: INCLUSO SOCIAL & AO AFIRMATIVA

Legislao, Habitao & Incluso Social

Constituio Poltica do Imprio do Brasil, de 25 de Maro de 1824 Art. 179, XIII A Lei ser igual para todos, quer proteja, quer castigue; e compensar em proporo dos merecimentos de cada um. Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de Novembro de 1937 Art. 122, I Todos so iguais perante a Lei. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de Outubro de 1988 Art. 6 A moradia um direito social fundamental. Art. 23, item IX - ... competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico.

SUMRIO

1. Apresentao..................................................................................03 1.1. Conceito...................................................................................09 1.2. Viso Diferenciada: incluso social e ao afirmativa...................10 2. Panorama Habitacional no Brasil.......................................................12 Viso Scio-Habitacional do Brasil...........................................12 Histrico do Panorama Habitacional Brasileiro..........................14 Diagnstico...........................................................................17 Nova Poltica Habitacional......................................................33 A Habitao de Interesse Social.............................................44 3. Quilombutz - Incluso Social & Ao Afirmativa na Habitao............66 Tecnologia aplicada Habitao............................................66 As Aplicaes do Sistema Construtivo Proposto.......................66 Programa de Regularizao de Favelas Mutires Habitacionais Substituio de Moradias em Condies de Risco Atendimento a Situaes de Calamidade Transformao de Assentamentos em Agrovilas

4. Referncias Bibliogrficas................................................................67

1. APRESENTAO

Uma sociedade centralizada na abstrata irracionalidade do trabalho desenvolve, obrigatoriamente, a tendncia ao apartheid social, quando o xito da venda da mercadoria fora de trabalho deixa de ser a regra e passa a ser exceo. Por isso a sociedade dominada pelo trabalho no passa por uma simples crise passageira, mas alcanou seu limite absoluto. A produo de riqueza desvincula-se cada vez mais, na seqncia da revoluo microeletrnica, do uso de fora de trabalho humano numa escala que h poucas dcadas s poderia ser imaginada como fico cientfica. Quem, nesta sociedade, no consegue vender sua fora de trabalho, como o negro, considerado suprfluo, e est sendo jogado no aterro sanitrio social. Quem no trabalha, no deve comer! Este fundamento cnico vale ainda hoje e agora mais do que nunca, porque tornou-se obsoleto. O grito paranico por emprego justifica at mesmo acelerar a destruio dos fundamentos naturais, j h muito tempo reconhecida. Os ltimos impedimentos para comercializao generalizada de todas as relaes sociais podem ser eliminados, sem crtica, quando colocada em perspectiva a criao de alguns poucos e miserveis postos de trabalho. Neste contexto, tornou-se confisso de f exigida de modo geral a frase seria melhor ter qualquer trabalho do que nenhum. A comunidade afro-brasileira est obsoleta, devido a tantos anos de marginalidade social; este fato vem redefinindo-se com obstinao em um sistema manaco de fracasso pessoal ou coletivo A barreira objetiva ao trabalho figura como um problema subjetivo daqueles que caram fora do sistema. O incmodo do lixo humano fica sob a

competncia da polcia, das seitas religiosas de salvao, da mfia e dos restaurantes populares para pobres. O quadro de deteriorao dos valores ticos, morais e sociais repercute na falta de projetos coletivos em que o conjunto da sociedade brasileira possa acreditar e engajar-se. Sem indicadores claros que sinalizem ser possvel reverter tal situao, agrava-se o descrdito nas instituies brasileiras e na prpria capacidade do cidado brasileiro de solucionar seus problemas, acentuando o quadro de desesperana em relao ao futuro prximo, com graves reflexos para os segmentos menos privilegiados da populao e impactos bastante negativos na formao da conscincia das novas geraes. Acreditamos que a reverso de tal situao passa, necessariamente, pelo maior engajamento e pela assuno de responsabilidades sociais por parte de segmentos cada vez mais amplos da sociedade brasileira e sintonizados com as tendncias indicadas pelos tratados de convenes internacionais que o Brasil acatou, incorporando-os Constituio Federal e aos Planos Nacional e Estadual de Direitos Humanos. necessrio, portanto, subsidiar a sociedade e o Estado no cumprimento das obrigaes destinadas a resgatar os direitos de cidadania das pessoas, prioritariamente as que se encontram em situao de excluso social. Praticamente todas as grandes cidades da Amrica Latina tm extensas reas perifricas onde milhes de pessoas, sobretudo afrodescendentes, vivem em profunda pobreza. Na regio mais urbanizada do mundo, onde trs em cada quatro pessoas vivem em cidades, o aumento populacional e a chegada de migrantes rurais pobres continuam a inchar reas deterioradas, localmente conhecidas como

favelas, callampas, tugurios, asentamiento, ou villas miseria. um mundo onde o

oportunismo e a ilegalidade so a norma, onde incorporadores clandestinos ocupam a terra ilegalmente para depois vender lotes minsculos a famlias desesperadas. Nessas favelas, a vida cheia de perigos e frustraes. De acordo com uma pesquisa recente do BID, a populao pobre tende a viver em terrenos instveis, como barrancos, reas com risco de inundaes, ou perto de aterros sanitrios ou 4

outras fontes poluidoras. Aos problemas sociais somam-se construes precrias, superpopulao, falta de infra-estrutura e ausncia de servios bsicos como comunicao e policiamento. Os mais atingidos so os mais vulnerveis: mulheres, jovens, crianas, velhos e invlidos. As favelas representam um custo muito elevado para as cidades. Os pacientes tratados nos hospitais urbanos so mais doentes. Para prover essas reas de infra-estrutura e servios, as prefeituras gastam mais do que o fariam em urbanizaes devidamente planejadas. Uma vez que os moradores de favelas no tm a propriedade legal de seus lotes, falta-lhes incentivo para melhorar sua vizinhana e participar de atividades comunitrias. As empresas afastam-se das reas faveladas e as condies econmicas adversas acabam tambm afetando as reas vizinhas.

Abordagem fracassada. A situao que se coloca, no mbito da habitao para a populao de baixa renda, insustentvel. necessrio, nesse sentido, planejar melhor o crescimento urbano no futuro. J se tentou resolver o problema atravs da construo de casas populares pelo poder pblico e a experincia mostrou que isto simplesmente no funciona. Na maioria dos casos, o subsdio moradia de baixa renda tem-se mostrado acima das possibilidades dos grupos populacionais a que este programa se destina. Deste modo, as famlias de classe mdia, que tm maior facilidade de acesso a linhas de crdito, tendem a comprar toda a oferta existente deste tipo de moradia. Uma outra abordagem para o problema a construo de complexos de apartamentos para famlias de baixa renda teve resultados semelhantes e gerou enormes problemas sociais. Ao mesmo tempo, ao longo das dcadas de 1960 e 1970, quando estas polticas habitacionais estavam em voga, a moradia informal continuou a expandir-se. Atualmente, as polticas de habitao no Brasil esto passando por mudanas radicais. Os governos no esto se concentrando apenas em construir casas, mas em buscar solues abrangentes para resolver as necessidades mltiplas dos pobres. Experincias recentes em pases como Chile, Costa Rica, Equador e Nicargua mostram que os governos podem desempenhar um papel 5

eficaz como intermedirios e facilitadores no necessariamente como fornecedores de moradia para grupos de baixa renda. Entre os especialistas, hoje, uma casa no mais considerada somente como um abrigo. As diretrizes de poltica habitacional estabelecidas pelo Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UN-Habitat), em 1995, vinculam a moradia familiar ao seu ambiente externo, como parte de um bairro com servios, um mercado financeiro que facilite o acesso a casas populares, medidas para a regulamentao dos ttulos de posse das terras ocupadas, bem como recursos para novas moradias e melhoria de moradias existentes.

O papel pioneiro do Chile. O Chile antecipou vrias das idias que mais tarde apareceriam nas recomendaes do UN-Habitat. Na dcada de 1970, o governo empenhou-se em vencer as limitaes inerentes ao seu duplo papel de construtor e financiador de moradias de baixa renda. Fez-se uma grande reforma do setor habitacional baseada nas idias neoliberais que guiavam outros setores da economia. O objetivo foi colocar a construo e o financiamento da habitao nas mos do setor privado e deixar o governo agir como facilitador para a moradia de baixa renda. O governo implementou polticas de fomento para que o setor privado oferecesse moradias bsicas com gua encanada, esgoto e escritura legal. Os resultados foram encorajadores. O fato de at as moradias mais modestas terem cozinhas, banheiros e conexes com as redes de gua e esgotos provocou uma melhoria considervel nos indicadores de sade. A segurana obtida com a propriedade dos imveis encorajou os moradores a expandir e melhorar suas casas. Na questo do financiamento, as autoridades chilenas decidiram que, ao invs de construir casas, ajudariam as famlias mais pobres a financiar a prpria construo. O governo forneceria por volta de 20% do preo total da casa, o comprador providenciaria 10% e os bancos privados ofereceriam hipotecas para o saldo devedor. Essa proporo que estimula a poupana, envolve o setor privado e limita o paternalismo oficial mostrou-se sustentvel. 6

Apesar desses xitos, o processo de insero do setor privado no mercado da moradia de baixa renda foi lento e complicado. Uma das principais necessidades era a criao de um sistema financeiro que sustentasse os investimentos locais em hipotecas de longo prazo. Isto foi conseguido no Chile atravs de uma srie de reformas no sistema bancrio e na previdncia social, que levaram criao de fundos de penso e seguradoras que acabaram fornecendo o capital necessrio para alimentar um mercado hipotecrio.

De favelas a bairros. Outro exemplo das novas abordagens nas polticas habitacionais pode ser encontrado nas favelas do Rio de Janeiro, que esto entre os casos considerados mais crticos no mundo. Pendurados nos morros perto do centro da cidade, esses emaranhados de barracos e ruelas tornaram-se smbolos de pobreza e violncia. Em 1995, as 800 favelas do Rio tinham 1 milho de residentes. Outros 600 loteamentos irregulares bairros pobres nos arredores de reas estabelecidas ofereciam moradia inadequada a 25% da populao da cidade. Atualmente algumas destas comunidades parecem-se bastante com qualquer bairro normal, com ruas pavimentadas, esgotos, iluminao, gua corrente e casas reformadas (veja artigo direita, Da demolio reconstruo). Essa transformao foi fruto de um programa municipal de investimento bastante singular, apoiado pelo BID desde sua concepo, visando melhorar o nvel de vida nas favelas e loteamentos irregulares. A filosofia do programa era promover mudanas atravs de um pacote coordenado de projetos de infra-estrutura e melhoria dos servios sociais, sendo tudo definido com a participao da populao local. Entre as prioridades apontadas pelos moradores das favelas estavam escolas, centros de sade e recreao e agncias de emprego. A primeira etapa do programa, conhecido como Favela-Bairro, comeou em 1995. Em um perodo de quatro anos, 55 favelas e oito loteamentos irregulares foram reformados (veja direita os links para artigos complementares sobre o assunto). Uma segunda etapa, iniciada em 2000, financia a transformao de outras 52 favelas e incluir um total de 32.000 pessoas em loteamentos 7

irregulares. O investimento total, de US$ 600 milhes, dever beneficiar mais de meio milho de pessoas. As duas etapas do programa Favela-Bairro so parte dos 17 projetos de melhoria de bairros que o BID tem ajudado a financiar na regio desde os anos 1980, com um investimento total de aproximadamente US$ 2,6 bilhes. impossvel resolver os problemas de moradia de baixa renda na Amrica Latina da noite para o dia. Mas atualmente o BID est ajudando a encontrar solues atravs da assistncia s autoridades municipais em aperfeioamento do planejamento urbano, melhoria e legalizao de assentamentos informais, modernizao dos levantamentos topogrficos, expanso dos sistemas de financiamento habitao e descentralizao da administrao por meio da formao de comits de bairros. O BID agora um lder neste campo de moradia de baixa renda, que um dos objetivos de desenvolvimento urbano no novo milnio. O Banco est apoiando os governos em seu novo papel como intermedirios e endossa a idia de subsdios diretos camada mais pobre da populao. A carteira de emprstimos e propostas do BID na rea de habitao e desenvolvimento urbano est se estruturando baseada no sucesso destas abordagens novas e mais abrangentes para o problema.

Diante de tais consideraes, evidente a demanda de esforos para a modificao desse quadro e para a melhoria das condies de moradia da populao pobre deste pas, em especial da comunidade afro-brasileira, sabidamente a mais comprometida em todos os aspectos, incluindo o da habitao. O Governador Roberto Requio adotou o sistema de cotas para a populao afro-brasileira em um projeto de grandes propores na rea habitacional, no Estado do Paran, voltado construo de casas populares, que ser executado a partir de 2005. Este projeto ser desenvolvido por meio dos programas habitacionais da Companhia de Habitao do Paran (COHAPAR). Ressalta-se que tanto o Governador Roberto Requio, quanto a gesto atual da COHAPAR, em 8

especial o Sr. Luiz C. Romanelli, Presidente, demonstram uma viso coerente da realidade de excluso que atinge esta populao, colocando mais uma vez o Estado do Paran em posio de destaque no panorama nacional, no que diz respeito s polticas pblicas de ao afirmativa. Ns do Instituto Nacional de Aes Afirmativas (INAFI) e da IKONS Incubadora, inspirando-nos nas histrias de sucesso de pases onde a construo de novas moradias est comeando a atender s necessidades dos novos compradores e a substituir as antigas habitaes, nos sentimos encorajados a contribuir e lutar pela concretizao desse projeto, tendo em vista a potencial melhoria da qualidade de vida e a diminuio do abismo da excluso habitacional da populao afrodescendente do nosso Estado. Este trabalho busca fundamentar a situao de excluso social da comunidade afrodescendente desse pas, em especial no que se refere habitao, apresentando, ademais, dados acerca das polticas de investimentos e legislao nesse setor, no Brasil.

1.1. Conceito

Calcado no abismo econmico histrico entre a populao branca e a afrodescendente que vem sendo construdo no Brasil desde o fim da escravido, o Projeto Quilombutz Incluso Social & Ao Afirmativa, tem como base a insero imediata do segmento menos favorecido da nossa sociedade no plano da CASA PRPRIA. Diversas so as iniciativas de sucesso abordadas nesta publicao que comprovam a eficincia da parceria entre os setores organizados da sociedade Poder Pblico, Sociedade Civil e Empresas na consecuo de projetos que viabilizam a construo de moradias de qualidade e baixo custo, aliadas a servios bsicos de estrutura comunitria, quais sejam: abastecimento de gua, luz e redes de esgoto. 9

Nota-se tambm, atravs da anlise de empreitadas de sucesso na construo de moradias para a populao de baixa renda, que se faz necessria uma atuao conjunta entre os setores, no sentido de utilizar esta forma de incluso social como instrumento de Ao Afirmativa para com a comunidade Afro-descendente de nosso Pas. Tratando das razes histricas para esta afirmao, o relatrio

Desenvolvimento Humano e as Desigualdades tnicas no Brasil: um retrato de final de sculo, do Programa das Naes Unidas Para o Desenvolvimento (PNUD), apresenta as seguintes consideraes:
Diversos estudos feitos a partir das bases de dados oficiais no deixam a menor margem de dvida quanto ao fato de que no Brasil, o critrio tnico serve como um elemento determinante dos processos de estratificao e excluso social. Diversos motivos contribuem para isto, mas por ora podemos resumi-los em dois: i) herana de um processo de abolio da escravatura que manteve o regime de propriedade brasileiro concentrado nas mos de poucas pessoas negando mnimos direitos econmicos e sociais aos descendentes dos antigos escravos; ii) permanncia, ao longo do sculo XX, de diversas prticas discriminatrias no aparato repressivo, no poder judicirio e em diversas instituies estatais e civis (empresas, escolas, agncias de emprego etc.) contra a populao afro-descendente tolhendo-lhe efetivamente os processos de mobilidade fsica e social. Por fim, em relao ao argumento de que a questo dos direitos econmicos e sociais dos afro-descendentes tpica de minorias pode ser vlido, talvez, nos EUA onde os negros totalizam 12% de residentes naquele pas. No caso brasileiro, a questo da populao afro-descendente, assim como a temtica de gnero, em absoluto pode ser enquadrada como tema de minorias, posto que a populao negra representa, no mnimo 45%, da populao brasileira.

Diante de um quadro assim configurado, o Projeto QUILOMBUTZ

Incluso Social & Ao Afirmativa, destaca-se dos demais projetos de

habitao popular por focar exatamente a classe menos favorecida da populao brasileira, ao mesmo tempo em que chama responsabilidade da reparao tardia toda a sociedade brasileira que, mesmo diante de sua to cantada miscigenao, fecha os olhos a um problema que empurra a cada dia levas inteiras de indivduos para a marginalidade, por conta da excluso a que so submetidos pela sua condio social, racial e de falta de acesso educao e a condies dignas de sobrevivncia.

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1.2. Viso diferenciada: incluso social e ao afirmativa

Toda a teia de relacionamentos que constri uma sociedade tem sua origem na famlia. O que se aprende no lar ser a bagagem capaz de conduzir o indivduo em todas suas incurses dentro desta mesma sociedade Por servir de base, esteio e sustentao de toda a comunidade, a famlia possui suas prprias necessidades, sendo a mais bsica, a moradia. A casa, o lar, o elemento catalisador que une todos os membros da famlia sob o mesmo teto. de onde partem e para onde retornam seus membros, depois do trabalho, da escola, do lazer e de tantas outras atividades que eles desempenham na sociedade. Tal como cada indivduo, que possui necessidades bsicas tais como alimentao, gua, afeto, etc., a famlia tem como necessidade primeira a habitao, a moradia um lugar que todos possam chamar de lar. Sob esta tica diferenciada, incluso social vai alm do trabalho, comida e estudo. Ter dignidade ter mais do que isto. fazer parte, pertencer sociedade, constar nas estatsticas e censos como cidado, residente e domiciliado de maneira permanente e descentemente em seu lar. Incluir socialmente dar a este indivduo, em primeiro lugar, a moradia com estrutura bsica gua, esgoto e energia eltrica. O conceito de ao afirmativa est diretamente associado ao de incluso social. Podemos entender aes afirmativas como polticas pblicas que pretendem corrigir desigualdades socioeconmicas procedentes de discriminao, atual ou histrica, sofrida por algum grupo de pessoas. Nesse sentido, concedemse vantagens competitivas para membros de tais grupos, que estiveram sujeitos a uma situao de inferioridade, a fim de que, num perodo determinado, esta situao seja revertida. As polticas de ao afirmativa buscam, portanto, atravs

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de um tratamento temporariamente diferenciado, promover a igualdade entre os grupos sociais.1 De acordo com Gomes2 as aes afirmativas
(...) consistem em polticas pblicas (e tambm privadas) voltadas concretizao do princpio constitucional da igualdade material e neutralizao dos efeitos da discriminao racial, de gnero, de idade, de origem nacional e de compleio fsica. Impostas ou sugeridas pelo Estado, por seus entes vinculados e at mesmo por entidades puramente privadas, elas visam a combater (...) manifestaes flagrantes de discriminao de fundo cultural, estrutural, enraizada na sociedade. (p. 67).

As maneiras pelas quais as polticas de ao afirmativa podem se concretizar, portanto, vo desde as polticas sensveis ao critrio racial, em que a raa um dos critrios ao lado de outros, at as polticas de cotas, em que se reserva um percentual de vagas para minorias polticas e culturais; a raa, neste caso, passa a ser considerada um critrio para a seleo do indivduo 3. Quanto origem do conceito de aes afirmativas, estas foram implementadas originalmente a partir de meados do sculo XX, pelo governo dos Estados Unidos da Amrica, sobretudo com a promulgao das leis dos direitos civis, em 1964. A partir intensa presso de grupos organizados da sociedade civil, principalmente originada dos movimentos negros, conduzidos por lideres como Martin Luther King e Malcon X, ou mesmo grupos radicais como os "Panteras Negras", os quais se manifestavam pelos direitos civis dos afro-americanos, fundamentados no princpio fundamental da no discriminao, as chamadas aes afirmativas atingiram seu pice, produzindo profunda mudana nas leis e atitudes norte-americanas. Inicialmente implementadas no mbito do mercado de trabalho, as polticas de ao afirmativa foram, um pouco mais tarde, estendidas para a educao superior e os contratos governamentais. Posteriormente esse

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Bernardino, J. (2002) Ao afirmativa e a rediscusso do mito da democracia racial no Brasil. Estudos afro-asiticos, v.24, n.2. Gomes, Joaquim B. Barbosa. Ao afirmativa & princpio constitucional da igualdade: O direito como instrumento de transformao social. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2001 Andrews, G. R. (1992) Desigualdade Racial no Brasil e nos Estados Unidos: Uma Comparao Estatstica. Estudos Afro-Asiticos, n 22, pp. 47-83.

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conceito passou a influenciar a Europa, onde ficou conhecido como discriminao positiva.4 Buscava-se, atravs das aes afirmativas que os empregadores eliminassem as prticas discriminatrias da poltica de pessoal, passando a tomar todas as decises relativas a emprego sob o princpio de neutralidade em relao raa. Nesse sentido, os empregadores deveriam, alm de eliminar qualquer inclinao baseada em critrios de raa no processo de recrutamento, seleo e contratao de pessoal, adotar medidas compensatrias para aqueles que tivessem sofrido discriminao Polticas pblicas de ao afirmativa, em suma, devem ser entendidas no como um fim, mas como um meio dirigido igualdade de oportunidades entre os diferentes indivduos de uma sociedade. Cashmore 5, acrescenta que a ao afirmativa visa ir alm da tentativa de garantir igualdade de oportunidades individuais ao tornar crime a discriminao, e tem como beneficirios os membros de grupos que enfrentam preconceitos. (p. 31). A partir dos dados do IBGE ou simplesmente da constatao visual, podemos perceber que a parcela mais miservel da nossa sociedade a afrodescendente, que nunca teve amparo ou suporte social que lhe permitisse conquistar um lugar de direito na escala social, ficando historicamente relegada ao subemprego e condio de vida classificados como abaixo do nvel de pobreza. Este quadro de excluso denuncia a urgncia do estabelecimento de polticas pblicas de ao afirmativa voltadas no apenas incluso dessa populao no mercado de trabalho, na educao, mas tambm dirigidas melhoria das condies bsicas de existncia, incluindo a habitao, importantes, como j foi ressaltado, para o resgate da prpria dignidade da populao afrodescendente desse pas. O Quilombutz Incluso Social & Ao Afirmativa, busca o resgate de uma cidadania nunca alcanada por quase 45% da populao brasileira. Porque entendemos que organizar sua vida e planejar seus passos a partir de sua
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Martins da Silva, L.F. (2003) Sobre a implementao de cotas e outras aes afirmativas para os afro-brasileiros. Achegas.net Revista de Cincia Poltica, n.5. Disponvel em: http://www.achegas.net/numero/cinco/l_fernando_2.htm. Acesso em 10 de fevereiro de 2004. Cashmore, E. (2000) Dicionrio de relaes tnicas e raciais. So Paulo: Summus

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prpria casa edificada, segura e regularizada poder vislumbrar o mundo como um lugar onde possvel no apenas sonhar, mas tambm e sobretudo, onde se tenha a oportunidade de buscar um dia-a-dia melhor para si mesmo e para seus entes. Faz-se necessrio, portanto, o empenho dos governos e a vontade poltica para desempenhar o papel de facilitador do acesso ao crdito e financiamento dentro das capacidade coletivas cabendo iniciativa privada o papel de parceiro neste processo de resgate da auto-estima destas comunidades. O Instituto de Pesquisa Brasil e frica e a IKONS Incubadora entendem seu papel enquanto agentes transformadores da sociedade, sobretudo, no contexto apresentado, como fomentadores de novas tecnologias para a soluo de problemas sociais complexos como a habitao popular.

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2. PANORAMA HABITACIONAL NO BRASIL

2.1. Viso Scio-Habitacional do Brasil

A anlise da realidade brasileira e da de outros pases demonstra que o sucesso das polticas setoriais, incluindo a habitacional, decorre do resultado das polticas macroeconmicas voltadas para o desenvolvimento do bem-estar geral. Estas ltimas, por sua vez, so condicionadas por restries que avanam alm de questes internas, como os insuficientes nveis de emprego e renda, consumo, poupana e investimento, a inflao e a concentrao de renda, para tambm enfrentar dificuldades associadas insero do pas na economia global, tais como o elevado endividamento e o dficit em transaes correntes, que restringem a capacidade do Pas de atrair poupanas externas e desenvolver-se. Sem o enfrentamento coerente destas questes macroeconmicas (I) no surgem os investimentos, pblicos ou privados, em infra-estrutura e equipamentos urbanos compatveis com o crescimento das cidades; (II) no se criam os empregos necessrios absoro dos fluxos crescentes da fora de trabalho para as reas urbanas; e (III) no se reduz, em termos significativos, a imensa dvida social do pas, acumulada ao longo de muitos anos. A mesma anlise demonstra, paralelamente, que o sucesso de uma poltica que traga novo dinamismo ao setor habitacional requer amplos fundamentos sociais e econmicos, capazes de contribuir de forma significativa para a soluo dos problemas macroeconmicos. No plano social, a conquista da moradia constitui o principal instrumento de insero do cidado e de sua famlia na sociedade em que vivem, na medida em que lhes infunde maior confiana quanto ao futuro e lhes oferece melhores condies de acesso aos servios urbanos educao, sade, cultura, lazer - o que se reflete imediatamente na reduo dos

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ndices de insatisfao popular e de criminalidade, entre outros que preocupam as autoridades de nosso pas. Ainda no plano econmico, os investimentos em habitao podem oferecer significativa contribuio ao crescimento da economia nacional, dado o amplo efeito multiplicador dos investimentos no setor da construo civil, cujo impacto sobre a balana comercial irrisrio. Um aumento nas atividades de construo pouco pressiona as importaes brasileiras. Estudos efetuados pela CBIC e FGV6 mostram que, em 1998, apenas 7,11% do total dos insumos importados destinaram-se ao macro-setor da construo civil. Tais investimentos tampouco comprometem a estabilidade de preos, na medida em que geram contrapartida equivalente na produo de bens. Observa-se ainda, nos citados estudos da CBIC e FGV, que a participao do macro-setor no PIB, em 2000, foi de 12,50%. No que se refere gerao de empregos, o macro-setor empregava diretamente, em 1998, 5.424 milhes de pessoas. Se somados os empregos diretos e indiretos, este total foi de 6,560 milhes de trabalhadores, sendo que, para cada 100 empregos diretos so criados 21 novos empregos indiretos e 47 novos empregos induzidos. Estas so as razes pelas quais a expanso dos investimentos no setor habitacional universalmente aceita e utilizada em polticas anticclicas, colaborando para conciliar os objetivos de crescimento e estabilidade monetria. Por estas mesmas razes, as lideranas polticas e os setores mais representativos da inteligncia nacional tm buscado a institucionalizao de uma poltica habitacional compatvel com a realidade urbana e as condies scio-econmicas, polticas e culturais do Brasil, indo ao encontro de uma aspirao de importante parcela da sociedade brasileira. A exemplo da linha dominante na maior parte dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, que apresentaram melhor desempenho recente no enfrentamento dos problemas da rea habitacional, prope-se modificar, substancialmente, o quadro atual do Brasil em matria de habitao, o que requer:
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Cmara da Construo Civil CBIC e Fundao Getlio Vargas FGV, macro-setor da Construo 2001.

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a) uma ao conjugada das trs esferas do governo e dos setores organizados da sociedade; b) que o setor pblico concentre sua ao direta na facilitao de maiores oportunidades de acesso moradia s populaes com padres de consumo mais precrios, inclusive no que se refere regularizao dos assentamentos subnormais existentes; c) que, para os demais segmentos populacionais, a ao do governo seja orientada no sentido de: eliminar os fatores que dificultam o funcionamento dos mecanismos de mercado, tais como burocratizao excessiva, imposio de ndices urbansticos incompatveis com a realidade scio-econmica da populao, exigncias quanto aprovao de projetos desvinculadas das possibilidades de atendimento da maior parte da populao, estrutura tributria desestimuladora das atividades produtivas; estimular os investimentos privados no setor habitacional e a concesso de crditos para a produo e aquisio de habitaes; e

aprimorar os dispositivos legais que restringem a segurana e a velocidade de recuperao desses crditos.

2.2. Histrico do Panorama Habitacional Brasileiro

J no perodo do II Imprio (1840/1889) 7, observa-se o surgimento do problema habitacional urbano no Brasil. Em 1876, probe-se a construo de novos cortios na rea central do Rio de Janeiro, por se associar aquele tipo de moradia s epidemias surgidas na poca. A populao brasileira era, ento, de cerca de 10 milhes de habitantes, com uma taxa de urbanizao de menos de 6%.
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PASTERNAK TASCHNER, Suzana - Poltica Habitacional no Brasil: Retrospectiva e Perspectivas. In: Cadernos de Pesquisa do LAP 21. Revista de Estudos sobre Urbanismo, Arquitetura e Preservao. So Paulo,FAUUSP. Setembro-outubro 1997

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No incio da Repblica, com a intensificao da imigrao europia no Pas e o deslocamento de escravos libertos para as reas urbanas, o crescimento das cidades comea a exigir medidas concretas no setor habitacional. No centro do Rio de Janeiro so executadas obras de reurbanizao, que afastam as famlias pobres, tendo assim, como um efeito paralelo, o surgimento das primeiras favelas. Vilas operrias so construdas em diversas cidades, como uma resposta necessidade de moradias. A populao total atinge, em 1900, 17 milhes de habitantes, dos quais 9 % vivendo nas reas urbanas. A partir da dcada de 30 a interveno governamental na rea da habitao mais marcante. So criados os Institutos de Aposentadoria e Penses e a Fundao da Casa Popular, esta ltima em 1946. A produo habitacional volta-se para a casa prpria, em parte devido lei do inquilinato de 1942, que congelou os aluguis at 1964. Data tambm da dcada de 40 o incio dos programas de erradicao de favelas. A Fundao da Casa Popular, que tinha inicialmente como objetivo a moradia em sentido mais amplo, compreendendo, tambm obras de infraestrutura urbana, teve suas atribuies restritas produo habitacional. Tal limitao se deveu escassez de seus recursos, constitudos, basicamente, de dotaes oramentrias. A produo da Fundao da Casa Popular, desde sua criao at 1964, quando foi extinta, no chegou a 17 mil unidades. Ainda que considerada em sua totalidade, a atuao do setor pblico na rea habitacional, at aquela data, foi bastante insignificante. A concesso de financiamentos pblicos para habitao, no perodo de 1930/64, representou um total de apenas 171.140 unidades. Essas intervenes do governo no setor habitacional no passaram de aes pontuais, que pouco contriburam para evitar o agravamento dos problemas urbanos. Diferentemente do que ocorreu nos pases do primeiro mundo, o processo de urbanizao no Brasil foi excessivamente rpido e no se fez acompanhar de um tratamento adequado das cidades. No perodo de 1940/60, a populao brasileira passou de 41 milhes para 70 milhes de habitantes, com a taxa de urbanizao aumentando de 31% para 45%. A este incremento 18

populacional correspondeu um aumento do nmero de assentamentos irregulares e uma extenso irracional da malha urbana, consolidando-se a busca das periferias das cidades como local de moradia da populao de menor renda. Ciente da oportunidade de execuo de programas habitacionais de maior vulto, inclusive como forma de minimizar os problemas gerados por uma economia com elevadas taxas de inflao, o governo federal decidiu implantar, em 1964, o modelo institucional que vinha sendo delineado h algum tempo para o sistema habitacional a ser adotado no Brasil. Foi criado, assim, mediante a Lei 4.380, de 21.08.1964, o Sistema Financeiro da Habitao - SFH, tendo como rgo central o Banco Nacional da Habitao - BNH. Relativamente s iniciativas habitacionais at ento tentadas pelo poder pblico, o SFH apresentava caractersticas distintas, dentre as quais podem ser destacadas: Fontes de recursos prprias (o FGTS e as cadernetas de poupana); Instituio da correo monetria no retorno dos financiamentos; Diversificao dos objetivos dos financiamentos, que abrangiam diferentes itens de desenvolvimento urbano. A crise econmica por que passava o pas, em 1980, atingiu tambm o SFH, que teve seu equilbrio financeiro ameaado pela acelerao do processo inflacionrio, o desemprego e o inadimplemento. A crise do SFH agravou-se em 1983, e o BNH acabou por ser extinto em 1986. Neste processo, merece meno a distoro referente ao Fundo de Compensao das Variaes Salariais FCVS. Este fundo, constitudo por contribuies dos agentes financeiros e dos muturios, foi criado para cobrir o chamado saldo devedor residual dos financiamentos imobilirios no mbito do SFH. A partir de 1980, o sistema sofreu com uma infinidade de sub-reajustes de prestaes, resultando no rombo do FCVS, a ser coberto pelo Governo Federal. A responsabilidade total referente ao FCVS atinge hoje a cifra de R$ 67,4 bilhes, 19

sendo R$ 58,0 bilhes para contratos j liquidados e R$ 9,4 bilhes para financiamentos ainda ativos. De 1964 a 1986, cerca de 4,4 milhes de unidades foram financiadas pelo SFH8. Como comparao, pode-se observar que o incremento do estoque de moradias urbanas no perodo de 1960 a 1985 9 foi de 16,6 milhes de unidades. A produo do BNH representou 27% deste incremento. Aps a extino do BNH, alm da disperso de suas funes por inmeros rgos, houve uma constante alterao do comando da questo habitacional: Ministrio do Interior; Ministrio do Desenvolvimento Urbano; Ministrio do BemEstar Social; e, atualmente, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica SEDU. Caixa Econmica Federal coube o papel de agente operador do FGTS, e ao Banco Central do Brasil BACEN, a regulamentao das aplicaes dos depsitos de Poupana.

2.3. Diagnstico
2.3.1. O Desafio Atual
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Com uma populao total, em 200011, de 169,6 milhes de habitantes, um crescente grau de urbanizao e uma elevada concentrao de renda, o Brasil enfrenta graves problemas sociais. Na ltima dcada, o percentual da populao vivendo em reas urbanas passou de 75% para 81%. Quanto distribuio da renda, observa-se que o desequilbrio manteve-se praticamente inalterado nesse perodo. Em 1992, o rendimento dos 50% mais pobres correspondia a 14% dos rendimentos totais, enquanto apenas 1% dos mais ricos concentrava o

Fontes: at 1973 dados do FGTS extrados da mdia dos relatrios do BNH; de 1973 a 1986: dados de relatrios da ABECIP, elaborados a partir de dados do BACEN, apresentados nas Comisses Parlamentares de Inqurito do FGTS e do SFH. IBGE: Censo populacional de 1960 e PNAD 1985. Os dados tratados neste item, quando no especificado, referem-se rea urbana, onde se concentram os problemas habitacionais. Enquanto o dficit habitacional urbano aumentou significativamente no perodo de 1999/2000, o dficit rural teve um decrscimo absoluto: de 1,6 para 1,2 milhes de unidades, o que representa uma taxa negativa de 3% ao ano Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): Censo demogrfico, 2000.

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equivalente a 13%, perdurando esta distribuio at 1999. No mesmo perodo, a proporo da renda mdia familiar dos 10% mais ricos sobre a dos 10% mais pobres diminuiu um pouco, passando de 57 para 53 vezes. Dentre os problemas sociais, pode-se destacar o da habitao, que afeta diretamente mais de 15 milhes de famlias que vivem nas cidades brasileiras, ocupando moradias que no atendem aos critrios mnimos de habitabilidade, tanto pelos padres construtivos e disponibilidade de infra-estrutura urbana, quanto pela ilegalidade de ocupao da terra. O problema habitacional no se restringe falta de um espao fsico para se morar. Contribui para a agresso do meio ambiente urbano, e de sua soluo depende, em parte, o sucesso das demais polticas sociais, como as de sade e educao. Pode-se observar, atualmente, a coincidncia entre o agravamento da carncia habitacional e o reaparecimento de epidemias de doenas h muito erradicadas do pas. Esta associao um retrocesso, levando-nos de volta a meados do sculo XIX, quando se deduziu que a insalubridade de certas moradias era foco de epidemias, como se menciona no item 2 deste documento. Parece que, hoje, a crise habitacional visvel de qualquer ponto em que se esteja nas cidades. A esto, em nmero cada vez maior, os moradores de rua e os cortios, os loteamentos clandestinos e as favelas, invadindo inclusive reas de risco e reas de preservao ambiental. E fato bastante conhecido que esta subnormalidade ou informalidade habitacional , em parte, um efeito do crescimento desordenado que se vem observando nas reas urbanas do pas, ao mesmo tempo em que contribui para o seu agravamento. O nmero de domiclios particulares permanentes, nas reas urbanas, em 2000, de 37,3 milhes de unidades. A necessidade de reposio e incremento deste estoque de domiclios foi calculada em 5,4 milhes de unidades, 12 o que representa o dficit habitacional urbano do pas, correspondendo a 14,5% do estoque.

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Os conceitos e dados referentes s necessidades habitacionais utilizados neste documento foram extrados do livro Dficit Habitacional no Brasil 2000. Fundao Joo Pinheiro, Centro de Estatstica e Informaes. Belo Horizonte, 2001.

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O dficit levantado subdivide-se nas seguintes categorias: i) habitao precria: 808 mil; ii) coabitao familiar: 3,3 milhes; iii) reposio por depreciao: 117 mil; e iv) nus- excessivo com aluguel: 1,2 milho. Estes ltimos so domiclios ocupados por populao com renda de at 3 salrios mnimos, que dispendem mais de 30% de sua renda com aluguel. Com relao s faixas de renda da populao, observa-se que 84% do dficit correspondem a famlias com rendimentos inferiores a 3 salrios mnimos, sem capacidade, portanto, de conseguir uma soluo para o seu problema de moradia, dentro da regularidade. Na faixa de renda de 3 a 5 salrios mnimos o percentual do dficit de 8,4%, e de 5,4% na de 5 a 10 salrios mnimos. Temse, assim, uma concentrao de 97,8% do dficit na faixa de at 10 salrios mnimos. No perodo 1991/2000, houve um aumento de 41,5% no dficit habitacional, correspondendo a uma taxa de 3,9% a.a. Alm do dficit, constatase a existncia de inmeras moradias que apresentam diferentes tipos de inadequaes, necessitando melhorias. Observa-se que, dos 36,6 milhes de domiclios durveis existentes nas reas urbanas, 5,5% apresentam adensamento excessivo; 28% tm alguma carncia de infra-estrutura bsica; 4% no dispem de instalao sanitria e 2% apresentam problemas de depreciao. Estima-se, ainda, que 1,5 milho de casas e cmodos urbanos, o que representa quase 5% do total existente, encontra-se em situao de irregularidade fundiria. Ao problema do dficit e das inadequaes dever-se-ia acrescentar a demanda demogrfica, que no foi, contudo, includa na atualizao do estudo da Fundao Joo Pinheiro13. A necessidade de reposio, de acrscimo e de melhoria do estoque de moradias mostra-se, assim, como um grande desafio. S para atendimento das duas primeiras, ou seja, das necessidades caracterizadas como dficit, precisariam ser construdas 540 mil unidades por ano, em um perodo de 10 anos.

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A Fundao Joo Pinheiro publicou, em 1995, o estudo Dficit Habitacional no Brasil, revisto e atualizado na publicao anteriormente citada.

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Por outro lado, quando se examina a produo habitacional do SFH, verifica-se que foram concedidos 6,714 milhes de financiamentos no perodo de 1964/ 2000. Esta produo representa, em mdia, 188,5 mil unidades por ano, embora em 1980, quando o SFH estava no auge de seu funcionamento, tenham sido concedidos 627 mil financiamentos. Comparando-se os ndices acima, conclui-se que, mantidas as condies atuais, a atuao do setor pbico no setor habitacional estr longe de atingir pelo menos o controle da situao, evitando seu agravamento. A sociedade, por si s, tem-se mostrado mais capaz de enfrentar o problema, ainda que, em parte, de forma ilegal ou irregular, mediante a adoo de sistemas de autofinanciamento, autoconstruo, a produo de pequenos e mdios construtores, e outros. Tambm de se ressaltar a participao dos estados e municpios, que desenvolveram diversas iniciativas na rea da habitao de interesse social. A classe mdia ficou, contudo, sem apoio, e passou a buscar solues para sua demanda na produo planejada para as faixas de renda mais baixas, que tiveram, assim, aumentadas suas dificuldades de acesso aos financiamentos habitacionais. Foi constatada, entretanto, paralelamente ao dficit e s inadequaes habitacionais, a existncia de 4,5 milhes de domiclios urbanos vagos, equivalendo a 10,3% do nmero total de domiclios particulares. No perodo de 1991/2000, o nmero de domiclios vagos teve um aumento de 54,5%, taxa esta superior do aumento do dficit. Em uma anlise estritamente quantitativa, poder-se-ia concluir que os domiclios vagos seriam suficientes para atender 83% do dficit. No se sabe, no entanto, que tipos de domiclios so estes e por qu permanecem vagos, sendo necessrio um estudo mais detalhado sobre o assunto. Uma outra anlise que merece destaque quanto ao atendimento das polticas habitacionais com relao ao perfil do dficit. Tomando-se o perodo ocorrido entre os dois ltimos censos demogrficos, 1991/2000, verifica-se que o dficit habitacional sofreu um incremento mdio anual de 172,7 mil unidades,
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Fontes: at 1973 dados do FGTS: mdia dos relatrios do BNH; de 1973 a 1991: dados de relatrios da ABECIP, elaborados a partir de dados do BACEN, apresentados nas Comisses Parlamentares de Inqurito do FGTS e do SFH; aps 1991 - dados do FGTS: fornecidos pela CAIXA, dados do SBPE: extrados de relatrios do BACEN.

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enquanto, no mesmo perodo, o SFH financiou, em mdia, 154 mil unidades por ano. A produo do SFH deveria, portanto, ter evitado o aumento do dficit, mas, conforme registrado acima, isto no ocorreu, certamente porque a produo destinou-se a faixas de renda que no tm grande ou, mesmo, qualquer peso na composio do dficit. Examinando-se os dois maiores programas habitacionais desenvolvidos pela Caixa Econmica Federal com recursos do FGTS o Carta de Crdito Associativo e o Individual que teriam como objetivo atender s faixas mais baixas de renda, nas quais se concentra o maior dficit, verifica-se que os recursos aplicados por faixa de renda no foram correspondentes aos respectivos dficits. Apesar de a insuficincia de renda estar no cerne do problema habitacional, muitas so as medidas de carter no econmico que podem ser tomadas para o seu enfrentamento, conforme se mostra ao longo deste documento. Importante, nesse sentido, foi a aprovao da Lei n 10.257, de 10.07.2001, denominada Estatuto da Cidade, instituindo instrumentos que possibilitam s administraes municipais um maior controle do uso e ocupao do solo urbano. A maioria dos municpios brasileiros no est, contudo, institucionalmente preparada para desempenhar o papel que lhes cabe na implementao das polticas urbanas. Tiveram suas responsabilidades ampliadas na Constituio Federal de 1988, mas necessitam, ainda, do apoio decisivo dos demais nveis de governo para atuarem, de fato, como o principal administrador das questes urbanas, particularmente a questo habitacional.

2.3.2. Quadro Institucional

Vrios so os desafios impostos gesto urbana: a urbanizao rpida do pas e as deficincias das cidades, como a carncia de equipamentos urbanos e a ineficincia dos servios pblicos, agravadas pelos padres informais de uso e ocupao do solo e pela precariedade das condies habitacionais, como as favelas e os loteamentos clandestinos. Tais desafios exigem a atuao focalizada, 24

integrada e articulada de rgos formuladores e executores da poltica nacional de habitao, no mbito federal e nas demais esferas de governo. A trajetria institucional do setor habitacional e urbano no Brasil, nos ltimos 20 anos, tem sido marcada por drsticas reformas administrativas, o que tem impedido a implementao adequada de polticas pblicas federais e provocado deficincias na sua coordenao. Ao mesmo tempo, tem-se tambm como conseqncia a desarticulao institucional no mbito do governo federal e nas demais esferas de governo. Faltou aos ministrios que trataram da rea habitacional e urbana um apoio que garantisse, em situaes de mudana administrativa, a permanncia das atividades de suporte necessrias implementao de polticas pblicas voltadas para o acompanhamento e a avaliao de programas e aes. So elementos bsicos desse suporte a gesto de sistemas de dados e informaes e a realizao de estudos e pesquisas. Os principais problemas observados na avaliao dos programas urbanos do governo federal esto relacionados a restries de recursos humanos e materiais, o que contribui para o baixo desempenho e a atuao restrita das aes. Estes problemas s podem ser solucionados com a existncia de um quadro tcnico capacitado e adequao da infra-estrutura institucional para a realizao das atividades programticas em um ambiente que garanta a continuidade das atividades. O setor habitacional, notadamente o direcionado para as faixas de interesse social, tem recebido significativo volume de dotaes oramentrias e prioridades via diversos fundos e emprstimos internos e externos. Porm, a pulverizao destes recursos e a falta de sintonia institucional entre os diversos rgos gestores, financeiros e promotores da poltica habitacional e de desenvolvimento urbano tm dificultado o atendimento ao grande contingente da populao brasileira que hoje necessita de moradia. Observe-se que na faixa de renda de at 3 salrios mnimos concentram-se 84%, ou seja, a maior parte, do dficit habitacional. O quadro institucional atualmente responsvel pelo setor habitacional rene trs ministrios, diversos rgos e fundos, que tm propiciado o desenvolvimento 25

de aes positivas no setor, sem, porm, a necessria articulao, e sem contar com sistemas de informaes para a melhoria do atendimento dos possveis parceiros institucionais e, principalmente, dos usurios. Por outro lado, apesar de a Constituio Federal, no seu Artigo 23, item IX, determinar que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal

e dos Municpios promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico, e o artigo 6 considerar a
moradia um direito social fundamental, pouco se caminhou nesse sentido. No ano de 2001 algumas medidas foram tomadas pelo Governo Federal visando atender, ainda que parcialmente, os preceitos constitucionais. Tais medidas incluem a criao de alguns instrumentos que consagram a necessidade de institucionalizao adequada, para a reorganizao do setor habitacional. O Estatuto da Cidade - Lei N 10.257/2001, que regula os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias; o conjunto de Medidas Provisrias, em especial a MP No 2.212, de 30 de agosto, que cria o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social - PSH e d outras providncias, e a MP N 2.220, de 04 de setembro de 2001, que cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, so alguns exemplos que comprovam a inteno de se buscar instrumentos que possibilitem a implementao de uma poltica habitacional efetiva. O Avana Brasil15, com relao Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, prope que sejam vinculados, mediante um arranjo institucional, os diversos rgos pblicos formuladores e executores daquela poltica, bem como os responsveis pela gesto do desenvolvimento urbano. Prope ainda, aquele plano, a integrao dos recursos hoje distribudos em diversos ministrios e agncias que administram urbano. e implementam programas e projetos voltados para o desenvolvimento urbano, notadamente a habitao, o saneamento e o transporte

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Plano de Governo do 2. mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso

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Ainda sem a definio do arranjo institucional previsto no referido plano, os estados e municpios desenvolveram programas prprios, com recursos de seus oramentos e de instituies internacionais, implementados sem a participao direta dos programas oficiais federais. A falta de dados mais precisos dos programas executados pelos diversos nveis de governo e pela iniciativa privada, e de um sistema de informaes que venha a possibilitar a troca de dados no nvel institucional, no permitem um adequado diagnstico habitacional. Esta falta de sintonia na ao intragovernamental tem provocado desperdcio de recursos e gerado programas de viabilidade duvidosa, muitas vezes concorrentes entre si, desorientando os agentes locais quando em busca de recursos e solues habitacionais para as famlias pobres. As maiores carncias, em termos institucionais, podem ser observadas na administrao municipal. As prefeituras municipais, em sua maioria, no contam com rgos adequadamente estruturados para planejamento, formulao, execuo, acompanhamento e avaliao da poltica habitacional. Esta situao se mostra ainda mais grave quando se sabe que cabe s prefeituras o tratamento mais direto da questo habitacional. Assim, as prefeituras devero ser institucionalmente fortalecidas, a fim de poder assumir suas obrigaes constitucionais e legais e atender aos anseios da sociedade.

2.3.3. A Questo Fundiria Urbana

O exerccio do direito moradia tem incio pelo acesso terra urbanizada, com a garantia de que a ocupao no ser ameaada por despejos ou remoes foradas. A terra o insumo bsico da habitao e tambm o mais difcil de ser encontrado na rea urbana em condies adequadas, ou seja, provida de infraestrutura e equipamentos urbanos e a preos compatveis com as diversas faixas de atendimento habitacional.

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Em vista dessa dificuldade, a localizao dos assentamentos habitacionais da populao de baixa renda e o crescimento fsico das cidades vm-se desenvolvendo em um crculo vicioso. O preo inacessvel da terra urbanizada leva os assentamentos para reas mais perifricas, carentes de infra-estrutura. O poder pblico , ento, obrigado a estender a infra-estrutura at aquelas reas, o que valoriza os terrenos do entorno, excluindo, tambm destes, a possibilidade de ocupao pelo mesmo padro habitacional. Os assentamentos so, assim, deslocados para reas cada vez mais perifricas, estendendo desnecessariamente o permetro urbano e encarecendo a administrao da cidade, alm de impor populao mais pobre elevados gastos e enorme perda de tempo com transporte.

A legislao urbanstica Muitos dos problemas acima descritos so gerados por uma legislao urbanstica, principalmente a municipal, que impe padres incompatveis com a realidade local, como, por exemplo, parmetros mnimos de lotes que inviabilizam a execuo ou a regularizao de habitaes de interesse social. s vezes, tais parmetros so incompatveis at com o poder aquisitivo da classe mdia. Nesse sentido, a alterao da lei federal que trata do parcelamento do solo urbano - Lei N 6.766, de 19.12.1979, alterada pela Lei N 9.785, de 29.01.1999 j trouxe uma certa melhoria, na medida em que delegou ao municpio a fixao de ndices urbansticos, definidos pelo plano diretor ou lei municipal. O grande avano na legislao referente s questes urbansticas veio, contudo, com a aprovao da citada Lei N 10.257/2001, o Estatuto da Cidade. Com base no reconhecimento da predominncia do interesse coletivo sobre o individual, o Estatuto da Cidade criou ou regulou diversos instrumentos urbansticos, tais como o parcelamento e edificao compulsrios; o imposto predial e territorial progressivo; a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica; e o usucapio especial de imvel urbano. A instituio desses instrumentos urbansticos faculta administrao municipal um maior poder de induo e controle do uso e ocupao do solo urbano, ao mesmo tempo em que possibilita a

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adoo de procedimentos legais que facilitam os processos de regularizao fundiria. inegvel que uma das situaes mais prementes das cidades o crescente nmero de reas invadidas ou irregularmente ocupadas por famlias de baixa renda, que esto a exigir um trabalho integrado de regularizao fundiria. Mas, tambm primordial a promoo de medidas visando estancar o processo de invases e o de produo de loteamentos clandestinos ou irregulares. Para tanto, falta melhorar a estrutura institucional da maioria dos municpios brasileiros, para que estes tenham condio de utilizar os instrumentos urbansticos previstos e passar a ter uma atuao mais efetiva na questo habitacional. A lentido e os custos dos processos de aprovao dos projetos urbansticos e edifcios estariam entre os aspectos a serem revistos. Com o desenvolvimento institucional, o municpio passaria a atuar de forma a induzir, inclusive, uma participao maior do setor privado nesta rea. No que se refere legislao federal, observa-se que nem a Constituio e nem o Estatuto da Cidade contemplam normas especiais para as regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Nestas reas concentram-se os maiores problemas urbanos, em especial os fundirios, que muitas vezes exigem um tratamento conjunto, no podendo ater-se aos limites territoriais de cada municpio considerado isoladamente.

A regularizao fundiria No caso das famlias pobres, os assentamentos informais ou irregulares tornaram-se uma opo, pela falta de acesso ao mercado de terras formal e ao crdito habitacional. Nestes assentamentos as famlias buscam solues alternativas, que lhes permitam chegar moradia de forma gradativa. Ocupam, muitas vezes, reas imprprias ao uso residencial reas de risco, reas de preservao provocando, entre outros, problemas de deslizamentos; degradao ambiental; contaminao de mananciais; acmulo de resduos slidos. A irregularidade e a ilegalidade dos imveis aparecem como problemas comuns maior parte dos municpios brasileiros. So imveis no titulados, ou 29

titulados, mas no registrados. Alm dos aspectos negativos j citados, a informalidade faz com que as administraes municipais deixem de arrecadar os tributos incidentes sobre a propriedade imobiliria, que poderiam ser investidos na produo de bens e servios urbanos. A regularizao fundiria exige um trabalho integrado de todos os rgos relacionados ao assunto nos diferentes nveis de governo, bem como a participao da comunidade envolvida nas diversas etapas de execuo dos projetos de urbanizao e de legalizao da posse dos terrenos.

2.3.4. Custos e Qualidade da Produo Habitacional

A indstria da construo civil tem participado significativamente do fortalecimento da economia nacional, tanto pelo volume de recursos movimentados quanto pela sua abrangncia como principal instrumento para gerao de emprego e renda para o segmento menos qualificado da populao economicamente ativa do Brasil. Respondendo por 8,2% do PIB (a preos de mercado), a cadeia produtiva da indstria da construo civil movimentou, em 2000, cerca de R$ 87,4 bilhes. Todavia, essa expressiva participao no desenvolvimento econmico brasileiro revela, paradoxalmente, o perfil de um dos setores que menos se desenvolveu ao longo dos ltimos quarenta anos. O desafio maior para o setor est relacionado sua capacidade de se modernizar, para que seus produtos tenham qualidade e os custos sejam compatveis com esta. A falta de conformidade entre os processos construtivos e os produtos ainda uma caracterstica predominante na cadeia, o que tem prejudicado o aumento da competitividade e a conseqente oferta de qualidade dos seus produtos. Uma viso abrangente do setor da construo mostra: a presena macia de mo-de-obra com baixa qualificao e de grande rotatividade, tornando ineficiente qualquer programa de treinamento; a baixa qualidade de materiais utilizados, devido, principalmente, insuficincia de normalizao relativa a 30

materiais de construo; o baixo nvel de industrializao dos processos construtivos; e o desconhecimento, pelo consumidor final, dos requisitos necessrios para uma habitao adequada. Um outro enfoque a ser considerado o custo da construo na equao oferta-procura de habitaes, notadamente para as camadas populacionais de mais baixa renda. Nesse sentido, destaca-se o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade do Habitat PBQP/Habitat. Inserido como um dos programas do Plano Plurianual 2000-2003 (PPA) "Avana Brasil", o PBQP/Habitat coordenado pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU-PR) e desenvolvido mediante parceria do setor pblico e privado, de forma transparente e voluntria. O PBQP/Habitat tem como foco organizar o setor da construo civil, com destaque para a construo habitacional, em torno de duas questes principais: a melhoria da qualidade do habitat e a modernizao produtiva. Envolve um espectro amplo de aes, dentre as quais se destacam: estmulo ao inter-relacionamento entre os diversos agentes do setor; estmulo comunicao e troca de informaes; fomento garantia da qualidade de materiais, componentes e sistemas construtivos e combate no conformidade intencional entre estes trs itens; desenvolvimento e implantao de instrumentos e mecanismos de garantia da qualidade e de gesto de projetos e obras; formao e requalificao de mo-de-obra; fomento elaborao, difuso e implementao de normas tcnicas, cdigos de prticas, etc.; apoio inovao tecnolgica.

O aumento da competitividade no setor, a melhoria da qualidade de produtos e servios, a reduo de custos e a otimizao do uso dos recursos pblicos so resultados esperados da implantao do PBQP-Habitat. A principal ferramenta do programa o exerccio do poder de compra e a capacidade de 31

conceder crdito por parte do poder pblico, como, por exemplo, a CAIXA, o BNDES e rgos estaduais e municipais de desenvolvimento habitacional e urbano. O poder pblico exerce esta influncia sobre as empresas construtoras, que funcionam como indutoras da qualidade dos demais agentes da cadeia produtiva, induzindo-as a atuar dentro das normas do PBQP/Habitat.

2.3.5. Estrutura Tributria, Fiscal e de Custos nas Operaes de Crdito Imobilirio

Dentre os fatores a serem considerados na formulao da Poltica de Habitao, destaca-se a necessidade de reduo da carga tributria incidente sobre empresas e produtos voltados ao atendimento da populao de menor poder aquisitivo, tendo-se em conta que a carga tributria das empresas de construo pode chegar a 43,61%16 do resultado, elevando o custo final das unidades habitacionais produzidas. A ttulo de exemplo, estudo promovido pelo Sinduscon-SP17 mostra que a incidncia de impostos impacta o preo de venda da habitao em cerca de 28,6%. A concesso de incentivos fiscais, que constitui uma frmula de aplicao geral para reduzir o nvel de inadimplemento dos contribuintes e alargar a base de arrecadao, justifica-se quando visa beneficiar programas de interesse social, porque resulta na diminuio dos preos das unidades habitacionais, contribuindo para a ampliao do acesso moradia pelas famlias pobres, que constitui um dos objetivos bsicos da Poltica Habitacional ora proposta. A busca de custos menores, abrangendo todas as fases de produo, financiamento e aquisio da habitao, vai, contudo, alm disso, compreendendo a reduo de juros, tributos, intermediao e despesas cartoriais.

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Estudo do Sinduscon-PR: Construo Mercado n 7, fevereiro 2002. PIRES, Jorge de Oliveira: A Carga Tributria Incidente no Preo das Habitaes Populares, Sinduscon-SP.

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Faz parte, tambm, da avaliao de custos das operaes de crdito imobilirio, o dimensionamento dos efeitos das normas de prudncia impostas pelo Conselho Monetrio Nacional18 s instituies financeiras. Em funo de tais normas, as empresas devem prever, na composio dos preos daquelas operaes, valores suficientes para cobrir os seguintes itens: I. custo financeiro dos recursos captados; II. despesa de originao, administrao e cobrana; III. custos de natureza tributria e fiscal; IV. risco de perda de capital ( realizao da garantia em valor insuficiente para saldar o valor do saldo devedor e acrescidos da operao). Ainda em funo das citadas normas do Conselho Monetrio Nacional, no caso a Resoluo n 2.628/99, as instituies financeiras devem classificar as operaes de crdito por ordem crescente de risco, constituindo proviso para crditos de liquidao duvidosa. Quanto aos custos cartoriais, observa-se que, para as famlias necessitadas de financiamento para terem acesso moradia, estes custos so proporcionalmente muito elevados. Verifica-se, ainda, a grande discrepncia entre os preos destes servios nos diferentes estados da federao. Como exemplo, pode-se mencionar o preo da averbao de construo no Registro de Imveis, que de R$9,00 nos estados de Mato Grosso do Sul, Sergipe, Rio de Janeiro, Piau, Cear e Rondnia, atingindo R$36,00 em Rondnia e R$10.000,00 no Amazonas. Em vista desses fatos e considerando as caractersticas das operaes de crdito imobilirio, a reduo de custos e o aumento da atratividade destas operaes exigem medidas de diferentes naturezas, compreendendo: i) o provisionamento das operaes; ii) os emolumentos referentes ao registro dos contratos de financiamento; e iii) as isenes fiscais e tributrias.

18

Dentre as normas, podem ser citadas as seguintes resolues do Conselho Monetrio Nacional: Resoluo n 2.099, de 17.08.1994 (Acordo de Basilia), e Resoluo n 2.682, de 21.12.1999.

33

2.3.6. Os entraves atuao das empresas do setor privado

A partir da dcada de 80, em especial, tm sido pouco significativos os investimentos do setor privado na habitao. Como exemplo pode-se observar que, na cidade de So Paulo, no perodo de 1995/2001 19, 35% dos imveis foram produzidos e/ou comercializados com recursos de emprstimos do SFH; 62% foram produzidos por incorporao; e apenas 0,2% corresponderam modalidade preo de custo. No mercado brasileiro, em geral, o mesmo se comprova quando se verifica a reduo, ao longo do tempo, nas seguintes mdias anuais de unidades financiadas em todo o pas20: 1974/1982: 1983/1992: 1993/2001: 138,3 mil unidades 74,7 mil unidades 42,8 mil unidades

A construo por auto-financiamento tem-se tornado uma alternativa atraente para as famlias de classe mdia, constituindo-se em uma soluo habitacional compatvel com seus oramentos. Apesar disto, at hoje no existem linhas de financiamento do SFH para esta modalidade de produo habitacional, fazendo com que os incorporadores tenham de recorrer a linhas de crdito comerciais para obter financiamento, a juros de mercado, para os fluxos negativos que ocorrem no processo de produo. Estes recursos, embora representem somente uma parte dos investimentos dos empreendimentos, encarecem o valor final dos imveis. O crdito concedido atravs de agentes financeiros privados e da Caixa Econmica Federal, componentes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, lastreado em recursos oriundos principalmente dos depsitos de poupana - cujo saldo, excluda a poupana rural, alcana hoje, aps 36 anos de existncia, um montante prximo de R$ 96 bilhes - o principal instrumento de atendimento das necessidades habitacionais do conjunto de famlias de renda
19

Estudo realizado pelo SECOVI-SP, que organiza pesquisas sistemticas sobre o comportamento do mercado imobilirio na cidade de So Paulo. Fonte: ABECIP

20

34

mdia. Tratando-se de depsitos com possibilidade de resgate a curto prazo e sem perda de rendimentos, moldam-se melhor ao financiamento da atividade de produo, cujo prazo de retorno raramente ultrapassa 24 ou 36 meses, do que ao financiamento da aquisio de habitaes, com prazos de at 30 anos. Vale ressaltar, entretanto, que tanto os depsitos de poupana quanto os demais instrumentos de captao de recursos - estes criados recentemente e mais adequados ao financiamento de longo prazo, a exemplo das Letras Hipotecrias (LH), Letras de Crdito Imobilirio (LCI), ou mesmo os Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI), demandam medidas adicionais de governo para que possam caracterizar-se como veculos de captao de recursos do pblico destinados ao financiamento das atividades relacionadas ao financiamento para a aquisio de habitaes. Demonstrando clara viso desta problemtica, o governo, atravs da Lei n 9.514, de 20 de novembro de 1997, instituiu o SFI Sistema Financeiro Imobilirio. Para consolidao do SFI, porm, algumas dificuldades tero de ser vencidas: reduo das taxas de juros reais, ainda bastante elevadas no pas; eliminao das discrepncias dos indexadores adotados nas prestaes e saldos devedores, seja em relao aos indexadores adotados nos saldos dos recursos captados ou em relao aos reajustes salariais; e ampliao da segurana jurdica dos contratos e a confiana na eficcia do instituto da alienao fiduciria de imveis e do Juzo Arbitral, como mecanismos capazes de (i) conferir agilidade soluo justa de questes contratuais entre o credor e o adquirente da habitao, (ii) estimular a gerao e securitizao de crditos habitacionais no mercado privado e (iii) viabilizar o surgimento do mercado secundrio de ttulos vinculados a bens imveis. Mas, isso demanda algum tempo ainda e, na transio at l, o funcionamento do SFI continuar carecendo da preservao dos depsitos de poupana como o principal veculo de captao da poupana popular direcionado para o mercado habitacional primrio, no qual so produzidas as unidades e gerados os crditos securitizveis.

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A responsabilidade que tem o governo de conciliar os objetivos de suas polticas sociais com as aspiraes do setor privado o conduz no sentido de administrar esta fase de transio sem mudanas abruptas, que reforcem o aprofundamento dos problemas econmico, social e poltico antes referidos, evitando, ao menos na fase de transio, afastar dos captadores de recursos atravs dos depsitos de poupana a responsabilidade de continuarem alocando parcela importante destes recursos no financiamento das atividades vinculadas habitao. Sem isto, os fluxos de recursos tornar-se-o cada vez mais irrelevantes e incompatveis com a dimenso do problema que com eles se pretende resolver, enquanto o crdito para a produo e a aquisio de habitaes estar cada vez mais distanciado da crescente demanda constituda pelos empreendedores e pelas famlias que, ao final, se quer beneficiar.

2.4. Nova Poltica Habitacional

A Poltica Nacional de Habitao tem por finalidade orientar as aes dos rgos e entidades dos diferentes nveis de governo, definindo as bases de sua atuao na rea habitacional em uma ao compartilhada com o setor privado, de modo a garantir s famlias brasileiras, em especial s de baixa renda, o acesso gradativo moradia adequada21. Conforme se observa no subitem 3.1 deste documento, o dficit habitacional caracteriza-se, hoje, como um problema eminentemente urbano. De fato, enquanto o dficit aumentou a uma taxa de 3,9% ao ano nas cidades, o dficit nas reas rurais decresceu a uma taxa negativa de 3% ao ano. Por esta razo, a Poltica ora proposta dirige-se, fundamentalmente, para a habitao urbana. No entanto, os princpios, objetivos e diretrizes por ela definidos aplicar-

21

Conforme definido na Conferncia Habitat II e transcrito no documento Poltica Municipal de Habitao: Orientaes para formulao e implementao, publicado pela SEDU/PR, Braslia, agosto/2001, entende-se por moradia adequada (...) uma moradia sadia, acessvel no aspecto fsico, dotada de infra-estrutura bsica como suprimento de gua, energia e saneamento e com disponibilidade de uso de servios pblicos como sade, educao, transporte coletivo, coleta de lixo. Alm disso privacidade, adequado espao (...), incluindo a garantia de posse, durabilidade e estabilidade da estrutura fsica, adequada iluminao, aquecimento e ventilao.

36

se-o, no que couber, habitao rural, respeitadas as polticas relativas ao desenvolvimento rural existentes.

Princpios

I. A habitao como um conceito mais amplo, abrangendo suas dimenses fsicas, urbansticas, econmicas, sociais, culturais e ambientais; II. Atendimento compatvel com o perfil da demanda habitacional, priorizando-se os programas destinados populao de baixa renda; III. A Poltica de Habitao subordinada Poltica de Desenvolvimento Urbano e articulada com as demais polticas setoriais; IV. Participao da sociedade e da comunidade na implementao de seus instrumentos de ao; V. O municpio como o principal executor da Poltica Nacional de Habitao, cabendo-lhe a formulao de planos, programas e projetos habitacionais no nvel local, em articulao com os estados e a Unio; VI. Celebrao de convnio entre a Unio, o estado e ou o municpio, para execuo dos planos, programas e projetos habitacionais referidos no inciso anterior; VII. Atuao integrada da Unio e dos estados na definio das diretrizes habitacionais e no planejamento das aes decorrentes nos nveis nacional, regionais e micro-regionais - garantindo o fluxo de recursos e informaes para a implementao dos planos locais e promovendo as articulaes necessrias;

37

VIII. Conceituao permanente;

da

Poltica

Habitacional

como

uma

poltica

IX. Diferenciao entre os segmentos da habitao de interesse social e de mercado, visando a caracterizao do tratamento a ser dado a cada um; X. O subsdio habitacional como um benefcio pessoal e intransfervel, concedido prioritariamente s famlias de baixa renda. Quando concedido como incentivo produo, ser repassado ao beneficirio final; XI. Minimizao da interveno do Estado na atuao do setor privado, no segmento de mercado.

Objetivos I. Ampliao do estoque de moradias para reduo progressiva do dficit e atendimento da demanda demogrfica, assim como melhoria do estoque existente, de modo a corrigir as inadequaes; II. Melhoria da capacidade de gesto da poltica, dos planos e dos programas habitacionais, nos diversos nveis de governo, em especial nos municpios, mediante a realizao de programas de desenvolvimento institucional; III. Otimizao do uso dos recursos financeiros, pblicos e privados, investidos no setor habitacional, atravs da coordenao da atuao dos rgos vinculados ao setor; IV. Incluso da moradia nas polticas pblicas compensatrias; V. Execuo de uma poltica fundiria que garanta o cumprimento da funo social da terra urbana, disponibilizando-se reas urbanizadas para habitao com localizao, preo e quantidade 38

compatveis com as diversas faixas do mercado habitacional, priorizando-se a faixa de interesse social; VI. Proviso de infra-estrutura bsica, regularizao da posse da terra e execuo de melhorias das habitaes, nos loteamentos e assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda; VII. Promoo do acesso moradia com a utilizao de todos os instrumentos previstos na lei civil, notadamente a promessa de compra, o direito de superfcie, o direito de habitao e a concesso de uso; VIII. Garantia de fontes permanentes de recursos que possibilitem a continuidade das aes no setor habitacional, em especial o subsdio s famlias de baixa renda, atravs da ampliao da disponibilidade dos recursos financeiros do Estado destinados ao setor e canalizados para o FIS, e da participao do setor privado; IX. Adoo de critrios de anlise para concesso de crdito compatveis com as condies scio-econmicas das famlias de menor poder aquisitivo, criando-se instrumentos que garantam o equilbrio econmico-financeiro do agente, com ateno especial minimizao do risco; X. Melhoria da qualidade e produtividade da construo de habitaes e infra-estrutura, mediante a adoo de novos procedimentos e tecnologias; XI. Reduo de custos da produo habitacional, refletida diretamente na diminuio do custo final para o adquirente.

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2.4.1. Estrutura Tributria, Fiscal e de Custos das Operaes de Crdito Imobilirio

Visando a reduo de custos das operaes de crdito imobilirio, sero adotadas as seguintes medidas: I. Alterao das regras de provisionamento contbil estabelecidas para os crditos habitacionais em situao de inadimplemento, definindo-se que o valor a ser provisionado dever corresponder ao valor da dvida, deduzido o da garantia respectiva; II. Reduo do valor dos emolumentos, nos casos de registro de contratos de financiamentos habitacionais de interesse social, mediante dispositivo legal, estabelecendo que: o valor fixado para os emolumentos dever corresponder ao efetivo custo e adequada remunerao dos servios prestados; os emolumentos devidos em todos os atos pertinentes ao registro e averbao de contratos de financiamentos habitacionais de interesse social correspondero, no mximo, a 1% do valor do imvel;

III. Iseno da incidncia de imposto de renda nos rendimentos das aplicaes em Certificados de Recebveis Imobilirios CRI e nas Letras de Crdito Imobilirio, estendendo-se, assim, a estes instrumentos, o tratamento tributrio dado s Letras Hipotecrias; IV. Eliminao da incidncia de CPMF nas operaes das companhias de securitizao de recebveis imobilirios. A incidncia da CPMF, nessa operaes, ocorre em quatro momentos distintos: 1) na gerao do recebvel imobilirio, quando o crdito concedido pelo originador; 2) na aquisio destes crditos pela securitizadora; 3)

40

na colocao do CRI pela securitizadora, junto ao investidor; e 4) no resgate do CRI pela securitizadora. V. Gesto junto aos governos estaduais para a reduo da alquota do ITBI, quando da escritura de transferncia imobiliria no mbito do SFI, e para a eliminao da incidncia deste imposto quando da consolidao da propriedade do imvel no credor fiducirio; VI. Possibilidade de deduo, do imposto de renda pessoa fsica, apurado na declarao de rendimento em cada exerccio, do valor correspondente a 25% dos juros pagos em financiamento habitacional, R$5.000,00; VII. Adoo do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Micro-Empresas de Pequeno Porte SIMPLES, para as empresas que se constiturem sob a forma de Sociedades de Propsito Especfico SPE, na construo de habitaes de interesse social. no mesmo exerccio, limitada a deduo a

2.4.2. Sistema de Financiamento

Em termos de uma nova proposta de Poltica Habitacional, o que se busca de um sistema de financiamento que observe os seguintes aspectos: Indexadores compatveis com os aplicados aos recursos que servem de lastro s operaes, adotando-se preferencialmente ndices de preos, de modo a preparar o sistema para uma possvel adoo do regime de taxas de juros flutuantes; Indexadores livremente pactuados entre as partes, dando-se preferncia queles que garantam a perfeita sintonia entre a evoluo das operaes passivas e ativas;

41

Adoo de sistemas de amortizao e planos de reajustes, livremente pactuados entre as partes, desde que: sejam consistentes em termos matemtico-financeiros; adotem o sistema de juros compostos, com taxas de capitalizao mensal, admitindo-se a utilizao de taxas de juros flutuantes, obedecidas as regras definidas pelo Conselho Monetrio Nacional, expressando-se estas condies claramente nos contratos de financiamento habitacional, bem como a periodicidade de sua adoo; declarao expressa, nos contratos de financiamento

habitacional, do custo da fonte do recurso utilizado; evidenciem as taxas nominal, efetiva e real de juros, considerando-se nesta ltima pelo tomador; estabeleam claramente a forma de evoluo do saldo devedor, definindo-se que qualquer pagamento por parte do beneficirio ser deduzido do saldo devedor, este atualizado monetariamente e acrescido dos juros remuneratrios; prevejam que, na hiptese de o valor do encargo mensal se tornar insuficiente para quitao dos juros, a parcela no paga destes juros incorporar-se- ao saldo devedor; estabeleam que, na hiptese de sistemas de amortizao e planos de reajustes prevendo a garantia do principal por meio de emisso de ttulos ou depsitos em cauo, estes sejam destinados exclusivamente quitao da parcela do principal da dvida, revestindo-se de natureza de impenhorabilidade; Identificao prvia dos recursos a serem utilizados para a concesso de subsdios, sempre explcitos, impedindo a gerao de passivos a descoberto. os demais encargos pagos

42

2.4.3. Estrutura Institucional

O Direito moradia foi inserido na Constituio Federal como Direito Social. Por outro lado, as cidades concentram complexos problemas sociais que devem ser enfrentados com a devida importncia pelas polticas pblicas. Isto pressupe a insero dos assuntos urbanos, neles inserida a habitao, nos temas estratgicos da ao governamental. Esta medida fundamental para que o Estado Brasileiro enfrente adequadamente esses desafios e inicie uma mudana qualitativa no tratamento institucional dos temas urbanos, reunindo as condies administrativas, tcnicas, operacionais, financeiras e legais necessrias melhoria das condies habitacionais e urbanas. Para tanto, pressupe-se o fortalecimento dos rgos existentes para a continuidade das aes e permanncia das atividades de suporte necessrias execuo, acompanhamento exige, em e avaliao a da poltica de habitacional. quadros Este fortalecimento especial, permanncia tcnicos

capacitados, a elaborao de estudos e pesquisas habitacionais e urbanas e um sistema de informaes que possibilite formular, avaliar e acompanhar a poltica habitacional. Alm disso, necessrio um instrumento que financie os programas habitacionais e a poltica de subsdios para a populao de baixa renda. A estrutura institucional requer um sistema que harmonize as aes pblicas e privadas voltadas ao setor habitacional mediante articulao, coordenao e apoio entre seus diversos setores e nos trs nveis de governo, com vistas a atender s especificidades regionais e locais, bem como favorecer a descentralizao administrativa e a participao comunitria, para se atingir plenamente os objetivos colimados. Esta atuao harmnica e articulada, voltada ao desenvolvimento urbano no mbito federal, incluindo os setores de habitao, saneamento e transportes, est prevista no Avana Brasil, que aponta as seguintes diretrizes referentes Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano:

43

Vincular, em um arranjo institucional, os diversos rgos pblicos formuladores, executores e responsveis pela poltica e o desenvolvimento urbanos; Integrar os recursos hoje distribudos em diversos ministrios e agncias que administram e implementam programas e projetos voltados para o desenvolvimento urbano, notadamente a habitao, o saneamento e o transporte urbano; A implementao destas diretrizes e das previstas para a Poltica Nacional de Habitao ser efetuada pelos rgos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e suas entidades descentralizadas, pelas fundaes institudas pelo setor pblico, bem como pela iniciativa privada e organizaes no governamentais, voltadas para a promoo da habitao e do desenvolvimento urbano. No mbito do governo federal, os principais componentes da estrutura institucional da poltica habitacional so: o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU, criado pela Medida Provisria 2.220, de 04 de setembro de 2001; a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica SEDU/PR; e a Caixa Econmica Federal - CAIXA. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FIS, a ser criado, constituir o principal instrumento financeiro. O CNDU dever deliberar sobre polticas, diretrizes e programas, e ser apoiado por cmaras tcnicas setoriais de habitao, saneamento bsico e transporte urbano. Com o objetivo de articular, compatibilizar e apoiar a atuao de rgos e entidades que desempenham funes concernentes habitao e ao desenvolvimento urbano, podero ser criados Conselhos de Habitao nas esferas Estadual e Municipal. O CNDU ter suas atribuies ampliadas, passando a ser as seguintes: I. Propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica nacional de desenvolvimento urbano;

44

II.

Acompanhar e avaliar a implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano, em especial as polticas de habitao, de saneamento bsico, e de transportes urbanos, e recomendar as providncias necessrias ao cumprimento de seus objetivos;

III.

Propor a edio de normas gerais de direito urbanstico e manifestar-se sobre propostas de alterao da legislao pertinente ao desenvolvimento urbano;

IV. na

Promover a cooperao entre os governos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e a sociedade civil, formulao e execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano;

V.

Emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;

VI.

Aprovar os Convnios e Contratos de Gesto assinados com os Estados, Distrito Federal e Municpios;

VII.

Deliberar sobre os critrios de alocao de recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FIS e de distribuio dos subsdios por Unidade da Federao;

VIII.

Elaborar o regimento interno.

SEDU/PR compete assistir direta e indiretamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente na formulao e coordenao das polticas nacionais de desenvolvimento urbano, e promover a articulao com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizaes no governamentais, relativamente s aes e aos programas de urbanizao, habitao, saneamento bsico e transporte urbano. Com vistas a assegurar a execuo, acompanhamento e avaliao da poltica habitacional, as atribuies do Governo Federal devero ser ampliadas e fortalecidas e, excetuadas as do CNDU, concentradas em um nico rgo, com estrutura adequada ao exerccio de suas atribuies, que sero as seguintes: 45

I.

Gerir as aplicaes do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FIS;

II.

Organizar, implantar e gerir o sistema de informaes urbanas e habitacionais;

III.

Implementar polticas de fortalecimento institucional dos Estados e Municpios;

IV.

Estimular a pesquisa e a capacitao de recursos humanos para a execuo e gesto da poltica habitacional;

V.

Elaborar estudos e pesquisas voltadas ao setor habitacional e urbano;

VI.

Promover, em articulao com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizaes no-governamentais, as aes e programas de urbanizao, de habitao, de saneamento bsico e de transporte urbano;

VII.

Regulamentar as operaes financeiras de repasse, de financiamento e de subsdios inerentes aos programas e aes destinados habitao e melhoria de condies de habitabilidade, com recursos oriundos do FIS;

VIII.

Fiscalizar a fiel aplicao dos recursos, de acordo com as diretrizes e objetivos das polticas, planos e programas emanados do CNDU;

IX.

Elaborar e executar os Planos Nacionais de Habitao de acordo com as estratgias, diretrizes, polticas e programas ditados pelo CNDU;

X.

Elaborar oramento-programa, especificando os resultados esperados;

XI.

Analisar,

avaliar

acompanhar

implementao

dos

convnios assinados com Estados e Municpios;

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XII.

Credenciar e coordenar a ao dos agentes pblicos e privados na implementao da Poltica Nacional de Habitao;

Como integrante do ncleo estratgico da ao do governo, o setor responsvel pela poltica habitacional dever constituir quadro prprio de pessoal, mediante a promoo de concurso pblico e uma carreira a ser criada no mbito da administrao pblica federal. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FIS, de natureza contbil, ser gerido pela SEDU/PR e operacionalizado - administrao dos ativos e passivos - pela CAIXA. O FIS tem por finalidade financiar os programas habitacionais e a poltica de subsdios habitacionais, entre outras funes que lhe venham a ser conferidas. O FIS ser constitudo de recursos onerosos e no onerosos, integrando assim as diversas fontes hoje distribudas nos diferentes ministrios e agncias que administram e implementam programas e projetos voltados para o financiamento dos programas habitacionais. A centralizao destes recursos permitir otimizar seu uso e neutralizar os efeitos dos juros mais altos de determinadas fontes, os quais, mediante um mix com os recursos oramentrios, podero ser absorvidos nos emprstimos a serem concedidos pelo Fundo. Os Estados e Municpios isoladamente ou em consrcio devero criar, em sua esfera, Conselhos e Fundos Habitacionais com as atribuies de financiar os programas habitacionais, garantir as contrapartidas necessrias, em especial para a poltica de subsdios, bem como constituir garantia - Fundo de Aval - para dar suporte aos crditos recebidos pelo Fundo e CAIXA.

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2.5. A Habitao de Interesse Social

Entende-se por Habitao de Interesse Social a que se destina s famlias com renda de at R$ 2.000,00, atendendo prioritariamente a faixa de at R$ 600,00.22 O planejamento e a execuo das aes referentes Habitao de Interesse Social obedecero s seguintes diretrizes:

Diretrizes gerais I. Aplicao de recursos no segmento da habitao de interesse social para: Produo ou financiamento de unidades habitacionais e lotes urbanizados, bem como de sua infra-estrutura bsica e equipamentos comunitrios; Regularizao fundiria e urbanstica e melhoria das habitaes nos assentamentos irregulares ocupados por populao de baixa renda; Aquisio de terrenos e materiais de construo.

II. Adoo de programas habitacionais que permitam diferentes formas de acesso moradia, tanto em termos jurdicos - compra e venda, promessa de compra e venda, locao social, arrendamento residencial, usufruto, concesso de uso, direito de superfcie etc - quanto em termos das caractersticas fsicas da unidade, com relao tipologia habitacional e aos padres mnimos necessrios; III. Promoo de alteraes legislativas de forma a eliminar obstculos jurdicos regularizao de moradias ocupadas;
22

Estes valores correspondem, respectivamente, a 10 e 3 salrios mnimos, considerado o valor dos salrio mnimo vigente em 1 o. de maio de 2002. Este critrio de delimitao da faixa de interesse social ser adotado em carter transitrio, at que se tenha a definio do padro de consumo das famlias, que o substituir.

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IV. Promoo da revitalizao e reabilitao das reas centrais urbanas, especialmente as de interesse histrico e cultural, possibilitando o aproveitamento do estoque de imveis para ampliar as alternativas de atendimento habitacional das famlias de baixo poder aquisitivo; V. Adoo de solues adequadas s caractersticas scio-

econmicas e culturais, de modo a maximizar a produtividade do uso dos recursos alocados; VI. Ampliao e ou criao de linhas de financiamento para planejamento urbano e para programas de aquisio de terrenos; produo de lotes urbanizados; e urbanizao de de favelas; regularizao fundiria; execuo equipamentos

comunitrios e infra-estrutura bsica. VII. Instituio de mecanismos que possibilitem a mobilidade dos beneficirios, mediante permuta de moradias ou outros meios; VIII. Caracterizao da populao a ser atendida pelos programas habitacionais de interesse social, podendo ser adotada a seguinte classificao23: Grupo 1: famlias sem capacidade de pagamento, assim consideradas aquelas situadas abaixo da linha de pobreza24; Grupo 2: famlias com baixa capacidade de pagamento, assim consideradas as que tm capacidade para atender suas necessidades bsicas, exceto as despesas com o servio da moradia25; e famlias com capacidade de pagamento, que tm condio de assumir algumas despesas referentes moradia;
23

A avaliao da capacidade de pagamento e de poupana das famlias, para enquadramento nos programas habitacionais de interesse social e na concesso de subsdio, ter como base o padro de consumo, definido pelo padro mediano, apurado por metodologia validada(POF- IBGE, PPV- IPEA, ICV- DIEESE), em substituio renda familiar bruta Entende-se aqui, como linha de pobreza, a que corresponde a um valor regionalizado de rendimento mensal por pessoa, sendo o valor mnimo de R$68,00 e o mximo de R$126,00, conforme metodologia desenvolvida no documento A segurana alimentar e nutricional e o direito humano alimentao no Brasil, elaborado pelo IPEA, SEDH e MRE. Braslia, maro/2002. Entende-se por servio da moradia os valores pagos a ttulo de prestao de financiamento habitacional, taxa de arrendamento residencial, taxa de ocupao, direito de superfcie , direito de uso e aluguel de imvel residencial.

24

25

49

Grupo 3: famlias com capacidade reduzida de poupana, que tm condio de apenas parte da poupana necessria para lhe dar acesso habitao, e famlias com capacidade de integralizar a totalidade da poupana necessria.

Diretrizes Especficas: Poltica de Subsdios I. O valor do subsdio ser definido em contrato especfico, no qual sero estabelecidas tambm as hipteses para sua suspenso ou recuperao, integral ou parcial, se e quando, ao longo do prazo de financiamento, o beneficirio deixar de satisfazer as condies que o qualificaram para sua obteno; II. O tipo de subsdio habitacional a ser adotado, as hipteses para sua suspenso ou recuperao e a forma de sua aplicao, em carter pessoal, temporrio e intransfervel, dependero prioritariamente da condio scio-econmica do beneficirio; III. No sero incidentes no valor dos financiamentos habitacionais e nem considerados como subsdios os investimentos relativos implantao dos servios pblicos, de responsabilidade das concessionrias, que estiverem includos nas tarifas cobradas, assim como dos equipamentos sociais de responsabilidade do poder pblico; IV. A concesso de subsdios com recursos federais dever ter contrapartida obrigatria dos estados e municpios, respeitadas suas condies econmicas e fiscais; V. Os subsdios na produo ou na comercializao de unidades habitacionais devero, prioritariamente, ser concedidos diretamente ao adquirente final, ou dever estar garantido o mecanismo de repasse do respectivo valor ao adquirente, na hiptese de concesso ao empreendedor, preservando-se o equilbrio econmico-financeiro deste. 50

Para se tratar adequadamente o segmento de interesse social do sistema habitacional, h que se definir, inicialmente, os limites de seu atendimento. S assim podero ser estabelecidas, com clareza, as diferenas entre a Habitao de Interesse Social e a Habitao de Mercado.

Dvida Social Alm da concentrao do dficit habitacional nas famlias situadas nos estratos inferiores de rendimentos, conforme descrito no subitem 3.1 deste documento, o perfil econmico da populao brasileira, por sua vez, mostra que a renda mdia mensal domiciliar inferior a 3 salrios mnimos em 41% dos domiclios particulares permanentes e entre 3 e 10 salrios mnimos em 39,6% daqueles domiclios26. Apesar disso, a habitao no est includa nas polticas compensatrias do governo federal. Sabe-se, no entanto, que grande parte dessa situao pode ser atribuda ao prprio desgaste do modelo brasileiro de financiamento habitacional, que vem excluindo as famlias de menor poder aquisitivo. Para se inverter este quadro devero, portanto, ser buscadas fontes alternativas de subsdio, inclusive a insero da habitao nas referidas polticas compensatrias, no contexto da poltica habitacional ora proposta. Um outro aspecto a ser observado a falta de incentivo atuao da iniciativa privada no setor habitacional. Esta participao est, inclusive, prevista no Estatuto da Cidade, que tem, como uma de suas diretrizes, a cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social.

26

Fundao Joo Pinheiro, Centro de Estatstica e Informaes - Dficit Habitacional no Brasil 2000.. Belo Horizonte, 2001. Os percentuais foram calculados com base no total estimado de domiclios dos que declararam rendimentos(43.999.112).

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2.5.1. Programas Habitacionais de Interesse Social No final de 1989 foi reestruturado o FGTS, criando-se o Conselho Curador do Fundo, com representao do governo federal, dos empregadores e dos empregados. Estabeleceu-se, nessa ocasio, que um mnimo de 60% dos recursos do Fundo seriam destinados a programas de habitao de interesse social, fixando-se em 3% ao ano a taxa mdia mnima de juros dos financiamentos. Em maio/1990 passou a ser considerada a taxa de juros mdia por projeto, fixada em 3% ao ano, restringindo-se a possibilidade de serem os juros subsidiados para a populao de menor poder aquisitivo. Esta possibilidade foi totalmente descartada a partir de julho/1998, quando a taxa de juros foi unificada em 6% ao ano. Com tais medidas, ficou ainda mais difcil o acesso das famlias de menor renda aos financiamentos habitacionais. Tambm as normas de distribuio de recursos do Fundo foram evoluindo em uma direo contrria aos interesses das famlias mais carentes. Estabeleciam estas normas, em 1998, que um mnimo de 42% dos recursos deviam dirigir-se a famlias com renda de at 2 salrios mnimos. O percentual mnimo estabelecido, hoje, de 20% para atendimento s famlias com renda de at 6 salrios mnimos. Na prtica, o que ocorreu foi um direcionamento dos financiamentos com recursos do FGTS para a demanda efetiva, ignorando-se o perfil de distribuio do dficit. Como exemplo pode-se observar que, no perodo 1995/2000, as contrataes para a faixa de at 3 salrios mnimos utilizaram cerca de 11% dos recursos; a faixa de 3 a 5 salrios mnimos, 12%; a faixa de 5 a 8, 28%; e a faixa acima de 8 salrios mnimos, 49%. As contrataes com recursos do FGTS foram suspensas em 1992, sendo retomadas somente em 1995. Neste ano e at o final do ano seguinte foram criados trs programas: Programa de Atendimento Habitacional por Meio do Poder Pblico (Pr-Moradia).

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Visa o atendimento das famlias sem condies de acesso ao financiamento habitacional, mediante a concesso de crdito aos estados e municpios. As contrataes deste programa vigoraram, apenas, at 1998. Carta de Crdito Individual e Carta de Crdito Associativo. Constituem programas de crdito direto demanda, inclusive para aquisio de materiais, esta ltima modalidade criada posteriormente (Cesta de Materiais); e Programa de Apoio Produo. Objetiva o aumento do estoque de imveis para atendimento ao Programa Carta de Crdito. A produo foi pequena, porque a maioria das empresas cadastradas no tinha capacidade de pagamento para obter os emprstimos. Como uma alternativa ao financiamento para aquisio da moradia, a Caixa opera, ainda, o Programa de Arrendamento Residencial - PAR, criado em 1999, que tem como limite mximo o atendimento s famlias com renda de at 6 salrios mnimos. Como suporte para o PAR foi criado, no mesmo ano, o Fundo de Arrendamento Residencial FAR, constitudo por recursos no onerosos e recursos do FGTS. As normas do PAR prevem a opo de compra do imvel pelo arrendatrio. Suspensos os programas Pr-Moradia e Pr Saneamento, devido ao contingenciamento do crdito ao setor pblico, em julho de 1988, e falta de capacidade de pagamento e endividamento de estados e municpios, os programas de Carta de Crdito restaram como os principais programas de crdito habitacional, com recursos do FGTS, destinados ao atendimento da populao de menor renda. No entanto, examinando-se as aplicaes destes dois programas, desde sua criao em 1995 at outubro de 2000, observa-se que o Carta de Crdito Individual aplicou apenas 5,2% de seus recursos em emprstimos para a faixa de

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renda de at 3 salrios mnimos, onde se concentra o maior dficit, enquanto o Carta de Crdito Associativo nada aplicou nesta faixa. Um fato a ser destacado a inexistncia atual, no SFH, de linhas de financiamento apropriadas para planejamento urbano e para programas de aquisio de terrenos, produo de lotes urbanizados, urbanizao de favelas, regularizao fundiria e execuo de equipamentos comunitrios e infra-estrutura bsica. Excetuada a aquisio de terrenos, tais programas so financiados por instituies internacionais, principalmente o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. Os emprstimos externos, em dlar e a taxas de juros superiores s do FGTS, e mesmo remunerao dos depsitos de poupana, so complementados por recursos do Oramento Geral da Unio - OGU e repassados a fundo perdido aos estados e municpios, mediante uma contrapartida. Assim como ocorreu com os programas financiados com recursos do FGTS, os programas com recursos do OGU, que contam tambm com recursos de agncias internacionais, foram reestruturados em 1995. O enfoque central destes programas, identificados a seguir27, a elevao dos padres de habitabilidade e da qualidade de vida das populaes mais carentes, mediante aes integradas de melhoria da infra-estrutura e das unidades habitacionais, bem como das condies institucionais do municpio, tendo em vista sua atuao na rea habitacional. Morar Melhor tem como objetivo universalizar os servios de saneamento bsico, reduzir o dficit habitacional e melhorar a infra-estrutura urbana para a populao em estado de excluso social, compreendendo aes integradas de implantao e ampliao de servios de saneamento bsico e de melhoria do sistema de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos; melhoria das condies de habitabilidade e construo de novas habitaes(HABITAR/OGU, PASS/OGU e PASS/BIRD);

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Programas geridos pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica SEDU/PR, que constam do PPA.

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 Nosso Bairro tem como objetivo melhorar a condio de vida das famlias com renda de at trs salrios mnimos, que vivem em assentamentos subnormais nas aglomeraes urbanas, por meio de aes integradas de habitao, saneamento e infra-estrutura urbana. Compreende aes de implantao de servios de saneamento bsico (PASS/BID); e aes de melhoria das condies habitacionais, de infra-estrutura e de saneamento bsico, bem como de modernizao da capacidade institucional dos municpios, no que diz respeito a sua atuao na melhoria das condies habitacionais (HABITAR BRASIL/BID); Infra-estrutura Urbana tem por objetivo apoiar os municpios na adequao e complementao de sua infra-estrutura urbana, sobretudo pela implantao e redimensionamento de seus equipamentos bsicos, compreendendo aes de reestruturao urbana, interligao de reas urbanas e de adequao de vias, revitalizao da infra-estrutura de centros urbanos de mdio e grande porte, e aes integradas de desenvolvimento urbano. Apesar da importncia dos objetivos desses programas, eminentemente voltados para o desenvolvimento urbano, as operaes carecem de articulao no nvel federal, certamente pela ausncia de polticas nacionais de desenvolvimento urbano e de habitao. Muitas vezes, contudo, no se articulam tampouco com as polticas estaduais municipais. para a faixa de mais de 10 salrios mnimos que se dirigem todos os demais recursos e programas: depsitos de poupana; os originrios dos recursos do FAT; boa parte dos programas de autofinanciamento e os financiados diretamente pelas financeiras e construtoras. Dos dados e informaes acima expostos conclui-se que, nos ltimos anos, as famlias de menor poder aquisitivo foram gradativamente afastadas do acesso ao financiamento habitacional, inclusive em funo dos critrios adotados pelos agentes financeiros. Aliada a todos esses entraves est, naturalmente, a insuficincia de renda das famlias que compem os maiores estratos do dficit 55

habitacional, demandando uma poltica adequada de subsdios, inexistente nos dias atuais. Um outro fator a ser considerado a tradio de se entender o acesso moradia apenas em termos de uma habitao pronta e mediante a aquisio da propriedade do imvel. Visando, principalmente, o atendimento da populao que no tem condies de arcar com o financiamento habitacional, h que se pensar em alternativas fsicas que possibilitem o acesso gradativo moradia, tais como lotes urbanizados e cestas de materiais de construo. Ao mesmo tempo, seriam admitidas formas jurdicas de acesso que possibilitem a cesso do direito de uso da habitao sem implicar, necessariamente, na aquisio da propriedade. Cabe enfatizar algumas das vantagens da utilizao do instrumento de cesso (gratuita) do direito de uso: (a) desnecessidade de escritura pblica e de registros, sempre onerosos; (b) no-incidncia de imposto de transmisso; (c) no-incidncia de IPTU, se mantida a propriedade no poder pblico; (d) impossibilidade da alienao do imvel a terceiros exploradores da boa-f das pessoas de baixa-renda e baixo nvel cultural; (e) estmulo formao de poupana para a posterior aquisio do imvel, desde que assegurada a preferncia.

Beneficirios Um problema a ser resolvido, para que se tenha um melhor desempenho do setor habitacional de interesse social e at mesmo do sistema habitacional como um todo, a total falta de dados que identifiquem os reais beneficirios dos programas habitacionais, nos trs nveis de governo. Recentes estudos mostram que a atuao do setor pblico na rea da habitao popular tem sido descontinuada e sem coordenao. Alm disso, na falta de um sistema de informaes que possibilite o acompanhamento e monitorao dos programas executados, pode ocorrer que uma mesma famlia tenha acesso a mais de uma habitao subsidiada, at em programas promovidos pela mesma organizao. 56

Do lado da demanda tambm se ressente da falta de informaes, o que impede o planejamento habitacional em bases mais realistas. Os trs nveis de governo, no raras vezes, implementam programas habitacionais com objetivos iguais e para um mesmo pblico alvo, mas com condies de acesso diferenciadas e formulados de maneira totalmente desarticulada. Isso pode significar o desperdcio de recursos e a orientao de programas para faixas de renda s quais eles no se destinavam na sua fase de concepo e aprovao pelos gestores dos recursos. Se a multiplicidade de programas existentes para famlias de uma mesma faixa de renda um entrave para a coordenao dos investimentos, mais grave ainda a variao das condies de financiamento e subsdio ofertadas por diferentes instituies. Para aquisio de uma unidade habitacional padro, com caractersticas e tipologia iguais, podem resultar valores de investimento, venda, financiamento, prestao mensal, subsdio e prazos totalmente diferentes, dependendo da instituio responsvel pelo programa.

2.5.2.Sistema de Informaes

No trato da questo habitacional sente-se a ausncia, em todos os nveis de governo, de um sistema de informaes urbanas que consolide os dados disponveis, em especial sobre habitao. Por outro lado, as informaes estatsticas existentes, como o caso das produzidas pelo IBGE, so insuficientes no que se refere habitao. A ttulo de exemplo da limitao das informaes do Censo Demogrfico, pode-se mencionar: a rea da construo no consta das informaes levantadas sobre os domiclios urbanos; a conceituao adotada para os assentamentos subnormais (aglomerados subnormais) no permite o dimensionamento correto do problema; o Censo aponta um significativo nmero de imveis vagos, sem caracteriz-los devidamente.

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Em resumo, o Censo fornece uma grande variedade de dados quantitativos, mas qualitativamente deficientes, que no fornecem uma base adequada definio de polticas pblicas. Sabe-se da existncia de sistemas de informaes habitacionais, por vezes geo-referenciados, em uso tanto no nvel federal quanto nos nveis estadual e municipal. O acesso a estes sistemas depende, contudo, de buscas pontuais e aleatrias, pois no se tem um ponto de convergncia que possa ser consultado. Um outro aspecto a ser considerado a falta de uma definio de indicadores urbanos e habitacionais a serem adotados no pas. De modo semelhante ao que ocorre com os sistemas de informaes, encontram-se sistemas de indicadores desenvolvidos por diferentes rgos, sem o devido interrelacionamento. Como exemplos, podem-se destacar o Sistema Nacional de Indicadores Urbanos SNIU, recentemente concludo pela SEDU/PR, e o Sistema CAIXA do Municpio SICAM, da Caixa Econmica Federal.

2.5.3. Instrumentos Financeiros e Operacionais

Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FIS Comporo o FIS recursos de carter oneroso e no oneroso, integrando as diversas fontes hoje distribudas em vrios ministrios e agncias que administram e implementam programas e projetos voltados para o financiamento dos programas habitacionais. Os recursos do FIS podero ser disponibilizados aos agentes promotores e aos executores da poltic, atravs de linhas de crdito ou repasses. Tais recursos devero abranger toda a gama de operaes requeridas pelas polticas habitacionais estaduais e locais, tais como a aquisio de terrenos, urbanizao de favelas e programas de autoconstruo, produo de habitaes e regularizao fundiria. A aplicao dos recursos do Fundo privilegiar o tomador situado nas faixas de renda mais baixas e tambm as unidades da federao de maior dficit habitacional. 58

O FIS poder ser o instrumento para as contrapartidas necessrias, quando se tratar de emprstimos internacionais. Os estados e municpios seriam induzidos, via convnios ou contratos de gesto, a utilizarem recursos prprios para suas contrapartidas, assim se credenciando a receber os recursos para implementar suas polticas de financiamento e de subsdios. Os estados e municpios devero constituir fundos anlogos, que serviro de instrumentos de aval para os emprstimos que venham a ser tomados do FIS. O FIS dever contar com as seguintes fontes de recursos:

Recursos no onerosos Os recursos no onerosos devero ser originrios, basicamente, do OGU. Para que tenham carter permanente, devero ser consideradas as seguintes propostas alternativas: I. Aprovar Emenda Constitucional28. Acrescer ao Ttulo VIII da Constituio Federal o Captulo IX DA HABITAO DE INTERESSE SOCIAL:

Artigo 233. O dever com a habitao de interesse social ser efetivado mediante: I a instituio de um Sistema Nacional de Habitao, com o objetivo de articular, compatibilizar e apoiar a atuao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no campo Habitacional; II a promoo do acesso habitao para a populao de baixa renda, atravs da concesso de financiamentos e de uma poltica de subsdios.

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Texto extrado da Proposta da Emenda a Constituio No. 131, de 1992, do Sr. Ulisses Guimares e outros, elaborada conjuntamente pelo Frum Nacional de Secretrios Estaduais da rea da Habitao e Associao Brasileira de COHABs - ABC.

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Artigo 234. A Unio aplicar, anualmente, no Sistema Nacional de Habitao, nunca menos de 2% (dois por cento) da receita resultante de impostos. Artigo 235. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios aplicaro, anualmente, nunca menos que 2% (dois por cento) da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias nos seus programas e fundos habitacionais Artigo 236. Lei criar o Sistema Nacional de Habitao, definir as fontes de recursos, inclusive contribuies sociais e adicionais de impostos, e as demais obrigaes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e de toda a sociedade, de forma direta ou indireta, para os programas habitacionais.
Uma emenda Constituio garantiria recursos permanentes, no onerosos, nos trs nveis de governo. O percentual de 2% poderia ser gradualmente reduzido na prpria emenda constitucional, induzindo os estados e municpios a recuperarem parte desses recursos para os fundos habitacionais especficos. A proposta dessa emenda ganha fora poltica a partir da introduo da habitao como um direito social, no Artigo 6 da Constituio Federal, alm do fato de levar os trs nveis de governo a aportarem recursos para a habitao social, fazendose cumprir, assim, a Constituio, que prev a produo da habitao social como competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Alm do mais, a inteno de se estabelecer, em nvel constitucional, esta responsabilidade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que j aportam recursos para programas habitacionais, com percentuais muitas vezes superiores ao que est sendo proposto, a de orientar a aplicao destes recursos atravs das polticas nacional, estaduais e municipais de habitao. 60

II.

Instituio do Imposto de Transmisso de Bens Mveis Imposto que poderia ser criado atravs de Emenda

Constitucional, no sentido de se transferir ao FIS, ou a fundos estaduais, regionais e ou municipais, o produto da taxao de transferncias de bens mveis, tais como automveis (arrecadado pelos DETRANS), barcos de recreio (pela Capitania dos Portos), obras de arte (por leiloeiros) etc. III. Contrapartida de Contrato de Emprstimo de Instituio de Crdito Internacional Diferentemente da forma atual de contrataes de emprstimos internacionais pela Unio por programa especfico a Poltica Nacional poderia ser apoiada financeiramente com um contrato que concedesse uma linha de crdito para todas as aes decorrentes da implementao de programas de interesse social abrangidos por esta Poltica. Para que se possa estabelecer o esquema de contrapartidas estaduais e municipais na execuo da poltica habitacional, os estados e municpios, alternativamente opo da Emenda Constitucional, antes referida, poderiam, a exemplo do Estado de So Paulo, vincular recursos oramentrios para os programas habitacionais atravs do aumento de alquota do ICMS29. Na hiptese de este novo recurso ser direcionado a um fundo estadual - que tambm receberia aporte de recursos de carter oneroso - a alquota inicialmente estabelecida poderia ser progressivamente reduzida na medida em que se processe o retorno ainda que parcial das operaes de crdito efetuadas.

Recursos onerosos

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Proposta simulada de elevar a alquota do ICMS em 1 ponto percentual, em todos os estados, produziria a arrecadao de R$ 2,35 bilhes de reais de todas as UFs em um ano, recursos estes no onerosos. Este valor 10 vezes superior mdia anual dos recursos do OGU para os programas habitacionais (R$ 222,8 milhes).

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I. FGTS Um percentual dos recursos do FGTS os alocados pelo Conselho Curador para os programas habitacionais de interesse social ser direcionado para o FIS, em condies a serem definidas por aquele Conselho; Caber ao Conselho Curador do FGTS a reviso dos percentuais a serem aplicados em habitao, na faixa de interesse social e de mercado; nos programas de infraestrutura e de saneamento; bem como em equipamentos comunitrios. II. Depsitos de Poupana: Um percentual dos recursos dos depsitos de poupana, nas condies a serem fixadas pelo CMN, ser direcionado para o FIS, permitindo que as famlias de baixa renda possam receber financiamentos originrios do sistema do qual tambm participam como depositantes. III. Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT Um percentual do FAT, nos termos e condies a serem estabelecidos pelo seu conselho deliberativo;

Outros recursos30: Poderiam tambm integrar o FIS os recursos provenientes das seguintes fontes: receita derivada da aplicao das disponibilidades do FIS em ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional;

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Algumas fontes relacionadas em projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, em especial o da Comisso Mista Especial constituda em 1993 para analisar a Poltica Nacional de Habitao

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operaes de crdito externo contratadas, pela Unio, com organismos financeiros internacionais ou multilaterais, e transferidos ao FIS em carter no oneroso;

doaes efetuadas, com ou sem encargo, por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, nacionais ou estrangeiras, bem assim por organismos internacionais;

receitas

patrimoniais

da

Unio

decorrentes

de

aluguis,

arrendamentos, foros, laudmios e taxas de ocupao; emisso de Letras Hipotecrias, pela Caixa, lastreadas em operaes do FIS; percentual dos ingressos lquidos arrecadados pelo programa de privatizao; percentual dos resultados lquidos das loterias; receitas que lhe forem destinadas por expressa disposio constitucional. Alm dos recursos do FIS, outros instrumentos financeiros sero utilizados para apoiar a Poltica Habitacional, como por exemplo: I. Poupana Vinculada Na hiptese de concesso de financiamento com finalidade habitacional a beneficirios com alguma capacidade de poupana, tal concesso dever ser condicionada prvia integralizao de poupana atravs do Programa de Poupana Vinculada, que dever ser revisto para garantir ao poupador o acesso ao financiamento. II. Emprstimos de Instituies Internacionais A nova Poltica Nacional de Habitao, revitalizada pela

consolidao de mecanismos de incentivo poupana vinculada, pela ampliao dos recursos oriundos de fontes no onerosas e pela integrao de recursos oriundos de fontes diversas tornar 63

mais gil a negociao e a alavancagem de emprstimos de agncias internacionais de crdito, j que este ltimo aspecto, em especial, permitir significativo montante de recursos para contrapartida, no mais vinculada a projetos ou iniciativas isoladas.

Os estados e municpios podero contratar emprstimos internacionais com aval a ser dado pela Unio, condicionado ao atendimento das diretrizes da nova poltica habitacional.

Instituio do Recibo nico Em face dos elevados custos operacionais para a administrao do sistema de operao e de cobrana das prestaes e retribuies mensais relativas moradia, bem como das taxas e impostos, necessrio estabelecer esquemas que venham a reduzir estes custos para as empresas, com a conseqente reduo para os usurios. A isto dever ser acrescido o monitoramento e aplicao da poltica de subsdios, em especial em se tratando de famlias dos estratos mais baixos de renda, principal foco da poltica habitacional. inegvel que o nvel municipal o mais apto a fazer esse acompanhamento, e tambm de sua atribuio a canalizao das propostas e reivindicaes, conjuntamente com a comunidade local. Nesse sentido, e para que se tenham reais possibilidades de aferio dos servios de moradia, desejvel que todas as despesas mensais retribuies ou prestaes mensais relativas habitao, taxas, tarifas de gua, esgotos, energia eltrica, IPTU, entre outros constituam um recibo nico de cobrana. Assim, os custos operacionais seriam diludos e o oramento familiar seria enormemente facilitado com a concentrao dos pagamentos em uma data, j que a maioria dos pagamentos tem vencimento no incio do ms. As tarifas mnimas das concessionrias de servios pblicos, isoladamente, podem ter 64

valores inferiores aos custos operacionais de cobrana. Em conjunto, estes custos seriam rateados, e poderia ser dado um desconto para os que aderissem ao recibo nico. Este esquema facilitar tambm uma futura unificao dos auxlios dados pelas polticas compensatrias do Governo Federal bolsa-escola, auxlioalimentao e auxlio-gs aos quais poder juntar-se o subsdio habitacional bonus-habitao - reduzindo torn-los mais transparentes. A utilizao de um mesmo prestador de servios de cobrana para os servios oferecidos pelos diversos agentes intervenientes, alm de facilitar os pagamentos, possibilitar a alterao da sua periodicidade bimensal ou trimestral dependendo dos valores a serem cobrados. Tal procedimento poder minimizar os custos operacionais, reduzindo, inclusive, o somatrio dos valores a serem cobrados. O pagamento parcial do recibo nico dos servios da habitao tambm poder ser previsto, constituindo-se uma conta-corrente, cujo pagamento seria adequado s condies scio-econmicas da famlia, principalmente no que se refere inconstncia dos seus rendimentos mensais. o custo operacional destes auxlios, alm de

Instrumentos Jurdico-legais A estabilidade da Poltica de Habitao depende da institucionalizao de instrumentos de gesto e controle que proporcionem a incorporao da dinmica e da pluralidade da sociedade s aes do Estado. A Poltica de Habitao deve prever instrumentos que induzam os estados e municpios a promoverem, em seus respectivos nveis, a reviso da legislao urbanstica e edilcia, adequando-a s reais condies das cidades e, em particular, s necessidades habitacionais da populao. Esta reviso complementar a adequao da legislao urbana em nvel federal. A legislao a ser criada para dar suporte poltica habitacional dever contemplar o seguinte: 65

I. Minimizao dos riscos jurdicos nas operaes de crdito imobilirio, adotando-se clareza e simplificao na legislao vigente, bem como nos instrumentos contratuais; II. Manuteno da faculdade do agente financeiro de recorrer execuo extrajudicial (DL 70/66), quando o crdito for garantido por hipoteca; III. Previso contratual de adoo da via administrativa, para elucidar ou dirimir interpretao de clusulas contratuais, planilhas de clculo, formas de reajuste de prestaes, evoluo do saldo devedor etc.; IV. Reconhecimento da inaplicabilidade do Cdigo do Consumidor (Lei 8.078/90) aos contratos habitacionais, com a previso expressa de possibilidade de criao de bancos de dados e cadastros de muturios das operaes de crdito imobilirio, a exemplo do art. 43 do mencionado Cdigo; V. Incluso de dispositivo contratual esclarecendo que, nas operaes pautadas no valor de avaliao ou de mercado do imvel, este se restringir to somente concesso, desvinculado totalmente do saldo devedor; VI. Desvinculao expressa do reajuste das prestaes, tanto da equivalncia salarial quanto do comprometimento de renda. Quaisquer sistemas que venham a garantir a relao prestao/renda devero ser objeto de termo prprio, diverso do contrato de financiamento; VII. Previso de que o Sistema de Amortizao ser livremente pactuado entre as partes, explicitando o Plano de Reajuste de prestaes e de Saldo Devedor; VIII. Previso clara e expressa, nos contratos de financiamento habitacional, da seqncia correta de procedimentos para deduo, do saldo devedor, das 66 parcelas de amortizao e juros

componentes da prestao, a exemplo do artigo 5 da Lei 9.514/97; IX. Previso expressa da obrigatoriedade de cobertura securitria contemplando, no mnimo, morte e invalidez permanente MIP. Os demais seguros sero livremente pactuados; X. Utilizao da alienao fiduciria de imveis nos contratos habitacionais, nos moldes do Sistema Financeiro Imobilirio, para os crditos imobilirios de maneira geral, inclusive com recursos do FGTS; e XI. Adoo do Juzo Arbitral para dirimir as questes advindas dos contratos de crdito imobilirio.

2.5.4. Sistema de Informaes Habitacionais Ser desenvolvido um sistema integrado de informaes gerenciais e estatsticas do desenvolvimento urbano, com nfase no setor habitacional. Tal sistema dever permitir ao tomador de decises amplo conhecimento da realidade, atravs de modelos cartogrficos e/ou fotogrficos, vinculados s tipologias habitacionais e correlacionados a bancos de dados especficos, a serem compartilhados pelos agentes da Poltica Nacional de Habitao. Este sistema ter as seguintes caractersticas bsicas: I. Localizao espacial e melhoria no tratamento dos dados referentes ao uso habitacional, facilitando o monitoramento e fiscalizao integrada dos assentamentos subnormais, seu crescimento e mobilidade, bem como do surgimento de novos assentamentos, com vinculao desta base a bancos de dados corporativos; II. Constituio e manuteno de um cadastro geral de terrenos e imveis de propriedade do setor pblico e de suas empresas da administrao indireta e autarquias, nos trs nveis de governo, vagos ou subutilizados, ou ocupados por famlias de baixa renda, 67

que possam vir a ser utilizados em programas habitacionais, bem como de imveis de propriedade particular, na mesma situao de ocupao, situados em reas urbanas centrais; III. Constituio e manuteno de cadastro da demanda habitacional por Municpio, caracterizando as condies das famlias, tendo em vista a possibilidade de seu enquadramento nos programas habitacionais, considerando-se que os dados deste cadastro sero compartilhados e confrontados com os cadastros dos programas desenvolvidos pelas trs instncias de governo e pelo setor privado; IV. Constituio e manuteno de cadastro geral de alternativas habitacionais disponveis, executadas ou em execuo, promovidas tanto pelo setor pblico como pelo privado, no sentido de formar um banco de dados de ofertas de solues de moradia; V. Constituio e manuteno de cadastro das famlias j atendidas pelos programas habitacionais, identificando as beneficiadas com as polticas de subsdios, cujos dados sero compartilhados com os cadastros dos programas desenvolvidos pelas trs instncias de governo; VI. Localizao dos equipamentos sociais nas reas urbanas, de modo a propiciar maior racionalidade no seu aproveitamento e na implantao de novos equipamentos; VII. Disponibilizao dos dados do sistema para a sociedade como um todo e, em especial, para orientao das famlias que buscam uma soluo para seu problema habitacional. Alm do desenvolvimento do sistema proposto, dever ser providenciada a construo de indicadores urbanos e habitacionais que possam servir de base para a implementao da poltica de habitao. Para tanto, os indicadores devero ser representativos das diversidades regionais.

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Caber, ainda, proceder-se a uma reviso dos critrios utilizados pelo IBGE na coleta e tratamento das informaes.

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3. QUILOMBUTZ - INCLUSO SOCIAL & AO AFIRMATIVA NA HABITAO

3.1. Tecnologia aplicada Habitao

O Projeto Quilombutz - incluso social & ao afirmativa na habitao baseia seu discurso de incluso social imediata atravs da moradia no mais moderno sistema construtivo utilizado atualmente pela indstria da construo.

Mello Justin

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos da Universidade de Braslia. (2002) Documento de Poltica Nacional de Habitao (Documento Preliminar). Hamilton, C. M. (1999). Polticas Federais de Habitao no Brasil: 19641998, Santos. Texto para Discusso, IPEA, 1999. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. (2000) Sntese dos Indicadores Sociais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (1999). A Municipalizao das Polticas Habitacionai: Uma Avaliao da Experincia Recente (1993-1996). Revista do Bid (2003). Moradia Para Todos? Fev/2003.

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