ENAP

Texto para discusso

Controle interno e paradigma gerencial

Sheila Maria Reis Ribeiro*

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ENAP

Texto para discusso

Controle interno e paradigma gerencial

Sheila Maria Reis Ribeiro*

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Braslia, DF Julho/1997
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Texto para discusso uma publicao da Escola Nacional de Administrao Pblica Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Flvio Carneiro Alcoforado Reviso Marluce Moreira Salgado Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos

ENAP, 1997

RIBEIRO, Sheila Maria Reis R484C Controle interno e paradigma gerencial Braslia: ENAP, 1997. 31 f. (Texto para discusso, 17). 1. Controle interno administrao pblica I. Ttulo II. Srie. CDD 350.7232

Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (0XX61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (0XX61) 445 7178 Site: www.enap.gov.br E-mail: publicacoes@enap.gov.br
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Controle interno e paradigma gerencial

Sheila Maria Reis Ribeiro*

1. Introduo
O interesse no estudo do tema controle surge num contexto de reforma administrativa com vistas adequar o aparelho do Estado s novas demandas do desenvolvimento econmico e social. O projeto de reforma administrativa de iniciativa do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado tem por base um diagnstico de crise fiscal e de crise do modelo de administrao burocrtica caracterstico do Estado nacional-desenvolvimentista e interventor, vigente entre os anos 30 e final da dcada de 80 no Brasil. Tendo cumprido o seu papel no passado, o modelo burocrtico torna-se obsoleto por seu carter excessivamente formalista e rgido, hierarquizado e pouco comprometido com resultados. A alternativa a este modelo denominada administrao gerencial ou administrao por resultados. A globalizao da economia e a dinmica tecnolgica exigem a modernizao do aparelho do Estado, a descentralizao de funes e o fortalecimento da capacidade de governo para desempenho do seu papel estratgico na promoo do desenvolvimento econmico e social. A coordenao desse processo requer um Estado forte, gerencialmente competente, com estruturas geis, capaz de dar respostas s demandas da sociedade. Acrescenta-se s transformaes de ordem econmica e organizacional o fato de que o advento da democracia e de uma conscincia de cidadania ensejaram demandas por participao e transparncia na conduo dos negcios pblicos. Os exemplos do impeachment de Collor, em 1992, e, recentemente, as denncias de possveis fontes de corrupo na Comisso do Oramento, no Congresso Nacional, indicam que a sociedade brasileira avana no sentido do controle social das instituies. Ao mesmo tempo, estes exemplos colocam em questionamento a eficcia dos instrumentos formais de controle administrativo.

* Mestre em sociologia pela Universidade de Braslia UnB e Gerente de Projeto da Secretaria de Articulao Institucional do MARE.

Difunde-se entre ns o conceito de accountability ainda inexistente na cultura poltica brasileira e na lngua portuguesa o qual projeta a prestao de contas do gestor para alm dos limites formais da burocracia, responsabilizando-o perante a sociedade, e pressupondo mecanismos de salvaguarda da sociedade contra excessos de poder. Pode-se inferir que o referido conceito ilustra a idia de insuficincia do controle tcnico-formal e a necessidade de uma cidadania ativa no processo de controle dos recursos pblicos.1 Neste cenrio de grandes transformaes polticas e econmicas, a filosofia de controle que deu suporte s organizaes burocrticas mostra-se superada. O formalismo-legalista, a nfase contbil e a prtica policialesca que acabaram por limitar o controle avaliao a priori de procedimentos circunscritos ao mbito da prpria burocracia j no so suficientes para justificar perante a sociedade o bom ou mau uso dos recursos pblicos. A sociedade exige responsabilidade dos dirigentes no exerccio da funo pblica e clama por servios pblicos de qualidade. A sociedade quer resultados. Diante da crise dos servios pblicos e da escassez de recursos, a alternativa que se apresenta a inovao gerencial. Tendo em vista que o paradigma de administrao emergente est centrado no compromisso com o desempenho, faz-se mister reconceber a prtica do controle no mbito da administrao pblica federal. Assim, torna-se relevante o conhecimento da rea e a conscincia de que a referida funo estratgica para o projeto de reforma do Estado. Considerando o exposto, o presente estudo tem por objetivo fazer um registro das transformaes em curso no mbito da funo controle, no Brasil, particularmente no que se refere s mudanas do Sistema de Controle Interno da administrao pblica federal, desencadeadas a partir de 1994, e destacar os principais problemas da rea e eventuais conflitos decorrentes da mudana de paradigma de administrao. Deste modo, o estudo limitar-se- aos aspectos que qualificam a mudana de filosofia do controle interno, no atendo-se dimenso operacional ou propriamente tcnica da rea. Com este fim, realizaram-se entrevistas com representantes da Secretaria Federal de Controle rgo central do sistema e com titulares das secretarias de controle interno dos ministrios, lideranas sindicais, bem como procedeu-se ao levantamento de documentos e legislao relativos rea. Serviram ainda como fonte de dados: livros, textos, jornais e peridicos sobre o tema. O presente estudo est estruturado em sete captulos, conforme a seguir: 1) O controle como questo cientfica; 2) Tipos de controle; 3) Antecedentes histricos do controle interno; 4) Institucionalizao do controle interno: a lei no 4.320/64 e o decreto-lei n o 200/67;
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5) Sistema de controle interno de 1979 a 1988; 6) Controle interno ps-1994 e o paradigma gerencial: controle de resultados; 7) Consideraes finais.

2. O controle como questo cientfica

O controle encontra-se entre as funes administrativas clssicas identificadas por Fayol: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. O mesmo integrou o paradigma da administrao cientfica j preconizado por Taylor, em 1903, quando teve origem a Escola Clssica de Administrao. Segundo VIEGAS (1996:3), o termo tcnico controle foi transposto, por analogia, da sociologia para a administrao, tendo em vista a precedncia daquela cincia sobre esta. Deste modo, o controle administrativo teria sido influenciado de modo perverso pela viso comportamental e punitiva do controle social, vigente na sociologia. O autor afirma, criticamente, que embora a administrao esteja inserida no ramo das cincias sociais, tendo como fundamento epistemolgico a sociologia, no h identidade entre os conceitos. De acordo com a sua interpretao funcionalista, enquanto a sociologia est voltada para o domnio da coeso social, a administrao insere-se no domnio da ao. Por no se levar em conta esta distino, o controle administrativo teria assumido uma conotao negativa, cuja origem est nos fundamentos do controle social. O sentido negativo expresso quando o controle aparece como sinnimo de fiscalizar, supervisionar, ou seja, exercer uma ao de controle sobre pessoas. Diferentemente desta concepo negativa (correo de pessoas), a interpretao positiva aquela que considera o controle como a capacidade de fazer com que as coisas ocorram segundo o que foi planejado. Ou seja, a percepo do controle volta-se para a ao (correo da ao), visando ao alcance dos objetivos. Do ponto de vista das cincias jurdicas, o controle fundamenta-se nas normas do direito administrativo, no captulo que dispe sobre os princpios bsicos que regem a administrao pblica, quais sejam: legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Destes princpios, decorrem os deveres do administrador: a) dever de eficincia; b) dever de probidade; e finalmente, c) dever de prestar contas.
O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como encargo de gesto de bens e interesses alheios (...) No caso do administrador pblico, esse dever ainda mais se alteia, porque a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de um mnus pblico, isto , de um encargo para com a comunidade. (...) A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros pblicos, gesto financeira, mas a todos os atos de governo e de administrao. (...) O dever de prestar contas alcana no s administradores de entidades e rgos pblicos como, tambm, os entes paraestatais e at particulares que recebam subvenes estatais para aplicao determinada (CF, art.70 e pargrafo nico). (MEIRELES: 1993, 92-93).

A revoluo cientfico-tecnolgica, que tem impulso no ps-guerra e se intensifica a partir da dcada de 70, determinou a ruptura do paradigma mecanicista de administrao cientfica, e tem submetido a questionamento muitas das pretenses positivistas das cincias normativas. O ritmo acelerado do desenvolvimento tecnolgico exige uma nova perspectiva de abordagem do funcionamento das organizaes, sejam elas de natureza privada ou pblica. O paradigma de administrao ps-taylorista baseia-se em princpios de gerncia que rompem com processos de trabalho alicerados em estruturas especializadas, rgidas e hierarquizadas, com a tradicional diviso entre trabalho intelectual e trabalho manual. Estes foram os elementos estruturantes que deram suporte burocracia weberiana (mecanicista). A nova revoluo tecnolgica entra em contradio com a mecanizao rgida, e os meios de controle e correo reclamam inovaes cientficas e tcnicas radicais.
A revoluo informacional contrape lgica mecanicista, sistemas flexveis, autoregulados, tendo por base o princpio orgnico (...) Em oposio ao princpio mecnico da continuidade (regularidade invarivel), o princpio da automao [num estgio cuja base tcnica distinta da que caracterizou a revoluo industrial] implica, com efeito, a flexibilidade, ou dito de outra maneira, a capacidade de a mquina no apenas corrigirse a si mesma, mas, simultaneamente, adaptar-se a demandas variveis, mudando a sua programao.(LOJKINE: 1995, 79-82).

A dinmica das tecnologias da informao impe a superao de concepes formais de planejamento e de ao sistmica que no levam em conta noes de risco, contradio, indeterminao e, sobretudo, a criatividade da organizao como fatores de incremento de valor. Considerando que o conceito de controle est, ainda, predominantemente influenciado pela perspectiva mecanicista de cincia, quer da sociologia, quer da administrao, quer do direito positivo como correo de desvios pessoais, comportamentais ou de cursos de ao possivel afirmar-se a existncia de um vasto campo de pesquisa a explorar sobre o papel do controle em organizaes condicionadas dinmica tecnolgica. Ressalta-se em particular o caso das organizaes pblicas sujeitas no s s inovaes cientficas e tcnicas, mas tambm dinmica poltica da sociedade.

3. Tipos de controle
Ao falar-se em controle, importante destacar os tipos de controle existentes na literatura relativa administrao pblica e, sobretudo, perceber a freqente distino que feita entre controle administrativo e controle poltico.2 Sob o ponto de vista administrativo, define-se controle como a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce
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sobre a conduta funcional do outro. Os tipos e formas de controle variam segundo o Poder. Assim, se tem: a) o controle administrativo, ou Executivo, dos atos da prpria Administrao; b) o controle Legislativo sobre determinados atos e agentes do Executivo; e c) o controle Judicirio ou a correo dos atos ilegais de qualquer dos Poderes, quando lesivos de direito individual ou do patrimnio pblico. Estes controles, conforme o seu fundamento, sero hierrquicos ou finalsticos; consoante a localizao do rgo que os realizam podem ser internos ou externos; segundo o momento em que so feitos, consideram-se prvios, concomitantes ou subseqentes ou, por outras palavras, preventivos, sucessivos ou corretivos. E, finalmente, quanto ao aspecto controlado, podem ser de legalidade ou de mrito (MEIRELLES: 1981, 638-639). Tomando como referncia Meirelles, A RAJO (1993: 4) diferencia quatro tipos de controle: a) controle poltico exercido pelo Poder Legislativo, por meio da instituio de comisses de inqurito, e mediante formas distintas de controle social; b) controle administrativo destina-se ao conhecimento pormenorizado da legalidade dos atos do Poder Executivo, sendo exercido pelos rgos do Sistema de Controle Interno e em auxlio ao Controle Externo, representado pelo Tribunal de Contas da Unio; c) controle de contas exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, denominado Controle Externo. Como rgo eminentemente tcnico e decorrente da delegao de competncia do Poder Legislativo, o TCU visa dar pareceres e informaes que possam subsidiar o efetivo controle poltico pelo Congresso Nacional; e finalmente d) controle judicirio que tem por funo coibir abusos das normas de conduta e das prticas dolosas contra o patrimnio pblico, enquadradas no Cdigo Penal. Segundo PISCITELLI (1988:33) podem-se distingir quatro enfoques essenciais de um sistema de controle na administrao pblica: 1) a reviso, a verificao das operaes sob o aspecto eminentemente contbil, formal e legal; 2) a eficincia, que concerne aos meios empregados, aos recursos utilizados para a consecuo dos objetivos; 3) a eficcia, a verificao do produto, dos programas, dos fins perseguidos; e 4) a avaliao dos resultados, o julgamento da prpria administrao. Na perspectiva do autor, o controle interno o mesmo pode ser dito a respeito do controle externo tem-se reduzido predominantemente ao primeiro enfoque e apenas tangencialmente aos dois subseqentes. O segundo depende do aperfeioamento e adequao da contabilidade pblica. A falta de um sistema de
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contabilidade de custos impede a fixao de medidas de desempenho. O xito do terceiro requer o acompanhamento fsico-financeiro das atividades e projetos, com a realizao do anterior. Todavia o quarto, a avaliao dos resultados, na sua concepo, o mais complexo, dado que envolve o questionamento dos objetivos e diretrizes definidos e no apenas o seu cumprimento devendo se constituir numa prerrogativa do Congresso Nacional, como rgo de controle poltico. De acordo com Dallari, considerando-se o controle de legalidade como simples exame da conformidade com a lei, e o controle de mrito como a verificao da convenincia, oportunidade, praticidade, eficincia, economia, etc., a Constituio federal de 1988 determinou como atribuio do controle externo o controle da legalidade, enquanto a atribuio do controle interno abrange tanto o controle de mrito quanto o de legalidade. (DALLARI apud PISCITELLI (1988: 35) Para efeito deste estudo, abordamos o controle administrativo, particularmente no que diz respeito ao controle interno da administrao pblica federal.

4. Antecedentes histricos do controle interno

Um breve retorno na histria da administrao pblica brasileira mostra que o controle interno surge no processo de evoluo do controle das contas pblicas. De acordo com ARAJO (1993), o controle das contas pblicas remonta ao Brasil-Colnia, com as primeiras aes disciplinares relativas ao tombamento de bens pblicos, arrecadao de dzimos, ao registro de receita e despesa; exigncias de prestao de contas anuais por parte dos provedores das capitanias hereditrias e aplicao de penalidades em casos de falta. Neste perodo, registram-se experincias pioneiras de criao de instncias para apreciao das contas pblicas tais como: o embrio de um Tribunal de Contas, no Nordeste, ocupado pelos holandeses, com a funo de fiscalizar as contas pblicas da administrao, a servio da Companhia das ndias Ocidentais; no Cdigo Pombalino de 1761, aparece a criao de uma corte de constrasteao financeira; a Carta Rgia de 1764 determina a implantao de juntas da Fazenda no Rio de Janeiro e nas Capitanias; com a chegada da famlia real, cria-se o Errio Rgio e o Conselho de Fazenda, cujas funes eram, respectivamente, as de coordenar e de controlar todos os dados referentes ao patrimnio e aos fundos pblicos.3 No Brasil-Imprio, com a Proclamao da Independncia, foi institudo o Tesouro Nacional, com caractersticas de Tribunal. Teoricamente, a partir de ento, foram dados os primeiros passos no sentido de controlar a gesto governamental por meio de oramentos pblicos e de balanos gerais.4 Em 1831, foi criado o Tribunal do Tesouro Pblico Nacional, agrupando as atividades fiscalizadoras do Tesouro Nacional e do Conselho da Fazenda, competindo-lhe a administrao da despesa e da receita pblicas, da contabilidade e dos bens nacionais, o
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recebimento das prestaes de contas anuais de todas as reparties e a anlise dos emprstimos e da legislao fazendria. Seu poder estendia-se, ainda, inspeo das reparties fiscais, bem como demisso de funcionrios no-idneos. A reforma administrativa de 1850, por meio do decreto no 736, confirmou a competncia do Tribunal do Tesouro Pblico Nacional sobre a suprema administrao da Fazenda, sendo integrado por um presidente (ministro da Fazenda), e quatro conselheiros: diretor-geral das rendas pblicas, diretor-geral da despesa pblica, diretor-geral da contabilidade e procurador-fiscal do Tesouro. De acordo com ARAJO (1993), Ewald Sizenando Pinheiro constata neste fato o embrio do controle interno no Brasil. Em 1858, o Tribunal do Tesouro teve ampliada sua competncia com a criao de uma Diretoria de Tomada de Contas. J em 1878, afirmava -se a impotncia da referida diretoria diante do ministro da Fazenda, de quem dependia e a quem obedecia.5 Com a Proclamao da Repblica (1889) e o fortalecimento institucional das atividades legislativas, o controle das contas pblicas sofreu transformaes. Novas concepes foram inseridas na atividade relativa ao controle de contas. , pois, neste perodo que se cria o Tribunal de Contas da Unio,6 cujas competncias eram o exame, reviso e julgamento de todas as operaes relacionadas com a receita e a despesa da Unio. A fiscalizao era feita por meio do mecanismo de registro prvio. Competia-lhe, ainda, liquidar as contas de receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de sua apresentao ao Congresso Nacional. Destaca-se a nfase corretiva do controle, naquela poca influenciado pelas idias positivistas tpicas do contexto scio-poltico que marcou a formao da Repblica. O texto da Exposio de Motivos que acompanhou o decreto explicita as razes que levaram criao do Tribunal de Contas: a) tornar o oramento uma instituio inviolvel e soberana em sua misso de prover s necessidades pblicas, mediante o menor sacrifcio dos contribuintes; b) fazer desta lei das leis uma fora da Nao, um sistema sbio, econmico, escudado contra todos os desvios, todas as vontades, todos os poderes que ousarem perturbar-lhe o curso normal; c) instalar no Pas o hbito da fiel execuo do oramento; d) suprir o ento vigente sistema de contabilidade oramentria, defeituoso no seu mecanismo e fraco na sua execuo (ARAJO: 1993, 23-24). Com o advento da Revoluo de 1930 e o fechamento do Congresso Nacional, no houve prestao de contas pelo Executivo por um perodo de trs anos.7 O Tribunal de Contas somente foi revitalizado com a Constituio federal

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de 1934, onde aparece como rgo de cooperao nas atividades governamentais. O registro prvio de despesa foi reabilitado e estabeleceu-se a prtica da prestao de contas anuais do Presidente da Repblica, preliminarmente ao seu envio ao Legislativo.8 A partir de 1935, o tribunal passou a responder consultas de ministros de Estado, acerca da legislao oramentria, contbil e financeira e a expedir instrues dentro de sua rea de atuao (levantamento e tomada de contas). Na vigncia do Estado Novo, com a Constituio de 1937, alguns contratos passaram a prescindir de registro junto ao Tribunal, com despesas de tipo: representao, excurso, hospedagens, etc. Alguns rgos foram sendo gradativamente dispensados do registro prvio de despesas, p.ex. o Departamento de Correios e Telgrafos, passando-se deste modo prtica do controle a posteriori 9 (ARAJO : 1993, 56). Em 1946, com a redemocratizao do Pas, restabelece-se a autonomia do Tribunal de Contas. Houve progressos no controle de contas. As tomadas de contas podiam ser realizadas em qualquer tempo, nos casos de comprovado desvio. Foram criadas delegaes do tribunal em todos os estados da Federao, junto s delegacias fiscais, cuja competncia era o exame, emisso e parecer das contas para julgamento pela Corte. Em 1949, a Lei Orgnica no 830/49 incluiu, entre as atribuies do tribunal, a fiscalizao da receita. No obstante os progressos verificados, a prestao de contas limitavase ao aspecto formal: apresentao de comprovantes de gastos efetuados, sem a comprovao da efetiva realizao das despesas. Acrescenta-se a isso a institucionalizao da prescrio de contas, mecanismo utilizado nos casos em que os processos de prestao de contas no fossem formalizados em tempo hbil.

5. A institucionalizao do controle interno: A lei no 4.320/64 e o decreto-lei no 200/67

A partir da dcada de 60, com a ampliao das funes do Estado e o conseqente crescimento de sua estrutura expanso da administrao indireta tornaram-se pouco efetivos os mecanismos existentes de acompanhamento da administrao financeira e oramentria. Com o fim de tornar o controle mais efetivo, e evitando a transformao do controle externo numa mega-estrutura, criou-se a funo controle interno. Em decorrncia, foram desligados da alada do Tribunal de Contas a partir de ento, denominado Tribunal de Contas da Unio10 o registro prvio das despesas e o sistema de delegao de controle junto aos rgos da administrao pblica, sem prejuzo da competncia daquela Corte. Deste modo, prevaleceram os princpios da racionalizao administrativa e da economia processual (ALENCAR: 1990, 60). A lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de Direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da
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Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal, apresenta pela primeira vez as expresses controles interno e externo, com suas respectivas funes definidas:
Do Controle da Execuo Oramentria Captulo I Disposies Gerais Art. 75 O controle da execuo oramentria compreender: I a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; II a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; e III o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. Captulo II Do Controle Interno Art. 76 O Poder Executivo exercer os trs tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas da Unio ou rgo equivalente. Captulo III Do Controle Externo Art. 81 O controle da execuo oramentria, pelo poder Legislativo, ter por objetivo verificar a probidade da Administrao, a guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei do Oramento(MACHADO JR. & REIS: 1995, 139-146).

Nota-se que, quando da especificao de atribuies, no foi prevista qualquer vinculao entre controle externo e controle interno, prevalecendo o regime do Cdigo de Contabilidade da Unio de 1922, at ento vigente. Somente mais tarde, com a Constituio de 1967, Artigo 71-I, relaciona-se como uma das atribuies do controle interno a de criar condies indispensveis para a eficcia do controle externo(ALENCAR: 1990, 5). A referida lei previu como atribuio do controle interno a prtica de verificao prvia, concomitante e subseqente da legalidade dos atos de execuo oramentria. A verificao prvia ou a adoo do controle a priori11 significou, em termos prticos, uma transformao da tradicional sistemtica do registro prvio, anteriormente executada pelo Tribunal de Contas. Posteriormente, a reforma administrativa implantada pelo decreto-lei no 200/67 determinou a criao do Sistema de Controle Interno pelo Poder Executivo, com vistas:

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a) criar as condies para eficcia do controle externo, conforme j mencionado; b) acompanhar a execuo de programas de trabalho e do oramento; e c) acompanhar os resultados alcanados pelos administradores e verificar a execuo dos contratos. O decreto no 61.386/67 instituiu as inspetorias-gerais de finanas no mbito dos ministrios civis, dos rgos da Presidncia da Repblica e ministrios militares, com a atribuio de desempenhar as funes de auditoria e controle em geral. Integradas aos sistemas de administrao financeira, contabilidade e auditoria, como rgos setoriais, as inspetorias gerais tinham como objetivo assessorar os ministrios do Estado. Sem prejuzo de sua subordinao s estruturas s quais se integravam, as mesmas estavam sujeitas orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica da Inspetoria Geral de Finanas do Ministrio da Fazenda. De acordo com PISCITELLI (1988:16), o decreto-lei no 200/67 ao instituir o Sistema de Controle Interno no definiu explicitamente o sentido da funo controle, tendo reduzido o seu alcance ao associar a palavra controle ao termo financeiro. Por outro lado, a reforma administrativa de 1967 ao instituir o controle como um dos princpios fundamentais que passaram a reger a administrao federal o fez de modo a refletir a racionalidade do Estado empresrio: o trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco(Cf. Art.14, Captulo V, do decretolei no 200/67).12

6. Sistema de controle interno de 1979 a 1988

Entre 1964 e 1967 perodo marcado pelo regime autoritrio consolidou-se o Sistema de Controle Interno. A partir de 1979, o mesmo passou por vrias mudanas em termos de estrutura e funcionamento.13 Com a Constituio federal de 1988 e a consolidao da democracia no Pas, amplia-se o seu alcance, e o controle interno cresce em importncia. 6.1. A subordinao do controle interno Secretaria do Tesouro Nacional STN Em 1979, por meio do decreto no 84.362/79, as Inspetorias Gerais de Finanas foram substitudas pelas Secretarias Setorias de Controle Interno CISETs. A Secretaria Central de Controle Interno Secin passou a ser o rgo normativo central consolidador das atividades de administrao financeira, contabilidade e auditoria vinculado Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica Seplan/PR. Secin couberam com exclusividade as atividades de
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auditoria de toda a administrao pblica federal. Em cada capital foi criada uma Delegacia Regional de Contabilidade e Finanas Decof, subordinada Secin e responsvel pela execuo oramentria, financeira e patrimonial da Unio, com exceo do Distrito Federal. Introduziu-se o acompanhamento fsico-financeiro de projetos de atividades a cargo de unidades descentralizadas. Em 1985, o decreto no 91.150/85 transferiu a Secin para o Ministrio da Fazenda. Em 1986, o decreto no 92.452/86 extingiu a Secin e suas atribuies foram transferidas para a ento criada Secretaria do Tesouro Nacional STN, que passou a ser o rgo central do sistema. Com a referida mudana, as atividades de auditoria, antes centralizadas na Secin, foram descentralizadas, passando a serem executadas preferencialmente pelos rgos setoriais dos ministrios. As autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista no foram formalmente includas no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Coube s Secretarias de Controle Interno dos ministrios o exame das contas dos dirigentes da administrao indireta. As delegacias regionais de contabilidade e finanas passaram a denominar-se delegacias do Tesouro nacional em todo pas. Aps esta reforma, o controle interno passou, ainda, por sucessivas modificaes de estrutura. A subordinao do Controle Interno Secretaria do Tesouro Nacional STN manteve a funo controle circunscrita aos aspectos contbil e financeiro.14 Registra-se, ainda, que a descentralizao das atividades de auditoria ocorreu sem a devida coordenao, em prejuzo das aes do Sistema de Controle Interno. No havia viso propriamente de controle(Cf. Entrevista, 04/12/96). Em 1987, o governo federal expediu o decreto no 95.076, de 22/10/87, criando os cargos de Analista de Finanas e Controle e de Tcnico de Finanas e Controle, integrantes da Carreira de Finanas e Controle do Ministrio da Fazenda. O decreto determinou a transposio para a carreira de todos os servidores em exerccio no Departamento do Tesouro Nacional e nas Secretarias de Controle Interno dos ministrios. Os mesmos passaram a ser subordinados diretamente ao Ministrio da Fazenda. A criao da carreira embora em condies no ideais, dado que integraram-na pessoas com qualificaes profissionais distintas, conforme Entrevistas de 10/12 e 11/12 foi positiva e permitiu que mais tarde fosse se definindo um perfil profissional para a rea. 6.2. O controle e a Constituio federal de 1988 A Constituio federal de 1988 consolidou o processo de redemocratizao do Pas, iniciado com a transio democrtica a partir de 1985. Sem entrar no mrito das reformas administrativas efetivadas neste perodo, pode-se afirmar que o momento mostrou-se favorvel ao fortalecimento da funo
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controle, tendo em vista a liberdade de participao da sociedade e a emergncia do discurso sobre direitos de cidadania, transparncia administrativa e controle social das instituies. A Carta Constitucional disps claramente que todos os Poderes governamentais mantero, de forma integrada, o Sistema de Controle Interno. Embora cada Poder tenha o seu prprio controle interno, o sistema dever ser coordenado pelo Executivo. O controle tornou-se universal, abrangendo todos os atos da administrao, quer se trate da receita ou da despesa. O sistema de controle adotou a individuao j contemplada no decreto-lei no 200/67 ou seja, alm da sua abrangncia universal, o controle recai sobre cada agente da administrao, desde que seja responsvel por bens e valores pblicos (MACHADO Jr. & REIS: 1995, 137). A Constituio prev, tambm, que os responsveis pelo controle interno ao tomarem cincia de irregularidades devem denunci-las junto ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Do mesmo modo, registra-se o avano da Constituio, no sentido do controle social ao prever que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades perante o Tribunal. Em termos gerais, so notrios os avanos do controle na Constituio federal de 1988: ampliao da abrangncia do controle, incluso do controle social e avaliao do cumprimento das metas do governo, conforme dispe a Carta Constitucional:
Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio.

Entretanto, do ponto de vista da concepo filosfica que orienta as aes do controle, registra-se a inexistncia de um salto de qualidade. Ainda que no o explicite, a Constituio ratifica a nfase na contabilidade gerencial e financeira, posto que a fiscalizao feita a partir de informaes contbeis. Embora desde que na lei no 4.320/64 esteja previsto o controle do cumprimento do programa de trabalho e de realizao de obras e prestao de servios, no se atendo ao controle meramente legalstico e, ainda, tendo acrescentado a verificao do cumprimento do programa de trabalho, estabelecido em termos fsico-financeiros na prtica, este tipo de controle no evoluiu, at o momento, e a maioria dos rgos de controle no Brasil restringem-se ao controle jurdico e contbil-financeiro (MACHADO Jr. & REIS: 1995: 137-138).

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7. Controle interno ps-1994 e o paradigma gerencial: controle de resultados

7.1. A criao da Secretaria Federal de Controle SFC Mudanas de ordem poltica, econmica e institucional, desencadeadas a partir dos anos 80, contriburam para a gradativa reestruturao do Controle Interno, tendo culminado, em 1994, com a reformulao do Sistema. O novo Controle Interno do Poder Executivo tem como marco a edio da medida provisria n o 480, de 27 de abril de 1994. A partir de ento, o Sistema de Controle Interno do Executivo passou a ser integrado pela Secretaria Federal de Controle SFC, pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, por um conselho consultivo e pelos rgos setoriais com subordinao tcnica. O Ministrio da Fazenda funciona como rgo central do sistema. Distinguindo-se as aes de finanas das aes de controle, a Secretaria Federal de ControleSFC tem como atribuio a avaliao da gesto pblica e o acompanhamento dos programas de governo; enquanto a Secretaria do Tesouro Nacional responde tcnica e normativamente pelos sistemas de Programao Financeira e Contabilidade, e pelo controle financeiro que garante o equilbrio e a transparncia dos gastos pblicos.15 A subordinao das CISETs antes integradas estrutura dos ministrios ento criada Secretaria Federal de Controle SFC possibilitou a coordenao das aes de controle, dando condies para a promoo do aperfeioamento da funo. A mudana garantiu a independncia e a sistematizao das aes de controle e a difuso de uma nova filosofia na qual os ministros passam de chefes a clientes (Cf. Relatrio de gesto da Secretaria Federal de Controle, 1995: A Nova Filosofia do Controle Interno, p. 5). Constituem atribuies da SFC, em consonncia com o art.74 da Constituio federal: a) o acompanhamento, a fiscalizao e a avaliao dos resultados da execuo dos oramentos da Unio, dos programas de governo, e da gesto dos administradores pblicos; b) a realizao de auditorias nos sistemas contbil, financeiro, de pessoal e de execuo oramentria. A Secretaria tambm apia o Controle Externo e procede superviso ministerial, mediante assessoramento aos ministros de Estado. Dentre suas atribuies, inclui-se, ainda, o estmulo sociedade civil para participao no acompanhamento e fiscalizao dos programas executados com recursos federais.16 Ressalta-se que a partir de 1994, alm de separadas as atividades de controle (controle de gesto) das atividades de finanas (controle de finanas), buscou-se implementar a nova filosofia do controle, tendo por base a crtica do modelo legalista, policialesco e meramente formal, responsvel dentre outros fatores pela viso negativa e pelas resistncias em relao atuao do controle interno. Como alternativa ao controle formal, props-se o controle preventivo.

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7.2. Controle preventivo e administrao gerencial De acordo com gestores e representantes do Sistema de Controle Interno, a postura preventiva (ao preventiva), desenvolvida j em 1994, vem ao encontro do que prope, a partir de 1995, o governo Fernando Henrique Cardoso, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de iniciativa do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Ou seja, a substituio do modelo de administrao burocrtica, baseada no formalismo, na hierarquia, no excesso de normas, na rigidez de procedimentos e no pressuposto da desconfiana (em relao ao administrador), cuja nfase o controle a priori dos procedimentos, pelo paradigma de administrao gerencial, baseada no controle a posteriori ou de resultados. De acordo com o diagnstico contido no Plano Diretor, o modelo burocrtico relaciona-se com o controle rgido dos processos (...) Os instrumentos de superviso e acompanhamento so pouco criativos, sendo deste modo insuficientes para caminhar passo a passo com a mudana tecnolgica e atender necessidade de repensar e propor novos objetivos e mtodos de forma gil, em menor tempo, e a um custo mais baixo. Alm disso, o sistema carece de mecanismos auto-reguladores e refratrio s inovaes. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estmulos limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente.(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: 1995, 49). A administrao gerencial, ao contrrio, flexvel, criativa, permevel s inovaes, est orientada para a obteno de resultados, possui indicadores de desempenho, baseia-se na autonomia da gesto e no controle a posteriori ou de resultados. A mesma caracteriza-se pela eficincia e qualidade dos servios. Segundo esta perspectiva, a reforma administrativa de 1967 foi um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como o primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. O decreto-lei no 200/67 instituiu a descentralizao funcional, por meio da qual realizou-se a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, com o fim de obter maior dinamismo operacional. A referida reforma promoveu, ainda, a racionalizao administrativa ao instituir as funes planejamento e oramento, e ao difundir como princpios gerais de ao: desconcentrao, coordenao e controle, competncia e informao no processo decisrio. Outras tentativas mais voltadas para a simplificao de procedimentos podem ser encontradas em 1970, com a criao da Secretaria de Modernizao Semor e em 1981, com o Programa Nacional de Desburocratizao PrND. Contudo, o projeto de reforma administrativa de 1995 insere-se num contexto amplo de reforma do Estado, e visa superao do paradigma burocrtico enquanto concepo de organizao e de gesto.

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Tomando como referncia a crtica estrutura burocrtica, as aes da Secretaria Federal de Controle em 1995 pautaram-se por uma filosofia que se aproxima do discurso do Plano Diretor: Vivemos um perodo de reformulao do Estado, onde se busca romper com estruturas meramente burocrticas, bem como repensar o prprio papel do Estado que, deixando de ser um ente meramente legalista, procura resultados mediante indicadores previamente estabelecidos. (...) A postura preventiva permitiu uma mudana nos mtodos do controle. A Secretaria Federal de Controle agora visa s aes desenvolvidas pelo Estado, atravs do acompanhamento dos programas de governo e das gestes dos administradores. As atividades esto voltadas para a orientao e no mais para a punio. O controle preventivo, orientador e voltado para a aferio de resultados vem se mostrando como a maneira mais produtiva de tratar a coisa pblica (Cf. Relatrio de Gesto da Secretaria Federal de Controle 1995: A Nova Filosofia do Controle Interno, p. 9-10). A postura preventiva (ao preventiva) visa ao assessoramento do gestor ministros e ministrios clientes do Controle Interno. Busca-se a integrao do ciclo planejamento, oramento, finanas e controle, com a finalidade de dar suporte administrao federal por meio da busca do melhor controle do gasto, usando mecanismos de eficincia, eficcia, efetividade e economicidade. As auditorias so vistas como instrumentos de maior alcance medida que no se restringem aos aspectos estritamente legais, transformando-se em procedimentos auxiliares na mudana de critrios de gasto, e no apenas se constituindo em indicadores de erro. O novo enfoque prioriza a qualidade do gasto e abre a discusso sobre os resultados objetivos da gesto de recursos pblicos. Segundo declarao do secretrio federal de controle, Domingos Poubel, nos ltimos 30 anos, o controle interno dedicou-se a verificar a parte legal e formal dos gastos. A preocupao centrava-se no cumprimento das normas pelo administrador. No havia discusso sobre os resultados ou objetivos da gesto de recursos pblicos. At hoje, no existem metas claras na maioria dos rgos pblicos. O oramento da Unio especializou-se na forma, nmeros, e no em resultados. At porque no existem indicadores de desempenho que revelem se os rgos do governo cumpriram ou no suas metas. Perdemos na verdade a viso gerencial do processo. Este quadro precisa ser revertido. necessrio que as reas de planejamento e oramento definam o que uma gerncia eficaz. Isto est previsto na reforma administrativa, principalmente na utilizao do Contrato de Gesto (Opinio.Tema Revista do Serpro no 127. Braslia, mai/jun. 1996). Em princpio, parece haver uma convergncia entre a postura preventiva j em experimentao pelos rgos do Sistema de Controle Interno17 e os objetivos do governo de implantar a administrao gerencial ou de resultados. A Secretaria de Controle Interno tem participado ativamente do processo de modernizao da
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gesto, integrada discusso dos projetos de criao das Agncias Executivas e das Organizaes Sociais,18 em particular no que diz respeito ao controle via contratos de gesto desses novos entes jurdicos, criados com a descentralizao a ser levada a cabo pela reforma administrativa. Entretanto, considerando-se a hiptese de existncia, por um lado, de uma convergncia entre a nova filosofia do Sistema de Controle Interno, implementada a partir de 1994, e o que prope o Plano Diretor da Reforma, em 1995 flexibilizao/simplificao de normas e de estruturas, controle de resultados, avaliao da gesto baseada em indicadores de desempenho e, por outro lado, de diferenas conceituais e de dificuldades para implementao da nova filosofia de gesto e de controle, procedeu-se a entrevistas com representantes do Sistema de Controle Interno,19 com vistas identificar obstculos a serem superados para a mudana. Os dados so apresentados a seguir. Considerando-se a nova filosofia preventiva, do ponto de vista dos representantes do Controle Interno, o que necessrio mudar para se alcanar o controle por resultados? Quadro: Sntese dos dados qualitativos coletados em entrevistas com representantes do sistema de controle interno 2o semestre de 1996 1 Estrangulamentos do Sistema de Controle Interno Em nvel sistmico falta de clareza quanto finalidade do Controle Interno falta de cultura poltica que respalde a importncia institucional do controle predomnio da viso policialesca, punitiva, externa e internamente rea, no obstante a mudana de filosofia distanciamento das polticas governamentais carncia de instrumentos adequados de planejamento e oramento (metas) falta de uma estratgia adequada de articulao interinstitucional problemas na interlocuo com o governo Em nvel organizacional provisoriedade do Sistema (Medida Provisria no 480/94, 25a edio em 10.05.96) inadequao da estrutura quanto aos aspectos funcionais falta de clareza quanto s diretrizes emanadas do rgo central grau de autonomia dos gestores

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Em nvel profissional no obstante a melhoria advinda com a promoo regular de concursos, faltam profissionais qualificados predomnio da formao contbil, em detrimento de outras reas de conhecimento (administrao, direito) rotatividade de pessoal deficincia de treinamento face demanda Em nvel material precariedade da estrutura fsica precariedade de recursos tecnolgicos Em nvel de postura dificuldade de internalizao da nova filosofia do Controle Interno controle voltado para resultados ainda formal e legalista sobrevivncia da postura policialesca Em nvel cognitivo falta de clareza conceitual falta de clareza na identificao de funes de auditoria e de fiscalizao deficincias na produo de informaes gerenciais 2 Estrangulamentos da administrao pblica predomnio da vertente formalista rigidez burocrtica excesso de regulamentao, rigidez de normas e normas de complexa interpretao (ambigidades) permeabilidade ao clientelismo cultura patrimonial pouca experincia de controle social resistncia a formas de controle em geral

O quadro demonstra a existncia de obstculos que vo desde a viso negativa do controle como funo administrativa, o carter provisrio da organizao do Sistema de Controle Interno, e dificuldades de ordem fsica e tecnolgica at deficincias cognitivas que dizem respeito s imprecises conceituais na abordagem do controle de resultados.

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Um aspecto relevante a destacar a associao entre limitaes do controle e limitaes do ciclo planejamento e oramento. O controle de resultados deve refletir a inovao destes instrumentos. A inexistncia de metas predeterminadas compromete a constituio de indicadores de desempenho que, por sua vez, constituem os parmetros do controle de resultados. O excesso de regulamentao e a ambigidade da legislao so apontados como obstculos ao controle de resultados, assim como a cultura patrimonial ainda vigente, em grande parte responsvel pela resistncia s formas de controle em geral. A inovao do controle interno no pode ser considerada isoladamente da inovao da administrao pblica. Outro ponto a destacar a concepo segundo a qual mecanismos de controle interno e controle social no so excludentes. Ao contrrio, o controle social constitui importante instrumento para a garantia da efetividade do controle interno e, por assim dizer, do controle de resultados.

8. Consideraes finais
A ttulo de concluso, ressalta-se que a evoluo do Controle Interno no pode ser compreendida sem uma viso de conjunto, que leve em conta a dinmica de evoluo da administrao pblica, e particularmente, das funes de planejamento e oramento. No obstante os avanos, em termos da filosofia preventiva, observados com a mudana do Sistema de Controle Interno a partir de 1994, a ruptura com o controle policialesco (punitivo) deve refletir uma transformao mais abrangente da estrutura e da cultura burocrticas ainda presentes no Estado brasileiro e objeto do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. A reforma administrativa, no Brasil, no um fenmeno isolado. Fatores de ordem econmica, poltica e tecnolgica condicionam, simultaneamente, a busca da eficincia, efetividade e transparncia na conduo dos negcios pblicos. A dimenso econmica fora a eficincia; a dimenso poltica cobra a efetividade e a transparncia; a dimenso tecnolgica possibilita a transparncia e a qualidade dos servios. O controle de resultados depende da conjugao destes fatores. Quer na linguagem do controle preventivo ou corretivo (mecanicista), quer na linguagem do paradigma gerencial (flexvel), necessrio um esforo de conceituao e de adequao institucional, que no pode prescindir de uma reflexo mais profunda sobre o papel do controle nas organizaes pblicas, em contexto democrtico e de revoluo tecnolgica.

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Notas

CAMPOS (1990: 42) ao tratar do tema accountability faz uma anlise dos elementos que caracterizam a sociedade brasileira e, portanto, aparecem como traos da administrao pblica, deste modo explicando a ausncia de accountability entre ns: a) na dimenso da sociedade debilidade das instituies, baixo nvel de organizao da sociedade civil, baixo nvel de expectativa quanto atuao do governo, baixo nvel de participao; b) na dimenso da burocracia falta de transparncia, baixo nvel de preocupao com o desempenho, marcada orientao para os meios e procedimentos, tendncia exagerada para regras e normas e desrespeito pelo seu cumprimento (formalismo). Diante destas caractersticas poltico-culturais, a autora destaca a insuficincia dos mecanismos burocrticos de controle e afirma a importncia do controle social. Um dos princpios que fundamentam a organizao burocrtica a tradicional dicotomia entre poltica e administrao. Como funo administrativa, o controle via de regra abordado sob o aspecto tcnico-formal. De acordo com Max Weber socilogo que explicou historicamente o desenvolvimento da moderna burocracia como forma de dominao racional-legal, baseada na tcnica racional cincia e poltica so excludentes. Esta viso foi criticada por muitos autores no campo da epistemologia do conhecimento e das cincias sociais. A este respeito, ver a crtica de Oszlak, Oscar (1982), aplicada ao campo das polticas pblicas, sobre a tradicional dicotomia entre poltica e administrao. Segundo Argenor de Roure, o Conselho da Fazenda foi o embrio do Tribunal de Contas. Com a instituio do controle sobre o Poder Central, lanaram-se as bases para a fiscalizao das finanas pblicas no Brasil (Argenor de Roure apud VALRIO: 1993). A primeira Lei Oramentria no Brasil data de 14 de novembro de 1827. A mesma destinava-se apenas Corte e Provncia do Rio de Janeiro. Antes desta medida, o Imprio regia-se pelas leis financeiras coloniais, fato que contribua para o descontrole e faltas. O primeiro oramento para todo o Imprio data de 15 de dezembro de 1830 e abrangia o exerccio de 1831/ 1832 (Ibid. p.16). Remontam quela poca as presses por uma estrutura de controle das contas pblicas independente do Tesouro nacional, a qual funcionaria simultanea-

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mente com o Ministrio da Fazenda e com o Tesouro, tendo por funo auxiliar o Parlamento. Nos anos de 1850, foi reconhecido pelo prprio governo imperial a necessidade de criao de um rgo controlador mais soberano.
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Criado em 7 de novembro de 1890, por inspirao de Rui Barbosa, institudo pelo Decreto no 9.666-A. Durante o regime autoritrio de Vargas, o Tribunal de Contas perdeu a atribuio de realizar registro prvio de despesas. O referido registro passou a ser feito no ms subseqente despesa. Em 30 de dezembro de 1930, foi baixado o decreto no 19.549, dispensando a realizao de concorrncia e a celebrao de contratos para compras e servios. Tal dispositivo s fora revogado em 26 de outubro de 1932 (ARAJO: 1993, 52). At 1911, o Tribunal fazia uma avaliao financeira do Pas e a enviava ao Parlamento. A partir de ento, o Executivo passou a fazer sua prpria autoavaliao, remetendo-a para parecer prvio da Corte, antes do envio ao Legislativo. Esta prtica foi consolidada pela Constituio federal de 1934. Por fora do decreto legislativo no 12, de 28/02/34, a Controladoria Central da Repblica organizava as contas do governo antes de envi-las ao Tribunal de Contas. Observa-se no discurso atual de reforma administrativa uma crtica nfase no controle a priori de procedimentos e o incentivo adoo do controle a posteriori, ou de resultados. Considerando-se a precedncia da prtica do controle a posteriori no mbito da administrao pblica com relao ao Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995 e, sobretudo, a existncia de crticas quanto eficcia (temporal) deste procedimento do ponto de vista da melhoria da gesto, importante a reflexo sobre o tema, com vistas perceber possveis diferenas entre o conceito de controle a posteriori j consolidado no Direito Administrativo, e a idia do controle a posteriori ou de resultados difundida pelo referido Plano. Conforme disps a Emenda Constitucional no 1 de 17 de outubro de 1969. Ressalta-se o salto de qualidade observado com a institucionalizao das trs formas de verificao prvia, concomitante e subseqente pela lei no 4.320/64, quando comparadas prtica anterior. VIEGAS (1996:4), usando a distino entre as conotaes positiva e negativa do controle, afirma que o decreto-lei no 200/67 assumiu a posio positiva do controle ao proibir controles inibidores de ao e definir as condies para sua existncia: ausncia de formalismo e custo compatvel com o risco. Distanciando-se da abordagem formal relativa ao controle e adotando uma perspectiva histrica e crtica sobre o processo de expanso do Estado, MARTINS (1985) mostra como a autonomizaode agncias governamentais proporcionada pela reforma administrativa de 1967, particularmente no

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contexto de crescimento do setor produtivo estatal, engendrou contradies do ponto de vista do controle administrativo. O decreto-lei no 200/67 ao submeter as empresas pblicas e sociedades de economia mista superviso ministerial consagrou a contradio, representada no fato de apresentarem, simultaneamente, a natureza de empresa pblica e de empresa capitalista. Distinguindo na estrutura do Estado o setor governo e o setor produtivo, o autor argumenta que a experincia internacional demonstra como o controle das empresas pblicas sempre resultou ineficaz. No caso brasileiro, algumas empresas nasceram em condies polticas tais que lhes foi assegurada, desde sua origem, ampla autonomia. Em alguns casos, a autonomia foi legitimada sob o smbolo da segurana nacional. Deste modo, haveria um descompasso em termos dos instrumentos operacionais entre a mquina governamental e as empresas governamentais, entre o status do burocrata do setor governo e o do executivo da empresa estatal, revelando um descompasso institucional que resulta do prprio modo de expanso do Estado.
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Vide Anexo I Legislao relativa ao controle interno, referente ao perodo de 1964 a 1988. Ao falar-se em evoluo do controle interno, no se deve perder de vista o desenvolvimento institucional da prpria administrao pblica. Deste ponto de vista, as anlises histricas sobre a criao e evoluo do controle externo e interno diferenciam-se de anlises sobre a burocracia que buscam identificar no apenas a sua existncia formal, mas a eficcia e efetividade desses instrumentos. GOUVA (1994:196), analisando a evoluo do sistema financeiro nacional e, particularmente,ao referir-se organizao e funcionamento das finanas pblicas no Brasil at 1986, registra o que define como primitivismo institucional, caracterizado no s pela falta de instrumentos de controle dentro do governo, como tambm por parte da sociedade. At meados da dcada de 80, a rea de finanas estava em completa desorganizao estrutural, inexistindo instrumentos adequados de planejamento, execuo e controle financeiro. O oramento da Unio no inclua todas as operaes de conta do Tesouro, no se submetendo, tampouco, ao Congresso Nacional. A desvinculao entre planejamento e oramento era total, ficando o primeiro ligado s ingerncias polticas e o segundo sem as caractersticas de instrumento de implementao e verificao da ao planejada. A reorganizao das finanas pblicas ocorre num contexto de presses por ajuste, decorrentes da crise econmica. Neste momento, amplia-se a conscincia da necessidade de organizao e de produo de informaes gerenciais. A criao da Secretaria do Tesouro Nacional STN, em 1986, o corolrio deste processo de estruturao institucional. Por sua vez, o controle foi centralizado em nvel da STN. Fazem parte da estrutura da Secretaria Federal de Controle: Unidade Central; Delegacias Federais de Controle-DFC (unidades regionais), as Secretarias de

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Controle Interno dos ministrios (unidades seccionais); Corregedoria-Geral do Sistema de Controle Interno. As unidades de controle interno dos ministrios militares (4), a CISET/PR e a CISET/MRE no integram esta estrutura, embora como rgos setoriais estejam tecnicamente subordinadas ao sistema.
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A este respeito, registra-se a experincia inovadora no mbito da CISET/ MEC. O Ministrio da Educao procedeu descentralizao dos recursos do FNDE para o Programa de Merenda Escolar. Com o auxlio dos meios de comunicao de massa, as populaes locais so informadas da liberao de recursos e estimuladas a acompanhar a aplicao ou no desses recursos. Em caso negativo, devem comunicar aos rgos competentes. Conforme dados do relatrio de gesto de 1995, a Secretaria Federal de Controle comeou a utilizar-se de sistemticas que auxiliam no direcionamento dos processos e atividades, a fim de melhor cumprir suas atribuies. Deste modo, foi implementada uma viso de gerncia por resultados, na qual o trabalho por metas e a Gratificao de Desempenho e Produtividade foram utilizados como instrumentos. O Projeto Agncias Executivas visa modernizao da gesto de entidades que executam atividades exclusivas de Estado. O Projeto Organizaes Sociais visa constituio de entidades pblicas no-estatais que passaro a gerenciar servios no-exclusivos de Estado. A estratgia para transferncia das atividades do Estado para estas entidades definida pelo Programa Nacional de Publicizao. O grupo selecionado para entrevista no se contituiu metodologicamente a partir de uma amostra estatstica. A seleo foi realizada com base nos seguintes critrios qualitativos: viso estratgica da rea; tempo de atividade; participao no histrico da carreira; atuao em projetos relevantes. Com base nestes critrios foram entrevistados trs membros da Secretaria Federal de Controle; seis gestores dentre as 16 CISETS existentes; oito integrantes da carreira e uma liderana sindical.

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Referncias bibliogrficas

PISCITELLI, Roberto B. O controle interno na administrao pblica federal brasileira. Braslia: ESAF, 1988. 105 p. ALENCAR, Jos Daniel. Os sistemas de controle interno federal, estadual e municipal. Escopo Editora. s.d. 223p. MACHADO Jr. & REIS. A Lei 4.320 comentada. Rio de Janeiro: IBAM, 1995. 26 ed. 380 p. Reforma administrativa federal: decreto-lei no 200/67. Org. Juarez de Oliveira e Marcus C. Acquaviva. So Paulo: Saraiva, 1978. 188 p. ARAJO, Marcos V. Tribunal de Contas: o controle de governo democrtico histrico e perspectivas. Braslia: TCU, 1993, mimeo. MEIRELLES, Hely L. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 18 ed.1993. _________. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 8 ed. 1981. CAMPOS, Anna M. Accountability: quando devemos traduzi-la para o portugus?In: RAP. Rio de Janeiro, v. 24, n.2, fev./abr. 1990. GOUVA, Gilda F.P. Burocracia e elites burocrticas no Brasil. So Paulo: Paulicia, 1994. 320 p. VIEGAS, W. Controle administrativo e controle social: analogias, contrastes e paralogismos. Braslia: UnB, 1996. mimeo. PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995. SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE. Relatrio de gesto 1995 A nova filosofia do controle interno. TEMA REVISTA DO Serpro. Ano XI, n 127, mai/jun. 1996. LOJKINE, J. A Revoluo informacional. So Paulo: Cortez, 1995.316 p. MARTINS, L. Estado capitalista e burocracia no Brasil ps-64. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.

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Anexo I Resumo da legislao relativa ao controle interno

1 - Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, estatui normais gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. 2 - Decreto-lei no 200 de 25 de fevereiro de 1967,dispe sobre a organizao da administrao federal. Estabelece diretrizes para a reforma administrativa e d outras providncias (arts. 22 e 23). 3 - Decreto no 92.452, de 10 de maro de 1986, cria, no Ministrio da Fazenda, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN); extingue a Secretaria Central de Controle Interno (Secin) e d outras providncias. 4 - Decreto no 93.214, de 03 de setembro de 1986, altera o decreto no 92.452, de 10 de maro de 1986, que cria a Secretaria do Tesouro Nacional, e d outras providncias. 5 - Decreto no 93.872, de 23 de dezembro de 1986, dispe sobre a unificao dos recursos de caixa do Tesouro nacional, atualiza e consolida a legislao pertinente e d outras providncias. 6 - Decreto no 93.874, de 23 de dezembro de 1986,dispe sobre os Sistemas de Administrao Financeira, Contabilidade e Auditoria e de Programao Financeira, organiza o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo e d outras providncias. 7 - Decreto no 96.774, de 26 de setembro de 1988, altera o Decreto no 93.874, de 23 de dezembro de 1986. 8 - Portaria n o 320, de 28 de setembro de 1988, do Ministro da Fazenda, aprova

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o Regimento Interno da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). 9 - Constituio federal de 1988 (arts. 74 e 75). 10- Portaria no 549, de 17 de outubro de 1988, do Secretrio do Tesouro Nacional, dispe sobre a composio das Delegacias do Tesouro Nacional DTNs. 11- Portaria no 3.306, de 25 de novembro de 1988, do Ministro do Trabalho, aprova o Regimento Interno da Secretaria de Controle Interno do Ministrio do Trabalho. 12- Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992, cria a Secretaria Central de Controle Interno, no Ministrio da Fazenda. 13- Medida Provisria no 480, de 27 de abril de 1994, altera a denominao da Secretaria Central de Controle Interno para Secretaria Federal de Controle; 14- Medida Provisria no 783, de 18 de novembro de 1994, as Secretarias de Controle Interno passam a integrar a Secretaria Federal de Controle. 15- Medida Provisria no 813, de 01 de janeiro de 1995, dispe sobre a estrutura bsica do Ministrio da Fazenda e revoga a lei no 8.490/92. 16- Medida Provisria no 1.390, de 11 de abril de 1996, organiza e disciplina os Sistemas de Controle Interno e de Planejamento e de Oramento do Poder Executivo, e d outras providncias. Observao: 24 de abril de 1996, data da ltima legislao referente ao Controle Interno, conforme dados da SEMOR/MARE, coletados em agosto de 1996.

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