnico en el sur del Per ..................... 599
Mapa 3 Peligro potencial de inundacin en el Per .......................................... 601
XXIV Per en el umbral de una nueva era
Prefacio XXV
Prefacio
El Per se ha desarrollado notablemente en los ltimos aos gracias a una combinacin de
buenas polticas macroeconmicas y un entorno internacional favorable de altos precios
para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadsticas como en
mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos.
El auge econmico registrado desde principios de la dcada del 2000, que tuvo mayor
mpetu en los ltimos aos, fue interrumpido por la grave crisis fnanciera internacional.
Esta se refej en una desaceleracin marcada de la actividad econmica desde fnes del
2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperacin vertigi-
nosa. Hacia el 2010, la economa peruana ya haba reconquistado las elevadas tasas de cre-
cimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las
crisis de las dcadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre
la economa peruana. Todo parece indicar que el Per vulnerable y de polticas inestables de
pocas pasadas ha quedado atrs y ha nacido un nuevo Per ms slido, ms prspero y de
notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Per todava enfrenta serios desafos
en lo que respecta a la reduccin de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental.
Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el creci-
miento econmico y un desarrollo ms incluyente constituye una nueva entrega de notas
de poltica preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta
oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volmenes: un volumen I compuesto
de cuatro captulos que examinan los avances y desafos del Per en cuatro grandes reas
clave para el desarrollo econmico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves
de poltica que abordan en profundidad diagnsticos sectoriales y reformas de polticas en
una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un
intenso dilogo entre las autoridades peruanas y los equipos tcnicos del Banco Mundial
durante los pasados cinco aos, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional.
Al igual que con las notas de poltica preparadas en el ao 2006, esperamos que sean de
inters para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusin abierta y pro-
ductiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Per se encuentra
en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histrica
de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos benefcien a todos los peruanos. Est en
manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad
para que el Per avance a paso ligero con estabilidad, inclusin y desarrollo para todos.
Susan G. Goldmark
Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador,
Per y Venezuela, Regin de Amrica Latina y el Caribe
C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro Amrica
Ex Director del Banco Mundial para la Regin Andina
XXVI Per en el umbral de una nueva era
Reconocimientos
El reporte Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar
el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente es el resultado del trabajo en
equipo de un gran nmero de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos
en el Per y otros pases, bajo la direccin de Carlos Silva-Juregui y la gua de Carlos
Felipe Jaramillo.
Los volmenes I y II han contado con mltiples contribuciones valiosas. Queremos
agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro captulos que compo-
nen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Bentez, scar Calvo-Gonzlez, Ousmane
Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos
Silva-Juregui y Emmy Yokoyama.
En segundo lugar, a los autores de las notas breves de poltica que forman este
volumen II, que enriquecen y complementan los captulos del volumen I: Arturo Ardila,
Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Car-
los Belausteguigoitia, Daniel A. Bentez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, scar Calvo-
Gonzlez, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferrei-
ros, Jonas Frank, Jos L. Guasch, Gustavo Gutirrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibrico, Javier
Illescas, scar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Ins Kud, Marie Laure
Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubn Lema, Alejandra Leytn, Lourdes C. Linares, Leo
Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrs Medina, Lars Christian Moller,
Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fer-
nando Pizarro, Miguel Prial, Fernando Ramrez Corts, Rekha Reddy, David Reins-
tein, William Reuben, Jos Carlos Rodrguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Segun, Carlos
Silva-Juregui, Kristian Thorn, Ral Tolmos, Joaqun Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis,
David F. Varela, Miguel Vargas-Ramrez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian
Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.
Agradecemos tambin la colaboracin del Banco Central de Reserva del Per en la
preparacin de algunas de las notas de poltica econmica del volumen II. La participa-
cin de sus funcionarios fue esencial en la elaboracin de estas.
Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, Jos Humberto Lpez y Jaime Saave-
dra, quienes comentaron las notas de poltica y enriquecieron su contenido; y a Vernica
Zavala Lombardi y Jos L. Guasch por sus comentarios y aportes en los captulos dos y
cuatro, respectivamente, del volumen I.
Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones
que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y crticas han mejorado
esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Fede-
rico Arnillas Gmez, Mara Dolores Arribas Baos, scar Avalle, Eduardo Balln, Livia
Benavides, Jos Luis Bonifaz, Myriam Caro Ctedra, Juan Francisco Castro, Juan M.
Reconocimientos XXVII
Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Car-
los Dextre, Augusta Dianderas, Juan Jos Daz, Alexis Dueas, Javier Escobal, Enrique
Fanta Ivanovic, Patricia Fernndez-Dvila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, Csar Gamboa,
Carlos Garca, Carlos Giesecke, Mara Gonzlez de Ass, Flix Grndez, Eva M. Guti-
rrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytn, Javier Luque, Iris Marmanillo,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Meja, Eduardo Morn, Sergi Prez Serrano, Mara
Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo
Serrano-Berthet, Csar Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Ral
Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Ziga.
De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la
regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otu-
bea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura
Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen,
Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo
de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel
Sennhauser y Vernica Zavala Lombardi.
Tambin expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la ofcina del
Banco Mundial en el Per, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofa Nalda, responsa-
bles de la edicin de este volumen, as como el valioso apoyo de Myriam Caro Ctedra,
Ana Karina Rozas, Sergi Prez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edicin, y
la apreciable colaboracin de la ofcina del Banco Mundial en Washington D. C., espe-
cialmente de Jos Francisco Iras y Rosala Rushton, quienes acompaaron la produccin
de este libro en sus diferentes etapas.
Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la ofcina del Banco Mundial
en el Per, en particular de Sara Burga, Milagro Mayur, Mara La Rosa, Luca Silva
Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo
requerido; as como de Sofe Van Renterghem por las traducciones de algunos captulos
del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata
Barrios, quienes editaron este volumen; y la ofcina del Banco Mundial en Bolivia, que
ayud coordinando las traducciones.
Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del
Gobierno del Per que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos aos
y aportado su valioso tiempo, informacin y conocimientos, sin los cuales estas notas
no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos
enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad.

BANCO MUNDIAL
XXVIII Per en el umbral de una nueva era
Acrnimos
y siglas
3D Tres Dimensiones
AAA Actividades Analticas y de Asesora del Banco Mundial
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
A/H1N1 Virus de Infuenza A, Subtipo H1N1
ALC Amrica Latina y el Caribe
ALEGRA Asistencia Legal Gratuita
AMAG Academia de la Magistratura
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANGR Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales
ANP Administracin Nacional de Puertos
ANP rea Natural Protegida
APAFA Asociacin de Padres de Familia
APC Acuerdo de Promocin Comercial
APP Asociacin Pblico-Privada
APQ Accordo di Programma Quadro
APS Agua potable y saneamiento
ASBANC Asociacin de Bancos del Per
ATDR Administrador Tcnico del Distrito de Riego
AUS Aseguramiento Universal en Salud
AVD Aos Perdidos por Discapacidad
AVISA Aos de Vida Saludable
AVP Aos Perdidos por Muerte Prematura
BCG Vacuna de Bacillus Calmette-Gurin
BCRP Banco Central de Reserva del Per
BDC Base de Datos Catastrales
BHC Bono Hipotecario Cubierto
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIS Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales
BT British Telecom
BVL Bolsa de Valores de Lima
CAD Ciudadanos al Da
CAF Corporacin Andina de Fomento
CAM Comisin Ambiental Municipal
CAP Cuadro para Asignacin de Personal
CAPRA Central American Probabilistic Risk Assessment
CAR Comisin Ambiental Regional
CAR Convenio de Administracin de Resultados
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CAT Coordinacin de Asistencia Tcnica
CATT Customs Assessment Trade Toolkit
Acrnimos y siglas XXIX
CCE Cmara de Compensacin Electrnica
CCI Cmara de Comercio Internacional
CCIDEP Comit Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Per
CCR Consejo de Coordinacin Regional
CDL Comits de Desarrollo Local
CDR Comit de Desarrollo Regional
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Amricas
CELADE Centro Latinoamericano de Demografa
CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
CENAN Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
CEPEJ Comisin Europea para la Efcacia de la Justicia
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CEPLAR Centro de Planeamiento Estratgico Regional
CFAA Country Financial Accountability Assessment
CGR Contralora General de la Repblica
CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIDE-PUCP Centro de Innovacin y Desarrollo de la Pontifcia Universidad Catlica del
Per
CISMID Centro Peruano Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de
Desastres
CITE Centro de Innovacin Tecnolgica
CLAS Comit Local de Administracin de Salud
CMAC Caja Municipal de Ahorro y Crdito
CME Carga de Muerte y Enfermedad
CMRRD Comisin Multisectorial de Reduccin de Riesgos en el Desarrollo
CNC Consejo Nacional de Catastro
CNM Consejo Nacional de la Magistratura
CNR Centro Nacional de Registros
CNSV Comisin Nacional de Seguridad Vial
CNUDMI Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
COE Condiciones Obsttricas Esenciales
COFIDE Corporacin Financiera de Desarrollo
COFOPRI Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal, hoy Organismo de
Formalizacin de la Propiedad Informal
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONASEV Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Per
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONEACES Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de
Educacin Superior no Universitaria
CONEAU Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
CONEI Consejo Educativo Institucional
CONID Consejo Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONIDA Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial
CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
COPANT Comisin Panamericana de Normas Tcnicas
XXX Per en el umbral de una nueva era
COSAC Corredor Segregado de Alta Capacidad
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
CPER Contrats de Plan Etat-Rgion
CPP Cdigo Procesal Penal
CPSS Committee on Payment and Settlement Systems / Comit de Sistemas de
Pago y Liquidacin
CRAC Caja Rural de Ahorro y Crdito
CRECER Estrategia Nacional de Nutricin
CRED Programa de Crecimiento y Desarrollo
CREMA Contrato de Rehabilitacin y Mantenimiento
CST Comparador del Sector Pblico
CTI Ciencia, Tecnologa e Innovacin
CTS Compensacin por tiempo de Servicios
CUC Cdigo nico Catastral
CUI Cdigo nico de Identifcacin
DGAES Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales
DGIH Direccin General de Infraestructura Hidrulica
DGPM Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico
DGPP Direccin General de Presupuesto Pblico
DGTT Direccin General de Transporte Terrestre
DHN Direccin de Hidrografa y Navegacin de la Marina de Guerra del Per
DIGESA Direccin General de Salud Ambiental
DIRESA Direccin Regional de Salud
DNCP Direccin Nacional de Contabilidad Pblica
DNI Documento Nacional de Identidad
DNPP Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
DNS Direccin Nacional de Saneamiento
DOT Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
DRA Direccin Regional Agraria
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EAT Equipo de Asistencia Tcnica
EBI Educacin Intercultural Bilinge
ECA Estndar de Calidad Ambiental
EDEP Evaluacin de Diseo y Ejecucin de Intervenciones Pblicas
EDPYME Entidad de Desarrollo de la Pequea y Microempresa
EFTA European Free Trade Association / Asociacin Europea de Libre Comercio
EI Evaluacin de Impacto
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
EIU Economist Intelligence Unit
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ENAA Engineering Advancement Association of Japan
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
ENDES Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar
EPS Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento
EsSalud Seguro Social del Per
ETE Entidad de Tratamiento Empresarial
ETF Empresa de Transferencia de Fondos
Acrnimos y siglas XXXI
FEF Fondo de Estabilizacin Fiscal
FEM Foro Econmico Mundial
FGD Fondo de Garanta de Depsitos
FIDE Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
FIDECOM Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad
FIDIC Fdration Internationale Des Ingnieurs-Conseils
FINCyT Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa / Programa
de Ciencia y Tecnologa
FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud
FITEL Fondo de Inversin en Telecomunicaciones
FMI Fondo Monetario Internacional
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FONCODES Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de
Cooperacin para el Desarrollo
FONCOMUN Fondo de Compensacin Municipal
FONCOR Fondo de Compensacin Regional
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica
FONIPREL Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
FORSUR Fondo de Reconstruccin del Sur
FOSE Fondo de Compensacin Social Elctrica
FR Factores de Riesgo
FSAP Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluacin del Sector
Financiero
GAP Good Agricultural Practices / Buenas Prcticas Agrcolas
GLP Gas Licuado de Petrleo
GMP Good Manufacturing Practices / Buenas Prcticas Manufactureras
GoP Gobierno del Per
HFA Hyogo Framework for Action / Marco de Accin de Hyogo
IAAC InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperacin Interamericana de
Acreditacin
IDEP Infraestructura de Datos Espaciales del Per
IDF Institutional Development Fund
IDH ndice de Desarrollo Humano
IDL Instituto de Defensa Legal
IDM Indicadores del Desarrollo Mundial
IEA International Energy Agency / Agencia Internacional de Energa
IES Impuesto Extraordinario de Solidaridad
IFC International Finance Corporation
IFI Institucin Financiera Internacional
IGAC Instituto Geogrfco Agustn Codazzi
IGN Instituto Geogrfco Nacional
IGP Instituto Geofsico del Per
IGV Impuesto General a las Ventas
IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana
IIRSA Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
ILD Instituto Libertad y Democracia
XXXII Per en el umbral de una nueva era
IMARPE Instituto del Mar del Per
INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
INACC Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero
INB Ingreso Nacional Bruto
INCAGRO Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
INGEMMET Instituto Geolgico Minero y Metalrgico
INIA Instituto Nacional de Innovacin Agraria
INPE Instituto Nacional Penitenciario
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
INS Instituto Nacional de Salud
INTERCyT Red Internacional de Ciencia y Tecnologa
IOH ndice de Oportunidades Humanas
IPC ndice de Precios al Consumidor
IPE Instituto Peruano de Economa
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEBA Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
de la Educacin Bsica
IPEN Instituto Peruano de Energa Nuclear
IPPN Instituto Peruano de Productos Naturales
IR Impuesto a la Renta
IRAP International Road Assessment Programme / Programa Internacional de
Valoracin de Carreteras
IRCN Inscripcin Registral con Competencia Nacional
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
ISO International Organization for Standarization
ITAN Impuesto Temporal a los Activos Netos
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITP Instituto Tecnolgico Pesquero
IVA Impuesto al Valor Agregado
IVP Instituto Vial Provincial
I&D Investigacin y Desarrollo
JASS Junta Administradora de Servicios de Saneamiento
JICA Agencia Japonesa para la Cooperacin Internacional
JU Junta de Usuarios
LBTR Liquidacin Bruta en Tiempo Real
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LMP Lmite Mximo Permisible
LPI Logistics Performance Index / ndice de Desempeo Logstico
LPIS Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias
LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
MCLCP Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza
MDM/ODM Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MEM Ministerio de Energa y Minas
MI Mortalidad Infantil
Acrnimos y siglas XXXIII
MILA Mercado Integrado Latinoamericano
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educacin
MININTER Ministerio del Interior
MINJUS Ministerio de Justicia
MINSA Ministerio de Salud
MIPRE Ministerio de la Presidencia
MM5 Mortalidad de Menores de 5 aos/de la Niez
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
MMM Marco Macroeconmico Multianual
MOF Manual de Organizacin y Funciones
MONIN Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales
MP Ministerio Pblico
MP Monitoreo Participativo
MPyME Micro, Pequea y Mediana Empresa
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTO Money Transfer Operator
MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
M&E Monitoreo y Evaluacin
MyPE Micro y Pequea Empresa
NAFIN Nacional Financiera
NV Nacido Vivo
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCMA Ofcina de Control de la Magistratura
ODEL Ofcina de Desarrollo Econmico Local
ODICMA Ofcina Distrital de Control de la Magistratura
OEFA Ofcina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizacin no Gubernamental
ONGEI Ofcina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica
OPD Organismo Pblico Descentralizado
OPI Ofcina de Programacin de Inversiones
OR Organizacin de Regantes
OREC Ofcina de Registro del Estado Civil
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
OSINFOR Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de
Uso Pblico
OTT Ofcina de Transferencia Tecnolgica
PAC Plan Anual de Contrataciones
PACFO Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo
PAMA Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental
PAN Programa Articulado Nutricional
XXXIV Per en el umbral de una nueva era
PANFAR Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo
PANTBC Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis y Familia
PAP Presupuesto Analtico de Personal
PARSALUD Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
PART Program Assessment Rating Tool
PBI Producto Bruto Interno
PC Personal Computer / Computadora Personal
PCDPI Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDPU Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana
PE Programa Estratgico
PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PELA Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per
PERSA Plan Estratgico Regional del Sector Agrario
PES Pequea Empresa de Saneamiento
PETT Programa Especial de Titulacin de Tierras
PEU Prueba Estandarizada Universal
PGT Programa de Gestin Territorial
PI Parto Institucional
PI Programa de Incentivos
PI Propiedad Intelectual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIEP Plan de Infraestructura Econmica Provincial
PIM Plan de Incentivos Municipales
PIM Presupuesto Inicial Modifcado
PIM Presupuesto Institucional Modifcado
PIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable
PIN Programa Integral de Nutricin
PISA Programme for International Student Assessment / Programa para la
Evaluacin Internacional de Alumnos
PJ Poder Judicial
PLANAA Plan Nacional de Accin Ambiental
PMIP Plan Multianual de Inversin Pblica
PMM Programa de Modernizacin Municipal
PMO Plan Maestro Optimizado
PMP Programa de Mantenimiento Preventivo
PMRI Programa de Medidas de Rpido Impacto
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PP Presupuesto Participativo
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPA Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energa
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesora para
Infraestructura Pblico-Privada
ppm Partes por milln
Acrnimos y siglas XXXV
PPP Participacin Pblica Privada / Public Private Partnership Asociacin
Pblico-Privada
PpR Presupuesto por Resultados
PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
PRICO Principales Contribuyentes
PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planifcacin Agraria
PROCOES Programa de Cooperacin Espaola
PRODUCE Ministerio de la Produccin
ProInversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada
PROMPYME Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAMA Programa Nacional de Movilizacin para la Alfabetizacin
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrfcas y Conservacin de
Suelos
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Bsico Rural
PRONELIS Programa Nacional de Educacin Legal para la Inclusin Social
PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales
PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo
PSI Proyecto Subsectorial de Irrigacin
PTF Productividad Total de los Factores
PUCP Pontifcia Universidad Catlica del Per
PVL Programa Vaso de Leche
PyME Pequeas y Medianas Empresas
REACT Resultados y Rendicin de Cuentas
RECURSO Rendicin de Cuentas para la Reforma Social
REDD Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacin de Bosques
Red-ID Red de Investigacin, Desarrollo e Innovacin
RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Trnsito
RENIEC Registro Nacional de Identifcacin y Estado Civil
REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversin Pblica
RER Rgimen Especial del Impuesto a la Renta
RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RNP Registro Nacional de Proveedores
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
RP Registro de Predios
RPS Red de Proteccin Social
RPU Registro Predial Urbano
RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas
RUB Registro nico de Benefciarios
RUC Registro nico de Contribuyentes
RUS Rgimen nico Simplifcado
SA Sociedad Annima
SAC Sociedad Annima Cerrada
SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversin
SAJ Sistema de Administracin de Justicia
SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
SEACE Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
XXXVI Per en el umbral de una nueva era
SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de
Datos Socio-econmicos para Amrica Latina y el Caribe
SEG Seguro Escolar Gratuito
SEIA Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
SENAMHI Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SEPR Seccin Especial de Predios Urbanos
SERNANP Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas
SERUMS Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud
SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera
SIAF-SP Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico
SIC Sistema de Informacin Catastral
SIEN Sistema de Informacin del Estado Nutricional
SIG Sistema de Informacin Geogrfca
SIG Sistema de Informacin Gerencial
SIGA Sistema Integrado de Gestin Administrativa
SINACYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil
SINAGERD Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
SINAMOS Sistema Nacional de Movilizacin Social
SINANPE Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
SINEACE Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
Educativa
SINPAD Sistema Nacional de Informacin para la Prevencin y Atencin de
Desastres
SIP-PpR Sistema de Gestin de Insumos y Productos Presupuesto por Resultados
SIREDECI Sistema Regional de Defensa Civil
SIS Seguro Integral de Salud
SISFOH Sistema de Focalizacin de Hogares
SISOL Sistema Metropolitano de la Solidaridad
SITP Sistema Integrado de Transporte Pblico
SMI Seguro Materno Infantil
SMV Superintendencia del Mercado de Valores
SNCP Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
SNP Servicios No Personales
SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
SPA Sector Pblico Agrario
SPNF Sector Pblico No Financiero
SPOT Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias
SRL Sociedad de Responsabilidad Limitada
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos
SUNASA Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
SUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancas
TAP Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Tcnica
TBC Tuberculosis
TC Tribunal Constitucional
Acrnimos y siglas XXXVII
TCE Transferencia Condicionada en Efectivo
Tcf Trillion cubic feet / Trillones de pies cbicos
TIC Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos
UE Unidad Ejecutora
UF Unidad Formuladora
UGEL Unidad de Gestin Educativa Local
UIT Unidad Impositiva Tributaria
UMC Unidad de Medicin de la Calidad Educativa
UNI Universidad Nacional de Ingeniera
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNSGAB United Nations Secretary General Advisory Board
USAID United States Agency for International Development / Agencia de los
Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional
VAC Valor Adquisitivo Constante
VIH/SIDA Virus de Inmunodefciencia Humana/ Sndrome de Inmuno Defciencia
Adquirido
VUCE Ventanilla nica de Comercio Exterior
WDI World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial
WDR World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial
ZEE Zonifcacin Ecolgica Econmica
XXXVIII Per en el umbral de una nueva era
Introduccin
Hace unos aos, el Banco Mundial decidi preparar notas de polticas para ser discu-
tidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de
las elecciones presidenciales en Amrica Latina y el Caribe, as como con la sociedad
en general. As ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica
Dominicana, entre otros pases. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez
que han enriquecido el dilogo sobre polticas entre distintos miembros de la sociedad
en cada pas. Tambin han servido para el diagnstico general de los desafos y opor-
tunidades de desarrollo en esos pases.
En octubre del 2006 el Per vio la primera edicin de las notas bajo el ttulo
Per. La oportunidad de un pas diferente. Prspero, equitativo y gobernable,
las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan Garca y sirvieron para
ampliar y profundizar la discusin sobre polticas de desarrollo de los ltimos aos.
Un lustro ms tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de polticas
para el Per.
Durante los ltimos cinco aos, el Per ha logrado grandes avances en su desa-
rrollo, con tasas de crecimiento altas, baja infacin, estabilidad macroeconmica,
gran acumulacin de reservas internacionales, reduccin de la deuda externa, obten-
cin del grado de inversin, supervits fscales, reduccin de la pobreza, avances
importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los
logros obtenidos. Esta etapa de auge econmico solo fue frenada temporalmente por
la crisis econmica global que afect al Per al igual que a prcticamente todas las
economas del mundo. Sin embargo, la recuperacin del Per ha sido sobresaliente y
la economa creci en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desace-
leracin global.
A pesar de estos logros, quedan muchos desafos por delante, sobre todo la
necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera ms equitativa
con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea ms
incluyente.
El libro producido en el 2006 contena 36 notas breves de polticas en temas
puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volmenes: un primer volumen
enfocado en identifcar e integrar las grandes reas de reforma a futuro, y el presente
segundo volumen, ms tradicional, con notas de poltica ms breves en torno a un
gran nmero de temas concretos. Bajo el ttulo Per en el umbral de una nueva era:
lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms
incluyente, el primer volumen presenta en cuatro captulos ms extensos un anlisis
Per en el umbral de una nueva era XXXIX
econmico sobre la evolucin del pas en los ltimos cincuenta aos e identifca los
grandes desafos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Per en materia
de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e
incluyente.
El volumen II est compuesto de 37 notas breves de poltica que abarcan mlti-
ples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna verte-
bral de los captulos que integran el volumen I:

Parte I
Crecimiento y competitividad (captulos 1-8)
Equidad e inclusin (captulos 9-14)

Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas (captulos 15-20)

Parte III
Desarrollo humano (captulos 21-25)

Parte IV
Infraestructura (captulos 26-33)
Recursos naturales (captulos 34-37)
Esta introduccin no va a profundizar en el contenido de los cuatro captulos
que forman el volumen I (para ello vase la sntesis del volumen I) o de las 37 notas
que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se
sumerja de lleno tanto en las pginas que desarrollan los grandes desafos como en
aquellas que tratan los temas especfcos.
Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorizacin van a ser herramientas
fundamentales para la administracin del presidente Ollanta Humala que tom las
riendas del Per a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Per est en el
umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecan
imposibles hace apenas unos cuantos aos, mostrando que s se puede. El Per tiene la
oportunidad histrica de consolidar su crecimiento econmico y lograr que los frutos
de este crecimiento benefcien a todos los peruanos. El futuro del pas se ve alentador
si todos seguimos empujando hacia adelante.
XL Per en el umbral de una nueva era
El Per todava debe enfrentar muchos desafos en su camino hacia un mayor
desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafos son de carcter interno, otros sern
externos. Est en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan
y superar los desafos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Per lo ha
demostrado recientemente, s se puede.
CARLOS SILVA-JUREGUI
Lder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial
para Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela
Nota 26. Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo 487
Parte IV
Infraestructura y
Recursos naturales
488 Per en el umbral de una nueva era / Parte IV. Infraestructura
Infraestructura
Resumen
El desarrollo del sector de telecomunicaciones en el Per durante los ltimos 15 aos ha
sido, en su mayor parte, un xito a nivel regional. La penetracin ha aumentado expo-
nencialmente, brindando acceso a servicios de telecomunicaciones en zonas rurales y de
bajos ingresos. Sin embargo, la reaccin del gobierno ante los cambios impuestos por
nuevas tecnologas ha sido conservadora, limitando las oportunidades que la convergen-
cia de redes y la banda ancha han creado a nivel mundial.
La experiencia de otros pases sugiere que para aprovechar estos benefcios se
requiere de un programa integral que solucione los problemas que existen en la oferta y
en la demanda de banda ancha. El Per an no cuenta con un programa de estas carac-
tersticas.
El Gobierno, reconociendo esta limitacin, elabor el Plan Nacional para el Desa-
rrollo de la Banda Ancha en el Per a mediados del 2010, cuya implementacin permi-
tir una mayor disponibilidad de los servicios de banda ancha en el pas. No obstante,
creemos que se necesita un programa ms ambicioso, que permita el desarrollo sosteni-
ble y equitativo del mercado de banda ancha a nivel nacional.
I. Introduccin
El desarrollo del sector de las telecomunicaciones en el Per durante los ltimos 15 aos
ha sido, en su mayor parte, un xito a nivel regional. Desde la introduccin de reformas
en el sector en 1994, la penetracin de servicios de telefona se ha incrementado exponen-
cialmente, los precios han disminuido, la calidad del servicio ha aumentado y el acceso a
servicios bsicos en zonas rurales y de bajos ingresos ha mejorado sustancialmente. Un
mercado competitivo y un ente regulador adecuado han sido los motores de este impor-
tante desarrollo.
Por otro lado, durante los ltimos aos, la mayor penetracin de conexiones de
banda ancha a nivel mundial, as como los avances tecnolgicos hacia la convergencia
de redes y servicios, le han dado un rol transformador a las redes de telecomunicaciones
de alta velocidad, creando nuevas oportunidades de desarrollo econmico y mejorando
la calidad de vida en zonas rurales y de bajos ingresos. Muchos pases de la regin y del
26. Banda ancha: plataforma
para el crecimiento inclusivo
Arturo Muente-Kunigami
resto del mundo han adoptado programas de despliegue de banda ancha, con la intencin
de aprovechar al mximo estas oportunidades y a fn de evitar el surgimiento de brechas
internas de despliegue y adopcin que, a su vez, podran agravar problemas de inequidad
existentes.
En el caso del Per, sin embargo, la reaccin del gobierno ante estas tendencias
ha sido un tanto conservadora. Si bien las medidas que se han tomado tanto a nivel del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) como a nivel del Organismo Super-
visor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) apuntan hacia una
mayor adopcin del servicio de banda ancha a nivel nacional, es muy posible que una
porcin importante de la poblacin quede excluida en los prximos aos, limitndose sus
oportunidades de crecimiento econmico.
Esta breve nota tiene por objeto destacar la situacin del mercado de banda ancha en
el pas, plantear los principales retos que deberan ser abordados por el gobierno y reco-
mendar algunas iniciativas importantes que podran acelerar el despliegue y la adopcin
de servicios de banda ancha a nivel nacional.
La siguiente seccin describe brevemente la situacin actual en el Per y las opor-
tunidades que el acceso a banda ancha podra brindar a la poblacin. Luego, se explican
los principales retos existentes para el mayor despliegue y adopcin de banda ancha en el
pas. Finalmente, en base a la experiencia de otros pases, se proponen cuatro iniciativas
que podran ayudar al gobierno del Per a impulsar un programa de inclusin digital ms
ambicioso. Esta nota se ha basado en gran parte en los informes publicados por la Comi-
sin Multisectorial Temporal encargada de elaborar el Plan Nacional de Banda Ancha, as
como en un estudio de planeamiento estratgico para el Fondo de Inversin en Telecomu-
nicaciones (FITEL), realizado a travs del Banco Mundial con fnanciamiento del Fondo
de Asesora para Infraestructura Pblico-Privada (PPIAF).

II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha
y la situacin en el Per
Banda ancha como plataforma para el crecimiento
La evidencia del impacto de la banda ancha en el crecimiento econmico es cada vez ms
contundente. Qiang y Rossotto (2009) han estimado que por cada 10% de aumento en la
penetracin de banda ancha, se genera un aumento de 1,4% en la tasa de crecimiento eco-
nmico de los pases de ingresos bajos y medios. Ms an, segn este estudio, el impacto
de la banda ancha es mayor al impacto de otras tecnologas (vase el grfco 1). Roller y
Waverman (2001) tambin han demostrado que la inversin en tecnologas de la informa-
cin y comunicacin (TIC) tiene un impacto en la tasa de crecimiento econmico de largo
plazo, y otros estudios a nivel microeconmico han encontrado que el acceso a servicios
de telefona mvil tiene un impacto directo en el ingreso y en la generacin de empresas.
Es importante recalcar que, si bien estos anlisis sugieren una relacin de causali-
dad entre la mayor penetracin de banda ancha y el crecimiento econmico, el principal
benefcio de la banda ancha depende del uso y aprovechamiento que se le d, ms que
de la disponibilidad per se. Tal como ha sucedido en el pasado con otras tecnologas de
propsito general, el impacto de la banda ancha depender de las aplicaciones mediante
Grfco 1
Impacto de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en la tasa de
crecimiento econmico
Fuente: Qiang y Rossotto (2009).
1,5
Pases de ingresos altos Pases de ingresos bajos y medios
P
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t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
e
s
0,43
0,60
0,77
1,21
1,38
1,12
0,81
0,70
1,0
0,5
Fila Mvil Internet Banda ancha
0
las cuales se use en otros sectores. Ms an, los benefcios sern visibles cuando se llegue
a una masa crtica de usuarios en la economa.
1

Se requiere un entorno adecuado para aprovechar al mximo la banda ancha. En tr-
minos generales, la mayor parte de pases que han iniciado una estrategia de banda ancha
ha tenido un enfoque integral de inclusin digital. Este considera intervenciones tanto
en la oferta, con inversiones estratgicas y catalticas que se apoyen lo ms posible en el
sector privado, como en la demanda, mediante programas de capacitacin y creacin de
contenidos que ayudan a aprovechar los benefcios de la tecnologa. Para poder analizar
la situacin del Per, usaremos este enfoque integral.
Situacin actual en el Per
Con una penetracin estimada a marzo del 2010, de 3,3 suscriptores por cada 100 habi-
tantes, el Per tiene un nivel de penetracin relativamente bajo. Tal como se puede ver en
el grfco 2, la penetracin de banda ancha en el Per a diciembre del 2008 fue de 2,51
conexiones por cada 100 habitantes, mientras que el promedio latinoamericano fue de
4,92 conexiones por cada 100 habitantes. Es importante notar que entre los aos 2005 y
2007 esta brecha se ha incrementando.
Se ha generado una brecha adicional entre las distintas regiones del pas. El grfco
3 muestra la tasa de penetracin por regin a marzo del 2010. Como se puede apreciar, la
diferencia entre las regiones con mayor y menor penetracin (Lima y Amazonas, respecti-
vamente) es de casi 30 veces. Tomando en cuenta el impacto que el acceso a banda ancha
1
Para dar un ejemplo extremo: de nada sirve tener una cuenta de correo electrnico si ninguno de nuestros
amigos o contrapartes de negocio tiene una.
Grfco 3
Penetracin de banda ancha por regin

Fuente: Indicadores de Desarrollo, Banco Mundial. Elaboracin propia.
8
7
6
5
4
3
2
1
0
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v
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A
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s
Grfco 2
Brecha de acceso a la banda ancha: el Per en comparacin
con Latinoamrica
Fuente: MTC, 2010 (1).
6
5
4
3
2
1
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Promedio Latinoamricano
S
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1
0
0

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b
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a
n
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e
s
Per
puede tener sobre el desarrollo econmico, el Gobierno debera considerar mecanismos
de intervencin que le permitan corregir esta situacin. Es de esperar que esta diferencia
se incremente en el tiempo si no se toman medidas de poltica adecuadas.
Para entender mejor el contexto actual, revisaremos la situacin tanto de la oferta
como de la demanda en el mercado de banda ancha.
Oferta
Por el lado de la oferta, una manera de aproximarse el sector consiste en analizar la
cadena de produccin de servicios de banda ancha (vase grfco 4). Un primer nivel
es, por supuesto, el de conectividad internacional, tradicionalmente a travs de cables
submarinos o de conexiones satelitales. El siguiente nivel es el de redes a nivel nacional,
que transportan el trfco desde el punto de conexin internacional hasta los principales
puntos a nivel nacional. El tercer nivel es el de inteligencia de las redes. Luego encon-
tramos la red de acceso, que une la red con el consumidor fnal. Por ltimo, hay una serie
de servicios que la red necesita para funcionar (venta de equipos terminales, servicio al
cliente, facturacin, etc.).
Un anlisis de cada uno de los eslabones de la cadena de produccin permitir identi-
fcar los cuellos de botella por el lado de oferta, que analizaremos en la siguiente seccin.
Conectividad internacional
Los enlaces internacionales en el pas se realizan principalmente mediante fbra ptica
submarina. Actualmente, existen tres empresas que brindan este servicio: Latin American
Nautilus, Global Crossing y Telefnica International Wholesale Services. Se estima que
la capacidad total de estas redes es de 84,64 Gbps. En principio, se cuenta con un entorno
de competencia en el segmento de conectividad internacional en el pas.
Grfco 4
Cadena de produccin de servicios de banda ancha

Fuente: Williams (2010).

Conectividad
Internacional
Redes de
transporte
domsticas
Switching/
enrutamiento
Acceso
Servicios al
cliente
Conexin al resto del mundo, provista por satlite o
cables de fibra ptica (usualmente submarinos).
Trfico llevado entre puntos establecidos en una red.
Puede ser provisto por satlite, microondas o cables
de fibra ptica.
Inteligencia de la red que asegura que las
comunicaciones dentro de la red son dirigidas
correctamente.
Enlace entre el cliente y la red usualmente por
xDSL redes de cable. En algunos pases en
desarrollo, se usan el acceso inalmbrico.
Los servicios requeridos tales como ventas, servicio
al cliente, venta de equipos, facturacin, etc.
Redes de transmisin domstica
Las fbras submarinas tienen su principal (en varios casos, nico) punto de presencia
en Lima. Por lo tanto, se requieren redes de transmisin domstica para transportar las
seales y datos a nivel nacional. En este segmento, existe un dfcit de infraestructura en
el pas, como lo muestra el grfco 5. Si bien existen varios operadores, las redes de fbra
ptica terrestres existentes en el pas se concentran en la costa. De hecho, doce regiones del
Per carecen de un punto de acceso a una red de transmisin de fbra ptica y, en muchos
casos en que la fbra llega a una regin, se trata nicamente de la capital de la misma.
Las redes de transmisin inalmbricas no poseen la misma capacidad que las redes
de fbra y, en muchos casos, estn desactualizadas y proveen poca capacidad.

Redes de acceso
Las redes de acceso, tambin llamadas de ltima milla, unen las redes de transporte con
los usuarios fnales. En algunos pases, la demanda por conectividad entre las principa-
les ciudades ha generado la coexistencia de varias redes de transporte interurbanas. Sin
embargo, en la mayora de pases en desarrollo, la inversin requerida para llegar a los
consumidores es an muy alta y, usualmente, es privilegio de la empresa incumbente. Por
eso, muchos pases han regulado el acceso a las redes de ltima milla a fn de promover
la competencia a nivel de servicios fnales. Este es el caso en el Per, donde existe un
marco regulatorio para que empresas que no cuenten con redes de acceso propias puedan
proveer el servicio minorista a travs de la red de acceso de la empresa incumbente. Cabe
mencionar que a pesar de este marco regulatorio y de la existencia de otras redes (por
ejemplo, las de TV por cable), el mercado es an muy concentrado, con una empresa que
centraliza el 95% de los usuarios de banda ancha en el pas.
Por otro lado, muchas poblaciones en el pas no cuentan con ninguna red de acceso
fsica. De hecho, solo el 20% de centros poblados con ms de 100 habitantes cuenta con
acceso a servicios de banda ancha (aunque concentran al 72% de la poblacin). A fn
de aumentar la disponibilidad de redes y aprovechar al mximo la inversin pblica, el
gobierno del Per est en proceso de publicar normas importantes para impulsar la com-
particin de infraestructura y la co-inversin entre sectores.
Una alternativa complementaria que viene siendo explorada en otros pases es la
de usar segmentos del espectro radioelctrico para fomentar el surgimiento de redes de
acceso local inalmbricas, las cuales requieren una menor inversin y podran aumentar
la competencia en algunas zonas.
2

Finalmente, hay que mencionar que una limitante importante en el despliegue de
redes en el Per es la falta de energa elctrica. Se estima que el 45% de centros pobla-
dos con poblacin mayor a 100 habitantes no cuenta con energa elctrica, reuniendo a
aproximadamente 15% de la poblacin del pas. El cuadro 1 muestra la brecha de acceso
en banda ancha por centros poblados.
2
Aproximadamente el 13% de usuarios de banda ancha utiliza tecnologa inalmbrica de tercera generacin
(an no existen ofertas comerciales en WiMax).
Grfco 5
Tendido de fbra ptica a nivel nacional

Fuente: MTC (2010).

LEYENDA
Distancia
Km
15
Oficina de Estadstica
Fecha: Mayo 2009 Oficina General de Planeamiento y Presupuesto - MTC
Elaborado por:
Aeropuertos
H
H
S
I
Nacional
nternacional
Aerodromo
Helipuerto
Escala 1:1'000,000
Fuent e: Clasif icador de Rutas (D. S. 044-2008 - MTC)
Zona Urbana
Lagos y
Lagunas
Ros Principales
Lmites

Departamental
nternacional
Centros PobIados
5
v
Capital Departamental
Capital Provincial
Capital Distrital
Centro Poblado
Puente
Ponton
Puerto
Mina
Accidente geogrfico
Ferrocarril
Superficie de Rodadura
Asfaltado
Sin Asfaltar
En Proyecto
Autopista
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
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/
/
E C U A D O R E C U A D O R
C O L O M B A C O L O M B A
B R A S L B R A S L
B
O
L
A
B
O
L
A
C H L E C H L E
O C E A N O
PA C F C O
O C E A N O
PA C F C O
PIURA
TUMBES
CHACHAPOYAS
ICA
LIMA
PUNO
CUSCO
TACNA
HUARAZ
IQUITOS
ABANCAY
HUANUCO
AYACUCHO
AREQUIPA
TRUJILLO
MOQUEGUA
HUANCAYO
PUCALLPA
CAJAMARCA
MOYOBAMBA
HUANCAVELICA
CERRO DE PASCO
PUERTO MALDONADO
/
OC E A N O
PA C F C O
OC E A N O
PA C F C O
L M A L M A
LIMA
q
0 100 200 300 400 50
Kilometros
LEYENDA
Oficina de Estadstica /mschl
Fecha: Marzo 2010
Oficina General de Planeamiento y Presupuesto - MTC
Elaborado por:
nternacional
Lmites
Departamental
Centros PobIados
Capital Departamental
AMERCA MOVL
AMERCATEL
GLOBAL
NTERNEXA
OPTCAL
TELEFONCA DEL PERU
LNEAS DE
TRANSMSON:
NODOS
DSTRTOS
TELMEX
Cuadro 1
Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a nivel nacional (2009)
Dispon.
de
energa
Rango
poblacin
Disponibilidad de banda ancha
Total
S No
Min. Max. Localidades Poblacin Localidades Poblacin Localidades Poblacin
S
3000 + 384 17 630 347 134 988 597 518 18 618 944
1000 3000 397 627 030 393 658 111 790 1 285 141
500 1000 859 586 295 64 431 352 1 500 1 017 647
300 500 983 383 140 1 311 493 746 2 294 876 886
200 300 723 179 709 2 064 501 719 2 787 681 428
100 200 662 99 409 4 738 682 252 5 400 781 661
0 100 1 452 45 401 18 410 521 256 19 862 566 657
No
3000 + 3 20 437 7 27 022 10 47 459
1000 3000 13 18 294 60 85 522 73 103 816
500 1000 93 59 004 391 254 898 484 313 902
300 500 214 82 385 1 227 460 779 1 441 543 164
200 300 193 48 280 2 229 538 361 2 422 586 641
100 200 222 33 189 6 174 876 982 6 396 910 171
0 100 368 12 578 53 665 1 009 213 54 033 1 021 791
Total 6 566 19 825 498 91 444 7 529 810 98 010 27 355 308
Fuente: FITEL, MTC. Elaboracin: Apoyo Consultora (2010).
Equipos terminales de acceso
Si bien en el caso del Per buena parte de las limitaciones de acceso a equipos termina-
les han sido superadas gracias el fenmeno de las cabinas pblicas, se espera que, en la
medida en que las aplicaciones de banda ancha aumenten y el uso de estas aplicaciones se
intensifque, los usuarios requieran de un equipo propio.
Por otro lado, la tendencia global se dirige hacia la transicin a equipos pequeos y
mviles. Se espera que para el ao 2012 se vendan ms de los llamados smartphones
que computadoras a nivel mundial, y se estima que buena parte de los usuarios de Internet
accedan a travs de equipos distintos a una computadora.
En el Per, la penetracin de computadoras personales (PC) es relativamente baja
y su costo an es alto. Sin embargo, se espera que, en la medida en que nuevos equipos
mviles salgan al mercado y los costos de los equipos existentes disminuyan, exista una
oferta atractiva de equipos (no necesariamente computadoras) que faciliten el acceso a los
servicios de banda ancha a nivel nacional.
Demanda
Una manera de aproximarse a la demanda por servicios de banda consiste en el anlisis
del patrn de consumo de los usuarios fnales. Visto as, hay tres etapas en el patrn de
consumo que deben tenerse en cuenta: (i) la etapa de conocimiento y acercamiento; (ii)
la etapa de prueba; y (iii) la etapa de suscripcin o compra del producto (vase el grfco
6). Si se quiere fomentar un mayor consumo, se debe estimular cada una de estas etapas.

Conocimiento y acercamiento
En esta etapa, la principal manera de llegar a los potenciales usuarios fnales es a travs de
entrenamiento y educacin (colegios, sectores especfcos de la sociedad) y de programas
de diseminacin generales sobre la banda ancha y sus ventajas (por ejemplo, a pequeas
y medianas empresas).
En el caso del Per, existen iniciativas aisladas de entrenamiento y diseminacin.
Entre ellas, es importante mencionar las que el Ministerio de Educacin (MINEDU) ha
llevado a cabo para hacer llegar equipos a las escuelas bajo el programa de una computa-
dora por nio, que ha sido complementado por un programa de capacitacin de maestros
y creacin de contenidos educativos. Este tipo de iniciativas, cuando son implementadas
de manera adecuada y ordenada, tiene un gran impacto no solo en los nios que reciben
el entrenamiento, sino tambin en los miembros de sus hogares.
Prueba del servicio
A los segmentos de la poblacin que ya tienen una nocin de lo que es la banda ancha
es necesario ofrecerles la oportunidad de una experiencia de prueba del servicio. En
esta etapa, es importante que el servicio tenga un precio y una calidad razonables (un
consumidor que no tenga mucha experiencia puede frustrarse fcilmente descargando
Grfco 6
Patrn de consumo y opciones de poltica

Fuente: Mulas (2010).
Sensibilizar
Pruebas
Suscripcin
Atendiendo todos los niveles del
Patrn de Consumo
Educar (e. g. escuelas, sectores estratgicos de la
sociedad)
Diseminacin (e. g. empresas)
Precios razonables
Alfabetizacin digital, habilidades en computacin
Uso de Tecnologas de la informacin y comunicacin
Mejorar la propuesta de valor
Aplicaciones locales (e. g., cultura local, necesidades
locales)
aplicaciones interactivas sobre conexiones de banda angosta a precios muy altos), que el
consumidor est familiarizado con las tecnologas de informacin y comunicacin, y que
ya cuente con habilidades para aprovechar al mximo el servicio (alfabetizacin digital).
En el Per, las cabinas pblicas de Internet representan el principal canal de prueba
de las conexiones a banda ancha. Es all donde los usuarios pueden experimentar veloci-
dades superiores a las que podran conseguir con conexiones de Dial-Up, lo que expone
al usuario a una serie de aplicaciones a las que de otra manera no podra acceder. Sin
embargo, la calidad del servicio y las velocidades en las cabinas son heterogneas y no
necesariamente atraen a usuarios que buscan experimentar conexiones de alta velocidad.
Suscripcin al servicio
Finalmente, para que los usuarios potenciales se suscriban al servicio, se debe mejorar la
propuesta de valor del mismo. Para hacer esto, es necesario crear aplicaciones relevantes,
en lenguajes locales, que le den valor al potencial consumidor. En este sentido, es impor-
tante que los gobiernos que desean impulsar la banda ancha en sus pases entiendan las
necesidades de los ciudadanos, de manera que el servicio de banda ancha venga acompa-
ado de aplicaciones y contenidos que sean valiosos para ellos.
Este ejercicio es relativamente fcil en el caso de usuarios en zonas urbanas, que son
el segmento objetivo de la mayora de aplicaciones existentes, pero resulta ms compli-
cado para el caso de zonas rurales. Entender las necesidades del usuario rural peruano es
probablemente el componente ms importante dentro de un programa de promocin de
servicios de banda ancha en zonas rurales.
En esta seccin se han revisado los distintos eslabones en la cadena de produccin
as como el patrn de consumo, a fn de entender la situacin tanto de la oferta como de
la demanda del servicio de banda ancha en el pas. En conclusin, podra decirse que, a
pesar de los importantes avances en el sector, el Per se encuentra rezagado en trminos
del desarrollo del mercado de banda ancha. La siguiente seccin intenta identifcar los
principales retos que deben ser superados.

III. Retos para una mayor adopcin de banda ancha
El Segundo Informe de la Comisin Multisectorial Temporal del MTC (en adelante,
Comisin de Banda Ancha) identifca hasta quince distintos cuellos de botella que
impiden el desarrollo de la banda ancha en el pas. Si bien estos son muy relevantes para
el desarrollo del servicio, en esta seccin hemos optado por agrupar algunos de ellos en
tres grandes retos que, creemos, debe superar el gobierno como parte de una estrategia
de inclusin digital:
Mejorar la infraestructura de transporte a nivel nacional, con nfasis en la sierra y la
selva;
Cubrir la brecha en redes de acceso; y
Generar capacidades y aumentar la propuesta de valor de la banda ancha para el
usuario.
Creemos que superar estos retos generar una oferta ms variada y competitiva
en todo el pas, con una cobertura ms amplia. Los consumidores tendrn un mejor
conocimiento de las oportunidades que conlleva el acceso a banda ancha y demandarn
mejores conexiones a mayores velocidades. A continuacin, describimos brevemente
estos retos.
Es imprescindible contar con una red de transporte en la sierra
Hoy es virtualmente imposible contratar un servicio de banda ancha residencial por ms
de 1Mbps en varias regiones del Per a precios similares a los de Lima. De hecho, solo 12
regiones tienen acceso a infraestructura de fbra ptica. Esto constituye una gran limita-
cin para las empresas (principalmente las pequeas y medianas) y, eventualmente, para
la poblacin en general.
Creemos que la principal causa para que no exista una red de transporte a nivel
nacional es la incertidumbre que sobre la demanda potencial en las localidades no aten-
didas. Esta incertidumbre, junto a los altos costos que una red de este tipo implica en
la geografa peruana, hace poco rentable y/o muy riesgoso el proyecto de inversin en
infraestructura y, por lo tanto, ningn operador est dispuesto a emprenderlo.
Tambin es importante mencionar que una red de este tipo debe ser de acceso
abierto, es decir, que otros operadores deben poder acceder a la red de transporte a fn de
poder ofrecer sus servicios sin tener que incurrir en duplicidad de la infraestructura de
transporte. Si bien de esta manera se evitan posteriores cuellos de botella en trminos de
acceso a dicha red, tambin se reducen los incentivos para los operadores individuales
que podran estar interesados.
Las sinergias que existen entre proyectos de telecomunicaciones y proyectos de
transporte y energa tambin deberan ser exploradas. De hecho, buena parte de las reco-
mendaciones de la Comisin Multisectorial Temporal giran en torno a la posibilidad de
incluir infraestructura de transporte de telecomunicaciones en proyectos de energa y
transporte (fbra area entre torres de transmisin y ductos subterrneos a lo largo de las
carreteras, respectivamente).
En todo caso, cualquier programa de inclusin digital no puede dejar de contemplar
algn mecanismo que genere incentivos sufcientes para que uno o varios operadores, o
una nueva empresa, estn dispuestos a invertir con el Estado en infraestructura de trans-
porte en zonas que a priori no seran de inters comercial.
Redes de acceso
La alta concentracin de usuarios de banda ancha en una empresa podra sugerir que el
esquema de acceso a la red de ltima milla no es el adecuado. Esto, de ser vlido, debera
poder solucionarse en el fuero regulatorio o, como ha sucedido en otros pases (vase el
recuadro 1), tomando medidas ms radicales.
Igual o ms preocupante es la estimacin de que casi el 30% de la poblacin en
centros con ms de 100 habitantes no tiene acceso a servicios de banda ancha, incluyendo
a ms de 1 milln de personas en localidades con ms de 3000 habitantes. En estas
poblaciones, no existe red de acceso o, si existe, no es lo sufcientemente moderna como
para soportar servicios de banda ancha.
En estos casos, en los que no se trata de problemas de acceso a la red sino de
inexistencia de red de acceso, lo ms probable es que se requiera alguna alianza pblico-
privada para fnanciar la infraestructura necesaria, ya que la empresa privada no estara
interesada en participar en este tipo de proyectos.
3
En lo que se refere a las tecnologas,
si bien el Banco Mundial recomienda tener un enfoque de neutralidad tecnolgica, es
muy probable que soluciones de tipo inalmbrico sean las ms apropiadas para este tipo
de situaciones. En este sentido, la disponibilidad de espectro y la fexibilidad de poder
concesionarlo a nivel local a pequeas empresas locales podran tambin ser factores
importantes.
4
Hay que estimular la demanda con programas de inclusin y difusin
Es muy probable que, incluso si se vencieran los retos arriba descritos, la penetracin
de banda ancha no llegue a niveles similares a los de otros pases. Esto se debe a que, a
diferencia del servicio de telefona (fja o mvil), el valor de la conexin de banda ancha
radica en el uso que se le d y en las aplicaciones que se implementen y utilicen, y no
en la conexin per se.
5
Es decir, solo aquellos usuarios que valoren el servicio de banda
ancha lo adquirirn.
La creacin de aplicaciones complementarias y contenido relevante tiene un impacto
importante en la demanda de banda ancha. Son las aplicaciones y los contenidos los que
le dan valor a la banda ancha. Por ejemplo, las aplicaciones de voz IP, correo electrnico
y mensajera inmediata le dieron valor a las conexiones de banda angosta. Ahora, las
videoconferencias, las redes sociales, los intercambios de documentos de gran tamao, las
plataformas de logstica, las compras, el manejo de inventarios, los servicios de gobierno
electrnico, etc., le dan valor al servicio de banda ancha.
Adicionalmente, son importantes los programas de capacitacin y entrenamiento
dirigidos a segmentos de la poblacin que no han sido expuestos al servicio de banda
ancha. Por ejemplo, como parte de los proyectos de banda ancha rural que el FITEL est
implementando, se incluyen algunos mdulos de capacitacin. Estas actividades deberan
ser ampliadas y formar parte de los proyectos.
3
Es importante notar que la inexistencia de redes de acceso con capacidad para banda ancha puede deberse
a la falta de infraestructura de transporte. Entonces, al solucionarse el problema del transporte nacional,
algunas redes de acceso podran aparecer sin necesidad de mayor intervencin por parte del gobierno.
4
En Muente-Kunigami y Navas-Sabater (2010), se discuten varias opciones para redes de acceso, incluido
el uso fexible de espectro radioelctrico.
5
Paradjicamente, una de las aplicaciones ms usadas por usuarios de banda ancha es la de telefona IP.
Recuadro 1
Experiencia internacional
Muchos pases alrededor del mundo vienen apoyando estrategias ambiciosas de banda
ancha. En muchos casos, estas incluyen la creacin de fondos o la fnanciacin directa, por
parte del gobierno, de proyectos de conectividad e iniciativas para estimular la demanda.
En particular, vale la pena mencionar algunos que podran ayudar a resolver los retos plan-
teados aqu:
Redes de transmisin domstica. En Corea, para incentivar la expansin de la red
domstica, el gobierno realiz un contrato de conectividad a largo plazo para todas las
ofcinas gubernamentales a nivel nacional. Las caractersticas del contrato exigieron que la
empresa ganadora tendiera una red de transporte de fbra ptica a nivel nacional, y la exis-
tencia del contrato, a su vez, disminuy la incertidumbre del fujo de caja de esta importante
inversin. Australia, por otro lado, est adoptando un modelo distinto. Un estudio que des-
cribe el proyecto de Red Nacional de Banda Ancha, publicado a inicios de 2010, considera
la construccin de infraestructura de red con inversin pblica, a cargo de una empresa
propiedad del Estado (NBN Co.
6
). Se adopta este enfoque a fn de minimizar prcticas anti-
competitivas. Singapur, por su parte, ha creado una empresa encargada de la infraestruc-
tura pasiva y otra encargada de la infraestructura activa, ambas proveyendo acceso abierto
a competidores.
7
Redes de acceso. En el Reino Unido se reconoci que, a pesar de las regulaciones
de acceso abierto que existen en el pas para el acceso a la llamada ltima milla, an se
reciban quejas de discriminacin no relacionadas con el precio. Entonces, Ofcom, el ente
regulador del sector, acord con British Telecom (BT) la creacin y separacin estructural
de Openreach, una divisin independiente que funcionara con una directiva e incentivos
relacionados estrictamente con el negocio de acceso y no con los servicios fnales. En Italia,
Telecom Italia est evaluando por iniciativa propia la separacin estructural del negocio de
transporte y acceso. Por otro lado, otros pases estn utilizando el potencial de las redes
inalmbricas para evitar la dependencia a las redes de acceso tradicionales. En Guatemala
y Nicaragua, entre otros pases de Amrica Latina, pequeas empresas de servicio fjo ina-
lmbrico ofrecen servicios en zonas rurales sin necesidad de una red de acceso tradicional.
Estmulo de demanda. Corea, como parte de la estrategia para cerrar la brecha digital,
cre programas de entrenamiento dirigidos especfcamente a mujeres amas de casa, a
ciudadanos de la tercera edad y a ciudadanos discapacitados, identifcados como aquellos
segmentos de la sociedad que no estaban expuestos a los servicios de banda ancha en el
trabajo o en el centro de estudios. Este tipo de programas ayud a incrementar el conoci-
miento de los benefcios y el uso potencial de servicios de banda ancha y es mencionado
frecuentemente por las autoridades de Corea como un componente importante dentro de
su estrategia de desarrollo de Internet en el pas. En Uruguay, como parte del Plan Ceibal,
se ha fomentado la creacin de comunidades locales para compartir experiencias entre
padres de familia y profesores, y se ha lanzado el Canal Ceibal, un canal de televisin abierta
donde profesores con ideas innovadoras para potenciar el aprendizaje mediante el uso de
las computadoras pueden compartir su experiencia.
Fuente: Building Broadband: Strategies and Policies for the Developing World. Banco Mundial, 2010.
Elaboracin propia.
6
NBN Co. es una empresa creada por el gobierno de Australia en agosto del 2009 para construir la red
nacional de banda ancha que, en principio, cubrir todo el pas. http://www.nbnco.com.au
7
Se puede encontrar ms informacin sobre los planes correspondientes a los pases incluidos en esta
seccin en:
Australia:http://www.dbcde.gov.au/broadband/national_broadband_network/national_broadband_net-
work_implementation_study
Gran Bretaa:http://issuu.com/directionforward/docs/digitalbritain-fnalreport-jun09
Estados Unidos:http://www.broadband.gov/plan/
IV. Opciones de poltica
En funcin del contexto actual descrito al inicio y de los retos planteados en la seccin
anterior, se proponen cuatro iniciativas para que el Gobierno pueda facilitar la adopcin y
despliegue del servicio de banda ancha a nivel nacional. Vale la pena mencionar que estas
iniciativas coinciden con algunas de las recomendaciones del Informe N3 de la Comisin
de Banda Ancha, con la diferencia de que en este caso se ha tratado de proponer cuatro
iniciativas concretas que tendrn un impacto crtico en el sector. Estas iniciativas podran
formar parte de un programa de inclusin digital, dirigido a cerrar las brechas que se vie-
nen creando a nivel de la oferta y la demanda entre las zonas urbanas y de altos ingresos,
y las zonas rurales y de bajos ingresos. Las iniciativas son:
Proyecto de red troncal nacional;
Financiamiento de redes locales inalmbricas;
Programa de capacitacin y generacin de capacidades; y
Conectividad de entidades del Estado y creacin de aplicaciones de gobierno elec-
trnico.
Proyecto de red troncal nacional
Se propone la preparacin de un solo proyecto, ambicioso en su defnicin, para solucio-
nar el problema de transporte de datos a alta velocidad a nivel nacional. Este proyecto ha
sido propuesto en el Estudio de Planeamiento Estratgico realizado por el FITEL, y es
consecuente con la primera recomendacin de la Comisin de Banda Ancha: Impulsar
la construccin de una red dorsal de fbra ptica a nivel nacional.
La red troncal nacional deber llegar a aquellas zonas del pas que no estn cubier-
tas y proveer acceso a todos los operadores. Existen varios modelos de negocio, pero
creemos que una asociacin pblico-privada a travs del FITEL o del MTC directamente
podra generar los incentivos sufcientes para atraer a operadores existentes o, de conside-
rarse necesario, un nuevo operador que se dedique exclusivamente a la operacin de esta
red de transporte.
Una variante que podra explorarse es la de colaborar con los gobiernos regionales y
generar varios subproyectos. Si bien esto ayudara a co-fnanciar los proyectos y a generar
traccin en la regin, consideramos ms atractiva una sola operacin a nivel nacional,
sujeta a una poltica de acceso abierto.
Financiamiento de redes locales inalmbricas
Simultneamente al tendido de la red troncal nacional, se recomienda el fnanciamiento
de redes locales inalmbricas. La idea es poder cubrir comunidades que no tienen
acceso a servicios de telecomunicaciones con banda ancha inalmbrica. El esquema
para el fnanciamiento de estas redes podra ser similar a los concursos que el FITEL
viene realizando, en los que se subasta el proyecto a la empresa que solicite el mnimo
subsidio. Si la incertidumbre es demasiado alta y el esquema de subasta por subsidio
mnimo no es atractivo, se podra implementar un esquema de ingresos mnimos garan-
tizados.
Es importante mencionar que, para que este esquema funcione adecuadamente, se
debe contar con un marco fexible en materia de espectro. Las redes inalmbricas, si
bien podran funcionar en el espectro no licenciado, no son lo ideal ya que no tendran el
alcance esperado. Sera ptimo contar con una poltica de espectro especialmente dise-
ada para esta situacin en zonas rurales y de baja densidad.
Como parte de la asistencia al FITEL, se realiz un estudio de pre-factibilidad de los
costos de tender la red dorsal de fbra y las redes locales inalmbricas, complementado
con servicio satelital en zonas aisladas del pas. El cuadro 2 presenta los estimados de
estos costos.
Cuadro 2
Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha
Rango de poblacin Fibra ptica Satelital Total
Ms de 300 habitantes US$179,07 MM US$6,29 MM US$185,36 MM
Nota: en el caso de la fbra ptica, se incluye el costo de nodos regionales, puntos de distribucin, fbra ptica y
central hub. En el caso del servicio satelital, se incluye el costo del central hub. Se consideran accesos con veloci-
dades entre 512kbps y 1Mbps.
Fuente: Apoyo Consultora (2010).
El costo total no implica la inversin del Estado, ya que es probable que este, en un
esquema como el planteado, comparta el riesgo con un agente privado y, por lo tanto,
tenga que invertir menos. Ms an, se espera que el FITEL cuente con un saldo disponible
de ms de US$400 millones para el ao 2015.
Programa de capacitacin y generacin de capacidades
Este programa debe estar dirigido a varios segmentos de la poblacin, priorizando: (i)
a aquellos que podran aumentar su productividad a travs del acceso a banda ancha; y
(ii) a aquellos que, de otra manera, no estaran expuestos a los benefcios de contar con
conexiones de banda ancha.
Se recomienda, por ejemplo, realizar un programa para pequeas y medianas empre-
sas, en el cual se les informe sobre los benefcios y se les entrene en aplicaciones relevan-
tes para sus actividades (por ejemplo, comercio electrnico, contacto con proveedores,
mercados externos, etc.) El Ministerio de la Produccin (PRODUCE) tiene programas
de capacitacin para pequeas y medianas empresas, y podra realizarse un programa en
conjunto para aumentar el inters de los micro y pequeos empresarios.
Adicionalmente, por ejemplo, se podra capacitar a pequeos agricultores y pes-
cadores artesanales del rea rural con aplicaciones relevantes y fuentes de informacin
valiosas para ellos mediante programas de entrenamiento para pobladores rurales, en
coordinacin con el Ministerio de Agricultura o el Viceministerio de Pesquera. En gene-
ral, se trata de iniciativas que ayuden a que los segmentos de la poblacin que no estn
expuestos a los servicios de banda ancha se apropien de este servicio.
Conectividad de entidades del Estado y creacin de aplicaciones de
gobierno electrnico
Por ltimo, se recomienda la implementacin de un programa de conectividad de entidades
del Estado a nivel nacional, con el fn de convertir al gobierno en un cliente ancla en zonas
rurales y de bajos ingresos. Con ello, a la vez, se aprovechara la conectividad de banda
ancha para mejorar la gestin de las entidades del gobierno. De esta manera, al mismo
tiempo que se modernizan las entidades del Estado, se disminuye el riesgo operacional del
operador de la red dorsal, al contar con un importante cliente de largo plazo.
8
Este doble
benefcio solo se podr aprovechar mediante un programa coordinado multisectorial.
En lo que concierne a las aplicaciones, se trata de colaborar para que, una vez que se
cuente con la conectividad, se tengan aplicaciones tiles para los funcionarios pblicos
y el pblico en general. Algunos ejemplos de aplicaciones que pueden implementarse
cuando se cuente con la conectividad de banda ancha son proyectos de telemedicina que
conecten postas mdicas que permitan tener videoconferencia de alta resolucin o rea-
lizar programas de capacitacin a distancia a funcionarios pblicos sin la necesidad de
incurrir en gastos de transporte.
En general, los esfuerzos que viene realizando el gobierno del Per se encuentran en
la direccin correcta. Las recomendaciones incluidas en el Informe N3 de la Comisin de
Banda Ancha coinciden con muchas de las iniciativas aqu recomendadas. Las recomen-
daciones del estudio de Planeamiento Estratgico del FITEL, por otro lado, estn siendo
implementadas por instruccin del MTC.
Por otro lado, se corre el riesgo de incrementar la desigualdad en el acceso a servi-
cios de banda ancha a nivel nacional. Esta nota propone la creacin de un programa de
inclusin digital que represente la poltica del gobierno del Per en materia de acceso a
banda ancha y que tenga en el FITEL al brazo ejecutor de dicha poltica.

V. Conclusiones
El desarrollo del sector de telecomunicaciones en el Per ha sido, en su mayor parte, un
xito a nivel regional. Sin embargo, la reaccin del gobierno ante los cambios impuestos
por nuevas tecnologas ha sido algo conservadora, impidiendo a la poblacin aprovechar
al mximo las oportunidades que la convergencia de redes y la banda ancha han creado
a nivel mundial.
A diferencia de otros pases, el Per an no cuenta con un programa integral que
solucione los problemas que existen tanto en la oferta como en la demanda de banda
8
Este esquema, utilizado en Corea para promover la instalacin de la red de fbra ptica a nivel nacional, es
similar al esquema de ingresos garantizados, pero recibiendo a cambio servicio de conectividad.
ancha. Si bien el Gobierno elabor el Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha
en el Per a mediados del 2010, creemos que se requiere un programa ms ambicioso que
permita el desarrollo sostenible y equitativo del mercado de banda ancha a nivel nacional.
Entre otras, algunas iniciativas que el gobierno podra considerar son:
a. El despliegue, bajo un esquema pblico-privado, de una red de transporte de alta
velocidad a nivel nacional, con nfasis en las regiones de la sierra y la selva que no
cuentan con infraestructura adecuada;
b. El impulso de proyectos locales a travs del Fondo de Inversin en Telecomunicacio-
nes para aumentar la disponibilidad de redes de acceso local a nivel nacional;
c. La creacin de programas de capacitacin y generacin de capacidades en las peque-
as y medianas empresas del pas, para aprovechar al mximo las nuevas tecnologas;
y
d. La agregacin de demanda por parte del gobierno para conectar todas las entidades
del mismo, complementada con la creacin de aplicaciones que mejoren la gestin
gubernamental a todo nivel.
El mayor riesgo de no implementar un programa con estas caractersticas es el
aumento de la llamada brecha de acceso a banda ancha, no solo entre el Per y el resto de
pases de la regin, sino tambin entre regiones dentro del pas. El aumento de esta brecha
interna podra signifcar, a su vez, una desigualdad de acceso a las oportunidades.

VI. Bibliografa
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Nota 27. El desarrollo hidroelctrico 507
27. El desarrollo hidroelctrico
Susan V. Bogach y Enrique O. Crousillat
Resumen
En base a una evaluacin integral del potencial de la hidroelectricidad en el Per, as
como de las barreras para su desarrollo, esta nota propone recomendaciones para una
estrategia hidroelctrica orientada a atraer la inversin efciente y a proteger el medio
ambiente y el bienestar social de las poblaciones afectadas. Estas recomendaciones inclu-
yen una planifcacin que integre mejor las estrategias para la generacin elctrica y el
gas, precios que refejen los costos y promuevan una mayor efciencia en las decisiones
de inversin y en el consumo de electricidad, el fortalecimiento de la evaluacin social
y ambiental de proyectos, y opciones para un sistema de subastas y concesiones ms ef-
ciente y competitivo. Este planteamiento implica la necesidad de revisar las funciones del
gobierno como formulador de polticas, regulador, intermediario fnanciero y promotor
de asociaciones pblico-privadas.
I. Introduccin
Histricamente, las centrales hidroelctricas han sido la principal fuente de electricidad del
Per, y han abastecido en ms de un 80% los requerimientos del pas. A partir del desarrollo
del gas natural a comienzos de la dcada de 1990, la atencin del gobierno se volc a otor-
gar incentivos en el uso del gas natural para la generacin de electricidad. El resultado de
esta accin fue una virtual suspensin en el desarrollo de centrales hidroelctricas debido
al precio muy bajo del gas natural (inferior al costo econmico). Teniendo en cuenta el
buen desempeo histrico de la hidroelectricidad en el Per, el rpido crecimiento de los
mercados del gas, los riesgos causados por una excesiva dependencia de la generacin
elctrica a gas y una mayor atencin a los impactos sobre el cambio climtico, el gobierno
ha comenzado a dar un renovado nfasis a la generacin hidroelctrica. Este documento
se basa en un estudio desarrollado por el Banco Mundial a fn de asistir al gobierno en la
evaluacin del rol potencial de las centrales hidroelctricas en el sector y en las medidas
que se podran adoptar para fomentar su desarrollo sostenible.
El Banco Mundial tambin ha realizado otros dos estudios paralelos: (a) Per: opor-
tunidades y retos para el desarrollo hidroelctrico a pequea escala; y (b) Assessment of
the Impacts of Climate Change on Mountain Hydrology: Development of a Methodology
through a Case Study in Peru. Se espera que los tres estudios en conjunto constituyan una
valiosa contribucin al dilogo sobre el desarrollo sostenible de energa en el Per.
II. Contexto
Si bien la desaceleracin temporal causada por la crisis fnanciera y la incorporacin de
nuevas centrales trmicas e hidroelctricas han aliviado el problema del suministro elc-
trico, en el Per este sector an enfrenta el serio desafo de satisfacer el rpido crecimiento
de la demanda. Si no hubiera nuevas fuentes de gas para la generacin elctrica, esta
llegara a su nivel mximo entre los aos 2012 y 2014. En consecuencia, parte importante
de la nueva generacin de electricidad deber provenir de otras fuentes, principalmente
de centrales hidroelctricas, y ser indispensable movilizar los recursos necesarios para
dicha expansin.
La hidroelectricidad tiene el potencial de ofrecer un suministro elctrico efciente
y consistente con los objetivos nacionales de seguridad energtica y cambio climtico.
Dadas las diferencias en su impacto social y ambiental, tiene sentido econmico desarrollar
centrales pequeas y medianas de bajo impacto. Las centrales de gran escala requieren una
evaluacin y ejecucin ms rigurosas. La contribucin potencial de la generacin elctrica
es considerable:
Existen proyectos hidroelctricos en las cuencas occidentales (ms de 1000 MW) con
concesiones defnitivas, tcnicamente slidos, cuya construccin podra comenzar en
el corto plazo y que, de ser as, entraran en servicio a mediados de la presente dcada.
Un conjunto de proyectos hidroelctricos con concesiones temporales (que suman
ms de 9000 MW adicionales) podra contribuir a satisfacer la demanda de electri-
cidad a partir del ao 2015. En particular, el potencial de las cuencas del oriente del
Per excede los requerimientos de energa del pas y ofrece una oportunidad para
la exportacin. No obstante, el conocimiento acerca de dichos proyectos es bastante
limitado y se prev que su impacto social y ambiental ser mayor y ms complejo.
La opcin hidroelctrica es una alternativa econmicamente viable para la expan-
sin del sector elctrico del Per, cuando el gas es valuado a su costo econmico.
1

Comparado con la generacin elctrica a gas, el costo econmico de la generacin
hidroelctrica es US$1 centavo/kWh ms barato. Esto implicara un ahorro del orden
de US$50 millones por ao para los primeros 1000 MW hidroelctricos.
Mientras una evaluacin preliminar del impacto de la recesin de los glaciares sugiere
que este sera limitado, el impacto del cambio climtico en el desarrollo hidroelctrico es
incierto. Existe un nmero reducido de proyectos que se alimentan considerablemente de
los glaciares y, en esos casos, pueden adoptarse medidas de adaptacin. La comunidad
cientfca an no tiene un entendimiento cabal del problema principal: el impacto sobre
los patrones de precipitacin pluvial. El estudio realizado en paralelo, Assessment of the
Impacts of Climate Change on Mountain Hydrology: Development of a Methodology
1
Para un costo econmico del gas de US$4,4/mmBTU en la planta, que corresponde a un precio del petr-
leo crudo de US$75 por barril.
through a Case Study in Peru, contribuye al desarrollo de una metodologa para estimar
dicho impacto. La informacin actual, si bien limitada, sugiere que el desarrollo futuro de
centrales hidroelctricas en el Per deber considerar: (a) la necesidad de un monitoreo
continuo del progreso alcanzado en este campo; y muy probablemente (b) la necesidad
de un incremento gradual de la capacidad de almacenamiento en las cuencas altas para
compensar la prdida de los glaciares, la mayor frecuencia de los fenmenos climticos
producidos por El Nio y, posiblemente, una hidrologa ms seca en el sur del pas.
III. Desafos para el desarrollo de proyectos hidroelctricos
Existen barreras que difcultan el desarrollo satisfactorio de las centrales hidroelctricas y
que evidencian vacos en la actual estrategia energtica del pas.
El precio del gas natural de Camisea para la generacin de electricidad, uno de los
ms bajos de la regin, introduce una distorsin econmica que constituye una barrera
para la generacin hidroelctrica y otras tecnologas de energa renovable. Este precio
tambin es un desincentivo para el uso efciente del gas natural en la generacin de energa
trmica. Por ende, no es rentable instalar unidades de ciclo combinado. Se entiende que la
poltica del gobierno es mantener este precio interno por lo menos durante el perodo de
5 aos estipulado en los contratos renegociados con los productores de gas. En lugar de
ajustar el precio del gas con miras a crear condiciones equitativas para las otras tecnologas,
el gobierno se ha embarcado en una poltica de incentivos para las energas renovables
(primas, subastas exclusivas, incentivos impositivos) con el propsito de contrapesar el
efecto de la distorsin del precio del gas. Estas medidas implican el alejamiento de una
poltica efciente de precios y crean dudas sobre su efcacia y sostenibilidad.
No obstante, el actual bajo precio del gas no es sostenible y, muy probablemente,
ser necesario aumentarlo en el mediano plazo. La incertidumbre asociada a los futuros
precios del gas ha sido el motivo de la respuesta pobre de los proyectos hidroelctricos en
la reciente subasta de energa. Con la futura ampliacin de los proyectos de generacin a
gas, restringida por los lmites de capacidad del gasoducto y los yacimientos de Camisea,
las nuevas centrales a gas tendrn que enfrentar mayores costos de produccin de nuevos
yacimientos, los costos econmicos de la capacidad adicional del gasoducto y, en el caso
en que las centrales se ubiquen en los propios yacimientos, los costos adicionales de
transmisin.
Es probable que el fnanciamiento de proyectos intensivos en capital que tambin
requieren fnanciamiento de largo plazo, como las centrales hidroelctricas sea especial-
mente difcil en el futuro cercano por la confusin que an reina en los mercados fnancieros
globales. Es poco factible que se alcance una situacin normal para el fnanciamiento de
nuevos proyectos mientras los principales bancos no hayan resuelto sus problemas de acti-
vos txicos y la economa global no reanude su crecimiento econmico, algo que quizs
no suceda hasta el ao 2011, si no ms tarde.
El difcil acceso al fnanciamiento de largo plazo eleva considerablemente los
costos de los proyectos intensivos en capital y de largo plazo, como es el caso de las
centrales hidroelctricas. Los precios de la energa son muy sensibles a la estructura de
fnanciamiento: para un proyecto tpico, la variacin de precios entre un fnanciamiento
comercial (respaldado por el balance general) y un fnanciamiento con la participacin
de una institucin fnanciera internacional (IFI), es del orden de los 5,52 y 4,11 centavos
de US$ por kWh, respectivamente. Debido a sus prstamos a ms largo plazo, los bancos
de desarrollo nacional o las IFI pueden desempear un papel clave en la reduccin de
los costos, aun cuando estos sean combinados con prstamos comerciales de plazos ms
cortos.
El sistema regulador se encuentra en un perodo de transicin hasta que todas las
nuevas reglamentaciones de la Ley 28832, Ley para Asegurar el Desarrollo Efciente de
la Generacin Elctrica, se hayan implementado y probado. Si bien las reglamentaciones
y procedimientos de las subastas de suministro de largo plazo ya han sido aprobados, solo
se han llevado a cabo dos subastas, una para centrales hidroelctricas y otra para energas
renovables. La subasta hidroelctrica no satisfzo las expectativas y se logr solamente
un contrato por 100 MW (de los 500 MW subastados). La incertidumbre sobre los futuros
precios del gas y su impacto en el mercado elctrico parece haber sido uno de los factores
determinantes que impidieron el xito de la subasta hidroelctrica. La subasta para energa
renovable result en 26 contratos por 411 MW. Por otro lado, las subastas de corto plazo
tampoco tuvieron xito en movilizar el suministro de electricidad esperado. La principal
razn parece haber sido la falta de incentivos de precios adecuados (los precios tope fueron
establecidos a niveles cercanos a la tarifa regulada).
El proceso para la obtencin de concesiones y permisos, con poca transparencia y
sujeto a frecuentes cambios producidos por las reformas legales, es considerado por los
desarrolladores de proyectos como impredecible y excesivamente largo. La naturaleza
compleja de los proyectos hidroelctricos implica la participacin de un elevado nmero
de actores en el proceso del otorgamiento de concesiones y permisos para los proyectos.
Las partes interesadas perciben que la poca transparencia del proceso y los frecuentes
cambios asociados a las reformas legales hacen que el mismo sea largo e impredecible. En
particular, el marco legal que regula los derechos de agua y derechos de paso se encuentra
en un perodo de transicin tras la aprobacin de la nueva Ley de Recursos Hdricos. Asi-
mismo, la adjudicacin relativamente temprana de las concesiones defnitivas que otorgan
derechos de exclusividad est demostrando ser una medida inefciente que obstaculiza
frecuentemente el desarrollo de un sitio atractivo (cuando es propiedad de un desarrollador
dbil o no se considera apropiadamente el desarrollo ptimo de una cuenca) y reduce la
competencia.
La debilidad del marco para las evaluaciones ambientales y sociales atenta contra
el desarrollo sostenible de proyectos hidroelctricos, especialmente en las cuencas del
oriente del pas, donde las poblaciones indgenas son ms vulnerables. El incremento
exponencial de los confictos sociales asociados a proyectos de infraestructura es una
evidencia de la gravedad de este problema. Si bien las evaluaciones ambientales para
los proyectos de energa se realizan desde mediados de la dcada de 1990, an existe
una serie de problemas por resolver, junto con el inherente conficto de inters asociado
a las funciones del Ministerio de Energa y Minas (MEM) como promotor y regulador
de proyectos. Los problemas clave en el rea hidroelctrica comprenden: (i) la calidad
de los estudios ambientales; (ii) los procesos de consultas dbiles, especialmente con la
poblacin indgena y otros grupos locales; y (iii) la ausencia de un marco apropiado para
tratar asuntos sociales, incluyendo la falta de un sistema efectivo para compartir bene-
fcios que acepte y reconozca adecuadamente los derechos de las comunidades locales
directamente afectadas.
IV. Opciones de poltica para apoyar el desarrollo
hidroelctrico
Para vencer las barreras existentes, ser recomendable un nuevo enfoque de las polticas
del sector energtico, incluyendo la revisin de la funcin del Estado como formulador
de polticas, regulador y promotor. El gobierno ha declarado su apoyo al desarrollo de
las energas renovables en particular, hidroelctrica y elica a fn de cumplir con su
objetivo de asegurar un suministro de electricidad adecuado, consistente con los objetivos
de seguridad energtica y la proteccin ambiental. Dicha estrategia tiene el potencial
de lograr un importante aporte para enfrentar el rpido crecimiento de la demanda de
electricidad, mediante la provisin de una fuente competitiva y confable. Sin embargo,
las barreras descritas arriba evidencian la existencia de brechas en la coherencia de la
estrategia.
Una funcin ms decisiva del Estado
Una leccin clave, resultante de la reforma del sector elctrico en Amrica Latina, es que
la ampliacin de la generacin elctrica puramente dirigida por el mercado no resuelve
el importante problema de la seguridad energtica. La mayora de las reformas del sector
energtico llevadas a cabo en la regin, incluido el Per, no ha considerado en forma
explcita el tema de la seguridad energtica, suponiendo que las seales de los precios del
mercado competitivo proporcionaran los incentivos necesarios para asegurar un nivel
adecuado de seguridad. No obstante, la experiencia ha demostrado que esto no ha sido
sufciente y que es necesario algn tipo de intervencin del gobierno.
El Estado tiene que desempear un rol ms activo para garantizar un nivel adecuado
de seguridad del suministro de electricidad. La asignacin apropiada de los roles entre el
gobierno y el sector privado, y la comprensin del grado de complementariedad entre la
planifcacin del gobierno y las operaciones comerciales del sector privado son factores
clave para avanzar hacia el desarrollo sostenible de cualquier sector de infraestructura. Si la
planifcacin del sector elctrico, la seguridad del suministro de electricidad y el adecuado
funcionamiento de un mercado imperfecto de energa van a ser siempre responsabilidad
de las autoridades nacionales, entonces el marco legal y regulador para ese sector debera
refejar explcitamente esta importante funcin. Este no es el caso en el marco legal del
sector elctrico peruano.
Teniendo en cuenta las debilidades del actual sistema y los desafos del entorno
externo, la funcin del gobierno podra ser fortalecida en las siguientes reas: (a) planif-
cacin del sector e informacin bsica; (b) poltica de precios; (c) concesiones y permisos
para los proyectos; y (d) fnanciamiento de proyectos.
Planifcacin del sector e informacin bsica
El fortalecimiento de la planifcacin central, mediante una mejor integracin de la
generacin de energa elctrica y la planifcacin de la transmisin, y la planifcacin
estratgica del gas natural sern claves para mejorar el desarrollo hidroelctrico y
alcanzar una matriz energtica sostenible. La planifcacin provee informacin valiosa
para el diseo estratgico de las subastas de energa, especialmente en los casos en
que la promocin de los proyectos hidroelctricos es deseable. En particular, es til
para evaluar descuentos y/o primas, as como la energa que se demandar en cada
una de las subastas y los perodos de anticipacin. La planifcacin del sector tambin
puede proveer una base para defnir una estrategia slida para acuerdos bilaterales y de
integracin regional, evaluar la reparticin ptima de energa desde la perspectiva del
pas y defnir una matriz energtica slida en trminos econmicos y ambientales. Un
esfuerzo por fortalecer la planifcacin energtica debe adaptarse a las necesidades del
pas, identifcar claramente las responsabilidades institucionales y asignar los recursos
apropiados.
Dos elementos importantes, tanto para la planifcacin del sector elctrico como para la
preparacin de proyectos, son el fortalecimiento del sistema hidromtrico y la actualizacin
de los inventarios de proyectos. El diseo y la evaluacin econmica slida de un proyecto
descansan enormemente en la cantidad y calidad de la informacin bsica disponible, y
particularmente en los datos hidrolgicos. Para dicho fn, es necesario contar con registros
histricos de los fujos hidromtricos en el sitio de emplazamiento del proyecto, de por lo
menos 5 aos (idealmente 10) complementados con datos hidromtricos de las cuencas
adyacentes e informacin meteorolgica de la regin involucrada.
Tambin se puede considerar la funcin del gobierno en la preparacin de proyectos,
es decir, realizar estudios de factibilidad. La disponibilidad de buena y mayor informacin
es til para fortalecer la planifcacin y optimizacin del desarrollo hidroelctrico a nivel
de las cuencas. No obstante, la decisin de ejecutar en forma directa una actividad que
demanda tantos recursos debe ser tomada nicamente despus de haber completado una
rigurosa evaluacin de las condiciones del mercado, pues parecera que, en gran medida,
el sector privado tiene el inters, la capacidad y los recursos para asumir este riesgo de
preinversin.
Dado que hay una gran incertidumbre sobre el impacto del cambio climtico, el
gobierno debe monitorear de cerca este proceso, en particular los patrones de precipitaciones
regionales, a fn de incorporar este conocimiento en el diseo de centrales hidroelctricas
y en la formulacin de una estrategia de suministro de energa para el pas.
Poltica de precios
La promocin de la efciencia en el consumo de energa y las opciones de inversin
dependen en gran medida de una poltica de precios que refeje los costos econmicos.
Los precios bajos del gas podran amenazar el desarrollo sostenible del sector energtico
y motivar un conjunto de medidas compensatorias que podran distorsionar an ms el
sistema de incentivos. Desde la perspectiva de la efciencia y de la proteccin del medio
ambiente, la respuesta ms aconsejable es fjar el precio del gas a su valor econmico, en
lugar de su costo fnanciero. Esto podra dar lugar a la objecin de que un incremento en
el precio del gas es inaceptable desde el punto de vista poltico. No obstante, tal como se
mencion anteriormente, es necesario aceptar que el nivel actual de los precios del gas
para la generacin elctrica no ser sostenible en el futuro y que, por lo tanto, la actual
poltica de precios debera ser revisada. Dicho ajuste de las tarifas de electricidad tendra
un impacto menor en los consumidores de escasos recursos gracias a la aplicacin del
Fondo de Compensacin Social Elctrica (FOSE).
Sera til revisar la metodologa para estimar los pagos por capacidad, as como
las condiciones para dichos pagos, a fn de producir los valores adecuados y establecer
un sistema correcto de incentivos. El sistema actual, basado en datos de turbinas de
ciclo abierto de los ltimos 5 aos, no refeja razonablemente el costo de capital de un
proyecto nuevo.
Subastas de energa
Existen tres alternativas para las subastas de energa de largo plazo: (a) un sistema de
subastas donde compitan todas las tecnologas de generacin de electricidad; (b) subastas
exclusivas para proyectos hidroelctricos; y/o (c) subastas exclusivas para los proyectos
hidroelctricos de gran envergadura. No obstante, es importante recalcar que, al margen de
las recomendaciones presentadas en esta seccin, un sistema de subastas no podr funcionar
efcientemente mientras subsistan distorsiones en los precios del gas y la incertidumbre
que esto conlleva.
Un sistema de subastas donde compiten todas las tecnologas de generacin de elec-
tricidad por contratos de largo plazo es viable. Sin embargo, trae problemas que es difcil
resolver. Este es el sistema vigente bajo la Ley de Electricidad del 2006, si bien en su
diseo no se incluy la incorporacin de los mecanismos de compensacin aprobados
posteriormente. Este tipo de subastas crea algunas difcultades inherentes a la comparacin
objetiva de distintas tecnologas. En caso de adoptarse esta alternativa, se deber tener en
cuenta los siguientes factores:
Fijar un descuento econmicamente efciente para la generacin hidroelctrica, vin-
culado a los costos evitados en una central trmica equivalente, calculados al costo
econmico del gas. Es decir, el descuento debe ser un mecanismo para corregir la
distorsin creada por el precio bajo del gas.
Revisar los perodos de anticipacin para llamar a licitacin. Se requieren perodos
ms largos y consistentes con la naturaleza de los proyectos hidroelctricos y de otras
tecnologas de generacin. Este factor es una barrera importante para las hidroelctri-
cas, pues el perodo actual de 3 aos no es compatible con los perodos de ejecucin
ms prolongados de ese tipo de centrales.
La realizacin de subastas exclusivamente por tecnologa, incluidas las centrales
hidroelctricas, es ms factible ya que supera las difcultades que conlleva comparar obje-
tivamente los costos de tecnologas diferentes. Se recomienda la continuacin de la pol-
tica de subastas separadas para los proyectos hidroelctricos, en las que estos compitan
por la cobertura de una demanda especfca, estableciendo una meta para la ampliacin
hidroelctrica optimizada mediante el ejercicio de la planifcacin central.
Las subastas para proyectos hidroelctricos especfcos de mayor envergadura tienen
el potencial de reducir considerablemente los costos y otorgar mayor transparencia. Estos
dos factores son particularmente importantes en los proyectos que se estn estudiando
con miras a exportar energa a Brasil. Este enfoque ayudara a incorporar incentivos de
efciencia en la preparacin e implementacin de proyectos de envergadura, manteniendo
al mismo tiempo el uso de precios tope compatibles con el costo econmico de las cen-
trales propuestas. Asimismo, un proceso competitivo ayudar a mejorar la imagen de
proyectos que, por su propia naturaleza, son potencialmente confictivos.
Concesiones y permisos para proyectos
Si bien la legislacin actual defne con claridad el proceso de concesiones temporales
y defnitivas para los proyectos hidroelctricos, sera benefcioso adjudicar concesiones
defnitivas en una etapa ms avanzada y revisar la naturaleza ilimitada de dichas conce-
siones. Las siguientes son reas importantes del actual sistema de concesin que merecen
ser revisadas:
La necesidad de otorgar concesiones defnitivas en un nivel ms avanzado de prepa-
racin o, preferiblemente, despus de que se haya llevado a cabo un proceso compe-
titivo para el proyecto (es decir, evitando los derechos de exclusividad que reducen
la competencia y, en consecuencia, un proceso ms efciente); y
Revisar la naturaleza indefnida de las concesiones defnitivas con miras a introducir
una clusula de rescisin o extensin bajo condiciones por acordarse.
Estos dos puntos son de gran importancia cuando se trata de proyectos hidroelctri-
cos de gran envergadura, puesto que incorporar la competencia en un proyecto preparado
por un solo grupo tiene el potencial de producir considerables benefcios econmicos
para el pas.
El permiso ambiental debera ser un prerrequisito para que un proyecto participe en
una subasta. Esto implica una autorizacin ambiental ms temprana previa a la adjudi-
cacin de la concesin defnitiva a fn de reducir la incertidumbre de la fnalizacin del
proyecto despus de la subasta. Tambin debe revisarse el rol de las agencias estatales en
este proceso, ya que frecuentemente implica asuntos de su responsabilidad.
Sera importante establecer un sistema efectivo para compartir los benefcios de los
proyectos hidroelctricos y mitigar los potenciales impactos ambientales y los problemas
sociales. Un mecanismo efectivo para compartir los benefcios asociados al uso del recurso
hdrico es esencial para alinear los intereses de las comunidades afectadas y los desarro-
lladores de proyectos y, por lo tanto, permitir un proceso ms justo y armonioso, asistir
en el desarrollo de las comunidades locales y fortalecer las relaciones entre el Estado, las
comunidades y el proyecto.
Es fundamental mejorar sustancialmente la evaluacin ambiental y social de los pro-
yectos hidroelctricos, garantizando procesos de consulta abiertos y legtimos. Es necesa-
rio considerar las siguientes medidas especfcas: auditoras independientes, presupuestos
adecuados, requerimientos mnimos para los estudios claramente establecidos, adecuada
coordinacin con otros estudios en las mismas cuencas y trabajo con el propsito de lograr
un acuerdo social con las comunidades locales afectadas. Dada la fragilidad de los eco-
sistemas de las cuencas de la Amazona y la vulnerabilidad de los grupos indgenas que
pueden verse afectados, es imperativo asegurar la legitimidad y apertura de los procesos
de consultas.
Financiamiento de proyectos
Analizar la conveniencia de que el gobierno facilite o participe como intermediario fnan-
ciero en la movilizacin de recursos de fnanciamiento de largo plazo y, en casos espec-
fcos, que participe en asociaciones pblico-privadas. Teniendo en cuenta las condiciones
actuales de los mercados fnancieros, es probable que no sea posible un fnanciamiento
normal para los proyectos nuevos. Asimismo, la movilizacin del fnanciamiento de largo
plazo a travs de las IFI puede reducir signifcativamente el costo de ampliacin del sis-
tema de generacin.
Desarrollo de las cuencas amaznicas para exportar energa a Brasil
El desarrollo de proyectos hidroelctricos en las cuencas amaznicas es uno de los princi-
pales desafos del sector energa en el mediano a largo plazo, que justifca una estrategia
responsable sin incurrir en compromisos apresurados. Estos proyectos pueden ofrecer
importantes benefcios econmicos, tanto en la exportacin de energa como atendiendo
las necesidades del mercado interno. No obstante, su desarrollo satisfactorio depender,
en gran medida, de la implementacin de una estrategia que garantice un nivel adecuado
de competencia y que, a su vez, proteja un medio ambiente particularmente frgil y el
bienestar de grupos indgenas y otras poblaciones afectadas.
Una estrategia debe incluir dos objetivos principales e igualmente importantes:
Un desarrollo sostenible basado en la adopcin e implementacin de normas inter-
nacionales para las salvaguardas sociales y ambientales, que garanticen un proceso
de consulta abierto y legtimo; y
Un proceso competitivo destinado a maximizar los benefcios econmicos para el
pas. Este proceso debe incluir subastas para los proyectos antes de la adjudicacin
de concesiones defnitivas. Con tal propsito, se requerir una evaluacin tcnica
objetiva de los proyectos, liderada por organismos del gobierno, a fn de romper la
asimetra de informacin inherente a los proyectos de gran envergadura.
Estos objetivos principales podran ser complementados por un marco legal slido,
que comprenda un acuerdo entre los gobiernos del Per y Brasil, y los contratos de con-
cesin entre el Estado peruano y cada uno de los proyectos. Aspectos importantes en estos
acuerdos son:
Acuerdo entre gobiernos: (a) una declaracin de los objetivos comunes econmi-
cos, sociales y ambientales; (b) compromiso de parte de los dos pases de respetar
las normas internacionales de salvaguardas ambientales y sociales, incluyendo un
proceso de consultas abierto y legtimo con las poblaciones indgenas y otros grupos
afectados, durante la preparacin, implementacin y operacin de los proyectos; (c)
acuerdo sobre los principios para establecer una reparticin equilibrada de energa
entre los dos pases; (d) acuerdo sobre los principios de un proceso de subastas para
adjudicar las concesiones defnitivas; (e) acuerdo de cooperacin tcnica entre los
dos pases para alcanzar un mejor y ms transparente conocimiento de los proyectos
y facilitar la competencia; (f) condiciones bsicas para los acuerdos de compra de
energa (PPA); idealmente, adopcin de un contrato modelo para un acuerdo BOOT,
con una concesin que expire despus de un plazo de 25 aos; (g) principios para las
normas comerciales y operativas; y (h) inventario de proyectos sujeto a una revisin
ambiental y social realizada por la parte peruana.
Contratos de concesin: (a) derechos y obligaciones del pas anftrin y del proyecto;
(b) compromiso de respetar las normas internacionales de salvaguardas ambientales y
sociales, incluyendo las poblaciones indgenas y otros grupos afectados, tal como se
establece en el acuerdo celebrado entre los pases; (c) acuerdo sobre la funcin y las
facultades de los grupos de supervisin por ejemplo, paneles integrados por expertos
internacionales altamente capacitados; (d) presupuesto para encarar el programa
social y ambiental; (e) compromiso del proyecto para enfrentar efectivamente los
impactos no anticipados y para fnanciarlos; y (f) detalles del rgimen impositivo.
V. Conclusiones
La desaceleracin temporal causada por la crisis fnanciera y la incorporacin de nuevas
centrales trmicas e hidroelctricas han aliviado el problema del suministro elctrico en el
Per. Sin embargo, el sector elctrico an enfrenta el serio desafo de satisfacer el rpido
crecimiento de la demanda. En este contexto, la hidroelectricidad tiene el potencial de
ofrecer un suministro elctrico efciente y consistente con los objetivos nacionales de
seguridad energtica y cambio climtico. Dadas las diferencias en su impacto social y
ambiental, tiene sentido econmico desarrollar centrales pequeas y medianas de bajo
impacto. Las centrales de gran escala requieren una evaluacin y ejecucin ms rigurosas.
El desarrollo de la energa hidroelctrica en el Per requiere un nuevo enfoque hacia
las polticas del sector energtico, incluyendo la revisin de la funcin del Estado como
formulador de polticas, regulador y promotor. Teniendo en cuenta las debilidades del
actual sistema y los desafos del entorno externo, la funcin del gobierno podra ser forta-
lecida en las siguientes reas: (a) un proceso de planifcacin del sector que integre mejor
el desarrollo de la generacin elctrica y el gas natural, y fortalezca la evaluacin social
y ambiental de proyectos; (b) una poltica de precios que refeje los costos y promueva
mayor efciencia en las decisiones de inversin y consumo; (c) un proceso ms efciente y
competitivo para las concesiones y permisos para los proyectos; y (d) explorar la necesidad
de que el gobierno facilite o participe en el fnanciamiento de proyectos.
El desarrollo de proyectos hidroelctricos en las cuencas amaznicas es uno de los
principales desafos del sector energtico en el mediano a largo plazo. Estos proyectos
pueden ofrecer importantes benefcios econmicos. No obstante, su desarrollo satisfactorio
descansar, en gran medida, en la implementacin de una estrategia que garantice un nivel
adecuado de competencia y que, a su vez, proteja un medio ambiente particularmente frgil
y el bienestar de grupos indgenas y otras poblaciones afectadas.
Una estrategia para las cuencas amaznicas podra incluir dos objetivos principales
e igualmente importantes:
Un desarrollo sostenible basado en la adopcin e implementacin de normas inter-
nacionales para las salvaguardas sociales y ambientales que garanticen un proceso
de consulta abierto y legtimo; y
Un proceso competitivo destinado a maximizar los benefcios econmicos para el
pas. Este proceso podra incluir subastas para los proyectos antes de la adjudicacin
de concesiones defnitivas.
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Nota 28. Riego 519
28. Riego
Marie-Laure Lajaunie, Fernando Pizarro y Lara Chinarro
Resumen
El riego en el Per es una actividad bsica por su participacin en el producto bruto
interno (PBI) y las exportaciones, la seguridad alimentaria y la generacin de empleo,
en especial en zonas afectadas por la pobreza.
La operacin de las irrigaciones existentes y la ampliacin de las reas bajo riego
enfrentan diversos problemas, como la escasa regulacin de recursos hdricos que
muestran gran variabilidad en el tiempo, la debilidad de las organizaciones de los
usuarios de riego y la falta de mecanismos adecuados para el fnanciamiento de la
rehabilitacin y modernizacin de los sistemas comunes de riego y de la tecnifcacin
del riego parcelario.
En esta nota se caracterizan las irrigaciones del pas y sus limitaciones ms relevantes
y se proponen las siete opciones de poltica de riego siguientes: (1) fortalecimiento de
las organizaciones de regantes en todas las regiones del pas; (2) cofnanciamiento de la
modernizacin y rehabilitacin de los sistemas de riego y drenaje, y tecnifcacin del riego
parcelario; (3) limitacin y racionalizacin de la inversin pblica en los proyectos de
riego; (4) establecimiento del marco normativo-promotor para los proyectos de Asociacin
Pblico-Privada (APP) de riego mediante la modalidad de concesin; (5) recuperacin
de tierras costeras afectadas por problemas de drenaje y salinidad; (6) incremento del
almacenamiento de agua y regulacin de lagunas en la sierra con fnes agrcolas; y (7)
adecuacin de la institucionalidad pblica en materia de riego.
I. Introduccin
En el ao 2003, el gobierno del Per formul la Poltica y Estrategia Nacional de Riego,
con una validez de 10 aos. Los cambios experimentados desde esa fecha, como es el
caso de la frma del Tratado de Libre Comercio, el boom de las agroexportaciones, los
intentos de ejecutar proyectos APP de riego y la cada vez ms evidente necesidad de
adaptacin al cambio climtico, justifcan una actualizacin de la poltica. La presente
nota pretende enfocar el apoyo del Banco Mundial al gobierno en la reformulacin
participativa de algunas de esas polticas y en la defnicin de un plan de accin para
su implementacin.
II. La situacin del riego en el Per
La agricultura de riego ha tenido una importante contribucin en el reciente dinmico
crecimiento econmico del Per, aportando el 13% del PBI y el 10% del total de las
exportaciones. Sin embargo, la importancia de la agricultura de riego es mayor de lo que
indican esos porcentajes, como lo muestra el hecho de que emplea el 30% de la fuerza
laboral del pas y de que es una de las principales actividades en las regiones del Per ms
afectadas por la pobreza.
El riego, con un consumo de agua que representa el 80% del consumo total del pas,
ocupa una superfcie de aproximadamente 1,7 millones de hectreas, de las cuales 1,2
millones se encuentran en la costa, 400 000 hectreas en la sierra y 100 000 hectreas en
la selva. La superfcie efectivamente cultivada anualmente bajo riego es de 1,3 millones
de hectreas, de las cuales el 93% se riega por gravedad (surcos, pozas y melgas). La
aspersin, que ocupa una superfcie de unas 20 000 hectreas, tuvo un fuerte crecimiento
en el ltimo tercio del siglo XX y actualmente se extiende a un ritmo ms lento, ya que la
tecnifcacin del riego parcelario se enfoca ahora preferentemente al riego localizado, que
ha experimentado un crecimiento espectacular en los ltimos aos y que alcanza ya una
superfcie del orden de las 64 000 hectreas dedicadas a cultivos de alto valor, generalmente
para exportacin. Otras 8000 hectreas se riegan por gravedad tecnifcada, un mtodo muy
promisorio en los valles, pero que no acaba de despegar en el pas.
La agricultura de riego adolece, en general, de problemas comunes a toda la agricul-
tura del pas (difcultades de comercializacin y de fnanciamiento, minifundio, bajo nivel
tecnolgico, etc.). Pero tambin existen ciertos problemas especfcos del riego, como son
las limitaciones en la disponibilidad del recurso hdrico y la consiguiente necesidad de
modernizar las redes colectivas de riego y drenaje, la debilidad de las organizaciones de
usuarios, la progresiva salinizacin de los regados costeros y el bajo nivel de tecnifcacin
del riego parcelario.
El riego en la costa tiene lugar en los valles y en las pampas intervalles. Los valles,
donde se encuentran las irrigaciones ms antiguas de la costa, disfrutan de varias condicio-
nes muy favorables para el riego clima, suelos, topografa y accesibilidad. Pero tambin
tienen algunas limitaciones, como la disponibilidad del recurso hdrico, sobre todo en los
valles no regulados, y el fuerte minifundio,
1
consecuencia de la reforma agraria realizada
en la primera mitad de la dcada de 1970 y la posterior parcelacin de las cooperativas de
produccin.
La situacin de las infraestructuras de riego en los valles de la costa es muy variable,
pero, en general, se puede decir que presenta importantes defciencias. Segn el Programa
Subsectorial de Irrigaciones (PSI), apenas el 20% de los canales de derivacin y conduc-
cin estn revestidos, y menos del 1% de los canales de distribucin tiene algn tipo de
revestimiento; solo el 10% de las derivaciones cuenta con una estructura de concreto ms
o menos estable y todas las dems son captaciones rsticas sin la debida proteccin contra
la erosin. La precariedad de las estructuras de distribucin y el poco uso de los escasos
aforadores existentes impiden conocer con certeza los caudales y volmenes de agua que
1
En el conjunto de la costa, las explotaciones de menos de 10 hectreas representan el 92% del total.
(Fuente: INEI, 1994).
Nota 28. Riego 521
se distribuyen a los usuarios de riego, generando confictos entre ellos e insatisfaccin
por el servicio. La situacin de las infraestructuras ha mejorado en los ltimos aos en la
costa como consecuencia del PSI recientemente fnalizado y del fnanciado por el JBIC,
actualmente en ejecucin, as como de favorables polticas econmicas y comerciales. Sin
embargo, an subsisten necesidades importantes en la propia costa, que se materializan
en una baja efciencia global de riego, cuya media nacional es del orden del 35% y en un
deterioro progresivo de las tierras bajas costeras debido al mal drenaje y su secuela de
salinizacin.
En los intervalles costeros, se ha desarrollado una agricultura de riego que utiliza agua
subterrnea o procedente de algunos Proyectos Especiales (ver ms adelante), como es el
caso de Chavimochic. Se trata de una agricultura empresarial destinada a cultivos de alto
valor que en buena parte se exportan directamente o despus de su procesado y que utiliza
tecnologa punta en el riego y en las tcnicas de cultivo. Parte de esta agricultura se ha
asentado en tierras vendidas por el Estado mediante subastas en la que los adquirentes reci-
ban la propiedad de las tierras junto con una dotacin de agua de hasta 10 000 m
3
/ha/ao,
al precio de 0,025 US$/m
3
. Los benefciarios deben pagar el precio de adjudicacin y
adquieren la obligacin contractual de conducir a su costa el agua hasta los lotes y de
implantar el riego parcelario tecnifcado. En la actualidad, se han adjudicado unas 50 000
hectreas de estas tierras.
De los 1,2 millones de hectreas bajo riego en la costa, unas 300 000 tienen problemas
de drenaje y salinidad de intensidad variable, desde la disminucin de los rendimientos
agrcolas hasta el caso extremo de 139 000 hectreas abandonadas o con una actividad
agrcola econmicamente marginal. Las causas son variadas, pero destacan el insufciente
mantenimiento de las redes de drenaje y el manejo del riego sin tener en cuenta su efecto
sobre el drenaje. Las tierras afectadas tienen un gran potencial que se pondra poner
rpidamente en produccin con una inversin por hectrea muy inferior a la de nuevas
irrigaciones. En las ltimas dcadas del siglo pasado, se ejecutaron varios proyectos para
la recuperacin de estas tierras. Inicialmente, estos fueron exitosos, pero los logros no han
sido sostenibles, bsicamente por no haberse instrumentado un mecanismo que asegure el
mantenimiento por los usuarios de las redes de drenaje.
La sierra cuenta con unas 400 000 hectreas bajo riego, un tercio de su superfcie
cultivada. En la mayora de los casos, los sistemas de riego utilizan agua superfcial, son
de extensin reducida, no disponen de obras de regulacin y estn constituidos por una
defciente red de canales de tierra, con bocatomas y otras estructuras rudimentarias, todo
lo cual se traduce en una muy baja efciencia de riego.
III. Gestin del riego
Adems de las debilidades institucionales que se citan ms adelante y de las defcientes
infraestructuras, el riego en la sierra enfrenta algunas limitaciones bien conocidas (topogra-
fa, suelos, clima, minifundio, difcil acceso, bajo nivel tecnolgico, etc.), que se traducen
en una agricultura de bajos rendimientos, enfocada muchas veces a la subsistencia. Por
eso est bastante generalizada la opinin de que la agricultura de la sierra, incluso la de
riego, es inherentemente poco productiva. Sin embargo, en la sierra del Per coexisten,
con las irrigaciones poco desarrolladas descritas, otras que tienen un buen potencial no
solo para la mejora de la seguridad alimentaria nacional, sino tambin para cultivos de
exportacin a otras regiones del pas e, incluso, al extranjero. Frente a las limitaciones
citadas, la sierra tiene tambin algunas ventajas comparativas, como mejores condiciones
sanitarias, rgimen de temperaturas adecuado para cultivos que necesitan perodos de fro,
presin natural para riego tecnifcado y una arraigada tradicin de trabajo comunitario.
IV. Marco institucional
En 1989, despus de un perodo fuertemente intervencionista del Estado en la gestin de los
sistemas de riego, esta fue transferida en la costa a los usuarios, agrupados en 64 Juntas de
Usuarios (JU) de riego. Estas organizaciones tenan grandes limitaciones de tipo organizativo,
tcnico y fnanciero, y su fortalecimiento fue uno de los objetivos del Programa Subsectorial
de Irrigaciones (PSI) desarrollado entre los aos 1998 y 2009. Como consecuencia, la situa-
cin de estas instituciones ha mejorado notablemente. No obstante, subsisten debilidades en
la costa, donde se estima
2
que solo 41 de las 64 JU realizan una gestin de nivel aceptable. Un
elemento que difculta el fortalecimiento de las JU es que, frecuentemente, cuando cambian
sus directivos, lo hacen en su totalidad, de manera que no se asegura la continuidad en la
gestin y obliga a empezar de nuevo la capacitacin de dichos directivos cada vez que hay
elecciones. Otro factor que complica la gestin es la composicin de las tarifas de riego,
cuya estructura es complicada e incluye algunos rubros no relacionados directamente con la
operacin y mantenimiento de los sistemas de riego.
En la sierra, aunque la gestin de las irrigaciones corresponde nominalmente a las 34
JU constituidas, estas organizaciones tienen poca presencia real, y el manejo efectivo de
las irrigaciones se hace en la mayora de los casos por medio de las propias comunidades
campesinas o por comits de regantes, que con frecuencia aplican normas de manejo ances-
trales en lo que se refere al reparto del agua, mantenimiento de los sistemas, solucin de
confictos, etc. En la sierra no se dispone de una estimacin similar a la de la costa sobre
la calidad de la gestin de las organizaciones de regantes, pero s se tiene la evidencia de
que la situacin es ms defciente que en la regin costera.
Como se ha indicado, uno de los problemas de las irrigaciones es la debilidad de las
organizaciones de regantes. Con la creacin en el 2009 de la Autoridad Nacional del Agua
(ANA) y la consiguiente incorporacin a dicha entidad de los antiguos Administradores
Tcnicos de los Distritos de Riego (ATDR), han desaparecido los apoyos que reciban las
organizaciones de usuarios de riego, de manera que actualmente no hay ninguna entidad que
se ocupe del fortalecimiento de dichas organizaciones y del seguimiento de su desempeo.
La difcultad de conseguir fnanciamiento constituye la mayor limitacin que tie-
nen las organizaciones de regantes para realizar la rehabilitacin y modernizacin de los
sistemas comunes de riego. Se trata de obras que necesitan un fnanciamiento a mediano
plazo difcil de conseguir en la banca privada, entre otras razones por la falta de garanta
de dichas asociaciones, que en muchos casos no tienen ni siquiera un local propio.
2
El PSI ha evaluado la capacidad de gestin de las JU segn un modelo multicriterio que se basa en indi-
cadores agrupados en cuatro grupos de capacidades, con un peso de 25% cada una: (i) el nivel de gestin
gerencial o institucional; (ii) la capacidad tecnolgica; (iii) la capacidad operativa o logstica; y (iv) la
capacidad fnanciera.
Nota 28. Riego 523
En el Per, como en muchas partes del mundo, han fracasado las experiencias de adelanto
de fnanciamiento por parte del Estado para ser devuelto en varias anualidades, porque los
agricultores descubren que si no devuelven el dinero al Estado, no pasa nada. En cambio,
hay experiencias exitosas en el Per y otros pases del entorno en las que la ayuda del Estado
consiste en un subsidio que se aprueba antes de realizar la obra y que se entrega cuando esta
ha fnalizado, y en las que los usuarios deben conseguir el resto del fnanciamiento.
El problema del fnanciamiento de las inversiones a nivel parcelario es parecido al
descrito para la rehabilitacin y modernizacin de las redes colectivas de riego y drenaje,
aunque en este caso es ms factible conseguir crditos privados, ya que algunos benefcia-
rios pueden ofrecer como garanta la hipoteca de sus fncas u otros bienes. En cualquier
caso, el crdito existente en el pas no es el adecuado para estas inversiones, que suelen
requerir varios aos de plazo para madurar.
El contexto de las irrigaciones y las propuestas de polticas quedara incompleto
si se dejaran de lado los Proyectos Especiales. Aunque estos no afectan nicamente las
irrigaciones, tienen como uno de sus objetivos principales la ampliacin de la frontera
agrcola bajo riego. A partir de la dcada de 1950, los sucesivos gobiernos del Per han
venido invirtiendo enormes cantidades de dinero en los llamados Proyectos Especiales,
un ambicioso conjunto de proyectos hidrulicos multipropsito para varios valles de la
costa, generalmente con fnes de riego, hidroenerga y, en algunos casos, abastecimiento
domstico. Las principales metas relacionadas con el riego son mejorar 475 000 hectreas
e incorporar otras 389 000. Algunos proyectos incorporan tambin trasvases desde la ver-
tiente amaznica y otros trasvases entre cuencas costeras. Estos proyectos se caracterizan
por su gran magnitud y complejidad y por el hecho de que ninguno de ellos se encuentra
totalmente terminado. Hay proyectos en fase de estudio y otros en construccin y operacin
parcial, con lo que no se han alcanzado los benefcios directos e indirectos esperados a
cambio del gran esfuerzo inversor realizado por el sector pblico. El cuadro 1 informa de
las metas y resultados de estos proyectos en la costa.
Cuadro 1
Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa
Proyecto
Inversin
US$
millones
N de benefciarios Hectreas
Por
invertir
US$
millones
Directos Indirerctos Mejoradas Incorporadas
Por
mejorar
Por
incorporar
Puyango-Tumbes 66,65 25 000 200 000 12 380 2520 6000 26 400 322
Chira-Piura 1198,50 223 320 396 350 57 780 27 900 82 304 36 940 51,8
Tinajones 298,84 155 000 1 050 000 68 000 20 000 25 000 166
Olmos Incluidos en Tinajones 112 000 831,53
Jequetepeque-
Zaa
294,69 65 600 14 700 36 000 6000 15 000 11 000 59,19
Chavimochic 912,38 50 000 500 000 28 236 36 509 50 047 29 566 410,74
Chinecas 161,97 171 85 600 000 20 154 9827 9616 4623 26,94
Tambo-Caracocha 31,69 15 000 120 000 27 060 34 510 551,49
Majes-Siguas 748,29 42 000 152 000 6128 16 069 6931 874,15
Pasto Grande 153,00 1313 130 000 3000 888 6147 183,57
Tacna 172,57 6740 306 000 17 240 2740 1529 8065 187,58
Total 4038,57 767 639 3409 050 276 005 122 453 199 006 266 672 3664,99
Fuente: INADE, noviembre del 2005.
Las causas de los retrasos son variadas: (i) complejidad tcnica, magnitud y elevado
costo total y unitario; (ii) prioridad otorgada a los aspectos de ingeniera en detrimento de
aspectos bsicos para el desarrollo post-ejecucin, como el marco institucional, la organi-
zacin de la administracin hidrulica, la poltica tarifaria, la operacin y mantenimiento,
la adjudicacin de tierras o concesiones hidroelctricas, el apoyo al desarrollo agrcola,
etc.; y (iii) prioridad poltica cambiante segn los diferentes gobiernos, que favorecen a
ciertos valles en detrimento de otros.
Ante esta situacin, el gobierno del Per est iniciando la aplicacin en los Proyectos
Especiales de una novedosa modalidad de ejecucin y manejo de proyectos hidrulicos
multipropsito, los proyectos de APP
3
en riego mediante concesin. Los dos primeros
proyectos APP en el pas son los de Olmos/Tinajones y Majes/Siguas, que se encuentran
en distintas etapas de su licitacin.
V. Opciones de poltica
Fortalecimiento de las Organizaciones de Regantes
4
(OR) en todas las
regiones del pas
Para formular e implementar un programa nacional de fortalecimiento permanente de las
OR adaptado a la diversidad regional, que sera ejecutado por el Ministerio de Agricultura
(MINAG), deben considerarse los siguientes puntos:
Modifcar la normativa sobre asociaciones de regantes, permitiendo la renovacin
parcial de sus directivos para asegurar una mayor continuidad de la gestin.
Simplifcar y perfeccionar las tarifas de riego para que se ocupen exclusivamente de
la gestin interna de los sistemas colectivos de riego (infraestructura menor), es decir,
de su operacin y mantenimiento, y de la recuperacin de inversiones en los mismos.
Establecer un programa permanente y dotarlo de fondos, para el
cofnanciamiento de la modernizacin y rehabilitacin de los sistemas de
riego y drenaje, y de la tecnifcacin del riego parcelario
Esta poltica se ocupara del establecimiento de un sistema de cofnanciamiento por el
Estado y los benefciarios con dos modalidades dirigidas, respectivamente, a las obras de: (i)
rehabilitacin y modernizacin de las redes colectivas de riego y drenaje; y (ii) tecnifcacin
del riego parcelario de agricultores pequeos y medianos. El sistema de fnanciamiento
que se formulara establecera, entre otras cosas, los porcentajes de los subsidios y sus
importes mximos, las condiciones de elegibilidad, el tipo de inversiones elegibles (que,
en el caso de organizaciones de usuarios, podran incluir las adquisiciones de maquinaria
de mantenimiento), as como la participacin del Estado. Se podran establecer modali-
dades de participacin de los benefciarios adaptadas a las distintas realidades regionales.
3
Tambin denominados proyectos PPP (Public-Private Partnership).
4
Juntas de Usuarios, Comisiones de Regantes y Comits de Regantes.
Nota 28. Riego 525
Un rgimen de subsidios pblicos se justifcara como modo de fomentar la inversin
privada en estas obras en razn de la importancia de las mismas para alcanzar los objetivos
de incremento de la produccin agraria y de mejora de la efciencia en el uso del agua.
Adems, muchas de estas obras tendran impactos ambientales positivos al reducir las
fltraciones y usos excesivos de agua, y efectos secundarios benefciosos al permitir la
introduccin de la medicin del agua y la aplicacin de tarifas volumtricas.
Las condiciones de la agricultura peruana aconsejan que se establezcan frmulas realis-
tas de participacin econmica de las OR y de los particulares, acordes con sus capacidades
de pago. Para ello, sera de gran inters analizar lo ocurrido en algunos proyectos que han
trabajado en el Per con un esquema parecido, como el PSI y el proyecto fnanciado por
el JBIC. Asimismo, sera de utilidad analizar programas similares en pases del entorno,
como es el caso de Chile o Mxico, estudiando sus lecciones aprendidas y la posibilidad
de su aplicacin al caso del Per.
Reorientar la inversin pblica en los proyectos de riego
Se propone que la inversin pblica en estos proyectos se rija por los principios de: (i)
subsidiariedad, es decir, que se lleven adelante solo cuando el sector privado no pueda
realizar la inversin; y (ii) fnalizacin de proyectos ya iniciados frente al inicio de nuevos
proyectos. La implementacin de esta poltica podra seguir la siguiente secuencia:
a) Revisar los proyectos existentes, en especial los Proyectos Especiales, y actualizar
su evaluacin.
b) Clasifcar los proyectos en dos grupos: (i) los que se ejecutaran por la modalidad
APP, como se expondr ms adelante; (ii) los que excepcionalmente se realizaran
directamente por el Estado.
c) En el caso de los proyectos que seran realizados por el Estado, formular un programa
para la ejecucin/conclusin de los mismos y la constitucin y fortalecimiento de las
entidades encargadas de su operacin y mantenimiento, que se haran cargo de las
obras a medida que pudieran ir siendo utilizadas.
d) Establecer un sistema de recuperacin de las inversiones pblicas que puede tener
modalidades distintas segn las peculiaridades de cada proyecto (costa, sierra, etc.).
Revisin del marco normativo-promotor para los proyectos de APP
en riego mediante la modalidad de concesin
Los proyectos de APP en riego mediante la modalidad de concesin son una nueva forma
de realizar los proyectos de ampliacin de la frontera agrcola, que tiene importantes
ventajas: (i) disminuye la inversin del Estado al incorporar la inversin privada tanto
en la ejecucin de las obras como en su operacin y mantenimiento; (ii) se aprovecha la
mejor capacidad de gestin caracterstica de la actividad privada y, en especial, acelera
la entrada en produccin de las nuevas tierras de riego; y (iii) se integra ms fcilmente a
los productores en las cadenas productivas.
La poltica propuesta tendra como objetivo revisar el marco normativo-promotor de
los proyectos APP para la ampliacin de la frontera agrcola bajo riego con especial atencin
en: (i) minimizar la participacin fnanciera del Estado; (ii) promover la redistribucin de
la riqueza creada mediante la incorporacin de agricultores pequeos y medianos a las
nuevas irrigaciones y a las cadenas productivas; (iii) asegurar la sostenibilidad tcnica, en
particular la disponibilidad de los recursos hdricos con respeto a los derechos adquiridos y
teniendo en cuenta otros usos posibles; y (iv) mitigar las externalidades negativas sociales,
ambientales y otras.
Antecedentes importantes para este marco seran: (i) la evaluacin de los impactos
positivos y negativos de los grandes proyectos parcialmente ejecutados en el pas, como
es el caso de Chavimochic y otros; (ii) el anlisis de los distintos modelos de APP utili-
zados en otros pases (modelo dual en sus distintas variantes, modelo vertical, modelo
administrativo, etc.), de las lecciones aprendidas y de la posibilidad de su aplicacin al
caso del Per.
Recuperacin de tierras costeras afectadas por problemas de drenaje y
salinidad
La poltica propuesta aprovechara las lecciones aprendidas tanto en el Per como en
algunos pases donde se ha logrado una frmula exitosa para la recuperacin de tierras
con estos problemas, que se apoya en: (a) un enfoque integral que no considere al dre-
naje como una actividad aislada, sino como parte de una actividad nica de manejo de
agua y suelo; (b) diseo, conjuntamente con cada JU afectada, de un parque mnimo
de maquinaria de mantenimiento; (c) establecimiento del sistema de recuperacin de
costos para la operacin y mantenimiento de dicho parque, totalmente a cargo de los
benefciarios; (d) apoyo fnanciero a las juntas para la adquisicin de la maquinaria; (e)
capacitacin de los usuarios en la gestin del sistema colectivo y parcelario de drenaje;
y (g) establecimiento de un sistema de monitoreo de la evolucin del drenaje y la sali-
nidad de las tierras.
La Direccin General de Infraestructura Hidrulica (DGIH) del MINAG est prepa-
rando un proyecto para la mejora del drenaje de 90 000 hectreas en la costa, concretamente
en los distritos de riego de Bajo Piura/Sechura, Chancay-Lambayeque, Moche, Vir, Chao,
Caete, Pisco, Caman y Tambo. El citado Ministerio ha manifestado su inters en el
apoyo del Banco Mundial en estas actividades y, ms especfcamente, en la formulacin
y ejecucin del citado proyecto.
Pequeos embalses en la sierra
A lo largo del siglo pasado, el Per ha realizado notables esfuerzos para mejorar la regula-
cin de los ros, pero las principales medidas se han dirigido a grandes presas destinadas al
riego en la costa, mediante altsimas inversiones que estn teniendo una lenta maduracin
y problemas de prdida de capacidad de almacenamiento por acumulacin de sedimentos
en los vasos. La poltica propuesta se refere a la realizacin de pequeas obras de almace-
namiento en la sierra, generalmente diques en quebradas o recrecido de diques existentes
en lagunas. Estas obras se caracterizan por inversiones reducidas, poco impacto ambiental,
rpido aprovechamiento por las irrigaciones existentes y ausencia de grandes problemas
Nota 28. Riego 527
de sedimentacin. Los benefciarios seran comunidades o pequeos campesinos, aunque
tambin podran participar usuarios situados en los valles inferiores. Las actividades no se
reduciran a la construccin de pequeas presas, sino que incluiran otras infraestructuras
anexas para facilitar su aprovechamiento para riego u otros usos, como el poblacional, y
actividades no estructurales como el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, la
capacitacin, etc.
La DGIH del MINAG est preparando un programa de almacenamiento y regula-
cin de lagunas en la sierra con fnes agrcolas, y el citado Ministerio ha manifestado su
inters en el apoyo del Banco Mundial en estas actividades y, ms especfcamente, en la
formulacin y ejecucin del citado proyecto.
Adecuacin de la institucionalidad pblica en materia de riego
La poltica propuesta tendra por objeto simplifcar la organizacin interna del MINAG y
coordinar su rol con los de los gobiernos regionales y locales en la formulacin e imple-
mentacin de la poltica de riego. Se concretara de acuerdo a los siguientes puntos:
Establecimiento en el MINAG de tres unidades relacionadas con el riego:
1. Una Direccin General como mxima autoridad pblica en materia de riego, con
competencias en formulacin de polticas, normativas, de regulacin y de segui-
miento.
2. Una entidad responsable de la creacin, fortalecimiento y seguimiento permanente
de las asociaciones de regantes.
3. Una nica unidad ejecutora responsable de la formulacin e implementacin de
programas nacionales o regionales, cuando no puedan ejecutarse mediante el
sistema de cofnanciamiento expuesto anteriormente: (i) modernizacin de siste-
mas de riego y drenaje; (ii) tecnifcacin del riego parcelario; (iii) recuperacin
de tierras con problemas de drenaje y salinidad; (iv) pequeas presas y lagunas
para riego; y (v) otros que decida el gobierno. Previamente, habra que analizar la
conveniencia de crear esta unidad nica o mantener unidades ejecutoras diferentes
para cada programa.
Defnicin del papel de los gobiernos regionales y locales en la formulacin e imple-
mentacin de la poltica de riego.
Implantacin de un Sistema de Informacin de Riego (incluso benchmarking), com-
partido entre la DGIH y los regantes.
VI. Conclusin
La formulacin detallada de las polticas propuestas, si fnalmente son aceptadas por el
gobierno del Per, ms la de las que el propio gobierno indique, requiere estudios pro-
fundos sobre las materias implicadas y sobre las soluciones que se han aplicado en otros
pases, preferiblemente del entorno latinoamericano. Estos estudios podran integrar un
estudio sectorial sobre el riego en el Per que podra fnanciar el Banco Mundial y que
debera realizarse conjuntamente por dicho banco y expertos peruanos representativos de
los sectores pblico y privado.
VII. Bibliografa
III Censo Nacional Agropecuario-CENAGRO (1994). INEI
Comisin Tcnica Multisectorial. Ministerios: Presidencia del Consejo de Ministros, Agri-
cultura, Defensa, Economa y Finanzas, Energa y Minas, Vivienda, Construccin
y Saneamiento, Salud, Produccin (2009) abril. Poltica y Estrategia Nacional de
Recursos Hdricos del Per. abril.
Comisin Tcnica Multisectorial: Ministerios de Agricultura, Vivienda, Economa y Finan-
zas, Junta Nacional de Usuarios (2003) abril. Poltica y Estrategia Nacional de Riego
en el Per. Una propuesta de poltica de Estado para los prximos 10 aos.
Direccin General de Infraestructura Hidrulica - DGIH-MINAG (2010) enero. Estudio de
perfl del Programa de Rehabilitacin de Tierras Afectadas por Problemas de Drenaje
y/o Salinidad. Resumen ejecutivo.
Direccin General de Infraestructura Agrcola. DGIH - MINAG (2010) junio. Programa
de Almacenamiento y Regulacin de Lagunas en la Sierra con fnes agrcolas.
Intendencia de recursos Hdricos-MINAG (2007) febrero. Estudio de Preinversin a
nivel de Perfl del Programa Modernizacin de la Gestin de los Recursos Hdricos.
Nota 29. Una visin integral del transporte multimodal 529
Resumen
Durante la ltima dcada, el Per ha experimentado un importante crecimiento econ-
mico junto con un aumento de la demanda de todos los modos de transporte, tanto de
los focalizados en la movilidad interna como de aquellos utilizados para el intercam-
bio comercial. La competitividad de la economa depende de la existencia de medios
de transporte efcientes y optimizados para las necesidades de crecimiento del pas. El
transporte es un sector transversal en la economa, y el acceso a los medios de transporte
constituye tanto para la poblacin urbana como para la rural una de las herramien-
tas ms poderosas para mejorar la equidad y reducir la pobreza. A la vez, el transporte
motorizado es en gran parte responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero,
por lo que es fundamental una optimizacin y racionalizacin del uso de los medios de
transporte para limitar el dao ambiental.
Para hacer frente a estos desafos, el sector necesita apoyarse en tres pilares que
involucran:(i) una mejora en la efciencia del gasto pblico, desde la planifcacin multi-
modal hasta la gestin del sector; (ii) una mejora en la calidad de los servicios y, en par-
ticular, en el mantenimiento de la red vial; y (iii) una mejor complementariedad entre los
capitales pblicos y privados, junto con un marco institucional adecuado para reducir el
costo de capital y asegurar un retorno social y privado. Para tal fn, esta nota provee un
diagnstico del estado del transporte en el Per y presenta una serie de polticas orientadas
a mejorar su rendimiento y su contribucin al desarrollo econmico y social de este pas.
I. Introduccin
1
mico, cuyos dividendos han benefciado a una gran parte de sus habitantes. Con una tasa
anual promedio de 5,6% en el perodo 2005-2009, la economa peruana se ubica entre una
1
Este trabajo est basado en el reporte: Peru - Recent Economic Development in Infrastructure: Investing
in Infrastructure as an Engine for Growth: Spending More, Faster and Spending Better. Report No.
43494-PE, Sustainable Development Department, Latin America and Caribbean Region, 14 de junio del
2010. Banco Mundial
29. Una visin integral
del transporte multimodal
Daniel Benitez
de las economas con ms fuerte crecimiento en la regin, por encima de Chile, Colombia
y Brasil. Este crecimiento se ve apuntalado con las exportaciones del sector minero y con
una incipiente diversifcacin de las exportaciones agrcolas y manufactureras. En una
economa ms abierta al comercio internacional, el sector exportador ha aumentado el
nivel de actividad a una tasa anual del 30% en el perodo 2003-2007 y se ha transformado
en uno de los principales sectores en generacin de divisas para el pas.
El transporte, junto con la demanda de energa, es uno de los sectores de infraes-
tructura con ms alta correlacin con el crecimiento econmico. La demanda de trans-
porte se ve potenciada durante los perodos de crecimiento econmico, mientras que la
oferta requiere de un perodo de maduracin ms amplio, por lo que una administracin
efciente del sector se torna crucial para evitar restricciones. A la vez, el transporte moto-
rizado es uno de los ms grandes generadores de gases de carbono, lo que aade desafos
que requieren la optimizacin de los medios de transporte y de las tecnologas utilizadas.
2

La competitividad de la economa depende de la existencia de medios de transporte
efcientes y optimizados para las necesidades de crecimiento del pas. El transporte, en
todas sus modalidades, es un insumo vital en la produccin econmica, que garantiza el
nexo entre productores y consumidores abriendo, a la vez, nuevos mercados. La inversin
privada y la generacin de puestos de trabajo se ven indudablemente afectadas por limi-
taciones de oferta y de calidad del sistema de transporte. Esta calidad debera mejorarse
segn una encuesta de percepcin a nivel regional que se discute ms adelante en esta nota.
El transporte es un sector transversal en la economa, y el acceso a los medios de
transporte constituye tanto para la poblacin urbana como para la rural una de las
herramientas ms poderosas para mejorar la equidad y reducir la pobreza. En materia de
transporte urbano, en pases con igual nivel de desarrollo que el Per, las soluciones se
focalizan mayormente en una optimizacin de los diferentes medios para reducir la con-
gestin. Esto incluye, entre otras cosas, el uso de medios masivos de transporte (metro,
buses rpidos) segn el tamao de las ciudades. Por otro lado, en el medio rural, el pro-
blema de acceso se da por la falta de caminos o de caminos transitables todo el ao, por
lo que son indispensables polticas activas de inversin y mantenimiento para reducir la
brecha de pobreza.
involucran: (i) una mejora en la efciencia del gasto pblico, desde la planifcacin mul-
timodal hasta la gestin del sector; (ii) una mejora en la calidad de los servicios y, en
particular, en el mantenimiento de la red vial; y (iii) una mejor complementariedad entre
los capitales pblicos y privados, junto con un marco institucional adecuado para reducir
el costo de capital y asegurar un retorno social y privado. A la vez, es necesaria una inte-
gracin del transporte dentro de un marco general de infraestructuras, donde se incluyan
todos los sectores (energa, aguas y saneamiento) y el desarrollo urbano y rural.
El resto de esta nota provee un diagnstico del estado del transporte en el Per en
materia de caminos, puertos, aeropuertos y logstica. Al mismo tiempo, presenta una serie
de polticas orientadas a mejorar el rendimiento del sector y su contribucin al desarrollo
econmico y social del pas.
2
Segn la Agencia Internacional de Energa (IEA), el sector de transporte en el Per contribuye con un
34% de las emisiones de gases CO
2
totales en el ao 2005.
II. Contexto
Demanda
La demanda de tr anspor te en sus diferentes modos ha crecido fuer temente en el Per
(vase el grfco 1). Por ejemplo, el transporte vehicular por carreteras de peajes ha aumen-
tado un 30% en los ltimos aos con respecto al primer quinquenio del ao 2000. El trans-
porte martimo de carga general ha aumentado un 57%, mientras que el de contenedores se ha
incrementado ms del 88% durante el perodo 2004-2010. Nmeros similares se observan en
el transporte areo de carga, con un incremente del orden del 78% en el perodo 2001-2009.
Acceso
La red de caminos consiste en 78 397 km de caminos clasifcados, distribuidos en una
red nacional que alcanza los 16 857 km (22%), una red departamental con 14 251 km
(18%) y una red rural no pavimentada de 47 289 km (60%). Solo el 17,7% de la red
total est pavimentada y gracias a un activo programa de mantenimiento vial del la red
primaria, se pas del 66% en un estado al menos en condicin aceptable de circulacin
a un 81% entre los aos 2007 y 2010. No obstante, an existen defciencias en las redes
secundaria y terciaria, as como en los caminos rurales (vase al cuadro 1).
A su vez, el Per cuenta con 11 puertos pblicos administrados por la ENAPU, de los
cuales 7 son martimos y 4 fuviales. En materia de aeropuertos, la ciudad de Lima cuenta
con el aeropuerto ms grande del pas con un movimiento del 63% de los pasajeros y del 88%
Grfco 1
Evolucin de la demanda de transporte

Fuentes: vehicular: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - INEI; puertos: Empresa Nacional de
Puertos - ENAPU (2010) y Administracin Nacional de Puertos - ANP (2010); ferrocarriles y aeropuertos:
Ministerio de Transporte y Comunicaciones - MTC (2010).
80
90
100
110
120
130
140
150
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ndice de trco vehicular por rutas
con peaje - Ao base 2001
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
1,8
0
5
10
15
20
25
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
C
o
n
t
e
n
e
d
o
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r
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p
u
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r
t
o
s

p
b
l
i
c
o
s

Puertos - carga general
y por contenedores
carga en general TEUS
0
50
100
150
200
250
300
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Aeropuertos - transporte de mercaderas
(Miles de Toneladas)
Internacional Nacional
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ferrocarriles - trco de cargas
(Miles de Toneladas)
Southern Peru Copper Co Central Trasandino
de las cargas. El uso de los ferrocarriles en el Per est dedicado al turismo, mientras que
solo el 5% del transporte de carga se hace por ferrocarril, mayormente usado por la minera.
Calidad
El sistema de carreteras en el Per se enfrenta a un importante desafo para alcanzar
un nivel satisfactorio de calidad de servicio y, al mismo tiempo, hacer frente con nue-
vas inversiones a una demanda creciente. Una comparacin regional muestra que el
Per dispone de 18% de caminos pavimentados, mientras que otros pases de la regin
cuentan con una mayor proporcin (Argentina 30%, Chile 21% y Venezuela 34%).

A la vez, como se ha mencionado anteriormente, la percepcin sobre la calidad de los
caminos muestra que se necesitan mejoras: el Per se ubica por debajo de otros pases
de la regin. Una amplia mayora de respuestas a una encuesta preparada por el Banco
Cuadro 1
Distribucin de la red de caminos por tipo y condicin
Red
Extensin Superfcies (km) Condicin (km)
km % Pavimentada
No
pavimentada
Buena Aceptable Pobre
Primaria (red nacional) 16 857 22 10 643 6214 7521 6064 3272
Secundaria (red departamental) 14 251 18 1140 13 111
Terciaria (red rural) 47 289 60 - 47 289
Total red clasifcada 78 397 100 11 783 66 614
Fuente: MTC (2010).
En trminos regionales, el sistema de caminos de Per es menos denso que el de
Colombia y Ecuador (vase el cuadro 2).
Cuadro 2
Longitud y densidad de caminos
Pas
Densidad de
carreteras
Carreteras (km)
Porcentaje
Pavimentado
Argentina 8,0 231 374 30%
Bolivia 6,0 62 479
Brasil 20,0 1 751 868
Chile 79 814 21%
Colombia 14,8 164 278 14%
Ecuador 15,4 43 670 15%
Mxico 18,3 360 075
Per 6,1 78 397 18%
Uruguay 102,0 77 732
Venezuela 96 155 34%
Densidad de carreteras (Km por cada 100Km2 de terreno no inundable)
Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM). Banco Mundial (2010).
Mundial (ndice de Desempeo Logstico - IDL) considera la calidad de la infraestructura
fsica baja o muy baja. Dos factores explican, en cierta medida, el rendimiento del sector.
La primera causa es el bajo nivel de inversin en el sector y el escaso fnanciamiento para
el mantenimiento. Un estudio reciente del IPE muestra que solo el 34% de la red est
sujeto a un mantenimiento peridico, aunque esta cifra ha mejorado desde el ao 2009. La
extensin de la concesin de carreteras en los ltimos 5 aos ha contribuido a una mejora
en el fnanciamiento, aunque solo parcial. La segunda causa tiene races en la geografa
del terreno y en aspectos meteorolgicos, que han producido daos en la infraestructura
de caminos relacionados con el fenmeno El Nio.
En relacin con los puertos, las difcultades se hallan principalmente en la falta de
dragado y de equipamiento moderno para el manejo de cargas, particularmente en el
puerto del Callao. El rendimiento del sistema portuario es pobre de acuerdo a la encuesta
publicada por el Foro Econmico Mundial (FEM). La terminal Sur del puerto del Callao
ha sido recientemente concesionada, incluyendo nuevas inversiones que fueron inaugu-
radas en el 2010 y que permitirn duplicar la capacidad. No obstante, dado el importante
crecimiento del comercio, algunos especialistas consideran estas inversiones insufcientes
y recomiendan mejoras en las terminales Norte y Centro del mismo puerto. El gobierno
acaba de concesionar la terminal Norte del puerto del Callao, lo que se espera mejorar la
efciencia del sector (vase el cuadro 3).
Cuadro 3
Percepcin sobre la calidad de los servicios de infraestructura
Ferrocarriles Caminos
2006 2008-2009 2009-2010 2006 2008-2009 2009-2010
Argentina 2,5 2,0 2,0 Argentina 5,0 2,9 3,2
Brasil 2,2 1,7 1,8 Brasil 4,4 2,5 2,8
Chile 2,2 2,1 2,1 Chile 4,6 5,5 5,8
Colombia 1,4 1,5 1,5 Colombia 3,7 2,9 2,8
Mxico 2,4 2,1 2,3 Mxico 5,0 3,5 4,0
Paraguay 1,0 1,0 1,0 Paraguay 3,9 1,8 2,0
Per 1,7 1,7 1,8 Per 4,3 2,6 2,9
Uruguay 1,5 1,5 1,4 Uruguay 5,0 4,1 4,4
Promedio 1,9 1,7 1,7 Promedio 4,5 3,2 3,5
Puertos Aeropuertos
2006 2008-2009 2009-2010 2006 2008-2009 2009-2010
Argentina 3,7 3,3 3,6 Argentina 3,9 3,1 3,4
Brasil 3,3 2,5 2,6 Brasil 5,1 3,7 4,1
Chile 4,6 4,9 5,4 Chile 5,4 5,9 6,0
Colombia 2,6 2,9 3,2 Colombia 4,2 4,7 4,6
Mxico 3,3 3,3 3,7 Mxico 4,6 4,9 4,9
Paraguay 2,3 3,9 3,5 Paraguay 2,7 2,1 2,4
Per 2,3 2,3 2,7 Per 3,0 3,9 4,1
Uruguay 4,0 4,4 4,9 Uruguay 3,0 3,4 3,7
Promedio 3,3 3,4 3,7 Promedio 4,0 4,0 4,2
Fuente: FEM (2003, 2006, 2008, 2009).

El transporte aeroportuario ha mejorado en los ltimos aos de acuerdo a la per-
cepcin de los usuarios en la encuesta del FEM. Recientes inversiones han mejorado la
capacidad de carga, aunque el volumen de comercio ha aumentado ms que la capacidad
instalada para gestionarlo. La capacidad de carga en transporte de cabotaje es otra rea
que muestra falencias. Un 80% de las respuestas de la encuesta IDL considera el costo de
transporte caro o muy caro.
Gasto pblico y privado
La inversin en transporte en el Per ha fuctuado en los ltimos 30 aos con picos en el
inicio de la dcada de 1980 y a mediados de 1990. Esta ltima ola de inversiones logr, en
alguna medida, revertir la falta de mantenimiento que en el caso de las carreteras se traduca
en un 12% de caminos en buen estado. A fnales de los aos noventa, el Per, como muchos
otros pases de la regin, introdujo programas de estabilizacin macroeconmica que termi-
naron reduciendo el gasto pblico en el sector. La volatilidad cclica en estas economas ha
penalizado en cierta medida la capacidad de invertir en infraestructura productiva y promo-
ver el crecimiento econmico (Caldern y Servn 2003). Ms recientemente, a raz de la
crisis fnanciera internacional, el gobierno del Per ha implementado un ambicioso plan
contracclico, basado principalmente en nuevas inversiones en el sector de infraestructura.
En materia de caminos, los niveles de ejecucin se han incrementado en los ltimos aos
(vase el grfco 3) y, en particular, entre los aos 2009 y 2010.
3

La inversin privada no se ha materializado en cantidades sufcientes como para
reducir las necesidades del sector. La contribucin alcanz un 1,1% del PBI en el 2006,
3
El gobierno del Per ha decidido reducir el ritmo de inversiones establecidas en el plan de estmulo fscal
para el ao 2011, dado que la economa ha resistido bien a los efectos de la crisis internacional y se ha
identifcado como necesaria una reduccin del gasto pblico para limitar los efectos sobre la infacin.
Grfco 2
Inversin pblica y privada en transporte (porcentaje del PBI)
Fuente: Instituto Peruano de Economa
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
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1
9
8
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9
8
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1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
3
2
0
0
5
Inversin Pblica y Privada
%
aunque luego ha disminuido ( vase el grfco 4). La falta de inversiones privadas no ha
sido causada por proyectos mal defnidos o preparados ni por un desinters del sector
privado. Han sido identifcados cerca de 40 proyectos desde el inicio de los aos noventa,
pero no todos han podido ser llevados al mercado. En pocas oportunidades los proyectos
otorgados han pasado a la fase de licitacin. No obstante, el gobierno ha buscado promo-
ver la inversin privada mediante un ambicioso programa de concesiones y participacin
pblica-privada (PPP)
4
implementado durante el programa de estmulo fscal.
4
A los efectos de esta nota, el trmino Asociaciones Pblico-Privadas y Participacin Pblico-Privadas se
usan en forma indistinta.
Grfco 3
Ejecucin del gasto pblico en caminos (porcentaje del PBI)

Fuente: Provas Nacional.
0
0,002
0,004
0,006
0,008
0,01
0,012
0,014
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Inversin Gasto Corriente
Ejecucin total
Grafco 4
Evolucin de las inversiones privadas en transporte

Fuente: Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) y Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco
Mundial (2010).
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
0
200
400
600
800
1000
1200
1
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9
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0
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0
0
7
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0
0
8
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0
0
9
%

d
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l

P
B
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l
l
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d
e

U
S
$

(
c
o
r
r
i
e
n
t
e
s
)
Inversiones comprometidas % del PBI
III. Desafos
Las observaciones sobre las fortalezas y desafos en materia de transporte, junto con las
recomendaciones de polticas del sector, se basan en un reciente y extensivo anlisis del
estado de las infraestructuras en el Per.
5

El sistema de caminos en el Per se enfrenta con el desafo de alcanzar un nivel
aceptable de calidad de servicio y, al mismo tiempo, satisfacer la demanda creciente
de transporte con nuevas inversiones. En general, una buena gestin del portafolio de
caminos y, particularmente en mantenimiento, genera un gran retorno econmico. Sin
embargo, estas polticas reciben menos inters y recursos que nuevos proyectos de
infraestructura de gran escala. El Per ha hecho importantes progresos a travs de pro-
yectos piloto de pavimentacin de bajo costo, del desarrollo de actividades de manteni-
miento gerenciadas por los gobiernos regionales e implementados por microempresas,
y de la tercerizacin de la mayora de las obras de mantenimiento. El desafo en materia
de mantenimiento contina, puesto que estas iniciativas no han llegado a cubrir todas
las necesidades. Ms an, el Per necesita garantizar un fnanciamiento constante para
asegurar el mantenimiento de la red nacional y regional, evitando la reasignacin de
partidas presupuestarias. Al mismo tiempo, se podra agilizar la gestin de la ejecucin
de obras evitando la posible saturacin de las agencias involucradas. Una reingeniera
del ciclo completo de inversin podra ayudar a la optimizacin del proceso de nuevas
inversiones y mantenimiento.
En materia de caminos rurales, cerca de 15 000 km de caminos han sido rehabilita-
dos durante 13 aos de ejecucin de un programa de mantenimiento. No obstante, esta
cifra solo representa un tercio de los caminos clasifcados en el Per. Este programa ha
generado una importante mejora en el rea social, donde ha facilitado el acceso fsico
de la poblacin a la educacin y a la salud. Estadsticas muestran una disminucin de
las enfermedades infantiles y un incremento de la matricula escolar. Corroborando estos
hechos, una evaluacin ex post sobre una serie de caminos rehabilitados en 1996 mues-
tra que estos han alcanzado una tasa de retorno del 31% y que es superior a la estimada
para otros proyectos que absorben gran cantidad de recursos presupuestarios (como el
caso del mega proyecto Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional
Suramericana (IIRSA), con una inversin de US$850 millones y una tasa estimada de
retorno del 24%.
6

El sector de transporte en el Per necesita mejorar el funcionamiento institucional
y regulatorio. Existen mltiples instituciones en el Per que se ocupan del diseo e
implementacin de las polticas del sector de manera no coordinada (DGTT, SUTRAN,
CNSV, OSITRAN).
7
Si bien el gobierno busca acelerar las inversiones en infraestruc-
tura, es probable que los aspectos institucionales del sector frenen en alguna medida la
implementacin. Por otro lado, el marco regulatorio es complejo, pero carece de una
estructura o estrategia de transporte global donde algunos instrumentos regulatorios
5
Ver la nota al pie 1.
6
Vase Universidad del Pacifco (2008).
7
Direccin General de Transporte Terrestre (DGTT), Superintendencia de Transporte Terrestre de Per-
sonas, Carga y Mercancas (SUTRAN), Comisin Nacional de Seguridad Vial (CNSV) y Organismo
Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN).
deberan ser actualizados (por ejemplo, el Registro Nacional de Antecedentes de Trn-
sito - RENAT).
Desde el ao 2002, el gobierno del Per se ha embarcado en un ambicioso proceso
de descentralizacin del gasto pblico en transporte. El proceso ha producido algunos
resultados positivos en materia de caminos rurales, pero existen algunas defciencias a
nivel regional. Tres categoras de caminos clasifcados (red primaria, red secundaria y
red terciaria) fueron asignados a los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y
municipal). Si bien el presupuesto asignado a los gobiernos regionales ha aumentado, es
probable que el gasto no alcance niveles aceptables de efciencia si no se mejora la capa-
cidad de ejecucin de los gobiernos regionales.
Los servicios de logstica relacionados con el comercio internacional deberan
mejorar, segn la opinin de los usuarios refejada en una encuesta preparada por el
Banco Mundial. Estos resultados tambin son consistentes con las conclusiones de la
encuesta sobre calidad de los servicios, preparada por el FEM (vase el cuadro 4). En
la ltima dcada, la economa del Per ha mantenido una tasa de crecimiento conside-
rable, en parte apoyada por una economa ms abierta al comercio internacional. No
obstante, es probable que la falta de competitividad de los servicios logsticos en el
Per limite en cierta medida el crecimiento del sector exportador y encarezca el costo
de los insumos importados.

Cuadro 4
Percepcin sobre la efciencia de los servicios logsticos en Amrica Latina y el Caribe
Pas LPI Aduana Infraestructura
Transporte
martimo
Competitividad
de la logstica
Seguimiento Puntualidad
Brasil 3,20 2,37 3,10 2,91 3,30 3,42 4,14
Argentina 3,10 2,63 2,75 3,15 3,03 3,15 3,82
Chile 3,09 2,93 2,86 2,74 2,94 3,33 3,80
Mxico 3,05 2,55 2,95 2,83 3,04 3,28 3,66
Costa Rica 2,91 2,61 2,56 2,64 2,80 3,13 3,71
Per 2,80 2,50 2,66 2,75 2,61 2,89 3,38
Colombia 2,77 2,50 2,59 2,54 2,75 2,75 3,52
Ecuador 2,77 2,32 2,38 2,86 2,60 2,84 3,55
Paraguay 2,75 2,37 2,44 2,87 2,59 2,72 3,46
Uruguay 2,75 2,71 2,58 2,77 2,59 2,78 3,06
Venezuela 2,68 2,06 2,44 3,05 2,53 2,84 3,05
Bolivia 2,51 2,26 2,24 2,53 2,38 2,38 3,20
Amrica
Latina y el
Caribe
2,74 2,38 2,46 2,70 2,62 2,84 3,41
Fuente: IDL 2010, Banco Mundial.
En materia de puertos, la ampliacin de la terminal de contenedores en el Callao va
a contribuir con un aumento signifcativo de capacidad y calidad. Sin embargo, otras ter-
minales van a ser necesarias para cubrir el crecimiento de la demanda, donde los contra-
tos de participacin pblico-privada (PPP) pueden ser utilizados en forma exitosa como
mecanismo de fnanciamiento y de gestin. La terminal de Muelle Sur ha sido concesio-
nada en forma exitosa y se ha logrado un aumento considerable de la capacidad de carga
y la calidad del servicio. Por otro lado, en las terminales administradas por la ENAPU,
la calidad del servicio puede ser mejorada. Hoy en da, la calidad y competitividad del
servicio provista por el concesionario de Muelle Sur (Dubai Port World) es superior a la
ofrecida por la ENAPU y esto ltimo se ha traducido en un aumento de la demanda en
este puerto. Como ya se ha mencionado, la terminal Norte del puerto del Callao acaba de
ser concesionada a la frma APM Terminals por un perodo de 30 aos y podr manejar
2,9 millones de TEUs y una carga suelta de 9,9 millones de Toneladas, esperndose una
inversin de US$749 millones.
La seguridad en transporte pblico, particularmente en lo que atae a los accidentes
vehiculares, ha empeorado en los ltimos aos en comparacin con otros pases de la
regin. Estas defciencias pueden potenciarse con el aumento de la demanda de trans-
porte si no se implementan polticas correctivas. El gobierno del Per ha diseado un
ambicioso programa de seguridad vial, pero la falta de una institucin fuerte que tome el
liderazgo en esta materia puede hacer fracasar el programa.
Finalmente, la agenda de contratos pblico-privados an no ha podido, luego de ms
de 20 aos de experiencia, proveer a la economa de los recursos necesarios en materia
de infraestructura. Si bien ha habido una serie de resultados positivos una vez que los
proyectos han sido implementados, el proceso de gestacin en algunas transacciones se
ha caracterizado por una serie de problemas y confictos que han causado importantes
difcultades y retrasos. Esto no solo ha involucrado a los contratos fnalmente ejecutados,
sino tambin a muchos otros que an no han visto la luz. Esta es una materia que se puede
mejorar y, para ello, se han identifcado los siguientes desafos:
Ausencia de una estandarizacin en el marco contractual de los PPP. Esto incluye
el diseo del contrato, los procedimientos para llevar los proyectos al mercado, los
procesos de contratacin pblica y la gestin de los contratos. Todas estas reas
requieren ser mejoradas.
Falta de coordinacin institucional. El marco institucional involucra una red com-
pleja de distintos actores (el MTC, el Organismo Supervisor de la Inversin en Ener-
ga - OSINERG, Pro-inversin, la Contralora, el Fondo Nacional de Financiamiento
de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE), donde los roles no han sido cla-
ramente defnidos. Esto ha ocasionado duplicaciones en los procedimientos y falta
de estndares para resolver situaciones similares.
Vacos legales que pueden favorecer el comportamiento estratgico de los distintos
actores, incluyendo a los sectores pblico y privado.
Finalmente, la necesidad de incorporar los temas sociales dentro de los estudios
econmicos, como la relacin de la tarifa con la capacidad adquisitiva de los usua-
rios y el efecto en su fnanciamiento. En estos temas, en muchos casos el supuesto
inicial haba sido que las ganancias de efciencia compensaran los sobrecostos de
los programas sociales. Por ltimo, la comunicacin social y la participacin de la
comunidad tienen que ser mejoradas para evitar el descontento social.
El gobierno del Per se ha comprometido a usar los contratos de PPP como un ins-
trumento crucial en la agenda de infraestructura. Algunos pasos importantes para mejorar
su funcionamiento incluyeron la redaccin de un marco legislativo para los PPP, la crea-
cin de dos fondos de fnanciamiento y el diseo de instrumentos fnancieros innovadores
pare reducir el riesgo, entre otras medidas.
IV. Opciones de polticas
En trminos generales, las recomendaciones de poltica se dividen en seis grandes reas,
a saber: (i) sobre una gestin efciente del portafolio de caminos; (ii) sobre la expansin
del acceso en las zonas rurales; (iii) sobre los mecanismos para mejorar la coordinacin
y la responsabilidad de las distintas instituciones; (iv) sobre la necesidad de continuar y
profundizar con la reforma de descentralizacin; (v) sobre la necesidad de promover la
seguridad vial; y (vi) sobre la necesidad de mejorar el proceso de implementacin de los
contratos PPP.
Recomendaciones para una gestin efciente del portafolio de caminos
Agilizar la ejecucin de la inversin pblica y prevenir, al mismo tiempo, la sobrecarga
de trabajo de la agencias de ejecucin. La ejecucin de las inversiones en el Per an
es compleja y burocrtica. Si bien las distintas fases son importantes para garantizar la
calidad del gasto, una reestructuracin profunda del ciclo de inversin podra ayudar a
simplifcar y optimizar el proceso de ejecucin. La capacidad institucional requiere ser
reforzada: Provas Nacional ha duplicado su presupuesto de inversin cuadruplicado
con respecto al ao 2005 pero cuenta con la misma cantidad de efectivos y presupuesto
corriente. Si bien se puede esperar un aumento de productividad, es probable que exista
tambin un riesgo signifcativo si no se ajustan los recursos necesarios para hacer frente
a tal volumen de proyectos.
Iniciar un estudio sobre indicadores del rendimiento en el mantenimiento de caminos
y refnar las normas tcnicas y la programacin para lograr un mantenimiento mejor ali-
neado con el ciclo de uso de los caminos. Provas Nacional necesitara iniciar un estudio
basado en la experiencia internacional sobre indicadores de rendimiento que permitan el
desarrollo de contratos de mantenimiento basados en la calidad del servicio al implemen-
tar los modelos de Contratos de Rehabilitacin y Mantenimiento (CREMA), metodologa
exitosa en Argentina y Brasil. La programacin de las obras de mantenimiento tambin
es crtica para lograr un uso efcaz del portafolio de caminos. Esto no solo requiere esta-
blecer un programa permanente y efcaz de mantenimiento, sino tambin realizarlo regu-
larmente.
Asegurar el fnanciamiento de largo plazo para el mantenimiento de los caminos,
tanto a nivel nacional como regional. El gobierno del Per ha incrementado signifca-
tivamente la proporcin de caminos que reciben un adecuado nivel de mantenimiento,
mediante la concesin de caminos, el uso de microempresas a travs de contratos inno-
vadores y los contratos CREMA en su fase piloto. Sin embargo, el presupuesto para
obras de mantenimiento debera estar protegido en alguna medida del efecto de las crisis
macroeconmicas, de los ajustes fscales o de posibles reasignaciones para hacer frente
a nuevas grandes obras, como fue el caso de IIRSA Sur en el presupuesto del MTC. De
ser necesario, se podran incrementar los peajes y asignar los cargos al fnanciamiento del
mantenimiento. Los peajes en el Per estn por debajo del promedio regional. A la vez, en
caso de revisin de la poltica de peajes, se debera refejar las diferencias en el desgaste
de los caminos por categoras de vehculos.
Recomendaciones para la expansin del acceso en las zonas rurales
Incrementar la cobertura del programa de mantenimiento de caminos rurales para que
al menos la mitad de la red rural se encuentre en buen estado en el ao 2015. Asi-
mismo, se debera lograr que todos los municipios estn conectados por caminos en
buen estado. Mejorar el acceso a las comunidades rurales es una inversin relativa-
mente poco costosa. La combinacin de caminos de grava, sumada a un programa de
mantenimiento administrado por las comunidades rurales, se ha probado como una
opcin de bajo costo y, al mismo tiempo, tcnicamente sustentable en rutas rurales de
bajo trnsito.
Recomendaciones sobre los mecanismos para mejorar la coordinacin y
la responsabilidad de las distintas instituciones
Reforzar los mecanismos orientados a mejorar la calidad de las inversiones en infraes-
tructura, particularmente en temas de fnanzas pblicas y salvaguardas. El ambicioso
programa de estmulo de gasto contracclico ha acelerado la ejecucin de obras pblicas
en caminos y concesiones en pocos meses, efecto deseado para contrarrestar la cada en
el nivel de actividad. No obstante, es importante implementar, en la medida de lo posi-
ble, los mecanismos necesarios para garantizar la calidad del gasto. El mismo criterio es
necesario para garantizar las medidas de control sobre los efectos ambientales y sociales.
Finalmente, es siempre necesaria una buena planifcacin del sector para identifcar y
priorizar obras. El largo perodo de evaluacin de proyectos por parte del Sistema Nacio-
nal de Inversin Pblica (SNIP) y la necesidad de implementar rpidamente los proyectos
establecidos durante el reciente programa de estmulo fscal muestran la importancia de
mejorar la capacidad institucional del sector.
Mejorar los aspectos logsticos, desde la planifcacin hasta la gestin, dentro de una
dimensin multimodal. Para enfrentar la creciente demanda de exportaciones, sera nece-
sario analizar la cadena completa de servicios logsticos. En el caso del sector minero, se
han propuesto nuevas inversiones pblicas y privadas, pero estas deberan ser planifca-
das en una forma integrada, privilegiando una mejor coordinacin entre la planifcacin
tcnica y los aspectos regulatorios. Adems, se deberan analizar las sinergias entre pro-
yectos mineros y no mineros para aprovechar las economas de escala.
Actualizar el plan nacional de caminos para lograr una mejor visin e identifcacin
de los corredores que podran estar congestionados en el corto y mediano plazos. A la vez,
deberan actualizarse los instrumentos de planifcacin actual para contabilizar el gran
crecimiento de la motorizacin en los ltimos aos.
Asignar claramente responsabilidades a las distintas instituciones encargadas de
implementar los contratos PPP. Las lecciones aprendidas del caso IIRSA muestran las
consecuencias negativas de la falta de coordinacin entre los varios actores: ProInversin,
OSITRAN, MEF, MTC, la unidad de Concesin, OGPP
8
, Provas Nacional). Podran ela-
borarse una legislacin especfca o un memorndum de entendimiento para clarifcar los
roles dentro del ciclo de proyecto.
Crear una comisin consultativa sobre el transporte podra ayudar a mejorar la coor-
dinacin entre sectores y modos de transportes. Esta comisin debera involucrar funcio-
narios pblicos de alto rango as como acadmicos y usuarios.
Recomendaciones para continuar y profundizar con la reforma
de descentralizacin
Ayudar a establecer una agencia de caminos en cada una de las 194 provincias del Per
antes del ao 2012. El Instituto de Viales Provinciales (IVP) ha promovido exitosamente
una verdadera capacidad institucional a nivel municipal para garantizar una gestin ef-
ciente de los caminos rurales. A fnes del 2008, se crearon 178 IVP, pero solo 38 han
alcanzado una capacidad operacional completa. Provas Descentralizado debera intensi-
fcar las actividades para mejorar la capacidad institucional y el MEF podra implementar
un mecanismo de incentivos, premiando con mayores recursos o mayor autonoma a las
agencias que hayan alcanzado plena capacidad de gestin.
Disear un programa de asistencia regional y proveer los incentivos necesarios
para una efectiva gestin del gasto en transporte. Aunque es difcil generalizar, la des-
centralizacin de la red secundaria de caminos a los gobiernos regionales an no ha
producido los resultados esperados. La capacidad institucional de los gobiernos es an
dbil y la duplicacin de funciones agrega ms complicaciones dentro del marco ins-
titucional. Los programas existentes que brindan asistencia tcnica y fnanciera a los
gobiernos regionales en materia de transporte deberan reformularse para proveer mejo-
res incentivos.
Recomendaciones para promover la seguridad vial
Promover una cultura sobre la seguridad vial. Uno de los objetivos del programa nacional
de seguridad vial en el Per es la promocin de la seguridad a travs de programas educa-
cionales, focalizados en la poblacin estudiantil y en campaas de difusin masivas sobre
conductores, peatones y usuarios de transporte pblico, entre otros. De hecho, ms de la
mitad de los accidentes viales pueden ser atribuidos a la conducta inapropiada de los con-
ductores y peatones. Esto tambin indicara la necesidad de revisar los permisos de con-
ducir y la regulacin del sector, mejorando al mismo tiempo la educacin y la prevencin.
Adems, se puede implementar un enfoque basado en los resultados sobre el monitoreo
y evaluacin de los accidentes para reducir la tasa de los mismos como objetivo de largo
plazo. Finalmente, se recomienda ejecutar el programa de inversiones identifcado a travs
del IRAP (International Road Assessment Programme) al menos sobre 2500 km de cami-
nos, clasifcando los caminos de acuerdo al nivel de riesgos presentados. Si bien se est
8
Ofcina General de Planifcacin y Presupuesto
implementando, como parte de un plan piloto una evaluacin sobre la seguridad en 2800
km de caminos, es altamente recomendable expandir la experiencia al resto de los caminos.
Recomendaciones para mejorar el proceso de implementacin
de los contratos PPP
Las recomendaciones en esta materia son mltiples e incluyen algunas opciones de pol-
tica para una fase posterior a los proyectos diseados durante el plan de estmulo fscal
(vase el cuadro 5).

Cuadro 5
Algunas recomendaciones en materia de PPPs
Incrementar la capacidad para implementar
satisfactoriamente un programa de PPP
Preparar las bases de un programa de PPP
para una fase post-estmulo fscal
Promover una mejor coordinacin de las
agencias pblicas involucradas en los PPP.
Inicialmente, se podra establecer un grupo
de trabajo sobre transacciones especfcas
para determinar el mejor mecanismo
Desarrollar y publicar pautas claras para la
implementacin del marco regulatorio de
PPP existente
Implementar una metodologa para evaluar
las responsabilidades contingentes
Mejorar la capacidad institucional de ProIn-
versin
Disear e implementar una estrategia de co-
municacin
Tener en cuenta los aspectos sociales y su
fnanciamiento en la ecuacin econmico-
fnanciera del PPP
Crear una unidad para manejar los riesgos
dentro del MEF
Promover la preparacin de proyectos bien
diseados con estudios de factibilidad que
puedan satisfacer los criterios establecidos
por la SNIP
Mejorar la capacidad institucional de los re-
guladores para que estos puedan ofrecer una
mejor gua sobre las transacciones de PPP y
asegurar que sean respetadas las obligacio-
nes contractuales
Promover un proceso de estandarizacin de
los contratos PPP
Desarrollar y publicar pautas claras para el
proceso de seleccin de candidatos para los
PPP
Desarrollar una metodologa para los contra-
tos de remuneracin basados en la entrega
del producto fnal
V. Conclusiones
mico junto con un aumento de la demanda de todos los modos de transporte, tanto de
los focalizados en la movilidad interna como de aquellos utilizados para el intercam-
bio comercial. La competitividad de la economa depende de la existencia de medios
de transporte efcientes y optimizados para las necesidades de crecimiento del pas. El
transporte es un sector transversal en la economa, y el acceso a los medios de transporte
constituye tanto para la poblacin urbana como para la rural una de las herramientas
ms poderosas para mejorar la equidad y reducir la pobreza.
involucran: (i) una mejora en la efciencia del gasto pblico, desde la planifcacin
multimodal hasta la gestin del sector; (ii) una mejora en la calidad de los servicios,
particularmente en el mantenimiento de la red vial; y (iii) una mejor complementariedad
entre los capitales pblicos y privados, junto con un marco institucional adecuado para
reducir el costo de capital y asegurar un retorno social y privado. A la vez, es necesaria
una integracin del transporte dentro de un marco general de infraestructuras donde se
incluyan todos los sectores. Para este fn, esta nota propone un diagnstico del estado del
transporte en el Per y presenta una serie de polticas orientadas a mejorar su rendimiento
y su contribucin al desarrollo econmico y social de este pas.

VI. Bibliografa
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Nota 30. El sector de agua y saneamiento 545
Resumen
El sector de agua y saneamiento en el Per ha experimentado una transformacin excep-
cional en la ltima dcada. Los mecanismos de regulacin y control de las inversiones que
han permitido la modernizacin del sector tambin han acompaado un modesto proceso de
descentralizacin. El posicionamiento del sector en la agenda en los dos ltimos gobiernos
y la disponibilidad de recursos para la inversin han evidenciado las diferentes difcultades
en la implementacin y sostenimiento de los proyectos. La brecha de cobertura y calidad
de servicios contina en el Per, pas que no se compara favorablemente con sus similares
de la regin. El trabajo del Banco Mundial en el sector de infraestructura, tanto a nivel
operativo como analtico en los ltimos aos, permite plantear algunos enfoques estrat-
gicos para resolver estas difcultades y establecer el camino para la consolidacin de un
sector efciente en el uso y distribucin de sus recursos. Entre estos enfoques, destacan:
(i) el uso de polticas de fnanciamiento del nivel central para incentivar reformas; (ii) la
promocin de economas de escala de los prestadores para alcanzar la sostenibilidad y
una mayor equidad en el acceso a servicios de calidad; y (iii) la necesidad de fortalecer
el esquema de la planifcacin y ejecucin dentro de las regiones para facilitar las inver-
siones en agua y saneamiento.
I. Introduccin y contexto
Aunque el rpido crecimiento de los ltimos aos ha estado acompaado por la reduccin
de la pobreza y la creacin de empleo, la incidencia de la pobreza en el Per sigue siendo
altamente desigual en trminos geogrfcos. En algunas regiones, las tasas de pobreza se
han elevado sobre el 60%. Esta situacin tambin se refeja en el acceso a los servicios
de agua potable y saneamiento (APS), donde existen grandes disparidades en trminos de
cobertura y calidad de servicios entre las reas rural y urbana y entre regiones geogrfcas
(costa, sierra y selva). La mayora de los abundantes recursos hdricos del Per estn con-
centrados en la regin amaznica, donde vive menos del 10% de la poblacin y se genera
menos del 10% del producto interno bruto (PBI).
Dentro de la poblacin urbana, la mayora de las personas sin acceso a los servicios
de agua y saneamiento est localizada en los pequeos centros urbanos o en las reas
30. El sector de agua y
saneamiento
Miguel Vargas, Iris Marmanillo, Lizmara Kirchner y Glenn Pearce
peri-urbanas. En las reas rurales, donde el acceso es menor, aquellas localizadas en las
reas ms remotas y dispersas tienen una brecha de cobertura mayor que las que viven
en comunidades rurales concentradas. A nivel nacional, mientras que el 78% de los no
pobres tiene acceso a una conexin de agua, solo el 45% de los pobres lo tiene. Esta
proporcin baja a solo 28% en reas rurales (41% de los no pobres). Esto sucede a pesar
de un incremento global en la cobertura de agua del 58 al 76%, y de un incremento en la
cobertura de saneamiento del 42 a 57% a nivel nacional entre 1991 y 2004. La calidad de
los servicios es otra cuestin importante en las reas rurales y urbanas. De acuerdo a una
encuesta del 2005 llevada a cabo en 1628 municipios, el acceso a los servicios de agua no
es continuo en cerca de la mitad de estos. En un 7,7% de los municipios, la continuidad de
los servicios era menos de 11 horas al da. Los grandes centros urbanos de Amrica Latina
tienen un promedio de 24 horas de abastecimiento de agua, mientras que Lima tiene solo
21. La diferencia en el acceso entre las poblaciones rurales y urbanas indica que el sector
debe perseguir estrategias ms efectivas que se dirijan a las necesidades especfcas para
resolver las restricciones estructurales de cada subsector.
Para enfrentar el reto de la escasez de los recursos y la baja calidad del servicio, y
tambin para mejorar la efciencia en la provisin de los servicios de APS, en los ltimos
15 aos, el Gobierno del Per (GoP) ha implementado importantes reformas en el sector
de APS, lo que ha resultado en un marco institucional bien establecido, en el que estn
diferenciadas las funciones de formulacin de polticas, las regulatorias y la provisin de
servicios. La formulacin de las polticas est asignada al Ministerio de Construccin y
Saneamiento (MVCS), la funcin regulatoria a la Superintendencia Nacional de Servicios
de Saneamiento (SUNASS) y la provisin de servicios ha sido descentralizada a las empre-
sas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS), municipios, y/o concejos de usuarios,
con la excepcin del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), la
empresa responsable de la provisin de servicios de APS en Lima, que permanece vinculada
al gobierno central.
Cuadro 1
Acceso a servicios de infraestructura en el Per y pases vecinos
Indicador Per Colombia Ecuador ALCC
Densidad de vas (km/100km
2
) 6 10 15 17
Porcentaje de vas pavimentadas 18 14 15 23
Calidad de la infraestructura de puertos
(de 1 a 7)
3,3 3,5 2,9 3,2
Calidad de la infraestructura de aeropuertos
(de 1 a 7)
4,5 4,1 4,4 4,2
Acceso a sitios de saneamiento
(% de la poblacin)
63 86 89 77
Acceso a fuente mejorada de agua
(% de la poblacin)
83 93 94 90
Acceso a electricidad (% de la poblacin) 73 81 80 78
Precios de electricidad para consumidores
residenciales (US/kWh)
11,37 7,7 13,03 8,77
Fuente: Banco Mundial y Foro Econmico Mundial - FEM (2010).
La mejora de la disponibilidad de los servicios de infraestructura sigue siendo un reto
crtico para que el pas pueda incrementar su competitividad, especfcamente en relacin
con la agroindustria orientada a la exportacin, la manufactura y el sector del turismo. La
infraestructura puede contribuir al desarrollo y al crecimiento si la gente est conectada
y recibe servicios de calidad por los cuales pueda pagar. La situacin del sector de APS
no es muy diferente a la de otros subsectores de infraestructura en el Per. Si se compara
el acceso a la infraestructura con otros pases similares de la regin de Amrica Latina,
el Per est claramente rezagado (vase el cuadro 1). Esta conclusin se mantiene para la
mayora de los indicadores de acceso y desempeo.
Adems de los aspectos de acceso a servicios de APS de calidad y que se puedan pagar,
algunos aspectos intersectoriales deben ser atendidos por el sector: el equilibrio apropiado
entre la descentralizacin y la agregacin de la provisin servicios, la adaptacin al cambio
climtico y el manejo del riesgo de desastres. Esto puede contribuir a una provisin del
servicio ms sostenible.
II. Desafos
Principales desafos del sector en el mbito urbano - EPS
Los tamaos de los mercados atendidos por las EPS no per miten economas de escala.
SEDAPAL es la nica empresa no municipal, cuya propiedad de activos es del Gobierno
central. En el caso de las otras EPS, la propiedad de los activos es municipal. Sin embargo,
esto no signifca que cada municipio deba administrar sus propios servicios, ya que esto
ha trado como consecuencia mercados muy pequeos que no permiten economas de
escala, buena gestin, ni viabilidad fnanciera (el 56% de municipalidades tiene menos de
500 viviendas urbanas). Esta atomizacin ha conllevado: (a) una mayor desigualdad en
el acceso a los servicios; (b) una falta de crecimiento de las coberturas en agua y alcanta-
rillado del mbito urbano entre los aos 2008 y 2009, a pesar de los recursos invertidos;
1

(c) inadecuada operacin y mantenimiento de la infraestructura, que depende casi exclu-
sivamente del Tesoro Pblico la ampliacin y mejoramiento; y (d) bajo nivel de medicin
de los consumos de los usuarios en el pas, a pesar de que es el factor de mayor incidencia
en el uso efciente del agua y en el manejo de la demanda de agua (promedio nacional de
medicin al 2009: 55%).
Poltica tarifaria, incluyendo inversiones y fnanciamiento, desfasada de la realidad. El
margen operativo que tienen las EPS (incluido SEDAPAL) es marginal para hacerle frente
a las inversiones requeridas (ampliacin, mejoramiento y rehabilitacin) y para el servicio
de la deuda. Es decir, las tarifas vigentes no cubren los costos reales de los servicios y las
EPS no tienen ningn incentivo para que esto cambie, ya que existe un incentivo perverso: el
Estado (niveles central, regional y local) fnancia las inversiones sin condicionar su partici-
pacin. Ms an, existen casos en que un mismo proyecto es presentado a diferentes niveles
de gobierno para su fnanciamiento, sin que existan criterios claros para la participacin
1
Vase al respeto SUNASS (2010).
de cada nivel, ni para la asignacin de los recursos. En otros casos, el nivel central (por
ejemplo, el caso del Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI, y del Programa Agua para
Todos) ha desarrollado proyectos en una localidad sin que necesariamente el prestador de
servicio (EPS o Municipio) haya tenido una participacin activa, lo que genera problemas
al concluirse la obra (casos de EPS con altos niveles de endeudamiento).
Las consecuencias de este accionar son una mayor desigualdad territorial en el acceso
a los servicios, una falta de crecimiento de las coberturas, un avance lento en la mejora de
gestin y una dependencia cada vez mayor de los recursos del Estado para las inversiones
sectoriales. Se requiere, por lo tanto, una poltica fnanciera con incentivos, que contem-
ple principalmente dar acceso a los ms pobres y mejorar la gestin de los prestadores de
servicio, estableciendo la correlacin de metas que deben alcanzarse para los niveles de
inversin comprometidos.
Por otro lado, el mercado fnanciero local para el fnanciamiento de inversiones en las
EPS es incipiente y requiere ser desarrollado. La disponibilidad de recursos fnancieros
de las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y otros, y su inters en el sector de
infraestructura ofrecen una oportunidad para reducir la dependencia de las EPS de los
fondos pblicos y para ser fnancieramente solventes.
2

Consolidacin del Plan Maestro Optimizado (PMO) en las EPS. El PMO se ha conver-
tido en una herramienta valiosa en el proceso de regulacin de las EPS. Permite establecer
valores tarifarios de acuerdo a un nivel de inversiones e indicadores previamente discutidos
con las empresas. As, se constituye en una herramienta efcaz de control del equilibrio
econmico-fnanciero de las empresas, la proteccin de los usuarios y la racionalizacin
de los recursos para inversin. Sin embargo, las EPS de menor rango (esto es, poblaciones
cercanas a los 50 000 habitantes) an no cuentan con los recursos fnancieros y humanos
necesarios para emprender una planifcacin acorde con los requerimientos del PMO. La
modifcacin del PMO como herramienta es necesaria para adaptarse a las capacidades de
ese rango de EPS para poder mantener una regulacin efciente, combinada con una asis-
tencia tcnica que le permita mejorar procesos y efciencias. Se han registrado importantes
avances en la forma en que la SUNASS, la Direccin Nacional de Saneamiento (DNS)
y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) estn abordando el tema de gestin de
riesgos en sistemas urbanos de agua y saneamiento e introduciendo nuevas metodologas
dentro del PMO.
El desarrollo de la Pequea Empresa de Saneamiento (PES) requiere mecanismos ms
all de la regulacin tradicional. Se han hecho importantes avances en relacin con la nor-
matividad para la conformacin y/o el reconocimiento legal de operadores especializados
en un mbito de prestacin de menor poblacin que aquellos cubiertos por las EPS, que son
normalmente reguladas por la SUNASS. El reto con este nuevo participante institucional
es mantener el enfoque de la SUNASS en su regulacin clsica alrededor de cincuenta
EPS que actualmente estn bajo su jurisdiccin, mientras se apoya a las nuevas PES que
proveen servicios en pequeas localidades. Este apoyo debe ir ms all de un monitoreo
y control tradicional del mbito regulatorio para convertirse en una herramienta de acceso
2
Vase al respecto Banco Mundial, UNSGAB (2010).
a recursos y asistencia tcnica para la prestacin de servicios en pequeas localidades. El
anlisis institucional acerca de la mejor manera de brindar este apoyo puede resultar en
la necesidad de transformacin parcial de la SUNASS para atender a este segmento de
poblacin.
Desarrollo de SEDAPAL. SEDAPAL es de hecho la principal EPS del Per por el nmero
de abonados a su sistema, la complejidad y envergadura de sus redes de agua y alcanta-
rillado y por la calidad y experiencia del personal tcnico que lo compone. SEDAPAL
experiment importantes mejoras y transformaciones a fnales de la dcada de 1990, pero
hoy en da no cuenta con la fexibilidad laboral y fnanciera ni con la autonoma tcnica
de la que gozan muchas empresas de saneamiento de Amrica Latina. SEDAPAL est
sujeto a grandes restricciones en el manejo de su personal y activos, y a interferencias en
su gobernabilidad que afectan la planifcacin de sus recursos a mediano y largo plazo.
Es tiempo de emprender una reingeniera de SEDAPAL para su modernizacin hacia los
grandes retos del siglo XXI: en lo tcnico, continuar con la expansin de los servicios
hacia una cobertura universal y lograr medidas de adaptacin al cambio climtico; y en lo
fnanciero, contar con personal especializado en manejo de fuentes alternativas de fnan-
ciamiento, considerando la emisin de bonos y el acceso al mercado de capitales local e
internacional, dentro de un marco de planifcacin estable de las inversiones en el largo
y mediano plazos.
Principales desafos del sector en el mbito rural
Alta inequidad en el acceso a los servicios de agua y saneamiento. Esta alta inequidad
subsiste aunque el Per ha logrado disminuir los niveles de pobreza extrema de 23% en el
2002 a 11,5% (concentrada en el rea rural) en el 2009, y hoy el pas est cerca de reducir
la desnutricin infantil al 16%, meta que se plante lograr a fnales del gobierno del pre-
sidente Garca. Sin embargo, todava falta un largo camino para romper con las grandes
desigualdades que an persisten entre peruanos, especialmente en la provisin de acceso
a servicios de agua potable a la poblacin rural dispersa, que es la poblacin ms pobre.
Segn estudio reciente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
el Per es el pas de Amrica Latina con mayores niveles de desigualdad en lo que se refere
al acceso al agua potable, pues la diferencia entre la quinta parte de la poblacin ms rica
que tiene acceso a este servicio y la quinta parte de la poblacin ms pobre alcanza el
57%.
3
Bajas coberturas de agua y saneamiento y problemas de calidad del agua entregada.
Segn el censo del 2007, el 25% de la poblacin es rural. Existen casi 77 000 centros
poblados a nivel rural y, de los 1832 distritos que existen a nivel nacional, 490 estn en
el rango de menos de 2000 habitantes. En el mbito urbano, la cobertura del agua potable
es del 86,7%, mientras que en el mbito rural es del 35,1% (INEI, 2007). En el caso de
saneamiento, la cobertura es del 78,2% en el mbito urbano y del 32,6% en el rural. Los
3
Vase al respecto PNUD 2010, p. 39.
indicadores asociados a la disponibilidad de agua y saneamiento tambin son preocupantes:
la tasa de mortalidad infantil de 17 por cada 1000 nacidos en el rea urbana y, en la rural,
27 por mil nacidos.
Las causas de esta problemtica estn asociadas a la falta de capacitacin de los
encargados de administrar los servicios (Juntas Administradoras de Servicios de Sanea-
miento - JASS, y otros), la alta morosidad por falta de cultura de pago y la dependencia
de subsidios de los municipios para cubrir los costos de operacin y mantenimiento. El
trabajo con las comunidades rurales y con algunas regiones del pas indica que existen
los siguientes problemas: defciencias en la calidad de la prestacin del servicio; proble-
mas de gobernabilidad; bajo nivel de educacin sanitaria e higiene; problemas de gestin
de las localidades comunales; falta de capacitacin en la desinfeccin y mantenimiento;
baja recaudacin por los servicios; y alta morosidad.
4
Se ha demostrado que las familias
rurales y de pequeas ciudades rechazan el modelo tradicional de letrinas, no las usan o
no las reponen. Los benefciarios exigen un acceso al saneamiento digno y de calidad, y
los programas de saneamiento requieren, a su vez, un fuerte componente de cambio de
comportamiento para mejores prcticas de higiene. Esto implica que deben aumentarse
los niveles de inversin per cpita, particularmente en saneamiento, para asegurar su uso
apropiado y su sostenibilidad.
Coexistencia de diferentes estrategias de intervencin en la misma rea geogrfca.
El ente rector tiene la oportunidad de alinear los diferentes esfuerzos que se presentan a
favor del agua y del saneamiento rural. En la actualidad, existen diferentes modelos de
intervencin y de fnanciamiento de los programas de agua y saneamiento rural, por lo
que se presenta la necesidad de unifcar criterios respecto a las estrategias de intervencin
en este sector. En la mayora de los programas (Fondo de Cooperacin para el Desarrollo
Social - FONCODES, Proyecto de Cooperacin Espaola - PROCOES, AMAZONIA)
no se cumple por lo menos con dos principios bsicos de sostenibilidad: el enfoque a
la demanda y el co-fnanciamiento gobierno-comunidad. Se han podido identifcar los
siguientes modelos (vase el cuadro 2):
5
Desafos en la ejecucin de proyectos sostenibles
Los proyectos a gran escala en el mbito rural han demostrado la limitacin en la
oferta del mercado en servicios de consultora y construccin. El Per ha invertido en
los ltimos aos importantes recursos en el mbito rural, con programas como PRONA-
SAR, Agua para Todos y Programa de Medidas de Rpido Impacto (PMRI). Este ciclo
de inversiones ha coincidido en la mayor parte con el boom de la construccin civil en el
Per. La alta demanda de personal especializado en temas de agua y saneamiento, tanto
en la parte tcnica de ingeniera como en la social, aunada a la creciente demanda de este
personal en las ciudades, ha conllevado una escasez de profesionales disponibles para la
implementacin de proyectos en el rea rural y las pequeas ciudades. Esto, a su vez, ha
4
Tomado de presentacin de la DNS.
5
Compilado del conversatorio del ente rector con agencias cooperantes sobre lecciones aprendidas de
intervenciones de agua y saneamiento rural.
Cuadro 2
Modelos de intervencin y de fnanciamiento de los programas de agua
Proyecto Nacional de Agua
y Saneamiento Bsico Rural
(PRONASAR)
Intervencin. Por demanda, canalizada a travs de los gobiernos
locales. Se usan contratistas para las obras y hay fscalizacin de la
poblacin. Incluye fortalecimiento de capacidades.
Financiamiento: co-fnanciamiento de gobierno nacional, municipios
(pueden apalancarlos con los gobiernos regionales), mano de obra
no califcada y materiales de las comunidades y/o JAAS.
FONCODES
Intervencin: basada en anlisis de necesidades bsicas
insatisfechas, con criterios de priorizacin. Se usa el ncleo
ejecutor que ejecuta y rinde cuentas. La Municipalidad fscaliza al
NE, por lo que interviene desde el pre-ciclo del proyecto. Incluye el
fortalecimiento de capacidades
Financiamiento: lo otorga el Gobierno nacional. La Municipalidad en
algunos casos co-fnancia (10% de las intervenciones).
PROCOES
Intervencin: la seleccin de los distritos estuvo basada en criterios
de niveles de pobreza y menor cobertura de servicios. Es integral:
capital de distrito y sus comunidades rurales. En las pequeas
ciudades, los servicios estarn a cargo de operadores especializados
o unidades de gestin. Incluye el fortalecimiento de capacidades
Financiamiento: donacin de la cooperacin espaola y
contrapartida nacional. No se incluye co-fnanciamiento de las
comunidades ni de los municipios.
AMAZONA
Intervencin: el modelo de intervencin del programa contempla
la ejecucin con frmas contratistas y ncleos ejecutores. Existe
adems un componente social y de inversin. Las soluciones tcnicas
incluyen los sistemas tradicionales para agua y para saneamiento las
letrinas en sus diferentes modalidades.
Financiamiento: las inversiones sern cubiertas por un prstamo de
la Agencia Japonesa para la Cooperacin Internacional (JICA) con
contrapartida parcial de los gobiernos regionales. No se incluye co-
fnanciamiento de las comunidades ni de los municipios.
Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperacin
- COSUDE (Sanbasur y
Propilas)
Intervencin: liderada por la Municipalidad y articulado con los
actores de salud, vivienda, construccin, saneamiento y educacin.
Incluye el fortalecimiento de capacidades.
Financiamiento: el co-fnanciamiento est cargo de los gobiernos
regional y local y de la comunidad.
Fuente: Conversatorio del ente rector con agencias cooperantes sobre lecciones aprendidas de intervenciones en
agua y saneamiento rural, del 2 de octubre del 2010.
redundado en mayores remuneraciones a los profesionales y tcnicos para atraer o rete-
ner sus servicios, incrementando as los costos de intervencin. Esta situacin tender a
exacerbarse una vez que los nuevos fnanciamientos de la banca multilateral (la JICA, el
Banco Interamericano de Desarrollo -BID y la Corporacin Andina de Fomento - CAF)
entren a trabajar en el mbito rural y pequeas ciudades.
Existe el potencial de introducir efciencias en el proceso de pre-inversin para los sis-
temas de agua potable y saneamiento. El espritu de la introduccin del Sistema Nacional
de Inversin Pblica (SNIP) es asegurar una ptima distribucin de los recursos pblicos,
garantizando la calidad de las inversiones que sern fnanciadas. Sin embargo, en el sector
de agua y saneamiento existe un largo camino por recorrer. La falta de claridad sobre los
niveles de detalle en la informacin requerida en cada paso del proceso, la falta de recur-
sos humanos o su baja capacidad para la preparacin de perfles y expedientes tcnicos
y la creciente demanda de informacin para aprobar la pre-inversin han conllevado un
retraso en la ejecucin de inversiones. Los niveles de datos requeridos parecen no aportar
informacin adicional capaz de permitir la toma de decisiones acerca de la viabilidad de
un proyecto. De hecho, el acervo documentario solicitado parece no estar de acuerdo con
el nivel conceptual que los perfles de inversin deberan tener para guiar la reparticin
de recursos, y tampoco sera necesario para rechazar proyectos que pueden estar mal
concebidos. En la prctica, se estn desarrollando proyectos de inversin para obtener
la aprobacin conceptual de pre-inversin, con las consecuencias asociadas al uso poco
efciente de recursos.
III. Enfoques estratgicos
El uso de polticas de fnanciamiento para incentivar reformas. Considerando el papel
signifcativo que juega el gobierno central en el fnanciamiento de nuevas infraestructuras
y reposicin de las existentes, existe una oportunidad para utilizar programas de fnan-
ciamiento para inducir una mayor sostenibilidad de los servicios y de los prestadores de
servicio. Condicionar el fnanciamiento de infraestructura a mejores indicadores de gestin
y de servicio prestado ayudara a establecer nuevas prcticas de fortalecimiento o afanzar
las prcticas existentes. Al mismo tiempo, aminorara la infuencia poltica en decisiones de
gestin e inversin, y hasta podra incentivar mejores prcticas comerciales, lo que abrira
el camino a atraer nuevas fuentes de inversin de los mercados de capital. Mejores polticas
de fnanciamiento tambin podran ayudar a ordenar la planeacin de las inversiones, por
medio de los Planes Regionales del Saneamiento Integral, reglamentados por el MVCS
pero an no utilizados para la planeacin de inversiones en todas las regiones.
La promocin de economas de escala entre prestadores para alcanzar la sostenibi-
lidad y una mayor equidad en el acceso a servicios de calidad. Las ventajas de contar
con servicios descentralizados para brindar una mayor atencin al cliente son claras. Sin
embargo, atomizar demasiado los sistemas tambin puede conllevar efectos limitantes por
una operacin y mantenimiento ms difcultosos para las capacidades locales, estructuras
tarifarias posiblemente menos asequibles para los clientes y una viabilidad fnanciera
menos cierta. El sector deber incentivar la generacin de economas de escala donde sea
posible, abriendo espacios legales e incentivos fnancieros que apoyen una mejor gestin
con equidad de servicio para todos.
La institucionalizacin de los procesos de planifcacin y ejecucin dentro de las regiones
facilitar las inversiones en agua y saneamiento. La creacin de entidades o instancias de
planifcacin en infraestructura a los niveles regional o provincial podra permitirles a estas
instancias subnacionales un mejor manejo de los crecientes recursos con los que cuenta,
para cerrar la brecha de inversin en infraestructura. Esta planifcacin podr tambin
incluir aspectos territoriales, a fn de poder determinar los tamaos ptimos de prestacin
de servicios, manteniendo economas de escala naturales a la prestacin de los servicios y
evitando la atomizacin de estos con la proliferacin de las PES en desmedro de las EPS.
Igualmente, las estrategias de intervencin en un mbito geogrfco podran coordinarse ms
fcilmente combinando fnanciamientos del sector rural con aquellos dirigidos a pequeas
localidades y ciudades secundarias. Al mismo tiempo, la simplifcacin de los procesos de
pre-inversin en agua y saneamiento sin duda facilitar la expansin de los servicios y la
mejora de la calidad en la prestacin.
El Gobierno central debe reforzar su rol de formulador de polticas con mayor coherencia
dentro de cada subsector y transferir las responsabilidades de ejecucin de proyectos.
Actualmente, la estructura del Viceministerio de Construccin y Saneamiento no propicia
un intercambio fuido entre los entes de ejecucin y la formulacin de polticas. En el
mediano plazo, este Viceministerio debera iniciar un proceso de transformacin gradual
de traspaso de responsabilidades de ejecucin de proyecto a las EPS, PES o gobiernos
subnacionales para enfocarse en su rol normativo y de planifcacin. La implementacin
de polticas nacionales se puede hacer a travs de incentivos de participacin en esquemas
de co-fnanciamiento de los entes descentralizados con el gobierno nacional. En el corto
plazo, la DNS y el Viceministerio de Construccin y Saneamiento deben propender a evitar
reglas dismiles de intervencin de sus proyectos y a unifcar criterios de co-participacin
fnanciera comunitaria y municipal, metodologas de intervencin y contratacin de con-
sultores, supervisores y contratistas de obra. Tambin deben tender a la estandarizacin de
los programas de acompaamiento a los municipios, educacin en higiene, fortalecimiento
de capacidades y promocin en higiene. Paralelamente, existe la necesidad de benefciarse
de las experiencias de los proyectos cuyas lecciones deben retroalimentar la formulacin
de polticas.
La reingeniera de SEDAPAL le permitir afrontar los nuevos retos del siglo XXI. Esta
empresa sirve a casi la tercera parte de la poblacin, se constituye como la empresa que
hace las innovaciones en trminos tcnicos y fnancieros, y representa una gua para otras
EPS del pas. Sin embargo, las ambiciosas metas de cobertura de servicios de agua, alcan-
tarillado y tratamiento, sumadas a los retos de abastecimiento y manejo del recurso debido
al cambio climtico hacen necesaria una transformacin institucional de la empresa. Esto le
permitira una mayor fexibilidad en el manejo de recursos humanos, mecanismos fnancie-
ros innovadores y autonoma en las decisiones tcnicas y de planifcacin de inversiones.
IV. Conclusiones
Se han logrado importantes avances en el sector: el proceso de modernizacin del sector
que emprendi el pas hace 15 aos ha tenido sus frutos en trminos de la consolidacin
de la institucionalidad. Sin embargo, para cerrar las importantes brechas entre agua y
saneamiento, entre los mbitos rural y urbano, y entre las diferentes regiones del pas, se
requieren diseos de polticas orientadas no solo a facilitar la inversin, sino a asegurar
la sostenibilidad de los servicios. Igualmente, la administracin de Alan Garca ha facili-
tado el posicionamiento del sector en la agenda nacional, promoviendo las inversiones y
evidenciando los vnculos entre el acceso al agua y la gobernabilidad.
El Gobierno central tiene la oportunidad de introducir mejoras signifcativas en el sector:
desde su rol de fnanciador de inversiones y formulador de polticas, el gobierno central
puede inducir importantes cambios que mejoren la sostenibilidad, la profesionalizacin
y el apalancamiento de inversiones en agua y saneamiento en los diferentes rangos de
poblacin. Desde la planifcacin y el fnanciamiento, el Gobierno central puede contribuir
al fortalecimiento de la planifcacin y ejecucin de inversiones a nivel regional. Esto se
lograra transformando su rol de ejecutor directo de las inversiones en uno de co-fnanciador,
cuando se apliquen las polticas adecuadas y uniformes que aseguren la sostenibilidad
(enfoque basado en la demanda, participacin de las comunidades y co-participacin en
las inversiones). Dos instituciones del nivel central SUNASS y SEDAPAL han venido
enfrentando con relativo xito los nuevos retos. Sin embargo, requieren transformaciones
de segunda generacin para adaptarse al nuevo escenario en el Per, que requiere que los
nuevos recursos disponibles para el sector se traduzcan en servicios sostenibles en Lima
y en el mbito de prestacin de las EPS.
Las inversiones en el sector de los ltimos aos han evidenciado los nuevos retos a
los que se enfrentan las instituciones: las limitaciones del sector ya no son la falta de
recursos para invertir en l, sino la forma como estos se utilizan. La agilizacin de los
procesos de pre-inversin para el acceso de recursos pblicos y su fortalecimiento a nivel
regional se constituyen como los retos ms sobresalientes. Igualmente, deben atenderse
las limitaciones del mercado en cuanto a su capacidad de proporcionar servicios de cons-
truccin y consultora de calidad en el contexto de crecientes inversiones. Es de esperarse
que la agregacin en la prestacin de servicios y la limitacin en la atomizacin de estos
contribuyan a aliviar esta situacin.
V. Bibliografa
Banco Mundial-UNSGAB (2010). Local Financing of Water Utilities: Challenges and
Opportunities. The case of Peru. Washington, D.C.: Banco Mundial.
PNUD (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el
Caribe 2010.
SUNASS (2010). Las EPS y su desarrollo: Informe tcnico del sistema de indicadores
de gestin 2009. Lima: SUNASS.
Nota 31. Transporte urbano 555
31. Transporte urbano
Arturo Ardila-Gmez
Resumen
Las ciudades peruanas tienen un atraso en materia de gestin de los sistemas de circula-
cin urbana, lo que genera una alta congestin, a pesar de que el nmero de automviles
no es todava alto y de que, en promedio, parece haber vas sufcientes. Igualmente, el
transporte pblico est organizado dentro de un esquema la competencia por el mer-
cado que, como se ha comprobado, no conduce a resultados del todo positivos. Las
ciudades peruanas tienen un atraso estructural en materia de reforma y racionalizacin
del sistema de transporte pblico, y del incremento de la oferta de transporte masivo. El
anlisis presentado en esta nota lleva a recomendar que las ciudades del Per imple-
menten, posiblemente con el apoyo del gobierno central, dos polticas principales: (i) la
poltica de hacer cumplir la Ley, Educar a peatones y conductores de automotores, y hacer
Ingeniera para resolver cuellos de botella y puntos crticos, incluidos puntos con alta
accidentalidad. Estas acciones se resumen en la sigla LEI; y (ii) Sistemas Integrados de
Transporte Pblico (SITP), que reorienten la prestacin del servicio de la competencia en
el mercado y la lleven hacia la competencia por el mercado. Adicionalmente, el anlisis
recomienda al gobierno central del Per la adopcin de un Programa Nacional de Apoyo
al Transporte Urbano, para inducir a las ciudades a modernizar su transporte urbano y
a fnanciar a fondo perdido parte de las inversiones en transporte pblico y masivo. Esta
estrategia lograra un desarrollo regional ms equilibrado, aumentara la efciencia de
las ciudades y sera clave para que el Per logre mitigar los efectos del cambio climtico
y adaptarse a ellos.
I. Introduccin
El 1 de mayo del 2010 comenz a operar la primera lnea del proyecto Metropolitano de
Lima, el primer servicio de transporte masivo en el Per. Una vez que est en pleno fun-
cionamiento, se espera que esta lnea movilice entre 500 000 y 850 000 viajes por da, lo
que la convertira en uno de los sistemas de transporte masivo ms utilizados del mundo.
Pocas lneas de transporte masivo, inclusive aquellas basadas en la tecnologa metro,
movilizan esta cantidad de viajes diarios.
Sin duda, el inicio de servicio del Metropolitano
1
marca un hito en la historia del
transporte pblico en el Per: por primera vez, hay un servicio moderno y confable de
transporte pblico masivo. No obstante esta importante inversin, el Per es uno de los
pases que menos ha avanzado en materia de modernizacin del transporte pblico e
implantacin de lneas de transporte masivo en la regin de Amrica Latina. Paradji-
camente, Lima fue la primera ciudad de Latinoamrica en tener carriles exclusivos para
autobuses, en la avenida Paseo de la Repblica a comienzos de los aos setenta. Tanto as
que planifcadores de Curitiba y de su mundialmente famoso sistema de transporte pblico
visitaron Lima para validar su idea de implantar carriles exclusivos para autobuses en su
ciudad.
2
Pero mientras Curitiba entr en una senda de constante innovacin que la llev
a inventar el transporte masivo con autobuses a comienzos de los aos noventa, Lima se
limit a expandir lentamente la red de carriles exclusivos hasta un total de 34 km, 9 de
los cuales estaban en la Av. Paseo de la Repblica. Sin embargo, no avanz ni innov en la
conformacin de un sistema moderno de lneas de transporte de alta capacidad y efciencia
hasta la llegada del Metropolitano.
3
Las dems ciudades peruanas exhiben un panorama
incluso menos alentador,
4
como se ver ms adelante.
En la siguiente seccin se presenta el contexto de la situacin del transporte en las
ciudades peruanas. Posteriormente, la nota menciona los retos que enfrenta el transporte
urbano en el Per. La siguiente seccin habla de las opciones de poltica y de cmo la
situacin en el Per permite pensar que el gobierno puede establecer un programa nacional
de apoyo al transporte masivo y colocarse a la par de pases como Mxico y Colombia. Sin
duda, la competitividad de un pas se ve afectada negativamente cuando sus ciudades tienen
una congestin exagerada, tiempos de viaje muy largos y baja o nula oferta de transporte
pblico de calidad. La nota termina con una seccin de conclusiones.
II. Contexto
Las ciudades peruanas, en general, tienen altos niveles de congestin y largos tiempos de
viaje. En Lima, por ejemplo, son comunes velocidades menores a los 10 kilmetros por
hora (KPH), e inclusive a los 5 KPH, y en Arequipa la velocidad promedio es de apenas
14 KPH, a pesar de que solo el 5% de los viajes son en automvil, el tipo de transporte
que ms congestiona. Los usuarios del transporte pblico sufren comparativamente ms,
ya que las bajas velocidades alargan desproporcionadamente los tiempos de viaje de
los que viajan en autobs. Y los que viajan en automvil, si bien gozan de velocidades
algo mayores, tambin estn expuestos a prdidas innecesarias de tiempo. Las tasas de
accidentalidad, adems, son muy altas: en Arequipa hay 17,5 accidentes con fatalidad
por cada 10 000 vehculos y, en Lima, 8,58. En efecto, Lima tiene una de las tasas de
accidentes con fatalidad ms altas entre ciudades capitales de Amrica Latina (vase
1
El Metropolitano es un proyecto parcialmente fnanciado por el Banco Mundial. El autor, gerente de de
dicho proyecto por el Banco Mundial, agradece a los revisores de esta nota sus comentarios valiosos.
Cualquier error en este trabajo es nicamente responsabilidad del autor.
2
Vase al respecto Ardila 2004.
3
Vase al respecto Corporacin Andina de Fomento (CAF) 2010.
4
En Arequipa y en Trujillo est en planifcacin la implantacin de sistemas de transporte masivo.
el grfco 1) y la gran mayora de los muertos son peatones. Finalmente, las personas
discapacitadas que no cuentan con automvil propio tienen una movilidad muy limitada,
ya que los vehculos de transporte colectivo no son accesibles para personas en sillas
de rueda, por ejemplo.
La baja velocidad y la alta accidentalidad resultan paradjicas, ya que en todas las
ciudades peruanas la mayora de los viajes se realiza a pie o en transporte pblico. Estos
modos son efcientes, ya que congestionan y contaminan menos por pasajero-kilmetro
que los viajes en automvil. Solo una minora de los viajes se realiza en automvil, el
modo que ms congestiona: en Lima solo el 21% de los viajes, en Arequipa un 5,2% y
en Trujillo un 11%. Y si el caso de Lima es indicativo por ser la ciudad con ms auto-
mviles la cantidad de vas es ms que sufciente para el volumen de carros. En efecto,
con datos del 2007, Lima tiene apenas 51 automviles por kilmetro de va, cifra que
se compara muy favorablemente con otras ciudades latinoamericanas (vase el grfco
2) y solo 74 vehculos por cada 1000 habitantes, tambin la menor tasa mostrada en el
grfco 2.
Cmo explicar entonces la alta congestin, la alta accidentalidad y la baja velocidad
a pesar de que las ciudades peruanas tienen una red vial relativamente buena y la mayora
de los viajes se realiza en modos efcientes como el transporte pblico y a pie? A conti-
nuacin, se ofrece una posible explicacin de esta situacin.
5

5
Vanse al respecto Proexpansin 2008 y Getinsa, Taryet, Geonconsult 2010.
Grfco 1
Accidentes fatales por cada 10 000 vehculos en ciudades latinoamericanas
(2007)
Fuente: Corporacin Andina de Fomento 2010 y clculos del autor.
10.00
9.00
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
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La abundancia de cuellos de botella en las calles urbanas
Un primer elemento para explicar la situacin es la multitud de cuellos de botella que
hay en las vas de ciudades como Lima. En Lima, por ejemplo, es comn experimentar
bajas velocidades durante algunas cuadras para luego llegar a una interseccin despus
de la cual la velocidad sube considerablemente. Esa interseccin es claramente un cuello
de botella. En otros casos, una interseccin que no funciona correctamente genera largas
flas de vehculos en varias direcciones. Estas largas flas, a su vez, congestionan pronto
Grfco 2
Automviles por kilmetro de va urbana y por 1000 habitantes para
ciudades latinoamericanas (2007)
Fuente: CAF 2010 y clculos del autor.
Vehculos por kilmetros de infraestructura
Vehculos por cada 1000 habitantes
400
350
300
250
200
150
100
50
0
450
400
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otras intersecciones y, como una mancha de aceite, colapsan una zona grande de la ciudad.
Causas de estos cuellos de botella son, entre otras, una mala sincronizacin de los sem-
foros, que genera una ola roja en lugar de una ola verde; una precaria sealizacin
vertical y horizontal,
6
que no permite a los conductores orientarse adecuadamente; y un
pobre diseo geomtrico de las intersecciones, que las hace ms proclives a accidentes. La
abundancia de cuellos de botella lleva a dos fenmenos que agravan el panorama. De un
lado, los conductores se desvan por calles secundarias para evitar la zona congestionada.
Pero estas calles no fueron diseadas para este trfco, ni para las altas velocidades que
pretenden algunos conductores. Un resultado es un aumento de la accidentalidad. De otro
lado, al ver que una interseccin semaforizada no funciona correctamente, policas de
trnsito deciden reemplazar a los semforos y dirigir el trfco. Esto puede funcionar por
algunos instantes al desarmar nudos gordianos de carros. Sin embargo, despus de un
rato, los policas borran cualquier efecto de red que tena la semaforizacin, lo que puede
llegar a generar perjuicios importantes.
Comportamiento en las calles
Este aspecto del problema del trnsito est ligado al tratado en el punto anterior. El trnsito
mejorara si los conductores tuvieran una mejor educacin sobre cmo conducir un vehculo
correctamente. Ejemplos de la pobre educacin son la falta de respeto al peatn cuando
quiere cruzar una calle y un carro hace un giro. El cdigo peruano de trnsito al igual
que la mayora de los cdigos de trnsito del mundo establece que un carro pierde la
prelacin cuando hace un giro, sea a la derecha o a la izquierda, y que es el peatn el que
la conserva.
7
El resultado son ms accidentes innecesarios que, infortunadamente, involu-
cran a los menos protegidos en caso de accidentes: los peatones. Otro ejemplo de la pobre
educacin de los conductores es no detener completamente el vehculo en una interseccin
con una seal de Alto. Nuevamente, los peatones son los que deben correr para cruzar
la calle, pues no pueden estar seguros de que el carro se detendr como ordena el cdigo.
8

Control insufciente
Este problema se relaciona tambin con lo mencionado anteriormente. La polica cuenta
con pocas herramientas para hacer cumplir las leyes de trnsito. Son pocos los policas
asignados para hacer cumplir estas normas y, al parecer, pocos tienen la libreta de papele-
tas para impartir sanciones. As, los conductores saben que un polica sin la libreta no los
puede sancionar y muchas veces simplemente se van del lugar. Igualmente, los policas de
trnsito cuentan con pocas motocicletas o autos patrulla; cumplen principalmente su funcin
a pie, lo que representa una desventaja, dado que deben supervisar vehculos motorizados.
6
Por ejemplo, la falta de lneas que demarquen los carriles hace que cada conductor deba imaginar el carril
por el cual debe circular. Como cada conductor imagina su propio carril, hay una alta probabilidad de que
el carril que imagina un conductor no sea el mismo que imagina otro.
7
Vanse los artculos 63, 183, 186, y 195 del Reglamento Nacional de Trnsito del Per.
8
Vanse los artculos 44 y 63 del Reglamento Nacional de Trnsito del Per.
Las consecuencias
Estos elementos, al actuar en conjunto, reducen la capacidad del sistema vial por debajo
de su nivel terico. Los cuellos de botella reducen la capacidad explcitamente. Si, por
ejemplo, los semforos funcionaran de manera sincronizada entre s y con los tiempos
de ciclo que facilitan tanto el trfco vehicular como peatonal, entonces ms carros y
peatones podran pasar por ciclo.
9
La pobre educacin de los conductores agrava el
problema. Por ejemplo, es comn ver intersecciones bloqueadas con carros, cuando lo
correcto sera dejarlas libres y solo cruzarlas cuando haya seguridad de encontrar espa-
cio para el automvil al otro lado. La pobre educacin en materia vial tambin eleva
la accidentalidad, lo que genera ms cuellos de botella. Finalmente, la baja efectividad
de la polica de trnsito refuerza los dos problemas anteriores. En el Per, es comn
escuchar la expresin de que el polica que reemplaza al semforo es el problema. Esto
puede ser cierto, ya que reemplazar un semforo es imposible sin disponer de varios
policas por interseccin, que conozcan de antemano muy bien el plan de manejo del
trfco y que, al mismo tiempo, estn plenamente sincronizados con los semforos o
policas presentes en las intersecciones vecinas.
El transporte pblico y su esquema actual: la guerra del centavo
Por el lado del transporte pblico, el servicio est organizado de una forma que conduce
a la inefciencia y a tiempos de viaje ms largos que los necesarios. La prestacin del
servicio est organizada en las ciudades del Per bajo lo que en la literatura tcnica se
conoce como competencia en el mercado y en el lenguaje coloquial se conoce como
guerra del centavo.
La competencia en el mercado lleva a la efciencia en la mayora de los bienes que
se transan: ropa, comida, vivienda, entretenimiento, etc. Sin embargo, la competencia en
el mercado no lleva a la efciencia cuando se organiza as la prestacin del servicio de
transporte pblico. Esto se debe a que cuando cada unidad de transporte pblico bus,
combi, coaster, etc. debe competir por cada pasajero adicional, se generan incentivos
perversos, resumidos en la expresin guerra del centavo.
Segn la literatura tcnica, entonces, en la competencia en el mercado en transporte
pblico los prestadores del servicio suelen introducir ms unidades para hacer el servicio
ms atractivo y conseguir ms pasajeros. Al haber ms unidades que las necesarias, se
minimiza el tiempo de espera de los usuarios (pero se maximiza el tiempo de total de viaje,
debido a la congestin, como se ver ms adelante).
10
Para hacer rentables tantos autobuses,
las tarifas suelen ser ms altas. A su vez, las unidades adicionales suelen ser cada vez ms
9
Con respecto a este problema, la Municipalidad Metropolitana de Lima est implementando una amplia
red semafrica, con un centro de control nico. Adems, esta red es de bajo consumo de energa. Se espera
que la velocidad de circulacin aumente hasta en un 30% si los semforos estn sincronizados. En gene-
ral, las mejoras en el funcionamiento de los semforos tienen benefcios muy importantes (por ejemplo,
el aumento de la velocidad entre el 10 y el 30%). Vase al respecto Skabardonis 2001.
10
El tiempo empleado en un viaje cualquiera puede ser dividido en las siguientes partes: tiempo de caminata
hasta el paradero o estacin, tiempo de espera para que el vehculo llegue, tiempo en el vehculo y tiempo
de caminata hasta el destino fnal.
pequeas, por lo que se requieren ms motores y mayor consumo de combustible para
movilizar al mismo nmero de pasajeros.
Sin embargo, la abundancia de unidades de transporte pblico, que se detienen a
cada instante para recoger un pasajero o para tentar a un pasajero a subirse, contribuye a
la congestin. Congestin ya grave por los cuellos de botella, el comportamiento de con-
ductores y peatones, y el control insufciente, explicados anteriormente. Los tiempos de
viaje aumentan para todos, pero particularmente para los usuarios del transporte pblico,
que son la mayora de los usuarios del sistema de transporte urbano. Los prestadores del
servicio suelen responder aadiendo unidades ms cmodas, de modo que los usuarios
puedan estar sentados durante los viajes que pueden durar horas. Pero esto solo agrava el
problema, ya que hay un exceso estructural de unidades.
11

Un informe de Protransporte para el caso de Lima dice al respecto: El crecimiento
de la oferta en el transporte pblico no guarda relacin con la demanda. En doce aos, la
oferta ha variado de 10 500 unidades a 42 000 unidades mientras que en el mismo perodo
la demanda ha variado de 5,7 millones de viajes diarios a casi 11 millones, es decir que
mientras la demanda ha crecido en casi 100%, la oferta ha crecido en 300%.
12
Dicho de
otra forma, el nmero de pasajeros por bus pas de 543 por bus por da a 261 en el mismo
perodo, que es una cifra bastante baja.
13
El Observatorio de Movilidad de la CAF valida
este resultado al mostrar que la productividad del parque de transporte pblico en Lima es
bastante baja, 1.4 pasajeros por Km recorrido, cuando 2.4 es lo aceptable segn estndares
internacionales (y 5.5 para sistemas como el Metropolitano). Por eso, es posible estimar
la sobreoferta de transporte pblico en Lima en aproximadamente un 40%, es decir, la
ciudad podra funcionar con unos 16 000 vehculos de transporte pblico y no los 27 274
que estima el informe de la CAF.
14

En Trujillo, se present una situacin semejante con un aumento desproporcionado
de la fota de transporte pblico, en particular de los vehculos de menor tamao (grfco
3), que supera el aumento poblacional en el mismo perodo (33%). Y en general, en las
ciudades peruanas, de hecho, las unidades pequeas constituyen la mayora del parque,
que como se vio anteriormente, es una respuesta de los prestadores del servicio ante los
incentivos de la competencia en el mercado (vase el cuadro 1). El resultado es una mayor
cantidad de motores para prestar el mismo servicio y una mayor congestin y accidenta-
lidad en las calles. Algo similar ha ocurrido con el servicio de taxi. Hay estimativos que
hablan de ms de 100 mil taxis en Lima, cuando solo seran necesarios unos 20 000.
15
La
sobreoferta de taxis refeja el mismo fenmeno descrito para el resto del transporte pblico
en esta nota y tiene consecuencias semejantes, dado el excesivo consumo de combustible
y las altas emisiones de contaminantes.
11
Para una discusin de la competencia en el mercado en transporte pblico, vase Banco Mundial 2001,
Estache y Gmez-Lobo 2004, Gmez-Lobo 2007 y Ardila 2008.
12
Al respecto vase Protransporte 2004.
13
Adicionalmente, para el caso de Lima, durante buena parte de la ltima dcada, el problema de sobreofer- Adicionalmente, para el caso de Lima, durante buena parte de la ltima dcada, el problema de sobreofer-
ta de unidades de transporte pblico fue agravado por el Municipio de Huarochir, que autoriz la entrada
de buses para prestar servicio en Lima. Esta situacin fue fnalmente controlada por la administracin del
alcalde Castaeda.
14
CAF, 2010, pg. 80, y clculos del autor.
15
http://www.rpp.com.pe/2009-05-12-afirman-que-en-lima-hay-una-excesiva-cantidad-de-taxis-noti-
cia_180905.html
Si bien el mayor nmero de unidades al que lleva la competencia en el mercado en
transporte pblico minimiza el tiempo de espera, el resultado fnal es una mayor conges-
tin, en particular para los usuarios de transporte pblico. Es decir, la competencia en el
mercado lleva a maximizar el tiempo de viaje. Y peor, las tarifas suben para compensar el
aumento de fota, lo que afecta en particular a los ms pobres, precisamente los que ms
necesitan el transporte pblico.
16

Cuadro 1
Distribucin de la fota de transporte pblico por tipo de vehculo para Lima, Arequipa,
Trujillo y Chiclayo
(Porcentaje)
Ciudad Buses Microbuses Combis
Taxis
colectivos
Flota total
Transporte pblico
Lima 16,1 29,7 42,1 12,1 100
Arequipa 39,4 0,0 46,4 14,1 100
Trujillo 32,2 0,0 38,0 29,8 100
Chiclayo 0,0 10,8 46,2 43,1 100
Fuente: Para Lima: CAF 2010. Para Arequipa: http://www.muniarequipa.gob.pe/transparencia/pparticipativo/2009/
taller2/SIT_PRESENTACION_SIMPLE.pdf consultada en octubre del 2010. Para Trujillo: Municipalidad Provincial
de Trujillo. Plan Estratgico de Desarrollo Integral y Sostenible de Trujillo. Para Chiclayo: http://www.impacts.org/
documents/quito04/CASTILLO_CHICLAYO2.pdf, consultada en octubre del 2010. Clculos del autor.
16
Para el caso de Lima en un contexto internacional, vase ALG-INOCSA 2006. Para el caso de varias
ciudades latinoamericanas, vase Ardila 2008.
Grfco 3
Evolucin de la fota de transporte pblico para Trujillo (1990-2001)
Fuente: Municipalidad Provincial de Trujillo. Plan Estratgico de Desarrollo Integral y Sostenible de Trujillo.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
Ao 1990
mnibus/Microbs Camioneta rural Colectivo Total
1991 1993 1995 1997 1999 2000
Eventualmente, los usuarios responden a la precariedad del servicio con la compra
y uso de una motocicleta o un carro, particularmente durante las horas pico. En el Per,
de hecho, el nmero de carros nuevos ha crecido exponencialmente y se espera que con-
tine as (grfco 4). Un estudio reciente ha proyectado el nmero de automotores a casi
3 millones para el ao 2020 en Lima metropolitana.
17

Adems de la congestin y las prdidas de tiempo, una consecuencia de la situacin
descrita es la alta contaminacin del aire. Por ejemplo, en Lima las concentraciones de
varios contaminantes superan las normas nacionales ambientales. Por ejemplo, el material
particulado est muy por encima de la norma, segn los estudios ambientales llevados a
cabo para la preparacin del Metropolitano (cuadro 2). La alta contaminacin afecta la
salud pblica, en particular la de los nios y la de las personas de mayor edad. El material
particulado es singularmente grave dada la inhabilidad de los fltros nasales para evitar
que este contaminante entre a los pulmones. A partir de datos del observatorio de movili-
dad de la CAF, es posible ver las emisiones de material particulado por vehculo privado
y por vehculo de transporte pblico para varias ciudades (grfco 5). Lima tiene la fota
de automviles, incluyendo taxis, que ms contamina, mientras que la fota de transporte
pblico est en el promedio para las ciudades mostradas.
18

17
Vase Getinsa, Taryet, Geonconsult. 2010. Estudio para la Consolidacin del Sistema Integrado de
Transporte Pblico de Lima. FONAM, PROTRANSPORTE, GEF-Banco Mundial.
18
El diesel con alto contenido de sulfuro es responsable de mayores emisiones de material particulado. En
la medida en que el Per introduzca combustible diesel limpio, estas emisiones disminuirn.
Grfco 4
Carros nuevos en Lima y el Per, evolucin y proyeccin
Fuente: Getinsa, Taryet, Geonconsult. 2010. Estudio para la Consolidacin del Sistema Integrado de
Transporte Pblico de Lima. FONAM, PROTRANSPORTE, GEF-Banco Mundial.
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
2
0
0
3

2
0
0
4

2
0
0
5

2
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6

2
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7

2
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8

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1

2
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1
2

2
0
1
3

2
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1
4

2
0
1
5

2
0
1
6

2
0
1
7

2
0
1
8

2
0
1
9

2
0
2
0

Lima Resto del Per Total
Cuadro 2
Concentracin de contaminantes en Lima y lmites mximos permitidos
Medicin (ug/m
3
) Permitido ECA (ug/m
3
)
NO
2
75,95 100
SO
2
75,83 80
Partculas suspendidas <10u 203,61 75
Partculas suspendidas <2,5u 80,18 15
Plomo 0,324 0,5
Fuente: Getinsa-Taryet 2003. Estudios Tcnicos y Ambientales del COSAC I. Estudio de Impacto Ambiental.
Protransporte, Lima.
Grfco 5
Flota de vehculos y emisiones por da por vehculo para transporte
privado y pblico en ciudades latinoamericanas (2007)
Fuente: CAF 2010. Clculos del autor.
Material particulado por vehculo de transporte individual (g/da)
Material Particulado por vehculo de transporte pblico
(g/da)
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
250
200
150
100
50
0
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III. Aspectos institucionales
Hay un tema institucional que contempla varios aspectos y que subyace al anlisis presen-
tado en la seccin anterior. En primer lugar, las municipalidades tienen amplio margen para
fortalecer su capacidad de gestin. El anlisis anterior muestra que hay debilidades para
hacer ingeniera, para educar a los conductores y dems usuarios, y para hacer cumplir las
leyes. Las autoridades municipales a cargo del transporte urbano parecen no tener tampoco
la capacidad de regular adecuadamente el transporte pblico. Los altos crecimientos de la
fota de buses ilustran este punto.
En segundo lugar, hay problemas de coordinacin interinstitucional entre agencias
de diferentes gobiernos. En Lima, por ejemplo, la falta de coordinacin entre la Munici-
palidad Metropolitana de Lima (MML) y el Callao agrava problemas, a causa de rutas de
transporte pblico que comienzan en el Callao y llegan a Lima. Una vez en Lima, estas
rutas no solo dejan pasajeros sino que tambin los recogen, lo que agrava la competencia
en el mercado o guerra del centavo. Si bien hay un Consejo de Transporte de Lima y
Callao que lleva a cabo un importante trabajo analtico, aun tiene que lograr coordinar a
los alcaldes para establecer un dialogo sostenido que produzca planes y acciones concretas.
Otro Municipio vecino, Huarochir, tambin autoriz muchas rutas de transporte pblico
que prestaban servicio regular en Lima. La Gerencia de Transporte Urbano de la MML
debi realizar un esfuerzo muy grande para impedir que estos buses entraran a Lima. El
problema lleg incluso a los estrados judiciales, donde se comenz a resolver a favor de
Lima. Otro ejemplo de la falta de coordinacin entre agencias se di cuando el Ministerio
de Transporte y Comunicaciones (MTC) construy y puso en operacin el Tren Elctrico
sin una coordinacin con la MML sobre el necesario reajuste de rutas de transporte pblico
para minimizar la competencia con el Metropolitano.
19

IV. Retos
El anlisis de la seccin anterior lleva a la conclusin de que hay dos grandes retos que
deben enfrentar las ciudades del Per para solucionar sus problemas de transporte:
Mejor ar el funcionamiento gener al de los sistemas de cir culacin ur banos: el sis-
tema de circulacin urbano tpico est conformado por las veredas, calles peatonaliza-
das, vas, calles, puentes y tneles en la zona urbana, as como por la correspondiente
sealizacin vertical, horizontal y semafrica, que satisface la demanda de movilidad de
peatones, carros particulares, y transporte pblico. El reto est en mejorar la circulacin
de peatones, bicicletas, autobuses y carros de una manera costo efciente, como se ver
19
La primera lnea del Tren Elctrico de Lima tiene un trazado que sirve principalmente orgenes y no tanto
destinos (Villa Salvador-San Juan de Lurigancho). Es decir, pasa principalmente por zonas residenciales
y poco por zonas de trabajo. Por ello, es fundamental integrar al Tren Elctrico con el Metropolitano,
cuya primera lnea s cubre los principales centros de trabajo. Esta integracin se dara inicialmente por
medio de un bus alimentador que unira la estacin del Tren Elctrico, ubicada en el cruce de las avenidas
Aviacin y Grau con la Estacin Central del Metropolitano. Este bus podra continuar luego en los carriles
exclusivos del Metropolitano y parar en las principales estaciones.
en la siguiente seccin sobre opciones de poltica. Las ciudades peruanas enfrentan un
aumento en la motorizacin dado el exitoso crecimiento econmico de la ltima dcada
(grfco 4). Pero de continuar con la actual gestin de los sistemas de circulacin urbana,
el resultado sern niveles de congestin an peores, inclusive con niveles de motorizacin
no muy altos (grfco 2).
Mejorar la calidad y efciencia de los sistemas de transporte pblico: dada la impor-
tancia del transporte pblico en el Per solo el 21% de los viajes se hacen en carro en
Lima, el 5% en Arequipa y el 11% en Trujillo
20
y dado el rpido aumento de carros par-
ticulares y motos, el principal reto es mejorar la calidad y efciencia del transporte pblico
para mantener su alta participacin. De atender este reto, el transporte pblico tendr una
calidad sufcientemente alta y ser una alternativa vlida para el automvil. El consumo de
recursos, por ejemplo en combustible, disminuir y se materializarn importantes ahorros
en tiempo de viaje. A la vez, la calidad del aire mejorar. La siguiente seccin proporciona
ideas sobre qu polticas se pueden usar para atender este reto.
Aumentar la capacidad de gestin y coordinacin de los municipios y dems institu-
ciones involucradas con el transporte urbano: para solucionar los dos retos anteriores,
es necesario que las autoridades a cargo del transporte urbano tengan herramientas y
recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. Adems, debern existir mecanismos
de coordinacin interinstitucional adecuados.
V. Opciones de poltica
Los retos antes mencionados se traducen en tres grandes polticas que constituyen las
principales recomendaciones de este anlisis:
La poltica que se puede resumir en la sigla LEI: esta sigla resume las siguientes
acciones.
21
Primero, hacer cumplir la Ley de trnsito. Sin vigilancia y patrullaje es menos
probable que los conductores y peatones se comporten de la manera adecuada de manera
que, por ejemplo, haya menos bloqueos de intersecciones y accidentes. Segundo, Educar a
los usuarios del sistema de circulacin peatones y conductores de modo que conozcan
las reglas y leyes que deben obedecer. Estas reglas estn diseadas para que el sistema
funcione correcta y efcientemente. Si son seguidas, gracias a la Educacin y hacer cumplir
la Ley, entonces el sistema funcionar mejor. Y el sistema funcionar mejor si hay un grupo
de profesionales debidamente entrenados en Ingeniera de trnsito.
22

La Ingeniera busca solucionar de manera costo efciente los mltiples cuellos de
botellas que hay en los sistemas de circulacin urbana. Por ejemplo, la alta accidentalidad
20
La otra modalidad importante de transporte en las ciudades peruanas es el viaje a pie.
21
LEI es la traduccin de una poltica de larga tradicin en pases desarrollados, llamada EEE por su sigla
en ingls. La sigla quiere decir Enforcement (hacer cumplir la ley), Education (Educacin), Engineering
(Ingeniera).
22
El MTC, a travs del Consejo Nacional de Seguridad Vial, lleva a cabo campaas de educacin en esta
materia.
de una interseccin puede ser reducida con simples medidas de ingeniera de trfco, como
mejorar la sealizacin y el diseo geomtrico. Medidas sencillas y de bajo costo pueden
tener un alto impacto en la seguridad y en la velocidad de circulacin, y pueden ahorrar la
construccin de tneles o puentes, que son medidas de alto costo. Paradjicamente, puentes
y tneles tienen un impacto menor cuando son implementados en un contexto donde no
hay una adecuada ingeniera en las intersecciones vecinas. Y si tampoco hay educacin o
cumplimiento de la ley, entonces el impacto es todava menor. Por lo tanto, la poltica LEI
es de bajo costo y alto impacto, y potencia el impacto de medidas de mayor costo como
la construccin de puentes.
Los SITP: el eje central de un SITP es la competencia por el mercado para otorgar los
derechos para prestar el servicio de transporte pblico. Al contrario de la competencia en
el mercado explicada anteriormente, en la competencia por el mercado, el gobierno, como
poder concedente, promueve una licitacin competitiva para entregar concesiones para
prestar el servicio. La licitacin establece condiciones claras para la prestacin del servicio
y defne derechos y responsabilidades. Un factor clave es que las condiciones caducan en el
tiempo, usualmente a los 10 o 15 aos. En la competencia en el mercado, por el contrario,
el gobierno otorga permisos precarios que en la mayora de los pases suelen no expirar
en el tiempo.
23
Estos permisos precarios, sin embargo, no permiten invertir ni brindan la
seguridad que tiene un inversionista en un esquema de competencia por el mercado. Esto
se debe a que otro aspecto clave de la competencia por el mercado es que el gobierno esta-
blece barreras de entrada al mercado. Por ejemplo, dichas barreras impiden que otros que
quieran prestar el servicio lo hagan, sin contar con un permiso o concesin del gobierno.
24

Un ejemplo ms familiar para los lectores es la forma como los gobiernos otorgan licencias
para prestar el servicio de telefona celular. Los altos costos de instalacin de una red as
como la proteccin del gobierno constituyen las principales barreras de entrada. De este
modo, solo prestan el servicio las empresas que han recibido del gobierno el derecho a
hacerlo, e invierten porque tienen seguridad. De la misma manera, en transporte pblico,
otorgar los derechos de prestar el servicio por medio de la competencia por el mercado
exige que haya barreras de entrada a prestar el servicio y proteccin a los que prestan el
servicio de modo que otros no lo hagan.
Otra caracterstica de un SITP es que las rutas son diseadas tcnicamente y con una
clara visin de mercado, de modo que los prestadores del servicio obtengan una ganancia
al prestar un buen servicio. En este punto, es clave un esquema fexible que permita modi-
fcar las rutas, trazados y frecuencias, en funcin del balance entre calidad del servicio y
rentabilidad. Frente al esquema de competencia en el mercado, con un SITP el nmero de
autobuses debe disminuir dado que el servicio debe volverse ms confable y, por lo tanto,
los usuarios no precisan de una alta frecuencia para sentir que el servicio es confable. Por
el contrario, horarios debidamente seguidos por los prestadores del servicio e informacin
23
En el caso de Lima, si bien las concesiones expiran en el tiempo, en la prctica son extendidas peridi-
camente. Esta situacin se presenta en muchas otras ciudades de Amrica Latina donde hay competencia
por el mercado.
24
El caso del Municipio de Huarochir, que autoriz la entrada de numerosos autobuses que prestaron
servicio en Lima, es un ejemplo claro de la falta de barreras de entrada cuando la competencia es en el
mercado.
a los usuarios sobre las rutas y sus horarios aumentan la confabilidad sin que aumente
innecesariamente la frecuencia.
En ciudades de dimensin considerable, las reformas deben, adems, estar acom-
paadas de la creacin de una o ms lneas de transporte masivo (para un ejemplo en el
Per, el Metropolitano, vase el recuadro 1; otro ejemplo ser el Tren Elctrico una vez
que entre en operacin). Estas lneas actan como la columna vertebral del sistema en lo
que tcnicamente se llama red jerarquizada. En dicha red, los principales corredores son
servidos por transporte masivo. Los corredores secundarios son servidos por tecnologas
de menor capacidad, hasta llegar a servicios alimentadores que sirven las zonas de menor
demanda y conectan con los servicios de mayor capacidad. El anexo 1 describe brevemente
cada uno de estos modos.
Finalmente, como su nombre lo indica, los SITP son sistemas integrados. Esto sig-
nifca que el transbordo entre servicios est facilitado por tarjetas electrnicas que los
usuarios utilizan para pagar por el servicio. Es usual no cobrar por el transbordo dentro de
un plazo de tiempo preestablecido. Esto facilita el uso del sistema en el marco de una red
jerarquizada. El objetivo ltimo de un SITP es, entonces, dar un servicio de calidad, con el
mnimo de transbordos y, si los hay, facilitarlos al mximo. La calidad deja de estar defnida
como frecuencia y bajos tiempos de espera y pasa a ser una combinacin de confabilidad
y bajos tiempos de viaje. Los usuarios deben ganar, ya que tienen un sistema confable
que les ahorra tiempo total de viaje.
Cobrar por el uso del automvil: si bien las dos polticas anteriores deben resultar en
importantes reducciones en los niveles de congestin, ambas son medidas por el lado
de la oferta. Es decir, ambas mejoran lo que ofrece el sistema de transporte urbano. Una
poltica integral indica que las ciudades tambin deben actuar por el lado de la demanda.
Especfcamente, las ciudades deben cobrar por usar el automvil, que es el modo menos
efciente (mayor costo por pasajero-kilmetro), el que ms congestiona (mayor espacio
pblico ocupado por pasajero) y el que ms contamina (mayores emisiones por pasajero-
kilmetro). Este cobro tambin recauda recursos que los municipios pueden emplear en
mejorar el transporte urbano, en particular el transporte pblico.
La forma ms fcil de iniciar el cobro por el uso del automvil es cobrar por estacionar
en las vas pblicas y mejorar la estructura tarifaria de las playas de estacionamiento. La va
pblica es un espacio pblico y su dueo, el Municipio, tiene el derecho de cobrar a quien
estacione su automvil en ella. Este recaudo debe ir directamente al fsco municipal. Las
playas de estacionamiento son de propiedad privada. Sin embargo, los municipios pueden
regular las tarifas que las playas cobran, de modo que los carros que estacionen por corto
tiempo paguen pocos soles por hora, mientras que los carros que estacionen por varias
horas paguen muchos soles por hora. Esta estructura tarifaria promueve que los clientes
usen su carro para hacer compras, ya que permanecen tiempos cortos y pagan pocos soles
por hora. Al mismo tiempo, esta estructura desincentiva el uso del automvil de los que
viajan en los dos perodos punta. Estos automviles estaran estacionados por 6, 8 o ms
horas y pagaran muchos soles por hora. La regulacin puede, adems, determinar que una
parte del cobro a los autos que permanezcan varias horas sea destinada al fsco municipal.
Ms adelante, las ciudades peruanas, Lima en particular, podrn pensar en esquemas
como el del cobro por entrar al centro en automvil. Londres tiene desde hace ya varios
aos un esquema de este tipo, con un importante recaudo de recursos que usa para mejorar
el transporte pblico. Para que una medida como esta sea viable, es necesario que haya un
transporte pblico de calidad, ya que el cobro por el uso del automvil incentiva el uso de
modos efcientes, como el transporte pblico.
VI. El papel del gobierno central
Las tres opciones de poltica discutidas en la seccin anterior estaran a cargo de las ciuda-
des, ya que ellas tienen la responsabilidad legal sobre el transporte urbano. Sin embargo, al
gobierno central tambin le toca un papel que jugar, por varias razones (por ejemplo, al crear
un programa nacional de apoyo al transporte urbano). En primer lugar, las consecuencias
negativas de tener ciudades congestionadas, contaminadas y con alta accidentalidad rebasan
los lmites de la ciudad misma. La economa nacional sufre la prdida de productividad a
causa de la mano de obra que se cansa en largos viajes hacia el trabajo. Igualmente, es la
economa nacional la que paga los gastos adicionales en salud para remediar problemas
respiratorios y atender accidentes.
Segundo, los sistemas de transporte masivo en particular tienen altos costos de
capital, que frecuentemente sobrepasan la capacidad fnanciera de las ciudades. Por
ello, los gobiernos de varios pases tienen programas de apoyo fnanciero
25
para las
ciudades, siempre y cuando cumplan ciertas condiciones. En el caso mexicano, por
ejemplo, el Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo (PROTRAM) pide a las
ciudades que tengan un Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) que
defna una poltica integral para atender los problemas de movilidad en la ciudad. Del
PIMUS, adems, se deriva un proyecto de transporte masivo directamente apoyado con
fondos concesionales del gobierno federal, manejados por el PROTRAM, hasta por
el 50% del costo del proyecto. El caso colombiano es semejante en cuanto exige una
planifcacin integral y, por ley, a cambio, el gobierno debe fnanciar hasta el 70% del
costo del proyecto de transporte masivo. El mantenimiento de la infraestructura pasa a
ser una responsabilidad local.
Tercero, los programas de apoyo nacional al transporte urbano contribuyen a un
desarrollo regional ms balanceado, en el que haya varias ciudades con una alta calidad
de vida. Esto es particularmente relevante para el Per, que tiene en Lima una concen-
tracin muy alta de poblacin y actividad econmica. Un programa nacional de apoyo
al transporte urbano le permitir al Per apoyar, no solo a Lima, sino a ciudades como
Arequipa, Trujillo, Chiclayo y otras, para generar un desarrollo regional ms balanceado
a futuro.
Cuarto, las ciudades peruanas diferentes a Lima tienen un tamao poblacional Are-
quipa 870 000 habitantes, Trujillo 815 000 y Chiclayo 760 000 que las hace ideales para
reordenar su transporte pblico y entrar en una senda de crecimiento sostenible. Por ejemplo,
Curitiba, en Brasil, comenz sus reformas del transporte pblico cuando tena una poblacin
de cerca de 800 000 habitantes. Hoy, con una regin metropolitana de 3 millones de personas,
tiene un SITP que cubre toda la regin y que ha estructurado el crecimiento urbano.
25
El Banco Mundial tiene proyectos con los gobiernos de Mxico y Colombia para apoyar con recursos
fnancieros y tcnicos sus respectivos programas de apoyo al transporte masivo.
Recuadro 1
El Metropolitano de Lima
El Metropolitano es un sistema de transporte masivo con autobuses, conocido en el Per como Cor-
redor Segregado de Alta Capacidad (COSAC) y, en ingls, como Bus Rapid Transit (BRT), como
fgura en el anexo 1. El Metropolitano estar entre los ms grandes e importantes BRT del mundo,
dada la expectativa de que movilice entre 600 a 850 mil pasajeros al da. De materializarse esta ltima
proyeccin, el Metropolitano con 27 km de lnea movilizar 31 600 pasajeros al da por kilmetro
de lnea, frente a los 20 000 del sistema Transmilenio de Bogot y a los 4700 del metro de Washing-
ton. Con apenas 27 km, el Metropolitano movilizar a aproximadamente el 8% de los viajes totales
de Lima, indicador proporcionalmente superior al del Transmilenio, que con 82 km moviliza el 25% de
los viajes en transporte pblico. El recuadro siguiente compara el Metropolitano con otros sistemas
equivalentes y prueba su importancia a nivel internacional.
Apertura de
la primera
lnea
Km de
vas
troncales
Carril de
sobrepaso en
estaciones
Nmero
de buses
troncales
Pasajeros
por da hbil
(miles)
IPK
1

(servicios
troncales)
Tarifa (US$
equivalente)
Curitiba 1974 65 no 189 532 1,25
Bogot 2000 85 > 90% 1192 1650 5 0.87
Pereira 2006 18 no 45 104 9 0,76
Barranquilla 2010 13 67% 57 14 0,76
Bucaramanga 2010 9 no 115 187 0,76
Quito -Trole 1995 18 no 113 250 14 0,25
Guayaquil 2006 38 no 115 280 6 0,25
Ciudad de
Mxico
2005 48 no 214 500 8 0,39
Len 2003 26 no 52 90 10 0,42
Ciudad de
Guatemala
2007 11 algunos 62 155 6 0,13
Lima 2010 27 > 80% 308 600-854
2
6 0,54
1
IPK: ndice de pasajeros transportados por da por la fota, divididos por los kilmetros rodados por la fota.
Fuente: Menckhoff, Ochoa, Paredes, Ardila. 2010. El Metropolitano de Lima: Implementacin y primeros
resultados de un nuevo sistema de BRT. Ponencia presentada en la reunin del CLATPU en Mxico 2010.
2
Proyecciones esperadas para el Metropolitano, segn las estimaciones de demanda.
El Metropolitano es un sistema tronco-alimentador en el cual el corredor de mayor demanda es
servido por buses articulados que circulan en carriles exclusivos. Ningn otro vehculo puede entrar a
dichos carriles. Esto signifca tambin que los automviles no entrarn en conficto con los autobuses,
por lo cual estos tambin se benefcian. En los extremos de la lnea, en Naranjal y Matellini, hay termi-
nales de alimentacin o integracin a los cuales llegan buses alimentadores. Las menores demandas
justifcan este servicio. El Metropolitano es entonces el inicio de una red jerarquizada de transporte
pblico.
El Metropolitano cuenta con estaciones, parecidas a las de un metro, en las cuales los pasajeros
pagan al entrar a la estacin. El piso de la estacin est a la misma altura que el piso del bus y, por lo
tanto, los pasajeros gastan solo un octavo del tiempo que gastan para subir las escaleras y abordar un
bus tradicional. Adicionalmente, ms del 80% de sus estaciones tiene carriles de sobrepaso, y el 41%
de la va segregada posee cuatro carriles (casi igual al 42% de Transmilenio). Se prev la introduc-
cin de servicios expresos, que actualmente existen solamente en los BRT de Bogot, Barranquilla
y Ciudad de Guatemala. Los carriles exclusivos, el esquema tronco alimentador, las estaciones y la
posibilidad de tener buses expresos gracias al sobrepaso en casi toda su extensin hacen que, con
menos buses, sea posible transportar ms pasajeros con importantes ahorros de tiempo para los
usuarios. De hecho, el Metropolitano ser el sistema con mayor productividad en Amrica Latina, con
31 600 pasajeros por km de va segregada, segn las proyecciones de demanda ms optimistas.
El proyecto es una asociacin pblico-privada en la que el sector pblico fnancia la infraestructura
como es usual en transporte pblico y el sector privado fnancia los autobuses y el centro de control,
a cambio de una participacin en los ingresos operacionales. El mantenimiento de la infraestructura lo
fnancia el sector pblico, mientras que la operacin y mantenimiento de los autobuses los cubre la tar-
ifa, as como la depreciacin. El costo fnal del proyecto fue de US$262 millones en inversin pblica y
cerca de 200 millones en inversin privada, que incluye la Estacin Central (12%), que servir a tres cor-
redores en total, y el puente del Ejrcito (8%), que se construy para acomodar el trfco mixto. Sin estas
dos obras, que se excluyen para hacer los clculos comparables a la fase I del Transmilenio, la inversin
Quinto, un programa de apoyo nacional al transporte urbano es una herramienta tanto
de mitigacin como de adaptacin al cambio climtico, particularmente en el Per.
26
El
Per es uno de los pases que ser afectado fuertemente si se materializan los importantes
aumentos de temperatura proyectados. Por ejemplo, si la temperatura promedio del planeta
se eleva en dos grados centgrados, se espera que los glaciares que alimentan de agua a
Lima dejen de existir. Las ciudades peruanas en la cordillera tendran mayor acceso al
agua y se podra esperar hasta un patrn de migracin de los habitantes de Lima hacia
dichas ciudades, contrario al patrn de migracin interna del Per hasta ahora.
27
Mejorar el
transporte urbano en las ciudades peruanas es una medida de mitigacin, porque sistemas
de movilidad urbana ms efcientes reducen las emisiones de gases con efecto invernadero.
Al mismo tiempo, es una medida de adaptacin porque las ciudades podrn estar listas
para enfrentar las consecuencias de temperaturas ms altas en el planeta.
26
Mitigacin del cambio climtico se refere a reducir las emisiones de gases con efecto invernadero. Y
adaptacin alude a tomar medidas para tolerar las crecientes temperaturas futuras.
27 Vase al respecto Lynas 2008.
en infraestructura sera de US$7,8 millones por km, 7% ms que el costo por km (actualizado a
US$ del 2010) de dicha fase del Transmilenio. Estas cifras estn por encima de las originalmente
planteadas. Las razones preliminares que explican el aumento de costos son: un mayor perodo de
ejecucin del proyecto; cambios para mejorar los diseos originales y nuevas obras (pavimento rgido,
estacin central subterrnea, etc.); reubicacin de redes de telefona, electricidad y saneamiento que
resultaron ms costosas debido a la alta incertidumbre en su ubicacin (normal en todo proyecto de
transporte urbano); variaciones de la tasa de cambio que baj de S/.3,47 a S/.2,80 cuando se nego-
ciaron los prstamos con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); y un au-
mento en la demanda de los servicios de las frmas constructoras debido al auge econmico peruano,
que elev el costo de la construccin en todo el Per. A pesar de estos aumentos, el costo por km de
obra civil del Metropolitano es comparable al del proyecto Transmilenio.
Para Lima, el Metropolitano es el inicio de la solucin a varios problemas de transporte. Prim-
ero, muda el paradigma para la prestacin del servicio de transporte pblico de la competencia en
el mercado a la competencia por el mercado. Las concesiones para operar los buses troncales y
alimentadores fueron asignadas por medio de licitaciones competitivas con condiciones claras que
fomentan la inversin. Solo los concesionarios podrn operar buses en su corredor troncal gracias a
los carriles exclusivos, a las estaciones y a las puertas a la izquierda. Estos son ejemplos de barreras
de entrada al mercado, como se analiza en la seccin II del cuerpo principal de esta nota. Segundo, el
Metropolitano, con solo 308 buses troncales, movilizar hasta a 854 000 pasajeros por da, es decir, 2
770 pasajeros por da por bus, mientras que actualmente, en promedio, la fota de transporte pblico
de Lima moviliza a 262. Una consecuencia positiva es el gran ahorro en combustible y otros recursos
escasos.
En tercer lugar, el Metropolitano, por su tecnologa, reducir los accidentes. Al no haber guerra
del centavo o competencia extrema por cada pasajero, los conductores de los autobuses del Met-
ropolitano siguen un estricto plan de servicio y solo se detienen en las estaciones que han sido pre-
defnidas segn su funcin de servicio expreso o local. Cuarto, el Metropolitano utiliza gas natural,
que es un combustible limpio. Adems de la alta productividad de los buses, el proyecto reducir la
contaminacin. Quinto, por su diseo, el Metropolitano permite viajar a personas en sillas de ruedas
las estaciones del Paseo de la Repblica tienen ascensor y los buses tienen zonas especiales.
Ningn otro modo de transporte pblico en Lima permite esto. Los buses tienen sillas asignadas para
embarazadas, personas con muletas y de edad.
El Metropolitano es, entonces, el inicio de la solucin al problema de transporte pblico de Lima.
Los planes de la MML consideran implementar una red de nueve corredores e implantar de Sistema
Integrado de Transporte Masivo. En efecto, gracias a una donacin del Fondo Mundial Ambiental,
tramitada a travs del Banco Mundial, fue posible fnanciar los estudios de factibilidad de la fase II del
Metropolitano, que unira el Callao con Ate, pasando por la Estacin Central, en el Centro Histrico del
Lima.
Por estas razones, entre otras, este documento recomienda al gobierno del Per la
creacin de un programa nacional de apoyo al transporte urbano. El cuadro 3 resume
algunas caractersticas de programas similares en cinco pases. Todos estos programas fjan
condiciones que deben cumplir las ciudades y los proyectos que seran fnanciados por el
gobierno central. Estas condiciones buscan una mejora integral del sistema de movilidad,
mediante la adopcin de, por ejemplo, las dos primeras recomendaciones de poltica de esta
nota: la implantacin de la poltica LEI y la implantacin de SITP. Adems, los programas
exigen una contrapartida de fondos locales y, en el caso mexicano, hay un requisito de
participacin privada en la fnanciacin.
Cuadro 3
Comparacin de mecanismos de apoyo nacional a proyectos de transporte urbano
Estados Unidos Alemania Francia Colombia Mxico
Jurisdiccin
responsable
del trasporte
urbano
Municipios
(solos o
asociados,
Metropolitan
Planning
Organization
MPO), Estados
Estados
(Lnders) y
municipios
Comunas
(AOUTs> 100 000
habs). Regin:
en le de France
(Pars)
Municipios, que
crean entes
gestores
Estados y
municipios a los
cuales el estado
les ha dado la
responsabilidad
Marco
normativo del
apoyo federal
Leyes federales
ad hoc. Criterio
de partnership
federal y
municipios
Ley de
Financiamiento
Municipal del
Transporte
Ley de Transporte
Interior, del
Aire, del URE,
de Renovacin
Urbana
Lay Nacional ad
hoc, acuerdos
Nacin-Ciudad,
CONPES
Decreto de
creacin
de Fondo
Nacional de
Infraestructura
y acuerdo
que crea el
PROTRAM
Origen de
los recursos
(principal
fuente)
Sobretasa a los
combustibles,
aportes
presupuestarios
Sobretasa a los
combustibles
Tasa del
transporte, dirigida
a las autoridades
locales
Fondos
presupuestarios
futuros
Fideicomiso
de autopistas
y recursos
federales
Organismo
administrador
FTA, en el DOT,
con ofcinas
regionales
Ministerio de
Transporte
Ministerio de
Transporte
(ofcinas locales)
y otros
Ministerio de
Transporte,
DNP
Secretara de
Comunicaciones
y Transporte y
BANOBRAS
Criterios,
instrumentos,
programas
70% por
frmula (% para
inversiones),
30%
discrecional,
para Capex 10
programas
80% por frmula,
20% para
proyectos
Hay criterios
generales para la
elegibilidad
SITM para
ciudades de
600K+, SETP
en ciudades
menores
Hay criterios
generales para
la elegibilidad
Aportes anuales
(de fondos y
presupuesto)
US$9000
millones
US$1,50 M (otro
tanto carreteras
urbanas)
Aproximadamente
US$6000 (2000
para le de
France)
N.D. N.D.
Principales
receptores de
los recursos
Autoridades
regionales de
transporte
Lnders, que
traspasan a
municipios
Autoridades
locales de
transporte (AOUT)
Ciudades Estados,
ciudades
Estados Unidos Alemania Francia Colombia Mxico
Requerimientos
para la
elegibilidad de
los proyectos
Planes urbanos
estratgicos y
de corto plazo,
planifcacin
de detalle del
proyecto
Plan de
transporte
urbano,
cofnanciamiento
asegurado
Insercin urbana,
planifcacin
del proyecto,
alternativas
Ente gestor,
plan conceptual,
coherencia con
PND y POT
PIMUS y que
el proyecto
tenga 35% de
fnanciacin
privada
Criterios de
evaluacin
Puntajes de
1 a 5, mritos
del proyecto y
cofnanciacin
Anlisis costo-
benefcio
Evaluacin
econmica y
social
Anlisis costo-
benefcio y otros
Lmite mximo
fnanciacin
federal por
proyecto
80% 75% 35% (20% lneas
subterrneas)
70% 50%
Fuente: Banco Mundial 2008. Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo: Fundamentos del Programa y
lineamientos para su implementacin en el marco del FONADIN; y, para el caso de Mxico, Banco Mundial 2010,
Urban Transport Transformation Project, Project Appraisal Document.
VII. Conclusiones
Las ciudades peruanas tienen un atraso en materia de gestin de los sistemas de circulacin
urbana, lo que conlleva una alta congestin a pesar de que el nmero de automviles no es
todava alto y de que, en promedio, parece haber vas sufcientes. Igualmente, el transporte
pblico est organizado dentro de un esquema la competencia por el mercado que,
est comprobado, no conduce a resultados del todo positivos. En este esquema, el objetivo
principal es minimizar el tiempo de espera de los usuarios. Esto da lugar a una fota mayor
que la necesaria, a altas tarifas, a mayor contaminacin y a ms accidentes, dada la compe-
tencia extrema guerra del centavo por cada posible pasajero adicional. Las ciudades
peruanas presentan un atraso estructural en materia de reforma del sistema de transporte
pblico y del aumento de la oferta de transporte masivo. En Lima, el Metropolitano es
el importante comienzo de lo que deber ser una red de varios corredores, articulada al
Tren Elctrico. Pero no se puede negar que Lima con nueve millones de habitantes y la
quinta ms grande de Amrica Latinaresult ser la ltima entre las diez ms grandes en
implementar un sistema de transporte masivo.
El anlisis presentado en este documento lleva a recomendar que el gobierno central
ayude a las ciudades del pas a mejorar su transporte urbano y pblico a travs de tres
polticas principales:
La poltica LEI o hacer cumplir la Ley, Educar a peatones y conductores de automo-
tores, y hacer Ingeniera para resolver cuellos de botella y puntos crticos, incluidos
puntos con alta accidentalidad. Con bajas inversiones, la poltica LEI ha permitido
en otras ciudades del mundo reducir la congestin, aumentar la velocidad de viaje y
mejorar la seguridad de peatones y usuarios de vehculos motorizados (automviles
y transporte pblico).
SITP que reorienten la prestacin del servicio de la competencia en el mercado a la
competencia por el mercado. De esta manera, se llegar a un servicio confable que
minimice el tiempo de viaje de los usuarios y no solo el tiempo de espera, como ocurre
actualmente.
Cobro por uso del automvil o por congestionar, que reduzca el uso del automvil,
fomente el cambio a modos ms efcientes como el transporte pblico y recaude
fondos para los municipios. Estos fondos podrn usarse en la mejora del sistema de
transporte urbano.
Adicionalmente, el anlisis recomienda al gobierno central del Per la adopcin
de un Programa Nacional de Apoyo al Transporte Urbano para inducir a las ciudades a
modernizar su transporte urbano y fnanciar a fondo perdido parte de las inversiones en
transporte pblico y masivo. Esta estrategia lograr un desarrollo regional ms equilibrado,
aumentar la efciencia de las ciudades y ser clave en la mitigacin y adaptacin del Per
ante el cambio climtico.
VIII. Bibliografa
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Vuchic, V. (2005). Urban Transit: Operations, Planning and Economics.John Wiley and
Sons, Inc. Hoboken, NJ.
IX. Anexos
Anexo 1
Alternativas modales (adaptado de Vuchic 2005)
Bus o trolley no articulado con un nico lugar para detenerse (single stop). El intervalo
entre buses puede alcanzar 40 segundos, pero en paradas de trfco intenso, decisivas en
la defnicin del intervalo mnimo entre vehculos, promedian 50 segundos. Logran capaci-
dades de 3800 a 5400 pasajeros por hora y por direccin.
Busotrolley articulado, un nico lugar para detenerse (single stop). Puede lograr interva-
los similares a los buses no articulados cuando tiene al menos tres puertas dobles y venta
de boletos autoservicio. Con baja interferencia de las seales de trfco alcanza capaci-
dades de 5400 a 7200 pasajeros por hora y por direccin.
Busesdealtacapacidad(BRT). Corresponde a sistemas como los de Curitiba y So Paulo
en Brasil y el Transmilenio en Bogot. Un conjunto de aspectos resultan relevantes para
determinar su capacidad: las paradas mltiples (ms de nico lugar para detenerse), la
capacidad de sobrepaso, que se trate de vehculos doblemente articulados con plataformas
altas para el abordaje, el cobro del pasaje fuera del vehculo, las estaciones de dimensio-
nes importantes y la prioridad en el trnsito. Logran capacidades de 9000 a 30 000 pasaje-
ros por hora y por direccin.
Street car, derecho de va no segregado, paradas mltiples. Bajo condiciones de operacin
tradicionales, pueden lograr circular con intervalos de hasta 60 segundos. As, con coches
articulados de 110 espacios cada uno, se logran capacidades de 13 200 pasajeros por hora
y por direccin. Con coches articulados y paradas mltiples, que permiten circular hasta
120 trenes por hora con una capacidad, por tren, de 220 espacios cada uno, se pueden
lograr capacidades de 26 400 pasajeros por hora y por direccin.
Trenligero,vaparcialmentesegregada,paradasmltiples. Puede formar convoyes ms
largos que los street cars y ofrece capacidades similares a las de estos, pero con mayor
velocidad y confabilidad. Ejemplos de sistemas relativamente recientes son el de Calgary
(trenes de tres coches articulados con 190 espacios cada uno totalizando 570 espacios por
tren, intervalos de 2 minutos y una capacidad de 17 100 espacios por hora y direccin) y el
San Francisco Muni Metro (trenes de 4 carros con intervalos de 2 minutos, 744 espacios en
total, 22 320 espacios por hora y direccin).
Metrostipos1y2. Las capacidades alcanzables estn fuertemente infuenciadas por la lon-
gitud y el ancho de los coches (15 y 2,5 m en Pars, 21 y 3,23 m en Toronto y Hong Kong),
el nmero de coches por tren (4 en Boston, 5 en Pars, 10 en Nueva York, Tokio y San
Francisco) y los intervalos entre trenes. El metro tipo 1 corresponde a una ciudad grande
en el mundo desarrollado (Bruselas, Munich), que usualmente presenta capacidades del
orden de 40 000 pasajeros por hora y por direccin y que, con las condiciones adecuadas,
puede crecer hasta poco ms de 55 000. El metro tipo 2 corresponde a los sistemas ms
modernos, construidos ms recientemente, destinados a maximizar la capacidad de trans-
porte (Caracas, Hong Kong, So Paulo, Tokio y algunas lneas de Nueva York) que ofrecen
capacidades por encima de los 70 000 pasajeros por hora y por direccin.
Trensuburbanodiesel. Una locomotora diesel arrastra formaciones de hasta 10 grandes
coches. Tiene espaciamientos entre trenes relativamente grandes debido, fundamental-
mente, a su ms lenta aceleracin y desaceleracin (en general, no menor a 3 minutos), y
velocidades menores que los suburbanos elctricos. Alcanza capacidades de 30 000 a 36
000 pasajeros por hora y por direccin.
Trensuburbanoelctrico. Alcanzan intervalos de 2,5 minutos, con lo que los trenes elc-
tricos de Nueva York (Long Island Railroad), y muchas de las lneas de SCNF en Pars,
logran capacidades de 40 000 a 48 000 pasajeros por hora y por direccin. Los suburbanos
elctricos logran capacidades aun superiores cuando son diseados desde el punto de
vista tcnico, operacional y de confort con caractersticas similares a los metros. La lnea
de Japan Railways (JR) Yamanote Line opera trenes de 10 coches con 225 espacios cada
uno e intervalos de 2 minutos con una capacidad de 67 500 espacios por hora y direccin.
El rango de capacidad de los suburbanos elctricos se encuentra, en general, entre los 40
000 y los 60 000 espacios por hora y por sentido.
Anexo 2
Detalle de los clculos de los grfcos presentados en la nota
Accidentes fatales por cada 10 000 vehculos en ciudades latinoamericanas (2007)
Ciudad
Defunciones en
accidentes de trnsito
Vehculos
1
Fatalidades por cada
10 000 vehculos
Len 195 202 122 9,65
Lima 536 624 424 8,58
Montevideo 143 288 576 4,96
Bogot 543 1 126 723 4,82
Guadalajara 693 1 526 027 4,54
Santiago 323 868 717 3,72
Ciudad de Mxico 2172 5 883 711 3,69
So Paulo 1566 5 077 022 3,08
Ro de Janeiro 719 2 553 534 2,82
Porto Alegre 162 742 424 2,18
Caracas 187 946 780 1,98
Buenos Aires 918 4 800 812 1,91
San Jos 70 505 628 1,38
Belo Horizonte 177 1 298 621 1,36
Curitiba 75 903 971 0,83
1
Incluye automviles, taxis y motocicletas.
Fuente: CAF 2010. Observatorio de Movilidad Urbana para Amrica Latina. Clculos del autor, con ayuda de Harvey
Scorcia. Las ciudades estn ordenadas de mayor a menor tasa de fatalidad en accidentes de trnsito.
Automviles por kilmetros de va urbana y por 1000 habitantes para ciudades
latinoamericanas (2007)
Ciudad Vas (km)
Vehculos para
transporte
individual
1
Vehculos por
kilometro de
infraestructura
Poblacin rea
metropolitana
Vehculos
por 1000
habitantes
Lima 12 355 624 424 51 8 482 619 74
Porto Alegre 9903 742 424 75 3 410 676 218
Santiago 11 396 868 717 76 6 038 971 144
Len 2647 202 122 76 1 360 310 149
Ciudad de Mxico 63 726 5 883 711 92 19 239 910 306
Montevideo 3011 288 576 96 1 325 968 218
Buenos Aires 44 994 4 800 812 107 13 267 181 362
San Jos 4437 505 628 114 1 286 877 393
Belo Horizonte 11370 1 298 621 114 4 803 198 270
So Paulo 37 728 5 077 022 135 18 783 649 270
Curitiba 6677 903 971 135 2 872 486 315
Guadalajara 11 045 1 526 027 138 4 374 721 349
Bogot 7749 1 126 723 145 7 823 957 144
Ro de Janeiro 15 371 2 553 534 166 10 689 406 239
Caracas 2758 946 780 343 3 140 076 302
Flota de vehculos y emisiones por da por vehculo para transporte privado y
pblico para ciudades latinoamericanas (2007)
Ciudad, ranking
Vehculos
para
transporte
individual
1
MP/vehculos
de transporte
individual (g/
da)
Ciudad,
ranking
Vehculos
para
transporte
pblico
2
MP/vehculos
de transporte
pblico (g/
da)
Lima 624 424 4,48 Guadalajara 4607 195
Montevideo 288 576 1,73 Curitiba 2800 143
San Jos 505 628 1,58 Buenos
Aires
16 482 140
Buenos Aires 4 800 812 1,44 Montevideo 1480 135
Santiago 868 717 1,38 Belo
Horizonte
6814 117
Ciudad de
Mxico
5 883 711 1,21 Len 1788 112
So Paulo 5 077 022 1,18 Porto Alegre 5413 111
Porto Alegre 742 424 1,08 Sao Paulo 20 674 106
Caracas 946 780 1,06 Lima 23 654 106
Ro de Janeiro 2 553 534 0,98 Rio de
Janeiro
29 098 86
Curitiba 903 971 0,55 San Jos 1197 84
Belo Horizonte 1 298 621 0,54 Bogot 15 604 38
Len 202 122 0,49 Caracas 12 087 33
Bogot 1 126 723 0,44 Santiago 6475 31
Guadalajara 1 526 027 0,39 Ciudad de
Mxico
54 957 20
MP: Material particulado.
1
Incluye automviles, taxis y motocicletas.

2
Incluye combis y van, microbs, minibs, autobs estndar, autobs articulado y autobs biarticulado.
Fuente: Observatorio de Movilidad Urbana para Amrica Latina, CAF. Clculos del autor, con ayuda de Harvey
Scorcia. Las ciudades estn ordenadas de mayor a menor por gramos al da de material particulado.
Nota 32. Descentralizacin del sector pblico agrario 579
32. Descentralizacin del sector
pblico agrario
Cinthya Arguedas, Mark Austin, Bruno Barletti, Caroline Charpentier,
Gustavo Gutirrez , Miguel Prial, Jos Carlos Rodrguez y Mayen Ugarte
Resumen
Esta nota analiza algunos de los desafos que enfrenta el Sector Pblico Agrario (SPA) en
el contexto de un Estado descentralizado. Primero, propone una revisin de los arreglos
institucionales a nivel regional que permitiran reducir las duplicidades entre las direccio-
nes regionales agrarias y las gerencias regionales, de manera que se optimicen recursos
escasos y se fortalezca el rol rector de ordenamiento territorial que deberan jugar las
gerencias regionales. Segundo, destaca la necesidad de un mayor nivel de articulacin
entre los planes a los nivel es nacional, regional y local, mediante un mayor nivel de cla-
ridad en la defnicin de funciones entre niveles de gobierno en el SPA. Tercero, recalca la
necesidad de medir las brechas de cobertura en los servicios agrarios bajo el mandato del
SPA y la necesidad de establecer lneas de base e indicadores de resultados incorporados
en los planes estratgicos en cada nivel de gobierno y monitoreados de manera peridica.
Tambin resalta la necesidad de refejar este anlisis en el ejercicio de la formulacin
presupuestal. Finalmente, propone fortalecer el enfoque de gestin por resultados en todos
los servicios agrarios que debera brindar el SPA.
I. Introduccin
La agr icultur a sigue siendo uno de los instr umentos ms impor tantes par a reducir la
pobreza en el mundo. Sin embargo, abordar las disparidades de ingresos internas y entre
pases requiere pasar a la agricultura con valor agregado, la descentralizacin de la actividad
econmica no agrcola a las zonas rurales y la prestacin de asistencia para ayudar a la
poblacin pobre a salir poco a poco de la agricultura. El mundo de la agricultura ha cambiado
drsticamente desde la dcada de los aos ochenta. Mercados dinmicos, innovaciones
tecnolgicas e institucionales, mecanismos de adaptacin, mitigacin del cambio climtico
y nuevas funciones para el Estado, el sector privado y la sociedad civil caracterizan el nuevo
contexto para la agricultura. Aunque la participacin directa del Estado en la agricultura
puede ser reducida, una administracin efcaz del sector de agricultura sigue siendo esencial
para garantizar el impacto de la actividad agraria en la reduccin de la pobreza y el desarrollo
econmico. La experiencia internacional demuestra que los ministerios de agricultura nece-
sitan nuevas competencias y estructuras de gestin para cumplir con sus nuevas funciones.
En el Per , alrededor del 80% de la poblacin r ur al est empleado en actividades
agropecuar ias (Banco Mundial, 2005, 1). La pobreza rural est estrechamente vinculada
con bajos niveles de productividad. El SPA tiene un papel importante que jugar para mejo-
rar la competitividad en reas rurales y fomentar la transferencia de tecnologa al brindar
servicios de calidad. Si bien entidades pblicas del gobierno central estn especializadas
en temas sectoriales, no resulta sufciente replicar la estructura del gobierno central a los
niveles regional y local. Al transferir capacidades administrativas, polticas y fnancieras
al nivel subnacional, el proceso de descentralizacin implica un cambio de paradigma
organizativo que se produce al pasar de una gestin centralizada, a travs de la cual el
gobierno central defne polticas pblicas y controla su implementacin a nivel regional
y local, a una lgica de gestin territorial a travs de la cual los gobiernos regionales y
locales identifcan las potencialidades econmicas y sociales de su jurisdiccin.
Esta nota est organizada de la siguiente manera. La primera seccin mapea los
diferentes actores involucrados en la funcin agropecuaria en el Per y sus roles. La
segunda seccin analiza los desafos que enfrenta el SPA en un contexto descentralizado.
Se pueden destacar cinco retos de la descentralizacin del SPA en el Per: (i) el nivel de
descentralizacin (versus desconcentracin) que genera problemas de distribucin de roles
y funciones a los niveles regional y local; (ii) la articulacin entre los planes a los niveles
nacional, regional y local; (iii) la vinculacin entre los planes de desarrollo concertado
(PDC) y la formulacin de los presupuestos institucionales; (iv) el limitado uso de la
gestin por resultado; y (v) una limitada capacidad tcnica para ejecutar inversiones en el
sector pblico agrario. La tercera seccin propone opciones de poltica para cada uno de
estos desafos y la ltima seccin ofrece algunas conclusiones.
II. Contexto
El sector agr ar io es uno de los ms gr andes y complejos en la administr acin pblica
del Per . La funcin agropecuaria (agraria hasta el 2008) casi ha multiplicado por cuatro
su presupuesto en los ltimos aos. Si en el 2005 superaba los S/.1000 millones, en el
2009 casi llega a los S/.3900 millones. En trminos relativos, la funcin ahora representa
4,1% del total del presupuesto, ms del doble que en el 2005 y comparable a funciones
como transporte, saneamiento, educacin o salud.
Podemos agr upar las instituciones del sector pblico y pr ivado agr ar io en cinco
categor as.
Gobierno nacional. Est compuesto por las unidades ejecutoras (UE) del sector agri-
cultura (MINAG). Por un lado est el UE-Pliego y por otro lado las UE que ejecutan
proyectos o programas especiales, mayormente fnanciados por organismos multila-
terales en operaciones de endeudamiento externo para proyectos de inversin pblica.
Es el caso del Programa SubSectorial de Irrigacin (PSI) con prstamos del Banco
Mundial (incluido un componente con la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el
Banco Japons (JICA); el INCAGRO del Instituto Nacional de Innovacin Agraria
(INIA) con la fase 2 de su programa con el Banco Mundial, PRODESA 2, que es
un programa de sanidad agropecuaria en el Servicio Nacional de Sanidad Agraria
(SENASA) fnanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); AGRORU-
RAL que agrupa a varios proyectos como el Programa de Servicios de Apoyo para
Acceder a los Mercados Rurales (PROSAAMER) fnanciado por el BID; Sierra Sur
(FIDA); Aliados (Banco Mundial) y Sierra Norte (FIDA).
Gobiernos regionales. Esta categora incluye tanto las 26 UE-Pliegos

como las 24
direcciones regionales agrarias (DRA).

En este nivel, la gran mayora fnancia sus proyectos de inversin con recursos ordi-
narios o recursos directamente recaudados, aunque existen casos, como los gobiernos
regionales de Cusco (Plan Meriss IV), San Martn y de Apurmac, con proyectos
fnanciados con la KfW, principalmente en riego y temas ambientales.
Gobiernos locales. La mayor parte de las 1834 municipalidades del pas est ejecu-
tando recursos presupuestales para el desarrollo de la funcin agropecuaria, bsica-
mente orientados a la puesta en marcha de proyectos de inversin, concentrados en
riego y asistencia tcnica agropecuaria.
Empresas. Instituciones del mbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Acti-
vidad Empresarial del Estado (FONAFE), que brindan apoyo (directo o indirecto),
tales como la Corporacin Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE) que, como banco,
ofrece productos fnancieros estructurados dirigidos a pequeos productores y micro
y pequeas empresas (MYPES) y al Banco Agrario, como intermediario fnanciero.
Instituciones del mbito de las Entidades de Tratamiento Empresarial (ETE), como
las cajas municipales, instituciones bastante dinmicas que estn brindando servicios
fnancieros a los productores agrarios.
En relacin con las instituciones del gobierno nacional, el MINAG presenta hasta tres
tipos de funciones. En primer lugar, una funcin que podramos denominar sectorial es
relativa a los aspectos normativos y tecnolgicos

de cada servicio o funcin pblica, como
es el caso del manejo de recursos naturales (gestin del agua a travs del ANA y bosques),
el control y vigilancia sanitaria (SENASA) y la investigacin agraria (INIA). En segundo
lugar, el Gobierno nacional ejerce una rectora a travs de los programas nacionales,

mediante los cuales se ejecutan actividades y proyectos en buena parte de los departamen-
tos, como es el caso de la Direccin General de Infraestructura Hidrulica, AGRORURAL
o el PSI. Finalmente, ejerce funciones vinculadas a la formulacin de polticas sectoriales
y planeamiento, polticas de competitividad y comercio exterior, y coordinacin con los
dems sectores, entre otras ejercidas desde la sede central del MINAG.
En el caso de los gobiernos regionales, cada DRA tiene a su cargo a un conjunto de
unidades operativas denominadas agencias agrarias, que son las dependencias donde recae
una buena parte de los servicios bsicos a los usuarios (ventanilla directa). Es necesario
mencionar que las DRA por lo general, son dependencias con menor protagonismo en
el organigrama de los gobiernos regionales, al depender de la Gerencia de Desarrollo
Econmico. Su presupuesto para gastos operativos es reducido y poco fexible, mientras
que son pocas las que manejan directamente los presupuestos de inversin, por lo general
asignado en la Gerencia de Obras o de Infraestructura.
En relacin con los gobiernos locales, cada municipalidad es un pliego presupuestal
para la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) y la Direccin Nacional de
Contabilidad Pblica (DNCP). Debe mencionarse que un grupo importante tiene problemas
de acceso, aislamiento y falta de personal especializado, lo que afecta la operacin de los
Sistemas Transversales y del Sistema Integrado de Administracin Financiera Gobier-
nos Locales (SIAF-GL). En este nivel, el MINAG ha hecho un importante esfuerzo con
el apoyo de uno de los componentes del Proyecto PROSAAMER en AGRORURAL, a
fn de fortalecer las dependencias (DRA y agencias) del sector agrario. Dicho apoyo ha
implicado en los ltimos tres aos una asignacin presupuestal en equipamiento, rehabi-
litacin de infraestructura y capacitacin en la provisin de sus servicios. La experiencia
de PROSAAMER ha sido importante para establecer e identifcar mecanismos efcaces
de cooperacin y ejecucin a fn de mejorar la calidad y cobertura de los servicios en el
nivel local.
III. Desafos de la descentralizacin
en el sector pblico agrario
El proceso de descentralizacin presenta varios desafos, entre los cuales se encuentran:
(i) el nivel de descentralizacin de la funcin agraria; (ii) la articulacin entre niveles de
gobierno; (iii) la vinculacin entre los planes estratgicos y de desarrollo concertado con
los presupuestos institucionales; (iv) la implementacin de un enfoque de gestin por
resultados; y (v) la capacidad tcnica para ejecutar inversiones en el sector pblico agrario.
A continuacin, se analiza cada uno de estos desafos.
Descentralizacin versus desconcentracin del SPA
La aplicacin de la Ley de Descentr alizacin, prevista par a el ao 2002 y aprobada
en diciembre del 2007 no incluy la reestr uctur acin or ganizacional de los gobier nos
municipales y regionales. En enero del 2003, los presupuestos fueron transferidos a los
niveles subnacionales, pero sin una verifcacin profunda de las funciones en cada nivel
del gobierno. Como consecuencia del proceso de descentralizacin y transferencia de
funciones, las DRA debieron dejar de ser un rgano desconcentrado del MINAG y pasar
a ser unidades descentralizadas de los gobiernos regionales. El Recuadro 1 representa la
experiencia de Pasco. A pesar de este cambio, el diseo organizacional de las DRA en los
ltimos aos se ha mantenido en base a las orientaciones derivadas del Decreto Supremo
N 017-2001-AG, en el cual las DRA son defnidas como rganos desconcentrados del
MINAG. En base a este esquema, fueron formulados los Manuales de Organizacin y
Funciones (MOF), los Reglamentos de Organizacin y Funciones (ROF) y el Cuadro para
Asignacin de Personal (CAP) de las DRA a partir del ao 2001.
Recuadro 1
Experiencia del gobierno regional de Pasco con las direcciones regionales
El Gobierno Regional no ha podido convertirse en protagonista del desarrollo regional, porque
sus Gerencias enfrentan una dualidad de poder frente a las direcciones regionales, formalmen-
te estas dependen de los gobiernos regionales, pero en la prctica todava dependen de Lima
y continan funcionando como parte de los ministerios []. Los ministerios transferen sus fun-
ciones privilegiando altas direcciones regionales y sin una coordinacin estrecha con las ge-
rencias de los gobiernos regionales, provocando descoordinacin y duplicidad de esfuerzos.
Fuente: Plan estratgico regional del sector agrario de Pasco 2009-2015.
Desarticulacin de planes entre niveles de gobierno y entre sectores
En la actualidad, los tres niveles de gobier no desar rollan sus propios procesos de
planifcacin estratgica y utilizan una serie de instrumentos que contribuyen a la
complejidad del proceso de planifcacin. Adicionalmente, no existe una relacin jerr-
quica entre los mismos. Consecuentemente, los planes de desarrollo concertado (PDC) y
otros planes estratgicos y sectoriales se usan muy poco como herramientas para articular
la gestin de distintos actores a los niveles regional y local. Esto contribuye a generar
duplicidades y vacos en el servicio brindado a los benefciarios a nivel local. As, un
primer reto consiste en conseguir que los PDC se articulen y se complementen para lograr
un objetivo comn.
La experiencia con los consejos regionales de concertacin agraria, que deja-
ron de funcionar aproximadamente el ao 2008, destaca una serie de defciencias,
incluyendo la insufciente coordinacin de la Gerencia de Desarrollo Econmico, la baja
participacin de los representantes de los organismos pblicos descentralizados (OPD)
y de los gobiernos locales, la escasa convocatoria al sector privado en las regiones y
el limitado liderazgo de las DRA. Estos factores contribuyeron al reto de sostener esta
instancia de coordinacin.
La ar ticulacin de planes entre niveles de gobier no presenta el reto de homo-
genizar defniciones, conceptos y visin de desarrollo, sin dejar de considerar la
heterogeneidad de las necesidades de los gobier nos regionales. As, la Alta Direccin
del MINAG y el Proyecto de Apoyo a la Planifcacin Agraria (PROAPA/GTZ), promo-
vieron el proyecto Planifcacin Regional del Sector Agrario, que permiti la elaboracin
de planes estratgicos en los departamentos del pas. De este esfuerzo, se destacaron los
retos que representa la articulacin de planes entre niveles de gobierno, entre los cuales
fguran:
1
Diversidaddedefnicionesyconceptos: las diferencias entre los 25 planes analizados
se explicaran por las diferentes maneras como los participantes perciban los proble-
mas, las potencialidades de su regin y las estrategias propuestas.
Limitadavisinmultisectorial: las propuestas y los objetivos de los planes formulados
se concentraron en el mbito de actuacin de las direcciones regionales agrarias, sin
considerar propuestas de poltica multisectorial dentro de la regin.
Limitadaparticipacindegobiernoslocalesenelproceso: la mayora de partici-
pantes provena del sector pblico agrario regional y nacional, principalmente de la
propia DRA (incluidas las Agencia Agrarias) y de las OPD y proyectos especiales;
una minora provena de organizaciones de productores locales.
Ausenciadeunaentidadcoordinadoradeltrabajoanivelregional: si bien los planes
estratgicos regionales del sector agrario (PERSA) defnen las instancias responsables
de ejecutar las actividades, no precisan cul ser la instancia de coordinacin del
trabajo ni cmo se proceder para la puesta en marcha de las iniciativas.
1
Los planes estratgicos regionales del sector agrario en el Per (PERSA). Resumen y anlisis. Lima,
diciembre 2002. El ejercicio incluy una revisin ms profunda de seis PERSA elaborados, que corres-
ponden a las regiones de San Martn, Amazonas, Ayacucho, Junn, Lambayeque y Tacna.
Vinculacin de los PDC con los planes de inversin y el ejercicio
de programacin y formulacin presupuestal
El proceso de for mulacin presupuestal tiende a repetir una tendencia de asigna-
cin presupuestal histr ica, pr cticamente repitiendo buena par te de la estr uctur a
y contenido del ao anter ior, y a reducir su etapa de progr amacin presupuestal. Es
necesario considerar la programacin presupuestal como una fase importante del ciclo
de gasto, que antecede a la fase de formulacin del presupuesto y requiere un nivel de
anlisis documentado y publicado de manera transparente, de manera que se justifquen
las decisiones presupuestales con una visin a corto, mediano y largo plazos.
La Ley General del Sistema de Presupuesto (Ley N 28.411 del 1 de enero del 2005)
establece que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) fjar los lmites presupuesta-
rios de cada organismo y notifcar a cada entidad su lmite mximo dentro de los cinco
primeros das hbiles del mes de junio (PEFA, 2009, 58). Sin embargo, en la prctica, las
directrices del presupuesto y las circulares son emitidas fuera de los plazos previstos por
la ley, lo que reduce el tiempo disponible hasta un plazo de cuatro semanas para que los
sectores preparen sus propuestas (ibd.).
En la actualidad, la programacin presupuestal del SPA est regulada por la Direccin
Nacional de Presupuesto del MEF. A nivel central, se evidencian avances en la elaboracin
de estrategias sectoriales. Sin embargo, se observa un deterioro en la calidad del trabajo de
formulacin presupuestal, lo que constituye una herramienta bsica de la gestin pblica.
Esto se observa en los diferentes niveles de gobierno. As, se verifca una muy limitada
integracin de trabajos entre la Subgerencia de Presupuesto y la de Planeamiento en los
gobiernos regionales. Esto podra mejorar mientras se van ejecutando los programas estra-
tgicos de la metodologa de Presupuesto por Resultados (PpR).
Las limitaciones par a asignar recur sos de las par tidas de bienes y ser vicios, nece-
sar ios par a introducir un factor de cambio tanto en la calidad como en la cober tur a de
las prestaciones contribuyen a limitar el nivel de fexibilidad que puedan tener las entidades
de programacin presupuestal segn los diferentes tipos de fuente de fnanciamiento. As,
la funcin agropecuaria est fnanciada mediante tres tipos de fuentes:
Fondo de compensacin municipal;
Impuestos Municipales; y
Canon y sobrecanon, regalas, rentas de aduanas y participaciones.
Los recursos determinados representan S/.1943,5 mil millones, que explican un 50%
de todo el Presupuesto Inicial Modifcado (PIM) de la funcin agropecuaria. De este 50%,
el 93% proviene de la fuente del canon. El grfco 1 presenta la funcin agropecuario por
fuentes de fnanciamiento.
A nivel local, se observa que los recursos asignados a la funcin agropecuaria para
gastos corrientes son limitados, con un alto presupuesto en gastos de inversiones prove-
nientes de la fuente del canon. La importancia del canon en el presupuesto de la funcin
agropecuaria infuye en la manera como se estructura el gasto en el sector. As, entre los aos
2006 y 2008, el presupuesto de la funcin agraria destinado a inversiones se increment
del 63% al 79,7%. Esta tendencia fue impulsada por la asignacin presupuestal de los
gobiernos subnacionales hacia las inversiones: 100% de su PIM en el caso de los gobiernos
locales y un 85% para gobiernos regionales. Asimismo, es de esperar que estos aspectos se
Grfco 1
Funcin agropecuaria por fuentes de fnanciamiento (2009)
Fuente: Consulta Amigable del Portal de Transparencia Econmica del MEF. Datos a
noviembre del 2009.
Elaboracin: Barletti y Prial (2010).
refejen en la capacidad de los tres niveles de gobierno de planifcar de manera multianual
sus recursos, de modo fexible para cubrir las brechas de servicios agrarios identifcadas.
Por otro lado, las limitaciones en el gasto corriente repercuten en una limitada capacidad
de gasto a nivel de las UE de los gobiernos subnacionales. En algunos casos, como es el de
ciertas municipalidades del sur de Cusco, se han creado ofcinas de desarrollo econmico
local (ODEL) mediante las cuales se logr la contratacin de personal califcado para
mejorar su capacidad de gestin.
Gestin por resultados
Los PDC a los niveles regional y local no cuentan, en su mayor a, con una lnea de
base para cada una de sus metas, en caso de que cuenten con metas defnidas y medi-
bles. Por lo tanto, es imprescindible que el ejercicio de planifcacin presupuestal incluya
las siguientes actividades de manera coordinada entre los tres niveles de gobierno: la for-
mulacin de metas (resultados) en la calidad y cobertura de la prestacin de los servicios,
la defnicin de estndares de cada uno de los servicios; una estimacin de brechas en
unidades fsicas del proceso de negocio, dejando de lado momentneamente las catego-
ras presupuestales y montos asignados; la defnicin de paquetes tecnolgicos superiores

que garanticen su aplicacin y eventual expansin (replicabilidad); la defnicin de los cos-
tos asociados a estos estndares, lo que permitir estimar cuntos ms recursos (por unidad
de usuario atendido) deben asignarse para cubrir el nivel estndar requerido, respecto a la
asignacin actual; el establecimiento de plazos necesarios para alcanzar esos estndares; el
1: REC
Ordinarios
34%
2: RDR
8%
3: REC op
Crdito 6%
4: don y
transf. 2%
5: REC
Determinados
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Funcin agropecuaria por fuentes
de financiamiento (2009)
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Recursos determinados
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diseo de estrategias sencillas, que se puedan implementar, que combinen los recursos de
los aportes de los tres niveles de gobierno, ms all de las competencias formales (perodo
de emergencia) y la aplicacin de un esquema de focalizacin para hacerlo viable tanto en
trminos de acceso a los recursos presupuestales incrementales como de su adecuada imple-
mentacin; y desarrollar una capacidad de implementacin (gerencia y cuadros tcnicos).
Asimismo, se requieren una lnea de base y esquemas de seguimiento y medicin
peridicos. Es necesario implementar una unidad de medicin

a nivel de cada sector o
servicio bsico, para evaluar avances e introducir ajustes, si fuera necesario. Finalmente,
es importante contar con sistemas de transparencia para difundir qu instituciones estn
bajo programas de mejora de calidad y/o cobertura.
Capacidad tcnica para ejecucin de inversiones en el SPA
La ejecucin de inversiones en el sector agrario se ve afectada por: (i) el bajo nivel
de fnanciamiento en estudio de pre-inversin e inversin. En los niveles regionales, y
especialmente locales, el porcentaje de inversiones destinado a pre-inversin es menor a 0,5%;

(ii) la baja calidad de la supervisin de los expedientes tcnicos y de las obras; (iii) la
baja capacidad para procesos de adquisiciones y contrataciones; (iv) la falta de manejo
integrado de sistemas transversales de logstica: programacin, pedidos, almacn, despacho
de bienes. As, en una muestra realizada para proyectos en ejecucin en los gobiernos
regionales de Cajamarca y Junn, el promedio de variacin de costo entre los estudios
de Preinversin y los estudios defnitivos est entre el 30% y el 40%, dependiendo del
sector (vase el grfco 2). La capacidad de ejecucin de inversiones se ve afectada por
la cantidad de proyectos administrados con la modalidad de administracin directa. En
efecto, si bien existen como alternativas la modalidad de ejecucin por contrato y convenio
Grfco 2
Porcentaje de variacin entre el costo de proyectos declarados viables y
los costos en el expediente tcnico, en la etapa de adjudicacin
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junn

Fuente: Guerra-Garca (2010).
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Monto de viabilidad
Agraria Energa Educacin Saneamiento Transporte
Expediente tcnico
Adjudicacin
Presupuesto vigente
y la modalidad combinada (ejecucin por contrato y administracin), se observa una
tendencia hacia la administracin directa a nivel regional. Esta ltima modalidad requiere
mayor capacidad tcnica, ya que en lugar de administrar un solo contrato, se administran
varios procesos de adquisiciones y se defnen varios criterios tcnicos.
IV. Opciones de poltica
Descentralizacin versus desconcentracin del SPA
La coexistencia de las dir ecciones r egionales y de las ger encias r egionales en un
mismo mbito geogrfco debera considerarse como una oportunidad para for-
talecer las capacidades institucionales a nivel r egional y garantizar una verdadera
descentralizacin de los recursos. Sin embargo, es necesario optimizar los recursos
humanos y fnancieros disponibles. Esto implicara una fusin de ambas instancias a
nivel de gerencia regional o una conversin de estas instancias en una UE nica, que
tenga el nivel de autonoma sufciente como para internalizar los costos administrativos
necesarios para la implementacin de proyectos de inversin a nivel regional.
As, la exper iencia del Gobier no Regional de Cajamar ca con la Unidad Or g-
nica Pr ogr amas Regionales - PROREGIN ofr ece una alter nativa inter esante.
Mediante la ordenanza regional N 001-2009-GRCAJ-CR, de fecha 21 de enero del
2009, se cre PROREGIN como organismo pblico ejecutor de la inversin regional,
dndole la condicin de UE presupuestal, con autonoma tcnica y administrativa, cuyo
objeto es ejecutar obras de infraestructura bsica en materia de saneamiento, transpor-
tes, energa y otros de impacto regional. Segn Fernando Silva Abanto, asesor de la
Presidencia Regional de Cajamarca, esta nueva UE reduce los plazos necesarios para
convocatorias y contrataciones, ya que no tienen que pasar por la sede del gobierno
regional para cada proceso administrativo. Lo que caracteriza tambin a PROREGIN
es su nivel de especializacin en temas de infraestructura y el hecho de que cuente con
una unidad de estudios. Adicionalmente, el gobierno regional de Cajamarca cuenta con
un Centro de Planeamiento Estratgico Regional (CEPLAR), el cual, a la diferencia de
la Gerencia de Planifcacin, est asesorando directamente al Presidente Regional, al
Consejo Regional y a los Consejeros Regionales en la formulacin, gestin, monitoreo
y evaluacin de polticas pblicas regionales (PROREGIN, 2010). Tambin maneja
el uso de indicadores para conocer los avances y/o limitaciones de la gestin regional e
implicancias en el desarrollo (ibd.). Por el momento, PROREGIN maneja proyectos
de salud (97 millones), infraestructura vial (27 millones), electrifcacin rural (200 millo-
nes) y agua y saneamiento (Revista Agua, 2010). Se puede observar que la ejecucin de
las inversiones regionales aument entre los aos 2007 y 2010. As, mientras que en el
2007 se ejecutaron alrededor de S/.77,2 millones, en el 2010, se logr ejecutar S/.391
millones (vase el grfco 3).
Otr o caso inter esante es el del gobier no r egional de Huancavelica, mediante
el cual se fusionar on las dir ecciones r egionales y las ger encias r egionales. A travs
de la Ordenanza Regional 138-GR HVCA/CR, se crean gerencias sub-regionales en
sus seis provincias. Estos rganos son creados con el objeto de consolidar todas las
dependencias del gobierno regional en cada provincia (Guerra-Garca 2010). Con
esta reforma, se reemplazan las estructuras sectoriales paralelas por una estructura de
organizacin territorial en provincias. Un elemento que le da viabilidad a la reforma
es que se consigui que el MEF apruebe que cada una de estas gerencias se convierta
en una UE. Para consolidar la reforma, el gobierno regional ha aprobado presupuestos,
CAP y Presupuesto Analtico de Personal (PAP) separados para la sede central y para
cada Gerencia Subregional (ibd.). Adems, se crea la Ofcina Regional de Estudios de
Pre-Inversin y una de supervisin y liquidaciones, como rganos de apoyo en la sede
central. Este esquema se replica en las gerencias subregionales (ibd.). Las piezas de la
reforma en el Gobierno Regional de Huancavelica se completan con la incorporacin
(hasta diciembre del 2009) de cinco gerentes pblicos provistos por SERVIR, la mayor
parte en la Gerencia de Planeamiento (ibd.).
Bajo estos esquemas, se internalizan los costos de transaccin administrativos
gracias a la creacin de UE especializadas, lo que acorta los ciclos de implementa-
cin. Adicionalmente, se reducen las duplicidades entre gerencias y direccin sectoriales
a nivel regional. El riesgo que presenta el caso de Cajamarca es que se crea una estructura
como PROREGIN de manera paralela a la estructura existente sin ajustar las funciones
de las gerencias y direcciones que antes asuman este papel, como la Gerencia Regional
de Infraestructura. A diferencia del caso de Huancavelica, el de Cajamarca supone un
nivel de especializacin de la UE PROPREGIN en temas de infraestructura, cuando en
Huancavelica el nivel de especializacin se concentra en la Ofcina Regional de Estudios
de Pre-Inversin.
Desarticulacin de planes entre niveles de gobierno: clarifcando roles
y funciones para facilitar la articulacin
La clar idad de funciones entre niveles de gobier no es un elemento clave par a
for talecer la ar ticulacin y complementar iedad de los planes entre niveles de gobier no.
Grfco 3
Implementacin de las inversiones del gobierno de Cajamarca (2007-2010)
(S/.)
Fuente: PROREGIN, Cajamarca.
Elaboracin: Revista Agua, 2010.
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500 000 000
1er Trimestre 2do Trimestre 3er Trimestre 4to Trimestre
2007 2008 2009 2010
Adicionalmente, es necesario un diagnstico detallado de la demanda y oferta de servicios
agrarios, de las potencialidades del sector agropecuario en un mbito local o regional, y un
consenso sobre modalidades exitosas de apoyo a la productividad. As, el anexo 1 realiza un
mapeo de los servicios agrarios demandados por los productores y brindados por entidades de
los tres niveles de gobierno. Este mapeo se realiz a partir de la identifcacin de los servicios
pblicos agrarios

y de su agrupamiento alrededor del concepto de proceso sectorial

.

Sin embargo, requiere complementarse con la defnicin de una entidad a nivel
regional, que lidere la coordinacin entre las entidades que trabajan en un mismo
ter r itor io. En este contexto, es necesario alinear incentivos para asegurar la participacin
de los actores involucrados en el proceso. As, la entidad coordinadora debera contar
con el nivel de autonoma sufciente (como UE) para asumir compromisos y ejecutar,
sea de manera directa o subcontratada, los compromisos asumidos. Adicionalmente, el
xito de la coordinacin pasa por un compromiso legal (convenio entre las partes) y
fnanciero de contribuir a metas especifcas, que cuenten con lnea de base y monitoreadas
regularmente de acuerdo a un cronograma de ejecucin. El nivel de coordinacin se ver
facilitado al realizarse a nivel provincial, ya que se trata de un nivel intermedio entre los
niveles regional y local. Finalmente, es importante aprovechar las lecciones aprendidas
y explotar mecanismos de gestin como la gestin de microcuenca y otros mecanismos
de gestin territorial que facilitan la coordinacin entre entidades de diferentes sectores
en un mbito geogrfco defnido.
Vinculacin de los PDC con los planes de inversin y el ejercicio
de programacin y formulacin presupuestal
El ejercicio de programacin presupuestal requiere de plazos lo sufcientemente
lar gos como par a r ecoger los diagnsticos sector iales, medicin de br echas en la
cober tur a y calidad de ser vicios agr ar ios y, as, evitar una rplica histrica del pre-
supuesto de los aos anteriores, tomando en cuenta las restricciones presupuestales.
La falta de vnculo entre el presupuesto y los PDC a los niveles regional y local puede
explicar en parte por qu los PDC se pr esentan con indicador es difusos, incompletos,
inconsistentes y, en algunos casos, no existen, sin valores de lnea de base ni de metas pro-
gresivas para su posterior seguimiento. Lgicamente, al no contener indicadores de segui-
miento y evaluacin, los planes quedan rpidamente obsoletos y no constituyen un instru-
mento de gestin efectivo. Por lo tanto, es necesario incorporar de manera sistemtica en los
PDC los indicadores de resultado y de impacto (de corto, mediano y largo plazos), con lneas
de base basadas en fuentes de informacin confables como censos y encuestas de hogares.
Adicionalmente, es recomendable la creacin de depar tamentos de investigacin
o de un instituto de planifcacin, similares al CEPLAR del gobierno regional de
Cajamarca, a nivel regional, que tendra la responsabilidad de evaluar las brechas en
la provisin de ser vicios pblicos por sector . Ello permitira formular planes articulados
de desarrollo, estratgicos y operativos que se traduzcan en un Programa Multianual de
Inversin Pblica que oriente la asignacin del presupuesto al cierre de brechas.
El pr oceso de pr esupuesto par ticipativo juega un r ol clave par a incor por ar en
los PDC y los presupuestos institucionales las necesidades de la poblacin a los niveles
regional y local y, as, contribuir al vnculo entre planes y presupuestos. Sin embargo,
todava presenta varios retos. El primero consiste en informar a la poblacin sobre las
conclusiones de los diagnsticos sobre las brechas en la calidad cobertura de servicios
bsicos y servicios agrarios. Estos diagnsticos, cuando existen, son poco difundidos a
la poblacin local. Un segundo reto es el de apoyar la participacin de la poblacin en
procesos de planifcacin participativa regional, dado que esta representa altos costos
de transportes y tiempo para la poblacin en un territorio tan amplio como una regin.
El riesgo de captura de la lite local en la sede del gobierno regional es muy alto si la
voz de la poblacin est mal representada. Un tercer reto es la incorporacin de las
prioridades destacadas en el proceso de planifcacin participativa en los presupuestos
institucionales, dado el bajo nivel de coordinacin dentro la Gerencia de Planifcacin y
la Gerencia de Presupuesto Institucional. Estos retos no disminuyen la importancia del
rol del presupuesto participativo en el fortalecimiento de la transparencia del ejercicio de
programacin presupuestal a nivel regional, razn por la cual es necesario fortalecerlo.
Finalmente, el uso de modalidades como los fondos concur sables per mite vincu-
lar PDC y presupuesto al adoptar un enfoque por demanda que asigna un presu-
puesto a un tipo de proyecto productivo destinado a un tipo de benefciario especifcado
en las bases de los concursos. Esta modalidad no solo contribuye a generar innovacin
tecnologa y apoyar la productividad a nivel local, sino que tambin ofrece oportunidades
de complementar recursos nacionales y regionales, inclusive locales en el marco de un
programa estratgico de apoyo a la productividad y la competitividad agraria. Experien-
cias con este tipo de fondos incluyen los proyectos INCAGRO, ALIADOS, Sierra Sur,
Sierra Norte y el proyecto Corredor Puno, entre otros exitosos del MINAG.
Gestin por resultado
La iniciativa de lanzar un programa estratgico en competitividad productiva y
sanidad agr ar ia, en el mar co del pr esupuesto por r esultado, contr ibuye a gener ar
una cultur a de monitor eo y de gestin por r esultado en el sector agr opecuar io, lo
que constituye un avance importante. As, se elabor la lnea de base de 58 indicado-
res a travs de la encuesta nacional de programas estratgicos (ENAPRES 2010). Estos
indicadores permiten medir el progreso de los servicios detallados bajo los procesos de
Desarrollo de capacidades productivas y de Sanidad agraria. Sin embargo, sera
necesario extenderlos a los dems procesos del SPA y defnir estndares y metas para
cada uno de estos procesos en el corto mediano y largo plazos. Esto implica fortalecer
las estadsticas del sector agropecuario con normativas metodolgicas claras y una reco-
leccin peridica de indicadores de servicios agropecuarios y de resultados de impacto
agropecuarios. Finalmente, se requiere ajustar los recursos humanos y fnancieros para
lograr dichas metas y defnir claramente los roles y funciones de los diferentes actores
involucrados en cada nivel de gobierno.
Capacidad tcnica para la ejecucin de inversiones en el SPA
La capacidad de ejecucin a nivel subnacional est estr echamente vinculada con la
capacidad tcnica del personal. Las gerencias regionales requieren, en la mayora
de los casos, redefnir sus principales instrumentos de gestin, principalmente los
manuales de procedimientos de adquisiciones y el establecimiento de sistemas de ges-
tin integrales. Las gerencias de infraestructura a nivel regional tienen diferentes estilos
para ejecutar los proyectos de inversin y, en muchos casos, concentran excesivamente
las tareas de inversin que podran implementarse en mayor proporcin a travs de las
direcciones regionales especializadas o, en un caso ptimo, a travs de una estructura
en la que las direcciones y las gerencias estn fusionadas y coordinen como una UE de
proyectos a nivel regional.
V. Conclusiones
En conclusin, el proceso de descentralizacin requiere avanzar en direccin a un mayor
nivel de descentralizacin de las responsabilidades sectoriales hacia las regiones y los
gobiernos locales para evitar que se generen duplicidades como las observadas entre las
DRA y las gobiernos regionales. En este contexto, ciertos gobiernos regionales, como
el de Cajamarca, tomaron medidas para fortalecer las instancias de planifcacin a nivel
regional y su capacidad de implementacin de las inversiones mediante la creacin de
UE especializadas.
Adicionalmente, se requiere un mayor nivel de articulacin entre los planes de los
diferentes niveles de gobierno, los cuales deberan contar con indicadores de servicios
agrarios medibles con lneas de base, monitoreados de manera peridica y transparente.
Sin embargo, el ejercicio de planifcacin solo puede tener impacto si se incorporan los
diagnsticos realizados en el ejercicio de programacin y formulacin presupuestal. Este
ejercicio requiere cierto nivel de fexibilidad para asignar la proporcin de gasto corriente
y de gasto de inversin necesaria para cubrir la brecha del servicio agrario priorizado en
el marco del proceso de un ejercicio de presupuesto participativo informado. La efectiva
implementacin de los planes de desarrollo regional y local implica una distribucin
de roles y funciones claramente defnida entre los diferentes actores que actan en un
mismo territorio y fortalecida por una entidad de coordinacin a los niveles regional o
provincial.
Finalmente, un mejor desempeo tcnico a nivel subnacional depende, entre otros
factores, de un mejor aprovechamiento de los recursos humanos disponibles en una
estructura organizativa ms efciente que asigne el personal tcnico necesario a lo largo
de cada etapa del proceso de inversin, desde la planifcacin, hasta la ejecucin y la
evaluacin de impacto y en cada proceso transversal, en particular en los procesos de
adquisiciones.
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Nota 33. Gestin del riesgo de desastres 597
33. Gestin del riesgo de desastres
1

Joaqun Toro, Oscar Ishizawa y Fernando Ramirez-Corts
Resumen
El Per ocupa el puesto 20 de los pases en el mundo con mayor riesgo econmico por
amenazas naturales, de acuerdo con el estudio de los sitios crticos para desastres del
Banco Mundial.
2
De una poblacin de aproximadamente 28 millones de personas, alre-
dedor del 76% de los habitantes vive en reas urbanas y el 86,6% est localizado en las
regiones de la costa y de la sierra, expuesto a amenaza ssmica y volcnica, a amenaza de
inundaciones o deslizamientos, al fenmeno El Nio/La Nia y, en la sierra sur, a frecuentes
heladas. El desarrollo informal de las reas urbanas ha favorecido el crecimiento de la
vulnerabilidad ante los desastres. El impacto del ltimo gran terremoto en el sur del pas
(agosto del 2007) evidenci las debilidades en materia de polticas de gestin del riesgo
de desastres, revelando los vacos, especialmente en la reduccin de la vulnerabilidad
frente a desastres y en el manejo de emergencias.
I. Introduccin: perfl de riesgo del pas
Amenazas geolgicas
El Per es un territorio ssmicamente activo. Como en los otros pases andinos, la actividad
ssmica en el Per tiene su origen en la zona de subduccin entre la placa de Nasca y la
placa Suramericana, y en fallas continentales de la coordillera de los Andes. En los lti-
mos 400 aos han ocurrido al menos treinta grandes terremotos, siendo los ms recientes
en Lima (1940), Arequipa (1948), ncash (1970), Ica/Nasca (1996), Arequipa (2001) y
Pisco/Ica (2007). Una alta amenaza ssmica se concentra en la regin de la costa, donde
se ubica Lima, como se muestra en el mapa 1.
3
Esta es la condicin de riesgo de desastres
ms crtica en el pas.
1
Algunos meses antes de la publicacin de esta nota, el gobierno del Per expidi la Ley No 29664 del
2011 que crea el Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres (SINAGERD), que reemplaza el
Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI). Esta Ley busca transformar el enfoque, el marco legal
y el arreglo institucional para la gestin de riesgo. Aunque este documento no recoge ni analiza el conte-
nido de esta ley, los planteamientos aqu expresados son plenamente vigentes bajo la nueva legislacin.
2
Vase Banco Mundial, Natural Disaster Hotspots, A Global Risk Analysis, tabla 7.2.
3
TomadodelazonifcacinssmicapreliminarparaelPerapartirdelafrecuencia-intensidaddelossismos
ocurridos entre 1964 y 2000 (Tavera y Bernal 2006) y mapa ssmico del Per 1980-2007 (Tavera 2008).
La costa en el Per ha sido afectada histricamente por tsunamis. La mayora de los
tsunamis destructivos que han afectado la costa oeste de Sudamrica en los ltimos cuatro
siglos ha ocurrido del Callao hacia el sur. De acuerdo con estudios recientes,
4
al menos
diez departamentos estn expuestos a la amenaza de tsunami. Entre ellos, destacan, por
su importancia, Piura, Lambayeque, Lima, Ica, Arequipa y Moquegua, donde se ubica la
mayor parte de la infraestructura portuaria y de exportacin de hidrocarburos.
La amenaza volcnica en el Per se localiza en la zona sur del pas. Existen quince
volcanes activos que comprometen principalmente a cuatro departamentos del pas: Tacna,
Moquegua, Arequipa y Ayacucho (vase el mapa 2). Arequipa, donde habitan ms de un
milln de habitantes, posee la mayor exposicin por su cercana al volcn Misti y por el
4
DireccinHidrogrfcaydeNavegacin-MarinadeGuerradelPer,2007.
Mapa 1
Peligro ssmico en el Per
Fuente: Tavera 2008.
desarrollo de infraestructura cercana al cono volcnico. La actividad ms reciente fue la
del volcn Sabancaya (70 km al noroeste de Arequipa) que, entre los aos 1990 y 1992,
present actividad fumarlica y cuyo peligro potencial es la cada de ceniza sobre la regin
de Arequipa y los lahares y fujos en el valle del Colca.
Mapa 2
Mapa preliminar de peligro volcnico en el sur del Per

Fuente: Instituto Geofsico del Per.
Los deslizamientos afectan recurrentemente la infraestructura y las poblaciones
de la sierra. La amenaza de deslizamientos se localiza principalmente en los fancos y
laderas de fuerte pendiente de la sierra, los valles de la costa y la selva alta, as como
en los valles interandinos de los ros Huallaga, Maran, Apurmac y Urubamba, entre
otros. La mayor afectacin se concentra en la infraestructura vial. En esta categora se
incluyen los huaycos,
5
aludes y aluviones, que consisten en el trnsito torrencial de
5
Equivalentes a movimientos de masa para la zona andina.
masas de agua y suelo/roca en zonas de pendiente. La regin del santuario de Machu
Picchu es afectada por fenmenos complejos de esta naturaleza.
6
Particularmente en la
cordillera Blanca de ncash se han presentado eventos catastrfcos de este tipo (origen
glacial), provocando la muerte de miles de habitantes en las poblaciones aguas abajo
de las cordilleras Huaytapallana, Huayhuash, Urubamba y Vilcabamba (1883, 1938 y
1970).
7
Amenazas hidrometereolgicas
La costa norte del Per es especialmente vulnerable al fenmeno El Nio, que suele
manifestarse con lluvias excesivas y prolongadas, principalmente en los departamentos
de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y ncash (exceptuando las provincias altas
de la sierra). Los fenmenos El Nio de 1982-83 y 1997-98 tuvieron serios efectos sobre
la economa del pas y la poblacin: prdidas por US$2277 y US$3569 millones,
8
respec-
tivamente, por destruccin de viviendas, infraestructura, prdidas de equipos del sector
productivo, tierras de cultivo y medios de transporte, entre otras. El Banco Mundial apoy
al gobierno peruano para la reconstruccin del fenmeno El Nio 1997-98 con un proyecto
de crdito por US$150 millones.
9

Al menos el 23% de la poblacin en el Per est expuesto a inundaciones.
10
Como
es tpico de la subregin andina, el rgimen hdrico en las tres regiones naturales (costa,
sierra y selva) tiene condiciones particulares que favorecen la ocurrencia de inundacio-
nes. En el Per, las inundaciones se presentan con mayor intensidad en el tramo de los
cauces que llegan a la costa, que permanecen secos la mayor parte del ao, al recibir las
crecientes en el perodo de lluvias de la sierra (de noviembre a abril). Igualmente, en la
selva, los grandes ros causan inundaciones en las planicies, segn se muestra en mapa 3.
Histricamente, Puno (cuenca del Titicaca), Piura, Lambayeque y Ucayali han sido afec-
tadas recurrentemente. Segn el diagnstico de la Comisin Multisectorial de Reduccin
de Riesgos en el Desarrollo (CMRRD), 55 provincias en el Per se encuentran en alto
riesgo de inundacin.
Las sequas, heladas, friajes y otros fenmenos hidrometereolgicos afectan el sur
del Per. El sur andino (Puno, Cusco, Apurmac, Arequipa, Moquegua y Tacna) es la zona
ms propensa a sequas recurrentes. En ese territorio, 1 300 000 personas que habitan
por encima de los 3500 msnm son las ms afectadas porque derivan su sustento de la
agricultura y la ganadera. Las heladas se presentan principalmente en el perodo entre
mayo y agosto y afectan regiones de la sierra (centro y sur) por encima de los 2900 msnm.
El efecto acumulado de estos fenmenos tiene un impacto muy severo sobre el sector
agropecuario.
6
Vase University of Maryland (2009).
7
Vase el Atlas de Peligros Naturales del Per, 2004, INDECI.
8
Vase la Evaluacin Econmica de la CEPAL.
9
Vase Banco Mundial (1999), ICR PO54667.
10
Vase PNUD (2004).
Principales causas de vulnerabilidad
El deterioro de los suelos y la calidad del agua son los principales factores ambientales
que incrementan la vulnerabilidad. El 40% de los suelos de la costa sufre algn grado de
salinizacin por excesivo riesgo y mal drenaje. La erosin hdrica y elica por la falta
de cobertura vegetal, sobrepastoreo y quema de los rastrojos afecta el 60% de los sue-
los agrcolas de la sierra. La prdida de la calidad del agua se debe a la contaminacin
causada por la industria minero-metalrgica y los desechos domsticos y agroqumicos,
principalmente. De los 53 ros de la costa, 16 estn parcialmente contaminados con plomo,
manganeso y hierro. De otra parte, la cobertura (cerca del 68%) y calidad de los sistemas
de agua y saneamiento son limitados, lo que conlleva que varios millones de habitantes
no tengan acceso a sistemas de alcantarillado y agua potable. El manejo informal del agua
Mapa 3
Peligro potencial de inundacin en el Per
Fuente: CMRRD, 2004.
(potable y servida) es un factor estructural de degradacin ambiental, principalmente de
las reas de ladera.
La urbanizacin no planifcada y la distribucin demogrfca en el Per han exacer-
bado las condiciones de vulnerabilidad. Cerca del 76% de la poblacin vive en ambientes
urbanos y las ciudades crecen en forma acelerada y desorganizada. La distribucin de la
poblacin por regin natural se ha modifcado sustancialmente: la costa representa el 54,6%,
la sierra el 32% y la selva el 13,4%, lo que refeja una ocupacin desigual del territorio.
La tercera parte de las provincias del pas, que concentran ms del 71% de la poblacin
nacional, est expuesta a niveles de muy alto y alto peligro ssmico. En un alto porcentaje,
el crecimiento de las ciudades, especialmente en Lima, se ha dado a partir de ocupaciones
informales e ilegales con consecuencias de todo orden para el desarrollo sostenible. Ms
de 4000 asentamientos humanos y 900 000 familias a nivel nacional no tienen respuesta
a problemas de saneamiento fsico legal
11
(en Lima, el 50% de los asentamientos), lo que
impide que cuenten con servicios bsicos como agua y saneamiento y acceso a programas
pblicos de vivienda.
Las condiciones socioeconmicas de la poblacin incrementan la vulnerabilidad frente
a las amenazas socionaturales. En el Per, el 34,8% de la poblacin vive bajo la lnea de
pobreza y un 11,5% por debajo de la pobreza extrema (Instituto Nacional de Estadstica -
INEI, 2009). En este ndice, existe un profundo contraste entre las reas urbanas y rurales:
21,1% y 60,3%, respectivamente. Los registros del Sistema Nacional de Informacin para la
Prevencin y Atencin de Desastres (SINPAD) muestran cmo para el perodo 1995-2007
los departamentos ms afectados por desastres fueron Apurmac, Loreto, Lima, Cajamarca,
Puno y Cusco, que son aquellos con mayores ndices de pobreza. A lo anterior se suman
factores de debilidad institucional y ausencia de sufcientes instrumentos de planifcacin
que incrementen la efciencia de las polticas sociales.
Marco para la gestin del riesgo en el Per
El proceso de descentralizacin que se inici hace algunos aos constituye una oportunidad
para fortalecer la capacidad institucional e implementar polticas de gestin del riesgo. En
el mediano plazo, buena parte de las responsabilidades y recursos para la gestin del riesgo
de desastres estar a cargo de los gobiernos regionales, provinciales y distritales. Dado que
este proceso est en marcha, existe actualmente una necesidad importante de fortalecer
la capacidad institucional de estos gobiernos y prestar asistencia tcnica en esta materia.
Es necesario ampliar los sistemas de monitoreo y las herramientas tecnolgicas de
manejo y obtencin de informacin de amenazas y riesgos para responder a las nece-
sidades de conocimiento de los entes territoriales y los sectores. Es crtico para el pas
asegurar que existan los mecanismos e instrumentos tecnolgicos necesarios, adecuados
a sus propias necesidades, para que los entes territoriales puedan generar, administrar,
compartir y acceder a la informacin de amenazas, exposicin, vulnerabilidad y ries-
gos. En este sentido, la iniciativa de la Evaluacin Probabilista de Riesgos de Desastres
11
Vase Habitat International Coalition 2005.
(CAPRA)
12
puede ser de gran utilidad para este fn. CAPRA ofrece una plataforma para
el clculo probabilstico de prdidas ante eventos de sismos, erupciones volcnicas,
deslizamientos, tsunamis, inundaciones y huracanes.
La infraestructura y los sectores productivos en el Per presentan una alta exposicin
a amenazas socionaturales. Es necesario ampliar el inventario, diagnstico y priorizacin
de las intervenciones requeridas para la reduccin de la vulnerabilidad de la infraestruc-
tura existente, tanto pblica como privada, frente a sismos, huaycos, deslizamientos e
inundaciones. Sectores como los de agricultura, hidrocarburos, pesca y transporte estn
expuestos al impacto de amenazas naturales, como el fenmeno El Nio y otros eventos
hidrometereolgicos intensos.
El riesgo smico en las zonas urbanas es alto y hay un gran dfcit de programas de
reduccin de vulnerabilidad en edifcaciones esenciales e infraestructura. Por el impacto
directo e indirecto que la afectacin de las ciudades principales puede generar sobre la
poblacin, la economa y la estabilidad social y fscal del pas, el Per enfrenta un reto muy
importante. Este consiste tanto en corregir el modelo de desarrollo urbano no planifcado
y la ocupacin informal de reas expuestas a amenazas naturales, como en reducir la vul-
nerabilidad ssmica existente en los sectores de vivienda, salud, educacin, infraestructura
urbana y de comunicacin.
Recientemente, se han fortalecido las instituciones ambientales y de planifcacin. En
el 2008, se cre y entr en funcionamiento el Ministerio del Ambiente del Per e iniciaron
actividades el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y el Programa
de Gestin Territorial (PGT) del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, lo
que indirectamente contribuir a la reduccin de vulnerabilidades en el pas. Detener el
deterioro de cuencas hidrogrfcas, asegurar el cuidado de zonas de reserva y fortalecer los
instrumentos de planifcacin territorial y sectorial son ejemplos de acciones que reducen
las causas estructurales de generacin de riesgo de desastres.
En abril del 2010, el Ministerio de Economa y Finanza (MEF) promulg por Decreto
de Urgencia No. 024-2010 la creacin del Programa Presupuestal Estratgico de Reduccin
de la Vulnerabilidad y Atencin de Emergencias por Desastres en el marco del programa de
Presupuesto por Resultados (PpR). Con esto, se establece un mecanismo que incidir sig-
nifcativamente en los incentivos de los diferentes sectores, gobiernos regionales y locales.
Se trata de asumir compromisos cuyos resultados en gestin del riesgo de desastres puedan
ser verifcables, tanto en la reduccin de la vulnerabilidad fsica como en la planifcacin
y manejo de los procesos de respuesta a emergencias, rehabilitacin y reconstruccin.
Lneas de accin y desafos bajo el Marco de Accin de Hyogo
(Hyogo Framework for Action - HFA)
HFA #1. La gestin del riesgo de desastres como poltica prioritaria
El Per cuenta con el SINADECI como plataforma institucional para la gestin del riesgo
de desastres. Este sistema, dirigido por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI),
12
CAPRA es una iniciativa para el modelamiento probabilista de riesgo de desastres que se inicia en Am-
rica Central y, posteriormente, se expande a otros pases de Amrica Latina y el Caribe.
cuenta con cinco direcciones regionales (Iquitos, Piura, Lima, Arequipa y Cusco) y ofcinas
de Defensa Civil en las diferentes instituciones pblicas. Rene y coordina con diversos
ministerios e instituciones tcnico-cientfcas a travs de los Comits de Defensa Civil, la
Comisin Multisectorial y el Consejo Consultivo, Cientfco y Tecnolgico. El pas tiene dos
instrumentos rectores de la poltica en esta materia: la Poltica de Prevencin y Control de
Riesgos del Acuerdo Nacional y el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres.
El reciente proceso de descentralizacin constituye una oportunidad para fortalecer
la capacidad institucional de las regiones. La descentralizacin que se inici en el 2002
promovi la eleccin de autoridades regionales en cada departamento, as como el esta-
blecimiento del proceso para la constitucin de regiones y la consiguiente mecnica de
traslado de responsabilidades y recursos a los gobiernos regionales. En este marco, el
INDECI inici un proceso de transferencia de las funciones a los gobiernos regionales
y se crearon los Sistemas Regionales de Defensa Civil (SIREDECI). De esta forma, el
nivel regional asume responsabilidades para el diseo e implementacin de sus propios
planes de prevencin y atencin a desastres, de acuerdo con las polticas establecidas en
el nivel nacional. Es evidente que el apoyo y asistencia en esta temtica a los gobiernos
regionales, provinciales y distritales pueden acelerar y consolidar este proceso que an es
muy incipiente.
El marco normativo del SINADECI debe ser actualizado de acuerdo con la nueva
organizacin del Estado, el enfoque de gestin del riesgo y las polticas de descentralizacin.
La Ley de Defensa Civil cuenta con ms de 38 aos de vigencia y, por ello, el gobierno
est en proceso de reformular el marco normativo. Esto no solo supone la revisin de los
aspectos propios del rgimen de prevencin de desastres, sino tambin el fortalecimiento
de esta temtica en el marco normativo y las polticas de medio ambiente, de ordenamiento
territorial, del sistema de inversin pblica (SNIP) y del sistema de presupuesto pblico
(Direccin General de Planeacin y Programacin del MEF - DGPP), principalmente. En
ello radica en gran parte la posibilidad de superar obstculos estructurales para la reduccin
de vulnerabilidades en los procesos de desarrollo.
En este marco, bajo la tutela del MEF, se ha venido desarrollando con el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM), el Programa de Reduccin de
Vulnerabilidad del Estado ante Desastres. Este comprende acciones de reforma institu-
cional y medidas especfcas en la implementacin de: (i) polticas de reduccin de riesgo
de desastres en la inversin pblica; (ii) actividades de reduccin de vulnerabilidad en los
sectores prioritarios de salud y saneamiento; y (iii) mecanismos de proteccin fnanciera
para situaciones de desastre.
HFA #2. Evaluacin y monitoreo de los riesgos
En los ltimos aos, el Per ha hecho un esfuerzo importante por generar y compilar
la informacin sobre amenazas, exposicin, vulnerabilidad y riesgo a nivel nacional.
El INDECI public en 2004 el Atlas de peligros naturales del Per, elaborado
conjuntamente con otras trece instituciones cientfco-tecnolgicas que, durante un ao
y medio, recopilaron informacin sobre fenmenos naturales potencialmente dainos de
carcter geolgico e hidrometeorolgico, as como peligros de otro tipo, como epidemias,
pandemias y contaminacin ambiental. Adicionalmente, la CMRRD, creada por la
Presidencia del Consejo de Ministros (2003), actualiz y unifc varios de estos mapas
de peligros, vulnerabilidades y riesgos. A travs del proyecto Prevencin de Desastres en
la Comunidad Andina (PREDECAN), se desarroll el Atlas de las dinmicas del territorio
andino: poblacin y bienes expuestos a amenazas naturales, una primera aproximacin a
la integracin de conocimientos y cartografa disponible a niveles nacional e internacional
sobre la subregin.
El Per cuenta con numerosas instituciones tcnico-cientfcas dedicadas al estudio
de estos fenmenos. Buena parte de la capacidad tcnica para la evaluacin de peligros
y riesgos se concentra en seis instituciones,
13
que forman parte del Consejo Consultivo
Cientfco y Tecnolgico del SINADECI. Adems, varias universidades pblicas y priva-
das adelantan programas de formacin e investigacin en esta temtica. Si bien ello es
una fortaleza, tambin surge la necesidad de orientar y optimizar estos esfuerzos hacia las
necesidades concretas de informacin, esto es, priorizar fenmenos, territorios, alcances,
escalas de trabajo, metodologas, etc. Fortalecer en el nivel nacional las instancias y meca-
nismos de coordinacin tcnica ayudar a alcanzar este objetivo
Es necesario ampliar los sistemas de monitoreo y las herramientas tecnolgicas de
modelamiento y evaluacin para responder, en especial, a las necesidades de conoci-
miento de los entes territoriales y los sectores. Es crtico para el Per asegurar que existan
los mecanismos e instrumentos tecnolgicos necesarios para que los entes territoriales
puedan generar, administrar y acceder a la informacin de amenazas y riesgos de manera
pertinente para sus propias necesidades. En este sentido, CAPRA puede ofrecer un apoyo
importante para el manejo de datos, metodologas de anlisis y herramientas interactivas.
Esta herramienta ayudar a establecer estndares, compartir datos y utilizar un lenguaje
comn que facilite la comunicacin sobre riesgos. Las aplicaciones de CAPRA pueden
ser ajustadas a las necesidades de cada sector y usuario, en aspectos como la respuesta a
emergencias, el ordenamiento territorial, la inversin en mitigacin y las estrategias de
proteccin fnanciera. La transparencia de los modelos y la arquitectura abierta del sistema
de CAPRA permitirn que los futuros usuarios puedan entender y ajustar esta herramienta
a sus necesidades.
HFA #3. Uso del conocimiento, la innovacin y la educacin para desarrollar cultura
de prevencin en todos los niveles
Aprendiendo a prevenir es uno de los programas que desarrolla el INDECI. A travs de
l, se ha capacitado a cerca de 4000 maestros para la incorporacin de la gestin del riesgo
en el currculo escolar. Tambin existe el servicio escolar solidario, dirigido a estudiantes
de cuarto grado de secundaria para desarrollar conocimientos y destrezas en actividades
relacionadas con Defensa Civil. En la educacin superior, existen varios programas de
especializacin, tanto en las universidades pblicas como en universidades privadas, entre
las que se destaca la Universidad Nacional de Ingeniera (UNI), que tiene programas de
13
Instituto Geofsico del Per (IGP), Instituto del Mar de Per (IMARPE), Instituto Geolgico, Minero
y Metalrgico de Per (INGEMMET), Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (SENAMHI),
Direccin de Hidrografa y Navegacin de la Marina de Guerra de Per (DHN) y el Centro Peruano
Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de Desastres (CISMID).
postgrado en gestin del riesgo de desastres. Estos programas institucionales requieren
continuidad en el marco de las polticas del SINADECI.
Es muy importante la participacin de las organizaciones no gubernamentales (ONG)
en el Per en proyectos de gestin de riesgo a nivel escolar y comunitario. Existen nume-
rosas organizaciones y ONG que desarrollan proyectos de gestin de riesgo con el apoyo
econmico de organismos internacionales como las Naciones Unidas, la Unin Europea
y la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de Norteamrica
(USAID), entre otros. A pesar de que los resultados individuales de estos proyectos son
importantes, es necesario fortalecer la coordinacin para evitar la dispersin y duplicacin
de esfuerzos. Probablemente sea necesario implementar mecanismos de dilogo con los
cooperantes y las ONG, que permitan concertar polticas y prioridades en el marco del
SINADECI.
HFA #4. Reducir los factores que subyacen a la generacin de vulnerabilidades
Recientemente, se han fortalecido las instituciones ambientales y de planifcacin. En el
2008, se cre y entr en funcionamiento el Ministerio del Ambiente del Per
14
e iniciaron
actividades el CEPLAN y el PGT (del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
- MVCS), lo que indirectamente contribuir a la reduccin de vulnerabilidades en el pas.
El Ministerio del Ambiente coordina ahora varias instituciones y programas existentes,
15

que tienen que ver con la recuperacin de cuencas hidrogrfcas, la proteccin de reas de
reserva y el ordenamiento territorial, entre otros asuntos. Por su parte, el CEPLAN inicia
un proceso de planifcacin macro de las reas estratgicas de desarrollo. En ambos casos,
el apoyo a travs de asistencia tcnica y desarrollo de capacidades, por ejemplo, ser muy
importante para facilitar el inicio de estos procesos de largo plazo que tendrn gran impacto
en la sostenibilidad del desarrollo del Per.
La reduccin de la vulnerabilidad de los proyectos de inversin pblica ha sido una
prioridad para el MEF. En los ltimos aos, el MEF ha desarrollado instrumentos tcnicos
y metodolgicos
16
que son de uso obligatorio en las instituciones pblicas y gobiernos
locales para incorporar criterios de reduccin del riesgo de desastres en el proceso de
formulacin y aprobacin de proyectos en el SNIP. Ello constituye un gran esfuerzo para
reducir la vulnerabilidad de los nuevos proyectos. Sin embargo, para la reduccin de la
vulnerabilidad en la infraestructura existente (por ejemplo, vas, salud, educacin, etc.),
an hay un vaco muy importante en el diagnstico, cuantifcacin y defnicin de estra-
tegias que se apliquen al gobierno central, a los gobiernos subnacionales y a los sectores
productivos. Este es un asunto prioritario que debe considerarse en cualquier iniciativa de
apoyo al gobierno peruano.
Los sectores productivos en el Per tienen alta exposicin a las amenazas socionatura-
les. Los sectores de hidrocarburos, pesquero y agropecuario son algunos de los principales
sectores del pas que frecuentemente se ven afectados por la ocurrencia de fenmenos
14
Decreto Legislativo 1013, promulgado el 13 de mayo del 2008.
15
Por ejemplo, el IGP, el SENAMHI, la Comisin Ambiental Regional (CAR) y la Comisin Ambiental
Municipal (CAM).
16
Vase Direccin General de Programacin Multianual (2007).
naturales. Por ejemplo, el fenmeno El Nio (1997/98) dej prdidas estimadas en US$1627
millones en los sectores productivos.
17
La evaluacin y defnicin de estrategias integra-
les de reduccin del riesgo de desastres en estos sectores constituyen una prioridad para
el pas, teniendo en cuenta la dinmica de crecimiento y desarrollo de la ltima dcada.
Probablemente, para ello sea necesario fortalecer las instancias de gobierno encargadas
de la defnicin, coordinacin y regulacin de estas polticas sectoriales, el dilogo con el
sector privado y apoyar el reinicio del Programa de Reduccin de Vulnerabilidades Frente
al Evento Recurrente El Nio (PREVEN).
18
La concentracin de poblacin en ciudades como Lima (30,8%), Piura (6,1%) y
Arequipa (4,2%)
19
y su exposicin a la amenaza ssmica constituyen el riesgo de desastres
ms alto del pas. Por el impacto directo e indirecto que la afectacin de estas ciudades
principales puede generar sobre la poblacin, la economa y la estabilidad social del pas,
el pas enfrenta un reto muy importante. Este consiste en corregir el modelo de desarrollo
urbano no planifcado y la ocupacin informal de reas de amenaza, y en reducir la vul-
nerabilidad ssmica en los sectores de vivienda, salud, educacin, infraestructura urbana
y gobierno. Por el monto de las inversiones que ello demanda, se requiere un adecuado
proceso de diagnstico, evaluacin y priorizacin de proyectos de mitigacin as como
una estrategia integral de proteccin fnanciera de las fnanzas de la ciudad.
HFA #5. Capacidad para atencin de desastres, recuperacin y reconstruccin
en los niveles nacional, regional y local.
El ltimo sismo en el sur del Per dej importantes lecciones sobre la capacidad del pas
para administrar grandes desastres y enfrentar la reconstruccin. El 15 de agosto del 2007,
un terremoto superfcial de magnitud 7,0 ML (Ricther) sacudi la costa sur del Per cau-
sando graves daos en poblaciones como Chincha, Pisco, Caete e Ica.
20
Meses despus,
el INDECI llev a cabo una autoevaluacin de la respuesta a la emergencia
21
y, entre sus
conclusiones, se destacan aspectos que deben mejorarse, relativos a la coordinacin, logs-
tica, comunicacin y desarrollo de capacidades en los gobiernos regionales, entre otros.
Para la reconstruccin, se cre una agencia provisional (Fondo de Reconstruccin del Sur
- FORSUR) que, desde el inicio, ha tenido que superar obstculos administrativos, legales,
tcnicos y de coordinacin con las otras agencias pblicas y los gobiernos regionales. En
sntesis, el Per necesita mantener y profundizar programas de desarrollo de capacidades
para la respuesta en todos los niveles y abordar los asuntos de la recuperacin post-desastres
como parte de la gestin integral del riesgo.
Es necesario desarrollar una estrategia fnanciera integral para atender las situaciones
post-desastre. Por la exposicin del pas a la ocurrencia frecuente de desastres y emergen-
cias, es necesaria la defnicin de una estrategia integral de proteccin fnanciera que defna
17
Vase CAF (2000).
18
Decreto Supremo No 073-2006-PCM y Decreto Supremo No 024-2009-PCM.
19
INEI (2007), censos nacionales.
20
Segn datos del INEI, cerca de 52 000 viviendas destruidas, 23 600 muy afectadas y 320 000 personas
afectadas. Adems, afectacin a la infraestructura vial y sectores de educacin y vivienda, principalmente.
21
Vase INDECI (2009).
los instrumentos fnancieros (de transferencia y retencin) pertinentes para la necesidad
y fujo de recursos segn el tipo de emergencia, as como la regulacin de estados de
excepcin y otros mecanismos que aseguren la adecuada coordinacin institucional y la
efciente ejecucin de los recursos. En esta lnea, el MEF requiere apoyo para continuar
con estas actividades.
22

Ejes de intervencin prioritarios
A fn de abordar las causas estructurales que generan la vulnerabilidad y de promover
polticas que reduzcan el riesgo existente, se propone seguir trabajando en los siguientes
ejes de intervencin prioritaria.
Fortalecimiento del marco institucional, normativo y de polticas para la gestin del riesgo
Ajustar y fortalecer la estructura institucional para superar los vacos existentes en rela-
cin con los roles y responsabilidades; armonizar los instrumentos legales y cubrir vacos
existentes, en especial en sectores estratgicos; revisar integralmente los mecanismos
actuales para el fnanciamiento de las polticas de gestin de riesgo, tanto desde el nivel
central como en los entes territoriales y los sectores; y habilitar instrumentos de poltica en
los diferentes niveles territoriales y sectoriales, que aseguren la articulacin de objetivos,
metas, prioridades, lneas de accin y mecanismos de monitoreo de las inversiones en
reduccin de vulnerabilidad.
Identifcacin de reas y necesidades prioritarias en reduccin de vulnerabilidades
Desarrollar un anlisis integral de condiciones de riesgo y necesidades de mitigacin frente
a las diferentes amenazas socionaturales tanto de las regiones, provincias y principales
ciudades (Lima, Arequipa y Piura) como de los sectores estratgicos (salud, educacin,
transporte y comunicaciones, entre otros). Esto permitir no solamente la defnicin de
inversiones requeridas en el corto, mediano y largo plazos, sino tambin la defnicin de
mecanismos para la participacin especfca de los entes territoriales y los sectores para
su fnanciacin.
En este sentido, se viene implementando a travs de una donacin del Fondo Espa-
ol
23
un Proyecto de Asistencia Tcnica
24
(TAP por sus siglas en ingls) en coordinacin
con el IGP, a travs de su Direccin de Sismologa, para la actualizacin y desarrollo
de un mecanismo de actualizacin del Mapa de peligro ssmico nacional y a nivel local
22
Ley 29290 - 2008, Artculo 59 De la atencin de desastres y situaciones de emergencia.
23
SFLAC - Spanish Trust Fund.
24
El Proyecto de Asistencia Tcnica es un proceso de entrenamiento aplicado para la modelacin probabi-
lista de escenarios de riesgo mediante el uso de la plataforma CAPRA.
para Lima, Arequipa y Cusco. El objetivo general de este TAP es el mejoramiento de la
informacin ssmica en el pas, tanto a nivel nacional como en las principales ciudades
(Lima, Arequipa y Cusco). Esto permitir no solamente la defnicin de inversiones ms
seguras en el corto, mediano y largo plazos, sino y ante todo, la posibilidad de incluir esta
informacin dentro de la actualizacin de las normas sismo-resistentes del pas. Adems,
se est diseando un Proyecto de Asistencia Tcnica para la Evaluacin Probabilista del
Riesgo Ssmico en Escuelas y Hospitales en Lima para ser implementado en coordi-
nacin con el Ministerio de Educacin (MINEDU), el Ministerio de Salud (MINSA) y
la Pontifcia Universidad Catlica del Per (PUCP), como base para los Programas de
Reduccin de Vulnerabilidad Sectoriales en Salud y Educacin. El coordinador general
de este proyecto es el MEF, a travs de su Direccin General de Programacin Multianual
del Sector Pblico (DGPM) en el marco del Programa de Reduccin de Vulnerabilidad
del Estado frente a Desastres.
Fortalecimiento de mecanismos de proteccin fnanciera frente a desastres
Disear una estrategia fnanciera integral de proteccin fscal del Estado que defna los
instrumentos fnancieros (de transferencia y retencin) adecuados a la necesidad y fujo de
recursos segn el tipo de desastre, as como la regulacin de estados de excepcin y otros
mecanismos que aseguren la adecuada coordinacin institucional y la efciente ejecucin
de los recursos.
La creacin del Programa Presupuestal Estratgico de Reduccin de Vulnerabilidad
y Atencin de Emergencias por Desastres es un hito importante en el cambio de enfoque
para integrar la gestin del riesgo en el proceso de planifcacin del Estado, incluyendo el
tema dentro de la distribucin del presupuesto pblico. Es una oportunidad y un instrumento
para fortalecer el enfoque sectorial en el tema de la gestin del riesgo. El Banco Mundial
est apoyando el fortalecimiento de este programa a travs de una donacin del Fondo
para el Desarrollo Institucional (Institutional Development Fund - IDF), parte esencial de
la implementacin del Prstamo de Poltica de Desarrollo de Administracin de Riesgos
de Desastres con opcin de desembolso diferido (DPL CAT DDO).
II. Conclusiones
La gestin del riesgo en el Per requiere de un nuevo enfoque hacia
una visin ms proactiva y de promocin de acciones para la reduccin
de la vulnerabilidad sectorial y a nivel regional
Los principales desafos pueden sintetizarse en: (i) el desarrollo de capacidades a nivel
central y en gobiernos regionales y locales, en el marco del proceso de descentralizacin;
(ii) la reduccin de la vulnerabilidad de la infraestructura esencial y sectores productivos;
y (iii) la defnicin de una estrategia fnanciera integral frente a desastres.
El desarrollo de capacidades de gobiernos regionales y locales para el diseo y apli-
cacin de polticas de reduccin de riesgo demandar, principalmente, apoyo para
diagnsticos de riesgos en escalas pertinentes, asistencia tcnica y capacitacin.
Es necesario ampliar el inventario, diagnstico y priorizacin de las intervenciones
requeridas para la reduccin de vulnerabilidad de la infraestructura existente frente a
sismos, huaycos, deslizamientos e inundaciones. El apoyo del Fondo para la Reduccin
y Recuperacin de Desastres GFDRR
25
por sus siglas en ingls) en sectores claves
como vas, educacin y salud puede facilitar la defnicin y el diseo de los programas
de inversin.
Para el desarrollo efciente de las anteriores lneas de accin, es imprescindible superar
obstculos de dispersin de la informacin tcnica, herramientas metodolgicas e
infraestructura tecnolgica para el modelamiento de los riesgos en diferentes escalas.
Las zonas urbanas como Lima, Arequipa y Piura tienen un dfcit muy alto en progra-
mas de reduccin de vulnerabilidad ssmica para edifcaciones esenciales e infraes-
tructura pblica.
III. Bibliografa
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Recursos
naturales
Nota 34. El sector del gas natural 613
Resumen
El Banco Mundial realiz en el ao 2009 una evaluacin preliminar de la evolucin de
la industria del gas natural en el Per en los ltimos aos. Dicha evaluacin preliminar
permite plantear algunas recomendaciones para impulsar el uso del gas natural a nivel
interno. Las recomendaciones estn orientadas a que el impacto positivo del gas natural
en la matriz energtica se consolide y se potencien los benefcios para el pas de disponer
de gas natural en cantidades importantes. Entre las recomendaciones, se destacan dos
importantes acciones: (i) la necesidad de fortalecer el esquema de planeacin integrada
del sector energtico, de manera que incluya tanto al sector elctrico como a otros poten-
ciales inversionistas y grandes consumidores de gas natural; y (ii) la integracin de las
medidas regulatorias a un marco general de poltica de recursos energticos que permita
al pas la optimizacin de los benefcios provenientes tanto de la propiedad de reservas
importantes de hidrocarburos, como de su utilizacin y consumo a nivel domstico por
parte de diferentes actores, como el sector de transporte, la petroqumica, la agricultura
y los sectores rurales.
I. Introduccin
El gas natural ha contribuido con xito, desde que se inici la produccin en Camisea en
el ao 2004, a la diversifcacin de la matriz energtica y se ha convertido en una nueva
e importante fuente de energa domstica para el rpido y creciente desarrollo econmico
del pas. Para estimular el desarrollo de la naciente industria del gas natural, el gobierno
estableci varias polticas de promocin, como por ejemplo, precios preferenciales para
los principales usuarios nacionales, especialmente para el sector de energa elctrica. Si
bien estas polticas han ayudado a atraer la inversin del sector privado en el sector del
gas natural, tambin han creado barreras para el desarrollo tanto aguas arriba como aguas
abajo en la cadena de produccin del gas natural. Actualmente, existe la preocupacin de
que las polticas preferenciales para el gas natural estn obstaculizando el desarrollo ms
amplio de la industria de la energa del Per, incluida la inversin en recursos hidroelc-
tricos del pas. A medida que el pas busca ampliar an ms el uso del gas natural, hay
preguntas acerca de cmo continuar atrayendo la inversin del sector privado mientras
34. El sector del gas natural
David Reinstein
que, al mismo tiempo, se logra el abastecimiento ptimo de energa a nivel nacional y los
objetivos de desarrollo energtico perseguidos por el gobierno. El grfco 1 muestra la
evolucin de la matriz energtica del Per y el objetivo del gobierno para el ao 2021 de
alcanzar una balance de aproximadamente un tercio para cada uno de los derivados del
petrleo, el gas natural y los recursos renovables.
Grfco 1
Evolucin de la matriz energtica del Per
Fuente: Presentacin Ministro Pedro Snchez, Semana de la Energa, Banco Mundial, marzo del 2009.
2003
(Antes de Camisea)
7%
19%
8%
66%
Carbn mineral Derivados de petrleo Renovables Gas natural
5%
14%
28%
53%
33%
32%
32%
3%
2008 2021
(Objetivo del gobierno)
El Banco Mundial realiz un estudio en el ao 2009 que evalu en forma pre-
liminar el mercado de gas natural en el Per. El enfoque original del estudio fue la
identifcacin de nuevos mercados potenciales para el gas natural, ms all del sector
energtico y, especfcamente, la expansin del uso del gas en los sectores de transporte,
industrial, residencial y comercial y petroqumico. En el proceso de evaluar el mercado
secundario, el estudio identifc oportunidades para alcanzar las metas a las que aspira
el gobierno con respecto a la energa en general y al desarrollo de gas natural en parti-
cular, incluidos, entre otros: (i) el uso efciente del gas natural en la generacin elctrica
y otros sectores; (ii) el fortalecimiento y la coordinacin de la planifcacin energtica
nacional para el sector del gas; (iii) el desarrollo de infraestructura y las perspectivas
de la descentralizacin del mercado de gas natural; y (iv) el potencial de reformas en
el esquema de fjacin de precios para la promocin de la energa hidroelctrica y otras
fuentes de energa renovables. Las consideraciones ambientales y sociales relacionadas
con el desarrollo del sector del gas peruano no formaron parte del estudio y deberan
ser abordadas en el futuro en un estudio especfco para tal efecto, dado que estas consi-
deraciones esenciales para el buen desarrollo de la industria del gas en el Per tendrn
que ser tenidas en cuenta en las estrategias de aplicacin especfca de una poltica de
largo plazo para el gas natural.
La exploracin y produccin de hidrocarburos en el Per es una actividad privada
que requiere claras seales de precios para incentivarlas. Al gobierno del Per se le plan-
tean interrogantes como; por ejemplo, si una poltica de precios bajos para el mercado
nacional genera sufcientes incentivos para que los inversionistas realicen descubrimien-
tos adicionales. El gas natural se encuentra en un paquete con otros combustibles, cuyos
precios internos estn menos desconectados de los precios de exportacin, y sera natural
que el gas tuviera un precio que se asigne de una manera similar. Es probable que los pro-
ductores en el Per vean el gas natural como una oportunidad de generacin de benefcios
marginales, mientras que la presente eleccin de centrarse en los combustibles lquidos
conduce a una perspectiva residual del negocio de gas natural. Si la regulacin alienta
a los inversores en gas natural a centrarse en actividades orientadas a la exportacin, los
bajos precios internos no pueden proporcionar una rentabilidad sufciente para justifcar
la participacin en la actividad de riesgo de la bsqueda de nuevos descubrimientos. El
grfco 2 muestra una comparacin de precios del gas natural con algunos referentes de
precios internacionales.
Grfco 2
Comparacin de precios del gas natural
Fuentes: Departamento de Energa de los Estados Unidos y Ministerio de Energa y Minas del Per.
Los anlisis realizados sugieren que no es aconsejable mantener una visin residual
del suministro de gas natural seco, sobre todo porque la coexistencia de gas natural con
lquidos en los futuros descubrimientos es incierta. Aun cuando el retorno de la inversin
es alto debido a la existencia de lquidos de alto precio, los dems productos extrados
de los campos no deben ser tratados como subproductos, sino que deben tener un precio
que refeje el costo de oportunidad, lo cual podra crear incentivos para la exploracin de
gas, independientemente de si se asocia o no con los lquidos. Es probable que el Per se
convierta en un exportador neto de gas natural, siempre y cuando se desarrolle un mercado
con ms jugadores activos que participen en las actividades iniciales. Esta confguracin
de exportador neto no signifcara ninguna prdida de la ventaja comparativa ni creara
nuevas restricciones, siempre y cuando se abastezcan las necesidades del mercado interno.
De hecho, tal ajuste gradual de liberacin de las distorsiones podra proporcionar mayores
cantidades de gas natural para el mercado nacional e internacional.
GSA Bolivia-Brasil
GN Camisea-GNV
WTI (usd/bbl)
Henry Hub
GN Camisea-Generacin
GN Camisea-otros
2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009
10
8
6
4
2
0
u
s
d
/
M
M
B
t
u
u
s
d
/
b
b
l
120
100
80
60
40
20
0
El rpido crecimiento del Per en la ltima dcada ha provocado una mayor de-
manda de energa. Durante este tiempo, el gobierno ha perseguido el desarrollo de un
mercado nacional de gas natural con el objetivo de diversifcar las fuentes de energa. El
sector privado desempea un papel importante en el desarrollo de este mercado al pro-
porcionar capital para la construccin de infraestructura y, consecuentemente, el gobierno
ha apoyado estos esfuerzos mediante la promulgacin de una legislacin que alienta la
participacin del sector privado. A medida que el gobierno profundice su anlisis para
defnir el futuro del gas natural, probablemente tendr que proporcionar una planifcacin
integrada del sector de petrleo, gas natural y electricidad, especfcamente, respondiendo
las siguientes preguntas:
Cules son las mejores maneras de satisfacer la creciente demanda de electricidad,
teniendo en cuenta los recursos de agua del pas y la necesidad de una red de gas
expandida?
Cmo garantizar un fujo de inversin de riesgo adecuado para descubrir a tiempo
nuevas reservas de gas natural?
Cmo incentivar la inversin en nuevos gasoductos y la red de distribucin a las
provincias?
Qu nuevas regulaciones y polticas de precios de la energa permitiran la maximi-
zacin del valor para el mercado nacional e internacional?
No debe ser descartado un ajuste de precios para eliminar las distorsiones en la
mezcla hidro-trmica y facilitar la eleccin de las tecnologas ms efcientes. Los actuales
precios y normas regulatorias estn promoviendo decisiones de inversin que son con-
trarias a los objetivos del gobierno peruano en relacin con una adecuada combinacin
hidro-trmica y el uso de tecnologas efcientes. Un aumento de entre 1,50 y 2,00 US$/
MMBtu en el costo del gas natural en la industria es lo que se podra necesitar para lograr
que los ciclos sean cerrados y la energa hidroelctrica aumente. Un plan integrado a largo
plazo para los sectores elctrico y de gas natural podra ser desarrollado e implementado
a travs de la creacin de un grupo con el conocimiento tcnico y la experiencia necesaria
para lograr alinear los objetivos del gobierno con aquellos de los inversionistas privados
en ambos sectores. La tarea inicial de este grupo debe ser el desarrollo de polticas y
reglamentos que sean compatibles con los objetivos del gobierno peruano para los hidro-
carburos, la electricidad y la energa renovable.
La descentralizacin del sistema energtico buscada por el gobierno, al mismo tiem-
po que quiere lograr la seguridad energtica, tendr un costo signifcativo. La planifca-
cin de la expansin de la red debera tener en cuenta tanto las actividades del sector de
la energa como los objetivos del sector privado, ya que la inversin privada ser indis-
pensable para alcanzar la seguridad energtica. Es poco probable, sin embargo, que la
inversin privada se materialice sin tener disponibles estimaciones claras y confables de
la demanda y un plan de transporte de gas natural para el suministro de mediano y largo
plazos. Un rgimen de tarifas adecuadas y una robusta estructura fnanciera para estimu-
lar el desarrollo del sistema descentralizado son retos importantes que quedan pendientes
y que requieren la atencin del gobierno.
Es importante defnir un precio para el mercado interno, que permita la produccin
efciente de gas natural sin destruir las ventajas comparativas del Per como resultado de
los bajos precios de produccin. Si los precios internos siguen estando muy por debajo de
los precios del mercado internacional, no hay ningn incentivo para los productores para
abastecer el mercado interno. Esta poltica podra llevar a situaciones confictivas con
respecto a los productores que tienen el derecho de vender el gas natural en el mercado
libre y que desean maximizar su valor.
II. Desafos
Las reservas de gas natural del Per le ofrecen una excelente oportunidad para llegar
a tener un portafolio energtico ms equilibrado y que provea un mayor benefcio eco-
nmico y social que el que actualmente percibe. Los objetivos para el desarrollo soste-
nible del sector del gas natural planteados por el gobierno del Per son los siguientes:
(i) racionalizacin del uso de gas natural en la generacin de energa. El Per espera
aumentar la proporcin de energa hidroelctrica en la matriz de generacin, utilizando
los recursos hdricos disponibles. A largo plazo, el incentivo del gobierno se centrar
en que la electricidad sea proporcionada en partes iguales por derivados del petrleo,
el gas natural y fuentes renovables; (ii) aumento de la efciencia de la generacin de
electricidad en base a gas natural mediante el cierre de los actuales ciclos abiertos y
la promocin de la instalacin de ciclos combinados; (iii) confabilidad y seguridad
energtica: la generacin de energa en el Per est concentrada en las cercanas a
los centros de consumo, como Lima, y la electricidad se transmite mediante lneas de
transmisin hacia las distintas regiones en todo el pas. El abastecimiento de gas natural
a los centros de generacin de energa elctrica se hace a travs de un solo gasoducto
desde Camisea, de manera que cualquier interrupcin en el suministro de gas natural a
lo largo de la tubera tiene implicaciones para la electricidad. El gobierno peruano tiene
como objetivo mejorar la confabilidad y seguridad del suministro de electricidad me-
diante el desarrollo de un conjunto de nuevos gasoductos que permitan descentralizar
la demanda.
La ptima asignacin de los recursos energticos es un proceso continuo que ejecu-
tan casi todos los productores de energa en el mundo en desarrollo. La asignacin ptima
de gas natural para cada uno de los mercados nacionales e internacionales se debera dar
en base a una seal de precios que refeje todos los costos, incluyendo los costos de opor-
tunidad de los diferentes recursos energticos disponibles.
La visin estratgica del gobierno del Per para el gas natural no es en absoluto una
consideracin audaz e inalcanzable, pero para tener xito en lograrla se debe cuidar que
todos los componentes de la visin, en particular las instituciones del gobierno, estn
alineados con el objetivo de asegurar el futuro del gas natural en el pas. Existe un enor-
me potencial para que las diferentes instituciones puedan interactuar entre ellas dentro
de un marco de poltica energtica coherente. Por ejemplo, el aumento de los precios
del gas natural promovera el desarrollo de las energas renovables y el aumento de la
efciencia energtica. Al mismo tiempo, es posible que los altos precios de la gasolina
puedan reducir los intentos de crear un sistema energtico descentralizado y, de hecho,
esto podra imponer una carga adicional sobre los recursos fscales si el gas natural do-
mstico debe ser subsidiado. La poltica anterior del gobierno se centr en estimular el
consumo interno a partir del descubrimiento y la produccin fnal del campo de gas de
Camisea. El uso del gas natural fue promovido a travs de una poltica de precios bajos
para estimular las conversiones de los equipos para que utilizaran gas natural, sobre todo
en la industria y en la generacin de electricidad. Los generadores de energa y gran-
des usuarios industriales aprovecharon los incentivos econmicos y han adaptado sus
procesos tecnolgicos, contribuyendo as a la diversifcacin de las fuentes de energa.
Gracias a esta poltica, el gas natural juega hoy un papel importante a pesar de que el
uso directo residencial y el consumo del sector transporte se han mantenido moderados.
Ahora es necesario revisar esa poltica para darle paso a una visin de ms largo plazo al
gas natural, integrado a la matriz energtica.
El sector elctrico peruano est fuertemente vinculado y es dependiente del sumi-
nistro de gas natural, abastecido hoy en da solamente por el gas de Camisea. Las estima-
ciones de demanda de energa del gas de Camisea indican un aumento de alrededor de
235 millones de pies cbicos por da (6,6 millones de metros cbicos por da) para el ao
2012. Esto corresponde entre 700 a 800 megavatios (MW) de energa elctrica trmica
adicional. La generacin de energa consume la mayor parte del gas de Camisea, cifra
cercana al 65% del total procedente del campo Camisea.
El precio del gas natural de Camisea para uso interno en la generacin de electrici-
dad se ha mantenido como uno de los ms baratos de la regin, situacin que poco a poco
introdujo una distorsin en el mercado de la energa ya que acta como un desincentivo
para el desarrollo de las energas renovables como la energa hidroelctrica. La relacin
trmico-hidrulica haba sido relativamente estable en el Per en los aos anteriores a la
puesta en marcha de Camisea, pero la generacin a base de gas natural introducida entre
los aos 2004 y 2008 increment considerablemente la generacin trmica. En los an-
lisis realizados, se encontr que existe una alta correlacin entre la adicin de capacidad
trmica y el precio de la electricidad, correlacin que es an mayor cuando los precios
son analizados en un lapso de dos aos con respecto a la capacidad adicionada. En ge-
neral, se acepta que los precios de contratos de corto plazo de la electricidad son deter-
minados por los gastos de funcionamiento de la unidad generadora ms cara necesaria
para satisfacer la demanda de electricidad, es decir, tiene un precio calculado en funcin
de los costos marginales. Dada la correlacin entre la capacidad instalada y los precios
de la electricidad sobre la base de costos marginales, sera justo concluir que los precios
del gas natural juegan un papel activo en la fjacin de los precios de la electricidad en el
mercado de corto plazo. Un precio demasiado bajo para el gas natural reduce las rentas
marginales de todas las unidades en un mercado donde los contratos bilaterales no estn
an bien desarrollados. Esto podra conducir a una escasez de ingresos para recuperar
los gastos de capital y a la creacin de desincentivos de inversin en grandes proyectos
hidroelctricos. Clculos preliminares indican que incluso con un valor del gas natural
de 2,4 US$/MMBtu en el punto de entrega de la planta,
1
la generacin de electricidad
1 El precio regulado de gas natural es, de hecho, an ms bajo y estaba en alrededor de 1,40 US$/MMBtu
en el 2008.
con gas natural sera ms econmica que la energa hidroelctrica. Como los costos de
inversin en energa hidroelctrica son prcticamente de por lo menos 2000 US$/kW
instalado, se requerira el establecimiento de una poltica ms realista en los precios
del gas natural si el gobierno peruano quisiera lograr la visin planteada en materia de
energa renovable.
III. Opciones de poltica
La abundante oferta de gas natural con precios que refejen sus costos, transportado a
travs de un sistema de gasoductos descongestionados sin duda facilitar la expansin del
consumo y el gobierno peruano debera continuar trabajando muy activamente para lo-
grar este escenario. El signifcativo crecimiento econmico de la ltima dcada parece ser
el principal motor de la expansin trmica observada durante entre los aos 2004 y 2008,
y lo continuar siendo en los prximos aos. Nueva generacin trmica, especialmente
usando la tecnologa de ciclo abierto, puede desplegarse rpidamente para satisfacer la
creciente demanda.
La poltica de bajos precios del gas natural para consumo interno debera revisarse
para crear incentivos para el uso efciente del combustible. El aumento de los precios del
gas natural para los primeros 5 aos de produccin estaba limitado al 5% anual o al equi-
valente del porcentaje de aumento de los combustibles lquidos, lo que fuera menor. Des-
pus de este perodo inicial de 5 aos, el incremento anual del precio del gas natural se
limit simplemente a seguir el mismo patrn de incremento de los precios de los combus-
tibles lquidos. Como consecuencia directa de esta poltica y del aumento de los precios
del petrleo durante el perodo, el precio del gas de Camisea para el mercado interno se
ha quedado rezagado con respecto a los precios regulados en los diversos pases del Cono
Sur. Como consecuencia, los inversionistas usan tecnologas menos efcientes, ya que no
pueden recuperar los costos de capital ms elevados de tecnologas menos intensivas de
combustin, como lo es la inversin en la tecnologa de ciclo combinado.
Las expectativas de hallazgos adicionales de hidrocarburos en el Per son alenta-
doras. Sin embargo, dado que el mercado interno es pequeo con relacin al potencial
del mercado externo y con los actuales precios del petrleo, la fjacin del precio del
gas natural de Camisea u otros campos con destino a cualquier sector especfco de
consumo debera cumplir tambin con otras consideraciones vlidas, entre las que cabe
mencionar las cinco siguientes: (i) dado que la demanda promovida por diferentes sec-
tores y regiones se abastecer con las reservas probadas de gas natural de Camisea, los
agentes que estn explorando y desarrollando nuevos campos estn sujetos a satisfacer
en primer lugar la demanda de proyectos que sean atractivos en trminos de tamao y
precio. Si la relacin entre las reservas y el mercado interno (restando compromisos
hechos para la exportacin) sigue siendo elevada, las entidades del sector privado que
adelantan actividades de exploracin tratarn de abastecer a los mercados internaciona-
les como una oportunidad ms atractiva; (ii) los precios internos, adems de ser atrac-
tivos, deben responder a un arbitraje de precios entre mercados. La vinculacin de los
precios internos con los precios internacionales facilita el reparto equitativo de gas de
libre disposicin, mientras que los bajos precios desalientan la oferta domstica al mis-
mo tiempo que fomentan la demanda. Como una poltica a largo plazo, la segmentacin
del mercado se debe evitar, sin perder de vista la ventaja comparativa de una abun-
dancia de gas natural en relacin con los combustibles de sustitucin ms costosos;
(iii) todas las propuestas de poltica para el abastecimiento del mercado interno deben
incluir una cuantifcacin adecuada de las reservas de gas para todos los lotes y un
clculo del valor econmico del gas para todos los usos relativos a los precios actuales;
(iv) es importante que los sucesivos gobiernos mantengan una poltica de promocin
del desarrollo del mercado. Esto incluye incentivos para las inversiones en infraestruc-
turas y el reconocimiento de los contratos, lo que requiere una planifcacin a largo
plazo e implica el aporte y compromiso de todo el sector energtico; y (v) La poltica
de abastecimiento del mercado debe ir ms all de la capitalizacin de las condiciones
geolgicas privilegiadas del gas natural en los yacimientos y los bajos costos de pro-
duccin. Cada componente del suministro de gas natural tiene un costo de oportunidad,
y con el desarrollo de la infraestructura de gasoductos y la remuneracin adecuada para
promover la oferta, las condiciones favorables pueden surgir para la produccin de una
variedad de hidrocarburos asociados.
Las acciones que el gobierno peruano podra impulsar para consolidar un slido
mercado interno de gas natural durante los prximos aos son las siguientes: (i) en primer
lugar, debido a la dinmica del sector, es necesario adoptar una perspectiva de largo pla-
zo, que alimente la planifcacin y mantenga un permanente intercambio de informacin
entre los agentes pblicos y privados. Esto permitir comprobar la efcacia de las normas
del gobierno con respecto al sector del gas natural para la administracin efcaz de las
decisiones del sector privado. Los esfuerzos de planifcacin no se recomiendan aqu
como una forma de diluir el riesgo que el sector privado debe asumir, y seguir siendo el
elemento clave de las inversiones que se llevarn a cabo en el Per. La planifcacin debe
ser utilizada para delinear las reas prioritarias para la inversin y las condiciones para
la participacin del capital privado; (ii) en segundo lugar, es necesario ajustar los precios
del gas natural en los niveles adecuados para guiar la demanda, fomentar la oferta al
mercado interno y permitir el uso de tecnologas ms efcientes y renovables, en armona
con los objetivos de diversifcar la matriz energtica; (iii) en tercer lugar, conseguir los
recursos para abordar las inversiones necesarias en hidrocarburos, gas, electricidad e in-
fraestructura, y el cumplimiento de los objetivos de la descentralizacin de la generacin
de energa y la regionalizacin de la utilizacin de gas natural. Esto requiere importantes
contribuciones fnancieras de los sectores privado y pblico; y (iv) en cuarto lugar, el de-
sarrollo de industrias clave, tales como la industria petroqumica, as como los esfuerzos
de planifcacin del Estado, requieren una poltica de capacitacin de personal profesio-
nal y tcnico en estos temas.
IV. Conclusiones
Las principales conclusiones podran catalogarse como acciones especfcas en materia
de regulacin, planifcacin y aspectos de consumo y demanda del sector del gas natural,
de la siguiente manera:
Medidas de regulacin
Introducir nuevas polticas y adoptar un papel ms activo del gobierno, aspectos necesarios
para que el sector del gas contribuya en mejor medida a lograr el desarrollo, la efciencia y
los objetivos de equidad perseguidos por el gobierno. El rpido crecimiento del Per en la
ltima dcada ha provocado una mayor demanda de energa. El gobierno peruano ha tenido
mucho xito en la diversifcacin de su suministro de energa a travs de la produccin de
gas natural de Camisea. La industria del gas natural en el Per es relativamente joven y se
han hecho grandes avances en el sector durante los primeros 5 aos de produccin, incluida
la diversifcacin exitosa de la oferta energtica del pas.
Ampliar la informacin disponible sobre las reservas de gas para facilitar las
inversiones en infraestructura y en plantas y equipos para los consumidores fnales. El
gobierno ya est trabajando en la obtencin de informacin adicional por parte de em-
presas internacionales independientes acerca de las reservas y los planes de desarrollo,
informacin que probablemente ayudar a atraer nuevas inversiones al sector del gas.
Esto, a su vez, ayudar a aclarar la posibilidad de la expansin del uso de gas natural
ms all de los usos actuales. La disponibilidad de transporte de gas y la infraestructu-
ra de distribucin tambin ocupan un lugar destacado en la expansin de la demanda
de gas natural.
Eliminar las normas regulatorias vigentes que estn difcultando el objetivo del
gobierno de promover el desarrollo de la energa hidroelctrica y otras tecnologas de
energa renovable. Para nivelar el campo de juego entre el gas natural y las plantas hi-
droelctricas, se requerira un precio para el gas natural entre 3,50 y 4,00 US$/MMBtu,
en comparacin con el precio actual de alrededor de 1,50 US$/MMBtu. Por otra parte,
para proporcionar una seal de mercado que incentive la instalacin de ms centrales
elctricas de ciclo combinado, se requerira un aumento en los actuales precios del gas
natural de entre 0,50 y 1,00 US$/MMBtu (es decir, 2,0 a 2,5 US$/MMBtu). Si los pre-
cios internos siguen estando muy por debajo de los precios del mercado internacional,
hay pocos incentivos para que los productores privados abastezcan el mercado interno.
Tambin es probable que los continuos confictos entre los usuarios domsticos que
estn pagando precios diferentes a los de exportacin del gas natural se agudicen en
pocas electorales.
Asuntos de planifcacin
Defnir un plan integral de largo plazo para la electricidad y el gas natural que podra ser
desarrollado e implementado a travs de la creacin de una unidad gubernamental con
los sufcientes conocimientos tcnicos para vincular los objetivos del gobierno con los
de los inversionistas privados. La tarea inicial de dicha unidad podra ser el desarrollo de
polticas y reglamentos que sean coherentes con los objetivos generales del gobierno para
los hidrocarburos, la electricidad y la energa renovable.
El desarrollo energtico del Per requiere importantes inversiones en infraestruc-
tura que no pueden ser inmediatamente asumidas por el sector privado, dada la variedad
de los riesgos percibidos (demanda insufciente, incertidumbre regulatoria). Un factor
clave para la inversin privada ser tener claras reservas y estimaciones de la demanda,
as como un plan de transporte de gas natural confable para el suministro a medio y
largo plazos. Un rgimen de tarifas de transporte adecuado y una atractiva estructura
fnanciera para estimular el desarrollo de las infraestructuras de transporte, con o sin
descentralizacin, siguen siendo un desafo importante que requiere la atencin del
gobierno.
Aspectos consumo / demanda
La mejora en la efciencia en el uso de gas natural por parte del sector de la electricidad
requiere tanto un aumento en el precio del gas natural como la adopcin de mayores
especifcaciones tcnicas de los equipos de centrales elctricas. Casi una quinta parte del
actual consumo del gas natural en el Per se podra ahorrar si se utilizara la tecnologa de
ciclo combinado como regla universal. Por otra parte, el equivalente a casi dos aos de
nueva capacidad de generacin de energa en el Per podra suministrarse a travs del uso
de ciclos combinados en lugar de la tecnologa de ciclo abierto.
Los usos industriales del gas natural son un mercado importante en el Per y son
una adicin lgica a las demandas del sector consumidor a gran escala. Habida cuenta de
la efciencia ambiental y de los benefcios de conveniencia de gas natural, los usuarios
industriales (especialmente aquellos que requieren un combustible limpio para generar
electricidad y producir calor) estarn dispuestos a pagar los valores netback (relacionados
con el costo de oportunidad de otros combustibles) para el gas natural.
Superar la falta de fnanciamiento para las conexiones iniciales del gas natural
por tuberas y para la conversin de equipos por medio de la creacin de un fondo con
este fn especfco. Las empresas distribuidoras de gas natural han avanzado mucho
en esto recientemente en la regin Lima-Callao, pero el gobierno puede acelerar el
proceso con la creacin del mencionado fondo. Un segundo desafo podra ser la
eliminacin de importantes subvenciones para el gas licuado de petrleo (GLP), sobre
todo para los consumidores de ingresos medios y altos, que han reducido el incentivo
para la expansin de gas natural por tuberas. La expansin del consumo de gas natural
tiene benefcios ambientales y es conveniente para los consumidores residenciales y
comerciales.
El gas natural se justifca en el sector del transporte como una forma econ-
mica de reducir la contaminacin atmosfrica asociada con el trfco vehicular. Las
estimaciones del gobierno de la demanda potencial de gas natural por el sector del
transporte son completamente factibles y tal vez conservadoras, incluso si el mercado
de transporte solo se limita a la regin Lima-Callao. La fjacin de precios del gas na-
tural no es la nica poltica para promover la adopcin de vehculos a gas natural. La
legislacin ambiental, incentivos fscales y otras medidas para promover la adopcin
de vehculos a gas natural pueden ser importantes para la expansin de la demanda de
transporte de gas. El grfco 3 presenta la proyeccin de demanda interna y de expor-
tacin del gas natural de Camisea hasta el ao 2028, de acuerdo con los objetivos del
gobierno del Per.
El desarrollo de la industria petroqumica, ms all de la actual primera fase de pro-
duccin de fertilizantes, requiere grandes inversiones, grandes reservas de gas y deber
ser competitiva a nivel regional. Es necesario resolver el asunto de la responsabilidad
de la inversin en la construccin de la infraestructura asociada a los desarrollos petro-
qumicos. Aunque ciertamente es muy aconsejable desarrollar anclas de demanda, no
parece que los productos petroqumicos bsicos como el etileno, o incluso la urea, tengan
los ms altos valores de uso del gas natural en el Per en el momento actual. Los precios
de los productos petroqumicos en el mercado internacional estn deprimidos y existen
numerosos productores de bajos costo con los que el Per tendr que competir para con-
vertirse en un productor competitivo de petroqumicos. Adems, dado que el mercado de
productos petroqumicos del Per tendra que extenderse ms all del mercado interno, la
sustitucin de importaciones es un objetivo insufciente.
V. Bibliografa
Banco Mundial (2009). Peru: Overcoming Barriers to Hydropower, ESMAP, Washing-
ton, D.C.
Banco Mundial (2010). Background Paper Opportunities and Challenges for the Deve-
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tio. Washington, D.C.: Banco Mundial.
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COES (2008). Estudio de capacidades contratadas, enero-marzo 2008. Lima: xxx.
Grfco 3
Proyeccin de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cbicos por da
Fuente: Plan de Referencia del Ministerio de Energa y Minas del Per 2008.
2000
1750
1500
1250
1000
750
500
250
0
Gas Natural
(exportacin)
Res + Com + Small Ind GNV Petroqumica Generacin Industrial
2018 2013
Total
2023 2028 2008
Gamia, P. (2007) Cambio de matriz energtica y desarrollo sostenible: Objetivos de po-
ltica de Estado. Lima: xxxx.
MEM (2008). Plan Referencial de Hidrocarburos (2007-16). Direccin General de Elec-
tricidad (DGH-MEM). Lima: MEM.
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OSINERGMIN (2008). Boletn Informativo de Gas Natural (segundo semestre 2008).
Lima: OSINERGMIN.
Nota 35. Sostenibilidad ambiental para el crecimiento econmico y el bienestar social 625
35. Sostenibilidad ambiental
para el crecimiento econmico
y el bienestar social
Juan Carlos Belausteguigoitia y Ral Tolmos
Resumen
En esta nota se plantea la importancia del capital natural y la gestin ambiental para la
sustentabilidad del crecimiento econmico, as como para el bienestar de los peruanos.
A pesar de los avances recientes en la gestin del ambiente, el costo de la degradacin
ambiental en el Per sigue siendo alto, estimado en un 3,9% del producto bruto interno
(PBI) anualmente. La contaminacin del ambiente y la prdida de servicios ecolgicos
afectan severamente el bienestar de las personas, especialmente de aquellas en situacin
de pobreza. Las tasa elevadas de crecimiento econmico, un boom de inversin en infraes-
tructura e industrias extractivas, muchas de ellas en hbitats naturales sensibles, y las
presiones adicionales sobre los ecosistemas por efectos del cambio climtico demandan
una atencin sostenida al mejoramiento de la gestin ambiental. En lo que a opciones de
polticas pblicas se refere, la lucha para combatir la contaminacin del aire en Lima-
Callao y en otras ciudades como Arequipa, Trujillo, Huancayo, Chiclayo y Cusco debe
seguir fortaleciendo acciones como la mejora de la calidad de los combustibles, las revi-
siones tcnicas vehiculares, la conversin de vehculos a gas natural, la modernizacin
del transporte urbano y la restriccin a la importacin de vehculos sucios. Asimismo,
el crecimiento esperado de la infraestructura y el de los sectores minero y energtico en
ecosistemas ricos pero frgiles como los de la Amazona, requieren del fortalecimiento
del sistema de evaluacin de impacto ambiental, as como del desarrollo de capacidades
institucionales para el uso de otros instrumentos, como el ordenamiento territorial y las
evaluaciones ambientales estratgicas (EAE) para gestionar los impacto ambientales
acumulativos e inducidos.
I. Introduccin
El buen manejo de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente son claves
para el desarrollo del Per. Un alto porcentaje del PBI del Per (que oscila alrededor del
15% en las ltimas cinco dcadas) se origina en el sector primario (minera, pesca, gas,
etc.). Por otro lado, la contaminacin ambiental es uno de los principales causantes de
muertes prematuras y enfermedades en el Per. A pesar de los notables avances institu-
cionales en los ltimos cuatro aos para fortalecer el manejo de los recursos naturales y
mejorar la calidad del ambiente, el Per an enfrenta grandes retos para revertir el proceso
de degradacin ambiental y gestionar su capital natural. Entre estos logros, destacan la
creacin del Ministerio del Ambiente y un conjunto de agencias reguladoras en los sectores
forestales, recursos hdricos y reas naturales protegidas (ANP) en el ao 2008, as como
la aprobacin del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto
Ambiental en el ao 2009. A pesar de dichos avances, se estima que el costo anual de la
degradacin ambiental es equivalente al 4% del PBI (alrededor de S/.8200 millones).
1
Asi-
mismo, la degradacin ambiental y el agotamiento de los recursos naturales podran poner
en riesgo el crecimiento sostenido de la economa peruana. Si en las cuentas nacionales se
considerase la degradacin y el agotamiento del capital natural incluyendo su impacto en
la salud, el ahorro real de la economa peruana, como proporcin del PBI, sera casi cero.
La primera seccin del presente captulo hace una breve presentacin de la riqueza natural
del Per y del marco institucional. En la segunda seccin, se discute un conjunto de desa-
fos ambientales e institucionales. En la tercera, se proponen algunas opciones de poltica
para hacer frente a dichos desafos. Finalmente, la cuarta y ltima seccin presenta unas
breves conclusiones.
II. Contexto
El capital natural del Per y las instituciones para proteger
el medio ambiente
El Per es un pas con un capital natur al notable y estr atgico a nivel mundial, que
ofrece oportunidades para generar prosperidad social y econmica duradera, siempre y
cuando las consideraciones ambientales y sociales sean cuidadosamente tomadas en cuenta
en las decisiones pblicas y privadas que lo afectan. El capital natural del Per incluye
principalmente los recursos biolgicos, las tierras cultivables, los bosques y pesqueras,
las reservas de minerales, hidrocarburos y gas natural. No se trata de cualquier capital
natural, es un capital natural que, manejado estratgicamente, en combinacin con otras
formas de riqueza como el capital humano, el social y el producido, podra asegurar un
fujo de produccin e ingresos sostenibles en el largo plazo. Adems, el capital natural,
especialmente su diversidad biolgica y servicios ecosistmicos, puede ser un seguro para
el Per y su economa contra los efectos del cambio climtico.
En lo que a diversidad biolgica se refere, el Per es considerado a nivel mundial
como un pas mega-diverso con cerca del 10% de las especies de fora del mundo, 2000
especies de peces, 1736 especies de aves, 332 especies de anfbios (tercero en diversidad
en este grupo), 460 especies de mamferos (tercero en el ranking) y 365 especies de repti-
les (quinto en el ranking). Tambin es uno de los pases ms importantes en trminos del
nmero de especies endmicas (al menos 6288, de las cuales 5528 pertenecen a especies de
fora y 760 a especies de fauna). La conservacin de los recursos naturales permite al Per
generar benefcios globales en trminos del uso de la biodiversidad, gestin de cuencas y
secuestro de carbono. Los recursos de la biodiversidad son tambin el pilar de la economa
1
Vase al respecto Banco Mundial 2006.
nacional: el 99% de las pesqueras depende de recursos hidrobiolgicos silvestres, 95%
del ganado pasta en pastizales nativos silvestres, el 99% de las actividades forestales se
basan en bosques nativos y el 65% de la produccin agrcola gira alrededor de recursos
genticos nativos.
La diversidad biolgica es uno de los recursos estratgicos del pas por la variedad de
paisajes y ecosistemas, la diversidad de especies, la diversidad de recursos genticos para
la seguridad alimentaria y la diversidad cultural sustentada en el conocimiento tradicional
de la biodiversidad y valores asociados. Por ello, para el Per es estratgico conservar y
utilizar la diversidad biolgica en forma sostenible, aprovechando las ventajas comparati-
vas a nivel global y nacional como centro mundial de recursos genticos, centro mundial
de especies endmicas, poseedor de ecosistemas nicos y cuencas compartidas, y por la
posibilidad de contribuir a mitigar el cambio climtico.
El Per posee 72 millones de hectreas de bosques naturales y ocupa, despus de
Brasil, el segundo lugar en superfcie boscosa en Amrica Latina. El bosque amaznico
representa el 53% (676 347 km
2
) del territorio nacional y, en su mayora, est conformado
por bosques primarios. Las plantaciones son aproximadamente 2 778 200 hectreas en
la costa; 1 456 700 hectreas en la sierra y 640 000 hectreas en la Amazona (2003). De
la superfcie total de cobertura forestal, el 43,5% corresponde a bosques de produccin
y a bosques para aprovechamiento futuro, el 24% se considera bosques de proteccin y
el 21% est bajo conservacin en el rgimen del sistema nacional de reas protegidas. El
9% del total del patrimonio forestal est bajo el rgimen de territorios de comunidades
nativas y campesinas, que cubren aproximadamente 10 millones de hectreas, adems del
1% correspondiente a los bosques locales.
El Per tiene una gran capacidad para desarrollar la pesca social y la acuicultura por
sus recursos pesqueros marinos, andinos y amaznicos. En el mar peruano est presente
la corriente de Humboldt, en realidad un mosaico complejo de corrientes, que nutre uno
de los grandes ecosistemas marinos ms productivos en el mundo, con una productividad
primaria estimada en 1500 gC/m
2
/ao. La productividad de las pesqueras que dependen
de la corriente de Humboldt equivale aproximadamente a la quinta parte de la captura
pesquera global. En los recursos marinos del pas, hay altos niveles de endemismo y se
ha estimado que ms de 1000 especies de peces dependen de la corriente de Humboldt
para sus ciclos de vida. La diversidad en otros grupos taxonmicos es igualmente alta.
Por otro lado, en los Andes, el pas posee ms de 12 000 lagos y lagunas que constituyen
un enorme potencial para las actividades de acuicultura.
2
La Amazona es rica en recursos
hidrobiolgicos muy importantes para la seguridad alimentaria local con potencial para la
acuicultura y los negocios basados en la diversidad biolgica.
El Per posee importantes reservas de gas natural en su regin amaznica entre 8,8
y 11 Tcf de reservas probadas. Las reservas potenciales estaran cercanas a 50 Tcf. Antes
del desarrollo de Camisea, la matriz energtica del Per se bas principalmente en el
petrleo, seguido de la hidroelectricidad. La participacin del gas natural en la matriz
energtica del Per se increment sustancialmente de 7% en el 2002 a un estimado del
28% en el 2008, mientras que las proporciones relativas de hidrocarburos y biomasa
disminuyeron.
2
Sin embargo, estos lagos y lagunas podran ser desestabilizados por la fusin de los glaciares.
El Per est dotado de reservas minerales de importancia mundial. Es el primer
productor de plata en el mundo, el segundo de cobre y zinc, el sexto de oro, el tercero de
estao y el cuarto de plomo.
3
La minera es la actividad extractiva de mayor importancia
econmica en trminos de su aporte al PBI (alrededor del 5% en las ltimas dcadas) y
tiene importantes implicaciones sociales y ambientales.
Los ecosistemas peruanos ofrecen una gran variedad de servicios intangibles, como
la captura de carbono y la provisin de servicios hidrolgicos. El Per contiene aproxi-
madamente el 71% de los glaciares tropicales del planeta. Desde comienzos de los aos
ochenta los glaciares peruanos han perdido cerca del 22% de su superfcie (500 km
2
),
equivalente a 7000 millones de metros cbicos de agua (cerca de 10 aos de la oferta de
agua para Lima).
El modelo para la gestin ambiental en el Per ha cambiado signifcativamente en los
ltimos aos a raz de la creacin del Ministerio del Ambiente (MINAM) y de la Ofcina
de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA). Se han mantenido las ofcinas/unidades
ambientales sectoriales, que tienen, entre otras, la responsabilidad de aprobar la licencia
ambiental de proyectos sectoriales. Sin embargo, la vigilancia del cumplimiento de las
normas y regulaciones ambientales ahora recae en un conjunto de agencias nuevas tales como
la OEFA adscrita al MINAM), la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA)
adscrita al Ministerio de Salud (MINSA) como la nica institucin gubernamental con
un mandato regulatorio en asuntos relacionados con la salud ambiental, el Organismo de
Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM para concesiones forestales y la Autoridad
Nacional del Agua (ANA) adscrito al Ministerio de Agricultura (MINAG). La OEFA ha
absorbido recientemente las funciones y responsabilidades de promocin y vigilancia
del cumplimiento de la regulacin ambiental en los sectores de energa, hidrocarburos y
minera. Hasta hace muy poco, era la Ofcina de Supervisin de Inversiones en Energa y
Minera (OSINERGMIN), organismo regulador adscrito a la PCM, la encargada de vigilar
el cumplimiento de la normatividad ambiental en dichos sectores.
La creacin, en el 2008, del MINAM y de agencias especializadas como la OEFA,
el Ser vicio Nacional de reas Natur ales Protegidas (SERNANP), el OSINFOR y la
ANA propici una reasignacin de las responsabilidades del desactivado Instituto
Nacional de Recur sos Natur ales (INRENA). Las responsabilidades respecto a la poltica
forestal, incluyendo el otorgamiento de concesiones forestales, pasaron a la Direccin
General de Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS) del MINAG. Anteriormente estas res-
ponsabilidades recayeron en la Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre del INRENA.
Al mismo tiempo, el MINAM ha asumido el liderazgo en la poltica contra la degradacin
de los bosques y la deforestacin (Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degra-
dacin de Bosques - REDD).
4
El OSINFOR es el encargado de supervisar y fscalizar a
nivel nacional el aprovechamiento sostenible y la conservacin de los recursos forestales
y de fauna silvestre, as como de los servicios ambientales provenientes del bosque. OSIN-
FOR est adscrito a la PCM. La gestin de las ANP, que antes recaa en la Intendencia de
3
A nivel de Amrica Latina, el Per es el primer productor de oro, plata, zinc, estao y plomo, y el segundo
de cobre.
4
El gobierno peruano ha establecido el Programa Nacional de Manejo de Bosques Tropicales para Mitiga-
cin del Cambio Climtico. La meta es llegar a cero deforestacin neta para el ao 2021.
reas Naturales Protegidas del INRENA, a partir del 2008 pas a ser responsabilidad del
SERNANP, adscrito al MINAM. Con la creacin del SERNANP, el perfl de la gestin
de las ANP ha sido elevado. La responsabilidad por el manejo sustentable de los recursos
hdricos pas de la Intendencia de Recursos Hdricos del INRENA a la ANA.
La institucionalidad y el marco legal para la gestin ambiental y de los recursos natu-
rales renovables en el Per se han fortalecido notoriamente en los ltimos 3 aos. Entre
las acciones ms importantes estn, adems de la creacin del MINAM y las agencias
especializadas, la promulgacin de la Poltica Nacional del Ambiente,
5
la entrada en vigor
del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental,
y la ampliacin y consolidacin del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
(SINANPE).
Ha habido progresos e hitos notables en la gestin ambiental que han contribuido a
lograr mejoras concretas en materia de calidad ambiental, como la eliminacin del plomo
en la gasolina desde el 2005 y la venta de diesel con un mximo de 50 ppm en Lima y
Callao desde enero del 2010 (vase el anexo 1). A esto hay que agregar la implementacin
del sistema de revisiones tcnicas vehiculares en el 2007
6
y acciones para promover la
conversin de vehculos a gas natural. Estas acciones incluyen la libre importacin de kits
para la conversin de los vehculos a gas natural y de equipos para las estaciones de gas
natural; la exoneracin de impuestos a la importacin de vehculos con una cilindrada menor
a 1500 centmetros cbicos que vayan a ser convertidos a gas natural; y la exoneracin
del impuesto selectivo al consumo para la importacin de vehculos ya convertidos a gas
natural. Adicionalmente, la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE) ha canalizado
US$100 millones (en fondos pblicos) a entidades fnancieras privadas para el estable-
cimiento de lneas de crdito que fnanciarn la conversin de vehculos a gas natural.
Actualmente, existen cerca de 17 entidades fnancieras que otorgan dicho crdito para la
conversin de vehculos. En Lima y Callao, hay por lo menos 150 talleres autorizados por
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para la conversin de vehculos.
Todas estas acciones han contribuido a mejorar la calidad del aire en Lima Metropolitana
segn datos del Comit de la Incitativa de Aire Limpio para el ao 2009.
El Per ha tenido mucho xito al fortalecer el SINANPE, el principal instrumento
para conservar su diversidad biolgica, que cubre 19 557 739,17 hectreas equivalentes
al 15,22% del territorio nacional, (una de las mayores proporciones de la regin).
Recientemente, han sido aprobados el Plan Financiero del Sistema de reas Naturales
Protegidas por el Estado (Resolucin Presidencial N 123-2009-SERNANP) y el Plan
de Accin del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (Plan Director) (D. S. No
016-2009-MINAM). Asimismo, han sido establecidas medidas regulatorias para promover
que el sector privado contribuya a fnanciar y manejar ANP, como la aprobacin por parte
5
El principal objetivo plasmado en la Poltica Nacional del Ambiente es mejorar la calidad de vida de las
personas y asegurar la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo. La
estructura de la poltica ambiental nacional se focaliza en cuatro reas: (a) conservacin y uso sostenible
de los recursos naturales y la biodiversidad; (b) gestin integral de la calidad ambiental; (c) gobernabili-
dad ambiental; y (d) compromisos y oportunidades ambientales internacionales. Como siguiente paso de
esta poltica ambiental nacional, actualmente el MINAM est conduciendo un proceso participativo para
preparar el Plan Nacional de Accin Ambiental.
6
Medida que podra ser mucho ms efectiva si la autoridad correspondiente sancionara a los conductores
cuyos vehculos siguen circulando a pesar de no haber sido sometidos a la revisin tcnica correspondiente.
del SERNANP de los Lineamientos para la Creacin de Patronatos en reas Nacionales
Protegidas y la promulgacin del Decreto Supremo N 018-2009-MINAM, que regula
las actividades tursticas en las ANP. Con el fn de preservar la biodiversidad marino-
costera, se ha establecido la Reserva Nacional de Puntas, Islas e Islotes, como un ANP
del SINANPE.
Con el fn de conservar y usar sosteniblemente sus bosques, han sido otorgados 7,5
millones de hectreas de bosques de produccin, de un total de 24,3 aproximadamente,
en concesiones forestales a favor de 584 grandes, medianos y pequeos usuarios
mediante contratos por 40 aos renovables (todas localizadas en la Amazona). Por
otro lado, OSINFOR ha establecido ms de siete ofcinas descentralizadas en el interior
del pas y realiza permanentemente auditorias in situ para evaluar el cumplimiento de
las regulaciones por parte de los concesionarios forestales (para produccin de madera,
ecoturismo, etc.) y comunidades indgenas que tienen permiso para extraer madera de sus
territorios. Asimismo, en el marco del Captulo Forestal del Tratado de Libre Comercio
entre el Per y los Estados Unidos, el gobierno peruano robusteci la lucha contra la
tala ilegal y fortaleci el uso sostenible de los recursos del bosque y la gestin de las
ANP.
El Per ha iniciado el ordenamiento de la pesca de anchoveta. La aprobacin del
Reglamento del Decreto Legislativo No 1084 (D. S. N 021-2008-PRODUCE) ha sido
determinante para la implementacin de cuotas de captura por embarcacin, la creacin del
Fondo de Compensacin para el Ordenamiento Pesquero y la implementacin del Fondo
de Pensiones para el Sector Pesquero. La reforma del sector de la pesca de anchoveta
iniciada en el 2008 mediante el establecimiento del sistema de cuotas de pesca ha dado
varios resultados positivos, como mejorar la planifcacin, incrementar la calidad de los
desembarques y de la harina de pescado producida, y aumentar las utilidades. El nmero de
embarcaciones activas se redujo de 1172 en el 2008 a 882 en el 2009, bajando fuertemente
los costos y permitiendo que la utilidad aumente a US$400 millones.
En el sector minero, se ha avanzado en la remediacin de pasivos ambientales y en
el monitoreo ambiental participativo. Por ejemplo, se ha hecho obligatoria la aplicacin
de la metodologa del Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per
(PERCAN) para la identifcacin y priorizacin de todos los pasivos ambientales mineros
(R.D N173-2009-MEM-DGM) y se ha aprobado un programa de trabajo de tres aos con
presupuesto para el ao 2010 a fn de identifcar, clasifcar y manejar pasivos ambientales
mineros. Igualmente, se han aprobado normas que regulan el proceso de monitoreo y
vigilancia ambiental participativo en actividades de explotacin minera (R. M. N 304-
2008-MEM/DM), habindose iniciado la operacin de por lo menos 40 iniciativas de
monitoreo ambiental participativo.
III. Desafos
La degradacin ambiental plantea un reto crucial que puede impedir el desarrollo econ-
mico sostenible del Per e impone un elevado costo a la sociedad, que afecta especial-
mente a los grupos vulnerables en situacin de pobreza. La magnitud del dao ambiental
amerita mxima atencin hoy en da en el contexto de una economa de ingreso medio,
con altas tasas de crecimiento econmico en sectores de gran fragilidad ambiental (mine-
ra, pesca, etc.) y un arreglo institucional an en proceso de consolidacin. La conta-
minacin del aire y de fuentes de agua, el uso insostenible de los recursos naturales
renovables como pesqueras, bosques y recursos biolgicos no maderables y la prdida
de servicios ecosistmicos de importancia econmica para la sociedad, como servicios
hidrolgicos superfciales y subterrneos y captura de carbono, imponen un alto costo
a la sociedad peruana.
De acuerdo al documento Sostenibilidad ambiental: Una clave para la reduccin
de la pobreza en el Per, el costo anual estimado de la degradacin ambiental en el Per
es el 3,9 % del PBI, equivalente a S/.8200 millones por ao.
7
Este costo es relativamente
mayor que el de otros pases con niveles de ingreso parecidos.
8
Las estimaciones de los
costos de los diferentes problemas ambientales son: (i) enfermedades trasmitidas por el
agua (S/.2300 millones anuales); (ii) contaminacin atmosfrica urbana (S/.1800 millones);
(iii) contaminacin intradomiciliaria, sobre todo en zonas rurales (S/.800 millones); (iv)
degradacin del suelo (S/.700 millones); (v) deforestacin (S/.440 millones); y (vi) inade-
cuada recoleccin de desechos municipales (S/.100 millones). Estos costos se traducen en
prdidas de bienestar, por daos en la salud o en prdidas de productividad econmica,
lo que afecta particularmente a los grupos ms vulnerables como los pobres urbanos y
rurales y los pueblos indgenas. Adicionalmente, las presiones a las cuales histricamente
han estado sometidos los recursos ambientales en el Per estn siendo exacerbadas por los
efectos del cambio climtico. Esto es evidente en el caso de la menor oferta de recursos
hdricos superfciales y subterrneos, que comienza a originar, al igual que en el caso de
otros recursos naturales renovables y no renovables, un conjunto de confictos sociales
regionales por el control de dichos recursos.
Los problemas relacionados con el ambiente y con el manejo de los recursos natura-
les afectan no slo el bienestar de las generaciones presentes, sino tambin la capacidad
de crecimiento sostenible de la economa y, por lo tanto, el bienestar de las generaciones
futuras. El crecimiento sostenido depende de la inversin (esto es, del aumento en los
diferentes acervos de capital: capital producido, capital humano y capital natural) y esta,
a su vez, depende del ahorro. En aos recientes, el ahorro neto (es decir, el ahorro bruto
menos la depreciacin del capital producido o manufacturado) ha sido mayor al 10% del
PBI, lo cual parecera indicar que el crecimiento econmico es sostenible. Sin embargo, el
ahorro neto no considera la degradacin y el agotamiento del capital natural (ni los cambios
en el capital humano). El ahorro genuino, un nuevo indicador desarrollado por el Banco
Mundial, incluye la degradacin y el agotamiento del capital natural. Lamentablemente,
este indicador muestra que las recientes altas tasas de crecimiento de la economa peruana
podran no ser sostenibles en el largo plazo (ya que el ahorro genuino es casi cero). El gr-
fco 1 muestra distintos tipos de ahorro anual como porcentaje del PBI y su evolucin a lo
largo del perodo 1991-2007. La curva superior del grfco registra la evolucin del ahorro
nacional bruto. La lnea continua registra el ahorro nacional neto. Es decir, el ahorro bruto
7
Banco Mundial 2006.
8
El costo de la degradacin ambiental en el Per es mayor que en otros pases con niveles de ingreso
similares. Estudios del costo de la degradacin ambiental en Colombia, un pas de ingreso medio alto en
Amrica Latina, y en varios otros pases de ingreso medio bajo en el norte de frica (Egipto, Marruecos,
Tnez) y Medio Oriente (Siria, Lbano) muestran que el valor monetario por morbilidad y mortalidad est
por debajo del 2% del PBI en estos pases. La cifra correspondiente para el Per es 2,8 % del PBI.
menos la depreciacin del capital producido o manufacturado. La curva inferior representa
el ahorro genuino, el cual ofrece un indicador macro de sustentabilidad econmica al
valorar cambios en el acervo de recursos naturales, en la calidad ambiental y en el capital
humano, adems de los cambios en el capital producido que tradicionalmente se estiman
al evaluar el ahorro nacional neto. La brecha entre el ahorro neto y el ahorro genuino ha
aumentado y es motivo de anlisis y refexin.
Desafos ambientales
La diversidad biolgica del Per es afectada por varios procesos, entre los que sobresalen:
(i) la sobreexplotacin de recursos hidrobiolgicos; (ii) la tala ilegal de bosques; (iii) la
extraccin de hidrocarburos y minerales, especialmente en la Amazona; (iv) el desarrollo
de infraestructura en hbitats naturales crticos; y (v) la expansin de la frontera agrcola.
Las consecuencias de estos procesos son muy diversas y van desde la reduccin de la segu-
ridad alimentaria hasta el empobrecimiento de poblaciones rurales. Asimismo, ya que el
Per es uno de los pases ms vulnerables a los efectos del cambio climtico, su capacidad
de adaptacin depende crticamente de su diversidad biolgica.
9
Esto es especialmente
9
La biodiversidad en el Per aporta valores econmicos signifcativos que se traducen en: (i) benefcios
econmicos directos como produccin de alimentos, agua y recursos genticos; (ii) benefcios econmicos
asociados a la recreacin, satisfaccin esttica y espiritual, informacin cientfca y conocimientos
tradicionales; (iii) servicios reguladores, como el control de la variabilidad en la produccin, pestes y
Grfco 1
Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Per (% del PBI)
Fuente: Banco Mundial, 2010.
0
5
10
15
20
25
30
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
ANB = Ahorro nacional bruto.
ANN = Ahorro nacional neto.
ANNA = Ahorro nacional neto ajustado
(ahorro verdadero o genuino).
relevante para sectores como los de la pesca, la agricultura y la salud. La capacidad de
adaptacin al cambio climtico depende, en parte, de la diversidad de especies que regu-
lan los riesgos impuestos por pestes y patgenos junto con la capacidad de mantener la
produccin en condiciones ambientales alteradas (Perrings 2010).
En el Per, el estado de conservacin de los bosques en las ltimas dcadas muestra
tendencias a la deforestacin, la degradacin y la fragmentacin. Hasta 1985, la superfcie
deforestada a nivel nacional se estim en 5 642 447 hectreas, siendo los departamentos
de Amazonas y San Martn los ms deforestados. La tasa anual de deforestacin estimada
entre 1985 y 1990 fue de 261 158 hectreas por ao, mientras que la deforestacin pro-
yectada para el ao 2000 ascenda a 9 559 817 ha (INRENA - DGMAR 1996). La tasa de
deforestacin revisada en el ao 2000 fue de 150 000 hectreas por ao y la deforestacin
acumulada estimada al 2000 sera de 7,1 millones de hectreas localizada casi en su tota-
lidad en los bosques hmedos tropicales.
Si bien las tasas de deforestacin en el Per son proporcionalmente menos severas
que las de otros pases de la regin, las tendencias actuales lo ubican entre los cuatro
pases de la regin ms propensos a la deforestacin. De acuerdo a la Organizacin de la
Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO 2010), en los ltimos 20 aos
el Per ha perdido ms de 2 millones de hectreas, debido a procesos de deforestacin,
fragmentacin y degradacin. Esta prdida de cobertura se debe a la agricultura de sub-
sistencia de roza, tumba y quema, a los cultivos ilcitos como el de la coca, a la ganadera
extensiva inefciente, a la tala ilegal asociada a la colonizacin informal y, recientemente,
a la expansin creciente de cultivos agroindustriales. Adems, las actividades extractivas
como la minera (informal y formal) y la explotacin de hidrocarburos han provocado la
fragmentacin y degradacin de los ecosistemas forestales.
La contaminacin del aire es uno de los problemas ambientales ms serios y genera-
lizados en las ciudades del Per, por las muertes prematuras y enfermedades que causa. El
material particulado que tiene un dimetro menor que 2,5 micrones (PM2.5) causa el mayor
dao a la salud. Cada ao, la contaminacin del aire en las ciudades peruanas derivada del
material particulado es responsable de cerca de 3900 muertes prematuras. La media del
costo anual de la contaminacin del aire en las ciudades se estima en S/.1810 millones. De
este monto, el 62% se asocia con la mortalidad debida a enfermedades cardio-pulmonares
y cncer de pulmn, y el 38% est ligado a enfermedades respiratorias. El problema de la
contaminacin del aire en las ciudades se agudiza en los corredores industriales del pas,
como el de Lima-Callao, que contabiliza el 75% del costo estimado de daos a la salud
debido a la contaminacin del aire en las ciudades del Per. Los niveles de contaminacin
en todas las zonas de Lima-Callao exceden los lmites recomendados por la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS 2002). En comparacin con otros pases de la regin, los niveles
de contaminacin del aire en Lima son ms altos que en Ciudad de Mxico y Santiago de
Chile, ciudades conocidas por sus altos niveles de contaminacin.
A partir de enero del 2010, existe la obligacin de vender diesel con un mximo de 50
ppm de contenido de azufre en Lima y Callao, lo que representa un paso muy importante
para mejorar la calidad de los combustibles y reducir la emisin de material particulado. El
patgenos, peligros ambientales y muchos otros procesos ambientales claves; y (iv) benefcios asociados a
la opcin de contar en el futuro con los benefcios antes sealados y el valor intrnseco de la biodiversidad.
reto es ahora lograr que las dems ciudades del territorio nacional cuenten con diesel de 50
ppm de contenido de azufre. Petroper, la empresa estatal duea de la refnera de Talara,
ya ha frmado los contratos para su modernizacin, lo que permitir aumentar la produccin
de combustibles y obtener un diesel con un contenido de azufre de 50 ppm antes del 2015.
Adicionalmente, ser importante explorar medidas complementarias como: (i) control del
polvo en carreteras, trabajos de construccin y vertederos de basuras; (ii) aplicacin de
polticas que favorezcan el uso de vehculos ms nuevos y menos contaminantes; y (iii)
renovacin de las fotas de autobuses pblicos y de taxis. Por ejemplo, an ingresan al
Per vehculos usados, mayormente destinados al servicio de taxi, con una antigedad
superior a la que la ley peruana establece. Por ltimo, es necesario apoyar la consolida-
cin de la base cientfca para monitorear la calidad del aire en varias ciudades del pas y
poner dicha informacin, en tiempo real, en lugares estratgicos para crear conciencia en
la ciudadana. La informacin defciente y los datos pocos confables sobre el estado del
ambiente, incluyendo estndares ambientales an no aprobados, generan desconfanza en
las instituciones encargadas del tema ambiental e impiden que estas muestren sus logros
en materia de resultados concretos (medibles) respecto a la reduccin de la contaminacin.
El Per enfrenta desafos importantes originados por el cambio climtico. Por ejemplo,
la provisin de recursos hdricos del pas enfrenta los impactos de cambios en los ciclos
de precipitaciones y la rpida reduccin del agua almacenada en los glaciares y bofedales
andinos. En trminos del cambio en las precipitaciones, hay un amplio consenso en la
comunidad cientfca en que el pas experimentar inundaciones ms intensas y frecuentes,
as como perodos ms largos de sequas, lo que afectar mayormente las cuencas bajas. La
rpida reduccin de los volmenes de los glaciares afectar la escorrenta en las reas mon-
taosas y pondr presiones adicionales en la agricultura de alta montaa y en la provisin
de agua, durante la estacin seca. Tambin ha sido estimado un impacto en la generacin
de energa actual y potencial para aquellas reas dotadas de signifcativas masas glaciares
(por ejemplo, la cuenca del ro Santa). Las reas costeras tambin pueden ser afectadas por
cambios anticipados en la frecuencia e intensidad del fenmeno El Nio, con impactos en
las pesqueras y el turismo. Por otro lado, las emisiones de gases invernadero en el Per
son relativamente menores.
Desafos institucionales
A continuacin, se presenta una breve lista de los desafos institucionales prioritarios para
fortalecer el renovado arreglo institucional ambiental en una primera etapa.
La aprobacin del Reglamento de la Ley del Sistema de Evaluacin de Impacto
Ambiental (SEIA) en septiembre del 2009 constituy un paso fundamental para defnir los
roles y responsabilidades del MINAM, los ministerios sectoriales y los gobiernos locales y
regionales en materia de evaluacin de impacto ambiental (EIA) y de evaluacin ambien-
tal estratgica (EAE), estandarizar los trminos de referencia para dichos instrumentos y
reforzar los aspectos de consulta ciudadana. Sin embargo, el MINAM, como ente rector del
SEIA, enfrenta varios retos para que los EIA y las EAE sean instrumentos robustos para
la gestin ambiental preventiva. Un primer reto es desarrollar la capacidad necesaria (por
ejemplo, recursos humanos y fnancieros sufcientes) para efectuar una revisin aleatoria,
como se establece en el reglamento de la ley del SEIA, de las EIA de proyectos y programas
con impactos ambientales y sociales potencialmente signifcativos. Un segundo reto para
el MINAM consiste en efectuar un control de calidad del proceso de aprobacin de EIA
en sectores y gobiernos que tienen responsabilidad de emitir la certifcacin ambiental.
La capacidad de los sectores es desigual y la calidad de la EIA dudosa en algunos casos.
Ya se ha avanzado al lograr que los trminos de referencia del EIA que deben seguir los
proponentes del proyecto sean estndares y legalmente vinculantes. Adicionalmente, el
reglamento de la ley del SEIA enfatiza el tema de la consulta ciudadana incluidos pueblos
indgenas durante el proceso del EIA. Este es otro aspecto central que debe ser monito-
reado de manera cercana por el MINAM y otras entidades gubernamentales (por ejemplo,
la Defensora del Pueblo).
La OEFA ha asumido recientemente la fscalizacin ambiental en los sectores de
minera, energa e hidrocarburos. En un contexto de un creciente nmero de inversiones
y operaciones en dichos sectores, la OEFA tiene el reto de implementar mecanismos para
verifcar la correcta aplicacin de medidas de mitigacin ambiental, en entidades pblicas
y privadas, para prevenir o minimizar impactos negativos en la salud humana y en los sis-
temas naturales. La OEFA enfrenta el reto de asegurar el fnanciamiento pblico necesario
para cumplir su mandato. El presupuesto 2010 asignado a la OEFA fue de S/. 4,9 millones,
monto que deber crecer en el futuro cercano para garantizar el cumplimiento de las tareas
que le han sido asignadas. Con relacin al fnanciamiento de la OEFA, habra que evitar
la situacin experimentada por OSINERGMIN en la cual la comunidad vigilada (por
ejemplo, empresas mineras y petroleras) fnanciaba las acciones de supervisin y vigilan-
cia. Es necesario un diseo organizacional que asegure un balance entre instrumentos de
prevencin, fscalizacin y sancin (incentivos positivos y castigos) y libre de confictos
de intereses que le resten la confanza y credibilidad de la poblacin.
10

Reformar el sistema de vigilancia y monitoreo de la pesca de anchoveta para reducir
la pesca ilegal de este recurso; el establecimiento de las cuotas de pesca es solamente un
primer hito que no agota la reforma. Autoridades del sector y especialistas han sealado
que es necesario modifcar la estructura de incentivos y sanciones en la pesca de ancho-
veta para fortalecer el sistema de cuotas de pesca y reducir la corrupcin. Este es un reto
fundamental para consolidar el manejo ambiental, econmica y socialmente sostenible
de la pesquera ms importante del mundo.
11
Por ejemplo, se ha estimado que la pesca
ilegal de anchoveta se habra incrementado en 135 000 TM en el ejercicio 2009 (5% de la
cuota global del 2009 de 5,5 millones de TM). Esto se debera a incentivos perversos ori-
ginados por el hecho de que las plantas procesadoras de harina de pescado han mantenido
su capacidad de produccin, lo que, a su vez, ha generado el aumento en el precio de la
anchoveta (US$ 280-300 por TM), y ha incentivado a los armadores a no agotar su cuota
y sub-reportar el volumen real de sus desembarques. Tambin se ha cuestionado que el
diseo institucional del sistema de supervisin y vigilancia de la pesca de anchoveta sea
fnanciado y regulado por la comunidad vigilada, lo cual resta credibilidad y confanza
a dicho sistema al existir un conficto de intereses que habra que eliminar a travs de
arreglos institucionales y fnancieros alternativos.
10
Prximamente el OEFA tambin asumir responsabilidades de evaluacin y fscalizacin ambiental en
transporte e industria manufacturera.
11
El manejo inadecuado de las pesqueras genera prdidas millonarias en el mundo del orden de los
US$50 000 millones (Banco Mundial, 2008).
Actualmente el Per enfrenta el desafo de gestionar amplios espacios fuera del
SINANPE, igualmente ricos en diversidad biolgica, sobre los cuales se cierne un boom de
megaproyectos de inversin desarrollados sin un adecuado y transparente marco de anlisis,
planifcacin y consulta. La Amazona peruana enfrenta en la actualidad una situacin sin
precedentes. Existe un conjunto de iniciativas para la extraccin de recursos naturales (gas
natural, petrleo, minerales) as como la construccin de grandes y mltiples proyectos de
infraestructura en sectores como el de transporte (por ejemplo, carreteras interocenicas e
hidrovas) y energa (gasoductos, hidroelctricas), entre otros. Nadie puede negar que esta
infraestructura y las rentas provenientes de la explotacin de los recursos naturales en la
Amazona peruana podran aportar al desarrollo del Per. Pero hay que reconocer que, dado
lo complejo y sensible del ecosistema amaznico y su alta biodiversidad, se necesita una
profunda transformacin en el proceso de otorgamiento de la certifcacin ambiental y la
obtencin de la licencia social por parte de los grupos afectados. Esto es clave para preve-
nir daos ambientales irreversibles, as como confictos sociales. Por lo general, el anlisis
de los riesgos e impactos ambientales potenciales contenido en los EIA es incompleto y no
aborda los riesgos inducidos y acumulativos. Se ha reportado (Dourojeanni et al., 2010) que
hay un nmero grande y creciente de propuestas y decisiones de inversin sobre desarrollos
de infraestructura y explotacin de recursos naturales, renovables y no renovables, en la
Amazona peruana que contrasta con la poca informacin disponible para la sociedad. Los
grupos directamente afectados por dichas iniciativas reciben informacin parcial, confusa
y tarda. Adems, no existen los espacios para discutirlas, poniendo sobre la mesa todos
los impactos negativos y positivos, directos e indirectos, presentes y futuros. Esta falta de
transparencia es, a su vez, causa de graves y crecientes confictos sociales en la Amazona
peruana.
Los desafos del sector forestal han sido materia de dilogo, de conficto y movili-
zacin popular, durante los ltimos aos. En el pasado reciente, los esfuerzos del sector
pblico y organizaciones no gubernamentales (ONG) con el apoyo de la cooperacin
bilateral y multilateral se centraron en proteger parte del patrimonio forestal y sus ser-
vicios ambientales, usando las ANP como el principal instrumento de poltica. Muy
pocos esfuerzos se han dedicado a orientar el potencial de los bosques a la reduccin de
la pobreza, a disminuir la vulnerabilidad de las poblaciones ms pobres (cuyo bienestar
est ligado a los bosques) y a promover el desarrollo propio del sector forestal. Los
intentos de modernizacin iniciados con la Ley Forestal N 27308 del 2000 no lograron
sus objetivos. La falta de un enfoque en silvicultura comunitaria constituy uno de los
elementos limitantes de esta legislacin. La ausencia del catastro forestal que tome como
base el uso actual y aptitud de los suelos contina siendo un asunto limitante para el
sector. El reducido conocimiento, la falta de datos confables sobre el estado de conser-
vacin y valor de los recursos forestales y sus servicios ambientales, as como la falta de
claridad de la tenencia de las tierras forestales y de las oportunidades de acceso abierto
a los bosques del Estado limitan la prestacin de servicios vitales como los fnancieros.
La presencia de poblacin rural sin tierra y campesinos precarios, la informalidad, la
incapacidad para hacer cumplir la legislacin vigente y la falta de participacin de los
actores forestales en las decisiones de la poltica del sector han exacerbado los problemas
de gobernabilidad en el sector. La ausencia de una poltica de Estado de largo plazo para
el uso sostenible, conservacin y proteccin de los recursos forestales ha retrasado la
modernizacin del sector forestal.
IV. Opciones de polticas
Es necesario fortalecer el renovado arreglo institucional para la gestin ambiental del Per,
con recursos humanos y fnancieros adecuados. De otra forma, se corre el riesgo de un
constante rediseo de dicho arreglo con cambios permanentes que impediran la consolida-
cin institucional necesaria para dar continuidad a las reformas en curso. A continuacin,
se presentan algunas opciones prioritarias de poltica.
Fortalecer la recoleccin, interpretacin y divulgacin de datos
fables sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales
para el establecimiento de prioridades, la creacin de conciencia, la
participacin y el rendimiento de cuentas basado en resultados

Es necesario fortalecer la capacidad institucional para generar sistemticamente informa-
cin e indicadores ambientales sobre las presiones al medio ambiente, el estado del mismo
y los efectos de las polticas sobre l. Son necesarios sistemas confables de captura de
datos con protocolos adecuados para la construccin de indicadores ambientales, as como
anlisis aplicados a fn de conocer la magnitud y la direccin del cambio ambiental en el
Per. Sin esta informacin, no es posible establecer prioridades informadas de poltica
ambiental para la reversin de la degradacin ambiental. Asimismo, es necesaria una slida
base de datos para poder documentar que las medidas de poltica ambiental implementadas
tuvieron los resultados esperados. Esto permitir transitar en el ms breve plazo hacia una
gestin ambiental basada en resultados que asegure una mejor calidad del medio ambiente
y un uso sostenible de los recursos naturales.
Se necesita tambin asegurar el acceso oportuno y transparente a la informacin
sobre el estado del ambiente y el nivel de cumplimiento de las regulaciones ambientales
en los diferentes sectores y mbitos de gobierno (central, regional y local).
12
Este ejercicio
evaluativo debera ser una prctica regular. El acceso a datos confables es importante para
que la sociedad, y especialmente aquellos ciudadanos y grupos que sienten vulnerada su
salud y calidad de vida, puedan vigilar y exigir la implantacin efectiva de las regulacio-
nes ambientales y medidas de mitigacin. El acceso a la informacin tambin es clave
para elevar la conciencia pblica respecto al alcance, la gravedad y la signifcancia de los
problemas y de las prioridades ambientales. Ante la ausencia de la presin del pblico, en
parte por la falta de informacin y en parte por la falta de conciencia, parece poco probable
que el gobierno conceda al sector ambiental la prioridad que merece en las decisiones de
inversin pblica y privada. Esto, a su vez, determina que los sectores no se sientan en la
obligacin de rendir cuentas respecto a su desempeo en materia ambiental.
Finalmente, para promover un cambio signifcativo en la poltica ambiental, se
necesita fomentar una mayor conciencia pblica. La publicacin de datos en apoyo de los
12
Un dato tan bsico como el nmero de vehculos sometidos a revisiones tcnicas vehiculares en Lima y
Callao y en otras ciudades del interior del pas no est a disposicin del pblico interesado en el tema y
no es conocido con exactitud por el MTC, la entidad que regula el programa de revisiones tcnicas vehi-
culares. Esto hace imposible contrastar el nmero de vehculos del parque automotor con el nmero de
vehculos que han sido sometidos a las revisiones tcnicas y saber cmo marcha el programa.
indicadores ambientales claves (incluidas las estadsticas sanitarias), el uso ms amplio de
foros pblicos para ventilar oportunamente el desarrollo de las iniciativas, el debate ms
amplio y pormenorizado de los EIA, los planes de adecuacin y manejo ambiental (PAMA)
y de otras herramientas de gestin ambiental son ejemplos ilustrativos de diferentes formas
de mejorar la informacin pblica y de promover la transparencia, la responsabilidad y el
aumento de la conciencia.

Establecer prioridades ambientales y desarrollar un plan de accin basado
en resultados, actividades e indicadores de resultados y metas
Es necesario establecer una estrategia de intervencin (el cmo hacerlo) con objetivos
cuantifcables, para abordar las prioridades ambientales. Esta estrategia (o conjunto de
estrategias) orientara la asignacin de recursos necesarios para revertir el proceso de degra-
dacin ambiental mediante medidas costo-efectivas. El MINAM ha liderado el proceso
de elaboracin participativa del Plan Nacional de Accin Ambiental (PLANAA 2010-21),
prximo a concluir. Este documento lista (relaciona) los problemas ambientales que deben
ser resueltos, ligados a la gestin integral de la calidad ambiental y a la conservacin y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y tambin la diversidad biolgica,
dos ejes centrales de la Poltica Nacional del Ambiente, aprobada en el 2009. Dicho plan
establece el qu se quiere lograr (cualitativamente) pero no el cmo. El PLANAA
2010-2021 debera contener un conjunto de acciones estratgicas con objetivos cuantitativos
y cualitativos, cuyo progreso debe monitorearse sobre la base de indicadores ambientales
relevantes, especfcos, medibles y alcanzables en un plazo dado (por ejemplo, niveles de
plomo en sangre, concentraciones de PM 2,5, casos de enfermedades diarreicas agudas, con-
centracin de metales pesados en cuerpos de agua, etctera). Asimismo, sera conveniente
que una estimacin detallada de los recursos fnancieros necesarios para alcanzar dichos
objetivos est contenida en la versin fnal del PLANAA 2010-21. La versin preliminar
del PLANAA 2011-21 revisada no contiene objetivos cuantitativos ni indicadores ni metas
especfcas asociadas. Tampoco contiene estimados de recursos fnancieros necesarios.
El MINAM tiene que coordinar y convocar la accin de todo el Estado en
materia ambiental y vigilarla

La gestin ambiental en el Per recae en un conjunto de instituciones en los distintos
niveles de gobierno (por ejemplo, en el gobierno central, ministerios, gobiernos regionales
y locales) con una gran heterogeneidad en cuanto a recursos humanos y fnancieros para
disear instrumentos de poltica ambiental y fscalizar su cumplimiento. El MINAM, dado
su mandato como institucin lder del Sistema Nacional de Gestin Ambiental y los recursos
humanos y disponibles para la accin de Estado en materia ambiental, necesita coordinar
efectivamente con las distintas instancias del Estado y desplegar el liderazgo para convocar
su intervencin en asuntos prioritarios de poltica ambiental. La vigilancia permanente del
accionar del Estado en materia ambiental requiere de una OEFA con recursos fnancieros y
humanos sufcientes. La estrecha y permanente coordinacin entre, por ejemplo, MINAM,
OEFA, ANA y gobiernos regionales es un imperativo.
Evaluar los niveles de cumplimiento de la legislacin ambiental por por la
comunidad regulada y por los reguladores en sectores clave, y monitorear
el logro de hitos y la ejecucin de acuerdos, establecidos en cronogramas
de inversin pblica y privada as como en planes y programas sectoriales,
para asegurar el cumplimiento de medidas ambientales estratgicas dentro
de plazos establecidos
El Estado necesita evaluar permanentemente el nivel de cumplimiento de la legislacin
ambiental por regulados y reguladores en sectores clave. Dicha informacin no slo es
necesaria desde el punto de vista del rendimiento de cuentas en materia de poltica ambien-
tal, sino tambin para llevar adelante reformas sectoriales que permitan aumentar el nivel
de efectividad de las acciones del Estado en lo que respecta a la gestin ambiental y de los
recursos naturales. Todo ello acompaado de recursos humanos y fnancieros sufcientes. El
incumplimiento de plazos previamente acordados para implementar acciones estratgicas
de poltica pblica referidas al medio ambiente, y su consiguiente y sistemtica extensin
va cambios en la legislacin correspondiente han sido una prctica comn en el Per. Esta
situacin disminuye la confanza de la poblacin en el gobierno y pudiera ser interpretada
como una seal de la poca importancia de los asuntos ambientales en la poltica pblica.
Es decir, revertir la degradacin ambiental se podra percibir como algo poco prioritario
para el gobierno del Per y su instituciones, incluyendo el MINAM, las cuales pierden
credibilidad. Asimismo, en algunos casos, este incumplimiento puede resultar en un retraso
en las inversiones necesarias (por ejemplo, modernizacin de refneras) y puede poner en
riesgo inversiones ya efectuadas por privados, quienes se ven afectados por la postergacin
de la entrada en vigencia de una determinada norma (por ejemplo, inversiones en produc-
cin y distribucin de gasohol). Por lo tanto, es necesario sustentar slidamente sobre la
base de criterios tcnicos y fnancieros, entre otros, los plazos acordados con los sectores
involucrados para el cumplimiento de compromisos. Pero la experiencia ha demostrado que
esto no es sufciente. Hay que establecer un conjunto de hitos que deben ser monitoreados
y cumplidos, por ejemplo en los cronogramas de inversin pblica (como en el caso de
Petroper) y privada. Igualmente, es necesario implementar el sistema para el chatarreo
de buses a diesel, postergado en varias ocasiones.
Consolidar las reformas iniciadas para reducir la contaminacin atmosfrica
en zonas urbanas a fn de disminuir las tasas de mortalidad y morbilidad
Es necesario consolidar la implementacin de acciones especfcas para mejorar la cali-
dad del aire y, con ello, el bienestar de los residentes de zonas urbanas: (i) monitorear la
ejecucin de las inversiones en las refneras (de Petroper en Talara y de Repsol en La
Pampilla) para la produccin de combustibles limpios en plazos establecidos. En este
punto, ser fundamental solicitar a las empresas de refnacin que presenten a la autoridad
competente un informe anual de avances y cumplimiento, que contenga estimados de la
produccin de diesel de las calidades acordadas y proyecciones, as como una ruta crtica
de cumplimiento. Ser necesario, tambin, requerir de la autoridad responsable que integre
un informe anual que sintetice la informacin de las empresas refnadoras e instalar un
panel asesor independiente que observe los aspectos tecnolgicos relacionados y apoye a
la autoridad competente en el seguimiento de los compromisos contrados por la industria
de refnacin); (ii) aumentar la efectividad de los programas de revisiones tcnicas vehi-
culares en Lima-Callao y principales ciudades del pas; (iii) seguir fortaleciendo el marco
normativo para la conversin de vehculos a gas natural; (iv) frenar de manera efectiva
la importacin de vehculos usados que no cumplan con los requisitos establecidos en la
legislacin peruana (por ejemplo, antigedad); (v) difundir, en tiempo real y en lugares
estratgicos de alto trnsito (vehicular y peatonal) informacin sobre concentraciones de
contaminantes atmosfricos en otras ciudades del interior del pas; (vi) poner en servicio
sistemas modernos de transporte pblico, de preferencia a gas natural (como el Metro-
politano); y (vii) implementar el sistema de chatarreo de buses viejos con motor diesel.
Cuadro 1
La importancia de reducir el azufre en los combustibles
El azufre contenido en el diesel produce partculas de sulfato dainas para la salud y, adems,
tiene diversos efectos negativos sobre las ms promisorias tecnologas ms promisorias para el
control de emisiones de partculas, xidos de nitrgeno y sustancias txicas generadas por los
vehculos a diesel. Por otra parte, el azufre presente en la gasolina incrementa las emisiones
de monxido de carbono, hidrocarburos y xidos de nitrgeno en todos los vehculos equipados
con convertidores catalticos de tres vas.
Es importante remarcar que la eliminacin del azufre en el diesel y la gasolina no solamente est
asociada con la disminucin de los niveles de bixido de azufre en la atmsfera, la presencia
de azufre en los combustibles signifca una barrera para la adopcin de nuevas tecnologas
de control de la contaminacin y para el adecuado funcionamiento de las existentes. Ninguna
estrategia de reduccin signifcativa de la contaminacin del aire puede dar resultados sin
reducir el azufre de los combustibles a niveles cercanos a cero.
En contraste, los combustibles de bajo contenido de azufre hacen factible el despliegue de
nuevas tecnologas que pueden reducir drsticamente las emisiones y mejorar la efciencia,
incluyendo el tratamiento posterior avanzado de motores a diesel y de gasolina de inyeccin
directa. Ms an, los combustibles de bajo azufre elevan las oportunidades de retroadaptacin
de sistemas de control de emisiones para vehculos a diesel existentes, haciendo posible llegar
a niveles muy bajos de emisiones de partculas.
Los combustibles de bajo azufre (menos de 50 ppm) permiten los mayores benefcios al
incorporar tecnologas avanzadas de control para vehculos diesel. Los fltros de partculas del
diesel pueden usarse con combustibles de bajo azufre pero solo alcanzan un 50% de efciencia
de control, aproximadamente. La reduccin cataltica selectiva puede aplicarse en este caso
para lograr un control de emisiones de NOx superior al 80%. Adems, los combustibles de
ultra bajo azufre (~10 ppm) permiten el uso de equipo de absorcin de NOx, incrementando
su control hasta niveles superiores al 90%, tanto en vehculos a diesel como de gasolina. Esto
permite diseos de motores ms efcientes, que son incompatibles con los actuales sistemas de
control de emisiones. Los fltros de partculas alcanzan su mxima efciencia con combustibles
de ultra bajo azufre, cerca del 100% de reduccin de material particulado.
Prevenir y minimizar impactos y riesgos ambientales de actividades
extractivas y desarrollos de infraestructura en hbitats naturales crticos
(frgiles)
Es necesario analizar en profundidad y con el mximo rigor tcnico los impactos ambien-
tales acumulativos del conjunto de inversiones en infraestructura en la regin amaz-
nica peruana. Realizar una EAE del programa de inversiones en dicha regin, en la
que participen los sectores involucrados y que sea ratifcada por ellos. Por otro lado,
el MINAM, los promotores de los proyectos y la poblacin potencialmente afectada
deben revisar rigurosamente con el mximo estndar de calidad y discutir oportuna
y abiertamente los resultados de los EIA de megaproyectos de inversin en la regin
amaznica peruana:
Desincentivar y regular la minera informal de oro en la regin amaznica. Para ello,
se necesita: (i) apoyar la implementacin de la zonifcacin econmico-ecolgica del
departamento de Madre de Dios y de otros departamentos amaznicos; (ii) fortalecer
la capacidad de los gobiernos regionales para el cumplimiento de sus funciones res-
pecto a la pequea minera y minera artesanal; (iii) recuperar las zonas degradadas
por la minera informal o ilegal; (iv) fortalecer el proceso de formalizacin de las
actividades mineras en zonas donde se permitir dicha actividad; y (v) establecer de
manera efectiva zonas de exclusividad minera.
Evaluar los niveles de cumplimiento de la legislacin de las concesiones forestales,
permisos y autorizaciones. Asegurar la obligatoriedad de las inspecciones oculares y
comprobaciones de campo de la existencia y volmenes de madera autorizados para el
100% de los planes operativos anuales y planes de manejo antes de la aprobacin de
todos los permisos forestales. Es importante establecer mecanismos de control cruzado
de los volmenes de aprovechamiento autorizados y el abastecimiento de aserraderos y
plantas de procesamiento en base a factores de rendimiento, en particular de las especies
de alto valor comercial para evitar la legalizacin de los productos forestales ilegales.
Modernizar y fortalecer la seguridad del sistema ofcial de informacin forestal, esta-
bleciendo protocolos de informacin, rendicin de cuentas y transparencia. Revisar los
procedimientos e instrumentos (documentacin y guas) de movilizacin y transporte
de los productos forestales hacindolos ms giles y efectivos. Asegurar la consistencia
de los mecanismos de cumplimiento estricto de sanciones por infraccin a la legislacin
eliminando posibilidades de discrecionalidad ofcial. Exigir la responsabilidad compar-
tida y por igual de todos los actores de la cadena productiva en la trazabilidad y origen
legal de los productos forestales.
Promover y fortalecer las capacidades de las comunidades nativas y locales para el
manejo comunitario y asegurar mecanismos de acceso al bosque para pequeos pro-
ductores. Es necesario solucionar de inmediato los confictos y reclamos pendientes
sobre tierras forestales en favor de comunidades nativas y el saneamiento fsico legal
de reas en reserva en favor de grupos indgenas en aislamiento voluntario.
Adaptacin sectorial a los efectos del cambio climtico
La adaptacin a los efectos del cambio climtico debera ser una prioridad, dados los
elevados niveles de vulnerabilidad en diversos sectores y regiones del pas. Es urgente
desarrollar una poltica de adaptacin intersectorial. sta debera enfocarse en cmo
hacer frente a la prdida de servicios causada por los impactos del cambio climtico.
Se requiere atencin prioritaria temprana en el sector de recursos hdricos y, desde el
punto de vista geogrfco, en zonas de montaa. Un enfoque ecosistmico puede ofrecer
claridad sobre actividades prioritarias, como conservar las funciones hidrolgicas en las
reas de montaa.
La agricultura y las pesqueras se benefciaran de polticas de adaptacin que ayuden
a ajustarse a los cambios esperados en la provisin de servicios de cuencas y ecosistemas
marinos. El sector salud tambin requerira una poltica clara para enfrentar los aumentos
anticipados en la exposicin a enfermedades tropicales, especialmente en la vertiente
oriental de los Andes.
V. Conclusiones
Las consideraciones ambientales son esenciales para el Per. La informacin disponible,
aun existiendo brechas importantes en el acopio de datos, demuestra la importancia del
medio ambiente para el desarrollo. Las actuales altas tasas de crecimiento econmico
seguirn, por una parte, ejerciendo presiones crecientes sobre los recursos ambientales en
el mbito rural y, por otra, podran seguir imponiendo costos crecientes sobre la salud y el
bienestar de la poblacin, mayormente localizada en zonas urbanas.
Para mitigar los impactos ambientales sobre los ecosistemas, es necesario seguir
fortaleciendo el arreglo institucional y la gestin ambiental del Estado y, as, incluir rigu-
rosamente las consideraciones ambientales en proyectos y programas de inversin en
infraestructura e industrias extractivas, e implantar efectivamente los instrumentos de
gestin correspondientes. Es necesario el fortalecimiento del SEIA hasta lograr estndares
internacionales para el proceso de elaboracin y revisin de los EIA, y desarrollar capaci-
dades institucionales para el uso de nuevos instrumentos, como las EAE, a fn de estimar
los impactos ambientales acumulativos de programas de inversin y polticas pblicas en
hbitats naturales crticos. La generacin sistemtica de informacin robusta sobre cambios
en el medio ambiente y los recursos naturales es importante para, entre otras cosas, estimar
los costos y benefcios reales de proyectos, programas y polticas. Esto es fundamental
para fjar prioridades de poltica ambiental.
El impacto en la salud por la contaminacin del aire es un asunto crtico que afecta a
la mayor parte de la poblacin peruana que vive en las ciudades. La mala calidad del aire
es causa de una elevada mortandad, especialmente en nios y ancianos. Hay que seguir
fortaleciendo los avances logrados hasta hoy (por ejemplo, combustibles limpios, revi-
siones tcnicas, conversin de vehculos a gas natural, mejoras en el transporte urbano,
restriccin a la importacin de vehculos usados que excedan la antigedad establecida
en el marco legal, y otros.), no solo a nivel del gobierno nacional sino tambin a nivel
de los gobiernos locales. Tambin hay que fortalecer, tcnica y fnancieramente, la base
cientfca para generar informacin sobre las fuentes de emisiones y las concentraciones
de contaminantes, no solo en Lima sino en otras ciudades del interior.
VI. Bibliografa
Banco Mundial (2006). La sostenibilidad ambiental como una clave para la reduccin de
la pobreza en el Per. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Dourojeanni, M., Barandiaran, A. y Dourojeanni, D. (2010). Amazona peruana en 2021.
Explotacin de recursos naturales e infraestructuras: Qu est pasando? Qu es
lo que signifcan para el futuro?
Grupo de Trabajo Multisectorial (2008). Propuesta para un Ministerio del Ambiente.
Diagnstico Ambiental del Per.
Ministerio del Ambiente (2010). Plan Nacional de Accin Ambiental 2010-2021 (versin
preliminar). Lima: MINAM.
Perrings, Charles (2010). Biodiversity, Ecosystem Services and Climate Change: An
Economic Analysis. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Poveda, R. y E. Snchez-Triana (2006). Prioridades ambientales. En Per: La opor-
tunidad de un pas diferente, prspero, equitativo y gobernable. Washington, D.C.:
Banco Mundial.
Anexos
Anexo 1
Hitos en la evolucin de la gestin ambiental en el Per
Ao Hechos destacados
1990 Promulgacin del Cdigo del Ambiente y de los Recursos Naturales (Decreto
Legislativo 613).
1991 Marco legal y poltico para la creacin de incentivos a la inversin privada. Marco
legal para el crecimiento de la inversin privada (establece la gestin ambiental en
el mbito sectorial, D.L. 757).
1992 Informe del Per para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sostenible. Estrategia Nacional de Conservacin. Creacin de PROFONANPE
1993 Creacin del INRENA, tras la disolucin de la Ofcina Nacional de Evaluacin de
Recursos Naturales (ONERN).
1994 Creacin del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).
1996-1997 Diseo y aprobacin del marco legal sobre recursos naturales:
- Ley Orgnica para el Uso Sostenible de los Recursos Naturales.
- Ley para la Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad.
- Ley de reas Naturales Protegidas.
1996-1997 Inicio de Ecodilogos y presentacin del Plan Ambiental Nacional. Creacin del
Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA).
1996-1997 Diseo y aprobacin de los criterios polticos y fscales forestales. Ecodilogo
regional.
2001 Aprobacin de la Ley del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental y la Ley de
Residuos Slidos.
2002 Aprobacin de la Ley de Desarrollo Forestal.
2004 Promulgacin de la Ley del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA).
Sistemas regionales y locales para la gestin ambiental. Presentacin del Proyecto
de Ley General del Ambiente.
2005 Eliminacin progresiva de la gasolina con plomo. Aprobacin del Plan Nacional
Ambiental 2005-2007. Aprobacin de la Ley General del Ambiente
2006 Aprobacin de la Ley que establece la reduccin del contenido de azufre a 50 ppm
para el 2010 (D. L. 28694).
2008 Aprobacin de la ley de creacin del MINAM (D. L. 1013) y sus nuevas agencias
especializadas, como OEFA y SERNANP. Aprobacin de la Ley de Pesca (D. L.
1084), que establece las cuotas de pesca para la anchoveta. Aprobacin del
Reglamento de la Ley 1084. Aprobacin de normas que modifcan la Ley de Pasivos
Ambientales Mineros y que ponen el peso de la remediacin en los titulares privados
de pasivos ambientales mineros aun despus de la fecha de expiracin de la
concesin de ttulos mineros. Aprobacin de norma que fortalece la gobernabilidad
social y ambiental en el sector minero (participacin de la comunidad).
2009 Aprobacin de la norma que establece ECA y LMP para emisiones de aire y efuentes
de agua. Aprobacin de la norma que crea el Organismo de Supervisin de Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre. Aprobacin de la Poltica Nacional del Ambiente.
Aprobacin del Reglamento de la Ley del SEIA. Aprobacin de la norma que prohibe
la venta de diesel con ms de 50 ppm de azufre en Lima y Callao a partir del 1 de
enero de 2010 (D.S. 061-2009-EM).
Fuente: actualizacin propia sobre la base de Poveda et.al. 2006.
Nota 36. Recursos hdricos 645
36. Recursos hdricos
Marie-Laure Lajaunie y Lara Chinarro
Resumen
La creciente escasez de agua en la vertiente del Pacfco donde reside la mayor parte
de la poblacin, donde tienen lugar las principales actividades econmicas y donde se
encuentra la mayora del rea regada del Per est llegando a ser una limitacin para el
desarrollo econmico y una fuente importante de confictos. Las inundaciones y sequas,
cuyos efectos han aumentado por efecto del cambio climtico y la degradacin de las
cuencas por intervenciones humanas, causan sustanciosas prdidas socioeconmicas. La
baja efciencia del riego agrava el problema de la escasez de agua y reduce la productivi-
dad de la agricultura en la costa por la salinizacin de aproximadamente un tercio de los
suelos. Por su parte, la calidad de las aguas se est deteriorando, lo que afecta la salud
de la poblacin, aumenta el costo del abastecimiento de agua para consumo y reduce las
oportunidades para las exportaciones agrcolas. Finalmente, el cambio climtico est exa-
cerbando estos problemas de cantidad y calidad de las aguas, as como las inundaciones y
sequas y est difcultando ms la Gestin de los Recursos Hdricos (GRH) al aumentar la
incertidumbre climtica e hidrolgica. Histricamente, la gestin de los recursos hdricos
en el Per se ha orientado a aumentar la oferta, con considerables inversiones destinadas
a la construccin de grandes presas y trasvases intercuencas. No se ha prestado mucha
atencin a completar estas grandes inversiones con medidas destinadas a aumentar la
efciencia de uso del agua, controlar el uso de las aguas subterrneas, prevenir la con-
taminacin de las aguas y proteger las necesidades de agua del medio ambiente y de los
grupos vulnerables. En este contexto, no es de extraar que se produzca una gran cantidad
de confictos relacionados con el agua.
La aprobacin de la nueva Ley de Aguas en el 2009 y la creacin de la Autoridad
Nacional del Agua (ANA) constituyen un paso imprescindible. La nueva ley introduce los
principios de gestin integrada y participativa del agua por cuenca hidrogrfca y reconoce
al agua como un bien social y econmico. La creacin de la ANA da ms poder y auto-
noma a la autoridad del agua, as como representacin en las cuencas hidrogrfcas. El
desafo ahora est en la aplicacin de estos principios. Para ello, se requiere un adecuado
inters poltico, fuerte liderazgo, recursos econmicos y perseverancia, y se recomienda
implementar las siguientes medidas: (i) fortalecimiento de la ANA y de sus organismos
descentralizados en las cuencas, capacitando a su personal y reduciendo su rotacin; (ii)
creacin de organismos de cuenca fuertes y representativos y formulacin de los planes
de GRH, empezando con cuencas prioritarias; (iii) diseo e implementacin de un sistema
de fnanciacin de la Gestin Integrada de Recursos Hdricos (GIRH), aplicando los
principios de quien usa, paga y de quien contamina, paga; (iv) mejora del modelo
Asociacin Pblico-Privada (APP) para el desarrollo y manejo de las infraestructuras
mayores, prestando especial atencin a los impactos sociales y medioambientales; (v) regu-
lacin de la explotacin del agua subterrnea, con prioridad en acuferos sobreexplotados
y con fomento del uso conjunto del agua superfcial y subterrnea; (vi) fortalecimiento
de los mecanismos de resolucin de confictos de agua; (vii) mejora de la administracin
de los derechos de uso de agua y de las autorizaciones de vertimiento; (viii) introduccin
en la GRH del enfoque de adaptacin al cambio climtico, en especial en las cuencas
abastecidas por glaciares; y (ix) fortalecimiento de la normativa y el marco institucional
para la prevencin de desastres naturales relacionados con el agua.
I. Introduccin
El Per enfrenta desafos importantes vinculados con la GRH. Estos desafos se derivan
principalmente de un crecimiento econmico mantenido, basado en la explotacin de
materias primas con procesos de produccin fuertemente contaminantes y consumidores
de agua, concentrados en la vertiente del Pacfco (principalmente en la costa), donde
los recursos hdricos son escasos. Esta escasez de agua est acrecentada por el hecho de
que el Per es uno de los pases ms afectados por el cambio climtico. Para enfrentar
los crecientes desafos de abastecer la mayor demanda de una economa foreciente y
una poblacin urbana en aumento, pero considerando las necesidades ambientales y
reduciendo los impactos socioeconmicos de sequas e inundaciones (recurrentes y cada
vez ms frecuentes), el gobierno peruano aprob en el 2009 una nueva Ley de Recursos
Hdricos que introduce los conceptos internacionalmente reconocidos de la GIRH y
estableci la ANA para implementarla. El reto consiste ahora en implementar esta Ley
de Recursos Hdricos y fortalecer la ANA y la participacin de los grupos interesados
en el proceso.
En el presente documento, se presenta la situacin de los recursos hdricos en el Per
y los desafos vinculados a su gestin, y se describen nueve recomendaciones para mejorar
la GRH. Dichas propuestas estn destinadas a orientar la posible colaboracin futura del
gobierno del Per con el Banco Mundial.
II. Situacin de los recursos hdricos
El Per en su conjunto puede considerarse un pas privilegiado en materia de recursos
hdricos dentro del contexto mundial. La escorrenta media total, es decir, el volumen de
agua procedente de las precipitaciones que fuye por los cauces superfciales y subterrneos,
equivale a una media de 20 072 m
3
/persona/ao, valor bastante mayor que la media mundial
(10 800 m
3
) y muy superior al valor de 2000 m
3
considerado internacionalmente como
umbral para el desarrollo sostenible. Sin embargo, al analizarlo regionalmente, este valor
medio enmascara una realidad muy distinta en la vertiente del Pacfco, donde solo llega
a 2027 m
3
/persona/ao. Es all, en la costa, donde reside la mayor parte de la poblacin,
donde tienen lugar las principales actividades econmicas con un uso elevado de agua
1
y
donde se encuentra la mayora del rea regada del Per.
La elevada y creciente variabilidad de la escorrenta agrava la escasez de agua en la
vertiente del Pacfco y causa sustanciosas prdidas socioeconmicas por inundaciones o
sequas. La irregularidad del rgimen hidrolgico en esta vertiente se debe a que las cuencas
son cortas y con fuerte inclinacin, con una fuerte variabilidad estacional e inter-anual de
lluvias y una relativamente limitada y decreciente regulacin de los ros,
2
con las siguientes
consecuencias: (a) en la costa, solo se usa la mitad de los recursos disponibles, mientras
que el resto fuye al ocano;
3
y (b) son frecuentes las inundaciones catastrfcas en las
faldas de las montaas y en la lnea de costa, mientras que el sur del pas sufre de sequas.
Los efectos de las sequas e inundaciones han aumentado por efecto del cambio climtico
y de intervenciones humanas, incluyendo la erosin del suelo debido a inadecuadas prc-
ticas agrcolas y ganaderas, a la deforestacin y al uso indebido de los suelos. No se logra
una buena implementacin de las leyes ni de las medidas para evitarlo (de ordenacin
del territorio, deforestacin, etc.) ni se cuenta con un sistema de alertas tempranas contra
inundaciones. La consecuencia es que dichos eventos climticos extremos tienen cada vez
mayor impacto negativo en la economa peruana y el bienestar de los ciudadanos.
Las previsiones sobre el cambio climtico auguran una mayor irregularidad temporal
del rgimen hidrolgico en la vertiente del Pacfco y, en consecuencia, el empeoramiento
de los eventos extremos. Aproximadamente el 70% de los glaciares tropicales del mundo
se encuentra en el Per. Los estudios recientes muestran una disminucin de la superfcie
de estos glaciares; en los ltimos 35 aos, su superfcie se ha reducido en un 22% y se
estima que para el ao 2020 pueden desaparecer todos aquellos situados por debajo de
5000 m. La reduccin de la superfcie de los glaciares tiene dos consecuencias negativas
sobre los recursos hdricos: disminucin de los caudales de los ros en pocas de estiaje
(agravando las sequas) e incremento de los caudales punta en poca de lluvias (mayor
riesgo de inundaciones). Un efecto semejante se da en la superfcie de los humedales y
pramos.
En la costa, la baja efciencia del riego agrava la escasez de agua y reduce la produc-
tividad de aproximadamente un tercio de las tierras dedicadas a la agricultura. El sector
riego, que representa el 80% del consumo de agua total, tiene una baja efciencia global,
del orden del 35%. Aunque muchas de las prdidas de agua retornan a los acuferos y
cuerpos de agua superfciales y se reutilizan (y, por lo tanto, no son una prdida para el
sistema hidrolgico), hay oportunidades signifcativas de reducir prdidas por evapotrans-
piraciones no benefciosas y fujos de retorno no recuperables, lo que contribuira a aliviar
la escasez de agua. Otro efecto negativo de la baja efciencia en el uso del agua en el riego
1
El agua es un elemento importante de la economa peruana, ya que la agricultura (12,8% del Producto
Bruto Interno - PBI), la minera (17,5%), la produccin pesquera (22,4%) y la industria en general (6,9%)
que representan una parte importante del PBI, conllevan procesos de produccin con un uso elevado de
agua y el 80% de la produccin de electricidad proviene de centrales hidroelctricas. (Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica - INEI, 2009).
2
Lacapacidaddealmacenamientoartifcialesdeunos160m
3
per cpita, o 7% de la media para Latinoa-
mrica. Tanto esta como la capacidad de almacenamiento natural estn disminuyendo debido al cambio
climtico (retroceso de los glaciares y degradacin de pramos), as como a procesos de sedimentacin en
los reservorios.
3
Los volmenes de aguas de crecidas estivales que se pierden en el mar en toda la costa peruana varan
desde 5000 millones de m
3
en un ao seco a ms de 20 000 millones de m
3
en un ao hmedo.
ha sido la progresiva expansin de casos de anegamiento y salinizacin que hoy afectan
a un tercio del rea irrigada (es decir, 300 000 ha), lo que reduce signifcativamente la
productividad agrcola, disminuyendo rendimientos y limitando el rango de cultivos en
las zonas afectadas.
El manejo de las aguas subterrneas no se ha tomado sufcientemente en considera-
cin, arriesgando los benefcios sociales y econmicos derivados de ellas y perdiendo la
posibilidad de usar su capacidad de almacenamiento estratgica:
A pesar de no contar con sufcientes datos de los recursos en acuferos, se puede
afrmar que representan una capacidad de almacenamiento signifcativa, que podra
usarse de forma estratgica mediante el uso conjunto del agua superfcial y subte-
rrnea (por ejemplo, usando agua superfcial cuando hay agua disponible en los ros
y subterrnea durante los estiajes). Esto se hara a fn de aprovechar la capacidad
natural de regulacin de los acuferos que se recargan por prdidas en los sistemas
de irrigacin, reduciendo la necesidad de construir costosas presas con sus inheren-
tes prdidas por evaporacin, elevadas necesidades de inversin y costos sociales y
ambientales.
A pesar de que el agua subterrnea supone un 5% de las extracciones totales
4
en la
costa, su impacto econmico y social es signifcativamente mayor de lo que indica ese
porcentaje, porque se usa principalmente para la produccin de cultivos de elevado
valor para exportacin y como fuente de agua para consumo. Sin embargo, la extrac-
cin incontrolada de los acuferos para la agroexportacin ha llevado en ocasiones a
su sobreexplotacin,
5
incrementando los costos de bombeo y, a menudo, causando
problemas de calidad del agua, lo que afecta la sostenibilidad de la produccin agr-
cola y el abastecimiento poblacional. En esas zonas, se tratara de reducir la cantidad
evapotranspirada (que se traduce en cantidad extrada) a travs de mejoras de prcticas
agrcolas e, incluso, de la modifcacin de la zona irrigada en algunos lugares.
El manejo de la calidad del agua no ha recibido la atencin necesaria. La calidad de
las aguas subterrneas y superfciales se est deteriorando, lo que puede afectar la salud
de la poblacin, aumentar el costo del abastecimiento de agua de consumo y reducir las
oportunidades de exportaciones agrcolas. Este deterioro en la calidad se debe a diversas
causas, como el vertido de efuentes no tratados de mineras, industrias y municipios, los
vertidos y residuos slidos industriales no permitidos y el uso incontrolado de agroqu-
micos. Se estima que menos del 25% de los vertidos municipales e industriales se trata
antes de su vertido al medio ambiente. En la zona de la costa hay un elevado nivel de
contaminacin concentrada alrededor de los ncleos urbanos debido a estos vertidos sin
tratar exacerbado por la escasez de agua.
4
Aguas subterrneas: las extracciones son de 1,5 millones de m
3
, el 65% de los cuales fue para el riego
de unas 60 000 ha de cultivos de alto valor econmico, usando sistemas de riego por goteo de elevada
efciencia.
5
Ica, Tacna.
III. Gestin de los recursos hdricos
Histricamente, la planifcacin y gestin de los recursos hdricos en el Per se ha centrado
en inversiones destinadas al aumento de la oferta, mediante grandes presas y costosos
trasvases intercuencas, principalmente. Esto se ha hecho dejando de lado otros instrumen-
tos de gestin como adaptar la demanda, mejorar la distribucin de los recursos hdricos
entre usuarios o infuenciar el comportamiento de estos (medidas regulatorias, incenti-
vos fnancieros o procurar el ahorro voluntario). La GRH tiende tambin a prestar poca
atencin a los temas de calidad del agua y usos ambientales. La planifcacin ha tenido
algunos aspectos participativos, pero se ha realizado principalmente usando enfoques de
arriba a abajo, con poca participacin de los diferentes grupos interesados, por lo que
los planes de cuenca en muchas ocasiones no se han implementado. Como resultado, la
eleccin de prioridades para la distribucin del presupuesto generalmente no ha seguido
un proceso riguroso de planifcacin, y la toma de decisiones en seleccin y secuencia de
nuevos proyectos ha sido en ocasiones poco tcnica. Ha habido varios casos de falta de
coordinacin en la planifcacin del desarrollo de la hidroelectricidad y de proyectos a
gran escala de irrigacin.
Ante esta situacin, no es de extraar que en el Per se produzca gran cantidad de
confictos relacionados con el agua, tanto sectoriales e intersectoriales como entre distintos
gobiernos regionales, municipales y nacional. Sin embargo, la capacidad de las autoridades
para afrontarlos es limitada. En el 2009, hubo ms de 200 confictos de este tipo en el pas.
Segn la Defensora del Pueblo, el 35% de los confictos estn relacionados con el agua
y son un 80% ms violentos que otro tipo de confictos, y las minas son la base del 71%
de los confictos medioambientales del pas. Un caso especial se presenta en la sierra y en
la selva, donde hay una necesidad de proteccin ms especfca de los derechos indgenas
sobre tierras y recursos conexos. La complejidad de estos problemas y la previsin de su
aumento hacen que su solucin requiera la contribucin de toda la sociedad, con una par-
ticipacin especialmente activa del sector privado. No obstante, corresponde al gobierno
nacional establecer las polticas para una gestin efciente, equitativa y sostenible de los
recursos.
IV. Marco legal e institucional
Hasta la aprobacin de la Ley de Recursos Hdricos del 2009, el marco legal e institucional
peruano no permita la resolucin de la mayora de los confictos ni una gestin racional
del recurso. En efecto, la Ley de Aguas de 1969 tena un profundo enfoque agrarista que
impeda una gestin integrada multisectorial. Asimismo, el marco institucional se carac-
terizaba por la dispersin de la gestin entre numerosas entidades, de forma que algunas
funciones eran realizadas por distintos organismos mientras que otras no estaban asignadas
a ninguna entidad. La creacin de la ANA y la aprobacin de la nueva Ley de Aguas en el
2009 constituyen un paso muy necesario, aunque an no sufciente, para la implantacin de
un sistema adecuado de GRH, incluyendo los procedimientos de resolucin de confictos.
La nueva Ley de Aguas establece, de acuerdo con las buenas prcticas internaciona-
les, los principios de gestin integrada y participativa del agua por cuenca hidrogrfca
y el reconocimiento del agua como un bien social y econmico. La ley crea el Sistema
Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos (SNGRH), conformado por varias institu-
ciones, con la ANA como ente rector y mxima autoridad tcnico-normativa. La ANA, al
contrario que la antigua Intendencia de Recursos Hdricos (IRH), tiene una clara vocacin
para la GRH integrada, participativa y a nivel de cuenca. Se encarga de la gestin de
la cantidad y la calidad del agua, ostenta autonoma fnanciera y administrativa, puede
emitir sanciones y tiene ofcinas locales en las cuencas hidrogrfcas. La nueva ley prev
la creacin de consejos de cuenca como el instrumento para asegurar la participacin de
los grupos de inters en la planifcacin hdrica y la gestin de las cuencas. Asimismo
se ha creado, aunque an no est implementado, el Tribunal Nacional de Resolucin de
Controversias Hdricas como la mxima instancia para resolver confictos entre usuarios.
En la Direccin de Gestin del Conocimiento y Coordinacin Interinstitucional de la
ANA se ha constituido, igualmente, una unidad para la prevencin de la aparicin de
confictos.
Aunque este nuevo marco legal e institucional aumenta las posibilidades de una
slida GRH, tambin presenta algunos riesgos: (a) la ANA an se encuentra adscrita
al Ministerio de Agricultura (MINAG) y dado que la agricultura es uno de los mayores
consumidores (y, en algunos casos, contaminadores) de los recursos hdricos, esto podra
afectar la imparcialidad requerida para una buena GRH, especialmente si no se utilizan los
mecanismos de participacin de grupos de inters adecuados; (b) hay algunas atribuciones
de responsabilidades en conficto entre la ANA y los ministerios del sector productivo.
Aunque la ley indica que la ANA es el rgano responsable, la Ley de Medio Ambiente
estipula que cada sector debe controlar los daos ambientales que suscita sus controlados,
lo que genera dudas sobre su objetividad; (c) el principal mecanismo para permitir la
participacin de los grupos interesados a nivel de cuenca, el Consejo de Cuenca, se debe
crear a peticin de los gobiernos regionales (GR), lo que puede no llegar a ocurrir si hay
confictos entre los diferentes GR implicados en una misma cuenca; (d) los gobiernos
regionales son responsables de la operacin y mantenimiento (O&M) de la mayora de
las grandes infraestructuras hidrulicas (obras en cabecera como presas o trasvases inter-
cuencas), pero muchos adolecen de los medios tcnicos y econmicos o del inters para
llevar a cabo esta tarea adecuadamente.
La organizacin y funciones de la ANA establecidas en su Reglamento de Organiza-
cin y Funciones (ROF) se estn asentando lentamente. Adems de las ofcinas centrales,
solo se ha creado hasta el momento cuatro de sus catorce Autoridades Administrativas de
Agua - AAA y 2 de sus aproximadamente 147 Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca
- CRHC. Ha heredado el personal y la organizacin de la antigua IRH en sus ofcinas cen-
trales y de los administradores tcnicos de distritos de riego (ATDR) en sus Autoridades
Locales de Agua - ALA, estas ltimas orientadas principalmente a irrigacin. Tambin ha
heredado el bajo nivel de credibilidad que dichas instituciones tenan ante los grupos de
inters. Adems, se han producido malentendidos respecto al nuevo marco legal e institu-
cional. La ANA sufre de una gran rotacin de personal, sobre todo a nivel de gerencia. Por
ejemplo, la Jefatura de la ANA ha cambiado en promedio cada 6 meses. Es complicado que
una organizacin tenga un buen nivel de desempeo con tal nivel de rotacin y, lo que es
particularmente daino, cuando se est creando la institucin. La ANA an adolece de una
adecuada gerencia y de capacidad profesional a distintos niveles, salarios poco atractivos
y escasas oportunidades de desarrollo de carrera. Finalmente, los recursos fnancieros de
la ANA son insufcientes para cumplir su mandato.
V. Desafos de la GRH
El desafo que enfrenta ahora el Per est en la implementacin de la nueva Ley de Aguas y
la correspondiente GRH integrada, participativa y a nivel de cuenca. Esto requerir el total
asentamiento de la ANA y la formacin de su personal, as como la creacin de organismos
de cuenca fuertes y representativos con sufciente autonoma y recursos. Esto va a requerir
inters poltico, fuerte liderazgo, recursos econmicos y perseverancia.
VI. Opciones de poltica
Debido a la complejidad de la gestin de los recursos hdricos, una poltica completa en
esta materia debe incluir gran cantidad de actuaciones de tipo legal, institucional, tcnico,
de capacitacin y divulgacin, entre otros. Algunas de estas opciones solo tienen sentido
a nivel nacional, como, por ejemplo, el fortalecimiento de la ANA, mientras que otras
deben realizarse en el mbito de cada cuenca (por ejemplo, la creacin de los consejos de
cuenca). En consecuencia, ante la imposibilidad prctica de abordar todos los problemas a
la vez, no solo es necesario priorizar las opciones de poltica, sino tambin seleccionar las
cuencas donde desarrollarse con carcter prioritario. Las opciones de poltica priorizadas
son las que se tratan a continuacin.
Fortalecimiento institucional de la ANA y de sus organismos desconcentrados
en las cuencas, las Autoridades Administrativas del Agua (AAA)
Se recomienda incluir al menos las siguientes acciones: (a) reducir el alto nivel de rota-
cin del personal, desde su Jefatura, cuya seleccin debera basarse en su califcacin y
que debera mantenerse durante un perodo de tiempo mnimo previamente establecido;
(b) formular un programa de capacitacin para la institucin, basado en un anlisis
independiente de necesidades de recursos humanos y de gerencia para lograr la GIRH;
(c) formular e implementar una estrategia de comunicacin para mejorar la imagen de
la ANA frente a los grupos interesados, as como aclarar puntos dudosos para estos
sobre el contenido y el impacto potencial de la nueva Ley de Aguas y las funciones de
la ANA; y (d) continuar mejorando el Sistema Nacional de Informacin de Recursos
Hdricos. En cuanto a la reubicacin institucional de la ANA, podra quedar como una
opcin para ser estudiada ms adelante, despus de unos aos de actuacin que permitan
evaluar su desempeo.
Implementar una GRH integrada y participativa, a escala de cuenca y en
ciertas cuencas prioritarias
Se realizaran las siguientes tareas: (a) crear, fortalecer y volver operativos los consejos
de cuenca, que son los mecanismos principales de participacin en la gestin de los
distintos usuarios e involucrados, prestando atencin especial a su representatividad;
(b) apoyar a los consejos de cuenca en la formulacin de planes de cuenca integrados y
participativos, que defnan las medidas estructurales y no estructurales para alcanzar los
objetivos relacionados con el manejo del agua en cada cuenca en trminos de cantidad,
calidad y oportunidad. En particular, estos planes tendran que defnir entre otras cosas:
las necesidades de incremento de la capacidad de embalse o de mejora de la efciencia de
riego, programas y proyectos de prevencin y mitigacin de eventos extremos, as como
para el mejoramiento de la calidad del agua y de la cultura del agua, con los mecanismos
y los compromisos para su fnanciamiento, ya sean fnanciados por el sector privado o por
los gobiernos locales, regionales o nacional, o por combinacin de dichas instituciones;
y (c) desarrollar un programa para formalizar derechos de agua y las autorizaciones de
vertimiento para aguas superfciales y subterrneas, as como para todas las categoras
de usuarios, e iniciar su administracin efcaz.
Disear e implementar un sistema de fnanciacin de la GRH
El objetivo es que la ANA y los organismos creados en las cuencas principales tengan
sufcientes recursos para cumplir con sus mandatos. Hay un amplio margen para el aumento
de los ingresos por tasas a usuarios y contaminadores. Es muy importante la adecuada
defnicin de la metodologa para el clculo de la retribucin econmica y su corres-
pondiente implementacin gradual. Estos instrumentos, de ser el caso, tendran que ser
rediseados y ejecutados, y los recursos fnancieros se deben complementar con los ade-
cuados aportes presupuestarios nacionales. Se requieren importantes mejoras en el sistema
de administracin de las autorizaciones de vertimiento y de captacin de aguas para que
pueda ser una fuente importante de fnanciacin, como se ver ms adelante. Estos sistemas
deberan contemplar los principios internacionalmente extendidos de quien usa, paga y
quien contamina, paga. La estrategia fnanciera tambin debera revisar las retribuciones
econmicas por el uso del agua y por vertimientos de agua residual tratada incluyendo:
(i) el marco conceptual y la metodologa para su aplicacin a los usuarios, tanto agrcolas
como no agrcolas; (ii) la cobranza y distribucin; y (iii) los sistemas coactivos y sancin
existentes.
Desarrollo del marco legal de los proyectos APP
Dado que algunos planes de gestin a nivel de cuencas van a requerir inversiones impor-
tantes, es recomendable promover la participacin privada en el fnanciamiento, ejecucin
y gestin de las grandes infraestructuras hidrulicas mediante la modalidad APP. Esto debe
hacerse de modo que se aseguren la efcaz realizacin de estas actividades, su sostenibili-
dad tcnica, social, ambiental y fnanciera, y una justa redistribucin de la riqueza creada.
La poltica propuesta tendra como objetivo revisar el marco normativo promotor de los
proyectos APP en recursos hdricos con especial atencin en: (i) minimizar la participa-
cin fnanciera del Estado; (ii) promover la redistribucin de la riqueza creada mediante
la incorporacin de agricultores pequeos y medianos a las nuevas irrigaciones y a las
cadenas productivas; (iii) asegurar la sostenibilidad tcnica, en particular la disponibilidad
de los recursos hdricos con respecto a los derechos adquiridos y teniendo en cuenta otros
usos posibles; y (iv) mitigar las externalidades negativas sociales, ambientales y otras.
Regulacin de la explotacin del agua subterrnea, con prioridad en
acuferos sobreexplotados, y establecimiento del marco organizativo del
uso conjunto del agua superfcial y subterrnea
Considerando el limitado xito de las medidas reguladoras aisladas, como el incumpli-
miento de las vedas, es imprescindible buscar la participacin de los usuarios en la gestin
de los acuferos a travs de la formulacin y la implementacin de un plan para la gestin
del acufero a establecerse en el Plan de Gestin de los Recursos Hdricos de la Cuenca.
. Sin embargo, es necesario enfatizar que no es una solucin mgica ni gratuita. Elaborar
e implementar un plan participativo exitoso requiere un equipo interdisciplinario de per-
sonal califcado, integrado en la AAA correspondiente, que tenga la sufciente jerarqua
para interactuar con sus pares y con otros organismos gubernamentales y organizaciones
privadas, as como una Autoridad Local del Agua - ALA capaz de liderar la formulacin
del plan para el acufero. En tanto no se formule el Plan, transitoriamente se podran aplicar
algunas medidas como (i) inventario de pozos y defnir cuales tienen licencia y cules no;
(ii) con base a ellos, determinar el volumen total explotado y compararlo con los recursos
del acufero; y (iii) ejecutar el cierre de pozos hasta que se estabilice el nivel fretico
(aplicar criterios como antigedad, contigidad, propiedad y otros).
Establecer mecanismos efcaces de resolucin de confictos del agua
Adems del fortalecimiento de la ANA,sera conveniente que una poltica de resolucin de
confictos incluya: (1) la inclusin del enfoque de prevencin y resolucin de confictos en las
evaluaciones de proyectos, programas, planes, etc.; (2) la implementacin y fortalecimiento del
Tribunal Nacional de Resolucin de Controversias Hdricas, creado por la Ley de Aguas y su
reglamento; y (3) el fortalecimiento de la Direccin de Gestin del Conocimiento y Coordina-
cin Interinstitucional, como entidad encargada de la prevencin de la aparicin de confictos.
Por otra parte, se enfatiza la necesidad de una GRH participativa, especialmente en
la planifcacin de los planes de cuenca, complementndose con: (i) una mayor y mejor
informacin en materia de recursos hdricos a la poblacin; y (ii) el desarrollo de una
cultura de agua en la poblacin. Se ha demostrado en diversas prcticas internacionales
que la mejor herramienta de prevencin de confictos es la participacin de los grupos
interesados, de manera que, en la medida de lo posible, todos formen parte del proceso de
planifcacin y se llegue, en las ocasiones en que sea factible, a un consenso antes de la
implementacin del plan de cuenca.
Extender a todos los usuarios (agrarios y no agrarios) los programas de
formalizacin de derechos de uso de agua
Para un buen funcionamiento del sistema de derechos del uso del agua, se debe mantener
un buen sistema de regulacin, registro y control de su uso. En su defecto, el derecho de
uso no cumple adecuadamente con su cometido. Sera recomendable el fortalecimiento y
aumento de los mecanismos de cumplimiento, extendiendo la regularizacin y registro de
los derechos del agua agrarios y no agrarios.
Adaptacin al cambio climtico
El Per resulta muy afectado por el impacto del cambio climtico. Para una gestin ade-
cuada, con proyectos que tengan un cierto alcance en el tiempo, habra que introducir el
enfoque de adaptacin al cambio climtico en la planifcacin y gestin de los recursos y
en la formulacin de los proyectos de riego. Este concepto tiene especial importancia en
las cuencas abastecidas por glaciares.
Establecer la normativa y el marco institucional para la prevencin de
desastres naturales relacionados con el agua
Los planes de gestin de los recursos hdricos de cuencas incluiran las actuaciones para
la lucha contra los eventos extremos (inundaciones y sequas).
Inundaciones. Se incluiran actuaciones estructurales (reforestacin y conservacin
de suelos, cauces de emergencia, zonas de inundacin controlada, proteccin y limpieza
de cauces) y no estructurales (protocolos de manejo de presas ante riesgo de inundaciones,
ordenacin de zonas inundables, sistemas de alerta temprana, y seguros). Una actuacin
importante es la integracin de los usuarios de riego en la prevencin de inundaciones
mediante: (a) la incorporacin de las juntas de usuarios (JU) al Sistema de Proteccin
Civil; (b) la institucionalizacin de la participacin de las JU en la ordenacin de zonas
inundables y zonifcacin de actividades permitidas; (c) el establecimiento de la normativa
para el diseo y construccin de las infraestructuras susceptibles de daos, especialmente
las bocatomas, con criterios tcnicos adecuados a las inundaciones; y (d) la promocin
entre los regantes un sistema de seguros contra inundaciones.
Sequas. Cada cuenca establecera un plan de lucha contra la sequa que incluira
acciones estructurales (para aumentar la oferta) y no estructurales como: (i) consensuar,
previamente a la ocurrencia de las sequas, los criterios de reparto entre los distintos
usuarios en situaciones de escasez; (ii) planes de sobreexplotacin temporal de acuferos
a compensar en situaciones de normalidad o exceso de escorrenta superfcial; (iii) apoyos
del gobierno (prstamos de campaa, adquisicin de insumos etc.), previa declaracin de
zona catastrfca; y (iii) seguros contra daos por sequas.
VII. Conclusiones
Con la aprobacin de la Ley de Recursos Hdricos en el 2009 y la creacin de la ANA, se
estableci el marco legal e institucional para mejorar la perspectiva de la gestin de los
recursos hdricos en el Per. El reto en estos momentos se encuentra en la correcta imple-
mentacin de la nueva Ley de Recursos Hdricos y la correspondiente GIRH, participativa
y a nivel de cuenca. Para ello, se requerir fortalecer la ANA y establecer los Consejos de
Recursos Hdricos de Cuenca. Esto requiere el adecuado asentamiento total de la ANA
y la formacin de su personal, as como la creacin de organismos de cuenca fuertes y
representativos, con sufciente autonoma y recursos. Lograr estos objetivos requerir
inters poltico, fuerte liderazgo, perseverancia y recursos econmicos.
VIII. Bibliografa
Comisin Tcnica Multisectorial. Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerios de
Agricultura, Defensa, Economa y Finanzas, Energa y Minas, Vivienda, Construccin
y Saneamiento, Salud, Produccin (2008). Poltica y Estrategia Nacional de Recursos
Hdricos del Per (abril).
Autoridad Nacional del Agua. Ministerio de Agricultura (2009) Poltica y Estrategia
Nacional de Recursos Hdricos del Per.
Comisin Tcnica Multisectorial. Ministerios de Agricultura, Vivienda, Economa y Finan-
zas, Junta Nacional de Usuarios (2003). Poltica y Estrategia Nacional de Riego en
el Per. Una propuesta de poltica de estado para los prximos 10 aos (abril).
Direccin General de Infraestructura Agrcola. DGIH-MINAG (2010). Programa de
Almacenamiento y Regulacin de Lagunas en la Sierra con Fines Agrcolas (junio).
Direccin General de Infraestructura Hidrulica. DGIH-MINAG (2010). Estudio de Perfl
del Programa de Rehabilitacin de Tierras Afectadas por Problemas de Drenaje y/o
Salinidad. Resumen ejecutivo (enero).
INEI (2009). Censo nacional econmico. Lima: INEI.
Intendencia de Recursos Hdricos - MINAG (2007). Estudio de preinversin a nivel de
perfl del Programa Modernizacin de la Gestin de los Recursos Hdricos (febrero).
Intendencia de Recursos Hdricos - MINAG (2008). Estudio de factibilidad del Programa
Modernizacin de la Gestin de los Recursos Hdricos (diciembre).
Resumen
Este informe analiza la situacin del manejo de los ingresos de la actividad minera en
el Per. Identifca oportunidades para aumentar la efciencia y la efectividad del uso de
los ingresos y, al mismo tiempo, evitar confictos socioambientales violentos, particular-
mente a travs de: (i) reformar los criterios y condiciones del canon minero e introducir
un elemento de competencia; (ii) examinar la posibilidad de reformar el rgimen de las
regalas; (iii) mejorar las capacidades institucionales de los organismos involucrados,
incluyendo gobiernos subnacionales; (iv) establecer un fondo de inversin; y (v) mejorar
la transparencia y la participacin ciudadana.
I. Introduccin
La miner a: un sector tan exitoso como controver sial. La minera tiene una gran tradi-
cin en el Per desde la poca pre Inca. En las ltimas dcadas, el pas se ha transformado
en uno de los productores principales de metales a nivel global. El auge de los precios de
recursos naturales en los ltimos aos es responsable de una parte signifcativa de la din-
mica macroeconmica de esta dcada en el pas. En el ao 2009, el sector de las industrias
extractivas (minera e hidrocarburos) tuvo una participacin del 5,8% del Producto Bruto
Interno (PBI) y solo las exportaciones mineras signifcaron el 60,8% de valor total en US$
de las exportaciones.
Sin embargo, la actividad extractiva en general y la actividad minera en particular son
temas muy sensibles. El discurso pblico y poltico sobre ellas es intenso e indeciso. En el
pas todava no existe un consenso sobre la utilidad de la actividad minera. Mientras una
mayora de la lite urbana y econmica favorece una economa basada en gran parte en la
exportacin de productos primarios y en la minera, hay grupos de oposicin fundamental
al sector, particularmente entre la poblacin afectada por la actividad.
Los benefcios de la actividad minera para la sociedad. Como actividad de uso intensivo
de capital versus mano de obra, los benefcios principales para el pas tienen que ver con
la recaudacin fscal y la posibilidad para el Gobierno de invertir los ingresos fscales. Los
ingresos que el Estado recaud en el ao 2007 solo por el pago del impuesto a la renta
(IR) y de las regalas (sin otros tributos) de las compaas mineras sumaron casi S/. 9230
37. Hacia una minera ms
sostenible
Mirco Kreibich
Nota 37. Hacia una minera ms sostenible 657
millones, es decir, aproximadamente el 15,8% de todos los ingresos del gobierno central
(vase el grfco 1).
Para analizar el potencial de la minera, hay que tomar en cuenta que la explotacin
sostenible de recursos naturales no renovables econmicamente consiste en maximizar
los benefcios (es decir, el fujo de los ingresos, la renta o el valor presente neto de los
benefcios sociales) a largo plazo e invertirlos en otras formas de capital (capital fsico o
humano). Segn la regla de Hartwick, se puede mantener el nivel de consumo a largo plazo
y lograr sostenibilidad si toda la renta es re-invertida en este sentido.
1
Pero la maximizacin
de benefcios se complica por lo incierto de las circunstancias, en particular la volatilidad
de los precios en los mercados mundiales.
Este informe intenta analizar los desafos y elaborar recomendaciones para una gestin
ms sostenible del sector minero y de los ingresos que obtiene el gobierno por la actividad
minera. En detalle, analiza los siguientes temas:
Rgimen de regalas, efectividad del canon minero, del uso de los ingresos mineros
y de los fondos voluntarios;
Manejo de la volatilidad de los ingresos y la inversin de largo plazo;
Confictos socioambientales y regulacin ambiental; y
Transparencia y participacin en la gestin de los recursos.
1
El axioma de sostenibilidad estipula que la satisfaccin de las necesidades de las generaciones actuales
no debe poner en riesgo la capacidad de generaciones futuras para satisfacer sus necesidades. Por defni-
cin, los recursos naturales no renovables son agotables. Si la riqueza natural de un pas es explotada y
no reemplazada con otras formas de capital, la riqueza total del pas disminuye. En este sentido, un pas
rico en recursos naturales no renovables tiene que invertir la renta que obtiene de la explotacin de dichos
recursos en una manera efciente y efectiva y con una perspectiva de largo plazo. En caso contrario, se
arriesga a una baja prosperidad en el futuro.
Grfco 1
Participacin de las regalas mineras y el impuesto a la renta (IR) minero
en los tributos recaudados en le ltima dcada en el Per
(S/. millones)
Fuente: SUNAT.
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Regalas mineras IR minera Otros tributos
Este informe no se ocupa de la minera informal o artesanal, aunque reconoce que
existen varios problemas con este sector de la actividad minera, como graves daos ambien-
tales. Sin embargo, analizar los problemas especfcos de la minera informal y artesanal
rebasara el alcance de este informe.
II. Contexto
La importancia de la minera peruana para la economa del pas y a nivel global. El
Per es el primer productor mundial de plata (17,6% de la produccin global) y fgura
entre los mayores productores de zinc (13,5%), estao (12,3%), plomo (8,9%), oro (7,8%)
y molibdeno (7,7%). La produccin refeja las reservas del Per como porcentaje de las
reservas mundiales conocidas. Por el alto consumo asitico (principalmente de China) de
materias primas, es probable que los precios permanezcan en niveles relativamente altos
(aun con volatilidades signifcativas) y benefciosos para el Per.
Desde el 1990, el desarrollo del sector minero ha estado marcado por la re-privatiza-
cin de empresas, una legislacin que favorece la inversin extranjera, los altos precios
internacionales y un mejoramiento de la tecnologa utilizada. Como resultado, el promedio
de participacin del sector minero y de hidrocarburos respecto al PBI desde 1990 es de
5,75% y el promedio de exportaciones mineras con relacin al total de las exportaciones
es de 52,20% (vanse los grfcos 2, 3 y 4). A pesar de su alta participacin en el PBI, en
el sector minero trabaja aproximadamente solo 1,3% de la poblacin econmicamente
activa. No obstante, es indispensable como fuente de ingreso estatal.
El rgimen tributario y los ingresos del Estado. El rgimen tributario destina dos tributos
principales: el IR y las regalas mineras (cuadro 1). Adems, existen varios tributos nacio-
nales y subnacionales, como el derecho de vigencia o tributos para los gobiernos locales,
que no son muy signifcativos con relacin a la totalidad de los tributos. La tasa de IR
Grfco 2
Evolucin de la participacin del sector extractivo en el PBI
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
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PBI (mill. S/. de 1994) Minera e hidrocarburos (%PBI) P exportaciones (1994=100)
Grfco 3
Evolucin de la participacin del sector extractivo en las exportaciones
Grfco 4
Evolucin del valor de las exportaciones de los productos mineros
ms importantes en los ltimos 20 aos (Millones de US$)
Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP)
Fuente: BCRP.
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Export. totales (mill. US$) Export. productos mineros(%Exp)
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Export. zinc Export. plomo
Export. plata refinada Export. oro
Export. hierro Export. estao
Export. cobre
para empresas es el 30% de su renta neta (impuestos sobre las utilidades), mientras que el
monto de la regala minera se obtiene al multiplicar el valor bruto de las ventas (venta bruta
segn los precios internacionales de los minerales - costos de produccin hasta el producto
concentrado) por tasas segn el valor bruto, del 1% (hasta US$60 millones), del 2% (entre
US$60 millones y US$120 millones) o del 3% (por el exceso de US$120 millones).
Desde la mitad de la ltima dcada, el auge de los precios de los metales en los
mercados mundiales provoc una crtica pblica a estos benefcios y al hecho de que se
percibieran bajas contribuciones tributarias de las empresas extractivas.
2
Sin embargo,
es muy difcil defnir la ptima tasa de tributos.
3
En el 2002, un estudio elaborado por
el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) defendi el rgimen tributario en trminos
generales como balance bueno entre las necesidades de los inversionistas y del gobierno
con el objetivo de atraer inversiones.
4
Recomend cambios menores respeto al rgimen
de estabilidad tributaria, la extensin de lmite temporal del loss carried forward y la
introduccin de regalas a bajo nivel, que no existan antes.
Cuadro 1
Tributos del sector minero al nivel nacional
(S/. millones)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Tributos T (S/.) 31 131,7 34 95,6 39 923,6 51 154,0 58 253,2 65 596,03 60 273,7
IR (S/.) 4752,4 5386,2 7223,4 13 099,8 17 086,8 17 169,2 12 907,1
IR Minera (S/.) 589,3 989,2 2168,1 5767,3 8703,1 6743,3 3018,4
IR Minera (% de T) 1,9 2,8 5,4 11,3 14,9 10,3 5,0
IR Minera (% de IR) 12,4 18,4 30,0 44,0 50,9 39,3 23,4
Regalas (S/.) 0 0 265,6 401,2 526,5 454,6 338,0
Regalas (% de T) n.a. n.a. 0,7 0,8 0,9 0,7 0,6
Fuente: SUNAT.
T: Tributos totales; IR: impuesto a la renta total (IR).
Si bien la situacin en cada pas es diferente, en comparacin con otros pases
del mundo, la tasa de los impuestos y de las regalas no es excesivamente baja en el
Per. Segn el reporte Doing Business 2011 del Banco Mundial, con una tasa total de
impuestos del 40,2%, el Per est ubicado a mitad de tabla a nivel mundial (puesto 86).
Otro estudio (Otto et al. 2006) seala que la tasa tpica para las regalas (ad valorem)
es entre el 3 y el 12% en frica, entre el 2 y el 5% en Asia y Australia y entre el 2 y el
3% en Amrica Latina. Solo en Canad la tasa pasa generalmente el 5% del valor del
2
Por ejemplo: Necesario debate de las regalas mineras, El Comercio, 3 de diciembre del 2010. La con-
gresista Gloria Ramos present un proyecto de ley para un impuesto del 50% a las sobreganancias y el
congresista Jos Carrasco present otro para aumentar las regalas para las minas de oro al 10% y las de
cobre al 5%.
3
Segn Otto et al. 2006, el gobierno est confrontado con el problema de encontrar un balance entre maxi-
mizar el bienestar pblico a travs de los ingresos estatales y mantener un nivel alto de competencia para
atraer inversiones. Encontrar este balance justo o equitativo se complica an ms por la volatilidad de
los precios en los mercados mundiales y la realidad econmica de cada empresa. Una tasa demasiado alta
podra implicar el fnal para el negocio de una empresa marginal. En un mundo econmicamente ptimo,
el Gobierno tendra que defnir una tasa de tributos individual para cada empresa.
4
Pero hay que tomar en cuenta que la tasa de tributos siempre es solo un argumento en la decisin de in-
vertir o no invertir. Como muestra el reporte Doing Business 2011, una vez ms, las razones o incentivas
(quizs ms importantes) incluyen: seguridad y estabilidad (fsica, fscal, legislativa, etc.); claridad y
clculo de la regulacin; facilidad y rapidez del trmite administrativo y burocrtico; calidad de la infraes-
tructura fsica (energa, transporte, logstica, etc.); y calidad del mercado fnanciero.
mineral. Esta tasa normalmente supera el 5% cuando la regala se basa en los benefcios
de las empresas.
El establecimiento de los fondos voluntarios y el nuevo Gravamen. En el contexto del
auge de precios para los metales en los mercados mundiales, el gobierno peruano negoci
con las empresas el establecimiento de un fondo voluntario. En el 2006, el Estado y las
empresas mineras iniciaron el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP),
que estara vigente inicialmente desde el 2007 por 5 aos, sujeto a que los precios inter-
nacionales de los metales se mantuvieran por encima de ciertos precios de referencia.
Este esquema estableci un fondo local y un fondo regional, con el objetivo de fnanciar
proyectos de nutricin y alimentacin, educacin, salud, infraestructura (principalmente
agua y saneamiento, transporte y energa), desarrollo y fortalecimiento de capacidades de
la gestin pblica y promocin de cadenas productivas, entre otros.
El aporte al Fondo Minero Local es el 2% sobre la utilidad neta anual despus de
impuestos y antes de la distribucin de dividendos, menos un porcentaje de las regalas.
El aporte al Fondo Minero Regional es el 1% sobre la utilidad neta anual despus de
impuestos y antes de la distribucin de dividendos. Los recursos estn administrados por
una asociacin civil, fdeicomiso u otra entidad jurdica a cargo de la empresa minera. Los
gobiernos locales y regionales normalmente estn representados en comisiones tcnicas
de coordinacin. En octubre del 2011, el fondo ha acumulado S/.2 285 millones, del cual
aproximadamente el 62% es para el fondo local, el 38% para el fondo regional y un monto
pequeo para la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin (CVR). A la fecha, la tasa de
ejecucin ha sido alta, ya que aproximadamente el 75% de los recursos fue ejecutado o ya
comprometido pero an no ejecutados.
El nuevo gobierno del Presidente Humala negoci un nuevo tributo (Gravamen
minero) con las empresas mineras que debe realizar ingresos adicionales de S/.3 000
millones anuales, es decir un total de S/.15 000 durante el perodo del gobierno. Present
los proyectos de ley 191-2011 y 192-2011, los cuales obligan a las empresas sin contratos de
estabilidad jurdica (CEJ) el pago de un impuesto sobre la utilidad operativa entre el 2% y
el 8,4%, y que establece el marco legal para el pago adicional sobre la utilidad operativa de
las empresas con CEJ entre 4% y 13,12%. Este ltimo no es un nuevo impuesto (como las
empresas benefcian de los CEJ) sino el resultado de las negociaciones con dichas empresas.
Adems el proyecto de ley 193-2011, como parte de la reforma, cambia la base
para calcular las regalas mineras. Con esta ley la base ser la utilidad operativa y ya no
las ventas y las tasas varan entre el 1% y el 12%. Aun el nuevo Gravamen aumentar la
participacin estatal ya hay voces crticos por parte de la sociedad civil que dudan que el
Gravamen pueda lograr la suma anticipada y que critican el carcter voluntario para las
empresas que benefcian de los CEJ.
5
La redistribucin de los ingresos a travs del canon minero. Variaciones signif-
cativas y variabilidad alta. Un tema de gran importancia son los recursos del canon
5
CooperAccin public la nota de prensa: Gravamen Minero: una nueva forma de sacarle la vuelta al
fsco? por Vctor Gamonal el 20 de septiembre 2011; y Grupo Propuesta Ciudadana public la nota:
Evaluacin de los Proyectos de Ley sobre el nuevo Gravamen Minero por Gustavo Avila y Epifanio
Baca el 19 de septiembre 2011.
minero,
6
que fnancian gran parte de los presupuestos subnacionales de los departamentos
ricos en recursos naturales. Esta transferencia del Gobierno central se deriva del 50%
de la recaudacin por impuestos a la renta y se redistribuye a los gobiernos del nivel
subnacional (gobiernos regionales, distritos y municipalidades) segn los porcentajes
(canon minero) que se muestran en el cuadro 2.
Cuadro 2
Redistribucin del impuesto a la renta al nivel sub-acional por el Canon Minero
Porcentaje Benefciario Criterios
10 Municipalidades distritales donde se extraen
los recursos naturales
Si existe ms de una municipalidad,
en partes iguales
25 Municipalidades de la provincia donde se
extraen los recursos naturales
Poblacin
Necesidades bsicas insatisfechas
40 Municipalidades del departamento donde se
extraen los recursos naturales
Poblacin
20 Gobierno regional
5 Universidades
Fuente: Ministerio de Energa y Minas (MEM, 2010b).
Las regalas mineras tambin redistribuyen el 50% de lo recaudado a los gobiernos
del nivel subnacional (vase el cuadro 3).
Cuadro 3
Redistribucin las regalas mineras al nivel subnacional
Porcentaje Benefciario Criterios
20 Municipalidades distritales donde se
encuentra la concesin minera (el 50%
ser invertido en las comunidades donde
se explota el yacimiento)
20 Municipalidades provinciales donde se
encuentra la concesin minera
Poblacin
40 Municipalidades del departamento donde
se encuentra la concesin minera
Poblacin
15 Gobierno regional
5 Universidades nacionales del
departamento donde se encuentra la
concesin minera
Fuente: Ministerio de Energa y Minas (MEM, 2010b).
6
Adems del canon minero, existen tambin tributos (canon) en otros sectores econmicos, como el sector
de hidrocarburos (con un canon particular para cada regin productiva) y el forestal, entre otros.
Aunque las cifras del cuadro 1 muestran la relevancia fscal de la minera, es perti-
nente resaltar que los ingresos son muy variables. En los cuatro aos, entre 2003 y 2007,
los tributos por IR y regalas del sector minero crecieron en 1466%. Pero en los dos aos
siguientes, debido a la crisis fnanciera internacional, cayeron en un 63,7% comparado con
el nivel del ao 2007. Los ingresos por la actividad minera de los gobiernos subnacionales
siguieron la misma tendencia. Por ejemplo, en el departamento de ncash, en los dos aos
entre 2005 y 2007, las transferencias por el canon minero y las regalas crecieron en ms
del 3100%, pero entre 2007 y 2009 estas mismas transferencias para ncash cayeron en
un 43,0% (vanse grfcos 5 y 6).
Grfco 5
Transferencias canon minero per cpita a varios departamentos (millones S/.)
Grfco 6
Transferencias regalas mineras per cpita a varios departamentos (millones S/.)
Fuentes: MEF, MEM, INEI. Elaboracin: Banco Mundial.
Fuente: MEF, MEM, INEI. Elaborado por el Banco Mundial.
0
400
800
1200
1600
2000
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2800
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2009 2008 2007 2006 2005 2004
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2009 2008 2007 2006 2005
Baja efciencia y efectividad del uso de los fondos del canon a nivel subnacional.
Los gobiernos del nivel subnacional han tenido problemas para ejecutar el gasto de sus
ingresos extraordinarios del canon minero: entre el 2005 y el 2008, el nivel de ejecucin
fue solamente del 57% en promedio. La explicacin frecuentemente presentada para este
bajo nivel de ejecucin de fnanzas pblicas es el bajo nivel de capacidades de los gobiernos
subnacionales. An ms problemtica es la baja calidad de inversiones.
7
En este sentido,
puede existir una asimetra entre la cantidad de gasto de recursos pblicos en infraestruc-
tura fsica (el enfoque de las inversiones por el canon minero a nivel subnacional) frente
a la capacitad de los funcionarios de gobiernos subnacionales en la ejecucin efciente y
efcaz de dichos recursos.
Confictos socioambientales. Impacto de la actividad minera en la salud, el ambiente
y recursos naturales claves. Por otro lado, hay que considerar las cifras presentadas en
el contexto de un profundo escepticismo de las poblaciones locales frente a la actividad
minera. El temor de la poblacin es que la contaminacin minera tenga un impacto negativo
en su salud, el medio ambiente y los recursos naturales claves, como el agua y el suelo.
Han sido muchas las mejoras en el marco legal sectorial para la regulacin ambiental en
la ltima dcada, como en el manejo de los pasivos ambientales, la introduccin de lmi-
tes mximos permisibles de contaminacin mxima permitida, diferentes categoras de
estudio de impacto ambiental, planes de cierre, entre otros. Pero parece que estas mejoras
no disminuyeron las preocupaciones de la poblacin.
Muchas veces la actividad minera compite con actividades econmicas locales por
recursos escasos, particularmente el agua. En muchos casos, las poblaciones locales protes-
tan contra la explotacin de los recursos que se encuentran en sus tierras sin una adecuada
compensacin (existen hoy varios mtodos vlidos para cuantifcar y monetizar los daos
ambientales). Segn la Defensora del Pueblo, el nmero absoluto y el porcentaje de los
confictos socioambientales ha crecido signifcativamente en los ltimos 5 aos. De los
aproximadamente 120 confictos socioambientales actuales en el Per, el 80% se basa,
directa o indirectamente, en la actividad minera (vase el grfco 7).
Dado que las notas de poltica del Banco Mundial del ao 2006 sobre el sector se
ocup ya de los confictos socioambientales, esta nota solamente hace una revisin breve
del tema. Sin embargo, los problemas socioambientales han ido cobrando una dimensin
econmica y fscal creciente. Morn (2010, pg. 42, citando al Instituto Fraser y Apoyo
2009) seala: el factor que ms desincentiva la inversin extrajera en el Per son los
confictos sociales, es decir, la relacin con la poblacin del lugar donde se explotan los
recursos la que, a su vez, es afectada por la regulacin e impacto ambiental y por el impacto
econmico de la actividad.
7
Un reporte del Banco Mundial argumenta que el enfoque del discurso pblico sobre la tasa de ejecucin
podra ser contraproducente: si la discusin se limita a la tasa de ejecucin, los gobiernos tienen un incen-
tivo para gastar ms que lo que sus capacidades pueden permitirle sin prdida en la calidad de los gastos.
Argumenta que, generalmente, es mejor tener una tasa de ejecucin ms baja pero con gastos de calidad
ms alta.
Participacin y transparencia para mejorar la relacin con la poblacin local. Aunque
el pas ya ratifc el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes en febrero del 1994, solo muy
recientemente se implement la legislacin necesaria
8
.
La participacin sealada est asociada con la transparencia de los procesos. El Per
es el nico pas de la regin de Amrica Latina que participa en la Iniciativa para la Trans-
parencia en la Industria Extractiva (Extractive Industries Transparency Initiative - EITI).
La EITI es una iniciativa global que tiene como objetivo fomentar la transparencia en la
industria extractiva, informando a los ciudadanos de un pas sobre los pagos que realizan
las empresas a los gobiernos, as como sobre los ingresos del gobierno provenientes de la
actividad extractiva. La iniciativa apunta a obtener cifras certifcadas, vlidas y accesibles
de estas variables para los ciudadanos de un pas. En este sentido, la EITI contribuye a
consolidar y mejorar la gobernabilidad en pases ricos en recursos naturales, as como a
reducir los confictos en las zonas ricas en estos pases.
9
Todava el Per no ha cumplido
con todas las reglas de la iniciativa y no ha logrado el estatus de pas cumplidor EITI
como sello de transparencia en el sector.
8
Ley 29785, del 7 de setiembre de 2011, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u
originarios, reconocido en la Convencin 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
9
En el 2006, se aprob y public el Decreto Supremo N 027-2006-EM, mediante el cual se estableci el
Plan de Accin, as como el Comit de Trabajo con la fnalidad de implementar dicho plan. El Comit de
Trabajo est compuesto por tres partes de inters: el Gobierno peruano, representantes de las principales
empresas mineras y petroleras y representantes de la sociedad civil (incluidas las universidades), relacio-
nados con el tema de la transparencia en las industrias extractivas. En septiembre del 2009, el Comit
de Trabajo present el primer Estudio de Conciliacin Nacional de la ITIE en el Per para el perodo
200407. El segundo estudio est en preparacin.
Grfco 7
Evolucin de los confictos socioambientales en el Per 2006-2010
(porcentaje de confictos socioambientales entre todos los confictos
identifcados por la Defensora del Pueblo)
14
32
65
128 126
18%
43%
49%
47%
50%
0
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%

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2006 2007 2008 2009 2010
Nmero de conflictos % de total de conflictos a nivel nacional
III. Desafos, opciones polticas y recomendaciones
Rgimen de regalas, efectividad del canon minero, del uso de los ingresos
y de los fondos voluntarios
Analizar la tasa de las regalas mineras. Las regalas mineras como impuesto adicional
se justifcan como compensacin al dueo (el Estado) para la transferencia de la propiedad
para recursos naturales no renovables. Una vez explotado, el capital natural de la sociedad
est disminuido para siempre. Existen varios regmenes de regalas en base a unidades
del producto ad valorem o a los benefcios de las empresas. En general, los ltimos se
consideran econmicamente ms efcientes, aunque los regmenes basados en unidades
producidas o ad valorem tienen la ventaja de generar tributos, aun si las empresas no
producen benefcios y son ms fciles de administrar.
El rgimen anterior de las regalas en el Per (ad valorem sliding scale) todava fue,
desde el punto de vista econmico, relativamente efciente, porque toma en cuenta la
estructura de los costos de produccin y la capacidad de las empresas para pagar los tributos
(basando el porcentaje de la regala en los tres rangos diferentes de valor del producto).
Las empresas grandes y las de costos ms bajos por lo menos en la teora pagan ms
regalas.
10
En este sentido, el rgimen tiene un elemento de dinamizacin (es decir, con
precios ms altos las regalas aumentan). El nuevo rgimen en base de utilidades opera-
tivas an ms refeja los costos de produccin y en este sentido es econmicamente ms
efciente.
Como las negociaciones para el nuevo Gravamen han demostrado la implementacin
de una mayor participacin del Estado durante una poca de precios altos es un tema tanto
muy difcil y sensible como muy tcnico. Aumentar los tributos no signifca automtica-
mente que el Estado pueda aumentar sus ingresos de largo plazo. Por eso, hay que analizar
la situacin y las opciones ms profundamente.
Recomendacin
Hacer un anlisis ms profundo sobre el nivel del (nuevo) rgimen de las
regalas mineras en el Per en comparacin con el nivel mundial y regional
Mejorar la redistribucin de los ingresos. Hacia un canon minero ms efcaz. La efec-
tividad del canon minero es, igualmente, un tema muy poltico y sensible. No obstante,
hay que discutir si el canon minero en su forma actual es benefcioso o, por el contrario,
un obstculo para el desarrollo. Un argumento a favor de una redistribucin de ingresos de
los recursos naturales a las regiones de las cuales se extraen es la justa compensacin por
daos ambientales o sociales que conlleva la actividad minera. Sin embargo, la realidad
de la distribucin del canon minero muestra actualmente lo siguiente:
Son relativamente pocos los distritos y departamentos que se benefcian de una suma
relativamente alta (50% de los impuestos a la renta y de las regalas);
10
Pero hay que recordar que la estabilidad tributaria tambin se extiende a las regalas.
Los gobiernos subnacionales no tienen la calidad institucional ni las capacidades
humanas para administrar este inesperado fujo de ingresos altos;
El nivel de ejecucin de gasto de los recursos del canon minero al nivel subnacional
es bajo y la calidad de gastos requiere ser mejorada; y
No existe un elemento de competencia para obtener los recursos del canon minero, sino
una costumbre que no incentiva a mejorar la implementacin del gasto del recurso.
Los fondos del canon minero estn condicionados a ser usados sobre todo en la fnan-
ciacin y cofnanciacin de proyectos de infraestructura fsica. Sin embargo, el cuello de
botella parece ser la falta de capacidades de los funcionarios de los gobiernos subnacio-
nales. A la vez que se genera un sesgo a favor de la infraestructura fsica, existe una baja
efciencia y efcacia de las inversiones pblicas.
El Gobierno tiene varias opciones para mejorar la efciencia del canon minero. Reducir
el porcentaje de redistribucin genera confictos potenciales con los distritos y regiones
que actualmente participan ms de los recursos del canon minero. Pero desde el punto de
vista de la sociedad en general, el rgimen actual para la redistribucin posiblemente no
sea la opcin ms deseable y efciente.
Recomendaciones
Iniciar un dilogo nacional sobre una justa compensacin de las regiones por los daos
ambientales causados por la actividad minera;
Establecer mejores criterios para la redistribucin de los recursos del canon minero.
El criterio de necesidad y pobreza debera ser importante;
Utilizar una mayor parte de los recursos del canon minero para el desarrollo institu-
cional y la capacitacin de los funcionarios del gobierno a nivel subnacional, a fn de
asistir a los municipios y mejorar sus procedimientos de ejecucin de los recursos; e
Introducir un elemento de competencia para los recursos, a fn de incentivar la calidad
y la efectividad del gasto de los recursos (como indicador, por ejemplo, estara la tasa
de ejecucin, pero tambin el mejoramiento de indicadores sociales).
Manejar la volatilidad de los ingresos y la inversin de largo plazo
Hay varios argumentos para establecer un fondo de inversin. Un tema muy impor-
tante para una economa dependiente en gran parte de los ingresos de recursos naturales
es la volatilidad de los precios a nivel de los mercados globales. El desafo principal
de la volatilidad es que difculta signifcativamente las posibilidades de planifcar los
presupuestos estatales (ambos al nivel nacional pero an ms al nivel subnacional), de
programar los gastos y de implementar programas de inversin pblica. La incertidum-
bre de los ingresos lleva una inefciencia de los gastos. Al respecto, se ha demostrado
que la inestabilidad de la inversin pblica (particularmente las inversiones pblicas en
educacin, salud e infraestructura) tiene efectos adversos en el crecimiento econmico
y el bienestar de largo plazo.
11
11
Al respecto, vase el Flagship Report 2010 del Banco Mundial, donde se resume este argumento.
De otra parte, econmicamente, una administracin debera utilizar los ingresos de
manera que se maximice el bienestar de largo plazo. Podra ser de mayor benefcio ahorrar
parte de los ingresos hoy y diferir los gastos hasta un momento en que estos recursos sean
de mayor necesidad, usando los recursos pblicos de manera contra-cclica. Tambin, se
puede acumular riqueza de manera ms general para las futuras generaciones para lograr
una sostenibilidad intergeneracional.
12

En este sentido, hay que distinguir entre dos tipos de fondos. Los fondos de inversin
(bonos soberanos de riqueza) tienen como objetivo la acumulacin de ahorros e invertir
la riqueza nacional a largo plazo para que las generaciones futuras puedan benefciarse
tambin de la explotacin de los recursos naturales de un pas en el presente. Los fondos de
estabilizacin tienen como objetivo la reduccin de la volatilidad de ingresos asociados con
la explotacin de recursos naturales, con el fn de allanar el gasto pblico y evitar shocks
fscales. Los primeros invierten los fondos en inversiones de largo plazo y, normalmente,
tienen reglas muy estrictas de acumulacin. Los segundos suelen invertirse ms en activos
seguros y lquidos de corto plazo, como seguros extranjeros.
Hay varios ejemplos de pases ricos en recursos naturales con fondos de estabilizacin
o inversin nacional. El Fondo de Estabilizacin Econmico y Social (FEES) de Chile es
un ejemplo vecino y, tal vez, uno de los fondos mejor administrados en el mundo. En el
Per, ya existe el (FEF) que tiene como nico objetivo la estabilizacin fscal. Pero no es
comparable con un fondo de estabilizacin de recursos naturales porque solo una parte
pequea de los fondos proviene de los ingresos de la actividad extractiva.
13
Hasta ahora,
haba poca discusin sobre invertir la riqueza de los recursos naturales de largo plazo en
fondos de inversin.
14
Pero en diciembre 2010 el ministro de Economa y Finanzas, Ismael
Benavides, indic el inters del gobierno peruano en utilizar las reservas del BCRP y los
ingresos por los productos primarios para establecer un fondo de inversin.
15
Recomendaciones
Utilizar recursos del canon minero para el FEF existente y analizar ms profundamente
si y cmo se puede utilizar este fondo tambin para estabilizar los presupuestos de
los gobiernos subnacionales; y
12
El Flagship Report 2010, Natural Resources in Latin America and the Caribbean - Beyond Booms and
Busts? del Departamento para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial dedica un captulo a la
gestin de la volatilidad y los fondos de estabilizacin e inversin. Adems de la estabilizacin fscal,
otros objetivos para establecer fondos pueden ser: (i) incluir una distribucin justa entre las generaciones;
(ii) proteger a las personas ms vulnerables en fases descendentes del ciclo coyuntural; (iii) mitigar la
apreciacin de la tasa de cambio; y (iv) diversifcar los activos.
13
El FEF tiene recursos de tres fuentes: a) el saldo presupuestal de libre disponibilidad del Tesoro Pblico
obtenido al fnal de cada ao fscal; b) el 10% de los ingresos lquidos de operaciones de venta de activos
por privatizacin; y c) el 10% de los ingresos lquidos del pago inicial por concesiones (mineras) del Es-
tado. Se puede utilizar los recursos: a) para la reduccin de la deuda pblica cuando los recursos superen
el 4% del PBI; b) para estabilizar el presupuesto ordinario en caso de una disminucin de los ingresos
mayor al 0,3%; y c) en las situaciones de excepcin previstas en el artculo 5 de la Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal (LRTF). El fnal del ao 2009, el FEF cont con un saldo de US$1813,66 millones
(fuente: Informe sobre el Monto de Ahorro Acumulado en el Fondo de Estabilizacin del Ao 2009, MEF).
14
Las ONG Grupo Propuesta Ciudadana y Revenue Watch Institute argumentaron a favor de establecer un
fondo de inversin ya en el ao 2007.
15
Vase al respecto Fabiola Moura y John Quigley 2019, www.bloomberg.com
Establecer un fondo de inversin para aumentar la efciencia de la inversin estatal
de largo plazo.
Este fondo de inversin debera tener las siguientes caractersticas para una mayor
efciencia:
16

Integrar completamente el fondo en el presupuesto general del pas;
Incluirlo en el marco institucional y administrativo de la gestin de activos y deudas;
Alinear la estrategia de inversin del fondo con sus objetivos;
Asegurar que el fondo no tenga autoridad de gasto; y
Asegurar la transparencia de las actividades del fondo.
Confictos socioambientales y regulacin ambiental
Los problemas socioambientales siguen siendo los ms importantes. Un estudio del
Banco Mundial del 2005 identifc los desafos que siguen siendo los temas clave:
Pasivos ambientales mineros y manejo o gobernabilidad ambiental
Falta del fnanciamiento para el saneamiento de los daos ambientales;
Falta en el MEM de los recursos para cumplir adecuadamente con la legislacin
ambiental;
Necesidad de reforzar el proceso de los estudios de impacto ambiental. Todava no
estn al nivel internacional y falta una mayor transparencia pblica de los estudios; y
Faltan capacidad y recursos en las instituciones responsables para implementar ade-
cuadamente la legislacin ambiental.
Problemas / confictos sociales
Expectativas de empleo y benefcios incumplidas;
Falta de la consulta previa y la participacin local en la planifcacin y elaboracin
de los proyectos mineros;
Competencia sobre recursos escasos, en particular agua;
Adquisicin de terreno y temas de reasentamiento; y
Falta de una aplicacin de las normas y leyes o ausencia del Estado en el territorio
de confictos.
Aunque la legislacin ambiental es buena, la calidad de los estudios de impacto
ambiental y la capacidad de evaluarlos y fnanciarlos parece sustancialmente mejorable.
Morn et al., pg. 41, lo resumen as: El inicio de las operaciones mineras se entrampa por
la falta de capacidad del MINEM para realizar las evaluaciones de los estudios de impacto
ambiental y planes de cierre de minas y por el rechazo de las poblaciones localizadas en
zonas aledaas a la actividad minera.
Incluir a la poblacin local en decisiones importantes relacionadas con sus recursos
de suelo y agua podra evitar confictos antes de que se conviertan en hechos violentos. Es
16
Vase al respecto Banco Mundial 2010.
recomendable institucionalizar los procesos de la participacin local. Se puede establecer
varias formas de mediacin. Sin embargo, es claro que el gobierno no puede aceptar vio-
lencia por parte de la poblacin local ni satisfacer siempre las exigencias locales.
Recomendaciones
Mejorar y transparentar los procesos de los estudios de impacto ambiental;
Fortalecer el papel del Ministerio del Ambiente (MINAM) en la evaluacin de los
estudios de impacto ambiental;
Fortalecer las capacidades de las instituciones relevantes para este proceso y para la
aplicacin de la legislacin ambiental, en particular, del MEM, del MINAM y de la
Ofcina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA);
Formalizar e institucionalizar la participacin local y la mediacin de confictos; y
Establecer un monitoreo ambiental participativo.
Transparencia y participacin en la gestin de los recursos
La Transparencia y la participacin son elementos claves para evitar confictos. El Per
es un pionero en el tema de la transparencia en las industrias extractivas en la regin, pero
todava existen varios desafos. Por ejemplo, todava hace falta una institucionalizacin
del proceso EITI. El proceso depende demasiado del compromiso poltico y no existe una
prctica sistemtica para la revelacin de las cifras de los pagos e ingresos. Adems, falta
la participacin de algunos de los grandes productores mineros. La iniciativa tampoco es
muy conocida entre los responsables de la poltica ni entre la poblacin. Es importante
para la reputacin del pas seguir con el proceso de la EITI a nivel nacional. Las normas
de la EITI se estn estableciendo como estndar internacional. La iniciativa cuenta con
una alta atencin internacional y sirve, sobre todo, como punto de partida para mejorar la
transparencia y la gobernabilidad de los recursos naturales. La estructura tripartita, que
rene los tres grupos de inters el Gobierno, la industria y la sociedad civil es una
caracterstica excepcional de la iniciativa que se puede utilizar para institucionalizar la
transparencia y la participacin.
A nivel local, uno de los mayores desafos es establecer un proceso inclusivo y trans-
parente, tanto en el desarrollo de proyectos en la industria extractiva como en el uso de
los recursos del canon minero. Generalmente, hace falta una participacin ms activa de
la poblacin (y particularmente de las comunidades indgenas) en los procesos de toma de
decisiones a travs de toda la cadena de valor en la industria extractiva, es decir, desde la
consulta previa en la fase de otorgar la concesin hasta la participacin presupuestal. An
se ha aprobado ahora el proyecto de ley para la implementacin del Convenio 169 de la
OIT es importante implementar y vivir la Consulta Previa.
Recomendaciones
Seguir con el proceso de la EITI a nivel nacional con un mayor compromiso poltico
y una mayor participacin de las empresas;
Difundir informaciones sobre el alcance de la EITI a los nivel nacional y subnacional;
Ampliar los procesos de la EITI a nivel subnacional, establecer ms grupos regionales
y elaborar ms estudios regionales;
Mejorar e institucionalizar la transparencia y la participacin ciudadana en los pre-
supuestos locales. Las experiencias de la EITI pueden servir como ejemplo para la
cooperacin tripartita;
Implementar la Ley de Consulta Previa de los Pueblos Indgenas u Originarios;
Implementar la consultacin ciudadana para todas las fases de los proyectos del sector
minero, sobre todo en la fase de subscripcin de contratos; y
Fortalecer el papel de otros ministerios (sobre todo el del Ambiente) en la subscripcin
de concesiones.
IV. Conclusiones
Esta nota sostiene que existe un amplio espacio para mejorar la gestin de los recursos
naturales no renovables en el Per. Lo ms importante, aunque con un alto grado de dif-
cultad, sera: (i) reformar el canon minero y los gastos pblicos de los recursos del canon
a nivel subnacional; (ii) mejorar el manejo de la volatilidad y aumentar la tasa de ahorro
de los ingresos por la actividad minera y la inversin en otras formas de capital; y (iii)
reforzar la transparencia y participacin ciudadana a lo largo de la cadena de valor.
Si bien es difcil cambiar el sistema de la redistribucin a nivel subnacional por el canon
minero, establecer mejores criterios y condiciones e introducir un elemento de competencia
para obtener los recursos del canon podra mejorar la efciencia de los recursos signifca-
tivamente. Lo importante es modifcar la costumbre de la distribucin de los recursos sin
incentivar a los actores a nivel subnacional a mejorar la gestin de los recursos del canon
y, ms generalmente, de las fnanzas pblicas.
Tambin hay varios argumentos en favor del establecimiento de un fondo de inversin.
Aun siendo un nuevo mecanismo de alta importancia para la inversin pblica, requiere
una buena estructura, gestin e integracin presupuestal. Al mismo tiempo, al establecer
un fondo de inversin, hay que asegurarse de que se usen los ahorros solamente segn las
reglas de acumulacin y decumulacin. Muchas veces, se ha abusado de estos fondos
para gastos de consumo por presin poltica o de grupos de inters. Para aumentar la fe
de la poblacin en la buena gestin del fondo, son indispensables una alta transparencia
y responsabilidad fnanciera.
Esta transparencia y responsabilidad tambin es indispensable para reconciliar los fujos
fnancieros entre las empresas y el gobierno y para mejorar los gastos al nivel subnacional.
Seguir con la implementacin de la EITI y ampliarla a nivel subnacional no exige esfuerzos
enormes por parte del gobierno, pero implica benefcios potenciales altos. Particularmente,
la experiencia de comits tripartitos debera ser replicada en otros contextos, tambin para
resolver confictos socioambientales.
Finalmente, es indispensable mejorar la comunicacin entre el gobierno, las empresas y
las poblaciones locales. Con una mejor comunicacin, pueden evitarse muchos problemas
antes de convertirse violentos y, adems, la participacin de la poblacin tambin puede
asegurar una mejor inversin de las fnanzas pblicas.
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Perú en El Umbral de Una Nueva Era - Lecciones y Desafíos para Consolidar El Crecimiento Economico y Un Desarrollo Más Incluyente Vol. 5 of 5 - Volumen II - Parte 4 de 4 - Infraestructura

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