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NACIONES

UNIDA

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GENERAL
e/cn.12/772

ECONOMICO
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2 de marzo de 196? original: espalol

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Duodecimo perodo de sesiones Caracas, Venezuela, 2 al 13 de mayo de 1967

LA PLANIFICACION EN AMERICA LATINA

E/CM#12/772 PSg i i i
INDICE Pgina

I*

ANTECEDENTES Y SITUACI ACTUAL 19 2 3 4* 5 Antecedentes o??*** o

1 1 3 4 8 13 17 18 o 1 8 19 20

Los organismos de planificacin o*** Los planes elaborados La ejecucin de los planes La cooperacin tcnica exterior

II*

PROBLEMAS QUE OBSTACULIZAN LA EJECUCION DE LOS PLANES A. FROBLEMAS INTHtNOS ! 2* Las funciones de la planificacin El respaldo poltico a la planificacin . La participacin de los sectores privados .^o 4 5 6% El funcionamiento de los organismos de planificacin La "operatividad
11

20 de los planes . 0 0 o 2 4 29 31 33 33 34 35 36 38 38 41

Los proyectos especficos de inversin Problemas de informacin o.***

PROBLEMAS EKTURNOS o#*oooooeo9**ooo>oot 1 2 3 4 Evolucin de las exportaciones o o

El endeudamiento exterior co<>o*e<o** Otros factores La evolucin de las importaciones e*?*

III.

AlfiUNAS CONCLUSIONES lo 2 Los mecanismos nacionales m m m m > m m o La contribucin tcnica y financiera exterior

/!

ANTECEDENTES

E/CN. 12/772

Pg. 1

I.

ANTECEDENTES Y SITUACION ACTUAL

1.

Antecedentes El reconocimiento de la necesidad de una poltica planificada de

desarrollo es relativamente reciente en Amrica Latina y se impuls como resultado de una constelacin de factores internos y externos. Durante la dcada de 1940, la necesidad de ampliar y adecuar a nuevas condiciones de desarrollo la infraestructura econmica - y sobre todo la red de transportes y el suministro de energa - y d promover proyectos industriales de relativa envergadura en determinadas ramas estratgicas, estimul la preparacin y ejecucin de algunos programas parciales, vinculados principalmente a la inversin pblica Con posterioridad, y en particular hacia fines de la dcada de 1950, fue hacindose cada vez ms patente la insuficiencia dinmica de las economas latinoamericanas para sostener ritmos medianamente satisfactorios de crecimiento, superar agudos desequilibrios en sus relaciones comerciales y financieras externas, contener presiones inflacionarias internas, abrir suficientes oportunidades de empleo productivo a una fuerza de trabajo en rpido aumento,, mejorar las condiciones de vida de la.poblacin y atender sus crecientes aspiraciones frente al conocimiento de las e n o m e s potencialidades que abra el progreso tcnico El eje de la poltica econmica tena as que centrarse en el desarrollo, ccn.cebido corno problema integral, a la vez econmico y social, y considerar simultneamente los factores limitantes de orden interno y externo. Adans, la labor de la CBPAL encaminada a profundizar en el conocimiento de los problemas del desarrollo latinoamericano, proponer criterios tcnicos que contribuyeran a definir una estrategia de desarrollo y sugerir mtodos de proyecciones, facilit que fuera imponindose un enfoque global de esa naturaleza Aunque su

finalidad fue ms de.anlisis que de planificacin, la creciente utilizacin de proyecciones cano instrumento de previsin de determinados problemas y de anlisis de diversas alternativas de poltica, fue preparando el terreno y suministrando elementos metodolgicos para la elaboracin de planes. /En la

E/CN.12/772 Pg. 2
En la presente dcada, Bolivia, Colombia y Chile fueron los primeros pases latinoamericanos que decidieron emprender la formulacin de planes nacionales de desarrollo y comenzaron a establecer los mecanismos correspondientes, apoyados en buena medida por el asesoramiento tcnico internacional. Pero fue en la Conferencia de Punta del Este en 1961 cuando los gobiernos latinoamericanos reconocieron que la planificacin debia constituirse en el instrumento fundamental para movilizar los recursos nacionales, facilitar los cambios estructurales que se reconocieron necesarios, acrecentar la eficiencia y la productividad y aumentar la cooperacin financiera internacional Desde esa fecha, casi todos los pases latinoamericanos han elaborado planes, de variada naturaleza y alcance. Al mismo tiempo, han funcionado

mecanismos regionales de conocimiento y evaluacin de los planes, que han contribuido a dar persistencia al esfuerzo al vincularlo a la cuanta y canalizacin de la contribucin financiera exterior Se ha acumulado as una experiencia valiosa, cuyos alcances no puedan acaso valorizarse con entera propiedad si se tiene en cuenta el periodo "relativamente breve en que se le ha ejercido y las condiciones generales en que se la inici. Hasta no hace mucho, no slo se careca de experiencia - con excepcin de algunos ensayos preliminares y determinados programas

de carcter sectorial - sino que adems la idea misma de planificacin era resistida Tampoco exista una base de informacin adecuada a las necesi-

dades de la planificacin, ni un bagage metodolgico que hubiera mostrado ya su eficacia frente a condiciones como las que caracterizan a las economas latinoamericanas, ni mucho menos una estructura administrativa flexible y receptiva a nuevas funciones y mtodos distintos a los arraigados en la rutina tradicional. No obstante, en ese lapso se han preparado las bases tcnicas y adiestrado en grado creciente el elemento humano; se dot a todos los pases de instrumentos de elaboracin y orientacin (oficinas y planes generales); fueron prevalenciendo criterios ms racionales en la asignacin de recursos, particularmente en el sector pblico 3 y, sobre todo, se incorpor la planificacin al grupo de las ideas generalmente aceptadas.

/En l o s

E/CN.12/772 Pg- 3
En los prrafos siguientes se recogen algunas de las caractersticas principales de esos avances, que en definitiva parecen caracterizar una etapa de significativo progreso. De otro lado, no son pocos.los obstculos

y limitaciones que han venido hacindose presentes, que a su vez sugieren la necesidad de una segunda etapa que tienda a consolidar sistemas ms . operativos de planificacin, ensanche la base de participacin en la elaboracin de los planes, y asegure las reformas institucionales que hagan posible sucabal c u m p l i m i e n t o M A la consideracin de esas

deficiencias y obstculos se dedica la segunda parte de esta nota, procurando identificar con ms detalle aquellos factores- de ndole interna y externa que vienen dificultando la ejecucin de los planes. Por ultimo, se sugieren

algunas conclusiones de carcter general que parecen surgir de ese anlisis y que podran contribuir a superar algunos de esos problemas, 2 Los organismos de planificacin El reconocimiento de la necesidad de la planificacin tuvo como efecto inmediato el establecimiento de oficinas de planificacin en los pases en que an no existan. Asi, en la actualidad, todos los pases latino-

americanos las han creado, y en un caso reciente - el del Uruguay - su existencia ha quedado reconocida en la propia constitucin poltica del pas. Puesto que la planificacin constitua una funcin nueva en la actividad gubernativa, los primeros pasos se encaminaron a establecer organismos especiales que se encargaran de esa finalidad. El ncleo inicial

qued constituido por oficinas centrales de planificacin, que tuvieron una evolucin variada de acuerdo con el grado de aceptacin que lograron dentro de la organizacin tradicional de gobierno. En genera]., prevaleci

el criterio de ubicar estas oficinas de modo que dependieran directamente de la Presidencia de la Repblica. En ciertos casos, existen cuerpos

intermedios de orientacin, que sirven de nexo coordinador entre la oficina de planificacin y el Presidente y su gabinete, en donde se analizan y discuten las decisiones ms importantes. 1/ El anlisis se refiere a caractersticas predominantes en el conjunto de la regin, de manera que algunas cons ideraciones pueden no ser aplicables a determinados pases. En particular, no se ha contado con antecedentes suficientes sobre la experiencia de Cuba, y en consecuencia no se la incluye en el anlisis.

/En e l

E/CN.12/772 Pg. 4

En el cuadro 1 se enumeran los organismos y su composicin correspondiente, incluidos tanto los de orientacin poltica como los responsables de las tareas tcnicas que actan en cada pas latinoamericano En lo

que respecta a organismos sectoriales y regionales, la situacin es ms variada, pues no se han organizado en todos los pases y en otros estn en proceso de creacin (vase el cuadro 1) En general, se atribuye a los organismos de planificacin una funcin de asesoramiento respecto a las autoridades de ms alto nivel poltico. Es frecuente que se les asignen adems otras funciones, tales como las de participar en la elaboracin del proyecto de presupuesto anual del gobierno nacional, o on el finaneir;*iento externo de ciertos proyectos de inversin y en la coordinacin de la asistencia tcnica exterior, 3 Los planes elaborados En la mayora de los casos las oficinas de planificacin elaboran "planes generales de desarrollo de mediano y largo plazo11, con frecuencia referidos a periodos de 4 a 10 aos. En el curso de pocos aos, casi todos los pases Contienen

latinoamericanos llegaron a contar con planes de esa naturaleza.

por lo general un diagnstico, un conjunto de proyecciones y metas globales y sectoriales, la enunciacin de determinados objetivos sociales, la identificacin a nivel muy general de los cambios necesarios y los campos de accin de la poltica econmica, ciertas indicaciones sobre investigacin y uso de determinados recursos naturales, metas de inversin pblica y previsin de necesidades de financiamiento externo. Posteriormente, se

elaboraron tambin planes para perodos ms cortos, que con frecuencia asumieron la forma de planes bienales.

/Cuadro 1

CROiKISKOS SS PLANIFICACION E A S C LATINA N MU A 1 Fofa; 1) A Ao peaaldn fo sistema aotual Organismos que fijan la orlentaoldh (nombro y oomposloidh) Consejo Nacional de Denrrollc (CCNADE) (Presidente de la Nao Ion y Ministros) Organismos tonloos Secretaria del CONAE

1
,

i Argentina 1) 1961
Bolva

2) Septiembre de 1966

El Ministe algunas e m sectoriale

1) 1953

2) Julio de I963

Concejo Naolonal de Desarrollo Eo onorai 00 y Soolal, (Presi- Seoretara Naolonal de Planifloaolon y Coordina* En loo mini dente, de Xa Repblloa y Ministros ocn responsabilidades oion (Dirigida por el Ministro Seoretarlo de Pla- oultura, G f eoonomloao y social ce) nificacin y Coordlnaolon) y Petrleo peeinos; S Ministerio de Planeamiento y Co ordina clon Econmica* Con- Corto plasoi grupos del Ministerio de Planeasejo Consultivo de Planeamiento (tonioos, prensa, empre- miento Largo plasot Escritorio de Pesquisa sarios, trabajadores y organismos estaduales 0 regionales Eoonomloa api loada (EPEA) de desarrollo) Asesora de Estudios de Reforca Administrativa; Comisln de Coordinacin de l a Alianza para ei Progreso y Fondo de Firianelamiento de Estudios de Proyeotos y Prografiae Consejo Ka 0 Ion al de Politica Eoonmica (Presidente, Minis- Departamento Administrativo de Planeaoln tros can responsabilidades economioas, Jefe de Planeamiento, Gerentes del Banoo de l a Republle^ y de la Federacin de Cafeteros) Grupo de consulta eoonomiea (ooho miembros elegidos por el Presdante a propuesta de entidades gremiales) Ministerio de Planificaron. Comit Teonloo de Evaluacin de Proyeotos de Inversin, (Ministros, altos funcionarios y asociaciones privadas) Comisin Consultiva de Plaqes (Jefes de Departamento del Ministerio de Planifloaolon y representantes de organi anos privados Junta Central ds Planifloaolon (JUCEPLAN), presidida por el Primer Ministro e integra^ P r Ministros responsables de orinientos 0 en trai es eoonomloos* Comit Econmloo de Ministros, qua preside ol Ministro de Haolenda. Oficina de PZanlflaolta Naolonal {ODEPUtf) Nuoleos de terlo de P ( e j . : Gru Poltica d

Brasil 1) 5 * 2) Julio de 1963

Colombia 1) 1951 2) SIolambre de 1963 Cesta Riea

Comits de taoion gen Oflolqas d luacion (t

1) 19^3
2)

Ministerio de Planifloaolon (Oficina de Planifl- En todos 1 oaolon) desoentrai

Enero de 1963

Cuba 1) 1&0 2) Febrero de l$6l Chile

Seoretara Tecnioa de JUCEPLAN* En tareas do control, el Banco Naolonal de Cuba Oflolna de Planifloaolon Pasional

Cada Minie clones de planes oon Seooln de Oflolna6 s cultura, V C R O fuo OF Oflolnas d Educacin; Industria y y salud Pu derla* Ade Reforma Ag de Desarro Se estn 0 an los Mir y Ganader

1) 1939
2) Ecuador 1) 195^

Noviembre de Justa Naolonal de Planifloaolon y Coordinacin Eoonoloa Seoretara General do Planeaoln Eoonomloa (Ministros opn responsabilidad economica, Gerentes del Banoo Central y Banoo Racional de Fomento y tres eluda dao e relevantes)

2) Agosto de 1961

El Salvador

1) 1?62

2) Abril de 1962

Guatemala

1) 1951*
2)

Noviembre de 195*t

Consejo Naolonal de Ptanlfioaola y Coordinad i Econmica Oflolna Tonloa de Planifloaolon dirigida por (Presidenti de l a Repblloa; Ministro! de Haoleryla. Economa, Aoioulture y Ganadera, Trabajo y prevision Social y un Seoretarlo Ejecutivo Obras Fublleas, Presidente del Banoo Central de Reserva, dos representantes de la empresa privada y el seoretarlo Jeoutivo) Secretara General del Consejo Naolonal de PlaConsejo Naeional >de Planifloaolon Eoonomloa de l a Presiden ola de l a Re pubi i qa (Ministro do Eoonooia y Trabajo, Haolenda y Credito Puoliea* Comunioaolones y Obras Publi- nificacin Eoonomloa cas, Agrloultura, Salud Pubi loa y Aeletela Soolal, Presidente del Banco de Guatemala, del Instituto de Fomento 08 Reputlio0^1 n ' Presidente do l a C oe)l cariato la clonai de Desarrollo y Ioni fica o ch 'tCUUOEP) Consejo Superior do Planifloaolon Economie* (Presidente de la Repblloa* Beoretarloe de Estado de Economa y Haolenda; Comunicaciones y Obras Publloas; Recurso e Naturales; Presidentes del Banoo Central y de Fomentoj un representante erapresarlo y otro laboral Coolaln Interseoret&vial de Planeaoln del Desarrollo (representante d% l s Secretarla de l a Presidenola y de l a do Haolenda y Credito Publico) Consejo Naolonal de Eoenoma (Ministros de Eoonoma, Haolenda, Fomento y Agricultura, Presidentes del BanooCentral ydelganoo Naffignal v Mrt faterei >del Insti tuto de Fomento Naoonal. OzToina ae Ple.nl f loa Ion de l a Presidenola de Xa Repblica i Dlraocln General de Ranlfloaoln y Administracin del Ministerio de l a Presidenola C N DF GAE

Hait 2) Julio do 1963 Honduras 2) Ootubre de 965 Mxico

1) 1962

1) 1955

Secretaria Tqnioa del Consejo Superior de Plani En el Mli floaoion Eoonomloa (dirigida por Seoretarlo E Jeoutivo oon Jerarqua ministerial) Oficina tonloa de l a Comisin Interesare tarlai Seoretara tonloa del Consejo Naolonal de Economa (dependiente del Ministerio de Eoonooa)

1) 1956 1) 1*52
2)

Las s o e t er0 entrai iza estatal el Oflolnas c de los mir

2} Mareo de 1962 Nicaragua Pobrero de 1?2 Junio do 1959 Panam 2)

rpr?59

fPg
2)

Septiembre de

l$&2

Per
2I Octubre de

Repblloa Dominicana

IT 2)

Bovl etabre de 19$5

192

" ,

Dileccin General de Planificacin2 Administra- En los mir cin. Departamentos de Planifloaolon. Presupuesto Coa ordo 1 Organlzaolon, Administrativa y Administracin de Soolal y \ Personal vonoejq Naolonal de Coordiraolpn Eoonmlea (Eresldente < 0 Seoretara Tonloa de Planlflcaoin del Desarroli 1 la Repblloa/ Ministros do Haolenda y Eoonomia, Presidente y un.representante de l a Junta Monetaria dol Banao del Pa- Eoonomloo y Soolal de la Preeidenola do l a Repblloa (Seoretarlo Ejecutivo) raguay.Tjon voz cnsultlya. aos 01 vcoroode la tasara de representantes. El Presidente podra .designar otros tres m embree JT Instituto Naolonal de. Planifloaolon (Jefe oon O loo mir Jerarqua Ministro). Consejo Consultivo de fonS ^ o^a^&fi^&a! WHslroaSeCf| da^Soisrof genas; Flanlrloaolon (presidido por el Jefe dol Institu blleas Edi y i e integrado por representantes de empresarios en l a Ofl< fas fuersa iiaSaG y o Jeto ael^XnfStufo Raofon&'de trabajadores, profesionales y Universidades) niemo y ei Plemrloaolon noraloo Secretariado tonlo^ de la Presidenola de l a En el K n iJ Repblloa (dirigida por un S00retari teonloo) loo minis soelales ;

pf^3tnofaiemlemBfSfl

ywiguay 2) NoviwArfi de
.
VcnOauola

fisacien y Direotor Naolonal de Presupuesto

elanl-

Oflolna de Planeamiento y Presupuesto

Kn los Mit Iv t u o rp r o i Publica tutos aut

a / Se refiere a organismos que constituyen el origen del s i s t e m a a c t u a l .

D e a t r dD l^fl i l uoa

U 1956

quo la pro ola) Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros

Oficina Central de CootUnao'in y Planificacin Oflolnas 1

g/CN .12/772 Pg. 6 En el cuadro 2 se enumeran los planes elaborados en los distintos pases de la regin Al menos como enunciados generales, casi todos los planes de largo plazo a que all se alude incorporan objetivos en materia de reformas agraria, fiscal, educacional y administrativa,y de afianzamiento de la integracin nacional mediante obras de infraestructura (sobre todo, caminos y apertura de nuevas zonas de colonizacin agrcola) Un algunos casos, destaca en la concepcin del plan un proyecto de envergadura al que se atribuye particular trascendencia. ^ En cambio, raramente aparecen objetivos explcitos de redistribucin del ingreso, o medidas o polticas respecto de la desocupacin y el subempleo. Como parte integrante del plan global o complemento del mismo, varios pases han elaborado planes de inversin pblica, referidos por lo general a un bienio o trienio, que enmarcados en un cuadro macroeconmico general detallan metas de inversin por sectores de los organismos estatales (gobierno central, entidades autnomas y en ciertos casos empresas del estado), apoyadas en anteproyectos o proyectos especficos. Es ste el tipo de plan que ms ha llevado al acercamiento de las oficinas de planificacin a los mecanismos presupuestarios y estimulado la modernizacin y adecuacin de los presupuestos pblicos; al mismo tiempo, ha propuesto criterios de asignacin de recursos entre obras ya iniciadas, proyectos complementarios de las existentes y obras nuevas, y ha debido enfrentar los problemas de asignacin de recursos entre inversiones reproductivas y gastos directos de fomento y la expansin del gasto corriente y de inversin en los diferentes servicios sociales0 De este modo, los planes globales de largo plazo han cumplido una funcin importante como instrumento para definir una poltica general de , desarrollo y, en conjunto con los de mediano plazo que los complementaron, han contribuido a hacer ms racionales las acciones del sector pblico# Sin embargo, en general no se ha profundizado en los planes el anlisis de programas especficos de poltica econmica de corto plazo que contribuyan a hacer compatibles las acciones inmediatas con los objetivos de largo alcance 2/ En el caso, por ejemplo, de grandes obras hidroelctricas y de riego (Fantaro en Per, Chocn-Cerros Colorados en Argentina), de complejos industriales (Guayana, en Venezuela) o d e carreteras (Harginal de la Selva) que prexistan al planj pero se los encuadr en un marco global no slo para evaluar mejor su significado respecto al resto de la economa, sino tambin para'facilitar su fiia nciamiento con concurso externo.En algunos casos, estos proyectos estn en plena ejecucin, y en otros no se ha superado an la etapa de elaboracin del proyecto final y obtencin del fin&nciamiento /Cuadro 2

E/CN #12/772 Pg. 7

Cuadro 2

TASAS DE CRECIMIENTO D L P O U T , IMPORTACIONES, C N U O INVERSION Y EXPORTACIONES, EN E R D CO OSM, E EL PERIODO ANTERIOR A aAN, EN EL FLAN Y REALES N L Producto interno bruto
*

Pas

Total

Agropecuario -0,2 4.4 2.2 0.3 4.8 3.0 3.0 3.* 4.1
2.2

Minero

Industrial
00

Importaciones

Consum o

Inversin

Exportaciones

Argentina Perodo anterior (l 957*63) 4 - 0 . 5 Plan (1965-69) 5.8 Real (1965-66 3.2 Rolivia Perodo anterior (1950-58) -0.2 Pian bienal (1963-6) 62 Plan bienal (1965-66) 5e5
Rea (1963-66)

17.1 7.7 7.5 -5,7

10.2 11.8

7o 6 7.2 -2 6.5 7.7 6.3 6,5a/ 3.6 661 7.1 5.0. ,

-0.5

-8.8

4.7

-0.8

5.6 2.5 0.9 5.2 6.5

-1.8

2.6 5.7

5.4
2.1

5.0 0.0 9.7 12.0 4.3 5.4 4.2 2.3 1.7 5.5 4.6 7.3 4.9 4.9 -2.3 6.1 4.8 5.4 16.6 6.2 8.6 6.3 14.0 14.0 7.8 8.2 7.0
5.0

Colombia Perodo anterior (1950-59) Plan (155<5~H) Real (1959 ^ ^ ) Chile Perodo anterior (l950"59) Ecuador Perodo anterior (1950-61) Han (196^-0) Hiptesis I Hiptesis XI Mxico Perodo anterior (l958-61)
Plan (1962-65) Real (1962-65) Beal (1964*65) f l a n (1960-65) Real (1960-65)

5.9

7.6

4.4 16.2 76 9-7 7.2 10o3 4.7 7.0

6.2 1,2

...
10,5 9.8
2.6 12.9 27.7

4.0

4 6
5.7

4.7

5.7 7.4
2.6

4.1 4.4 6*0 3-8 3-9 3.7 5.1 5.4 5.7 5.1 4.3 5.5 7.0 79 5<>o 5.3 3.0 5.4
5.2 -0.1 -0.6 -0.6 6,2 4.2

5.4

3.2 4.8

0.0 3.7 2,0 5.0 k.7

.1.0

0.3

7.3 3.8 6.3 7=2 8o0 21 1.1b/ 2.6 . 22.5 O. 2.7 25.0 0.0 <3/
2.8

606

6e2

12.0 10.1

1.3

5.6 6.4 6.5 3.3 5.3 5.4 7.3 3.7 5.5 6.5
3.2

5.1 8e,6 4e 5 6.8b/

6.9 10.1 8.5

7.4a/
10.1 2.3

4-2 5.4
-0,2 5.1

10.3

Panam Perodo anterior (1961-63) Plan (1963-70) Real (1963-65) Paraguay Perodo anterior (1950-64) Plan (1965-66) Hiptesis I Hiptesis II Uruguay Perodo anterior (1961-64) Venezuela Perodo anterior (1959-62) Flan (1963-66) ,
Real (1963-66) Plan (1965-67) Real (1965-66) Real (1965-66)

3.0b/ 4.5 4.4 2,4

8.8 9.3

5.2a/ 8*6 12.4

11.8

17.3" 6.2
Of f

15.2

5.3 4,6

6.4 3.9

3.9 4.9

6.9

7.6
23.0 25.0 10.6

. 5.4 ' 22.0

32.0

5.8 3.9 4.4

1.8 2.8 0.9

' 3.4
2.0 2.2 4.9

8.5

1.9
0.5 6.0

1.7 -4.2 14.5

-0.5

i/
y

0.1

-4.7 9.1 -7.7 -10.4

2.2

1.72/

7.S 6.0

7.7 7.9 6.9

3.9 4.3 1.7

12.0 9.0

5.1

-4.6 8.8

1.7

5.4 4.6 1.7

Puentes Planes de Desarrollo y CEPAL, cobre l base de estadsticas oficeles b/ Inversin bruta fija b/ Correspondo perodo (l550-50)* o/ Consumo del gobierno* / Incluido en el sector industrial*

E/CN. 12/772 Pg.

1550

Varios factores, incluidas deficiencias del instrumental metodolgico y la insuficiente identificacin de proyectos especficos y definicin de programas de poltica econmica de corto plazo, explican que en muy pocos casos hayan llegado a elaborarse verdaderos planes operativos anuales, excepto por io que atae a inversiones del sector pblico. Respecto a los planes regionales, la experiencia ha sido variada,y los criterios 01-- guiaron su elaboracin no sierre coincidentes. .".s, en unos casos se ha tratado de localizar regionalmente ciertas netas de inversin pblica contenidas en ol plan global correspondientes a determina dos sectores} en otros, se procur elaborar un plan enera! liru\tMo a una r^.in particularwsnte retrasada o donde existe una constelacin muy favorable de recursos naturales, con relativa independencia respecto a los planes globales
4 La ejecucin de los planes

No resulta fcil confrontar esa diversidad de.planes con la evolucin efectivamente registrada por la actividad econmica, adems de que esa confrontacin puede tener poco sentido en unos casos y en otros dejar de valorizar importantes contribuciones ofrecidas por el esfuerzo de planificacin.
As ocurre, por ejemplo, con las metas generales de crecimiento del producto y sus principales componentes. En el cuadro 3 se ha tratado de

reunir para 10 pases latinoamericanos las tasas de crecimiento del producto total y de los sectores agropecuarios, minero e industrial, asi como de las importaciones y los componentes globales de la demanda (consumo, inversin e exportaciones); en cada caso, se registran las tasas consignadas en los respectivos planes, las que se alcanzaron en un perodo anterior y las que se han obtenido durante los primeros aos de vigencia del plan.

Pese a que pareceran constituir una base objetiva de apreciacin,

seria arriesgado deducir de esas cifras conclusiones definidas, como no sea la muy general de un distanciamioito relativamente grande y generalizado entre las metas de los planes y las tendencias reales de la economa* Xa medida en que los planes han representado decisiones con suficiente respaldo poltico, el carcter de los mismos, el comportamiento de variables exgenas relacionadas principalmente con el comercio y el financiamiento exteriores, y muchos factores circunstanciales, haran necesaria una consideracin detenida de cada caso en particular, sin perjuicio de que en muchos pudieran identificarse elementos explicativos comunes como los que se discuten en las secciones pertinentes de esta nota*

E/GN.12/772 Pg. 9 Cuadro 3

PRINCIPALES TAPIAS m PLANIFICACION NACIONAL REALIZADAS EN AMERICA LATINA

Argentina: -

Plan Nacional de Desarrollo, 1965-69 Presupuesto econmico nacional, 1966,

Bolivia:

Plan de Desarrollo Econmico y Social, 1962-71. Planes sectoriales 1963-64. Presupuestos por programas, a partir de 1961. Planes bienales de desarrollo econmico y social, 1963-64 y 1965-66.
Plan de metas (1957-60)Q Plan trienal de desarrollo econmico y social, 1963-65. Programa de accin econmica del gobierno, julio 1964-marzo 1967. Plan decenal 1967-76 (an preparacin).

Brasil:

Colombia:

Presupuestos por programas desde 19l. Plan General de Desarrollo Econmico y Social, 1962-1970. Planes cuatrienales de Inversiones Pblicas, (1961-64, 1962-65)c - Presupuesto por programas desde 3 964 Plan de desarrollo conmico y social, 1965-68.
Plan de la Economa Nacional (anual, a partir de

Costa Rica: . ...

Cuba: Chile: ,

1962).

Planes sectoriales de accin inmediata (energa, acero, petrleo, etc.). Programa Nacional d :: Desarrollo, 1961-70. Plan de desarrollo (quinquenal) en preparacin.

Ecuador:

Bases y directivas para programar el desarrollo econmico del Ecuador. Plan inmediato de . desarrollo. Presupuesto por programas desde 1963. Plan general de desarrollo econmico y social, 1964-1973. Programa bienal de inversiones pblicas, 1964-65. Presupuesto por programas desde 1964. Plan para el desarrollo econmico y social (1965-69). Planes anuales de inversiones pblicas desde 1966.
Presupuestos por programas desde 1964. Plan de desarrollo econmico y social (1965-69).

El Salvador:

Guatemala:

/Cuadro 3 (conclusin)

E/CN.12/772 P&. 10 Cuadro 3 (conclusin) Haiti: Honduras Plan de urgencia (plan bienal de inversiones) Programa de emergencia (1966). Plan Nacional de Inversiones Pblicas, 1963-64. Versin preliminar del Plan Cuatrienal de Desarrollo Econmico y Social, 1962-65. Presupuesto por programas desde 1964^ Plan de desarrollo econmico y social (1965-69). Planes sectoriales. Plan de accin inmediata, 1962-64. Plan de desarrollo 1967-70 (en preparacin). Presupuestos por programas desde 1964. Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1965-69. Programa de Desarrollo Econmico y Social 1963-70. Presupuesto por programas desde 196. Presupuesto por programas desde 1963 bienales (1965-66 y 1967--68). Planes

Mxico:

Nicaragua:

Panam: Paraguay: Per:

Programa de inversiones pblicas 1964-65 y 1966 Presupuesto por programas desde 1963. Plan de desarrollo econmico y social (1967-1970).. Presupuesto por programas desde 1964. Bases para el desarrollo nacional (1966). Plan bienal de desarrollo (en preparacin). Estudio Econmico del Uruguay (1963) Plan nacional de desarrollo econmico y social (1965^74)* Plan Cuatrienal 1960-64. Presupuesto por programas desde 1963 Plan operativo anual (1964), Plan de la Nacin, (1962, 1963-66 y 1965-68),

Repblica Dominicana:

Uruguay: Venezuela:

E/CNol2/772 Pgo 11

Algo similar ocurre con las orientaciones generales de poltica de desarrollo contenidas en los planes En la mayora de los casos, se trata de criterios o propsitos esbozados con anterioridad a la elaboracin formal de los planes, que stos-han recogido como.decisiones* pero que al mismo tiempo contribuyen a vigorizar y - directa o indirectamente a ponerlos en marcha De- este modo, aunque no se los puede cotejar con el contenido de determinados planes, no son ajenos a todo lo que envuelve el proceso de planificacin, los avances registrados en determinados campos Por ejemplo;> desde 19l - fecha desde la que' se generaliz el esfuerzo de planificacin en 14 pases de la regin se sancionaron leyes de ref orna agraria;; y en la mayora de ellos se adoptan medidas tributarias y de mejoramiento do la administracin fiscal que motivan aumentos sostenidos de los ingresos pblicos Desde otro ngulo, la preparacin de planes ha obligado a estudiar con mayor profundidad la situacin de la economa de cada pas y a desentraar las causas de su subdesarrollo El esfuerzo de planificacin se ha traducido en mejoramientos apreciables de la base de informacin estadstica, ha estimulado la prospeccin de recursos naturales, ha creado mayor conciencia sobre los problemas del financiamiento interno y externo, y ha puesto de'Eianifiesto los lincamientos bsicos de una estrategia del desarrollo latinoamericano^ Si bien todo ello no ha llegado <, concretarse ? Como directamente en resultados tangibles inmediatos, significa un cambio fundamental, aunque paulatino, en la forma de valorar los problenaso el proceso se produjo gradualmente, a veces ese cambio de actitud pas desapercibido! pero en cuanto se lo analiza.? se advierte una diferencia substancial en la forma cmo los gobiernos y la opinin pblica encaran hoy los problemas del desarrollo en comparacin con la situacin prevaleciente hace algunos aos* Uno de los resultados ms directos e inmediatos de los planes de desarrollo es el esfuerzo de racionalizacin del sector pblico, manifestado tanto en las orientaciones generales corno en la elaboracin de planes de inversin pblica, en la utilizacin de presupuestos por programa y en la evaluacin de proyectoso /Las orientaciones

E/CN12/772 Pgo 12 Las orientaciones generales expuestas en los planes han servido para esclarecer el proceso de desarrollo y dar un sentido de conjunto a las diversas y numerosas medidas parciales que envuelve la accin gubernativa No significa ello que las sucesivas decisiones se hayan ajustado estrictamente a los planea, pero s que existi una pauta para evaluar la magnitud de las desviaciones que provocaron las condiciones adversas y la medida en que se aprovecharon las circunstancias favorables* Adems, el conocimiento y discusin pblica de los planes en el mbito nacional y su evaluacin por parte de organismos tcnicos internacionales, ha contribuido a fortalecer la inclusin de decisiones que suponen cambios de fondo La racionalizacin del gasto pblico ha sido particularmente apreciable en los pases que dispusieron de planes de inversin pblica pues los presupuestos sectoriales debieron integrarse dentro de una concepcin global en donde figura la inversin detallada a realizar por los organismos estatales y la inclusin de proyectos y anteproyectos referidos a un bienio o trienioo Aun cuando en la mayora de los casos no se hayan cumplido las metas cuantitativas fijadas, es probable que este tipo de planes sea el que con mayor eficacia ha funcionado en Amrica Latina entre otros motivos porque se refiere a un mbito que es privativo del sector pblico y sobre el cual el plan tiene carcter obligatorio9 La adopcin de presupuestos por programas ha ido sustituyendo progresivamente a la rutina tradicional y ha significado una creciente racionalizacin en las asignaciones del gasto y la inversin pblica. Su funcionamiento eficaz requiere condiciones que an no se han logrado plenamente (personal especializado, datos estadsticos confiables, identificacin de unidades ejecutivas* integracin de los sistemas contables del sector pblico, medicin de resultados y costos canales de comunicacin entre las oficinas centrales de presupuesto y las sectoriales, etc)j con todo, en los pases en que se aplica se ha logrado una mayor coordinacin entre el presupuesto y los planes en la fase de programacin presupuestaria y una presentacin ms racional del documento presupuestario^ al mismo tiempo* las fases de ejecucin y evaluacin presupuestaria se estn ajustando al nuevo sistema, y en algunos pases se cuenta ya con mecanismos adecuados de contabilidad costos y medicin de resultados /El proceso

E/CN#12/772 Pgc 13

El proceso de evaluacin de proyectos del sector pblico, en los casos en que se los ha insertado dentro de una estrategia de conjunto, ha obligado a jerarquizarlos, a,establecer un orden de prelacin adecuado, a considerar la coherencia entre proyectos y grupos de proyectos, y a teneren cuenta sus efectos directos e indirectos sobre el conjunto de la economa o Al menos parcialmente se han evitado as situaciones - que en ocasiones recientes se han presentado en algunos pases - en que el lanzamiento desordenado de proyectos ha llevado a endeudamientos externos exagerados o distorsiones graves en la estructura productiva. 5 La cooperacin tcnica exterior A la cooperacin tcnica exterior ha correspondido sin ninguna duda una influencia notable e los esfuerzos de planificacin de Amrica Latina, directamente en unos casos e indirectamente en otros A ella cabe asociar muchos de los avances para superar factores limitantes de los esfuerzos de planificacin. Esa influencia se ha ejercido principalmente en el terreno metodolgico^ en la preparacin de personal, en la formulacin misma de los planes y en la promocin de proyectos especficos La contribucin tcnica en materia de metodologa de la planificacin resultaba ser particularmente importante en la medida que era escasa la experiencia disponible en ? a regin . en que las caractersticas econmicosociales del medio latinoamericano y la disponibilidad de informacin estadstica y tcnica no facilitaban el trasplante de mtodos empleados en otras regioneso En las tareas de planificacin vinieron as a valorizarse los empeos que haban venido ponindose desde organismos internacionales por lograr una comprensin ms amplia y profunda de las economas latinoamericanas y los problemas de su desarrollo, as como la labor de esas -entidades en materia de tcnicas de programacin y proyecciones, de presupuestos-programa y de preparacin-y evaluacin de proyectos.

/As ocurri

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Pgo 14

Asi ocurri con algunos estudios generales de la CEPAL,^ con sus anlisis posteriores sobre tcnicas de programacin global-2^ los 5/ estudios especficos acerca del desarrollo de varios pases ' y las discusiones sobre tcnicas de los presupuestos-programa y de preparacin
6/

y evaluacin de proyectos '

La misma institucin contribuy a atenuar

las graves deficiencias de personal especializado en estas materias, al comenzar en 1952 a impartir cursos sobre planificacin del desarrollo Estas y otras tareas se reforzaron considerablemente con la creain, en julio de 1962,del Listituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, . l que se encomendaron las funciones de intensificar el a programa de capacitacin.? colaborar con los gobiernos en el establecimiento del proceso de planificacin y realizar investigaciones sobre problemas bsicos del desarrollo y tcnicas de planificacin Esas labores de capacitacin han sido particularmente importantes si se se tiene en cuenta que slo muy recientemente han comenzado a incorporarse a la enseanza regular de las universidades latinoamericanas materias especficas sobre planificacin y desarrollo, de manera que los primeros 2/ Por ejemplo, "Bl desarrollo econmico de America Latina y sus principales problemas11 . Boletn Econmico de Amrica Latina., Volumen VII^ N CDFAL, Sstudio Economico de Mrica Latina, 1949j y Problemas tericos y prcticos del crecimiento<econmico Estudio preliminar^ sobre la tcnica de programacin dglc[g s ar r olio econmico3 corregido y reeditado en julio de 1955 con el ttulo de Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico, X Introduccin tcnica de programacin CEPAL, Anlisis j proyecciones del desarrollo peonme ..?a;:\ro2Jr9_econ 1 _ E 1 jl esggr o ^ l o r ' Colombia;; desarrollo econmico de Bolivia; V J1 d^^rrollo econmico de Argentina,, Vol. I, II y III3 VI.^EL,jdesarrollo indusiS^ii^Es Vilo El desarrollo econmico de Panam; Villa. _E1 desarrollo econ6mico~de El Salvador* B U B dega,rrolio econmico de Nicaraguas XIo El desarrollp^econ&nico de Honduraso CEPAL, El presupuesto fiscal como jmstrumento de programacin del desarrollo econmico (B/GNol2/52l)i Algunas consideraciones,sobra las relaciones entre la programacin del desarrollo y el jaresupuesto fisMOls/Ct ol2/BR^e2/Lc5 h La experiencia de algunos pases de Amrica del Sur en materia presupuestarla (E/Cm7i2^^c 2/Ll); Manual de proyectos de desarrollo econmico,, Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta; 58*IIG,5
/ocfii^^/ic r o i

4/

5/

6/

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esfuerzos de planificacin se apoyaron slo en pequeos ncleos de tcnicos

formados mediante programas especiales diseados e impartidos por organismos internacional.es como los citados* Tales programas, si bien no podran sustituir una capacitacin acadmica anterior, han cumplido una funcin til al entregar orientaciones generales y suministrar instrumentos metodolgicos para enfrentar las responsabilidades inmediatas adeas, han contribuido a reunir en torno a las tareas de planificacin, sobre la base de un mnimo de formacin y lenguaje comn, especialistas con diferente base tcnica y experiencia (economistas, ingenieros, socilogos, educadores, mdicos, administradores), acrecentando su aptitud para el trabajo en equipo que requiere la planificacin La cooperacin de la CEPAL, primero, y del Instituto de Planificacin posteriormente, se extendi tambin al suministro de asesoramiento tcnico para la organizacin y establecimiento ele los mecanismos de planificacin y para la elaboracin de los planes0 Varios pases contaron con la cooperacin de "grupos asesores", constituidos por~esos organismos internacionales y con la participacin en la mayora de los casos del Banco Ir;teramericano de Desarrollo y la Secretara de la CEA, o con servicios ocasionales de asaforamiento en determinados campos c*^ Posteriormente, ofrecieron tambin servicios de esa Indole organismos pblicos o fundaciones de pases extranjeros, 002:0 parte de sus respectivos programas de cooperacin bilateral A estas formas directas de colaboracin tcnica extema se suman otras muy diversas que han influido para dar ms envergadura y eficacia al esfuerzo de planificacinLa Nmina de Expertos establecida en virtud de los acuerdos contenidos en la Carta de Punta del Este, con funciones de evaluacin de los planes y recomendacin sobre ayuda financiera exterior, estimul al perfeccionamiento de los planes y un fortalecimiento de los sistemas nacionales de planificacin. La creacin posterior del Comit Interamericano de la Alianza para el Progreso, como comisin del

2/

1963).

Se constituyeron grupos asesores en Colombia (mayo, 1959), Bolivia (abril, 1960), Hait (fines de 1961), Uruguay (marzo, 1962), Paraguay (fines de 192), Per (febrero, 1963) y Centroamerica (principios de /Consejo Interamericano

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Cfensejo Interamericano Economico y Social, con la misin de examinar anualmente la situacin economica y la ejecucin de planes de cada pas y de estimar el monto necesario de financiamiento externo, represent otro hecho de gran significacin en el progreso de la planificacin en Amrica Latina. Debe destacarse en el mbito regional la accin que desarrolla el Banco Interamericano de Desarrollo, manifestada entre otras cosas en el financiamiento de programas regionales, su contribucin financiera para el funcionamiento de organismos nacionales de planificacin, y sus aportes a instituciones internacionales y regionales que se ocupan de esta materia* Por su parte, la extensin de las actividades de instituciones de financiamiento externo, tales cono el Banco Internacional, entidades del gobierno de los Estados Unidos? y otros, ha estimulado la preparacin de proyectos de inversin y el mejoramiento de la calidad de los mismos9

/II*

PRODUCAS

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II, PROBLEMAS QUE OBSTACULIZAN LA EJECUCION DE LOS PLANES

Junto a los avances importantes que en varios aspectos pone de manifiesto la experiencia de la planificacin en Amrica Latina, se registran tambin' serias debilidades y se enfrentan obstculos para el perfeccionamiento del esfuerzo y el cumplimiento de los planes Recientemente, se advierte un estancamiento - y en ciertos casos un retroceso - en el proceso de planificacin. Agotado el impulso que signific la preparacin de los planes globales, no continu enfrentndose, con igual intensidad la tarea de traducir sus orientaciones generales en programas especficos de poltica econmica y en plans operativos de corto plazo, as como la de establecer y dar eficacia a instrumentos de revisin y actualizacin peridicas y de evaluacin del cumplimiento de los planes elaborados Es precisamente en este tipo de tareas donde se hacen presentes con ms fuerza las limitaciones y obstculos de diverso orden Algunos de ellos derivan de factores internos, que van desde unos muy generales, incluidos la estabilidad o el grado de respaldo poltico con que cuenta efectivamente el esfuerzo planificador, hasta otros que se relacionan ms bien con el funcionamiento de los propios mecanismos de planificacin En particular estos-ltimos debieran evalurse teniendo en cuenta el perodo r@lativame?rte breve que ha transcurrido desd que se iniciaron las tareas de planificacin, y que se trata de trabajos que en otras partes han requerido la labor persistente de muchos aos para llegar a cumplirse con eficacia. De otro lado, el cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en los planes encuentra obstculos adicionales que suelen ser u c y grandes y que derivan de factores externos, relacionados xi principalmente con la inestabilidad, las condiciones inadecuadas y el insuficiente desarrollo del comercio y del financiamiento externos de Amrica Latina. As pu.es, ms que un balance tendiente a evaluar los avances y las limitacionen de la planificacin latinoamericanas9 interesa a.hora por.er de manifiesto los obstculos que se enfrentan al presente y las medicas que pueden ser ms eficaces para superarlos /A. PROBLEMAS

E/CN. 12/772 Pg. 18

A PROBLEMAS INTERNOS

1.

Las funciones de la planificacin Aunque ha sido general la aceptacin formal de la necesidad de la

planificacin como instrumento para impulsar una poltica coherente de desarrollo, no ha habido unidad efectiva en cuanto a los objetivos y prioridades esenciales que debieran definir la estrategia de esa poltica Desde un comiendo, se hicieron patentes distintas actitudes En algunos

casos, se tendi a ver en ella un instrumento ms para la movilizacin de recursos financieros externos, y un requisito adicional de la cooperacin financiera internacional, lo que acentu la urgencia por contar con algn tipo de plan, y tendi a destacar en su contenido aquello que se relacionara ms directamente con el concurso exterior En cambio, en el plano

profesional y conceptual, se consideraba que lo esencial era que la planificacin se convirtiera en instrumento orientador de los cambios de fondo que requiere el desarrollo latinoamericano, y llegara a ser expresin de un verdadero programa de accin nacional de los distintos rectores hacia los objetivos de mejoramiento econmico y social que la. misma planificacin ayudara a disear* A veces se identificaba la planificacin En una u otra

con un propsito limitado de racionalizacin administrativa.

proporcin, todos estos aspectos quedaron incorporados a los planes que se elaboraron; pero con frecuencia objetivos sustanciales de polltica econmica y social no llegaron a traducirse en decisiones concretas E l problema es particularmente importante si se tiene en cuenta que las modificaciones estructurales que exige el desarrollo latinoamericano plantean a la planificacin una tarea distinta y ms difcil de la que se enfrenta en economas desarrolladas, donde los cambios necesarios suelen ser menos pronunciados y hay un mayor numero de cuestiones, en torno a las que existe un consenso ms generalizado. Por otra parte, y en relacin con las actitudes anteriores, se ha insinuado una controversia sobre la naturaleza de la planificacin ms aconsejable para Amrica Latina, que ha resultado estril y nociva per los trminos confusos en que se plantea Se ha argumentado que debe abandonarse /la planificacin

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la planificacin "global" o "macroeconmica" y centrar el esfuerzo en torno a la acumulacin de un nmero suficiente de proyectos especficos bien estudiados5 en sentido contrario, el acento en utilizar la planificacin como instrumento para definir orientaciones fundamentales de largo plazo se ha asociado en ocasiones a una preocupacin insuficiente o a una postergacin del anlisis de los problemas inmediatos o de la elaboracin de proyectos concretos. En lugar d procurar una complementacion entre

los esfuerzos para definir orientaciones de largo alcance, imprescindibles si se tiene en cuenta los cambios de todo orden que exige el desarrollo latinoamericano, y los mecanismos para hacer operativas esas orientaciones en trminos de la accin inmediata, se ha tendido a descartar o subestimar

8/

un esfuerzo para centrarse exclusivamente en el otro*-7 2e E l MMHmaiAiDMitmim^v*memmum**. i iIIIIIIII>WAl I H W i i respaldo poltico a la planificacin rw IWH La necesidad de una planificacin de las transformaciones econmicas y sociales que son inherentes al proceso de desarrollo plantea el problema de la viabilidad poltica de los planes latinoamericanos y del grado de respaldo efectivo que necesita al esfuerzo de planificacina Los planes

suelen encontrar resistencias por parte de sectores que se consideran afectados por determinadas medidas que presionan por una mayor participacin en el ingreso nacional; y al mismo tiempo, suele oponerse tambin la resistencia de la propia administracin pblica tradicional, reacia a innovar y eslosa de posibles desplazamientos internos del poder de decisin que puedan llevar consigo una reorganizacin administrativa para implantar los mecanismos de decisin y ejecucin que requiere un sistema de planificacin De ah que los planes tropiecen con graves obstculos en la etapa de ejecucin** que' slo pueden salvarse si los gobiernos les prestan un respaldo muy slido y sostenido, respaldo que hasta ahora no siempre ha sido suficiente en la experiencia latinoamericana

&/

Este y otros de los problemas que se tocan en esta nota fueron objeto de detenida consideracin en un seminario organizado por el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social en julio de 1965o Vase al respecto Discusiones sobre planificacin. Textos del INSTITUTO, Editorial Siglo XXI, Mxico, 1966* /Adems de

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Pago 20

Adems de causas de fondo, lo anterior se explica en parte por la forma en que han venido gestndose los planes. En ciertos casos, en las

etapas de elaboracin ha sido escaso o se ha omitido por entero el proceso de comunicacin entre los funcionarios tcnicos y las autoridades nacionales. 3 La participacin de los sectores privados Los problemas de respaldo poltico a la planificacin son mayores cuando se trata de los sectores privados La resistencia de algunos es

inevitable toda vez que los planes incorporen decisiones de cambios que afecten situaciones o intereses particulares; pero parece haber un amplio margen de apoyo potencial no aprovechado por deficiencias del propio proceso de planificacin, En general, existe un distanciamiento entre los mecanismos de planificacin y los sectores privados. En la elaboracin del plan, no es

frecuente qu se consulte a los cuerpos representativos de la opinin nacional (parlamento, partidos polticos, sindicatos, asociaciones empresarias, universidades, etc c ) ni a los sectores directamente interesados (emprearlos, importadoras, exportadores, asociaciones de consumidores, etco) Como otros, este fenmeno aparece ligado en parte a la ausencia o debilidad con que se expresa el esfuerzo de planificacin en trminos de medidas concretas de poltica econmica, que pudieran instar al sector privado a seguir determinadas pautas de accin. Este ltimo encuentra

en los planes un panorama de 3a. situacin econmica y una valiosa informacin acerca de las intenciones del sector pblico; pero no se encauza su actividad mediante los estmulos o la disuacin que podran surgir de medidas de poltica, tales como las crediticias, cambiaras o fiscales? 4 El funcionamiento de los organismos de planificacin El grado variable de respaldo poltico a la planificacin, la insuficiente definicin de sus funciones y relaciones con los centros de decisin, y la escasa participacin de los sectores privados, no contribuyen a fortalecer el empeo por asegurar un funcionamiento ms eficaz de los mecanismos de planificacin; y a su vez, las fallas y debilidades /de su

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de su funcionamiento alejan las posibilidades de vincular ms estrechamente las oficinas de planificacin a las decisiones permanentes de las autoridades nacionales y otros sectores interesados. Las resistencias que obviamente habran de encontrarse en las modalidades tradicionales do accin, tanto en las autoridades polticas como en el conjunto de la administracin nacional, requeriran una cierta "estrategia" para la instauracin de los mecanismos de planificacin, que soslayara en lo posible esos roces y permitiera su integracin progresiva en la estructura y procedimiento administrativos. En este aspecto la planificacin latinoamericana ha adolecido de seras fallas, Usualmente apartadas de los canales tradicionales de admi-

nistracin y adopcin de decisiones, las oficinas de planificacin recibieron el encargo de preparar un plan de desarrollo, a menudo con ninguna o un mnimo de orientaciones por parte de las autoridades polticas. Por lo

general, el contacto sigui siendo insuficiente y espordico en toda la etapa de elaboracin, y los organismos de planificacin no presentaron en su momento las opciones tcnicas fundamentales, con sus respectivos fundamentos y evaluacin de consecuencias, que hubieran requerido decisiones de nivel, poltico. En tales condiciones, el plan elaborado no ha sido con

frecuencia suficientemente discutido por los distintos rganos gubernamentales de decisin poltica o ejecutivos, lo que crea luego resistencias en los ministerios y en los organismos descentralizados. Por otra parte, se dan casos de xana concentracin exagerada de rector sos y tareas en el organismo central de planificacin. Aunque ello reflejara

una necesidad en esa etapa, el resultado fue que buena parte del personal especializado - que es escaso - se agrup en esa oficina central, la que, ante la debilidad de la accin planificadora de los ministerios y entidades autnomas, tendi a asumir directamente la preparacin de planes sectoriales y proyectos. Aunque parece plenamente justificada la ubicacin predominante de las oficinas centrales, como dependencia de la Presidencia de la Repblica, puesto que el apoyo del Jefe del Estado y su Gabinete constituye factor fundamental para el funcionamiento adecuado del organismo central, e U o no ha asegurado automticamente la estabilidad de la institucin y el apoyo de sus funciones, /as como

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as como el sostenimiento de canales fciles de comunicacin A veces,

cambios do gobiernen detienen procesos da planifica,or^ri que estn progresando satisfactoriamente, as c o i t o infunden n u e v a dinmica a procesos que parecan en vas de extincin I en cuanto a 3.a facilidad de comu-

nicacin, se le ha procurado mantener mediante los consejos o jrintas de desargollo, integrado por ministros y funcionarios o tcnicos de alto nivel; pero estes organismos no s i e r r e han cumplido con sus finalidades. En otros

caaos, los consejos han desempeado funciones tiles para coordinar la poltica de desarrollo con otras dependencias de la adadnistracin nacional* pero esa coordinacin suele perderse a nivel operativo por aficionlas de direccin y supervisin. La ausencia de siatanas eficientes de coordi-

nacin sectorial e intersectorial, lleva a que la coordinacin que se consigue en el centro del sistema se debilite o desaparezca en los niveles inferiores por deficiencias de organizacin y procedimientos. La vinculacin directa del jefe de la oficina centra] de planificacin con el Presidente de la Repblica, que existe en algunos pai-oa, parece dar aayor agilidad.al organismo central de planificaron, evitando las dificultades propias del funcionamiento de cuerpos pluripersonales, que en Amrica Latina se han mostrado, en general, lentos y poco dinmicos. Sin embargo, ha podido observarse que cuando el director tcnico de planificacin no tiene rango de ministro ni voto en el Consejo d*3 Ministros, se halla en franca desventaja,, y el organismo central de planificacin no puede realizar eficientemente sus funciones, especialmente la de coordinacin del sector pblico en la ejecucin del plan. Al miao tiempo,

el funcionario tcnico que dirige el organismo central qeda expuesto a presiones polticas, y frecuentemente se lo reemplaza en los cambios de gobierno, puesto que se le atribuye una responsabilidad que en otros casos corresponde al consejo o junta de planificacin Los organismos sectoriales de planificacin son generalmente dbiles y tienen problemas de organizacin y procedimientos Sin embargo, debe

destacar ?3 que esta situacin dista micho de ser uniforme entre los distintos ministerios y organismos descentralizados A menudo se los considera apenas

como organismos operativos dedicados a la recopilacin de datos estadsticos; se les encargan labores, rutinarias qu ponen en segundo plano las de

/programacin, o

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programacin, o se los usa como organismos de estudio de los asuntos ms variados. No se les da el apoyo poltico necesario para que puedan

cumplir sus funciones y suelen quedar desconectados de los organismos centrales de planificacin, de los organismos operativos del respectivo ministerio, y de los organismos descentralizados y autnomos de su sector. La planificacin regional ha encontrado asimismo mltiples obstculos, entre ellos la falta de coincidencia entre la jurisdiccin poltica y la regionalizacin econmica. Como en muchos casos las regiones que pudieran

considerarse como base de planificacin contienen distintas circunscripciones polticas, cada una con intereses propios y con grupos de presin provincial, estatal o local, es muy difcil aunar criterios y marchar hacia objetivos comunes. Adems, se da el caso de que algunos gobiernos

provinciales o estatales tienen una gran debilidad administrativa o no participan suficientemente en la promocin del desarrollo socioeconmico. Los problemas mencionados constituyen en ltimo trmino otras tantas manifestaciones del hecho de que los organismos de planificacin han venido, en general, a superponerse a una estructura administrativa que no se ha adecuado a las exigencias que envuelve la aplicacin de una poltica planificada de desarrollo. En los ltimos aos, varios pases han instalado oficinas centrales de organizacin y mtodos, a las cuales se ha encargado la responsabilidad de la refonaa administrativa, En muchos casos, estas oficinas centrales

no han tenido conexin con los organismos del sistema de planificacin, ni con aquellos encargados de la administracin de personal y de presupuesto quedando asi la accin de reforma totalmente aislada de aquellas del desarrollo nacional. As pues, si bien indirectamente los esfuerzos gene-

rales de planificacin han concentrado la preocupacin por las tareas de modernizacin administrativa, stas han tendido a emprenderse en forma aislada de las polticas de desarrollo econmico.

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5* la "qperativldad,f de los planes Adems de los problemas que derivan de la organizacin administrativa y la posicin que en ella ocupan los mecanismos de planificacin, hay otras razones que contribuyen a acentuar el distanciamiento entre stos y las autoridades de decisin. Se trata en lo esencial de que los planes elaborados hasta ahora cubren slo parcialmente el proceso.de planificacin! en otras palabras, el esfuerzo no ha llegado a completarse, tanto desde el punto de vista de los planes que se han elaborado como de la instauracin y funcionamiento de mecanismos eficaces de revisin peridica de los mismos y de control y evaluacin de su aplicacin prctica* Muchos de los planes globales que se han elaborado incorporan previsiones que se apoyan en un mejoramiento - aveces importante - de las tendencias anteriores y en la previsin de posibles limitaciones, pero a menudo no especifican las medidas que pueden conducir a los resultados con ello, los planes globales dejan un gran vaco entre deseados;

las consideraciones

macroeconmicas y las orientaciones generales, de una parte, y su instrumentacin en medidas de polticas concretas (monetaria, cambiarla, fiscal) y planes operativos de otra. En el otro extremo, algunos de los planes de accin inmediata que se han puesto en prctica se limitan a reunir iniciativas parciales y determinados proyectos especficos, sin evaluarlos - con frecuencia - a la luz de perspectivas de mayor alcance. La insuficiencia de un "puente" eficaz entre las dos dimensiones del esfuerzo ha perjudicado por igual a los planes resultantes de uno y otro carcterj unos porque tienen muy disminuida su viabilidad prctica de ejecucin, y otros porque no atacan los escollos fundamentales al desarrollo. En esa ausencia de nexos eficaces entre las formulaciones globales de largo plazo, y las correspondientes definiciones especficas, en trmino de uso de los distintos instrumentos de poltica econmica y de movilizacin y asignacin de recursos, se encuentra una de las fallas principales que sigue afectando la planificacin en Amrica latina.

/Esa situacin

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Esa
aplicar i)

situacin parece derivar tanto de insuficiencias en la

definicin

de la poltica de desarrollo como de que no se ha llegado a disear y

mecanismos

eficientes de planificacin de corto plazo*

Las definiciones de poltica de desarrollo Lo primero se refleja, por ejemplo, en el hecho de que en general

las metas de crecimiento que incorporan los planes de largo plazo no se expresan en trminos de ocupacin, productividad y calificacin de recursos humanos. Pese a la importancia y magnitud que asume el problema en Amcriea Latina, la generalidad de los planes no consideran de modo explcito el problema de la poblacin subempeada y, dentro de la ocupada, se presta escasa atencin a su estructura profesional y su perfil educativo; no se consideran suficientemente los problemas de oferta y demanda de mano de obra, ni la coherencia entre las metas de expansin econmica fijadas en el plan y las disponibilidades de mano de obra, sobre todo la calificada. El problema de las diferencias sectoriales de productividad y la absorcin del progreso tcnico apenas se enuncia en la mayora de los planes, y las preposiciones al respecto quedan a un alto nivel de generalidad, sin que

se lo analice a fondo y en detalle* Algo similar ocurre con relacin al alto grado de concentracin del ingreso latinoamericano, cuya persistencia constituye otro factor de notoria influencia en el desarrollo de la regin. Con frecuencia, los planes recogen el problema en el diagnstico, e incluso llegan a enumerar determinadas medidas generales para atenuarlo (absorcin de desempleo, aumentos de productividad, polticas de precios y salarios, fiscal, de gastos pblicos y educacin) pero no traducen esos enunciados en trminos concretos ni consideran las repercusiones sobre la distribucin del ingreso que quedan
i

implcitas en sus metas y en sus proposiciones para alcanzarlas. Desde otro ngulo, si bien ha venido generalizndose en Amrica latina la aceptacin de un concepto amplio e integral de desarrollo, en que los factores econmicos y sociales aparecen estrechamente entrelazados, sigue en pie el problema prctico muy concreto de cmo decidir sobre las asignaciones a determinados "servicios sociales" (educacin, vivienda y salud pblica) y a la expansin de la infraestructura econmica y el aparato
t

/directamente productivo.

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directamente productivo En ausencia de pautas objetivas, las decisiones

siguen influidas en ltima instancia por factores circunstanciales, poder de las autoridades responsables de los campos correspondientes, o considerar ciones polticas del memento. Por fuerza de los hechos mismos ms que como resultado de propsitos deliberados, la importancia relativa de esos gastos sociales ha venido acrecentndose rpidamente en la mayora de los pases de la regin, favorecidos adems, por las orientaciones de la contribucin exterior en los ltimos aos. Es dudoso hasta dnde pueda

mantenerse esa canalizacin del esfuerzo, en la medida en que no se avanza con intensidad semejante en la ampliacin de la base econmica que ha de sostenerlo| adems, comienzan a surgir serias dudas sobre la eficacia de algunas acciones en esas materias en relacin con determinados estratos sociales, desde el momento que se encaminan a atenuar dficit que en ltimo trmino constituyen la expresin visible de problemas ms hondos de marginalidad econmica y social Todo esto est planteando responsa-

bilidades muy serias a los encargados de la planificacin, sin que se haya acumulado experiencia suficiente para enfrentarlas con auxilio de un instrumental tcnico adecuado ni se hayan adoptado las correspondientes decisiones polticas. Cabria sealar por ltimo que, con excepcin de Centroamrica, la mayora de los planes latinoamericanos de desarrollo no analiza ni incorpora explcitamente las perspectivas de la integracin econmica de la regin como una variable que condicione las orientaciones del desarrollo interno. La integracin parece seguir su propio curso, por canales a los

que el esfuerzo de planificacin permanece relativamente ajeno Sin desconocer la presencia de algunas causas de fondo, parecera razonable pensar que influye tambin en esa separacin el hecho de que la integracin econmica plantea problemas nuevos, para cuyo enfrentamiento los funcionarios tcnicos de planificacin no disponen de suficientes instrumentos metodolgicos. ) Los mecanismos de corto plazo El segundo problema radica en que no se ha llegado todava a disear y poner en marcha los instrumentos tcnicos necesarios para completar el proceso de planificacin en sus diversas fases, de modo que las orientaciones generales de poltica econmica se traduzcan sfectivamente en programas de accin inmediata /Aunque ha

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Aunque ha habido progreso apreciable en los mecanismos de asignacin de recursos del sector pblico, a travs de planes de inv trsin pblica de mediano plazo y la incorporacin de tcnicas de presupuestos por programas para los presupuestos gubernativos anuales, subsisten problemas importantes y no se registra igual avance en materia de planes operativos anuales, de programas de poltica econmica, utilizacin de presupuestos econmicos anuales, etc. Por ejemplo, en la aplicacin de los planes d inversin pblica cabe observar apreciable.s desajustes entre sus metas y las previsiones de finaneiaaiento, sea porque las reformas impositivas en que se basan no se cumplen en la magnitud y plazos esparados, por la demora de los . crditos internacionales o problemas especiales de financiamiento de los gastos locales, o porque cualquier escasez no prevista de recursos financieros en el sector pblico afecta mucho ms a la inversin que al gasto corriente. Con frecuencia se sobreestima la capacidad operativa de la administracin nacional para cumplir nuevas o mayores acciones, por la falta de criterios o mecanismos apropiados para evaluar objetivamente esa capacidad, si bien se han registrado'algunos progresos significativos en esta materia; en cambio, se subestima por lo general la magnitud de las obras en ejecucin y la rigidez consiguiente en la asignacin de recursos derivada de la prioridad que, salvo excepciones, tiene que atribuirse a prefectos parcialmente ejecutados. E i presupuesto por programas como expresin formal de los presupuestos pblicos anuales ha sido adoptado por la mayora de los pases de la regin y la reciente constitucin poltica del Uruguay establece la obligacin del Poder Ejecutivo de presentar el presupuesto general clasificado por programas. En cambio, no ha registrado igual avance la preparacin de planes operativos anuales, tarea que slo Venezuela ha abordado en forma sistemtica. La anlisis elaboracin de modelos de experimentacin numrica para en etapa de investigacin y

de poltica econmica se encuentra

ensayo, principalmente en Venezuela y Chile. En cuanto al presupuesto econmico nacional, las nicas experiencias concretas efectuadas hasta

/la fecha

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l a fecha han tenido lugar en Argentina, donde se lo ha elaborado comprendiendo un conjunto de previsiones cuantitativas respecto al comportamiento probable de las principales variables macroeconmicas - incluyendo la inversin privada - y la compatibilidad del gasto pblico con la situacin y los requerimientos de la economa nacionalLa disociacin que todava subsiste en alto grado entre los planes y la conduccin de la poltica econmica suele ser patente en los pases que enfrentan presiones inflacionarias agudas y persistentes En ellos, no slo se plantean los problemas prcticos asociados al nivel y sisfcena de precios que han de tenerse en cuenta en la elaboracin de los planes, sino tambin la cuestin de fondo sobre la coherencia entre los objetivos de los planes y las.exigencias de las polticas de estabilizacin. La

creciente preocupacin por este problema ha llevado a preparar planes encaminados especficamente a esa finalidad. Lo ms frecuente es, sin embargo, que de hecho se hayan superpuesto dos polticas no siempre concilladas y a menudo contradictorias: la que implcita o explcitamente corresponde a los planes de desarrollo o se inspira en ellos, y la que se encamina hacia la estabilizacin con objetivo principal. iii) Los mecanismos, de control de la e.iecucin de los planes

El escaso avance en la formulacin y puesta en prctica de planes operativos se refleja con claridad en la ausencia de mecanismos apropiados para controlar la ejecucin de los planes, evaluar los problemas que van surgiendo en su aplicacin y apoyar l^as rectificaciones oportunas cuya necesidad vaya as ponindose de manifiesto. En este sentido, no se trata slo de la instauracin de los organismos administrativos a que se encomienden esas funciones, sino tambin

y muy especialmente de que se estudien y propongan tcnicas de evaluacin que se adapten con propiedad a las condiciones latinoamericanas.

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los provectos especficos de inversin o cabe duda que la disponibilidad insuficiente de proyectos espe-

cficos de inversin ha constituido obstculo importante para la realizacin efectiva de los planes latinoamericanos de desarrollo El tena fue examinado con detenimiento en un seminario reciente, cuyas sugerencias parece apropiado resumir*^ Una de ellas s e refiere al c n c e p t mismo d "proyecto", y a la necesidad de interpretarlo - particularmente en las condiciones presentes de las economas latinoamericanas - oh gran amplitud, de modo que comprenda "toda unidad de actividad que permite materializar un plan de desarrollo", la persistencia en la escasez de proyectos pesar de los progresos en determinados factores inmediatos que suelen considerarse como determinantes, lleva a suponer la presencia de otras causas de fond^., colocan la insuficiencia de proyectos como una manifestacin ms de la debilidad de los mecanismos de decisin y ejecucin- La escasez de proyectos no es ahora ms aguda que antes en trminos absolutos, sino al contrario. Lo qu parece ocurrir es que las polticas tradicionales de desarrollo no planificado ofrecan de una manera u otra estmulos a la iniciativa publica y privada, que se traducan en la formulacin de determinados proyectos, algunos de sealada importancia; actualmente contina dndose esa

corriente continua de decisiones de inversin, parte de las cuales se hace efectiva a travs de proyectos, pero la planificacin ha venido a imponer exigencias adicionales mucho mayores En primer lugar, se requiere ahora que los proyectos respondan a determinados objetivos y metas de inversin que incorporan los planes, y se encuadren en ciertas estrategias de conjunto, En tanto no se

definan con claridad, esos objetivos y esa poltica de conjunto no 2/ Organizado por el Instituto latinoamericano de Planificacin Econmica y Social y efectuado en Santiago de Chile el 6 al 14 de julio de 1965. /ofrecen estmulos

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ofrecen estmulos suficientes a la generacin de proyectos apropiados, ni

configuran de por s proyectos estratgicos. Un ejemplo ilustrativo puede ser el de la integracin econmica de Amrica latina, frente a la que difcilmente podran surgir iniciativas pblicas o privadas expresadas en proyectos especficos mientras no se adopten las decisiones y compromisos polticos a los niveles correspondientes* En segundo lugar, la planificacin exige no slo disponer de cierto nmero de proyectos, sino que los condiciona a un orden de prelacin adecuado a la coherencia entre proyectos y grupos de proyectos de forna que se tengan en cuenta sus efectos directos e indirectos sobre el conjunto de la economa. Mirado por ese prisma, el problema de la promocin de proyectos, su identificacin, preparacin, evaluacin y ejecucin, queda estrechamente vinculado con el establecimiento de un sistema de planificacin efectivo, y con las reformas administrativas que sean necesarias. Por supuesto, no cabe desconocer las dificultades que limitan la posibilidad de traducir rpidamente una estrategia de desarrollo en planes operativos, adems de aquellas que se relacionan con la insuficiencia de personal capacitado y de experiencia y recursos tcnicos* Al elaborarse los primeros planes, una alta proporcin de la capacidad de inversin - sobre todo del sector pblico se encuentra comprometida por proyectos en ejecucin, que slo ocasionalmente es posible sustituir por otros proyectos que se ajustan mejor a los lineamientos de los nuevos planes. En otro sentido, el perodo de maduracin de proyectos de cierta envergadura suele ser ms largo, como lo sugiere la experiencia del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, en cuanto a que un proyecto importante de energa o transporte puede tonar de 3 a 5 o ms aos desde el momento que se toma la decisin de emprender lo.s estudios econmicos y de ingeniera hasta que se completen como para aprobar su financiamiento y entrar a la etapa de ejecucin*

/7,

Problemas

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7 Problemas de informacin El perfeccionamiento del proceso de planificacin encuentra en Amrica Latina un obstculo importante en la disponibilidad y calidad de la informacin bsica en que se apoya. Esto se refiere principal

pero no exclusivamente a la afluencia de informaciones estadsticas. Se observan notorias deficiencias en la cantidad, calidad y oportunidad de antecedentes que son fundamentales para la planificacin. Adems, el esfuerzo de planificacin no ha reivindicado por ccmpleto la importancia de la funcin estadstica. Por lo general, las oficinas nacionales de estadstica ocupan 121 lugar muy subalterno en el conjunto de la administracin pblica; es comn que sus empleados tengan muy bajos sueldos y que se las provea con personal residual; son pocas las que cuentan con recursos financieros y con equipo mecnico adecuado para realizar una eficiente recoleccin y elaboracin de datos. Desde otro ngulo, existen fallas en la legislacin que haga obligatorio el suministro de ciertos datos y, sobre todo, en los mecanismos de cumplimiento; no estn suficientemente coordinados los diferentes servicios estadsticos sectoriales, regionales y locales, ni se han elaborado programis estadsticos nacionales. Eh las relaciones con los usuarios tambin se advierten problemas, incluido el de una deficiente evaluacin de las necesidades de informacin que tienen la administracin pblica y los sectores privados; adems, no se han establecido canales eficaces para que quienes suministran los datos puedan utilizarlos a su vez como guia para adoptar decisiones* En particular, las relaciones con las oficinas de planificacin suelen caracterizarse por la demanda espordica de datos, que stas formulan en el manento de elaborar el plan; pero no ha llegado a sistenatizarse ni menos a extenderse a la organizacin de una corriente constante y oportuna de informacin que facilite la revisin y evaluacin peridica de los planes. Los datos son de calidad desigual, segn los sectores de que se trate. Los que se elaboran con mayor precisin son los de comercio exterior, seguidos por los de poblacin; en cambio, son particularmente pobres los

de comercio interno, servicios, construcciones, transporte por carretera y ocupacin. En los casos en que se trabaja sobre la base de censos, /existe una

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existe una falta de continuidad que lleva, por ejemplo, a preparar un nuevo registro de empresas con ocasin de cada censo industrial, en lugar de actualizar permanentemente el anterior* En cuanto a la elaboracin, suele incurrirse en demoras, que en casos recientes han tendido a salvarse mediante la preparacin de muestras. Otra deficiencia radica en la falta de preparacin sistemtica

y continua de indicadores que permitan seguir la evolucin econmica de corto plazo Por ltimo, la provisin de las informaciones suele realizarse

con excesivo retardo

/B. PROBETAS

B,

PROBLEMAS E H E R N Q S

Las limitaciones y obstculos a que se ha hecho referencia en la seccin anterior han constituido sin ninguna duda factores que han restado eficacia a la planificacin. Su superacin paulatina depende a su vez de decisiones

internas y del perfeccionamiento progresivo de los propios mecanismos de planificacin, Pero junto a ellos debe destacarse tambin que la ejecucin

de los planes latinoamericanos de desarrollo ha encontrado, y contina hacindolo, obstculos muy serios derivados de la evolucin de las transacciones comerciales y financieras con el exterior. Se trata de factores que bien pudieran calificarse como "exgenos", no slo porque escapan en lo esencial a la esfera de accin del.pas o porque representan la presencia de nuevas circunstancias difcilmente previsibles en la etapa de formulacin de los planes, sino principalmente porque vienen a modificar el cuadro econmico general que se supona condicionara su ejecucin, Esta situacin se advierte con toda claridad cuando se examinan las tendencias recientes. En el breve perodo transcurrido desde que comenzaron

a generalizarse los esfuerzos de planificacin^ adquirieron magnitud apreciable varios fenmenos de particular incidencia: la insuficiencia

e inestabilidad del crecimiento de las exportaciones, los compromisos derivados del endeudamiento exterior, las exigencias de reconstitucin de la posicin de oro y divisas, y - como consecuencia de esos factores ~ un curso irregular de las importaciones y la necesidad de polticas restrictivas de las compras externas. 1. Evolucin de las exportaciones La irregularidad en el crecimiento de las portaciones queda de manifiesto si se tiene en cuenta que las tasas anuales de expansin en trminos de volumen han fluctuado entre un mximo de 9*2 por ciento en 1962 y un mnimo de 2.2 por ciento en 1964* en tanto que' la cifra correspondiente a 1966 fue de 4 por ciento. Se trata adems de promedios para la regin

en su conjunto, determinados por fluctuaciones a veces muy violentas en la situacin de determinados pases que incluyen marcados descensos en sus niveles absolutos. /Su evolucin

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Su evolucin en trminos de valor corriente ha sido algo ms sostenida Sin embargo, e n lo que va corrido del presente decenio se

ha registrado una prdida apreciable en la participacin relativa de Amrica Latina en las corrientes del comercio mundial Particularmente

marcado es el descenso de su participacin en el total de las importaciones de los Estados Unidos - desde alrededor de 21 por ciento en el trienio 1960-62 a menos de 16 por ciento en 1966 pero tambin apreciable en el caso de

la Comunidad Econmica Europea (de 60 a 5*5 por ciento) y la Asociacin Europea de Libre Comercio (de 5.4 a 42 por ciento), disminuciones que no han sido compensadas por el incremento sustancial del comercio intralatinoameri cano. En el transcurso de esta evolucin reciente cabe reconocer la influencia de factores estructurales e institucionales bien conocidos, derivados del carcter predominantemente primario de las exportaciones latinoamericanas y su escasa di versificacin, as como de las limitaciones, obstculos y modalidades adversas que mundial continan rigiendo el comercio

Aunque en parte el problema sea atribuible tambin a la insufi-

ciencia de las polticas internas de promocin de exportaciones, no est dems recordar los graves desequilibrios previstos cuando se proyecta el monto futuro de las exportaciones apoyndose en las tendencias de los ltimos 15 aos y se lo compara con la demanda potencial En efecto, se ha estimado que en tales condiciones de importaciones

el dficit virtual del

comercio podra representar hacia 1975 magnitudes que oscilan entre los 4 600 y los 5 500 millones de dlares, a precios de 1960 Si a un

dficit de la balanza comercial de esa cuanta se agregan los montos que podran requerirse para financiar los egresos de amortizaciones, intereses y utilidades, se concluye que las exigencias de nuevos aportes de capitales extranjeros quedaran fuera de toda posibilidad de concretarse 2 El endeudamiento exterior 2n la presente dcada, la afluencia bruta de capita3.es externos ha alcanzado altos niveles y crecido rpidamente, como lo pone de manifiesto el hecho de que slo la deuda externa pblica de la regin en su conjunto ha pasado de 6 100 millones de dlares en 1960 a ms de 12 000 millones de dlares en 1966 /Ello no

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Silo no se l a traducido en una contribucin neta igualmente i significativa al financiamiento del desarroLlo latinoamericano. Por el

contrario, y como consecuencia de los compromisos que derivan del propio endeudamiento y de otros factores, el financiamiento neto externo - definido aqu como el saldo-en cuenta corriente de la balanza de pagos - ha disminuido en forma apreciable: represent unos 1 100 millones de dlares en 1961, alcanz su mximo en 1962 (l 230 millones) y declin rpidamente hasta representar slo 500 millones'de dlares en 1965, nivel del que se alcanz a 950 millones de dlares.

recuper parcialmente en 1966 cuando

Ua vez ms cabe sealar, adems de su tendencia adversa, las apreciables variaciones anuales de variables que suelen representar factores estratgicos en la ejecucin de los planes. la severidad con que se ha planteado el problema en determinados pases ha motivado varios arreglos de renegociacin de la deuda acumulada, consolidando y reconvirtiendo prstamos a fin de atenuar sus efectos inmediatos sobre el balance de pagos De otra parte, ha habido progresos

importantes en materia de los campos a que se extiende la contribucin financiera exterior y las modalidades an que se la otorga. Sin embargo,

cabe sealar que las tasas de inters de algunos prstamos externos han aumentado en los dos ltimos aos. A lo anterior se agrega el hecho de que en general los plazos de amortizacin de los prstamos son relativamente muy cortos Se ha estimado

que en un balance de la situacin al 31 de diciembre de 1964 la deuda clasificada segn plazos originales se compona en 18 por ciento de plazos inferiores a 5 aos, 28 por ciento de 5 a 10 aos y 54 por ciento a mis de 10 aos; pero considerando los plazos efectivamente vigentes en aquella fecha la situacin era extraordinariamente severa: un 47 por ciento de la deuda total deba amortizarse en los prximos 5 aos, 24 por ciento de 5 a 10 aos, y 29 por ciento a ms de 10 aos 0 3# Otros factores A los anteriores se agregan todava otros factores que han significado disminuir los efectos ya insuficientes del crecimiento d_e las exportaciones sobre la capacidad efectiva de importacin. As ha ocurrido en los ltimos /aos con

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aos con la necesidad de reconstituir un nivel razonable de reservas internacionales La posicin bruta de oro y divisas de la regin en su

conjunto representaba en 1960, 3 000 millones de dlares y se contrajo fuertemente en los dos aos siguientes hasta descender a 2 200 millones en 1962; el esfuerzo posterior se tradujo en una recuperacin que las llev a 3 200 millones de dlares en 1965 En otras palabras, en el curso

de esos tres aos hubieron de emplearse 1 000 millones de dlares en la reconstitucin de reservas Adems, el pasivo de las autoridades monetarias,

incluidos los prstamos de balance de pagos, se redujo en igual perodo en 500 millones de dlares En suma, por esos conceptos se rest del poder

de compra de las exportaciones un total de 1 500 millones de dlares entre 1962 y 1965. Anlogos efectos ha tenido la evolucin de la relacin de precios del intercambio exterior. Aunque su comportamiento no ha sido particular-

mente desfavorable en el curso de esta dcada, las prdidas por efectos de la relacin de intercambio medidas respecto a 1960 representan alrededor de 1 000 millones de dlares para Amrica Latina en su conjunto en el totalde los aos comprendidos entre 1961 y 1966 Su impacto,se ha hecho sentir

con especial fuerza en pases determinadosj por ejemplo,, con iguales perodos de referencia, las prdidas han representado 1 300 millones de dlares para Venezuela y no menos de 500 millones de dlares para el Brasil 4 La evolucin de las importaciones Los factores anteriores han determinado un curso irregular de las importaciones y han llevado en varios casos a la necesidad de adoptar polticas restrictivas de las compras externas. Con ello, se debilitaron

las posibilidades de acrecentar abastecimientos que resultaban particularmente importantes para llevar a cabo la poltica de desarrollo y ejecutar los planes correspondientes En 1960, el valor de las importaciones de bienes y servicios prcticamente igualaba al valor de las exportaciones, alrededor de 3 600 millones de dlares en ambos casos. Slo en I964 pudo alcanzarse un nivel, de importaciones comparable al que se haba registrado en 1957 (unos 9 300 millones de dlares). Pero aun ms significativo es el hecho de que en los ltimos

/aos las

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aos las importaciones no pudieron expandirse con intensidad comparable a las eportaciones, acrecentando un excedente apreciable de estas ltimas que en 1966 lleg a representar ms de 1 200 millones de dlares; en efecto, el valor de las exportaciones fue de unos 12 000 millones de dlares, en tanto que las compras externas de bienes y servicios representaron 10 760 millones

/III

ALGUNAS

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III. ALGUNAS CONCLUSIONES Como todo proceso en curso de realizacin, la planificacin requiere completarse y perfeccionarse. Hasta ahora, parece haberse cumplido en Amrica Latina una etapa inicial, en cuyo transcurso se crearon organismos de planificacin,, se elaboraron planes de distinta naturaleza, se dieron . . pasos importantes en la definicin de polticas coherentes de desarrollo, se avanz en una creciente racionalizacin en la asignacin de los recursos pblicos,, se capacit un amplio grupo de profesionales en tcnicas nuevas en la regin y se acumul una valiosa experiencia. Al mismo tiempo, quedaron de manifiesto limitaciones y obstculos de diverso orden, desde unos muy generales - como el del respaldo poltico que requiere la planificacin, la insuficiencia de las definiciones de estrategia global de desarrollo| la ausencia de nexos eficaces entre esas orientaciones y los mecanismos de decisin y accin inmediatas - hasta otros muy especficos. La superacin progresiva de tales limitaciones y obstculos vendra a representar en cierto modo una nueva etapa de la planificacin en Amrica Latina, que se caracterizara por una mejor formulacin y sobre todo una mayor eficacia en la ejecucin de los planes de desarrollo. A esos efectos, parece oportuno tratar de extraer del anlisis anterior unas cuantas conclusiones que, sometidas a una evaluacin ms detenida, pudieran resultar tiles a los organismos nacionales y a los mecanismos de cooperacin financiera y tcnica exterior correspondientes. 1. Los mecanismos nacionales a) Es necesario completar los sistemas de planificacin desarrollados hasta el presente. Ello envuelve esfuerzos adicionales en varias direcciones, entre las que destacan en particular las dos siguientes: i) se requiere una complementacin ms eficaz entre los planes globales de orientacin general y los mecanismos de accin de corto plazo, preferentemente en forma de planes operativos anuales que incorporen las decisiones pertinentes en materia de movilizacin y asignacin de recursos e involucren programas detallados de poltica econmica; /ii) se

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ii) se necesita aadir a las funciones de formulacin y puesta en marcha' de los plaes las de evaluacin y control peridicos de su ejecucin, y establecer en Consecuencia los mecanismos adecuados para cumplirlas. '
%

Es necesario vincular ms estrechamente las labores de los sistemas de planificacin a los-objetivos prioritarios de la poltica de dsarrollo de larg y corto plazo Ello involucra tambin acciones diversas, entre las que destacan: i) las relaciones de la planificacin en el mbito nacional con los propsitos de integracin econmica latinoamericana; i) las relaciones de la planificacin con los problemas de absorcin del progreso tcnico, ocupacin y capacitacin de los recursos humanos, distribucin del ingreso y mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin; iii) las relaciones de la planificacin con los esfuerzos de contencin de las presiones-inflacionarias. Es necesario fortalecer las vinculaciones entre los organismos de planificacin y las autoridades polticas, el conjunto de la administracin nacional y los sectores privados Entre otras cosas, ello puede significar: i) tina revisin'cuidadosa de; las . formas en que relacionan las oficinas de planificacin con las autoridades nacionales de ms alto nivel; ii) Una consideracin adecuada en los programas de reorganizacin administrativa de las vinculaciones-entre los mecanismos de planificacin y los centros.de decisin, ya sean stos, d carcter general,-sectorial o regional; iii) el establecimiento o perfeccionamiento de canales, apropiados de participacin y comunicacin con las diferentes entidades representativas del sector privado (partidos polticos, organizaciones sindicales, asociaciones de empresarios, etc0 )c

/d) Es

E/CN 12/772 PSg. 40 d) Es necesario profundizar en el conocimiento e investigacin de instrumentos tcnicos eficaces para cumplir cabalmente las distintas tareas de la planificacin. En ese sentido, parece ser particularmente urgente la consideracin de temas como los siguientes: i) los mtodos y tcnicas de elaboracin de planes anuales, incluidos instrumentos como el presupuesto econmico nacional; ii) los mtodos y tcnicas de evaluacin y control de la ejecucin de los planes; iii) los mtodos y tcnicas que permitan dar adecuada consideracin en las definiciones de polticas de desarrollo a temas como los relativos a recursos humanos, integracin econmica latinoamericana, redistribucin del ingreso, y asignacin relativa de recursos entre fines sociales y econmicos* e) Es urgente perfeccionar los mecanismos de informacin de modo que se asegure la disponibilidad, calidad y oportunidad de las estadsticas y antecedentes necesarios para la formulacin de planes y el control de su ejecucin. Para cumplir esa finalidad se requiere, entre otras cosas: i) dar ms jerarqua y dotar mejor de recursos humanos y tcnicos a las entidades encargadas de la recopilacin, tabulacin y publicacin de informaciones; ii) definir programas bsicos de las informaciones ms importantes a fin de que se las atienda con prioridad asegurando el suministro de una corriente continua de datos actualizados; iii) disear y poner en prctica los mecanismos necesarios para el suministro de informaciones relativas a la marcha de la ejecucin de los planes.

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La contribucin-tcnica y financiera exterior f a) Es necesario sostener y acrecentar la colaboracin tcnica internacional y de otros mecanismos externos a los esfuerzos nacionales de planificacin. Lejos de-disminuir, esas exigencias se hacen mayores en la etapa actual, dejndose sentir particularmente en aspectos como los siguientes: i) investigacin y divulgacin de mtodos y tcnicas sobre los aspectos a que se ha hecho referencia en los prrafos anteriores,: ii) capacitacin de personal tcnico tanto en las funciones que ya se vienen cumpliendo como en las que habr que acentuar en el futuro prximo (planes anuales, evaluacin y control de ejecucin, etc.); iii) intercambio.de experiencias entre los organismos de planificacin de los distintos pases de la"regino b) Es urgente coordinar de u a manera sistemtica el suministro de 'n informacin tcnica y de proyecciones concretas sobre aspectos como los siguientes: i) el crecimiento econmico de los distintos pases; ii) las perspectivas de los mercados internacionales en su conjunto, por grupos de productos y por productos especficos; iii) previsiones sobre disponibilidad y necesidades de financiamiento externo para los pases en vas de desarrollo, c) La contribucin financiera exterior ha demostrado ser un factor de gran influencia en los esfuerzos nacionales de planificacin En ese sentido, parece ser particularmente importante que continen intensificndose los avances ya registrados en modalidades como las siguientes:

No al en no

se incluyen en las conclusiones siguientes referencias especficas comercio exterior, no obstante la importancia que se le atribuye la ejecucin de los planes latinoamericanos de desarrollo, para entrar en aspectos concernientes a la poltica econmica internacional /i) el

E/GN.12/772 Pgd 42 i) el financiamiento de programas que implican acciones simultneas en distintos campos, y en particular revisar el mecanismo tradicional de financiamiento proyecto por proyecto para tender hacia un sistema que asegure el financiamiento global de los planes de desarrollo y las necesidades de financiamiento suplementario y compensatorio en condiciones adecuadas; ii) ampliacin de los plazos de amortizacin y rebaja de las tasas de inters para los prstamos externos; iii) mayor flexibilidad en la asignacin de recursos, de modo que no se los condicione al contenido importado de las inversiones correspondientes y puedan cubrir costos locales; iv) mayor flexibilidad en la utilizacin de financiamientos externos tendientes a eliminar las ataduras que condicionan determinados prstamos; v) el apoyo financiero a entidades nacionales e internacionales que se relacionan con la planificacin.