2 CONGRESO INTERNACIONAL DE VIVIENDA SOCIAL

Crdoba, 21 a 25 de Septiembre de 2011

"La Poltica Federal de Vivienda, Crecimiento sectorial vs Debilitamiento socio institucional"

Arq. DP Mara Beatriz Rodulfo (miriamrodulfo@yahoo.com.ar) Arq. Teresa Boselli (tbosel@fadu.uba.ar) Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires Si observamos el escenario habitacional actual se hace evidente la insuficiencia de las respuestas de las polticas pblicas vigentes por casi tres dcadas en el pas. Vemos por una parte, los alcances logrados, reflejos en la continuidad sectorial y en las expectativas sociales crecientes y en paralelo el reclamo de las necesidades reprimidas en su desatencin, an despus que se duplicara en los ltimos tiempos el esfuerzo nacional en la Cuestin. Un proceso de reflexin y consideracin de los resultados alcanzados y de los aprendizajes realizados, es necesario. En este camino el trabajo analiza los alcances del perodo 1976/2008, abordando las variaciones del modelo de gestin, la inversin, la produccin y las emergentes de la Poltica Federal de Vivienda (Planes Federales) y del FONAVI en el quinquenio 2003/2008. Tambin se exponen los aspectos relacionados con lo actuado por ambos programas a travs del anlisis particular de cada una de las variables y de las relaciones que son posibles de establecer entre las mismas en un momento en el que los lmites econmicos e institucionales, y los estallidos sociales nos interpelan sobre la sostenibilidad de su devenir futuro junto a la consideracin de los aportes contradictorios al desarrollo territorial y social. Para recorrer ese camino nos interrogamos sobre:

1. Cul es el rol que ocupa el FONAVI en la poltica institucional del Estado para dar respuesta al problema de la vivienda social?
Desde hace algo ms de treinta aos, los recursos para construir vivienda social en Argentina son aportados por el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), el que ha posibilitado al Estado, contar con fondos genuinos para la construccin de vivienda destinadas a los sectores de recursos insuficientes. Sobre este eje vertebrador financiero de carcter permanente y capacidad revolvente, se ha construido un sistema institucional y de gestin pblica sustentado por una legislacin de alcance nacional que le ha posibilitado una actuacin sostenida con desempeo creciente en la dotacin de satisfactores viviendas sociales. Su evolucin en el tiempo ha sido acompaada por diversas instrumentaciones normativas, de la relacin entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales, con modificacin de roles y del modelo de gestin con implicancias en la toma de decisiones y de acumulacin del poder sectorial que presentan reflujos constantes en la dominancia de las decisiones de unas sobre otras. As, la centralizacin nacional de la ley 19.979 de creacin del FONAVI del Periodo 1972 / 1976 es modificada por la descentralizacin de los aspectos ejecutivos en los Organismos provinciales creados por Ley 21.581 FONAVI, vigente en el Perodo 1977 / 1994, para ser reemplazada luego por la
Ley 19.979 FONDO NACIONAL DE VIVIENDA 1972 Ley 21.581 FONDO NACIONAL DE VIVIENDA 1977 Ley N 24.464 de creacin del SISTEMA FEDERAL DE VIVIENDA1995 y sus complementarias Ley 23.966 1991, Ley N 25570
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descentralizacin decisional y de recursos Ley 24.464/ 1995 Sistema Federal de Vivienda, que coloca las atribuciones centrales en los Gobiernos jurisdiccionales, los que a partir del 2003, son partcipes de la recentralizacin de facultades en el Gobierno nacional con la aplicacin de la Poltica Federal de Vivienda y la vigencia de los Planes Federales que han caracterizado el accionar en los ltimos aos . Si bien, la descentralizacin del ao 1995 dio lugar a mejores respuestas cuantitativas y cualitativas a la problemtica socio- habitacional ( mayor diversificacin de respuestas - aproximacin a las demandas en los productos y procesos- convocatoria amplia de efectores con articulacin de recursos pblicos y privados.), la alternancia de las polticas centralizadas <vs> polticas descentralizadas ha actuado como cara y contracara de una misma moneda llegando solo a estabilizar hasta la fecha ,el dficit habitacional en trminos cuantitativos. Por su parte la persistencia de similares estrategias de intervencin y gestin ha dado lugar a la
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desatencin de las crecientes necesidades de los hogares marginales en rpido crecimiento vegetativo y los activos movimientos migratorios internos y externos que no logran insertarse en las economas urbanas y metropolitanas que se expresan en la acumulacin de dficits crticos y de esferas de exclusin. La accin directa del Estado estructurada sobre el sistema de contratacin de obra pblica sujeta la produccin habitacional a normas y acciones determinadas por el Estado
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en relacin a tipologas,

localizacin, caractersticas constructivas y adjudicacin social dando lugar a la generacin de un parque habitacional que integra un nicho fuera del mercado, cuya caracterizacin se profundiza en la debilidad del rgimen de traslacin de la propiedad y los bajos niveles de titulacin que restringen el ingreso a los mercados inmobiliarios formales y potencian la informalidad en las transferencias posteriores. La Produccin Total del Sistema alcanza 1.199.810 viviendas y soluciones habitacionales del Perodo 1976-2008 , demand una Inversin Total de $25.974.447.000 a valores constantes. La incidencia de estas cuantas en la Produccin nacional alcanza al 10% del stock habitacional, a ms del 25% de la produccin en el perodo de actuacin y supera el 30% del parque existente de viviendas no deficitarias.
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Figura 1: Viviendas y soluciones habitacionales 1976-2008.

De carcter burocrtico y genrico, ligado a la atencin universal Ley 21.581 Art 7 y 24.464 Art 1. beneficiario de carcter universal caracterizado como poblacin de recursos insuficientes 4 Fuente: Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. N 30, abril de 2010. 5 Entre 1980-2008
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La Fig 1: POLITICA NACIONAL DE VIVIENDA Soluciones Habitacionales terminadas entre 1976-2008, muestra la evolucin de la produccin habitacional en la poligonal cuya trayectoria describe a travs de una lnea con tendencia ascendente la contribucin cuantitativa a la superacin de las condiciones habitacionales deficitarias mostrando la creciente productividad sectorial de su mejor desempeo. Si

analizamos el comportamiento, en particular es dable observar las cclicas cadas y fuertes recuperaciones que se corresponden a las afectaciones producidas por las recurrentes crisis socioeconmicas, escenarios de inestabilidad y de recambio poltico-institucional y la posterior contribucin sectorial a la reactivacin de la actividad econmica y la generacin de empleo. De su desempeo en cuanto a la problemtica habitacional podemos sealar entre sus principales fortalezas: la articulacin de un sistema de actuacin pblica nacional moderno con capacidad de gestin dinmica que integra los principales efectores gubernamentales con una base financiera institucionalizada con capacidad de satisfacer necesidades y de orientar el mercado inmobiliario. Dicho sistema se organiza con un rgano consultivo CONAVI (Consejo Nacional de la Vivienda) con capacidad de evaluar el accionar asi como de proponer iniciativas vinculantes. el impulso de una actuacin de fines amplios para concretar: desde obras de vivienda con garanta hipotecaria, obras de urbanizacin, redescuento de crditos hipotecarios, ha incorporado progresivamente nuevas alternativas de satisfaccin de las demandas diversificando respuestas, cuyo alcance aborda tambin la atencin integral en lo residencial (acceso a servicios primarios e infraestructuras bsicas) creando externalidades positivas a las decisiones de localizacin. Sus resultantes operativas vinculan su accionar a la movilizacin de factores productivos, promocin empresarial y tecnolgica, calificacin laboral y generacin y sostenimiento del empleo vinculado a la matriz productiva de pertenencia. En las ltimas iniciativas se ha abordado tambin el rescate patrimonial del parque habitacional , mejoramiento habitacional y la regularizacin dominial entre otras la atencin de la demanda de los sectores de menores ingresos organizados por el sector pblico nacional, provincial o municipal , por el sector privado: mutuales, cooperativas o entidades sin fines de lucro y por los entidades o movimientos sociales vinculados a la demanda crtica La continuidad institucional de un carcter revolvente. La amplia capacidad de respuesta a la activacin productiva y generacin de empleo diversificado y territorialmente necesario como contribucin a escenarios de crisis econmica y poltica. Entre sus debilidades podemos apuntar: Los avances y retrocesos en la evolucin productiva que aunque continua verifica saltos coyunturales que afectan su eficiencia global y la capacidad de sostener los factores productivos que la sustentan La rigidez e inadecuacin de la interfaz social y territorial de sus resultantes productivas as Fondo financiero de recursos federales descentralizado de

como la baja capacidad de respuesta oportuna a demandas concretas , as como los escasos

avances en la introduccin de innovaciones adecuadas a la modificacin y dinmica de las demandas sociales La incidencia de los subsidios implcitos y los bajos recuperos que esmerilan los recursos

disponibles y limitan el potencial de aplicacin de la poltica habitacional La transparencia de la asignacin social de los satisfactores producidos con filtracin hacia grupos de mayor capacidad de gestin u otros movidos por intereses clientelares que tensionan las reglas de juego de acceso a los beneficios administrados. As tambin de los recursos asignados a la ejecucin de las obras con incidencia de factores corporativos de diverso alcance institucional. La baja titulacin del parque habitacional pblico transferido que limita las responsabilidades de los beneficiarios, los que actan con baja solidaridad social, en el incumplimiento de las contraprestaciones comprometidas. Ello deviene en el deterioro del potencial de recursos disponibles y en la baja apropiacin de los inmuebles en uso y la obsolescencia prematura 6

La participacin social en el diseo e instrumentacin de polticas es escasa, si bien algunas operatorias han contemplado a las entidades sociales como organizadoras de demanda y ejecutoras, su evolucin no ha llegado a incidir como alternativas significativas. Tampoco se ha concretado el control social previsto (Ley 24.464/95).

La distribucin territorial de la inversin del FONAVI sigui lneas exclusivamente cuantitativas y predominantemente urbanas, desatendiendo las necesidades y dficits cualitativos tanto urbanos como rurales situacin que persisti a lo largo de su trayectoria. La incidencia de las decisiones de localizacin introdujo problemticas vinculadas a la expansin urbana incorporando importantes territorios con crecientes requerimientos de infraestructura y de movilidad urbana no suficientemente atendidos, ni evaluados en sus alcances. La ausencia de una poltica de suelos que acompae a la programacin habitacional y asegure el acceso al suelo.
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La distribucin de recursos establecida en Ley 24.464/95 ,(cupos por jurisdiccin) basada en acuerdos alcanzados en la dcada del 80 se mantiene constante hasta la fecha, sin las revisiones previstas por el texto legal mostrndose indiferente a la dinmica de desarrollo y demanda social de las jurisdicciones profundizando los desfasajes crticos.

la vulnerabilidad de la actuacin sectorial frente a los ciclos inflacionarios y de conflictividad de las crisis econmico-polticas que influyen en la reduccin de la capacidad financiera y en la presin de las estructuras de poder local.

2.

Representa la Poltica Federal de Vivienda (Planes Federales), implementada desde 2004, una propuesta integral ? es superadora de anteriores modelos ? Ha logrado la actual poltica habitacional dar respuesta a la inclusin social, a la territorialidad y a la equidad a nivel de pas ...? Demuestra sostenibilidad econmica y social contribuye al desarrollo del pas?

En particular, grandes conjuntos habitacionales y edificios de vivienda colectiva.

Luego de la crisis de fines de 2001, la emergencia inicial impuso la recentralizacin y concentracin de la distribucin de recursos en la cartera de inversin del Sector de Construccin Habitacional de la Secretara de Obras Pblicas SOP/MINPLAN. La reactivacin de la actividad productiva y del empleo, ser la poltica coyuntural, a la que el sector habitacional, contribuir en alto grado. El rol impulsor del crecimiento, de la produccin habitacional y la obra pblica definido, por la generacin de empleos y por los impactos de la actividad en la matriz de insumo-producto sectorial, tendrn una incidencia multiplicadora en las industrias asociadas. La conceptualizacin orientadora de las decisiones sectoriales no fue nueva y continu con la tradicional asociacin de la misma a las salidas de las crisis socio-econmicas recurrentes en los 30 aos de recuperacin democrtica. A partir del 2004 se aplica una nueva fuente de recursos no reembolsables
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aportados por

transferencias del Tesoro Nacional que se suma a los recursos FONAVI. Posteriormente, en la ltima fase, se incorporarn otros recursos del sistema jubilatorio ANSES a travs de la constitucin de Fideicomisos especficos que condicionarn los segmentos sociales de atencin con capacidad de amortizacin de los crditos otorgados y la garanta de los mismos por el recurso FONAVI. En este contexto, se analiza el comportamiento sectorial segn tres variables: el dficit habitacional, la inversin pblica y la produccin de viviendas.

el dficit y los desequilibrios regionales

Durante dcadas la Argentina se caracteriz por presentar un dficit habitacional estructural, cercano a los 3 Millones de hogares deficitarios, tanto en lo que hace a la cantidad de unidades habitacionales faltantes como a la calidad de vida que ofrecen buena parte de las existentes (con ndices marcados de precariedad y/ hacinamiento o tenencia).Sin embargo la lectura de los indicadores en las cifras oficiales, no

transparenta la proliferacin y dinmica de crecimiento de las villas y los asentamientos precarios ni la creciente porcin de la poblacin habitando en condiciones poco propicias para desarrollar una vida digna, larga y saludable9. Si bien an no se dispone de la informacin que aportar el recientemente realizado Censo de Poblacin y Vivienda 2010, a los fines de este estudio es pertinente trabajar el Dficit con los datos del Censo de 2001, ya que es el punto de referencia de la poltica habitacional de los ltimos aos. Al Dficit total10 y su distribucin, tanto a nivel de provincias como de regiones, podemos analizarlo segn dos dimensiones: el Dficit absoluto y el Dficit relativo (Fig. 2). El Dficit relativo muestra que las regiones del norte del pas (noreste y noroeste) tienen un ndice muy elevado (entre 1 de cada 2 hogares y en algunos casos 2 de cada 3), en cambio si se mide el Dficit absoluto (respecto al total pas) la regin bonaerense es la de mayor porcentaje de dficit (cercano al 40%), y dado especficamente por la provincia de Bs. As.

El mecanismo de distribucin inicial fue la suscripcin de Convenios Marco de partes con las mximas autoridades provinciales y la determinacin de cupos sujetos a un mecanismo de Medicin de Desempeo que relaciona la Utilizacin efectiva de recursos, el Cumplimiento de Metas y Acuerdos y la Optimizacin de recuperos y que condicionar temporalmente segn plazos establecidos los compromisos contrados. Dicho mecanismo no ha funcionado en la prctica segn la cual las transferencias se efectan sobre la base de los contratos de obra. 9 Observatorio de la Deuda Social Argentina, UCA, diciembre de 2010. 10 Dficit (segn datos del Censo de 2001)
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Distribucin de la poblacin y hogares deficitarios segn regiones - Censo 2001 * Regin Bonaerense Pampeana Cuyo Noreste Noroeste Patagonia TOTAL Total de hogares 4.945.216 2.157.504 660.824 813.226 1.017.806 479.049 10.073.625 Hogares deficitarios 1.217.887 547.275 194.926 447.634 491.545 132.598 3.031.865
% Hogares deficitarios respecto a total de la regin % Hogares deficitarios respecto al total pas

24,6% 25,4% 29,5% 55,0% 48,3% 27,7% 30,1%

40,2% 18,1% 6,4% 14,8% 16,2% 4,4% 100,0%

Figura 2: Distribucin de la poblacin y hogares deficitarios segn regiones. Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001 y Observatorio de la Deuda Social, dic. 2010

El Dficit -tanto relativo como absoluto- para los casos de las regiones de Cuyo y Patagonia muestra valores menos crticos, an en procesos de crecimiento de la poblacin en dichas regiones.

la inversin pblica

En el ao 2004, se present a nivel nacional la Poltica Federal de Vivienda, como ya se ha dicho, sumndose a los recursos FONAVI nuevos recursos extra-sectoriales para la construccin de viviendas, mayoritariamente destinadas a programas masivos decididos a nivel central e instrumentados a travs de los IPV y en algunos casos directamente con los Municipios, de ONGs.
Transferencias FONAVI 1988-2009
($ valores corrientes y deflactado segn IPC-INDEC)
$ 1.800.000.000 $ 1.600.000.000 $ 1.400.000.000 $ 1.200.000.000 $ 1.000.000.000
$ 800.000.000

$ 600.000.000 $ 400.000.000 $ 200.000.000 $0

Transferencias FONAVI ($ valor corriente)

Transferencias FONAVI (deflactado segn IPC)

Figura 3: Transferencias FONAVI 1988-2009 (valores en pesos sin ajuste por inflacin y valores deflactados segn IPC-INDEC). Fuente: Elaboracin propia en base a informacin publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., N 31, agosto de 2010.

Entre 2004-2009, la suma de aportes FONAVI + Plan Federal implica un aumento significativo del presupuesto que el Estado destina a la construccin de vivienda para sectores de recursos insuficientes. Sin embargo, el anlisis de los montos11 deflactados muestra que el FONAVI va decreciendo en valores constantes (IPC-INDEC)- especialmente a partir del quiebre de la economa y la pesificacin del ao 2002llegando a representar en el 2008 casi la tercera parte de lo que representaban cuando se dict la Ley 24.464/95 (Fig. 3). Las transferencias de ambos programas mostradas en la Fig. 4, indican que, tanto considerndose los montos sin actualizar en base a la inflacin de los ltimos aos (grfico superior), como considerando los montos deflactados (grfico inferior), a partir del 2005 al sumarse los recursos del Plan Federal (PF), stos llegan a representar entre 2 y 3 veces los del FONAVI. Ese ao se constituye en una bisagra, donde las transferencias FONAVI decrecen pero la Inversin Total se eleva significativamente.

Figura 4: Transferencias FONAVI y Plan Federal 1988-2009 (Grfico superior valores en pesos sin ajuste por inflacin y Grfico inferior valores deflactados segn IPC-INDEC). Fuente: Elaboracin propia en base a informacin publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., N 31, de agosto de 2010.

Una de las diferencias entre estos dos aportes est en la forma de su distribucin, una (FONAVI) acordada en base a cupos dispuestos por Ley y la otra (PF) de manera discrecional, en tanto resulta de

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Publicados por la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda.

negociaciones particulares ligadas al desempeo operacional de las jurisdicciones o a su posicin poltica relativa con el gobierno nacional.

la Produccin
La Fig. 5 muestra la Produccin Total (viviendas y soluciones habitacionales FONAVI + Planes Federales), distinguiendo unas de otras y comparando los perodos 1995-1998 y 2005-2008:
Viviendas y soluciones habitacionales terminadas l FONAVI y Plan Federal l 1977-2008
90.000

80.000 70.000 60.000 50.000

40.000

30.000 20.000 10.000

0

FONAVI viviendas nuevas FONAVI soluciones habitacionales

PLAN FEDERAL viviendas nuevas PLAN FEDERAL soluciones habitacionales

Figura 5: Fuente: Elaboracin propia en base a informacin publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., N 31, de agosto de 2010.

La figura da cuenta de cmo las soluciones habitacionales comienzan a incorporarse a la produccin habitacional desde los aos 90, donde representan alrededor del 12% del total respecto a las viviendas nuevas terminadas (88%). En cambio entre 2005-2008, las soluciones habitacionales llegan a representar el 36%, y las viviendas nuevas tan slo un 64%. La Produccin Total aument un 34% en el perodo 20052008 alcanzando a 268.904 (viviendas nuevas + soluciones habitacionales terminadas). En la Fig. 6 se representa slo la Produccin de viviendas nuevas terminadas a travs de ambos programas (FONAVI y Plan Federal).
Viviendas nuevas terminadas l FONAVI y Plan Federal l 1977-2008
90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Figura 6: Elaboracin propia en base a informacin publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., N 31, de agosto de 2010.

Si comparamos el perodo 2005-2008 con relacin a la produccin del FONAVI del perodo 1995-1998, se obtienen los siguientes resultados: la Produccin FONAVI (viviendas nuevas terminadas) entre 1995-1998 fue de 175.372, mientras que entre 2005-2008 declin hasta representar solo una tercera parte de esta cantidad (60.660 viviendas nuevas terminadas), la Produccin total (viviendas nuevas terminadas FONAVI + PLAN FEDERAL) entre 2005-2008, es de 181.743 unidades, lo cual resulta ser slo un 4% mayor respecto a la cantidad de viviendas nuevas terminadas en los aos 1995-1998 por el FONAVI (175.372 unidades). As el promedio de viviendas construidas por ao entre 1995-1998 es de 44.746 Viv/ao, y entre 2005-2008 es de 45.435 Viv/ao 12 .

Dficit, Inversin y Produccin: niveles de participacin segn regiones

Interesa analizar ahora las relaciones que se establecen entre las variables en estudio y verificar si la distribucin de recursos en las distintas jurisdicciones del pas guard o no relacin con el Dficit registrado. INDEC 2001. Relacionando los porcentuales de participacin en los recursos transferidos y el dficit absoluto de cada jurisdiccin, se ha construido una ponderacin cuyos valores permiten agrupar las situaciones tomando como referencia el valor 1 como el que ms acompaa la necesidad, y una franja de aceptabilidad entre 0,80 y 1,80, en donde los valores por encima o por debajo de la misma -respecto a la necesidadpodran considerarse como jurisdicciones favorecidas postergadas (Fig. 7).
Jurisdiccin Tierra del Fuego Santa Cruz La Pampa Chubut La Rioja Catamarca San Juan Ro Negro Jujuy Neuqun Tucumn Chaco San Luis Sgo. del Estero Formosa Misiones Mendoza Corrientes Salta Buenos Aires Entre Ros Santa Fe Crdoba Ciudad de Bs. As. TOTALES
Hogares deficitarios respecto a total pas Porcentaje relacin entre participacin % participacion transferencia / dficit s 2003-2008

Porcentaje de participacin en las transferencias 2003-2008 con relacin al dficit absoluto segn Censo 2001

0,2% 0,4% 0,5% 1,1% 0,8% 1,0% 1,8% 1,6% 2,3% 1,1% 4,6% 4,5% 0,9% 3,4% 2,4% 4,3% 3,8% 3,5% 4,0% 36,0% 3,2% 7,6% 6,7% 4,2% 100,0%

1,6% 2,4% 1,7% 3,4% 2,3% 2,1% 3,4% 2,8% 3,9% 1,8% 6,3% 5,6% 1,0% 3,9% 2,5% 4,1% 3,5% 3,2% 3,6% 29,0% 2,3% 4,7% 3,2% 1,7% 100,0%

6,72 6,11 3,27 3,17 2,87 2,03 1,95 1,76 1,69 1,67 1,35 1,25 1,15 1,13 1,03 0,95 0,93 0,92 0,89 0,80 0,73 0,62 0,48 0,40 1,00

Tierra del Fuego Santa Cruz La Pampa Chubut La Rioja Catamarca San Juan Ro Negro Jujuy Neuqun Tucumn Chaco San Luis Sgo. del Estero Formosa Misiones Mendoza Corrientes Salta Buenos Aires Entre Ros Santa Fe Crdoba Ciudad de Bs. As.
0,00 2,00 4,00 6,00 8,00

Figura 7: Elaboracin propia en base a informacin publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. N 31, de agosto de 2010, y Censo 2001 (INDEC).

Los perodos en los que se analizan la PRODUCCION (1995-1998 y 2005 -2008) se consideran comparables por: a) igual lapso temporal, con una dcada de distancia y b) similar momento de una gestin de gobierno ( final de periodo)
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Segn este procedimiento, las provincias de Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, La Rioja, Catamarca y San Juan, se vieron beneficiadas entre 2003-2008 con una participacin en las transferencias por encima del promedio general con respecto al porcentaje de su Dficit absoluto. En cambio, las provincias de Entre Ros, Santa Fe, Crdoba, y la Ciudad de Buenos Aires forman parte de un grupo en el cual la participacin en las transferencias con relacin al Dficit estuvo por debajo del promedio general. De lo analizado puede concluirse que la distribucin de los recursos de los Programas Federales no ha concurrido equitativamente a compensar la disponibilidad FONAVI de las jurisdicciones para abatir el Dficit que las afectan. Las relaciones entre las tres variables y su distribucin segn regiones se muestra en la Fig.8:

Figura 8: Distribucin de hogares deficitarios, inversin pblica y viviendas construidas segn regiones geogrficas. Elaboracin propia en base a informacin publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. N 31, de agosto de 2010, y Censo 2001 (INDEC).

El grfico de la izquierda, mide la brecha entre Produccin y Dficit absoluto, mostrando la postergacin de las regiones bonaerense, noreste y noroeste. El grfico de la derecha, muestra la brecha entre Dficit relativo y participacin en las transferencias de recursos, con su mayor amplitud en las regiones noreste y noroeste de nuestro pas, mientras que la regin bonaerense (con un Dficit relativo menor) cuenta con mayor participacin en los ltimos aos, en razn del peso cuantitativo de la situacin deficitaria.

En sntesis, la distribucin de las relaciones segn regiones del pas, se muestra en la Fig. 9. El mapa de la izquierda muestra los porcentajes de Dficit relativo segn regiones, en el cul las del noreste y noroeste concentran los mayores porcentajes, con aproximadamente la mitad de los hogares deficitarios. Se observa una localizacin o acompaamiento dispar segn el tipo de dficit considerado (absoluto o relativo), la inversin y la respuesta en viviendas construidas en relacin a stos. El mapa central, representa la Inversin a partir de los porcentajes de participacin mostrando que una tercera parte ha sido dirigida a la provincia de Buenos Aires, la que detenta el mayor Dficit absoluto

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(36%), acompaando su situacin crtica. Este acompaamiento no se verifica en las provincias de Santa Fe y Crdoba, que le siguen en orden de criticidad (7,6% y 6.7% de Dficit absoluto),

Figura 9.: Elaboracin propia en base a informacin publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. N 31 , de agosto de 2010, y Censo 2001 (INDEC).

En cuanto a la Produccin, en el mapa de la derecha se verifica que las regiones donde se construyeron ms viviendas con relacin a los porcentajes del Dficit, son las de Cuyo y Patagonia.

Los resultados y la satisfaccin de las necesidades

Los resultados expuestos en el perodo 2005-2008, estaran dando cuenta del importante esfuerzo realizado en cuanto a la mayor Inversin pblica, y una relativamente mayor Produccin habitacional. Surge en este punto una primer pregunta, siendo que en estos ltimos aos la Inversin fue mayor, porqu en los resultados concretos se opt por sostener una cifra alta de productos en base a mayor nmero de soluciones habitacionales, mientras la cantidad de viviendas nuevas terminadas no creci

significativamente. Pareciera ser que el abordaje del dficit a travs del mejoramiento habitacional ha sido la estrategia dominante. Una estrategia que en lo cuantitativo permiti mantener cuantas crecientes de la produccin total y compensar los deslizamientos de costos de la produccin principal (las viviendas nuevas), la que a su vez disminuyeron las superficies reduciendo costos.. En lo cualitativo, cabe interrogarse si estas soluciones habitacionales permitieron recuperar a las viviendas existentes de su condicin deficitaria e incorporarlas al parque habitacional disponible y consecuentemente disminuir el Dficit total ?. Este aspecto requerir una respuesta que surgir del procesamiento del Censo de Poblacin, Hogares y Vivienda INDEC 2010.

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Otro aspecto a considerar es la distribucin de los recursos en el territorio nacional. Es evidente en lo expuesto la escasa relacin que reflejan las Inversiones y la Produccin con el Dficit, donde se verifica la inequidad de un sistema en el que las carencias habitacionales no han sido satisfechas suficientemente manteniendo las asimetras histricas. Esto constituye la mayor debilidad del sistema implementado, y alerta sobre una escasa planificacin estratgica de la poltica habitacional.

3. Los Planes Federales de Vivienda resultan un aporte complementario superador del Sistema FONAVI? representan en su aplicacin una bisagra o punto de inflexin a la solucin del problema de la vivienda social?
La produccin (FONAVI+PLAN FEDERAL) 2003-2008 alcanz las 328.331 viviendas nuevas y soluciones habitacionales terminadas, con un promedio de 54.722/ao, el ms alto hasta la fecha Se sustent en una inversin creciente de fondos presupuestarios y extrapresupuestarios que distribucin FONAVI del perodo dando lugar a la : dinmica incremental de las tendencias de la produccin, la inversin y la diferenciacin masiva de productos habitacionales ( vivendas nuevas / mejoramientos habitacionales) inflexin positiva de crecimiento de los comportamientos sectoriales con modificaciones cuantitativas y cualitativas de las variables sectoriales reposicionamiento del Sistema como proveedor universal de soluciones habitacionales aumento de expectativas sociales en una Cuestin puesta en la Agenda gubernamental En paralelo la Produccin FONAVI en trayectoria descendente junto a la disminucin de las triplicaron la base de

disponibilidades econmicas y el debilitamiento de sus recursos, incide en la menor capacidad decisional autnoma de las jurisdicciones intervinientes, va perdiendo visibilidad, en parte por la centralizacin nacional de sus alcances y en parte por el achicamiento de la capacidad financiera de los recursos desde 2002. El debilitamiento federal muestra la inclusin subordinada y polticamente dependiente del Gobierno nacional a la vez que los compromisos traccionan mayores recursos provinciales con efectos en la menor capacidad jurisdiccional de orientar polticas.

Causas de la declinacin PRODUCCIN FONAVI

Entre las causas de la declinacin podemos identificasr - Disminucin de la capacidad distributiva por reduccin monetaria de los recursos Las transferencias no han cumplimentado el piso legalmente establecido. A partir del quiebre de la

economa y la pesificacin del ao 2002, han disminuido llegando a representar en el 2008 casi la tercera parte de lo que representaban cuando se dict la ley en el ao 1995. En el Perodo 2003/2008 la distribucin de recursos FONAVI se limit a la mera recaudacin de la base imponible (alcuota combustibles lquidos) suma de los montos transferidos fue de $4.379 Mill, cifra un 19 % menor que la establecida en la misma moneda por el piso de Ley 24.464 Piso Ley 24.464 :$ / U$S 900 12

Mill ( $/ U$S 75 Mill/mes). Las transferencias del Perodo 2003/2008 alcanzaran los $ 5.400 Mill. Si lo consideramos en su equivalencia $/ U$S USA (segn cotizacin tipo comprador , al 30 de diciembre de cada ao, del Banco de la Nacin Argentina las mismas se elevaran a $16.573,5. Si por otra parte consideraramos la variacin en U$S dlares USA, segn la cotizacin del Perodo lo transferido representara slo la cuarta parte del valor comprometido por la misma norma. - Libre Disponibilidad dispuesta por Ley N 25.570 de 2002, se ha sacado del Sistema un total de $486.118.853, el 11.9 % promedio de las Transferencias Automticas Disponibles del perodo 2003/2008. - Desvalorizacin financiera Los planes habitacionales dan cuenta de un incremento de las demandas, del incremento en el

costo/producto/precio de los insumos bsicos: suelo, materiales, mano de obra y otros, restricciones del alza de los precios de los insumos requeridos por la activacin productiva, costos de las viviendas FONAVI del ao 2003 respecto de los correspondientes al 2007, se verifica una variacin del 170% aproximadamente, es decir que la prdida de capacidad econmica es cercana al 60% como efecto de la erosin inflacionaria. Traccin de recursos

Los recursos del FONAVI son requeridos por la actuacin habitacional por una parte para cubrir compromisos y desfasajes de la financiacin nacional de los Programas Federales. Esto es, compromisos no cubiertos por los acuerdos establecidos, presiones contractuales ante retrasos de giro de recursos, incumplimientos y otros que han acaecido en todas las Fases de la implementacin del PFV, con consecuencias en el nivel de actividad y del empleo local que las jurisdicciones han debido subsanar con recursos propios para evitar situaciones crticas. Baja capacidad revolvente

Este aspecto, vinculado al bajo recupero de las inversiones y a la incidencia de la dbil escrituracin de los bienes producidos ha sido estructural antes del proceso de descentralizacin del Sistema. El comportamiento de la cartera de amortizaciones ha sido regresivo disminuyendo su incidencia en los recursos del Sistema del 17,36 % (2004) al 9,45 % (2008). La relacin entre facturacin total real y potencial
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del Sistemar registrada en el ao 2008 alcanz los $

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813.144.749, mientras que la recaudacin solo lleg al 68,57 % de este valor, siendo de $ 557.570.156 . Respecto de la incidencia de la baja escrituracin debe observarse, segn informes oficiales que del total de viviendas producidas se han adjudicado 979.570 viviendas, de las cuales slo 351.987 viviendas se encuentran escrituradas sea el 35.9 % del total. Por su parte en el ejercicio 2008 solo se escritur el 5,5% de las viviendas adjudicadas. Dichas cifras son significativas del alto incumplimiento de las prescripciones legales
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vigentes.

Cambio de rol del FONAVI en el esquema financiero del sector habitacional

CAPACIDAD POTENCIAL FACTURACION: U$S 720 Mill/ao, $ 2.880 Mill/ao Hiptesis: Parque Habitacional FONAVI : 900.000 viviendas; Produccin promedio : 35.000 viv / ao Costo promedio: U$S 20.000 /viv . Financiamiento :25 AOS INTERES: 0 % CUOTA: u$s 66,6/ mes u$s 800 viv/ao 14 Fuente Auditoras FONAVI Direccin Control de gestin FONAVI Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. 15, las viviendas, cuya adquisicin se financie a travs de crditos con recursos del Fondo Nacional de la Vivienda se debern escriturar dentro de los 60 das de la adjudicacin de aqul. 24.464/95
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De las observaciones realizadas en el comportamiento del recurso y sus niveles decrecientes puede denotarse el cambio de rol de los recursos previstos en la Ley 24.464/95. En este sentido se ve la modificacin del Fondo, el cual vara desde el rol de financiamiento especfico de carcter federal, potencialmente autosostenible y multiplicador de los recursos del Sistema, hacia el lugar de complemento financiero de las decisiones nacionales. En este sentido la utilizacin del mismo como garante de prstamos, cofinanciador de desfasajes y de los deslizamientos de costos de produccin, proyecta su debilitamiento, La incertidumbre de su comportamiento futuro, por otra parte, nos alerta sobre las posibilidades de extinsin.

CONCLUSIONES
La situacin habitacional de las ltimas dcadas nos muestra que, a pesar de los esfuerzos realizados, el dficit habitacional ha observado un comportamiento prcticamente estable cuya persistencia encuentra a las urgencias habitacionales de los sectores ms desfavorecidos desbordando los territorios urbanos. Junto a sta, la evolucin institucional del sistema habitacional sumado a los aportes de la Poltica Federal de Vivienda en la ltima dcada, han instalado la Cuestin habitacional como una de las problemticas centrales de intervencin del Estado y con ella, el debate sobre el Derecho a la Vivienda y al Hbitat digno, la orientacin de las estrategias de satisfaccin y sobre quines deben participar en su definicin, siendo stos unos de sus mayores logros. En el abordaje de las respuestas, el modelo de gestin gubernamental se sustenta en el ejercicio de las vinculaciones entre la Nacin y las Provincias, de carcter permanente aunque con reflujos constantes en la dominancia de las decisiones de unas y otras. En este sentido, las fortalezas destacables de la descentralizacin en su incidencia en la declinacin del dficit hacia el ao 2001, se ven sin duda contrapuestas por las posibilidades de la diversificacin de la produccin y la recentralizacin institucional de la ltima dcada, en la cual los Planes Federales de Vivienda han desplegado amplios alcances que constituyen un punto de inflexin en la respuesta al problema de la vivienda, la renovada infraestructura social construida y las expectativas generadas. Las nuevas producciones estructuradas masivamente sobre la estrategia tradicional de produccin empresarial y algunas tmidas diversificaciones operacionales no alcanzan a configurar una propuesta integral superadora de anteriores modelos, resultando un aporte complementario ante la declinacin y cambio de rol del FONAVI. Sus resultantes abren interrogantes sobre la equidad de sus alcances a nivel de pas, el impacto social en la calidad de vida que proveen y en la configuracin de identidades territoriales de las poblaciones desarraigadas. En este contexto . Podr garantizarse la sostenibilidad de las intervenciones futuras? Podr sostenerse la inversin pblica creciente y la masividad productiva para resolver las expectativas, los reclamos operantes y el dficit acumulado? Deber el FONAVI Federal recuperar el rol impulsor o mantener su actual carcter compensador de iniciativas nacionales? Podr garantizarse el acceso a la ciudad en el contexto de la explosiva demanda de suelo y el crecimiento exponencial de su costo?... Ms all de las cifras y de las observaciones que sobre ellas puedan realizarse, el escenario dual de crecimiento y expansin desafa la poltica y los roles de la actuacin pblica en el abordaje de las 14

emergentes y agudas demandas sociales y los nuevos procesos y articulaciones socio-territoriales y econmicas, en fin de la problemtica integral del hbitat y sus concepciones. Superar el mero crecimiento y transformarlo en Desarrollo requiere del Estado una mayor eficiencia del sistema pblico y una actividad convocante y participativa del cuerpo social junto a la transparencia y equidad de los mecanismos distributivos de los recursos pblicos y de los beneficios sociales producidos y del imprescindible control social de las resultantes.

Bibliografa y Fuentes consultadas

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