Comercio Internacional

Nmero 7 Jul. | Set.
2011
Dinte
Nmero 7 Jul. | Set. 2011
Boletim de
Economia e Poltica Internacional
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Boletim de Economia e Poltica Internacional

CORPO EDITORIAL Editores responsveis Andr Rego Viana
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Ivan Tiago Machado Oliveira Membros Eduardo Costa Pinto Honrio Kume Marcos Antonio Macedo Cintra Renato Baumann
Boletim de economia e poltica internacional / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais. n.1, (jan./mar. 2010 ). Braslia : Ipea. Dinte, 2010 Trimestral. ISSN 2176-9915 1. Economia Internacional. 2. Poltica Internacional. 3. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais. CDD 337.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO EDITORIAL MULTILATERALISMO COMERCIAL EM XEQUE: QUE REGULAO DO COMRCIO INTERNACIONAL NO SCULO XXI?
5 7
Ivan Tiago Machado Oliveira Vera Thorstensen

MISSES DE PAZ E COMRCIO DE ARMAS: GOVERNANA E DESGOVERNANA INTERNACIONAL NA GESTO DE CONFLITOS
21
Rodrigo Fracalossi de Moraes

A INTEGRAO BRASIL VENEZUELA E O EIXO AMAZNIA ORINOCO
35
Pedro Silva Barros Raphael Padula Luciano W. Severo

RENMINBI DESALINHADO? EVIDNCIAS A PARTIR DA EVOLUO DA PRODUTIVIDADE E DOS CUSTOS UNITRIOS DO TRABALHO ENTRE 2002 E 2008
45
Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves

OS CONDICIONANTES POLTICOS DE UMA NOVA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO DA RSSIA
61
Lenina Pomeranz
A NOVA LEI DE SEGURANA DE ALIMENTOS DOS ESTADOS UNIDOS E SUAS POSSVEIS EXTERNALIDADES PARA O COMRCIO INTERNACIONAL
71
Thiago Lima
RESTRINGINDO OS FLUXOS DE CAPITAIS ESPECULATIVOS PARA PROTEGER A ECONOMIA REAL
81
Stephany Griffith-Jones Kevin P. Gallagher
Apresentao
A Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea dedica-se ao estudo das relaes internacionais e da insero externa do Brasil com vista promoo do desenvolvimento nacional. Sua agenda de pesquisa inclui a anlise de temas como defesa e segurana internacional, investimento estrangeiro direto, cooperao internacional para o desenvolvimento, integrao regional, propriedade intelectual, comrcio internacional e polticas comerciais, entre outros. Anlises de polticas pblicas de outros pases so igualmente importantes, com destaque para os pases do BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) e da Amrica do Sul. Para a realizao de suas metas, a Dinte articula-se com rgos e entidades de governo, organizaes internacionais, universidades e institutos de pesquisa do Brasil e do exterior, buscando dar densidade avaliao das polticas pblicas brasileiras e contribuir ao debate sobre temas internacionais. Com periodicidade trimestral, o Boletim de Economia e Poltica Internacional (Bepi) tem como objetivo levar ao pblico o debate desenvolvido nos projetos de pesquisa da Dinte, alm da abertura de um espao para que convidados internos e externos ao Ipea possam discutir temas pautados pela equipe editorial. Procura ainda ser veculo de informao qualificada sobre o que o Ipea produz e dissemina por meio de livros, textos para discusso e notas tcnicas, entre outras publicaes. A estrutura do Bepi, embora no rgida, est organizada para cobrir, com artigos assinados e curtos, questes relevantes da conjuntura internacional, temas regionais e estudos de caso, e anlises comparadas de polticas pblicas.
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro
Editorial
O Boletim de Economia e Poltica Internacional no 7 d continuidade iniciativa de levar ao pblico temas e debates dos projetos de pesquisa desenvolvidos no mbito da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. Este boletim se inicia com a anlise de Ivan Tiago Machado Oliveira e Vera Thorstensen dos desafios ao regime multilateral de comrcio luz do impasse em Doha, identificando como o multilateralismo comercial est sendo colocado em xeque e apresentando cenrios possveis para a regulao do comrcio internacional no sculo XXI. Em seguida, Rodrigo Fracalossi de Moraes avalia como a falta de governana sobre o comrcio internacional de armas convencionais e armas leves e de pequeno porte tem sido um empecilho aos objetivos de misses de paz. Pedro Silva Barros, Raphael Padula e Luciano W. Severo analisam o carter estratgico da integrao e do desenvolvimento do eixo Amaznia Orinoco, considerados pelos autores um dos mais importantes no quadro da integrao da Amrica do Sul. No artigo seguinte, Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves revisa o comportamento do saldo em transaes correntes da China a fim de apresentar os fatores que embasaram a evoluo de seu supervit entre 2002 e 2008. Esta edio do Boletim de Economia e Poltica Internacional conta ainda com a colaborao de Lenina Pomeranz, que analisa os condicionantes polticos de uma nova estratgia de desenvolvimento econmico da Rssia. Thiago Lima examina a nova lei de segurana de alimentos dos Estados Unidos e suas possveis externalidades para o comrcio internacional. E no artigo final, Stephany Griffith-Jones e Kevin P. Gallagher buscam analisar mecanismos de restrio aos fluxos de capitais especulativos que deveriam ser utilizados pelas naes industrializadas, com a permisso para que naes em desenvolvimento possam desenvolver regulamentao prudencial a fim de proteger a economia real. Boa leitura!
Andr Rego Viana Ivan Tiago Machado Oliveira Editores
MULTILATERALISMO COMERCIAL EM XEQUE: QUE REGULAO DO COMRCIO INTERNACIONAL NO SCULO XXI?

Ivan Tiago Machado Oliveira* Vera Thorstensen**
1 INTRODUO
O sistema multilateral de comrcio, criado no ps-Segunda Guerra, ganhou robustez institucional com o fim da Rodada Uruguai, quando foi instituda a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) com a criao de um tribunal diplomtico-jurdico para a soluo de controvrsias. O lanamento da Rodada Doha, em 2001, criou expectativas de que o multilateralismo comercial ganhasse ainda mais fora enquanto regulador do comrcio internacional com o estabelecimento de novas regras e procedimentos relacionados ao comrcio e s polticas pblicas a este vinculadas. Contudo, com as dificuldades encontradas em se concluir a rodada e as mudanas observadas nas estratgias de negociao comercial das principais potncias comerciais, com o aumento de acordos preferenciais, criou-se um ambiente de crescente questionamento do papel do multilateralismo na ordem comercial mundial. Paralelamente, com a presso de diversos segmentos da sociedade para que se solucionassem alguns dos maiores problemas globais relacionados ao meio ambiente e ao clima ou fome e pobreza, diversas organizaes e agncias internacionais foram fortalecidas para buscarem solues e coordenarem aes tambm de forma global. Muitas dessas instituies passaram a desenvolver regras que, ou utilizam o comrcio como uma forma de implementao de seus objetivos, ou afetam direta ou indiretamente as atividades comerciais. Com base nessa constatao, este artigo visa analisar os desafios da regulao multilateral luz do impasse em Doha em sua interface com a multiplicao dos acordos preferenciais de comrcio e as mudanas na estratgia de regulao das potncias comerciais, bem como a fragmentao da regulao internacional derivada de inmeras instituies internacionais que tambm afetam o comrcio. Em sntese, pretende-se analisar como o regime multilateral do comrcio est sendo colocado em xeque e apresentar cenrios possveis para a regulao do comrcio internacional no sculo XXI.
Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. Professora da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV), coordenadora do Centro do Comrcio Global e pesquisadora bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
* **
10

Multilateralismo Comercial em Xeque: que regulao do comrcio internacional no sculo XXI?
Dinte
2 A EVOLUO DO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO

O regime multilateral de comrcio foi criado no ps-Segunda Guerra no mbito da reestruturao mundial promovida pelos Estados Unidos. Com a criao do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial, e a negociao do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio em 1947 (GATT, na sigla em ingls), estabeleceu-se um marco regulatrio para a economia internacional e foi definida a estrutura do regime do comrcio internacional. Este regime serviu como espao para negociaes multilaterais sobre as regras para o comrcio internacional, refletindo diferentes momentos polticos no mbito de uma srie de rodadas de negociaes. Inicialmente, a principal forma de liberalizao foi obtida pela reduo e eliminao de barreiras tarifrias sobre produtos. Ao longo dos anos, as negociaes passaram a envolver cada vez mais regulamentos e instrumentos contendo regras sobre prticas comerciais, barreiras no tarifrias e defesa comercial. No contexto de expanso horizontal da temtica comercial, quando da Rodada Uruguai de negociaes multilaterais, o regime multilateral de comrcio passou por transformaes marcantes em termos de institucionalizao, ao apresentar, como produto central, a OMC em 1995.1 Desde seu estabelecimento, a OMC transformou-se na principal fonte de regulao do comrcio internacional, que abarca no s as regras do GATT, mas tambm as regras dos inmeros acordos aprovados na Rodada Uruguai. A OMC tem como principal objetivo promover o desenvolvimento econmico por meio da liberalizao do comrcio internacional. Uma de suas funes primordiais servir como frum negociador de regras para o comrcio internacional e assegurar seu cumprimento por meio de um mecanismo eficaz de soluo de controvrsias. Desde a criao da OMC, a regulao do comrcio passou a abarcar um espectro mais amplo de atividades econmicas: bens (agrcolas e no agrcolas), servios, propriedade intelectual e investimentos .2 Uma das mais importantes inovaes institucionais da Rodada Uruguai veio com o reforo do sistema de soluo de controvrsias do regime, agora fundamentado na regra do consenso negativo e com mecanismos de enforcement aprimorados com o rgo de apelao (OA) do rgo de Soluo de Controvrsias (OSC).3 Este rgo um mecanismo nico no sistema internacional, uma vez que medidas consideradas inconsistentes com as regras do sistema multilateral de comrcio devem ser modificadas, para no serem passveis de retaliao comercial pela parte ganhadora. Tal possibilidade d um poder significativo OMC e a distingue das demais organizaes internacionais que no possuem tal poder de sano. O OSC considerado um sistema sui generis, uma vez que aplica conjuntamente princpios e prticas tanto do Civil Law como do Common Law. Sendo assim, apesar de as decises dos painis e das apelaes s se aplicarem ao caso em disputa, estas so transformadas em jurisprudncia do sistema e passam a orientar as futuras decises do OSC. Como resultado,
1. Para anlise em perspectiva histrica sobre o sistema multilateral de comrcio, ver Oliveira (2007). 2. Para anlise detalhada dos acordos da Rodada Uruguai, ver Thorstensen (2001). 3. Com o consenso negativo, para que uma deciso do OSC no seja adotada, todos os seus membros, inclusive o demandante, tm que decidir pela no adoo do relatrio, o que garante na prtica a aprovao da deciso.
Nmero 7 Jul./Set. 2011
ipea
Dinte

11
a atual regulao do comrcio internacional se baseia no s na anlise dos acordos existentes, mas tambm na interpretao do OA.
3 O IMPASSE NA RODADA DE DOHA E SUAS CONSEQUNCIAS

A Rodada Doha foi lanada em novembro de 2001, portanto, em uma conjuntura em que os traumas dos ataques terroristas aos Estados Unidos estavam muito presentes e era incerto o desempenho da economia mundial. O mundo pressionava pela emisso de sinais positivos pela OMC, tendo em vista que um fracasso nas negociaes poderia trazer ainda mais pessimismo ao cenrio internacional, j bastante negativo. O compromisso alcanado em Doha pelos membros da OMC solucionou o impasse criado pelo no lanamento da Rodada do Milnio em 1999, quando pases desenvolvidos (PDs) e pases em desenvolvimento (PEDs) no conseguiram alcanar acordo sobre os temas que deveriam ser includos na rodada. Redefinida com a Agenda do Desenvolvimento, a Rodada Doha procurou consenso em torno de se colocar o tema desenvolvimento no centro da rodada. O tema agrcola levado ao centro das negociaes da rodada, significando novo passo no processo de liberalizao do setor, dado os parcos resultados alcanados na Rodada Uruguai. Tambm na built-in agenda encontrava-se o tema de servios. Paralelamente, a rodada incluiu novo esforo de liberalizao de bens no agrcolas, item tradicional das rodadas passadas e de interesse dos PDs com vista aos mercados em expanso dos PEDs. Para contrabalanar os novos avanos nas negociaes agrcolas, a Unio Europeia (UE) incluiu temas de seu interesse como investimentos, concorrncia e transparncia em compras governamentais, que acabaram sendo excludos da rodada por insistncia dos membros da Associao de Naes do Sudeste Asitico (Asean), que viam na criao de novas regras uma diminuio do espao para polticas industriais. Tambm foram includas novas etapas de negociao para regras de comrcio como defesa comercial e acordos regionais. Em paralelo, foi estabelecida a reviso das regras do mecanismo de soluo de controvrsias, considerado por todos como a joia da coroa da organizao. Especial ateno foi dada ao tema desenvolvimento, que passou a constar de forma especfica em cada um dos itens do mandato de negociao. Aps quase uma dcada de intensas negociaes e de resultados considerados equilibrados nos principais temas de negociao, a rodada entrou em impasse a partir de 2008, quando o diretor geral da OMC colocou na mesa um pacote de compromissos. So vrias as razes que podem explicar o quadro atual da rodada. De um lado, os Estados Unidos, agora sob comando democrata, depois de longo perodo republicano, tm demonstrado pouco interesse em mais um esforo de liberalizao do comrcio, principalmente na rea agrcola. Aps a crise econmica de 2008, os Estados Unidos vm enfrentando um srio quadro recessivo e passou a exigir mais esforos dos pases emergentes (Brasil, China e ndia) para justiar a concluso da rodada. A UE, depois da sua reforma agrcola interna, conquistou uma posio confortvel com
ipea
12

Dinte
os resultados alcanados, e parece satisfeita com o pacote sobre a mesa. De outro lado, os PEDs se organizaram em duas frentes negociadoras. Na rea agrcola formaram o G-20, coordenado pelo Brasil, centrando esforos no fim dos subsdios ao setor agrcola, tanto exportao quanto domsticos, pelas distores que causam ao comrcio. Na frente de acesso a mercados, formaram o Nama-11 coordenado pela frica do Sul, interessado em balancear a liberalizao de bens industriais na mesma medida que os PDs liberalizassem seus bens agrcolas. Diante das novas demandas dos Estados Unidos, principalmente de maiores redues tarifrias em setores considerados sensveis, os PEDs voltaram a demandar novo esforo na rea agrcola para rebalancear o pacote negociador, o que encontra resistncia por parte dos influentes lobbies agrcolas americanos. Na rea de regras, o tema de maior interesse o sobre antidumping, em que existe grande presso sobre os Estados Unidos para que aceite alteraes no acordo de forma a diminuir a discricionariedade das autoridades investigadoras, alm da controvrsia sobre seu mtodo de clculo da margem de dumping, conhecido como zeroing. Na rea de servios, os PDs pediam maior abertura dos PEDs em modalidades de acesso a mercados para os diferentes modos de prestao de servios, como transfronteira, movimento de consumidores e presena comercial (modos 1, 2 e 3), e os PEDs pediam mais abertura nos mercados dos PDs na modalidade de prestao de servios por profissionais. Com o crescimento econmico das ltimas dcadas, no entanto, muitos PEDs j liberalizaram seus setores de servios, o que torna este tema menos conflituoso na rodada. Na rea de desenvolvimento, pontos importantes da agenda foram acordados como a excluso de compromissos para os pases de menor desenvolvimento relativo (PMDRs). Grande avano foi conseguido em 2005 com o acordo sobre duas iniciativas importantes. A primeira a liberalizao, por parte dos PDs e dos PEDs interessados, na concesso de importaes livres de cotas e de tarifas para os PMDRs, a Quota Free and Duty Free Initiative. A segunda o apoio financeiro s exportaes desses pases a Aid forTrade Initiative. Para os PEDs, vrias clusulas de flexibilidade foram negociadas para bens agrcolas e no agrcolas, via concesses de menores compromissos e prazos mais dilatados: reciprocidade menor que o total em acesso a mercados de bens para os PEDs (less than full reciprocity), e maiores flexibilidades para as economias pequenas e vulnerveis como ilhas (small and vulnerable economies) e pases sem sada para os oceanos (land locked countries). Na verdade, provavelmente, a razo mais significativa que possa explicar o impasse tenha sido a alterao do processo decisrio da organizao. Nas rodadas passadas, Estados Unidios e UE acertavam suas posies e depois compunham o acordo com os demais pases via concesses. O processo decisrio se centrava no antigo Quad, composto por Estados Unidos, UE, Japo e Canad. A geometria decisria foi alterada com a emergncia de diversos PEDs, tornando o processo negociador mais complexo. Com o sucesso do G-20 agrcola, Brasil, ndia e China foram lanados para o centro das decises, onde passaram a defender os interesses dos PEDs, tornando o processo negociador muito mais difcil, dada a multiplicidade de interesses em jogo.
ipea
Dinte

13
Com o impasse da rodada, desde 2008, vrios cenrios parecem possveis. O primeiro a continuao das negociaes a espera de outra oportunidade, em algum perodo que no coincida com os momentos eleitorais nas grandes potncias comerciais. O segundo a suspenso das negociaes e, aps uma pausa, relanar outra rodada com abertura do mandato para novos temas e, provavelmente, sobre outras bases negociadoras, uma vez que a possibilidade de acordo entre 150 pases ou mais se torna cada vez mais improvvel. O terceiro chegar a um acordo em certo nmero de temas que j esto mais avanados, como facilitao de comrcio e pontos da Agenda de Desenvolvimento, como comrcio livre de cota e de tarifa para os PMDRs, alm da Iniciativa de Ajuda ao Comrcio. Tendo em vista esse quadro negociador, a principal questo que se coloca a de como ficar a regulao do comrcio internacional diante desses cenrios. Poder o regime multilateral de comrcio sobreviver deciso de se suspender a Rodada de Doha ou concluso de uma Rodada Doha mnima?
4 OS DESAFIOS AO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO

No contexto do comrcio internacional, alm das negociaes e disputas na OMC, outros fenmenos merecem ateno. O primeiro a fragmentao da regulao do comrcio como consequncia da multiplicao de outros regimes criados por instituies internacionais que tambm afetam o comrcio. Estes regimes esto sendo criados por inmeras organizaes e rgos internacionais, responsveis pela coordenao de aes destinadas a responder s grandes questes globais do mundo atual. Estas instituies respondem a novos anseios e presses das sociedades e principais potncias internacionais, e criam seus prprios regimes, com estruturas e marcos regulatrios diferenciados, como forma de alcanar novos objetivos polticos como os de proteo ao meio ambiente, combate a mudanas climticas, sustentabilidade, igualdade social e combate pobreza. Criam-se, assim, regras no diretamente relacionadas ao comrcio, mas que afetam as atividades comerciais. O grande problema a falta de coordenao entre tais regimes, o que fragmenta as regras existentes e cria conflitos entre regimes. O segundo est relacionado ao fato de que, paralelamente ao regime multilateral, esto se multiplicando quadros regulatrios regionais, bilaterais e no recprocos, via acordos preferenciais, que envolvem pases de regies prximas ou parceiros distantes, mas com interesses comerciais em comum. Esta multiplicao de acordos acaba por criar regimes diferenciados, muitas vezes adotando a tipologia regulatria dos pases centrais de cada um desses acordos como nos Estados Unidos e na UE e, mais recentemente, na China e na ndia. A consequncia disso uma segunda fonte de fragmentao do regime de comrcio e o enfraquecimento do multilateralismo.
ipea
14

Dinte
4.1 A fragmentao do regime de comrcio por meio da multiplicao de outros regimes internacionais
Para se entender a questo da fragmentao de regimes que afeta o comrcio importante que se identifique a nova agenda de temas internacionais, que acabam interferindo no regime comercial. No mundo de hoje, as atividades ligadas ao comrcio compreendem no s exportao e importao de bens agrcolas e industriais, mas tambm uma ampla gama de servios que abrangem setores diversos, como financeiro, telecomunicao, transporte, distribuio, construo, turismo, bem como servios profissionais. cada vez mais difcil separar atividades econmicas ligadas produo de bens das relativas prestao de servios. Mais ainda, a expanso das atividades econmicas depende no s da interao dos diferentes atores internacionais, como est sujeita a uma srie de polticas que refletem determinantes de ordem econmica, que so mais amplos que os ligados ao puro comrcio, mas essenciais a sua execuo, como regras internacionais e nacionais sobre investimentos, concorrncia, direitos de propriedade intelectual, preocupaes sobre o meio ambiente e mudana climtica, bem como direitos trabalhistas. Finalmente, outras polticas de ordem social tambm acabam afetando as atividades comerciais, como as de desenvolvimento sustentvel, igualdade social, eliminao da pobreza e direitos humanos. Como resultado, temos a fragmentao de regimes coordenando atividades que procuram dar respostas aos grandes temas globais do mundo atual e que afetam direta ou indiretamente o comrcio internacional, cada um deles com marcos regulatrios prprios, com suas estruturas institucionais. Alguns desses organismos merecem destaque, pois criaram e supervisionam regras de conduta para seus membros que apresentam implicaes importantes para a regulao do comrcio internacional: O FMI, que voltou a desempenhar papel de destaque no cenrio internacional aps a crise de 2008. Cabe destacar o tema das guerras cambiais e seus impactos nos subsdios ao comrcio, que passou a ser examinado no s no FMI, mas tambm na OMC. O Banco Mundial, que apoia o comrcio internacional como plataforma para o crescimento sustentvel e desenvolvimento. Suas atividades incluem programas de financiamento e assistncia tcnica que visam a promoo de um sistema de comrcio global, a competitividade nas estratgias dos pases e reformas nas suas polticas comerciais e de facilitao de comrcio. Todas estas com impacto claro e imediato sobre o regime comercial. A Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE), que possui, alm do Comit sobre Comrcio, diversos outros comits que discutem temas diretamente ligados ao comrcio (investimentos, concorrncia, agricultura, indstria, entre outros).
A Organizao Mundial de Aduanas (OMA), que administra o Sistema Harmonizado de Classificao de Bens, importante instrumento do comrcio internacional. A Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), que tem como funo a construo de um quadro de referncia normativo para a propriedade intelectual
ipea
Dinte

15
(PI), alm de coordenar sua infraestrutura, ser fonte de informao e coordenar a cooperao internacional na rea. A Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que visa promover o direito do trabalho, encorajar as oportunidades de emprego decente, reforar a proteo social, e fortalecer o dilogo sobre temas relacionados ao trabalho. O tema padres trabalhistas no comrcio internacional certamente um dos mais relevantes. Os Acordos sobre o Meio Ambiente (MEAs). Existem mais de 200 acordos multilaterais, regionais e bilaterais relacionados com o meio ambiente. Cerca de 20 destes contm clusulas relacionadas ao comrcio, ou seja, utilizam o comrcio como forma de fazer cumprir os objetivos de conservao e proteo ao meio ambiente. A Organizao Internacional de Padronizao (ISO), que tem como objetivo desenvolver padres que permitam maior eficincia na produo e na distribuio de bens e servios. Visa facilitar o comrcio entre pases, oferecendo base tcnica para governos da rea, disseminando inovao e oferecendo soluo para problemas comuns. A discusso de temas como barreiras sanitrias e fitossanitrias, bem como rotulagem governamental e privada esto no foco de seus trabalhos. A Organizao para a Agricultura e Alimentao (FAO), suas principais funes so de coordenao de informaes de especialistas, coleta e anlise de dados sobre agricultura, formulao de polticas agrcolas por especialistas e fornecimento de expertise para os pases interessados. A Comisso do Codex Alimentarius foi criada para desenvolver padres alimentares e recomendaes com o objetivo de proteger a sade dos consumidores e garantir prticas justas de comrcio, coordenando os trabalhos sobre padronizao de alimentos de organizaes governamentais e no governamentais. Os temas: fome, comrcio internacional de bens agrcolas e fontes de energia renovveis esto no centro de suas preocupaes atuais. Em sntese, face aos grandes temas globais que preocupam o mundo atual, vrias instituies internacionais foram orientadas e outras criadas para coordenar aes que procurem encontrar solues. Algumas tm o comrcio internacional como um de seus objetivos bsicos, enquanto outras usam o comrcio como forma de fazer cumprir seus objetivos, como o caso dos acordos sobre meio ambiente e mudanas climticas. Todas estas desenvolveram regimes prprios, com suas estruturas e marcos regulatrios. A grande questo que se apresenta a da fragmentao das regras e o crescente nmero de conflitos entre regimes. Como nenhum desses regimes criou mecanismos de soluo de conflitos, quando a disputa envolver comrcio esta acabar caindo no mecanismo de soluo de controvrsias da OMC, que ter de cumprir um papel para o qual no foi criada, o de tribunal internacional de ltima instncia.
4.2 A fragmentao do regime multilateral por meio da multiplicao de regimes preferenciais de comrcio (regionais, bilaterais e no recprocos)
Paralelamente regulao multilateral derivada da OMC, ganha crescente importncia a regulao preferencial criada pelos acordos de comrcio, que incluem acordos regionais, bilaterais e no recprocos, principalmente os centrados nos grandes atores do comrcio como UE e Estados Unidos, com tambm os acordos negociados por pases emergentes, como China, ndia e Rssia, ainda em processo de acesso OMC.
ipea
16

Dinte
A multiplicao desses regimes preferenciais afeta diretamente a regulao do comrcio internacional, no s porque vem desenvolvendo regras que seguem a OMC, mas tambm regras que vo alm da OMC em reas como servios, propriedade intelectual e medidas de investimento relacionadas ao comrcio (TRIMs), bem como novas regras para reas ainda no integradas OMC como investimento, concorrncia, meio ambiente e padres trabalhistas. A multiplicao dos acordos preferenciais j permite a identificao de uma nova tipologia de marcos regulatrios, uma vez que a ampliao do nmero de pases com acordos em torno de certos pases centrais acaba determinando padres de regras comuns, que depois podem ser levadas s instncias multilaterais. Mais ainda, tal multiplicao acaba afetando os interesses de pases no participantes, pois os modelos centrados em alguns pases centrais acabam por diminuir os graus de liberdade de futuras negociaes dos pases interessados em integrarem esse grupo. Os regimes dos acordos preferenciais de comrcio j constituem uma densa rede de acordos regionais, bilaterais e no recprocos, estimados em cerca de 400 acordos pela OMC, e que, como esta organizao, tm o objetivo de promover o desenvolvimento econmico, no s pela liberalizao do comrcio, mas tambm pela integrao econmica. Historicamente, a primeira gerao de acordos preferenciais visava principalmente eliminao ou reduo de tarifas; a segunda gerao e a atual terceira gerao de acordos preferenciais, por sua vez, foram ampliando os temas negociados para diversos temas relacionados ao comrcio. Para os temas bsicos de comrcio, a OMC foi tomada como base. Para os temas nos quais no h regras multilaterais os regimes desenvolveram regras prprias. essa multiplicao de regras que est criando atualmente novas barreiras ao comrcio. J se avoluma o nmero de conflitos sobre comrcio derivados desta diferenciao de regras. As sucessivas geraes de regimes preferenciais de comrcio foram analisadas e algumas de suas principais caractersticas ressaltadas por diversos estudiosos. A primeira gerao de acordos se concentrava na reduo de barreiras tarifrias. A anlise de seus efeitos, seguindo a escola de Viner, examinou os efeitos destes acordos preferenciais na criao de comrcio, no desvio dos fluxos comerciais e nos impactos sobre o sistema multilateral. Com a segunda gerao de acordos que continham outros temas alm de barreiras tarifrias, a anlise incluiu diversas teorias econmicas, seguindo a escola de Bagwati, para identificar se os acordos preferenciais de comrcio eram blocos de construo (building blocs) ou blocos de conteno (stumbling blocs) da liberalizao do comrcio multilateral. A terceira gerao de acordos inclui no s temas tarifrios e regras sobre o comrcio, mas, tambm, inmeros temas relacionados ao comrcio. A anlise desta nova gerao de acordos se baseia em nova premissa de que tais acordos vieram para ficar. Partem, assim, para um exame minucioso de cada um dos acordos preferenciais existentes, examinam suas caractersticas e identificam quais regras so derivadas da OMC e quais vo alm das regras da OMC, para ento realizar anlise da compatibilidade destas regras com os princpios da organizao e de como as novas regras poderiam ser multilateralizadas.
ipea
Dinte

17
Entre os principais estudos que seguem esta terceira abordagem, destaca-se o trabalho pioneiro desenvolvido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pelo secretariado da OMC, intitulado Regional Rules in the Global Trading System (Regras regionais no sistema de comrcio internacional), editado por Estevadeordal, Suominen e Teh (2009). O referido estudo desenvolveu um mapeamento analtico das regras regionais e bilaterais em seis temas de comrcio: acesso a mercados, defesa comercial, barreiras tcnicas, servios, investimentos e concorrncia. Seu objetivo o de fornecer uma base mais ampla para o debate e para a elaborao de polticas relacionadas aos acordos preferenciais de comrcio. A concluso do estudo lista importantes lies: que os acordos preferenciais de comrcio esto se multiplicando e se consolidando; que o regionalismo e o multilateralismo esto sendo construdos simultaneamente; e que os acordos preferenciais de comrcio no podem ser ignorados pelo regime multilateral. Mais significativamente, o estudo salienta que os acordos preferenciais de comrcio podem ser utilizados como objetivo poltico, mas tambm como instrumento de maior liberalizao multilateral. Um segundo estudo relevante o Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System (Multilateralizando o regionalismo: desafios para o sistema de comrcio internacional), editado por Baldwin e Low (2009). Esse estudo despertou a ateno para o fato de que a proliferao de acordos preferenciais de comrcio est causando incoerncia, custos, instabilidade e imprevisibilidade nas relaes do comrcio internacional. A ideia bsica do estudo que o emaranhado de acordos comerciais sobrepostos acabar por criar um interesse crescente pela multilateralizao de tais acordos, que se uniro para criar entidades maiores, aproximando-se de um sistema multilateral. Uma terceira linha relevante de estudos trata de identificar as famlias de acordos, principalmente dos modelos dos Estados Unidos e da UE. Um estudo o Beyond the WTO: An anatomy of EU and US preferential trade agreements (Alm da OMC: uma anatomia dos acordos comerciais preferenciais da UE e dos EUA) de Horn, Mavroidis e Sapir (2009). Os autores identificaram as normas existentes nestes acordos e classificaram-nas como regras OMC plus (que aprofundam regras multilaterais) e OMC extra (que esto alm das regras multilaterais). Em seguida, examinaram se tais regras eram juridicamente vinculantes. Os autores concluram que: i) os acordos preferenciais de comrcio da UE e dos Estados Unidos vo muito alm dos acordos da OMC; ii) as regras desses acordos preferenciais de comrcio sugerem que UE e os Estados Unidos esto utilizando os acordos para exportarem suas prprias abordagens de regulao; e iii) a UE e os Estados Unidos escolheram estratgias diferentes para incluir regras que vo alm dos acordos da OMC. Outro estudo o The Rise of Bilateralism: comparing European and American FTAs (O crescimento do bilateralismo: comparando FTAs europeus e americanos) de Heydon e Woolcock (2009). Esse estudo questiona se os acordos bilaterais so baseados em princpios geralmente aceitos, o que pode significar compatibilidade com esforos multilaterais, ou se tais acordos estabelecem padres distintos que dificultariam uma eventual multilateralizao futura.
ipea
18

Dinte
Estas e outras obras consideram a multiplicao dos acordos preferenciais de comrcio atuais como um sinal claro de que os prprios membros da OMC esto contornando as regras multilaterais, mas aceitando regras bilaterais, regionais ou no recprocas. O problema que essas regras esto incluindo e disseminando diferentes tipos de disciplinas para o comrcio. Existem, nesses acordos, regras j includas na OMC (OMC intra) como tarifas, antidumping, subsdios e valorao, outras mais profundas que as regras da OMC (OMC plus) como em servios, TRIMs e TRIPs e algumas fora do mbito da OMC (OMC extra) como meio ambiente e padres trabalhistas. Considerando-se o impasse poltico para concluir a Rodada de Doha, no momento atual, dois cenrios podem ser previstos para o futuro prximo: acordos preferenciais de comrcio sendo negociados para reforar as regras da OMC e permitir uma multilateralizao geral das regras, ou, ao contrrio, para enfraquecer todo o regime multilateral de regras e tornar a OMC um clube de debates sobre o comrcio internacional. A multiplicao dos acordos preferenciais de comrcio, ao longo dos anos, e a variedade de regras neles includas demonstram uma nova face da fragmentao do regime de comrcio e o enfraquecimento do multilateralismo.
5 CONSIDERAES FINAIS
O regime multilateral do comrcio centrado na OMC enfrenta atualmente um trplice desafio. O primeiro est relacionado ao impasse da Rodada de Doha, novo ciclo de negociaes comerciais, visando liberalizao do comrcio com novo foco na agenda de desenvolvimento. A principal questo que se coloca como o regime multilateral de comrcio ser afetado diante da suspenso ou concluso com uma agenda minimalista da Rodada Doha. Diante deste desafio, o foco de ateno passa a ser o mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Baseado nos acordos da Rodada Uruguai e nos artigos do GATT, o OSC vem desempenhando com sucesso sua misso, com nmeros significativos a apresentar: 425 painis, metade resolvido entre as partes, e 150 apelaes decididas.4 Se formos avaliar a eficcia do mecanismo, os nmeros tambm so significativos: apenas uma dezena de casos continua na agenda do OSC porque ainda no foram implementados satisfatoriamente, o que demonstra a eficcia do sistema note-se que os Estados Unidos o membro que aparece nesta agenda com maior frequncia. Outro ponto que merece ateno o ativismo no autorizado por mandato, mas consentido, que os membros da OMC acabaram por atribuir ao OA, diante do impasse negociador para alargar as fronteiras de regulao da organizao. Obrigado a dar uma soluo para cada disputa apresentada, este rgo no tem se furtado ao direito de interpretar as ambiguidades dos acordos negociados nem de ampliar o campo de aplicao das regras existentes. A questo que se coloca at quando e at onde esse ativismo consentido ser aceito pelos membros da OMC.
4. Segundo os dados da OMC at junho de 2011. Disponvel em: <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm>.
ipea
Dinte

19
O segundo desafio est presente na fragmentao da regulao do comrcio diante da multiplicao de regimes internacionais que direta ou indiretamente afetam o comrcio. Novos regimes trazem novas regras e com estas surgem os conflitos entre regimes. Um exemplo marcante a indefinio do FMI diante das guerras cambiais que se transformaram em guerras comerciais. Como a OMC tem regras sobre cmbio, mas estas nunca foram usadas para dirimir conflitos comerciais derivados de distores cambiais, pergunta-se, at quando os membros afetados aguardaro por solues do FMI antes de levarem o caso para a OMC? Outro exemplo so os conflitos ambientais envolvendo questes comerciais que j foram parar no OSC: gasolina, golfinhos, tartarugas, pneus, asbestos, entre outros. Em todos estes a OMC deu soluo ao conflito baseado em nico artigo do GATT, o de excees gerais (Art. XX) e o regime de comrcio saiu fortalecido. A dvida que se levanta se a OMC ser to eficaz quando outros conflitos comerciais envolvendo padres trabalhistas, direitos humanos chegarem as suas portas. Dever a esta organizao assumir o papel de tribunal internacional diante do vazio institucional dos demais regimes? A questo que deve ser debatida sobre a fragmentao dos regimes internacionais a da necessidade de se criar uma coordenao mais efetiva entre seus membros e seus secretariados, com vista a um maior dilogo entre os regimes, bem como de um mecanismo diplomtico ou jurdico para dar soluo aos conflitos existentes. O terceiro grande desafio do regime multilateral de comrcio o da fragmentao das regras causadas pela multiplicao dos regimes preferncias de comrcio. Os acordos regionais vm se expandindo, no vazio deixado pelo impasse das negociaes multilaterais, e vm desenvolvendo uma rede de regras que envolvem reas cobertas pela OMC, regras que expandem os limites da OMC e regras que alcanam reas no cobertas por esta organizao. Novamente crescem as possibilidades de conflitos entre as partes no integrantes dos acordos preferencias e com as participantes. Como atuar o OSC diante de disputas que envolvam acordos regionais? As regras bsicas sobre o tema esto contidas no Art. XXIV do GATT e no Art. V do GATS, mas os membros da OMC parecem sem interesse poltico para fortalecerem tais regras. Preferem deixar que o OA se pronuncie sobre o assunto. A questo como agir o rgo de Apelao diante de conflitos de regras sobre temas que no esto cobertos pelas regras multilaterais da OMC. Novamente pode-se esperar que tais conflitos acabem chegando OMC e pressionando o OSC a assumir um papel para o qual no foi pensado o de tribunal dos regimes de comrcio, tanto multilateral quanto preferencial. Em sntese, quando se indaga sobre qual o quadro regulatrio para o sculo XXI, a resposta apresenta-se clara: i) um regime multilateral enfraquecido; ii) a multiplicao de regimes internacionais dispersos sem coordenao; e iii) a multiplicao de regimes preferenciais de comrcio. Diante deste triplo desafio, o nico elemento que parece poder resistir fragmentao das regras o OSC. Mas at quando? Esto os membros dos diversos regimes conscientes dessa alarmante situao?
ipea
20

Dinte
REFERNCIAS
BALDWIN, R.; LOW, P. Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. ESTEVADEORDAL, A.; SUOMINEN, K., TEH, R. (Ed.). Regional Rules in the Global Trading System. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. HEYDON, K.; WOOLCOCK, S. The rise of bilateralism: comparing European and American FTAs. Bern: World Trade Institute, 2009. HORN, H.; MAVROIDIS P.; SAPIR A. Beyond the WTO: An anatomy of EU and US preferential trade agreements. Bruegel Blueprint Series 7. Brussels: Bruegel, 2009. OLIVEIRA, I. T. M. A ordem econmico-comercial internacional: uma anlise da evoluo do sistema multilateral de comrcio e da participao da diplomacia econmica brasileira no cenrio mundial. Contexto Internacional, v. 29, p. 217-272, 2007. ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO (OMC). General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Geneva, 1994a. . Marrakesh Agreement establishing the WTO. Geneva, 1994b. . Results of the Uruguay Round. Geneva, 1994c. . Understanding on Rules and Procedures governing the Settlement of Disputes. Geneva, 1994d. . Secretariat, CRTA, Transparency Exercise: NAFTA, EU, Asean. Disponvel em: <www.wto.org>. Acesso em: 9 jun. 2011. . Repertory on the Appellate Body. Geneva, 2005. THORSTENSEN, V. A OMC e as regras do comrcio internacional. So Paulo: Aduaneiras, 2001.
ipea
MISSES DE PAZ E COMRCIO DE ARMAS: GOVERNANA E DESGOVERNANA INTERNACIONAL NA GESTO DE CONFLITOS*

Rodrigo Fracalossi de Moraes**
1 INTRODUO
Desde que a primeira misso de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) foi criada, em 1948, com o objetivo de supervisionar o cessar-fogo no mbito da Primeira Guerra rabe-Israelense (1948), o comrcio internacional de armas, tanto o lcito quanto o ilcito, tem sido um srio obstculo consecuo dos objetivos previstos no estabelecimento das misses. O acesso s armas por movimentos insurgentes ou Estados em conflito contribuiu, em diversos casos, para atrasos ou mesmo para a inviabilizao de processos de paz com a participao de capacetes azuis e/ou de tropas nacionais/regionais atuando com autorizao da ONU. Para alguns tipos de armas, foram assinados acordos que puderam limitar o seu comrcio internacional ou mesmo impedi-lo por completo, tais como: o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), de 1968; a Conveno sobre Armas Biolgicas e Txicas (BWC), de 1972; a Conveno sobre Armas Qumicas (CWC), de 1993; e o Tratado de Banimento de Minas Terrestres (Tratado de Ottawa), de 1997. Entretanto, em relao s armas leves e de pequeno porte (APPL)1 e maior parte das armas convencionais no existem, atualmente, acordos capazes de limitar o seu comrcio internacional de forma efetiva.2 Dessa forma, h, por um lado, uma governana internacional destinada a solucionar os conflitos, com as misses de paz funcionando como um de seus principais instrumentos, mas, por outro, uma desgovernana quanto ao controle sobre o comrcio internacional de armas convencionais e APPL, responsvel, em grande medida, por colocar em risco os trabalhos das misses. Em perodo recente, contudo, com o objetivo de
* Agradeo os comentrios e as sugestes de Almir de Oliveira Jnior, Eduarda Hamann e Kai Michael Kenkel, isentando-os de qualquer responsabilidade por eventuais equvocos. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. O Exrcito brasileiro, que fiscaliza a produo de armamentos no Brasil, denomina as armas leves como armas portteis e as armas pequenas como armas de porte (BRASIL, 2006, p. 1-2). Neste trabalho, contudo, so usados os termos armas leves e armas de pequeno porte, adotados tambm por Dreyfuss, Lessing e Purcena (2005). 2. As armas podem ser divididas em dois grandes grupos: i) de destruio em massa; e ii) convencionais. As armas de destruio em massa abrangem as nucleares, qumicas e biolgicas, incluindo-se tambm os msseis acima de certo alcance e capacidade de carga 300 km e 500 kg segundo o Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR) de 1987 por serem um dos vetores daquelas. As demais armas so consideradas convencionais, tais como: aeronaves de caa, submarinos, porta-avies, carros de combate, armas leves, entre outras (NAES UNIDAS, [s.d.]a). Embora as APPL faam parte de uma subcategoria das armas convencionais, elas so analisadas neste trabalho de forma parte, em funo da existncia de acordos e instrumentos internacionais especficos que buscam controlar as suas transferncias internacionais e combater o seu comrcio ilcito.
22

Misses de Paz e Comrcio de Armas: governana e desgovernana internacional na gesto de conflitos
Dinte
ampliar os controles sobre tal comrcio, tem se buscado, no mbito da ONU, a criao de um tratado internacional que possa regul-lo, um processo que teve incio em 2006 e que poder levar ao estabelecimento, em 2012, do Tratado para o Comrcio de Armas (Arms Trade Treaty ATT). O tema possui implicaes para a poltica externa brasileira em funo da maior presena do pas em operaes de paz da ONU desde o incio da Minustah, em 2004, da participao como membro temporrio do Conselho de Segurana da ONU (CSNU), e pela demanda brasileira por um assento permanente no CSNU. Como mencionado, os fluxos de armas para atores em conflito podem ser um obstculo consecuo dos objetivos das operaes de paz, em algumas das quais o Brasil participa com tropas. Mesmo que no envie tropas, o Brasil, na condio de membro temporrio do CSNU, discute o estabelecimento e o acompanhamento das misses; alm disso, participar de forma ativa das discusses relativas elaborao do ATT, assim como acompanhar instrumentos multilaterais de combate ao comrcio ilcito de armas, representa oportunidade de o pas inserir-se de forma mais incisiva nos temas de segurana e paz no mbito da ONU. Este texto tem por objetivo analisar como a ausncia e/ou a limitao dos acordos para o controle do comrcio internacional de armas convencionais e APPL tem sido um obstculo aos objetivos estabelecidos para as misses de paz. O texto divido em trs sees, alm desta introduo e das consideraes finais: na seo 2 se analisam as aes de desarmamento no mbito das misses de paz; na seo 3 so abordados os acordos e instrumentos atuais para o controle do comrcio lcito de armas, assim como a possibilidade de criao, em 2012, do Tratado para o Comrcio de Armas; e na seo 4 so analisados os acordos e os instrumentos de combate ao comrcio ilcito de armas.
2 MISSES DE PAZ, DESARMAMENTO E COMRCIO DE ARMAS

Os objetivos de uma misso de paz podem ser: a preveno de conflitos por meio da diplomacia (preventive diplomacy), a manuteno da paz (peacekeeping), a promoo da paz (peacemaking), a sua imposio (peace enforcement) ou a sua construo (peace building). As misses contm um componente militar e policial formado por capacetes azuis da ONU e/ou por tropas nacionais/ regionais atuando mediante autorizao do CSNU, as quais realizam atividades variadas: proteo de civis; apoio ao desarmamento; desmobilizao e reintegrao de ex-combatentes; apoio organizao de eleies; proteo e promoo dos direitos humanos; apoio restaurao da ordem legal (NAES UNIDAS, [s.d.]b); entre outras. O desarmamento, especificamente, uma das primeiras etapas a serem cumpridas nos processos de paz (NAES UNIDAS, 2000a, p. 6). Sem a posse de armas, os atores em conflito perdem, em grande medida, as condies materiais de sustentarem as suas aes blicas e, dessa forma, pode-se, com menor dificuldade, se manter um ambiente de paz ou se conter um conflito. Embora a relao de causalidade entre a disponibilidade de armas e a violncia armada chamada de tese da acessibilidade (accessibility thesis) no seja livre
ipea
Dinte

23
de crticas, ela encontra apoio na maior parte da literatura sobre o tema (SMALL ARMS SURVEY, 2001, p. 204) e, em relatrio sobre as APPL, feito por um grupo de experts da ONU, a questo foi colocada da seguinte forma:
Embora, por si s, no sejam a causa dos conflitos nos quais so usadas, a proliferao de armas leves e de pequeno porte afeta a intensidade e a durao da violncia e , tambm, um incentivo ao esprito militante, ao invs da resoluo pacfica das divergncias. E o que talvez seja mais doloroso: ns vemos um crculo vicioso no qual a insegurana leva a uma maior procura de armas, que leva a uma insegurana ainda maior, e assim por diante. (NAES UNIDAS, 1997, traduo do autor).
Embora fundamental, o desarmamento deve ser promovido em conjunto com outras aes capazes de proteger os indivduos desarmados e de evitar que estes voltem a pegar em armas:
(...) tendo em vista que o desarmamento, geralmente, ocorre logo no incio de um processo de paz, os combatentes precisam dar um salto de f ao desistirem de suas armas. Este passo concreto e irreversvel pode ter que ser dado na ausncia de provas convincentes de que um processo de paz trar benefcios no longo prazo. (...) Ex-combatentes podem, dessa forma, necessitar de um grau de segurana considervel tanto antes como durante a fase do desarmamento. Isso inclui garantias de que: sua segurana ser preservada; suas preocupaes polticas no sero ignoradas; eles no iro carecer de atendimento s suas necessidades bsicas; e no vo se encontrar s margens da sociedade (NAES UNIDAS, 2000a, p. 6, traduo do autor).
No mbito da ONU, o desarmamento, pelo menos do ponto de vista terico, pensado desta forma, devendo ser realizado em conjunto com outros dois tipos de ao, quais sejam a desmobilizao dos grupos em conflito e a sua reintegrao na sociedade, perfazendo, assim, os trs pilares que buscam coibir a demanda por armas, conhecidos pela sigla DDR: desarmamento, desmobilizao e reintegrao. Essas medidas, entretanto, ainda que implementadas em sua plenitude, no so suficientes. Para o sucesso dos processos de paz necessrio impedir que grupos/indivduos j desarmados possam novamente ter acesso a armas e que grupos/indivduos armados continuem a se armar; caso contrrio, os esforos empreendidos no desarmamento e no processo de paz como um todo podem se mostrar incuos ou requererem um tempo maior do que seria necessrio caso existissem controles efetivos sobre os fluxos de armas (NAES UNIDAS, 1999, p. 1-2; 2000b, p. 2). Este deveria ser o outro lado das aes de DDR, nas quais se trabalharia para coibir a oferta de armas. nesta questo, contudo, que reside uma das lacunas da governana internacional na gesto de conflitos.3
3. As aes de DDR no mbito das misses de paz devem tambm ser pensadas de forma a no incentivarem o surgimento de grupos e/ ou indivduos que as transformem em um negcio (MUGGAH, 2005, p. 247). Na Libria, por exemplo, apresentaram-se cerca de trs vezes mais indivduos para receber os benefcios dos programas de reintegrao de ex-combatentes do que o previsto, tendo ocorrido fenmeno semelhante em Mindanao, Filipinas, com relao Frente Moro de Libertao Nacional (FMLN) (op. cit, p. 247). Alm disso, h, em alguns programas de desarmamento, a compra de armas por parte do governo nacional ou da ONU; caso o valor das armas seja inferior ao que os programas pagam pelas armas entregues, a venda pode ser fonte de lucro (op. cit, p. 247).
ipea
24

Dinte
3 CONTROLES SOBRE O COMRCIO LCITO DE ARMAS

Atualmente, esto em vigor alguns acordos que buscam limitar o comrcio internacional de armas. Embora, em sua maioria, no tenham sido elaborados com o objetivo de contribuir com os processos de paz, eles acabaram, na prtica, por produzir tal efeito, impedindo ou dificultando o acesso de Estados ou grupos rebeldes a alguns tipos de armas, incluindo as armas qumicas, biolgicas e nucleares e tambm algumas armas convencionais, como as minas terrestres antipessoais e as bombas de fragmentao. O TNP, por exemplo, assinado em 1968, ainda que seja um tratado injusto em funo de negar o direito posse de armas nucleares para alguns Estados e o permitir a outros, contribuiu para diminuir as possibilidades de um conflito em que fossem utilizadas armas nucleares. A posse destas armas assim como de armas qumicas e biolgicas por um nmero elevado de Estados ampliaria as possibilidades de seu uso e seria um incentivo a que outros Estados buscassem desenvolv-las ou adquiri-las, o que, em uma situao de escalada da violncia, poderia levar ao seu uso efetivo. A proliferao nuclear implicaria, ainda, maior facilidade de acesso a essas armas por atores no estatais: hipoteticamente, se um pas com armas nucleares e em processo de paz enfrentasse uma crise institucional que implicasse deseres em massa em suas Foras Armadas, as condies de segurana das instalaes militares nucleares poderiam ser deterioradas, facilitando o acesso de atores no estatais.4 Isto poderia ser um perigo para a populao civil, para as foras legais nacionais, para as tropas de paz e, em consequncia, para o prprio andamento do processo de paz. Em relao s armas convencionais e s APPL, existem, atualmente, alguns acordos adotados por Estados, grupos de Estados, organizaes regionais e pela ONU que buscam controlar o seu comrcio internacional. O seu alcance, entretanto, no tem sido suficiente para limit-lo de forma satisfatria e os meios de fora para sua imposio mostraram-se, por diversas vezes, insuficientes. No mbito da ONU, o principal instrumento para limitar o acesso de Estados ou de movimentos insurgentes a armas convencionais e APPL so os embargos de armas (NAES UNIDAS, 2010, p. 9). Embora fundamentais a diversos processos de paz, eles precisam de aprovao do CSNU para serem estabelecidos e, caso afetem interesses de pases com poder de veto, podem no ser aprovados, o que se observou em alguns momentos. Em relao frica do Sul, por exemplo, aps o Massacre de Sharpeville, ocorrido em 1960, cresceu a presso internacional contra o regime do apartheid (MOUKAMBI, 2008, p. 73) e, em 1962, a Assembleia Geral da ONU convocou os Estados a adotarem um embargo contra o pas (NAES UNIDAS, 1962, p. 9). No entanto, Frana, Reino Unido e Estados Unidos foram contrrios a qualquer sano obrigatria (HUFBAUER et al., 2008) e, dessa
4. Um caso desse tipo ocorreu durante a Revolta na Albnia, em maro de 1997, quando parte da populao pilhou cerca de 80% dos estoques de armamentos do pas, acumulados, sobretudo, ao longo do regime de Enver Hoxha (1941-1985). A pilhagem incluiu cerca de 2.500 lana-granadas-foguete; 800 morteiros de 60 mm; 3,5 milhes de granadas de mo; 1,5 bilho de cartuchos de munio 7,62 mm; e 1,4 milho de minas terrestres antipessoais. Estima-se que cerca de 50% deste arsenal tenha sado do pas, tendo sido fundamental para abastecer com armas a Guerra no Kosovo (1998-1999) (SMALL ARMS SURVEY, 2001, p. 200-201).
ipea
Dinte

25
forma, por meio da Resoluo no 181 do CSNU, de 1963, aprovou-se apenas um embargo voluntrio, o que permitiu a manuteno do fornecimento de armas para a frica do Sul nos anos seguintes. Outro caso foi o embargo no mbito da guerra entre Eritreia e Etipia (1998-2000). Como a Rssia era a maior fornecedora de armas para ambos os pases e se opunha criao de um embargo obrigatrio, foi aprovado, por meio da Resoluo no 1.227 do CSNU, de 1999, apenas um embargo voluntrio, no adotado pela Rssia (KARON, 2000). Somente em maio de 2000, por meio da Resoluo no 1.298 do CSNU, cerca de dois anos aps o incio dos conflitos e aps ambos os pases terem acumulado amplos estoques de armas, foi imposto um embargo obrigatrio (op. cit).5 Ainda que aprovados, os embargos tambm carecem, muitas vezes, de meios de fora que os tornem efetivos. Muitas das armas que abastecem os conflitos tm origem na prpria regio onde estes ocorrem, um fluxo que, para ser evitado, demandaria controles fronteirios e cooperao policial/militar junto a autoridades de pases vizinhos, o que, no caso das misses de paz, ainda uma dimenso pouco presente (ANDREWS; HUNT; DURCH, 2007, p. 30). Estes dois aspectos controle de fronteiras e cooperao policial/militar so complementares na medida em que as tropas de paz e eventuais tropas nacionais, isoladamente, poderiam no ter os meios suficientes para impedir o comrcio de armas pelas fronteiras, tornando fundamental, dessa forma, a articulao com Estados vizinhos, como reconhecido em relatrio do CSNU:
Tendo em conta as dimenses regionais que, muitas vezes, caracterizam tais fluxos de armas, pode ser considerado til, em certos casos, colocar o pessoal das Naes Unidas nos pases vizinhos de forma a manter uma ligao com os homlogos nacionais e, dessa forma, monitorar o fluxo de armas a partir de uma perspectiva regional. No entanto, esta uma tarefa particularmente difcil e, para ser eficaz, exigiria inabalvel compromisso poltico da comunidade internacional. (NAES UNIDAS, 2000b, p. 9-10, traduo do autor).
Alm dos embargos, outro instrumento no mbito da ONU que limita o comrcio internacional de armas, embora de maneira indireta, a Conveno sobre Certas Armas Convencionais, de 1980, um acordo do tipo guarda-chuva que restringe o uso de armas convencionais que produzam ferimentos excessivos ou que sejam de uso indiscriminado. Atualmente, quatro tipos de armas tm seu uso regulado pela conveno, quais sejam: i) fragmentos no detectveis por raios X, por meio do Protocolo I (1980); ii) minas terrestres, armadilhas (booby traps) e dispositivos assemelhados, por meio do Protocolo II (1980); iii) armas incendirias, por meio do Protocolo III (1980); e iv) armas cegantes a laser, por meio do Protocolo IV (1995).6 A proibio total do uso, contudo, se aplica apenas para os fragmentos no detectveis e para as armas cegantes a laser, as quais, por no poderem ser utilizadas pelos Estados Partes dos respectivos protocolos, perderam, na prtica, a sua demanda. Em relao aos outros dois tipos de armas, entretanto, criaram-se regras para a sua utilizao, mas no se instituiu a proibio total de seu uso ou de seu comrcio internacional.7
5. Para uma anlise dos desafios impostos ao cumprimento dos embargos na frica, ver Lamb (2007). 6. No mbito desta mesma conveno h, ainda, o protocolo V, de 2003, que aborda os restos explosivos de guerra (explosives remnants of war). Neste caso, o objetivo do protocolo foi estabelecer regras para a sua remoo, de forma a se evitar acidentes. Ele no foi includo entre as categorias de armas mencionadas neste pargrafo, tendo em vista no se tratar de uma arma e sim de um resto dela. 7. No caso das minas terrestres antipessoais, estas proibies viriam a ser estabelecidas por meio do Tratado de Ottawa, de 1997.
ipea
26

Dinte
No mbito da Comisso de Desarmamento da ONU (UNDC) foi criado, em 1991, o Registro de Armas Convencionais, um passo importante na ampliao da transparncia quanto ao tema. O objetivo do registro, entretanto, no foi a limitao do comrcio de armas e, ademais, nem as APPL nem as munies esto abrangidas por ele (DAVIS, 2002, p. 38-40). A UNDC tambm estabeleceu, em 1996, as Diretrizes para as Transferncias Internacionais de Armas, com princpios que os pases so convidados a seguir ao julgarem o mrito das vendas externas de armamentos. A obedincia, contudo, voluntria e, alm disso, o documento aberto a interpretaes subjetivas, como se observa no seguinte trecho: Os Estados, sejam produtores ou importadores, so responsveis por garantir que o seu nvel de armamentos seja compatvel com as suas necessidades legtimas de defesa e segurana, incluindo sua capacidade para participar em operaes de paz da ONU. (NAES UNIDAS, 1996, p. 12). Uma medida que poderia efetivamente cercear o comrcio internacional de armas convencionais e APPL est, atualmente, sendo preparada no mbito da ONU: o Tratado para o Comrcio de Armas (ATT), um instrumento obrigatrio a ser possivelmente aprovado por ocasio da Conferncia da ONU sobre o Tratado para o Comrcio de Armas, prevista para ocorrer em 2012. O processo teve incio, oficialmente, em 2006, quando a Assembleia Geral da ONU aprovou, por meio da Resoluo no 61/89, o documento: Rumo a um Tratado sobre o Comrcio de Armas: estabelecendo padres internacionais comuns para a importao, exportao e transferncia de armas convencionais (NAES UNIDAS, 2006), cujo objetivo seria, conforme o ttulo, estabelecer padres comuns para a circulao internacional de armas convencionais e APPL. O contedo do tratado e as formas de impor o seu cumprimento sero objeto de negociao, com 90 Estados tendo enviado propostas, as quais abrangem quatro tpicos: i) os tipos de produtos que, alm das armas propriamente ditas, devem ter seu comrcio regulado pelo tratado (munies, partes e componentes, tecnologias de fabricao, produtos de uso dual, entre outros); ii) as atividades a serem reguladas pelo tratado (intermediao nas vendas brokering, trnsito, transbordo, reexportao, retransferncia, transferncias intangveis, emprstimos/doaes, entre outras); iii) as questes a serem consideradas quando da realizao das transferncias de armas para o exterior (riscos de terrorismo e crime, desvio das armas, posse por parte de atores no estatais, direitos humanos, estabilidade regional, entre outros); e iv) os mecanismos operacionais para fazer valer o tratado (cooperao/assistncia internacional, monitoramento, compartilhamento de informaes, elaborao de relatrios, entre outros) (PARKER, 2007, passim). Atualmente, esto sendo realizadas reunies no mbito do Comit Preparatrio por um Tratado para o Comrcio de Armas (PrepCom), cujo objetivo preparar as organizaes internacionais, os rgos de governo e as organizaes no governamentais para as negociaes, realizando-se, tambm em seu mbito, discusses sobre quais temas devero constar no tratado. Entre os obstculos criao de um tratado que efetivamente controle o comrcio de armas convencionais e APPL est o fato de que este dever, provavelmente, ser aprovado
ipea
Dinte

27
por consenso, o que pode vir a resultar em um texto por demais genrico. Esta foi, entretanto, uma condio imposta pelos Estados Unidos para que eles participassem do processo. A posio norte-americana , particularmente, crucial para o andamento dos trabalhos e para a criao do tratado, tendo em vista o grande nmero de aliados e scios que possuem e por serem o maior produtor e exportador de armas do mundo.8 Deve-se destacar que o governo de Barack Obama passou a apoiar o tratado a partir de outubro de 2009, revertendo a posio do governo de George W. Bush, o que ampliou as possibilidades de sua aprovao, embora, ao mesmo tempo e como mencionado a aprovao por consenso seja uma exigncia (UNITED STATES OF AMERICA, 2010; OXFAM, 2009). Alm desta exigncia norte-americana, pases com grande produo e/ou consumo de produtos de defesa, como China, Rssia, Paquisto e ndia tm demonstrado reservas quanto ao tratado, tornando ainda mais forte a perspectiva de que o resultado do processo ser um tratado com contedo genrico ou mesmo a sua no aprovao. Fora do mbito da ONU h tambm algumas medidas destinadas a controlar o comrcio de armas convencionais e APPL, como os embargos promovidos por Estados ou organizaes regionais. Estes embargos so capazes de diminuir a violncia em diversos casos, mas podem se mostrar infrutferos se deles estiverem ausentes importantes produtores e exportadores de armas. Atualmente, como exemplo, h um embargo dos Estados Unidos e da Unio Europeia contra a China, estabelecido em 1989 aps o massacre da Praa Tiannamen. No entanto, como importantes produtores e exportadores de armas por exemplo, a Rssia no aderiram ao embargo, eles podem exportar armas livremente para aquele pas e, dessa forma, o objetivo de enfraquecer militarmente a China no tem sido atingido (MORAES, 2011, p. 74-75). Alm dos embargos, outro mecanismo fora do mbito da ONU que busca controlar o comrcio de armas convencionais e APPL o Arranjo de Wassenaar. Ele foi criado em 1991 como substituto ao Comit de Coordenao para os Controles Multilaterais de Exportaes (CoCom), o qual, por sua vez, havia sido criado em 1949 com o objetivo de impedir as vendas de armas para pases comunistas. Atualmente, 40 pases fazem parte do Arranjo de Wassenaar, incluindo todos os grandes exportadores de armas; contudo, as divergncias entre os integrantes do grupo so grandes, predominando, na prtica, decises nacionais quanto s vendas de armas.9 Em relao ao embargo contra a China, por exemplo, no h consenso nem mesmo entre pases da Unio Europeia: a Frana e, em menor escala, o Reino Unido, possuem uma interpretao mais flexvel do embargo que outros pases do bloco (MORAES, 2011, p. 52-71). Dois exemplos de relativo sucesso quanto limitao do comrcio internacional de armas convencionais so os casos das minas terrestres antipessoais e das bombas de fragmentao (cluster bombs). No caso das minas, aps intensa presso organizada pela Campanha
8. No perodo 1992-2010, os Estados Unidos responderam por 40,7% do total das transferncias mundiais de equipamentos militares no estando includas neste percentual as APPL. A Rssia respondeu por 19%, a Alemanha por 7,9%, a Frana por 7,1% e o Reino Unido por 5,5%. Fonte: Sipri (2011). 9. Para uma anlise do CoCom e do Arranjo de Wassenaar, ver Davis (2002) e Grimmett (2006).
ipea
28

Dinte
Internacional pelo Banimento das Minas Terrestres (ICBL) junto a governos nacionais, foi aprovado, em 1997, o Tratado de Ottawa, pelo qual estes artefatos ficavam definitivamente banidos. No caso das bombas de fragmentao, o banimento ocorreu por meio da Conveno sobre Munies de Fragmentao, de 2008. Apesar de reduzirem alguns impactos humanitrios negativos que decorrem dos conflitos militares, trata-se de acordos que se referem a artefatos bastante especficos, com as demais categorias de armas convencionais permanecendo com fraca regulao. Alm disso, pases com grande capacidade de influenciar a segurana internacional esto ausentes destes dois acordos, como Estados Unidos, Rssia, China, ndia e Paquisto. Pode-se observar, dessa forma, as limitaes dos atuais acordos e instrumentos internacionais de controle sobre o comrcio de armas convencionais e APPL, tanto no mbito da ONU como no mbito de Estados, grupos de Estados ou organizaes regionais. Observam-se tambm as dificuldades enfrentadas para o cumprimento dos acordos, havendo, entretanto, alguns instrumentos que buscam combater este comrcio ilcito de armas, tema analisado na prxima seo.
4 ACORDOS PARA O COMBATE AO COMRCIO ILCITO DE ARMAS

Em relao ao comrcio ilcito de armas convencionais e APPL, h alguns acordos e instrumentos internacionais que buscam coibi-lo, todos recentes e com abrangncia limitada. Em julho de 2001, foi realizada a Conferncia sobre o Comrcio Ilcito de Armas Pequenas e Armamentos Leves em todos os seus Aspectos, o primeiro evento na ONU que tratou deste tema. O principal resultado foi a criao, ainda em 2001, do Programa de Ao para a Preveno, o Combate e a Erradicao do Comrcio Ilcito de Armas Pequenas e Armamentos Leves em todos os seus Aspectos (PoA), por meio do qual os Estados signatrios assumiram o compromisso poltico de adotar uma srie de medidas, versando sobre: implementao de leis e tipificao de crimes relativos produo e circulao de armas; ampliao da segurana dos depsitos de armas; controles sobre importao e exportao; marcao das armas para possibilitar o posterior rastreamento; entre outras (NAES UNIDAS, 2001b). No entanto, trata-se de um programa e no de um acordo mandatrio. H um compromisso poltico, mas os Estados no so obrigados a adotarem as medidas. Em 2005, a Assembleia Geral da ONU aprovou, no mbito do PoA, a criao do Instrumento Internacional de Rastreamento (ITI), um sistema de marcao de armas e manuteno de registros que possibilitaria uma identificao universal das armas. Por meio deste, uma arma apreendida em qualquer parte do mundo poderia ter o seu pas de origem e a sua data de fabricao identificados.
Armas so evidncias. A maioria carrega marcas que, combinadas com as suas caractersticas estruturais, as identificam como algo nico. Se elas puderem ser identificadas singularmente, a histria de sua propriedade pode ser rastreada e o ponto no qual foram desviadas para a esfera
ipea
Dinte

29
do ilcito pode ser revelado. O rastreamento de armas pode ajudar a descobrir canais ilcitos de fornecimento, oferecendo uma base slida para interromper esse comrcio e processar os envolvidos (SMALL ARMS SURVEY, 2009, p. 107, traduo do autor).
A principal deficincia do ITI que os Estados no so obrigados a adotarem o sistema pelo fato de o PoA no ser obrigatrio e, alm disso, as munies no fazem parte do instrumento (SMALL ARMS SURVEY, 2006, p. 95 e 100). At maio de 2010, 43 Estados haviam enviado relatrios ONU com informaes sobre a implementao do ITI, quase todos, entretanto, limitando-se a descrever as aes adotadas, sem analisar seu impacto efetivo sobre a reduo do comrcio ilcito de armas (PARKER, 2010, p. 52 e 69). Outra ao no mbito da ONU foi a assinatura, em 2000, da Conveno contra o Crime Organizado Transnacional, composta por trs protocolos, chamados em conjunto de Protocolos de Palermo. Um deles o Protocolo contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas de Fogo, suas Partes, Componentes e Munies, que entrou em vigor em 2005.10 Este protocolo complementou o PoA por meio da obrigatoriedade de que os Estados introduzissem trs medidas de combate fabricao e ao comrcio ilcitos de armas, quais sejam:
(...) a primeira diz respeito tipificao dos delitos relacionados fabricao e ao trfico ilegais de armas de fogo, tendo como base os requisitos do Protocolo e suas definies; a segunda relacionada a um sistema de autorizaes ou licenas governamentais que visam garantir a produo e o comrcio legtimos de armas de fogo; e a terceira refere-se marcao e ao rastreamento das armas de fogo. (NAES UNIDAS, 2011a).
O protocolo representou um avano em relao ao PoA em funo do seu carter obrigatrio. No entanto, grandes exportadores e/ou importadores de armas no o assinaram ou no o ratificaram, incluindo os cinco membros permanentes do CSNU, a ndia, o Paquisto e a Alemanha (NAES UNIDAS, 2011b). H, dessa forma, dois instrumentos no mbito da ONU que abordam a questo do controle sobre o comrcio ilcito de armas, com os Estados podendo escolher ao qual vo aderir. Todos os Estados-membros da ONU participam do PoA, tendo em vista sua no obrigatoriedade. Contudo, o Protocolo contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas que obrigatrio foi assinado e ratificado por apenas 84 Estados,11 estando ausentes grandes produtores, exportadores ou consumidores de armas. Ao mesmo tempo, esses pases esto entre os principais contribuintes de tropas para misses de paz e/ou entre os principais financiadores do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas (DPKO), como Estados Unidos, China, Rssia, Frana, Reino Unido, ndia e Paquisto.12 Outra forma de combate ao trfico de armas no mbito da ONU o controle sobre os fluxos de recursos minerais oriundos de zonas de conflito, o qual obteve relativo sucesso
10. Os outros dois so: Protocolo para Prevenir, Suprimir e Punir o Trfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianas e Protocolo contra o Trfico de Migrantes por Terra, Mar e Ar. 11. O Brasil, junto com o Mali, foi o primeiro pas a assinar o protocolo, em julho de 2001, ratificando-o em maro de 2006. 12. No fim de abril de 2011, os cinco pases que mais contribuam com tropas e policiais para as operaes de paz da ONU eram, nesta ordem: Bangladesh (10.889), Paquisto (10.581), ndia (8.442), Nigria (5.811) e Egito (5.476) (NAES UNIDAS, 2011c, p. 1). Os cinco maiores financiadores do DPKO, por sua vez, no perodo 2011-2012, so: Estados Unidos (27,1% do total), Japo (12,5%), Reino Unido (8,2%) Alemanha (8%) e Frana (7,6%) (NAES UNIDAS, 2011d).
ipea
30

Dinte
no caso dos diamantes. A divulgao do Relatrio Fowler, em 2000, no qual constaram detalhes sobre a forma como o comrcio ilcito de diamantes abastecia o conflito em Angola (1975-2002), somado ao apoio de alguns governos, notadamente do Canad, viabilizou a criao, em 2003, de um sistema internacional de certificao de origem denominado de Processo Kimberley. Este processo reduziu efetivamente a circulao de diamantes de sangue entre os pases signatrios, embora crticas sua efetividade tenham se ampliado em perodo recente (IRIN GLOBAL, 2009; PERRY, 2010). Alm dos diamantes, que financiaram, sobretudo, as guerras civis em Serra Leoa (1991-2002) e na Libria (1989-1996; 1999-2003), outros recursos minerais tambm tm sido utilizados para a compra de armas, como o coltan (columbita-tantalita), a cassiterita e o ouro, como ocorrido nos conflitos na Repblica Democrtica do Congo (NAES UNIDAS, 2001a). No h, entretanto, mecanismos de controle multilaterais sobre os seus fluxos, havendo, ainda assim, algumas medidas de Estados ou organizaes regionais.
O comrcio internacional de armas convencionais e APPL seja lcito seja ilcito demonstrou ser um obstculo aos processos de paz, dificultando-os ou inviabilizando-os em diversos casos. Os acordos internacionais que buscam controlar e/ou limitar tal comrcio no so abrangentes o suficiente para reduzi-lo e no h, em muitos casos, os meios de fora necessrios para se fazer valer os acordos e embargos existentes. Dessa forma, se, por um lado, a comunidade internacional, por meio do CSNU, aprova resolues e envia capacetes azuis para prevenir conflitos e manter, promover, impor ou construir a paz em diversos pases, por outro, essa mesma comunidade coloca em risco as misses ao no criar mecanismos que efetivamente limitem o comrcio internacional de armas convencionais e APPL. As decises sobre as vendas externas destes tipos de armas ainda so atributos quase exclusivos dos Estados, os quais mantm a autonomia de poder usar o fornecimento externo de armas em prol de objetivos polticos e/ou econmicos nacionais.13 Em 2012, por ocasio da Conferncia da ONU sobre o Tratado para o Comrcio de Armas, cujo objetivo ser aprovar um tratado que regule o comrcio de armas convencionais e APPL, os Estados-membros da ONU tero a oportunidade de criar um instrumento que, caso seja abrangente e possua os mecanismos operacionais adequados, poder reduzir significativamente esse tipo de comrcio e, assim, contribuir para diminuir os riscos de atraso ou inviabilizao dos processos de paz. Entretanto, as perspectivas no so muito elevadas em funo da exigncia dos Estados Unidos de que ele seja aprovado por consenso e das posies reticentes de grandes produtores, exportadores e/ou consumidores de armas, como Rssia, China e ndia.
13. Para uma anlise das formas pelas quais os Estados podem utilizar as vendas externas de armas para atingir objetivos polticos e econmicos, ver Moraes (2011).
ipea
Dinte

31
O governo do Brasil, embora apoie o ATT, no tem adotado uma posio ativa em prol de sua criao, tal como faz, por exemplo, o governo do Canad. A defesa do tratado no Brasil, na verdade, feita de forma incisiva por duas organizaes no governamentais que participam diretamente junto UNDC do processo de criao do ATT: o Instituto Sou da Paz e a Viva Rio. A adoo de um tratado desta natureza, contudo, desde que seja capaz de regular efetivamente o comrcio internacional de armas convencionais e APPL, beneficiaria o Brasil de duas formas: i) ampliaria as possibilidades de sucesso das operaes de paz, nas quais o Brasil tem expandido sua presena em perodo recente; e, alm disso, ii) ampliaria os controles sobre a entrada no pas de armas leves e de pequeno porte produzidas no exterior.
REFERNCIAS
ANDREWS, K. N.; HUNT, B. L.; DURCH, W. J. Border Security, Trade Controls, and UN Peace Operations. In: THE HENRY L. STIMSOM CENTER. Post-Conflict Borders and UN Peace Operations. Washington, DC, 2007. Disponvel em: <http://www.stimson.org/ images/uploads/research-pdfs/Borders_Part2_AUG07.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. BRASIL. Exrcito brasileiro. Portaria no 01-D Log, de 17 de janeiro de 2006. Aprova as normas para o registro, o cadastro e o porte de arma de fogo para militares do Exrcito e d outras providncias. Braslia, 2006. Disponvel em: <http://www.dee.ensino.eb.br/legislacao/45%20-%20porte/Port%20Nr%2001-D%20Log,%20de%2017%20Jan%2006.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. DAVIS, I. The Regulation of Arms and Dual-Use Exports: Germany, Sweden and the UK. New York: Oxford University Press; Sipri, 2002. Disponvel em: <http://books.sipri.org/files/ books/SIPRI02Davis.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. DREYFUSS, P.; LESSING, B.; PURCENA, J. C. A indstria brasileira de armas leves e de pequeno porte: produo legal e comrcio. In: FERNANDES, R. C. (Coord.). Brasil: as armas e as vtimas. Rio de Janeiro: 7Letras, 2005. Disponvel em: <http://www.comunidadesegura.org. br/files/active/0/vitimas_armas_producao_comercio.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. GRIMMETT, R. F. Military Technology and Conventional Weapons Export Controls: The Wassenaar Arrangement. CRS Report for Congress. Washington: Congressional Research Service; The Library of Congress, 2006. Disponvel em: <http://www.fas.org/sgp/crs/weapons/ RS20517.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. HUFBAUER, G. C. et. al. Cases 62-2 and 85-1. UN v. South Africa (1962-1994: apartheid; Namibia). US, Commonwealth v. South Africa (1985-91: Apartheid). In: ______. Case Studies in Economic Sanctions and Terrorism. Washington: Peterson Institute for International Economics, 2008. Disponvel em: <http://www.piie.com/research/topics/ sanctions/southafrica.cfm>. Acesso em: 9 jun. 2011. IRIN GLOBAL. Credibility of Kimberley Process on the line, say NGOs. IRIN global, Johannesburg, 22 June 2009. Disponvel em: <http://www.irinnews.org/Report. aspx?ReportId=84949>. Acesso em: 9 jun. 2011. KARON, T. Why Eritrea-Ethiopia arms ban hurts only Russia. CNN.com, s.l., 18 May. 2000. Disponvel em: <http://archives.cnn.com/2000/WORLD/africa/05/18/ethiopia5_18.a.tm>. Acesso em: 9 jun. 2011.
ipea
32

Dinte
LAMB, G. Beyond shadow-boxing and lip service: the enforcement of arms embargoes in Africa. Pretoria, ISS Paper (publicao do Institute for Strategic Studies), n. 135, Apr. 2007. Disponvel em: <http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/ Detail/?ots591=0c54e3b3-1e9c-be1e-2c24-a6a8c7060233&lng=en&id=98924>. Acesso em: 9 jun. 2011. MORAES, R. F. O mercado internacional de equipamentos militares: negcios e poltica externa. Ipea, mar. 2011. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/ tds/TD_1596_Web.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011 (Texto para Discusso, n. 1596). MOUKAMBI, V. Relations between South Africa and France with Special Reference to Military Matters, 1960-1990. 312 f. 2008. Dissertation (Doctoral) Stellenbosch University, Degree in Philosophy in History, Stellenbosch/South Africa, 2008. Disponvel em: <https:// scholar.sun.ac.za/handle/10019.1/1228>. Acesso em: 9 jun. 2011. MUGGAH, R. No Magic Bullet: a critical perspective on disarmament, demobilization and reintegration (DDR) and weapons reduction in post-conflict contexts. The Round Table, v. 94, n. 379, Apr. 2005. Disponvel em: <https://woc.uc.pt/feuc/course/Dout-PIRC/2008-2009/ Muggah%20-%20DDR.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. NAES UNIDAS. General Assembly. Resolution 1761 (XVII): the policies of apartheid of the Government of the Republic of South Africa. New York, 6 nov. 1962. Disponvel em: <http://daccess-ods.un.org/TMP/7451760.17284393.html>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. General Assembly. Directrices para las transferencias internacionales de armas en el contexto de la resolucin 46/36 H de la Asamblea General, de 6 de diciembre de 1991. New York, 1996. Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N96/127/63/PDF/N9612763.pdf?OpenElement>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. General Assembly. A/52/298. Report of the Panel of Governmental Experts on Small Arms. New York, 27 Aug. 1997. Disponvel em: <http://www.un.org/Depts/ddar/Firstcom/SGreport52/a52298.html>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Security Council. Statement by the President of the Security Council. New York, 08 July 1999. Disponvel em: <http://www.securitycouncilreport.org/atf/ cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Arms%20SPRST%20 1999%2021.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Security Council. The Role of United Nations Peacekeeping in Disarmament, Demobilization and Reintegration. New York, 11 Feb. 2000a. Disponvel em: <http:// www.undemocracy.com/S-2000-101.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Security Council. Resolution 1314. New York, 11 Aug. 2000b. Disponvel em: <http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/604/03/PDF/N0060403.pdf?OpenElement>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Letter dated 12 April 2001 from the Secretary-General to the President of the Security Council. Report of the Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources and Other Forms of Wealth of the Democratic Republic of the Congo. New York, 12 Apr. 2001a. Disponvel em: <http://www.un.org/News/dh/latest/drcongo.htm>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Programme of Action to Prevent, Combat and Eradicate the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects (UN Document A/CONF.192/15). Geneva, July 2001b. Disponvel em: <http://www.poa-iss.org/poa/poahtml.aspx>. Acesso em: 9 jun. 2011.
ipea
Dinte

33
______. Security Council. Letter Dated 30 January 2006 from the Chairman of the Security Council Committee Established Pursuant to Resolution 1591 (2005) Concerning the Sudan Addressed to the President of the Security Council. New York, 2006. Disponvel em: <http://www.responsibilitytoprotect.org/files/UN%20Panel%20of%20experts%20jan%20 30.06.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. General Assembly. Consolidation of peace through practical disarmament measures. Assistance to States for curbing the illicit traffic in small arms and light weapons and collecting them. The illicit trade in small arms and light weapons in all its aspects. New York, 20 July 2010. Disponvel em: <http://www.reachingcriticalwill.org/ political/1com/1com10/reports/153.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. United Nations Convention against Transnational Organized Crime and its Protocols. New York, 2011a. Disponvel em: <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/ CTOC/index.html>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Status of Ratification of the Protocol against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Their Parts and Components and Ammunition, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime. New York, 2011b. Disponvel em: <http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_ no=XVIII-12-c&chapter=18&lang=en>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Department of Peacekeeping Operations. Ranking of Military and Police Contributions to UN Operations. New York, 30 Apr. 2011c. Disponvel em: <http://www. un.org/en/peacekeeping/contributors/2011/apr11_2.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Department of Peacekeeping Operations. Financing peacekeeping. New York, 2011d. Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/financing.shtml>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Disarmament Commission. Background. New York, [s.d.]a. Disponvel em: <http:// www.un.org/disarmament/HomePage/DisarmamentCommission/UNDiscom.shtml>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Peacekeeping operations: peace and security. New York, [s.d.]b. Disponvel em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/peace.shtml>. Acesso em: 9 jun. 2011. OXFAM. US joins Arms Trade Treaty talks, but at high price. New York, 15 Oct. 2009. Disponvel em: <http://www.oxfam.org/en/pressroom/pressrelease/2009-10-15/us-joinsarms-trade-treaty-talks-high-price>. Acesso em: 9 jun. 2011. PARKER, S. Analysis of States Views on an Arms Trade Treaty, 14 to 21 June 2007. Geneva, Oct. 2007. Disponvel em: <http://www.unidir.org/pdf/ouvrages/pdf-1-92-9045-008-A-en. pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. National Implementation of the United Nations Small Arms Programme of Action and the International Tracing Instrument: an analysis of reporting in 2009-10. Geneva, June 2010. Disponvel em: <http://www.poa-iss.org/MGE/Documents/Topics/SASAnalysisofReporting.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. PERRY, A. Why Zimbabwes New Diamonds Imperil Global Trade. Time, Manica, Moambique, 5 Dec. 2010. Disponvel em: <http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,2029482,00.html>. Acesso em: 9 jun. 2011. SMALL ARMS SURVEY. Small Arms Survey 2001: profiling the problem. New York: Oxford University Press, 2001. Disponvel em: <http://www.smallarmssurvey.org/publications/by-type/ yearbook/small-arms-survey-2006.html>. Acesso em: 9 jun. 2011.
ipea
34

Dinte
______. Small Arms Survey 2006: unfinished business. New York: Oxford University Press, 2006. Disponvel em: <http://www.smallarmssurvey.org/publications/by-type/yearbook/ small-arms-survey-2006.html>. Acesso em: 9 jun. 2011. ______. Small Arms Survey 2009: shadows of war. New York: Oxford University Press, 2009. Disponvel em: <http://www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/A-Yearbook/2009/ en/Small-Arms-Survey-2009-Chapter-03-0-EN.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011. STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE (SIPRI). Military Expenditure Database (Excel Workbook). Stockholm, 2011. Disponvel em: <http://milexdata.sipri.org/files/?file=SIPRI+milex+data+1988-2010.xls>. Acesso em: 9 jun. 2011. UNITED STATES OF AMERICA. Department of State. U.S. Support for The Arms Trade Treaty. Washington, 26 May 2010. Disponvel em: <http://www.state.gov/t/isn/rls/fs/148311. htm>. Acesso em: 9 jun. 2011.
ipea
A INTEGRAO BRASIL VENEZUELA E O EIXO AMAZNIA ORINOCO*

Pedro Silva Barros** Raphael Padula*** Luciano W. Severo****
1 INTRODUO
Este artigo aponta o carter estratgico e a urgncia da integrao e do desenvolvimento do eixo Amaznia Orinoco, no Norte do Brasil e no Sul da Venezuela. Primeiro, analisam-se assimetrias socioeconmicas, potenciais sinergias, recursos estratgicos e o carter geopoltico da regio. Em seguida, apresenta-se o marco poltico da integrao entre Brasil e Venezuela. Adiante, so destacados aspectos de integrao comercial e a importncia da integrao produtiva da regio. Por fim, aborda-se a insuficiente integrao de infraestrutura na regio e as iniciativas em curso para a integrao no setor, particularmente a Iniciativa para Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) do Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul).
2 O SIGNIFICADO ESTRATGICO DO EIXO AMAZNIA ORINOCO

Desde a independncia, Brasil e Venezuela nunca tiveram relaes conflituosas e tm nessa regio a menor densidade populacional nacional. No caso brasileiro, as regies Norte e Nordeste so as que apresentam os menores ndices de Desenvolvimento Humano (IDH), enquanto no caso da Venezuela esta a realidade da regio Sul. Tal quadro reflete, entre outros fatores, a baixa densidade de infraestrutura e de desenvolvimento produtivo nestas reas. A ocupao demogrfica do Brasil se encontra bastante dispersa e mais concentrada na faixa litornea, enquanto na Venezuela est voltada para o Norte, na faixa litornea do Caribe. Mostra-se, dessa maneira, a complexidade do problema e a oportunidade de avanar em um processo de integrao que promova solues conjuntas ao desenvolvimento
Este artigo uma sntese dos relatrios de pesquisa da Misso do Ipea na Venezuela A Integrao da Infraestrutura Brasil-Venezuela: a IIRSA e o Eixo Amaznia-Orinoco e Regio Norte do Brasil e Sul da Venezuela: esforo binacional para a integrao das cadeias produtivas, este em parceria com o Ministrio do Poder Popular para a Cincia, Tecnologia e Indstrias Intermedirias (MCTI) da Venezuela. Ambos esto disponveis em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_alphacontent&view=alphacontent&Itemid=150>. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea e titular da Misso do Ipea na Venezuela. *** Professor do Programa de Ps-graduao em Economia Poltica Internacional (Pepi) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e bolsista do Programa de Cooperao Internacional (Procin) do Ipea. **** Doutorando do Pepi/UFRJ e bolsista do Procin/Ipea.
*
36

A Integrao Brasil Venezuela e o Eixo Amaznia Orinoco
Dinte
produtivo, direcionado para atividades de maior valor agregado e intensidade tecnolgica, formao e emprego de mo de obra nestes setores, com incluso social. Por outro lado, o espao brasileiro-venezuelano encerrado pela bacia Amaznica e pela bacia do Orinoco, aqui denominado eixo Amaznia Orinoco, destacado pela quantidade e qualidade de recursos que rene: biodiversidade, minrios, bacias hidrogrficas (guas e hidrovias), potencial energtico de diversas fontes (hidreltrica, gs e petrleo), solo agricultvel de forma sustentvel, entre outros. O potencial de transporte hidrovirio do Orinoco, o potencial agrcola e industrial de sua regio Sul e os recursos energticos e projetos associados que envolvem a faixa petrolfera do Orinoco, maior reserva de petrleo das Amricas, sustentam o interesse da Venezuela no desenvolvimento e na segurana desta regio. As assimetrias socioeconmicas e o potencial econmico mostram a necessidade de ocupao, desenvolvimento e integrao do eixo Amaznia Orinoco. O planejamento da localizao de projetos produtivos e de infraestrutura ganham relevncia especial nessa regio e as polticas pblicas nacionais e regionais de induo ao desenvolvimento no Norte do Brasil e no Sul da Venezuela se mostram fundamentais. O carter geopoltico da urgncia da integrao deste espao foi apontado na literatura geopoltica brasileira, entre outros, por Carlos Meira Mattos, Therezinha de Castro, Darc Costa e Bertha Becker. Meira Mattos (1980) aponta a centralidade da integrao, da ocupao e do desenvolvimento da Amaznia para a integrao e o desenvolvimento da Amrica do Sul, com participao harmoniosa de todos os pases que compartilham a rea, justificando a necessidade desse projeto por questes geopolticas e de desenvolvimento. O autor elege, em um de seus trs eixos de vertebrao amaznica (reas de intercmbio fronteirio), a articulao pelos rios Negro e Branco, envolvendo Brasil e Venezuela, com a ligao Boa Vista Santa Helena, para a integrao amaznica. Costa (2009), por sua vez, defende a ideia da integrao Amazonas Orinoco sob uma tica viria e aponta que a Amrica do Sul composta por (sete) espaos estratgicos, basicamente determinados pelas suas caractersticas fsico-geogrficas, que precisam ser interligados entre si. Entre eles, o autor destaca a bacia Amaznica e a bacia do Orinoco.
3 APROXIMAO BRASIL VENEZUELA

O distanciamento entre Brasil e Venezuela foi marcado pela Doutrina Betancourt, adotada em 1959, que pautou a poltica externa venezuelana de aproximao aos Estados Unidos e isolamento regional, a partir do no reconhecimento e afastamento de governos vizinhos que no fossem oriundos de eleies diretas. Tal distanciamento comeou a ser modificado nos anos 1980 com os presidentes Jos Sarney e Jaime Lusinchi1 e, nos anos 1990, em um
1. Estes presidentes firmaram o Compromisso de Caracas, destinado a estabelecer um eixo regional capaz de induzir o moderno processo de integrao do Norte [do Brasil e da Amrica do Sul] (CERVO, 2001, p. 10). No entanto, esta iniciativa no avanou de fato, tendo o Brasil logrado maior xito e ateno s suas iniciativas no Cone Sul.
ipea
Dinte

37
novo ensaio de aproximao entre os governos dos pases. Durante os mandatos de Rafael Caldeira, Hugo Chvez e Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002, a aproximao entre os pases seguiu baseada no empenho pessoal dos chefes de Estado. No incio do governo Hugo Chvez, a Venezuela mostrou que daria maior nfase s vizinhanas na sua poltica externa, elegendo quatro reas bsicas: amaznica, caribenha, atlntica e andina. Isto reforado, ainda, pela inteno manifesta de ingressar no Mercosul como membro associado logo no comeo do governo Hugo Chvez. Ademais, alm do potencial de cooperao entre os pases, passou a prevalecer uma significativa convergncia entre as relaes e estratgias de Brasil e Venezuela, especialmente a partir do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), marco no qual as relaes entre os pases foram amplamente retomadas e intensificadas. Tanto para o governo brasileiro quanto para o venezuelano a relao bilateral se tornou aliana estratgica, formalizada em 2005, no apenas para as aes de poltica internacional no mbito regional, mas tambm em mbito extrarregional. A prioridade das relaes bilaterais para os dois pases foi reforada pelos encontros presidenciais trimestrais, os quais ocorrem desde 2007.
4 RESULTADOS ECONMICOS E IMPORTNCIA DA INTEGRAO PRODUTIVA

Do ponto de vista econmico, o principal resultado dessa aproximao foi o aumento do comrcio bilateral, no qual o Brasil fortemente superavitrio.2 Para a consolidao de longo prazo desta relao, porm, necessrio que as exportaes venezuelanas para o Brasil cresam, diminuindo o desequilbrio comercial. Desde 2003, o Brasil tem empreendido esforos no sentido de aumentar o peso da Amrica Latina no conjunto de suas importaes por meio do Programa de Substituio Competitiva de Importaes (PSCI).3 Este esforo foi qualificado em 2008, com o estmulo integrao industrial consolidado na Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP).4 Os efeitos dessas medidas, entretanto, so bastante limitados na relao econmica entre o Brasil e a Venezuela. O estado do Par, que no tem conexo com a Venezuela por via terrestre, concentra 80% do comrcio dos sete estados da regio Norte do Brasil com o pas vizinho. Alm disso, mais de 90% das exportaes do Par para a Venezuela so concentradas em bovinos (mais de US$ 600 milhes em 2010).
2. Em 2003, a corrente de comrcio bilateral foi de US$ 883 milhes, sendo que em 2008 alcanou a cifra de US$ 5,6 bilhes, com a crise caiu, em 2009, para US$ 4,1 bilhes e se recuperou em 2010 quando a corrente de comrcio alcanou US$ 4,6 bilhes. O Brasil mantm com a Venezuela o maior supervit comercial bilateral na regio, que j foi de US$ 4,6 bilhes em 2008 e fechou 2010 pouco acima de US$ 3 bilhes. 3. Esse programa tem o objetivo de impulsionar o comrcio entre o Brasil e os demais pases sul-americanos, substituindo, sempre que seja possvel e a preos competitivos, as importaes brasileiras de terceiros mercados por importaes provenientes dos vizinhos do sul. As compras brasileiras de produtos sul-americanos cresceram de US$ 7,7 bilhes, em 2003, para US$ 25,8 bilhes em 2010. 4. Entre os grandes objetivos da PDP esto a promoo da integrao de cadeias produtivas, o estmulo exportao dos pases latino-americanos e caribenhos para o Brasil, o apoio ao financiamento e capitalizao de empresas latino-americanas e caribenhas e a promoo da integrao de infraestrutura logstica e energtica.
ipea
38

Dinte
Para estimular a integrao binacional no eixo Amaznia Orinoco, as polticas pblicas devem estar orientadas para promover a articulao das cadeias produtivas. O maior potencial est no desenvolvimento da faixa petrolfera do Orinoco articulado com a Zona Franca de Manaus, especialmente com seu Polo Industrial, que concentra cerca de 450 indstrias, muitas delas de alta tecnologia. Na regio do segundo maior rio da Amrica do Sul, por seu turno, h grande concentrao de projetos do governo venezuelano nos setores de ferro-ao, alumnio, petroqumica, agroindustrial e minerao, todos eles com potencial de integrao com o Brasil. Fertilizantes e construo civil tambm poderiam ter grande articulao produtiva entre Brasil e Venezuela no curto e mdio prazos. A ttulo de exemplo, o Brasil importa US$ 4,9 bilhes em fertilizantes, principalmente de Marrocos, Egito, Ucrnia e Rssia, e apenas US$ 8 milhes da Venezuela, pas com grandes reservas de fosfato e produo de ureia de menor custo das Amricas. A debilidade produtiva e os baixos investimentos venezuelanos no setor so as principais explicaes. Essa complementao poderia garantir para a Venezuela um grande mercado consumidor para os produtos da regio de Guayana, o que lhe permitiria obter considerveis economias de escala. Alm disso, essa relao tambm poderia estimular o incremento do valor agregado dos produtos venezuelanos, a expanso e satisfao de sua demanda interna e inclusive a ruptura com o histrico ciclo de exportaes de produtos primrios. Seguindo essa formulao, a Venezuela poderia desenvolver uma ampla cadeia produtiva e de provedores para o abastecimento talvez mais rpido de insumos industriais para o Norte do Brasil, associando sua produo interna expanso da indstria brasileira.
5 A INSUFICIENTE OFERTA DE INFRAESTRUTURA, A IIRSA E O COSIPLAN

A integrao fsica entre Brasil e Venezuela notadamente insuficiente, no havendo ferrovias. A integrao rodoviria encontra-se deteriorada, devido interligao do lado brasileiro feita pela rodovia BR 174, que est em condio ruim.5 Esta rodovia segue pelo lado venezuelano at Caracas pela Troncal 10, em melhores condies, mas necessita de recursos para sua manuteno. A integrao aquaviria entre os pases feita de forma inadequada e demanda significativas intervenes (PADULA; PAZ, 2010). O rio Orinoco apresenta limitaes para o transporte de cargas geradas em algumas pocas do ano entre Ciudad Guayana e o Norte do Brasil. O rio Casiquiare6 tem uma navegao difcil e limitada por ter muitas pedras
5. Segue-se a classificao de rodovias conferida pela Confederao Nacional de Transportes (CNT) do Brasil. A rodovia BR 174 passa pelos estados de Mato Grosso, Amazonas e Roraima, cruzando Manaus e encontrando a Venezuela em Pacaraima (Roraima). No estado de Roraima o estado geral ruim, com classificaes: ruim para pavimento, pssimo para sinalizao e ruim para geometria da via. De Manaus (Amazonas) a Boa Vista (Roraima), o estado geral da BR 174 e tambm da BR 174/AMT 174 ruim, com classificaes: ruim para pavimento, pssimo para sinalizao e ruim para gemetra da via. 6. O rio Casiquiare (km 1.801) naturalmente liga, nos seus 370 km de extenso, a bacia do Orinoco com a bacia Amaznia, mais especificamente, o rio Orinoco com o rio Negro. Este um rio singular no planeta, justamente por ligar de forma natural duas bacias hidrogrficas distintas.
ipea
Dinte

39
e corredeiras, alm de seu percurso sinuoso com curvas bastante fechadas (CAF, 1998). Nas guas mais baixas, a navegao melhora bastante em funo do maior volume de gua.7 Nas guas acima de Tupuruquara ou Santa Isabel at as grandes cachoeiras de So Gabriel, o rio Negro8 tem muitas pedras, cachoeiras e violentas corredeiras, com um desnvel de 14,5 m em um trecho de quase 49 km, o que representa quase 0,3 m/km (CAF, 1998). Para evit-las, de Camanaus se pode ir a So Gabriel por uma estrada de cerca de 230 km. Para que este trecho fosse navegvel, seriam necessrias uma hidroeltrica perto de So Gabriel e outra perto de Santa Isabel.9 J na sua parte baixa, o declive do rio Negro, desde sua desembocadura at a barra do rio Curicuari, por cerca de 995 km, muito baixo (3cm/km).10 O rio Branco, principal afluente do rio Negro que chega at Boa Vista, navegvel sobre uns 600 km desde Caracara at sua desembocadura, necessitando de intervenes para melhor conexo hidroviria ao extremo Norte do Brasil.11 Quanto interconexo area, partindo de Manaus (Amazonas), no existe voo direto, as passagens custam pelo menos o dobro da conexo direta a partir de So Paulo e o trajeto pode levar no mnimo 7 horas (com uma parada no Panam, pela companhia Copa) ou 12 horas (com uma parada em So Paulo, pela companhia TAM). No h voos que conectem diretamente o Norte do Brasil com o Sul da Venezuela.12 Sobre a integrao energtica, existe uma importante interconexo eltrica por meio da linha de transmisso Guri Boa Vista, de 676 km (191 km no Brasil), em 230kV, que possibilita o abastecimento desta regio brasileira que se encontra isolada do Sistema Interligado Nacional (SIN). Inexistem interconexes de gasodutos e oleodutos, apesar de todo o potencial energtico dos dois pases, de complementaridade energtica entre eles e entre eles e os demais pases da Amrica do Sul. Como um frum intergovernamental para tratar da integrao de infraestrutura na Amrica do Sul, a IIRSA foi criada em 2000, na Primeira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, convocada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A iniciativa foi concebida na proeminncia ideolgica e de governos neoliberais na regio, sob a lgica
7. No restante do rio, durante o vero, possvel a passagem apenas de barcos at 1,5 ou 2 ps de calado, sempre com a presena na embarcao de um bom conhecedor do rio. Nos perodos de cheia, possvel a navegao com barcos de 4 a 6 ps de calado, no muito compridos, em funo das sinuosidades do curso do rio (CAF, 1998). 8. O rio Negro forma uma bacia prpria de 715 mil km entre Colmbia, Brasil e Venezuela. Na sua origem, na confluncia com o Casiquiare, tem uma largura de 700 m, enquanto na confluncia com o Amazonas chega a uma largura de 30 km (CAF, 1998). 9. As construes de barragens e eclusas, associadas construo de hidreltricas, permitem regular de forma mais conveniente as passagens e os volumes de guas para navegabilidade. 10. De acordo com CAF (1998, p. 108), quanto navegao, nos perodos de guas mdias e altas, o rio Negro navegvel por 1.160 km desde a desembocadura at prximo fronteira com a Colmbia e a Venezuela, na localidade de Santana. Nos perodos de guas baixas (outubro a maro), h restries de profundidades da gua acima da cidade de So Gabriel da Cachoeira, a partir da qual, a profundidade nos perodos de estiagem chega a ser inferior a 1,2 m. Desde a desembocadura at a cidade de Tauapeau, possvel a navegao de barcos de alto-mar (CAF, 1998). 11. O Porto de Manaus est localizado na margem esquerda do rio Negro, perto de sua desembocadura. O porto tem um canal de acesso de 500 metros de largura e 35 metros de profundidade, o que permite o acesso de navios de qualquer calado. Os cais so flutuantes, de maneira que se adequam altura das guas em suas grandes flutuaes. O porto tem instalaes modernas, com um grande ptio para contineres, estaleiros para assistncia tcnica e terminais privados especializados em diferentes cargas (cereais, minerais, produtos qumicos, entre outras). 12. A nica cidade brasileira que possui voos diretos para Caracas a de So Paulo (em trajeto de 6 horas), realizados somente por duas companhias areas TAM e GOL , cada uma delas com uma sada por dia em cada direo, custando aproximadamente US$ 450,00 a passagem de ida e volta. A partir das demais cidades brasileiras, em um pas continental de longas distncias, necessrio passar fazer pelo menos uma parada por So Paulo, Lima (Peru) ou Cidade do Panam (Panam).
ipea
40

Dinte
do regionalismo aberto, em um momento em que a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) estava em negociao. A IIRSA tem o objetivo de fortalecer a integrao sul-americana e poderia ser associada ao Plano Puebla-Panam (atualmente denominado Mesoamrica), outra iniciativa em curso que liga a Amrica Central Amrica do Norte. A IIRSA foi concebida como um projeto regional capitaneado por bancos multilaterais, que formam seu Comit de Coordenao Tcnica (CCT): a Corporao Andina de Fomento (CAF), o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) este altamente influenciado pelos Estados Unidos.13 Delegava-se demasiada influncia a estas agncias, que oscilam entre decises pautadas em fatores estritamente tcnicos e em seus interesses prprios na regio. A iniciativa avanou de forma flexvel e descentralizada e os investimentos so eleitos mais por sua capacidade de conseguir financiamento projetos mais maduros , nas supostas restries de envolvimento dos Estados. Seu objetivo impulsionar projetos novos e ampliar existentes de infraestrutura segundo critrios e princpios estabelecidos, identificando frmulas inovadoras de apoio financeiro de maneira a estimular a participao de investidores privados e a mobilizar todos os recursos possveis. Assim, o impacto regional dos projetos no uma varivel relevante na hierarquizao da carteira ou priorizao de projetos (PADULA, 2010). A IIRSA foi estruturada em dez eixos geoeconmicos sub-regionais, denominados eixos de integrao e desenvolvimento (EID), que seriam espaos multinacionais (franjas multinacionais) eleitos a partir da identificao de fluxos econmicos atuais potenciais. O lugar da Amaznia na IIRSA se resume construo de uma infraestrutura de conexo viria voltada para as exportaes extrarregionais, especialmente para o Pacfico e incluindo um eixo biocenico, ao mesmo tempo internacionalizando mais facilmente o acesso aos recursos da regio em que se pode destacar a ligao, entre outros, aos Estados Unidos e aos pases asiticos (com destaque para China e ndia). Na IIRSA, basicamente quatro EID proporcionam a interligao da Amaznia para a costa: o eixo biocenico do Amazonas, o eixo Andino, o eixo Peru Brasil Bolvia e o eixo do Escudo Guianense, sendo que o primeiro o principal. O eixo do Escudo Guianense abarca a regio oriental da Venezuela (os Estados de Anzotegui, Bolvar, Delta Amacuro, Distrito Capital, Nueva Esparta, Gurico, Miranda, Monagas, Sucre e Vargas), o arco Norte de Brasil (Amap, Roraima, Amazonas e Par) e a totalidade dos territrios da Guiana e do Suriname. Assim, este eixo envolve a integrao do Brasil com a Venezuela, alm de outros espaos. Valendo-se de sua lgica geoeconmica,
13. Vale sublinhar a estrutura institucional presente nos dez anos de IIRSA. As diretrizes e prioridades estabelecidas pelos governos eram transmitidas IIRSA por meio de um conselho de ministros de planejamento e de infraestrutura que formam o Comit de Direo Executiva (CDE), que se reunia uma vez ao ano. A coordenao dos trabalhos e dos grupos tcnicos (GTEs), responsveis pela execuo dos trabalhos, cabia s agncias financeiras multilaterais (BID, CAF e Fonplata) que formam o CCT, estabelecido como secretaria executiva do CDE. A partir do agrupamento de projetos realizado pelo GTE, o CCT, baseado em diagnsticos de identificao das principais atividades econmicas e de seus fluxos de comrcio existentes e potenciais, e seguindo os princpios da IIRSA, realiza um processo tcnico de hierarquizao dos projetos e encaminha ao CDE para anlise. O CCT era ainda o responsvel pela contratao de estudos e consultorias para orientar a tomada de deciso dos governos sobre os projetos e avanos do processo de integrao fsica. Os Estados Unidos tm peso de 30% no total de votos nas decises do BID, provenientes de sua participao no fundo.
ipea
Dinte

41
no seu grupo 3 de projetos so propostas obras de facilitao de fluxos entre Venezuela, Guiana e Suriname, um corredor de exportao, ignorando completamente o contencioso fronteirio e questes geopolticas entre a Venezuela e a Guiana, sobre a regio a oeste do rio Essequibo. Nos projetos do seu grupo 1, intitulado Interconexo Venezuela Brasil, so destacados corredores de integrao que interligam o Norte do Brasil ao Sul da Venezuela. Embora no se tenha salientado a importncia geopoltica deste espao, e especificamente da interconexo Amaznia Orinoco, ou dado a ele o devido destaque, a esto colocados importantes projetos, a saber: a reabilitao da rodovia que liga Manaus a Caracas, incluindo a BR 174, e a navegabilidade da hidrovia do rio Negro at a fronteira com a Venezuela. Seus grupos 2 e 4 apresentam projetos de corredores de exportao. O grupo 2, Interconexo Brasil Guiana, apresenta projetos que buscam articular os estados brasileiros do Amazonas e de Roraima ao porto de Georgetown (capital da Guiana), partindo de Boa Vista. No grupo 4, Interconexo Guiana Suriname Guiana Francesa Brasil, vale destacar dois projetos que interligam a Amaznia brasileira ao territrio ultramarino francs da Guiana Francesa: a ponte sobre o rio Oiapoque e a rodovia Macap Oiapoque (tramo Ferreira Gomes Oiapoque). Nos dez anos de IIRSA, esse foi o eixo que registrou menos projetos relevantes apresentados/executados apenas a ponte que liga o Brasil Guiana e a Venezuela sequer tem participado das reunies da iniciativa. O baixo grau de adeso da Venezuela IIRSA revelado tanto no nmero de participantes enviados s reunies das instncias da iniciativa (CDE, coordenadores nacionais e GTEs), quanto no escalo dos funcionrios de governo venezuelanos enviados.14 Apesar do pouco desenvolvimento dos projetos do eixo do Escudo Guianense, eles so centrais tanto para o Brasil quanto para a Venezuela, pois abrem espao para transformaes sociais e produtivas em regies de baixo desenvolvimento nos pases. Em junho de 2010, a IIRSA se tornou rgo tcnico do Cosiplan da Unasul, passando ento a receber diretrizes poltico-estratgicas dos pases da unio, reduzindo a influncia do trio BID-CAF-Fonplata e aumentando a influncia dos governos da regio.15 O objetivo do Cosiplan ter maior controle e respaldo poltico sobre o tema da infraestrutura, para avanar em direo a uma viso poltica e estratgica, indo alm de questes meramente tcnicas, e alcanar maior capacidade de alavancar recursos e formas viveis de financiamento para obras estratgicas. A orientao da Unasul e do Cosiplan a de que este busque uma dinmica interativa com o Conselho de Energia (Ceas) em temas de interesse e planejamento comuns. Assim, fundamental que haja maior coordenao dos esforos de Braslia e Caracas no mbito do Cosiplan, do Ceas e da Unasul. O eixo estratgico Amaznia Orinoco no mbito da IIRSA, sob os auspcios do Cosiplan, em razo de sua
14. Nas reunies ministeriais anuais do CDE, somente na 4a reunio, realizada em Caracas, em julho de 2003, o governo venezuelano enviou ministros e grande nmero de participantes. Nas 6a e 7a reunies, respectivamente em 2004 e 2005, este enviou somente dois representantes; na 8a reunio, em 2006, no participou; nas 9a e 10a reunies (2007 e 2008) enviou somente um representante; na 11a reunio, de 2009, no enviou representante. Nas reunies de coordenadores nacionais, que comeou a ganhar importncia crescente a partir de 2006, o pas no enviou representantes para a 6a e 10a reunio, respectivamente de julho de 2005 e de 2007, e desde junho de 2008, quando ocorreu a 12a reunio, no participou mais. A Venezuela enviou representante (vice-ministro) 1a reunio do Comit Coordenador do Cosiplan da Unasul, em abril de 2011. 15. Olhando para a antiga estrutura da IIRSA, o Cosiplan veio a substituir o conselho de ministros que formavam o CDE.
ipea
42

Dinte
relevncia geoestratgica e das polticas pblicas especficas que este espao demanda, de fundamental importncia para despertar o interesse e impulsionar maior participao do governo venezuelano no Cosiplan e na IIRSA, alm de facilitar o financiamento dos projetos nele previstos.
A infraestrutura para a integrao entre a bacia Amaznica e a bacia do Orinoco possibilitaria articulao produtiva e intercmbio comercial regio sul-americana mais carente em energia, transporte e comunicao e com maior potencial de desenvolvimento no longo prazo. Alm disso, proporcionaria acesso facilitado a portos mais prximos das rotas internacionais estratgicas que passam pelo Caribe, potencializadas com o alargamento do Canal do Panam, e, principalmente, avanaria em direo a um projeto de desenvolvimento comum para o Brasil, a Venezuela e a Amrica do Sul. Diferentemente do que ocorreu com os vizinhos do sul do subcontinente, a integrao produtiva do Brasil com o Centro-Norte da Amrica do Sul no obteve melhoras significativas com as polticas industriais recentes devido insuficincia de infraestrutura. A limitada estrutura logstica tem inibido o desenvolvimento de cadeias produtivas articuladas de grande potencial, como a de fertilizantes, construo civil, agrcola e metal-mecnica. O desenvolvimento de projetos produtivos que integrem os estados de Bolvar, na Venezuela, e do Amazonas e de Roraima, no Brasil, fundamental para a consolidao de um espao econmico na rea de fronteira. Para o Brasil, a consolidao do eixo estratgico Amaznia Orinoco gera uma indita aproximao com os pases da bacia do Caribe, em um contexto em que a poltica externa brasileira apresenta sinais de ampliao de sua atuao regional da Amrica do Sul para outras reas da Amrica Latina e do Caribe. Este movimento estaria em consonncia com o empenho brasileiro na criao e no fortalecimento da Comunidade dos Estados Latinoamericanos e Caribenhos (CELAC), ampliando as possibilidades de cooperao e, especialmente, integrao produtiva com os pases do Caribe. O fato de o Brasil estar exercendo em 2011 a presidncia Pro-Tempore do Cosiplan uma grande oportunidade para revisar os eixos de integrao no norte da Amrica do Sul, incluindo o eixo Amaznia Orinoco no mbito da IIRSA sem desprezar o necessrio fortalecimento da infraestrutura entre Brasil, Guiana e Suriname, incorporar a Venezuela nessa agenda de integrao sul-americana, aumentar as possibilidades de financiamento dos projetos necessrios integrao Brasil Venezuela, consolidar a estabilidade das relaes bilaterais e potencializar as aes de reduo das assimetrias sub-regionais em curso nos dois pases.
REFERNCIAS
BECKER, B. K. Geopoltica da Amaznia. Estudos Avanados, So Paulo, v. 19, n. 53, p. 71-86,jan./abr.2005.
ipea
Dinte

43
______. Amaznia: geopoltica na virada do III milnio. Rio de Janeiro: Garamond, 2009. CASTRO, T. Rumo Amaznia: problemtica geopoltica. Rio de Janeiro: Unigraf, 1998. CERVO, A. L. A Venezuela e os seus vizinhos. Revista Cena Internacional, v. 3, n. 1, p. 5-24, 2001. CORPORAO ANDINA DE FOMENTO (CAF). Los ros nos unen: Integracin Fluvial Sudamericana. Caracas, 1998. COSTA, D. Fundamentos para o estudo da estratgia nacional. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2009. cap. 20. MEIRA MATTOS, C. Uma geopoltica pan-amaznica. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1980. PADULA, R. Integrao regional de infra-estrutura e comrcio na Amrica do Sul nos anos 2000: uma anlise poltico-estratgica. Rio de Janeiro: COPPE/UFRJ, 2010. PADULA, R.; PAZ, A. Notas sobre infraestrutura de transportes na Amaznia: interconexes hidrovirias na integrao sul-americana. In: SEMINRIO VISO ESTRATGICA DA AMAZNIA, Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR), 6 out. 2010.
ipea
RENMINBI DESALINHADO? EVIDNCIAS A PARTIR DA EVOLUO DA PRODUTIVIDADE E DOS CUSTOS UNITRIOS DO TRABALHO ENTRE 2002 E 2008
Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves*
1 INTRODUO
Na primeira dcada do sculo XXI, a China teve um desempenho espetacular em suas contas externas. Uma das principais manifestaes dos chamados desequilbrios globais, o saldo em transaes correntes do pas passou de US$ 17 bilhes equivalentes a 1,3% do produto interno bruto (PIB) em 2001 para US$ 426 bilhes ou 9,4% do PIB em 2008. Neste ano, o supervit chins superou, por larga margem, tanto o saldo da Alemanha, 6,7% do PIB, como o do Japo, 3,2% pases que tiveram, historicamente, seu desenvolvimento ligado s exportaes. O desempenho chins mostra-se ainda mais surpreendente quando contraposto teoria econmica dominante, que sugere que pases de menor nvel de desenvolvimento relativo tendem a ser importadores de capital assim como deficitrios em transaes correntes. O objetivo deste breve texto, que se insere em um programa de pesquisa mais amplo acerca dos desequilbrios globais, revisar o comportamento do saldo em transaes correntes da China, buscando, sobretudo, delinear os fatores por trs da impressionante evoluo do supervit entre 2002 e 2008. Seria esse saldo decorrente do excesso de poupana planejada em relao ao investimento, como sugerido pela hiptese conhecida como excesso de poupana global (global savings glut), ou, de forma diversa, resultado da interveno direta do governo chins sobre a taxa de cmbio e sobre os fluxos de capital?
2 DESEQUILBRIOS GLOBAIS: POSSVEIS EXPLICAES

Conforme a teoria econmica convencional, pases de menor nvel de desenvolvimento relativo tendem a ser importadores de capital. Isto ocorre porque, devido maior escassez relativa, a taxa de retorno do capital tenderia a ser mais elevada do que nos pases desenvolvidos, abundantes deste fator de produo. A contrapartida seria uma posio estruturalmente deficitria em transaes correntes, considerando-se um balano de pagamentos
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. O autor agradece a Wesley de Jesus Silva pela assistncia na tabulao dos dados de comrcio exterior da China.
46

Renminbi Desalinhado? Evidncias a Partir da Evoluo da Produtividade e dos Custos Unitrios do Trabalho entre 2002 e 2008
Dinte
intertemporalmente equilibrado. Diante disso, os enormes saldos em transaes correntes obtidos pela China no perodo 2004-2008 (grfico 1) revelam-se paradoxais, exigindo elementos que transponham o senso comum para a sua explicao.
GRFICO 1 Saldo em transaes correntes e taxa de cmbio efetiva real China
12,0 10,0 % do PIB 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 90 85 80 105 100 95 2002 = 100
Saldo em transaes correntes
Taxa de cmbio efetiva real
Fontes: Taxa de cmbio efetiva real do Bank for International Settlements (BIS) e saldo em transaes correntes do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Elaborao do autor.
Uma das linhas explanatrias mais conhecidas sobre a emergncia dos desequilbrios globais sugere que estes decorrem de um excesso de poupana global (BERNANKE, 2005). Tal fenmeno seria mais evidente nos pases do leste asitico, onde o excesso de poupana em relao ao investimento, convertido no acmulo de reservas internacionais, teria sido uma resposta racional aos efeitos da crise de 1997. De acordo com essa hiptese, o expressivo aumento no supervit em conta-corrente da China decorreu do alargamento no hiato entre a poupana e o investimento desejados, a despeito do aumento na taxa de investimento do pas que saltou mais de 4,5 pontos percentuais entre 2002 e 2008. Quais teriam sido as causas do aumento na poupana desejada? Entre as mais comumente citadas, esto as mudanas demogrficas e a necessidade de formao de poupana precaucional por parte das famlias, devido debilidade do sistema de proteo social, alm de questes institucionais que impedem que o consumo acompanhe o ritmo de crescimento da renda, como imperfeies no mercado de crdito (CHAMON; PRASAD, 2010). Se a hiptese do excesso de poupana global estiver correta, alteraes nas taxas de cmbio reais no seriam medidas eficazes para a correo dos desequilbrios globais, pois o excesso (ou a carncia) de poupana decorreria de condies estruturais das economias, pouco sensveis a mudanas de preos relativos entre bens e servios domsticos e importados. Kuijs (2005), contudo, salienta que a maioria dos estudos disponveis no capaz de explicar os fatores por trs da elevada taxa de poupana da China, pois, ao centrar sua anlise no comportamento da poupana das famlias, negligencia as fontes de grande parte da diferena entre a poupana chinesa e a de outros pases o setor pblico e as firmas.1
1. A evoluo da poupana das firmas ser retomada na seo 4 deste trabalho.
ipea
Dinte

47
A principal hiptese concorrente para explicar a existncia dos desequilbrios globais considera que alguns pases perseguem estratgias de desenvolvimento baseadas na expanso das exportaes e, que, por isso, adotariam polticas tais como controles de capitais e administrao da taxa de cmbio para evitar a perda de competitividade. Um dos resultados da consecuo desta estratgia, qual seja, o acmulo de reservas em moeda estrangeira, serviria, tambm, como espcie de seguro contra possveis crises no futuro.2 Esta linha de interpretao desconsidera, obviamente, o modelo econmico padro de economia aberta, segundo o qual intervenes governamentais no mercado de cmbio levariam expanso monetria e, consequentemente, elevao dos preos domsticos, o que acabaria por anular o efeito da interveno inicial sobre a taxa de cmbio real. Para defensores da hiptese alternativa, como Ferguson e Schularick (2009), o governo chins tem sido bem-sucedido em sua poltica de depreciao da taxa de cmbio real como elemento impulsionador do desenvolvimento industrial do pas. Isso tem sido possvel por conta, principalmente, da elevada participao do Estado no setor financeiro do pas que permite a execuo de polticas efetivas de esterilizao monetria e de administrao do crdito , dos controles sobre os movimentos de capitais e da oferta de mo de obra no apenas abundante como, tambm, passvel de ser gerida por meio de controles sobre os fluxos internos de pessoas e de capitais.
3 SALDO EM TRANSAES CORRENTES E TAXA DE CMBIO EFETIVA REAL

Entre 1994 ano em que o governo chins promoveu uma grande desvalorizao nominal e 2005, o renminbi (RMB) teve sua cotao mantida em uma paridade fixa em relao ao dlar. Desde ento, o governo chins passou a balizar a cotao do renminbi em uma cesta de moedas, o que levou valorizao em relao ao dlar, acompanhando o movimento ocorrido com outras moedas relevantes do sistema internacional. Com essa poltica de estreita administrao cambial, o pas buscou conter a tendncia valorizao decorrente do forte ingresso de recursos por meio dos elevados saldos em conta-corrente e na conta financeira do balano de pagamentos. Contudo, como possvel atribuir o grande incremento no saldo em conta-corrente, entre 2004 e 2008, poltica cambial, se a taxa de cmbio efetiva real apresentou valorizao, embora relativamente modesta (grfico 1)?3 O problema estaria no ponto de partida, ou seja, as elevaes recentes na taxa de cmbio efetiva real no foram suficientes para neutralizar o diferencial competitivo de uma taxa h muito tempo subvalorizada? Nos ltimos anos, diversos estudos cujos resultados encontram-se compilados nos grficos 2 e 3 buscaram estimar o grau de desalinhamento cambial do renminbi. De um modo geral, independentemente do mtodo empregado (box 1), os estudos chegaram
2. Um dos artigos mais conhecidos nessa linha, de Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2003), defende, inclusive, a sustentabilidade ao longo do tempo dos desequilbrios globais, por conta de uma soluo de interesse entre os pases superavitrios, notadamente a China, e os deficitrios, como os Estados Unidos. 3. No grfico 1, a varivel de ajuste das taxas de cmbio efetivas nominais o ndice de preos ao consumidor.
ipea
48

Dinte
concluso de que, durante toda a dcada de 2000, a cotao desta moeda esteve abaixo daquela considerada de equilbrio. Todavia, as estimativas do grau de subvalorizao cambial no aumentaram de forma consistente no perodo 2004-2007, quando o supervit em conta-corrente da China disparou, o que coloca em dvida o poder explicativo do primeiro sobre o ltimo. Goldstein (2004), Cline (2005), Goldstein e Lardy (2006) e Bnassy-Qur, Lahrche-rvil e Mignon (2006) estimaram ser necessria uma valorizao entre 15% e 45% da taxa de cmbio efetiva real, em 2004-2005, para o renminbi alcanar seu nvel de equilbrio a mdia dos quatro trabalhos foi de 27,3%. J para 2007, a mdia das estimativas obtidas por Cline (2007), Goldstein e Lardy (2008) e MacDonald e Dias (2007) foi de uma valorizao de 31% na taxa de cmbio efetiva real para que o renminbi alcanasse seu nvel de equilbrio.4
BOX 1 Desalinhamento cambial: mtodos de estimao Existem trs mtodos principais de estimao do nvel de desalinhamento cambial da moeda de um pas. Um deles busca identificar as taxas de cmbio que conduzem paridade do poder de compra (PPC) entre os pases. Verses mais sofisticadas deste modelo levam em considerao, tambm, o efeito Balassa-Samuelson que remete tendncia valorizao da taxa de cmbio medida que a renda per capita de um pas se eleva, por conta do transbordamento dos ganhos de produtividade, principalmente nos setores de tradables, para preos e salrios dos setores non-tradables , alm de incorporar outras variveis que possam afetar as taxas de cmbio de equilbrio, como termos de troca e ativos externos lquidos. Este mtodo costuma render estimativas de desalinhamento cambial substancialmente maiores do que os demais (BINEAU, 2010). O segundo aquele conhecido como modelo de equilbrio comportamental da taxa de cmbio (behavioral equilibrium exchange rate BEER). Seu foco estimar o nvel para o qual a taxa de cmbio de uma moeda tende a convergir a longo prazo, normalmente utilizando as mesmas variveis explicativas dos modelos baseados na PPC citadas anteriormente. O grande problema deste mtodo que ele mede o desalinhamento cambial de uma moeda apenas em relao sua mdia histrica, no considerando o que ocorre nos demais pases. Por conta disso, o mtodo que costuma render as mais baixas estimativas de desalinhamento (KORHONEN; RITOLA, 2009). O terceiro mtodo aquele conhecido como modelo de equilbrio fundamental da taxa de cmbio (fundamental equilibrium exchange rate FEER). O objetivo deste mtodo que possui algumas variantes obter taxas de cmbio compatveis com o equilbrio macroeconmico interno e externo de todos os pases envolvidos na estimao. Na abordagem do equilbrio macroeconmico (macroeconomic balance approach), normalmente se admite como equilbrio externo dficits em conta corrente de at 3% do PIB para pases em desenvolvimento e pequenos supervits para os pases desenvolvidos, sob a hiptese de que o capital deve fluir dos ltimos para os primeiros estimativas por esse mtodo envolvem, portanto, premissas de substanciais redues no dficit norte-americano e no supervit chins. J no modelo de sustentabilidade externa (external sustainability), costuma-se definir equilbrio externo como a manuteno, a longo prazo, da relao entre os ativos externos lquidos e o PIB, para todos os pases. Para mais detalhes sobre os trs mtodos, ver Cline e Williamson (2008) e Lee et al. (2008).
4. No perodo ps-crise internacional, Qin e He (2010) sugeriram que a valorizao nominal do renminbi, na esteira da apreciao do dlar, teria dissipado qualquer vestgio de subvalorizao anterior. Cline e Williamson (2010), entretanto, estimaram ser ainda necessria uma apreciao de 17% na taxa de cmbio efetiva real para o renminbi alcanar o nvel de equilbrio.
ipea
Dinte

49
GRFICO 2 Estimativas de desalinhamento cambial do renminbi e valorizao necessria da taxa de cmbio efetiva real para se alcanar o nvel de equilbrio fundamental
(Em %)
70 60 50 40 30 20 10 0 Bnassy-Qur et al. (2004) - BEER (2001) Coudert e Couharde (2005) - FEER (2002) -10 16 30 31 23 6 3 Funke e Rahn (2005) - BEER (2002) Wang (2004) - BEER (2003) 5 20 0 -5 Wang (2004) - FEER (2003) Bnassy-Qur et al. (2006) - BEER (2004) Goldstein (2004) - FEER (2004) Goldstein e Lardy (2006) - FEER (2004) 45 35 30 15 21
60 47 35 27 18 11 Cline e Williamson (2010) - FEER (2010)

17
Cline (2005) - FEER (2005)
Goldstein e Lardy (2008) - FEER (2007)
Referncia (autor e ano) mtodo de estimao e perodo de referncia dos dados
No caso da relao bilateral com o dlar norte-americano, alguns estudos sugerem, surpreendentemente, um recuo na subvalorizao do renminbi no perodo de disparada do supervit em transaes correntes da China. Bnassy-Qur, Lahrche-rvil e Mignon (2006) e Cline (2005) estimaram ser necessria uma valorizao entre 30% e 59% do renminbi frente ao dlar para se alcanar uma situao de equilbrio entre 2004 e 2005 mdia de 44,7% entre os dois trabalhos. J para 2007, Cline (2007) diminuiu sua estimativa para algo entre 34% e 39%, voltando a reduzir no ano seguinte para 31% (CLINE, 2008).5 Stolper e Fuentes (2007), todavia, estimaram uma subvalorizao significativamente menor em 2007, entre 7% e 15%.6
5. Esse estudo utilizou dados de fevereiro de 2008, portanto anteriores crise financeira e ao movimento de fuga para o dlar dela decorrente (CLINE, 2008). 6. Estudos empregando mtodos baseados na PPC tambm verificaram o desalinhamento cambial do renminbi. Frankel (2006) indicou a necessidade de uma valorizao de 56% frente ao dlar, em 2000, para a moeda alcanar o nvel adequado, conforme a PPC. Usando dados de 2003, Coudert e Couharde (2005) encontraram resultados similares, que indicaram a necessidade de apreciao entre 41% e 50% em relao ao dlar. Subramanian (2010) estimou entre 15% a 47% a subvalorizao do renminbi em 2005. Segundo o mesmo estudo, em 2010, o nvel de subvalorizao da moeda chinesa ainda estaria ao redor de 30%.
ipea
MacDonald e Dias (2007) - BEER (2007)
Cline (2007) - FEER (2007)
50

Dinte
GRFICO 3 Estimativas de desalinhamento cambial e valorizao necessria do renminbi em relao ao dlar para se alcanar o nvel de equilbrio fundamental
70 60 50 40 30 20 10 0 54 44 41 44 18 22 14 12 Funke e Rahn (2005) - BEER (2002) 19 Wren-Lewis (2004) - FEER (2003) 30 59 45 25 18 Anderson (2006) - FEER (2006) Cline (2005) - FEER (2005) Cline (2007) - FEER (2007) Bnassy-Qur et al. (2006) - BEER (2004) 39 34 7 Stolper e Fuentes (2007) - BEER (2007) 15 31 20
Coudert e Couharde (2005) - FEER (2002)
Coudert e Couharde (2005) - BEER (2002)
Stolper e Fuentes (2007) - FEER (2007)
Cline (2008) - FEER (2008)
Bnassy-Qur et al. (2004) - BEER (2001)
Referncia (autor e ano) mtodo de estimao e perodo de referncia dos dados
Apesar da recorrncia que os estudos elaborados por meio de diferentes mtodos de estimao tm apontado a subvalorizao do renminbi, trabalhos recentes tm colocado em dvida a robustez dos resultados. Dunaway, Leigh e Li (2006, p. 3) demonstram que: pequenas alteraes nas especificaes dos modelos, nas definies das variveis explicativas ou no perodo amostral podem levar a diferenas muito significativas nas estimativas das taxas de cmbio real de equilbrio. Alm disso, existem indcios de vis, por razes idiossincrticas, nas estimaes publicadas.7 Em suma, as evidncias em favor da subvalorizao do renminbi ao longo dos anos 2000 so substanciosas, embora sua magnitude seja bastante dependente das especificaes e variveis dos modelos considerados. Todavia, ao no apontar uma tendncia clara de elevao no nvel de subvalorizao da taxa de cmbio real, as estimativas disponveis, baseadas em ndices de preos ao consumidor ou ao produtor, no so capazes de elucidar a disparada no saldo em transaes correntes da China entre 2004 e 2008.
4 CUSTOS E PRODUTIVIDADE DA MO DE OBRA

Entre 2004 e 2008, a China ampliou de forma considervel seu saldo comercial em bens industriais, com a exceo das manufaturas intensivas em recursos, como pode ser observado na tabela 1. O pas conseguiu ampliar o seu j elevado saldo em bens de baixa tecnologia,
7. Em uma meta-anlise de 29 estudos sobre o desalinhamento cambial da moeda chinesa, Korhonen e Ritola (2009) verificaram que a filiao dos autores a bancos de investimentos, assim como a origem chinesa de algum dos autores, est correlacionada a menores estimativas de subvalorizao do renminbi. Por outro lado, a publicao do estudo em peridicos mostrou-se correlacionada a estimativas mais elevadas.
ipea
Cline e Williamson (2010) - FEER (2010)
Dinte

51
ao mesmo tempo que transitou, de forma veloz e consistente, de uma posio deficitria para uma superavitria nos segmentos industriais de mdia e de alta intensidade tecnolgica. Neste perodo, embora as estimativas de cmbio de equilbrio tenham indicado, de modo insistente, significativa subvalorizao do renminbi, a taxa de cmbio efetiva real apresentou uma pequena valorizao em boa medida por conta da diminuio do peso do dlar, ento em descenso, na cesta de moedas qual a moeda chinesa estava atrelada.
TABELA 1 Saldo da balana comercial da China 2002-2008
(Em % do PIB)
Classificao1 Produtos primrios Manufaturas intensivas em recursos Baixa tecnologia Mdia tecnologia Alta tecnologia No classificados Total
2002 -0,91 -0,68 6,39 -2,11 -0,58 -0,03 2,09
2003 -1,52 -1,04 6,91 -2,36 -0,45 0,01 1,55
2004 -2,50 -1,65 7,60 -1,87 0,03 0,01 1,62
2005 -2,80 -1,50 8,44 -0,45 0,79 0,01 4,49
2006 -3,13 -1,55 9,41 0,41 1,40 0,04 6,58
2007 -3,27 -1,93 9,37 1,27 2,23 0,03 7,70
2008 -3,82 -2,14 8,22 1,83 2,46 -0,02 6,52
Fontes: Balana Comercial do Comtrade e PIB do United Nations Statistics Division (UNSTATS). Nota: 1 Conforme a metodologia usada pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD).
interessante notar que estudos recentes que utilizaram dados de longo prazo em suas estimaes encontraram substanciais elasticidades-preo para as exportaes chinesas. Conforme Thorbecke e Zhang (2009), uma apreciao real de 10% no renminbi produz uma reduo de 18,4% nas exportaes trabalho-intensivas da China. Na mesma linha, Thorbecke (2010) estima que as exportaes chinesas de produtos processados que, na definio do Sistema Alfandegrio do pas, so bens finais que so produzidos utilizando partes e componentes importados de outros pases recuam 1% em resposta a uma valorizao de 1% na taxa de cmbio real da China e 2% em resposta a uma valorizao equivalente nas taxas de cmbio real dos pases que fazem parte de sua cadeia de fornecedores Japo, Coreia do Sul, Taiwan e pases da Associao de Naes do Sudeste Asitico (Asean). Ahmed (2009) encontrou resultados similares: um aumento de 1% na taxa de cmbio real da China reduz suas exportaes de produtos processados em 1,5%, enquanto o efeito sobre as demais exportaes maior reduo de 1,9%.8 Conforme Yu (2011), uma elevao de 1% na taxa de cmbio nominal do renminbi em relao ao dlar produz um efeito redutor em torno de 1,5% nas importaes norte-americanas da China, mesmo controlando os nveis de preos dos dois pases, assim com os efeitos fixos ano, trimestre e setor-especficos. Como possvel, ento, explicar o formidvel avano das exportaes e do saldo comercial da China, entre 2004 e 2008, se o renminbi apresentou uma pequena valorizao em termos reais?
8. interessante notar que uma valorizao de 1% do renmimbi em relao s moedas das demais economias emergentes asiticas correlaciona-se com uma reduo de 3,9% nas exportaes totais de produtos no processados da China, o que sugere um deslocamento dos produtores chineses por empresas de outros pases. No caso dos produtos processados, este efeito no identificado.
ipea
52

Dinte
A resposta pode estar na evoluo da produtividade vis--vis a dos custos unitrios do trabalho. Ganhos de produtividade no refletidos em aumentos proporcionais nos custos convertem-se em aumento na margem de lucro da firma ou em ganhos de market share, via reduo de preos ou ambos simultaneamente. Nas trocas internacionais, os diferenciais de ganhos de produtividade ajustados pelos custos poderiam ser neutralizados pelos movimentos da taxa de cmbio. Porm, no caso da China, a pequena valorizao nominal parece ter sido insuficiente para contrabalanar o ganho, em termos de competitividade, advindo da evoluo relativa da produtividade. O mesmo se aplica valorizao real da taxa de cmbio pelo menos quando considerados os ndices de preos ao consumidor ou ao produtor como varivel de ajuste. Os grficos 4 a 7 apresentam a evoluo dos custos reais da mo de obra (CRMO)9 e da produtividade do trabalho (PT), ambos na indstria de transformao, nos principais protagonistas dos desequilbrios globais: os Estados Unidos pas com o maior dficit absoluto em transaes correntes , a China, o Japo e a Alemanha pases com os maiores supervits absolutos. Alm destes, os grficos incluem dois pases emergentes Brasil e Coreia do Sul que servem de contraponto China. Enquanto nos Estados Unidos os CRMO pouco se alteraram entre 2002 e 2008 aumentaram somente 1,3% , na Alemanha subiram 5,2% e no Japo 12,4% influenciados pela deflao de 6,2% ocorrida no pas no perodo. No Brasil, apesar da inflao muito superior dos demais pases analisados, os custos reais da mo de obra tiveram variao positiva, de 7,8%. Este nmero ficou, todavia, abaixo do registrado pela Coreia do Sul, onde tais custos subiram 22,4%. Contudo, o incremento real registrado na China foi muito superior, 49,2%, com o aumento nominal atingindo 100% para uma inflao de 34,1%. Nota-se, no grfico 4, que os aumentos reais neste pas tomaram corpo a partir de 2007, pois at o ano anterior os custos de mo de obra na Coreia do Sul avanaram de forma mais rpida.
9. Os CRMO incluem, alm dos salrios e outros benefcios diretamente pagos aos empregados, os gastos previdencirios inclusive com previdncia privada , os gastos com assistncia mdica e os tributos incidentes sobre a folha de pagamento.
ipea
Dinte

53
GRFICO 4 Evoluo dos custos reais da mo de obra na indstria de transformao, em moeda nacional
(Em nmero-ndice, 2002=100) 150 140 130 120 110 100 90 2002 Estados Unidos 2003 Brasil 2004 Alemanha 2005 2006 Japo 2007 Coreia do Sul 2008 China
Fonte: Custos da mo de obra em moeda nacional corrente do U.S. Bureau of Labor Statistics (BLS) e deflator implcito do PIB da UNSTATS. Elaborao do autor. Obs.: Deflacionado pelo deflator implcito do PIB em moeda nacional.
Todavia, mesmo com a forte acelerao dos CRMO medidos em moeda nacional, os custos da mo de obra (CMO) na China representaram, em 2008, apenas 4,2% dos CMO nos Estados Unidos. Na comparao com o Brasil, a evoluo desses custos chegou mesmo a ser favorvel China, por conta da valorizao do real: em 2002, os custos foram 4,5 vezes superior no Brasil; j em 2008, os custos no Brasil foram 6,3 vezes maiores do que na China (grfico 5).
GRFICO 5 Evoluo dos custos da mo de obra na indstria de transformao, em relao aos custos nos Estados Unidos
(Em %) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2002 Brasil Fonte: BLS. Elaborao do autor. 11,5 2,1 2003 11,5 2,2 2004 Alemanha 13,3 2,3 2005 Japo 80,5 84,2 130,6 121,1 102,6 88,4 86,0 81,1 76,1 128,4 139,4 132,4 149,6
86,3
38,4
40,6
44,0
50,9 17,0 2,4
58,5 20,1 2,7 2006 Coreia do Sul
61,6 22,7 3,4 2007 China 2008
50,5 26,3 4,2
ipea
54

Dinte
O efeito redutor do aumento dos custos de mo de obra sobre o nvel de competitividade da indstria chinesa foi, contudo, mais do que compensado pela evoluo favorvel da produtividade do trabalho. O grfico 6 apresenta a evoluo do PIB da indstria de transformao em moeda nacional a preos constantes por hora trabalhada nos seis pases analisados. A China apresentou um desempenho bastante superior ao dos demais pases, com a PT mais do que duplicando em apenas seis anos. A Coreia do Sul tambm teve um desempenho bastante impressionante, com incremento de mais de 70% na PT. Estados Unidos e Japo tambm colheram bons resultados, com aumento de 31% e 28,4%, respectivamente, na PT. O Brasil foi o nico pas analisado a apresentar evoluo negativa, com reduo de 2,1% no indicador.
GRFICO 6 Evoluo do PIB da indstria de transformao por hora trabalhada, em moeda nacional a preos constantes
(Em nmero-ndice, 2002=100) 220 200 180 160 140 120 100 80 2002 Estados Unidos 2003 Brasil 2004 Alemanha 2005 2006 Japo 2007 Coreia do Sul 2008 China
Fontes: PIB da indstria de transformao em moeda nacional constante UNSTATS; nmero de pessoas empregadas na indstria de transformao Organizao Internacional do Trabalho (OIT); nmero mdio de horas trabalhadas por empregado da indstria de transformao nos Estados Unidos, na Alemanha, no Japo e na Coreia do Sul Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE); nmero mdio de horas trabalhadas por empregado da indstria de transformao na China (BANISTER, 2005); e nmero mdio de horas trabalhadas por empregado da indstria de transformao no Brasil Conference Board. Elaborao do autor.
Conforme o grfico 7, o Brasil tambm foi o nico, entre os pases apresentados, no qual os CRMO aumentaram mais do que a PT, no perodo 2002-2008. Entre os pases desenvolvidos, os Estados Unidos foi o que apresentou maior diferencial entre a evoluo da PT e a dos CRMO bastante frente do Japo e da Alemanha. Todavia, em termos de ganhos de competitividade, as indstrias sul-coreana e chinesa ficaram na dianteira, com incrementos na PT muito superiores mais de 55 pontos percentuais no caso da China aos aumentos nos CRMO.
ipea
Dinte

55
GRFICO 7 Variao do PIB da indstria de transformao e dos custos da mo de obra, por hora trabalhada, em moeda nacional a preos constantes
(Em nmero-ndice, 2002=100) 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 -20,0 Estados Unidos 1,3 -2,1 Brasil 31,0 7,8 14,4 5,2 Alemanha Japo Coreia do Sul China 28,4 12,4 70,8 49,2 22,4 104,7
PIB da indstria de transformao por hora trabalhada Custos de mo de obra por hora trabalhada Fontes: BLS, UNSTATS, OIT, OCDE, Banister (2005) e Conference Board. Elaborao do autor.
Evidncias de que o aumento dos salrios na China foi mais do que compensado pela elevao da produtividade do trabalho tambm so apresentadas por Kim e Kuijs (2007). Apesar do forte aumento nos custos salariais e de matrias-primas, que cresceram mais do que os preos dos produtos finais, as margens de lucro da indstria chinesa aumentaram entre 2002 e 2006, o que, segundo os autores, deve-se, sobretudo, ao aumento na eficincia tcnica da produo e na produtividade do trabalho. Conforme o estudo, os maiores ganhos de produtividade do trabalho, assim como as menores taxas de crescimento nos salrios, ocorreram justamente nos ramos industriais nos quais os preos dos insumos aumentaram mais. Como pode se observar no grfico 8, parte significativa do aumento na taxa de poupana da China ao longo dos anos 2000 deveu-se ao aumento na poupana das firmas leia-se lucros retidos e do governo. No perodo 2002-2008, os lucros reais totais das firmas industriais aumentaram taxa de 25,7% ao ano.10 E os ganhos parecem ter sido maiores nos gneros industriais nos quais a China mais avanou no mercado internacional enquanto os lucros das grandes e mdias empresas da indstria de transformao cresceram 109%, em termos reais, entre 2003 e 2008, os lucros das firmas de igual porte dos segmentos de mquinas de uso geral, mquinas de uso especfico e de equipamentos e mquinas eltricas aumentaram 217%, 312% e 274%, respectivamente.11 Conforme Barnett e Brooks (2006), o aumento nos lucros do suporte s nossas estimativas de que a poupana das empresas aumentou fortemente nos ltimos anos, tendo em vista os baixos dividendos pagos pelas empresas na China.12
10. Clculos do autor, com base em dados publicados pelo National Bureau of Statistics of China (2009). As estatsticas incluem apenas as empresas industriais com receita anual da atividade principal superior a RMB 5 milhes. 11. Clculos do autor, com base em dados publicados pelo National Bureau of Statistics of China (2004, 2009). 12. A grande participao de subsidirias de empresas transnacionais nas exportaes totais da China poderia colocar em dvida essa afirmao, uma vez que seria de se esperar uma alta propenso a remeter lucros por parte dessas empresas. Contudo, existem indcios de ter ocorrido um aumento na reteno de lucros por estas no perodo 2005-2008. Ao mesmo tempo que as exportaes de empresas com participao estrangeira se reduziram de 58% para 55% das exportaes totais ou de 19,9% para 18,4% do PIB , os lucros das empresas da indstria de transformao com participao estrangeira aumentaram de 1,98% para 2,47% do PIB. No mesmo perodo, contudo, as remessas de lucros sobre investimentos feitos na China tiveram aumento substancialmente inferior, de 1,19% para 1,27% do PIB clculos feitos pelo autor com base em dados publicados pelo National Bureau of Statistics of China (2004, 2006, 2009).
ipea
56

Dinte
GRFICO 8 Evoluo da taxa de poupana na China

(Em % do PIB) 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Famlias Firmas Governo
Fonte: CEIC Data. Elaborao do autor.
Na forma convencional de se pensar o saldo em transaes correntes dos pases, a taxa de cmbio, mesmo a real, possui pouca capacidade de influncia. Os dficits e supervits decorrem, sobretudo, de decises de poupana e de investimento, sendo esta influenciada pelas diferentes taxas esperadas de retorno do capital. No caso da China, o excesso de poupana planejada em relao ao investimento seria a causa primeira dos elevados supervits em transaes correntes. Mas, e se a relao de causalidade ocorresse em outro sentido? Conforme os dados apresentados neste trabalho verossmil a hiptese de que, entre outros motivos, a taxa de poupana na China alta porque, ao adotar uma poltica de compra praticamente ilimitada de divisas a uma taxa de cmbio fixa, o governo chins consegue impedir que os diferenciais de ganhos de produtividade, ajustados pelos custos do trabalho que elevam a competitividade da produo industrial chinesa, que se materializa em aumentos nas margens de lucro e/ou ganhos de market share sejam neutralizados pela presso apreciadora decorrente do ingresso de divisas geradas pelo prprio supervit comercial. Neste sentido, os elevados saldos em transaes correntes e o aumento na taxa de poupana do pas so manifestaes de uma mesma causa, qual seja, a administrao da taxa de cmbio real, que, por um lado, estimula as exportaes e desincentiva as importaes e, por outro lado, eleva os lucros das empresas, grande parte dos quais por estas retidos.
REFERNCIAS
AHMED, S. Are Chinese exports sensitive to changes in the exchange rate? Washington, DC: Board of Governors of the Federal Reserve System, 2009 (International Finance Discussion Paper, n. 987). ANDERSON, J. The complete RMB handbook. 5. ed. Hong Kong: UBS, 2006.
ipea
Dinte

57
BANISTER, J. Manufacturing earnings and compensation in China. Monthly labor review, Aug. 2005. BARNETT, S.; BROOKS, R. Whats driving investment in China? Washington, DC: IMF, 2006 (Working Paper, n. 6/265). BNASSY-QUR, A.; LAHRCHE-RVIL, A.; MIGNON, V. World consistent equilibrium exchange rates. Paris: CEPII, 2006 (Working Paper, n. 2006-20). BNASSY-QUR, A. et al. Burden sharing and exchange rate misalignments within the group of twenty. In: BERGSTEN, C.; WILLIAMSON, J. (Ed.). Dollar adjustment: how far? Against what? Washington, DC: Institute for International Economics, 2004. BERNANKE, B. The global saving glut and the U.S. current account deficit. In: SANDRIDGE LECTURE, Virginia Association of Economists, Richmond, Virginia, 10 Mar. 2005. BINEAU, Y. Renminbis misalignment: a meta-analysis. Economic Systems, v. 34, n. 3, p. 259-269, 2010. CHAMON, M.; PRASAD, E. Why Are Saving Rates of Urban Households in China Rising? American economic journal: macroeconomics, v. 2, n. 1, p. 93-130, 2010. CLINE, W. The United States as a debtor nation. Washington, DC: Institute for International Economics, Center for Global Development, 2005. ______. Estimating reference exchange rates. Washington, DC, 2007. Paper presented at the Workshop on Policies to Reduce the Global Imbalances. ______. Estimating consistent fundamental equilibrium exchange rates. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2008 (Working Paper, n. 8-6). CLINE, W.; WILLIAMSON, J. Estimates of the equilibrium exchange rates of the Renminbi: is there a consensus and, if not, why not? In: GOLDSTEIN, M.; LARDY, N. (Ed.). Debating Chinas exchange rate policy. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2008. ______. Currency wars? Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2010 (Policy Brief, n. 10-26). COUDERT, V.; COUHARDE, C. Real equilibrium exchange rate in China. Paris: CEPII, 2005 (Working Paper, 2005-01). DOOLEY, M.; FOLKERTS-LANDAU, D.; GARBER, P. An essay on the revived Bretton Woods system. Cambridge: NBER, 2003 (Working Paper, n. 9971). DUNAWAY, S.; LEIGH, L.; LI, X. How robust are estimates of equilibrium real exchange rates: the case of China. Washington, DC: IMF, 2006 (IMF Working Paper, n. 6/220). FERGUSON, N.; SCHULARICK, M. Chimerica and the global asset market boom. International finance, v. 10, n. 3, p. 215-239, 2007. ______. The end of Chimerica. Boston: Harvard Business School, 2009 (Working Paper, n. 10-037). FRANKEL, J. On the Renminbi: the choice between adjustment under a fixed exchange rate and adjustment under a flexible rate. CESifo economic studies, v. 52, n. 2, p. 246-275, 2006. FUNKE, M.; RAHN, J. Just how undervalued is the Chinese renminbi? The World Economy, v. 28, n. 4, p. 465-489, 2005.
ipea
58

Dinte
GOLDSTEIN, M. Adjusting Chinas exchange rate policies. Washington, DC: Institute for International Economics, 2004 (Working Paper, n. 4-1). GOLDSTEIN, M.; LARDY, N. Chinas exchange rate policy dilemma. The american economic review, v. 96, n. 2, p. 422-426, 2006. ______. Chinas exchange rate policy: an overview of some key issues. In: GOLDSTEIN, M.; LARDY, N. (Ed.). Debating Chinas exchange rate policy. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2008. KIM, S.; KUIJS, L. Raw material prices, wages, and profitability in Chinas industry: how was profitability maintained when input prices and wages increased so fast? Beijing: World Bank China Office, 2007 (World Bank China Research Paper, n. 8). KORHONEN, I.; RITOLA, M. Renminbi misaligned: results from meta-regressions. Helsinki: Bank of Finland, 2009 (BOFIT Discussion Paper, n. 13/2009). KUIJS, L. Investment and saving in China. Beijing: World Bank China Office, 2005. (World Bank Policy Research Working Paper, n. 3633). LEE, J. et al. Exchange rate assessments: CGER methodologies. Washington, DC: IMF, 2008 (Occasional Paper, n. 261). MACDONALD, R.; DIAS, P. Behavioural equilibrium exchange rate estimates and implied exchange rate adjustments for ten countries. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2007. Paper prepared for the Workshop on Global Imbalances. NATIONAL BUREAU OF STATISTICS OF CHINA. China statistical yearbook 2004. Beijing: China Statistics Press, 2004. Disponvel em: <http://www.stats.gov.cn/english/statisticaldata/yearlydata/yb2004-e/indexeh.htm>. ______. China statistical yearbook 2006. Beijing: China Statistics Press, 2006. Disponvel em: <http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2006/indexeh.htm>. ______. China statistical yearbook 2009. Beijing: China Statistics Press, 2009. Disponvel em: <http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexeh.htm>. QIN, D.; HE, X. Is the Chinese currency substantially misaligned to warrant further appreciation? [S.l.]: Economics, 2010. Disponvel em: <http://www.economics-ejournal.org/ economics/discussionpapers/2010-8>. STOLPER, T.; FUENTES, M. GSDEER and trade elasticities. Washington, DC, 2007. Paper presented at the Workshop on Target Current Account Outcomes. SUBRAMANIAN, A. New PPP-based estimates of renminbi undervaluation and policy implications. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2010 (Policy Brief, n. 10-8). THORBECKE, W. Investigating the effect of exchange rate changes on the Peoples Republic of Chinas processed exports. Tokyo: Asian Development Bank Institute, 2010 (ADBI Working Paper, n. 202). THORBECKE, W.; ZHANG, H. The effect of exchange rate changes on Chinas labor-intensive manufacturing exports. Pacific Economic Review, v. 14, n. 3, p. 398-409, 2009. WANG, T. Exchange rate dynamics. In: PRASAD, E. (Ed.). Chinas growth and integration into the world economy: prospects and challenges. Washington, DC: IMF, 2004 (Occasional Paper, n. 232).
ipea
Dinte

59
WREN-LEWIS, S. The needed changes in bilateral exchange rates. In: BERGSTEN, C.; WILLIAMSON, J. (Ed.). Dollar adjustment: how far? Against what? Washington, DC: Institute for International Economics, 2004. YU, M. Does appreciation of the renminbi decrease imports to the United States from China? Contemporary Economic Policy, n. 29, p. 1-15, 2011.
ipea
OS CONDICIONANTES POLTICOS DE UMA NOVA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO DA RSSIA

Lenina Pomeranz*
1 INTRODUO
Uma primeira estratgia de desenvolvimento econmico da Rssia capitalista foi formulada quando se estabeleceu, em diagnstico sobre a economia, que o processo de transformao sistmica a que foi submetido o pas tinha sido completado com as reformas empreendidas entre 1990 e 2003. Estas foram realizadas em duas etapas: a primeira, entre 1990 e 1998, envolveu a destruio dos fundamentos do sistema anterior; a segunda, entre 1999 e 2003, envolveu a criao dos institutos necessrios ao funcionamento e regulao dos mecanismos de mercado. Estas duas permitiram o incio de uma nova etapa de desenvolvimento, qualitativamente nova, baseada em um novo sistema econmico-social no pas. Em outros termos, a elaborao de uma estratgia de desenvolvimento econmico deixou de ser formulada centralmente, com base no planejamento diretivo centralizado socialista, para focar-se em uma programao do desenvolvimento da Rssia capitalista. Mas, levando em conta as especificidades da economia herdada: i) o pas detinha uma estrutura industrial desenvolvida,1 ainda que bastante debilitada; definiu-se, ento, como principal objetivo estratgico da Rssia, a construo de uma moderna sociedade ps-industrial; e ii) a criao da economia de mercado era bastante recente, alm de concentrada, demandando ainda uma atuao importante do Estado.
2 A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO ANTERIOR CRISE FINANCEIRA INTERNACIONAL DE 2008/2009

Para implementao dos princpios e objetivos que deveriam nortear a poltica econmica, foram estabelecidas duas linhas de atuao do Estado: investimentos diretos, por meio das empresas estatais, em alguns casos em associao com o capital privado domstico e estrangeiro e na forma de parcerias pblico-privadas; para isto, foram criadas, durante a segunda gesto de Putin, grandes corporaes estatais, em setores considerados estratgicos e; mecanismos de financiamento do investimento.
* Professora doutora associada do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP), pesquisadora visitante do Instituto de Estudos Econmicos/USP, membro do Conselho Acadmico do Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional do Instituto de Relaes Internacionais (GACINT/IRI/USP). pesquisadora bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. 1. Para dados sobre a estrutura econmica russa entre 2002 e 2008, ver Pomeranz (2009).
62

Os Condicionantes Polticos de uma Nova Estratgia de Desenvolvimento Econmico da Rssia
Dinte
Essa estratgia de desenvolvimento foi traada para o mdio prazo 2005-2008 e se refletiu nas Diretrizes Bsicas da Poltica Oramentria e Tributria no mdio prazo 20082010, como instrumento de seu financiamento. Dado o papel do setor de petrleo e gs na economia e nas finanas governamentais, especialmente no que diz respeito ao seu direcionamento e aos objetivos estratgicos do pas, e para fazer frente s oscilaes dos seus preos internacionais, foi criado um Fundo de Estabilizao, posteriormente dividido entre Fundo de Reserva e Fundo de Bem-Estar Nacional. A economia russa, aps a recuperao que se sucedeu crise financeira de agosto de 1998 6,4% e 10,0% de crescimento do produto interno bruto (PIB), respectivamente, em 1999 e 2000 (BANCO DA FINLNDIA, 2008) , apresentou um desenvolvimento econmico significativo durante a primeira dcada de 2000, especialmente depois de 2003, quando foi impulsionado pela alta do preo internacional do petrleo: mdia de crescimento do PIB superior a 7% ao ano; crescimento do saldo em transaes correntes, de US$ 29,1 bilhes em 2002 para US$ 96,1 bilhes em 2006 e US$ 69 bilhes no primeiro semestre de 2008, depois de uma queda para US$ 78,3 bilhes em 2007; crescimento das reservas internacionais de US$ 47,8 bilhes para US$ 556,1 bilhes no primeiro semestre de 2008; o desemprego nos finais de ano caiu de 9% para 6,1% da populao economicamente ativa (PEA), entre 2002 e 2007, caindo ainda para 5,3% no fim do primeiro semestre de 2008; o salrio mdio real passou de US$ 142/ms em 2002, para US$ 550/ms em 2007 e para US$ 736 no primeiro semestre de 2008 (POMERANZ, 2009).
3 O IMPACTO DA CRISE FINANCEIRA INTERNACIONAL DE 2008/2009

A crise financeira mundial, porm, afetou profundamente este desempenho, que j tinha sido abalado com as repercusses sobre o mercado financeiro, de investigao ordenada pelo Primeiro Ministro Putin ao Servio Federal Antimonoplio, sobre as atividades de um grande grupo do setor metalrgico e da guerra de cinco dias travada entre a Rssia e a Gergia. Assim, de acordo com o relatrio da representao do Banco Mundial na Rssia (BANCO MUNDIAL, 2010), o PIB, depois de um crescimento de 7,7% em 2006 e de 8,1% em 2007, teve um incremento de somente 5,6% em 2008 devido, principalmente, ao seu bom desempenho no primeiro semestre e apresentou queda de 7,9% em 2009, no obstante sinais de declnio menor nos ltimos meses do ano; o produto industrial decresceu 10,8% em 2009, acompanhado de um decrscimo no investimento, da ordem de 17% nesse ano; o balano em transaes correntes apresentou saldo positivo (US$ 47,5 bilhes), mas em nvel correspondente a menos da metade do alcanado em 2008 (US$ 103,7 bilhes); as reservas do pas,2 tambm por conta das medidas anticrise do governo, tiveram uma queda da ordem de US$ 45,3 bilhes, revertida em 2009, em funo da melhoria do balano em transaes correntes nos dois ltimos trimestres do ano; com
2. Todos os dados que seguem neste pargrafo esto em Banco da Finlndia (2011).
ipea
Dinte

63
isto, o volume das reservas, que tinha cado para US$ 427,1 bilhes, alcanou US$ 439 bilhes em 2009; o nvel do desemprego subiu para 7,8% da PEA em 2008 e 8,2% em 2009; criou-se uma situao de extrema vulnerabilidade dos trabalhadores nas chamadas monocidades (monogoroda), estabelecidas no perodo sovitico, com base em uma empresa ou um setor industrial, da qual dependiam e dependem ainda milhares de trabalhadores e suas famlias, no s em relao ao emprego, como tambm em relao ao provimento dos servios pblicos.
4 AS MEDIDAS ANTICRISE E OS AJUSTAMENTOS NA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO

Frente crise, o governo russo passou a uma atuao de enfrentamento desta, substituindo, na prtica, o Programa de Desenvolvimento Econmico e Social 2005-2008, por programas especficos anticrise em 2008 e 2009. No primeiro caso, as medidas focaram no socorro s bolsas, das quais foram retiradas aplicaes de investidores estrangeiros em um volume de US$ 74 bilhes (RUTLAND, 2008), e ao salvamento de empresas russas endividadas no exterior com colaterais em suas aes, impossibilitadas de honrar seus compromissos, frente queda do valor destas. Concomitantemente, por meio da utilizao dos recursos externos depositados no Banco Central e dos recursos depositados nos Fundos de Reserva e no Fundo Nacional de Bem-Estar, o governo russo buscou assegurar liquidez e estabilidade ao sistema bancrio e, por meio deste, o crdito necessrio ao funcionamento do setor real da economia. O governo aprovou um crdito equivalente a US$ 36,1 bilhes para os trs maiores bancos estatais Sberbank, Vneshtorgbnak e Vneshekonombank , por um prazo de dez anos com juros de 7% ao ano, os quais deveriam repass-lo a outros bancos e empresas. A este montante foi adicionado um crdito suplementar de aproximadamente o mesmo montante, com prazo de vencimento de cinco anos, para ser repassado a bancos e empresas. Estas medidas equivaleram a 1,8% do PIB estimado por Ponomarenko e Vlasov (2010) para 2010. No programa de medidas anticrise anunciadas para 2009 e expressas no ajustamento feito na previso oramentria do governo federal para esse ano, j foram, de alguma maneira, levadas em conta as crticas a que foram submetidas as medidas realizadas em 2008, no sentido de que os recursos a elas destinados no contemplaram proposies para a retomada da economia ps-crise, em outros moldes; isto , por no envolverem preocupaes de longo prazo, de criao de uma economia menos dependente da exportao dos energticos e mais eficiente, apoiada no desenvolvimento tecnolgico. Assim, o programa previu uma juno entre as medidas imediatas anticrise e as medidas orientadas para a reconstruo econmica, no longo prazo. Estas, segundo o programa, deveriam ser consistentes com as diretrizes da Concepo do Desenvolvimento de Longo Prazo da Federao da Rssia at 2020 (RSSIA, 2008).3
3. Doravante concepo.
ipea
64

Dinte
Ainda formulada antes da crise, a estratgia de desenvolvimento de longo prazo (2020) da Rssia, expressa na concepo, tem como principal objetivo, a construo de uma moderna sociedade ps-industrial, cujo modelo definido pelas seguintes caractersticas: i) modernizao dos setores tradicionais da economia russa (petrleo e gs, matrias-primas, agricultura e transportes), por meio do desenvolvimento intensivo de mudanas que os mantero como setores principais do PIB; ii) transformao da inovao no principal fator de crescimento da economia em todos os setores; e iii) formao da nova economia, de conhecimento e altas tecnologias, na qual se incluem as esferas da educao superior e formao especial, assistncia mdica de alto nvel tecnolgico, cincia e produes construtivas experimentais, viao e telecomunicaes, e ramos intensivos em cincia nos setores qumico e de construo de mquinas. Para alcanar esses objetivos, foram definidas diretrizes, que podem ser resumidas em: i) desenvolvimento do potencial humano e de sua capacidade competitiva, ii) constituio de ambiente institucional altamente competitivo, mediante defesa dos direitos de propriedade e garantia da estabilidade macroeconmica e desenvolvimento dos institutos financeiros; iii) formao de um sistema nacional flexvel de inovao, por meio da criao de institutos de mercado de propriedade intelectual; iv) formao de um poderoso complexo cientfico-tecnolgico; e v) ampliao e fortalecimento das posies econmicas da Rssia no exterior. Os sujeitos dessa estratgia so: o Estado, o setor privado e a sociedade, devendo ser criados mecanismos efetivos de cooperao entre eles, que garantam os interesses dos empresrios e dos diversos grupos sociais na elaborao e na conduo da poltica econmico-social. Constituindo o empreendimento privado, segundo a concepo, a fora lder do desenvolvimento econmico, o Estado pode criar condies e estmulos para o desenvolvimento dos negcios, mas no deve substituir os negcios privados por sua prpria atividade. Essa estratgia no se modificou com a crise, muito embora sua implementao tenha cedido sua prioridade ao anticrise do governo. Ao contrrio, com a sada gradativa da crise, e a percepo de suas consequncias para a economia russa, os objetivos por esta perseguidos deram lugar a um grande debate nacional em torno da necessidade da modernizao e das condies de realiz-la. Com mais intensidade: i) a partir da iniciativa do presidente Dmitri Medvedev, de constituir um centro de inovaes tecnolgicas, em uma localidade especificamente desenvolvida para este fim, nos moldes do Sylicon Valley, dos Estados Unidos (box 1), pensando, inclusive, em aproveitar as oportunidades por ele percebidas de atrao de investimentos estrangeiros inovadores, na nova poltica de reset (recomeo) dos Estados Unidos em relao Rssia ; e ii) a partir da proximidade das eleies para a presidncia da Federao russa, em maro de 2012.
ipea
Dinte

65
BOX 1
Centro de Inovaes Tecnolgicas de Skolkovo
O Centro de Inovaes Tecnolgicas de Skolkovo, cidade onde est sendo instalado o centro, em uma rea de 370 hectares, tem como instituio-ncora a Escola Moscovita de Administrao Skolkovo, fundada por alguns grandes empresrios russos, e altamente conceituada, para a formao de quadros para a administrao de negcios. Para sua gesto foi designado Victor Vekselberg, um dos bilionrios listados pela revista Forbes e presidente do grupo Renova, que tem holdings nos setores de fora e energia, entre outros setores de atividade. Esta funo ser compartilhada com Zhores Alferov, fsico russo laureado com o Prmio Nobel e Roger David Kromberg, bioqumico, professor de Biologia Estrutural da Universidade de Stanford, Prmio Nobel de Qumica, este na qualidade de presidente do Conselho Tcnico e Cientfico de Skolkovo. Para o funcionamento da cidade da inovao, como tambm foi denominado o centro, foi prevista uma infraestrutura de servios urbanos, a ser construda em pouco mais de trs anos, com capacidade para atender de 25 mil a 30 mil pessoas, em nvel adequado para atrair pesquisadores russos e estrangeiros; nesta rea devero ser instalados institutos de desenvolvimento e estabelecimentos de pesquisa e instituies educacionais, os quais permitiro envolver prestigiosos parceiros internacionais, entendidos tambm como agentes de comunicao direta de Skolkovo com a comunidade cientfica internacional de alto nvel e empresas lderes mundiais em todos os setores de alta tecnologia. Nela sero ainda instalados departamentos de vrios ministrios, cuja atividade tem relao com Skolkovo, que se reportaro diretamente aos seus superiores hierrquicos, uma vez que a administrao da cidade ficar a cargo de uma fundao, no de um prefeito, como as demais cidades russas. Esta fundao ser constituda por representantes da Academia Russa de Cincias, da Rosnano, empresa russa de nanotecnologia, do Bneshekonom Bank, banco de desenvolvimento da Rssia, da Russian Venture Cy, da Fundao para Pequenas e Mdias Empresas, alm de vrias organizaes sem fins lucrativos, que financiaro universidades. A cidade da inovao dispor tambm, de regimes legal e fiscal diferenciados, com vrias isenes tributrias s empresas que nela vierem a se instalar.
5 OS CONDICIONANTES POLTICOS DA DEFINIO DE UMA NOVA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO

Na realidade, o embate eleitoral constitui o quadro de fundo desse debate, levando a um confronto de posies entre dois diferentes grupos, no s em termos da prpria concepo da modernizao, como tambm em termos de sua implementao em diferentes programas econmico-sociais e polticos.4 O que representa, de certa forma, uma reformulao da concepo, levando em conta as lies extradas da crise na plataforma programtica do futuro governo. Para um dos grupos, mais identificado com a personalidade e as aes do presidente Medvedev, a modernizao entendida de forma abrangente, no se restringindo economia e sua diversificao pela via da inovao; esta seria uma modernizao conservadora. Em contraposio a ela, para este grupo, a modernizao uma mudana do prprio carter e fundamento da sociedade russa, nos moldes das democracias desenvolvidas do Ocidente. Ela envolve o sistema poltico e suas instituies, o papel dos diferentes atores sociais, em particular do Estado, as bases do comportamento individual e da cultura do cidado russo
4. Cabe ressaltar que ainda no esto oficialmente definidos candidatos. Nesse ltimo perodo de governo, vige na gesto do pas, o chamado tandem, o duo constitudo pelo presidente Medvedev, eleito por indicao e apoio do ex-presidente Putin, e por esse ltimo na condio de primeiro ministro. De acordo com especulaes de analistas da cena poltica russa, ambos seriam potenciais candidatos, dependendo a indicao de um deles, ou de ambos, de declarado entendimento entre eles. No caso da disputa por ambos, os analistas colocam como condio, a criao de dois partidos fortes, a exemplo do que ocorre nos Estados Unidos, em um quadro bastante distinto do vigente atualmente.
ipea
66

Dinte
e as direes da poltica externa. Esta concepo de mudana est inserida em um extenso relatrio do Instituto de Desenvolvimento Contemporneo (INSOR, 2011), preparado por especialistas nas diferentes reas, vinculados ao INSOR, que tem como membro do seu Conselho Consultivo, o presidente Medvedev. Este relatrio explicita, na introduo, o seu carter pr-eleitoral planejamento estratgico em perodo pr-eleitoral e apresenta um detalhado programa, que expressaria uma ideologia de modernizao, para todas as reas da sociedade. Analisadas as proposies deste programa, pode-se consider-lo um manifesto liberal por seu contedo; e um conjunto de intenes, frente s dificuldades de sua implantao. Como se diz no prprio relatrio, tudo comea com a renovao da conscincia. Com velhas cabeas no se constri um pas novo (INSOR, 2011). E mudanas ideolgicas tomam tempo para se realizar, quando o fazem, especialmente estando esse pas novo associado, na conscincia coletiva, s consequncias sociais da transformao sistmica. No plano da economia, a que essa anlise vai se restringir, por razes de espao, o contedo liberal5 surge no formato do modelo constitudo pelas proposies que so feitas: so avaliaes crticas sobre o clima de investimento e a ineficcia da regulao estatal, assim como sobre a redistribuio atual dos recursos financeiros, frente aos desafios que se colocam ao pas. Estes desafios seriam principalmente dois: i) o reposicionamento de sua posio na economia global, dada a passagem para novos modelos de consumo; e ii) o aumento do nvel de investimento, cuja demanda permanece sendo o condutor potencial do crescimento, dado o esgotamento previsto das exportaes e da demanda interna neste sentido. Neste modelo, no est excluda a ao estatal; mas esta fundamentalmente regulatria, tendo como foco a criao e o reforo das instituies de mercado, com exceo do setor energtico, ao qual, dada sua importncia estratgica no mdio prazo, atribudo um papel relevante; mesmo em relao ao desenvolvimento das inovaes, segundo o programa, so necessrias novas motivaes de todos os sujeitos da economia, no sendo suficiente somente uma Skolkovo, pois leis de estmulo criao de parques tecnolgicos, incubadoras de inovao, desenvolvimento de empresas de capital de risco e outras no substituem a concorrncia real e o meio institucional a ela garantido (INSOR, 2011). No setor externo, atribui-se a maior importncia s relaes realizadas no nvel microeconmico entre os parceiros de negcios, no obstante o destaque dado atuao do pas nas entidades relacionadas com a governana internacional. Nos setores sociais, como o do mercado de trabalho e/ou o da educao, vinculados ao processo de desenvolvimento, o seu papel , por isso, mais importante, mas ainda assim subalterno. Cabe, entre parnteses, assinalar que esse trabalho do INSOR sucede anteriores, menos abrangentes, mas em uma mesma linha de orientao. E que o presidente Medvedev j vem tomando uma srie de medidas que se coadunam com esta linha, podendo-se citar, entre outras, o declogo de instrues para melhorar o clima de investimento no pas; a eliminao das corporaes estatais criadas para implementao da concepo, ou a sua transformao,
5. Este enunciado controverso, mas parece haver consenso em considerar liberais as polticas econmicas que pretendem reduzir o papel do Estado, na sua formulao e implementao, assim como no processo de distribuio de renda.
ipea
Dinte

67
quando viveis, em sociedades por aes; e a proibio para altos funcionrios, ocupantes de cargos governamentais, de participarem de conselhos diretores de empresas estatais, ordenando a sua autodemisso. A posio formal do outro grupo, constitudo pelo primeiro ministro Putin, ainda no foi publicamente definida. O grupo tem como coordenadores, Vladimir Mau, reitor da Academia Nacional de Economia, e Yaroslav Kuzminov, reitor da Escola Superior de Economia, ambos de formao liberal, e formado por 21 times de especialistas, que contam com a participao de representantes dos governos federal e regionais, dos crculos cientficos e de negcios, da Academia Russa de Cincias, de associaes representativas de negcios e universidades, alm de consultores internacionais. Em discurso proferido na primeira reunio do grupo, em meados de fevereiro, Putin afirmou que o objetivo de sua formao, na forma de resultados, seria elaborar propostas especficas para enfrentar os objetivos-chave da modernizao econmica, melhorar a esfera social e o sistema de governo, formulando iniciativas que possam se tornar a base de minutas de lei, atos governamentais e programas federais. Ele enfatizou que os objetivos fixados para o desenvolvimento at 2020 melhorar o padro de vida da populao, tornar inovadora a economia e formar instituies de mercado e de governo eficazes continuaro imutveis. A escolha de 2012 como ponto de partida deve-se no ao calendrio eleitoral, mas ao fato de que esse ano marca uma nova etapa no desenvolvimento econmico-social da Rssia, que deve levar em conta a necessidade de ajustar-se s consequncias provocadas pela crise financeira internacional. As diretrizes para o trabalho do grupo foram: a de que o desempenho dos grupos deveria ser o mais democrtico e aberto possvel, no devendo haver espao para motivaes polticas no trabalho dos especialistas; esse trabalho deveria ser o mais transparente possvel e divulgado na Internet, devendo a mdia participar dos debates; e os especialistas deveriam ouvir e sentir as questes regionais. O trabalho dos grupos seria submetido a discusses mensais e deveria apresentar relatrio intermedirio sobre seus resultados em agosto e relatrio final no fim de 2011. Talvez como resposta ao lanamento do relatrio do INSOR em maro, o primeiro ministro resolveu no esperar pelo relatrio parcial e antecipou uma reunio do grupo, em sua residncia em Novo Ogarevo, no fim desse ms, para discutir algumas questes importantes e requisitos bsicos para o desenvolvimento sustentvel de longo prazo da economia russa: estabilidade e sustentabilidade macroeconmica, envolvendo a questo do equilbrio oramentrio, poltica monetria e confiana na moeda nacional, aumento da eficincia profissional, no mercado de trabalho, poltica migratria e desenvolvimento do sistema de sade. Houve ainda outras oportunidades de pronunciamentos do primeiro ministro, mas entre eles o que cabe ressaltar, tendo em vista a estratgia de desenvolvimento do pas, o mais recente, expresso na Mensagem do Primeiro Ministro ao Parlamento russo, em 20 de abril de 2011 (RSSIA, 2011). Embora as mensagens anuais ao Parlamento objetivem prestar contas do trabalho do governo no ano anterior, Putin a utilizou, no s para firmar
ipea
68

Dinte
sua posio em relao referida estratgia, como para apresentar todo um rol de medidas a serem executadas pelos diferentes rgos do governo em 2011. Sua posio:
A modernizao, em outras palavras, um desenvolvimento qualitativo e progressivo, segundo nossa viso, , antes de mais nada, investimento na pessoa, na sua capacidade e talento, na criao de condies para sua autorealizao e iniciativa. investimento na qualidade de vida de nossos cidados (...) exatamente nesta base ser possvel assegurar altas taxas de crescimento e verdadeiro avano tecnolgico. O pas necessita dcadas de crescimento tranquilo e seguro. Sem qualquer tipo de choques e experimentos mal pensados, algumas vezes substitudos em injustificvel liberalismo ou, por outro lado, em demagogia social (...). Cabe-nos chegar a decises que permitam construir uma forte economia inovadora, a qual, a cada ano de seu desenvolvimento traga sensveis melhorias na vida dos cidados, para a absoluta maioria das famlias russas (RSSIA, 2011).
Tanto o relatrio do INSOR, quanto a formao e o trabalho do grupo estabelecido pelo primeiro ministro, foram, e esto sendo, objeto de ampla discusso entre os analistas polticos, tendo como referncia a perspectiva eleitoral. Em uma entrevista a Kreml.org, no fim de maro de 2011, Khryshtanovskaya (2011), pesquisadora das elites russas no Instituto de Sociologia da Academia Russa de Cincias, disse que, estrategicamente, a concepo de ambos os grupos o mesmo, ningum pensando que a Rssia vai deixar de desenvolver-se pelo caminho da modernizao democrtica de mercado. O curso estratgico da modernizao incondicional. Como implement-lo assunto distinto, levando em conta as especificidades da Rssia, a sequncia de certas aes, as prioridades e o ritmo delas. Frolov (2011), presidente de um grupo de relaes pblicas e organizador de painis semanais de especialistas sobre a cena poltica russa para Russia Profile, v nos dois potenciais candidatos, modelos distintos para o desenvolvimento do pas; segundo ele, a modernizao preconizada por Medvedev constitui uma plataforma liberal de centro-direita, que implica no desmonte do sistema criado por Putin. A plataforma do modelo por este preconizado seria de centro-esquerda, que sugere chamar de modelo sueco-chins: seria um modelo de desenvolvimento industrial chins combinado com um desenvolvimento social anlogo ao de social democracia sueca.
O que permite concluir, em relao ao desenvolvimento estratgico da Rssia: Os seus dirigentes, independentemente de suas diferenas, coincidem na postura de ajustar o programa anterior de desenvolvimento de longo prazo do pas, situao ps-crise. Os objetivos estratgicos de desenvolvimento, expressos na criao de uma economia do conhecimento e da inovao, em contraposio economia dependente da energia, mantm-se os mesmos. Os caminhos para a implementao desses objetivos so, porm, distintos, levando a dois modelos bastante diferentes: o de uma modernizao ampla, nos moldes da economia de mercado dos pases desenvolvidos, proposto por grupos de especialistas
ipea
Dinte

69
vinculados ao presidente Medvedev, por eles apoiada em uma ideologia ocidental de modernizao; e o de um desenvolvimento sustentado e progressivo, apoiado no investimento em capital humano, sem rompimento com a ordem poltico-social estabelecida, expresso pelo primeiro ministro Putin. A prevalncia de um ou outro modelo depender dos rumos polticos determinados pela disputa eleitoral, no se sabendo at o presente, qual dos dois membros do tandem ser nominado candidato pelo partido majoritrio; ou se ambos disputaro a presidncia, com a criao de mais um partido forte, eventualmente presidido por Medvedev, levando a um regime poltico bipartidrio.
REFERNCIAS
BANCO MUNDIAL. Representao na Rssia. Doklad o ekonomike Rossii (Relatrio sobre a Economia Russa), n. 22, jun. 2010. Disponvel em: <http://worldbank.org.ru>. BANCO DA FINLNDIA. BOFIT Russia Statistics. Helsinki, 11 Oct. 2008. ______. BOFIT Russia Statistics. Helsinki, Mach 2011. FROLOV, V. 2012 race could come down to Coke and Pepsi. Moscow Times, Moscou, 25 Apr. 2011. Johnson Russia List. n.73, 25 Apr. 2011. INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO CONTEMPORNEO (INSOR). Obretenie Budushevo: Strateguia 2012 (Conquista do Futuro: estratgia 2012). Moscou, mar. 2011. KRYSHTANOVSKAYA, O. Entrevista concedida a Kreml.org. Johnsons Russia List, n. 63, 8 Apr. 2011. POMERANZ, L. Rssia: a estratgia recente de desenvolvimento econmico-social. In: CARDOSO JUNIOR, J. C.; ACYOLI, L.; MATIJASCIC, M. (Org). Trajetrias recentes de desenvolvimento econmico. Estudos de experincias internacionais selecionadas. Braslia: Ipea, 2009. Tomo II. PONOMARENKO, A.; VLASOV, S. A. Russian Fiscal Policy during the Financial Crisis. Helsinki, 2010 (BOFIT Discussion Papers, n. 12). RSSIA. Ministrio do Desenvolvimento Econmico. Kontseptsia Dolgostrochnovo Sotsialnovo Ekonomicheskovo Rasvitia Rossiiskoi Federatsii 2020 (Concepo do Desenvolvimento Econmico-social de Longo Prazo da Federao da Rssia 2020). nov. 2008. ______. Gabinete do Primeiro Ministro. Mensagem do primeiro Ministro V. V. Putin ao Parlamento. Moscou, 2011. Disponvel em: <www.premier.ru>. RUTLAND, P. The impact of the global financial crisis in Rssia. Russian Analytical Digest. Bremen; Zurich, Research Center for East European Studies; Center for Security Studies, n. 48, v. 8, 17 Oct. 2008.
ipea
A NOVA LEI DE SEGURANA DE ALIMENTOS DOS ESTADOS UNIDOS E SUAS POSSVEIS EXTERNALIDADES PARA O COMRCIO INTERNACIONAL
Thiago Lima*
1 INTRODUO
Todo Estado tem o dever de zelar pela segurana dos seus cidados e o cuidado com os alimentos produzidos, comercializados e consumidos faz parte da tarefa. Entretanto, medidas que visam reduzir a vulnerabilidade de uma nao podem causar externalidades negativas a outras. H tambm a possibilidade de medidas protecionistas, erguidas por motivos polticos ou econmicos, serem apenas formalmente justificadas em termos de sade pblica. A nova lei de segurana de alimentos dos Estados Unidos, a Food Safety Modernisation Act causa esses tipos de apreenses. O objetivo deste artigo apresentar algumas caractersticas fundamentais da legislao no que toca s importaes e discutir possveis externalidades. Refletir sobre os eventuais impactos internacionais da busca pela segurana de alimentos naquele pas importante para lidar com o desafio de manter e conquistar espao no mercado agroalimentar dos Estados Unidos.
2 SEGURANA E ALIMENTOS
Os Estados Unidos so um pas onde h fartura de alimentos. Seu desenvolvimento econmico, aliado a condies geogrficas muito favorveis, permitiu a conquista de um alto nvel de segurana alimentar (food security), que pode ser entendida, de acordo com o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA), como o acesso por todas as pessoas e a todo o tempo a alimento suficiente para uma vida ativa e saudvel (Nord et al., 2010).1 Por um lado, sua enorme capacidade produtiva assegura um elevado grau de autossuficincia (self-sufficiency) em termos de disponibilidade fsica de produtos e, por outro, o alto nvel de renda confere grande maioria da populao a possibilidade de adquirir os alimentos necessrios para uma vida confortvel (self-reliance). Para aquelas pessoas que no dispem de renda suficiente, o Estado, por meio do USDA, oferece programas de auxlio. A despeito da pujana do pas, o tamanho dos programas no pequeno. Em geral, os programas de assistncia alimentar e nutricional
Professor de Relaes Internacionais da Universidade Federal da Paraba (UFPB). Pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU). Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. 1. Para uma discusso conceitual sobre segurana alimentar (food security) e segurana dos alimentos (food safety), ver Maluf (2007).
*
72

A Nova Lei de Segurana de Alimentos dos Estados Unidos e suas Possveis Externalidades para o Comrcio Internacional
Dinte
custaram cerca de US$ 95 bilhes no ano fiscal de 2010, o que representa mais de dois teros do oramento do USDA. Apenas o Programa de Assistncia Nutricional Suplementar (SNAP), antigo Food Stamp, demandou aproximadamente US$ 65 bilhes (USDA, 2011). Assim, o nmero de pessoas que passam fome nos Estados Unidos relativamente pequeno ainda que no deixe de ser espantoso devido capacidade financeira do Estado em comprar alimentos.2 De modo geral, pode-se dizer que os Estados Unidos esto bem posicionados no que toca segurana alimentar. H um problema de m nutrio decorrente da baixa qualidade de alguns alimentos e da prpria dieta de parte dos americanos, mas a vulnerabilidade do pas ao fornecimento de comida baixa, o que confere nao uma condio mais segura. Contudo, a aquisio desta condio acompanhada de externalidades negativas domsticas e internacionais. No plano interno, a agricultura intensivamente apoiada na mecanizao e na utilizao de insumos qumicos e biolgicos produz indesejveis efeitos ecolgicos. No plano externo, os incentivos estatais produo e exportao por meio de subsdios fortalecem artificialmente a competitividade agrcola norte-americana, prejudicando produtores e exportadores em outros pases. Estes fatos no passam despercebidos e so motes de campanhas de contestao tanto no pas, por pequenos agricultores e ambientalistas, quanto fora deste, seja por organizaes no governamentais, seja por Estados em negociaes internacionais. A despeito de todas as crticas e do flagrante desrespeito ao direito internacional, como no caso da concesso de subsdios agrcolas ao algodo, o modelo poltico que confere segurana alimentar ao pas permanece inalterado. Se a disponibilidade fsica e a capacidade de aquisio de produtos agroalimentares conferem segurana, uma reduo maior da vulnerabilidade neste campo tambm passa pelo aprimoramento da segurana dos alimentos (food safety). Trata-se de garantir a inocuidade dos produtos oferecidos para consumo, buscando-se prevenir a circulao de produtos de qualidade ruim, contaminados ou com informao dbil, capazes de causar danos sade. Nos Estados Unidos, a preocupao com este tipo de segurana foi elevada nos ltimos anos em decorrncia, aparentemente, de dois fatores principais (BUZBY; UNNEVEHR; ROBERTS, 2008; BROOKS; BUZBY; REGMI, 2009). Um a precauo antiterrorista. Receia-se que alimentos possam ser utilizados para impingir terror populao americana. Por isso, medidas foram aprovadas desde 2002, como a Bioterrorism Act deste ano, para garantir que os alimentos produzidos em solo americano ou importados sejam inofensivos. Outro fator o consistente aumento na importao de comida, principalmente de gneros prontos para consumo. Deve-se destacar que embora a maior parte dos alimentos importados seja proveniente de pases com renda mais alta Unio Europeia (UE) e Canad , h crescimento mais acentuado da parcela de importaes advindas de pases em desenvolvimento (incluindo os muito pobres), que passou de cerca de US$ 20 bilhes em 1998 para aproximadamente US$ 40 bilhes em 2007 (BROOKS; BUZBY; REGMI, 2009).
2. Uma discusso maior sobre insegurana alimentar nos Estados Unidos pode ser obtida em Nord et al. (2010). Em 2008, cerca de 14% da populao experimentou insegurana alimentar, dos quais cerca 4% viveram insegurana alimentar grave.
ipea
Dinte

73
Em 2010 os Estados Unidos importaram cerca de US$ 86 bilhes em alimentos, aumento de mais de 100% frente a 1999 (tabela 1). O pas, que importa cerca de 15% do que consome (BUZBY; UNNEVEH; ROBERTS, 2008), o segundo maior importador mundial neste setor (tabela 2) e por isso a reduo da sua vulnerabilidade alimentar pode resultar em efeitos colaterais negativos para exportadores de diversos pases. Este certamente um assunto de interesse para o Brasil que, alm de ser o terceiro maior exportador mundial de alimentos, est regularmente entre os maiores fornecedores agrcolas dos Estados Unidos. Em 2010, o Brasil exportou cerca de US$ 2,8 bilhes para os Estados Unidos, o que lhe rendeu a quinta posio no ranking de fornecedores daquele pas, ainda que bem atrs do Canad, da Unio Europeia e do Mxico (tabela 3).
TABELA 1 Importao de alimentos pelos Estados Unidos
(Em US$ milhes)
Alimentos de origem animal Alimentos de origem vegetal Bebidas1 Importaes totais de alimentos
1999 14.297
2000 16.100
2001 16.751
2002 17.046
2003 17.690
2004 19.235
2005 20.658
2006 21.941
2007 22.905
2008 22.869
2009 20.558
2010 22.964
22.146 4.322
21.873 4.727
21.505 5.047
23.379 5.725
27.653 6.529
31.596 6.915
35.257 7.736
39.060 9.065
43.366 9.835
51.198 9.748
47.262 8.621
53.994 9.147
40.766
42.700
43.304
46.150
51.872
57.746
63.652
70.066
76.105
83.815
76.442
86.105
Fonte: Economic Research Service (ERS)/USDA. Disponvel em: <http://www.ers.usda.gov/Data/foodimports/>. Nota: 1 Excluindo bebidas alcolicas.
A preocupao com possveis externalidades negativas, em termos de comrcio internacional, advindas da busca pela segurana dos alimentos nos Estados Unidos uma questo trazida mais uma vez tona pela entrada em vigor da Food Safety Modernisation Act de 2011. Sabe-se que a exigncia de certos padres ou procedimentos em nome da sade pblica uma medida legtima, mas que tambm pode funcionar como um tipo de barreira no tarifria que suscita dvidas nos exportadores. Isso porque mesmo que tais medidas sejam aplicadas seguindo os preceitos da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) isto , observando os princpios do Tratamento Nacional e da Nao Mais Favorecida e com critrios definidos anteriormente ao eventual embargo muitos exportadores podem entender que estas foram erigidas com o intuito de desviar o comrcio.3 Suas consequncias podem ser graves. Diferentemente das barreiras tarifrias, que normalmente diminuem a competitividade dos produtos ao aumentarem artificialmente seu preo, muitas barreiras no tarifrias podem simplesmente banir a importao. O problema, evidentemente, no novo. A Rodada Tquio do GATT, realizada nos anos 1970, produziu cdigos para tentar controlar o ento chamado novo protecionismo, erigido sobre barreiras tcnicas, sanit3. Para uma explicao das barreiras no tarifrias sanitrias e fitossanitrias, ver OMC (2011).
ipea
74

Dinte
rias e fitossanitrias e o tema continua na pauta das comerciais internacionais (WINHAM, 1986). O problema perdura ainda hoje, sendo o comrcio de carnes um exemplo ntido. Nos anos recentes, o Brasil sofreu embargos exportao por parte do Canad, dos Estados Unidos e da Rssia, assim como a Unio Europeia impediu a compra de carnes produzidas em solo americano.
TABELA 2 Maiores importadores e exportadores de alimentos 2008
(Em US$ bilhes e %)
Valor 2008
Participao nas exportaes/importaes mundiais 1980 1990 2000 2008 2000-2008
Mudana percentual anual 2006 2007 2008
Exportadores UE-27 Exportaes extraUE-27 Estados Unidos Brasil Canad Argentina China Indonsia Tailndia Malsia Austrlia ndia Mxico Nova Zelndia Rssia Vietn1 Total 15 Importadores UE -27 Importaes extraUE-27 Estados Unidos Japo China Rssia1 Canad2 Mxico2 Coreia do Sul 516,65 140,41 95,18 66,16 49,54 32,16 27,05 21,93 19,49 8,8 7,2 1,4 1,8 1,4 0,9 8,9 10,1 1,4 2,1 1,3 1,2 42,6 12,2 10,9 10,3 1,9 1,8 2,6 1,8 1,6 44,1 12,0 8,1 5,6 4,2 2,7 2,3 1,9 1,7 13 12 8 4 24 18 11 13 12 9 9 10 -3 6 21 15 13 12 21 22 9 6 41 16 16 22 20 17 19 9 20 53 28 13 20 24
(Continua)
481,05 104,81 112,63 54,30 39,33 36,82 35,90 24,09 23,29 23,12 21,58 18,28 16,50 15,29 13,70 11,83 927,69
17,6 4,2 3,5 2,3 1,4 0,7 1,3 0,9 3,3 1,1 0,9 1,1
13,4 2,8 3,5 2,2 2,5 0,9 2,1 1,1 2,5 0,9 1,0 1,4
43,8 10,7 12,6 3,0 4,1 2,7 3,1 1,3 2,3 1,3 2,9 1,2 1,9 1,3 0,9 0,8 83,2
43,2 9,4 10,1 4,9 3,5 3,3 3,2 2,2 2,1 2,1 1,9 1,6 1,5 1,4 1,2 1,1 83,3
12 11 10 20 11 16 13 20 11 20 7 16 9 13 17 16
9 12 12 13 12 11 13 16 15 14 5 16 17 1 20 17
20 16 27 23 18 35 19 46 20 45 -2 31 9 23 47 23
17 19 28 29 23 31 8 44 32 43 22 34 13 14 9 25
ipea
Dinte
(Continuao)

75
Valor 2008
Participao nas exportaes/importaes mundiais 1980 0,4 1,8 1,0 0,5 1,2 0,6 1990 0,5 1,0 1,2 0,6 1,3 0,3 2000 0,8 1,1 1,2 0,8 1,0 0,2 0,7 79,4 2008 1,3 1,3 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8 77,5 2000-2008 20 14 6 6 15 11 31 14
Mudana percentual anual 2006 22 8 7 4 16 7 44 13 2007 27 26 18 14 25 18 58 44 2008 46 29 26 23 28 20 55 19
Emirados rabes Unidos1 Arbia Saudita

1
15,28 15,25 14,12 9,70 10,97 10,44
Hong Kong e China Importaes retidas Malsia Sua Nigria

1
10,07 9,38 909,27
Indonsia Total (15)
Fonte: International Trade Statistics 2010/OMC. Obs.: 1 Inclui estimativas do secretariado. 2 Importaes f.o.b.
O Art. XX do GATT garante aos membros da OMC a faculdade de suspender importaes em prol da defesa da sade pblica, desde que a suspenso seja aplicada sem discriminao entre os exportadores e baseada em parmetros cientficos definidos ex ante. No caso mencionado entre Estados Unidos e Unio Europeia, a OMC considerou que o critrio utilizado pelo bloco europeu para banir a importao de carne produzida nos Estados Unidos era injustificado do ponto de vista da sade pblica. Isto , os americanos argumentaram com sucesso perante o rgo de Soluo de Controvrsias que seus produtos poderiam ser considerados inofensivos de acordo com diversos testes cientficos internacionalmente reconhecidos. Mesmo assim, a Unio Europeia preferiu sustentar o embargo e arcar com a retaliao americana. Isso quer dizer que mesmo os acordos internacionais podem no ser suficientes para impedir o bloqueio de importaes (BARTON et al., 2006). Enfim, a preocupao com padres sanitrios e fitossanitrios no nova e produtores e governos devem estar atentos s novas exigncias americanas, buscando adaptao e eventualmente a contestao de certas exigncias nos foros internacionais.
TABELA 3
1 2 3 4 5 6 7 8 Pas Total mundial Canad UE-27 Mxico China Brasil Indonsia Austrlia Chile
Quinze maiores fontes de importao dos Estados Unidos

2010 81.855.610.249 16.242.658.146 14.348.775.856 13.577.531.574 3.367.897.313 2.892.352.769 2.885.891.310 2.305.314.262 2.292.745.467 Pas Total mundial Canad UE-27 Mxico China Brasil Austrlia Chile Indonsia 2009 71.680.992.733 14.709.611.096 13.378.012.906 11.373.318.089 2.876.798.643 2.433.070.703 2.315.594.398 2.145.298.764 1.786.613.644 Pas Total mundial Canad UE-27 Mxico China Indonsia Brasil Austrlia Chile 2008 80.487.688.889 18.009.005.636 15.509.565.134 10.907.047.601 3.451.161.555 2.815.496.408 2.615.127.922 2.425.479.498 2.048.760.742
(Continua)
ipea
76

(Continuao)
Dinte
9 10 11 12 13 14 15
Pas Tailndia Colmbia Malsia Nova Zelndia ndia Guatemala Costa Rica
2010 2.028.761.418 1.978.424.186 1.728.694.169 1.664.650.264 1.591.598.101 1.386.103.059 1.305.286.417
Pas Colmbia Nova Zelndia Tailndia Guatemala Malsia ndia Costa Rica
2009 1.771.986.908 1.608.321.455 1.566.872.600 1.296.759.957 1.295.464.780 1.236.140.681 1.102.382.789
Pas Tailndia Malsia Nova Zelndia Colmbia ndia Guatemala Argentina
2008 1.916.994.882 1.867.328.471 1.833.202.093 1.769.291.515 1.600.633.960 1.314.162.833 1.257.172.450
Fonte: ERS/USDA. Disponvel em: <www.ers.usda.gov/data/fatus/DATA/McyTOP15.xls>. Acesso em: 20 maio 2011.
3 SEGURANA DOMSTICA E EXTERNALIDADES

So trs as agncias responsveis pela inocuidade dos alimentos nos Estados Unidos: a U.S. Food and Drug Administration (FDA) pertencente ao Department of Health and Human Services; o Food Safety and Inspection Service (FSIS) do USDA; e a Environmental Protection Agency (EPA) (BROOKS; BUZBY; REGMI, 2009). A primeira tem responsabilidade sobre todos os alimentos, com exceo de carnes, aves e produtos base de ovos. Carnes exticas so tambm parte de sua alada. O segundo inspeciona justamente os produtos excetuados pela FDA. A terceira estabelece limites para resduos de pesticidas em alimentos e raes e programas relacionados gua. Quando um produto viola uma das leis sob jurisdio destas agncias, elas podem impedir a circulao do produto, incluindo a importao. Na verdade, importante destacar, que para bloquear uma importao, no necessrio que seja encontrada uma infrao s leis americanas, e sim que haja a suspeita de que o produto possa conter violaes. Algumas pesquisas realizadas sobre a atuao da FDA servem para posicionar melhor a questo do impedimento de importaes. O foco nessa agncia se deve ao fato de a nova lei se referir a ela. De 1998 a 2004 as violaes reportadas pela agncia aumentaram significativamente (BUZBY; UNNEVEHR; ROBERTS, 2008; BROOKS; BUZBY; REGMI, 2009). Isso ocorreu devido ao aumento do rigor e das operaes da FDA, a melhorias no sistema de informtica, e tambm por causa do aumento da demanda por produtos provenientes de pases em desenvolvimento, cujas regulaes, vigilncia e padres de segurana so tidos como subdesenvolvidos. Para os autores, a tendncia o aumento desse tipo de autuao, a menos que os fornecedores se adaptem, harmonizando padres de segurana e obtendo capacitao tcnica para produo, processamento, embalagem e distribuio dos alimentos. O exame dos relatrios do FDA de 1998 a 2004 apontou que so dois os maiores conjuntos de infrao identificados: adulterao dos produtos, causados por problemas no processamento ou na embalagem, correspondendo a 65% das violaes; e rotulao inadequada, com 33% dos casos. No mesmo perodo, os principais embargos foram aplicados a verduras e legumes (20,6%), pescados e frutos do mar (20,1%), frutas (11,7%). Se a tendncia j era de aumento nos impedimentos importao em 2009, quando os estudos foram publicados, a nova lei de segurana de alimentos s aumentam aquela expectativa.
ipea
Dinte

77
A principal lei de segurana de alimentos dos Estados Unidos a Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, elaborada em 1938, e a Food Safety Modernisation Act de 2011 a sua maior atualizao j realizada.4 As novas medidas podem trazer consigo impactos para aqueles que exportam alimentos para os Estados Unidos e, dada a centralidade do mercado norte-americano no sistema internacional, no seria demais vislumbrar reverberaes nas cadeias produtivas internacionais. O sumrio feito pela FDA aponta algumas caractersticas principais da lei no que toca especificamente importao de alimentos. Segundo a agncia, a legislao:
determina que os importadores executem atividades de verificao de fornecedores para garantir a segurana dos alimentos importados; autoriza a FDA a negar a entrada de alimentos importados se o estabelecimento ou pas estrangeiro se negar a permitir a inspeo da FDA; autoriza a FDA a exigir certificao, baseada nos critrios de risco, de que os alimentos importados cumpram os requisitos de segurana alimentar; e concede aos importadores um incentivo para que tomem medidas adicionais de segurana, orientando a FDA para criar um programa voluntrio mediante o qual as importaes possam beneficiar-se de uma anlise sumria do carregamento se os importadores tomarem certas medidas para garantir a segurana dos alimentos.5
Apesar de a lei ser recente e de muitas medidas ainda precisarem ser regulamentadas e implementadas, ao menos em tese, pode-se afirmar que esta aumenta o poder da FDA, o que pode resultar em um nmero maior de violaes encontradas, agravando o bloqueio de importaes. O principal impacto para o comrcio internacional, no entanto, pode vir da descentralizao da responsabilidade pelos alimentos importados. Como visto no sumrio acima, a legislao atribui aos importadores a responsabilidade de averiguar se os produtos a serem introduzidos no mercado americano atendem aos padres tcnicos e aos critrios sanitrios e fitossanitrios exigidos pela legislao domstica e se contam com planos de preveno e conteno de riscos. Uma vez que os sistemas agroalimentares so compostos de diversos segmentos, desde a produo, passando pelo processamento at a distribuio, espera-se que a averiguao d conta de toda a cadeia do produto. FDA caber, alm de examinar os alimentos, fiscalizar os importadores. Essa modificao afetar o fluxo comercial? Dada a brevidade dos fatos, no h base emprica para afirmao mais concreta. Entretanto, pode ser mais fcil rastrear os alimentos dentro do pas do que fora dele, fazendo com que os empresrios prefiram trabalhar com insumos e produtos americanos. Ou ento que passem a comercializar a partir de fornecedores mais bem estruturados, capazes de oferecer melhores processos de rastreamento e certificao. Isso poderia reforar a predominncia das grandes empresas globais de alimen4. Para uma primeira anlise dessa lei em termos de externalidade, ver Barral (2011). 5. Pgina da FDA que contm o texto da legislao e outras informaes relevantes, como esclarecimentos, cursos e medidas em vigor. Disponvel em: <http://www.fda.gov/Food/FoodSafety/FSMA/ucm242971.htm>. Acesso em: 20 maio 2011.
ipea
78

Dinte
tos, muitas das quais so majoritariamente americanas, j que suas operaes padronizadas podem conferir maior segurana aos importadores, o que deslocaria produtores e processadores menores. No limite, as novas exigncias de fiscalizao e documentao podem afetar cadeias produtivas significativamente, particularmente quelas com mais elos em pases em desenvolvimento. Outro ponto relevante da legislao parece ser a possibilidade de a FDA impedir a importao de determinado produto no caso de produtores e processadores no permitirem que a agncia inspecione suas operaes. Toda a cadeia pode ser afetada pelo desentendimento entre um elo e o rgo americano, o que sugere um provvel reforo da integrao ou da coordenao vertical, privilegiando as empresas que trabalham neste modo. Dada a centralidade e o peso do mercado americano de alimentos, as novas medidas podem acabar gerando uma ampla modificao nos negcios agroalimentares em nvel internacional, o que seria uma externalidade causada pela busca, ao menos em princpio, do fortalecimento da segurana dos alimentos nos Estados Unidos. A depender do modo como o tema for conduzido, o resultado pode ser o aumento da qualidade de produo e processamento dentro e fora do pas. Contudo, no se pode descartar a possibilidade de as medidas serem excessivamente rigorosas ou que as inspees sejam viesadas, causando prejuzo a exportadores e importadores especficos, cabendo aos governos e empresas ficarem atentos isso. Algo interessante a ser observado a disponibilidade de recursos para a FDA executar suas novas tarefas. No Senado Federal e na Cmara Legislativa a oposio lei foi marcadamente dos republicanos, argumentando que a legislao aumentaria os entraves aos negcios e que os fundos demandados agravariam o dficit do oramento. Agora que a lei est em vigor, os republicanos, que so maioria da Cmara, podem tentar dilu-la negando-lhe a dotao que deve ser liberada via legislativo (FOOD QUALITY, 2011). Caso isso se materialize, poder-se-ia esperar, ao menos no curto prazo, uma concentrao maior nas inspees internas do que nas externas e que a fiscalizao se focalize mais nos importadores, aumentando a presso para que esses atores trabalhem com fornecedores que atendam os padres americanos. De todo modo, reconhecendo o possvel impacto nos seus fornecedores estrangeiros, a legislao manda que o Department of Health and Human Services estabelea em um ano as regulamentaes e as diretrizes detalhadas que regero as importaes de alimentos. O tempo para ajuste de no mximo dois anos, quando as medidas passaro a vigorar. Nesse perodo, a seo 305(a) da lei manda que o Departamento desenvolva um plano abrangente para expandir a capacidade tcnica, cientfica e regulatria em segurana de alimentos dos governos estrangeiros e de suas respectivas indstrias alimentcias que exportam para os Estados Unidos. No se sabe, porm, se alguns setores sero privilegiados, por exemplo o de frutas e castanhas, o de leos vegetais e o de pescados e frutos do mar, cujas importaes correspondem a cerca de 34%, 45% e 80% do consumo nacional, respectivamente.
ipea
Dinte

79
Ainda de acordo com a lei, seo 305(c), o plano poder incluir:

Recomendaes para arranjos e acordos bilaterais e multilaterais, incluindo clusulas que atribuam a responsabilidade de garantir a segurana dos alimentos a governos estrangeiros; Clusulas para compartilhamento seguro de dados eletrnicos; Clusulas para reconhecimento mtuo de relatrios de inspeo; Treinamento de governos estrangeiros e produtores de alimentos sobre os requisitos americanos sobre alimentos seguros. Recomendaes sobre se e como harmonizar os requisitos com o Codex Alimentarius Clusulas para a aceitao multilateral de mtodos e testes laboratoriais e tcnicas de deteco.
Essas recomendaes e clusulas abrem espao para que os procedimentos de inspeo, monitoramento e certificao da segurana dos alimentos sejam realizados pelos governos nos quais os exportadores esto instalados. Sendo assim, a lei parece sugerir a realizao de acordos internacionais para harmonizao de mtodos e atestados. A questo que surge em que condies a realizao deste tipo de acordo sero oferecidas. Sero acordos tcnicos especficos, embutidos em acordos preferenciais de comrcio ou integrados lgica do single undertaking da Organizao Mundial do Comrcio? Parceiros de acordos de livre-comrcio tero prioridade? Algum tempo ainda ser necessrio para se ter uma ideia melhor de como este tipo de cooperao ser negociada.
Dcadas atrs Henry Nau fez uma ponderao sobre uma forma de exerccio de poder que talvez ajude a pensar os desdobramentos da nova lei americana. Com uma distribuio de poder mais desconcentrada e o crescimento do nmero de atores relevantes em um sistema internacional interdependente, avaliava o autor nos anos 1980, realizar acordos e coordenar polticas se torna cada vez mais difcil. Assim, aes nacionais que comandem poder econmico suficiente e de forma eficaz no mercado podem aumentar a perspectiva de consenso internacional no mundo complexo de hoje (NAU, 1984-1985, p. 16). Seria esse o caso da Food Safety Modernisation Act? A nova lei de segurana de alimentos dos Estados Unidos poder causar impacto considervel no mercado agroalimentar internacional. A ampliao da fiscalizao por parte do FDA, assim como a atribuio de responsabilidade aos importadores sugerem que no s o nmero de bloqueios importao pode aumentar, mas tambm que os compradores possam mudar seus fornecedores estrangeiros para se adequarem s novas exigncias. Embora seja preciso aguardar algum tempo para aferir os efeitos concretos desta lei, algumas opes j podem ser consideradas por parte dos exportadores, como a adequao das atividades empresariais, a realizao de acordos internacionais ou mesmo de contestao nos foros multilaterais. No entanto, embora os novos padres possam significar ameaa
ipea
80

Dinte
aos exportadores brasileiros, estes talvez possam ser vistos como uma oportunidade. Como o Brasil uma potncia do agronegcio, com cadeias produtivas sofisticadas para muitos produtos, pode-se esperar uma capacidade de adaptao maior e mais rpida do que a de outros pases, resultando eventualmente na conquista de maior espao no mercado americano. A experincia com o rastreamento na produo de carnes aponta para isso. Ademais, se as empresas brasileiras forem capazes de atender aos padres americanos, possivelmente atendero aos de outros clientes.
REFERNCIAS
BARRAL, W. A nova lei norte-americana de segurana de alimentos. Revista Comrcio Exterior Informe BB, ed. 84. Disponvel em: <http://www.revistacomexbb.com.br/artigos/a-nova-lei-norte-americana-de-seguranca-de-alimentos/>. Acesso em: 18 maio 2011. BARTON, J. H. et al. The Evolution of the Trade Regime: politics, law, and economics of the GATT and the WTO. Princeton: Princeton University Press, 2006. BROOKS, N.; BUZBY, J. C.; REGMI, A. Globalization and evolving preferences drive U.S. food import growth. Journal of Food Distribution Research, v. 40, n. 1, p. 39-46, 2009. BUZBY, J. C; REGMI, A. FDA Refusals of Food Imports by Exporting Pas Group. Choices, v. 24, n. 2, 2009. BUZBY, J. C.; UNNEVEHR, L.; ROBERTS, D. Food safety and imported food: an analysis of FDA food-related import refusal reports. EIB 39. Washington, DC: U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service, 2008. DEPARTAMENTO DE AGRICULTURA DOS ESTADOS UNIDOS (USDA). The food assistance landscape. FY 2010 annual report. Economic Research Service. Economic information bulletin, n. 6-8, mar. 2011. FOOD QUALITY. Budget cuts could gut new food safety law. Disponvel em: <http:// www.foodquality.com/details/article/1020705/Budget_Cuts_Could_Gut_New_Food_Safety_Law.html>. Acesso em: 19 maio 2011. MALUF, R. S. J. Segurana alimentar e nutricional. Petrpolis: Vozes, 2007. NAU, H. R. Where Reaganomics work. Foreign Policy, n. 57, Winter, 1984-1985. NORD, M. et al. Household Food Security in the United States, 2009. ERR-108, U.S. Dept. of Agriculture, Economic Research Service, Nov. 2010. ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO (OMC). Understanding the WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures. Disponvel em: <http://www.wto.org/ english/tratop_e/sps_e/spsund_e.htm>. Acesso em: 31 maio 2011. WINHAM, G. R. International trade and the Tokyo Round negotiation. Princeton: Princeton University Press, 1986.
ipea
RESTRINGINDO OS FLUXOS DE CAPITAIS ESPECULATIVOS PARA PROTEGER A ECONOMIA REAL*

Stephany Griffith-Jones** Kevin P. Gallagher***
1 INTRODUO
Enquanto as naes da sia e da Amrica Latina ainda tiverem um longo caminho a percorrer em termos de crescimento econmico, o investimento estrangeiro ser muito bem-vindo. O problema que devido ao enorme volume e composio desses fluxos uma grande parte no direcionada para o investimento produtivo. Entradas em massa de capitais de curto prazo provocam bolhas de ativos e valorizao das moedas dos pases em desenvolvimento, o que torna difcil a poltica macroeconmica e eleva o risco de crises futuras. A migrao dos fluxos de curto prazo para o mundo em desenvolvimento ocorre, em grande parte, por meio do mecanismo de carry trade.
2 OUTRA CRISE EM FORMAO?

Desde que a crise financeira mundial comeou, as taxas de juros tm sido muito baixas nos Estados Unidos e em outras naes industrializadas. O aumento de liquidez neste pas estimula os investidores, vidos por retornos rpidos, a retirarem os dlares do pas e investirem em naes com taxas de juros mais elevadas, frequentemente utilizando instrumentos derivativos. Conhecido como carry trade, tais fluxos especulativos de curto prazo elevam o valor das moedas dos mercados emergentes e criam bolhas de ativos. por esta razo que os Estados Unidos, em 2010, foram alvos de crticas na cpula do G-20 em Seul. O Brasil, por exemplo, com taxas de juros superiores a 10%, assistiu a uma valorizao de mais de 30% em sua moeda, devido em parte ao carry trade, e foi a voz mais crtica em Seul. O mesmo problema atinge muitos pases emergentes e at mesmo pases pobres em desenvolvimento, como Uganda, que enfrenta entradas excessivas de fluxos de curto prazo.
* Verses reduzidas do presente artigo foram publicadas no The Guardian, em 18 de novembro de 2010 e no Financial Times, de 17 de dezembro de 2010. Mais recentemente, tambm na revista Economic & Political Weekly (v. 46, n. 3, 15-21 jan. 2011). Este artigo foi traduzido do ingls por Keiti R. Gomes. ** Diretora da Initiative Policy Dialogue da Universidade de Columbia. *** Professor de Relaes Internacionais na Universidade de Boston.
82

Restringindo os Fluxos de Capitais Especulativos para Proteger a Economia Real
Dinte
Os grficos 1 e 2 exibem os fluxos de capitais para os pases emergentes da sia e da Amrica Latina desde a crise financeira. Imediatamente aps o auge da crise em 2008, houve uma retrao macia e desestabilizadora do ingresso de capitais nos pases em desenvolvimento, estes direcionados para a segurana do mundo industrializado. No entanto, como os grficos mostram, os mercados emergentes voltaram a ser novamente um destino promissor para o capital especulativo. No grfico 1, os ingressos de capital exceto investimento estrangeiro direto (IED) ou no IED em pases emergentes da sia so justapostos com a valorizao do won sul-coreano. No grfico 2, os fluxos de capitais para a Amrica Latina so acompanhados pela valorizao do real brasileiro. Estas duas moedas tiveram uma apreciao superior a 30% desde o incio da crise.
3 REAGINDO AOS INGRESSOS EXCESSIVOS

As economias emergentes e em desenvolvimento esto adotando um conjunto de alternativas para conter a enxurrada de recursos, entre elas, empreender uma gesto prudencial das contas de capitais por meio da tributao ou da imposio de reservas mnimas no remuneradas sobre os fluxos financeiros. No obstante isso no ser uma panaceia, essas medidas ajudam a oferecer maior autonomia de poltica monetria para esses pases. Tal autonomia essencial diante das elevadas taxas de crescimento dessas economias hoje, sendo fundamental no somente para evitar a inflao de bens e servios como tambm as bolhas de preos de ativos e a sobrevalorizao das taxas de cmbio. Muitos pases como Brasil, China, Argentina, Taiwan, Tailndia, Coreia do Sul, Peru e Indonsia tm colocado em prtica vrias formas de regulamentao das contas de capital para limitar a entrada dos fluxos excessivos. Tais controles foram recentemente sancionados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) algo que representa uma mudana histrica. Essas medidas seguem uma montanha de evidncias econmicas procedentes da academia e das instituies financeiras internacionais, mais notadamente o Departamento Nacional de Pesquisas Econmicas (NBER National Bureau of Economic Research) nos Estados Unidos, o FMI, a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Asitico de Desenvolvimento. Em fevereiro de 2010, economistas do FMI publicaram uma nota mostrando empiricamente que os controles de capitais no s funcionam como tambm estiveram associados com a preveno de alguns dos piores resultados de crescimento no contexto da ltima crise econmica. O documento concluiu que o (...) uso de controles de capitais somados s polticas macroeconmica e prudencial justifica-se como parte dos instrumentos de poltica para controlar os fluxos de ingresso. (OSTRY et al., 2010, p. 5). A referida nota do FMI tambm aponta medidas nessa direo, como impostos sobre a dvida de curto prazo (anlogos queles colocados em prtica pelo Brasil) ou exigncias
ipea
Dinte

83
por meio das quais os fluxos de dvida de curto prazo precisam ser acompanhados por um depsito no banco central com perodo de tempo determinado algo adotado por naes como Chile, Colmbia e Tailndia. O objetivo destas medidas que frequentemente so deflagradas nos momentos nos quais os fluxos de capitais tornam-se excessivos e desativadas quando a situao est normalizada evitar a entrada massiva de capitais especulativos que possam valorizar a taxa de cmbio e ameaar a estabilidade macroeconmica de uma nao.
GRFICO 1
(Em % PIB)
Fluxos de capitais e moedas na sia

Dlar/won 0,0010 Won sul-coreano 0,0009 0,0008 0,0007 2009Q2 2008Q3 2009Q1 2009Q3 2009Q4 2010Q1 0,0006 0,0005 0,0004 0,0003
Fluxos de capitais
6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 2008Q4

Fonte: FMI (2010). Obs.: sia inclui Coreia do Sul, Malsia, Filipinas, Cingapura, Taiwan e Tailndia. Produto Interno Bruto (PIB).
0,0002 0,0001 0,0000
GRFICO 2
(Em % PIB)
Fluxos de capitais e moedas na Amrica Latina

Dlar/real 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 Fonte: FMI (2010). Fluxos de capitais 2008Q3 2008Q4 2009Q1 2009Q2 2009Q3 2009Q4 2010Q1 real 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
Tais concluses do FMI no poderiam ter vindo em melhor momento. Aps a ltima rodada de flexibilizao monetria quantitativa (QE2 Quantitative Easing), promovida pelo Banco Central dos Estados Unidos (Fed Federal Reserve), o carry trade tem novamente direcionado o capital especulativo para os pases em desenvolvimento, o que pode interromper a recuperaes ps-crise destas economias. Conforme observado por Ocampo (2010) (...) a expanso monetria pode ser inofensiva no pas que a realizou, porm pode gerar grandes externalidades negativas sobre os outros pases.
ipea
84

Dinte
4 BARREIRAS PARA OS CONTROLES EFICAZES

A implantao adequada de controles eficientes de capitais requer que pelo menos trs obstculos sejam superados. Primeiro, os investidores frequentemente, depois de um tempo, costumam evadir as regras de gesto prudente de capital por meio de operaes de derivativos e outros instrumentos. Segundo, os acordos comerciais e de investimentos realizados pelos Estados Unidos dificultam a implementao de controles de capital. Terceiro, mesmo com tais barreiras, o capital especulativo pode ainda causar estragos porque o dinheiro passa por pases que tm xito em introduzir controles e flui para as naes que no os fazem. O Brasil comeou a impor um imposto sobre as entradas de capital especulativo em outubro de 2009 e, desde ento, vem adaptando a regra, em parte, devido ao volume dos fluxos, mas tambm em razo das tentativas de burlar a regulamentao. Alguns investidores tm evitado os controles camuflando o capital de curto prazo como IED, e fazem isso por meio de swaps cambiais e outros derivativos ou pela compra de American Depositary Receipts (ADR). Os ADR so emitidos por bancos dos Estados Unidos e permitem aos investidores adquirirem aes de empresas fora do pas possibilitam aos investidores comprar aes brasileiras em Nova Iorque e, dessa forma, driblar os controles internos do Brasil. Sabendo disso, o pas deu um passo na direo correta ao optar pela cobrana de uma taxa de 1,5% sobre esses ADR com o objetivo conter a especulao em torno dos controles impostos. Agora, quando um banco brasileiro ou um investidor depositar aes em bancos estrangeiros, ser cobrada a referida taxa. Desde 2003, os tratados comerciais e de investimento realizados pelos Estados Unidos tornaram difcil, seno impossvel, a gesto prudencial das contas de capital por parte dos pases em desenvolvimento que esto na posio de parceiros comerciais. Tais tratados tornaram obrigatrio o livre fluxo de capitais, de e para os pases por exemplo, os acordos comerciais com Chile, Peru e Cingapura. No caso de Cingapura e Chile, os pases resistiram a estas medidas, mas em ltima instncia terminaram por aderir ao acordo. Os acordos ainda pendentes com a Colmbia e a Coreia do Sul tambm probem os controles prudenciais de capital. Outros pases e parceiros comerciais de maior renda (como o Canad e o Japo) concedem aos pases o direito de usar ferramentas macroeconmicas ou pelo menos excees para prevenir ou atenuar as crises. A terceira barreira citada, que pode ser a mais difcil, que o capital simplesmente ir fugir daquelas naes que tiveram xito em implantar controles para as naes que no os tm. Alguns economistas, como o ex-economista do FMI Arvind Subramanian, propem controles de capitais plenamente coordenados entre todas as economias dos mercados emergentes para contornar esse problema. Esta seria uma soluo justificvel para a questo da coordenao, mas, certamente, nem todos os mercados emergentes concordariam com a coordenao conjunta. Nossa proposta neste trabalho atacar o problema na sua origem.
ipea
Dinte

85
5 REGULAO DO CARRY TRADE

As aes praticadas pelos pases em desenvolvimento em relao s suas contas de capital podem no ser suficientes uma vez que a onda de dinheiro que atualmente caminha na direo deles muito grande e potencialmente voltil. Por essa razo, torna-se desejvel complementar tais medidas com aes por parte dos pases de onde o capital provm, neste caso, principalmente, os Estados Unidos devido ao QE2 e a facilidade geral da poltica monetria deste pas. Dado que, em um futuro prximo, a maioria das operaes de carry trade vir dos Estados Unidos, o pas poderia comear a regular a sada de capitais que ocorre via este mecanismo. Em outras palavras, os Estados Unidos poderiam introduzir medidas para desencorajar os fluxos de carry trade para o resto do mundo e, especialmente, para os pases em desenvolvimento. Isto poderia ser feito por meio da tributao desses recursos. Alm disso, os derivativos de divisas estrangeiras que imitam tais operaes poderiam ter requisitos de margens elevadas, de forma a desencorajar a sua realizao. Essas medidas, por um lado, iriam beneficiar a economia dos Estados Unidos, uma vez que a finalidade do QE2 incentivar o aumento dos emprstimos bancrios e a reduo das taxas de juros internamente no pas, e no canalizar recursos, por meio dos fundos, para o exterior. Por outro, beneficiaria tambm os pases emergentes cujas economias esto sendo prejudicadas pelas excessivas entradas de curto prazo que podem desencadear crises futuras. Isto seria um enorme ganho recproco para a economia mundial. Os resultados das recentes eleies nos Estados Unidos tornaram muito difcil para o pas perseguir prioritariamente a melhor poltica para manter a recuperao da economia maior expanso fiscal. Como mostrou Keynes, e temos presenciado em diversas crises, o investimento privado e o consumo no vo se recuperar por conta prpria devido ao sobre-endividamento e falta de confiana , sem o estmulo da demanda agregada, o que somente os governos podem oferecer nestas circunstncias. Uma vez que a recuperao estiver a caminho, a poltica fiscal poder se contrair para evitar tanto o superaquecimento como a dvida pblica excessiva. Nessa linha, o Fed j reduziu a taxa de juros de curto prazo a zero, o que, portanto, d a Ben Bernanke o mrito de aventurar-se na utilizao desses instrumentos de emergncia. O presidente do Fed deve ser aplaudido pela sua disposio em repensar as convenes do passado. Atualmente, como um dos ltimos responsveis polticos de pases desenvolvidos com significativo poder econmico, ele quase a nica voz em prol de uma poltica econmica expansionista. No entanto, o QE2, por si s, pode no ser suficiente para redirecionar a economia dos Estados Unidos para o crescimento. Essa poltica ir contribuir para o maior aquecimento dos preos dos ativos nas economias emergentes, o que pode complicar a gesto macroeconmica nesses pases e aumentar o risco de futuras crises.
ipea
86

Dinte
Para garantir que o QE2 contribua para o crescimento da economia americana, mecanismos precisam ser encontrados para canalizar a liquidez adicional criada pelo Fed na forma de crdito economia real. A chave expandir o crdito s pequenas e mdias empresas carentes de recursos no momento, e financiar grandes investimentos em infraestrutura, incluindo os necessrios para gerar energia limpa. Inovaes institucionais podem ser necessrias para alcanar este objetivo, tais como a criao de um fundo de infraestrutura. Internacionalmente, se os Estados Unidos vasculhassem novamente nos instrumentos de emergncia, poderiam introduzir regulamentaes prudenciais de capital sobre a sada de capitais especulativos que ocorrem via carry trade. Isso ajudaria a evitar futuras crises nos pases de destino desses capitais, que prejudicam no somente essas economias, mas tambm o prprio pas e a economia mundial. Os controles sobre a sada dos fluxos de curto prazo iriam facilitar a permanncia da liquidez criada pelo Fed nos Estados Unidos e elevariam a chance desta ser direcionada para o investimento produtivo. Tais investimentos poderiam beneficiar os pases em desenvolvimento por meio do comrcio, em vez de gerar fluxos de capitais especulativos para os mercados emergentes e estragos em seus sistemas financeiros e em suas economias.
6 CAMINHO PARA O G-20

A reorientao dos fluxos de capitais para o desenvolvimento produtivo deve ser uma prioridade para os lderes mundiais que se preparam para a prxima reunio do G-20, em Paris. As regulamentaes prudenciais sobre as contas de capital, implementadas tanto nos pases industrializados como nos pases em desenvolvimento, devem ser analisadas como um remdio parcial para o problema. promissor o que a ministra das Finanas da Frana, Christine Lagarde, afirmou no incio de dezembro: os controles de capital somente devem ser feitos (...) nos casos de um surto de fluxos de capitais e de forma coordenada. preciso um rbitro (GRIFFITH-JONES; GALLAGHER, 2011). Sua nfase em controles de capitais coordenados algo significante, uma vez que a Frana lidera o G-20 em 2011. Para corrigir alguns dos problemas relacionados com os fluxos de capitais, as naes industrializadas especialmente os Estados Unidos deveriam considerar a regulamentao do carry trade e fornecer garantias em seus tratados comerciais de modo a permitir que naes em desenvolvimento implementem a regulamentao prudencial. Por outro lado, os mesmos pases em desenvolvimento tambm devem por em prtica essa regulamentao. O Financial Stability Board (FSB), bem como as autoridades reguladoras nacionais, devem supervision-los e tomar medidas para limitar a evaso fiscal.
REFERNCIAS FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL (FMI). World Economic Outlook: recovery, risk
and rebalancing. FMI. Washington, DC: Oct. 2010.
ipea
Dinte

87
GRIFFITH-JONES, S.; GALLAGHER, K. P. Curbing Hot Capital Flows to Protect the Real Economy. Economic & Political Weekly (EPW), v. XLVI, n. 3, 15 jan. 2011. OCAMPO, A. The Case for Taxing Forex Transactions. Shanghai Daily, 20 Nov. 2010. Disponvel em: <http://www.shanghaidaily.com/sp/article2010/201011/20101120/article_455082.htm>. OSTRY, J. D. et al. Capital Inflows: The Role of Controls. IMF Staff Position Note - SPN 10/04. FMI. Washington, DC, 19 fev. 2010.
ipea
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Thayse Lamera Reviso ngela de Oliveira Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Capa Fbio Oki Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Comercio Internacional

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Comercio Internacional

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Nmero 7 Jul. | Set.

Nmero 7 Jul. | Set. 2011

Economia e Poltica Internacional

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Ivan Tiago Machado Oliveira Vera Thorstensen

Rodrigo Fracalossi de Moraes

Pedro Silva Barros Raphael Padula Luciano W. Severo

Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves

Stephany Griffith-Jones Kevin P. Gallagher

MULTILATERALISMO COMERCIAL EM XEQUE: QUE REGULAO DO COMRCIO INTERNACIONAL NO SCULO XXI?

Boletim de Economia e Poltica Internacional

2 A EVOLUO DO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

3 O IMPASSE NA RODADA DE DOHA E SUAS CONSEQUNCIAS

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

4 OS DESAFIOS AO REGIME MULTILATERAL DE COMRCIO

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

4. Segundo os dados da OMC at junho de 2011. Disponvel em: <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm>.

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

MISSES DE PAZ E COMRCIO DE ARMAS: GOVERNANA E DESGOVERNANA INTERNACIONAL NA GESTO DE CONFLITOS*

Boletim de Economia e Poltica Internacional

2 MISSES DE PAZ, DESARMAMENTO E COMRCIO DE ARMAS

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

3 CONTROLES SOBRE O COMRCIO LCITO DE ARMAS

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

4 ACORDOS PARA O COMBATE AO COMRCIO ILCITO DE ARMAS

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011

Boletim de Economia e Poltica Internacional

Nmero 7 Jul./Set. 2011