Ao Rui e aos meus pais

Agradeciment os

Qualquer t ese de mest rado envolve uma fort e component e de colaborao ent re um grupo mais ou menos alargado de pessoas. Est a const it ui um exemplo em que a t roca de ideias e a aprendizagem colaborat iva foi cont nua e fundament al para o seu desenvolviment o. Uma aprendizagem lida numa bibliografia diversificada, mas t ambm debat ida at ravs do cont act o pessoal e direct o com pessoas que, de uma ou de out ra forma, apoiaram est e t rabalho, descrevendo experincias pessoais, dando conselhos, fazendo crt icas, sugerindo reas de invest igao, et c. A t odos elas o meu sincero agradeciment o.

Em especial, gost aria de expressar a minha sincera grat ido Professora Dout ora Isabel Breda Vzquez, orient adora cient fica dest a t ese que lhe deve muit a da sua pacincia, aj uda e crt ica const rut iva e um cont ribut o det erminant e para ela se t er t ransformado num desafio agradvel e est imulant e.

Dest acar, ainda, o meu agradeciment o Seco de Planeament o do Territ rio e Ambient e da FEUP pelas inst alaes e recursos disponibilizadas, em part icular a aj uda incansvel de Paula Ramos e Manuel Guimares. Agradeo ainda o apoio e informao disponibilizada pela Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh e Port o 2001, S.A. e a t odas os ent revist ados no mbit o da anlise dos est udos de caso, cuj a disponibilidade foi fundament al para a realizao do Capt ulo 3.

Desej o ainda exprimir reconheciment o a t odos os que me t m est imulado e aj udado no meu percurso acadmico e profissional, sendo j ust o dest acar o amigo Flvio Nunes por ser um int erlocut or sempre present e.

Por lt imo, mas em primeiro lugar, mencionar o apoio e incent ivo permanent e e incondicional dos meus pais ao longo de t oda a minha vida. Ao Rui, por ser essencial.

ii

Resumo

Est a t ese aborda as quest es do Planeament o Colaborat ivo, enquant o paradigma alt ernat ivo que prope uma reformulao da forma organizat iva e de funcionament o do planeament o t errit orial dominant e, sugerindo a const ruo de redes de comunicao e cooperao horizont ais ent re diversos act ores sociais - administ rao pblica, sect or privado e comunidade, de forma individual ou organizada.

A primeira part e dest e est udo dedicada reflexo sobre as principais fragilidades do Planeament o dominant e, em especial no que diz respeit o part icipao pblica. Reflect e-se sobre a evoluo do Planeament o luz da emergncia de novos problemas e das razes de ser da sua limit ada eficcia, t erica e prt ica, para promover o bem est ar da sociedade no seu conj unt o. Formula-se a hipt ese de que, no obst ant e as suas limit aes, o Planeament o Colaborat ivo revela pot encialidades que devem ser int egradas, ainda que com os devidos cuidados, no Planeament o Territ orial e, em part icular, em est rat gias de Regenerao Urbana.

A segunda part e dest e est udo procura analisar um conj unt o vast o de ideias que est a nova avenida de invest igao t em moviment ado e enquadrar as t eorias da part icipao no Planeament o Territ orial. Releva a import ncia de uma correct a definio dos nveis e est rat gias de part icipao, dos st akeholders ou seleco de met odologias part icipat rias. No pont o seguint e reflect e-se sobre o direit o part icipao no sist ema de planeament o port ugus, nomeadament e nas recent es inovaes suscit adas pelos princpios e programas da Unio Europeia e alt eraes int roduzidas ao nvel legislat ivo.

O t erceiro capt ulo det m-se sobre a forma como foi int egrada a component e da part icipao em duas est rat gias de regenerao urbana no municpio do Port o. A requalificao do Bairro do Cerco int egrada no Sub-Programa Urban para o Vale de Campanh, e a requalificao urbana e revit alizao econmica para a Baixa Port uense inseridas no Programa Port o Capit al da Cult ura 2001. Conclui-se que a qualidade da planificao e conduo de processos de part icipao, se repercut e no nvel de confiana ent re as part es e condiciona a eficcia da concepo e implement ao de est rat gias de planeament o

iii

Resum

Cet t e t se aborde les quest ions de planificat ion colaborat ive, comme paradigme alt ernat if qui propose une reformulat ion de la forme organizat ive et du fonct ionnement de la planificat ion t rrit oriale dominant e, suggrant la const ruct ion de rseaux de comunicat ion et de cooprat ions horizont ales ent re les divers act eurs sociaux - administ rat ion public, sect eur priv et comunaut , de forme individuel ou organiz.

La premire part ie de cet essai est dedi la reflect ion sur les principales fragilit s de la Planificat ion dominant e, en rapport la part icipat ion publique. a se reflet e sur l volut ion de la Planificat ion, la lumire de l mergence de nouveaux problmes et des raisons de a faut e d ficacit , t erique et prat ique, pour promovoir le bien t re de la socit dans son ensemble. L hypot hse formul, non obst ant ses limit at ions, la Planificat ion Colaborat ive rvele des

pot encialit s qui doivent t re int grs, mme avec cert aines prcaut ions, dans la Planificat ion Trrit oriale et , en part iculier, en st rat gies de Regnrat ion Urbaine.

La deuxime part ie de cet essai analyse un vast e ensemble d ides que cet t e nouvelle avenue d invest igat ion mouvement e et encadre les t ories de part icipat ion de la Planificat ion Trrit oriale. On relve l import ance d une correct e definit ion des nivaux et des st rat gies de part icipat ion, des st akeholders ou select ion de met odologies part icipat ives. On rflchie sur le droit la part icipat ion du syst me de planificat ion port uguais, surt out dans les rcent es inovat ions suscit par les principaux programmes de l Union Europne et les mut at ions int roduit au niveau de la lgislat ion.

Le t roisime chapit re se ret ient sur la forme comme a t int gr la composit ion de la part icipat ion en deux st rat gies de regnrat ion urbaine du municipe de Port o. La requalificat ion du Quat ier du Cerco int gr dans le Sous-Programme Urbain pour le Vale de Campanh, et la requalificat ion urbaine et revit alisat ion economique pour la Baixa Port uense insere dans le Programme Port o Capit ale de la Cult ure 2001. On conclut que la qualit de la planificat ion et la conduit e de procs de part icipat ion, se repercut e au niveau de la confiance ent re les deux et condicionne l ficacit de la concept ion et de l implement at ion de st rat gies de planificat ion.

iv

Abst ract

This t hesis approaches t he issues of Collaborat ive Planning, as alt ernat ive paradigm t hat proposes a reformulat ion of t he organizat ive form and funct ioning of t he dominant t errit orial planning, suggest ing t he const ruct ion of horizont al communicat ion and cooperat ion net works among several social act ors public magement , privat e sect or and communit y, in an individual or organized way.

The first part of t his st udy is dedicat ed t o t he t hought on t he main fragilit ies of dominant Planning, specially in what concerns t he public part icipat ion. It becomes apparent on t he evolut ion of Planning, under t he light of ever emerging problems and t he reasons for it s limit ed efficacy, bot h in t heory and pract ice, in order t o promot e well being for t he societ y as a whole. The surging hypot hesis is one by which, not wit hst anding it s limit at ions, Collaborat ive Planning reveals capabilit ies t hat should be incorporat ed, alt hough wit h due caut ion, on t he Territ orial Planning, even more so, specifically in Urban Regenerat ion st rat egies.

The second part of t his st udy is meant t o analyse a vast set of ideas t hat t his new invest igat ion avenue has been put t ing in mot ion, as well as posit ioning part icipat ing t heories on t he framework of Territ orial Planning. Reveals how import ant really are, a correct definit ion of part icipat ing levels and st rat egies, by st akeholders or part icipat ing met hodologies select ion. Under t he following sect ion, some t hought will be given t o t he wright t o part icipat e under t he Port uguese planning syst em, namely aft er t he recent innovat ions brought by European Union s principles and programs as well as due t o t he changes made at t he law level.

The t hird chapt er focuses on t he way t he part icipat ion component was int egrat ed in t wo urban regenerat ion st rat egies in Port o municipalit y. The Bairro do Cerco renewal under t he Urban subprogram for Vale de Campanh, as well as t he urban renewal and economical revit alizat ion of downt own Port o under t he program Port o Capit al da Cult ura 2001. The conclusion is t hat t he qualit y of planning and conduct ing part icipat ion procedures, is reflect ed at t he level of t rust amongst part ies and det ermines t he eficacy of creat ing and implement ing of planning st rat egies.

ndice Geral Agradecimentos .........................................................................................................................................ii Resumo .....................................................................................................................................................iii Resum ..................................................................................................................................................... iv Abstract...................................................................................................................................................... v ndice Geral .............................................................................................................................................. vi ndice de Quadros ..................................................................................................................................... ix ndice de Figuras........................................................................................................................................ x Apresent ao .................................................................................................... 1 Capt ulo 1 Planeament o Colaborat ivo: Emergncia e oport unidade num cont ext o de novos problemas e desafios........................................................................................... 3 1.1 - Introduo.............................................................................................................................................. 3 1.2 - Os principais dilemas e crticas ao Planeamento Tradicional................................................................ 7 1.3 - Identificao das vantagens do Planeamento Colaborativo................................................................. 29 1.3.1 - A promoo da incluso social e criao de capital social ........................................................... 30 1.3.2 - O incremento da confiana nos decisores e decises ao longo do tempo..................................... 38 1.3.3 - A promoo de boas prticas de governao................................................................................ 45 1.4 - Identificao das limitaes do Planeamento Colaborativo ................................................................ 56 1.4.1 - Limitaes de planificao ........................................................................................................... 59 1.4.2 - Limitaes processuais ................................................................................................................. 69 1.4.3 - Implementao das decises......................................................................................................... 78 Capt ulo 2 Teorias da part icipao e sua implement ao no sist ema de planeament o t errit orial ....................................................................................................... 81 2.1 - Introduo............................................................................................................................................ 81 2.2 - Anlise conceptual. Nveis e tipos de participao pblica................................................................. 83 2.3 - Poder e estratgias da Administrao pblica para a incurso da participao pblica .................... 100 2.4 - Os representantes de interesses (stakeholders).................................................................................. 112 2.5 - Metodologias de participao em contextos diversificados de Planeamento Territorial................... 120 2.5.1 - Metodologias e abordagens disponveis ..................................................................................... 124

vi

2.5.2 - Comentrio relativo correcta seleco e uso de metodologias ................................................ 133 2.6 - Da teoria prtica do Planeamento Colaborativo em Portugal ......................................................... 135 2.6.1 - Influncia das iniciativas e programas da UE para as prticas de planeamento ......................... 136 2.6.2 - O direito participao no sistema de Planeamento Portugus: elaborao dos instrumentos de gesto territorial e Avaliao de Impactos Ambientais.......................................................................... 142 Capt ulo 3 o processo de part icipao em duas est rat gias de regenerao urbana ........ 152 3.1 - A pertinncia dos estudos de caso no contexto e objectivos da tese. Opes metodolgicas ........... 153 3.2 - Porto 2001 . a participao institucional entre diferentes nveis da administrao pblica e num partenariado pblico/privado ..................................................................................................................... 161 3.2.1 - Antecedentes e definio do modelo institucional e programa de actividades da Porto Capital Europeia da Cultura .............................................................................................................................. 162 3.2.2 O objectivo da renovao urbana da Baixa do Porto................................................................. 172 3.2.3 O objectivo Revitalizao Econmica do Comrcio e Servios da Baixa do Porto .................. 181 3.2.4 Algumas concluses sobre o processo de participao.............................................................. 194 3.3 Requalificao do Bairro do Cerco . um exemplo de participao comunitria............................... 197 3.3.1 - Programa URBAN ..................................................................................................................... 201 3.3.2 - Sub-Programa Urban do Vale de Campanh............................................................................. 205 3.3.3 - A Requalificao Urbana e Ambiental do Bairro do Cerco ....................................................... 210 3.3.4. Anlise dos resultados .............................................................................................................. 221 3.3.5 Aprendizagens e lies para o futuro.......................................................................................... 223 Concluses finais ............................................................................................ 225 Anexos ......................................................................................................... 230 Anexo 1 - Alguns indicadores de democracia em Portugal anos 80 /90................................................. 231 Anexo 2 Oramento Participativo de Porto Alegre ................................................................................ 232 Anexo 3 - O conhecimento popular e cientfico ........................................................................................ 235 Anexo 4 - Alguns factores explicativos da cultura de no participao em Portugal................................ 236 Anexo 5 O direito participao, na Constituio portuguesa............................................................... 237 Anexo 6 - O direito informao e participao nos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio (Decreto-Lei 380/99) ................................................................................................................................. 239 Anexo 7 - Lista de documentos analisados................................................................................................ 240

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Anexo 8 - Lista de entrevista realizadas .................................................................................................... 242 Anexo 9 A cronologia no acesso informao na Porto 2001 ............................................................... 244 Anexo 10 Reunio na Porto 2001 para a definio da estratgia de regenerao da Baixa ................... 245 Anexo 11 mbito de investigao no estudo de caso Porto 2001 ....................................................... 247 Anexo 12 URBCOM - Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial............................. 248 Anexo 13 Comunicado da Associao dos Comerciantes Comunicao Social sobre os episdios associados ao Programa de Revitalizao Econmica da Baixa................................................................ 250 Bibliografia .................................................................................................... 254

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ndice de Quadros Quadro 1-1: A transio do Plano-Produto para um Planeamento Processo..................................................... 8 Quadro 1-2: Elogios e crticas dos Projectos Urbanos .................................................................................... 18 Quadro 1-3: A transio de modelos de governncia no Planeamento............................................................ 51 Quadro 1-4: Motivaes para a participao ................................................................................................... 63 Quadro 1-5: Algumas mudanas, nas prticas e nas leis, exidas pelo Planeamento Colaborativo .................. 74 Quadro 2-1: Metodologias Unidireccionais................................................................................................... 127 Quadro 2.2 Metodologias interactivas ........................................................................................................ 129 Quadro 2-3: Abordagens de Envolvimento ................................................................................................... 131 Quadro 3-1: Cronologia da constituio da Porto 2001 ................................................................................ 171 Quadro 3-2: Cronologia de decises associadas ao programa de renovao urbana..................................... 177 Quadro 3-3: Cronologia do programa de revitalizao do comercio e servios da Baixa ............................. 187 Quadro 3-4: Cronologia no relacionamento do partenariado ........................................................................ 188 Quadro 3-5: A mediatizao da discordia na imprensa escrita ...................................................................... 192 Quadro 3-6: Cronologia dos principais marcos de assuno do Vale de Campanh como rea estratgica de interveno autrquica ........................................................................................................................... 206 Quadro 3-7: Resumo dos problemas e recursos / dinmicas locais do Vale de Campanh ........................... 213 Quadro 3-8: Perfil scio-econmico dos moradores residentes no Bairro do Cerco..................................... 215 Quadro 3-10 : Fases da concepo estratgica e emplementao do Bairro do Cerco .................................. 217 Quadro 3-11: Os resultados das vrias etapas na interveno no Bairro do Cerco ....................................... 221

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ndice de Figuras Figur a 1-1: Desafios para as polticas de planeamento territorial................................................................... 53 Figur a 1-2: Variveis que influenciam os resultados da participao ............................................................ 61 Figur a 1-3: Motivaes para a participao.................................................................................................... 63 Figur a 2-1: Parmetros para avaliar a participao ........................................................................................ 86 Figur a 2-2: Escada de Participao de Shelley Arnstein, 1969 ...................................................................... 89 Figur a 2-3: Escada do Poder do Cidado ....................................................................................................... 93 Figur a 2-4: A complexidade na prtica do Planeamento Urbano................................................................... 98 Figur a 2-5: Os quatro domnios da prtica social......................................................................................... 100 Figur a 2-6: Funcionamento do sistema poltico ........................................................................................... 102 Figur a 2-7: Tipos de estratgias de solues de problemas.......................................................................... 109 Figur a 3-1: A localizao dos estudos de caso ............................................................................................. 153 Figur a 3-2: Os estudos de caso ..................................................................................................................... 155 Figur a 3-3: A rea de Interveno da Porto 2001na Baixa Portuense......................................................... 173 Figur a 3-4: Alguns episdios no relacionamento no partenariado para a revitalizao econmica da Baixa ............................................................................................................................................................... 193 Figur a 3-6: Os objectivos do Sub-Programa Urban para o Vale de Campanh ........................................... 211 Figur a 3-5: Evoluo dos custos associados participao institucional dentro do partenariado criado para a Revitalizao Econmica da Baixa........................................................................................................ 226 Figur a 3-7: Tendncias contraditrias .......................................................................................................... 228

APRESENTAO
A emergncia de novos problemas e desafios para o planeament o t errit orial, t em suscit ado a const ruo de abordagens e met odologias alt ernat ivas que procuram ult rapassar a rigidez e lacunas das formas de int erveno t radicionais. Nest a t ese procura-se analisar o cont ribut o das abordagens part icipat rias ou colaborat ivas para a qualificao e eficcia de int ervenes do planeament o do t errit rio.

Para isso, o present e est udo encont ra-se dividido em t rs capt ulos. A primeira part e dedicada explicao dos novos cont ext os de problemas e desafios que t m j ust ificado a emergncia e oport unidade do Planeament o Colaborat ivo, pelo que se comea por t er em at eno as principais crt icas e dilemas que se colocam ao Planeament o dominant e e, em seguida, as principais mais valias que podem ser promovidas por est e paradigma. A saber, a promoo da incluso social e const ruo de capit al social, o increment o da confiana nos decisores e decises ou o desenvolviment o de boas prt icas de governao. Para alm do elogio s abordagens da colaborao e comunicao no Planeament o Territ orial, procede-se ident ificao das suas principais limit aes, ao nvel da planificao, do processo e implement ao, argument ando-se que da reviso dos seus prs e cont ras result a a convico de que o saldo posit ivo pelo que fundament al uma viragem do planeament o para uma recent ragem nas necessidades e aspiraes das comunidades , o que dever ser feit o com conscincia das dificuldades que podem emergir durant e o processo. Argument a-se, port ant o, que est a corrent e de Planeament o, como out ras, int egra virt udes e limit aes, mas que a crescent e complexidade e fragment ao, inst it ucional e social, dos sist emas t errit oriais que so obj ect o do planeament o, j ust ificam uma crescent e apost a nos valores da colaborao, comunicao, humanizao e democrat izao das prt icas de planeament o, devendo no se excluir, part ida, a ut opia do consenso e da part ilha , possvel at ravs de um bom relacionament o social e inst it ucional.

No sent ido de se apresent arem vias para a incurso das t eorias colaborat ivas na prt ica do planeament o t errit orial procede-se invest igao das principais t eorias da part icipao, mediant e uma reflexo cent rada nas quest es mais prt icas como os significados que o conceit o de part icipao sugere, a hierarquizao dos vrios nveis e parmet ros de part icipao, a anlise forma como a dist ribuio de poder na sociedade influencia os processos de deciso, a definio dos represent ant es de int eresses para a part icipao em processos de deciso, et c. Pe-se, ainda, em evidncia a diversidade de met odologias de part icipao disponveis,

ident ificando-se as suas principais funes e alguns cont ext os em que j foram aplicados mediant e uma reviso a experincias de planeament o colaborat ivo descrit as na lit erat ura. O capt ulo dois, cent rado nas quest es mais processuais do Planeament o Colaborat ivo, finaliza-se com uma reflexo influncia da pela Unio Europeia e recent es inovaes da lei do planeament o port ugus no respeit ant e ao direit o part icipao dos cidados no processo de deciso do planeament o t errit orial. Sust ent a-se que, no obst ant e, a exist ncia dest as j anelas de oport unidade, mant m-se raros os exemplos de boas prt icas de planeament o colaborat ivo em Port ugal.

No capt ulo t rs, confirma-se a suspeit a deixada em abert o no capt ulo dois. Com base na anlise e descrio de dois processos de part icipao em est rat gias de regenerao urbana, uma focalizada no cent ro do Port o ( Baixa Port uense ) out ra na part e orient al da freguesia de Campanh ( Vale de Campanh ), descrevem-se os principais episdios e met odologias ut ilizadas que permit em confirmar a influncia do nvel de sucessos de processos part icipat rios no nvel de sucesso das int ervenes de planeament o t errit orial. Tendo-se concluido que a qualidade da planificao e conduo de processos de part icipao, se repercut e no nvel de confiana ent re as part es e condiciona a eficcia da concepo e implement ao de est rat gias de planeament o

CAPTULO 1 PLANEAMENTO COLABORATIVO: EMERGNCIA E OPORTUNIDADE NUM

CONTEXTO DE NOVOS PROBLEMAS E DESAFIOS

1.1 - Int roduo

O Planeament o Territ orial, t al como out ros campos disciplinares, t em evoludo ao longo do t empo graas s mut aes que vo ocorrendo no cont ext o socioeconmico e polt ico onde opera, do qual est dependent e e que, simult aneament e, influencia. Ou sej a, um cont ext o de novos problemas e dilemas t em exigido o repensar das suas ideias e prt icas, gerando um debat e inint errupt o sobre os obj ect ivos e valores que incorpora, as met odologias e papeis que at ribui a planeadores e cidados, sobre o modelo de organizao do t errit rio que melhor t raduz o int eresse pblico, sobre as consequncias das vrias decises e met odologias de int erveno, et c. Um debat e bast ant e influenciado por um cont ext o de dilogo com out ras cincias sociais, pela exist ncia de diferent es formaes acadmicas e princpios ideolgicos nos profissionais do Planeament o Territ orial e incit ado pela gradual emancipao da populao civil, luz das t ransformaes econmicas, sociais, e polt icas ocorridas nas lt imas dcadas.
Gonalves et al. (2000) refere que a emergncia de um pblico reflexivo, atento aos dilemas decorrentes da relao entre a cincia e as dinmicas econmicas e polticas e aos riscos gerados por aplicaes tecnolgicas, tem sublinhado a necessidade de serem repensados os processos de deciso democrtica quebrando o domnio que sobre eles exerce o discurso dos tcnicos e reduzindo a distncia entre eles e o cidado (contracapa do livro Cultura Cientfica e Participao pblica, organizado Gonalves et al., 2000). Tambm Rosa Pires (1994) partilha desta opinio, afirmando que o cidado tende crescentemente a recusar um papel passivo, de mero fornecedor de informao, para assumir uma postura de maior participao e afirmao, ou seja, o papel de um consumidor que intervm directamente na definio dos contornos do produto urbano que o sistema de planeamento procura definir (Pires, 1994)

Um debat e que muit o embora evidencie sinais de int ernacionalizao, facilit ados pela globalizao informat iva do mundo act ual que aproxima as ideias e o dilogo ent re invest igadores de pases diferent es, enformado pelas caract erst icas part iculares do cont ext o t errit orial onde produzido
Pense-se, por exemplo, como ter de ser diferente o entendimento de participao pblica para cidados que vivem em pases com profundas tradies democrticas (como o Reino Unido ou Sucia) relativamente a outros residentes em pases onde se tenha iniciado recentemente a transio de um regime autoritrio e opressivo para um sistema democrtico. O exemplo desta situao pode ser a Repblica Checa ou de outro pas que tenha resultado da desintegrao poltica da Europa de Leste, mas tambm de outros pases localizados noutros continentes que tenham iniciado o perodo de transio, como por exemplo a frica de Sul, aps o fim do

apartheid ou de pases da Amrica Latina recentemente democratizados. Em todos eles o contexto poltico influenciou a percepo de Planeamento e da participao pblica, como ilustra Maier (2001) referindo-se experincia da populao Checa num contexto de cinco dcadas de autoritarismo at finais dos anos 80: Planning was felt to have little importance among people who were accustomed to living under the whims of a totalitarian regime. The real influence of ordinary citizens wills upon their own lives, rights, and status was so insecure, very low value was placed on anything was beyond the realm of the immediate future. Day-to-day gains became a dominant objective for most people, considering the high risk of any long-term effort or investment (Maier, 2001, p.708)

O debat e sobre o Planeament o, por exemplo sobre o cont role e gest o da expanso urbana com vist a a minimizar ext ernalidades negat ivas, promover a j ust ia social ou increment ar qualidade vida urbana, ou de promover o emprego ou a sust ent abilidade ambient al, muit o embora sej a condicionado pelas caract erst icas part iculares de cada Est ado-Nao cada vez mais permevel influncia que as empresas t ransnacionais exercem sobre o t errit rio
Por este motivo e atendendo expanso do espao econmico e poltico das organizaes trasnacionais e a transnacionalizao dos sistemas de produo, distribuio, comrcio e consumo que, segundo as Naes Unidas, tem vindo a desmantelar o poder dos estados naes para gerir e intervir na sua economia, tem vindo a ser realado o papel crucial que pode e deve ser assumido pela sociedade civil, no para se substituir ao governo, mas para assumir um papel de shape and steers (moldar e guiar) os temas pblicos e a actuao de funcionrios pblicos, monitorizando a implementao de polticas pblicas de forma a estar assegurada uma gover nncia democr tica, r esponsvel, tr anspar ente e inclusiva (United Nations, 2000). Uma actuao que segundo a prpria organizao mundial crucial para que o pressgio de John Cavanagh (do Institute of Policy Studies, dos EUA apresentado num Frum sobre globalizao em 1995) no se concretize, evitando-se, em pleno sculo XXI um brutal regresso ao sculo XIX do Capitalismo, o que poderia resultar do facto do sculo XX ter sido um sculo forte na criao de direitos para as empresas globais, mas fraco nos direitos nacionais de trabalho e ambiente . no sentido de prevenir que tal acontea, com consequncias desastrosas para o ambiente e coeso social, que as Naes Unidas tm afirmado que 2000) a sociedade civil dever r econstr uir a sua democr acia nacionalmente, contr ibuindo par a uma gover nncia global inter nacional (United Nations,

Ent re as necessidades locais e as oport unidades ou ameaas geradas por dinmicas globais, aprofunda-se a noo de incert eza na act ividade de planeament o, nomeadament e no que diz respeit o a um conj unt o diversificado de t emas: sobre a forma de ant ecipar oport unidades fut uras, sobre como definir e concret izar met as de int erveno perant e um Est ado economicament e debilit ado e um sect or privado que act ua com vist a a um lucro imediat o, ou sobre a forma de assegurar, simult aneament e, as necessidades e aspiraes de est rat os sociais com enormes privaes econmicas e de elit es cuj as necessidades se cent ram em dimenses mais imat eriais da vida social, como a cult ura ou o lazer.

Dvidas sobre o modelo de planeament o mais adequado para dar respost a s novas exigncias de pluralismo, democracia e coordenao, de uma mult iplicidade de escalas e agncias de Planeament o pblicas e privadas que, frequent ement e, evidenciam uma sobreposio de compet ncias, obj ect os ou obj ect ivos de int erveno. Dvidas sobre que solues propor para a panplia de problemt icas sociais emergent es, como as da excluso social, segurana urbana, ou a concorrncia t errit orial a fundos governament ais ou europeus, ou na at raco de invest iment os geradores de emprego.

Para Healey (1992), a respost a a est a quest o passa pela concepo de um novo hardware de Planeament o1, que crie um novo sist ema organizat ivo e de prt icas (um novo sof t ware) que possibilit e ao Planeament o Territ orial funcionar como uma empresa democrt ica e

comunicat iva . Para t al, Healey (1992) prope a criao de plat aforma organizacional e t cnica baseada na const ruo de redes de comunicao e cooperao ent re uma pluralidade de sect ores da sociedade (pblico, privado, mas, principalment e, comunidade), que permit a a const ruo de diagnst icos e est rat gias conj unt as de aco, com vist a mediao dos diversos int eresses t errit oriais e prossecuo de obj ect ivos da j ust ia e equidade social e como de sust ent abilidade ambient al.

Est e capt ulo cent ra-se exact ament e nest as quest es. Em concret o, desenvolve-se uma reviso aos argument os dos prprios const rut ores t ericos dest a corrent e (alt ernat iva) de Planeament o2, no sent ido de ident ificar e reflect ir sobre algumas das suas principais virt ualidades que podero j ust ificar uma adopo mais generalizada pelo Sist ema de Planeament o Port ugus, ao que se segue uma confront ao com um conj unt o de alegadas limit aes, t ericas e met odolgicas, que t m vindo a ser desenvolvidas por um grupo de crt icos da fundament ao t erica e viabilidade prt ica dest e paradigma. A reviso a est e debat e sobre os prs e os cont ras da emerso de um novo paradigma, de raiz social e ant ropocnt rica, que t em evidenciado uma grande riqueza reflexiva durant e os lt imos anos3, ser ant ecedido pela reflexo de alguns dos principais dilemas e fragilidades do Planeament o Tradicional e das corrent es que foram emergindo durant e as lt imas dcadas do sculo XX.

1 por hardware refere-se, por exemplo, estrutura legal de Planeamento que define o padro organizacional e institucional dos vrios nveis de planeamento, num determinado tempo e espao

2 Cuja designao parece ainda no ter estabilizado, volta de denominaes como Planeamento Colaborativo, Planeamento Comunicativo, da Participao, etc.

Refira-se, para finalizar, que est e capt ulo no procura fazer uma espist emologia do Planeament o cont emporneo, porque se reconhece a dificuldade dest e desafio e a variabilidade da evoluo cronolgica dos acont eciment os de pas para pas (em funo das suas part icularidades int ernas - est rut ura governament al e legal, cont ext o e evoluo scioeconmica, sist ema e t radio de planeament o, mas aprofundar em Port ugal um debat e ,), que a nvel int ernacional se mant m em cont nua ebulio de ideias.

3 Como facilmente se constata da anlise aos artigos publicados, durante os ltimos anos, em algumas das mais prestigiadas
revistas de planeamento internacional, como a Urban Studies, Town Planning Review , Journal of the American Planning Association, Environment and Planning ou Les Annales de la Recherche Urbaine e que so mencionados na Bibliografia

1.2 - Os principais dilemas e crt icas ao Planeament o Tradicional

Na primeira part e dest e capt ulo desenvolve-se uma anlise crt ica s principais fragilidades do Planeament o dominant e, em especial no que diz direct ament e respeit o part icipao pblica. Nesse sent ido, reflect e-se sobre a evoluo paradigmt ica do Planeament o luz da emergncia de novos problemas e das razes de ser da sua limit ada eficcia, t erica e prt ica, para promover o bem est ar da sociedade no seu conj unt o. Conclui-se que aps a crise econmica e de legit imidade do Planeament o dos anos 70, os t ericos viriam a propor novos obj ect ivos e formas de int erveno t errit orial que, muit o embora revelassem diversidade, evidenciavam t ambm, em comum, uma crescent e sensibilidade para as quest es sociais e da legit imao da int erveno pblica, o que, durant e a dcada de 90, haveria de j ust ificar a emerso de alguns arquiplagos de boas prt icas de planeament o e uma nova propost a t erica e met odolgica, mais cent rada em valores humanist as e nas necessidades e aspiraes dos dest inat rios das int ervenes, visando um desenvolviment o t errit orial mais sust ent ado .

O Planeament o, t al como out ras cincias, const it ui um corpo de conheciment os t ericos e prt icos que supe mt odos e obj ect ivos de est udo prprios que se foram alt erando ao longo do t empo por um processo de aut o-reflexo int erna ou de import ao t erica e met odolgica 4, o que t em gerado uma alt ernncia de paradigmas5 que divergem sobre o que deve ser a prt ica do planeament o ou em que met odologias est a deve assent ar. Sem procurar fazer a reviso dest e debat e, o que de rest o no seria possvel no espao que lhe dedicado nest a dissert ao, argument a-se que a grande t ransio no Planeament o Territ orial (conforme expost o no Quadro 1-1) ocorreu durant e os anos 70, bast ant e influenciada por um cont ext o de crise econmica mundial e de incert eza associada a fenmenos de globalizao e desregulao mundial, que det erminaram a t ransio da predominncia dos planos fsicos de organizao t errit orial para a criao de inst rument os de Planeament o mais operat ivos que permit iram um processo de deciso e de int erveno mais part ilhado, numa primeira fase s pelo sect or pblico e sect or privado, mas, mais recent ement e, t ambm inclusivo da sociedade civil.

4 nomeadamente em pases com uma menor tradio e debate em planeamento Territorial, como o caso de Portugal, onde, no entanto, se tem verificado que a adopo de modelos de actuao produzidos no exterior se confronta com estrangulamentos de ordem diversa, como o enquadramento legal vigente, a tipologia de competncias evidenciadas pelos planeadores, um dfice de debate interno, uma estrutura hierrquica administrativa que procura a manuteno e estabilidade dos procedimentos anteriores, etc. Acrescente-se em abono da verdade que esta condio de receptculo de teorias e experincias prticas produzidas no exterior, tem, vindo a ser alterada, graas a uma maior produo cientfica nacional na rea do Planeamento Territorial, como pela presso exercida pelos meios de comunicao social a um debate mais intenso das agendas polticas, que so frequentemente dominadas pelas questes do Planeamento () 5 O paradigma representa uma matriz organizacional de uma cincia. Um conjunto de princpios, teorias, estratgias e metodologias para abordar a complexidade do real.

Quadro 1-1: A t ransio do Plano-Produt o para um Planeament o Processo

2 G.M at anos 70 Perodo de regulao, do Urbanismo Moderno baseado na Cart a de At enas e simbolizado por Courbusier .O planeament o Territ orial privilegia uma int erveno fsica (emanada da arquit ect ura e engenharia e int erpret ada pelo urbanismo) que se resume produo de document os com o obj ect ivo de apoiar a capacidade de invest iment o pblico e regular a t ransformao do t errit rio pelo sect or privado e comunidade. O plano no considera sit uaes alt ernat ivas nem uma flexibilidade e adapt ao durant e o processo de implement ao. As dinmicas t errit oriais so desvalorizadas bem como o fact or incert eza . At ravs de solues complet ament e desenhadas (por exemplo zonament os de uso do solo, dist ribuio de infra-est rut uras e equipament os, que requerem ) um elevado grau de cont rolo, desenvolvem-se padres de dist ribuio assent es na racionalidade dos decisores Encara-se a sociedade como um t odo, o que permit e ident ificar um alegado int eresse pblico. Com base nas t eses funcionalist as para a organizao das act ividades no espao, a racionalidade dos decisores predominant ement e dedut iva: part e de ideias e princpios de act uao deduzindo, a part ir da, a forma e os meios, que se baseiam pouco na anlise emprica e nos cont ext os e dinmicas t errit oriais H um elevado cent ralismo no sist ema de deciso e cont rolo e, frequent ement e a encomenda dos planos a equipas ext eriores s inst it uies planeadoras que no iro implement -lo Desvalorizam-se as quest es sobre o cont edo e processo do Planeament o Ps 1970 Giddens fala do paradigma da sobremodernidade, Morin no da complexidade ou ps-modernidade A Globalizao das formas de produo, comercializao e dist ribuio, influencia os cont ext os de mudana que se t ornam mais rpidos. A int ernacionalizao das redes de comunicao e t ransport es, facilit a o processo de fragment ao da sociedade, economia e planeament o (planeadores que t rabalham simult aneament e na esfera pblica e privada, decises pblicas t omadas por organismos pblicos ou privados (com capit ais exclusivament e ou parcialment e pblicos ou privados )Assume-se a noo de incert eza Valoriza-se a compreenso dos aspect os processuais, funcionais e organizacionais do t errit rio. O Planeament o deixa de ser exclusivament e fsico para passar a ser t ambm social e econmico. Ao nvel dos inst rument os de Planeament o, valoriza-se a preparao de polt icas, est rat gias e programas em vez de planos. Valorizao dos aspect os processuais e subst ant ivos do planeament o. Valorizao das quest es da organizao e gest o dos processos. Assume-se que face a uma mult iplicidade de variveis difcil a previso. Assume-se um maior pragmat ismo com a const ruo de alt ernat ivas para est imar evolues fut uras, valorizao dos processos e meios e face forma e fins, menor abst raco t erica e maior considerao da anlise emprica. O processo de deciso e cont rolo concebido de forma cclica e int eract iva, passando a est ar mais descent ralizado, o que refora o poder local e a possibilidade de uma maior coordenao horizont al e de negociao com o sect or privado, mais recent ement e t ambm comunidades. Comea a exist ir uma viso pluralist a do int eresse comum

A propsit o da diversificao de t eorias no Planeament o, Lynch (1981), refere que se deve dist inguir ent re a t eoria do Planeament o e a t eoria no Planeament o, ou sej a, as t eorias relat ivas ao processo de planeament o, nomeadament e os valores que incorpora, os princpios e obj ect ivos que ident ifica, em det riment o das t eorias subst ant ivas sobre as t emt icas abordadas no , planeament o (sobre a cidade, t ransport es, habit ao, ). Por seu lado, Cardoso (1987) prope dicot omias analt icas ent re Teoria Posit iva, referent e aos fact os versus Teoria Normat iva respeit ant e aos valores e ent re Teoria Processual, relat iva ao processo versus Teoria Subst ant iva relat iva aos cont edos6. Muit o embora considere

fundament al a conscincia dest as dist ines, est e aut or salient a a dificuldade prt ica em
6 questo claramente evidenciada no Captulo 3, onde com base na descrio do processo de planeamento associados aos dois estudos de caso se evidencia a importncia no s do debate dos contedos mais especficos ou substantivos da disciplina (relativos, por exemplo, mobilidade, habitao, etc.), mas tambm sobre a forma como os assuntos so discutidos e o processo que leva definio dos problemas e das estratgias de interveno.

mapific-las, mencionando, a t t ulo de exemplo, a dificuldade de diferenciar um fact o de um valor . Est a dificuldade, associada t radicional t endncia para a desvalorizao das quest es processuais face s subst ant ivas, que t em det erminado a dominncia dos cont edos t cnicos dos programas de formao especfica dos planeadores, em det riment o do desenvolviment o de compet ncias mais processuais (relacionadas com a gest o de conflit os, mediao de int eresses ou comunicao com grupos diversificados) t em impedido uma clarificao do behind t he scenes das diversas formas de poder que inf luenciam as decises no planeament o. Olhar para det rs dos cenrios, ou das arenas em que so t omadas as deciso relat ivas ao Planeament o Territ orial uma preocupao fundament al para Healey (1997a) que considera que o Planeament o no uma act ividade neut ral nem inocent e, mas que int egra uma component e profundament e polt ica e valorat iva, frequent ement e influenciada pelos poderes de

det erminados grupos que procuram moldar a agenda pblica (por exemplo dist ribuio de subsdios, cont rat ao de servios, et c.) consoant e os seus int eresses privados (Healey, 1997a, p.85) Referindo-se origem das foras de poder que influenciam as decises do Planeament o Territ orial, Hhakee (1997b) refere que, para alm do Governo, exist em font es de influncia diversificadas com est rat gias mais ou menos visveis socialment e: These sources include pressure groups, lobbyist s, mass media, and so on. The role of t hese groups may be eit her visible or obscured and t hey make use of bot h f ormal and inf ormal arenas (Hhakee, 1997b, p.256) Est e mesmo aut or refere que as agendas polt ica , definidas como a set of subst ant ive issues t hat planning t ries do t ackle or resolve (Khakee, 1997b, p.255), result am da compilao de um conj unt o de preocupaes gerais de planeadores e decisores polt icos, mas t ambm de consideraes mais pragmt icas como a oport unidade de at raco de fundos que influenciam, a j usant e, a prpria agenda planeament o t errit orial, const it uda por um processo desprovido de sist emat icidade e increment al 7, que suscit a o conj unt o de quest es procediment ais levant adas por Khakee (1997), nomeadament e:
How do issues come onto a planning agenda? Why do some issues receive serious attention in the planing process and others do not? How do planners and decision-makers narrow their choices from a large set of issues? How and why do planning agendas change over time? () (Khakee, 1997b, p.255),

No fundo, quest es que se associam a um elevado nvel de discrecionaridade do processo de deciso, bast ant e influenciada, especialment e desde os anos 70, por uma grande permeabilidade s quest es econmicas, polt icas e, mais recent ement e, sociais

7 A este propsito ver Cardoso (1987)

Yift achel e Huxley (2000) analisando a diversidade de corrent es de Planeament o nas lt imas dcadas, observam que a t eorizao no Planeament o ocorreu frequent ement e fora das front eiras inst it ucionalizadas da disciplina do planeament o (em campos t ericos prximos da geografia, economia, cincia polt ica, est udos de raa e gnero, o que os levou a concluir, que exist e ), uma definio concept ual de t eoria do Planeament o que arbit rria e, em cert a medida, vai correspondendo ao t rabalho de invest igao realizado pelos aut o-proclamados t eorist as dest e campo disciplinar (Yift achel e Huxley, 2000, p.907) Mas t ambm, nat uralment e, concepo que se vai const ruindo dos obj ect ivos da act ividade do Planeament o e das prprias funes do t errit rio Hobbs (1996) defende que as diferenas de paradigmas ao longo do t empo decorrem de um conj unt o de fact ores combinados que, em cada perodo hist rico, vo produzindo caract erst icas dist int as de Planeament o. Valorizando, em especial, a influncia das circunst ncias mat eriais nas quais o Planeament o levado a int ervir 8 e a abordagem dominant e em cada uma delas, Hobbs (1996) conclui que nos lt imos cinquent a anos se desenvolveram quat ro t ipologias de Planeament o diferent es no Reino Unido. A saber, a de ar qui t ect ur a/ desi gn, dominant e no final da dcada de 40, numa alt ura em que a abordagem do Planeament o se cent ra nos aspect os fsicos e t cnicos do cont rolo t errit orial; a segunda, desenvolvida nas dcadas de 50 e 60, domi nada pelas quest es ambi ent ai s; a t erceira, durant e os f inais dos anos 60 e incio dos anos 70, correspondent e a uma abordagem de Planeament o est r at gi ca e f unci onal e, finalment e, a abordagem empr eendedor a baseada em parcerias de int erveno ent re a administ rao pblica e sect or privado que caract erizaram os anos 80. Nest as t ipologias de Hobbs, observa-se, de rest o, uma fort e influncia de alguns campos disciplinares na format ao do que deve ser o Planeament o Territ orial, por exemplo nas propost as de uma vert ent e de int erveno mais fsica, da engenharia ou arquit ect ura, na influncia de uma vert ent e mais funcional da economia ou geografia, ou de uma component e de maior sensibilidade ambient al das cincias da Terra, como a Ecologia ou Biologia. Acrescent e-se que, muit o embora est e aut or no refira a dimenso social, parece-me que est a t em sido a lt ima t endncia das polt icas de int erveno pblicas brit nica, nomeadament e das est rat gias de regenerao urbana que t m procurado revert er o declnio est rut ural e ciclo de pobreza de algumas reas onde se concent ram grandes bolsas de pobreza, desemprego ou formas de t enso urbana, quest o que ser recuperada mais frent e Int eressa, de rest o, sublinhar que t odas est as vert ent es de Planeament o so, como prope Rosa Pires (1995), ideias socialment e const rudas9 , result ant es de um debat e e negociao sobre a

8 por outras palavras o contexto das presses econmicas que prevaleceram no perodo da emerso de cada paradigma 9 o aparecimento, ascenso e esbatimento da importncia de conceitos e ideias, bem como a sua eventual difuso pela generalidade dos agentes sociais no surge do nada nem se afirma no vazio (Rosa Pires, 1995)

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melhor forma de int ervir face ao conj unt o de problemt icas t errit oriais exist ent es em cada moment o hist rico e t errit rio especfico

Por exemplo no perodo ps II guerra mundial, num cont ext o de expanso econmica e urbana, os inst rument os de planeament o t raduziam-se essencialment e em planos de ordenament o com vist a a regular o cresciment o urbano (Sousa Lobo, 1997). As int ervenes dos governos da Europa Ocident al faziam-se, quase exclusivament e, numa lgica de aco assist encialist a prpria do Est ado Providncia, at ravs de planos de grandes invest iment os pblicos t ais como rede viria, infra-est rut uras, habit ao, emprego, servios de apoio s famlias, et c., que, na Europa afect ada pela Guerra procuravam coordenar as aj udas econmicas int ernacionais. Era um perodo dominado pela component e fsica do planeament o, que se caract erizava pelas met odologias do urbanismo e desenho urbano na gest o e uso do solo e por uma fort ssima int erveno polt ica, que cont ribua para a reconst ruo fsica e econmica e para elevar o moral do ps-guerra (Hobbs, 1996).

Hall (1992) que associa as origens do moderno Planeament o Regional e Urbano necessidade de dar respost a aos problemas suscit ados pela Revoluo Indust rial de finais do sc. XVIII, reconhece que o Planeament o de meados do sculo XX visava t ambm minimizar os impact os da indust rializao, mas principalment e os fenmenos da difuso urbana10. O obj ect ivo principal do Planeament o o de providenciar uma est rut ura espacial das act ividades e dos usos do solo sendo para t al criados modelos que apresent avam, mediant e a represent ao grfica do Plano e escrit a de Regulament os, uma viso ideal de fut uro. Tais inst rument os, ut ilizados dominant ement e at aos anos set ent a, so crit icados por Busquet s (1995) por assumirem uma at it ude funcionalist a e rgida: eram planos de correco f sica, com vist a a uma dist ribuio pt ima de pessoas, bens e servios, aliceravam-se num , zonament o que privilegiava a at ribuio de um espao prprio a cada t ipo de f uno est abelecida e possuam uma inst rument ao conf usa que dif icult ava a gest o da cidade (Busquet s, 1995, p.11). Muit o embora os Planos Direct ores fossem import ant es para a criao de um planeament o global de infra-est rut uras de import ncia est rat gica (est radas, aeroport os, espaos verdes, et c.), mediant e uma viso de mais longo alcance do que o raciocnio de curt o prazo da sociedade e

10 A preocupao com o fenmeno de difuso urbana evidente nas temticas dominantes da altura: estudo do processo de expanso urbana, sentidos de estruturao, compreenso do processo de descentralizao. A prpria criao da actividade de Planeamento Territorial parece ter resultado da necessidade de dar resposta organizao fsica da cidade: controlar expanso urbana, construo de infra-estruturas de transporte, solucionar os problemas da degradao da vida urbana e resultantes actividade industrial, como poluio, barulho, etc.

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polt icos, est es associavam-se a alguns problemas, associados ao fact o de serem vagos, muit o abst ract os ou se basearem em t eses funcionalist as, o que dificult ava a sua gest o
the central point, though, is that this type of planning is still essentially spatial whatever the scale and whatever the sequence. It is concerned with the spacial impact of many different kinds of problems and with the spatial impact of many different kinds of problems and with the spatial coordination of many different policies (Hall, 1992, p.4) A cidade como uma coleco de funes, em que cada funo urbana se organizava independentemente procurando organizar as suas condies de funcionamento (Luz Pereira, 1984), gerava problemas como o aumento de movimentos pendulares urbanos, com as decorrentes consequncias ambientais e para a qualidade de vida da populao, a especulao imobiliria que, nalgumas reas, gerava gradativamente a extino de algumas funes fundamentais para o equilbrio do sistema (por ex. A residencial das reas centrais, que beneficiavam de uma maior acessibilidade), etc.

Para alm dest as consequncias, Healey (1990) considera que est es modelos desorganizavam as relaes sociais e aspect os qualit at ivos de salvaguarda do ambient e, agravando a assimet rias ent re as diferent es regies. Para alm dest es aspect os da salvaguarda ambient al e coeso t errit orial, Nunes (1999) ident ifica ainda out ros equvocos como a convico de que cont rolando as t ipologias t errit oriais se cont rolariam as foras socio-econmicas que as t ransformam; o de pressupor que os diversos agent es individuais e inst it ucionais est ariam dispost os a obedecer s normas est abelecidas ou o de desenvolver uma abordagem demasiado rgida perant e os imponderveis do processo de desenvolviment o. Para alm dest es aspect os, eram crit icadas as formas de deciso e gest o burocrt icas e cent ralizadas, a t endncia para a const ruo de um quadro concept ual bast ant e int elect ualizado e dist anciado da linguagem e compreenso da maior part e dos cidados11, o que, segundo Klost erman (1985) favorecia a reproduo das desigualdades sociais
Just as markets are dominated by gigantic national and multinational conglomerates, the political arena is dominated by individuals and groups who use their access to government officials and other elites to protect their status, privilege and wealth and ensure that government acts in their interest ()The result is an exploitation of the great by the small in which small groups with narrow, well defined interests such as doctors and lawyers can organize more effectively to achieve their objectives than larger groups such as consumers who shared more broadly defined interests (Klosterman, 1985)

No obst ant e um aprofundament o da conj unt ura de desacredit ao do Planeament o, em que se comea a defender uma maior descent ralizao da deciso e aproximao e adequao aos reais int eresses da sociedade, o perodo de posit ivismo da cincia moderna influencia os planeadores

11 a quem lhes restava interpretar o sucesso ou insucesso das intervenes de Planeamento pela sua prtica quotidiana, no respeitante s qualidades sensoriais do lugar que eram avaliadas atravs da vista, ouvido, olfacto e tacto, relativamente a aspectos como o barulho, o cheiro ou a impresso visual que dele emanaEsta componente sensorial e relativa avaliao do espao, fundamental para Lynch (1982) e para outros autores que mais tarde viriam a defender um enfoque mais antropocntrico do Planeamento eram praticamente ignorados pela viso e interveno fsica do Planeamento do ps-guerra, cujo enfoque era primordialmente econmico e funcional

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que, part icularment e em cont ext os de reflexo acadmica12, procuram uma adapt ao dos conceit os, inst rument os e t cnicas das dit as cincias exact as ao Planeament o. Com base nos princpios econmicos de minimizao de cust os e maximizao de benefcios, so criados modelos mat emt icos que procuravam na abst raco da complexidade do real a dist ribuio dos usos do solo13 (indust rial, comercial) ou a compreenso mat emt ica do real que procurava ser cont rolada at ravs de previses fiveis
O mundo muda constantemente de forma que os Planeadores no conseguem prever Segundo Hall (1988) o erro do Planeamento pode ocorrer em vrios sentidos: em relao ao meio externo s decises de Planeamento que se desenvolve rapidamente com resultados imprevisveis e, internamente, o Plano pode estar errado por causa da complexidade das inter-relaes dos diferentes nveis do sistema de Planeamento e dos diferentes actores neste campo. Ainda segundo Hall (1988), o mundo que o Planeamento Urbano e Regional procura controlar muito maior e mais rico em contedo do que a pequena parte da realidade representada por qualquer modelo. Reduzir a realidade a termos esquemticos, por meio de um modelo necessariamente mais difcil e o erro seguramente maior

Ignorava-se o fact o de que a sociedade modifica o seu comport ament o em funo do conheciment o que sobre eles adquire, de que os fenmenos t errit oriais so hist oricament e condicionados e socialment e det erminados e de que a sua complexidade s parcialment e dissecada por indicadores e inst rument os est at st icos. O det erminismo dest es modelos confront ava-se t ambm com realidades imprevist as
The cities produced by positive models,, were of neat, regular, homogenous zones. Their very poor approximation to reality was the source of much of the criticism directed at these models and reflected the overly simplistic assumptions upon which they were based and the important factors and motivations they ignored. Their failure to recognize and account for the idiosyncratic and subjective values that motivated much human behavior was critiqued by behavioral and humanistic approaches placed the question of the complexity of human motivation at the center of their inquiry (Hall, 1998, p.21)

Dist ant e do senso comum e do prprio cont ext o complexo e part icular onde as decises humanas t inham lugar, observava-se uma aut onomizao do Planeament o face a out ras cincias e uma especializao int erna por reas t emt icas (t ransport es, habit ao, comrcio, o que ia, cada ), vez mais, fragment ando a t eoria e prt ica de Planeament o pblico, ele prprio j int egrado num sist ema de administ rao pblica bast ant e espart ilhado por sect ores de int erveno (educao, habit ao, economia )

12 face ao desenvolvimento da estatstica e informtica, que vieram permitir a manipulao de uma elevada quantidade de dados e com grande rapidez 13 por exemplo os modelos de Burguess, Hoyt, referidos por Hall, Tim (1998) ou o de Christaller que haveriam de influenciar a investigao em Portugal

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Assim, em vez do ideal de uma viso e prt ica de Planeament o holst ico e pr-act ivo de longo prazo, os planeadores eram crit icados por t erem um papel react ivo e fragment rio. Est e reducionismo na anlise da complexidade do real , alis, uma das principais crt icas de Morin (1994) cincia moderna, post ulando, por isso, o princpio da complexidade mediant e numa nova relao de comunicao int er e t ransdisciplinar e uma at it ude de reflexo que permit a uma reavaliao das verdades inquest ionveis .
o encarar da prtica cientfica segundo este princpio de complexidade traz ainda uma vantagem que de importncia fundamental: que nesta relao comunicativa e interactiva, o desenvolvimento do pensamento cientfico chamado a reflectir sobre si mesmo, ganhando a dimenso crtica da reflexividade e abrindo conscincia dos princpios ocultos que comandam as suas prprias elucidaes e relativamente s quais no deve permanecer em tal estado de cegueira (Morin, 1994, p.217)

O Planeament o no passou margem dest e perodo de quest ionament o social, cont ribuindo, ele prprio, para o debat e t erico que reequacionava as met odologias, obj ect ivos e result ados da invest igao/ aco da cincia moderna. De fact o, no int erior dest a comunidade cient fica, alguns planeadores comeavam a quest ionar e reformular o paradigma t ecnocrt ico argument ando que est e subalt ernizava os cidados face t cnica e int eresses dominant es, o que dissimulava as t enses t errit oriais e impedia a sua mediao Rosa Pires (1995) com base em est udos acadmicos realizados durant e os anos 70, ident ifica alguns dos aspect os que permit iram o que ele designa por perodo de desmit ificao da act ividade do planeament o ou de revolt a do client e . A saber, a conscincia de alguns efeit os perversos das propost as do Planeament o (por exemplo a criao a adapt ao da cidade ao aut omvel ou a lgica de const ruo de habit ao social,..,), a noo de que o int eresse pblico no algo de cient ificament e ident ificvel, mas o result ado de uma const ruo social face diversidade de int eresses que caract eriza o sist ema social e de que o planeament o no uma act ividade neut ral , mas evidencia uma est reit a ligao ou at dependncia com as dinmicas de mercado e com o quadro polt ico envolvent e; a ausncia de rigor cient fico na sust ent ao de muit as propost as de planeament o, nomeadament e devido ausncia de informao det alhada e act ualizada, o que se associava a nveis de incert eza elevados; a elaborao de (ft eis) j ust ificaes de cariz t cnico-cient fico progressivament e mais sofist icadas mas t ambm mais esot ricas e dist anciadas da realidade; a falt a de poder da act ividade do planeament o ou de desresponsabilizao ao at ribuir ao sist ema democrt ico a deciso lt ima sobre as opes a t omar (Rosa Pires, 1995, 28-30) Est a e out ras crt icas, associadas a um cont ext o de uma fort e crise econmica e social mundial dos anos 70, que se iria agudizar em 1973/ 74, geravam diversos moviment os sociais que, de comum, t inham a fort e crt ica ao Est ado Social e act ividade de Planeament o

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Aumenta o protesto contra as condies de trabalho e de vida nas cidades, que alegadamente se tinham convertido em simples espaos para a reproduo da fora de trabalho, os movimentos ecologistas alertavam para a deteriorao da vida urbana e, no geral, da Biosfera, decorrente do modelo de acumulao capitalista, etc. (Adaptado, Capel, 1981, p.406), em que o desemprego era crescente e escassos os recursos financeiros do Estado

nest e cont ext o de insat isfao crescent e ent re a cidade que se desej a e a cidade que se vivncia e de divrcio ent re as necessidades da populao e act ividade da aco governat iva e do Planeament o que alguns aut ores recuperam as t eses liberais de Adam Smit h, defendendo a promoo da liberdade de escolha e de aco das foras de mercado.
Segundo Sousa Santos (1994) a representao democrtica perdeu o contacto com os anseios e as necessidades da populao representada e fez-se refm dos interesses corporativos poderosos. Com isto, os cidados alhearamse da representao (Sousa Santos, 1994, p.215) neste contexto estavam criadas as condies para a emerso das teorias econmicas liberalizantes

, pois, nest a conj unt ura de crises, de credibilidade do Planeament o e econmica, a nvel mundial e fiscal dos Est ados providncia , que se post ula uma reduo da regulao e int erveno pblica. Mesmo nos pases com maior t radio em Planeament o cont est a-se a necessidade da int erveno do Est ado, pelo menos nos moldes clssicos, e sugere-se uma alt erao de princpios ideolgicos e de inst rument os de Planeament o para a int erveno e gest o do sist ema urbano
Recent events in Great Britain, the United States, and other Western societies indicate that plannings status is again being questioned and that the great debate had never really ended. National planning efforts have been abandoned in Britain and the United States; and the public agenda in both countries now focuses on deregulation, privatization, urban enterprise zones, and a host of other proposals for severely restricting governments role in economic affairs. Planning is increasingly attacked in the popular press, academic literature, and addresses to Parliament and Congress (Klosterman, 1985, p.5) The crises in production, rising unemployment and generalised depression, which have occurred intermittently since the mid-1970s and changes in the 1980s, have introduce a considerable amount of uncertainty in the economic, political and social domains (Khakee, 1997b, p.258)

Face a est a noo de incert eza, facilit ada pela globalizao econmica, os defensores das t eses neo-liberais enfat izam o papel do sect or privado e as virt ualidades da privat izao de servios pblicos, para a localizao dos recursos e act uao de uma forma mais eficient e do que burocrt ico e pesado sist ema do Est ado. Defendem um planeament o mais flexvel e processual , capaz de se adapt ar a novos cont ext os de mudana (oport unidades at ravs de est rat gias que mobilizem act ores e recursos, ), mediant e uma gest o-act iva sobre o processo, com maiores nveis de adapt abilidade e agilidade

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face aos imponderveis do fut uro que permit isse a int roduo de aj ust ament os, por exemplo, ao longo do perodo de implement ao e da prpria mudana das necessidades sociais, medida que se alt eram as condies reais part ida, por exemplo, as const ant es e inevit veis alt eraes associadas volat ilidade dos recursos ou s oport unidades imprevisveis de se criarem parcerias (Nunes, 1999)

nest e cont ext o de reconst ruo do Planeament o (Rosa Pires, 1995, p.31) que nas lt imos t rs dcadas do sculo XX se ir desenvolver o que Campbell e Fainst ein (1996) designam por di ver si f i cao Planeament o . Por exemplo no campo econmico a act ividade do Planeament o deixa de se relacionar com a orient ao dos grandes invest iment os pblicos e passa a preocupar-se com minimizar as falhas do mercado ou apoiar as t endncias do sect or privado. Acomodando-se s ideias neo-liberais que defendem a privat izao da int erveno pblica e de desregulao dos mercados, rest ringe-se o papel do governo a uma iniciat iva ent repreneurial (Healey, 1997a, p.14) em vez de reguladora, com repercusses sociais e ambient ais que haveriam de exigir o recuo dest as ideias e a concepo de um planeament o para um desenvolviment o mais equilibrado e de concert ao que haveria de ser designado por de Planeament o Est rat gico. A prpria vert ent e da int erveno fsica do Planeament o modificava-se. Afast ava-se de uma concepo do zonament o e regulao do edificado, port ant o do cont rolo da forma da cidade, para assumir, sob uma fort e influncia de arquit ect os, a est rat gias da renovao urbana at ravs da int erveno por Proj ect os Urbanos.
this meant that public sector became more interested in enabling rather than providing it directly and in stimulating development rather than regulating it. (Healey et al., 1997b, p.12) Para Sousa Lobo (1997) foi um perodo em que a recesso econmica se associou descentralizao de competncias e emerso de uma filosofia de contratualizao que visava a repartio de competncias (e de custos) pelas vrias entidades envolvidas

de par adi gmas

ou Healey (1997b) int it ula por novas direces do

Est a nova filosofia urbanst ica de int erveno por grandes Proj ect os Urbanos14, por vezes int egrava-se numa est rat gia de planeament o mais geral, mas, a maior part e das vezes, como refere Healey (1997b), ignorava-a, ult raj ava-a ou int erpunham-se no seu caminho, o que gerava uma cert a inverso do processo de deciso, passando a t omar-se decises do part icular para o global

14 so projectos operativos que desenham de novo a forma urbana (procurando a integrao de diversas funes, infraestrutura e edificao), no sentido de criar num grande sector de cidade uma grande capacidade indutiva e catalisadora de recursos. A interveno por projectos urbanos visa primordialmente a manipulao da forma urbana, atravs de grandes

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Um exemplo a este propsito foi, no caso concreto de Lisboa, o Plano Director Municipal e o Planeamento Estratgico em curso no incio dos anos 90, ter definido para a frente ribeirinha onde se viria a localizar a EXPO uma Plataforma Logstica para a rea Metropolitana de Lisboa (atendendo sua equidistncia ao Porto de Lisboa, Aeroporto e ligaes rodo e ferrovirias - A1, Montijo, Chelas...), que, na altura, foi considerada como uma infra-estrutura fundamental naquele local, para assegurar a manuteno da competitividade econmica da AML, mas que viria a ser ignorada pela deciso poltica e intuitiva (uma vez que no pressups estudos prvios) da EXPO para aquele local..

Observa-se, port ant o, uma passagem gradual da dominncia dos planos de est rut ura, ou de t ipo similar, para os proj ect os urbanos, o que o mesmo que dizer, do planeament o de regulao para um de negociao com o sect or privado, que encoraj ava a criao de part enariados baseados preponderant ement e em int eresses econmicos e de t ransformao t errit orial, que foram especialment e evident es em pases como a Inglat erra e Frana durant e os anos 8015
A recrudescncia do liberalismo no domnio do urbanismo est perfeitamente simbolizada pelas reformas e pela poltica conduzida pelo governo de Mrs. Thatcher, a partir do incio dos anos 80 () Ao pr em causa uma tradio muito forte de town-planing, as reformas do governo conservador britnico promoveram uma concepo de market led planning: o mercado que escolhe, que decide o crescimento, as mutaes urbanas; e os poderes pblicos seguem-no, ajudam-no, apoiam as suas escolhas, corrigindo eventualmente tambm os seus excessos e completando as suas insuficincias16 (Ascher, 1998, 139) Ascher referindo-se s crticas ao zonamento e emergncia da vaga liberal no planeamento urbano em pases como a Frana refere que nos anos 80 os planos tornaram-se obsoletos e que eram entendidos como pesadas carcaas, susceptveis de refrear as suas iniciativas de atraco dos criadores de emprego e dos investidores imobilirios e de um custo eleitoral sem qualquer relao com as necessidades de uma regulao colectiva. A isto juntava-se uma crise do financiamento pblico, que, em qualquer dos casos, fazia depender muito muito largamente a realidade e a eficcia das escolhas pblicas da possibilidade de lhes associar parceiros privados e, por isso, de lgicas bastante distintas daquelas que tinham informado a elaborao dos anteriores documentos de urbanismo (Ascher, 1998, p.140) Progressivamente ia diminuindo a dualidade entre os sectores pblico e privado, atravs de uma privatizao de servios sociais que eram antes pblicos, ou da con(fuso) que Campbell e Fainstein (1996) observam entre pblico e privado, nomeadamente face a planeadores que exerciam funes simultaneamente no sector pblico e privado, questionando sobre quais seriam os seus clientes ou se eles tambm se tinham privatizado. Brownill e Florio (2000), contestam, por exemplo, o processo de criao de entidades privadas autnomas, no eleitas democraticamente, que gerem capitais pblicos como as Urban Development Corporations

peas desenhadas: parques urbanos, temticos, ..Defende-se um planeamento por projectos em vez de um planeamento atravs de planos 15 Na Europa do Sul a abordagem era orientada por Projectos Urbanos para a promoo do desenvolvimento territorial mais recente tendo-se iniciado nos anos noventa. Em Portugal, iniciou-se com a Expo-98 e viria a ter continuidade em projectos como a operao de renovao urbana inserido no Programa Porto 2001, Capital Europeia da Cultura ou mediante a criao do Programa POLIS. 16 um exemplo paradigmtico de uma destas operao a interveno nas Docklands em Londres cuja avaliao se tem associado a inmeras controvrsias

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No ent ant o, forma de int erveno que emergiu nos anos 80 e se t em mant ido bast ant e present e nas int ervenes urbanas da Europa Ocident al at aos nossos dias, t em sido alvo de out ras crt icas, mas t ambm elogios. A saber: Quadro 1-2: Elogios e crt icas dos Proj ect os Urbanos Elogios
Ult rapassam o relat ivo impasse dos planos municipais e polt icas est at ais (Busquet s, 1995 ) O out of dat e do planeament o Tradicional (Healey, 1997b) Permit em uma int erveno pro-act iva que no se limit a a uma mera funo de comando e cont rolo e permit e a implement ao de proj ect os que consubst anciam o market ing t errit orial, increment ando a sua capacidade para at rair, ret er e pot encializar recursos econmicos, fundament ais para o bem-est ar da sociedade.

Crt icas
Ult rapassarem regulaes e est rat gias em curso sem uma devida reflexo prvia. No at endem aos novos valores e preocupaes da sociedade, nomeadament e as quest es ambient ais e sociais Segundo Healey (1997b) crt icas recent es a est a corrent e de Planeament o referem que ela negligencia que o conheciment o deve ser obt ido at ravs de um processo de debat e democrt ico que inclua as diferent es part es int eressadas. de fact o paradigmt ico o desint eresse dest a corrent e de Planeament o relat ivament e s quest es de part icipao pblica. Muit os dest es proj ect os de urbanismo associaram-se a respost as ad hoc sem capacidade est rat gica (sem viso int egrada e abrangent e) e a inmeros problemas e crt icas sociais, nomeadament e incert eza no mercado de propriedade (os propriet rios que no eram favorecidos por est es proj ect os, queixavam-se de t rat ament o inj ust o pelo est ado), dvida, por part e de grupos ambient ais e comunit rios, relat ivament e aos obj ect ivos de planeadores e polt icos face a est es proj ect os urbanos, nomeadament e devido falt a de rigor orament al e de t ransparncia de procediment os. Out ras crt icas associaram-se s quest es de especulao fundiria suscit ados por est es proj ect os, bem como deslocao dos problemas sociais para out ras reas sem a resoluo das suas causas, et c.

A int erveno por Proj ect os Urbanos cont ribui para uma renovao urbana sem precedent es e para a prpria renovao inst rument al da Planeament o, que passa a acompanhar melhor as dinmicas t errit oriais em curso (Busquet s, 1995) Permit em ult rapassar os est rangulament os t radicionais do Planeament o Normat ivo, nomeadament e a segregao ent re os sect ores pblico e privado na act uao urbana (at ravs de parcerias com vist a sua concepo e implement ao), bem como a carga burocrt ica e administ rat iva que bloqueia a criao de dinmicas t errit oriais posit ivas, por part e do est ado (criao de emprego, renovao urbana, et c.)

Para Pereira (1984) est a reduo da int erveno est at al servia para acomodar e facilit ar as exigncias de mercado, mant endo o st at us quo e os privilgios da classe de poder , o que aument ava a polarizao social. Para Sousa Sant os (1997) o perodo de desregulao dos anos 70, haveria de most rar as suas consequncias nos anos 80, que foi segundo est e socilogo uma dcada para esquecer face ao agravament o das desigualdades sociais e increment o de um processo de excluso social no int erior dos pases cent rais, que ele designa por criao do t erceiro mundo int erior (Sousa Sant os, 1997, p.19). Para alm dest as consequncias sociais em perodo de ressaca neo-liberal, Busquet s (1995) refere out ras como a degradao da prpria imagem da cidade, a no salvaguarda de valores pat rimoniais e ambient ais ou o desequilbrio da rede viria, de

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t ransport es, de equipament os, com evident es consequncias econmico-t errit oriais. Por est es mot ivos Busquet s (1995) repudia as improcedent es y sin sent ido at it udes de desregulao do sist ema que, segundo ele, se concret izam em prt icas urbanst icas de laissez-f aire alicerada em polt icas casust icas e negociaes arbit rrias.

Todas est as quest es suscit avam um int enso debat e sobre o conflit o lat ent e ent re as decises do Planeament o e os valores da vida humana.
A este propsito Capel (1981), citando Rodovan Richta, refere que o que realmente se questiona nos anos 70 e 80 o modo inteiro pelo que o sistema da cincia se aproxima ao mundo e ao homem, a habilidade deste sistema para fazer frente s necessidades reais do desenvolvimento social da populao e da formao prospectiva da sua vida social (Capel, 1981, p.407),

A crise urbana generalizada dest e perodo, relacionada com diversos problemas sociais e de funcionament o da cidade: desemprego, afast ament o do local de t rabalho/ residncia, escassez de reas verdes, aument o poluio at mosfrica e t rfego aut omvel, et c. que no t inham correspondncia com as expect at ivas de desenvolviment o humano da sociedade e que eram int erpret adas como o result ado da aco de planeadores e administ radores pblicos ao servio de int eresses econmico privados, pela incapacidade da act ividade do planeament o enformar e orient ar a aco governat iva, o que punha em causa a prpria relevncia social do Planeament o e a capacidade de comunicao ent re as diversas esferas de deciso e invest igao da sociedade. Ao Planeament o, colocavam-se concret ament e as quest o complexas de:

1. como est rut urar a vida pblica a part ir de uma sociedade pluralist a e com a inexist ncia de
um int eresse pblico cient ificament e ident ificvel
in the welfarist model, the public sector itself was expected to undertake, manage and regulate development in line with a generalized and unitary conception of the public interest (Healey, 1997b)

2. de como lidar com um elevado dfice de aut onomia face a esferas de deciso mais vast as,
como a econmica ou polt ica, que condicionam os limit es em que o prprio Planeament o pode operar, passava-se, simult aneament e, a t omar-se conscincia da nat ureza

eminent ement e ideolgica do Planeament o, enquant o processo de const ruo cient fica;
Campbell e Fainstein (1996) a este propsito, colocam, por exemplo, a Teoria do Planeamento entre o campo da economia poltica e da histria das ideias, uma vez que, segundo estes autores, ambos influenciam a imaginao colectiva, as possibilidades e limitaes do planeamento e a identidade profissional dos planeadores

3. de como lidar com a crescent e complexidade dos sist emas urbanos, onde se agudizavam
problemas econmicos, sociais e ambient ais.

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No domnio das polt icas urbanas, por exemplo, e em part icular ao nvel de est rat gias de regenerao urbana, as solues eram incapazes de resolver os problemas. Vzquez et al. (2000), analisando as int ervenes desenvolvidas nest e domnio nos pases da Europa Ocident al e durant e as dcadas de set ent a e oit ent a, referem que est as polt icas, promovidas com o obj ect ivo de invert er ciclos de perda de dinamismo e at de excluso de det erminadas part es de cidade relat ivament e ao rest o da mesma , se paut aram por abordagens f ort ement e sect oriais, embora, nalguns casos t enha havido uma preocupao em operar uma art iculao ou combinao de mbit os de aco . Apesar dest a preocupao e segundo os mesmos aut ores, os result ados obt idos com est e t ipo de int erveno f oram, de uma f orma geral, limit ados, part icularment e pelo f act o das mesmas no se encont rarem inseridas em est rat gias urbanas mais vast as. No se conseguiu produzir dinamismos signif icat ivos no que respeit a a f ormas de parcerias pblico-privado, nem suscit ar uma ampla part icipao da sociedade ou das comunidades int eressadas (Vzquez et al., 2000: 9) A anlise feit a por est es aut ores aborda as limit aes das polt icas pblicas nomeadament e por negligenciarem as dimenses sociais e econmica dos problemas e por int ervirem sect orialment e sobre problemas abrangent es e complexos incapazes de gerarem dinmicas mais sust ent veis nos t errit rios em crise.

Est as e out ras crt icas, suscit avam cont nuos debat es sobre os obj ect ivos, as finalidades, sobre a razo de ser do Planeament o.
Relativamente primeira questo, Hall (1992) refere que o objectivo bsico do Planeamento no bem entendido porque, na realidade, h provavelmente dezenas (segundo ele, uma lista que nunca mais acaba) de objectivos associados a esta actividade (sendo, alguns deles, de difcil compatibilidade ou mesmo contraditrios). Refere, tambm, que muitos dos processos que o Planeamento visa controlar so processos humanos e que estes no so to bem percebidos como as leis das cincias fsicas, pelo que devem ser estudados com o contributo das cincias sociais (Hall, 1992, p.9) Assim, segundo Hall (1992), a complexidade do processo de Planeamento decorre do seu carcter, simultaneamente, multidisciplinar e multi-objectivos, o que explica o processo de contnuo debate atravs do qual se procura, continuamente, reequacionar a distncia entre o que e o que deve ser o Planeamento.

Uma incert eza que recorrent e no Planeament o Territ orial e relat iva a aspect os diversificados: a compreenso dos processos t errit oriais e t endncias em curso, a ident ificao dos dest inat rios e obj ect ivos de int erveno, a seleco das met odologias a promover ou a int erveno com vist a sat isfao de um proclamado int eresse comum , que, como alguns , aut ores t m argument ado, no mais do que uma pluralidade, frequent ement e cont radit ria, de int eresses (Brownill e Darke, 1998; Maiden, 1999)

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O planeamiento institucionalizado defenda intereses supuestamente comunes, y desde luego su prctica era como mnimo manifiestamente antidemocrtica. Las comisiones de urbanistas estaban lejos de representar los intereses de una sociedad ad plural. Adems se pona en duda que un urbanismo excesivamente polarizado por la realidad fsica de la ciudad fuera capaz de responder de su complejidad social (Caz et al., 1999, p.410)

Conforme se ia t endo uma conscincia mais nt ida das principais fragilidades do Planeament o, out ros aut ores preocupavam-se em explorar os principais argument os que legit imavam e fundament avam est a act ividade pblica. A est e propsit o Campbell e Fainst ein (1996) j ust ificam a relevncia do Planeament o em alt erar o curso exist ent e dos event os pela necessidade de se minimizarem as ext ernalidades negat ivas suscit adas pelo mercado livre no int ervencionado e de se procurar uma maior racionalidade na organizao ambient al e scio-econmica do t errit rio. A mesma opinio part ilhada por Klost erman (1985) que, avaliando os argument os polt icos e econmicos a favor e cont ra o planeament o, salient a a necessidade da int erveno governament al para se diminurem as falhas do sist ema do mercado livre, ident ificando concret ament e quat ro grandes t ipologias de funes do Planeament o.

1. A primeira, seria a de providenciar a informao necessria para o mercado e o prprio

est ado poderem enformar as suas t omadas de deciso, at ravs de um Planeament o Indicat ivo que desenvolvesse um sist ema de informao sobre vrios domnios

(demogrfico, econmico, de uso do solo, et c.) e que permit isse elaborar proj eces a longo prazo.

2. A segunda funo, at ravs do desenvolviment o de um Planeament o Econmico e Ambient al,

seria a de providenciar populao bens pblicos fundament ais para a colect ividade (como espaos verdes urbanos, infra-est rut uras de saneament o bsico, de t ransport es, et c.), cont rolando, simult aneament e, as ext ernalidades negat ivas que result am das decises individuais de produo ou consumo dest es bens e que no so cont abilizadas pelos cust os de mercado (por exemplo, poluio do ar, congest ionament os de t rfego, abandono de fogos em reas urbanas, et c.).

3. Ao Planeament o deveria caber, ainda, a t arefa de promover o maior nmero de

ext ernalidades posit ivas, ist o , de ganhos para os privados e colect ividade at ravs de uma coordenao int egrada dos diferent es agent es envolvidos na int erveno de um det erminado t errit rio.

4. Finalment e, caberia ainda aos planeadores, desenvolver vrias formas de Planeament o

Social, de forma a compensar as desigualdades da dist ribuio de bens e servios bsicos e essenciais para a sociedade, como os de sade, educao, habit ao, . No obst ant e a ident ificao de t odos est es argument os a favor do Planeament o, Klost erman reconhece serem j ust ificaes s parcialment e suficient es para det erminarem a exist ncia de

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uma act ividade de Planeament o aut noma,

uma vez que t odas est as funes,

da

responsabilidade do governo, poderiam ser realizadas por governant es no planeadores (Klost erman, 1985). Est a opinio comea, alis, a ser progressivament e part ilhada por alguns sect ores da sociedade que t omam conscincia das diferenas ent re as decises planeadas e execut adas e da sua escassa relevncia para os seus problemas quot idianos e comeam a exigir a sua part icipao nas decises que os afect am

A exigncia de uma maior

adequao do planeament o s dinmicas em curso e aos vrios

int eresses t errit oriais, at ravs de uma mediao e concert ao de int eresses ent re act ores para a criao de uma est rat gia colect iva, suscit a a emerso de uma import ant e t raj ect ria de invest igao da dcada de 90: o Planeament o Est rat gico, que envolveu a reflexo e aplicao de um quadro t erico inovador, oriundo da gest o e planeament o empresarial que viria a permit ir o reforo da eficcia da act ividade de Planeament o Territ orial.

O cont ext o em que emergiu e os mot ivos porque foi idealizado, foram o da globalizao econmica mundial e de escassez de recursos, decorrent e quer da crise fiscal do Est ado Providncia quer da alt erao do sist ema de produo mundial, que det erminaram fort ement e a nat ureza e finalidades dest e paradigma, preocupado em maximizar o desempenho econmico dos t errit rios para at rair, ret er e pot enciar recursos escassos que os capacit ava para um cenrio de compet it ividade acrescida.
Healey (1997b) assinala trs mudanas fundamentais para a emerso do Planeamento Estratgico dos anos 80: 1. A reestruturao econmica de muitas regies urbanas, atravs de novas formas de produo, bem como uma expanso e diversificao do sector dos servios a gerarem presses nas regies urbanas, que leva a comunidade poltica a promover as economias urbanas de forma pr-activa; 2. A combinao do stress fiscal do sector pblico e a onda das filosofias neo-liberais que geraram um novo relacionamento entre sectores pblico e privado; 3. A crescente influncia poltica dos movimentos ambientais e de todo um conjunto de lobbies que focaram de forma significativa a ateno poltica nos impactos de projectos no ambiente local

Em alguns pases, por exemplo no Reino Unido, observou-se, no ent ant o, uma alt erao da t raj ect ria de evoluo dos propsit os iniciais dest a corrent e. Aos obj ect ivos de nat ureza exclusivament e econmica, que geravam perspect ivas simplist as e redut oras, ao nvel do envolviment o de act ores e do prprio diagnst ico e const ruo da est rat gia17, seguiu-se uma
17 gerando o desenvolvimento de procedimentos de parceria, contratualizao e negociao com um leque restrito de actores, predominantemente do sector econmico privado, e que sublinhavam aspectos como a eficincia e rendibilidade das intervenes pblicas ou da competitividade territorial, em detrimento de questes mais directamente ligadas ao quotidiano das populaes

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abordagem mais abrangent e, caract erizada por uma maior relevncia das preocupaes sociais e met odologias de part icipao cvica.
referindo-se natureza do Planeamento Estratgico, Healey et al. (1997b) referem: entendemo-lo como um processo social atravs do qual um conjunto de pessoas em diversas relaes institucionais e posies se juntam para desenhar um processo de planeamento e desenvolvimento de contedos e estratgias para a gesto da mudana espacial. Este processo gera no s resultados formais em termos de propostas de polticas e projectos, como um quadro de decises que pode influenciar relevantemente as partes no seu futuro investimento e actividade de regulao. Pode gerar ainda formas de entendimento, de construo de acordos, de organizao e mobilizao..

Passou, port ant o, a out orga-se uma import ncia acrescida ao envolviment o de um leque mais alargado de agent es, no sent ido de se est abelecer, conj unt ament e, parcerias que criassem sinergias locais. Do pont o de vist a met odolgico ident ificam-se, hierarquizam-se e programam-se colect ivament e obj ect ivos e est rat gias de int erveno que visam concent rar recursos econmicos e t runfos t errit oriais limit ados em aspect os crt icos ou oport unidades suscit adas por dinmicas ext ernas. Conforme assinala Healey (1997b), o Planeament o Est rat gico abandona a int eno de comandar o t errit rio de uma forma sect orializada e aut orit ria, procurando com base no dilogo com os act ores locais (sociedade civil e sect or empresarial), um quadro de referncia prospect ivo e global 18 que permit a um processo de t omada de decises operat ivas, sem cont udo as predet erminar de forma t ot al e ant ecipadament e.
Trata-se de juntar numa base territorial relaes que foram separadas em muitos casos por distines funcionais, por sectores (por ex. econmico, educao, habitao, sade) com vista identificao de quais os pontos estratgicos comuns e construir na capacidade institucional essa ligao (Patsy Healey, 1997b)

Emerge, port ant o, um paradigma que defende explicit ament e o enfoque est rat gico numa planificao processo que deve ser capaz de se adapt ar, at ravs de uma regulao varivel mas com crit rios de t ransparncia, a sit uaes de fut uro incert o ou de dvida quant o melhor soluo, mas sendo capaz de prot eger ou conservar os bens pblicos (pat rimoniais, ambient ais, que permit am a sust ent abilidade dos ecossist emas (nat urais e art ificiais) e a ) qualidade de vida da populao.
O transporte de algumas decises que supostamente deveriam ser tomadas no Plano para a gesto inevitvel para que o comprometimento se faa ao longo do processo de Planeamento. Com esta alterao de tempos passa, mais facilmente, a ser possvel usufruir da vantagem de se tomarem decises mais acertadas, uma vez que estas tendero progressivamente a transitar para o momento em que o maior nmero de dados disponveis sobre a evoluo de determinada conjuntura e/ou pelo facto da gesto (dada a sua vertente negocial) envolver a discusso

18 No s inter-sectorial como de coordenao entre todos os nveis de administrao pblica

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com os promotores das iniciativas(Nunes, 1999, p.12) Valoriza-se, portanto a gesto-activa do Planeamento, a ideia de Planeamento processo, em detrimento do conceito Planeamento produto.

Em snt ese, com vist a a aument ar a coerncia do processo de t omada de decises, evit ando cust os desnecessrios e garant indo a eficcia da coordenao de recursos pblicos, o Planeament o passa a assumir um carct er mais int eract ivo e negocial, procurando const ruir plat aformas act ivas de colaborao que permit am uma filosofia de int erveno urbanst ica est rat gica. Valorizam-se port ant o, t ambm, fact ores mais int angveis como a apost a na criao de capit al inst it ucional, de criao de pact os t errit oriais com vist a a obj ect ivos part ilhados, et c.

Para alm da const ruo t erica da abordagem est rat gica, a crise do Planeament o associada s preocupaes de alguns t ericos pelo aprofundament o das desigualdades na sociedade, suscit ou a emergncia de um paradigma crt ico do reducionismo do raciocnio t cnico compreensivo, nomeadament e na int erpret ao simplist a de int eresse pblico e apologist a de um

Planeament o const ruda pelos diversos represent ant es dos int eresses sociais do t errit rio. Out ros t ericos mais radicais chegavam mesmo a defender uma concepo de planeament o, defensora dos mais indigent es da sociedade. Tal sensibilidade aos problemas sociais, bast ant e influenciada pelos est udos de alguns t ericos marxist as que cent ravam a sua anlise nas consequncias sociais e ambient ais de est rat gias de desenvolviment o cent radas nas prioridades do sect or privado, part ia da reflexo sobre as cont radies exist ent es ent re o carct er social do t errit rio e o seu cont rolo pela propriedade privada ou ent re a resist ncia do sect or privado int ruso governament al e exigncia de que est e socializasse o cont rolo do t errit rio de forma a criar condies para o funcionament o do modelo de acumulao capit alist a, propunham uma reformulao da nat ureza e met odologias do Planeament o Territ orial.
Bastante influenciadas pelo desenvolvimento da cincia social francesa durante os anos 60, notabilizada por nomes como o filsofo Henry Lefevbre ou a herana cultural de Durkheim defendendo que o espao um produto social, estas ideias viriam a influenciar o desenvolvimento de uma teoria marxista do espao (Capel, 1981, 410-411) e o aparecimento da perspectiva estruturalista ou radicais no Planeamento19.

19 Segundo Capel, existiu um conjunto de mudanas que afectaram o sistema de relaes internacionais e o conjunto da sociedade ocidental favorecendo a emerso deste conjunto de estudos, nomeadamente: final da Guerra Fria e a emergncia da coexistncia pacfica Este/Oeste, que permitiu um novo reflorescimento da reflexo marxista no bloco capitalista que, na viso deste autor, viria a contribuir para o enriquecimento da prpria teoria marxista e das prprias cincias sociais; as mudanas que se produziram nos pases em vias de desenvolvimento, nomeadamente a culminao do processo de descolonizador e a crtica ao complexo sistema de dominao imperialista (mediatizado pelas Conferncias de Bandung, 1955, e, principalmente, conferncia Mundial sobre Comrcio e Desenvolvimento, celebrada em Genebra, em 1964); finalmente, a crise do Sistema Capitalista suscitado pelas contradies da prpria economia capitalista, nomeadamente o problema de energia e matrias primas que resultou do controle destas riquezas por apenas alguns pases (Horacio Capel, 1981)

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Hall (1992) destaca dentro estudos neo-marxistas20 os escritos de Castells Urban question (escrito nos anos 70) e o City and the grass roots (de 1983), centrados nas questes de conflitos sociais, poder entre classes e poltica urbana e os de David Harvey, como o Social justice, que se centra na anlise das consequncias sociais do modelo de produo capitalista, desafiando, segundo Klosterman (1985) desafiou os planeadores a uma funo que no fosse apenas a da manuteno de um bom ambiente e manuteno da ordem social, mas o papel mais complexo de corrigir os desequilbrios sociais, atravs de uma mediao entre os diversos grupos sociais com vista a uma maior presso no sentido da Democracia.

Muit o embora alguns dest es t rabalhos t enham sido crit icados por reduzirem as decises individuais a explicaes est rut urais mais profundas, -lhes reconhecida a sua import ncia por adicionarem uma nova dimenso ao debat e sobre a legit imidade e desgnios do Planeament o Territ orial, influenciado novas t eorias no Planeament o. Rosa Pires (1995) ident ifica t rs dest as t eorias que emergiram nos anos 70:

1. O Increment alismo, desenvolvido por Lidblom (1973) e Cammis (1979) que defende a
ut ilizao de met odologias capazes de acolher a diversidade social e desenvolve a descrio dos condicionant es t cnicos, polt icos e administ rat ivos da act ividade de planeament o

2. o Planeament o Advocat rio personificado pelas t eorias de Paul Davidoff

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, que nos anos

60, a part ir da anlise pobreza das cidades americanas, viria a publicar um art igo int it ulado Advocacy and Pluralism in Planning , em que est e aut or prope para a act ividade do Planeament o um papel de defesa dos int eresses dos grupos sociais mais necessit ados (Healey 1997a, p.25) de forma a no se perpet uar o monoplio de det erminados grupos econmicos
Como en un processo judicial, los urbanistas podan deban actuar as como abogados de los interesses de sus clientes, mantinndolos adecuadamente informados y defendiendo sus intereses (Caz et al., 1999, p.411) Os tericos estruturalistas, que influenciaram Davidoff, observaram que as instituies formais do estado da sociedade capitalista (tambm a actividade de planeamento) promoviam sistematicamente o interesse dos que controlam a produo capitalista, criando e mantendo as condies que conduziam eficiente acumulao do sector privado (Klosterman, 1985)

Em sntese, a conscincia crescente das desigualdades econmicas e sociais existentes no mundo (entre pases com diferentes graus de desenvolvimento, mas tambm entre cidados que habitam os mesmos territrios) incitou a que (tambm) na actividade do Planeamento Territorial se propusesse um reequacionar dos seus valores, mais coincidentes com os princpios da equidade social e valores como a sustentabilidade ambiental ou respeito inter-geracional. 20 inspiradas na obra de Marx que apresentou os conflitos inerentes entre as foras de produo (os detentores do capital) e a restante sociedade. A ttulo de curiosidade refira-se que esta corrente emergiu nos EUA, num pas, onde, inversamente, se viria a desenvolver uma tradio liberal que defende a livre actuao dos mecanismos do mercado face interveno do Estado 21 A par da perspectiva do Planeamento Advocatrio, desenvolveu-se a do Planeamento Equitativo, que segundo Klosterman (1985) emergia de uma forma menos combativa que a primeira, postulando que os planeadores defendessem os interesses dos pobres a partir do sistema, indo buscar as ideias dessa minoria e integrando-as na agenda pblica

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3. o Assessorial, de Rondineli (1971): reconhece que a act ividade do planeament o apenas

um dos agent es de t ransformao que influencia o processo de desenvolviment o, por isso prope um papel de assessoria da act ividade do Planeament o para os rest ant es agent es envolvidos no processo de t ransformao, nomeadament e o papel de recolher e disponibilizar inf ormao, descrever os impact os de vrios cenrios de int erveno possveis, coordenar, sensibilizar e concert ar os dif erent es agent es int ervenient es no processo de t ransf ormao, et c. (Rosa Pires,1995, p.26)

Cont est ando a subservincia da act ividade de Planeament o lgica do mercado como a forma mais adequada de orient ar o processo de desenvolviment o, est es aut ores defendem prt icas de planeament o mais plurais e socialment e legit imadas pelos vrios int eresses da sociedade, com base nos princpios de equidade social e com vist a ao increment o da qualidade de vida das comunidades com menores recursos econmicos No obst ant e a import ncia dest as ideias para reequacionar a nat ureza do Planeament o, Klost erman (1985) ident ifica algumas limit aes dest a corrent e que designa por est rut uralist a, nomeadament e: / a dificuldade de ident ificar o int eresse da comunidade, especialment e em comunidades muit o het erogneas como as urbanas, / o fact o de grupos de lderes, mesmo quando eleit os democrat icament e, no represent arem o grupo de membros dessa comunidade; / a dificuldade em represent ar e defender o int eresse difuso e vast o de diferent es grupos dist int os que part ilham o mesmo espao; / a exist ncia de informao escassa, por part e do sect or pblico, para enformar adequadament e o processo de deciso.

Com est a e out ras corrent es reformist as do Planeament o, comea a est ar ent reabert a a port a para a part icipao pblica, ela prpria forada por um processo cont nuo de reivindicao da sociedade civil que exige no s um maior direit o informao, como part icipao Se considerarmos que o que est em causa uma verdadeira desconst ruo do Planeament o (da sua razo de ser, dos seus propsit os, das suas formas de act uao cient ficas e

obj ect ivas podemos admit ir, como observa Healey (1997a) est e foi um moment o em que se ,) int roduziu o discurso da ps-modernidade no Planeament o, nomeadament e dos desafios da aprendizagem colect iva e colaborao numa sociedade crescent ement e fragment ada que celebra a diferena (Healey 1997a, p.32)

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 It raises questions about the very enterprise of planning it self, as a practice of managing co-existence in shared places. It challenges any effort in collective debating and organising (Healey, 1997a, p.43)

Nest e cont ext o de reflexo int erna e de aut ocrt ica, mas t ambm de cont radio ent re o aument o de complexidade da realidade urbana (dimenso dos aglomerados, het erogeneidade social, rcica, econmica dos seus habit ant es, ...) e o emagreciment o dos recursos do Est ado ou ent re a mult iplicao dos locais de governao e a dificuldade na sua coordenao, emerge uma propost a para a reformulao do Planeament o com base em met odologias de colaborao e comunicao ent re um nmero e t ipologias de represent ant es cada vez mais diversificado e represent at ivo da sociedade

Yift achel e Huxley (2000) falam de uma viragem comunicat iva na t eorizao do Planeament o Regional e Urbano, em que emergem novas formas de collaborat ive ou "deliberat ive planning, cit ando, respect ivament e Healey (1997a) e Forest er 22 em que se rej eit am concepes monolt icas23 e simplist as de sociedade (Yift achel e Huxley, 2000, p.907). Defendem-se procediment os e prt icas de deliberao mais j ust as, favorecidas pela criao de ligaes e relaes horizont ais int eract ivas ent re os represent ant es dos vrios grupos de habit ant es ou ut ilizadores do t errit rio e formas de t rabalho e aprendizagem colect iva que viabilizem a const ruo de consensos, pelo menos em relao a alguns t emas que mobilizem para uma aco comum
In a society of multiple stakeholders with diverse concerns, hierarchical forms of articulating public policy and firm boundaries between public and private action are being displaced by more fluid and horizontal relationships (Healey, 1998b, p.3)

De cert a forma para provar que no se t rat a de uma ut opia, Healey (1997a) refere que est as ideias e met odologias colaborat ivas est o j a ser usadas em diversas reas da polt ica pblica em pases que t m vindo a ult rapassar as formas de organizao hierrquicas e cent ralizadas e se t em procurado const ruir redes de t rabalho baseados em part enariados horizont ais com vist a ao desenvolviment o t errit orial
In some countries, long-established policy, local governance cultures have encouraged the emergence of broadbased local collaborative approaches into the routine of spatial planing practice, notably in Scandinavia (Healey, 1997a, p.34) 22 privilegiando a esfera da comunicao, Forester lanou um olhar crtico ao poder das estruturas que desenhavam as infraestruturas comunicativas dentro da qual as decises de planeamento so frequentemente determinadas, tendo preocupadose, em trabalhos subsequentes na forma como o discurso das comunidades pode ajudar a desenhar prticas mais justas e democrticas (Yiftachel e Huxley, 2000, p.908) 23 que deixa de ser olhada como um todo homogneo nos seus valores, aspiraes e maneiras de viver, para passar a ser interpretada como um todo diversificado e heterogneo composto por mltiplos grupos sociais, eles prprios muitas vezes heterogneos, pense-se nas necessidades das crianas em detrimento dos restantes grupos etrios, por exemplo

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Durant e o desenvolviment o dest a dissert ao esperamos corroborar est a viso, mediant e a apresent ao do que gost amos de designar por arquiplagos de boas prt icas de Planeament o Territ orial

Em snt ese: A hist ria da t eoria do Planeament o da segunda met ade do sculo XX, em part icular a part ir dos moviment os sociais dos anos 70, num moment o em que Port ugal iniciava os seus primeiros capt ulos da democracia, revela uma t endncia para a part icipao pblica passar a ser ent endida como processo fundament al de legit imao social do planeament o t errit orial. Na int ercepo de vrias corrent es imbudas de ideologias diversas que emergiram como forma de superar o reducionismo funcional do Planeament o Clssico, a part icipao pblica passa a ser encarada como uma component e fundament al para uma mais correct a orient ao e legit imao do Planeament o, mas, frequent ement e, s ao nvel, inconsequent e, da ret rica polt ica. Um dos denominadores comuns dos novos paradigmas const rudos aps a crise de legit imidade dos anos 70, passou a ser anuncia import ncia de uma maior descent ralizao e democrat izao do processo de t omada de deciso t endo, no ent ant o, evidenciado um fraco aprofundament o t erico e prt ico dessas ideias. Tal hiat o vir a ser superado pelo Planeament o Colaborat ivo e a sua cent ragem na invest igao e aplicao de met odologias e abordagens de comunicao e colaborao em cont ext os de Planeament o Territ orial.

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1.3 - Ident ificao das vant agens do Planeament o Colaborat ivo

Como vimos no pont o ant erior, vrios aut ores t m vindo a propor uma reformulao das met odologias de Planeament o de comando e cont rolo , (Innes, 1994, 1997; Healey, 1997a, 1998b) de forma a possibilit ar a const ruo de um Planeament o Territ orial mais condicionado e legit imado socialment e, que permit a uma correct a int erpret ao do conceit o de int eresse

pblico, que, como Campbell e Marshall (2000) observa uma noo que varia no s ent re classes sociais, profissionais ou grupos polt icos, mas t ambm ent re planeadores24 e

evolut ivament e ao longo do t empo, gerando uma cont nua reavaliao das quest es para qu, para quem, de que forma . Nest e pont o, com base na ident ificao dos principais argument os que defendem a incurso da part icipao pblica na t eoria e prt ica do Planeament o t errit orial, reflect e-se sobre o pot encial de melhorament o das abordagens part icipat rias para a concret izao de um Planeament o Territ orial mais responsivo, s reais necessidades da populao, inclusivo de t odos os grupos sociais evit ando a est igmat izao dos indivduos, a vulnerabilidade social e a pobreza e mais int egrado do pont o de vist a das dimenses de int erveno com vist a obt eno de result ados mais efect ivos e duradouros. Nesse sent ido, desenvolve-se uma reflexo est rut urada em t rs pont os essenciais e indissociveis que ident ificam algumas mais valias ou funes associadas ao Planeament o Colaborat ivo. A saber:

1. A promoo da incluso social e criao de capit al social 2. O increment o da confiana nos decisores e decises ao longo do t empo 3. A promoo de boas prt icas de governao

De forma a funcionarem como fio condut or dest a reflexo, enunciam-se duas quest es de part ida: / Face ao cont ext o de acelerada mudana e fragment ao social, econmica e polt ica da sociedade cont empornea, quais os cont ribut os das abordagens part icipat rias para um Planeament o Territ orial mais eficaz? / At endendo ineficincia das (t radicionais) abordagens hierrquicas de planeament o e dificuldade de impor, por lei, formas de act uao ao sect or privado e comunit rio, qual o pot encial da abordagem colaborat iva para a const ruo de um planeament o mais est rat gico e produt ivo, no s ao nvel de recursos t angveis como int angveis?
24 For urban designers this public interest may be the preservation of public space and architecture that promotes a shared sense of community. For environmental planners, this may include the preservation of natural resources and open space for the publics enjoyment Campbell e Marshall (2000)

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1.3.1 - A promoo da incluso social e criao de capit al social Conforme t em sido observado por alguns aut ores (Giddens, 1993; Ascher, 1995) o crescent e dficit de democracia e cidadania das urbes cont emporneas const it ui uma problemt ica de cont ornos gradualment e preocupant es, uma vez se consubst ancia num enfraqueciment o da conscincia individual de pert ena a uma colect ividade, podendo dificult ar ou impossibilit ar a implement ao de aces colect ivas, necessrias s vivncias urbanas. Balducci (2001) ut iliza a noo de fragment ao para referir a quebra de conexes ent re part es da cidade e o t odo (pense-se por exemplo na eroso das ligaes ent re t errit rios urbanos que concent ram bolsas de pobreza e a rest ant e cidade) e para designar a fract ura no relacionament o dos cidados com o seu espao de vizinhana. Observando a t endncia para o enfraqueciment o das relaes sociais locais em det riment o de uma mult iplicidade de novas conexes baseadas em afinidades econmicas, profissionais, cult urais, e em novas formas de , ut ilizao da cidade25, Balducci (2001) ident ifica algumas consequncias como: / O apareciment o de novos problemas e desafios para o Est ado resolver, muit o embora sem um alargament o de recursos, podendo, a t t ulo de exemplo, referir-se a necessidade da criao de polt icas de market ing t errit orial para a at raco de invest iment os privados e pblicos (nacionais ou europeus) com vist a a assegurar o financiament o e sust ent abilidade de grandes proj ect os urbanos geradores de visibilidade t errit orial (universidades, cent ros de congressos, museus, e not oriedade num cont ext o de grande mobilidade de capit al e de ) informao; / A crise de represent ao ent re comunidades e polt icos eleit os, que t em gerado uma crescent e insat isfao e onda de cont est ao, difundindo-se e acent uando-se a ameaa do sndroma Nimby26 / A percepo de isolament o, por part e de indivduos e famlias, que t em increment ado o sent iment o de insegurana urbana e de polarizao social, et c.

Est es so, no fundo, os result ados negat ivos de uma evoluo regressiva da cidadania urbana (Vargas, 2001) que t em sido suscit ada por fact ores diversos como o aument o de fragment ao social e t errit orial (Balducci, 2001), a inst abilidade e acelerada mudana da era da globalizao econmica, t ecnolgica e medit ica que t em gerado uma acent uao da eroso aos direit os do
25 por exemplo, ao nvel dos locais de consumo ou lazer, valorizando-se as grandes e perifricas superfcies comerciais em detrimento de formatos de pequena dimenso de proximidade 26 not in my backyard, que consiste na oposio por parte de grupos residentes realizao na proximidade do seu domiclio de uma interveno urbana ou construo de um equipamento colectivo, no porque contestam a sua utilidade ou por no se sentirem directamente abrangidos (o que, no entanto, pode acontecer), mas porque no o querem dentro de portas.

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cidado (Vargas,

2001),

a exist ncia de polt icas cent ralizadoras que favorecem

incont est abilidade das cert ezas dos perit os ou de polt icas descent ralizadoras que fragment am exageradament e os locais de deciso e favorecem localismos eleit orais de curt o prazo ( Ascher, 1995), et c.
Segundo Ascher (1995), o desmembramento entre o global e local decorrente no s de lgicas econmicas, que inscrevem o local em espaos supranacionais ou de oramentos europeus que se destinam a comunidades locais, como da transferncias de competncias polticas que podem suscitar um curto-circuito entre as vrias escalas de deciso,..., e gerar, com maior acuidade, dificuldades em arbitrar interesses pblicos a diferentes escalas territoriais e temporais (curto, mdio, longo prazo)

So, port ant o, vrios e, inclusive, cont radit rios, os fact ores que t m cont ribudo para o recuo da cidadania urbana e que t m revelado capacidade para dist ender laos sociais, minar inst it uies polt icas e est imular a const it uio de pequenas comunidades fechadas (Ascher, 1995, p.102) Est a t endncia para a individualizao ou int egrao em pequenos grupos de int eresses, frequent ement e, sem correspondncia com os grupos sociais de vizinhana t errit orial, denominada por Ascher de civilidade minimal .
so formas de relacionamento de indivduos que coexistiam quase exclusivamente dentro dos seus microgrupos, desenvolvendo com os outros um conjunto de relaes minimais e de indiferena, (Ascher, 1995, p. 102)

Sousa Sant os (1985) relacionando est as forma de relacionament o27 com o fenmeno de globalizao, que t em produzido a int ensificao das relaes a nvel mundial e uma int erpenet rao ent re diferent es escalas espaciais, observa uma cont radio exist ent e ent re um maior nvel de solidariedade global de proximidade ao nosso igual que est no ext erior (sendo est a solidariedade orient ada por valores semelhant es: como a defesa do ambient e, dos direit os dos animais, et c.) e, simult aneament e um dist anciament o aos que nos est o prximos Em det erminadas sit uaes, no ent ant o, est e dist anciament o invert e-se e a populao local unese, prot est ando cont ra decises de poderes pblicos, locais ou nacionais, o que no domnio do ordenament o t errit orial se t em designado por nimbismo.
as controvrsias no domnio do planeamento tm sido amplamente mediatizadas pelos meios de comunicao social, relacionando-se segundo Gonalves et al. (2000) com a percepo, cada vez mais generalizada, de que os peritos divergem entre si, das consequncias das decises pblicas o que prova que o acesso a metodologias rigorosas e objectivas no lhes confere o dom da infiabilidade, as controvrsias sobre os interesses subjacentes s

Segundo Ascher (1998) esta reaco dos cidados relativamente a decises pblicas a expresso de indivduos que, por se sentirem fora da colectividade, consideram que esta apenas tem obrigaes para com eles e no direitos, pelo que questionam esse interesse geral, face ao seu prejuzo pessoal ou interesse privado 27 reduzida ao mnimo denominador comum entre cidados

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decises pblicas (econmicos, profissionais, polticos, etc.) ou a convico de que em situaes de risco (ex. instalaes de tratamento de resduos txicos, etc.) os tcnicos e polticos no podem ser os nicos a deliberar

Est a panplia de percepes, associadas crescent e conscincia da exist ncia de grupos de presso que influenciam as agendas e decises pblicas, t m originado um increment o da desconfiana da populao face s decises pblicas que se baseiam exclusivament e em princpios t cnicos e racionais e suscit ando uma mult iplicao de prot est os, cada vez mais frequent es, t ambm, em Port ugal 28
Public officials, groups of experts and powerful pressure groups capture control of policy-agenda setting and the definition of the terms of discourse from popular movements, encouraging techno-corporativist practices rather than inclusionary debate. Policy initiatives focus on national or international regulatory criteria, rather than on specific interrelations which people and firms have with the natural worlds in which they exist. Moral and aesthetic issues are downplayed, and converted into the vocabulary of economic calculus. If people object, they ar e labelled as NIMBYs, pur suing r esistance to any development, wher eas they may r ather be full of mistr ust about the way gover nment and business go about thinking about their concer ns( Healey, 1997a, p.194)

Uma cont est ao que pe em causa no s a concret izao de proj ect os colect ivos como favorece a t endncia para desint egrao da sociedade em grupos de int eresses mut uament e exclusivos, o que pe em causa a prpria noo de direit os e deveres dos membros de um est ado (Giddens, 1993). O que passa a est ar em causa parece ser a prpria vivncia em conj unt o de cidados num det erminado t errit rio e o sent iment o de confiana para com os seus represent ant es democrat icament e eleit os, exigindo um repensar do conceit o de cidadania29 uma vez que segundo Vargas (2001) est a uma cat egoria em const ruo , podendo o seu cont edo evoluir ao longo da hist ria.
Observe-se, por exemplo, como os ideais iluministas do sculo 18, nomeadamente os de igualdade, em termos de direitos e obrigaes ou os de liberdade e de tolerncia, se tm afirmado no mundo democrtico ao longo da segunda metade do sculo XX, onde no obstante se tem observado um aprofundamento das situaes de

28 bastante frequentes em perodos de processo eleitoral, como ocorreu recentemente aquando das eleies presidenciais em Janeiro de 2001, em que os protestos se multiplicaram em vrias partes do pas suscitando o boicote, total ou parcial, da populao s urnas. Tais protestos estiveram frequentemente relacionados com decises controversas de Planeamento Territorial. Por exemplo, em Souselas (freguesia do concelho de Coimbra) contra a deciso de instalao de uma coincineradora de resduos industriais perigosos, em Mondres (concelho de Vila Real) pela necessidade de estradas e arranjo das vias existentes, etc. (Joana Cardoso, 2001; in http://noticias.sapo.pt/artigos/CCBCDF,cggjge.html) 29 esta preocupao tem sido evidente em contextos diversificados: no educacional, tendo justificado o desenvolvimento do Projecto Educao para a Cidadania Democrtica, desenvolvido entre 1997 e 2000 pelo Conselho da Europa, que viria suscitar o lanamento do livro A educao para a Cidadania no Sistema Educativo Portugus (1974-1999), editada pelo Ministrio de educao/GAERI/IIE ,em Abril 1999; no contexto associativo registe-se a profuso de forums de discusso on-line e de conferncias o tema da cidadania, promovidos, por exemplo, pela CIVITAS Associao Portuguesa da Defesa e Promoo dos Direitos dos Cidados; em contextos polticos a-propsito dos elevados ndices de absteno s eleies (por exemplo nas presidenciais, do passado dia 13 de Janeiro de 2001, a absteno foi da ordem dos 49%do total dos eleitores, equivalente ao terceiro maior valor de absteno da UE dos ltimos 27 anos), etc.

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excluso social, por motivos raciais, profissionais ou outros, que tem gerado uma crescente eroso e fragilidade do conceito de cidadania. Tem-se observado, portanto, uma tendncia contraditria nas sociedades modernas: globalmente a de uma evoluo positiva, mas em determinados estratos sociais, um empobrecimento no acesso a determinados direitos, o que pode coloca estes cidados em situaes de excluso dentro da sociedade. Refira-se que os direitos de cidadania integram diversas dimenses de direitos. A tipologia clssica de Marshall (1973), citada por Giddens (1985), integra, por exemplo o dir eito civil, implica o respeito pela liberdade de expresso do indivduo, o direito propriedade e igualdade perante a lei, etc., o dir eito poltico, a possibilidade de todos os cidados participarem em eleies ou concorrerem a lugares pblico ou o dir eito social, diz respeito prerrogativa de qualquer indivduo usufruir de um padro mnimo de bem estar, e que interpela as prprias funes do Estado Providncia. Podendo a propsito colocar-se algumas questes: / Por exemplo quando se pe em causa alguns destes direitos podero estar em causa alguns dos deveres do cidados? / No que respeita aos direitos informao e participao no Planeamento Territorial (direitos que esto consagrados pela lei portuguesa), quando estes no se consubstanciarem em boas prticas de Planeamento e em processos de deciso transparentes e legitimados pela populao poder estar em causa o dever de aceitar as decises pblicas por parte da administrao? At que ponto no so legtimos movimentos Nimby?

A respeit o do debat e sobre o conceit o de cidadania, Villaverde Cabral (2000) defende que mais import ant e do que um excessivo grau de formalismo na definio dest a noo, a criao de indicadores que permit am avaliar a sua concret izao prt ica.
Do esquema clssico de Marshall, Cabral reflecte sobre a cidadania poltica - ou seja a liberdade de expresso e de associao, bem como o direito de eleger e de ser eleito para todos os cargos representativos (direitos que para serem plenamente usufrudos exigem a mobilizao, individual e de forma activa dos cidados30), propondo como indicador es de democr acia a participao cvica, poltica e eleitoral ou a confiana da populao na capacidade do sistema poltico para resolver os principais problemas da sociedade. Refira-se, que a concretizao destes direitos est dependente da mobilizao dos cidados, mas facilmente influenciada pelas instituies, que podem promover, ou no, uma maior abertura e valorizao da participao cvica (Anexo 1)

A opinio de Vainer (1998), com base numa reflexo sociolgica sobre a diversidade na cidade e as consequncias do Planeament o Est rat gico, que fundament al promover um urbanismo da t olerncia , de forma a invert er-se alguns processos negat ivos em curso, como o aument o das desigualdades e processos de degradao socio-espacial, a precarizao do emprego, aument o de violncia e marginalidade urbana, aument o de condomnios fechados, parques de est acionament o e cent ros comerciais fechados, et c.
30 Ao contrrio dos direitos sociais, assumidos pelo Estado relacionados, por exemplo, com a inviolabilidade da pessoa ou igualdade perante a lei

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Defendendo uma noo abrangent e de Planeament o, que int egre o valor, act ivo e funcional, que decorre da het erogeneidade e do int ercmbio cult ural, Vainer (1998) rej eit a a ideia de um neo darwinismo urbano
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, e defende a ut opia de uma cidade j ust a e t olerant e Int erpret ando o

conceit o de ut opia como o de uma via que abre uma passagem at ravs do possvel e supera a inrcia nat ural do homem capacidade de ref ormulao const ant e do universo humano .
E que ultrapasse o reducionismo do Planeamento Estratgico que Vainer (1998) critica por ter gerado a tematizao da cidade com vista ao seu marchandising e posterior venda no mercado das cidades, num contexto de concorrncia territorial que tem gerado uma homogeneizao dos espaos, respondendo aos interesses do capital em detrimento dos seus residentes Sobre a diversidade na cidade Ansay e Schoonbrodt, citados por Ascher (1998) caracterizam-na como um lugar de encontro de diversos, afirmando que a cidade , antes de tudo, lugar de encontro no dos semelhantes, mas dos diferentes, sendo, ainda, segundo Madeck e Murard (1995) a origem e a sede de todos os problemas sociais nomeadamente dos que resultaram da oposio entre as classes populares e as outras.

Para a concret izao de t al ut opia , no que se refere ao ideal de um Planeament o plural e democrat a, Healey (1997a) prope as met odologias do Planeament o Colaborat ivo para gerar uma int eract ividade social em processo de const ruo de consensos relat ivos ident ificao de assunt os de preocupao comum, definio e hierarquizao de problemas, ao desenho de knowledge resources , art iculao de solues ou ao desenvolviment o de ideias sobre a forma de como por as solues em prt ica (Healey, 1997a, p.86) precisament e nest a int eract ividade que reside uma das principais caract erst icas e originalidades do Planeament o Colaborat ivo32, que favorece, como observa Vzquez (1998) uma const ruo part icipada de diagnst icos e decises, sit uando a part icipao de act ores sociais relevant es no cerne de t odo o processo de produo de planos, para alm de os responsabilizar na conduo de solues e polt icas de desenvolviment o . Relat ivament e const ruo part icipada de diagnst icos, Cost a Lobo (1996) considera-a relevant e, not ando o valor da part icipao para lembrar que os problemas exist em import ant e que algum alert e para a discusso dos problemas .. sendo, nat uralment e, t ant o mais import ant e est a dimenso quant o for o dist anciament o ent re os locais de deciso e dos problemas (Cost a Lobo, 1996, p.63). Est a , de rest o, a t endncia dos maiores cent ros urbanos, cuj a expanso t errit orial e demogrfica t em suscit ado uma dificuldade crescent e na resoluo dos problemas e o acent uado dist anciament o ent re decisores e cidados. Ainda sobre as quest es da part icipao pblica no Planeament o Territ orial, Rosa Pires (1994) relaciona-as com a noo de cidadania, nomeadament e com as suas dimenses bsicas dos

31 Isto das relaes de competio entre os seres vivos, que geram prejuzo para ambos ou para os mais fracos, na linha de explicao terica de Darwin sobre a evoluo natural das espcies. 32 mas, como iremos ver no ponto 1.2.2, simultaneamente, onde residem as principais dificuldades

34

 direit o e os deveres do cidado, concluindo que a possibilidade da comunidade influenciar as decises governat ivas corresponde, simult aneament e, a um direit o e dever do cidado, mas cuj a efect iva concret izao prt ica depende da disponibilidade da administ rao pblica para possibilit ar sonhar a possibilidade de mudana e de um percurso que sej a mut uament e aceit vel pelos int ervenient es no processo

Ora, dest a oport unidade de uma part icipao act iva prot agonizada pela comunidade e rest ant es act ores locais no que diz respeit o s quest es do planeament o e gest o t errit orial 33, poder result ar a produo de uma srie de produt os int angveis vit ais para a prosperidade socioeconmica de um t errit rio. Um dest es ingredient es fundament ais o capit al social:
Pode-se definir a competitividade social, ou o que muitos agentes chamam capital social de um territrio, como a capacidade dos diferentes agentes e instituies em actuarem juntos e eficazmente a nvel do territrio. um estado de esprito, uma verdadeira cultura, que assenta na confiana mtua e na vontade e capacidade de reconhecer, exprimir e articular interesses individuais e colectivos. A competitividade social um elemento bsico a ter em conta numa abordagem territorial e diz respeito organizao dos agentes e s relaes entre as pessoas, entre agentes e instituies e entre as prprias instituies. A competitividade social faz da proximidade fsica dos agentes e das instituies que trabalham a nvel local um trunfo para formular uma inteligncia colectiva num projecto de territrio, ajudando a tornar o territrio mais competitivo em relao ao mundo exterior ao mesmo tempo que enriquece os seus lados de solidariedade internos (European Commission, 2000a) Social capital creates local economy prosperity. This finding by Putnam (1993), Fukuyama (1995), Coleman (1988, 1990) and other social scientists has lent legitimacy to what those involved in community economic development have known intuitively for years: the level of inter-personal trust, civic engagement and organisational capability in a community counts (Wilson, 1997, p.745)

Est udos de caso invest igados por Put nam (1993) provaram, de fact o, a relevncia de um st ock de capit al social, definido por aspect os da organizao social 34, para o aument o do pot encial de desenvolviment o econmico de um t errit rio. Est es est udos vieram a confirmar o que j se desconfiava relat ivament e possibilidade da exist ncia de fort es relaes de solidariedade e de confiana locais, favorecerem a criao de aces concert adas pblico-privado, do saber fazer em t ermos da gest o democrt ica local promover a ident idade t errit orial e o sent iment o de pert ena dos cidados o que, a j usant e, promovia a prosperidade econmica e coeso social local. De fact o, como Healey (1997, 1999) t em vindo a observar quant o maior for a acumulao de capit al social, maior poder ser a capacidade cvica da populao para se organizar e mobilizar
33 questes que, de resto, mobilizam significativamente a ateno dos cidados, 34 como a existncia de redes de trabalho e de cooperao entre empresas, a partilha de equipamentos e de servios ou a troca de informao

35

em reas e obj ect ivos de int eresse colect ivo. Dest a mobilizao poder result ar a produo de recursos int angveis suplement ares como capit al int elect ual ou capit al polt ico

fundament ais para uma maior t roca de informao horizont al at ravs de relaes pessoais e profissionais significat ivas que permit am aprendizagens em conj unt o e a ident ificao de solues que vo para l da viso limit ada de cada um

Vrios aut ores (Put nam, 1993; Innes e Booher, 1999), t m, de fact o, reconhecido o pot encial de desenvolviment o socioeconmico associado exist ncia dest es recursos int angveis, pelo que t m vindo a propor um aprofundament o da ut ilizao de met odologias que reforcem a sua produo e cuidados suplement ares para evit ar a sua dest ruio.
Innes e Booher (1999) tm proposto, por exemplo, metodologias de consensus building (construo de consensos) e a utilizao de algumas tcnicas inovadoras para a resoluo de conflitos entre stakeholders (por exemplo a do Role Playing, ...), de forma a se irem produzindo progressivos avanos atravs de uma partilha de perspectivas e de um debate colectivo de sugestes

Para alm da conscincia da possibilidade de produo ou dest ruio de recursos fundament ais para a prosperidade dos t errit rios, deve considerar-se o carct er flexvel e dinmico da cidadania
Vargas (2001), sugere que se fale de cidadania como um processo em descobrimento, uma vez que um conceito que evidencia fracturas, retrocessos, recuperaes Referindo a ttulo de exemplo a forma como se tem vindo a descobrir e construir o conceito de cidadania europeia, ao longo dos ltimos 50 anos. A descoberta de direitos, segundo Vargas (2001) pode suscitar um enorme potencial transformador na sociedade ao longo do tempo Neste ponto reflecte-se exactamente sobre o potencial transformao da sociedade associado a um direito ainda por explorar na maior parte do mundo democrtico: o direito da participao cidad no Planeamento Territorial.

A est e propsit o deve pensar-se no cont ribut o que pode ser dado pelos profissionais de planeament o para o obj ect ivo de uma maior conquist a dos direit os individuais dos cidados, o que alguns aut ores, como Friedmann (1996) t m designado por empowment e que se pode t raduzir num aument o de aut o-est ima e confiana pessoal que facilit a a incluso social, mas t ambm para o fort aleciment o da capacidade organizacional de um t errit rio, permit indo a const ruo de vises de fut uro conj unt as, com a part icipao de t odos os grupos sociais e no apenas de algumas elit es, cult urais ou econmicas.
In addition to creating jobs, disbursing loans, generating income, training the labour force and delivering services, development planner s must now confr ont head on the fuzzy task of shaping levels of inter -per sonal tr ust, feelings of belonging and r esponsibility and the quality and efficacy of civic engagement in a community. (Wilson, 1997, p.745).

36

Est as novas responsabilidades, pressupe, como not a Wilson (1997) uma reformulao dos prprios currculos dos cursos minist rados nas universidades de forma a se poderem adequar os processos de ensino-aprendizagem dos planeadores aos novos desafios cont emporneos sendo, para t al, abarcar no s compet ncias de um saber e saber fazer est rit ament e t cnico35, mas t ambm de um saber e saber fazer processual, associado s t arefas de comunicao com grupos sociais diversificados, gest o e mediao de conflit os, promoo de met odologias de t rabalho que promovam dinmicas de grupo e aprendizagem social, et c. (Wilson, 1997, p.748) No fundo compet ncias que permit am uma gradual subst it uio do modelo de planeador t cnico que possui a expert ise e o st at us e se mant m dist anciado do client e , para um modelo de colaborao e part icipao em que se assume que t ant o o client e como o profissional t m conheciment os import ant es sobre o problema e que, por conseguint e, devem opt ar pelo est abeleciment o de conexes profissionais aliceradas na confiana e colaborao. A est e nvel, as met odologias de Planeament o Colaborat ivo podero oferecer um valioso cont ribut o, uma vez que permit em o increment o do nvel de confiana int erpessoal, a criao de compromissos cvicos ou o reforo da capacidade organizacional na sociedade, ent re os sect ores privado, pblico e t ambm com o act ualment e designado t erceiro sect or , a sociedade civil.
Collaborative efforts in defining and developing policy agendas and strategic approaches to collective concerns about shared spaces among the members of political communities serve to build up social, intellectual and political capital which becomes a new institutional r esour ces. It generates a cultural community of its own, which enable future issues to be discussed more effectively, and provides channels through which all kind of other issues, () may be more rapidly understood and acted upon. (Healey, 1997, p.310)

35 conhecer as dinmicas territoriais em curso, os programas de financiamento disponveis, saber fazer relatrios de candidatura estratgicos, planos de zonamento, etc.

37

1.3.2 - O increment o da confiana nos decisores e decises ao longo do t empo Est a ent rada de reflexo sobre as mais valias do Planeament o Colaborat ivo, alicera-se com em duas reflexes principais, por um lado, nas quest es do agir com compet ncia e a percepo da comunidade relat ivament e a est a capacidade da administ rao pblica, por out ro com a reflexo do cont ribut o das abordagens da part icipao para a qualificao dos processos e produt os de planeament o t errit orial.

O agir com compet ncia relaciona-se para Bot erf (2001), com a capacidade de seleccionar, combinar e mobilizar recursos, pessoais e de rede, para elaborar respost as pert inent es em sit uaes profissionais . Segundo est e aut or est e agir com compet ncia passa pela incorporao de recursos int ernos (cognit ivos, de memorizao, de conheciment o, experincia, emocionais, et c.,) e ext ernos (que designa por redes de recursos de document ao, bancos de dados, perit os..., et c.) que, em conj unt o, podem gerar result ados profissionais, em t ermos de produt os ou servios, com um maior valor acrescent ado para os dest inat rios, que experiment am uma sensao de sat isfao face aos que lhes oferecido Para Bot erf (2001) est a percepo posit iva result ant e de um t rabalho art iculado em t rs plos fundament ais:

1. o saber agir, que pressupe recursos, t reino, em combinao, de recursos, sit uaes
variadas de aprendizagem, profissionalizant es, et c.; ret ornos de aprendizagem de experincias, sit uaes

2. o poder agir, ao nvel da organizao do t rabalho, da exist ncia de meios disponveis, da

at ribuio e delegao do poder, gest o do t empo, et c.; e

3. o querer agir, que facilit a e possibilit a a part ilha das quest es e de informaes sobre
problemas, solues ou result ados esperados, incent iva a um cont ext o de confiana, part ilha e apoio.

Da sist emat izao de Bot erf (2001) em t orno dos t rs plos ant eriorment e referenciados, salient a-se como fundament al a do querer agir , uma vez que, como alis frequent e em cont ext os organizacionais hierrquicos, pouco incent ivadores inovao e ao t rabalho em equipa, a presena das out ras duas dimenses - do saber agir e poder agir , s por si no det erminant e do querer agir com compet ncia em sit uaes complexas e pluridimensionais, muit o exigent es quant o ao nvel dos conheciment os t cnicos, mas, principalment e, de compet ncias relacionais a mobilizar.

38

Est a alis uma das principais dificuldades que se coloca prt ica do Planeament o Territ orial cont emporneo: a exigncia de uma colaborao ext ensiva e, no raras vezes, int ensiva, para a resoluo de problemt icas que dependem da act uao de vrios nveis de deciso, a vrias escalas, por vrios act ores, eles prprios com idiossincrasias pessoais - do saber, poder e queres fazer

Assim,

perant e

uma

crescent e

complexidade,

ext enso

mult idimensionalidade

dos

organismos urbanos36 e das pat ologias que desenvolvem, coloca-se, cada vez mais, a quest o de como const ruir e desenvolver compet ncias colect ivas que permit am combat er a nat ureza e a origem dest es sint omas. Kearns e Paddison (2000), caract erizando como int ensas as int eraces face-a-face e crescent es os fluxos de informao e comunicao a longas dist ncias dos sist emas urbanos, observam que da espessura inst it ucional do t errit rio , cuj a densidade result ant e de processos evolut ivos (polt icos, sociais, funcionais,...,), result am diferent es compet ncias de t rabalho em equipa pelos agent es locais, o que condiciona a prpria agilidade e eficcia das polt icas, est rat gias ou programas de aco definidos.

Balducci (2001) apresent a, de rest o, a relao que se est abelece ent re part icipao comunit ria e Planeament o Territ orial, explicando o cont ribut o da primeira para o sucesso do segundo: / o sucesso das est rat gias de regenerao urbana depende de abordagens que superem efect ivament e a fragment ao sect orial e que mobilizem os act ores locais e associaes de cidados / as abordagens part icipat rias t m conquist ado legit imao e credibilidade vindo a superar os insucessos das abordagens t ecnocrt icas dirigidas para a resoluo de problemas locais, pelo que import ant e a implement ao de programas que promovam uma maior part icipao local / a resist ncia da populao a alguns programas deve ser encarada como uma consequncia da falt a de habilidade dos promot ores para lidar com as necessidades e exigncias locais / o sucesso da implement ao de proj ect os depende da forma como est es proj ect os assumem, em si, as razes da populao local, devendo encarar-se a part icipao dos vrios act ores locais como uma condio para a viabilidade do sucesso (comercial, social, polt ico) desses proj ect os de desenvolviment o local

36 que consoante as formas, dimenses ou formas de funcionamento que apresentam podem ser designadas por: conurbaes, megalpoles, reas metropolitanas, cidades..

39

Reflect indo sobre os usos da part icipao no Planeament o, Balducci (2001) ident ifica, para alm das razes j referidas (da procura de uma maior incluso social na fase de concepo, da reduo da resist ncia comunit ria implement ao ou de procura de melhores impact os no desenvolviment o dos proj ect os), mais uma ent rada de duplo sent ido : por um lado a const ruo de polt icas mais eficient es mediant e uma melhor seleco de est rat gias, nomeadament e ao nvel da const ruo de uma orient ao geral e de aces concret as para t errit rios por out ro, o fort aleciment o de um sent iment o de pert ena dos cidados aos t errit rios e aos rest ant es agent es do seu espao de vizinhana de forma a dissipar o sent iment o de bewilderment ou spaesament o , em it aliano, que t raduz o est ado de desorient ao de quem se sent e perdido dent ro de um t errit rio e que parece est ar associado a um aument o de insegurana urbana, perda da conscincia pelos direit os e deveres de cidado na sociedade cont empornea, difuso de sent iment os Nimby, dificuldade de t omar decises face a complexidade de problemas e de hipt eses de int erveno, et c.

As ideias e abordagens do Planeament o Colaborat ivo, frequent ement e referenciadas com out ros t ipo de designaes, como iremos t er oport unidade de apreciar ao longo dest a dissert ao, t m vindo a ser, cada vez mais, valorizadas por um nmero diversificado de mot ivos como se procura apresent ar seguidament e. A est e respeit o, o Depart ament o de Ambient e do Reino Unido, em 1994, promoveu uma avaliao aos result ados obt idos pela incurso da part icipao pblica em diversos cont ext os de planeament o e em vrias cidades do Reino Unido, t endo concludo que est e t ipo de abordagens promovem uma: / / / resoluo mais eficaz de conflit os, maior eficcia na obt eno de obj ect ivos e maior cont ribuio para a qualidade final dos produt os de Planeament o

Por seu lado, Davies (2001) a part ir da avaliao do cont ribut o da part icipao para as t emt icas ambient ais, conclui que est a permit e uma maior democrat izao dest a rea t emt ica, permit indo uma int egrao das diversas percepes (opinies, discursos, sensibilidades) comunit rias para as vrias decises dos planeadores
Davies (2001) nota que a concepo de planeamento como uma empresa comunicativa (Healey, 1997b) cria esperana numa forma democrtica de planeamento no contexto contemporneo. Observa que a noo de democracia evocada supe um entendimento mtuo e intersubjectivo referencivel a um determinado espao e tempo.

40

Concluses semelhant es foram, de rest o, ret iradas por Gonalves et al. (2000, p.156), relat ivament e avaliao de um conj unt o de est udos de caso no Reino Unido (em Hampshire e Sheffield) 37 que envolveram a part icipao comunit ria relat ivament e gest o de resduos slidos e da gua, t endo-se concludo que: / O envolviment o das comunidades permit e melhorar a qualidade e relevncia das anlises dos t cnicos e reforar a sua legit imao e aceit ao pblica / O papel dos leigos qualificou a ident ificao dos problemas a analisar e a est rut urao dos debat es: os pblicos t enderam a alargar o leque de quest es a analisar, por comparao com as que os perit os int roduziam, no se rest ringindo s t emt icas mais direct ament e relacionadas com impact os ambient ais e incluindo out ras como as de economia do sist ema, o cont rolo de aplicao dos regulament os, et c. / O fact o das pessoas serem quot idianament e expost as a vrias font es de informao, (que no s as cient ficas e t cnicas, como por exemplo as da sua experincia pessoal, as informaes veiculadas pela comunicao social, pelos grupos act ivist as, et c.) permit iu-lhes a comparao e ponderao de informao de diferent e origem sobre a mesma t emt ica, qualificando as decises finais / Observou-se, ainda, uma maior exigncia por part e da populao na percepo e avaliao dos riscos ambient ais, repercut indo-se essa exigncia no s na anlise da magnit ude dos riscos, como na forma de lidar com eles ao nvel dos processos de deciso.

Por seu lado Navarro (s/ dat a) 38 analisando o processo de deciso e implement ao da dist ribuio de fundos pblicos que desenvolvido na cidade brasileira de Port o Alegre at ravs de abordagens de part icipao, que a so oficialment e designados por orament o

part icipat ivo (Anexo 2), conclui que a ut ilizao dest as met odologias para alm de t erem mudado radicalment e a hist ria das relaes polt icas e sociais na cidade e t er ult rapassaram as expect at ivas iniciais , uma vez que geraram: / / Uma reduo do desperdcio usual no uso de recursos pblicos; Um processo de descent ralizao do poder municipal, que define como indit a e real , com uma inevit vel diminuio da concent rao de poderes nas mos do perfeit o; / A diminuio, se no o abandono, pelo menos a visvel reduo de prt icas client elist as e de corrupo;

37 estudadas por Judith Petts e Steven Yearley 38 Socilogo e Professor da Universidade Federal de Rio Grande do Sul

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/ /

Uma maior racionalidade e eficincia da administ rao Uma maior j ust ia social na alocao de recursos pblicos

Ainda no cont ext o brasileiro, Pyle (2001) avaliou o proj ect o de concepo e implement ao da paviment ao de ruas e saneament o bsico numa favela do Recife, concret ament e no bairro de Joo de Barros concluindo que a ut ilizao dos procediment os part icipat ivos ao longo de t odo o processo, permit iu a criao de uma relao de parceria ent re o governo e comunidade, a promoo de uma cidadania act iva, assent e em mecanismos que permit iram comunidade influenciar as decises pblicas Pyle (2001) concluiu que os impact os dest e proj ect o ult rapassaram largament e os benefcios direct os relat ivos sade e confort o da populao, gerando t ambm impact os indirect os, mas int errelacionados como: / um maior invest iment o dos moradores em suas casas, subst it uindo barracos por casas de alvenaria / um mais fcil acesso de carros e ambulncias, que permit iu uma mais fcil recolha de lixo e uma diminuio de act ividades criminosas. / um maior dinamismo econmico nas act ividades inst aladas, nomeadament e na afluncia e vendas do Cent ro de aprendizagem de carpint aria e f abricao de armrios / uma maior int egrao urbana e t errit orial dest a rea na est rut ura urbana e econmica do Rio de Janeiro.

Crescent ement e defendidas por organismos int ernacionais doadores de financiament os, as abordagens part icipat rias t m-se assumido como requisit os obrigat rios de alguns regulament os associados a programas da Unio Europeia, quest o aprofundada no capt ulo 2 e, ao nvel mundial, no apoio aos pases em vias de desenvolviment o prot agonizados pelo World Bank:
In 1994, the World Bank concluded that stakeholder participation would enhance the quality, effectiveness and sustainability of its projects. As the Bank aims to become more accountable and client-centred, it is encouraging the governments it assists to promote the participation of a wide range of stakeholders, especially the poor themselves (Wilson, 1997, p.750)

Est a crescent e incurso da part icipao pblica no planeament o local, t em vindo a aligeirar crt icas e polmicas associadas a uma supost a viso monolt ica e dist anciada do senso comum

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por part e da administ rao39, favorecendo uma percepo mais posit iva dos processos de deciso no planeament o.
Minimizando as crticas sociais e de alguns autores, por exemplo de Loureno (1997) ou Sousa Santos (1987) relativa predominncia dos pareceres tcnicos e cientficos nas diversas esferas de tomada de deciso da sociedade portuguesa ou prpria politizao da cincia que, segundo alguns autores, decorre da dependncia da investigao acadmica ao aparelho do estado. Outras controvrsias associadas s decises cientficas relacionam-se com facto da utilizao de metodologias supostamente rigorosas e objectivas no conferir aos cientistas e decisores o dom da infalibilidade ou o processo de burocratizao e tecnocratizao dos processos de deciso se ter transmutado em interesses econmicos e polticos ou de grupos de presso local (Gonalves et al., 2000, p.4).

Higgins e Morgan (2000) por seu lado, t m vindo a valorizar o cont ribut o dest as novas met odologias de t rabalho para lidar com novos problemas e desafios e est imular a criao de um pensament o criat ivo permit a a const ruo de solues inovadoras e eficazes.
Creative thinking is a key capability that helps individuals and organisations deal with and manage change, which is fundamental do the nature of the planning process. As change becomes more rapid and discontinuous, it is crucial that ther e ar e people in the pr ofession that ar e able to tur n pr oblems into oppor tunities, while acknowledging the contr adictions. Often, this involves seeing things from a new perspective and breaking away from traditional ways of thinking that may have lost their meaning (Higgins e Morgan, 2000, p.1117). Exemplos de actuaes capazes de transformar potenciais constrangimentos em oportunidades, foram as de alguns territrios que souberam aproveitar factores como a multiplicidade tnica, que poderia ser um foco de potencial conflito social, na oportunidade (bastante valorizada por muitos turistas) de uma diversificada oferta cultural, comercial, , no fundo de uma heterogeneidade que se afirma pela positiva. Alguns destes espaos, j designados por territrios de tolerncia tm vindo a granjear uma crescente visibilidade internacional por valorizar a sua diversidade cultural e rcica. Tal o caso de metrpoles cosmopolitas como Londres, cuja diversidade rcica est bem patenteada pelo publicitado festival de Nothing Hill ou reas comerciais na China Town; ou Sydney que se tem evidenciado pela sua celebrao da diversidade e tolerncia sexual atravs da organizao de paradas gay,

Em snt ese, a const ruo de compet ncias colect ivas t errit oriais ent re t odos os sect ores da sociedade t em favorecido: / O adicionar de valor social act ividade de Planeament o Territ orial, increment ando o nvel de confiana da populao nos modos de deciso e act uao da administ rao pblica; / O aprofundar da colaborao t errit orial com vist a resoluo de conflit os e obt eno de consensos;

39 a este propsito note-se que o Inqurito s Atitudes Sociais dos Portugueses (ASP), de 1999, que foi coordenado por Villaverde Cabral e Vala, concluiu que os portugueses consideram que os seus governantes raramente ou nunca os ouvem em matrias que lhes dizem directamente respeito, para mais ver http://noticias.sapo.pt/artigos/CCDAAI,chafaa.html

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A qualificao dos produt os finais do planeament o, mediant e a criao de sit uaes favorveis ao debat e e refinao de alt ernat ivas e est rat gias;

A preveno do apareciment o de possveis focos de cont est ao pblica, ant ecipando uma melhor recepo pblica s decises e maiores nveis de at ract ividade dos t errit rios;

A const ruo de capit al relacional, gerando maiores nveis de responsabilidade e dest reza nos part icipant es e uma maior predisposio para envolviment os fut uros.

Pode-se, pois, concluir que o envolviment o da comunidade no Planeament o Territ orial t em deixado, gradualment e, de ser int erpret ado como uma barreira adicional ao desenvolviment o, mas como uma forma de acelerar e qualificar o processo decisrio gerando uma ant ecipada criao de valor como o aument o da responsabilidade pessoal dos part icipant es, uma maior predisposio implement ao das solues ou coordenao da act uao dos vrios act ores locais.

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1.3.3 - A promoo de boas prt icas de governao Part indo da hipt ese de que o Planeament o Colaborat ivo pode favorecer melhores prt icas de governao t errit orial, est e pont o est rut ura-se em duas t emt icas essenciais: em primeiro lugar, reflect e-se sobre os fact ores que t m cont ribudo para a crescent e complexificao e dificuldade da t arefa da governncia nas grandes reas urbanas cont emporneas; em segundo, e a part ir da clarificao concept ual da noo de governncia, com base na opinio de alguns planeadores, procede-se ident ificao das principais t endncias do novo modelo alt ernat ivo de governncia que t em vindo a ser format ado int ernacionalment e e aplicado, pont ualment e, no t empo e espao, a alguns cont ext os de planeament o

O int eresse pelas quest es da governncia result ou do efeit o conj ugado de uma maior complexidade, dinmica e diversidade dos sist emas t errit oriais (Valent e Oliveira, 2001). Em causa passou a est ar a habilidade do est ado para lidar com a nat ureza das sociedades urbanas definida por Richard Margerum (1999) como, simult aneament e, polt ica e complexa. Pense-se na complexidade associada expanso urbana difusa, desordenada e descont nua, fragment ao funcional e locat iva, mult iplicao de agent es t errit oriais ou de modos de vida urbanos ou est rat ificao socioeconmica geradora do que Kearns e Paddison (2000) designam pelo t errit rio dos bit s and pieces .
Dos bocados e pedaos que se vo ligando, muito embora de forma descontnua, como resultado de novas formas de uso da cidade que se repercutem na construo de novas formas espaciais resultantes, por exemplo, da procura da vida suburbana, como lugar de residncia, consumo ou trabalho, com um progressivo afastamento aos centros tradicionais que vo transformando em lugares distantes associados s conhecidas patologias urbanas de degradao dos edifcios, falta de fluidez de trnsito, abandono residencial, perda de vitalidade comercial,

Pense-se no desfio associado definio do melhor sist ema de governncia europeia, que regule as relaes e compet ncias dest a inst ncia comunit ria sem se imiscuir em compet ncias dos est ados, no desafio associado formulao de polt icas de Planeament o Territ orial, que dist ribua eficazment e os meios financeiros de t odos para as part es, permit indo, por exemplo a concret izao de um idealizado esquema de desenvolviment o para o espao europeu baseado num policent rismo que anseia uma maior coeso e equilbrio t errit orial e promova a criao de redes de complement aridade e colaborao.

Pense-se na emergncia do desafio da governao nos t empos da globalizao, que t em int roduzido o debat e sobre a governncia global , nomeadament e sobre a forma, a configurao inst it ucional de uma governncia int ernacional capaz de lidar com algumas

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dinmicas supranacionais (econmicas, sociais, ambient ais), que ult rapassam as compet ncias do Est ado. Pense-se no desafio da prpria governncia local associado necessidade da resoluo de problemas locais que t m origens globais e exigem solues, simult aneament e, globais e locais.
A este propsito alguns autores tm vindo a sublinhar que o local, no obstante ser construdo pela sobreposio de interesses locais e globais, pode ser actor e dono do seu destino (Rosas, 199, p.37), conforme defendem Amin e Thrift (1993). We therefore reject views of the local in the global as autarchic contingent, amoeba-like, expressive of only physical fixity in the space of global capital flows or of identity and stability in the unseating speed of modern existence. Instead, we wish to emphasise the continued salience of places as settings for social and economic existence, for forging identities, struggles and strategies of both local and global nature Amin e Thrift (1993).

Para Bourdin (1998) a prpria at omizao da sociedade que t em gerado uma diminuio da governabilidade e exigido o desenvolviment o de modelos de governao mais eficazes para gerir um sem nmero de int eresses limit ados e part iculares de diversas inst it uies e organizaes (sindicat os, associaes ambient ais, et c.). Para est e aut or, t ambm, a conscincia de que a aco pblica no s o que faz o est ado, pela afirmao de proj ect os de part enariado ent re sect or pblico e privado e de coligaes com as colect ividades t errit oriais, t em aument ado o int eresse pela reflexo sobre a gest o urbana, nomeadament e sobre novas formas de organizao de proj ect os de desenvolviment o t errit orial, oo que t em vindo a suscit ar um crescent e int eresse pelas t cnicas modernas de gest o de empresas, de concert ao, et c. (Bourdin, 1998, p.184). Para Bourdin (1998) a noo de governncia
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repousa na ideia de que governar hoj e consist e

na coordenao de uma mult iplicidade de act ores para produzir um mnimo de int eresses comuns numa sociedade fragment ada. , port ant o, evident e a relao que est e aut or est abelece ent re o obj ect ivo da governncia e um processo de coordenao que, em sua opinio, pressupe uma mobilizao colect iva em t orno do obj ect ivo de concert ao permanent e.

Tambm no campo da t eoria do Planeament o est a associao t em sido est abelecida recorrent ement e. Por exemplo, Healey (1997a) refere-se ao conceit o de governncia para designar a maquinaria formal do governo, as alianas informais e a rede de t rabalho at ravs das quais os grupos econmicos, ambient ais e de vizinhana se int erligam com a administ rao pblica local para gerir aspect os de int eresse colect ivo.

40 um neologismo influenciado pelo termo ingls governance e francs gouvernace

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it is a matter of specific geography and history how responsibility are distributed between formally-recognised government agents andother areas of governance (Healey, 1997a, p.208).

Prope, de rest o, um novo sent ido e modelo de governncia, caract erizado por mais colaborao e menos hierarquia. Para t al sugere uma reformulao da hard inf rast ruct ure exist ent e, por exemplo ao nvel do enquadrament o legal que define as relaes e os cent ros de poder, e a criao de uma sof t inf rast ruct ure, i.e., uma prt ica de planeament o baseada numa aprendizagem mt ua e const ruo de suficient es consensos (Healey, 1997a, p.199).

Kearns e Paddison, (2000) referem-se governncia urbana como a aco de governo da cidade, incluindo o conj unt o do sist ema de relaes ent re inst it uies, organizaes e indivduos, que capaz de assegurar a realizao de proj ect os colect ivos. Est es aut ores face , j referida, complexidade dos sist emas urbanos cont emporneos afirmam a necessidade do Planeament o Territ orial se adapt ar mediant e a criao de novos arranj os inst it ucionais que possibilit em melhores result ados. Valent e de Oliveira (2001) caract eriza por governncia a forma como est o organizadas as act ividades do governo, dos agent es polt icos, administ rat ivos e sociais, considerando, de uma forma sint t ica, que a governncia a anlise a quem f az o qu e como, por dist ino com o que que se f az (Valent e de Oliveira, 2001, p.7). Reflect indo sobre o debat e da governncia ao nvel do Ordenament o do Territ rio, Valent e de Oliveira (2001) apresent e alguns aspect os que, em sua opinio, j ust ificam que se opt e por um modelo est rut urado por formas de t rabalho e inst rument os que permit am a int eraco como forma de aprendizagem ent re os vrios sect ores da sociedade. A saber:

1. O fact o do ordenament o do t errit rio se apresent ar como um corpo privilegiado para a

definio de novas formas de int eraco ent re o governo e sociedade;

2. Dos sist emas t errit oriais (regies, cidades, bairros, ...) serem sempre sist emas complexos
que t m de ser administ rados por formas que t m de t er variedade para fazer face variedade . Assim comea-se por reclamar mais int er-relaes do que ordens o dit ador, mesmo iluminado no t eria capacidade para cont emplar a imensa variedade de sit uaes que se pe ;

3. H garant ias e direit os dos cidados que t m de ser acaut elados sendo, para isso,
necessrio produzir leis. Todavia as leis concebidas no recolhiment o dos gabinet es sem result ar de um longo processo ent re administ radores e administ rados correm o risco de ser inconsequent es . Por esse mot ivo Valent e de Oliveira (2001) prope um carct er int eraccionist a para as formas e est ilos de governncia (Valent e de Oliveira, 2001, p.31).

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A este propsito Balducci (2001) reflectindo sobre a experincias de planeamento no caso de Milo, conclui ser fundamental um processo de discusso pblica sobre o tipo de transformaes desejveis para a cidade, com vista criao de condies para o desenho de solues polticas mais viveis, que possam reduzir a forma incrementalista e desregulada de como essas decises habitualmente so tomadas. Balducci entende que s com uma viso partilhada dos problemas e oportunidades, se poder criar uma viso geral de desenvolvimento que impea que as decises tomadas no dia a dia sejam influenciadas por presses oportunsticas de interesses privados (Balducci, 2001, p.7).

Tambm Kearns (2000) converge para est a opinio post ulando a adopo de um modelo de governncia colaborat ivo capaz de se adapt ar a uma act ividade de planeament o t errit orial que : / mult i-nveis , por se desenvolver no int erior de um conj unt o de redes com uma elevada densidade de relacionament os, associando-se a uma sobreposio de escalas de deciso e int erveno, diferent es t emporalidades e especificidades de obj ect ivos, et c; / globalizada, uma vez que as relaes de um t errit rio local podem t ransit ar do nvel nacional para o int ernacional, por exemplo por afect ao de polt icas comunit rias dirigidas para o local ou procura de int ernacionalizao do local; / exigent e em t ermos da necessidade de colaborao t errit orial com vist a obt eno de vant agens comparat ivas, como a capit alizao de oport unidades de invest iment os, at raco de fundos governament ais, et c.

Muit o embora as caract erst icas, apresent adas por Kearns (2000), s por si, pudessem j ust ificar um modelo de governncia est rut urado em formas t rabalho, formais ou informais, baseadas na colaborao e part ilha ent re indivduos e inst it uies, pblicas e privadas, relat ivament e a assunt os de int eresse comum, na realidade est e est dependent e de out ros fact ores a mont ant e. Newman e Thornley (1996) ident ificam, por exemplo, a influncia da est rut ura legal e governament al por det erminar, onde se sit ua o locus do poder ou escala t errit orial de deciso41, a dist ribuio das responsabilidades pelos vrios depart ament os do est ado, a abrangncia do sist ema de planeament o, a sua relao com comunidade e sect or empresarial, et c.
Em qualquer particular instncia, as formas e estilos de governncia representam uma mistura de tendncias, por exemplo resultantes de tenses para responder s exigncias de vrios grupos sociais. A este propsito, Ferro (1999) afirma que os modos de governncia () so o produto de contingncias locais de transio cultural dos lugares e comunidades poltica e a dinmica de mudana que moldam essas tradies (Ferro, 1999, p.240)

41 sendo a este nvel importante o balano entre governo central e local, uma vez que condiciona a autonomia e fora do Planeamento Urbano a um nvel mais prximo do cidado,

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Para alm da influncia exercida pela maquinaria legal e administ rat iva de um est ado, out ros aut ores (Oliveira, 2001; Balducci, 2001, Figueiredo, 2001) ident ificam a import ncia da prpria espessura inst it ucional do t errit rio, caract erizando-a pela diversidade, qualidade e nmero das inst it uies, mas t ambm pelo grau de int eraces que est as est abelecem, considerando-a crucial para a capacidade de concert ao dos act ores em t orno de alguns consensos e para uma mobilizao para a aco
H sociedades, como a holandesa, em que o nmero e a variedade das organizaes da chamada sociedade civil enorme, para todos os assuntos se encontrando um rosto associativo que agrega os problemas e para eles, alm da representao, oferece sugestes de solues Valente de Oliveira (2001) Tambm nesse sentido, Balducci entende que o overcrowding (ou elevada lotao) de arenas de deciso constitui um recurso, em vez de um obstculo, uma vez que, num momento em que a instabilidade contnua, esta mobilizao territorial de actores pode permitir a criao de consensus building volta de ideias de desenvolvimento, podendo mobilizar para a aco. Balducci (2001) vai mais longe e afirma que o discurso pblico que no for capaz de orientar uma multiplicidade de aces, que vo para l das tarefas da autoridade formal do plano, nunca ter condies para o efectivar, principalmente se considerarmos que, no raras vezes, essas decises so tomadas por equipas exteriores administrao, contratadas para essa funo especfica e sem responsabilidades pela sua implementao, o que se consubstancia num gap entre as formulaes e concretizaes

Em suma, parece haver algum consenso em redor da import ncia da coordenao de vrios int erlocut ores locais, no s para qualificar as t omadas de decises individuais, como a format ao de est rat gias colect ivas propiciando uma mais eficient e ut ilizao, gest o e pot encializao de recursos e meios, de forma a que como aconselha Figueiredo (2001) as

polt icas pblicas e os proj ect os privados de empresas e organizaes em geral, deixem de se limit ar a um zapping cont inuado sobre o t errit rio (Figueiredo, 2001, p.5)

Para t al Healey (1997a) prope que se desafiem as t radicionais relaes de governncia hierrquica e se promova uma noo de collaborat ive governance ao nvel do Planeament o Territ orial (Healey, 1997a, p.199), de forma a que se diminua o diferencial ent re o papel act ual e o desej vel para o Planeament o Territ orial (Healey, 1992).

Nesse sent ido Kearns (2000) considera que imprescindvel que se ult rapasse a ideia de readquirir cont rolo em det riment o da ideia de gerir e regular as diferenas
() fala-se, cada vez mais, da necessidade de criao de partenariados, aludindo necessidade de criao de um conjunto de parcerias de actores que juntam esforos para atingir objectivos em comum. Estes partenariados

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podem desenvolver-se num quadro de geometria varivel, quanto aos intervenientes, promotores da cooperao, objecto de cooperao, etc. (Kearns, 2000) Tambm no III Encontro Nacional de Planeadores do Territrio (1999, in

http://sweet.ua.pt/~appla/arquivo/conclusoes3.html, p.3) se salientou a necessidade de coordenao e cooperao entre os vrios organismos, instituies e actores sociais e econmicos locais para a implementao de aces concretas em termos de Desenvolvimento Regional e de Polticas regionais. A este propsito Elizabete Figueiredo assinalou a importncia da reorganizao do Estado aos vrios nveis de Planeamento, a importncia da reorganizao dos servios e organismos e da cooperao e coordenao entre eles, mas, tambm, da capacidade de compreender a forma como a sociedade est organizada e da capacidade de mobilizar os vrios actores nessa sociedade para os objectivos do Desenvolvimento Regional

A est e respeit o, Valent e de Oliveira (2001) perempt rio quando afirma que j no faz sent ido os t empos em que o governo de uma sociedade era suscept vel de desempenho por poucos, at ravs de formas muit o hierarquizadas, com um chefe no t opo , mediant e um modelo piramidal de exerccio da aut oridade e desempenho de funes colect ivas (Valent e de Oliveira, 2001, p.8). Um modelo que, de rest o, crit icado por Ascher (1998) por avali-lo como pesado e inadapt ado variedade do local, por ser bloqueado pelas prprias burocracias e const it uir um fact or de deseconomia de escala (Ascher, 1998, p.120)
No obstante as crticas ao modelo hierrquico de governao, Oliveira (2001) refere a dificuldade de se proceder a uma reforma administrativa decorrente das prprias barreiras colocadas pela prpria administrao que resiste perda de poder ou lugares de trabalho. Para alm da dificuldade de desburocratizar o sistema e eliminar obstculos iniciativa privada, observa-se uma tendncia para uma privatizao que no salvaguarda os interesses dos cidados. A atraco da privatizao relacionava-se com o encaixe de frutos financeiros de transferncia de propriedade, passar para terceiros o nus da definio de preos, etc. (Oliveira, 2001, p.17) muito embora se entendesse que esta podia ser uma soluo interessante frequentemente no foi balizado pelos interesses sociais O mercado um mecanismo de regulao eficaz em muitas circunstncias, mas no em todas. No se deve privatizar porque isso est na moda e lavar as mos, porque o mercado funciona. () Ele nem sempre funciona (Oliveira, 2001, p.19)

Joo Ferro (1999) observa que se t rat a de um perodo de t ransio, marcado pela necessidade de rever crit icament e as propost as de nat ureza neo-liberal que propuseram subst it uir na dcada de 80 a viso keynesiana (Quadro 1-3).

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Quadro 1-3: A t ransio de modelos de governncia no Planeament o Dcadas 60, 70

est ado assist encialist a , cidade gest ora

Dcadas 80, 90
est ado empreendedor , cidade promot ora Emergncia da ort odoxia da compet it ividade, desenvolvida num ambient e de crescent e liberalizao dos mercados e de desregulao econmica As finalidades sociais so subordinadas a prioridades econmicas. Defende-se que apenas a crescent e compet it ividade de empresas e lugares conseguir criar mais riqueza e int ensificar processos de inovao. Considera-se que o mercado, e no o est ado, poder ser agent e de mudana. Ao nvel do planeament o t errit orial procuram-se os valores do empreendorismo provenient e do mundo empresarial. Est a t endncia evident e ao nvel da apost a no market ing t errit orial que se desenvolve em cont ext os de crescent e (real ou virt ual) compet it ividade urbana. Observa-se um emagreciment o e empresarializao de segment os significat ivos da administ rao pblica com o obj ect ivo de uma maior eficincia da aco.

Marcadas pela ort odoxia assist encialist a , assent e em polt icas pblicas redist ribut ivas de t ipo Keynesiano para combat er sit uaes de maior privao que se vivia nas cidades.

Dominam os valores da cent ralizao e gest o polt ico-administ rat iva. H uma viso cent ralizada e hierrquica do exerccio do poder, baseadas em relaes vert icais aos vrios nveis do poder

Formas de int erveno urbana Baseiam-se em procediment os mecnicos de dist ribuio de riqueza promovidos pelo est ado providncia. A dist ribuio de riqueza independent e dos usos at ribudos aos mont ant es e baseia-se em crit rios de necessidade e obj ect ivos de j ust ia social. Consequncias Cult ura de reivindicao assist encialist a em que a pobreza significa mais acesso a fundos pblicos, sem se assegurarem necessariament e boas prt icas da eficcia e sust ent abilidade do invest iment o

Formas de int erveno urbana Int roduz-se uma filosofia de compet io ent re cidados na gest o e dist ribuio de recursos pblicos. Promovem-se parcerias pblico-privado, mult iplicando-se as formas de cont rat ualizao

Consequncias posit ivas + reforo capacidade iniciat iva e agilizao processos de deciso e gest o da administ rao + descent ralizao baseada numa filosofia de part ilha de responsabilidades Consequncias negat ivas + ambient e de compet io por recursos pblicos e de capacidades t cnicas ent re aut arquias + aprovaes casust icas + parcerias com sect or privado, valorizando int eresses do sect or econmico em det riment o de sociais + gest o cont rat ualizada que favorece, sobret udo no caso de pacot es abert os e de ausncia de obj ect ivos de longo prazo, alguma inst abilidade e fragment ao no que se refere a aces desenvolvidas Baseado em Joo Ferro (1999)

Um moment o de t ransio que procura invent ar uma abordagem alt ernat iva, que saiba ret irar as devidas lies das ort odoxias ant eriores e que permit a a format ao de um modelo de

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governncia baseado no obj ect ivo da const ruo de um est ado socioeconmico capaz de privilegiar a inovao democrt ica como element o cent ral dos processos de desenvolviment o e bem est ar da populao, para o que se t orna fundament al (como, de rest o, se salient ou nos pont os ant eriores) a ideia de t errit rios inclusivos e int egradores, guiados pelos princpios de cidadania onde, como refere Ferro (1999) a diferena sej a um valor posit ivo de dist ino para cada um e para t odos e t ambm de realizao pessoal e de afirmao da cidade enquant o colect ividade t errit orial . Para t al, Ferro (1999) prope uma arquit ect ura42 que permit a conciliar as vant agens da organizao de t ipo vert ical com os benefcios result ant es da mobilizao e part icipao de act ores dist int os nas vrias quest es que se colocam a diferent es escalas geogrficas, est imulando a consolidao de uma int eligncia colect iva (Ferro, 1999, p.6) baseada em abordagens part icipat rias de forma a poderem-se est abelecer ligaes ent re as part es e o t odo (Balducci, 2001, p.115)

Por seu lado Gibelli (1999), reconhecendo a insat isfao perant e os result ados obt idos pelas abordagens e cenrios inst it ucionais que caract erizam o act ual est ado do planeament o, nomeadament e escala met ropolit ana e a t enso face necessidade de um novo modelo de governao no planeament o, defende uma lgica de governao increment alist a na qual a inst it uio sej a o result ado de um processo de const ruo progressiva de consensos ent re os principais act ores inst it ucionais locais, segundo uma pt ica de visione condivisa . Uma viso com diviso ou redist ribuio e part ilha de compet ncias e responsabilidades fundada sobre a complement aridade e int eract ividade inst it ucional. Segundo Gibelli (1999) est a formulao j ust ifica os seus fundament os com a considerao de que t ali approcci sembrano garant ire una migliore ef f icacia di risult at i e maggiori opport unit di ampliament o e diversif icazione nel t empo delle compet enze e delle f unzioni esercit at e alla scala vast a: appunt o il t ema della governance che si f a st rada come superament o del modello t radizionale di carat t ere gerarchico-piramidale (Gibelle, 1999, p.89)

Sem procurar aprofundar o modelo de Gibelle (1999) refira-se que ela prope um processo de delegao de compet ncias segundo uma pt ica progressiva, iniciando-se por uma delegao de compet ncias modest as, seguida de fases consecut ivas em que se procura at ingir uma maior mat uridade. No fundo, um alargament o de poderes dependent e do alargament o de proj ect os
42 Particularmente no respeitante formulao de polticas urbanas, prope que o nvel central seja o patamar normativo e estratgico, cabendo-lhe a definio de grandes linhas estratgicas de desenvolvimento e das condies de enquadramento de reformas, polticas e programas ao nvel nacional; o nvel regional seria o da mobilizao para o debate acerca das condies de desenvolvimento, segundo o ponto de vista de cidados e organizaes, assumindo a coordenao das polticas e programas com forte incidncia territorial; finalmente, o nvel mais prximo do cidado (local) deveria ser o nvel operacional implicando, para tal, os actores da rea, nomeadamente sector pblico, privado, associativo, etc. (Ferro, 1999, p.6)

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ent ret ant o alcanados. Un modello apert o e increment ale in cui I pot eri vengono conquist at i dalle ist it uzioni sovralocali at t raverso una legit t imazione che deriva loro dalle buone prest azioni, piut t ost o che per decret o (Gibelle, 1999, p.96) Em suma, num cont ext o em que se mult iplicam os act ores e inst it uies t errit oriais, pblicas e privadas, a reflexo int ernacional sobre os modelos de governncia no planeament o t errit orial sugere uma fort e apost a na int eraco horizont al capaz de ir auscult ando, envolvendo, compromet endo e assegurando a part icipao dos diferent es ns da rede de t rabalho. A criao de links e formas de relacionament o mais ef ect ivos, vert icais mas especialment e horizont ais visam uma mais efect iva coordenao ent re os vrios act ores de deciso43 e a criao de modos de governncia mais democrt icos e pluralist as, que permit am uma melhor int egrao sect orial nas formas de int erveno, com vist a criao de sinergias, ao increment o da agilidade dos act ores e capacidade de aprendizagem e de inovao colect iva Est port ant o lanado o desafio para um maior correct o relacionament o ent re a administ rao pblica e comunidade, ent re o sect or pblico e privado (no se resvalando para sit uaes de uma proximidade que favorea grupos de int eresses especficos, nem para um dist anciament o que impea o correct o funcionament o econmico e social dos t errit rios), ent re as vrias inst it uies do sect or pblico de forma a evit ar-se uma compart iment ao ent re os vrios sect ores, saberes disciplinares ou organizaes responsveis pela produo e gest o de conheciment os e decises, que, no seu conj unt o, ponha em causa uma eficient e governabilidade do t errit rio.

O segredo est , como sugera Valent e de Oliveira (2001), cit ando Piccot o (1997),na criao de polt icas que assegurem os t rs vrt ices do t ringulo:

environmental friendly, i.e.,amigas do ambiente

market friendly, i.e, amigas do mercado

people friendly, i.e., amigas das pessoas

Figura 1-1: Desafios para as polt icas de planeament o t errit orial

43 antecipando, por exemplo, de forma prospectiva, impactos de decises sectoriais para os restantes elementos do sistema e, globalmente, para o prprio funcionamento do sistema.

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O desafio para o Planeament o Territ orial , em suma, o da conciliao dos crit rios de sust ent abilidade ambient al, social e econmica, sendo est rat gico e fundament al a ut ilizao de abordagens de planeament o colaborat ivo para o envolviment o e mobilizao de act ores na concepo e implement ao de polt icas e programas

Como snt ese da reflexo est rut urada sobre o pot encial de melhorament o da abordagem colaborat iva para o Planeament o Territ orial, assinalem-se as suas qualidades: / de promoo da cidadania, nomeadament e dos direit os e responsabilidades dos cidados na definio da viso de fut uro ideal para o t errit rio, podendo increment a o sent iment o de pert ena dos cidado em relao ao seu local de residncia; / de produo de capit al social, inst it ucional e int elect ual, com repercusses para a prosperidade t errit orial e increment o da confiana int erpessoal; / na qualificao dos produt os de planeament o e increment o da confiana para com os represent ant es eleit os pelo sist ema de represent ao democrt ica; / para lidar com a fragment ao e complexidade das sociedades urbanas, favorecendo

modelos de governncia int eraccionist as, mais adapt ados diversidade de int eresses locais.

Associada crescent e profuso de art igos sobre as virt ualidades das abordagens part icipat rias no Planeament o Territ orial, especialment e ao nvel int ernacional, permit e observa-se ainda:

1. uma inquest ionvel riqueza reflexiva sobre o que deve ser e como se deve promover o
planeament o, quest ionando-se o que se produz (o out put do Planeament o t errit orial) e a forma como se produz (o processo);

2. um carct er ainda embrionrio dest a corrent e, que se caract eriza por uma evident e
ebulio t erminolgica ainda no est abilizada e uma implement ao pont ual, que, no ent ant o, evidencia j um nmero crescent e de seguidores ent usiasmados com o pot encial que ela encerra

3. um denominador comum de rej eio t radio t ecnocrt ica do planeament o e aos modelos
de governncia cent ralizados e hierrquicos, post ulando um Planeament o mais j ust o, equit at ivo, dialogant e e preocupado com a const ruo de suficient es consensos ent re os vrios sect ores da sociedade;

Como pont o final e menos posit ivo, not a-se um dficit de reflexo sobre as limit aes dest a corrent e, o que t em dificult ado uma reflexo sobre os seus pont os fracos, nomeadament e ao nvel das met odologias da part icipao e condicionado o seu aperfeioament o.

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No sent ido de minimizar est a lacuna, no pont o seguint e, faz-se uma reviso da bibliografia sobre as limit aes ou dificuldades com que se confront a o Planeament o Colaborat ivo que , no obst ant e apresent ada de uma forma resumida e necessariament e breve.

Considera-se que uma maior conscincia das suas principais debilidades, poder sugerir vias para a sua minimizao e um aperfeioament o t erico e prt ico que permit a um fort aleciment o das algumas das suas pot encialidades, ant eriorment e ident ificadas.

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1.4 - Ident ificao das limit aes do Planeament o Colaborat ivo

Muit o embora a maior part e dos exemplos da lit erat ura de Planeament o em que a abordagem colaborat iva t em emergido como t ema principal, se report em, predominant ement e, apresent ao das virt ualidades dest e Paradigma, alguns aut ores t m focalizado a sua at eno nas dificuldades que se colocam sua concept ualizao t erica e, principalment e,

implement ao prt ica, em t ermos do desenvolviment o de boas prt icas colaborat ivas ou de implement ao concret a dos out put s da result ant es. Tais invest igaes, que se cent ram na razo de ser dos relat ivo fracasso da implement ao do Planeament o Colaborat ivo, t m vindo a possibilit ar uma reflexo aprofundada sobre os problemas associados planificao de proj ect os de part icipao pblica no planeament o t errit orial, necessidade de ident ificar ant ecipadament e alguns imponderveis que emergem durant e o envolviment o de act ores, necessidade de ult rapassar os obst culos que se opem implement ao de decises, et c.

Part indo do pressupost o de que est as perspect ivas const it uem cont ribut os para a qualificao t erica dest e paradigma, desenvolve-se uma reviso aos principais argument os que quest ionam est a corrent e, o que permit ir, durant e o prximo capt ulo (Capt ulo 2), cent rar o est udo das t eorias da part icipao na descobert a de percursos capazes de superar, ou pelo menos minimizar, os problemas que so seguidament e ident ificados. Com vist a a uma maior clareza exposit iva, eles so diferenciados em t rs grandes grupos, correspondent es a t rs fases do prprio proj ect o de part icipao pblica, ident ificando-se, port ant o, as limit aes associadas:

1. planificao do proj ect o de part icipao; 2. ao processo de envolviment o dos act ores; e 3. implement ao das decises.

Refira-se que, com est a est rut ura de apresent ao, no se pret ende ser exaust ivo, nem abarcar t odo o t ipo de problemt icas que se colocam ao desenvolviment o do Planeament o Colaborat ivo, mas, apenas, int roduzir o debat e sobre alguns dos principais problemas que j ust ificam a manut eno de um elevado nvel de cept icismo por part e de algumas seces da comunidade cient fica.
A multi-stakeholder society seems to require the latter and the more participatory forms of policy development provided by inclusive collaboration multi-party planning approaches (1998, p.15)

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Collaborative planning as an approach in a multi-stakeholder society is thus justified because it is more efficient () because it is more politically legitimate and because it adds value to the on going flow of place-making opportunities for creative synergy and developing the capacity among stakeholders to wok together locally to solve common problems (Healey, 1998, p.18)

A part ir dest e pequeno ext ract o de Healey (1998b) acerca de algumas das vant agens da abordagem colaborat iva, podem ident ificar-se, de modo int rodut rio, algumas dificuldades que lhe so int rnsecas, nomeadament e a dificuldade de planificar processos colaborat ivos ent re mlt iplos represent ant es de opinio ou a dificuldade de gerir processos dest e t ipo e de chegar a consensos, que sej am, simult aneament e, aceit es por t odos os part icipant es e coincident es com os princpios basilares do planeament o, nomeadament e j ust ia e equidade social ou preservao ambient al. Quer ist o dizer que as virt ualidades que Healey(1998b) apresent a (maior eficincia, legit imidade, valor est o dependent es do prprio sucesso do proj ect o colaborat ivo e de uma ) correct a int erpret ao do conceit o, t radicionalment e vago e unit rio de int eresse pblico . Em causa est a legit imao social das decises at ravs da const ruo de novas formas de organizao e de part icipao horizont al que, no podem, no ent ant o, ser indissociveis das dificuldades associadas ao est abeleciment o de crit rios pacficos para a seleco dos represent ant es ou das melhores met odologias para a criao de compromissos sust ent veis ao longo do t empo.
Conforme observa Davies (2001) however, despite the abundance of political and academic support for the idea of greater public participation in planning every day experiences do not, as yet, suggest a revolution in practice (Davies, 2001, p.194), There are still significant gaps between theory and practice and between political rhetoric and what Flyberg (1998) calls de real politik or real rationality of planning process

Os prprios processos de envolviment o pblico no Planeament o Territ orial evidenciam inmeras debilidades. A est e propsit o, refiram-se, por exemplo as concluses de um est udo do Depart ament o de Ambient e Brit nico (Depart ment of Environment , 1994) que incidiu sobre a avaliao da eficcia de experincias de planeament o colaborat ivo ocorridas no Reino Unido no incio dos anos 90. Numa invest igao, em que se reconheceram os mrit os da part icipao pblica e a import ncia do invest iment o pblico nest e domnio, sobressaram, no ent ant o, como est rangulament os:

1. o desenvolviment o de experincias de envolviment o ad hoc, fragment rias, ocasionais e

no regulares, muit as vezes guiados pela escolha de mt odos especficos em vez de planificaes globais do processo;

57

2. a incapacidade da concepo de envolviment os abrangent es e int egrados, que no se

rest ringissem a meros input t cnicos;

3. a escolha limit ada de met odologias, associada, segundo o DOE (1994), a preconceit os ao
nvel da planificao que se repercut iram no est ilo de colaborao e das relaes desenvolvidas

4. a ausncia de um processo global de part icipao, devidament e fundament ado, capaz de

capacit ar os part icipant es a desenvolverem exerccios de part icipao, de uma forma mais sust ent ada e eficaz ao longo do t empo, de proj ect o para proj ect o

Est as e out ras dificuldades so analisadas ao longo dest e pont o de reflexo. Para j fica a ideia, no respeit ant e s concluses ret iradas por est e depart ament o governament al de um pas com longas t radies em planeament o e pioneiro, a par com os EUA, Nort e da Europa, et c., no desenvolviment o dest e t ipo de abordagens part icipat rias, que nos anos 90 o Reino Unido evidenciava experincias de Planeament o Colaborat ivo que se caract erizavam por serem circunst anciais, no est arem int egradas em processos de planificao globais e corresponderem a pouco mais do que meros input s t cnicos para as formas de Planeament o e governncia

t radicionais.

58

1.4.1 - Limit aes de planificao As primeiras experincias de Planeament o Colaborat ivo dos anos 60 e 70, realizadas em pases com maior t radio em Planeament o e democracia, corresponderam a pouco mais do que um mero exerccio de informao e legit imao pblica (DOE, 1994; Mc Dade, 1998).
Muito embora os mecanismos legais existam desde 1969 (no caso britnico), o envolvimento pblico genuno mantm-se de forma consistentemente baixo, mantendo-se o discurso profissional e a influncia de grupos de interesses organizados (Davies, 2001).

Davies (2001) salient a, port ant o, o dficit de implement ao do direit o part icipao dos cidados no processo de planeament o t errit orial, no obst ant e a exist ncia de legislao criada para garant ir essa democrat izao. As razes para j ust ificar t al sit uao so, nat uralment e, mlt iplas e, provavelment e, no muit o diferent es das que se vivenciam act ualment e em Port ugal, numa alt ura em que o direit o part icipao no processo de deciso est consagrado legalment e, mas em que os procediment os se alt eram de uma forma lent a e burocrt ica. Razes que se prendem, em Port ugal, com um dficit de invest igao de novas formas de t rabalho e met odologias que promovam est a j anela de oport unidade para uma maior t ransparncia administ rat iva, com o receio de alguns planeadores e polt icos do insucesso dest as experincias e pela recusa de algumas elit es dominant es em part ilhar o poder, i.., de fundament ar decises, de esgrimir argument os com t erceiros, de abrir o debat e sobre o fut uro do t errit rio aos vrios int eresses locais . Face a est a sit uao, o planeament o mant m-se conduzido pelos int eresses do mercado e percia t cnica (Barlow, 1995) mas suscit ou a const ruo de novos discursos polt icos ( bem parecidos ) em que valorizada a ret rica da part icipao nas decises do planeament o e em que, com pouca seriedade e uma crit icvel dest reza, as decises de alguns so apresent adas como sendo as de t odos , ou as formas de inqurit o pblico sobre proj ect os ou planos j finalizados e crist alizadas como exemplos paradigmt icos de boas prt icas de colaborao.
A participao no pode ser confundida com, ou limitada a, auscultaes pblicas previstas, por exemplo, no processo de aprovao de um PDM (inqurito pblico). A participao deve comear na avaliao dos valores e na determinao das metas e objectivos antes, portanto, da sua cristalizao Rebelo (1996, p.10).

Mesmo a nvel int ernacional so, de fact o, raros os arquiplagos de boas prt icas de Planeament o Colaborat ivo, que t m vindo a emergir, por vezes associados const it uio de novos modelos organizat ivos como part enariados que procuram cat alisar a aco de vrios agent es em t orno de proj ect os de base local, desenvolvendo uma colaborao abrangent e que vai para l das formas de governncia t radicionais (ent re sect ores pblico e privado) e envolvem

59

organizaes no governament ais e cidados, associados ou individualment e, em redes de t rabalho horizont ais
Urban policy initiatives must now involve public-private partnerships working together to decide local priorities and strategies and then to implement them. Increasingly these partnerships are expected to incorporate a community element (Duffy e Hutchinson, 1997, p.351) this partnership and collaboration symbolises a blurring of the boundaries between the public and private sectors, between state, market and community, which the post-war welfare state had tended to maintain (Healey, 1998a, p.1533)

Muit o embora se cont abilizem sucessos, t ambm t m vindo a ser det ect ados alguns problemas. Healey (1998a) refere, por exemplo, a falt a de sust ent abilidade dest as parcerias ao longo do t empo, nomeadament e aps o fim da exist ncia de fundos, o que, segundo ela, reala os prprios obj ect ivos subj acent es sua criao. Conflicting comprehension of the aims and roles of community involvement is often played out within some
form of public-private partnership, which has been imposed as a criterion for funding (Duffy e Hutchinson, 1997, p.351)

Out ra das crt icas que t em vindo a ser associada a est e modelo comunicat ivo, a apario de um cert o cansao ent re os part icipant es e que decorre da mult iplicao dos debat es em vrias arenas e com diversos act ores, face necessidade de const ruo de consensos para a aco colect iva. A par desse cansao associado necessidade de part icipar em muit as reunies, Healey (1998b) not a uma cert a crise de volunt ariado da comunidade , que no ser de t odo indiferent e t endncia dos cidados para o individualismo e desenvolviment o de relaes minimais em comunidade.
Many commentators have spoken of the practical difficulties of working in partnerships. There are numerous further accounts of the political and pragmatic difficulties encountered in incorporating community participation into partnerships and urban policies. These include the selection of community partners, their degree and level of involvement, unequal positions in terms of both power and authority, clash of cultures and norms, different degrees of commitment and working styles (Duffy e Hutchinson, 1997, p.351)

Para alm dest es problemas h um sem fim de dificuldades que se associam concepo de um proj ect o de Planeament o Colaborat ivo, pelo que imprescindvel (ant es do incio do j ogo de t roca de argument ao , do debat e propriament e dit o) um rigoroso processo de planificao que permit a encont rar respost as para est as e out ras quest es:
/ Como proceder a uma correcta seleco de grupos de interesses da comunidade local?

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/ / / /

Como gerar novas formas de pensar e partilhar face a polticas complexas? Que tipo de arenas de debate podero permitir a incluso de vozes que tradicionalmente no so ouvidas? Como ajudar os representantes a partilhar dilemas e experincias? Como gerar formas de pensar criativas e a construo de discursos com poder de gerar convices entre as partes?

/ / /

Como encorajar a aprendizagem mtua e o desenvolvimento de competncias de colaborao? Como activar formas de capital institucional para futuras ocasies ? (adaptado de Healey, 1998b)

Algumas das variveis disponveis para seleco, individual ou combinao e que afect am o out come da part icipao, que uma varivel dependent e so, segundo Mc Dade (1988): Audincia convidada

Composio social das cidades

Ent usiamo dos part icipant es

Tcnicas

Dinheiro gast o

Figura 1-2: Variveis que influenciam os result ados da part icipao

A. Ident i f i cao dos gr upos de opi ni o locai s, pbli cos e pr i vados (def i ni o
dos st akeholder s)
Um problema que se coloca ao obj ect ivo de incorporar ideias de uma mult iplicidade de act ores com vist a legit imao social e implement ao das solues, , nat uralment e, o da definio dos agent es locais, amplament e designados por st akeholders, que devem ser represent at ivos da diversidade de int eresses local, num moment o especfico.
Que critrios utilizar para a seleco destes grupos? A escala dos problemas? O tipo dos possveis impactos das decises do planeamento para a comunidade? Os que so mais antigos ou mais recentes? Os melhor ou pior organizados? Todos ou s alguns? Qual a legitimidade dos representantes para as organizaes que representam ou face aos restantes participantes? the concept of stakeholder is in part a scoping device to encourage those at the core of defining and developing policy agendas to recognise the universe of people affected by what happens.

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But it can also be used more actively to encourage stakeholders to get involved in the policy process: people with stakes may come together to discuss what they think about the issues affecting the place where this stake is (Healey, 1998b)

Healey (1998b) considera que devem ser chamados a part icipar os cidados mais direct ament e afect adas pelos problemas ou pelas decises de det erminadas polt icas pblicas, mas t ambm os cidados com int eresses que, mediant e processos int eract ivos possam vir a pensar diferent e , mediant e aprendizagens mt uas que permit am uma fixao de posies colect ivas Tal opinio no , no ent ant o, consensual, podendo ut ilizar-se out ro t ipo de crit rios, igualment e lgicos, para se definir a audincia represent ant e dos legt imos int eresses da comunidade.
Esta questo especialmente importante se atendermos a que o processo de planeamento pode tomar diferentes formas e apresentar diferentes resultados, consoante o leque de stakeholders envolvido, o poder de relao entre eles ou o contexto institucional de envolvimento .. (Healey, 1998b, p.14)

Duffy e Hut chinson (1997) coment am que t em havido pouco esforo a definir o que se ent ende por comunidade ou a clarificar as diferent es definies de comunidade, acrescent ando, ainda, que uma comunidade rarament e homognea em t ermos das suas expect at ivas int ernas44. Para alm da ambiguidade indissocivel da definio de comunidade , est es aut ores observam a nebulosidade associada a conceit os e ideias que se ut ilizam recorrent ement e em cont ext os de planeament o colaborat ivo, e que, por sua vez, revelam diferent es obj ect ivos, formas e nveis de envolviment o comunit rio.
Phrases such as participation, incorporation, empowerment, capacity building and consultation all reflect a different emphasis on community involvement (Duffy e Hutchinson, 1997, p.351)

Para alm deste aspecto, verifica-se que tm subjacentes diferentes hipteses de definio do grupo de debate que est sempre imbricado s prprias racionalidades para a participao.
Sobre est a t emt ica, Campbell e Marshall (2000) ident ificam cinco t ipologias de mot ivaes para a part icipao, at endendo a duas variveis: o nmero de part icipant es e as mot ivao para a part icipao, podendo est ar mais cent radas na comunidade ou nos int eresses individuais

44 Questo a que voltaremos no captulo 2

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Nmero de participantes

+
Communitarian participation

Politics of the consumer Interesse pessoal

Politics of presence

Deliberative democracy
Motivao para a participao

Focado na comunidade

Instrumental participation

Figura 1-3: Mot ivaes para a part icipao Quadro 1-4: Mot ivaes para a part icipao
Part icipao comunit ria Est a perspect iva sublinha a import ncia da part icipao dos indivduos para assegurar o bem-est ar colect ivo. A part icipao no vist a como algo opcional, mas uma obrigao fundament al de cada indivduo como membro da sociedade. Valoriza-se o obj ect ivo da igualdade e o da localit y para o debat e (muit o embora Campbell e Marshall (2000) reconheam a proliferao das nonspace-based communit ies). Nest a perspect iva, a part icipao um processo polt ico encarado como pot encial providenciador de dois benefcios: aument o desenvolviment o pessoal e confiana e melhor apreciao dos int eresses e aspiraes dos out ros Est a t ipologia enfat iza os direit os do consumidor para expressar as suas preferncias com vist a a influenciar as decises pblicas. O papel do governo facilit ar a expresso dessas preferncias (dos consumidores dos servios pblicos - educao, sade, t ransport es..) e responder maximizando a escolha pblica A excluso e marginalizao de alguns grupos do processo polt ico exist ent e o pont o de part ida dest a perspect iva. Argument a-se que os int eresses dest es grupos t m de ser t omados em cont a por populao que part ilha a sua ident idade e experincia. Defende-se que est es int eresses no podem ser s auscult ados, mas est ar present es no processo de deciso para t ransformar as est rut uras preexist ent es Est a perspect iva crit ica o nfase que t em vindo a ser colocado na part icipao como forma de promover os aut o-int eresses. Em subst it uio, sublinha a import ncia de cont ext os inst it ucionais e prt icas que promovam o dilogo abert o e encoraj em a emergncia de solues part ilhadas at ravs da descobert a de novas formas de conheciment o e ent endiment o. O envolviment o act ivo de um vast o grupo de part icipant es, frequent ement e referidos como st akehol ders fundament al para est a perspect iva, cont udo os part icipant es no devem ser vist os a eles prprios como envolvidos numa bat alha de int eresses, em que o seu papel ganhar uma causa part icular, mas act uar como deliberadores dispost os a aprender a part ir do input dos out ros. Consequent ement e o nmero de pessoas que deve ser includo nest e processo menor do que na perspect iva comunit ria implica. Nest e caso, o papel do governo local facilit ar essa t roca abert a: a aprendizagem colect iva sobre o que se pensa sobre os assunt os, uma aprendizagem mt ua ant es de se fixarem posies, um processo comunicat ivo que visa um maior conheciment o sobre os part icipant es e possveis impact os das vrias solues, o desenvolviment o de int erconexes ent re assunt os, t emas, polt icas. Nest a perspect iva o processo polt ico t orna-se mais part icipat ivo e envolve diferent es modos e linguagens A part icipao visa int eresses privados e no o bem est ar colect ivo

Polt ica do consumidor

Polt ica presena

da

Democracia deliberat iva

Planeament o Colaborat ivo

Part icipao inst rument al

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Est e quadro, que sublinha a nat ureza dos int eresses para a part icipao, possibilit a uma reflexo sobre as inmeras hipt eses para a const it uio da est rut ura organizacional para o desenvolviment o do processo de part icipao: / / / Valorizar em part icular os int eresses dos consumidores de uma det erminada rea ? Out orgar part icular import ncia aos grupos excludos e marginalizados ? Desafiar o focus de int eresses e concent rar o processo de deciso no desenvolviment o de prt icas inst it ucionais que facilit em o dilogo abert o apreciao de novas formas de conheciment o ent re represent ant es dos vrios sect ores?
Davies (2001) critica que determinadas vozes sejam excludas dos processos de participao e valores pblicos escondidos, criticando o planeamento colaborativo pela sua arbitrariedade. Segundo ela os canais para o envolvimento existem, mas a participao formal dominada pelos profissionais de planeamento, polticos, consultores e grupos organizados de interesses econmicos. Observa que estes participantes so membros do pblico, mas que a sua participao representa explicitamente os interesses especficos de determinados grupos econmicos em detrimento dos da comunidade local

Conforme refere Williams et al. (2001), t orna-se cada vez mais evident e a falt a de consensos sobre quem o pblico ou o que que o envolviment o pblico significa. Est es aut ores observam muit a inconsist ncia no como e quando o pblico deve ser envolvido ou quem envolvido em nome do pblico. Tambm relevam a enorme falt a de est udos que document em como os cidados querem est ar envolvidos

Um aspect o crit icvel

associado ao desenho da est rut ura do grupo de part icipao a

frequent e falt a de clarificao e fundament ao dos crit rios usados para a seleco dos represent ant es de int eresses. Idealment e considera-se que devem ser inclusivos de grupos sociais de base t errit orial com int eresses ou abordagens dist int as ou mesmo conflit uosas, de grupos minorit rios

t radicionalment e excludos e t ambm da habit ual represent ao dos grupos econmicos e da administ rao pblica, volt amos a est a quest o no capt ulo 2.

Se por um lado int eressa mant er o processo suficient ement e abert o para no const ringir a criat ividade dos part icipant es, por out ro int eressa orient ar a t omada de deciso para concluses que possam ser int egrados nas decises pblicas e concret izadas em programas de aco colect ivos. Para t al fundament al uma correct a avaliao dos recursos e cont ext o inst it ucional

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e polt ico t errit orial, de forma a permit ir uma correct a ident ificao do mbit o de debat e relevant e para se definir a agenda de t rabalho. (ver C)

t ambm import ant e definir desde a planificao do proj ect o o mbit o de envolviment o que est e ir oferecer, muit o embora, possa vir a ser redesenhado, colect ivament e, durant e o processo de int eract ividade na fase processual.
O DOE () concluiu a este propsito que a falta de definio prvia do scope do processo de envolvimento gera frequentemente aos participantes desiluso devido s falsas expectativas criadas. Por esse motivo se o mbito do projecto de participao no for discutido deve-se contar com diferentes concepes por parte de cada um dos participantes at que ponto os problemas (aparentemente) locais devem ser resolvidos a esta escala? Por exemplo as decises relativas ao parque da cidade do Porto so locais (municipais) ou metropolitanas? As decises relativas parte ocidental da cidade condiciona o futuro da parte oriental? as decises relativamente a este caso podero condicionar a criao de outros parques noutros locais?

Por seu lado, Breda Vzquez (1998) not a que uma incorrect a formulao do problema , pela ausncia de uma perspect iva analt ica t radut ora dos processos, se pode repercut ir no prprio desenvolviment o do processo de part icipao. Um correct o diagnst ico exige, no s o reconheciment o das causas dos processos como a compreenso da sua evoluo ao longo do t empo, as int er-relaes do problema, as possveis solues que se ant evm, et c. S com um diagnst ico correct ament e formulado se poder prosseguir para um primeiro desenho dos st akeholders, das arenas, das met odologias, variveis que, no ent ant o, podem ser reavaliadas conforme, no decorrer do processo, as impresses iniciais sej am repensadas, fundament adas e legit imadas com a experincia de out ros agent es t errit oriais.

B. Clar i f i cao dos obj ect i vos do pr oj ect o de envolvi ment o,

Na fase da planificao import ant e esboar os principais obj ect ivos do proj ect o de part icipao que, no ent ant o, devero ser redesenhados durant e a fase do debat e. Nesse sent ido fundament al proceder-se a uma correct a: / ident if icao dos recursos disponveis: financeiros, humanos, t empo, et c. O t empo, de rest o um element o fundament al: se falt ar poder no haver espao t emporal para a conquist a de consensos ent re as part es / ident if icao dos obst culos inst it ucionais e polt icos da rea: as relaes de int eresse, que podem decidir possibilidades de aproximao ou afast ament o; relaes de afinidades

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ou host ilidades, ist o de modalidades de, ou cont rrias, ent re aj uda e concert ao; das relaes de poder e de conflit o, et c.
Qual a espessura institucional da rea? Qual o resultado do mapeamento da rede institucional e cvica ? Como se tem caracterizado o relacionamento entre actores locais? So grupos muito heterogneos com passados ou histrias conflituosas? Tm preocupaes ou interesses em comum? A experincia do desenvolvimento do programa comunitrio LEADER, dirigido para as zonas rurais (European Commission, 2000a) relevou que podem existir vrios obstculos institucionais que podem impedir o equilbrio entre as vantagens dos grupos ou um ambiente favorvel construo de consensos, nomeadamente: / / / a existncia de um clima de desconfiana e de conflito entre os principais agentes; a falta de abertura para todos os agentes exprimirem abertamente o seu ponto de vista; a existncia de formas tcitas de excluso que podem impedir a participao de certos grupos sociais n processo de reflexo/aco. Outro aspecto ilustrado pela European Commission (2000a) a propsito do LEADER que a existncia de sobreposio de competncias entre instituies pode ser uma fonte de equvocos, oposio e conflito, baseado numa difcil relao de interesses e poder que dificultam ou bloqueiam o sucesso de projectos de desenvolvimento de base territorial local.

O dficit de conheciment o aprofundado de det erminadas reas t errit oriais (no s ao nvel demogrfico, econmico, .., mas t ambm relacional e inst it ucional) t em impedido um processo de planificao mais cont ext ualizado em funo das suas caract erst icas, por exemplo da especificidade cult ural dos part icipant es, herana inst it ucional, dinmicas em curso, et c. Para alm da definio de uma planificao que permit a um processo de part icipao adequado ao cont ext o social abrangido, Rebelo (1996) considera essencial um processo de part icipao adequado ao inst rument o de ordenament o (ou urbanst ico) em elaborao.
Segundo este autor, desenvolver um esquema de participao para uma sociedade pouco organizada e sem interlocutores no o mesmo que o fazer para uma com grande organizao e interlocutores activos. A forma de comunicao e de tomada de conscincia e de decises numa comunidade rural, no seguramente a mesma para uma comunidade urbana e prestadora de servios. Por outro lado os procedimentos a adoptar para um PDM no sero os mesmos que se aplicaria para um PP de uma zona de lazer. A par da importncia do contexto social, a avaliao das motivaes de participao, separando entre a mera defesa dos interesses pessoais e o desejo de participao comunitria, e o valor dado participao constituem reas a no negligenciar (Rebelo, 1996)

C. Seleco das met odologi as e dos moment os de envolvi ment o

A explorao dest a t emt ica desenvolvida det alhadament e no capt ulo 2, refira-se no obst ant e as limit aes que t m vindo a ser ident ificadas ao nvel de planificaes incapazes de explorar t odo o pot encial de benefcios que podem ser oferecidos pelos diferent es t ipos de mt odos. Nomeadament e ao nvel da pesquisa e obt eno de informao para uma melhor

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format ao das solues (inqurit os, ent revist as, ..), de fornecer informao (vdeos, dados est at st icos, ..) ou os mt odos int eract ivos que devero est ar adapt ados aos grupos part icipant es, obj ect ivos do proj ect o de part icipao e relevncia de cada mt odo, ou mist ura de mt odos Verifica-se, no ent ant o, a exist ncia de dficit de reflexo sobre est as met odologias especificament e sobre a sua relevncia para sit uaes especficas: gest o de conflit os ent re os part icipant es, empowerment de grupos em desvant agem, em funo dos t emas em debat e, et c.

No respeit ant e ao moment o em que se int roduzem as met odologias, est e est depende das suas caract erst icas e obj ect ivos, sendo no ent ant o evident e a escassa ut ilidade de processos de part icipao (debat e) em fases muit o t ardias, em que as decises est o j prat icament e t omadas e crist alizadas pelos decisores pblicos.
A partir do estudo de um conjunto de experincias que envolveram a participao pblica em avaliaes de impacto ambiental (AIA), Petts(2000) conclui que a contribuio das populaes tem sido demasiado tardia para que as opinies e anseios da populao possa entrar em linha de conta nas decises finais

Muit o embora comecem a ser publicados alguns manuais que oferecem sugest es de planificao e iniciao de proj ect o de Planeament o Colaborat ivo (dest aque-se as publicaes do DOE, 1994 e de Huib Ernst e, est e com acesso facilit ado pela int ernet em 2001), verifica-se, no obst ant e, a raridade dest e t ipo de manuais, nomeadament e dos que procuram oferecer mais do que uma simples sist emat izao de met odologias adapt adas a sit uaes especficas (recursos disponveis, hist orial de part icipao, t ipologias de problemas, et c.)

no ent ant o, evident e que qualquer abordagem part icipat ria deve int egrar uma cuidadosa iniciao e preparao do processo de envolviment o, devendo envolver a considerao de alguns dos seguint es aspect os, relat ivos avaliao do apoio dos grupos ao proj ect o e das desej veis caract erst icas desde proj ect o de part icipao pblica (DOE, 1994)
Como se define a comunidade a envolver? H comprometimento entre todas ou a maior parte das partes: abertura para o processo e nvel do apoio ou resistncia das instituies. H possibilidade de se atingir um apropriado nvel de debate? Qual a abordagem e recursos para o processo? Que tempo, contexto e forma para o projecto de envolvimento?; scope (mbito) do projecto claro para todos? Todos concordam? projecto tem o apoio dos que tm o poder, para assegurar uma posterior implementao das decises? Est-se a considerar o envolvimento em todas as fases?

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Se est as ou out ras quest es no forem respondidas poder haver uma deficient e mat urao do processo de planificao, podendo repercut ir-se numa : / menor obj ect ividade da programao dos vrios moment os da int eraco e t omada de deciso; / menor reflexo sobre os imponderveis associadas evoluo do processo de debat e (moment os de discrdia, negociao ou cooperao, alt erao do nvel de confiana ao longo do processo, et c.).

Out ras quest es met odolgicas relacionadas com o t rabalho em conj unt o, t ambm podero ser alvo de debat e ent re os part icipant es, nomeadament e a import ncia de capt urar o significado dos acordos, a import ncia das regras de dilogo, respeit o e confiana mt ua ent re os part icipant es. A import ncia dos vrios part icipant es clarificarem o seu ent endiment o sobre a nat ureza e import ncia do processo de envolviment o, ou as suas expect at ivas relat ivament e ao t rabalho conj unt o, o que poder permit ir uma melhor compreenso da argument ao dos diversos act ores e uma ant ecipada abert ura e a disponibilidade para a criao de uma relao abert a ao longo do processo. Deve, t ambm, ant ecipadament e, reflect ir-se, em grupo, sobre a possibilidade dos result ados finais serem qualit at ivament e diferent es dos que inicialment e se imaginavam individualment e, sendo a que reside a mais valia do proj ect o: a aprendizagem colect iva que permit e ult rapassar as vises limit adas de cada um, recusando a ideia de que nest e processo uns ganham e out ros perdem. O ganho t em de ser colect ivo.

Face ao que foi dit o, not a-se que a const ruo de eficazes consensos finais est direct ament e condicionada pela viso inicial do proj ect o de colaborao, uma vez que est a se repercut e no processo de planificao (definio do grupo de envolviment o, dos obj ect ivos do proj ect o, nas est rat gias adopt adas, ..) Quer-se com ist o dizer, que o prprio insucesso dos result ados obt idos com est a forma de planeament o pode residir na forma como se visualizam as vrias fases do proj ect o Colaborat ivo, ao nvel da planificao. evident e que uma concepo inicial limit ada ou enviesada, condiciona o nvel de legit imidade dos represent ant es e de credibilidade e confiana do processo de envolviment o, conforme fica evidenciado pelas concluses ret iradas dos est udos de caso invest igados no Capt ulo 3.

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1.4.2 - Limit aes processuais Relat ivament e s dificuldades processuais do planeament o como aco comunicat iva , Vzquez (1998) ident ifica a problemt ica de se est abelecerem prt icas int eract ivas com razoveis nveis de debat e e consensos sat isfat rios quando: / / / muit o diferenciada a nat ureza dos agent es envolvidos, so acent uadas as diferenas na percepo dos mesmos conceit os, h dificuldades em se difundir adequadament e a informao;

De fact o, algumas das dificuldades ident ificadas durant e o desenvolviment o de processos int eract ivos ent re st akeholders para a resoluo de problemas, associam-se incapacidade dos part icipant es de est abelecerem razoveis nveis de debat e o que pode ser mot ivado por inmeros fact ores, como, por exemplo, diferent es formas de compreender e expressar a realidade ou conceit os
Termos como descentralizao, empowerment da comunidade, colaborao e participao pblica tornam-se frases do momento, mas h uma considervel ambiguidade em redor destes termos Campbell e Marshall (2000, p.321)

Se mesmo dent ro de um nico campo disciplinar (por exemplo dent ro do planeament o) h uma considervel ambiguidade no uso dos conceit os, como referido por Campbell e Marshall (2000, p.321), t al dificuldade est ar bast ant e mult iplicada em cont ext os comunicat ivos que envolvam uma grande diversidade (profissional, cult ural, ..,) de agent es. , de rest o, um dos principais desafios que se coloca ao nvel do desenvolviment o de processos int eract ivos ent re t cnicos e comunidade, principalment e com a de menores nveis de inst ruo, devido diferent e forma do conheciment o cient fico e conheciment o vulgar.
O conhecimento vulgar ou popular, s vezes denominado senso comum, no se distingue do conhecimento cientfico nem pela veracidade nem pela natureza do objecto conhecido: o que os difer encia a for ma, o modo ou mtodo e os instr umentos do conhecer (Anexo 3) De facto, um mesmo objecto ou fenmeno, como salientam Lakatos e Marconi (1995, p.14) pode ser matria de observao tanto do cientista como do homem comum, a diferena que o conhecimento comum uma forma espontnea de conhecer, que se adquire pelo contexto directo com as coisas, pela experincia quotidiana, e, ao contrrio a cincia constroi-se de forma ascendente e descendente, indo gradativamente do facto particular para o geral e vice-versa e integrando a dimenso compreensiva, relativa aos contedos, e a metodolgica que abrange aspectos mais lgicos e tcnicos, nomeadamente a construo de raciocnios, de proposies e enunciados (Lakatos e Marconi, 1995, p.21)

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Reconhecendo-se, part ida a legit imidade de ambos t ipos de conheciment o para o diagnst ico de problemt icas t errit oriais e para a ponderao (considerao e conciliao) de t odos os int eresses envolvidos, quer pblicos quer t errit oriais, a grande dificuldade est ar em est abelecer processos comunicat ivos eficazes
Gonalves et al. (2000) analisando a participao pblica nos debates e decises cientficas, considera fundamental a existncia de algum nvel de literacia cientfica da populao, por exemplo ao nvel de conhecimentos bsicos sobre conceitos, teorias, mtodos, etc., que permita uma melhor compreenso destas cincias e que capacite o cidado para participar eficazmente. Williams et al. (2001) sobre a questo da participao da comunidade na gesto e disposio das armas qumicas e nucleares (que passou a ser uma preocupao das instituies federais e estado americano depois do fim da Guerra Fria), defende que o pblico no pode participar de forma significativa sobre o que no pode perceber, por exemplo a gesto de armas

No caso de grupos sociais com menores nveis de lit eracia, que se concent ram, por vezes, em algumas reas t errit oriais em declnio, t emse vindo a sublinhar a import ncia do seu empowerment , at ravs de abordagens part icipat rias que permit am a considerao das suas necessidades e aspiraes e, simult aneament e que os co-responsabilizem para a concepo, implement ao e manut eno dessas est rat gias de regenerao urbana. Nest e sent ido, acent ua-se o desafio de processos comunicat ivos e met odologias de t rabalho eficazes e adapt adas s caract erst icas sociocult urais dos part icipant es, o que nem sempre t em sido conseguido. Por exemplo, Duffy e Hut chinson (1997), com base em bibliografia diversificada e nas suas prprias experincias profissionais, ao nvel da avaliao do Programa Pobreza 3 no Reino Unido (desenvolvido pela Unio Europeia, para reas em desvant agem , ent re 1989-94), concluram que: / os grupos comunit rios t m poder nos part enariados s ao nvel operacional e que est e poder de influncia circunscrit o pode gerar conflit os
Recent reviews of the operation of the Single Regeneration Budget Challenge Fund schemes suggest that in Round 1 at least, community and voluntary groups were rarely involved at a strategic level during the bidding phase and were only incorporated into the scheme when participation and support become necessary for its implementation. Groups who have not participated in designing projects which purport to be for their benefit are then expected to devote their own resources and energies to make them work, whether or not it reflects their priorities. (Duffy e Hutchinson, 1997, p.352) Diga-se que muitos das decises que so tomadas margem dos partenariados e que os afectam directamente, transformam-se em focus de descontentamento entre os participantes, exigindo posteriormente maiores esforos para o redesenho das decises conflituosos e procura de consensos para outros temas. Um exemplo paradigmtico desta situao estudado detalhadamente no Captulo 3, a propsito das lutas e desiluses que estiveram associadas a um partenariado para a revitalizao econmica da Baixa do Porto, desenvolvido sob pretexto do Porto Capital da Cultura 2001 e para a canalizao de fundos do URBCOM para esta rea (ver Captulo 3)

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Os grupos comunit rios so vist os como um inst rument o de implement ao

Duffy e Hutchinson (1997) referem que, frequentemente, a incorporao da comunidade nas abordagens participatrias percepcionada como uma forma til para uma melhor gesto de recursos. Esta viso instrumentalista tem, no entanto, vindo a ser criticado por alguns grupos comunitrios que sentem que os seus parceiros os vem como um simples management tool (1997, p.353)

A dificuldade de definir as est rut uras de represent ao

Duffy e Hutchinson (1997) referem, por exemplo a dificuldade de seleccionar alguns grupos em detrimento de outros, principalmente quando existem histrias anteriores de rivalidades (sociais, religiosa,..): .In areas where several communities co-exist, political decisions by funding partners about which community they will enter into partnership with raises tensions.. () Professional community development staff felt that geographic communities tended to exclude those who were stigmatised within their areas, or that communities were divided, by ethnic origin or along political and religious lines, as in the two projects based in Liverpool and Northern Ireland () (Duffy e Hutchinson 1997, p.354)

Se algumas dest as dificuldades das abordagens part icipat rias se relacionam com o saber e poder colaborar, muit as delas t m radicado, t ambm, no querer part icipar , uma vez que est a disposio significa, em lt ima inst ncia, a admit ir part ilhar o poder de deciso ou influncia, a disponibilizar-se argument ao. / Querer cooperar Quant o maior for a predisposio, de act ores e inst it uies, para cooperar, menores sero as dificuldades e os obst culos na part ilha das quest es e a valorizao da int egrao de saberes; / Saber cooperar Para t al devero reavaliar-se os currculos de formao dos planeadores, a formao cont nua dos int ervenient es t errit oriais ao longo do t empo, a descrio de hist rias de boas prt icas de cooperao, et c.; / Poder cooperar Para a const ruo de prt icas de colaborao no chega saber e querer cooperar, t em que se poder... Para que t al sej a possvel pressupe-se a criao de microest rut uras ou plat aformas de comunicao ent re a rede dos vrios int ervenient es do t errit rio (organizaes, pblicas e privadas e sociedade). Como vimos no chega a exist ncia de polt icas ou programas que incent ivem a colaborao t errit orial, t em que se definir regras e mt odos de t rabalho eficazes para formas de governncia colaborat iva nas fases do proj ect o, et c., para j ust ificar propost as e t ornar t ransparent e a racionalidade da

Out ra quest o que deve ser colocada, e font e de discrdia ent re vrios t ericos, a do papel dos planeadores nos processos colaborat ivos. Para alm de part ida se reconhecer o dficit de compet ncias comunicat ivas e procediment os de mediao dos planadores em processos

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int eract ivos, coloca-se a quest o de qual deve ser o seu papel nos moment os de envolviment o dos st akeholders: / Papel Neut ro? em que o planeador procura comport ar-se como um element o que se limit a a coordenar as propost as / Papel Act ivo? De um profissional que no descart a as suas responsabilidades, analisando as t endncias a longo prazo dos fenmenos, alert ando para as possveis consequncia dos cenrios, et c., e em que defende os valores do planeament o (conservao de recursos, equidade social, pluralismo, gest o racional, ). Para alm de se definir se se deve t er um planeador est ilist a, que d opinies sobre as expect at ivas ou necessidades dos client es, ou um planeador alf aiat e, que se limit a a responder encomenda, Rebelo (1996) ident ifica out ros pot enciais dilemas que se colocam ao t cnico de planeament o quando promove processos de part icipao pblica45: / / Filosf icos: por exemplo ent re os valores sent idos pelo bairro e os valores do planeament o; Orament ais e de ident if icao de prioridades: associadas s necessidades, mas limit aes orament ais; / De compet io polt ica: promovidos por vrios grupos em compet io com int eresses diferent es; (como responder, simult aneament e, a obj ect ivos de nat ureza ambient al e econmica ? como evit ar uma manipulao dos processos por grupos de maior poder?) / De polt ica geogrf ica: relacionados como visualiza a escala t errit orial de int erveno ou dos problemas, por exemplo ent re t rat ar a cidade ou municpio como um t odo ou diferencialment e a cidade, a aldeia ou bairro / Tcnicos e psicolgicos: ent re a deciso de qual o int eresse pblico, face aos vrios int eresses privados

At endendo nat ureza mult ifacet ada dos problemas, muit os aut ores t m vindo a defender que os planeadores sej am aj udados a perceber o mundo, nomeadament e a fazer conexes ent re os t radicionais sect ores de int erveno e as dimenses econmica, social e polt ica,

45 muito embora se reconheam muitos consensos sobre os princpios que devem nortear a sua actividade. Rebelo (1996) destaca os princpios da preveno (considerar de forma antecipada as aces com incidncias negativas espaciais com vista a reduzir ou elimin-las), sustentabilidade (garantir o uso e transformao do solo se processem de forma equilibrada, respeitando os valores ecolgicos essenciais e a qualidade do patrimnio natural e construdo), coordenao (assegurar compatibilizao entre as vrias polticas nacionais: de ordenamento territorial, desenvolvimento econmico e social, conservao e valorizao da natureza), unidade e solidariedade (assegurar o equilbrio entre as diversas regies do pas e qualidade de vida dos cidados, bem como coeso econmica e social), participao (garantir o acesso a informao e audio dos cidados na elaborao, aprovao e execuo dos instrumentos do ordenamento do territrio), cooperao (entre todos os nveis da administrao, departamentos do estado e empresas concessionrias de servios pblicos, nomeadamente ao nvel de informao que afecte o ordenamento territorial), ponderao (na elaborao e execuo dos instrumentos do ordenamento do territrio).

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Campbell e Marshall (2000) que estudaram o caso dos EUA ao nvel do desenvolvimento do planeamento colaborativo referem que a arte do planeador deve ser a apreciao informada de que pouco se sabe, preocupaes sobre quando e onde poder buscar informao adicional e a capacidade para desenvolver quadros interpretativos que permitam conexes com cidados para fazer apropriados julgamentos. Partindo da apreciao de como se sabe pouco sobre as cidades e regies, o envolvimento pblico tem, inevitavelmente, um papel importante. Rosa Pires (1995) defende o contributo da interactividade para a qualificao das propostas do planeamento: () o planeamento inerentemente interactivo sendo pois til e desejvel valorizar essa interactividade. Uma forma de o fazer atravs do debate que, apoiado num conjunto de regras de boa execuo se encara como uma oportunidade para aprendizagem social e formao de opinio entre os vrios agentes de alguma forma envolvidos.. (Rosa Pires, 1995, p.45)

Ent re os apologist as dest a corrent e h, ent o, alguma convergncia para a defesa de que a democracia represent at iva se pode enriquecer por abordagens part icipat rias, que permit am administ rao pblica e planeadores: / / / Fazer a gest o dos diversos int eresses t errit oriais; Cat alisar a part icipao dos agent es locais para uma maior legit imao social das decises Part ilhar responsabilidades e t arefas, int eressando boas part e da populao para a realizao das iniciat ivas / Correr o risco do debat e abert o e confront ao, o que revela maior mat uridade int elect ual e nvel de respeit o pelos direit os dos cidados

Para alm dest e debat e, Ascher (1995) e Vzquez (1998), colocam a t nica na difcil conciliao dos int eresses das geraes act uais, com uma escala t emporal de curt o e mdio prazo, com os das geraes fut uras, de longo prazo. Voogd (2001) reflect e sobre a cont radio exist ent e ent re int eresses individuais versus int eresses colect ivos , crit icando a abordagem part icipat ria do planeament o por no t er suficient ement e em cont a a exist ncia de dilemas sociais, nomeadament e o conflit o que exist e ent re a escolha individual que visa maximizar o seu prprio int eresse e a escolha que ser melhor para o grupo e a sociedade no seu t odo46. Voogd (2001), not ando que est e como t odos os paradigmas t m vant agens e desvant agens, sendo mais ou menos f ashionables em perodos diferent es, observa que a principal desvant agem do

46 Much of the literature on the public participation tends to concentrate on the how, who, where and when of public involvement, that is to say the operationalization and refinement of the process, rather the why of public participation more particularly the underlying rationales and consequences of the adoption of such approach Campbell e Marshall, 2000, p.323) Que racionalidade mobiliza os grupos para o envolvimento pblico? Qual a natureza dos interesses que so articulados em abordagens de planeamento colaborativo (pblicos ou privados)?

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Planeament o Comunicat ivo t er em si o paradoxo dos dilemas sociais, nem sempre conseguindo dar respost a ao int eresse pblico o que faz dele um planeament o vulnervel Por seu lado Margerum (1999) refere os problemas associados prpria dificuldade dos st akeholders represent arem grupos ou organizaes, durant e o processo comunicat ivo e de deciso, propriament e dit o. Por vezes est es represent ant es referem perspect ivas suas que no foram formuladas e legit imadas pelos grupos que represent am, o que pode gerar problemas ao nvel da fase de implement ao (obst culos pelos represent ados). Out ras vezes os st akeholders sent em-se na obrigao de, cont inuament e consult ar os seus grupos e esperar o seu f eed-back (o seu apoio) o que at rasa os processos e dificult a a obt eno das prprias mais valias da int eract ividade. Est udos de Margerum (1999) sobre processos de consensus building nos Est ados Unidos e Aust rlia revelaram ainda percepes limit adas dos represent ant es face ao seu papel no grupo. Afirmavam ver-se como providenciadores de informao t cnica e conselho ao grupo, mas consideravam limit ada a sua influncia no grupo, desvalorizando o processo de criao de solues por int eract ividade.

Out ras limit aes sobre a forma como decorrem os processos de planeament o colaborat ivo est o ligadas com a manut eno de procediment os e leis hierrquicas que procuram a manut eno das relaes inst it ucionais, dist orcendo os esforos de prt icas de planeament o e governncia horizont ais. Healey (1998b) alert a, exact ament e para o fact o dest a nova prt ica de planeament o pressupor mudanas: Quadro 1-5: Algumas mudanas, nas prt icas e nas leis, exidas pelo Planeament o Colaborat ivo
Mudana nas prt icas - responsabilidade das elit es locais que governam Const ruir redes part enariado horizont ais de t rabalho e Mudana nas leis e procediment os responsabilidade governos cent rais e UE (para Est ados Membros) Maior poder local e regional, maior invest i-ment o na coeso social, desenvolviment o econmico e sust ent abilidade ambient al Impor leis para as elit es governament ais responderem s preocupaes dos st akeholders

Desenvolver mapeament o de st akeholders e procurar formas de os envolver no desenvol-viment o de polt icas Criar e mant er arenas para um debat e abert o sobre t emas e est rat gias Cult ivar e promover o debat e pblico dos cida-dos, e de out ros t ipos de argument ao para alm da t cnica Cult ivar prt icas que conect em ideias est rat gi-cas para regular invest iment os e decises

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O planeament o colaborat ivo dificilment e poder t er sucesso com as hierarquias nas est rut ura de poder e deciso. De rest o, a prpria implement ao dos acordos locais est dependent e da descent ralizao de poderes e recursos locais.

Out ro grande t ema de debat e o dos limit es dos consensos e compromissos no Planeament o Sendo as relaes de conflit o, as expresses de relaes de int eresses de rej eio ou poder (European Commission, 2000), que result a, por exemplo quando algum agent e se sent e lesado e em que no lhe propost a nenhuma compensao, t em surgido um produt ivo debat e em t orno da import ncia da negociao e dos consensos

Alert ando para o fact o de durant e o processo de envolviment o cada st akeholder procurar maximizar e afirmar a sua argument ao em det riment o das rest ant es, Ascher (1995) cont est a que o produt o de planeament o que decorre dest e processo de negociao sej a o mais

favorvel para a sociedade no seu t odo

De facto, os interesses dos diferentes actores ou grupos de actores, no sendo a priori convergentes, remetem, em termos de um interesse geral processual, no s para a formao de um acordo em torno de um compromisso, como tambm para a transformao do consentimento em adeso e do compromisso em valor positivo. o que podemos chamar de consenso, quer dizer, o compromisso transformado em valor positivo e sustentado pelo conjunto dos actores abrangidos. Ora, h toda uma reflexo sociopoltica que se reelabora em torno da noo de consenso e uma moda, vinda dos pases com mais forte tradio consensual ou comunitria, que deixa perceber que os conflitos de todas as espcies se podem dissolver atravs da negociao e do agir comunicacional47 Teses que Ascher contesta atendendo crescente complexidade da sociedade e a multiplicao dos sistemas de referncia o que dificulta a formao de compromissos e acordos. Concordando com a ideia de negociao, que caracteriza por um recurso tanto mais indispensvel quanto se esgotam os instrumentos habituais como a tradio, as crenas comuns, o parecer cientfico, Ascher (1995, p.130) contesta a noo de consenso por:

1. se t ornar ambgua, pois olhando apenas para o result ado poderamos esquecer as
divergncias e as oposies que os precederam e em cert a medida que lhe do consist ncia;

2. consenso nem sempre se acomoda muit o bem s regras democrt icas t radicionais: a
regra da maioria, nomeadament e, no encoraj a part icularment e a formao do compromisso, ainda que as maiorias desej em, em geral, que o consenso se forme em t orno das decises por elas t omadas

47 Bastante influenciada pelo trabalho de Jurgen Habermas que desenvolve a tese do agir comunicacional, que defende que uma interaco racionalizante permitiria construir consensos atravs do dilogo. Para um maior aprofundamento ver Healey (1997a)

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Com uma opinio diferent e, Rosa Pires (1995) sust ent a que o debat e baseado na elucidao de argument os e perspect ivas poder facilit ar a obt eno de consensos alargados em t orno de quest es est rat gicas, sendo para t al necessrio que o profissional de planeament o no sej a um mero mediador ou negociador, mas, pelo cont rrio, que saiba invest ir em crit rios e solues. A est e propsit o Rosa Pires (1995) segue a perspect iva de Healey sobre o dilema do crit rio de valorizao de propost as , defendendo que, durant e o processo comunicat ivo o planeador dever proj ect ar alguns valores que derivam do seu conheciment o profissional, de uma forma pragmt ica com vist a aos valores da sust ent abilidade ambient al, j ust ia e equidade social (Rosa Pires, 1995, p.46) Trat a-se, no fundo, segundo est e aut or de reduzir a arrogncia de saber o que deve ser, sem assumir uma at it ude passiva de mero art iculador de int eresses.

Uma opinio no muit o diferent e t em Cost a Lobo (1996). Para est e invest igador que foi provedor da qualidade de vida da C M Lisboa:
a soluo do compromisso no branca nem preta: cinzenta. E essa, muitas vezes, a pior de todas as solues, porque no corresponde nem a uma posio lgica de um ponto de vista, nem de outro uma soluo mista inconveniente. Que se pode ento fazer nesta situao? Proponho uma resposta imaginativa, a que chamamos terceira via que uma alternativa que no nem uma nem outra das iniciais, mas que corresponde a criar uma nova soluo que no estava na mesa no momento da tomada de deciso. Se adoptarmos esta atitude, muitos casos encontram solues interessantssimas. Ainda no esto tomados partidos face nova situao criada, no h ainda uma posio de princpio contra e, portanto, pode encontrar-se eventualmente um consenso, uma soluo conver gente e melhor ada at por que ela r esulta de um conhecimento das outr as duas(Costa Lobo, 1996, p.68).

Subj acent e a est e debat e acerca da problemt ica da obt eno de consensos est a exist ncia de uma pluralidade de posies, por vezes de conf lit os, sobre qual deve ser a forma de t omar decises e act uar, o que gera a dificuldade de t ransformar posies individuais e aparent ement e cont radit rias em plat aformas de deciso e aco com relat ivos concensos, que permit am maiores nveis de coordenao e produo de mais valias que no exist em se t al no acont ecer.

Como ideias finais: / A part icipao deve ser feit a ao nvel do programa e de forma const rut iva, para evit ar o carct er normalment e react ivo (de t ipo NIMBY not in my backyard) e sect orial da part icipao em proj ect os que est o em fase de concluso, e em que mais difcil a const ruo de consensos. O debat e pblico permit e ident ificar melhor as vrias oport unidades e impact os de vrios cenrios;

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Part icipar sem Planeament o Colaborat ivo pode ser perigoso, s se reaj e ao que polmico, essa polmica pode ser criada por int eresses especficos (econmicos, polt icos, foras de lobbying,

O obj ect ivo da const ruo de consensos no um t ema fcil, reconhecendo-se a dificuldade de obt eno de consensos s vrias escalas de deciso quot idianas: no condomnio, dent ro de um mesmo grupo profissional, dent ro de um grupo de cidados, et c.;

H quem afirme e, frequent ement e com razo que grande part e da part icipao int il, muit a conversa para depois se chegarem s mesmas concluses ou para poucas alt eraes aos proj ect os iniciais, mas no se devem esquecer as suas virt ualidades, enunciadas pont o 1.2, nem os os limit es ao planeament o t radicional, apresent ados em 1.1 (quant o diagnst ico se faz sem ut ilidade nenhuma? Quant os quadros de aco se concebem sem a part icipao dos visados e que depois so cont est ados e acabam por revelar uma escassa ut ilidade? Qual o gap exist ent es s vrias escalas de planeament o ent re int enes e concret izaes?;

a part icipao da populao no processo de deciso permit e um maior nvel de envolviment o e compromet iment o com as decises, melhor aceit ao e implement ao das decises e sust ent abilidade das int ervenes ao longo do t empo;

A part icipao deve prossupor responsabilizao dos part icipant es, t odos, de uma forma ou de out ra devem compromet er-se com det erminadas aces para a implement ao das decises definidas colect ivament e;

o dficit de avaliao dos proj ect os de part icipao pblica no planeament o, relaciona-se com um dficit de clarificao e art iculao dos obj ect ivos e crit rios de eficcia dos proj ect os de envolviment o. Est e um fact or negat ivo para uma melhor reflexo sobre os processos, para a int eriorizao da experincia obt ida por part e de part icipant es e invest igadores;

Tambm h vrias racionalidades para a part icipao? Se alguma dela mobilizada por moviment o volunt arist as (melhorar o bem est ar da comunidade ou assegurar qualidade de vida das novas geraes, t ambm verdade que h muit a part icipao polit izada e int eressada (baseada em mot ivos econmicos, visibilidade pessoal, et c.)? Observa-se ainda que exist em vrios grupos de presso que influenciam a opinio pblica e o sent ido da part icipao (via media, ONG, et c.), no fundo que h muit a polit izao do processo de part icipao no planeament o.

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1.4.3 - Implement ao das decises Muit o embora Margerum (1999) conclua que nos processos de planeament o colaborat ivo se alcanam consensos ent re os part icipant es, est e aut or observa que exist em um conj unt o de dificuldades na implement ao das decises const rudas ao longo do processo. Report ando-se invest igao explorat ria que realizou a est udos de caso desenvolvidos nos EUA e Aust rlia, que abarcavam t emt icas e cont ext os de planeament o diversificados48 e em que procurou analisar os result ados obt idos pelos grupos (em t ermos de confiana, consensos,..) e os produt os result ant es dessas abordagens part icipat rias (em t ermos de programas e polt icas) a principal concluso dest e aut or foi a dificuldade da t ransferncia do capit al criado para a aco. A dificuldade de implement ar as decises a que se chegou a consenso, relacionam-se, segundo Margerum (1999) com a exist ncia de uma part icipao pblica limit ada, uma falt a de rumo est rat gico e dificuldades ao nvel da implement ao de acordos, devido a uma escassa clarificao da forma, meios e responsveis pela sua implement ao, durant e o processo de envolviment o. Com um maior det alhe, apresent a-se uma list agem de limit aes, adapt ada das concluses do est udo de Margerum (1999) que iluminam alguns dos mot ivos que j ust ificam o dficit de

implement ao das decises das experincias de planeament o colaborat ivo, por exemplo ao nvel de programas e polt icas pblicas:

1. muit os st akeholders no avanam da forma como fica est abelecido na fase do debat e, em
part e devido a problemas comunicacionais (diferent es personalidades, exist ncia de conflit os,..) o que impede uma adequada consolidao de decises para t ransit arem para a fase de implement ao

2. alguns fact ores est rut urais const it uem obst culo a essa implement ao: por exemplo a
disparidade de poder ent re st akeholders, ou a falt a de poder e recursos para a sua concret izao. Por vezes chegam-se mesmo a t omar decises que est o dependent es de out ros fruns alt ernat ivos

3. exist e uma falt a de orient ao est rat gica durant e o processo, de onde result am falhas no
est abeleciment o das prioridades e ident ificao das aces especficas para a sua concret izao. Em vez de se apresent ar o que se vai fazer, os grupos t endem a apresent ar o que gost ariam de fazer, de onde result a um dficit de hierarquizao das prioridades. Por vezes so mesmo definidas aces pouco exequveis e de difcil implement ao, at endendo aos recursos disponveis

48 para a qual utilizou como metodologia um conjunto extensivo de 100 inquritos a participantes dessas reunies, anlise a memrias descritivas de reunies, declaraes polticas, concluses das reunies, etc

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4. observa-se, ainda, uma falt a de envolviment o comunit rio durant e a fase de

implement ao, a exist ncia de dificuldades de implement ao porque houve det alhes que no foram analisados durant e a fase de planeament o

5. por vezes t ambm h resist ncia polt ica e da administ rao pblica implement ao das
decises, at ravs de um no aj ust ament o das polt icas e programas s decises que da result aram. Frequent ement e t al dificuldade decorre da legislao formal e polt icas preexist ent es, out ra da incapacidade de gerir a gest o diria (baseada na int erpret ao de leis, conduo de proj ect os, ..) com essas decises

6. t ambm se observa que muit as organizaes represent adas por st akeholders aceit am
part icipar em processos colaborat ivos, mas no concordam em modificar os seus procediment os, polt icas, com vist a implement ao

7. para alm da falt a de capacidade dos st akeholders explicit arem as est rut uras de
import ncia das decises, observa-se uma falt a de capacidade dest es represent ant es explicit arem como as vrias decises podem ser realizadas, o que se relaciona com um dficit de cont rat ualizao das vrias aces

Em snt ese, parece clara a t endncia da viragem do planeament o para a focagem nas necessidades e aspiraes das comunidades , mas a prt ica mais problemt ica. So vrios os obst culos que se colocam reformulao dos modelos de governncia hierrquicos e que const rangem a oport unidade da part icipao comunit ria. So vrias as dificuldades que se colocam ao desenvolviment o de processos colaborat ivos eficazes, o que t em gerado uma cert a desiluso sua volt a. J se sabe que h dificuldades, mas que as mais valias que podem decorrer dest a apost a so vrias. Subscrevo a opinio de Balducci (2001) que, sem deixar de reflect ir sobre as fragilidades e dificuldades das abordagens part icipat rias no planeament o, considera que, nem por isso, se deve de deixar de as usar com os devidos cuidados: ( t his fragilit y requires t o handle ) part icipat ion wit h care moving away eit her from a posit ion t hat j ust ify any kind of part icipat ion per se and from t he opposit e posit ions (Balducci, 2001, p.10)

De fact o, preciso bom senso para abordar as quest es da part icipao e cuidados especiais a manusear est es processos de part icipao, mas fundament al no escamot ear as sua mais valias e aproveit -las est rat egicament e.

79

80

CAPTULO 2 TEORIAS DA PARTICIPAO E SUA IMPLEMENTAO NO SISTEMA DE

PLANEAMENTO TERRITORIAL

2.1 - Int roduo

Development must come from ourselves, must include us, we must trust and believe that our response can help us to regenerate through our own efforts Amdam (1999, p.582)

Resource for planners who aim to go beyond traditional participation and conflict resolution who would like to explore opportunities and alternatives for effective collaboration and participation in local problem solving and policy making Dep. Urban Affairs and Planning

At first people refuse to believe that a strange new thing can be done, and then they begin to hope it can be done, Then they see it can be done Then it is done, and all the world wonders why it was not done centuries ago Frances Stuar, site Centre for Collaborative Planning engaging communities for action 49

Nest e capt ulo, at ravs das necessrias operaes de leit ura bibliografia nacional e int ernacional, descreve-se o act ual est ado da art e do Planeament o Colaborat ivo, abordandose, para t al, t emt icas diversificadas como o ent endiment o do conceit o de part icipao pblica, de diferent es nveis e formas de part icipao, de est rat gias e met odologias promovidas pela administ rao pblica para a sua incurso no planeament o t errit orial, ent re out ras. Procura-se, no fundo, analisar um conj unt o vast o de ideias que est a nova avenida de invest igao t em moviment ado e int roduzir alguns dos debat es t ericos que t m sido mais frequent ement e est imulados. De forma int rodut ria, colocam-se algumas quest es simples, mas relevant es para a reflexo no present e capt ulo, nomeadament e: / Como definido o conceit o de part icipao pblica ? Quais os mot ivos que suscit aram a sua incurso na agenda polt ica int ernacional? / Porque mot ivos o planeament o t errit orial pode ser um campo privilegiado para a incurso das abordagens part icipat rias? / Quais as formas e met odologias disponveis para a resoluo de conflit os de int eresses no planeament o t errit orial e a int egrao dest a bandeira polt ica no processo de t omada de deciso pblica?

49

in http://www.connectccp.org/

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Com base nest as e out ras quest es, o capt ulo 2 est rut urado em cinco pont os moment os principais: No pont o 2.2, procura-se analisar e sist emat izar o cont edo da lit erat ura consult ada relat ivament e ao ent endiment o do conceit o de part icipao pblica, problemat izao da exist ncia de diferent es int eresses sociais nas mat rias de planeament o t errit orial, que suscit am sit uaes de conflit o e desafios como o de negociao ou mediao, a exist ncia de vrios nveis, escalas ou formas de part icipao pblica. A part ir dest es novos insight s sobre os t ipos ou propsit os da part icipao pblica, reflect e-se, no pont o 2.3, sobre os vrios t ipos de est rat gias da administ rao para a promoo de proj ect os de part icipao pblica, analisando-se as at it udes e obj ect ivos subj acent es a cada uma delas, bem como a sua apt ido para pot encializar as mais valias do Planeament o Colaborat ivo. Para alm de se reflect ir ainda acerca do debat e sobre as t emt icas devem const it uir obj ect o de part icipao pblica, reflect e-se no carct er polt ico do processo de deciso do planeament o t errit orial. Por out ro lado, argument a-se que as est rat gia definidas pelos decisores pblicos condicionam, a j usant e, a adopo de abordagens ou met odologias especficas. No pont o 2.4 reflect e-se sobre o conceit o de st akeholder e a import ncia de uma at ent a definio dos represent ant es da sociedade num proj ect o de part icipao pblica. Quest iona-se, por exemplo a import ncia das abordagens part icipat rias no planeament o t errit orial para se minimizarem as desigualdades na repart io de poder e influncia no processo de deciso pblica. No pont o 2.5 para alm de se ident ificarem e caract erizarem dois grupos de met odologias de Planeament o Colaborat ivo, as de uma direco e as int eract ivas, descrevem-se algumas experincias prt icas document adas na bibliografia int ernacional sobre a aplicao das met odologias int eract ivas em cont ext os de Planeament o t errit orial. A caract erizao de algumas dessas met odologias e ident ificao de experincias concret as de planeament o onde elas foram implement adas e se t m paut ado por sucessos, visa ident ificar algumas sit uaes de aplicao prt ica recent e dest as met odologias int eract ivas, sem serem no ent ant o aprofundadas. Desenvolve-se ainda um breve coment rio relat ivo correct a seleco de mat odologias com base nos recursos disponveis No pont o 2.6 reflect e-se sobre o direit o part icipao no sist ema de planeament o port ugus, nomeadament e nas recent es inovaes suscit adas pelos princpios e programas da Unio Europeia e alt eraes int roduzidas ao nvel legislat ivo

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2.2 - Anlise concept ual. Nveis e t ipos de part icipao pblica

Como not a int rodut ria, deve ser referenciado o carct er abrangent e, mult idimensional e complexo das quest es associadas part icipao pblica por envolverem um conj unt o vast o de t emt icas, desde as ligadas ao sect or privado, gest o empresarial, desenvolviment o

organizacional, inovao, liderana ou t rabalho em equipa (Innes, 1998), at s relacionadas com o sect or pblico, como a dist ribuio de compet ncias e poderes ent re inst it uies s vrias escalas t errit oriais, sem esquecer as que envolvem os vrios int eresses part iculares de diversos grupos sociais.

Em Port ugal est e t em sido, de rest o, um campo de invest igao pouco explorado pela comunidade cient fica, no obst ant e o desenvolviment o, pont ual, de algumas invest igaes acadmicas que t m sido realizadas sobre t emt icas que lhe so prximas ou mesmo t ransversais, como, por exemplo, a anlise do processo de t omada de deciso polt ico e suas relaes com o planeament o t errit orial (Pereira, 1994), a influncia da part icipao pblica no processo de deciso cient fico (Gonalves, 2000), o pot encial da part icipao pblica para a qualificao e legit imao do Planeament o Territ orial (Rosa Pires, 1995) o direit o informao e part icipao dos part iculares no urbanismo port ugus (Sardinha, 1995), as limit aes das abordagens part icipat rias no planeament o t errit orial (Vzquez, 1999), a forma de part icipao dos cidados na formao de decises do planeament o urbanst ico port ugus (Cost a Lobo, 2001), et c. No obst ant e est a diversidade, observa-se, no ent ant o, um dficit de ident ificao de est rat gias ou met odologias que permit am a incurso da part icipao pblica no planeament o t errit orial, da descrio de experincias concret as de planeament o que t enham int egrado abordagens part icipat rias ou da reflexo sobre vias que permit am a minimizao de algumas das dificuldades ident ificadas no pont o 1.4. So, no ent ant o, cont ribut os valiosos que t m vindo a acompanhar a profuso do debat e sobre a part icipao no planeament o nos vrios cant os do mundo e a sensibilizar os decisores polt icos e t cnicos para a necessidade de uma maior abert ura do processo de deciso sociedade civil.

Ao nvel do debat e int ernacional, que se t em, caract erizado por uma maior profundidade e diversidade no debat e, nomeadament e ao longo das lt imas t rs dcadas, verifica-se, no ent ant o e, em part e, devido escala que est e se desenvolve, alguma ambiguidade concept ual e t erminolgica, que parece indissocivel: / da diversidade de cont ext os t errit oriais onde os vrios discursos so produzidos, no respeit ant e, por exemplo, a especificidades socio-polt icas locais, est rut ura do sist ema de planeament o, enquadrament o legal do direit o part icipao, t ipologias de 83

planeament o dominant e e inst it uies que o promovem, et c. e que dificult a a avaliao das abordagens part icipat rias ou anlise comparat iva de casos document ados, por exemplo ao nvel da comparao de met odologias, dos nveis de part icipao at ingidos, et c. 50; / diversidade de sit uaes geradoras de discursos cent rados na part icipao pblica, cuj o exemplo paradigmt ico so os discursos polt icos em circunst ncia de campanha eleit oral, em sect ores de servios pblicos (educao, sade, et c.)

Est es e out ros fact ores t m cont ribudo para um dficit de est abilizao concept ual na t eoria do planeament o colaborat ivo, que t ambm t em sido facilit ada pela ut ilizao indiferenciada de designaes como: part icipao comunit ria , part icipao pblica , envolviment o pblico , planeament o comunicat ivo , planeament o colaborat ivo , et c., pela ut ilizao de t erminologia est rangeira (ex. st akeholders, planning for real, .., ) ou a criao de neologismos que ilust ram algumas das novas preocupaes do planeament o (por exemplo, com governncia t errit orial).

A est e propsit o observe-se, t ambm, a abrangncia de sent idos associados ao conceit o de part icipao conceit o . McDade (1998) considera que a part icipao pblica um t ipo part icular de relao ent re o est ado (polt icos e burocrt icos) e o rest o da sociedade, sendo a const ruo dest a relao uma cert a forma de dist ribuio de poder e influncia.
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que revelam mlt iplas perspect ivas, por vezes complement ares, sobre o

Para Fernandes e Duart e (1985) 53, a part icipao a int erveno e insero quer nos rgos inst it ucionais, quer em organizaes diversas de forma informal ou pont ual.

Fernandes (1997) defende a no unicidade do conceit o de part icipao e conect a-o ao conceit o de democracia, afirmando que a democracia deve ser definida pelo nvel de part icipao que ela permit e ou promove e que, nesse sent ido, se pode desconst ruir o conceit o de part icipao em dois conceit os o de:
a este propsito comparem-se, por exemplo, os artigos do checo Maier (2001) com o noruegus Amdam (1998) Por exemplo, o Dicionrio da Porto Editora refere que esta palavra de origem latina (participatione) tem vrios sinnimos, conforme o sentido e momento em que utilizado. Por exemplo o acto ou efeito de participar, pode querer significar anunciar, comunicar, informar, dar parte de mas tambm fazer parte integrante, associar-se pelo pensamento, acompanhar solidariamente, ter ou tomar parte, etc. (Dicionrio da Porto Editora On Line, 2001 in http://www.portoeditora.pt/dol/,), uma pequena recolha de definies permite, portanto, concluir da heterogeneidade do conceito, evidente pela pluralizao de sentidos que lhe esto associados. 52 A reflexo sobre o significado de pblico ou comunidade (de onde decorre a designao participao comunitria ou pblica) desenvolvido no ponto 2.5. 53 que desenvolveram uma investigao sobre a participao da mulher na vida poltica portuguesa
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part icipao act iva,

correspondent e a exercer, com capacidade aut noma, uma

influncia no processo de deciso ; / part icipao passiva e dependent e, que, segundo ele, mais frequent e e em que as pessoas so associadas a alguns procediment os sem int ervir na fase final da deciso . A est e nvel Teixeira (1997) observa que um efeit o democrt ico produzido at ravs de act ividades que fazem despert ar a iluso de liberdade e part icipao (Teixeira, 1997, p.184).

Por seu lado, Maier (2001), cit ando Glass (1979), define part icipao pblica como uma oport unidade providenciada pela administ rao aos cidados e uma forma de part ilha de poder com os cidados
Glass (1979) defined citizen par ticipation as pr oviding citizen with oppor tunities to take par t in gover nmental decision or planning pr ocesses. Viewed from this standpoint, participation is quite contrary to the very principle of the totalitarian power pyramid found in the Soviet-dominated part of Europe until the end of the 1980s. Any attempt to provide for the empowerment of citizens in the processes of planning was oppressed because this process could lead to challenging the central control. As such, any attempts to develop citizen participation were condemned to failure (or at least marginalization and formality), as long as the central power was effective (Maier, 2001, p.709)

Sharaf

(1996) considera que popular part icipat ion,

concerns issues t hat

can creat e

opport unit ies for expanding t he involvement of people in t he polit ical, economic and social life of a nat ion (Sharaf, 1996, p.10).
Baseando-se numa resoluo das Naes Unidas sobre participao pblica em que so definidos os princpios da participao comunitria, este autor cita a definio a que chegaram um grupo de especialistas sobre o tema, em 1975: the creation of opportunities to enable all members of a community and the larger society to actively contribute to and influence the development process and to share equitably in the fruits of development (Sharaf, 1996, p.10)

Mais cent rado na rea do planeament o, o Depart ment of Environment (1994) brit nico refere que os proj ect os de part icipao t m o obj ect ivo especf ico de bring people t oget her in various ways t o engage around t hat part icular planning or development issue (DOE, 1994, p.8).

Enfim, o conceit o de part icipao est , de fact o, associado a diversas ideias e campos de int erveno na sociedade, caract erizando-se, de uma forma geral, pela int erveno dos cidados ou organizaes de cidados na t omada de deciso pblica, nomeadament e no respeit ant e a decises que afect am mais direct ament e as suas vidas ou int eresses.

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Paraor Sharaf (1996), a part icipao pode relaccionar-se com a procura de part ilha dos benefcios do desenvolviment o pela sociedade, o que permit e j ust ificar, em part e, que est a rea de int erveno pblica sej a priorit ria nas reivindicaes de part icipao da sociedade civil, na medida em que as decises do planeament o condicionam, de forma inequvoca, a qualidade de vida, quot idiana, dos cidados. Observa-se, no ent ant o que exist em vrias escalas, formas e t ipos de part iciapao, conforme pret ende demonst rar a seguint e figura baseada em Sharaf (1996)

Escalas de participao

Forma como se inicia a oportunidade para a participao

tipos de participao no processo de deciso

(exemplo: Naes Unidas)

(participao referendos, assinaturas peties, em aactos administrativos e legislativos)

Cidados numa base individual de uma forma concertada

Por instituies comunitrias eleitas democraticamente

(sociais, polticas, religiosas)

(ex: governo central)

Internacional

(ex. C.C.R)

Regional

Nacional

Por aces de boicote e protesto

(ex. bairro)

Local

PARTICIPAO ACTIVA
( a prpria participao pblica que determina aces de envolvimento)

PARTICIPAO PASSIVA
(limitada a tarefas assinaladas pela administrao)

de forma

com repercusses em termos de

indirecta
alguns membros da sociedade representam restantes, ocorre em escalas maiores ou sociedades mais extensivas

directa
envolve decisores e cidados e debate face-aface, ocorre em escalas menores e sociedades menos complexas

Custos durao projectos escolha representantes

Figura 2-1: Parmet ros para avaliar a part icipao

Para alm do debat e desenvolvido sobre o(s) significado(s) do conceit o de part icipao e ident ificar alguns parmet ros para caract erizar a part icipao, reflect e-se seguidament e sobre os mot ivos que levaram emerso das quest es da part icipao para a agenda polt ica int ernacional. A maior part e dos aut ores concorda que o int eresse por est as t emt icas se iniciou nos anos 60, numa alt ura em que surgiram os primeiros est udos sobre o t ema e em que est e foi int roduzido, ainda que lent ament e, na agenda polt ica e de planeament o de alguns pases e de organizaes int ernacionais.

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McDade (1988), report ando-se hist ria da Gr Bret anha, refere que o desint eresse polt ico e acadmico pela part icipao pblica no processo de t omada de deciso at aos anos 60, suscit ou o increment o das crt icas dos cidados aos planeadores, que passaram a ser acusados de no cumprir as suas t arefas de forma democrt ica, suscit ando uma reivindicao pblica que foi confront ando os polt icos com a necessidade de darem respost as aos eleit ores .
In all democr atising societies, the issue of par ticipation has been incr easingly becoming impor tant. It attains growing interest in all segments of public services and governmental policies. The attitude of particular public and governmental organisations may, however, vary from willingness to acknowledge citizens and citizen initiatives as partners to viewing them as enemies of streamlined and orderly processes. (Maier, 2001, p.709)

Dois exemplos de act ivismo pr-part icipao promovidos em Port ugal,

t m sido os

prot agonizados por dois professor cat edrt icos, um do Inst it ut o Superior Tcnico da Universidade de Lisboa e planeador, o out ro da Faculdade de Let ras da Universidade de Coimbra e socilogo, respect ivament e, Cost a Lobo (2001) e Sousa Sant os (1994). Ambos favorveis a uma maior part icipao pblica na administ rao pblica com vist a a uma maior t ransparncia e eficcia, Cost a Lobo (2001), que foi Provedor da Qualidade de Vida da CMLisboa vem propondo uma reforma das prt icas de planeament o nacional , Sousa Sant os, inspirado pela experincia do municpio de Port o Alegre, no Brasil (Anexo 2) vem mobilizando a populao organizada para a criao de um modelo de part icipao para a gest o aut rquica (de Coimbra):
A prtica profissional tem revelado anomalias gritantes que interessa rodear na medida do possvel mas tambm clama por modificaes mais ousadas e reformas mais estruturantes (); a to falada tr anspar ncia do executivo municipal est longe de ser atingida; situaes de funcionrios mal utilizados ou na prateleira deviam ser cabalmente esclarecidas para conhecimento da opinio pblica e debate; o mer cado dos pr ojectos pr ivados deve ser r evisto e examinado, evitando mecanismos de mecanismo de influncia menos escr upulosa ligados administr ao camar r ia ou aos ser vios pblicos de tutela; h que facilitar a par ticipao do cidado (Adaptado, Costa Lobo, 2001, p.15). Nos ltimos anos, as propostas da Associao Cvica Pr-Urbe foram recebidas pelo poder autrquico com alguma hostilidade, mas no lhe ser fcil, a partir de agora, ignorar as deliberaes do Conselho da Cidade (declaraes de Boaventura Sousa Santos ao Jornal Pblico, 7 de Julho de 2001, Nacional, p.11). Segundo o mesmo jornal, o Conselho da Cidade presidido por Sousa Santos, um rgo sem legislao que o sustente, mas que integra j 26 associaes cvicas e 15 personalidades de Coimbra, eleitas em congresso, cujo principal objectivo a promoo do debate pblico e apresentao de propostas alternativas de gesto da cidade54.

Se a oport unidade de part icipao dos cidados t em sido um processo dificult ado pelos det ent ores do poder, indiferent ement e, em t odos os pases do mundo, t ambm verdade que est a presso t em sido um dos principais mot ores para a mudana de ment alidades, muit o

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Jornal Pblico, Nacional, 7 de Julho de 2001, p.11

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embora o processo sej a difcil como descreve Maier (2001), acerca da prt ica na Repblica Checa durant e os anos 9055.
The legitimisation of business involvement in the process of planning is fully compatible with the trend of development-oriented planning which has prevailed since the mid-1990s. The voice of public initiatives and newly emerging weak and hard-up non-governmental organisations (NGOs) have thus far had little chance of penetrating the coalitions of money and power established in some towns between business groups and local officials. Also planner s have mostly hesitated to view citizen initiatives and NGOs as par tner s or even allies (Maier, 2001, p.711).

Out ros aut ores, t m vindo a defender que a corrent e noo de part icipao comunit ria foi popularizada pelas Naes Unidas e seus corpos oficiais com vist a ao desenvolviment o comunit rio, e que act ualment e t em sido aplicada a diversas reas, como a sade, educao, habit ao, t rabalho social ou desenvolviment o rural e urbano, quer em programas

governament ais quer em no governament ais. Est a , de rest o a opinio de Sharaf (1996) ou Midgley (1986) que lem nos relat rios das Naes Unidas uma crescent e aproximao do conceit o de part icipao pblica ao de desenvolviment o social . De fact o, o esforo concert ado de fort alecer as inst it uies dos pases mais pobres vist o pelas Naes Unidas como uma oport unidade para act ivar e acelerar o processo de desenvolviment o socioeconmico nesses pases, assegurando uma dist ribuio mais equit at iva dos benefcios (Midgley, 1986, p.13)
A Japan International Cooperation Agency (1995) refere, de resto, que o debate sobre as questes da participao e boa governncia inseparvel das estratgias das estratgias assistencialistas aos pases em vias de desenvolvimento desde os anos 50. Segundo esta agncia, a crise econmica mundial dos anos 70, associada ao aumento do preo do petrleo, suscitou que os fundos dos pases doadores para os PVD recentemente descolonizados, deixassem estar to disponveis como antes, o que se viria a reforar aps o final da Guerra Fria. Face a um crescente cepticismo relativamente utilizao dos fundos de desenvolvimento, os PD, com uma crescente limitaes nos seus oramentos, passaram a exigir que esses fossem utilizados de uma forma mais efectiva e eficiente, nomeadamente para a promoo democrtica, proteco dos direitos humanos e reformas polticas. s estratgias centradas no crescimento econmico e industrializao dos anos 60, que visavam um incremento das infraestruturas econmicas de pases recentemente independentes56, passou-se, nos anos 70, para uma estratgia que visava uma maior justia social e menores diferenas entre ricos e pobres. O nfase posto na estratgia de promover directamente os mais pobres, ao nvel da promoo das suas necessidades bsicas (educao, sade, ..) e o conceito de par ticipao comunitr ia nasce da conscincia dos benefcios que poder iam r esultar da par ticipao activa dos beneficir ios no desenvolvimento desses pr ojectos.

Recorde-se que a independncia da Repblica Checa ocorreu em 1989, correspondendo sua passagem de um sovietfashion dirigism (Maier, 2001, 710) para um regime pluralista de tipo ocidental. O perodo de transio democrtica do pas e de descentralizao de poderes para nveis inferiores, fez-se lentamente e, ao nvel do planeamento, caracterizou-se por debate, por exemplo, em redor do papel de controle, que o planeamento deveria possuir. Foi tambm um perodo em que os empreendedores privados tomaram conscincia dos benefcios que poderiam decorrer da influencia das decises pblicas para o seu interesse privado, mas que os grupos comunitrios eram dificilmente aceites. 56 Acreditava-se que o resultado do crescimento econmico estaria concentrado inicialmente numa parte da cidade, mas que posteriormente se iria expandir para todos os grupos. Segundo a Japan International Cooperation Agency (1995) tal objectivo foi sendo impedido pela corrupo sistemtica dos governos, falta de transparncia no processo de deciso, ineficiente gesto do sector pblico, etc.
55

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Em snt ese, o conceit o de part icipao frequent ement e ambguo e so sugeridas origens diversas para o debat e sobre o t ema. Int eressa, pois, proceder-se a uma reviso bibliogrfica das principais reflexes sobre as t eorias da part icipao, nomeadament e das que revelam uma maior pert inncia para o campo de aplicao do planeament o t errit orial.

Um dos primeiros est udos sobre est a t emt ica foi desenvolvido por Arnst ein, em 1969, (Maiden, 1999; McDade, 1998), que apresent ou uma escada de part icipao com vrios degraus, em que cada um correspondia a um det erminado nvel de envolviment o dos cidados.

Controlo do cidado Delegar poderes Partenariado Apaziguamento Consulta Informao Terapia Manipulao

Figura 2-2: Escada de Part icipao de Shelley Arnst ein, 1969

Um modelo que, segundo Williams et al. (2001) cont inua a providenciar um quadro de t rabalho t il para definir a part icipao pblica, pelo que muit os est udos t m vindo a aplicar est a escada, para relevar o significado da part icipao pblica e o sent ido de colaborao.

O modelo de Arnst ein muit o embora sej a reconhecida por t er permit ido diminuir a ambiguidade volt a do conceit o de part icipao, crit icada por evidenciar:

1. Uma percepo demasiado abrangent e do ent endiment o de part icipao: designando por
part icipao os nveis de manipulao, t erapia ou inf ormao, que se sit uam na base da escada e que hoj e no podem ser aceit es como de genuno envolviment o pblico57 ou os nveis de inf ormao, consult a ou apaziguament o que correspondem a est dios de

57 Esta contradio da Teoria de Arnstein - entre o que apresentado como participao nos anos 60 e o que hoje se admite como merecendo tal designao- ilustra tambm, de alguma forma, o prprio carcter evolutivo deste conceito que, no fundo, uma construo histrica e social.

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envolviment o muit o limit ados em que o cidado se v obrigado a part icipar de forma react iva sobre propost as finalizadas e que no t iveram em cont a as suas opinies ou necessidades.
Esta questo remete-nos, de resto, para o paradoxo que j tinha sido observado por Teixeira (1997) de uma participao que passiva. Sharaf (1996) dsigna estas formas de envolvimento como pseudo-participao, (contrrios a uma autntica participao) e Cullingworth (1988) de no participao correspondentes a pouco mais do que um mero exerccio de informao para os que detm o poder de deciso. De facto, o ritual da participao no tem, necessariamente repercusses sobre a forma como so tomadas as decises, podendo corresponder, a pouco mais do que um mero procedimento burocrtico ou de retrica poltica

2. Maier (2001), refere que Arnst ein analisa o dinamismo da mudana no envolviment o dos
cidados no planeament o, dist inguindo dos degraus mais baixos da escada, de no part icipao , em que h manipulao e t erapia dos cidados, at nveis int ermdios de informao e consult a, em que os cidados t m o poder de dar conselhos, at nveis superiores em que o cidado t oma o cont rolo sobre o processo de deciso.
The next steps are placation where citizens have an advisory position, and partnerships where trade-offs are made between powerful and ordinary citizens. Only on the top of the ladder does the citizens role reach the rungs of delegated power and citizen control, where citizens have a major role in decision-making processes (Maier, 2001, p.709)

No t opo da escada, posicionam-se os nveis de maior poder para o cidado, como as relaes de part enariado, delegao de poder ou cont rolo do cidado , no ent ant o, cont roverso, que, conforme propost o pela met fora da escada, o mais desej vel sej a sempre evoluir-se para o t opo em t ermos da part icipao pblica (McDade, 1998). De fact o, como observa Maiden (1999) mais cont rolo no significa necessariament e melhor cont rolo e t al nvel de cont rolo pode no corresponder ao desej o da sociedade, que pode preferir uma responsabilizao t cnica das decises. Maier (2001) que t ambm int erpret a na met fora de Arnst ein a ideia de que desej vel uma part icipao com um gradual aument o de t omada de poder pelos cidados, discorda dest a viso, observando que, frequent ement e o cidado recusa est a responsabilizao ou considera-se incapaz de assumir o poder de deciso:
In my view, an opportunity to take part in planing and decision-making may not necessarily lead to real participation: the citizenry may fail to take part or even they may refuse it, feeling their incapability or lack of willingness to take responsibility (Maier, 2001, p.709)

Cullingwort h (1988) caract erizou a populao em t ermos da sua predisposio para a part icipao, designando-a por act iva ou inact iva. Ao nvel da populao act iva, int eressa quest ionar a nat ureza da part icipao que est em causa, a de indivduos que no olham para l

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dos seus int eresses ou a que se cent ra mais nos int eresse da comunidade ? (a est e propsit o ver as racionalidade para a part icipao propost as por Campbell e Marshall, 2000, e apresent adas no 1.4). Ao nvel da populao que no desej a part icipar, Cullingwort h (1988) ident ifica mot ivos diversificados como: circunst ncias pessoais, receio por pot enciais conflit os, falt a de int eresse, baixas expect at ivas em relao ao processo de deciso (possibilidade de influenciar deciso) ou falt a de conheciment o .
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Out ra crt ica de McDade (1988) Teoria de Arnst ein prende-se com o fact o dest a revelar uma explicit ao deficient e dos diversos conceit os ut ilizados e problemat izao das dificuldade de se at ingirem os vrios degraus da escada. Por out ro lado, a opinio de Maiden (1999) que est es nveis no so necessariament e exclusivos podendo mais do que um nvel ser simult aneament e experiment ado por uma mesma comunidade. Maiden (1999) crit ica ainda o simplismo dest a escada observando que para cada degrau da escada exist em um conj unt o vast o de experincias ou cat egorias de part icipao possveis. Por exemplo, ao nvel do degrau da inf ormao podem exist ir diferenas claras no t ipo e qualidade da informao t ransmit ida, ou no de consult a aprofundament o e consequncias para a reviso das propost as iniciais. diversos t ipos de

Percebe-se, port ant o, que as quest es da part icipao, mesmo em cada um dos nveis ident ificados por Arnst ein, int egram um conj unt o complexo e cont nuo de sit uaes, que dificilment e podem ser definidos de uma forma genrica e isolada. Mesmo face a casos concret os exist em diferent es formas de perceber o nvel de part icipao obt ida, o que parece est ar relacionado com a ideologia, base polt ica, experincia ou formao profissional,..., de diferent es indivduos, grupos sociais ou profissionais. , port ant o, fundament al, quest ionarem-se ideias aparent ement e adquiridas e admit ir-se que muit os processos part icipat rios ocorrem sem eficcia. O DoE (1994) a est e propsit o sugere que no incio de um proj ect o de part icipao os vrios part icipant es sej am convidados a clarificar o nvel de part icipao porque aspiram e o que ent endem por esse nvel.
Atendendo variabilidade de interpretaes participao pblica, um primeiro passo no arranque de um processo de participao pblica deve passar pela explicitao das expectativas ou objectivos que so perseguidos, por cada um dos diferentes actores envolvidos - comunidade civil e sectores privado e pblico, bem como as suas expectativas em relao ao processo de participao. A definio do que se espera de um processo de participao pblica deve passar, tambm, pela explicitao da extenso da participao, nomeadamente se esta
58 Aqui podem entrar aspectos diferenciados como o conhecimento sobre as temticas em anlise, as janelas de oportunidade que existem para a participao, os conhecimentos para expressar correctamente essas ideias, etc.

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se ir restringir a temas especficos ou se deve ser mais abrangente, outro aspecto relevante, ainda que modificvel ao longo do processo, o da explicitao dos resultados finais que idealmente se gostariam atingir colectivamente. A clarificao de todas estas dimenses o que envolve a participao, a extenso das temticas a abordar durante o processo, os produtos finais esperados e a sua significncia social, entre outros, tm implicaes ao nvel da definio das tcnicas apropriadas para encorajar a participao (DoE, 1994) Todos os participantes, no s os promotores do processo de participao , regra geral as autoridades governamentais, como os demais actores envolvidos, devem, pois, estar conscientes dos objectivos que pretendem atingir em termos do processo de envolvimento pblico, bem como clarificar essas expectativas ao grupo. S depois desta fase de clarificao de objectivos e de expectativas por parte de todos os participantes, que o grupo poder definir, colectivamente, as finalidades e objectivos gerais para a prossecuo dos trabalhos, ao que se seguir a definio do quadro estratgico e metodolgico a implementar. O prprio papel de cada um dos participantes dever ser reflectido em conjunto, nomeadamente o dos profissionais de planeamento, cuja funo poder variar de acordo com a interpretao subjectiva de cada um dos participantes sobre o que envolve a participao

Out ras t eorias de part icipao mais recent es t m-se cent rado sobre a necessidade de perceber a part icipao em t ermos de um processo de empowerment de indivduos e comunidades, valorizando a import ncia da delegao de poderes a indivduos ou comunidades em sit uaes de desvant agem
Midgley (1986) observa que a ideia de que os pobres e populao oprimida (do ponto de vista econmico, social, ..) deveria ser mobilizada e encorajada a participar no processo de tomada de deciso para o desenvolvimento social ao nvel local, s foi formalizada e popularizada ao longo das ltimas dcadas. De resto, segundo este autor, tem-se vindo a assumir a participao pblica como um dos objectivos do desenvolvimento social, defendendo-se que a participao dos cidados no processo de tomada de deciso e implementao, pode promover maiores nveis de desenvolvimento (Midgley, 1986). A participao passa, ento a ser vista mais do que como um mero indicador, um factor de desenvolvimento

A est e propsit o, Innes (1998) refere que nos EUA t em-se vindo a desenvolver, com maior relevncia, uma rede int erligada de comunicat y advocacy desenvolvida por agncias no lucrat ivas e assent es em princpios comunicat ivos, que t rabalham conj unt ament e e de forma flexvel, at ravs de redes informais para produzir poder polt ico para grupos em desvant agem Tem-se vindo, ainda, a desenvolver a ideia de que o cidado um consumidor que pode

escolher ent re vrias alt ernat ivas e que pode passar a responsabilizar-se pelas suas prprias escolhas at ravs de um processo act ivo de t omada de decises. Uma t omada de poder referida por Maiden (1999), com base num est udo de Burns et al (1994) que adapt aram a escada de Arnst ein a uma verso mais aplicvel sit uao cont empornea (Browill et al., 1998). A escada de poder do cidado que a seguir se represent a, apresent a os vrios nveis de poder do cidado

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Cont rolo do Cidado 12. Cont rolo independent e 11. Cont rolo confinado Part icipao Cidado 10. Delegar cont rolo 9. Part enariado 8. Descent ralizao limit ada de t omada de decises 7. Quadros consult ivos eficazes 6. Consult a genuna 5. Alt a qualidade da informao No part icipao do Cidado 4. Cuidado com o client e 3. Informao deficient e 2. Consult a cnica 1. Publicidade enganosa

Figura 2-3: Escada do Poder do Cidado

Sem poder aprofundar est a t eoria, pela impossibilidade de aceder direct ament e ao est udo de Burns59, o que fica claro dest a escada que exist e uma import ant e dist ino ent re informar a populao, consult -la ou envolv-la no processo de t omada de deciso. Out ros aspect os que se dest acam dest a escada a incurso de aspect os como a de publicidade enganosa ou consult a cnica, que se relaciona, respect ivament e, com um exagero de publicidade ou com um aparent e poder, que no corresponde realidade que se delega comunidade. Brownill, Razzaque e Kochan (1998), defendem que a consult a comunidade sobre t emt icas da governncia urbana, supe, sempre, um ent endiment o das relaes de poder ent re uma agncia e os seus pblicos, uma vez que as quest es da consult a, relacionam-se em essncia, com o nvel de influncia e cont rolo na concepo e implement ao polt ica.

O fact o dest as t eorias serem meras simplificaes de uma realidade muit o mais complexa, pode ser ilust rada pela relao de part enariado, que no obst ant e ser classificada como uma forma de poder do cidado, pode na realidade no ser consubst anciada dessa forma, o que, em part e, se relaciona com os prprios obj ect ivos subj acent es const it uio de um part enariado.

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BURNS, D.; HAMBLETON, R and HOGGART, P. (1994) The politics of descentralization, Basingstoke, MacMillan.

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Maiden (1999), cit ando Mackint osh (1993), ident ifica t rs modelos que muit o embora pouco acrescent em sobre o nvel de poder do cidado, ilust ram os obj ect ivos subj acent es const it uio de part enariados.

1. Modelo de alargament o de orament o ocorre em sit uaes em que os parceiros se

j unt am para t er acesso a fundos de uma t erceira part e (governo cent ral, comunit rios, ) aos quais no poderiam aceder de out ra forma. Para a candidat ura a fundos pblicos, opt am, por vezes, por uma mera reproduo de met odologias de part icipao, devido ao seu carct er de obrigat oriedade.
Tambm Amdam (1999) observa que muitas vezes a participao pblica no mais do que um tiyual com vista obteno de financiamentos: a local community or regional authority that develops plans and strategies for development that they themselves do not have faith in or believe can be realised, is seldom successful. Such planning is often a task stimulated from above to get access to founds or to fulfil national goals, a symbolic or ritual kind of planning (Amdam, 1999, p.581) Geddes (1999) tambm observa que a criao de partenariados locais60 tem sido incentivada por pr ogr amas nacionais (como o Dvelopment sociale des Quarties (DSQ) da Frana, o Single Regeneration Budget Challenge Fund, que um programa de regenerao urbano britnico, Flemish Fund for the integration of the Under Privileged, na Blgica, etc.) e pr ogr amas comunitr ios como o URBAN, LIDER, de Combate Pobreza, etc.

2. Modelo de sinergia nest e modelo a const it uio do part enariado baseia-se nos benefcios
que se presumem result arem do t rabalho conj unt o ent re diferent es parceiros, mediant e a part ilha de conheciment os, recursos ou cult uras de t rabalho, na confiana de que o somat rio dos result ados dest e t rabalho conj unt o, ser maior que a soma individual das part es. Tal modelo t em evidenciado especial relevncia para encoraj ar a criao de part enariados em cont ext os de regenerao urbana

3. Modelo de t ransformao nest e caso o obj ect ivo da criao de part enariados desafiar o
convencional sist ema organizacional de funcionament o propondo novas abordagens e formas de t rabalhar com parceiros.

, no ent ant o, de salient ar que alguns dos part enariados que so const it udos podem reflect ir mais do que um dest es modelos sendo mais import ant e do que t ipificar as vrias sit uaes, salient ar que quant o maior for a conscincia da imprescindibilidade do envolviment o pblico ao nvel dest as relaes de part ilha t ant o maior ser o seu sucesso e genuinidade. Mc Dade (1998) crit ica, por exemplo, os paradoxos que se est abelecem na const it uio de part enariados locais a part ir de polt icas cent ralist as, nacionais ou comunit rias, com vist a ao desenvolviment o de est rat gias bot t om-up. Em alguns casos uma correct a concepo local dos
Independentemente das caractersticas das reas territoriais para onde so criados (escala, funes predominantes ou localizao, por exemplo, para centrais urbanas, rurais, industriais) e problemticas de planeamento que querem solucionar (excluso social, degradao urbana e ambiental, declnio econmico, ..
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proj ect os, baseada em prt icas de boa governncia e part icipao dos pot enciais beneficirios dest es part enariados gera result ados que t m sido avaliados como muit o posit ivos (Vzquez et al., 2001), mas nout ros polt icas cent ralist as nacionais que no delegam compet ncias e fundos para o nvel dos problemas esbarram com result ados decepcionant es que se caract erizam por baixos nveis de sat isfao dos part icipant es

Por seu lado, Azevedo (1993), que assume uma posio favorvel const it uio de solues de part enariado61, defende que eles so uma condio import ant e para a promoo e reforo do desenvolviment o t errit orial, ident ificando dois t ipos consoant e as suas finalidades e regras de funcionament o: / part enariado horizont al, que envolve, normalment e, ent idades de est at ut o pblico ou privado de base local e represent ant es de diferent es sect ores e int eresses, com vist a resoluo de problemas, por exemplo no aproveit ament o de pot encialidades comuns como a concepo e execuo de planos de desenvolviment o local. / part enariado vert ical, que associa inst it uies locais, regionais e cent rais, de est at ut o pblico/ privado e const it uem-se, normalment e, para dar corpo a alguma int erveno concret a em favor do desenvolviment o da zona, que exij a a part icipao de diversos t ipos de poder (Azevedo, 1993, p.213)

Verifica-se nest as definies, designadament e na de part enariado horizont al, quando faz referncia incluso dos represent ant es de vrios int eresses t errit oriais, uma referncia ainda que no explicit e a ideia de part icipao da comunidade. De fact o, est e aut or considera que a criao de part enariados const it ui um fact or mobilizador das foras locais e das prprias comunidades, reforando elos de solidariedade e de unio em t orno de valores comuns, federando int eresses e conferindo maior represent at ividade face a int erlocut ores ext eriores (Azevedo, 1993, p.215).

Out ras vant agens que est e aut or apresent a de um maior envolviment o das inst it uies locais na anlise e resoluo dos problemas que se colocam, relaciona-se com o apareciment o de solues mais pert inent es e eficazes para esses problemas, at ravs da aproximao e coordenao ent re ent idades pblicas e privadas, de nvel cent ral, regional e local. Para alm do envolviment o dos sect ores privado e pblico referido por Azevedo (1993), t em-se vindo a afirmar a import ncia da part icipao de organizaes no governament ais volunt rias

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que, define como formas institucionais que associam organizaes privadas e pblicas, de mbito central, regional e local, em torno de objectivos comuns

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(por exemplo, ambient ais) e comunit rias (de moradores, cult urais, t ido como essencial de ) forma a agarrar e promover t oda a energia, compet ncias e recursos exist ent es na sociedade. A t eoria do planeament o dos lt imos 20 anos, especialment e a publicada nos EUA e Europa set ent rional, releva o crescent e int eresse pelas formas de negociao do sect or pblico com o privado, o que aparece muit o ligado prpria falncia econmica do Est ado Providncia e ao int ent o de promover um planeament o empreendedor, caract erizado pela cont rat ualizao com o sect or empresarial. Se num primeiro moment o a comunidade ficou t ot alment e arredada dest e processo dest e processo de negociao, num segundo moment o e face s insist ent es crt icas administ rao pblica e planeament o pelas consequncias que da result aram (capt ulo 1.1), a administ rao pblica deixa de est ar unicament e pressionada pelos grupos de presso econmicos e passa a ser t ambm coagida pelos grupos act ivist as comunit rios que exigem processos de deciso mais t ransparent es e j ust os para t odos os int eresses t errit oriais e no s para os grupos de maior poder de influncia. Aos planeadores era, cada vez mais, exigido o papel de mediao de conflit os, de const ruo de acordos ent re part es, de negociao com um leque crescent e de agent es t errit oriais.
Muito embora em Portugal esta seja uma rea de formao praticamente ignorada pelos cursos de graduao e ps-graduao no planeamento territorial, observa-se no estrangeiro uma crescente facilitao destas competncias, sendo o caso mais paradigmtico desta situao os EUA. You will learn how to use dialogues to bring stakeholders (public groups, business sectors, government, educational bodies) into effective groupings to reach agreement and draw up action plans to implement that agreements strategies planned in advance of time of crises will be more widely accepted, and consensus plans will make a more persuasive case to governments and the public pelo Department of Environmental and Sustainable Development, University of New Brunswick (http://www.unb.ca/web/enviro/cdm/cdmread2.htm)

A est e propsit o McDade (1998) analisa t rs t eorias que explicam o t ipo de relaes que se podem desenvolver na sociedade, ident ificando vrios obj ect ivos para a incurso da part icipao pblica. A perspect iva de t ipo consensual, part e do pressupost o que a sociedade um sist ema est vel caract erizado por uma aceit ao comum de uma cult ura, valores e organizao, pelo que o Planeament o deve ser encarado como um exerccio t cnico apolt ico conduzido pelo int eresse pblico. Nest a perspect iva os problemas sociais so t ot alment e at ribut veis aos problemas de comunicao ent re decisores e pblico e, assim, a part icipao pblica visa, priorit ariament e, resolver os problemas de comunicao ent re os diferent es act ores com vist a criao de consensos.

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Na perspect iva pluralist a ent ende-se que a sociedade vist a como sendo const it uda por diversos grupos de int eresses e valores e o planeament o como uma act ividade predominant ement e polt ica em que os polt icos so os rbit ros finais. Nest e ent endiment o, os problemas sociais so result ado de um sub-represent ao de cert os int eresses do sist ema democrt ico, pelo que a part icipao const it ui uma via fundament al para esses grupos influenciarem os decisores pblicos e os planeadores devem act uar como advogados dos mais indigent es. Na perspect iva de conflit o argument a-se que sempre exist iram incompat ibilidades de int eresses na sociedade, que o conflit o endmico e os problemas sociais result am dos conflit os ent re grupos, nesse sent ido o obj ect ivo principal da part icipao pblica a redist ribuio de poderes e recursos.

Dest as diferent es formas de ent endiment o dos diferent es int eresses da sociedade result am, simult aneament e, diferent es vises para a part icipao pblica. Brut on e Nicholson (1987) observando as desigualdades exist ent es em qualquer sociedade (no acesso informao, produo, definio e legit imao do conheciment o), consideram o conflit o, em vez do consenso, uma das component es do processo de deciso. Na opinio dest es aut ores, sendo o planeament o uma act ividade primeirament e relacionada com o espao fsico, por exemplo ao nvel da alocao de recursos, est a uma act ividade pot encialment e geradora de conflit os, por exemplo relat ivament e a quem cont rola as decises. Sendo os grupos com maior recursos (por exemplo skills) os que em qualquer processo de deciso normalment e saem beneficiado (Brut on e Nicholson, 1987, p.83), int eressa reflect ir sobre o significado das bargaining posit ion , ist o das decises que so negociadas para que sej am aceit veis pelas vrias part es.

Segundo Feindt (2000) na maior part e dos pases ocident ais h uma mult iplicidade de mecanismos para resolver conflit os pblicos, podendo ser dist inguidos t rs modos de legit imidade democrt ica:

1. de Democracia Represent at iva- est e o modo dominant e na maior part e dos pases
ocident ais. No campo profissional do planeament o t errit orial as act ividades de planeament o urbano t m de ser supervisionadas e licenciadas pela aut oridade de planeament o local, que so inst it uies burocrt icas so responsveis face a uma assembleia municipal que eleit a pela part e da populao que t em direit o a vot ar;

2. de Democracia Direct a- em alguns locais, como no caso da cidade de Hamburg (Alemanha),

os cidados t m adicionalment e o direit o de iniciar o referendo sobre t picos isolados. O result ado obriga, por um det erminado nmero de anos, dependent e do t ema, as

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aut oridades pblicas a respeit arem as decises populares que no podem ser anuladas pelo execut ivo municipal ou assembleia municipal. Est a forma pode ainda gerar posies de vet o na negociao de polt icas pblicas ou t emas de planeament o;

3. de Democracia Cooperat iva: nos lt imos anos t em ganho maior at eno e legit imidade est e
modo de t omada de deciso. Nest a definio ent ram um conj unt o de act ividades na sua maior part e desenvolvidas pelo municpio para envolver os cidados no processo de formulao polt ica e implement ao das decises, em que se procura que os cidados se assumam como co-planeadores e co-organizadores.
Referindo a tendncia geral dos anos 80 de uma maior democracia e pluralismo poltico no mundo, nomeadamente de pases em vias de desenvolvimento que testemunharam a emergncia de eleies parlamentares e presidenciais atravs de sistemas polticos multipartidrios, Japan International Cooperation Agency (1995) refere que o sentido original de democracia significa igual participao dos membros da sociedade no processo de tomada de decises da sociedade. E se, num primeiro momento passa pela participao em processos de eleies representativas, nos anos mais recentes tem-se vindo a defender uma participao pblica que no se restrinja s eleies, mas que integre a democracia participatria: As seen by the participatory democracy trend, participation is again to be understood as something of core value in democracy (Japan International Cooperation Agency, 1995, p.7)

Na act ualidade a ut ilizao de t ermos como conflit o , negociao , cooperao denot a uma complexidade indissocivel do processo de planeament o t errit orial. Repare-se, por exemplo, como sugere Azevedo (1993), que o colaborar no planeament o t errit orial (por exemplo na reviso de um Plano Direct or Municipal) pode int egrar um processo negociao, que se bem sucedido corresponde a uma cooperao ent re as part es e obt eno de consenso
As instituies intervm naturalmente num determinado ambiente, de forma individualizada, nalguns casos segundo prticas de competitividade e at mesmo de conflitualidade. Ora numa situao de partenariado a interveno das instituies (parceiros) pauta-se pela cooperao e coordenao de posies e aces (Azevedo, 1993, p.215)

O esquema seguint e reala a complexidade e t enso que se associa pluralidade de int eresses da sociedade, que exigem do planeador o desafio da const ruo de consensos.
Concertao, Coordenao, harmonizao face a objectivos especficos e face a quadros de aco estratgica

conflitualidade PARTICIPAO competitividade

CONFLITOS

CONSENSOS

Figura 2-4: A complexidade na prt ica do Planeament o Urbano

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Judit h Innes62 (1998) referindo-se ao cont ext o especfico dos Est ados Unidos da Amrica e ao papel a desempenhado pelos planeadores, afirma que est e predominant ement e de negociao e comunicao com um conj unt o diversificado de grupos de int eresses (da comunidade, de invest idores, oficiais eleit os, et c.) Crit ica, no ent ant o, que os planeadores se confront em frequent ement e com a falt a de guidelines para a aco, nomeadament e ao nvel das quest es t icas relacionadas com o dilema da definio do saber a quem responder .
Nos EUA, o Planeamento Territorial dificilmente aceite em vrios estados, no existindo, por exemplo, a obrigatoriedade de planos ou da contratao de tcnicos de planeamento. A actividade neste pas, segundo Innes (1998) , de resto, bastante afectada pela fuso ou sobreposio de responsabilidades entre diferentes nveis de agncias pblicas (federal, estatal e local), com diferentes misses e responsabilidades, sendo tambm bastante forte a aco de grupos de presso movidos por um conjunto de temticas (de ambiente regional, como a qualidade do ar, gesto de gua, preservao de espcies, etc), e para uma forte tendncia para a criao dos movimentos NYMBI (Ascher, 1995 ). Ao longo dos ltimos anos, tem aumentado este desafio do papel de negociao por parte dos planeadores nos EUA (nomeadamente devido ao facto de vrios grupos de interesses organizados terem integrado o processo de tomada de deciso do planeamento) O Department of Urban Affairs and Planning de Virgnia, EUA, refere-se a esta nova forma de fazer

planeamento que soube reinventar a sua natureza bsica: the role of the planner has evolved from grand designer to technician/expert to a facilitator who assists community members as they develop a collective vision for the future. Virtually every aspect of planning requires that a planer come into contact with the general public through public hearings, commission meetings, plan review sessions, community problem-solving sessions, or office appointments.

62 que acumula os cargos de Directora do Instituto de Desenho Urbano e Regional e Professora de Planeamento Regional e Urbano da Universidade de Califrnia, em Berkeley

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2.3 - Poder e est rat gias da Administ rao pblica para a incurso da part icipao pblica
Nest e pont o reflect e-se sobre as quest es de poder na sociedade e a forma como influenciam as decises da administ rao pblica, especificament e do planeament o t errit orial. A est e propsit o quest ionam-se as est rat gias ut ilizadas pela administ rao pblica para a promoo de abordagens part icipat rias, nomeadament e em t ermos dos seus obj ect ivos, dist inguindo-as quant o sua capacidade de promoverem um envolviment o pblico mais eficaz que no se limit e a um mero moment o de auscult ao pblica. Finalment e, int roduz-se uma quest o essencial que, no ent ant o, t em passado relat ivament e margem do debat e no Planeament o Colaborat ivo: que espao deve ser obj ect o de part icipao do planeament o t errit orial (t odos os t emas, s alguns ? quais?)

De forma int rodut ria, para facilit ar a compreenso de conceit os como Est ado ou sociedade civil , apresent a-se uma cart ografia holst ica (simplificada) que foi criada por Friedmann (1996) para int roduzir algumas quest es sobre as relaes de poder na sociedade (Friedmann, 1996, p.28).

a Espao de vida (territrio) ESTADO

COMUNIDADE POLTICA

SOCIEDADE CIVIL

ECONOMIA EMPRESARIAL

a ESPAO ECONMICO GLOBAL

Figura 2-5: Os quat ro domnios da prt ica social

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Friedmann (1996) expe quat ro domnios da prt ica social, cada qual com um ncleo aut nomo de inst it uies que governa a respect iva esfera e com dist int as formas de poder est at al, social, econmico e polt ico, de acordo com os recursos que os act ores que cada rea consegue mobilizar. Dest e esquema o que se t orna mais int eressant e, como sugere o seu aut or, um olhar mais at ent o s fract uras exist ent es dent ro de cada domnio aparent ement e homogneo, o que permit e ver, para l da sobreposio int er-domnios, em que se influenciam reciprocament e embora com diferent es nveis de influncia, uma pluralidade de grupos int eresses, por vezes, bast ant e diferent es ou at cont radit rios.
Quando olhamos mais de perto (para o esquema), a unidade aparente quebra-se e as fronteiras que at ento eram ntidas, comeam a misturar-se. O estado tem muitos centros de poder que esto frequentemente em desacordo uns com os outros e que raramente actuam de forma coordenada. A sociedade civil divide-se ao longo de conhecidas linhas de fractura, de classe social, casta, etnicidade, raa, religio e gnero. A economia empresarial composta de actores em conflito feroz entre si, aliando-se apenas quando conveniente para o interesse colectivo. E a comunidade poltica , evidentemente, o terreno quintessencial do conflito entre grupos e faces diferentes, envolvendo os trs domnios restantes ()(Friedmann, 1996, p.28) Pereira (1994) concorda com esta perspectiva, descrevendo o poder estatal como sendo composto por uma rede complexa de entidades, com concepes especficas da realidade, objectivos prprios e por vezes contraditrios, construdos a partir das competncias que lhe esto fixas

com nat ureza e

No respeit ant e sobreposio de domnios, Friedmann (1996) refere que Os quat ro domnios da prt ica social t m relaes t radicionais umas com as out ras. No ocident e, ao longo dos lt imos 200 anos, o poder t em-se vindo a acumular no eixo vert ical a-a ligando o est ado com a economia empresarial, largament e a expensas do eixo horizont al b-b , que liga a sociedade civil comunidade polt ica (Friedmann, 1996, p.32). Est e processo designado por Friedman como um disempowerment sist emt ico, que ocorre a t odas as escalas t errit oriais, mas que poder ser ao nvel da escala local o incio da inverso dest a perda sist emt ica de poder da sociedade para o Est ado e agent es econmicos, o que alt ernat ivo.
() Aqui, a luta envolve a redefinio dos papeis entre o estado e a sociedade civil e a economia empresarial, com ateno especial dada s novas formas de participao poltica no planeamento, aco comunitria, organizao econmica e relaes de gnero nas comunidades domstica e poltica. Mais importante ainda que um desenvolvimento alternativo envolve um processo de empowerment social e poltico cujo objectivo a longo prazo reequilibrar a estrutura de poder na sociedade, tornando a aco do estado mais sujeita a prestao de contas, aumentando os poderes da sociedade civil na gesto dos seus prprios assuntos (Friedmann, 1996, p.32)

Friedmann (1996) nomeia por desenvolviment o

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Tambm Pereira (1994), analisando a int erveno do Est ado numa t ripla perspect iva t erica, o porqu (das mot ivaes que est imulam a int erveno polt ica), o onde (modo como se define) e o como (ao nvel das est rut uras decisionais que lhe vo dando forma), conclui que o exerccio de poder da administ rao pblica condiciona a ordem espacial e a apropriao no equit at iva dos diferent es grupos sociais - dominados e dominant es, que procuram a lgica de organizao que melhor corresponde aos seus int eresses. Conclui, port ant o, da exist ncia de uma conflit ualidade, lat ent e ou expressa, na ut ilizao t errit orial e a dificuldade de compat ibilizar int eresses e assegurar o equilbrio social pela aco pblica que gera diferenciaes no t errit rio. De fact o, como salient a Pereira (1994) a deciso pblica, enquant o opo sobre o que fazer e no fazer, exerce impact os t errit oriais e pode gerar conflit os, result ant e da int egrao da agenda dos obj ect ivos de uns grupos em det riment o de out ros
Refira-se, de resto, como nota esta autora, que a anlise componente poltica da deciso, embora fundamental, esteve sempre arredada das investigaes do planeamento territorial at aos anos 70 centrando-se em anlises mais objectiva, como os factores naturais, econmicas, sociais, at que, a partir dessa altura, comeou por se confinar reflexo sobre os propsitos enunciados pelo poder para um territrio (ou seja, como e o qu se pretendia atingir num determinado perodo temporal) e, mais recentemente, face s discrepncias entre o que o Estado diz que pretende fazer e concretiza (entre a retrica - o que se prope a fazer, e realidade - o que se faz de facto), passou-se a profundar o estudo das causas deste gap entre projectos e concretizaes (Pereira, 1994, p.14)

Inputs do meio

SISTEMA POLTICO

Outupts sobre o meio

Figura 2-6: Funcionament o do sist ema polt ico

Sobre o funcionament o desse sist ema, Pereira (1994) refere que ele influenciado por input s do meio que so pedidos de nat ureza e int ensidade dist int as e afect am client elas especficas (Pereira, 1994, p.25) s quais o sist ema procura responder com mot ivaes prprias, mediant e a fixao de crit rios, perant e a incapacidade de sat isfazer t odas as necessidades diagnost icadas. dessa permeabilidade diferenciada da administ rao face aos pedidos, com repercusses para uma progresso diferencial das solicit aes (Pereira, 1994) que surgem diferent es agendas pblicas, ist o , diferent es definies de reas que sero suj eit as int erveno pblica. Cada

102

proj ect o polt ico especfico const rudo

63

em redor de t rs dimenses: o discurso dos

int ervenient es , o poder e est rut ura dos act ores e os int eresses e est rat gias delineados pelo aut or. Finalment e, dest e proj ect o no present e, iro result ar novos input s que, no fut uro, procuraro influenciar, uma vez mais, as decises polt icas, sendo, port ant o, um processo recproco e cont nuo.

Out ro aspect o que t em vindo a ser salient ado por alguns invest igadores a select ividade organizada do sist ema que det ermina a supremacia de uns pela excluso sist emt ica de out ros (Pereira, 1994, Healey, 1997a, Giddens, 1999, McDade, 1999) Healey (1997a), por exemplo, observa a influncia das relaes sociais hierrquicas na const ruo const ruo social e de int erveno polt ica no t errit rio, sublinhando que as decises no ocorrem num t errit rio neut ro, mas moldado por foras de poder desigual. Giddens (1996, 1999), defende que o poder um fenmeno sempre present e na vida social, est ando present e na est rut ura de classes (por exemplo ao nvel de raa e et nicidade). McDade (1999), a propsit o das quest es de poder, refere que a part icipao da comunidade envolve a aceit ao por part e dos polt icos e profissionais de providenciar algum poder sociedade civil que s pode ser at ingido se for t irado aos out ros.

Por seu lado, Brownill (1998), reflect indo sobre as formas de governncia na zona est e das Docklands de Londres, sugere que a evoluo das formas de governncia dest a rea, reflect iu mudanas nas relaes sociais e de poder. Se desde a 2 GM o modelo de governncia promovido era o da dependncia e poder do welf are st at e , durant e os anos That cher iriam caract erizar-se por um modelo de independncia e de poder do sect or privado, a que se seguiu uma bat alha ent re o modelo de dependncia e independncia, nomeadament e ao longo dos anos 80, caract erizado por uma grande crt ica e cont est ao comunit ria ao planeament o

ent repreneurial . A que se seguiu um modelo de int erdependncia, at ravs da nfase colocada em part enariados que procuraram ser mais inclusivos aut orizando a presena do 3 sect or, como designada a sociedade civil por alguns aut ores. Refira-se, no ent ant o, como not a Cullingwort h (1988) que a part icipao da comunidade nest es part enariados, s por si no garant e que est a sej a uma part icipao efect iva, nem que influencie as decises polt icas.

63 sobre o discurso dos interveniente Pereira (1994) nota que cada actor v, avalia e age em funo das suas percepes e apoia a estratgia do discurso que formula com uma argumentao que reala uns aspectos, subestima outros e apaga ainda

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Enfim, muit o embora o planeament o procure t er sempre present e as vrias int er-relaes t errit oriais, ent re as necessidades e aspiraes das vrias comunidades e as possibilidades do sect or pblico, ent re as act ividades econmicas e o espao onde se desenvolvem, ent re aces e efeit os, imediat os e de longo prazo, const it uindo uma rea de int erveno com mlt iplas aplicaes das formas de governncia colaborat iva, conforme not a Healey, (1997a), na realidade t em-se caract erizado por prt icas que criam linhas de fract ura ent re decisores e as part es int eressadas, sendo, apenas, envolvidos nas prt icas de colaborao alguns poderosos int eresses. Face a est e diagnst ico, o desafio do Planeament o Colaborat ivo t em procurado quebrar est as fract uras, redesenhando pont es ent re sect ores da comunidade e suscit ando uma maior abert ura e promoo da part icipao de pblicos que at agora est avam excludos do processo de deciso Com essa int eno a administ rao pblica, por vezes de forma sincera, t em vindo a aut orizar vrias margens de manobra part icipao comunit ria sobre t emas que ant eriorment e no eram mbit o de discusso pblica. As est rat gias de part icipao pblica usadas pela administ rao, revelam, no ent ant o, diferent es formas de encarar a part icipao, baseando-se nat uralment e em diferent es raciocnios polt icos e filosficos sobre a import ncia da manut eno do poder ou da sua part ilha com t erceiros .
Por exemplo uma ideologia tolerante e igualitria tem tendncia a gerar modelos poltico de governncia democrtica e a promover uma participao pblica que no seja encarada como um meio para obter determinados fins (como a candidatura a fundos comunitrios, melhores resultados nas eleies, etc.) mas o desenvolvimento do potencial de comunidade (do capital social e intelectual), que se possa repercutir em melhores nveis de deciso e coeso social.

Por exemplo, concepes de uma administ rao pblica que desej e promover uma democracia part icipat iva t ero de ser necessariament e diferent es das de um governo cent ralist a, zeloso pela concent rao de poderes. A est e propsit o reflict a-se sobre alguns ext ract os do discurso do president e do municpio de Port o Alegre , Raul Pont , a propsit o da experincia part icipat iva dest e municpio baseada no debat e sobre o orament o pblico que const it ui um dos element os mais import ant es da gest o municipal (Anexo 2):
inegvel que na maioria dos pases de democracia liberal, o sistema de representao vive um processo de crise de legitimidade, que se expressa na absteno eleitoral, na apatia e no participao poltico-social e nos baixos ndices de filiao partidria. As causas variam entre os diferentes pases mas se pode afirmar que as principais residem: no processo de burocratizao e no carcter autoritrio das administraes e parlamentares; na falta de ocorrncia entre o projecto e o programa eleitoral e prtica dos eleitos; na incapacidade desses sistemas garantirem a reproduo do capitalismo com legitimidade frente a evidncia dele ser reprodutor da desigualdade e da explorao sociais; etc. ()
64

outros. Trata-se, no fundo, de moldar uma realidade em defesa dos objectivos que persegue 64 situado no Estado de Rio Grande do Sul, no Brasil

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Nesse quadr o que a nossa exper incia de onze anos de democr acia par ticipativa em Por to Alegr e, adquir e sentido e impor tncia (Pont, 2001). Baseado em reunies plenrias, regionais e temticas, organizadas a partir de um regulamento interno produzido e melhorado pelos participantes, Pont afirma que este modelo corresponde: uma forma de resistncia ao neoliberalismo predominante, que a democracia participativa revela potencial mobilizador e conscencializador; que a democracia participativa no contrria representao e existncia de uma rede social que tambm influenciam poltcas pblicas; que a sua importncia no s para decidir como para formar comisses de controlo e fiscalizao, mas tambm crtica e exigncia; que promove a auto-organizao popular e autonomia; que no caso de Porto Alegre, incorpora, atravs do regulamento, o critrio de proporcionalidade quando a comunidade no encontra um consenso e tambm o esprito de solidariedade atravs da definio de variveis para hierarquizar obras e servios, como a populao ou carncia do equipamento pblico () (Adaptado Pont, 2001)

Para alm dest a forma de int erpret ar a part icipao pblica, exist em out ras, que est o, de rest o, na base de um conj unt o diversificado de est rat gias de incurso da part icipao pblica que t m vindo a ser usadas e avaliadas. McDade (1998) define quat ro t ipologias de est rat gias de part icipao da administ rao pblica:

1. a est rat gia t op-down , na qual a aut oridade mant m o cont role, definindo e gerindo a
agenda durant e o processo de part icipao pblica, o que lhe permit e det erminar o sent ido das polt icas propost as e a escolha das prioridades.
Alguns crticos deste tipo de estratgia, como Nelson (1997), citado por McDade (1998), consideram, que ela antes de tudo uma opo poltica, e no tcnica em que local councils determined the terms on which people participated, whilst using participation to check their worst excesses and justify their claims to democratic status.

Nest a est rat gia, a imagem de um processo de part icipao aj uda a legit imar as decises do governo e pode sat isfazer obj ect ivos eleit orais, caract erizando-se, no ent ant o, por um dficit de abert ura dos decisores a novas opinies e uma mera forma de informar a populao das decises da administ rao;

2. a est rat gia bot t om-up out orga part icipao um dilogo int eract ivo baseado na
part ilha de informao com vist a obt eno de result ados que procuram ir mais alm dos normalment e obt idos por grupos de part icipao rest rit o e est rat gias fechadas e unidireccionais. Est a est rat gia frequent ement e foca-se em comunidades no muit o ext ensivas, permit indo o desenvolviment o de procediment os de audio e aprendizagem int eract iva
Amdam (1999) referindo-se a esta estratgia, mas numa perspectiva mais vasta que corresponde da prpria escala e processo do Planeamento Local desenvolvido a partir de baixo, afirma que ela must engage all important local actors, build a common understanding of challenges and capability and a common trust related to the local response. Amdam (1999) vai mais longe quando enfatiza os projectos de confidence building (de

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construo de confiana), afirmando que so estratgias fundamentais de autodesenvolvimento e confiana relacionada com a capacidade da resposta local Pereira (1994) apresenta alguns dos motivos que suscitaram a invero do modelo de actuao hierrquica do estado, proporcionando, adicionalmente, uma maior flexibilidade a um planeamento-processo, que viria a facilitar novos inputs para o processo de deciso: O entendimento da implementao como acto administrativo vigorou at aos finais dos anos 60, quando surgem as primeiras tentivas para encontrar formas de minorar os desfasamentos reconhecidos entre as intenes e as realizaes. Faludi (1973) preconiza ento as estruturas de monotorizao e uma maior flexibilidade das propostas, como forma de assegurar mais eficcia interveno pblica. A ideia do plano-processo, em substituio do plano-imagem durante anos reinante, ganha progressivamente adeptos (Pereira, 1994, p.35)

3. a est rat gia Yes-but : designa a sit uao em que a aut oridade ut iliza de forma ret rica a
est rat gia bot t om-up, mas encont ra dificuldades no desenvolviment o do processo de part icipao, s se compromet endo com o desenvolviment o de det erminados proj ect os e propost as. Nest a est rat gia as aut oridades definem prat icament e t oda a agenda e no aceit am obrigaes face a det erminados t emas. Em snt ese, enquant o o processo se mant m em abert o pode ser considerado uma est rat gia bot t om-up, at ao moment o em que os part icipant es so select ivos na aceit ao das concluses, t ransformando-se numa est rat gia t ipo Yes-but ;

4. e a est rat gia Li mi t ed di alogue envolve as sit uaes em que a aut oridade desenha uma
abordagem de t ipo t op-down, mas com maior flexibilidade. O dilogo com o pblico int eract ivo, mas frequent ement e dent ro de parmet ros previament e definidos. Visa receber ecos do pblico, com vist a a corrigir propost as pblicas, com o int uit o de uma maior adequabilidade de proj ect os ou polt icas pblicas aos seus dest inat rios.

Conclui-se, port ant o, que as est rat gias de Planeament o Colaborat ivo variam relat ivament e a um conj unt o diversificado de aspect os, dos quais se pode salient ar o nvel de int eract ividade e dist ribuio de poder ent re as part es int eressadas, a capacidade de criao de consensos durant e o processo ou face a result ados finais, a abert ura da agenda do processo de part icipao, et c. Enquant o, por exemplo, a est rat gia t op-down predominant ement e uma abordagem de um sent ido, em que a informao t ransmit ida para o pblico numa fase post erior a serem t omadas as decises fundament ais, que no beneficiam do input dos principais dest inat rios dessas decises, j a est rat gia bot t om-up alicerada no conheciment o e part ilha dos problemas locais, que possvel graas a uma descent ralizao do local de deciso (arenas, represent ant es envolvidos, et c.) e de poderes, podendo permit ir um melhor nvel de respost a s reais necessidades da comunidade.

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 evident e que subj acent e a est as duas est rat gias est o duas concepes cont rast ant es de sociedade e de Est ado. Relat ivament e s est rat gias Yes-but e Limit ed Dialogue , McDade (1988) considera que elas so uma forma dissimulada dos decisores desenvolverem processos de part icipao pblica, uma vez que correspondem a formas limit adas na part ilha de poder, podendo gerar falsas expect at ivas aos part icipant es. Enquant o no primeiro caso a Administ rao Pblica que, do leque t ot al dos result ados produzidos pelo processo de part icipao pblica, selecciona os que t enciona implement ar, j na est rat gia de Limit ed Dialogue ela opt a por definir a agenda polt ica e a escolher individualment e as opes de debat e, de forma a assegurar o equilbrio do poder. Observe-se que McDade (1998) para alm de ident ificar e problemat izar as principais est rat gias desenvolvidas pela administ rao pblica, posiciona-se crit icament e face a t rs de quat ro t ipos de est rat gias por si definidas, valorizando a bot t om-up. Deve no ent ant o sublinhar-se a dificuldade de desenvolver com sucesso uma abordagem dest e t ipo, com uma suficient e abert ura para no condicionar os part icipant es, mas com o cuidado da clarificao de alguns pont os est rut urant es do debat e, de forma que est e no se alargue para dimenses menos realist as, at endendo aos recursos econmicos ou margem de manobra dos part icipant es. Idealment e, parece ser necessrio encont rar um mix das est rat gias bot t om up e Yes-but , em que o Planeament o const rudo de baixo para cima e ancorado numa realidade imediat a e localizada, mas com uma agenda suficient ement e flexvel para orient aes criat ivas e de forma a proporcionar guidelines suficient es para que se obt enham consensos no respeit ant e problemt ica definida colect ivament e e de possvel implement ao ( irrealist a pensar que se podem est abelecer acordos alargados face a t udo).

Sharaf (1996) concorda com a t ipologia propost a por Midgley (1986) para definir os modos da administ rao lidar com a part icipao pblica, dest acando o modo:

1. ant i-part icipat rio - nest e caso o Est ado no t em int eno de incluir a part icipao pblica
no processo de deciso ou de part ilhar o poder com t erceiros. Pode ser ainda uma forma de minimizar o envolviment o comunit rio caso exist am presses nesse sent ido

2. manipulat ivo - nest e caso o Est ado d uma impresso ret rica da sua preocupao com o
apoio part icipao comunit ria, escondendo os verdadeiros mot ivos que o levam a desenvolver abordagens part icipat rias, por exemplo um maior cont rolo social ou polt ico, uma reduo dos cust os dos proj ect os. Dest e envolviment o podem result ar alguns benefcios, mas limit ado, nomeadament e ao nvel do t rabalho int eract ivo

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3. increment alist a o Est ado admit e a ideia da part icipao comunit ria, mas no as int egra
nas prt icas e procediment os da act ividade local. o modo usualment e encont rado em sociedades com fort es governos cent rais. O est ado aprova a confiana na part icipao ao nvel local, mas, ao mesmo t empo, considera que as solues de desenvolviment o social so mais vast as e no podem ser encont radas localment e. Considera que se os obj ect ivos sociais e polt icos est o mal definidos h uma subsequent e falt a de aco est rat gica. A at it ude prevalecent e pelo est ado a t omada de decises ao nvel local, at ravs das formas de pensar e de ver as solues das elit es polt icas. Associadas a est as decises cost uma est ar uma cent ralizao de poderes, at it udes t ecnocrt icas, rot ina e inflexibilidade de procediment os do aparelho burocrt ico, que cria impediment os a uma genuna part icipao pblica

4. e part icipat rio est e o carct er da aliana ent re o Est ado e a part icipao comunit ria.
Para t al o regime part icipat rio deve ser facilit ado por mecanismos que envolvam a comunidade, sendo para t al necessrio providenciar recursos e coordenao que permit a o desenvolviment o de abordagens part icipat rias s vrias escalas t errit oriais

(nomeadament e local e regional). Est a filosofia de governao d apoio e reconheciment o aos grupos comunit rios e volunt rios que t m cont rolo sobre o desenvolviment o de proj ect os

Em snt ese, o Est ado pode ser um iniciador e promot or de um processo de deciso part icipada, mas t ambm poder const it uir um obst culo sua realizao.
No caso de procurar implement-la de forma genuna deve ser dada uma preocupao especial planificao do projecto, para que haja uma adequao entre objectivos / estratgia / processo /DoE (1994), concretamente: adequao da estratgia de participao ao projecto que se pretende desenvolver, sendo para tal fundamental a clarificao dos objectivos do projecto escolher uma estratgia adequada aos stakeholders que se vo envolver e aos seus objectivos de participao (pretendem influenciar decises, dar informao, ter conhecimento de projectos, ..) necessrio uma correcta identificao das metodologias para reflectir os objectivos da administrao (a estratgia que se est a implementar) que tambm dever estar adequada s caractersticas e propsitos dos vrios grupos de participantes. os objectivos dos participantes em processos participatrios varia bastante, podendo afectar as suas atitudes no processo de envolvimento (sua abertura, julgamentos, propostas,), pelo que, num processo inicial de participao, conveniente que todos os actores envolvidos partilhem e articulem os seus objectivos, procedimento que permite, a todos os participantes, a compreenso das reas onde existe consenso e diferena, com vista construo de um processo negocial aceite por todos

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Relat ivament e quest o em abert o do espao que deve ser concedido part icipao pblica, por out ras palavras abrangncia que deve ser obj ect o da part icipao pblica, Yearley, Forrest er e Bailey (2000), segerem a t eoria de Funt owicz e Ravet z, para a formulao t erica dos cont ext os de deciso que devem ser abert os ao parecer pblico. Tendo definido duas dimenses, que consideraram import ant es no processo de deciso - os riscos de deciso e a incert eza dos sist emas - Funt owicz e Ravet z avaliando a sua variao relat iva consoant e as problemt icas de avaliao da cincia, definem t rs t ipos de est rat gias para o processo de t omada de deciso: o da cincia aplicada, da consult adoria profissional 65 e cincia ps-normal.

a part ir dest e t ipo de raciocnio, que Funt owicz e Ravet z defendem que o processo de deciso deve int egrar a opinio da comunidade (para alm da dos acadmicos, perit os governament ais e polt icos), sempre que para as problemt icas em anlise no se vislumbrem solues fceis, decorrent e de um elevado risco de deciso ou da incert eza face evoluo dos sist emas. Em suma, est es aut ores defendem que sempre que o pot encial de riscos de deciso for elevado e se reconheam reas de desconheciment o no funcionament o dos sist emas, se deva recorrer ao parecer ou legit imao da populao, opt ando-se por uma est rat gia de t omada de deciso de deciso que designam por cincia ps-normal .

Alto

Riscos de deciso

Cincia ps-nor mal Consultadoria profissional Cincia aplicada

Baixo Alto

Baixo

Incerteza dos sistemas

Figura 2-7: Tipos de est rat gias de solues de problemas

Considerando que quando a incerteza dos sistemas e riscos de deciso so baixos, estamos no ramo da cincia aplicada e que quando a incerteza ou os riscos de deciso (ou ambos) so elevados se deve optar por uma consultadoria profissional (Yearley e outros, 2000)

65

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Est a t eoria, que apresent a um esforo de ident ificao, ainda que de uma forma algo genrica e crit icvel, do espao a que dever corresponder a influncia da opinio pblica na produo e cert ificao do saber cient fico, por Yearley et al. (2000) por: / part ir do pressupost o de que a incert eza e os riscos de deciso so variveis independent es, ou que podem ser compat veis e mensurveis; / no quest ionar o conceit o de cert eza do conheciment o e considerar uma nica escala de incert eza que no int egra, em t ermos qualit at ivos as diferent es formas do no saber ; / defender que a especializao cient fica, quando aplicada aos principais problemas polt icos, s necessit a dos cont ribut os complement ares do sect or comunit rio em sit uaes de um elevado nvel de incert eza; / no apresent ar solues para a implement ao da part icipao pblica, nem a explicit ao dos indivduos ou grupos de indivduos que deveriam envolver-se no processo part icipat ivo ou os crit rios que deveriam basear a avaliao de quest es como a incert eza, riscos ou a prpria mediao da part icipao.

De fact o, Yearley, Forrest er e Bailey (2000), na linha de muit os out ros planeadores j referidos ant eriorment e, propem um papel mais abrangent e para a part icipao das comunidades que abranj a t odas as t emt icas do Planeament o, de forma a moldar as concepes abst ract as66 e, por vezes, generalizant es de t cnicos ou polt icos, acrescent ando fact os alargados aos problemas societ ais (Yearley, et al., 2000). Segundo est a corrent e t erica, s com a int egrao de diferent es t ipos de conheciment os se poder produzir um conheciment o de qualidade superior e legit imado pelos dest inat rios.

Relat ivament e a est a divergncia ent re os que defendem alguma rest rio s t emt icas de part icipao da populao e os que propem uma int erveno mais generalizada da populao para t odas as t emt icas cient ficas socialment e relevant es para a populao, parece-nos que t al deciso depende do prprio cont ext o de planeament o que se considere (do pont o de vist a da cult ura de part icipao das inst it uies e comunidade, da est rut ura de compet ncias dos t cnicos e polt icos, do grau de democracia part icipat iva j experiment ada, et c.). Reconhecemse, nat uralment e, no ent ant o, a necessidade de se t irar part ido de algumas das possibilidades da part icipao que so, de rest o sist emat izadas por Chit o e Caixinhas (1992, p.926, 927), nomeadament e:

Segundo Yearley e outros (2000), vrios estudos em mbitos de investigao diversificadas (anlise de risco, compreenso pblica da cincia, poltica ambiental,) tm chegado concluso, por repetidas vezes, que as especializaes tcnicas acerca da realidade fsica tm entrado em conflito com o conhecimento das pessoas que vivem nos locais e que este conhecimento, em vez de ser inferior ou deficiente mais sensvel s realidades locais
66

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1. Inf ormao/ Educao: mediant e o cont act o permanent e, geram-se oport unidades para uma
informao int eract iva e bidireccional, criando-se condies para uma aprendizagem dos vrios int ervenient es, conferindo-lhe um pendor necessariament e pedaggico;

2. Ident if icao dos problemas, valores e necessidades: a part icipao permit e ident ificar
est es element os essenciais para superar dificuldades ligados a proj ect os, designadament e a resist ncia sua implement ao;

3. Avaliao alt ernat ivas: t endo em cont a os efeit os direct os e indirect os possvel mediant e
um processo de part icipao pblica, o balano das vrias alt ernat ivas, nomeadament e com a int egrao de uma maior abrangncia das dimenses de avaliao (econmicas, sociais, ambient ais )

4. Resoluo consensual de conf lit os: a part icipao dos int eressados poder permit ir a
clarificao dos vrios int eresses e valores em j ogo o que poder beneficiara resoluo dos vrios pont os em desacordo procurando-se pont os de consensualidade

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2.4 - Os represent ant es de int eresses (st akeholders)

A part icipao pblica requer est rut uras comunit rias que represent em vrios segment os da sociedade e que funcionem como um canal abert o para t roca de vises, informao, e t rabalho desenvolvido colect ivament e (Sharif, 1996) Como observa Grimshaw (2001) o t rabalho em rede (net work) t ornou-se uma import ant e forma de t rocar conheciment o67 verificando-se uma mult iplicao do nmero dos profissionais cuj o t rabalho apenas o de coordenar e organizar informao, que cada vez mais diversa. A conscincia da necessidade de olhar para l de front eiras profissionais rest rit as e de especialidades do conheciment o, abrangendo-se vises mais vast as, t em promovido o desenvolviment o de proj ect os int er-disciplinares e t rabalho de grupo em organizaes cada vez mais complexas. Ao nvel do planeament o t errit orial, como act ividade pblica, t em-se vindo t ambm a exigir uma maior incluso de t odos os int eresses da comunidade, na formulao e implement ao de polt icas de int erveno pblica, (Healey, 1996; Kumar e Paddison, 2000) o que t em vindo a recent rar as at enes na quest o de uma represent ao mais equit at iva e j ust a dos vrios int eresses.

O ent endiment o do conceit o de comunidade dever, ent o, ser feit o no de uma forma simplist a, associvel a um nico e ident ificvel grupo (t nico, social, cult ural, de int eresses econmicos...), mas de uma forma mais aprofundada associando-o a um conj unt o diversificado de comunidades e int eresses, que por vezes so divergent es ou mesmo conflit uant es num mesmo espao geogrfico.
A difcil da definio de comunidade relaciona-se com a questo de quem deve participar ou ficar de for a: Quem so as pessoas de uma comunidade ? as que vivem num determinado territrio? As que tm caractersticas em comum (religiosas, profissionais, ..) ? as que tm uma identidade social organizada de uma determinada forma?

Healey (1997a) chama a at eno para t he relat ional webs or net works in which we live our lives (Healey, 1997a, p.57) as redes de vizinhana, as de associaes em que t omamos part e (profissionais, de lazer, ..), et c. e que podem variar no espao e t empo e t er como pont o focal vrias arenas (clubes, fruns, colquios t emt icos, ..) em que se part ilham sist emas de significados, de valorizao, et c.

67 para alm de trocar informao para benefcios mtuos, pode haver ainda partilha de recursos e capacidades na rede de trabalho, com vista a perseguir objectivos comuns para benefcios mtuos. Este deve ser de resto o objectivo de redes de colaborao no planeamento territorial.

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No fundo, pode falar-se de vrias comunidades, compost as por indivduos, grupos, organizaes em sociedade, revelando um det erminado nvel de coeso ent re os seus element os.
No Glossrio do livro Rich Mix, de Brownill e Darke (1998b), refere-se sobre community: this word refers to something shared which may be a territory and/or a common ethnicity, common interest, etc. It is often used ideologically to imply that fellow residents in a locality should have common interests and friendly interactions. This may be the case or there may be several communities occupying the same territory (Brownill e Darke, 1998b, p.43) Por seu lado, Madec e Murard (1995) defendem que a definio de comunidade no se pode limitar populao que habita numa determinada rea, mas deve considerar-se a populao que usa essa rea por motivos de trabalho, de visita, etc. Defendem a importncia de expandir a definio da comunidade para l das pessoas que mais directamente e imediatamente so afectadas por um processo de desenvolvimento territorial, podendo incluir-se grupos com relevncia para a comunidade local e suas ligaes a esses grupos, como o sector privado, associaes no governamentais, etc.

Observa-se, port ant o, a diversidade de ent endiment os que o conceit o de comunidade sugere sendo no ent ant o um t ema fundament al, at endendo a que o desfio para o planeament o est rat gico e comunit rio find ways of collaborat ing across t he webs of relat ions wit h a st ake in an urban region s fut ure, t o develop new ways of t hink about how t o share place and space which can endure over t ime (Healey, 1997a, p.247) Para que sej a possvel por em andament o est e processo de colaborao imprescindvel organizar a part icipao. Ident ificar os vrios pblicos que devem ser chamados a part icipar e as arenas em que se ir desenvolver a t roca.
A Key task is to explore who has a stake in an issue, and where discussion might take place (Healey, 1997a, p.269)

Para t al fundament al cat egorizarem-se as ident idades e seces de comunidade, processo que, no ent ant o, no nem inequvoco nem invarivel ao longo do t empo.
Repare-se, por exemplo, como um indivduo participa simultaneamente em vrios grupos sociais (desportivos, religiosos, culturais) e como essa participao varivel, em termos de intensidade ao longo do tempo. A delimitao geogrfica tem, de resto, perdido o sentido que possua antes do avano e globalizao das telecomunicaes e economias, pense-se, por exemplo, nas novas redes de contacto que se estabeleceram no espao virtual mundial, nomeadamente na vasta teia que a world wide web Reflicta-se nas caractersticas de uma comunidade baseada na net: the nature of the internet is such that people are only part of an internet community when they actually choose to participate in the activities of the community a comunidade da internet uma verdadeira comunidade virtual ps-moderna, podendo caracterizarse pela sua existncia temporal, espordica e sem existncia territorial

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Crowther (2000) considera ainda que o desenvolvimento da net e crescente utilizao pelos indivduos tem providenciado a esses cidados uma forma de fazerem ouvir as suas vozes, permitindo mecanismos de protesto mais eficazes

A rpida e complexa a t ransformao cult ural, social, econmica da sociedade t em-se alicerado, no ent ant o, em denominadores comuns ou assunt os de preocupao colect iva ent re indivduos ou grupos como o ambient e, a polt ica, a lut a social, que t em gerado a criao de alianas sociais (Maiden, 1999)
Teixeira Fernandes (1997) interpreta esta modalidade de organizao da vida social como um campo de solidariedade e criatividade fundamental, uma vez que sem organizao, designadamente nas sociedades complexas de hoje, a actividade colectiva torna-se difcil e mesmo impossvel, ou no alcana o indispensvel nvel de desenvolvimento. As associaes constituem, ento, o nvel de organizao necessrio em sociedade para que seja possvel potencializar as aces individuais e normalizar as actividades colectivas, muito embora o grau de burocratizao destas associaes possa, tambm, funcionar como um mecanismo amortecedor de dinamismos sociais (Fernandes, 1997, p.186)

A conscincia da exist ncia de uma mult iplicidade de grupos comunit rios cada um com a sua agenda prpria, ao nvel dos obj ect ivos, necessidades, aspiraes, dever colocar ao planeador a quest o de quem deve ser envolvido no debat e para que o processo de deciso pblico adquira uma maior relevncia e validade? Nest e cont ext o, uma correct a definio dos leque int eresses e perspect ivas t errit oriais fundament al. Nest e cont ext o fundament al examinar o conceit o t erico de st akeholder s:

Stakeholder s are those individuals, groups and organizations, which have an interest or concern and influence in a given planning area, system or outcome. Stakeholders may not necessarily live in given planning area but as a consequence of their concerns and the activities that they pursue, they do share risks, costs and benefits (Kumar e Paddison, 2000, p.206) Amaral e Magalhes(2000) traduzem stakeholder por representante de interesses, ou pessoa ou identidade com legtimo interesse numa rea e que como tal adquire algum direito de interveno (Amaral e Magalhes, 2000, p.8) A stakeholder is usually a person or organised group which believes its interests are significantly affected by the issues under discussion. It may be affected by, or its actions may have an effect on the decisions to be taken podendo ir para o processo de negociao com posturas fortemente negociais como sugerido pelo site que aborda algumas e cuidados a ter em processo de participao / negociao (para maior pormenor ver UNB Consensus Decision Making (1997) disponvel em http://www.unb.ca.web/enviro/cdm/cdmread2.htm Tambm o artigo 2 da Aarhus Convection que foi promovida pela Unio Europeia e envolveu um acordo de vrios pases sobre o acesso informao, participao pblica e justia, define public concer ned como as pessoas ou organizaes afectadas ou que podem ser afectadas ou que tm interesses no processo de deciso

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No obst ant e ser fundament al uma correct a ident ificao dos vrios grupos de st akeholders para uma part icipao mais equit at iva dos vrios int eresses no processo de deciso e aprendizagem colect iva, incluindo, ent re out ros, a populao local, os invest idores (int ernacionais, nacionais, regionais ou locais), as organizaes privadas e as no governament ais (Kumar e Paddison, 2000, p.206), t al no minimament e consensual: De fact o, como evidenciam Amaral e Magalhes (2000), o conceit o de st akeholder muit o complexo e pode suscit ar diversas int erpret aes:

1. Modo empresarial nest e viso, os st akeholders podero represent ar os int eresses do

capit al. Como numa sociedade por aces, os accionist as ( st ockholders ou shareholders ) t m uma int erveno na conduo dos negcios da sociedade;

2. Modo social em represent ao da sociedade e seus int eresses mais vast os os obj ect ivos
dos st akeholders assegurar que os benefcios e valores sociais no so desvirt uados pelos int eresses econmicos.

Ou sej a est e envolviment o deve ser promovido no com obj ect ivos merament e inst rument ais (por exemplo: alargament o do orament o , candidat ura a programas que requerem

part enariados) mas t ambm servir para uma legit imao das decises de planeament o.

Uma quest o que se pode colocar, prende-se, exact ament e, com o esprit o que t em presidido seleco dos vrios grupos de represent ant es para processos de deciso no planeament o ou int erveno t errit orial. Geddes (1999) mediant e invest igaes desenvolvidas a part enariados locais criados por programas da Unio Europeia, dist ingue cinco grandes cat egorias de pot enciais part ners que cost umam part icipar no processo de deciso polt ica. A saber, agncias do sect or pblico, sect or empresarial e empregados, sindicat os e organizaes locais laborais, agncias do sect or volunt rio e organizaes comunit rias e represent ant es de grupos t radicionalment e excludos ou em desvant agem (minorias t nicas, idosos, mulheres, et c.,) (Geddes, 1999, p.55).

Williams et al. (2000) analisando a part icipao pblica em t emt icas pblicas (a invest igao que realizam cent ra-se exact ament e na anlise do padro de envolviment o pblico ent re resident es que vivem na proximidade de armas qumicas, nomeadament e sobre o t ipo e int enes de part icipao) refere que, frequent ement e os membros do pblico so seleccionados com base na sua diferent e capacidade para const ruir cada uma das funes da part icipao, por

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exemplo de informao. Assim, segundo est es aut ores, os cidados t endem a ser recrut ados pelos conheciment os especficos que represent am ou det m relat ivament e a um especfico grupo de int eresses. Consequent ement e, ainda segundo Williams et al. (2000), os cidados que no possuem caract erst icas dist int ivas t endem a ser excludos da part icipao.
Midgley (1986) sublinha que as formas de representao comunitrias tradicionais so seccionais dos interesses e aspiraes de toda a comunidade, uma vez que, frequentemente, os grupos mais pobres so os que tm menor poder para expressar as suas opinies. A pobreza destes cidados frequentemente interpretada como motivadora de passividade e indiferena, mas frequentemente o problema a falta de oportunidade para o envolvimento destes grupos.

Observa-se, port ant o a t endncia para se assumir explicit ament e caract erst icas individuais ou de grupo podem condicionar, socialment e ou a nvel das faculdades individuais, a possibilidade de uma part icipao act iva em sociedade, e que est es grupos que t m sido alvo de excluso social devero ser t razidos da margem, para a arena de deciso (Bronwill e Darke, 1998b).
As concluses de um trabalho de investigao de Fernandes e Duarte, publicado pela Comisso da Condio Feminina, sobre as causas da discriminao da mulher em rgos e instituies estatais, durante o incio dos anos 80, concludente quanto ao facto do gnero poder condicionar a sua participao em sociedade.

Reflect indo sobre as quest es do mult icult uralismo t errit orial, Bronwill e Darke (1998b) defendem a necessidade da apreenso da diversidade de ident idades da comunidade (do rich mix t errit orial, como o designam), nomeadament e para que sej a possvel uma correct a definio de est rat gias de regenerao urbana... Argument am que s com um melhor ent endiment o dos mot ivos pelo que alguns grupos so relevant es para a agenda da regenerao (sexo, raa, et c.), se poder desenvolver um processo de regenerao mais genuno, inclusivo e sust ent vel ao longo do t empo. Para que t al sej a possvel alvit ram uma abordagem part icipat ria dest es grupos.
The solutions to the problems such areas face cannot be found solely in policies aimed at those living in them wider issues about global and national economic processes and national and local government policy in relation to issues such as education, heath and housing all have their impact. Nevertheless the goal of sustainable regeneration cannot be met without a reorientation of policy, placing the issues of race and gender in the mainstream of area regeneration (Bronwill e Darke, 1998: vi).

Em, alguns pases, a conscincia de t al sit uao t em procurado ser minimizado at ravs de iniciat ivas de empowerment (de dar poder a det erminados grupos) que visam cont rabalanar as desigualdades exist ent es ao nvel do acesso ao poder de deciso.

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O empowerment pode ocorrer a diferentes nveis (individual, organizacional, comunidade,...) dependendo, segundo Hogan (2000), de contextos pessoais e outros, como legal, social, etc. Esta autora inequvoca ao afirmar que many professions desempower clients, either consciously or unconsciously (Hogan, 2000, p.18). Wang and Loo (1998) in their study on participation of poor and formerly disempowered people in the US wrote that have-nots, referring to poor citizens, especially minorities, are the real concern of what is commonly known as citizen participation.. (Maier, 2001, p.710).

De fact o, fort es cont rast es sociais mant m-se na sociedade ent re os que so capazes de usar os seus direit os cvicos e defender os seus int eresses e ent re os que so marginalizados e excludos, t endo est es lt imos comeado a at rair o crescent e int eresse de planeadores e polt icos que defendem uma maior incluso social e, consequent ement e processos de deciso com uma melhor represent ao social para a obt eno de consensos mais concordant es com o int eresse pblico de uma det erminada comunidade. No se dever esquecer, como recorda Sharaf (1996) que a part icipao pblica na t omada da deciso um direit o humano, apolt ico e um inst rument o essencial para a regenerao urbana, s possvel at ravs de um processo colaborat ivo, que beneficie de cont nua aprendizagem e int eraco ent re os part icipant es.

A est e propsit o Kumar e Paddison (2000) consideram a confiana, como uma component e fundament al do processo de colaborao, ent re o t rabalho conj unt o de st akeholders e com vist a obt eno de acordos organizados e formalizados horizont alment e:
trust is vital for collaboration because only trusting stakeholders can fruitfully begin interaction and

communication leading towards collaboration all interactions and acts of joint sense making are, among other things, the acts of placing trust among participants () trust is central to human existence all economic transactions involve trust It is advantageous to trade with trusting partners. Distrust is expensive comparative studies also reveal that economies of high trust societies develop much faster than low trust societies (Kumar e Paddison, 2000, p.205). Um dos principais problemas de perda de confiana nos processos de participao, relaciona-se, segundo Maiden (1999) com o descrdito gerado pelas autoridades pblicas por no concretizarem as decises definidas por processos de participao pblica alargados, que geram uma percepo de cinismo face s intenes dos promotores destes projectos (o sucesso de iniciativas futuras fica imediatamente condicionado).

Defendendo que a conf iana o salt o de boa-f que permit e aos st akeholders acredit ar que o out ro est int eressado na prosperidade dos rest ant es e que no iro act uar sem ant es considerar os impact os das suas aces sobre o out ro, (Kumar e Paddison, 2000, p.209), argument am que a conf iana e a colaborao se reforam mut uament e.

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Para t al, Kumar e Paddison (2000), definem o Planeament o Colaborat ivo como um processo int eract ivo e int erpret at ivo ent re dif erent es represent ant es de grupos de int eresses (st akeholders),devendo t er como aspect os fundament ais: / A formao dos locais de debat e pelos st akeholders: as arenas, locais em que se desenvolve a int eraco ent re represent ant es , devem ser desenhadas e redesenhadas pelos prprios part icipant es com o obj ect ivo de providenciar, a t odos eles, um ambient e amigvel e confort vel que no beneficie nenhum em part icular; / A int eraco como aco comunicat iva: a int eraco deve ocorrer sobre condies de racionalidade comunicat iva, o que implica que os represent ant es, em sit uaes part iculares de debat e, sat isfaam as condies de discurso ideal: int eligibilidade (assegurando-se que o que se diz compreensvel para t odos), sinceridade, legit imidade (perceber as posies dos out ros e assumir a sua dent ro das normas e lgicas da sociedade) e aut ent icidade (veracidade); / O conheciment o ou percepo da forma: admit indo que os st akeholders t m diferent es sist emas de ent endiment o (diferent es formas de conheciment o e de aproximao ao mundo, de raciocnio e de valorizao) e de comunicao e que t odas so vlidas e nenhuma superior out ra, est as devero ser conhecidas at ravs de dilogo, experincia e aprendizagem colect iva (por exemplo, aprendendo a ler evidncias no verbais e simblicas) / A exist ncia de consensos e divergncias: As diferenas ent re diferent es grupos devero ser discut idas e no dissimuladas. No se pode esperar uma obt eno generalizada de consensos; / O respeit o por t odos os membros: o que significa que t odas as opinies devero ser ouvidas, respeit adas e valorizadas. Os pont os de concordncia podero surgir da int eraco ent re diferent es discursos ( Every st akeholder has a voice and hear ); / A capacidade crt ica e reflexiva. t rat a-se da capacidade de avaliar o nosso e o discurso dos out ros, com discerniment o e com capacidade de aj uizar; / A const ruo mt ua de int eresses. a int eraco t em em vist a uma aprendizagem recproca, um exerccio de const ruo colect iva e de ent endiment o ent re os st akeholders. / A clarificao do plano de discursos: o desenvolviment o de um plano de aces ou de qualquer out ro document o polt ico, que sej a preparado em condies de Planeament o Colaborat ivo deve cont er os discursos e os sist emas de significado dos vrios grupos de st akeholders (Adapt ado, Kumar e Paddison, 2000, p.206-208)

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Tambm Put nan (1993) afirma que a conf iana o lubrif icant e da colaborao e que pode exist ir para uns assunt os e no para out ros, afect ando a base e cognio de confiana. Sugerindo como indicadores de confiana:

1. as redes de t roca social e de delegao de poderes: As rede de t roca social, foram

const it uda de forma operacional at ravs da criao de est rut uras organizacionais separadas. O processo de colaborao ent re st akeholders confiam-lhes ou delegam-lhes t arefas ou poderes, represent at ivos de um nvel de confiana. enquant o organizaes hierrquicas inibem a confiana, organizaes horizont ais promovem-na, at ravs de densas redes sociais de part ilha;

2. reciprocidade e prot eco do int eresse dos out ros: a reciprocidade represent a o cerne da
confiana, correspondendo, no fundo, expect at iva de bons comport ament os por part e dos rest ant es part icipant es, ist o que prot ej am os int eresses dos out ros;

3. A t ot al e sincera part ilha de informao: exist indo bons nveis de confiana a

possibilidade de m ut ilizao de informao reduzida;

4. Ir de encont ro s expect at ivas dos rest ant es part icipant es: os parceiros esperam que as
suas expect at ivas possam ser sat isfeit as num processo de colaborao. De t odas as formas uma das maiores t arefas a prpria obt eno de consensos e implement ao de um det erminado programa de aces de int erveno;

5. Exist ncia de um comport ament o desej vel esperado- em sit uaes de confiana os
part icipant es esperam que os out ros se comport am de uma maneira desej vel, cont ribuindo para a finalizao desse proj ect o;

6. Nenhum sent iment o de vulnerabilidade onde se est abelece confiana, no se sent e

vulnerabilidade, o que permit e a part ilha de diversos pensament os, convices e valores de forma livre e franca porque eles se sent em seguros a revelar informao e que est a no ser ut ilizada pelos rest ant es parceiros para quebr-la;

7. O Cont rolo e a cert eza- a confiana e o cont rolo complement am-se mut uament e, uma vez
que o cont rolo cont ribui para a confiana por const ruir confiana at ravs da est abilizao e criao de cert eza;

8. Part ilha de valores pelos st akeholder s e o fact or t empo- numa fase inicial pode exist ir
confiana ent re indivduos ou organizaes sem se explorar os valores de ambos. Mas, quando o t empo passa, a confiana s ir amadurecerse exist irem presumidas similaridades ent re os valores dos parceiros. Por est e mot ivo o fact or t empo t o import ant e para desenvolver e sust ent ar a confiana ent re st akeholders. O t empo providencia novas sit uaes e circunst ncias nas quais o processo de aprendizagem t em lugar. Acrescent e-se, ainda que o cont rolo pode increment ar a cert eza, mas no leva confiana.

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2.5 - Met odologias de part icipao em cont ext os diversificados de Planeament o Territ orial
Um aspect o que se t em procurado sublinhar ao longo dest e capt ulo a necessidade de uma reflexo ant ecipada sobre algumas escolhas crt icas que condicionam o sucesso de qualquer proj ect o de part icipao pblica
Remember that cooperative planing means that all affected actors and public, as well as all those who can contribute to the solution, are to be involved in the process. Co-operative planning is not a form of public relations management. It is also different from public information and public education. Although it might involve all these other activities as well, the main issue is finding and implementing solutions for pr oblems in a cooper ative way (Ernste et al., 2001, p.4)

A est e propsit o Ernst e et al. (2001), baseando-se num curso de cooperat ive planning que desenvolveram no Depart ament o de Planeament o Urbano da School of Public Policy and Social Research da Universidade de Califrnia (Los Angeles), disponibilizaram na world wide web uma list agem de sugest es e conselhos sobre o design, da iniciao, moderao e avaliao do processo de cooperat ive planning , que por eles est rut urado, de uma forma flexvel, em set e degraus consecut ivos: o de explorao, iniciao, definio de problemas e crit rios para possveis solues, procura de opes, const ruo de concluses e implement ao. O primeiro st ep, de explorao, corresponde exact ament e ao incio da planificao do proj ect o. Inicia-se ant es do processo de envolviment o, numa fase em que se procura a caract erizao do problema e est rut urarao do processo de planeament o cooperat ivo, ident ificando-se os principais assunt os para o debat e, part icipant es, recursos e const rangiment os.
Ernste et al. (2001) consideram que nesta fase se devem ter em ateno: / A definio do problema - extenso, condies fronteira, constrangimentos , e as formulaes alternativas ao problema; / A recolha de informao sobre a complexidade do problema: tcnica (que se relaciona com o prprio tema de planeamento em anlise), da rede de representantes de interesses (nmero, posies contraditrias, interdependncia entre actores,), dos assuntos societais que envolvem o projecto de participao (qual a sua dimenso histrica? que sensibilidade poltica ao projecto? expectvel a resistncia da sociedade ou dos polticos implementao de determinadas solues?), da organizacional (enquadramento temporal, limites tempo, recursos financeiros, potencial de insucesso, ..). Estes autores referem que uma condio crucial para o sucesso ou insucesso dos projectos de planeamento cooperativo a sensibilidade dos polticos para os assuntos em jogo (pode optar-se por no se incluir os polticos no trabalho de grupo, de forma a evitar-se uma politizao das solues encontradas ou a transferncia de situaes de bloqueio Um Survival Kit que se baseou em longas experincias de utilizao, mais ou menos ad-hoc de metodologias, e em que se explicitam recomendaes inspiradas em Jurgen Habermas, argumentando-se de que no h nada mais prtico do que uma forte teoria para influenciar a praxis quotidiana (Ernste et al., 2001, p.1) Afirmam que este kit, como qualquer kit de sobrevivncia ou guia de viagem no oferece, nem prescreve uma forma nica para prosseguir caminhos, mas fornece, apenas, algumas orientaes sobre o que se pode encontrar pelo percurso...
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poltico para este processo, ou a incluso dos polticos para um maior apoio e comprometimento com o projecto, com vista a aumentarem as hipteses de uma implementao bem sucedida) / Segundo Ernste et al. (2001) quando se decide levar por diante um projecto de participao deve redigir-se um documento com todos os achados inicias, um plano de aco para o projecto, que cubram os seguintes aspectos: Qual o problema? Porque h a necessidade de aco? Qual o propsito e objectivo do projecto (misso) ? Qual a autoridade e fonte de recursos? Como os pblicos e participantes devero ser envolvidos? Quais os actores chave e os seus papeis? Como dever ser faseado o projecto cooperativo?

Para alm da complexidade associada planificao, deve ainda dest acar-se o carct er int erligado de algumas decises sobre o proj ect o de part icipao. Assim, por exemplo, se os iniciadores do proj ect o opt arem por definir os st akeholders de uma forma corporat ivist a, i.e., opt ando por incluir um nmero rest rit o de act ores no processo de part icipao69 (Healey, 1997a, p.270), t ambm ao nvel da seleco de met odologias de part icipao se ir opt ar nas met odologias cent radas em pequenos grupos de t rabalho. Inversament e, uma seleco mais inclusiva e het erognea de represent ant es exigir uma seleco de met odologias mais adapt adas a grupos com maior diversidade cult ural, de formas de expresso, et c. Em suma, o mapeament o dos st akeholders (Healey, 1997a) condiciona, a j usant e, a seleco dos disposit ivos para o envolviment o dos part icipant es.

Para se poder escolher correct ament e fundament al t er-se present e as vrias possibilidades met odolgicas disponveis para a aplicao de abordagens part icipat rias em cont ext os de Planeament o Territ orial. Nesse sent ido, fez-se a reviso do est ado da art e das met odologias do Planeament o Colaborat ivo mediant e uma invest igao baseada em dois moment os est rut urant es:

1. recolha de informao sobre experincias de Planeament o Colaborat ivo (publicada ou

disponvel na Int ernet ) que foram consult adas em bibliot ecas diversificadas
como as das Faculdades de Engenharia, Arquitectura e Letras da Universidade do Porto, da Universidade de Aveiro e da Brooks University, em Oxford (UK). Nesta ltima, para alm do acesso a bibliografia no disponvel em Portugal, beneficiou-se do testemunho de investigadores que tm presenciado a implementao prtica de projectos de Planeamento Colaborativo, nomeadamente em contextos de regenerao urbana, como Brownill (no caso das Docklands, de Londres) ou Sharaf (em Manchester e em campos de refugiados palestinos localizados em cidades jordanas).

2. leit ura crt ica ao mat erial recolhido, com vist a ident ificao e sist emat izao de
met odologias de Planeament o Colaborat ivo. Por limit aes de t empo, opt ou-se por apresent ar uma list agem de met odologias sem desenvolver uma abordagem comparat iva s

69 Healey (1997a) refere que esta forma de seleco era a que caracterizava os partenariados constitudos no Reino Unido at aos anos 90, que restringiam a participao ao sector empresarial e governo, excluindo a participao de outros tipos de representantes.

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suas pot encialidades, limit aes, sit uaes ideais de aplicao, et c., o que poder const it uir uma t ema de invest igao de prximos t rabalhos

Acrescent e-se, ainda, que a list agem de met odologias apresent ada e que sofreu influncia de uma list agem publicada pelo DoE (1994), no int egra, no obst ant e, t odas as opes exist ent es ou j experiment adas em cont ext os de Planeament o Colaborat ivo (nem muit o menos t odas as possiblidades de adapt aes, variao ou combinao ent re elas) servindo, apenas, para ilust rar algumas possibilidades exist ent es. A prpria caract erizao que se faz de cada met odologia pode ser crit icvel, uma vez que no exist e nem deve exist ir rigidez na sua ut ilizao, mas ant es uma flexibilidade em cada sit uao de aplicao part icular (t emt ica de planeament o, caract erst icas dos part icipant es, ) exist indo, por est e mot ivo, um espect ro de variao perfeit ament e aceit vel na implement ao de cada t ipologia de mt odos int eract ivos.

Como impresses gerais dest e processo de invest igao result ou a ideia de uma: / uma escassa ofert a de experincias document adas, quer em t ermos de nmero, quer de diversidade (t emt ica, geogrfica e met odolgica) que ficou aqum das expect at ivas iniciais e que permit iu consolidar a ideia de que est a uma avenida de invest igao em const ruo. Pode falar-se de ilhas de sucesso ou de moment os ou f lashes de democracia, como prope Kensen e Tops (2001)
During these Kodak moments of democracy, something changes for the better in the power relationship between those involved. We label a change for the better when it allows people to relate to democracy in ways that make sense to them (Kensen e Tops, 2001, p.6);

As met odologias de part icipao pblica podem t er muit as adapt aes, variaes e combinaes, o que dificult a a sua descrio. Observa-se, ainda, em alguns document os, uma escassa fundament ao das opes met odolgicas t omadas, bem como uma escassa descrio da forma como so aplicadas ou os result ados que vo sendo obt idos;

Algumas font es revelam um fraco nvel de confiana e fiabilidade, por exemplo devido a uma grande generalizao ou um discurso algo ret rico70 ou com pendor ideolgico ou polt ico (d a ideia de que muit o do que chamado de part icipao no o realment e):

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A document ao acadmica , desenvolvida por invest igadores que part icipam como avaliadores ext ernos nos processo e no so part e int eressada (publicada em revist as de especialidade, j ornais, dissert aes para graus acadmicos) revelam uma maior

obj ect ividade e rigor. Refira-se, no ent ant o, que prat icament e impossvel pensar numa t ot al imparcialidade dos invest igadores, uma vez que, eles prprios, possuem concepes ideolgicas e t ericas prprias (podendo ser, por exemplo, adept os de det erminados pressupost os t erico, consoant e a sua formao acadmica, experincia profissional ou princpios pessoais que influenciam a valorizao que fazem dos acont eciment os...) Observe-se como a prpria produo cient fica funciona dent ro de um esquema de cont rolo cient fico, relacionado com a prpria hierarquia acadmica e de validao da produo cient fica.
Innes (1998) considera, no entanto, que os acadmicos deveriam prestar mais ateno aos prticos (que operam no interface poltico/tcnico/comunidade, porque so eles que esto na linha da frente de um contexto em rpida mudana e a experimentar abordagens que ainda no tinham sido discutidas antecipadamente de forma terica. Segundo ela, os planeadores acadmicos tm muito a aprender com estas prticas de Planeamento, mas tambm muito com outras temticas: a mudana, instituies, dinmicas de grupos e processos polticos, etc.;

Um maior desenvolviment o dest as t emt icas est espacialment e concent rado nos pases com um maior nvel de desenvolviment o econmico e t radio em Planeament o (os que apresent am, de rest o, melhores nveis de lit eracia da populao, t radio na aco de grupos de presso e dos meios de comunicao, e em pases em vias de ,) desenvolviment o, recept ores de fundos econmicos e do apoio de ONG s, devido obrigat oriedade crescent e desses fundos serem geridos com uma maior part icipao da sociedade civil, o que t em em vist a assegurar uma governncia mais t ransparent e, inclusiva e equit at iva, uma melhor eficincia na aplicao dos financiament os, cont role para evit ar desvios, client elismos ou corrupes, logo a procura de maior durabilidade dos efeit os dos invest iment os

70 tendncia para se descrever como deveria ter ocorrido, em vez de como ocorreu. Muito do contedo de propaganda (ou manipulao), produzido pelos prprios responsveis dos processo de deciso, que tendem a sublinhar alguns aspectos e escamotear outros, evidenciando um dficit de imparcialidade e de descrio de metodologias utilizadas e seus resultados.

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2.5.1 - Met odologias e abordagens disponveis

The challenge for planning is to develop new practices. These need a breadth which admits of diverse ways of knowing and being, and which have the capacity to reflect on, and call attention to what lies behind the politics of interests (Healey, 1997a, p,244) The new roles being played by development planners require a bundle of tools and methods for communitybuilding which go well beyond substantive expertise (Wilson, 1997, p.752)

Muit o embora se reconhea que as boas met odologias, s por si, no asseguram o sucesso do envolviment o pblico (DoE, 1994), reconhece-se que uma incorrect a seleco e ut ilizao de met odologias pode minar o processo. Reconhece-se, ainda, face diversificado das funes das met odologias, os pot enciais benefcios que podem result ar da aplicao combinada de vrios t ipos de met odologias.

Por metodologia entende-se o caminho para se chegar a um fim que, por sua vez, pode incluir ou exigir, um conjunto de tcnicas que so o conjunto de processos que permitem faz-lo. No fundo com isto pretende-se dizer que o mtodo indica o caminho e a tcnica ajuda a percorr-lo, contudo nem sempre fcil utilizar esta distino, pelo que se optou por uma simplificao terminlogica e pela utilizao do conceito de metodologia para qualquer dispositivo que permitisse o envolvimento pblico, exceptuando-se as situaes de utilizao combinada de vrias metodologias optando-se pela designao de abordagem (conceito que tambm usado por outros investigadores, como McDade, 1999; Sharaf, 1996, etc.)

Dos at ribut os das met odologias ident ificadas pelo DoE (1994), dest aque-se pela sua import ncia: / a f requncia: as vezes que so usados. A maior part e das experincias de planeament o colaborat ivo s so ut ilizados os mt odos uma vez, mas algumas met odologias, como quest ionrios, t endem a ser usados numa base mais regular durant e o proj ect o.

/ a ext enso:
refere-se ao leque de part icipant es. Por exemplo os quest ionrios oferecem uma possibilidade de obt eno de informao a part ir de uma amost ra mais alargada, enquant o a maior part e dos mt odos int eract ivos s podem ser aplicados a pequenos grupos em cada moment o. A select ividade implcit a ut ilizao dos mt odos int eract ivos o que levant a a problemt ica da represent ao e seleco dos grupos que podem est ar envolvidos.

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Quant o s suas caract erst icas, podem ser definidas duas cat egorias principais: as de um sent ido ou t raj ect o, e as int eract ivas ou de aco recproca . (DoE, 1994)
71

A primeira t ipologia de met odologias de um sent ido (Quadro 2-1) assim designada pelas met odologias que a se int egram no promoverem um processo de debat e ent re os part icipant es, visando apenas t roca de informao unidireccional, ora para:

t ransmisso de inf ormao - cuj o obj ect ivo a vinculao de informao ou decises, at ravs de reunies informat ivas, exibies, ;

descobert a ou obt eno de inf ormao - permit e aos t cnicos de planeament o a obt eno de informao mediant e quest ionrios, inqurit os, ent revist as, ;

a campanha/ promoo - que se foca na aut opromoo ou t ent at iva de manipulao at ravs de publicidade em meios de comunicao, cart as populao, et c. Muit o embora est as met odologias t radicionalment e fossem mais usadas pela esfera polt ica, act ualment e vrios grupos comunit rios t m comeado a us-los para cont est arem decises governament ais, apresent arem solues alt ernat ivas ao problema, enfat izarem a sua post ura de prot est o nos media, et c.

Por seu lado, as met odologias int eract ivas (Quadro 2.2) conforme sublinha o Depart ment of Environment (1994) brit nico, so usadas para encoraj ar um debat e const rut ivo, focando-se na part ilha de informao e procura de solues de uma forma colect iva
Includes those which are used specifically to encourage constructive debate, design development, discussion, negotiation, and active participation. As such, many methods are no more than devices to get people started, and can hence vary noticeably in terms of how different groups (rather than leaders) use them in different situations, and in terms of what emerges at the end (DoE, 1994, p.15)

71 Refira-se que, em alguns casos as metodologias de um tipo podem transformar-se na de outro: por exemplo, em situaes em que uma reunio pblica que tradicionalmente enfatiza a transmisso de informao se transforma num evento interactivo.

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O trabalho interactivo desenvolve-se atravs de prticas comunicativas atravs das quais os participantes aprendem uns com os outros sobre factos, interesses e preferncias. Isto envolve a reflexo sobre o que as pessoas dizem e as imagens que usam (respostas emocionais, expresses, etc. (Healey, 1997a, p.249)

Desenvolve-se atravs de actividades organizada e colectiva, que se baseiam na interaco entre grupos distintos (seleccionados pelos promotores da iniciativa). A funo do moderador fundamental (devendo apresentar bons nveis de liderana de grupo e de competncias interpessoais) de forma a providenciar de forma clara os objectivos do envolvimento, facilitar a interaco entre os grupos de pessoas (assegurando, por exemplo, que todos tm a oportunidade de falar, sem favorecer participantes ou expressando juzos de valor), promover o debate (mantendo os participantes informados sobre as expectativas em relao ao grupo e tpicos de discusso, ajudando a gerar ou explorar assuntos, por exemplo atravs da colocao de perguntas abertas, etc.) (Gibbs, 1997)

Est as so as met odologias de part icipao mais efect ivas, pois permit em uma t roca act iva de informao, fundament al na avaliao e procura de resoluo colect iva de problemas, so, no ent ant o, normalment e pret eridas em relao aos t radicionais por serem menos familiares aos t cnicos de planeament o e exigirem mais t empo, compet ncias e recursos.

Maiden (1999) converge para est a opinio, observando que a escolha de met odologias t em sido minimal e rest ringida a um reduzido nmero de opes, o que desfavorece a obt eno de maiores benefcios para o processo de Planeament o Colaborat ivo. De fact o, so evident es as diferenas, do pont o de vist a da ext enso dos obj ect ivos ou result ados esperados, que se perseguem quando se ut ilizam met odologias como o Planning f or Real ou simples t cnicas como os Inqurit os de opinio

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Quadro 2-1: Met odologias Unidireccionais

(objectivo: esclarecimentos populao)

Met odologia Exposies Caract erizao sumria Podem ser dispendiosas e High-Tech , ou mais econmicas e simples. Podem ser realizadas de muit as formas: em paralelo, vrias sesses ocorrem em simult neo, ou em rot ao, com apenas uma sesso. Podem ser concebidas pelos promot ores das iniciat ivas (administ rao pblica, developers comunidade), ou ent o pela comunidade para most rar propost as alt ernat ivas. Algumas exposies podem ainda servir como meio para obt er coment rios e feedback , i.e. podem assumir-se como event os de obt eno de informao. Normalment e so event os publicit ados e de livre acesso, em que as ideias so expost as para uma apreciao mais geral e event ualment e com o int uit o de facilit ar o processo de t omada de deciso. O debat e rest ringe-se a pergunt as da plat eia e so respondidas pelas part es int eressadas ou pelos seus consult ores t cnicos. Caract erizando-se por apresent arem informao, no ent ant o, algumas reunies publicas mais informais podem evoluir para um format o mais int eract ivo, embora muit o excepcionalment e. Muit o variados, em format o e qualidade, podem circular de forma aleat ria (por exemplo no decorrer de uma exposio) ou formalment e (mediant e, por exemplo, o depsit o de panflet os nas caixas de correio dos visados) Ut ilizados para fornecer informao, alguns podem ser subst anciais (ext ensos e det alhados quant o ao obj ect o da informao) mas est es rarament e so produzidos especificament e com vist a ao envolviment o da comunidade. Diga-se que enquant o os panflet os so sempre de dist ribuio grat uit a, os relat rios so normalment e pagos o que limit a a sua circulao. Podem ser preparadas e dist ribudas com alguma periodicidade (ex. Cart a informat iva da j unt a de freguesia para muncipes) ou associadas a um proj ect o especfico que est ej a a decorrer. Podem por vezes procurar a obt eno de informao (ex. cont er um quest ionrio, com um envelope RSF- ret orno sem franquia), mas normalment e o seu obj ect ivo veicul-la. uma reunio unidireccional cuj a caract erst ica a informao ser ilust rada com recurso a acet at os, cart olinas, meios informt icos, et c. para um audit rio que pode t er recebido ant ecipadament e alguma cpia dessa informao. No obst ant e est es meios serem gradualment e menos ut ilizados, medida que o vdeo se t em implement ado, so olhados como mais acessveis uma vez que podem facilit ar a preparao prvia dos part icipant es convidados para essas reunies. Nest e caso est a met odologia assume o papel de uma met odologia int eract iva. Mais produzidos pelos developers (empresrios responsveis por um det erminado empreendiment o) e menos pelas aut oridades locais, est as met odologias funcionam como mat erial de promoo focados, em part e, para a comunidade local (pot enciais consumidores) ou com o obj ect ivo de definir lobbies (pr-ambient e, polt icos, ..). So muit as vezes ut ilizados em exposies Permit em a represent ao das propost as a t rs dimenses em comput adores e possibilit am a animao das imagens, com a vant agem dest es sist emas suficient ement e simples para a ut ilizao por no especialist as. Alguns dest es sist emas permit em a int roduo de alt eraes (cenrios possveis) e a visualizao dos impact os de cada cenrio idealizado (ex. Sist emas Informao Geogrfica, CAD/ CAM) Alguns dos defensores dest as met odologias so, t ambm, ent usiast as do pot encial da realidade virt ual, uma vez que podem permit em, ant ecipadament e, a experiment ao dos result ados dos proj ect os. Envolve a const ruo de uma represent ao escala real da propost a de t ransformao ou de desenvolviment o que se quer promover, o que feit o, normalment e, no local onde ser implement ado. Alguns arquit ect os ut ilizam crans, proj eces e out ros equipament os para simular as environment al changes . t ambm vulgar a const ruo de maquet es, a escalas de menor pormenor, dest es proj ect os.

Reunies Publicas

Panflet os

Relat rios

Cart as Informat ivas

Slide Shows

Videos

Represent ao em comput ador (Comput er Aided Design)

Modelao

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(objectivo: Fact Finding)

Met odologia Quest ionrios Caract erizao sumria Os surveys so execut ados populao local, para descobrir o que que a populao pensa sobre propost as polt icas ou sobre as necessidades da rea. So ut ilizados para est udos diversificados, de larga escala (amost ra ext ensiva) e visam respost as pessoais escrit as, de cidados ou grupos especficos (agregado familiar, associaes, et c...) So definidas diferent es amost ras, diferent es mt odos de dist ribuio dos quest ionrios (local, t empo, ...) e o t rat ament o da informao recolhida t ambm pode assumir vrias formas. A credibilidade est at st ica requer uma preparao cuidada, e pode haver necessidade de envolver empresas especializadas. Invest igadores colocam quest es sobre um det erminado t ema (ex. Proj ect o urbano) num local pblico ou port a a port a. O cont edo das quest es e a t cnica semelhant e ut ilizada nos quest ionrios a diferena o cont act o cara-a-cara So normalment e realizados por um grupos diversificados que querem obt er informao, por exemplo: ent revist as da administ rao pblica a cidados sobre um proj ect o especfico, ou, t ambm, de represent ant es da comunidade a vrios grupos dessa mesma comunidade Est as ent revist as podem ser realizadas a t arget s diversificados: indivduos, famlias ou grupos reduzidos e em local pr acordado, normalment e em casa dos inquiridos. Dada a maior amplit ude de t empo necessrio para a sua realizao, as quest es podem ser mais abrangent es, de mbit o mais alargado, mais abert as e de cont edo mais qualit at ivo do que as colocadas at ravs de um quest ionrio. Exemplo: esnt revist as moradores do Parque Ja (Oliveira e Anderson, 1999)

Quest ionrio de Rua Ent revist as

(objectivo: por os destinatrios das campanhas do lado do responsveis por essas campanhas promocionais)
Met odologia Comunicados Caract erizao sumria Podem ser programados, organizados e coordenados por um grupo que procura influenciar out ros act ores ou decisores. So planeados para assegurar uma maior influncia a um numero vast o de decisores e imprensa at ravs de cart as cuidadosament e elaboradas. Grupos ou indivduos t rabalhando j unt os para influenciar uma deciso at ravs de persuaso cara-a-cara (frent e-a-frent e) bem como at ravs de out ras formas (cart as, anncios t eleviso, publicao de anncios em j ornal) uma oport unidade para realizar uma campanha formal quando grupos da comunidade e indivduos decidem apresent ar um proj ect o local aos que quest ionam o proj ect o ou at s aut oridades locais.

Lobbying

Dar Evidncia (apresent ar provas ou t est emunhos) Publicidade

At ravs de post ers, panflet os e event os com o obj ect ivo de maximizar o conheciment o sobre uma det erminada sit uao e de modo a aument ar o nmero de pessoas envolvidas. uma met odologia mais comum em act ividades de cont est ao ao proj ect o, mas t ambm usado para os promover.

Grupos de Int erveno

Planeiam e organizam act ividades (como por exemplo campanhas publicit rias) onde h pouca abert ura dos promot ores part icipao pblica. As act ividades dest es grupos so muit o variadas e podem ir desde uma presso discret a sobre os implement adores at ao prot est o pblico.

(Adaptado, DOE, 1994, p.62-63)

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Quadro 2.2 Met odologias int eract ivas

(objectivo: promover troca de ideias com vista construo de solues)

Met odologia Design Workshops Caract erizao sumria Est a met odologia, adapt ada da prt ica dos EUA e inicialment e int egrada na abordagem UDAT Urban Design Assist ence Teams (ver abordagens), caract eriza-se pelo convit e a uma equipe de profissionais para desenharem solues para problemas ident ificados localment e. Para t al, realizam-se reunies, em que so consult adas as populaes e aut oridades locais, planeadores ent re out ros agent es locais, procurando uma melhor concepo das solues para o bairro, municpio, et c. (depende da escala definida para o problema/ oport unidade). A maior part e dos event os ocorre aos fins de semana, so muit o int ensos e part em da anlise dos problemas e oport unidades para ident ificar formas de avanar, solues de concepo e est rut uras de implement ao. Exemplo: proj ect o de part icipao definido para as reas de Oxfens Area, em Oxford e Wycombe (anexo__) (McDade, 1999) Normalment e const it udos por grupos de 8 a 15 pessoas, podendo complement ar reunies de t rabalho mais amplas e abrangent es. Um t ermo genrico para um conj unt o vast o de t cnicas que permit e aos agent es locais discut ir, a avaliar, aprender e planear a forma como podem influenciar os processos de desenvolviment o ou propost as especificas. O t rabalho do grupo pode ser formal ou informal, sobre um det erminado t pico ou muit o abrangent e, quant o periodicidade pode ser regular ou ocasional. Podem ser cit izen j uries : grupos de cidados que represent am o pblico em geral, com vist a a reunir-se colect ivament e e explorar um t ema polt ico ou uma deciso especfica. Como em qualquer t ribunal, as t est emunhas apresent am informao e o j ri faz quest es. Depois deliberam ent re eles ant es de t ornarem as concluses pblicas que so decididas at endendo s aspiraes da comunidade Focus Group Verso especifica de um pequeno grupo de t rabalho. A escolha das pessoas envolvidas mais select iva, as reunies so efect uadas numa base regular para discut ir um conj unt o de t picos planeado e ant ecipadament e definido. Por vezes a part icipao das pessoas envolvidas remunerada (DoE, 1994). O nmero de part icipant es varia muit o, Gibbs (1997), recomenda 6 a 19, mas que out ros invest igadores t m usado out ros valores. Segundo Gibbs (1997) est a met odologia visa a obt eno de grandes quant idades de informao (vrias vises, experincias ou perspect ivas) em curt os espaos de t empo, sobre um det erminado t pico. Pode ser ut ilizada em vrios moment os (num moment o preliminar ou explorat rio de est udos de caso, durant e um est udo, por exemplo para o seu desenvolviment o ou avaliao on-going de um det erminado programa ou quando est e t ermina. Gibbs (1997) considera que est a t cnica part icularment e valiosa em sit uaes onde exist em diferenas de poder ent re part icipant es e decisores, e se , espera explorar o nvel de consenso a part ir de um det erminado t pico. O focus grupo evidencia, no ent ant o, algumas limit aes: a cont rovrsia em generalizar os result ados para t oda a populao, at endendo ao reduzido nmero de part icipant es envolvidos, dvidas quando legit imidade dest es represent ant es, dificuldade no desenvolviment o dest as act ividades quando o grupo de part icipant es muit o het erogneo (profisses, nveis cult urais, int eresses, e dficit de riqueza processual (de opinies, ) experincias, et c.) quando o grupo muit o homogneo relat ivament e a algumas caract erst icas especficas Exemplo: definio de parmet ros para desenvolver um modelo comput orizado sobre qualidade de ar em Sheffield (Yearley et all, 2000) Foruns Operam de formas muit o variadas para gerar polt icas, propost as, proj ect os ou simplesment e como mesas redondas para debat e. A gest o do forum e as prt icas variam bast ant e. Exemplo: foruns promovidos no mbit o do programa PREZEIS (para melhorar as condis de vida da populao que vive nas favelas do Brazil, evit ando a sua remoo) (Pyle, 2000); Nordvest Forum, promovido numa cidade norueguesa para fazer o updat ing da sua capacidade de gest o (Amdam, 2000)

Pequenos grupos de t rabalho:

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Planning Real

for

Tal como os UDAT s (Urban Design Assist ance Teams), o Planning for real , simult aneament e, uma met odologia e a espinha dorsal da abordagem que se designa com o mesmo nome e combina vrias met odologias (ver abordagens). Normalment e est a met odologia t em inicio com a realizao de reunies pblicas ou event os comunit rios em que apresent ado um modelo t ridimensional (maquet e) com mat erial de apoio (document ao que sust ent a a realizao do proj ect o) de forma a despolet ar o debat e informal ent re os part icipant es e com profissionais. Pode ser usado para diferent es propsit os e com a associao de out ras t cnicas como o brainst orming t empest ade de ideias , em que t oda a gent e livre para apresent ar coment rios, ou para conseguir promover debat es mais det alhados sobre os result ados propost os, permit indo pesar diferent es opes de solues obt idas de reunies prvias Mc Dade (1998) observa que est a abordagem reconhece os benefcios do envolviment o comunit rio desde o incio do processo de debat e, pondo nfase no uso criat ivo e acessvel de uma maquet e da rea em debat e.

Simulao (role-play, j ogo de papeis) e Trails, (caminhos)

Met odologias adapt adas da educao ambient al e met odologias pedaggicas.Nas simulaes as pessoas podem art icular e perceber as vises e aspiraes dos out ros, desenvolvendo ao mesmo t empo as suas prprias ideias e at it udes. As consequncias podem act uar como forneciment o de informao ou levant ament o de fact os.Sendo est a t cnica ut ilizada com grupos, pot encia oport unidades para o debat e e a negociao ent re diferent es perspect ivas da comunidade. IInnes e Booher (1999) caract erizam o role playing (j ogo de papeis) como um exerccio de aprendizagem est rut urada em que papeis ou sit uaes reais so represent adas por pequenos grupos que, em cada moment o, assumem det erminados papeis que lhes so designados com vist a anlise e resoluo de problemt icas relacionadas com esses papeis. Referem ainda a met odologia de bricolage descrit a como o ir const ruindo progressivament e acordos, at ravs de uma criat ividade colect iva criada a part ir de um processo int eract ivo e de debat e em que so const rudas decises que dificilment e poderiam ser ant ecipveis individualment e

Visit as:

Levar um grupo a visit ar uma comunidade que t enha recent ement e complet ado uma iniciat iva ou proj ect o similar. Est as visit as de demonst rao podem ser muit o informais permit indo a discusso casual e o debat e ou muit o est rut uradas com discusso ant ecipada, t omada de not as, ent revist as e com o obj ect ivo de recolher informao.

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Quadro 2-3: Abordagens de Envolviment o

Planning for Real A Neighborhood Init iat ives Foundat ion desenvolveu e promove est a abordagem, que t em vindo a ser ut ilizada em cont ext os t errit oriais diversificados de planeament o graas sua abrangncia e polivalncia. Est a ent idade ut iliza est a met odologia (Planning for Real) para promover processos de envolviment o comunit rios cont nuos e por perodos de t empo mais longos, aliando-a, para t al, s met odologias de preparao que permit em o desenvolviment o das compet ncias da comunidade. Ant es da int roduo e preparao de qualquer grande event o, exist e, normalment e, o acompanhament o da comunidade at ravs de pequenas ou grandes reunies de grupo e, t ambm, at ravs de sesses informais de formao, com vist a obt eno de acordos quant o aos obj ect ivos, mt odos de t rabalho e papeis a desempenhar durant e o processo de envolviment o pblico As reunies promovidas dent ro dest a abordagem e por est a fundao, so apoiadas por mat erial de apoio e um conj unt o diversificado de recursos que t em sido desenvolvido ao longo dos anos pela fundao (ex: informat ion packs). Est a abordagem normalment e aplicada escala do neighborhood (bairros) ou a reas urbanas mais alargadas (met rpoles, municpios, ..) RUDAT e CUDATs A RUDAT (Regional Urban Design Assist ance Team) foi desenvolvida nos EUA 20 anos, pelo American Inst it ut e of Archit ect s . O mesmo conceit o foi adopt ado no UK t endo o nome mudado para CUDAT sendo subst it udo o regional por Communit y . Tal como no Planning for Real, est a abordagem t em sido associada sua met odologia: uma equipa mult idisciplinar de especialist as ext erna ent ra no proj ect o para uma sesso de t rabalho int ensiva e com a durao reduzida (por exemplo 4 dias). A sesso inicia-se e t ermina com uma reunio pblica. As reunies de t rabalho so abert as e podem recorrer a uma variedade de met odologias, que permit em aos especialist as a recolha de opinies e coment rios da comunidade. Refira-se, no ent ant o, est e event o deve ser precedido de um longo perodo de preparao, recolha de recursos, e disseminao de informao at ravs da ent idade local que prepara t odos os int ervenient es para est as sesses de t rabalho. Em suma, est a abordagem inclu a criao de uma equipa de acompanhament o local que permit e o int erface com a equipe ext erior convidada e possibilit a fut uras conexes e event ualment e o ret orno dos especialist as para novas visit as. No exist e, cont ude, suficient e clarificao da forma como devem ser desenvolvidas as reunies, verificando-se, no ent ant o, na prat ica dos EUA e no UK que o iniciador (quem promove) e a origem do dinheiro (quem paga) no influenciam os result ados nem as act ividades post eriori, uma vez que exist e uma cert a independncia da equipe responsvel pelo proj ect o de envolviment o. Finalment e, nos EUA, o enfoque passou a cent rar-se na valorizao de equipas que auxiliem as comunidades locais a promover, de forma aut o-sust ent ada, os seus prprios proj ect os Const ruo de consensos As met odologias de communit y building t m vindo a ser ut ilizadas de forma muit o limit ada nos lt imos 20 anos (Kingley, 2001) e em poucos pases. uma forma de resoluo de disput as, normalment e sem enquadrament o legal especfico, que, segundo o DoE (1994) bast ant e ut ilizadas nos EUA e Canad, em part icular para as cont endas em assunt os ambient ais. As abordagens de communit y building visam a const ruo proj ect os colaborat ivos em que os part icipant es aprendem a t rabalhar conj unt ament e e a experiment ar a relao de confiana com os out ros, no que diz respeit o a problemt icas endereadas a reas t errit oriais concret as. Est a abordagem oferece um conj unt o de princpios e procediment os aos quais t odas as part es t m que aderir previament e, para uma aceit ao final dos result ados, da ser fundament al que os procediment os sej am claros, embora adapt veis s diferent es sit uaes

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Segundo Kingley et al. (2001) no h uma met odologia definida para a const ruo dest es proj ect os e que podem exist ir uma enorme diversidade de t emt ica para a sua aplicao. O DoE (1994), observa que as met odologias aplicadas nest a abordagens so muit as vezes limit adas e normalment e confinadas s met odologias de focus groups (ver quadro 2.2) Est a abordagem pode ser ut ilizada em qualquer est dio de desenvolviment o e, como princpio os result ados no devem ser det erminados por quem quer que o inicie, podendo ser a administ rao pblica ou out ro organismo semi-pblico convidado para a mediao de problemt icas especficas. Desafiando as vises divergent es ent re os vrios represent ant es de opinio, est a met odologia confront a os assunt os (os cont edos de Planeament o) e no as pessoas que, em conj unt o, so est imuladas a desenvolver um dilogo genuno e const rut ivo (diferent e da discusso que no mais do que um ping pong de opinies o argument o que vai, bat e e regressa... (Innes e Booher, 1999). Caract eriza-se por visar a mediao ent re diferent es grupos de int eresses com vist a obt eno de acordos ent re grupos conflit uant es e poder produzir de capit al social e humano, capaz de providenciar uma base social mais slida para o fut uro. So vrios os exemplos descrit os na lit erat ura sobre a ut ilizao dest a abordagem especialment e no cont ext o dos EUA, conforme revela um est udo recent ement e realizado por algumas fundaes americanas (com int erveno nest a rea (como a Anie E. Carsey ou a Rockfeller) em colaborao com o Depart ament o de Habit ao e Desenvolviment o Urbano, que fundaram um proj ect o para a ident ificao da ext enso da aplicao dest a met odologia e suas implicaes para a concret izao do que eles designam como mainst ream americano. Muit o embora negando que est a abordagem um remdio para t odos os problemas ( We do not conclude here t hat communit y building is a panacea (Kingley e out ros, 2001), por no resolver problemt icas como a criao de empregos ou de oport unidades concret as para diminuir a pobreza o isolament o social, est a abordagem revela algumas mais valias: t here are many case experiences showing t hat communit y building init iat ives can make an import ant difference in people s lives; t hat t hey can enhance opport unit ies for t hose now impoverish and, probably more import ant , equip t hem much more powerfully t o t ake advant age of opport unit ies t hat become available t o t hem (Kingley, 2001, p.3). Out ro exemplo da sua ut ilizao, dest a vez aplicada definio da localizao e funcionament o de inst alaes de t rat ament o de resduos, desenvolvida em Hamshire, Reino Unido, pode ser consult ado em Pet t s (2000) Abordagens de descent ralizao Duas das maiores alt eraes em t ermos das preocupaes dos governos locais t m sido a) est ar mais pert o do consumidor; b) assumir uma posio mais pot enciadora e menos imposit iva. Em algumas administ raes locais, principalment e em regies int ra-urbanas ist o gerou a um processo de descent ralizao at ravs da delegao de poder e administ rao de recursos para nveis inferiores. Um modelo organizacional comum e no cent ro dest e processo pode est ar a exist ncia de um frum t errit orial local, ocorrendo frequent ement e a t ransferncia fsica de profissionais da administ rao para essas organizaes. A int eno de delegar poder visa um maior envolviment o da comunidade porque inclui a criao de uma est rut ura que pode ser usada ao longo do t empo e com qualquer proj ect o que possa ocorrer naquela rea. Est as organizaes e fruns t m represent at ividade das bases locais, devem t er obj ect ivos e funes claras, ser abert os e int ervir em vrios est dios de qualquer processo. H alguma incert eza relat ivament e forma como podem lidar com proj ect os de desenvolviment o supralocais com impact os local

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2.5.2 - Coment rio relat ivo correct a seleco e uso de met odologias As met odologias de part icipao devem ser encaradas como um meio e no como um fim. Deve haver flexibilidade para alt er-las ao longo do processo e t ambm quant o ao processo para os part icipant es avanarem pelos seus prprios meios, respeit ando normas muit o gerais.
McDade (1998) sublinha que a participao pblica muito mais do que consulta pblica que se limita a questionar a opinio do pblico de forma muito reactiva. A principal diferena que a participao convida a populao a participar com o pblico para tomar um papel activo ao longo do tempo.

Em algumas experincias de Planeament o Colaborat ivo t em-se observado a t endncia para a ut ilizao um bat ido de t cnicas cada vez mais diversificado (const it udo, por exemplo, por reunies pblicas, quest ionrios de opinio, fruns de discusso, et c.), que procura um melhor ent endiment o e clarificao do que a het erognea vont ade pblica . Mais import ant e do que uma aparent e complexificao t cnica parece ser a correct a ut ilizao dessas t cnicas, em t ermos de simplicidade e adequao aos obj ect os de planeament o e comunidade em quest o. A escolha de mt odos deve, no obst ant e ser feit a com base em inmeros crit rios como: / / / / quem vai us-los (caract erst icas dos part icipant es) nvel de compet ncias e recursos exigida (t empo, dinheiro, ..) em que est dio do processo de planeament o a met odologia vai ser ut ilizado o t ipo de result ados que pode gerar ou que se desej a.

As met odologi as t m de est ar adequadas aos recursos exist ent es, aspect o que dever ser consi der ado na f ase da plani f i cao dos pr oj ect os de planeament o colabor at i vo Conforme vrios aut ores t m assinalado (Maiden, 1999; DoE, 1994) os est udos cent rados na part icipao t m evidenciado uma maior t endncia para focar a t eoria e os efeit os da part icipao do que nos recursos disponveis, que t m sido pobrement e examinados na lit erat ura. Parecendo, no ent ant o, evident e a influncia dos recursos disponveis para a seleco de met odologias e suas implicaes na nat ureza do proj ect o.

Maiden (1999) considera que em moment os de maiores const rangiment os econmicos e em que as aut oridades no possam disponibilizar considerveis gast os para part icipao, poder haver implicaes na sua eficcia e a prpria implement ao das decises que dependam de financiament os pblicos.

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Para alm de recursos para por a funcionar o proj ect o de part icipao preciso t empo. At endendo ao consumo de t empo, associado fase de planificao, de envolviment o dos part icipant es, et c. algumas pessoas vem-nos como t empo que vo perder, no cont abilizando, no ent ant o, os obst culos que podero encont rar na fase de implement ao de um proj ect os no part icipado (ver est udos de caso, Capt ulo 3). port ant o a avaliao dos cust os de t empo, o que passar pela cont abilizao das horas ut ilizadas pelos vrios oficiais de planeament o nest es processos de envolviment o (reunies, anlise de informao, et c.), que devero ser confront ados com os ganhos ao nvel da coordenao ou maior eficincia na fase de implement ao No aceit vel que se coloque de part e um proj ect o de planeament o colaborat ivo sem uma avaliao obj ect iva de cust os/ benefcios de recursos - t empo, dinheiro, et c.

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2.6 - Da t eoria prt ica do Planeament o Colaborat ivo em Port ugal

No obst ant e os avanos no campo da t eoria e met odologias do Planeament o Colaborat ivo, a que j t ivemos oport unidade de fazer referncia ao longo do capt ulo 2, a prt ica de planeament o nacional revela pouco desenvolviment o nest e domnio. Comea, no ent ant o, a desenhar-se uma t ransio, ainda que lent a, para a experiment ao de abordagens part icipat rias que t em sido influenciada por dois fact ores principais:

1. Uma t ent at iva de adapt ao de algumas prt icas nacionais s exigncias de programas e
princpios comunit rios;

2. As recent es inovaes no direit o part icipao na legislao de planeament o port ugus, ao

nvel dos inst rument os de gest o t errit orial e de avaliao de impact os ambient ais

Est e pont o desenvolve-se, exact ament e, com base na reflexo sobre est as influncias para as prt icas de planeament o nacionais. Int roduz-se o debat e que, a nvel int ernacional, os princpios da Unio Europeia t m suscit ado, nomeadament e os que t m moldado de forma mais det erminant e (por exemplo ao nvel dos programas de financiament o) o direit o dos cidados part icipao e, ao nvel nacional, as recent es alt eraes j urdicas que t m consubst anciado uma maior abert ura do planeament o part icipao, no obst ant e ainda no se poder avaliar os seus result ados e ao nvel t erico exist ir uma opinio consensual dos aut ores sobre o dficit de abert ura do sist ema part icipao das comunidades locais.

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2.6.1 - Influncia das iniciat ivas e programas da UE para as prt icas de planeament o
os cidados tambm tm um papel prprio a desempenhar. Todos os cidados e residentes na UE tm direito a uma administrao urbana transparente, responsvel e eficaz, bem como o direito de influenciar a forma como as suas comunidades locais e cidades so administradas (Comunidades Europeias, 1995: 5)

Nest e pont o formula-se a hipt ese de que as direct rizes da Unio Europeia para os 15 est ados membros que a int egram, por exemplo Port ugal, t em vindo a influenciar a legislao desses est ados e a j usant e as prt icas de planeament o no que diz respeit o, especificament e, part icipao pblica Procurando reflect ir sobre a influncia da Unio Europeia para a agenda polt ica e de planeament o nacional, no que diz direct ament e respeit o ao direit o part icipao dos agent es no governament ais, apresent am-se as principais orient aes format adas por est a organizao polt ica sobre o t ema.

A ent rada de Port ugal na Comunidade Europeia em 1986, correspondeu ao incio de um perodo de reformas est rut urais, associadas possibilidade do acesso a fundos comunit rios que passam a ser disponibilizados mediant e regulament os j urdicos, que, a j usant e, condicionaram os procediment os associados candidat ura ou aplicao desses fundos e adapt aram a legislao nacional a regulament os e direct ivas comunit rias.
Por exemplo, Gonalves ( 2000) refere que no mbito da Unio Europeia foram adquiridas certas inovaes jurdicas e processuais como a adopo de avaliaes de impacto ambiental (AIA), as leis de acesso informao administrativa e os inquritos e audies pblicas, o que tem facilitado o escrutnio pblico das bases cientficas da formao das decises pblicas (Gonalves, 2000, p.156) Partenariat et participation de la population ont reu un fort soutien au niveau des institutions europenes : ainsi le Conseil de lEurope a-t-il en 1989 adopt une resolution (rsolution 208) plaidant en faveur dun plus grand rle de la population aux chelons local et regional ; et de nombreux programmes de la Communaut europenne, puis de lUnion Europenne (Poverty 3, URBAN, INTEGRA, entre autres) ont illustr limportance donne au partenariat et la participation de la population. (Atkinson, 1998, p.79)

De fact o, as polt icas e programas da UE proporcionaram o enquadrament o e est abelecem exigncias forma de act uao do planeament o dos vrios Est ados Membros, t endo est abelecido exigncias como a necessidade de concepo e implement ao de um planeament o mais equit at iva dos diversos int eresses t errit oriais. Out ra das exigncias int ernalizadas pelos cont ext os nacionais foi a da necessidade de uma maior eficcia na disponibilizao de

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informao comunidade, para que est a pudesse part icipar act ivament e nas quest es do planeament o (Barlow, 1995). Lanando o desafio administ rao pblica da const ruo de um planeament o part icipado com vist a a gerar melhores nveis de governncia, democracia e envolviment o dos cidados, as direct ivas comunit rias procuravam no s uma melhor concert ao e coordenao dos diversos nveis da administ rao, como com as do sect or privado e organizaes de cidados.
A este propsito um documento emanado pela Presidncia da EU em 1988, afirmava que os Estados Membros da UE tinham de ... enfrentar o desafio adicional de estender a democracia local atravs do envolvimento de stakeholders, incluindo cidados, na formulao e implementao integrada de estratgias para o desenvolvimento sustentvel. A construo de partnerships entre residentes e actores locais que podem influenciar o futuro das suas comunidades e, ao mesmo tempo, permitir maiores nveis de participao evitando a alienao do processo poltico (adaptado, Presidence of the European Union, UK, 1998)

A valorizao da part icipao pblica passa a const ar explicit ament e num conj unt o diversificado de document os emanados direct ament e dos rgos da UE, nomeadament e da Comisso Europeia , um orgo que influencia as principais decises relat ivas s prioridades da UE, por exemplo ao nvel da elaborao de polt icas est rut urais, incluindo Programas para a gest o de fundos est rut urais e direct rizes para as polt icas dos Est ados Membros e que t em assumido como obj ect ivo chave da sua act uao, a reduo das disparidades ent re as diversas regies da UE e promoo do Princpio Subsidiariedade, consagrado pelo Trat ado da Unio Europeia.
na Unio Europeia, passou-se a falar muito no princpio da subsidiariedade para regular as relaes e para distinguir as competncias das instncias comunitrias versus as dos pases-membros. As primeiras no devem ficar afogadas em decises sobre matrias que no respeitam ao conjunto da Unio, em nome da sua prpria eficincia () A governncia de qualquer grande instituio governo ou grupo de empresas no prescinde da aplicao sistemtica do princpio de subsidiariedade, para se poderem concentrar os estratos mais elevados na definio de estratgias, os intermdios na das tcticas e os executivos na implementao bem gerida das medidas que traduzirem as anteriores (Valente Oliveira, 2001, p.27) Acrescente-se que o princpio da subsidariedade indissocivel de uma abordagem de baixo para cima: Les collectivits rgionales et locales comptent parmi les acteurs cl de la politique europene de dveloppment spatial. Lapplication des options politiques ncessite le soutien actif des autorits rgionales et locales et des pertites villes des milieux ruraux, jusquaux grandes rgions mtropolitaines. Les collectivits r gionales et locales r alisent les objectifs de la Communaut en agissant pour ansir e dir e par le bas gr ce leur pr opr e coopr ation. (UE, 2001, p.47)
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72 o orgo executivo e detentor da iniciativa poltica e legislativa da UE e responsvel pela execuo e gesto de diferentes polticas e pelo acompanhamento da aplicao das directivas, regulamentos e decises comunitrias. A Comisso trabalha, de resto, em estreita cooperao com outras instituies comunitrias e todos os governos dos estados membros. Muito embora seja funo da Comisso fazer propostas, todas as decises legislativas mais importantes so tomadas pelos ministros dos estados membros reunidos em conselho de ministros, em co-deciso com o Parlamento Europeu que eleito democraticamente (em alguns domnios este simplesmente consultado)

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Um dos principais document os emanados pela Comisso Europeia sobre Ordenament o do Territ rio foi o EDEC , que lanou os obj ect ivos para o Desenvolviment o do t errit rio da U.E .
um documento que pe nfase no Desenvolvimento Espacial, uma vez que o Planeamento Territorial no competncia da UE, mas dos Estados Membros (Kratke, 2001) e que apresenta um quadro poltico de referncia para melhorar a cooperao das polticas sectoriais comunitrias com impacto significativo sobre a estrutura espacial, destinando-se, por isso, a decisores pblicos e privados.
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Com base num t ringulo cuj os vrt ices so a sociedade, economia e ambient e, o EDEC apresent a como obj ect ivos chave a coeso econmica e social, a compet it ividade equilibrada para o t errit rio europeu e a preservao do pat rimnio nat ural e cult ural dos locais. Nesse sent ido, os Minist ros de Ordenament o do Territ rio da UE concordaram em est rut urar os seus campos de aco com vist a: ao desenvolviment o de um sist ema urbano policnt rico e uma nova relao campo/ cidade, a assegurar uma acessibilidade equivalent e em infra-est rut uras e saber e ao desenvolviment o durvel, gest o prudent e e preservao do pat rimnio nat ural e cult ural. Nest e cenrio est rat gico reconheceu-se que as polt icas int egradas geram mais valias que as sect oriais que act uam de forma isolada, post ulando-se a criao de novas modalidades de coordenao ent re polt icas sect oriais e modalidades de cooperao na est rut ura polt ica administ rat iva. Assim, com vist a a um maior equilbrio, coeso socioeconmica do espao comunit rio e durabilidade das int ervenes, desenvolveu-se o conceit o operacional de desenvolviment o t errit orial int egrado, que t em em vist a uma coordenao vert ical mais flexvel ao nvel das vrias escalas de deciso (comunit rio, regional, local) e melhor cooperao horizont al de polt icas sect oriais com incidncia t errit orial : La cooprat ion est la cl d"une polit ique de dveloppement spat ial int gre (SDEC, p.38
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A viso t errit orial de fut uro comunicada pelo Esquema de Desenvolviment o do Espao Comunit rio (1999), cuj os obj ect ivos, conforme sublinhado pelo prprio document o, devem ser perseguidos por t odas as inst it uies europeias, independent ement e das escalas polt icas e administ rat ivas regionais e locais, t em influenciado, a j usant e, o prprio quadro de referncia para a polt ica urbana da UE. A est e nvel, observa-se a t endncia para valorizar a dimenso urbana da polt ica espacial europeia, no s porque ela concorre para o sucesso do modelo de desenvolviment o policnt rico propost o, como por a se concent ram algumas das maiores oport unidades, est rangulament os e desafios cont emporneos (por exemplo, o da governncia ou da incluso urbana, ..)

73 elaborado pelo Comit de Desenvolvimento Espacial, cuja discusso final foi feita pelo encontro de Ministros de Ordenamento do Territrio da Unio Europeia, em Potsdam em de Maio 1999. 74 Commission Europeenne (Maio 1999) - Schma de Dveloppement de lEspace Communautaire Vers un dveloppement spatial quilibr et durable du territoire de lUE

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Dois exemplos dessa focalizao nas problemticas urbanas so as comunicao da Comisso Towards an Urban Agenda in the European Union (1997) e Urban Sustainable Development in the EU: a Framework for Action (1998) que viriam a determinar o aparecimento de programas de iniciativa comunitria, como o URBAN. Acrescente-se que 4 dos principais objectivos e guias para aco desta poltica foram: Strengthening economic prosperity and employment in towns and cities, Promoting equality, social inclusion and regeneration in urban areas, Protecting and improving the urban environment: towards local and global sustainability, Contributing to good urban governance and local empowerment

A polt ica da UE para as reas urbanas, t raada mediant e um quadro de aco

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sublinha a

necessidade de fort alecer a economia urbana, minimizar a excluso social, criar capit al inst it ucional das regies e promovendo o envolviment o dos cidados:
importante assegurar a participao dos cidados e dos sectores privado e das comunidades locais, garantindo desse modo que sejam tidas em conta as aspiraes dos principais intervenientes, sejam satisfeitas as necessidades dos beneficirios-alvo locais, sejam mobilizados todos os recursos possveis e seja atribudo maior valor propriedade e empenhamento, aumentando desse modo a legitimidade e a eficcia(Comisso Europeia, 1999, p.7)

Para t al a Unio Europeia desaconselha formas de governncia hierrquicas geradoras de segregao inst it ucional e que so obst culos para a comunicabilidade e prosperidade t errit orial. Inversament e, aconselha-se o incent ivo a processos de deciso inst it ucionais promot ores de uma maior part icipao e int egrao das aces de parceiros do sect or urbano pblico, sect or privado e das comunidades locais, desde o nvel europeu ao nvel local, promovendo de forma a increment ar a sinergia e cooperao ent re os processos e recursos inst it ucionais exist ent es Tambm o relat rio de Coeso Econmica e Social (2 verso provisria, ainda no publicado, apresent ado no incio de 2001, que se refere aos fundos est rut urais do novo perodo de programao 200-2006), vem reafirmar o princpio da coeso econmica e social na const ruo da ident idade europeia , propondo um melhorament o da eficcia e evoluo dos inst rument os, o que poder passar pelo desenvolviment o de part enariados mais inclusivos.
outre leffort de cohsion en termes financiers, les nouveaux rglemts prconisent la poursuite du systme de programmation par objectif mais simplifi et plus flexible, un contrle plus strict de ladditionnalit, un partenariat plus inclusif et responsible, ainsi quun modle de gestion plus orient vers les rsultats. (Commission Europeenne, 2001)

Efect ivament e, na preparao do novo Q.C.A. observou-se o dest aque concedido est rut ura de part enariado, com vist a a um papel de maior responsabilidade e part icipao dos vrios part ners numa gest o. Definiu-se, nesse sent ido, que a at ribuio de fundos est rut urais se

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Desenvolvimento Urbano Sustentvel na UE: um Quadro de Aco(1998)

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devia associar, durant e os prximos 6 anos, criao de part enariados inclusivos, int eract ivos e act ivos na definio de orient aes est rat gicas, e que se caract erizassem por uma gest o responsvel e t ransparent e, com uma monit orizao e avaliao int egral (Comisso Europeia, 2000, p.81)
No Deuxime Rappor t sur la cohesion Economique et sociale da Commission Europeenne (2000), especificamente no captulo das perspectivas de programao para o perodo de 2000-2006 da UE, acentua-se a importncia da convergncia e de crescimento das regies menos prsperas, graas a uma mais eficaz combinao de esforos dos estados membros da Comunidade que permita a obteno de impactos mais positivos dos investimentos a realizar. Esta , de resto, a orientao da poltica de distribuio de fundos estruturais do 3 QCA. On observe aujourdhui un largissement progressif de la structure du partenariat : aprs une premire phase dinclusion des partenaires rgionaux et locaux 1989-1993, les partenaires socio-conomiques ont t peu peu intgrs 1994-99 - , tandis que linclusion des r epr sents de la socit civile or ganismes non gouver nementaux, associations, mouvements pour lgalit des chances se dessine commmme le dfi de la pr iode 2000-2006 (Commission Europeenne, 2000, p.81)

Observa-se, port ant o, uma grande apost a, do pont o de vist a organizat ivo, em est rut uras de part enariado que procuram ser mais inclusivas dos vrios int eresses t errit oriais e uma polt ica de coeso mais descent ralizada no int erior dos Est ados Membros . Para t al prope-se uma def inio mais alargada de parcerias ent re as aut oridades locais e regionais e out ras aut oridades compet ent es, os parceiros econmicos e sociais e out ros organismos compet ent es (incluindo ONG, sect or do ambient e, et c.), caract erizando-se por uma int eract ividade e act ividade em t odas as fases da programao Ainda dest a pesquisa sobre os princpios da UE face part icipao pblica, deve dest acar-se a posio de dois import ant es rgos consult ivos da Comisso Europeia: o Comit Econmico e Social e o Comit das Regies. O primeiro represent a os int eresses e vises da sociedade civil organizada, perant e a Comisso, o Conselho e o Parlament o Europeu, sendo obrigat oriament e consult ado sobre quest es de polt ica econmica e social; o segundo compost o por represent ant es das aut arquias regionais e locais, com o obj ect ivo de zelar pelo respeit o da ident idade e prerrogat ivas regionais e locais, devendo ser obrigat oriament e consult ado em domnios vast os, como o da polt ica regional e ambient e . No primeiro bolet im t rimest ral lanado pelo Comit das Regies ( A Voz das Regies ) lanado em Novembro 2000, os obj ect ivos de uma cidadania act iva e por formas de governncia mais eficazes revelam grande dest aque, como se ilust ra com os seguint es ext ract os, ret irados da primeira pgina:
76 em que a relao Comisso Europeia/Estados-Membros se define atravs de trs agentes-chave com responsabilidades claramente definidas a Comisso, a Autoridade de Gesto do Programa e o Comit de Acompanhamento 77 in UE As instituies da UE, http://europa.eu.int/inst-pt.htm, 2001.

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Mercedes Bresso (presidente da Provncia de Turim): A Europa deve ser construda pelos cidados e para os cidados. essencial assegurar a participao das colectividades territoriais locais e regionais, as quais, por serem as mais prximas do terreno e das necessidades de cada regio, devem desempenhar um papel de incentivo e de animao a fim de garantir uma transparncia cada vez maior e de gerar um fluxo de ideias entre os cidados e as instituies. fundamental garantir o Princpio da Proximidade e da Democracia, de forma a reformar os processos de deciso graas participao dos cidados e dos seus representantes eleitos, nomeadamente a nvel local e regional. Graham Tope (membro do Sutton London Borough Council): A Unio Europeia dever ser uma Unio da oportunidade, uma Unio que crie o quadro no qual possam inscrever-se a participao e as iniciativas dos cidados. O Princpio da Subsidiariedade deve ser entendido luz de uma parceria horizontal e idntica entre as diversas esferas de governo e no ser aplicada de forma limitada e rgida em termos de uma repartio estritamente vertical e hierarquizada das competncias entre nveis de governo, repartio esta que afasta muito o cidado da UE. O processo decisrio j no linear: assume, cada vez mais, a forma de uma rede que envolve uma grande variedade de actores e interessados. Isto pressupe novos instrumentos que permitam preservar a transparncia e responsabilidade

port ant o evident e na posio do Comit das Regies o dest aque que dado implement ao de boas prt icas de governncia inst it ucional, no s ao nvel vert ical mas part icularment e horizont al, o que dever passar por uma part ilha de poderes e decises no int erface administ rao e sociedade civil organizada. Trat a-se do discurso da no imposio, do dilogo const rut ivo, da part icipao ao nvel do programa e da seleco de alt ernat ivas que visa, se no a criao de consensos (frequent ement e impossveis pela conflit ualidade de opinies ao nvel t cnico, polt ico, da comunidade), pelo menos o debat e abert o e t ransparent e durant e o processo de deciso Se, por um lado, se reconhece a dificuldade de criar consensos na rea do planeament o t errit orial, reconhea-se, ao nvel da UE, o consenso gerado sobre o t ema. Sobre a legit imidade da part icipao dos vrios act ores da comunidade, ONG s, sect or privado, pblico s vrias escalas, sendo, para t al, ao nvel de cada Est ado-Membro fundament al, a criao de canais de comunicao eficazes que permit am uma melhor coordenao inst it ucional e de

cont rat ualizao ent re as vrias agendas locais (ambient ais, sociais, econmicas,..) Deve-se, de forma cada vez mais sria e responsvel, encarar a part icipao dos vrios act ores t errit oriais em mat ria de ordenament o t errit orial como uma via para a coeso, solidariedade e incluso social. Uma via para a criao de espaos de cooperao apropriados ent re as vrias est rut uras administ rat ivas e de gest o t errit orial, o reforo da part icipao das colect ividades e invest idores locais em processos de negociao e cont rat ualizao na realizao de proj ect os comuns, a promoo de proj ect os t errit oriais int egrados de forma a ult rapassarem-se as limit aes das polt icas sect oriais, com vist a a garant ir a criao de efeit os de sinergia (Ver Capt ulo 3 sobre a reaqualificao do bairro do Cerco, co-financiada pelo Programa URBAN)

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2.6.2 - O direit o part icipao no sist ema de Planeament o Port ugus: elaborao dos inst rument os de gest o t errit orial e Avaliao de Impact os Ambient ais Em Port ugal, as decises de planeament o so t omadas por alguns especialist as do t errit rio (planeadores, engenheiros, arquit ect os, gegrafos, e por decisores polt icos, que se baseiam ) no, maior ou menor, conheciment o que det m sobre as necessidades e aspiraes da populao local, a evoluo dos processos t errit oriais (expanso ou declnio urbano, t endncias de relocalizao de act ividades ,..,), das dinmicas exgenas (invest iment o empresarial,

oport unidades de financiament o de programas nacionais ou comunit rios, .), et c. Em dependncia desse conheciment o e det alhe de informao, exist e sempre a varivel incert eza relat iva necessidade de t omar decises act uais at endendo a cont ingncias fut uras. O processo de deciso no planeament o t errit orial t em sido, ao longo dos lt imos anos, fort ement e dominado por uma organizao polt ica de t radio cent ralist a (Sousa Lobo, 1997) e por formas de deciso t ecnocrt icas (Rosa Pires, 1994) que no relevam a opinio dos cidados, o que t em dificult ado, segundo Chit o e Caixinhas (1992) uma melhor adequao dos proj ect os ao meio e s preocupaes f ut uras da populao (Chit o e Caixinhas, 1992, p.924). crt ica a est a desconsiderao e consequent e desvalorizao dos recursos da comunidade pelos decisores (Mont eiro e Simes, 1995) t em-se associado o elogio por formas de governncia horizont ais, e aliceradas em redes de coordenao horizont al, que no dispensam uma concert ao int er-inst it ucional e com a comunidade local (Figueiredo, 2001; Valent e de Oliveira, 2001). A prt ica quot idiana revela, no ent ant o, uma realidade bem diferent e, quer na relao administ rao / administ rados, quer na int egrao de opinies dos cidados no planeament o t errit orial. Craveiro e Nunes da Silva (2000) com base numa reviso crt ica aos diplomas j urdicos que enquadram o direit o part icipao na elaborao de inst rument os de gest o t errit orial analisam as alt eraes na definio de inqurit o pblico e as suas repercusses em t ermos da sua eficcia.
O DL 560/71 vem sujeitar formalidade do inqurito pblico, durante 30 dias, os Planos Gerais e Parciais de Urbanizao, mas dele exceptua os Planos de Pormenor, muitas vezes responsveis por urbanizaes de grande impacto (artigo 3., n. 2). No entanto, com raras excepes, este procedimento correspondeu, to s, a um sancionar das propostas do Plano, pois os agentes, em particular populao, apenas era dado a conhecer os resultados do Plano enquanto soluo finalista, sem a consequente avaliao de sugestes ou negociao. Posteriormente, o DL 69/90 de 2 de Maro que integrou num nico instrumento legal o regime jurdico dos diversos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio at a dispersos por diplomas de pocas e concepes diferentes veio () dilatar o tempo do inqurito pblico aquando da proposta final, no podendo ser inferior a 30 dias e alarga-o aos Planos de Pormenor. No entanto, eliminou a modalidade de participao existente no anterior quadro jurdico do PDM, contido no Dec. Reg. 91/82 de 29 de Novembro, o qual, no seu artigo n. 14,

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estabelecia a possibilidade de, durante a elaborao do projecto do Plano, os muncipes e as diferentes entidades interessadas dirigirem Cmara Municipal as observaes que entendessem formular sobre as solues e opes propostas. Pretendia-se, ento, consagrar a modalidade participativa dos cidados na elaborao dos planos semelhana da participao preventiva dos cidados existente no direito alemo, soluo que certamente mais eficaz ainda que mais trabalhosa, pois implica prvia negociao (Craveiro e Nunes da Silva, 2000, p.32,33)

Em snt ese, no obst ant e o direit o part icipao dos cidados nos inst rument os de planeament o t errit orial ser const ruda de progressos e ret rocessos ao longo do t empo, t em-se caract erizado genericament e por moment os e procediment os t ardios e desaj ust ados dos processos de deciso, equivalendo na maior part e das vezes a meras circunst ncias de informar e receber reclamaes sob a forma escrit a. Est e est ilo de part icipao, burocrt ico e realizado a j usant e da crist alizao das decises t em, como nat ural, convidado a formas de part icipao int eressadas (por exemplo, a dos propriet rios que conseguem avaliar de forma direct a os prej uzos causados pelo ndice const rut ivo definido pelo plano para a sua propriedade, et c.), nomeadament e dos grupos mais informados, que conseguem int erpret ar a linguagem t cnica do planeament o e formular por escrit o as sua reclamao, sugerindo alt ernat ivas viveis para os seus int eresses. Ut ilizando a t erminologia de Craveiro e Nunes da Silva (2000), pode-se afirmar que ela t em sido predominant ement e reivindicat iva , caract erizada por moment os de prot est o, de reclamaes individuais e de grupos em det riment o de uma part icipao proposit iva , sob a forma de propost as, ou de out ro t ipo durant e a fase de elaborao dos inst rument os de planeament o.

Est a sit uao , de rest o, influenciada pela forma como a generalidade da administ rao encara a part icipao: como um formalismo administ rat ivo que deve ser ult rapassado, em vez de uma oport unidade para um melhor diagnst ico local, da criao de um quadro de act uao mais legit imado, et c. Dest a sit uao, e da t endncia para a complexificao t erminolgica de ideias que no so

simplificadas nem clarificadas pela populao, t em result ado uma passividade da opinio pblica que condiciona a prpria confiana da populao no sist ema e a sua predisposio para a part icipao, com repercusses para a qualidade e diversidade do capit al informat ivo que chega equipa do plano. Muit o embora o direit o part icipao pblica est ej a previst o na Const it uio (Anexo 5), a prt ica administ rat iva nacional revela dificuldades em evit ar a burocrat izao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a part icipao dos int eressados na sua gest o efect iva, designadament e por int ermdio de associaes pblicas, organizaes de moradores e out ras formas de represent ao democrt icas (Art . 267, Tt ulo IX, Const it uio da Repblica)

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Efectivamente, aps 25 anos de democracia, temos consagrado na Reviso Constitucional de 1997 (n. 5 do artigo 65.) o Princpio da Participao dos interessados na elaborao dos instrumentos de planeamento territorial e cujos princpios gerais j se encontravam no artigo 8. do Cdigo de Procedimento Administrativo (DL 442/91 de 15 de Novembro, com as alteraes introduzidas pelo DL 9/96 de 31 de Janeiro (Craveiro e Nunes da Silva, 2000, p.36) Costa Lobo (2001) cita, por exemplo a Lei 83/95, de 31 de Agosto, que prev situaes em que a lei possibilita a participao dos cidados em procedimentos administrativos e o direito de aco popular para a preveno, a cessao ou perseguio judicial das infraces nr. 3 do artigo 52 da Constituio (Costa Lobo, 2001b, p.36), mas na realidade estas situaes so desconhecidas pela maioria dos cidados e restrito o grupo capaz de mobilizar os seus direitos.

Deve, no ent ant o, assinalar-se que, no obst ant e o predomnio de modelos de governncia caract erizados por um exerccio de poder cent ralizado e baseado em relaes vert icais, exist iram algumas experincias de part icipao na prt ica de planeament o port uguesa, das quais o moviment o SAAL Servio Ambulat rio de Apoio Local, foi um dos mais paradigmt icos. Por promover uma abordagem part icipat ria para a reabilit ao de zonas de habit ao degradada (erradicao de barracas e ilhas), por basear-se em redes horizont ais de part ilha de diagnst icos e solues, ent re brigadas de apoio t cnico mult idisciplinares e moradores de bairros degradados (organizados em comisses de moradores) Est a experincia de part icipao de est rat os sociais mais insolvent es, e t radicionalment e excludos do processo de planeament o, desenvolve um modelo de democracia direct a e part icipat iva, que visa romper com o modelo aut orit rio da dit adura, mas que, segundo Teot nio Pereira ser ext int o pelo prprio modelo de democracia represent at iva que se viria a inst aurar.
em 1976 o sistema foi repentinamente suspenso por deciso governamental sendo Ministro da Habitao Eduardo Pereira, no quadro da chamada normalizao democrtica: o SAAL foi consider ado excessivamente r evolucionr io face ao sistema r epr esentativo, por se encontr ar em nos seus alicer ces for mas de democr acia dir ecta (Teotnio Pereira, 1993, p.30) Tratava-se portanto de uma metodologia poltica, social e tecnicamente inovadora que conflituava com os interesses politizados da democracia representativa. Teotnio Pereira identifica particularmente os vrios grupos parlamentares que olhavam este modelo de actuao urbanstica com desconfiana (Teotnio Pereira, 1993)

Bast ant e polit izado e debat ido, quer em t ermos dos mot ivos que levaram sua ext ino

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quer

dos result ados que proporcionou, o SAAL evidenciou, no ent ant o, um correct o quest ionament o

() Em 1976, no momento em que o movimento de moradores comeava a entrar em declnio, o SAAL estava condenado extino, no tanto pelos pretextos ento invocados pelo poder, mas porque se situava em contradio com as novas orientaes de poltica econmica e social. De resto, a acusao de m utilizao de dinheiros pblicos nunca foi seriamente comprovada, a acusao de envolvimento partidrio era ridcula num processo em que o controlo das operaes cabia, segundo o prprio despacho fundador s organizaes de moradores, e a acusao de incompetncia dos tcnicos do SAAL (que reunia a nata dos arquitectos e urbanistas portugueses, a comear pelo lvaro Siza Vieira) s poderia ter sido feita por ignorncia do trabalho desenvolvido. Basta referir que data da sua extino e ao fim de pouco mais de dois anos de experincia o SAAL envolvia mais de 150 operaes, em vrios concelhos do pas, com especial incidncia nas reas
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dos meios de int erveno ut ilizados at ent o (e com pouco sucesso) para a resoluo do problema da habit ao
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e eliminao de barracas e ilhas.

O modelo experiment ando era bast ant e influenciado pelas met odologias que est avam na ordem do dia nos meios t cnicos int ernacionais (bast ant es ligadas s experincias de desenvolviment o do 3 mundo ), baseadas no desenvolviment o de met odologias simples mas eficazes para o levant ament o de necessidades, recolha de informao e debat e sobre proj ect os em Assembleias Gerais de Moradores.
80

com o novo regime j urdico que clarifica o enquadrament o procediment al associado Avaliao de Impact o Ambient al (decret o-lei n. 69/ 2000) e aos inst rument os de gest o t errit orial (decret o-lei n. 380/ 1999), que se assist e a uma mudana significat iva na concepo do direit o de part icipao dent ro do quadro legal de Planeament o Port ugus, passando a ..a art icular a democracia represent at iva com formas de democracia part icipat iva, permit indo assim um maior envolviment o dos cidados nos principais processos de mudana (Chit o e Caixinhas, 1992, p.924). Uma nova legislao que promove a deslocao do processo de part icipao da sociedade de j usant e para mont ant e do prprio processo de deciso81, passando-se de procediment os de part icipao pblica que visam uma mera validao de Planos j criados e finalizados, para a oport unidade dos cidados part iciparem numa fase muit o preliminar da elaborao desses inst rument os (Anexo 6) Se verdade que est es enquadrament os legais vm abrir novas j anelas de oport unidade para a part icipao dos cidados no planeament o t errit orial, t ambm verdade que a sua eficcia depende das prprias prt icas dos decisores e da dupla abert ura do sist ema de administ rao pblica: por um lado, para dar informao os cidados, pois s se pode part icipar quando se est informado, por out ro a saber receber e valorizar essa part icipao

metropolitanas de Lisboa e Porto, onde se concentravam os principais ncleos de habitao degradada, (Gaspar Pereira, In prefcio de Rodrigues, 1999). A extino do SAAL correspondeu tambm extino de modelos de governncia com transferncia e partilha de poderes entre o estado e a populao. Refira-se que no modelo de democracia representativa dominante, a populao mantm-se confinada a pronunciar um veredicto sobre a actuao global do governo de 4 em 4 anos sobre um programa diversificado de propostas. 79 Por exemplo as polticas de habitao que deslocaram a populao do centro do Porto para bairros sociais perifricos e concentrados, concentrando os problemas de desemprego, pobreza, marginalidade etc. e simultaneamente colocando estes estratos de populao mais insolventes, em condies de desfavorecimento no relativamente a oferta desta rea em servios pblicos - sade, transportes, etc. (ver cap. 3, a propsito da caracterizao do Vale de Campanh) 80 a este propsito ver Friedmann, 1996 81 A este propsito Teresa Anderson, na VI conferncia de Qualidade de Ambiente realizada em Lisboa em 1999, afirmava que num plano fundamental promover a participao dos interessados em fases muito preliminares e aparentemente com poucos tpicos de discusso, sendo til desenvolver mecanismos de concertao em fases muito iniciais da elaborao dos documentos

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O dir eito de infor mao corresponde, indiscutivelmente, a um aperfeioamento da prpria democracia, ao permitir aos cidados o acesso informao na posse da Administrao, e, por via de tal acesso, poderem compreender no s o funcionamento da Administrao, mas a fundamentao das decises administrativas que os possam afectar (positiva ou negativamente) como cidados individualmente considerados ou como cidados enquanto membros da colectividade (Sardinha, 1995, p.65)

Relaciona-se, ainda, com as quest es de posse e part ilha de informao e poder na sociedade, segundo Sardinha (1995) a posse de informao um privilgio e sempre que a Administ rao revela relut ncia em divulg-la de boa vont ade, est e const it ui um processo de t irar poder a algumas classes concedendo import ncia a quem dispe dela (Sardinha, 1995, p.64) O Art igo 5 do decret o-lei 380/ 99, que est abelece o regime j urdico dos inst rument os de gest o t errit orial 82, consagra o direit o informao dos part iculares no processo de Planeament o Port ugus, afirmando que t odos os int eressados t m o direit o a ser informados sobre a elaborao, aprovao, acompanhament o, execuo e avaliao dos inst rument os de gest o t errit orial, devendo a aut oridade de planeament o dar uma adequada publicidade na rea de int erveno do plano, relat ivament e a um conj unt o diversificado de t emas: a deciso de desencadear um processo de elaborao, alt erao ou reviso dos planos, as concluses das diversas fases, o t eor dos element os a submet er a discusso pblica, as concluse e procediment os de avaliao,

No Prembulo do decret o-lei, para alm de se realar a import ncia do direit o informao, sublinha-se a import ncia da part icipao dos int eressados mediant e a ideia de uma administ rao abert a e volt ada para os cidados
o princpio consagrado na reviso constitucional de 1997, no novo n. 5 do artigo 65., de participao dos interessados na elaborao de instrumentos de planeamento territorial, quer na vertente de interveno, assegurada ao longo de todo o procedimento, que na vertente da divulgao, alargando-se o dever de publicitao, designadamente atravs da comunicao social, das decises de desencadear os processos de elaborao, alterao ou reviso, da concluso das diversas fases e teor dos elementos a submeter a discusso pblica, das concluses desta, bem como dos procedimentos de avaliao (Ministrio do Equipamento do Planeamento e Adm. do Territrio, 1999, p. 6590).

Efect ivament e, o art igo 6 do decret o-lei 380/ 99 consagra o direit o de part icipao de t odos os cidados, bem como das associaes represent at ivas dos int eresses econmicos, sociais, cult urais e ambient ais nos procediment os de elaborao, execuo, avaliao e reviso dos inst rument os de gest o t errit orial, funcionando est e como uma garant ia dos part iculares face ao prprio plano

82 e que vem operacionalizar o Princpio da Participao e Concertao de interesses (na elaborao e aprovao de instrumentos de gesto territorial) da Lei 48/98, de 11 de Agosto, que estabelece as bases da poltica de ordenamento do territrio e Urbanismo.

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As diferent es fases procediment ais dest inadas part icipao dos int eressados ou de discusso pblica encont ram-se sist emat icament e descrit a pelos art igos 33, 40, 48, 58 e 77.

Diga-se, no ent ant o, que a exist ncia dest es direit os de per si no garant e que a prt ica de planeament o lhes out orgue um significado subst ant ivo, principalment e se at endermos diversidade de int erpret aes que pode exist ir na int erpret ao dos vrios princpios da lei 83 Para alm da exist ncia de alguns fact ores crt icos para a t radicional falt a de cult ura de no part icipao em Port ugal (Anexo 4), exist em alguns fact ores crt icos concret izao dos direit os de part icipao no planeament o reklacionados com as quest es que seguidament e se apresent am:

1. A falt a de sugest es para a concret izao do it inerrio procediment al que se prope.

Verificando-se um enorme dficit de sugest es met odolgicas para a implement ao prt ica dest es direit os. Tal relaciona-se, em part e, com a falt a de debat e sobre as quest es da part icipao no planeament o t errit orial, que, como j referimos, t em sido bast ant e limit ada, mas principalment e pela falt a de preocupao do Est ado com est a t emt ica;

2. as dificuldades no desenvolviment o de procediment os de dilogo e concert ao eficazes,

dent ro das vrias inst it uies ou nveis da administ rao do sect or pblico, de onde result am polmicas frequent ement e mediat izadas na imprensa escrit a (ex. conflit os suscit ados pelo relacionament o int er-inst it ucional ent re CMP e Port o 2001, no mbit o da Port o 2001) O dficit de compet ncias de dilogo e de concert ao t em suscit ado uma perda de credibilidade no relacionament o ent re administ rao e administ radores;

3. O dficit de conheciment o de met odologias, principalment e das int eract ivas para
providenciar aceit veis nveis de debat e da sociedade nas quest es do planeament o (fruns, f ocus grupo, et c.) Reconhecendo-se insuficient es as met odologias unidireccionais propost as pela lei (ut ilizao de formulrios, por escrit o, sesses de esclareciment o que frequent ement e so pouco mais do que monlogos sobre t emas de planeament o com um reduzido espao para pergunt as

4. Exist e, ainda, uma insuficient e divulgao da lei, no obst ant e as melhorias que se t m
vindo a observar a est e nvel e devero ut ilizar-se formas de divulgao mais acessveis para est rat os sociais mais insolvent es, que no t m acesso ao j ornal, que no conseguem perceber a informao disponibilizada pelos edit ais nas j unt as de freguesia, et c. O empowerment dest es grupos especialment e import ant e no desenvolviment o de est rat gias de regenerao urbana como se apresent a no Capt ulo 3 e para que est a lei no

83 recorde-se, por exemplo, s para o significado de participao o conjunto de interpretaes que lhe podem estar associados (ver 2.1)

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sirva s os int eresses dos grupos que melhor se conseguem fazer represent ar munidos, ou no de advogados)
Mas por fim, no se pode deixar de for a problematizao da adeso participao, que no se faz por decreto. Se por um lado os profissionais do urbanismo foram tomando conscincia da necessidade daquele instrumento para a robustez da implementao das propostas, h claramente um retrocesso na mobilizao das populaes no processo urbanstico, ao invs do que se passa com as propostas ambientais, mais mobilizadoras, porquanto de resultados mais visveis na ptica dos meios de comunicao (Craveiro e Nunes da Silva, 2000).

De fact o, para alm das inovaes legislat ivas ant eriorment e referidas e respeit ant es elaborao ou reviso dos inst rument os de gest o t errit orial, deve considerar-se o processo de Avaliao de Impact o Ambient al (A.I.A.), definido pelo decret o-lei n. 69/ 2000, de 3 de Maio, enquant o inst rument o de planeament o que promove a part icipao pblica na avaliao dos riscos ambient ais. Prt ica que, de rest o, se vem a aprofundar int ernacionalment e:
A ttulo meramente ilustrativo, recordem-se as palavras de Kofi Annan, apresentadas no prefcio do Guia de implementao dos princpios da Aarhus Convention84, que prossegue a orientao do Princpio 10 da Declarao do Rio, em que se sublinha a necessidade do desafio da democracia ambiental e defende um novo relacionamento entre pblico e autoridades governamentais: The active engagement of civil society, both in the formulation on policies and in their implementation, is a prerequisite for meaningful progress towards sustainability (Kofi A. Annan Secretrio Geral das N. Unidas, 2000) Ou, o prefcio produto final de um workshop sobre boas prticas de participao pblica ao nvel local85, cujas principais concluses foram a necessidade da incurso da participao pblica na tomada de deciso ao nvel local; a necessidade de auxlio populao para o seu envolvimento em procedimentos de tomada de deciso (capacity building) e a identificao de algumas boas prticas e procedimentos para encorajar um debate relativo (DETR, 2000): We all believe that by being more open we can make decisions that improve the quality of life for everyone () Solutions that exclude the public ar e unlikely to be r eal solutions Michael Meacher (Julho 2000) Ministro do Ambiente do Reino Unido.

Classificado pelo Minist ro do Ambient e e Ordenament o do Territ rio do governo port ugus, Jos Scrat es86 como o paradigma dos sist emas de part icipao pblica em processos de deciso administ rat iva est e processo prev a realizao de est udos e consult as pblicas para a recolha

84 o resultado de um processo de trabalho conjunto entre 39 pases e UE sobre os direitos dos cidados no acesso informao, participao e justia sobre assuntos ambientais, ratificado a 25 de Junho de 1998, em Aarhus (Dinamarca) um dos princpios basilares desta conveno que as solues que excluem o pblico no so solues realsticas 85 ocorrido em Newcastle-upon-Tyne, em Dezembro de 1999 e promovido pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas, designadamente pelo Comit de Poltica Ambiental e que viria a ser publicado pela delegao britnica de Ambiente (DETR) e que envolveu uma participao alargada de 121 governos, autoridades locais, ONGs e representantes do sector privado, 86 in prefcio do Guia de apoio ao novo regime de Avaliao de Impacto Ambiental, Partidrio e Pinho, 2001

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de informao, ident ificao e previso dos ef eit os ambient ais de det erminados proj ect os87, decidindo sobre a viabilidade da sua execuo, bem como a propost a de medidas que evit em, minimizem ou compensem esses efeit os88.

Tendo como obj ect ivo carrear para o processo de t omada de deciso o modo como o pblico pot encialment e afect ado por um proj ect o valoriza os respect ivos impact es ambient ais e sociais (Part idrio e Pinho 2001, p.27), a part icipao pblica assume no processo de avaliao de impact o ambient al uma import ncia fundament al, uma vez que considera a component e do input comunit rio em t rs, das seis fases do processo de Avaliao de Impact o Ambient al, designadament e na de Definio de mbit o, a de Apreciao Tcnica e de Ps-Avaliao89. Observe-se, no ent ant o, que s na fase de Avaliao Tcnica obrigat rio o processo de auscult ao pblica90, ao passo que na fase de Definio de mbit o est a s ocorre se o dono do proj ect o o solicit ar e, na fase de Ps-Avaliao, se os int eressados se aut o-mobilizarem para t ransmit ir informaes ou reclamaes, por escrit o, ao IPAMB.

Concret ament e sobre a fase inicial do processo de AIA, a lei consagra que o proponent e do proj ect o possa apresent ar uma propost a de def inio do mbit o de Est udo de Impact e Ambient al Comisso de Avaliao91, podendo, se ent ender, propor uma fase de auscult ao pblica. Nesse sent ido, o processo de part icipao nest a fase est dependent e da iniciat iva e propost a do proponent e do proj ect o, o que significa que nest a fase, j por si facult at iva, t ambm facult at ivo o processo de auscult ao pblica. Se considerarmos que nest a fase se procede ident ificao e seleco de quest es ambient ais significat ivas pot encialment e afect adas pelos pot enciais impact es causados pelo proj ect o seria desej vel que o processo de consult a pblica no est ivesse dependent e da vont ade do proponent e do proj ect o, principalment e se at endermos a que, quando est a vont ade no se verifica, curt o o prazo legal para a Comisso de Avaliao deliberar sobre a propost a de
87 projectos que, pelas suas caractersticas, tipologias e dimenses, so considerados potencialmente gravosos para o ambiente ou porque, independentemente das suas caractersticas se localizam em reas sensveis. 88 Este processo compreende a preparao de um Estudo de Impacte Ambiental da responsabilidade do proponente do projecto e a conduo de um procedimento administrativo o processo AIA (propriamente dito) da responsabilidade do Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do Territrio e integrando sequencialmente seis fases interrelacionadas: 1) a Seleco dos Projectos; 2) Definio do mbito; 3) Elaborao do EIA (Estudo de Impacto Ambiental); 4) Apreciao Tcnica do EIA; 5) Deciso DIA; e 6) Ps Avaliao 89 A fase de Ps-Avaliao, que implica aces de monitorizao e auditoria ambiental, destina-se a assegurar um acompanhamento do projecto, durante as fases de construo e explorao, com vista a uma verificao rigorosa dos impactes previstos e da aplicao e nvel de eficcia das condies de aprovao, entre as quais se encontram as medidas de minimizao de impactes ambientais mais negativos. 90 Na fase de Apreciao Tcnica o processo de consulta pblica obrigatrio e so estabelecidos os diferentes perodos de consulta, protagonistas da participao (consoante o tipo e dimenso dos projectos) locais, prazos e material de informao pblica para consulta pblica. 91 um documento, elaborado pelo proponente no mbito do procedimento AIA, que deve incluir a descrio sumria do projecto, identificao e avaliao de possveis impactos e medidas de gesto ambiental que os possam minimizar ou evitar

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definio de mbit o do proponent e (de 30 dias). Est a quest o relevant e se at endermos se repercut e numa vinculao dos t ermos de referncia do EIA ent re a Comisso e proponent e.
De resto, segundo Partidrio e Pinho (2001) a prtica internacional tem vindo a demonstrar que a definio do mbito um dos passos cruciais do processo de AIA, para garantir a qualidade do EIA, permitir o envolvimento antecipado das entidades e grupos do pblico com interesse, reduzir o potencial de conflito de interesses no processo, facilitar a deciso e assegurar, deste modo uma maior eficcia AIA (Partidrio e Pinho, 2001, p.20)

Afigura-se, port ant o, import ant e sublinhar alguns aspect os, associados part icipao e ao moment o em que est a se incorpora no processo de avaliao: / Quant o mais cedo forem det ect ados os problemas levant ados por um proj ect o especfico, melhor se poder avaliar a viabilidade da sua execuo ou as correces a incorporar para minimizar esses impact os; / Quando o pblico consult ado num moment o em que o proj ect o est em fase final, pode surgir o descrdit o ou a falt a de credibilidade quant o ao papel da part icipao na t omada de deciso pblica; / A concret izao do direit o part icipao exige uma cult ura de t ransparncia e abert ura das inst it uies, sendo ainda necessrio a promoo mais frequent e pelas inst it uies responsveis
A prtica poltica a nvel do poder local, exige servios abertos e dialogantes que, mais do que executores de um poder central, se mostrem empenhados na realizao das iniciativas dos cidados, compatibilizando, em perfeita harmonia, a liberdade com um Estado de Direito (Teixeira Fernandes, 1997, p.187)

Para alm das reunies inst it ucionais obrigat rias que a lei prev import ant e a realizao de encont ros de carct er mais facult at ivo, com as foras vivas da zona, que promovam met odologias int eract ivas, o que permit ir uma qualificao das decises finais. O prprio sucesso do envolviment o pblico depende da energia colocada pelas comunidades locais na part icipao, percebendo-se a import ncia de uma sust ent abilidade ambient al promovida a part ir de dent ro .

150

151

CAPTULO 3 O PROCESSO DE PARTICIPAO EM DUAS ESTRATGIAS DE

REGENERAO URBANA

envolver a populao significa, antes de mais, implic-la no processo de construo da Porto 2001. De facto, este acontecimento deve ser encarado como um projecto, i. ., algo aberto a sugestes, com suficiente margem de flexibilidade para acolher a participao colectiva. No queremos reproduzir velhos modelos que assentam na distino entre cidados de primeira os fabricantes de vises do mundo e cidados de segunda, meros consumidores passivos de decises que lhe so alheias (Porto 2001 Teixeira Lopes e Pedro Pombo, responsveis pela rea de envolvimento pblico na Programao Cultural, In Portoscpio n. 0, pgina 3, s/data)

..O projecto Azulejaria comunitria incentivou as crianas, uma vez que foi um trabalho produzido por elas e assim vo ter gosto naquilo que fizeram e ao mesmo tempo no vo estragar e isto vai tambm influenciar os pais, a famlia e outros moradores. Creio que foi mais importante este trabalho ter sido feito pelos midos do que por qualquer artista famoso Representante da populao local In Fundao para o Desenvolvimento para o Vale de Campanh (1998a)

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3.1 - A pert inncia dos est udos de caso no cont ext o e obj ect ivos da t ese. Opes met odolgicas
Est e capt ulo envolve a reflexo sobre a forma como foi int egrada a component e da part icipao em duas int ervenes no municpio do Port o, associadas ao sub-programa Urban para o Vale de Campanh, nomeadament e aco de requalificao de um bairro social, e s component es de requalificao urbana e revit alizao econmica para a Baixa inseridas no Programa Port o Capit al da Cult ura 2001.

Figura 3-1: A localizao dos est udos de caso

Ent endida como uma component e fundament al da governncia urbana, a part icipao encarada de uma forma abrangent e no s ao nvel dos seus prot agonist as, int egrando t odo o espect ro de t ipologias de agent es em presena no t errit rio (dos sect ores pblico, privado, e comunidade), como ao nvel das fases em que int egra o processo de Planeament o (da programao, na definio da est rat gia, implement ao, monit orizao, ou dos obj ect ivos ,) que pode desempenhar (de legit imao social e inst it ucional, de comparao de alt ernat ivas, de definio e seleco das prioridades do int eresse pblico , et c.) com base nest e ent endiment o do prprio conceit o e finalidades de part icipao, que se seleccionaram dois est udos de caso que t est emunham, em nosso ent ender, duas est rat gias dist int as de regenerao urbana, quer em t ermos da forma como so envolvidos os diversos agent es, quer da arquit ect ura inst it ucional base envolvida ou da forma como foram definidas as reas de int erveno para superar as sit uaes de degradao ou carncia urbana diagnost icadas.

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Se no caso do Vale de Campanh, inserido na part e orient al da cidade, t radicionalment e a mais socialment e vulnervel do Port o, a percepo de sit uao cumulat iva de perda evident e pelo nvel de insegurana, associado a fenmenos de t oxicodependncia e da condies de

habit abilidade da populao que reside nos bairros sociais que a foram sendo const rudos desde os anos 60, j ao nvel da Baixa Tradicional do Port o est e diagnst ico poder ser menos consensual. Relaciona-se com as repercusses e desequilbrios que o modelo de expanso urbana gerou e de onde result ou uma perda demogrfica, da velha cent ralidade para novas cent ralidades residenciais, que se foram est rut urando at ravs de um modelo polinucleado met ropolit ano, que deixava de procurar o cent ro do Port o como dest ino primordial das suas deslocaes comerciais. Tal t endncia de perda de at ract ividade residencial da Baixa, associou-se ao declnio comercial que no t em sido, de rest o, alheia ao prprio padro de dist ribuio met ropolit ano das (novas e) grandes superfcies comerciais de Mat osinhos, Maia ou Vila Nova de Gaia que, com uma melhor rede de acessibilidade, est acionament o e diversidade da est rut ura da ofert a comercial (concebidas e geridas por gabinet es especializados em est rat gia empresarial, com uma fort e apost a nos domnios de logst ica e market ing) t m aument ado a concorrncia Baixa e reforado a sua t endncia de declnio92. Assim, o obj ect o da invest igao dest a t ese, os processos de part icipao em est rat gias de regenerao urbana, fez com que se considerasse benfica a seleco de duas experincias de planeament o, bast ant e diferent es quant o ao t ipo de act ores envolvidos, mbit o de int erveno ou as formas de financiament o, de forma a poder reflect ir-se sobre o cont ribut o do envolviment o, social e inst it ucional, na criao de novas formas de governncia local ou na superao de det erminadas problemt icas locais que podem ser caract erizadas como graves se at endermos persist ncia est rut ural dos problemas ou sua complexidade, relacionada com a concent rao no espao geogrfico e pluridimensionalidade das t ipologias dos problemt icas present es (associadas s condies de habit ao, qualidade de vida, economia urbana, segurana, et c.). Uma das hipt eses de t rabalho lanada no incio da anlise aos est udos de caso era que a promoo de uma part icipao eficaz favorecia o sucesso das int ervenes de planeament o e, ao cont rrio, a ausncia ou processos de part icipao mal conduzidos poderiam condicionar esse sucesso , muit o embora, s por si, pudesse no det erminar o seu insucesso. Para avaliar est a suposio definiu-se met odologicament e a necessidade de invest igar, sist emat izar e descrever o conj unt o de circunst ncias que acompanharam o processo de planeament o e de part icipao nos dois est udos de caso seleccionados.

92

Ver Rio Fernandes (1992); Barata Salgueiro (1996)

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O hist orial dos acont eciment os t inha em vist a, a compreenso do cenrio em que se desenrolou a aco, das circunst ncias legais, e do funcionament o do sist ema de planeament o, que det erminaram diferent es nveis de poder e influncia ent re os act ores e durant e o processo de deciso. Da anlise aos vrios episdios que marcaram o processo de planeament o conclui-se a import ncia da component e da part icipao no planeament o t errit orial. Salient e-se, desde j e numa fase ant erior descrio dos processos, que est es dois exemplos foram int encionalment e seleccionados por t est emunharem duas formas visivelment e diferent es de part icipao
Avaliao do processo de participao em duas estratgias de regenerao urbana
Inseridas em contextos de declnio

Baixa portuense, nomeadamente: portuense do declnio da populao residente degradao da oferta habitacional perda de dinamismo comercial e servios perda de populao visitante (estudantil, associada a servios pblicos, etc,)

Vale de Campanh, Campanh nomeadamente: aumento de fenmenos de marginalidade e toxicodependncia aumento da degradao da rea (bairros sociais e envolvente) falta de oferta de emprego

a oportunidades de financiamento:

CAPITAL EUROPEIA DA CULTURA 2001

PROGRAMA URBAN

Avalia-se, especificamente

Requalificao urbana

Pr ogr ama de Revitalizao Econmica Pr ogr ama de Renovao

Bair r o Social do Cer co do Vale de Campanh

Figura 3-2: Os est udos de caso

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No caso da requalificao da Baixa, o processo de part icipao predominant ement e prot agonizado pelo envolviment o de diferent es nveis da administ rao pblica e do sect or privado, est ando o sect or comunit rio arredado ou desconsiderado do processo de planeament o urbano; enquant o no processo de regenerao urbana do bairro do Cerco (inserido no Vale de Campanh) o processo de part icipao foi focalizado para a mobilizao dos direct os beneficirios das int ervenes, os moradores do bairro. No caso da est rat gia de regenerao da Baixa a forma como foi conduzido o processo de part icipao int er-inst it ucional acabou por suscit ar conflit os de int eresses ent re as concepes e proj ect os defendidos pelos sect ores pblico e o privado para o cent ro da cidade do Port o; enquant o que a requalificao do Bairro do Cerco no Vale de Campanh, desenvolvida num bairro social caract erizado por alguma est igmat izao, carncia de invest iment os (pblicos e privados), e ausncia de mot ivos de at raco para uma populao ext erior ao bairro (devido sua mono-funcionalidade residencial e m imagem criada pela concent rao de casos de t oxicodependncia e marginalidade) no revelou conflit ualidade.
O estudo da conflitualidade associada a iniciativas de desenvolvimento urbano em centros de cidades tem sido recorrentemente analisada na literatura do planeamento, o que revela a actualidade e a relevncia da problemtica. Por exemplo, Feindt (2001) investigou os conflitos suscitados por um projecto de desenvolvimento urbano, concebido pela administrao pblica para a rea central da cidade de Hamburg e que consistia na expanso de um grande centro de exposies para essa rea e que envolveu um projecto de participao para debater as potenciais repercusses desse desenvolvimento para o ambiente urbano local (por exemplo, ao nvel de volume de trnsito, capacidade de estacionamento, etc.). No obstante a dificuldade associada conciliao de uma diversidade de interesses presentes numa cidade como Hamburg, que Feindt (2001) caracteriza como cidade global, no sentido de pluralista, dividida e segregada social e funcionalmente, onde existem objectivos de diferentes nveis (por exemplo os metropolitanos ou os da comunidade local), observou que a participao que envolveu vrios sectores da sociedade, incluindo a comunidade local residente no centro de Hamburg, favoreceu: a clarificao de interesses e factos e a procura de solues mais reconciliantes, respondendo a critrios de justia, competncia, legitimao social e eficincia. Nesse sentido, Feindt (2001) afirma que mesmo face a assuntos extremamente complexos, a participao ajuda a perceber melhor os impactos dos vrios cenrios de decises e a encontrar melhores solues; o aumento da rapidez da tomada das decises de planeamento, gerando resultados com maior relevncia social para os vrios grupos participantes, a partir de uma base de entendimento comum. Em sntese a participao pblica revelou benefcios sob o ponto de vista de consumo de tempo, e relevncia social dos resultados; Para Feindt (2001) o Planeamento Urbano, enquanto actividade pblica, deve confrontar-se com a segregao funcional, econmica e cultural existente no territrio urbano, devendo procurar equilibrar os aspectos locais e translocais do desenvolvimento e a minimizar os impactos negativos da criao de projecto translocais. No obstante esta opinio, reconhece que o modo de resoluo de conflitos dominante o do sistema poltico da democracia representativa e que as metodologias da democracia cooperativa, s so promovidos quando os polticos pretendem ganhar algo (por exemplo apoio poltico ou de implementao de projectos)

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Ao nvel dos est udos de caso definidos para est a invest igao, procurou-se uma anlise det alhada e agarrada ao local que proporcionasse uma reflexo sobre a influncia da part icipao nos processos de planeament o t errit orial. Obj ect ivament e, procurou-se reflect ir sobre: / Os obj ect ivos e agendas dos vrios grupos de agent es t errit oriais part icipant es no processo, bem a evoluo da sua act uao (por ex. pont os de convergncia e divergncia) ao longo do t empo; / O nvel de debat e promovido pelas inst it uies com os dest inat rios das aces, de forma a analisar o modo como a part icipao permit iu um acrscimo de democrat izao das decises, de coordenao horizont al e criao de capit al inst it ucional e int elect ual mobilizado para a aco. A est e nvel assume, ainda relevncia: / o t ipo de art iculao ent re as inst it uies criadas para a gest o de programas ou event os e o gabinet e t cnico local do municpio, nomeadament e no afinar est rat gias de int erveno, na horizont alidade e coordenao das polt icas sect oriais t radicionais, na execuo dos programas de act ividades, et c.; / As garant ias de cont inuidade e sust ent abilidade das est rat gias de regenerao em curso, nomeadament e aps o final dos prazos dos programas comunit rios, da vigncia das inst it uies; / Os moment os e met odologias capit alizaram a part icipao da comunidade e dos agent es locais (exist iu est a preocupao? Sobre que t emt icas? At ravs de que met odologias e com que result ados?) / Os obj ect ivos com que foram criadas as parcerias locais, e se a sua criao pressups a cont rat ualizao de vont ades, t arefas e a part ilha de responsabilidades ao longo do t empo.

O enfoque cent ral dest e capt ulo , port ant o, o papel e a eficcia do processo da part icipao na format ao e implement ao das duas formas de int erveno t errit orial seleccionadas.

Para a prossecuo dos obj ect ivos apresent ados ant eriorment e, definiu-se uma met odologia que se pode resumir em quat ro moment os sequenciais: 1. Anlise de document os associados aos dois est udos de caso, designadament e publicaes das inst it uies responsveis pelas int ervenes, especificament e Fundao para o

Desenvolviment o do Vale de Campanh e Port o 2001, S.A., e, complement arment e, Cmara

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Municipal do Port o e dos rest ant es parceiros (ex. Associao dos Comerciant es do Port o). A anlise feit a em t ermos dos obj ect ivos est rat gicos apresent ados por est es document os que permit em compreender as posies dos vrios act ores no processo (Anexo 7); 2. Anlise dos diplomas legais que / est iveram na base da criao dest as novas t ipologias organizat ivas no cont ext o do planeament o local 93, no sent ido de clarificar a hist ria e obj ect ivos da sua formao (nomeadament e em t ermos dos mot ivos que presidiram sua criao, o t ipo de t ransferncia de poderes e compet ncias do gabinet e t cnico da CMP para est as inst it uies, o t ipo de vinculao a planos previament e aprovados ou compromissos no mbit o do planeament o previament e assumidos, a sua forma de organizao int erna e de relacionament o com out ras inst it uies e populao / a legislao que regulament a os programas que permit iram o financiament o dest as int ervenes; 3. A recolha, anlise e confront o de informao publicada pelos orgos de comunicao social escrit o, o que, permit iu uma act ualizao const ant e da forma como evolua o processo, nomeadament e posies pblicas assumidas pelos vrios agent es, as posies que exist iam face s decises, et c. Para alm dist o permit iu perceber como a prpria agenda dos rgos de comunicao ia sendo influenciada pelas moviment aes dos vrios act ores,

nomeadament e at ravs do envio de comunicados, da criao de conferncias de imprensa, na criao de cont rovrsias, 4. At endendo a que no foi possvel part icipar direct ament e, como espect adora, em t odo o processo opt ou-se pela t cnica da ent revist a em profundidade aos principais act ores que est iveram envolvidos no processo de planeament o e que, aps a realizao do convit e, se disponibilizaram para t al (Anexo 8).
Refira-se que as entrevista revelaram-se como a tcnica ideal para compreender o conflito de interesses e as tenses relativamente forma ou ao contedo das decises tomadas. Os entrevistados apresentavam a sua interpretao pessoal dos processos o que permitiu, mediante a confrontao de vrios discursos, identificar os factores crticos construo de consensos ou os motivos que justificaram as tenses e as dificuldade na implementao dos projectos concebidos. O acesso riqueza das formas e contedos de discursos que eram livremente produzidos pelos entrevistados a partir de perguntas abertas como como avalia o processo de participao.. foi extremamente importante, principalmente se considerarmos que esta informao muitas vezes no existe descrita nem publicada.

As entrevistas foram desenvolvidas a partir de guies base estruturados, a que se seguiu a sua redaco e anlise como um documento interno de trabalho, que visou genericamente explorar: 93 A Porto 2001 uma empresa privada de capitais exclusivamente pblicos e a Fundao para o Desenvolvimento de Vale de Campanh uma fundao de direito privado sem fins lucrativos),

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a forma como os projectos de interveno foram desenvolvidos; as atitudes dos decisores e restantes actores envolvidos face ao dilogo e construo de consensos; a influncia das abordagens de participao na qualificao das decises finais de planeamento e na eficincia da sua implementao;

H um aspect o que considero que no devo deixar de expressar e se relaciona com as dificuldades sent idas no acesso informao no caso da Port o 2001, S.A.. Se no caso da Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh t oda a equipe most rou t ot al disponibilidade, desde a sua Direct ora at rest ant e equipe t cnica, j no relacionament o com a empresa (sublinhe-se const it uda exclusivament e por capit ais pblicos) a dificuldade em aceder informao s foi sendo superada por muit a obst inao (Anexo 9)
A Porto 2001, SA, durante muito tempo dificultou o acesso informao (oral ou escrita) revelando uma desvalorizao dos responsveis por esta empresa pela investigaes que estava em curso (esta desvalorizao eventualmente poder ser entendida luz das crticas que a Direco da ACP lanava Porto 2001 pelo alegado dficit de dilogo desta empresa que, na altura, era bastante mediatizado pelos meios de comunicao social escritos). Por outro lado, pode colocar algumas questes: quais os deveres de empresas privada e sociedades annimas constitudas exclusivamente por capitais pblicos no que respeita disponibilizao de informao? Estas empresas privadas esto desobrigadas a colocarem disposio da populao informao que pode ser fundamental, no s para trabalhos de investigao, como para processos de participao pblica mais eficazes?

Com base nos obj ect ivos definidos para a avaliao dos est udos de caso, apresent ada a sist emat izao do processo de planeament o para cada um dos casos, seguido por uma reflexo sobre o processo de planeament o sob a pt ica da part icipao de act ores. Refira-se, no ent ant o, que a forma como se apresent am os dois est udos de caso e se procede avaliao da component e da part icipao, est fort ement e condicionada pelo moment o em que eles se desenvolvem. Relat ivament e Baixa port uense, a execuo dos proj ect os de renovao urbana cont inua em curso, muit o embora com inmeras alt eraes face aos proj ect os iniciais e fora da calendarizao previst a, devido a circunst ncias mlt iplas que sero analisadas seguidament e. No caso do programa de revit alizao econmica, na alt ura em que se redige est e capt ulo (Agost o de 2001) a candidat ura do Est udo Global ao URBCOM ainda no t inha sido subscrit a pela ACP o que impossibilit ava a candidat ura do proj ect o de urbanismo comercial da Baixa port uense a fundos comunit rios, mant endo-se um longo perodo de impasse que dura desde Julho de 2000. No caso da requalificao do Bairro de Cerco, o proj ect o de arquit ect ura j t inha sido execut ado e o Sub-Programa Urban finalizado e avaliado pela ent idade gest ora, a Fundao para o Desenvolviment o para o Vale de Campanh. Por out ras palavras, a anlise realizada feit a num

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moment o post erior ao envolviment o pblico e prpria requalificao urbana do bairro. Nesse sent ido, a avaliao baseou-se na informao document al disponvel e relat o dos ent revist ados de onde se procurou avaliar os principais pont os fort es e fracos do processo.

De seguida faz-se a descrio dos est udos de caso. Para t al apresent a-se, individualment e, as caract erst icas gerais de cada uma das est rat gias de regenerao urbana, das inst it uies que os conceberam e geriram e o papel que a part icipao desempenhou em cada um dos casos. Apresent a-se a arquit ect ura inst it ucional criada para o desenvolviment o dos proj ect os, bem como os seus obj ect ivos de int erveno, as met odologias ut ilizadas, os prot agonist as da deciso, as caract erst icas locais a que est es se dest inaram .
A descrio que se apresenta centra-se, portanto, nas metodologias do processo de planeamento e no nas caractersticas dos territrios intervencionados, muito embora se reconhea a imprescindibilidade de um conhecimento detalhado do local para a identificao das dinmicas, positivas e negativas, em curso, das necessidades e aspiraes dos vrios grupos presentes no territrio, bem como das suas caractersticas pessoais e culturais para se implementarem metodologias de planeamento colaborativo. Mas como ao nvel deste trabalho de investigao no se tratava de propor a programao de processos de planeamento colaborativo para estes territrios, as limitaes (relacionadas com o tempo e dimenso de uma tese de mestrado) exigiram que se valorizasse a descrio do processo em detrimento do local.
94

Da a valorizao que se at ribui descrio dos moment os de mediao que exist iram durant e o processo de deciso, nomeadament e em t ermos dos seus obj ect ivos, da variedade de mt odos e de act ores envolvidos, da fase em que ocorreu, ou do seu sucesso em t ermos da criao de maiores nveis de confiana ent re os part icipant es, sat isfao face aos result ados, preveno ou resoluo de conflit os, et c. Refira-se que, para alm dest e t ipo de anlise mais qualit at iva procurou-se desenvolver out ra mais quant it at iva, cent rada em informao est at st ica (como a durao e frequncia das reunies, o nmero t ot al de reunies e local onde se realizarem, o t ipo de document os que permit iram formalizar acordos, nmero de part icipant es, et c.) o que no foi possvel por est a informao no est ar sist emat izada. Sublinhe-se, finalment e que a at it ude present e ao longo de t oda est a invest igao foi o mais const rut iva possvel, cient e das dificuldades prt icas indissociveis da concepo, concert ao ou implement ao de qualquer processo de planeament o e met odologias de part icipao, considerando, no ent ant o, relevant e lanar um debat e que aqui iniciado.

94 Refira-se que a descrio (social, cultural, econmico, etc.) das reas de interveno destes projectos s foi feita quando se considerou estritamente necessrio para a compreenso do processo de planeamento, uma vez que estas beneficiaram de uma correcta e exaustiva descrio nos diversos trabalhos tcnicos publicados pelas instituies (ver Bibliografia)

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3.2 - Port o 2001 . a part icipao inst it ucional ent re diferent es nveis da administ rao pblica e num part enariado pblico/ privado
Nest e pont o apresent a-se a caract erizao da Port o 2001, S.A., em t ermos do seu modelo organizat ivo e de int erveno nas vert ent es da Requalificao Urbana e Revit alizao Econmica para a Baixa do Port o.

Ent endendo-se que a anlise ao modelo organizat ivo da Port o 2001, deve ser feit a dent ro da est rut ura de governncia local em que est e se insere e as int eraces (t ornadas pblicas) que se est abeleceram ent re os vrios act ores e inst it uies ao longo do t empo, devem ser apresent adas por t erem condicionaram a concepo e eficcia da implement ao da operao Port o 2001. Assim, uma pequena part e da hist ria da Port o 2001, especificament e a que se refere est rat gia de requalificao urbana da Baixa, apresent ada de forma evolut iva, faseada em vrios moment os desde a sua gnese at act ualidade (Set embro de 2001)

Para t al desenvolveu-se uma met odologia baseada na anlise de t odos os est udos e document os t cnicos realizados ou encomendados pela Port o 2001, por forma a compreender de um modo dinmico como foi sendo const rudo o processo de deciso relat ivo est rat gia de regenerao da Baixa e qual foi o cont ribut o dos vrios act ores nest e processo. A apresent ao de uma forma sist emat izada de t odo o manancial informat ivo consult ado, visa, em lt ima inst ncia, uma apresent ao obj ect iva e rigorosa das vrias vises est rat gicas que foram sendo const rudas para apoiar t ecnicament e o processo de t omada de deciso. As ent revist as, s personalidades que foram acompanhando, direct a ou indirect ament e a operao Port o 2001, permit iram apreender as est rat gias e o prot agonismo dos agent es, bem como os diversos fact ores que moldaram a sua forma de int erveno.

Em suma, nest e pont o, sist emat iza-se a document ao produzida pela (ou para a) Sociedade Port o 2001 S.A. no que t oca est rat gia de regenerao para a Baixa e ident ificam-se os principais moment os e mot ivos de polmica e t enso (inst it ucional ou social), paradigmt icas da bvia conflit ualidade de int eresses exist ent e num t errit rio cent ral (do pont o de vist a da localizao, da concent rao comercial e de servios, pblicos e privados) como o da Baixa Tradicional do Port o.

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3.2.1 - Ant ecedent es e definio do modelo inst it ucional e programa de act ividades da Por t o Capi t al Eur opei a da Cult ur a
A apresentao da candidatura do Porto a Capital da Cultura da Europa95 no ano 2001 , antes de mais, a consequncia lgica de um trabalho de reabilitao urbana e investimentos em infraestruturas virias, culturais e universitrias desencadeadas aps a revoluo de 1974 e, especialmente, na ltima dcada () Para ganhar este desafio, a cidade estar dotada, no final deste sculo, das infraestruturas necessrias. Mas o esforo de investimento tem sido igualmente aplicado nas reas imateriais, mas imprescindveis, de fomento da criao e fruio culturais, abertas ao confronto de ideias e formas de expresso que chegam de todo o mundo Cmara Municipal do Porto (2001, disponvel em: http://www.cm-porto.pt/2001/introd.html)

Depois de Lisboa t er j sido Capit al Europeia da Cult ura em 1994 e de realizar, alguns anos mais t arde, o event o Expo-98, o municpio do Port o apresent ou, em 1997, a sua candidat ura para a realizao da Capit al Europeia da Cult ura em 2001. No relat rio de candidat ura do Port o aos Minist ros da Cult ura dos Quinze alega-se a posio duplament e perifrica do Port o, no t errit rio nacional e espao europeu, e a vont ade polt ica de relanar int ernacionalment e est a cidade mdia europeia sem se anularem as suas

especif icidades locais. A candidat ura apresent ada como o corolrio dum t rabalho de reabilit ao urbana, especialment e do Cent ro Hist rico, Zona Orient al da cidade e Frent e Ribeirinha e de fort e invest iment o na recuperao e const ruo de equipament os cult urais (Relat rio de Candidat ura da CMP, 1997). Os principais mot ivos que a fundament am so pat rimoniais a Classificao de Pat rimnio Cult ural da Humanidade do Cent ro Hist rico do Port o, pela UNESCO, a riqueza e aut ent icidade do edificado, c. -, cult urais, relacionado com et a dinmica do Calendrio Anual de Acont eciment os da cidade e sociais, relacionados com o crescent e int eresse dos cidados pelas let ras e art es. A deciso da escolha das cidades Port o e Rot erdo para a realizao do event o Capit al Europeia da Cult ura 2001 publicament e comunicada a 28 de Maio de 1998. Nesse moment o, o ent o President e da Cmara Municipal do Port o e o Minist ro da Cult ura (respect ivament e, Fernando Gomes e Manuel Maria Carrilho) convidam Art ur Sant os Silva, uma figura de prest gio da cidade ligada presidncia de um banco, para liderar o proj ect o. Sant os Silva ir iniciar funes como President e da Comisso Inst aladora a 3 de Julho de 1998, frent e de uma equipe const it uda por vereadores da Cult ura e Urbanismo do Execut ivo Municipal (respect ivament e, Manuela Melo e Nuno Cardoso), o que, s por si evidencia a fort e art iculao que se desej ava criar ent re o execut ivo e a empresa que ia gerir o event o e os vect ores em que a

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que foi instituda, em Maio 1992, pelo Conselho de Ministros da Cultura das Comunidades Europeias, com o objectivo de nomear, em cada ano, a(s) cidade(s) a quem caberia o prestgio de organizar uma manifestao cultural que fosse expresso da riqueza e diversidades culturais europeias e um meio para melhorar as relaes culturais entre esses pases e para promover a cidade e pas promotor.

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execut ivo municipal desej ava amarrar o event o - o da promoo cult ural e da requalificao urbana do Port o.

Com as at ribuies de definir o modelo legal e inst it ucional da empresa que iria ser const it uda para gerir o event o, bem como as bases programt icas em que est e iria assent ar e a respect iva previso orament al, a Comisso Inst aladora compromet eu-se perant e o Est ado e Municpio do Port o, a apresent ar o seu Relat rio a 28 de Set embro de 1998 (cerca de dois meses aps a eleio de Sant os Silva) que iria influenciar de forma det erminant e as vrias decises subsequent es. Est e Relat rio vem reafirmar as principais orient aes da candidat ura do Port o ao event o, nomeadament e a int eno de cruzar o localismo e a int ernacionalizao em t ermos da organizao do leque de manifest aes cult urais e requalificao cult ural do Port o, que deveria combinar a chamada produo efmera , relacionada em especial com as art es de palco e com a polt ica de revit alizao e requalificao do pat rimnio edificado ao nvel dos equipament os e espao pblico.
a este nvel e relativamente rea da Baixa apresentava-se a inteno de intervir, com diferentes nveis de profundidade e objectivos no Auditrio Nacional Carlos Alberto, Cadeia da Relao/Centro Portugus de Fotografia, no Ballet Teatro (emergente Teatro do Bolho), Coliseu, Teatro Nacional de So Joo ou na construo de uma Galeria Municipal e Biblioteca (Almeida Garrett, integrada na Rede Nacional de Leitura Pblica) no Palcio de Cristal. Para alm destes, deve destacar-se o projecto de construo da Casa da Msica (na antiga Remise dos STCP, na Boavista), um edifcio dedicado exclusivamente a diferentes tipos de msica, bem como a espaos de ensaio de orquestras idealizado por Rom Koolhaas. Este edifcio, em forma de poliedro, integra, por exemplo, dois auditrios para 1300 e 300 lugares, salas de ensaio, restaurante, bares entre outros servios, que contam com um parque estacionamento subterrneo para 600 automveis, etc. absorveu 8,5 milhes de contos, dos 13, 2 milhes que foram disponibilizados para a Renovao e construo de equipamentos culturais

Os grandes obj ect ivos de f undo dest a est rat gia global so a revit alizao e renovao econmica do Port o hist rico, de forma a at rair mais habit ao para j ovens para o cent ro ou est imular a dimenso econmica , at ravs do relanament o do t urismo cult ural e de negcios , que permit iria criar emprego qualificado na rea cult ural e de lazer (Adapt ado, Comisso Inst aladora, 1998) Para t al propunham-se met odologi as de t r abalho que cont ivessem part e da fort e carga t ransformadora
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que se pret endia incut ir ao proj ect o:

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o evento Porto 2001 uma oportunidade que permite concentrar esforos, simplificar processos, acelerar e concretizar intervenes, colocando em evidncia a imagem global da cidade.

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Ao nvel da programao cult ural o empenho era a mobilizao dos agent es cult urais com vist a apresent ao de propost as para a realizao de proj ect os pilot o que foram seleccionados e alguns financiados pela Port o 2001.
Na prtica, para a seleco dos projectos, o departamento de Programao Cultural da Porto 2001 definiu uma grelha de apresentao de projectos Porto 2001, que definia os objectivos principais que deveriam ser valorizados pelos projectos (por exemplo os programas de cariz estruturante e duradouro, sem por em causa a componente ldica e festiva dos eventos; a aposta no alargamento, fidelizao e formao de pblicos, nomeadamente atravs do contacto imaginativo com as escolas e movimento associativo, etc.) e as condies mnimas para a apresentao dos projectos. A saber, a caracterizao da entidade promotora, memria descritiva do projecto, local e data de realizao, previso oramental detalhada, clarificao do tipo de apoio a prestar pela Porto 2001. A Porto 2001 apresentava, ainda, alguns dos factores que valorizava na seleco dos projectos, por exemplo, possveis efeitos multiplicadores do projecto, a sua possvel continuidade para alm de 2001, etc., definindo-se como data limite de entrega das propostas o Agosto de 1999. Outro aspecto realado pela Comisso Instaladora era a relao que se pretendia estabelecer entre a requalificao urbana a programao cultural, afirmando-se no Captulo 3, no ponto 2.3 deste Relatrio, que se deveria privilegiar eventos e actividades que potenciem a requalificao urbana tambm integrada na Porto 2001, com destaque para a revitalizao da Baixa a criao de circuitos culturais ancorados nos equipamentos e patrimnio existente, o centro histrico, as franjas ribeirinha e martima e espaos informais (fbricas, armazns, jardins, ptios de bairro, etc.)

Na requalificao urbana a apost a apresent ada cent rava-se numa est rat gia de int erveno qualificant e ao nvel dos equipament os cult urais e espao pblico. Propunha-se, para t al, a int erveno de arquit ect os consagrados que est imulassem, no s, o papel social que o espao pblico poderia desempenhar na cidade, como os efeit os de at ract ividade que est e poderia induzir nas funes residencial e econmica na cidade
requalificar o meio urbano uma tarefa cada vez mais importante para permitir abrir a cidade a novas iniciativas, a novos projectos, ultrapassando ou evitando situaes de estagnao ou mesmo de declnio da cidade () O espao urbano assume um papel crucial na vida social e na deciso de novas localizaes, quer para famlias, quer para as empresas ( Adaptado Comisso Instaladora, 1998, p.4.1-1)

Nesse sent ido, a Comisso Inst aladora da Port o 2001, com a colaborao de um grupo de arquit ect os e equipe da Cmara Municipal do Port o (Anexo 10), organizou o programa de int ervenes urbanas est rut urado em quat ro eixos est rat gicos, que, por sua vez, se desmult iplicavam num conj unt o aces sobre o espao pblico com vist a a desenvolver um conceit o de Sist ema , cuj o orament o t ot al correspondia a 50 milhes de cont os (Comisso Inst aladora, 1998)
Este sistema (de Espao Pblico) ser pontuado por aces de grande qualidade arquitectnica, com a marca, nomeadamente, da Escola do Porto, em articulao com outras expresses artsticas adaptadas ao espao pblico. Sero intervenes, altamente qualificantes e coerentes, de forma a criar uma imagem de marca. (Comisso Instaladora, 1998, p.4.1-2).

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Os eixos estratgicos propostos eram: O Porto Histrico e Monumental (orientado para a interveno na cidadecentro); O Percurso da gua (que visava explorar a relao da Cidade com o Douro e Atlntico); O Porto Moderno e Contemporneo (situado ao nvel da interveno da Boavista); e as Intervenes de Articulao e Coeso Urbana, com o objectivo de dar coerncia ao conjunto de intervenes anteriores e estender a todo o tecido urbano da cidade a marca do Porto 2001 (uma das aces que se previa era, por exemplo, o arranjo dos espaos envolventes das estaes do Metro) Dentro de cada um destes eixos eram, por sua vez, identificadas as vrias zonas ncora a intervir, cuja descrio era realizada com um considervel nvel de pormenor em termos da rea, tipo de aces a realizar ou os motivos que fundamentavam cada opo. Por exemplo, para o primeiro eixo, designado por Porto Histrico e Monumental, que corresponde Baixa do Porto a interveno era estruturada em quatro grandes intervenes no espao pblico: 1. A Cordoaria/Lees/Praa Carlos Alberto e Praa de Lisboa; 2. da Praa da Batalha Ribeira; 3. Praa D. Joo I (e envolvente); 4. Avenida da Ponte/Praa Almeida Garret e Praa da Liberdade;

A concepo da int erveno para est as reas inclua, por sua vez, um largo espect ro de finalidades como se percebe da leit ura das int enes da Comisso Inst aladora para a Baixa: melhorar a imagem urbana, revit alizando a f uno residencial, requalif icao do parque edif icado, criando um sist ema de espaos pblicos, melhorando a mobilidade urbana, aument ando a qualidade ambient al, modernizando e f ort alecendo a base econmica (comrcio e servios) (Comisso Inst aladora, 1998, p.4.1-3). A Comisso Inst aladora apresent a, port ant o, uma abordagem mult isect orial para o proj ect o de requalificao da baixa port uense. Trat ava-se do desfio de uma int erveno de largo espect ro que int egrasse a requalificao da habit ao, a revit alizao econmica e as quest es da funcionalidade bem como a est t ica do espao pblico. Tal concepo, muit o embora evidenciasse uma adequao aos domnios-problema que se diagnost icam para a Baixa , revelava uma excessiva ambio do pont o de vist a da ext enso das zonas ncora abrangidas por cada eixo e da prpria abrangncia dos obj ect ivos que se definiam para a int erveno se at endermos s limit aes no financiament o e nos t imings disponveis para a sua concret izao. Era, port ant o um programa de int erveno maximalist a, o que se poder j ust ificar pela procura dos seus responsveis apresent arem um relat rio ambicioso com vist a a disponibilizao de um orament o alargado da part e do governo cent ral para o Port o. Refira-se, cont udo, que da leit ura dest e relat rio fica a ideia que se pret endia, em poucos anos, resolver os principais problemas
97 Relacionados com o elevado nmero de devolutos, perda demogrfica e de degradao do patrimnio edificado e arquitectnico, falta de fludez no trnsito e declnio da actividade econmica comercial
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est rut urais da Baixa (mobilidade, espao pblico, habit ao, comrcio e servios) o que revela alguma falt a de planeament o est rat gico ou, at , falt a de adequao em t ermos do mbit o e horizont e de aco que deveria caract erizar o event o Capit al Europeia da Cult ura . Est a est rat gia de falt a de est rat gia pode ser ent endida como uma opo de no decidir j , deixando em abert o vrios rumos possveis ou ilust ra a prpria indefinio
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que ainda se

mant inha sobre o t empo de act ividade da prpria empresa. a Comisso Inst aladora esperava que est a t ivesse um perodo de funcionament o mais alargado, para l do fim da Capit al Europeia da Cult ura de forma a melhor poder focalizar o IIIQCA para os obj ect ivo que iam sendo definidos. Tal viria a ser liminarment e post o de part e pelo primeiro minist ro que considerava que t al poderia gerar uma sobreposio de compet ncias ao nvel local (CMP e Port o 2001, SA) O que fica clarament e assumido a int eno da Comisso Inst aladora de requalificar urbanist icament e a cidade at ravs de uma fort e int erveno fsica, realizada por Proj ect os Urbanos da aut oria de arquit ect os de marca com vist a a melhorar a est t ica da cidade e suscit ar, ainda que indirect ament e, uma dinmica posit iva nas out ras funes urbanas, nomeadament e na residencial, econmica e t urst ica. Trat ava-se, port ant o, de fazer uma fort e apost a no market ing t errit orial do Port o, mediant e a imagem da Escola de Arquit ect ura do Port o ao nvel do espao pblico.

Dois lt imos aspect os, ainda sobre o Relat rio da Comisso Inst aladora, que se cent ram nas quest es da governncia urbana. O primeiro relaciona-se com alguns dos princpios de aco que so defendidos para a operacionalizao do proj ect o, de onde se podem dest acar t rs grandes int enes int errelacionveis: a de foment ar o part enariado com inst it uies locais e o envolviment o da populao da cidade , a de capit alizar o event o a favor da cidade, sua populao e sua cult ura e a de est abelecer um bom nvel de art iculao e de sat isfao com os port uenses
Ser capital Europeia da Cultura em 2001 servir, alm de tudo, para restabelecer uma relao saudvel e de certo modo orgulhosa dos portuenses com a sua cidade , ou Os equipamentos, a reabilitao urbana, o esforo de criao de um melhor ambiente so investimentos subaproveitados se a cidade no for apropriada

98 Quase dois anos depois deste relatrio, Teresa Lago j como presidente da Sociedade assume por primeira vez em conferncia de imprensa cuja agenda era a avaliao do Programa de Actividades e de Requalificao Urbana (empreitadas concludas, ..), que o programa inicial de interveno na cidade era irrealista, justificando assim o facto de muitas expectativas criadas terem sido defraudadas. Afirmou que muitos projectos eram incompatveis com o financiamento que existia e com o tempo que tnhamos para fazer as obras, acrescentando que na fase de arranque da Porto 2001 no havia percepo do custo real das obras, pelo que s quando os contratos comearam a ser negociados se foi apercebendo que era preciso ir cortando nas intervenes. in Plico, 7 Julho 2001 99 Por exemplo, o Eixo 4 do programa de requalificao urbana integrava um nmero diversificado de operaes de interveno que iam desde intervenes nas estaes do Metro, aos Caminhos do Romntico ao ideia de Requalificao de Bairros Sociais, defendendo-se um reordenamento fsico e reabilitao dos espaos exteriores dos bairros que contribuiriam para a sua integrao na cidade. O debate com o grupo de arquitectos, a que j fizemos referncia, tambm defendia a requalificao e desghetizao dos bairros camarrios e/ou sociais da cidade no s pela requalificao e integrao do seu espao pblico no espao urbano da cidade, bem como pela dotao de equipamentos adequados e estritamente necessrios, recuperao dos espaos de habitar e os prprios edifcios de habitar (Comisso Instaladora, 1998: An.2-8)

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antes de mais para quem nela habita e trabalha (Comisso Instaladora, Set. 1998: 6 e 7). Esta preocupao em intervir de forma adequada s necessidades e aspiraes da populao, que tinha em vista, em ltima instncia, melhorar a sua qualidade de vida, levou a que a Comisso de Instalao propusesse a criao de uma Comisso de Acompanhamento de Avaliao da Porto 2001 que, deveria ser um polo de reflexo independente e distanciado sobre os trabalhos de concepo, planeamento e execuo. A sua funo deveria ser a de um interlocutor construtivo que elaboraria relatrios de acompanhamento e pareceres com a tarefa da: anlise sistemtica de posies pblicas ou manifestaes informais de opinio dos cidados sobre a 2001, nomeadamente os que se exprimem na comunicao social; avaliao dos custos/benefcios dos resultados alcanados tanto na criao de melhores infra-estruturas culturais, como na reabilitao do patrimnio e urbanstica ou mecenato; criao de um Observatrio sobre transformaes econmicas, sociais e culturais operadas em funo do projecto, entre outras. No obstante todo este discurso, a Comisso prevista nunca foi implementada, tendo sido a sua criao totalmente ignorada, o que impediu a implementao de todas as mais valias que se apresentavam ao nvel de um acompanhamento mais qualitativo, com vista a resultados intangveis, da articulao e concertao institucional e com a comunidade local. As questes mais auto-reflexivas, no ligadas directamente ao fazer obra, foram constantemente subalternizadas para segundo plano durante o processo de implementao prtica das ideias que tinham sido formuladas teoricamente, o que dificultou um acompanhamento mais flexvel e eficaz do processo associado a uma avaliao on-going que viabilizasse o diagnstico das vrias circunstncias que no podiam ser antecipveis na fase de formulao estratgica e desenvolvimento das necessrias medidas correctivas

O segundo aspect o, relaciona-se com a ident ificao das dificuldades que pesavam negat ivament e sobre a definio do proj ect o que eram, segundo a Comisso Inst aladora: pouco t empo que os separava de 2001; A necessidade de art icular alguma programao com a cidade de Rot erdo e, Sobret udo, a excessiva expect at iva que a aceit ao da candidat ura do Port o desencadeou nos meios cult urais, sociais e polt icos, no s na cidade, mas em t oda a AMP e Regio Nort e.

Ent re as expect at ivas criadas pelo event o, nomeadament e em relao a criar uma nova dinmica de requalificao urbana no Port o, e a necessidade de lut ar cont ra o t empo, t ornava-se fundament al definir a quest o do modelo legal da empresa que seria const it uda para gerir o event o. A Comisso Inst aladora props um modelo semelhant e ao da Expo 98, baseado numa ent idade de est rut ura empresarial formada exclusivament e por capit ais pblicos e cuj os principais accionist as seriam o Est ado e Municpio do Port o. com base nest e modelo que const it uda a empresa Sociedade Port o 2001, S. A. 100, abreviadament e designada por Por to 2001, atravs do

100 constituda por trs rgos sociais: a Assembleia Geral, constituda pelos accionistas a quem compete, entre outras tarefas, a aprovao do Plano Anual de Actividades ou eleio dos titulares dos rgos sociais, ; o Conselho de Administrao, composto por um nmero mpar de membros, no mnimo 13 e no mximo 19, rene, pelo menos, mensalmente e a quem cabe, entre outras coisa, aprovar o programa do evento, definir as reas de interveno e as aces de

167

decret o-lei n. 418-B/ 98, de 31 de Dezembro de 1998, que define como obj ect o social da Port o 2001 a concepo, planeament o, promoo, execuo e explorao de t odas as aces que viessem a int egrar o event o Port o Capit al Europeia da Cult ura 2001 ou as que com ele se relacionam no mbit o da Requalificao urbana, . Para t al dispe de um orament o global de 42,5 milhes de cont os101, para cobrir a programao cult ural e as obras de renovao urbana, incluindo o rest auro e const ruo de equipament os e um prazo de vigncia at 30 de Junho de 2002.
Determinando-se que, a partir desta data todos os investimentos, bem como os respectivos suportes documentais e registos, que a Porto 2001, S. A. realize ao abrigo das competncias, direitos e obrigaes conferidos sociedade pelo municpio do Porto () sero data da extino da sociedade, transferidos para a Cmara Municipal do Porto (artigo 7.-A do decreto-lei 38/2001, de 8 de Fevereiro de 2001)

Durant e est e perodo de vigncia (no fundo, de Janeiro de 1999 a 30 de Junho 2002), a Port o 2001, S.A. det m, para alm das compet ncias da concepo (de definir o que fazer, onde, como, com quem, para qu), planeament o e execuo de obras (de coordenao de recursos econmicos e humanos, de lanar e gerir empreit adas,..) nas zonas urbanas do programa de requalificao
102

.. as compet ncias, direit os e obrigaes, quer do municpio do Port o, quer

de organismos pblicos da administ rao cent ral do Est ado, no mbit o do QCA III, em programas que se adequem execuo do seu obj ect o est at ut rio, mediant e cont rat o-programa, j celebrado ou a celebrar ent re o municpio do Port o, organismos pblicos da administ rao cent ral do Est ado e a Port o 2001, S. A. (art igo 3 pelo decret o-lei 38/ 2001, de 8 de Fevereiro de 2001). No fundo, a Port o 2001 passava a det er as compet ncias, mas t ambm as obrigaes, da gest o de programas comunit rios que concorressem para os obj ect ivos da renovao e revit alizao urbana nas zonas que t inham sido previament e definidas e aprovadas pelos accionist as. Era uma via para assegurar o financiament o dos proj ect os, que seria ut ilizada, por exemplo, na renovao da frent e mart ima do Port o, designadament e no proj ect o de renovao urbana do Arq. Sol-Morales para a Avenida Mont evideu, que viria a ser financiado pelo programa POLIS que, no Port o, gerido pela Sociedade Port o 2001.
103

requalificao urbana, elaborar o Plano de Actividades, aprovar o seu oramento e acompanhar a sua execuo, eleger comisso executiva composta por trs a cinco administradores,; e o Conselho Consultivo, constitudo por um mximo de 18 membros eleitos pela assembleia geral, pelo prestgio que granjearam nas diversas reas da actividade da sociedade, designadamente arquitectura, urbanismo, histria, etc., cabendo-lhe dar pareceres sempre que fosse solicitado,) Adaptado e muito resumido do decreto-lei 418-B/98. 101 Muito embora o oramento solicitado ao Governo, pela Porto 2001, S.A e C.M.P., fosse de 60 milhes de contos 102 definidas pela sociedade Porto 2001 e aprovadas pela CMP e Estado, atravs dos Ministros das Finanas, Equipamento Social, Planeamento, Economia e Cultura, de acordo com as suas competncias prprias 103 Programa de Requalificao Urbana e Valorizao Ambiental das Cidades do Ministrio do Ambiente e Ordenamento do Territrio

168

Out ro exemplo da forma como a Port o 2001 (leia-se Est ado e CMP) procurou financiar os seus proj ect os por via da candidat ura a programas comunit rios, foi o da const it uio de um part enariado com o sect or privado (ACP e UNIHSNOR) que visava a candidat ura a um Programa de Revit alizao do Comrcio Tradicional com vist a a apoiar o invest iment o privado dos comerciant es nos seus est abeleciment os e na concret izao do programa de requalificao do espao pblico. Inicialment e esperava-se que o programa financiador fosse o PROCOM, mas o at raso no andament o do processo de candidat ura e a ent rada do IIIQCA, acabaria por definir que fosse o URBCOM, programa de revit alizao do comrcio t radicional que mant m, de rest o, as principais caract erst icas do ant erior programa (Anexo 12). Todo est e processo, aparent ement e simples, iria t ransformar-se num doloroso e prolongado conj unt o de conflit os ent re as part es, que foi est udado em profundidade e apresent ado no pont o 3.2.3, por se considerar que paradigmt ico do que pode acont ecer quando um part enariado criado com o obj ect ivo imediat o de assegurar recursos econmicos e no se alicera em bases slidas de confiana mt ua e part ilha de responsabilidades (deciso, na cont rat ualizao de t arefas) ent re os part ners.

Out ra quest o que se liga s quest es da governncia local, no relacionada com a criao ou funcionament o de part enariados, mas com a coordenao ent re inst it uies, pblicas e semipblicos, democrat icament e eleit as ou no, era como seria o relacionament o e art iculao inst it ucional ent re a Port o 2001 e os seus accionist as Da int erpret ao do diploma legal que definiu as relaes da empresa com a est rut ura de governncia onde est a se insere, nada fazia ant ecipar mot ivos para a exist ncia de conflit os, uma vez que:
1.

Os element os que const it uem a equipe t cnica da Port o 2001, no foram eleit os, mas convidados pessoalment e pelo execut ivo por det erem a sua confiana polt ica e t cnica;

2.

Programa de Act ividades e t odas as deliberaes da Assembleia Geral da Port o 2001, S. A. careciam da aprovao dos seus accionist as, Cmara Municipal do Port o e Est ado (art igo 5, do Decret o Lei 418-B/ 98, de 31 de Dezembro de 1998);

3.

Os proj ect os urbanos da Port o 201, muit o embora no est ivessem suj eit os ao licenciament o municipal de obras t inham que se submet er ao parecer da Cmara Municipal
104

que se devia

pronunciar no prazo mximo de 30 dias (art igo7, n. 4, do decret o-lei 418-B/ 98),
4.

enquadrament o legal que regulament ava, do pont o de vist a do processo de planeament o, a act uao da Port o 2001, visava genericament e uma t ot al coordenao ent re est a e os seus accionist as e, a part ir da, proporcionar-lhe uma enorme margem de manobra para ignorar: o sist ema de planeament o burocrt ico (em t ermos do respeit o pela cascat a de planos

104 o que era feito ao nvel do executivo, sem passar pelo Assembleia Municipal ou pelos vrios departamentos tcnicos dos servios de planeamento municipal.

169

exist ent e ou da t ramit ao legal para a aprovao de proj ect os, uma vez que as decises eram t omadas ao nvel do execut ivo camarrio e no nos servios..,) e as opinies dos dest inat rios das suas aces (em t ermos da legit imao social das decises que eram t omadas). A celeridade no processo de deciso e de aprovao de proj ect os urbanos um dos aspect os que melhor caract eriza o modus operandi da Port o 2001, que, no ent ant o, foi sendo alvo de inmeras crt icas que repudiavam o est ilo aut orit rio, ad hoc e t ecnocnt rico do processo de t omada de deciso de uma empresa que, sob o argument o da urgncia em lanar e execut ar obra
105

, subest imava a opinio dos rest ant es agent es t errit oriais

Situao que revela algumas similaridades com a estudada por Brownill, Razzaque e Kochan (1998) a propsito da operao de regenerao urbana das Docklands londrinas, no sector oriental, tendo retirado algumas concluses sobre as oportunidades de participao no modelo de regenerao britnico, nomeadamente: A mudana de atitude da autoridade privada responsvel pela interveno (LDDC London Docklands Development Corporation) ao longo do tempo, motivada por um conjunto de crticas pelo dficit de consulta pblica, durante os anos 80 e de vrios sectores da sociedade: parlamento, residentes, municpios, sector privado. Em finais dos anos oitenta, num perodo que se comea a atribuir uma maior importncia incurso da participao pblica em estratgias de regenerao urbana, alguns programas nacionais, como o City Challenge Budget apostaram na criao de partenariados mais inclusivos, com participao da comunidade e a LDDC revela uma maior abertura comunidade local adaptando-se ao contexto desenvolvido pela poltica de planeamento britnico. Relativamente s questes da governncia, associadas s estruturas e processos em que as decises eram tomadas, estes autores reflectem nas Urban Development Corporations, que durante os anos 80 foram coresponsabilizadas pela governncia local, no sendo, no entanto, part of directly elected local or central government. As principais crticas que estes autores lanam s UDCs e ao modelo de entrepreneurial governance, o modelo burocrtico tradicional de governo ser substitudo por de unelected boards, comandadas por agncias com uma mentalidade can do, associada a uma agilizao das operaes com grande nvel de discrio dos gabinetes. A grande crtica o dficit de mecanismos de consulta pblica e o facto destes rgos no estarem condicionados pelas regras de informao pblica. (por exemplo as agendas e actas de reunies no eram pblicas) Outras crticas que se tem associado a estas empresas a forma como existe um processo de patronagem, em que o patro tem direito de nomeao dos funcionrios destas agncias, podendo gerar-se uma espcie de clientelismo, em que o patro segura o poder para ser usado arbitrariamente pelos que lhe asseguram lealdade, sendo, portanto, uma forma de concentrao de poder por um rgo eleito constitudo pelos amigos dos que tm poder

A t omada de decises relat iva ao Plano de Act ividades da Sociedade Port o 2001 era, t ambm, mot ivo recorrent e de cont rovrsia ent re o int erlocut or do Est ado (Manuel Maria Carrilho) e a Port o 2001 (Sant os Silva) que t inham diferent es ent endiment os do que deveria ser a Port o,

105

Ao nvel do contacto directo que tive oportunidade de estabelecer com o responsvel pelo Departamento de Requalificao Urbana da Porto 2001, foi evidente o estilo polmico de afirmaes como mais vale uma m deciso do que no decidir nada ou quanto mais dinheiro tivessemos, mais dinheiro gastaramos.

170

Capit al Europeia da Cult ura. Para Sant os Silva e C.M.P. devia fazer-se uma fort e apost a na component e da requalificao urbana do proj ect o e enquant o Carrilho defendia uma maior primazia da programao cult ural. Est as divergncias inst it ucionais, relat ivas descent ralizao de compet ncias e recursos para o Port o e em part icular para a Port o 2001, associadas crise que se t inha abert o no relacionament o pessoal ent re Sant os Silva e Manuel Maria Carrilho, levaria demisso do president e da Port o 2001, prat icament e, um ano aps a const it uio formal da sociedade, no dia 9 de Novembro de 1999
106

Com a polmica inst alada, o Minist ro da Cult ura, Manuel Maria Carrilho, decide que a deciso da escolha do subst it ut o de Sant os Silva para a presidncia da Port o 2001, deve caber ao execut ivo da Cmara Municipal do Port o, que acaba por recair sobre Teresa Lago
107

que viria a assumir a

presidncia do Conselho de Administ rao e Comisso Execut iva em Dezembro de 1999. A polmica que envolveu a sada de Sant os Silva, associada demisso de alguns element os da equipe que crit icavam o est ilo que Teresa Lago procurou imprimir sociedade, iria mant er a not a de polmica que se associava concepo do event o

Quadro 3-1: Cronologia da const it uio da Port o 2001

Cronologia 28 Maio 1998 3 Julho 1998 Acont eciment os At ribuio do event o Capit al Europeia da Cult ura ao Port o (e Rot erdo pelo Conselho de Minist ros da UE) Eleio pelo Est ado e CMP de Art ur Sant os Silva para president e da Comisso Inst aladora (que int egrava t ambm os vereadores da CMP Nuno Cardoso e Manuela Melo) Apresent ao do Relat rio da Comisso Inst aladora Const it uio da empresa Port o Capit al da Cult ura 2001, SA Demisso de Art r Sant os Silva, devido a rupt ura com Carrilho sobre desent endiment os sobre a nat ureza do programa da Port o 2001 Teresa Lago convidada e assume a presidncia do Conselho de Administ rao e Comisso Execut iva da Port o 2001, SA

28 Set embro 1998 31 Dezembro 1998 9 Novembro 1999 15 Dezembro 1999

Numa altura em que Fernando Gomes j tinha deixado a presidncia da Cmara do Porto para ocupar o lugar de Ministro de Administrao Interna e em que Nuno Cardoso assumia a Presidncia da Cmara (desde 26 Outubro de 1999). sintomtico que Nuno Cardoso e Manuela Melo, vereadora responsvel pelas questes culturais, ambos pertencentes Comisso Executiva da Porto 2001, tenham tomado assento numa inequvoca manifestao de solidariedade na mesma mesa em que Santos Silva anunciou a sua demisso. Ficou assim evidente o seu apego s concepes do homem que acabara de bater com a porta com enorme estardalhao crtico contra Manuel Maria Carrilho. Depois de se ter afirmado determinado a continuar com o projecto, o ministro da Cultura ter-se- apercebido de que a demisso do poderoso presidente do BPI deixar rasto no Porto e que a falta de sintonia com a autarquia no que diz respeito prossecuo do projecto ameaava continuar Dezembro 1999 Expresso. Esta demisso haveria de inaugurar o primeiro conjunto de polmicas associado ao projecto, aqui protagonizado entre o interlocutor o Estado e o presidente da Sociedade Porto 2001. 107 Professora universitria, astrnoma responsvel pelo Planetrio, que j era membro do Conselho Consultivo da Porto 2001
106

171

3.2.2 O obj ect ivo da renovao urbana da Baixa do Port o Um dos aspect os mais visveis da Port o 2001, foram as obras. Realizadas num grande nmero de ruas e num curt o espao de t empo, int egravam-se na est rat gia de requalificao urbana da Port o 2001, que assent ava na renovao urbana e revit alizao econmica (do comrcio e servios da Baixa)

O t ermo renovao urbana refere-se predominant ement e ao increment o das condies fsicas, no ent ant o ao nvel da operao Port o 2001 foi ut ilizado para referir o obj ect ivo do increment o da imagem e funcionalidade do espao pblico e equipament os cult urais. Tendo-se opt ado por ret irar do obj ect o dest a invest igao a anlise aos impact os t errit oriais gerados pela const ruo ou requalif icao de equipament os cult urais
108

, opt ou-se, no ent ant o,

por referenciar a dimenso da renovao urbana do espao pblico, no que diz respeit o rea Baixa , rea t errit orial, de rest o, coincident e com a prpria zona de int erveno do programa de revit alizao econmica. No mbit o dest a escala de anlise, mais rest rit a, opt ou-se por desenvolver uma descrio muit o genrica ao programa de renovao
109

, o que se relacionou, ent re out ras mot ivos, com o fact o

de exist ir uma dist ncia assinalvel ent re as propost as ou int enes das concret izaes De fact o, da ideia inicial da concepo e desenvolviment o de uma est rat gia de regenerao urbana que int egrasse vrios sect ores de int erveno, habit ao, espao pblico, revit alizao econmica (Anexo 11), evoluiu-se para uma modelo de int erveno mais rest rit a, no s quant o ao obj ect ivo da act uao (sect orial), como a prpria ext enso da rea, menor que a inicialment e propost a. De equipes mult idisciplinares de proj ect o que t encionavam int ervir ao nvel da renovao de fachadas de habit aes, no reordenament o funcional e est t ico do espao pblico, na forma de mobilidade110, que se confront aram com inmeros obst culos (dos quais se pode dest acar a deciso do Governo de no avanar com o Programa de Habit ao para a Baixa, alegadament e pelo volume de orament o exigido) evoluiu-se para formas de int erveno mais fsicas e ao nvel do espao pblico. Uma das grandes crt icas que se pode colocar desde, dent ro do mbit o da t ese, foi a falt a de infomao sobre o t ipo de alt eraes realizadas ao proj ect os de

108

at porque a maior parte dos que beneficiaram de obras ou foram construdos de raz ainda no esto em funcionamento, como o caso do Auditrio Carlos Alberto, Cadeia da Relao, ou Casa da Msica, etc., no entanto, tem sido evidente o efeito de atractividade positiva gerada por alguns equipamentos que esto j em funcionamento, por exemplo o edifcio que foi construdo nos Jardins do Palcio de Cristal e que integra, uma Galeria Municipal, Auditrio e a Biblioteca Almeida Garret (integrada na rede de leitura pblica) que tem promovido um notvel afluxo de pessoas, de um largo espectro de idades e classes sociais a esta rea, sendo, portanto, expectveis, aumentos de atractividade nas rea onde se localizam estes equipamentos o, que estar, naturalmente, dependente da prpria dinmica criada pela sua gesto cultural 109 interveno predominantemente fsica ao nvel da repavimentao de ruas e passeios, a infraestruturao do sub-solo, a remodelao de praas e jardins ou a renovao do equipamento urbano 110 a este propsito vejam-se as propostas de arquitectos na publicao - Porto 2001 Regresso Baixa, 2000

172

execuo que foram aprovados e apresent ados cidade111, e que criaram falsas expect at ivas que no se viriam a concret izar. O sit e da Int ernet da Port o 2001, S.A., paradigmt ico a est e nvel pelo dficit de informao, de pormenor e act ualidade que revela no que diz respeit o int erveno na cidade

Com o propsit o da requalificao global de t oda a rea cent ral da Baixa, a Port o 2001 procedeu delimit ao das reas onde se iriam processar e localizar as int ervenes de requalificao. Desse t rabalho result ou a demarcao de uma ext ensa rea da Baixa que foi denominada por rea de Int erveno da Port o 2001 e que abrange t oda a rea cent ral do Port o. Est a rea foi dividida em cinco sub-reas de int erveno e dent ro de cada uma delas eram criadas menores espaos a proj ect ar, designados por unidades de proj ect os

Figura 3-3: A rea de Int erveno da Port o 2001na Baixa Port uense

evidente por exemplo pela reduo da equipe inicial de projectistas que competncia da arquitectura, o que esteve condicionado por factores econmicos e de prazos
111

173

Um dessas reas a rea de Int erveno Cent ral 112, correspondendo ao corredor definido pela Pont e D. Lus, a sul, e pela Est ao da Trindade, a nort e, incluindo a Avenida da Pont e, a Praa Almeida Garret t , a Praa da Liberdade, Avenida dos Aliados, Praa General Humbert o Delgado e Largo da Trindade (Port o 2001, 1999a). Dois proj ect os para permet ros dest a rea, nomeadament e a Avenida da Pont e e Praa da Liberdade foram ent regue ao Arq. Siza Vieira enquant o que as rest ant es quat ro zonas unidades proj ect o foram obj ect o de um concurso de ideias.
A rea de Interveno central, segundo a Porto 2001, no foi sujeita a um processo de consulta, uma vez que as grandes intervenes nela previstas estavam j entregues a projectistas ou equipas de projecto ou existiam compromissos nesse sentido, com projectistas num perodo anterior criao do Programa da Porto 2001, S.A. Por exemplo as obras associadas construo da rede Metro do Porto, da responsabilidade do Arq. Eduardo Souto Moura ou o projecto da Av. da Ponte entregue equipa do Arq. Siza Vieira (Porto 2001, 1999a). No respeitante a esta avenida, Avenida D. Afonso Henriques (mais conhecida por Avenida da Ponte, que liga a Estao de So Bento ao arruamento de acesso ao tabuleiro superior da Ponte de D. Lus), Siza Vieira foi convidado a projectar uma soluo para um alegado problema urbanstico da cidade resultante de demolies dos anos 40 que expuseram a S e lhe retiraram as construes que antes a envolviam. O projecto foi concludo a 20 Dezembro de 2000 e divulgado no ano seguinte atravs do material informativo e promocional da Porto 2001, onde se declara a impossibilidade de execuo do projecto por esta sociedade (devido sua data de extino, em meados de 2002) e a deciso deste ser deixado cidade, como um legado da Porto 2001. Ainda, no prospecto informativo da Porto 2001 sobre a Av. da Ponte, sublinha-se a importncia de que este no seja mais um dos muitos projectos criados para esta avenida, pelo que esta sociedade toma sobre si a responsabilidade de criar as condies para a sua execuo para l do evento Porto 2001. Para tal salienta a necessidade da criao de parcerias que permitam viabilizar a execuo do projecto, que trabalhem os programas, que cruzem os interesses, que angariem os recursos, e que planeiem o futuro (Paulo Sarmento e Cunha113, in prospecto informativo da Porto 2001 intitulado Avenida da Ponte). Projecto que viria a ser chumbado pelo executivo municipal por uma alegada falta de adequao do projecto ao programa inicial proposto. Esta ocorrncia de deixar projectos como legado , de resto, pouco original se atendermos a que a histria do urbanismo e planeamento portugus tem-se caracterizado, como conclui Pereira (1994), por um enome dfice de implementao das propostas.

Relativamente ao projecto da Praa da Liberdade o site da Porto 2001 (consultado em Setembro de 2001), esclarecia que, para alm da alterao de pavimentos e ruas e passeios e a reutilizao de antigos candeeiros de lampio o Arq. Siza Vieira propunha a mudana de posio da esttua equestre de D. Pedro V, virando-a para o edifcio da C.M.P. (Sociedade Porto 2001, in http://www.porto2001.pt/) Uma interveno que viria a ser alvo de

112

representada na figura 3.3 pela cor cinzenta

113

Responsvel pelo Departamento de Renovao Urbana e Equipamentos Culturais da sociedade Porto 2001, SA, que integrava os sub-departamentos de Requalificao Urbana da Baixa Portuense, Renovao Urbana e Ambiente, Equipamentos culturais e revitalizao econmica.

174

alguma controvrsia, associada ideia da deslocao da posio da esttua de D. Pedro V, mas o projecto nunca viria a ser iniciado por deciso do executivo municipal (questo que retomaremos no ponto 3.2.3)
114

Relat ivament e s rest ant es quat ro reas do Programa de Requalificao da Baixa, a Port o 2001 promoveu um Concurso de Ideias (leia-se de proj ect os de arquit ect ura) int it ulado pensar a Baixa . Est rut urado por um Programa e Regulament o (apresent ados na publicao Port o 2001 Regresso Baixa (1999a). para o qual foram convidadas 14 equipes de arquit ect os, que, com base num regulament o geral, relat ivo, por exemplo s quest es da mobilidade que visavam a criao de um sist ema coerent e e funcional de espao urbano, e int enes programt icas, deveriam proj ect ar as suas propost as de arquit ect ura para a rea em que concorriam. Para est e propsit o a Baixa foi dividida em quat ro reas, Oest e A, Oest e B, Lest e A e Lest e B, que correspondiam, grosso modo a um sist ema urbano organizado pela envolvent e s Praas da Cordoaria, Carlos Albert o, Bat alha e D.Joo I
115

(Figura 3-3). a Comisso de Apreciao de Trabalhos, const it uda

Aps a anlise das propost as,

predominant ement e por element os da sociedade Port o 2001, det erminou a seleco dos proj ect os vencedores para cada uma das quat ro reas a concurso. Aps essa seleco, a Port o 2001 decidiu reuni-los e apresent -los cidade, at ravs de uma exposio realizada no f oyer-bar do Teat ro Rivoli, promovendo ainda a publicao, a que j fizemos referncia: Port o 2001, regresso Baixa 116 e a que se associou uma srie de quat ro debat es pblicos, realizados nos cafs Piolho e Maj est ic, durant e quat ro semanas, ent re 19 de Junho e 12 de Julho 2000.

114 Para alm dos projectos j referidos, e que se integram na rea de investigao desta tese, pode fazer-se ainda referncia geral a outros projectos urbanos, nomeadamente os concebidos e em fase de execuo para a frente martima do Porto - Av. Montevideu e Marginal do Parque da Cidade. Da autoria do arquitecto catalo Manuel de Sol-Morales, o projecto para a Avenida Montevideu integrou a requalificao da zona martima situada entre a Praa Gonalves Zarco e Praia do Molhe e o da Av. Marginal do Parque da Cidade, localizada entre as praas Gonalves Zarco e da Cidade do Salvador, englobou, ainda, a envolvente ao Castelo do Queijo. Ambos os projectos, pela forma como atentavam contra o verde foram bastante alvo de polmica, fortemente mobilizada por ONGs e partidos polticos da oposio. Outro projecto que deve ser referido foi o concebido pela Arq. Graa Nieto Guimares para a renovao dos Caminhos do Romntico, tendo sido projectado e executado no Vale de Massarelos. Com o objectivo de requalificar alguns largos, miradouros e restaurar fontes e lavadouros uma rea onde ainda persistem algumas hortas, campos e motivos de interesse ligados ao Romntico como a Casa Tait ou o Museu Romntico da Quinta da Macieirinha. Esta interveno integrou ainda a requalificao da Rua da Restaurao com vista a uma ligao mais eficaz de Massarelos Baixa. 115 Com maior detalhe, refira-se que a rea de Interveno Oeste A corresponde ao edifcio da Reitoria da U.P. e todo o conjunto envolvente, a Rua da Restaurao, Jardim da Cordoaria, Praa de Lisboa e a zona envolvente aos Clrigos; a rea de Interveno Oeste B corresponde ao sistema urbano definido pelas ruas de Cedofeita, Breiner, Miguel Bombarda, Largo da Maternidade e Jlio Dinis; a rea de Interveno Leste A corresponde Praa da Batalha, inclui zona dos Guindais, Parque das Camlias, Batalha e a encosta que confina com a Estao de S. Bento; finalmente, a rea de Interveno Leste B correesponde ao sistema definido pelas ruas de Santa Catarina, Passos Manuel, Formosa, Fernandes Toms, S da Bandeira e Praa D. Joo I. (Porto 2001, 1999a) 116 Uma publicao que, para alm de apresentar as Intenes Programticas e Regulamento do Concurso que enformaram os projectos de arquitectura das vrias equipes apresenta todos os projectos que participaram no cuncurso e o Relatrio de Avaliao Final da Comisso de Apreciao dos Trabalhos.

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No prefcio desta publicao, ainda possvel, a partir da leitura das observaes introdutrias de representantes da Porto 2001 (Teresa Lago e Paulo Sarmento e Cunha) e da Cmara Municipal do Porto, (Manuela Melo e Nuno Cardoso) perceber a consonncia, em termos de objectivos e metodologias propostas, entre a Cmara Municipal do Porto e Sociedade Porto 2001, conforme se percebe das afirmaes de do presidente da Cmara, Nuno Cardoso: Desde o primeiro dia que a Porto 2001, Capital Europeia da Cultura foi encarada como um instrumento estratgico com uma dupla face: por um lado, mostrar que somos capazes de realizar um programa de eventos que agradem a pblicos diversificados; por outro, intervir, de forma decisiva, no tecido urbano de modo a reabilit-lo de forma integral. Afirma, ainda, que as obras de requalificao so uma oportunidade para os portuenses e que as obras vo ser uma das peas fundamentais da Porto 2001 para que a Baixa volte a ter elctricos, deslocaes a p aprazveis e o comrcio tradicional potenciado (Porto 2001, 1999a: 10)

Aument ar a informao e proporcionar um moment o crt ico ao processo de renovao em curso, em que a quest o t erica assumisse um papel cent ral, eram os obj ect ivos chave dest as iniciat ivas promovidas pela Port o 2001. Os debat es vieram a assumir, de fact o, uma component e t erica e informat iva muit o marcada, uma vez que, na prt ica, correponderam apresent ao dos proj ect os vencedores, para cada uma das reas a concurso, pelos seus aut ores. Na prt ica eram reunies de esclareciment o , predomiant ement e unidireccionais e relat ivas a quest es t cnicas dos proj ect o de arquit ect ura, a que se seguia um curt o perodo de pergunt as ou crt icas. Frequent ement e os part icipant es censuraram a falt a de debat e na concepo dos programas dos proj ect os, lament ando que est a oport unidade no t ivesse sido const ruda pelos habit ant es da cidade em debat e com invest igadores e t cnicos municipais. Face a est as crt icas e ao int eresse manifest ado pelas pessoas que afluiram em grande nmero aos exguos cafs t radicionais da Baixa, a Port o 2001 organizou um debat e final, dest a vez no Rivoli, com as quat ro equipas de arquit ect os e os prot agonist as associados ao event o da Requalificao Urbana. Com o audit rio complet ament e replet o e numa alt ura em que as decises relat ivas requalificao urbana da Baixa j est avam t omadas e as obras de renovao em curso, repet iram-se as crt icas ao dficit de abert ura dos decisores na auscult ao dos pareceres da populao resident e, ut ilizadora, et c.

A part ir dest e moment o a Port o 2001 e CMP117 passaram a evidenciar uma maior preocupao com a divulgao de informao relat iva ao programa de requalificao para a Baixa, que se mant eve, no obst ant e, uma excessiva generalizao, conforme ilust ra a descrio dos proj ect os

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vencedores pelo sit e oficial da Port o 2001, que se mant eve inalt erado durant e mais de dois anos. A saber:
Batalha - Adalberto Dias - aqui destaca-se o redesenho da praa e criao do funicular dos Guindais, que permitir efectuar a ligao com a quota Baixa ao nvel do Rio; D. Joo I Alexandre Alves Costa e Srgio Fernandez - as alteraes propostas reforaro o carcter de zona de lazer que teve originalmente; Cordoaria Camilo Corteso e Mercs Vieira - numa rea dominada pelo Jardim da Cordoaria, Cadeia de Relao e Torre dos Clrigos, ir reforar-se a criao de percursos para pees; Carlos Alberto Virgnio Moutinho - o espao ser reorganizado com introduo de um espelho de gua. (site Sociedade Porto 2001, ltima consulta em Agosto 2001 in http://www.porto2001.pt )

A abert ura oficial do programa de renovao urbana da Port o 2001 ocorreu em Fevereiro de 2000, com o incio das obras na Rua da Rest aurao, mas a calendarizao previst a para as obras no se viria a concret izar, nem em t ermos da ext eno das obras previst as inicialment e previst os.
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, nem nos prazos

Quadro 3-2: Cronologia de decises associadas ao programa de renovao urbana

Cronologia Janeiro 1999 Fevereiro 1999 Acont eciment os Incio dos t rabalhos de definio do Programa de Int erveno para a Baixa do Port o Port o 2001 promove a Consult a para a Elaborao do Programa de Requalificao da Baixa Port uense, para t al convida um conj unt o de reput ados arquit ect os a part icipar num Concurso de Ideias para o Programa de Int erveno da Baixa Para t al t inha definido as int enes programt icas da requalificao da rea cent ral da cidade, at ravs do Relat rio da Comisso Inst aladora e definido um regulament o simplificado (onde so int egradas as principais linhas programt icas da mobilidade para a Baixa) Segundo Port o 2001 (Paulo Sarment o e Cunha in Regresso Baixa: ) as propost as foram produzidas em t empo relmpago (em t rs semanas por equipas mult idisciplinares) Seleco dos proj ect os vencedores para cada zona de int erveno da Baixa pela Comisso de Apreciao dos Trabalhos Maro/ Junho 1999 Apresent ao dos 14 t rabalhos das equipes de arquit ect os e dos 4 que foram selecionados at ravs de uma exposio de t rabalhos no Rivoli e publicao que apresent a os dif erent es modos de int erpret ar a cidade e de propor a sua requalificao Cinco debat es sobre o Programa de Requalificao em curso para a Baixa, promovidos nos cafs Piolho, Maj est ic e, o lt imo Rivoli

Junho/ Julho

117 Muito embora pouco contribusse para a compreenso do programa de interveno da Baixa e como iam decorrendo as vrias empreitadas, o site da CMP (www.cm-porto.pt) revelava, no entanto, bastante preocupao na difuso de informaes de trnsito relativamente a alteraes de transito ocorridas na cidade 118 Refira-se que as obras de requalificao urbana incluam, para alm da renovao total das infra-estruturas (rede de guas pluviais, abastecimento de gua, guas residuais domsticas e iluminao pblica, a interveno superfcie integrava a alterao de questes formais e funcionais (dimenso de passeios, faixa de rodagem, novos revestimentos, mobilirios urbano, etc.)

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A deciso polt ica de int ervir na requalificao urbana da Baixa, foi associada necessidade de resoluo dos problemas de mobilidade o que suscit ou, por part e da C.M.P. e Port o 2001, a encomenda de um est udo t cnico119 que permit isse a formulao de uma ideia de conj unt o, em t ermos de mobilidade, para a Baixa. Para t al encomendaram a elaborao de um est udo de mobilidade, cuj o principal fact or crt ico era a presso dos prazos, uma vez que exist ia urgncia no lanament o do caderno de encargos para o concurso de ideias, fundament al para o incio do t rabalho das equipes de arquit ect os, e post erior seleco dos proj ect os para cada zona, adj udicao das empreit adas, de forma a que t udo est ivesse pront o no t iming previst o. Os obj ect ivos principais desse est udo foram a int egrao do t raado e caract erst icas do Met ro no sist ema de t ransport es pblicos
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, racionalizao do modelo do servio de aut ocarros

urbanos e suburbanos com criao de novos corredores BUS; a reinst alao e ext enso da rede de elct rico, mediant e a criao de uma anel circular que permit iria unir as principais reas int ervencionadas da Baixa como apoio as deslocaes a p; t rat ament o do sist ema pedonal como component e est rut urant e da mobilidade na Baixa, hierarquizao da rede viria e const ruo de parques de est acionament o subt errneos. O fact o dest a encomenda no t er int egrado um processo de debat e que permit isse um debat e alargado com os vrios agent es que operam nest a rea suscit ou uma polmica que viria a quest ionar a prpria confiana ent re part ners da revit alizao econmica

A t omada de deciso t cnica sem consult a pblica e debat e sobre o melhor ou melhores conceit os de mobilidade para a Baixa (que no ocorreu ao nvel dos valores do programa) viria a re-localizar esse debat e ao nvel dos proj ect os, no moment o de execuo dos proj ect os de arquit ect ura. A crt ica relacionava-se com o desfasament o ent re as expect at ivas e realizaes (de const ruo do met ro, reinst alao do elct rico, de aument o de afluncia de consumidores Baixa) e face a algumas aparent es cont radies: ent re a apost a num sist ema de t ransport es pblicos e pedest re, (mediant e um alargament o de passeios e est reit ament o de faixas de rodagem) e a const ruo de parques de est acionament o que criavam uma ofert a de lugares de

Encomendado pela Porto 2001 e CMP empresa APB, Arquitectura e Planeamento, Lda. e ao Instituto de Construo da FEUP, envolveu a participao de consultores e investigadores em transportes, como Antnio Prez Babo ou Pires da Costa. A metodologia seguida por estes autores foi condicionada por estar em curso o projecto metro do Porto, um meio de transporte de mdia e grande capacidade cujo potencial de transporte de pessoas Baixa exigiria uma maior aposta em reas pedonais e uma aposta na intermodalidade. Apresentando um breve diagnstico s disfunes que afectam a mobilidade na Baixa, optan-se por valorizar a definio de objectivos gerais de mobilidade desejveis para a Baixa e as algumas vias para a sua concretizao 120 Est programada a construo de duas linhas de metro que se cruzam na Estao da Trindade: a linha 1 de Gaia ao Hospital de S. Joo, com paragens em S. Bento, Av. dos Aliados e Trindade e a linha 2, Matosinhos/Campanh, com paragens na Trindade, Bolho e Campo 24 de Agosto.
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est acionament o subt errneo aparent ement e sobre-dimensionada numa rea rest rit a121 o pot encial de at raco de alguns equipament os pblicos localizados nest a rea (hospit al Sant o Ant nio, CMP, t ribunal ou t eat ros, ) que podem gerar uma ineficincia t ambm associada diminuio das faixas de rodagem, a maior part e das vezes sem a ofert a de aut ocarro em canal prprio
Se por um lado, se propunha uma reduo do estacionamento superfcie, por outro prope-se a criao de novos parques de estacionamento subterrneos, que, segundo a Porto 2001 e CMP, inclusive, permitiria a substituio dos lugares retirados superfcie pelos criados no sub-solo (chegou-se mesmo a afirmar que com a criao destes parque de estacionamento subterrneos iria aumentar a oferta de estacionamentona Baixa). Entre a deciso de aumentar a oferta de estacionamento na Baixa (atravs da criao de mais lugares de aparcamento para veculos individuais, que criavam o atractivo e expectativa da utilizao do automvel privado) e a deciso, simultnea, de implementar nessa rea um novo conceito de mobilidade com uma reduo do transporte individual em detrimento do transporte pblico em canal prprio, nomeadamente metro e elctrico, dando prioridade ao peo (mediante o alargamento do tamanho dos passeios e estreitamento das faixas de rodagem), ficava a dvida sobre a eficincia da circulao na Baixa e, consequentemente dos transportes pblicos rodovirios no futuro para a Baixa, (que partilham o canal com o individual). A este respeito, o prprio Programa de Mobilidade aconselhava a necessidade da realizao de estudos mais aprofundados que permitissem saber com mais rigor at que ponto dever ser levado o processo de criao de mais parqueamento central, bem como a poltica tarifria a implementar, o que nunca se viria a realizar.

O est udo t cnico da mobilidade para a Baixa, influenciou diversos est udos e proj ect os que realizados a j usant e, nomeadament e a definio do regulament o e o caderno de encargos para o concurso de ideias da Baixa (por exemplo na definio da dimenso da largura dos passeios e faixa de circulao, et c.), influenciando a forma de proj ect ar o plano horizont al do espao pblico, bem como o programa de revit alizao do Comrcio na component e de invest iment o no Espao Pblico, uma vez que a equipe t cnica responsvel pelo programa de revit alizao do comrcio e servios para a Baixa definiu que se int erpret assem as medidas adopt adas pelo Programa de Mobilidade para a int erveno ao nvel do espao pblico da Zona de Int erveno do URBCOM (Quat ernaire Port ugal, Vol. 2, 2000, p.5)
As aces de remodelao dos espaos colectivos integram-se em programas mais abrangentes de reabilitao da malha urbana, conduzidos de forma concertada, pela CMP e pela Sociedade Porto 2001. So precisamente os termos de concertao urbanstica que permitem considerar resultados potencialmente relevantes da interveno urbanstica prevista escala de cidade (Quaternaire Portugal, Vol 2, 2000, p.4) Em suma, a margem de manobra (por exemplo ao nvel da comparticipao do financiamento) disponvel pelo Programa de Revitalizao do Espao Pblico da rea intervencionada da Baixa deixada competncia da Porto 2001, pelo que a remodelapo dos espaos colectivos da estrutura comercial da Baixa ir ser concretizada pelo Programa de Mobilidade para a Baixa do Porto e projectos de execuo concludos para alm dos parques j existentes, por exemplo nos Clrigos ou na proximidade da C.M.P, os parques de estacionamento concessionados e a instalar foram: Carlos Alberto, Praa D. Joo I, Campo 24 de Agosto, Praa do Infante, Trindade o dos lees.
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Segundo os seus aut ores, est e programa foi pensado como um hardware sobre o qual iriam correr vrios soft wares o da const ruo e funcionament o do met ro, da reinst alao do elect rico, da racionalizao dos aut ocarros, comboio, de uma maior int egrao int ermodal, da polt ica da t arifa int egrada ent re operadores, da logst ica para o abast eciment o da Baixa, et c. Exigindo, por conseguint e, no s um bom funcionament o dos vrios subsist emas de t ransport e, como de coordenao e gest o por part e da est rut ura comercial local, ao nvel da logst ica de cargas e descargas, por exemplo, de forma a minimizar os congest ionament os, increment ando a at ract ividade dest a rea.

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3.2.3 O obj ect ivo Revit alizao Econmica do Comrcio e Servios da Baixa do Port o O Programa de Revit alizao do Comrcio e Servios da Baixa foi concebido inicialment e como uma pea int egrant e de uma est rat gia mais vast a que incluia, por exemplo, a component e de habit ao (que seria mais t arde abandonada pela Port o 2001) mas depressa veio a assumir-se como um programa essencial no s para o financiament o da renovao do espao pblico da Baixa, como para o debat e sobre a dist ribuio de poder e influncia dent ro de part enariados. Nest e pont o analisa-se t oda a t ramit ao e debat e associado ao programa de Revit alizao do Comrcio e Servios da Baixa, com vist a leit ura dos obj ect ivos que est iveram subj acent es criao dest e part enariado, do papel que prot agonizou no processo de t omada de deciso, dos mot ivos que geraram a discdia e a rupt ura ent re os seus element os e como se processou o longo processo de negociao e impasse que lhe est eve associado. A anlise a est e processo permit ir ret irar algumas concluses que const it uiro o leit mot ive para um debat e mais amplo sobre o papel da part icipao no planeament o e em part icular dent ro de part enariados de base t errit orial local ou sobre a influncia do envolviment o do sect or privado na concepo e implement ao de programas que exij am uma part icipao conj unt a do sect or pblico e empresarial.

O obj ect ivo de Revit alizao Econmica da Baixa envolveu a criao de um part enariado const it udo por quat ro inst it uies: duas represent ant es do sect or privado e duas do sect or pblico, designadament e: Associao dos Comerciant es do Port o (ACP) Unio das Associaes de Hot elaria e Rest aurao do Nort e de Port ugal (UNIHSNOR) A Camara Municipal do Port o (CMP) A Port o 2001, SA

O part enariado ent re est as inst it uies e o o Minist rio da Economia est abelecido at ravs da assinat ura de um Prot ocolo de Cooperao, assinado a 18 de Set embro de 1999, que viria a est abelecer um apoio de 10 milhes de cont os para a revit alizao econmica da Baixa e que comearia por viabilizar o incio de algumas obras de renovao do espao pblico da Baixa. Refira-se que est e Prot ocolo, est abelecido ent re o Minist rio da Economia, municpio do Port o e est rut uras represent at ivas das empresas, parece seguir os princpios de aco est ipuladas pelo prprio Programa Operacional de Economia para o perodo de 2000 a 2006, em t ermos da mudana de comport ament o da Administ rao Pblica no que respeit a conj ugao de int eresses e meios para a melhoria de compet it ividade sist mica, propondo para t al a criao de

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part enariados, que permit am a cooperao e concert ao ent re organismos da Administ rao e ent idades ext ernas envolvidas na execuo dos proj ect os (adapt ado POE, 2001, p.14 e 15)
O Programa Operacional de Economia aprofunda enquanto princpio orientador o esprito de cooperao, tendo subjacente o aprofundamento de uma nova era de colaborao entre os sectores pblico e privado, nas actuaes que visam, nomeadamente, colmatar falhas de mercado e robustecer e desenvolver o tecido empresarial, no quadro das polticas do Ministrio da Economia (POE, 2001, p.7) Refira-se que o urbanismo comercial apresenta-se, no contexto do Programa Operacional de Economia (POE), como um instrumento importante para promover o desenvolvimento das cidades e de outros espaos de menor dimenso, em simultneo com uma organizao territorial mais equilibrada, activando e dinamizando sinergias entre o comrcio e a defesa do patrimnio, sem esquecer a qualidade de vida dos cidados. no sentido de promover a complementaridade de interesses, efeitos sinergticos de carcter estruturante, o alargamento das reas de influncia das polticas sectoriais, atingindo novos extractos dimensionais e geogrficos, disseminando boas prticas e antecipando a resoluo de questes da estratgia do desenvolvimento empresarial, que se desenvolvem instrumentos de Parcerias e Iniciativas Pblicas. Segundo o POE a lgica de par tenar iado pr essupe um esfor o acr escido das entidades par ceir as como for ma de ultr apassar a r esistncia mudana e s dificuldades de mobilizar par a a cooper ao constatadas a diver sos nveis.(POE, 2001, p.11). Com a implementao deste instrumento o Ministrio da Economia procura, ainda, a transformao da cultura organizacional dominante em Portugal, de pendor individualista e fechada ao exterior no que respeita s empresas e uma contribuio para a alterao do quadro de governao da Administrao Pblica na sua relao com os agentes econmicos e as organizaes do mercado

A part icipao conj unt a e concert ada de poderes pblicos e agent es econmicos (empresas e associaes represent at ivas dest es), quer ao nvel da fase de concepo das aces como do seu acompanhament o, , ainda, um dos princpios orient adores (art igo 3) do Decret o-Lei n. 70B/ 2000 que vem aprovar o enquadrament o para a criao de inst rument os de polt ica de aco econmica para o perodo de 2000 a 2006.
Torna-se indispensvel uma maior interveno das estruturas representativas das empresas tanto na concepo como no acompanhamento das aces para que estas possam com a sua experincia e mais prximo conhecimento da realidade colaborar com a administrao no desenvolvimento de uma poltica econmica adequada a uma fase de mutao necessariamente exigente decreto-lei n. 70-B/2000, de 5 de Maio

Por seu lado, os agent es econmicos que assinaram o prot ocolo e que passados dois anos olham com desencant o para a forma como evoluiu o relacionament o inst it ucional dent ro do part enariado t endem a olhar est a forma de cooperao pblico/ privado, como um inst rument o polt ico que foi assinado em vsperas de eleies com vist a a t est emunhar uma concert ao embrionria, quer ao nvel da clarificao dos cont edos e conceit os dent ro do part enariado, quer das expect at ivas de cada parceiro ou dos processos de deciso que est avam em curso e que

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pudessem t er repercusses para o obj ect ivo do Programa de Revit alizao Econmica da Baixa. Est e foi, alis, o caso do Programa de Mobilidade. Segundo o sect or empresarial, um est udo cuj a nat ureza influenciava de forma direct a a act ividade do comrcio e servios (afect ando pot encialment e a polt ica de cargas/ descargas, a capacidade de at raco de mercado consumidor em t ermos de facilidades de circulao ou est acionament o proporcionados, et c.). Enfim, um est udo que poderia influenciar a prpria est rat gia de revit alizao econmica da Baixa e, a j usant e, a prpria predisposio dos empresrios para o invest iment o na Baixa, mas que no foi nem apresent ado, nem part icipado pelos parceiros da revit alizao. De rest o, os part ners afirmam t omar conscincia da sua exist ncia num moment o t ardio (aquando a ent rada da nova direco da ACP e num moment o que o Est udo final para o Programa de Revit alizao est ava quase finalizado), acusando, por isso, a Port o 2001 e CMP de uma pequena t raio ao sect or privado. Segundo a UNIHSNOR a ocult ao dest e document os dent ro do part enariado, provocou o incio de uma relao de desconfiana dent ro dest e.

Conforme j se referiu, o Programa de Revit alizao do Comrcio e Servios para a Baixa do Port o visava a candidat ura dest a est rut ura comercial t radicional a um Proj ect o Especial de Urbanismo Comercial que viabilizasse a compart icipao, at ravs de fundos comunit rios, de part e dos invest iment os privados e de requalificao do espao urbano que a se realizassem. Para t al, a Port o 2001 encomendou, a uma empresa de consult adoria com experincia na rea de urbanismo comercial, Quat ernaire Port ugal, um est udo de revit alizao para o comrcio e servios da Baixa que seria apresent ado em dois moment os que corresponderam, na prt ica, a dois document os: o Est udo Prvio e Global. A est e propsit o, refira-se que, no moment o em que ocorreu a assinat ura do prot ocolo de cooperao no part enariado const it udo para o efeit o e em que a empresa cont rat ada iniciava a realizao do Est udo Prvio para o Programa de Revit alizao da Baixa, est ava-se j no t rminos do IIQCA, mas ainda se pensava que a candidat ura aos fundos comunit rios iria ser feit a pelo PROCOM. Tal, no ent ant o, no viria a acont ecer porque o Est udo Global finalizado j sob o enquadrament o de um novo Quadro Comunit rio de Apoio e de um novo sist ema de incent ivos a proj ect os de urbanismo comercial pelo que a est rut ura comercial da zona de int erveno da Baixa port uense viria a candidat ar-se ao URBCOM.

O processo de negociao ent re o municpio, sociedade Port o 2001 e Minist rio da Economia descrit o na prpria int roduo do est udo Global, como um proj ect o de grande import ncia pela grandeza da compart icipao de fundos comunit rios que pode despolet ar para o obj ect ivo da

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requalificao comercial no espao privado e pblico, bem como por algumas facilidades que se esperavam para a aplicao do programa ao Port o:
A negociao das condies de apoio ao Programa com o Governo determinou que, sem perder de vista outras intervenes, fsicas e imateriais, sobre o territrio alvo que vo ser realizadas, esta viso de programa experimental e alargado desse, entretanto, lugar a uma verso de projecto especial PROCOM. A especialidade seria assegurada no s pela magnitude financeira do investimento comparticipado, mas tambm por algumas condies particulares de elegibilidade, realizao e acompanhamento dos investimentos a realizar por parte dos empresrios do sector (Quaternaire Portugal, 2000, p.3)

Em Julho de 2000, o Est udo Global do Programa de Revit alizao do Comrcio e Servios da Baixa concludo, sendo const it udo por t rs volumes
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que so ent regues Port o 2001 e

parceiros, com vist a sua anlise, formulao de sugest es e expect vel aprovao. No primeiro volume realiza-se um diagnst ico muit o det alhado ofert a e procura comercial e de servios da Baixa, avaliando-se o desempenho dest a est rut ura comercial e a definio est rat gica que poderia est imular a sua revit alizao (especificada ao nvel de obj ect ivos gerais, especficos e linhas gerais de operacionalizao). ainda apresent ada a Zona de Int erveno que se poder candidat ar ao Programa e os crit rios de elegibilidade para os proj ect os de candidat ura das empresas.
Todos os parceiros concordaram, na generalidade, com este volume. Na Adenda ao Estudo Global, que viria a ser realizado pela ACP em Agosto de 2001 (um ano depois! Porque at l a ruptura dentro do partenariado e o impasse que se lhe seguiu no gerou condies para a construo de consensos) afirma-se que O Estudo Global merece o nosso acordo geral quanto ao contedo do Volume I, que de uma forma exaustiva e cr iter iosa analisa a actual situao do comrcio e servios da zona de interveno, apresentando uma estratgia global, para os mais diversificados problemas que afectam o sector. , sendo, no entanto referidas algumas situaes pontuais de desacordo ou indefinio, relativas a horrios de funcionamento, formao, gesto de programa e gesto do espao pblico intervencionado, que aqui no importa pormenorizar. Alguns dos resultados ao nvel do diagnstico do Estudo Global so: perda de dinmica demogrfica e residencial, degradao do parque habitacional, deslocalizao de funes da Baixa, dificuldades de acessibilidade e mobilidade, reduzida capacidade ao nvel de lugares de estacionamento, dificuldade em realizar cargas e descargas, concorrncia gerada por grandes superfcies comerciais, envelhecimento da capacidade empresarial tradicional, reduzida atractividade dos estabelecimentos comerciais (horrios, preos, atendimento)

O volume dois, que vocacionado para a definio do programa de invest iment o no espao pblico, at endendo ao fact o de que grande part e da int erveno urbanst ica conduzida pela

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Acrescente-se que, para alm dos trs volumes que constituem o Estudo Global, a empresa tcnica apresentou uma caracterizao exaustiva de todos os estabelecimentos situados na zona de interveno, designadamente em termos das caractersticas fsicas do espao comercial exterior (montras, toldos, fachadas ..) e interior (tectos, paredes, etc.), bem como a descrio e avaliao dos equipamentos e servios disponiblizados pelo estabelecimento (pagamento electrnico, gesto informatizada de stocks, etc.)

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Port o 2001 para a Baixa se concent rou no t ecido comercial abarcado pelo URBCOM (Quat ernaire Port ugal, Est udo Global, 2000, p.6, vol. III), decide opt ar por uma concordncia com t odas as decises j t omadas ant eriorment e pela Port o 2001 ao nvel do programa de remodelao dos espaos pblicos. Afirmando que a int erveno em espao pblico, ao nvel do programa de Revit alizao do Comrcio e Servios, s fazia sent ido se est ivesse art iculada com exigncias como os t ermos e bit olas de organizao espacial, os sist emas e infra-est rut uras de mobilidade, solues de paviment ao, equipament o e mobilirio urbano, ent re out ras solues relat ivas s

infraest rut uras urbanst icas (Quat ernaire Port ugal, 2000, p.6), a equipe t cnica remet e o programa de int ervenes no espao pblico para a concret izao dos programas em curso pela Port o 2001, designadament e o Programa de Renovao Urbana da Baixa.

Est a deciso viria a const it uir o cerne do desacordo ent re ACP e o Est udo Global, por out ras palavras ent re os comerciant es e a est rat gia de revit alizao definida para a Baixa pela CMP e Port o 2001 que encomendaram um Programa de Mobilidade, deconhecido pelas est rut uras represent at ivas dos empresrios do comrcio e servios da Baixa e com o qual est es viriam a no concordar.
A oposio assumida pela ACP face estratgia de interveno no espao pblico proposta pelas vrias equipes tcnicas (da mobilidade, arquitectos para a renovao, ..), alicera-se num diagnstico de per da (que, de resto, mais ou menos coincidente com o da QP: de uma perda selectiva de populao residente, nomeadamente da populao mais jovem com maior apetncia e capacidade financeira para o consumo, de emprego, nomeadamente Banca, Seguros e servios para reas mais perifricas o que se tem associado a uma perda de afluxo de populao Baixa, de perda de estudantes pela relocalizao dos polos universitrios, etc ) e, principalmente, da proposta de uma estratgia totalmente diferente da encomendada pela CMP e Porto 2001. Uma acente na certeza que se deve aumentar a acessibilidade Baixa: porque o comrcio de proximidade vem perdendo significado e que, portanto, esta estrutura comercial deve poder concorrer com outras acessibilidades, o que exige maior fluidez e escoamento de trnsito

O volume t rs, correspondent e ao Plano de Comunicao, orient a-se para o obj ect ivo da divulgao at empada segura e sust ent ada do Programa j unt o aos pblicos alvo definidos procurando, simult aneament e, mot ivar e dinamizar esses pblicos para a adeso ao programa (nomeadament e os est abeleciment os comerciais inseridos na rea de int erveno do programa e organismos of iciais) . Segundo a equipe t cncia est e plano pret endia gerar consensos e ent usiasmar em t orno da int erveno, garant indo um xit o da adeso e publicit ao, mas foi crit icado por const it uir uma espcie de programa de seduo com vist a uma minimizar dos cust os face aos benefcios do programa.

185

Num moment o em que era finalizado o Est udo Global, dois fact ores iriam ser det erminant es para o incio do desent endiment o ent re a ACP e Port o 2001:

1. por um lado, a publicao das normas reguladoras do URBCOM

123

(que veio out orgar um

maior prot agonismo ACP (at a t inha sido escamot eado pela Administ rao Pblica) e, simult aneament e, um repensar do est ilo de governao da prpria Port o 2001 e CMP que deixam de poder realizar o programa de revit alizao de uma forma mais aut noma (sem const rangiment os de t empo ou t cnicos, associados necessidade de est abelecer processos de negociao e consensos com out ros agent es t errit oriais) e pondo em causa o prpria est ilo de t rabalho da Port o 2001, baseado em formas de deciso expedit as, sem envolver processos de part icipao (que no os dos seus consult ores t cnicos). A publicao do enquadrament o legal do URBCOM no correspondeu s expect at ivas da Port o 2001 que cont ava com a criao de condies de excepcionalidade na gest o do URBCOM para o Proj ect o de Revit alizao econmica da Baixa Port uense. Segundo os prprios t cnicos da Port o 2001, essas expect at ivas t inham, de rest o, sido criadas durant e o processo negocial com a administ rao cent ral, o que os levou a esperar o f inanciament o da t ot alidade do invest iment o, a criao de est rut ura prpria de gest o, a conduo do processo pela Port o 2001, S.A., et c. Tal no seria previst o ao nvel das normas do URBCOM, o que veio a por em causa o prprio mot ivo para que t inha sido criada est a Agncia da Cmara Muncipal do Port o : a agilizao de procediment os e uma maior eficcia na lanament o, adj udicao e execuo de obras;

2. Out ro fact or que concorreu para a emergncia de conflit ualidade dent ro do part enariado relacionou-se com a subst it uio da direco da Associao dos Comerciant es do Port o, que veio definir um novo est ilo na liderana, mais act ivo e crt ico e colocar novas exigncias que, at esse moment o, no eram previsveis quer pela relat iva passividade da ant iga direco da ACP, quer pelo dficit de mobilizao que a Port o 2001 t inha imprimido no part enariado. A ent rada em cena dest a nova direco, liderada por uma comerciant e da Baixa Laura Rodrigues, e associada a uma est rat gia muit o reivindicat iva viria a impor o debat e sobre a part ilha de poder e influncia dent ro do part enariado e levant ar out ro t ipo de dilemas que se associam frequent ement e a processos de part icipao: a dificuldade em mant er compromissos ao longo do t empo, nomeadament e quando exist e uma mudana dos represent ant es das est rut uras, o dilema na represent ao em est rut uras associat ivas onde exist em diferent es seces de associados, em t ermos da at it ude face mudana, ao invest iment o, reivindicao dos direit os de parceiros.

123

atravs da Portaria 317-B.2000, de 31 de Maio 2000 (ver Anexo). As normas do URBCOM no eram substancialmente diferentes das do anterior PROCOM.

186

Quadro 3-3: Cronologia do programa de revit alizao do comercio e servios da Baixa

Cronologia Julho de 1999 Set embro 1999 Acont eciment os Apresent ao do Programa de Mobilidade para a Baixa do Port o Cenrio Prospect ivo (est udo definit ivo) pela Equipe Tcnica Port o 2001 Assinat ura do Prot ocolo de Cooperao ent re Minist rio da Economia e part enariado para a Revit alizao econmica da Baixa. Incio do Est udo Prvio do Programa de Revit alizao do Comrcio e Servios da Baixa

Novembro 1999 Maio 2000 Junho de 2000

Est udo Prvio ent regue informalment e ao Secret rio de Est ado do Comrcio que negoceia algumas alt eraes
Publicao do Regulament o do URBCOM Port aria 317-B.2000 Ent rada em funes da nova Direco da ACP. A Port o 2001, S.A. envia Secret aria de Est ado do Comrcio a adenda ao Est udo Prvio e a Ficha Tcnica de Candidat ura ao Porj ect o de Urbanismo Comercial 124, est a lt ima assinada por t odos os parceiros, t endo est es document os formalizado a candidat ura da cidade ao URBCOM

Aps a finalizao e apresent ao do Est udo Global pela equipa t cnica (em Julho de 2000) sucedeu-se um moment o de negociao, rupt ura, impasse e de nova negociao conforme procura ser, genericament e, sint et izado pelo seguint e quadro:

124

os signatrios concordam com os objectivos que so apresentados (ponto 5): reforar a posio e competitividade do tecido comercial da Baixa Portuense, modernizar as empresas comerciais e dot-las de capacidades acrescidas em termos de gesto e marketing estratgico, renovar e reforar as condies fsicas e logsticas de apoio actividade comercial na Baixa Portuense, qualificar o espao urbano de suporte e contribuir para a consolidao de alguns sectores urbanos determinantes ao centro de cidade

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Quadro 3-4: Cronologia no relacionament o do part enariado

ACP Julho ACP considera que, nas mais variadas reunies em que est eve present e foi not ria a falt a de abert ura da Port o 2001 para aceit ar, de forma prt ica, as obj eces de fundo que eram apresent adas pela ACP. Port o 2001 2000 Ent rega do Est udo Global pela equipa t cnica (Quat ernaire Port ugal) Realizao de sesses pblicas com os Comerciant es da Baixa para apresent ao dos result ados preliminares do Est udo Global.

Apresent ao do Est udo Global aos parceiros, reunio em que ficou decidido est abelecer um perodo at final de Set embro para que os parceiros analisassem os document os e formalizassem sugest es t endo em vist a a provao do document o Agost o 2000 ACP cont inua a censurar o at raso na finalizao das A Port o 2001 realiza de Agost o a Out ubro de 2000 obras, crit ica a Port o 2001 pela falt a de abert ura sucessivas reunies com a ACP e UNIHSNOR a fim s suas reivindicaes sobre o Programa de de apresent ar e explicit ara t ot alidade dos Mobilidade da Baixa e vai reafirmando os direit os proj ect os de arquit ect ura referent es legais que possui . Requalificao Urbana Rua a Rua Realizao de act ividades preparat rios para a inst alao do Gabinet e da Baixa. Dent ro dest e Rupt ura ent re ACP e Port o 2001 proj ect o especfico, foi realizada a primeira reunio ent re os represent ant es das inst it uies parceiras (chegou a est ar disponvel um local para o gabinet e) Set embro 2000 A ACP chamou a si a conduo dos proj ect os. De Set embro a Dezembro de 2000 a Port o 2001 desenvolveu um conj unt o de cont act os com as A propost a que foi recusada pela ACP Comisses de Rua, que foi sendo int ensificado ao longo do perodo. Passa a considerar fundament al a int eraco com est as comisses para o Programa de Revit alizao Econmica da Baixa Out ubro 2000 Em reunio promovida pela DGCC, f oi solicit ado Com a publicao da Alt erao dos Est at ut os da Port o 2001 SA que conj unt ament e com a ACP Port o 2001, SA Decret o Lei 38/ 2001, a sociedade revisse o Plano de Comunicao e de Formao do Port o 201, SA, beneficia da delegao de Proj ect o, t ambm solicit ou a ent rega de compet ncias, direit os e obrigaes da CMP e document ao que j ust if icasse a incluso de 3 organismos pblicos da administ rao cent ral, no novos arruament os: R.da Assumo, St o. Ildef onso mbit o de programas que concorram para os seus e Sant o Andr. obj ect ivos e rea de int erveno. A DGCC aut orizou aos parceiros a colocao do Est udo Global em Consult a Pblica ainda que sem a Aprovao Prvia concluda Janeiro 2001 Em reunio realizada a 9 de Janeiro, ACP A Port o 2001 considera que o parecer t cnico apresent a Port o 2001 o caderno reivindicat ivo e sobre o Plano de Mobilidade se resume a assunt os o parecer t cnico que encomendou a out ra relacionados com o est acionament o, cargas e empresa sobre o Programa de Mobilidade para a descargas e opo do sist ema elct rico Baixa A ACP ent rega Port o 2001 a Adenda Fevereiro 2001 Port o 2001 apresent a parecer Adenda Maro 2001 O Secret rio de Est ado do Comrcio concova uma reunio a 5 de Maro onde concede ACP 45 dias para elaborar uma adenda ao Est udo Global a ser aprovada por t odos os parceiros Julho 2001 CMP, ACP, UNIHSNOR e Port o 2001 decidem at ribuir a conduo do processo CMP ACP exige uma reviso do Programa de Mobilidade Rua a Rua

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Conforme se percebe da leit ura do quadro ant erior, com a ent rada em act ividade da nova direco da ACP, inicia-se um conj unt o de crt icas administ rao pblica relacionadas com a forma como foram planeadas e decorrem as obras, censurando-se os at rasos sist emt icos na concluso das empreit adas, sem correspondncia com a calendarizao previst a pela ACP e com graves cust os econmicos para os comerciant es, que acusam a quebra acent uada de fact urao nos seus est abeleciment os
125

Numa primeira fase a ACP exige o aument o no rit mo das obras (mais 1 t urno de t rabalho e ao fim de semana) e mais t arde indemnizaes devido aos prej uzos causados pela simult aneidade na execuo de vrias obras (segundo a ACP, porque a Port o 2001 t inha t ransformado a Baixa num est aleiro durant e um inverno muit o rigoroso, e a sit uao dos comerciant es era insust ent vel exigiam-se sit uaes de excepcionalidade para os comerciant es (solicit ao que viria a ser dirigida assembleia municipal, mais t arde assembleia da repblica e ainda dent ro do programa URBCOM

Mais t arde o mot ivo de discrdia ent re direco da ACP e a Port o 2001 relaciona-se com o t ipo de solues propost as pela Port o 2001 e CMP para o espao pblico. Alegando que a int erveno se baseia num programa de mobilidade que cont raria as act uais t endncias de mobilidade do mercado consumidor (propondo uma reduo do est acionament o superfcie, diminuio de

faixas de rodagem que condicionam a fluidez do t rnsit o , et c.) os comerciant es defendem que est as no so solues acert adas para invert er o processo de declnio da Baixa pelo que devem ser revist as. Quando a ACP pe em causa o programa de mobilidade est a por em causa os fundament os que aliceraram t oda a est rat gia de revit alizao da Port o 2001, nomeadament e os proj ect os de arquit ect ura do espao pblico (que se baseiam na est rat gia de mobilidade que condicionou o regulament o do concurso de ideias) e a prpria est rat gia de reabilit ao infraest rut ural do espao pblico da baixa. A direco da ACP no concordando com est a formulao t cnica da Port o 2001 e CMP decide no subscrever a candidat ura ao PROCOM para impedir que est e modelo de cidade fosse financiado por est e programa, alegando ainda t erem muit o t empo para aj ust ar ideias at ao fim do IIIQCA (2006)

A rupt ura inst it ucional que ocorre dent ro do part enariado e que ir por em causa a candidat ura ao URBCOM ( compart icipao do invest iment o publico e privado para a requalificao da est rut ura comercial t radicional pelos fundos comunit rios), e o financiament o de alguns proj ect os de arquit ect ura do Programa de Renovao da Baixa punha, a j usant e, em causa, a
125

Em Junho de 2000, em comunicado, a ACP afirma que as obras em curso na R. do Almada e Praa Filipe de Lencastre registam decrscimos da ordem dos 80 a 90%

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prpria concret izao do programa de mobilidade (ex. reinst alao do circuit o do elct rico que em finais de 2001 corresponde a um conj unt o descont nuo de linhas)
Conforme se tornavam maiores as crticas porto 2001, maiores eram as preocupaes da Porto 2001 na sua campanha promocional com vista no s a aumentar a informao aos muncipes como de publicitar que as vantagens decorrentes das obras eram superiores aos custos que elas impunham. Com o ttulo uma nova cidade vai nascer esta campanha incluiu uma maior aposta no esclarecimento sobre as obras e a criao de meios para receber sugestes da populao. Por exemplo a instalao de uma caixa de correio no exterior do Edifcio Pennsula (em frente escritrio Porto 2001) e maior promoo no seu site da Internet.

Em snt ese, a divergncia dent ro do part enariado, nomeadament e ent re Port o 2001/ CMP e ACP, era cada vez mais evident e relacionando-se com as diferent es vises do que deveria ser a Baixa (uma percepo const ruda em diferent es horizont es t emporais e int eresses pessoais) e que se concret izava, em t ermos prt icos, em diferent es ideias do que deveria ser o t amanho dos passeios e das faixas de rodagem, o est acionament o superfcie, ou os principais fact ores de at ract ividade a proporcionar populao (aut omveis vs ambient e; sust ent abilidade vs moviment o; elct rico vs aut omveis, et c.)
126

A det erminada alt ura a divergncia no part enariado incluia as diferenas quant o prpria dist ribuio de poder de deciso e dos t emas que deveriam ser int egrados no processo negocial relat ivo ao programa de revit alizao da Baixa. Enquant o os comerciant es exigiam rever o programa de renovao urbana rua a rua (leia-se programa de mobilidade e aspect os formais dos proj ect os de arquit ect ura para o espao pblico com repercusses na act ividade comercial da Baixa), a Port o 2001 considerava inaceit vel est a exigncia de reavaliar t odas as decises urbanst icas que est vam t omadas e que, em seu ent ender, eram da sua compet ncia.

Se dent ro do part enariado o dist anciament o ent re o sect or pblico e privado foi crescent e a part ir do moment o em os represent ant es do sect or empresarial se confront aram com o programa de mobilidade, observava-se simult aneament e: / um dist anciament o ent re os dois represent ant es do sect or privado (associaes do comercio e a de hot elaria e rest aurao), que foi, de rest o, pouco mediat izado, porque a UNIHSNOR, ainda que no concordasse com o dfcit de part ilha das decises durant e o processo, considera a candidat ura ao URBCOM deveria ser viabilizado pela ACP, por forma a possibilit ar a compart icipao dos invest iment os dos comerciant es que o desej assem fazer; 126 Enquanto a estratgia global definida pela Porto 2001, CMP e reafirmada pelo Estudo Global defende a ideia de transformar o centro da cidade, numa rea sustentvel, mediante uma forte aposta na intermodalidade de TPs e desincentivo do transporte individual, e diminuio de estacionamento superfcie (que, no entanto, era acompanhado com a criao de parques de estacionamento, mas estritamente dos canais de circulao), os comerciantes querem que esta rea beneficia de nveis de acessibilidade e estacionamento comparveis com outras reas comerciais concorrentes na cidade

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as divergncias no sect or da administ rao pblica ent re president e da Port o 2001 e president e Cmara Municipal do Port o, de rest o bast ant e mediat izado pelos orgos de comunicao social graas s crt icas que est es mut uament e se dirigiam at ravs dest es canais, t endo result ado de um conj unt o de circunst ncias durant e o processo de execuo. A saber: o no cumpriment o dos calendrios previst os para as obras de renovao urbana na Baixa gerou: crt icas da ACP Port o 2001 e CMP (num perodo em que est a cont inuava a inviabilizar a apresent ao da candidat ura da Baixa ao URBCOM,) seguidas por crt icas do execut ivo municipal gest o que a Port o 2001, que haveria de det erminara a no aut orizao da abert ura de novas frent es de obras ant es de uma reavaliao do execut ivo (refira-se que, muit o embora os proj ect os j t ivessem sido ant es aprovados pelo execut ivo
127

, cabe a est e orgo a funo de gerir as obras no espao pblico o que era

acompanhado de medidas como a alt erao do t rnsit o, colocao de sinalizao, et c.);

o desgast e que sofreu o relacionament o pessoal ent re os responsveis pela Port o 2001 e C.M.P. decorrent e, nomeadament e das dificuldades associadas ao processo de

implement ao das obras, ao perodo pr-eleit oral em que se vivia (o dist anciament o Port o 2001 poderia ser uma manobra polt ica do execut ivo da CMP para afast ar o nus polt ico da m gest o de int eresses e t imings associados ao processo de requalificao urbana? De fact o, da grande art iculao inicial ent re o execut ivo municipal e Port o 2001, passou-se para um divrcio ent re a empresa e o accionist a?), o que iria a definir que o execut ivo municipal decide-se no aut orizar a abert ura de novas frent es de obra enquant o as obras em curso no est ivessem t erminadas, a Port o 2001 crit ica-se as dificuldades que o execut ivo colocava implement ao do programa que ele prprio aprovou

A discrdia ent re o execut ivo municipal e Sociedade Port o 2001, viria por em causa o bom relacionament o inst it ucional ent re a empresa e um dos seus principais accionist as e gerar uma aproximao est rat gica ent re a CMP e ACP que ocorre, no se pode ignorar, num perodo preleit oral.

127 a aprovao era, de resto, aprovada de forma expedida pelo prosidente e um pequeno grupos de assessores do executivo: que, de uma forma algo informal, diferente da apreciao mais tradicional que segue os procedimentos clssicos percorrendo os vrios servios municipais. Os contributos da prpria equipe tcnica da Cmara eram muito pontuais e desvalorizados face decises Porto 2001 e aos pareceres das cpulas da cmara. Esta situao viria a gerar algum desconhecimento dos servios da cmara relativamente tramitao das decises, sendo pertinente colocar-se a questo sobre o tipo de receptividade que foi criada para os servios da CMP assumirem os projectos aps o fim da empresa Porto 2001, em meados de 2002.

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Quadro 3-5: A mediat izao da discordia na imprensa escrit a

Cronologia 24 Junho 2001 Acont eciment os descrit os pela imprensa (Pblico e JN) Cardoso ope-se abert ura de novas frent es de obra por considerar que no est o garant idos os recursos financeiros para o efeit o (nomeadament e ao nvel do URBCOM que ainda no t inha sido subscrit o pela ACP) e por exigir uma reprogramao para defenir o que poderia ser feit o Teresa Lago considera incompreensvel o procediment o de Cardoso, afirmando que s os financiament os da Cordoaria e D. Joo I cabem nas verbas definidas pelo URBCOM. Afirmando que o president e s quer criar dificuldades muit o embora t ivesse aprovado o lot e das obras para 2001 e crit ica os at rsos na finalizao dos parques de est acionament o das praas da Cordoaria e D. Joo I que no so da sua compet ncia, mas at rasam o t rabalho de int erveno superfcie as int enes programadas para a Rua dos Clrigos e Praa da Liberdade f icam suspensas at 3 de Julho, dat a em que ser realizada uma reunio ent re Nuno Cardoso, Teresa lago e Jos Sasport es (Minist ro da Cult ura) com o obj ect ivo de se f azer um balana.. Pblico

Junho 2001

28 Junho 2001

A est rat gia de aproximao da Port o 2001 a algumas comisses de Rua, (argument ando que dialogava com quem queria resolver os problemas) e a vont ade evidenciada por alguns comerciant es em finalizar as obras na sua rea de act ividade gerou uma cert a diviso int erna dent ro dos comerciant es, apreciando-se a exist ncia de duas posies dist int as das comisses de rua, face posio assumida pela direco da ACP: / os que alinhavam com a posio da ACP e at ravs de baixos assinados se manifest avam cont ra o incio das obras e implement ao dos proj ect os previst os para as ruas onde exerciam a sua act ividade empresarial Comisso da Rua do Almada; / os que concordando com a posio da ACP assumiam uma posio mais pragmt ica Comisso da Rua dos Clrigos que se afast am da posio da ACP e CMP e pedem CMP que aut orize a abert ura da empreit ada nest a rea de forma a que as obras se realizem dent ro da dat a acordada com a Port o 2001
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, ant es do perodo de Nat al.

As Figuras 2 e 3 procuram de sint et izar a evoluo cont urbada das relaes dent ro do part enraiado de revit alizao, podendo concluir-se de forma genrica, que exist iu pouca concert ao e ent endiment o t endo susgido a descoordenao e conflit o j referida.

128 A estratgia de aproximao iniciada pela Porto 2001 de dilogo com as comisses de rua, levou assinatura de um protocolo entre os 30 comerciantes das Zona dos Clrigos e Porto 2001 para que as obras comeassem a 18 de Junho e terminassem a 30 Outubro

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Figura 3-4: Alguns episdios no relacionament o no part enariado para a revit alizao econmica da Baixa

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3.2.4 Algumas concluses sobre o processo de part icipao A opo por uma descrio det alhada do processo de planeament o associado format ao da est rat gia de revit alizao econmica e de renovao urbana para a Baixa do Port o, como j se fez referencia, visou avaliar a influncia exercida pela planificao e conduo do processo de part icipao no de planeament o, nomeadament e em t ermos da sat isfao dos dest inat rios e do sucesso na implement ao das propost as.

Se na part e t erica se t inha colocado a hipt ese de que os programas format ados ao nvel da Unio Europeia influenciavam as prt icas nacionais, no est udo de caso analisado, que envolveu especificament e o programa Urbcom, observou-se o efeit o negat ivo e cont roverso gerado por legislao nacional had hoc que, no s, cont raria a t endncia no direit o part icipao na legislao de planeament o nacional vigent e, como os princpios e regulament os subj acent es at ribuio de fundos econmicos pela Comisso Europeia. A legislao publicada nacionalment e para agilizar procediment os municipais que ignore os princpios do direit o part icipao, concent rando poderes em empresas de planeament o que ignorem os int eresses t errit oriais pode gerar cont rovrsias com repercusses graves para o sucesso das est rat gias de regenerao urbana. Ent re uma legislao criada pelo governo cent ral e municipal para fazer obra e sem preocupaes pela legit imao dos processos de deciso e uma legislao comunit ria que post ula uma real part ilha de poderes de deciso, nomeadament e ent re a administ rao pblica e o sect or privado, com o obj ect ivo de cat alizar melhores result ados para a modernizao econmica da rea obj ect o de int erveno e incent ivos, assist iu-se a uma recorrent e divergncia na int erpret ao da lei, na int erpret ao do significado de part icipao ent re os part ners envolvidos

Ent re a precipit ao da assinat ura de um prot ocolo em vsperas de eleies sem ser precedida por uma desej vel const ruo de rot inas de t rabalho conj unt as, de part ilha de ideias, de const ruo de diagnst icos, cenrios de aco conj unt a, seguiu-se a desiluso do divrcio num part neariado em que as divergncias eram mediat izadas publicament e, em que os modelos de poder e t rabalho hierrquicos impediam uma convergncia que, durant e meses, pareceu e foi impossvel (Anexo 13).

Para alm das crt icas s decises subst ant ivas da administ rao, muit os dos problemas dent ro do part enariado relacionaram-se com quest es met odolgicas e processuais, gerando decises pouco consensuais e frequent ement e conflit uosas e polmicas.

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Out ro aspect o observado foi a fort e influncia das decises polt icas sobre o processo de int erveno urbana. A t endncia para a t omada de deciso ser unilat eral, definida ao nvel da cpula do execut ivo municipal , dispensando um debat e mais alargado com o gabinet e t cnico municipal que, sist emat icament e, era ignorado durant e o processo. Por out ro lado, a desconcent rao de t arefas para a nova empresa municipal , sem uma correct a int eraco com a equipe t cnica municipal, suscit ava dvidas relat ivament e ao nvel de coordenao na int erveno e gest o da cidade e, de sust ent abilidade dos programas aps o t erminus da Port o 2001, S.A., alt ura em que o gabinet e t cnico local vir a reassumir compet ncias ant eriores. Em snt ese, da operao Port o 2001, houve a lament ar um dficit de coordenao e boas prt icas de relacionament o ent re o execut ivo muncipal com o seu gabinet e t cnico local, mas t amb+em ent re o gabinet e t cnico e a Port o 2001. Observe-se, de rest o, que os principais est udos t cnicos que viabilizaram as principais est rat gias da operao Port o 2001 foram format ados por equipas t cnicas convidadas sem responsabilidades em t ermos da implement ao das suas propost as t cnicas. Verificou-se, ainda, que o programa de encoment das s equipes t cnicas no beneficiava de um alargado debat e e consenso local, no t endo beneficiando de uma ant ecipada legit imao social, nomeadament e dos part ners dos programas. Da diferent e format ao das encomendas, por diferent es grupos de int eresses, result avam diferent es solues apresent ados pelas equipes t cnicas. O episdio mais paradigmt ico dest a sit uao foi o associado discrdia sobre o modelo de mobilidade para a Baixa do Port o: duas concepes diferent es do ideal de mobilidade para est a rea (a da C.M.P./ Port o 2001 e ACP), com ent endiment os diferent es do modelo de mobilidade que poderia increment ar a at ract ividade da rea, originaram duas propost as subst ancialment e diferent es, mas que podem ambas ser consideradas correct as do pont o de vist a da fundament ao t cnica. Est e exemplo releva, port ant o, a import ancia do t rabalho t cnico t er sido const rudo sobre hipt eses insuficient ement e debat idas e acordadas por t odos os act ores locais. Nesse sent ido fundament al o desenvolviment o de abordagens part icipat rias para a legit imao social (comunidade, sect or privado e pblico) das encomendas aos gabinet es t cnicos, para evit ar que a insat isfao face aos proj ect os se repercut a em polmicas como a associada ao programa de revit alizao da baixa. Em snt ese, mais import ant e do que uma complexa e ext ensa fundament ao t erica parece ser a const ruo de bases slidas de acordos relat ivos ent re grupos sociais diferent es, sendo para t al fundament al iniciarem-se abordagens part icipat rias em est dios muit o iniciais do processo de planeament o, numa alt ura em que ainda exist em margens manobra que permit am um debat e const rut ivo sobre o programa de ideias.

195

Out ras quest es poderiam ser debat idas como a quest o das responsabilidades polt icas em processos de planeament o que envolvam agncias privadas const it udas exclusivament e por capit ais pblicos e geridas por prot agonist as que no so eleit os democrat icament e, mas que t m uma elevada margem de discrecionaridade. Dest e debat e deveria sair uma clarificao dos responsveis polt icos pela concepo e implement ao do Programa de Act ividades, de forma a evit arem-se est rat gias de aproximao/ dist anciament o conforme os cont ext os paream mais ou menos favorvel/ desfavorvel a colagem/ descolagem polt ica.

Ao nvel da operao da Port o 2001 foi evident e, numa fase inicial do processo de deciso, a enorme influncia e aproximao ent re execut ivo municipal e Port o 2001, mas durant e o processo de execuo do ext enso programa aprovado colect ivament e por empresa e acionist a foi-se observando um dist anciament o, principalment e quando as crt icas se agudizavam e que se concret izou numa espcie de rupt ura int er-inst it ucional. Curiosament e, o part enariado foi assinado, apressadament e, em vsperas eleit orais e o prot agonismo polt ico municipal com vist a resoluo dos diferendos Port o 2001/ ACP ocorrem precisament e, por iniciat iva do execut ivo municipal, t ambm, em vsperas de eleies. Deve invest ir-se mais na quest o da gest o dos processos e da governncia inst it ucional de longo prazo, uma vez que o t empo horizont e de planeament o no se compadece com os calendrios polt icos

Num sist ema de governncia local em que a est rut ura de inst it uies se mult iplica (ent re fundaes, agncias municipais, sociedades annimas const it udas por capit ais exclusivament e pblicos ou semi-pblicos, dividindo ent re si responsabilidades e compet ncias que, por ) vezes, se sobrepe, quant o ao obj ect o social, a escala ou forma de act uao, cada vez mais import ant e a quest o de como se processa a governncia ent re si. fundament al a criao de redes de t rabalho inclusivas, de inst it uies e agent es t errit oriais, pblico, privado, comunit rio associado, cidados..,

No conceit o de part enariado, que t em subj acent e a exist ncia de uma relao ent re parceiros que so independent es ent re si t orna-se fundament al uma maior apost a na format ao de diagnst icos e quadros de aco definidos localment e que permit am uma reflexo e aco eficaz de vrios act ores, fundament ais para a obt eno do efeit o de sinergia. Em suma, a operao Port o 2001 most ra, clarament e, que deve haver um maior invest iment o em prt icas de dilogo e rot inas de t rabalho int ra e int er-inst it ucionais.

196

3.3 Requalificao do Bairro do Cerco . um exemplo de part icipao comunit ria

Se na invest igao da est rat gia de regenerao urbana desenhada para a Baixa , que, de rest o se viria a t ransformar numa int erveno dominant ement e sect orial de renovao urbana , a anlise ao processo de part icipao correspondeu, quase em exclusivo, avaliao do envolviment o das inst it uies pblicas e privadas, e dent ro dest e s decises, polt icas e t cnicas, dos responsveis pelo programa (Port o 2001 e accionist a C.M.P.), uma vez que ao sect or empresarial foi-lhe out orgado um papel inst rument al e a sociedade civil foi arredada do processo
129

j no est udo de caso apresent ado seguidament e, relat ivo ao proj ect o de

Requalificao do Bairro do Cerco, a comunidade resident e e as associaes e inst it uies locais so os principais prot agonist as da part icipao
Com o Projecto URBAN cofinanciado pela Cmara Municipal do Porto, estamos a trabalhar para melhorar a qualidade de vida no Vale de Campanh. E vamos faz-lo consigo porque participar isso mesmo significa que em vez de fazer mos par a preferimos fazer com a populao, as instituies locais, as escolas, que s sero verdadeiramente objecto deste projecto se forem, permanentemente, o seu principal sujeito Maria Jos Azevedo (Presidente do Conselho Executivo da Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh e Vereadora da Habitao da C. M. P.) in PortOriente130, nr. 0 ( Janeiro/Maro 1997 2)

O carct er inovador dest e proj ect o assent ou, exact ament e, nest a abordagem da administ rao pblica Fazer com a populao, em vez de para a populao , uma concepo que t em subj acent e a prpria filosofia de act uao do programa que financiou as int ervenes o programa Urban131: um programa comunit rio, cuj as principais caract erst icas so a

mult isect orialidade das int ervenes orient adas para uma rea especfica e o reforo da aut onomia dos act ores locais e, em part icular, dest inat rios das aces132. Para t al, para alm de promover aces de formao profissional con vist a ao desenvolviment o cognit ivo desses act ores, capacit ando-os para uma melhor int egrao profissional e social, observa-se a apost a na mobilizao dos act ores locais para a definio, part ilhada, das est rat gias de revit alizao socio-econmica. Preocupaes, de rest o, t ot alment e pert inent es se at endermos a que os t errit rios em crise , que so a misso do Urban, t endem a ser percepcionados pela populao de fora do bairro e descrit os pela comunicao social, como reas problemt icas com consumo de drogas e fenmenos de marginalidade , o que gera para os resident es um
129 exceptuando os exemplos pontuais de sesses pblicas de esclarecimento (designadas por debate), onde predominaram as metodologias de participao unidireccionais, de esclarecimento e promoo dos projectos urbanos selecionados e a executar para a baixa portuense, num momento em que se observavam estreitas margens de abertura para eventuais reformulaes 130 Uma revista criada para ser um espao aberto s sugestes da populao e instituies do Vale de Campanh. Caracterizou-se, no entanto, por apresentar predominantemente a informao sobre as iniciaticas da Fundao para o Desenvolvimento para o Vale de Campanh 131 Em 1989, a Comisso das Comunidades Europeias lana o primeiro Programa de aces inovadoras que, em trs anos, haveria de levar ao documento Europa 2000 e definio da iniciativa comunitria Urban (Sousa Lobo, 1997, p.77)

197

sent iment o desprest igiant e e mesmo est igmat izant e, perdendo o gost o pelo bairro ou mesmo a sua aut o-est ima.
Geddes (1999) num recente trabalho de investigao sobre o contexto de poltica social e econmica da Unio Europeia em que se desenvolvem os partenariados e os interesses envolvidos nos partenariados locais, observa como a definio dos programas da UE se relaciona com as mudanas socio-econmicas em curso, nomeadamente novos padres de desemprego, pobreza e excluso social; a crtica s limitaes dos mecanismos de representao democrtica e a necessidade de um envolvimento mais directo para lidar com complexidade dos sitemas, dimenses das cidades, etc.

O obj ect ivo do empowerment , de rest o, implcit o ideia de implicar a populao no seu prprio desenvolviment o a populao deveria ser o suj eit o desse desenvolviment o , da a apost a feit a pela administ rao no envolviment o da populao, e seus represent ant es associat ivos, na procura das solues para uma requalificao do bairro que sat isfizesse os seus habit ant es
Existiu ainda, no caso da Requalificao do bairro do Cerco, preocupao em explicar aos moradores, os limites de transformao deste programa comunitrio, uma vez que ele no financia a requalificao dos espaos interiores do edificado, que so propriedade da cmara, mas apenas as fachadas exteriores dos edifcios e os espaos pblico envolvente. Face a estas limitaes e deciso da Cmara de s intervir em casos muito pontuais, em situaes em que se diagnosticava total impossibilidade dos inquilinos de as realizarem procederem a essas obras por no possuirem recursos, muitas destas casas mantm as fracas condies de habitabilidade a que se associou a construo destes bairros nos anos 60, 70 no proporcionando populao algumas condies mnimas de qualidade de vida133

Como refere Lyons et al. (2001) o obj ect ivo do empowerment pressupe uma t ransferncia parcial do cont rolo das decises para as comunidades e organizaes locais e exige um processo de capacit y building, ist o de const ruo e gest o de compet ncias. Para Friedmann a abordagem de empowerment , que f undament al para um desenvolviment o alt ernat ivo, coloca a nf ase na aut onomia das t omadas de deciso das comunidades t errit orialment e organizadas, na democracia direct a (part icipat iva) e na aprendizagem social pela experincia. O pont o de part ida a localidade, porque a est e escala que a sociedade civil mais pront ament e mobilizvel em t orno de t emas locais (Friedmann, 1992: prefcio), permit indo reequilibrar a est rut ura de poder na sociedade, t ornando a aco do est ado mais suj eit a a prest ao de cont as e aument ando os poderes da sociedade civil na gest o dos seus prprios assunt os (Friedmann, 1992, p.33), permit indo o increment o do poder social, polt ico e psicolgico do cidado.

132 sobre os princpios e lgica de interveno subjacente a esta iniciativa ver ponto 2.6.1 da tese 133 por exemplo a existncia de banheira na casa de banho, s possuiam chuveiro em casas de banho de dimenses exguas

198

Friedmann outorga especial importncia ao desenvolvimento da componentem mais pessoal e individual do empowerment, definindo o empowerment psicolgico como uma percepo individual de fora, que se manifesta num comportamento de auto-confiana, podendo resultar de uma aco vitoriosa nos domnios social ou poltico, uma consequncia da participao na vida colectiva, embora possa tambm resultar de trabalho intersubjectivo (Friedmannn, 1992, p.35). Por sua vez, Lyons et al. considera que um processo de empowerment pode ocorrer em qualquer nvel da rede social e organizacional devendo, por isso, valorizar-se o papel da aprendizagem colectiva Empowerment can take place at distinct organizational levels, ranging from individuals, through households to communities. In both cases, we accept empowerment as being an increase in influence and control through an acquisition of knowledge and skills (Lyons et al., 2001, p.123)

Est e , de rest o, o ent endiment o da filosofia Urban sobre as formas de incent ivar processos de incluso social, da a apost a que concede formao e o desenvolviment o das capacidades dos agent es e populao local, criao de redes de part ilha de informao (ao nvel local, por exemplo at ravs de foruns educat ivos locais e europeu, difundindo o exemplo de boas prt icas de planeament o e gest o que so desenvolvidas a nvel local), convindando a comunidade e agent es inst it ucionais para processos de deciso o que t em mot ivado ao ensaio de abordagens de part icipao mais int eract ivas e inovadoras do que as t radicionais.

Por esse mot ivo, opt ou-se por analisar o Sub-Programa Urban para o Vale de Campanh e dent ro do leque de act ividades desenvolvido, especificament e, o proj ect o de requalificao do Bairro do Cerco, que est eve int egrado num programa de requalificao de bairros sociais, mais abrangent e, mas que foi caract erizado apresent ado como um proj ect o exemplar no domnio da requalif icao urbana .
A Reabilitao urbana do Bairro do Cerco do Porto constitui um bom exemplo do modelo de interveno que valorizmos. Baseou-se num projecto que respeitou um conjunto de etapas metodolgicas que consideramos essenciais e paradigmticas de um programa de desenvolvimento social e urbano Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh (2001, p.119)

Nest e pont o avalia-se esse carct er de exemplaridade , no que diz direct ament e respeit o s quest es da part icipao nas formas de deciso da requalificao. Para t al, ident ificam-se os obj ect ivos do proj ect o de requalificao do Bairro, com especial relevncia para as quest es mais int angveis relacionados com as met odologias de envolviment o comunit rio. Ident ificam-se as aces e iniciat ivas implement adas para a prossecuo desses obj ect ivos e descreve-se o envolviment o da comunidade e os pot enciais result ados da result ant es.

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No incio do est udo foram colocadas algumas quest es de part ida:

porque mot ivos se decidiu opt ar por uma est rat gia de envolviment o que comport ava cust os adicionais (de t empo, financeiros, humanos, quando se poderia t er opt ado por ), uma abordagem t radicional menos consumidora de recursos, associada mera adj udicao do proj ect o t cnico de arquit ect ura, da empreit ada e monit orizao? Ser que os result ados decorrent es de um processo no part icipado seriam subst ancialment e diferent es, do pont o de vist a da qualidade das solues propost as e sat isfao local, ou poderiam suscit ar out ro t ipo de gast os relacionados com a implement ao ou manut eno das obras?

Em suma, porque mot ivos se decidiu gast ar mais t empo e dinheiro para dialogar (pergunt ar, ouvir, j ust ificar,) com uma populao com habilit aes acadmicas reduzidas, em que o primeiro ciclo do ensino bsico o grau predominant e e em que a grande maioria so reformados ou excludos do mercado de t rabalho?

Porque mot ivos se apost ou num t rabalho de envolviment o comunit rio com uma populao que arrendat ria de habit ao municipal e em que o financiament o do proj ect o de requalificao se fazia por fundos comunit rios ? Porque no se opt ou por um processo de deciso expedit o ao nvel de um gabinet e t cnico e adj udicao de obra?

Valer a pena adapt ar a filosofia de act uao do programa Urban (nomeadament e da t ransversalidade das aces e criao de parcerias alargadas com especial dest aque para os dest inat rios das int ervenes) em est rat gias de regenerao urbana escala nacional e local?

200

3.3.1 - Programa URBAN

Difficult living conditions aggravate the problems and distress of individuals. The social tensions involved and the lack of economic prospects are therefore reflected in negative attitudes on the part of the inhabitants towards their environment. This vicious circle is at the root of both conflicts and increasing imbalances, particularly in those areas where these problems are most severe. The innovation proposed under the URBAN programme is that it seeks to break this vicious circle by reasserting the value of the individual through and not despite the individuals environment (European Union, 2000, Community initiative URBAN 1994-99: An initial evaluation in http://inforegio.cec.eu.int/.)

At endendo concent rao de um conj unt o de problemt icas diversificadas com repercusses no nvel de criminalidade, t enso e excluso social em zonas urbanas, onde so mais evident es e problemt icos os cont rast es sociais, a Unio Europeia, no incio dos anos 90, decidiu lanar uma inciat iva comunit ria que designou por URBAN para dar respost a ao fenmeno de degradao urbana que se t em agravado na generalidade das cidades europeias e em reas diferenciadas134
Os problemas que estas reas evidenciam so problemas econmicos, associados a um desemprego de longa durao, formas de trabalho precrio com baixos nveis salariais, ; demogrficos, relacionados com as consequncias de pobreza extrema como a marginalidade ou baixos nveis de sucesso de escolaridade dos jovens, ; ou funcionais, ligados, por exemplo, monofuncionalidade de algumas reas, por exemplo reas com elevada concentrao de habitao social, como a envolvente ao bairro do Cerco, onde evidente a carncia ou elevados nveis de degradao dos equipamentos sociais. Segundo Andersen (2001) estes so problemas resultantes das prprias mudanas ocorridas na sociedade e so favorecidos por uma inicial concentrao de pobreza ou carncia numa rea que contribui para atraco sequencial de novos problemas. O que quer dizer que a segregao de algumas reas urbanas no uma simples consequncia das caractersticas sociais dessas reas, mas tambm o resultado de uma diferenciao social e espacial: These areas are not just a simple result of social inequality and segregational forces, they are also by themselves creating new segregation and inequality. In these neighbourhodds strong self-perpetuating processes have been started that by complicated mechanisms pull them into a down-wrd spiral from which they seldom come up again by themselves Hans Andersen (2001, p.5)

No entendimento de Madec e Murard (1995) a excluso, assim como a fractura social so noes bem prticas: cada um de ns pode traar uma fronteira entre aqueles que considera seus iguais e aqueles em relao aos quais experimenta sentimentos mistos de desconfiana ou piedade decorrente ou no minimizada pelas decises do planeamento (Madec e Murard, 1995, p.7)

um programa vocacionado para as reas urbanas e para combat er o incio do referido processo de cont nuo empobreciment o, que revela fort es possibilidades da reproduo dos problemas, da ser designado por alguns aut ores por ciclo vicioso (Andersen et al., 2001, p.8) ou espiral ou

134 do ponto de vista geogrfico (centro, periferia, ..) e funcional (reas residenciais, industriais, comerciais.)

201

 engrenagem de declnio (Breda-Vsquez et al., 2000:7), at endendo forma como cada t ipo de privao t em impact o nas rest ant es.

Uma t raj ect ria de declnio que quando no prevenida ou enfrent ada a t empo, se pode associar a elevados cust os sociais e urbanst icos, sendo, em sit uaes de adiant ada decadncia urbana, de difcil inverso, nomeadament e devido dificuldade de incent ivar o sect or empresarial a invest ir e criar emprego em reas com reduzidos nveis de at ract ividade, segurana ou poder de compra do mercado resident e.
Como se expe em Breda Vsquez et al. (2000) estes custos representam despesas suplementares para o indivduo e Estado, podendo contabilizar-se trs tipologias diversificadas, mas complementares: custos sociais e humanos, associados perda de capital humano despoletado pela existncia de fortes carncias ao nvel escolar e de formao profissional que se podem repercutir em formas de exluso do mercado de trabalho (principalmente de trabalho formal) e se associam a situaes generalizadas de baixos rendimentos, desemprego, quebra de sentido cvico, degradao de infraestruturas pblicas e privadas, crescimento de criminalidade urbana, etc; custos econmicos, relacionados com trs aspectos diferentes: a dificuldade de mobilizar a iniciativa privada para projectos de investimento, as despesas adicionais associadas a fracos nveis de conservao de infraestruturas existentes e a esforos de requalificao urbana; e, por ltimo, custos urbanos, associados no s percepo da rea no todo urbano como as despesas que o indivduo (residente, investidor) e a administrao pblica (local e central) dever despoletar para minimizar os efeitos negativos da rea (Breda Vsquez et al., 2000, p.8)

Face a est as problemt icas e ao insucesso dos result ados produzidos pelas int ervenes pblicas sect oriais, o Urban
135

, enquadrado, nat uralment e, pelos princpios ou filosofias de aco da sust ent abilidade ambient al, igualdade de

polt ica urbana europeia (de subsidaridade,

oport unidades, coeso social, ..) definiu como met a para a regenerao: / O reforo da prosperidade econmica e o emprego, dest as reas procurando promover as oport unidades de formao e a criao de emprego at ravs de uma aco em parceria com os poderes polt ico, privado e comunidade / A incluso social at ravs da capacit ao da populao at ravs aces de formao profissional, da proviso de servios sociais, mediant e a criao de uma rede de equipament os colect ivos ou apoio rede de associaes locais / / A prot eco do ambient e com vist a a uma sust ent abilidade local e global A cont ribuio para uma boa governncia local com base num quadro de parcerias alargadas (pblico-privado-associat ivo) mais adequado para a coordenao e mobilizao dos diferent es t ipos de agent es e operacionalizao das int ervenes

135 das 115 operaes piloto da iniciativa comunitria Urban desenvolvidas na Unio Europeia entre 1994-1999, seis foram criadas em Portugal, dirigindo-se quatro para a rea Metropolitana de Lisboa, tendo tido grande visibilidade a do Casal

202

Em snt ese, numa frase, o Urban procura a rhabilit at ion conomique et sociale des villes et des quart iers en crise
136

, caract erizados por elevados nveis de desemprego, pobreza e

problemas sociais e ambient ais, assumindo, para t al uma discriminao posit iva dest es t errit rio mediant e grandes financiament os em domnios de int erveno diversificada, desde os mat eriais aos imat eriais , permit indo o desenvolviment o de um modelo de int erveno mais holst ico, capaz de equacionar de forma int egrada a int erveno simult nea nos vrios domnios problema dest as reas.
A saber, a reabilitao de infraestruturas obsoletas, a melhoria dos servios sociais, o upgrade da qualidade ambiental e combate excluso social, a dinamizao do emprego local ou a formao profissional de forma a aumentar os conhecimentos e as oportunidades dos residentes e capacitando-os para a resoluo dos problemas, vriando formas de cooperao com outras organizaes e agentes interessados. Para tal, o Urban combina, ao nvel do financiamento, dois Fundos Estruturais: o FEDER - o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, criado para a reduo dos desiquilbrios regionais atravs de ajudas a investimentos produtivos e infraestruturas e o FSE - Fundo Social Europeu, vocacionado para o financiamento de investimentos relacionados com aces de recursos humanos, meios que poderiam ser, ainda, combinados com outras origens de financiamento. Como j referimos os fundos disponibilizados por este programa no permitem intervir em todos os mbitos, mas tm contribuido para uma maior integrao das aces empreendidas pelas autoridades nacionais e municipais na preparao de estratgias urbanas globais

Trat a-se, port ant o, de um programa de auxlio (de emergncia?) s aut oridades pblicas locais que, em meio urbano, enfrent am dificuldades financeiras para responder

necessidade de proporcionar um nmero crescent e de servios a uma populao com escassos meios econmicos e que vive em reas cada vez mais degradadas por um est rut ural desinvest iment o pblico e privado.
Com vigncia entre os anos 1994 e 1999 o Urban I contou com um oramento total de 600 milhes de euros para o apoio a projectos piloto em cidades de grande e mdia dimenso (com uma populao superior aos 100.000 habitantes), muito embora, em situaes excepcionais outras reas urbanas, com uma dimenso inferior a este limiar, fossem integrada. As rea beneficirias deste programa deveriam ser reas em perda, permetros geograficamente delimitados, caracterizados por uma elevada taxa de desemprego, baixos nveis educativos, tecido urbano deteriorado, elevada percentagem de beneficirios de subsdios sociais, ms condies de habitao, falta de equipamentos sociais. (recolhido na Comunicao 96/C 200/04, de 10.07.01996)

Para para alm de uma font e de financiament o, est e programa parece ser uma font e de esperana e inspirao para os que acredit am na import ncia de uma aco pblica concert ada
Ventoso, e duas para a rea Metropolitana do Porto, nomeadamente para a freguesia de S. Pedro da Cova (em Gondomar) e Vale de Campanh. 136 European Commission Services in http://inforegio.cec.eu.int/

203

com o sent iment o comunit rio, em modelos de desenvolviment o alt ernat ivo processos descent ralizados, part icipados e flexveis incluso e coeso social.
137

baseado em

, capazes de t ornar mais real a ut opia da

Some of the success of URBAN is due to its clear commitment to having residents of a neighbourhood participate in the development and implementation of the programmes. Thus the citizens involved in the measures participate in the decision-making process, and the problems of urban instability can be solved at grassroots level due an atmosphere os trust and local consensus (European Union, 2000, p.4)

A interveno Urban , portanto, um instrumento de aco local, cuja filosofia de trabalho coloca em primeiro plano os participantes e a participao. Ela foi concebida, desde a sua origem, com o contributo dos actores locais, que identificam os problemas e as necessidades e sugeriam as respostas julgadas adequadas. Mais do que pensar nas pessoas, o Urban foi desenhado a pensar com as pessoas (Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh , 1997, p.9)

Com o URBAN ficou demonstrado que pode promover-se uma poltica urbana participada de base local e integrando as mltiplas componentes que garantem um efectivo desenvolvimento social e urbano (Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh, 2001, p.9)

137 Assentes em modalidades de gesto que passam por um permanente dilogo interpessoal e interdisciplinar no diagnstico, planeamento e execuo, isto , na tomada de deciso sobre o que fazer, como, quando e com quem fazer (Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh, 2001, p.28)

204

3.3.2 - Sub-Programa Urban do Vale de Campanh Int egrado num programa e est rat gia de int erveno mais ampla para a part e orient al da cidade
138

, o obj ect ivo de requalificao do Vale de Campanh visava produzir t ransformaes ao

nvel urbanst ico e social, compensando dfices de equipament os e valncias sociais, at ravs da recuperao, criao e dinamizao de espaos e servios de apoio populao, de forma a reduzir as desvant agens urbanst icas, simblicas, e cult urais que caract erizam o sect or mais orient al do municpio do Port o.

Assim, o Sub-Programa Urban para o Vale de Campanh int egrou-se numa est rat gia de int erveno mais vast a para est a rea, baseada part icularment e na requalificao do espao fsico e equipament os sociais. O Sub-Programa Urban fundament al para o sucesso dessa est rat gia, no s pela magnit ude dos invest iment os que disponibiliza e que no exist iam ao nvel municipal, como pela apost a que faz em dimenses mais imat eriais do desenvolviment o (formao profissional, insero profissional, desenvolviment o de redes de debat e local, et c.)

Reabilitar

e requalificar uma vasta rea urbana como o Vale de Campanh, que atingiu nveis

excepcionalmente elevados de degr adao ur banstica, pobr eza e excluso social, constitui par a a cidade uma pr ior idade ur bana e social inquestionvel. , igualmente, uma excelente oportunidade para ensaiar escala de um territrio alargado uma nova poltica de cidade e as suas respectivas modalidades de interveno Maria Jos Azevedo, Presidente do Concelho Executivo da Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh (Fundao, 2001, p.9) Segundo Geddes (1999), o conceito de excluso social reconhece no s a privao dos pobres, mas tambm a sua incapacidade para exercer completamente os seus direitos sociais, culturais e polticos, verificando-se, em situaes de uma mltipla, persistente e um concentrado estado de privao, que pode estar em causa o estado de coeso social, com repercusses para fenmenos de insegurana, marginalidade, etc. O conceito de excluso tem, de resto, subjacente a ideia de separao entre os que tm e no tm (recursos, emprego, aceitao social, etc.)

O quadro seguint e apresent a a cronologia de preparao e int egrao dest e inst rument o na est rat gia do municpio do Port o.

138

Uma estratgia que integra um amplo programa de projectos como os do domnio das comunicaes virias (por exemplo a construo da Av. 25 de Abril projectada para passar por cima da VCI e ligar as Praas da Flores e Corujeira), de mbito urbanstico, como o conjunto de obras de requalificao da Zona do Freixo como a construo de um Complexo Ldico e Tecnolgico, a despoluio dos afluentes do rio Douro, a recuperao do Palcio do Freixo e o Museu da Indstria, etc.

205

Quadro 3-6: Cronologia dos principais marcos de assuno do Vale de Campanh como rea est rat gica de int erveno aut rquica
1991-93: Elaborao do Plano Est rat gico do Vale de Campanh 1994: Criao da Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh 1994: Candidat ura ao Programa Urban 1995: Incio da Concret izao do URBAN _Vale de Campanh Extrado e adaptado de GUERRA, P. (2001, p.76)

Aps a elaborao do Plano Est rat gico que viabilizou a candidat ura dest a rea ao Urban e a sua aprovao, a Cmara Municipal do Port o criou a Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh
139

, com o obj ect ivo imediat o de operacionalizar o proj ect o associado ao Sub-

Programa Urban para o Vale de Campanh, sem excluir, cont udo, o desenvolviment o de out ras iniciat ivas que concorressem para a est a misso social, que era a da gest o do Urban, designadament e ut ilizao dest e programa para o desenvolviment o de int ervenes com vist a reequilbrio fsico e socioeconmico do Vale de Campanh, com repercusses para a qualidade de vida da sua populao. Uma descent ralizao de compet ncias e servios camarrios para est a inst it uio que para alm de libert ar a cmara de um acrscimo de t rabalho associada gest o do novo programa, permit ia a mobilizao e coordenao de esforos ao nvel horizont al e vert ical
140

com vist a

resoluo de problemas concret os ident ificados localment e e, graas disponibilidade e proximidade da equipe t cnica, resolvidos de forma mais eficaz e adapt ada aos cont ext os locais.

Em est reit a sint onia e colaborao com o execut ivo municipal, nomeadament e com o Pelouro de Aco Social e Habit ao, a Fundao, const it uda por uma equipe j ovem e mult idisciplinar (de assist ent es sociais, socilogas, ent re out ras, com experincia no Programa Pobreza 3, apoio social em bairros, et c.) procurou uma aproximao ao t ecido social e inst it ucional e a valorizao da part icipao dos moradores. Alguns dos principais desafios da Fundao foram: / mobilizao da populao, nomeadament e de grupos t radicionalment e excludos de processos de deciso, para uma cidadania act iva e implicao em proj ect os de int eresse comum, nomeadament e para os de requalificao e reconverso dos bairros

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formalmente criada, como instituio de direito privado sem fins lucrativos e declarada de utilidade pblica por despacho do Primeiro Ministro, a 9 de Dezembro de 1996 140 por exemplo para tornar possvel, a favor do territtio de interveno, a mobilizao de um conjunto diversificado de servios, que esto divididos por vrios departamentos municipais - jardins, arruamentos, limpeza, habitao, desporto, etc.

206

a participao e a mobilizao da comunidade era um fim, mas comeou por ser um meio, uma condio indispensvel. Podemos afirmar que foi o primeiro objectivo e principal meio (Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh, 2001, p.51);

implicao da populao na const ruo de solues para os seus problemas, o que pressupunha a desvalorizao de uma lgica assist encialist a e a valorizao do pot encial local;

valorizao das pessoas como o principal recurso e act or do processo, em que o Urban era apenas um cont ext o facilit ador
partimos do princpio de que melhorar as condies do meio, superar os dfices existentes era importante e necessrio mas no suficiente; a mudana qualitativa mais importante passava pela valor izao do capital humano, condio essencial de desenvolvimento. (Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh, 2001, p.50);

const ruo de consensos ent re inst it uies e associaes locais, at ravs da criao de espaos e t empo adequados ao efect ivo exerccio da part icipao, que proporcionava condies para que os agent es locais se aut o-organizassem e fizessem mais, melhor e diferent e .
Sendo de destacar a criao de um Fr um associativo per manente que incluiu vrios projectos dos quais se podem destacar: 1. Encontr os inter -institucionais: um projecto que consistiu em reunies (quer nas sedes dos referidos organismos quer na Quinta da Bonjia) peridicos de elementos (quadros associativos e tcnicos) das instituies e servios locais e envolveu a divulgao de iniciativas 2. For um dos actor es locais: uma iniciativa que consistiu num encontro annual em que se debateram temas sugeridos pelos lideres das colectividades locais e em que se adoptou como estratgia a valorizao do trabalho desenvolvido pelos mesmos, a participao de oradores exteriores prestigiados (aos quais dificilmente teriam acesso) e almoo/convvio que visava valoriz-los enquanto lideres da comunidade local; 3. For um da comunidade Educativa: com base em temas especficos ligados com a escola, desenvolviam-se reflexes com a participao dos agentes educativos locais, que ajudavam a rede de escolas, dos vrios nveis, a definir os seus projecto educativos com base no contexto onde se inserem e do seu papel enquanto agentes de desenvolvimento; etc.

Com base na planificao de um conj unt o de met odologias de part icipao de um sent ido, para recolher ou vincular informao e int eract ivas, para a const ruo de consensos na resoluo de problemas locais, que foram implement adas ao longo de um conj unt o sequencial de et apas,

207

desde o diagnst ico ao processo de avaliao de iniciat ivas141,

a Fundao para o

Desenvolviment o do Vale de Campanh desenvolveu uma met odologia de t rabalho part icipada, em est rit a int eraco com o t ecido social local, que viria a permit ir: / a elencagem dos act ores e out ros recursos locais;

o depoiment o das associaes e inst it uies locais sobre os est rangulament os ou j anelas de oport unidade locais.
Por exemplo, logo na fase inicial da sua actividade, a Fundao promoveu um conjunto de entrevistas a todos os actores do Vale de Campanh, com vista formatao do diagnstico pr eliminar dos pr oblemas e necessidades locais a partir das vrias perspectivas locais. Uma reflexo que seria mais tarde debatida pela rede de associativa e institucional local viria a permitir uma identificao de recursos e dinmicas sociais locais;

um enorme acesso a informao por t odos, o que permit ia prevenir a preveno de event uais focos de conflit o relat ivament e ao programa de int erveno (observe-se como o fact o da int erveno concent rar a sua int erveno em obras de fachada poderia ser gerador de pot enciais focos de conflit o e cont est ao da populao resident e em bairros degradados);

a const ruo de planos de aco dent ro de parcerias t cnicas e inst it ucionais;

a criao de uma relao de empat ia e confiana da Fundao com a rede de act ores locais que se iria repercut ir numa boa aceit ao local;
Esta empatia era evidente pela forma afectiva como os residentes e utentes dos bairros (vendedoras ambulantes ilegais, residentes, professores dos centros) reconheciam as tcnicas da Fundao e lhe apresentavam os problemas. o trabalho da Fundao assenta no pressuposto de que no existe desenvolvimento efectivo sem a implicao das populaes, sem o aumento da sua capacidade de auto-organizao, sem pleno aproveitamento dos recursos locais e sem a articulao com projectos e dinmicas mais globais. Nesta perspectiva, a filosofia or ientador a da inter veno pode definir -se por dois aspectos fundamentais: ser centr ada nas populaes (mor ador es, colectividades e instituies locais) e enquadr ada por um pr ojecto mais vasto de desenvolvimento social ur bano. (Virgnia Sousa, coordenadora tcnica do projecto, 2001);

o inqurito e as entrevistas e para recolha de informao, por exemplo para a construo das aces de formao ou de informao e pomoo: o Autocarro do emprego. Ao nvel das interactivas podem-se referir as reunies com moradores sobre o projecto de requalificao do (envolveu a troca de ideias entre moradores e o arquitecto, primeiro volta da maquete do ante-projecto e, complementarmente, no prprio local de interveno, que viria a sugerir solues para o consenso)
141

208

a criao de est rut uras relacionais com um maior nvel de coordenao, promovendo boas prt icas de governncia ao nvel:

Horizont al: apoiando a const ruo de espaos de part ilha de informao e de conheciment o para a const ruo e fort aleciment o de pact os est abelecidos em modelos de organizao cuj o funcionament o era em rede (de escolas,

associaes/ inst it uies locais)

O modelo de interveno que se prope conjuga, num mesmo processo, a aco, a investigao e a avaliao, sendo, por isso, aberto, flexvel e interactivo. Ele dever ser pensado, definido e redefinido em funo das dinmicas que for capaz de desencadear, dos resultados que conseguir produzir, dos conhecimentos que obtiver e da evoluo dos acontecimentos e da realidade interna e externa em que se opera e se insere (Fundao para o Desenvolvimento do vale de Campanh, 1997, p.9);

Vert ical: ent re municpio, fundao e act ores locais, permit indo uma aprendizagem colect iva de dois sent idos: de baixo para cima e de cima para baixo favorecendo uma adequao das polt icas sect oriais lanadas de um nvel superior

No fundo, favoreceu a criao de redes aprendizagem e t rabalho na sociedade, nomeadament e no sect or associat ivo, com um profundo conheciment o das dinmicas locais, mas

t radicionalment e fora do alcance das economias est at al e empresarial, que era incent ivado a capacit ar-se para se t ornar num cent ros de aco aut noma (Friedman, 1996) valorizando as pot encialidades endgenas locais. Em snt ese, a Fundao para alm das expect at ivas relat ivas aos result ados imediat os e visveis da operacionalizao da component e fsica do programa esperava a criao de result ados mais int angveis, mas com pot encial para criar compet it ividade local e incluso social, como a criao de sinergias locais a part ir de um melhor sof t ware e orgware local, i.e. prt icas de act uao e de organizao locais.

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3.3.3 - A Requalificao Urbana e Ambient al do Bairro do Cerco Conforme j se referiu, a invest igao realizada ao processo de requalificao urbana do Bairro do Cerco visou, em lt ima inst ncia, avaliar as met odologias criadas e desenvolvidas com vist a mobilizao dos resident es para a part icipao nest e processo de t ransformao, o que visou no s prevenir event uais t enses ent re as expect at ivas e as concret izaes, como de legit imao e apropriao das solues por via de um processo de empowerment .

Para o prossecuo dest es obj ect ivos est rut urou-se est a apresent ao em t rs pont os diferent es: 1. diagnst ico do Vale de Campanh
142

e Bairro do Cerco, com especial dest aque para a

caract erizao do Bairro int ervencionado, t endo est a sido dividida em dois pont os: o da descrio dos perfis sociogrficos da populao resident e (realizada com base numa invest igao acadmica na rea de sociologia que, at ravs de um inqurit o realizado populao permit iu caract erizar com rigor cient fico esse universo demogrfico) e a de descrio fsica e funcional da rea, com base em ent revist as equipe t cnica da Fundao, anlise document al, observao de campo e conversas informais com populao resident e;

2. ident ificao dos obj ect ivos gerais da requalificao dos bairros sociais do Vale de Campanh e da sua insero numa est rat gia de int erveno mais vast a para Campanh;

3. anlise das met odologias de part icipao desenvolvidas na concepo do proj ect o de requalificao do Bairro do Cerco, com especial nfase para as act ividades includas no proj ect o de Azulej aria Comunit ria .

A requalificao do espao envolvent e a alguns bairros sociais localizados no Vale de Campanh, nomeadament e os bairros de Machado Vaz, Cerco e Lagart eiro, visava dar respost a a um dos t rs domnios de int erveno est rat gicos seleccionados pela Fundao para revert er o declnio do Vale de Campanh: a melhoria das condies sociais bsicas, ao nvel do espao urbano e dos element os ambient ais (reabilit ao urbana, requalificao funcional dos espaos..) (Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh, 2001, p.32), complement ares aos rest ant es que se apresent am na figura seguint e.

142

com vista anlise do contexto territorial alargado onde onde se insere o Bairro do Cerco

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le Re na a ab cio mic ilit n a fu n o Am o U eco bie rba ica o lif za nta nst a li u ica l eq ita Objectivos gerais do e R ev r Programa Urban para o Vale de Campanh

Dinamizar sociedade civil e estruturas associativas e institucionais

Figura 3-6: Os obj ect ivos do Sub-Programa Urban para o Vale de Campanh

Dos obj ect ivos gerais do Sub-Programa Urban para o vale de Campanh, assumiu uma relevncia priorit ria o da requalificao urbana e ambient al, uma vez que: / t cnicos e moradores concordavam na avaliao de que o est ado de degradao do edificado era um dos principais problemas da rea, circunst ncia part icularment e grave at endendo ao nvel econmico da populao arrendat ria de habit ao municipal; / a int erveno poderia produzir mudanas qualit at ivas imediat as na vida dos moradores, reforando o efeit o posit ivo criado pela promoo de equipament os mult ivalncias na rea, quer ao nvel de espaos educat ivos, associat ivos e sociais, quer at ravs da criao de novos equipament os sociais, como o Cent ro Comunit rio Casa das Glicnias, no Bairro Machado Vaz.; / a melhoria das condies urbanst icas da rea poderia repercut ir-se numa maior at ract ividade da rea face a out ros grupos sociais e funes urbanas, t ambm no increment o da prpria aut o-est ima dos resident es; / a reconverso dos espaos envolvent es aos bairros sociais, poderia ser um fact or essencial de revit alizao da vida comunit ria e de reforo das sociabilidades locais, graas a uma melhor apropriao individual e colect iva dos espaos

Face est e largo espect ro de oport unidades que se colocavam pela oport unidade de invest iment o pblico para o domnio da requalificao fsica do ext erior e envolvent e dos Bairros sociais do

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Lagart eiro, Machado Vaz e Cerco, em que os principais beneficirios eram, nat uralment e, foi definida uma ampla gama de obj ect ivos que iam desde o arranj o fsico dos espaos (da pint ura do ext erior dos edifcios, criao de espaos verdes, de ringues desport ivos, de mobilirio urbano, et c.), a melhorias funcionais (est acionament o, condies de realizao do mercado de levant e) que, se esperava produzissem repercusses no domnio at it udinal :

Obj ect ivos fsicos: Promover a recuperao do edificado degradado e a valorizao est t ica da envolvent e urbana; Promover a recuperao e manut eno dos espaos verdes;

Obj ect ivos funcionais: Eliminar as barreiras arquit ect nicas e melhorar as condies de mobilidade da populao port adora de deficincia Dot ar os parques infant is e os j ardins que se encont rem degradados das condies que possibilit em a sua (re)ut ilizao Criar processo de implant ao de novos equipament os urbanos, como os mercados de levant e e os quiosques, at ravs do apoio e acompanhament o da populao envolvida Criar um plano de manut eno e conservao part icipado pelos moradores at ravs, por exemplo, de uma empresa de insero Art icular do obj ect ivo de requalificao com o de animao cult ural e desport iva do espao pblico com vist a criao de uma nova relao de sociabilidade ent re os moradores e com o espao de convvio

Obj ect ivos at it udinais: Criar um processo dialogado que favorea a aut o-organizao dos moradores e crie at it udes e dinmicas facilit adoras da preservao dos bairros Preparar um programa de manut eno e conservao dos espaos reabilit ado e promover o processo de aut o-organizao dos moradores e de uma dinmica
(Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh, Plano de actividades para 1999/2000 e 2001)

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Em suma, a recuperao da envolvent e dos bairros sociais ult rapassava obj ect ivos est rit ament e de requalificao fsica e reconverso funcional, int egrando obj ect ivos mais imat eriais relacionados com uma desej vel mudana da percepo dos resident es em relao ao seu local de residncia, com vist a a uma melhor apropriao e sat isfao face ao bairro, bem como uma maior sust ent abilidade das aces, mediant e uma melhor conservao dos espaos reabilit ados pela populao local.

Refira-se que para alm dos problemas evidnciados pelo nvel de degradao do bairro, o t errit rio onde est e se int egra corresponde a um espao onde se acumulam problemas conforme se sist emat iza no quadro seguint e:

Quadro 3-7: Resumo dos problemas e recursos / dinmicas locais do Vale de Campanh
Problemas Econmicos: declnio da indst ria local; t axas de desemprego e de desemprego j uvenil muit o superiores mdia da cidade e regio Nort e; precariedade do emprego e t rabalho informal ou subt errneo muit o generalizados; Sociais: elevada incidncia de pobreza e de excluso social; desqualificao simblica da rea face cidade (est igmat izao da populao); problemas de consumo e o t rfico de drogas; Educao e formao profissional: t axas elevadas de insucesso escolar e de abandono precoce da escola; elevada percent agem de act ivos sem a escolaridade bsica e sem um mnimo de qualificao profissional; Urbanst icos e ambient ais: elevada concent rao de habit ao social; acent uada degradao do edificado, da envolvent e urbana e dos espaos verdes; problemas de insalubridade e saneament o bsico; descont inuidade fsica relat ivament e malha urbana envolvent e (fenmenos de guet izao) Equipament os sociais: insuficincia quant it at iva e qualit at iva de equipament os e servios de apoio social Recursos / dinmicas Exist ncia de uma est rut ura et ria relat ivament e j ovem Exist ncia da maior mancha verde cont nua da cidade do Port o; Valioso pat rimnio arquit ect nico, incluindo vrios edifcios not veis (palcios e out ros) Hist ria e t radies cult urais locais muit o ricas; Tecido associat ivo local ext enso, diversificado e com muit as t radies; Vrios programas e proj ect os de renovao e requalificao da zona orient al

Num diagnst ico em que os est rangulament os se sobrepem aos recursos, eles prprios frequent ement e subaproveit ados, mult iplicavam-se um conj unt o de problemas com origem na prpria sociedade
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ou em polt icas do est ado ineficient es, como as associadas aos consecut ivos

Por exemplo nas transformaes ocorridas, particularmente a partir dos anos 70, na esfera produtiva, associada modernizao do tecido produtivo e flexibilizao de mercados de produo e de trabalho, que gerararam, no seio de uma
143

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programas de realoj ament o municipal, ant eriorment e ident ificado.

geradores do est endal de pat ologias sociais

Merc esses programas de realoj ament o de est rat os de populao insolvent e, que na sua maioria morava no cent ro do Port o, em ilhas ou barracas, o Vale de Campanh t ornou-se, apart ir dos anos 60/ 70 na rea mais densificada de bairros sociais do Port o, concent rando 1/ 3 dos bairros do municpio e uma populao est imada em 12 mil pessoas.

Est a rea de acent uada degradao do edificado e espao envolvent e aos bairros sociais (designadament e de j ardins e mobilirio urbano), t em result ado, de rest o, da ausncia de programas adequados para a conservao dest es reas municipais e do da relao negligent e que muit os moradores mant m com o espao em que habit am.

Para alm de consequncia da desinsero social e pobreza da populao resident e, a degradao do bairro favorece t ambm a excluso social dos que aqui residem para a populao ext erior ao bairro e, por consequncia, para a residncia que se sent em est igamat izados e isolados social e urbanst icament e
Segundo Guerra, I. (1994) os moradores de bairros sociais sentem com intensidade o estigma de viver num bairro, no porque assumam em si um estatuto desviante, mas porque interiorizam essa imagem pblica socialmente desvalorizada.

Em part icular o Bairro do Cerco144 onde est o recenseados, cerca de 3.050 habit ant es revela alguns graves problemas sociais que foram confirmados por um recent e inqurit o desenvolvido e aplicado pela sociloga Guerra, P. (2001) (ent re Junho e Julho de 1996) a um t ot al de 509 pessoas, mediant e processos de amost ragem cient ficos, de onde result ou o seguint e perfil da populao resident e:

populao operria com baixos nveis de instruo e formao, com uma capacidade limitada de reconverso e adaptao a novas formas de produo contextos de elevados nveis de desemprego de longa durao, com repercusses no plano social, como fenmenos de marginalidade ou toxicodependncia, etc. 144 Composto por 34 blocos e 892 fogos, construdos entre 1963/91

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Quadro 3-8: Perfil scio-econmico dos moradores resident es no Bairro do Cerco

77,2%sexo feminino 44,8%t em mais de 60 anos 68,4%so casados ou vivem em unio de fact o 50,7%pert encem a grupos const it udos por 2-4 element os 73,5%so nat urais do concelho do Port o 60,3%t m na sua maioria 1 Ciclo do Ensino Bsico

50,7% abandonaram o sist ema de ensino quando t inham 9-12 anos porque era necessria a sua colaborao no orament o domst ico 50%subsist em com uma penso de reforma

40% so operrios, art fices e t rabalhadores similares, 30,4% t rabalhadores no qualificados mais de met ade exerce ou exercia profisso no concelho do Port o 63,4%inserem-se no lugar de classe do operariado indust rial

61,1% auferem mensalment e um rendiment o que no ult rapassa 49 mil escudos Fonte: Guerra, P. (2001)

As caract erst icas que ressalt am da caract erizao da populao resident e so a baixa t axa de qualificao escolar e a predominncia de profisses pouco qualificadas e socialment e desvalorizadas, o que est eve grandement e condicionado por uma dinmica de vida marcada, desde muit o cedo, por dificuldades e const rangiment os e que se reit eram no act ual ciclo de vida (Guerra, P, 2001, p.196).
Segundo Guerra, P. (2001) estamos perante um perfil sociogrfico, na generalidade, marcado por uma situao de excluso, porque conjuga e congrega um cumulativo de situaes objectivas de carncia (emprego, rendimentos, recursos escolares, etc.), mas tambm, um conjunto de constrangimentos simblicos de existncia (aspiraes escolares e profissionais, fechamento e reduo das condies sociais, fechamento e imobilismo geogrfico) (Guerra, P., 2001, p.197)

O inqurit o realizado permit iu ainda ret irar out ras concluses sobre a percepo dest a populao relat ivament e a um conj unt o diversificado de quest es. Por exemplo a opinio dos moradores de que est e bairro evidencia uma m imagem para o ext erior (muit o embora considerem que pior a de out ros bairros, por exemplo S. Joo de Deus) o que associado ao consumo e t rfico de drogas, com repercusses para o ambient e social (conflit ualidade exist ent e) e ambient e fsico do Bairro (degradao) e com responsabilidades para a Cmara Municipal que senhoria do Bairro e t em negligenciado a sua conservao. Os moradores so ainda responsabilizados por revelarem alguns comport ament os conflit uosos (Guerra, P., 2001). Relat ivament e sua sit uao face ao sist ema polt ico, consideram sit uar-se numa posio marginal e ext erior , o que, em sua opinio, os prej udica relat ivament e s prioridades que

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hierarquizam. Exist e, port ant o, uma at it ude de desconfiana e descrdit o face aos orgos de poder, o que se associa, segundo Guerra, P: (2001), a uma reivindicao de t rat ament o preferencial e diferenciado , o que no pode ser dissociado da int eriorizao de um st at us inferior e de uma cert a incapacidade na mobilizao de recursos (polt icos, simblicos, cult urais, et c.) (Guerra, P, 2001, p.389). Os resident es no Bairro revelaram, ainda, t er um escasso conheciment o do sub-Programa Urban para o Vale de Camapnh, t endo, no ent ant o, de algumas medidas concret as em curso, como a recuperao das casas ou o foment o da act ividade desport iva. Tal desconheciment o est , em part e, associado a um dficit de part icipao cvica, como not a Guerra, P. (2001):
A adopo de atitudes de inrcia e de ausncia de protagonismo um fenmeno transversal globalidade dos indivduos que foram inquiridos. O desinteresse face participao e gesto conjunta da vida do Bairro pode ser confirmado pela percentagem insignificante de inquiridos que declara participar em reunies de moradores nos seus blocos. As razes aventadas prendem-se com o individualismo das pessoas e com a inexistncia de hbitos e rotinas ao nvel da discusso e defesa de interesses comuns. Paralelamente, os moradores revelam ainda um desinvestimento face s dinmicas e estruturas associativas do Bairro. Vislumbra-se, neste contexto, um fenmeno de desafiliao associativa, dada a baixa taxa de adeso s associaes (Guerra, P., 2001) Uma situao que se relaciona com trs motivos principais: o desinteresse face s actividades promovidas pelas associaes, a falta de credibilidade dessas associaes145 ou a falta de disponibilidade dos cidados do Cerco que percepcionam, no entanto, as mais valias destas associaes para a animao da vida local: Apesar deste afastamento face ao tecido associativo local, as associaes so apreciadas como muito importantes para o Bairro, porque ajudam a resolver os problemas das pessoas, fomentam o convvio e interajuda e projectam uma boa imagem para o exterior. Nesta resposta evidencia-se uma mitigao entre o ser e o dever ser, a sua importncia justifica-se no no plano das realizaes efectivadas, mas das funes idealizadas (Guerra, P., 2001, p.390)

Tambm no respeit ant e ao diagnst ico do Bairro do Cerco, mas agora da perspect iva da Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh, o Quadro 3-9 aprofunda alguns problemas, fsicos e sociais, a que j fizemos referncia.

por exemplo: Futebol Clube do Cerco do Porto; Clube de Pesca do Bairro do Cerco do Porto; Associao para o Desenvolvimento Comunitrio do Cerco do Porto
145

216

Quadro 3-9: Principais problemas do Bairro do Cerco

Sociais Fort e concent rao de grupos sociais vulnerveis, com baixos nveis de inst ruo, recursos econmicos e de insero profissional 146 Exist ncia de fenmenos com grande visibilidade de marginalidade/ delinquncia e t rfico e consumo de droga Fracos nveis de escolaridade e elevado insucesso escolar Monofuncionalidade e fragilidade da base econmica local Elevado desemprego ou emprego precrio, que, para alm de ser um fact or de empobreciment o das famlias pode desencadear cert os comport ament os desviant es e ant i-sociais, principalment e nas camadas mais j oves. Fsicos Concent rao de habit ao social com fracos nveis de qualidade (ex. fogos sem banheira) Degradao fsica dos edifcios e sobrelot ao das habit aes Fraco nvel de organizao na conservao dos espaos, pela ausncia de uma gest o do condomnios (por exemplo ao nvel de limpeza) dos espaos colect ivos Espaos pblicos em sit uao de abandono, servindo de depsit os de lixo sem fruio pela populao a no ser por grupos de j ovens com comport ament os divergent es Falt a de iluminao das ruas e espaos pblicos Carncia de infraest rut uras e de t ransport es de art iculao com o meio envolvent e que acent ua o efeit o de ghet t o

Para a est rat gia de reconverso e requalificao do Bairro do Cerco a Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh concebeu uma met odologia de t rabalho part icipado nas vrias et apas de aco, que foram realizadas ent re 1997 e finais de 2001.

Quadro 3-10 : Fases da concepo est rat gica e emplement ao do Bairro do Cerco
Et apas de int erveno Diagnst ico e planeament o de int erveno Act ividades / iniciat ivas Reunies com as associaes, inst it uies e servios locais para conhecer as suas perspect ivas e prioridades; Observao e est udo das modalidades de apropriao dos espaos pblicos por part e dos seus resident es; Exposio, apresent ao e discusso pblica dos proj ect os de arquit ect ura; Cont act os informais e difuso de informao j unt o dos resident es sobre as aces planeadas; At ravs do aut ocarro do emprego presou-se informao e apoio a grupos especficos e esclareciment os sobre o Urban

Requalif icao f sica e animao dos espaos reabilit ados

Execuo do plano de reabilit ao fsica dos blocos e de requalificao dos espaos ext eriores (zonas verdes, desport ivas, espaos comuns e arruament os); Implant ao de mobilirio urbano, criao de parques infant is e de reas desport ivas; Desenvolviment o de um proj ect o de azulej aria comunit ria no mbit o do processo part icipado de reabilit ao do Bairro do Cerco do Port o; Dinamizao de um programa de animao cult ural (re)apropriao de espaos reabilit ados cent rado na

Adaptado Fig. 6 de publicao da Fundao para Desenvolvimento para Vale de Campanh (2001, p.69)

146 Guerra (2001), refereindo-se aos bairros sociais do Vale de Campanh refere, ainda, uma sobrelotao dos alojamentos que constitui factor de desconforto e gera uma degradao mais rpida da habitao, para alm de violncia e promiscuidade

217

Segundo a prpria ent idade promot ora, a recuperao e manut eno dos espaos pblicos do Bairro do Cerco, envolveu uma est rat gia pedaggica e mobilizadora da populao local, desenvolvendo para t al met odologias de deciso flexveis e part icipadas que poderiam f acilit ar a apropriao do novo bairro .Tal est rat gia assent ou: Na valorizao das necessidades e aspiraes da populao resident e, mediant e a sua implicao no processo de concepo da t ransformao do bairro (1999a), para t al foi realizado um inqurit o direct o e, acompanhado em diferent es moment os, por um plano de informao/ formao dirigido aos diferent es agent es envolvidos;

Na mobilizao abrangent e de act ores e recursos, com dest aque para a art iculao que se procurou fazer em t ermos inst it ucionais, com a administ rao local, colect ividades, escolas, e inst it uies part iculares, procurando encont rar solues consensuais que fossem reconhecidas e assumidas pelos diferent es act ores (Cmara Municipal do Port o, Associaes locais, Moradores dos bairros, Junt a de freguesia de Campanh, QUERCUS, Dirigent es Associat ivos, Moradores dos Bairros, Cent ro de Paralisia Cerebral, Escolas);

Numa est rat gia de requalificao part icipada, t endo envolvido as seguint es fases:

1. Fase de planif icao Realizao de inqurit os populao para reconheciment o do espao fsico e humano do bairro, complement ado por ent revist as dos t cnicos da Fundao s associaes locais. So planificadas as met odologias de part icipao e avaliados os cust os da requalificao, at endendo ao est ado de conservao da rea. A equipe de arquit ect ura convidada (do Arq. Virgnio Mout inho) para o desenvolviment o do proj ect o de requalificao, part icipa em reunies de diagnst ico com represent ant es locais.

2. Fase programao - t r abal har a popul ao e com el a: Realizao de reunies conj unt as ent re a equipe t cnica de arquit ect ura, Fundao e redes de act ores locais (associaes ex. Quercus, escolas e inst it uies locais ex. Represent ant e Junt a de Freguesia) na fase dos obj ect ivos do programa147. O proj ect o de azulej aria comunit ria

147 Relativamente a estas reunies de trabalho com uma diversidade de actores locais, a Dr Virgnia Sousa, directora tcnica da Fundao, relevou como aspectos mais importantes: a forma como os participantes foram perdendo os preconceiros entre si, a sua importncia por terem sido levantados problemas ao programa e, mais tarde, na fase de consulta ao ante-projecto. Concretamente, foram levantados problemas objectivos, como o da localizao do mercado de levante e simblicos como o da reabilitao de uma fonte. Estes e outros aspectos foram discutidos, em grupo com a equipe de arquitectos, no local

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envolve reunies preparat rias com professores e animadores (de escolas locais de 1, 2 ciclo, ATL e cent ro de dia) que planificam o proj ect o.

3. Fase proj ect ual Desenvolviment o do proj ect o pelo arquit ect o. Para alm do reordenament o fsico e dos espaos comuns, mediant e a reabilit ao de j ardins, mobilirio urbano, espaos infant is et c; foi encomendada a criao de equipament os para o bairro de forma a minimizar-se a sua monofuncionalidade e promover a sua abert ura cidade. Para alm da criao de quiosques no praa cent ral e criao de inst alaes para a realizao de uma feira semanal 148, criaram-se reas de desport os radicais, recant os para out ras prt icas desport ivas e um anfit eat ro ao ar livre com polidesport ivo. Nest a fase, ao nvel das escolas, iniciou-se o desenvolviment o do proj ect o de azulej aria. Com implicao dos agent es educat ivos, os j ovens produziram desenhos para post eriorment e serem colocados nas empenas dos blocos.

4. Fase consult a A apresent ao do ant e-proj ect o foi feit a primeiro at ravs de plant as, e complement ado com uma maquet e. Durant e um ms foi debat ido com popula e associaes locais. Tcnicas de servio social, asseguram, bloco a bloco, a sua explicao populao resident e no bairro. Uma das quest es a negociar era a normalizao das marquises que t inham de passar a obedecer a um det erminado modelo. Nas escolas foram apresent ados comunidade, os t rabalhos dos alunos no mbit o do proj ect o de azulej aria e procedeu-se seleco dos t rabalhos

5. Fase de execuo Execuo do proj ect o de reabilit ao dos edifcios, mediant e a reparao t elhados, subst it uio de caixilharias, encerrament o lavandarias e pint ura com cores fort es. A aplicao de paineis de azulej os, criados pelas crianas, nas empenas e em algumas fachadas dos edifcios, que permit iu a sua diferenciao, bloco a bloco.

ainda no esto em funcionamento, porque estes quiosques foram construdos em terreno da camara pelo que t~em de ser submetidos a concurso pblico para a adjudicao daqueles espaos.
148

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Para alm da execuo fsica dos proj ect os, procedeu-se const it uio informal de parcerias necessrias para o funcionament o dos quiosques e mercado de levant e e para a const it uio de uma empresa local para a manut eno dos j ardins.

Em snt ese, a requalificao est t ica e funcional do Bairro do Cerco, procurou, no s uma requalificao fsica como uma genuna mudana de at it ude dos resident es face ao seu bairro, implicando-os na concepo e desenvolviment o das melhorias que a se promoveram e se baseavam: / numa apost a em solues de qualidade arquit ect nica que rest it uissem a dignidade ao bairro e marcasse uma rupt ura com ant eriores conceit os e ait udes (da a apost a em cores fort es e alegres); / numa reabilit ao em ext enso e profundidade, int egrando a requalificao ext erior dos blocos habit acionais, renovao e reorganizao dos espaos pblicos, das est rut uras de apoio animao (espaos para j ovens: ringues, diverso infant il, ou o envolviment o de ), escolas e colect ividades; / na animao do espao pblico, desenvolvido at ravs de um programa ldico e cult ural focalizado na praa cent ral; / na criao de um esquema de manut eno dos espaos e j ardins da responsabilidade da empresa de insero j ardins e ofcios.

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3.3.4. Anlise dos result ados O balano da requalificao do Bairro do Cerco, realizado pela Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh, no encerrament o do Sub-Programa Urban, em Junho de 2001, na Quint a da Bonj ia, relevou os seguint es aspect os: / ident ificao da populao em relao forma como ocorreram as t ransformaes no seu bairro; / o usufrut o do espao pblico, nomeadament e as crianas nos parques infant is, os j ovens no ringue com bancadas e balnerios e no espao de j ogos radicais; / a comodidade com que se circula nas ruas, nomeadament e as pessoas com deficincias fsicas, da qualidade, est t ica e funcional e do mobilirio urbano; / / a animao gerada para o espao cent ral do bairro; a expect at iva de realizao da feira semanal do bairro, podendo ser fact or de at raco para populao ext erior ao bairro.

Quadro 3-11: Os result ados das vrias et apas na int erveno no Bairro do Cerco Et apas de int erveno
Diagnst ico e planeament o de int erveno

Result ados
Planeament o part icipado e amplament e discut ido, nomeadament e relat ivo ao proj ect o de regenerao do bairro Concret izao de um proj ect o inovador e exemplar nos seus mt odos e processos Produo de um efeit o mult iplicador em consequncia da art iculao de um programa urbano com int erveno social, at ravs do diagnst ico da sit uao face ao emprego e do planeament o e execuo de aces no domnio socioeconmico

Requalificao fsica e animao dos espaos reabilit ados

Requalificao efect iva da imagem fsica e simblica dos bairros alvo de int erveno urbana; Apropriao posit iva dos novos espaos e sociabilidades e dinmicas comunit rias; revit alizao das

Const it uio de um grupo de j ovens implicado no programa de animao e revit alizao cult ural; Reforo significat ivo do gost o pelo bairro e da ident idade local result ant e do efeit o de personalizao dos blocos habit acionais devido implant ao de painis de azulej os concebidas pelas crianas e j ovens resident es Adaptado Fig. 6 de publicao da Fundao para Desenvolvimento para Vale de Campanh (2001, p. 69)

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3.3.5 Aprendizagens e lies para o fut uro

A part ir do est udo de caso analisado, conclui-se que o envolviment o dos act ores em processos de int erveno urbana, mediant e uma part ilha de obj ect ivos e solues, se assume como um fact or decisivo para o sucesso dessas operaes, no s no curt o prazo, como para assegurar a manut eno dos result ados ao longo do t empo, graas a uma maior sat isfao e ident ificao dos dest inat rios, com os result ados das int ervenes. De fact o, a incurso de met odologias de part icipao no urbanismo e planeament o em geral revelam a pot encialidade de envolver uma populao t radicionalment e excluda, e de assegurar uma format ao de solues mais aj ust ada s necessidades locais e uma renovao dos direit os da cidadania capaz de promover uma maior incluso social, com repercusses para o nvel de segurana urbana.

Para alm de permit ir encont rar o esprit o dos lugares , o planeament o colaborat ivo, mediant e as suas met odologias de ouvir e dialogar com os out ros , pode cont ribuir para uma melhor relevncia e respost a das est rat gias de regenerao urbana s sit uaes de pobreza e privao mlt ipla de que padecem algumas reas. O Bairro do Cerco coincident e com est e diagnst ico, beneficiou da int egrao da component e da part icipao no processo de planeament o, o que permit iu relevar algumas das dimenses posit ivas dest e Bairro: a criat ividade e o int eresse dos j ovens que part iciparam num proj ect o de azulej aria comunit ria que viria a permit ir a ident ificao nica de cada bloco; a explicit ao de aspiraes e necessidades da rede de associaes locais que permit iu um melhor aproveit ament o dos espaos pblicos do bairro, a part icipao da rede das escolas local que permit iu moment os de int eraco e de procura de solues educat ivas comuns, a ident ificao de novas funcionalidades para o bairro, a part ir de dinmicas locais e t endo em vist a o obj ect ivo de at rair a visit a de novas pessoas ao bairro (mercado, feira, praa de animao, et c.)

Acrescent e-se, ainda, que a requalificao do Bairro do Cerco, int egrada na int erveno promovida pelo Sub-Programa Urban para o Vale de Campanh, reveladora da forma como os princpios da Unio Europeia afect am os modos de governncia local, sem, cont udo, os predet erminar part ida. Para alm de um alargament o dos recursos disponveis para o invest iment o em proj ect os de regenerao urbana locais, est e programa promove de forma eficaz o princpio da

subsidariedade, mediant e est rat gias desenhadas a part ir do envolviment o da populao e inst it uies locais at ravs de abordagens da administ rao bot t om-up.

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Para alm da influncia posit iva suscit ada pelos princpios do programa Urban, deve dest acar-se, a at eno colocada pela equipe t cnica da Fundao para o Desenvolviment o do Vale de Campanh nas quest es da planificao e conduo dos processos de part icipao o que era, de rest o, amplament e assumido e document ado nas publicaes dest a inst it uio.

Por out ro lado, a est rat gia de regenerao da rea visou no s proporcionar margens de prot agonismo populao, de forma a aproximar o proj ect o de requalificao do imaginrio local, como uma int erveno mult idimensional que int egrou a requalificao fsica e funcional do Bairro, associada recuperao dos edifcios (cobert uras, subst it uio das caixilharias, encerrament o das lavandarias, print uras ext eriores) e da envolvent e aos blocos (inst alao de um pequeno mercado de levant e, do espao para a realizao da feira semanal, colocao de equipament os para a prt ica de desport os radicais e um espao de cult ura e animao no cent ro do bairro) e a obj ect ivos imat eriais relacionados com o desenvolviment o de oport unidades de formao, o apoio a iniciat ivas a associaes locais ou o lanament o de proj ect os para a promoo socio-desport iva e cult ural. No fundo, a est rat gia de regenerao do Bairro do Cerco no se focalizou, unicament e, no arranj o de edifcios e j ardins, mas adicionalment e no obj ect ivo do empowerment dos cidados que so frequent ement e est igmat izadas por residirem num bairro social e insat isfeit os pelo nvel de degradao da rea.

Est e const it ui um exemplo em que a part icipao pblica acrescent ou valor int erveno urbana, facilit ando no s a implement ao dos proj ect os, como o increment o do sent iment o de ident ificao e implicao dos resident es e inst it uies locais (rede de escolas, de associaes, nest e proj ect o. ,)

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CONCLUSES FINAIS

No incio dest a dissert ao foi lanada a hipt ese de que a eficcia das int ervenes t errit oriais era, ent re out ros fact ores, condicionada, pelo sucesso do envolviment o dos dest inat rios das aces. Com o conceit o de eficcia equacionava-se, por exemplo, a relao ent re os result ados da int erveno e os obj ect ivos dos proj ect os, o nvel de sat isfao dos dest inat rios ou out ras component es complement ares como a sensibilidade s aspiraes locais, a pert inncia face s dinmicas e problemt icas em curso, a relevncia ent re os obj ect ivos da int erveno e as necessidades que lhe deram origem ou a sust ent abilidade medida pela capacidade dos impact os se prolongarem no t empo aps o fim da int erveno. Sem pret enes de uma anlise exaut iva de indicadores de eficcia, a anlise global aos est udos de caso permit iu ret irar algumas concluses gerais rsobre a influncia da part icipao nos processos e result ados de planeament o. Assim, const at a-se que a part icipao pode increment ar a qualidade dos result ados finais, pela int egrao de um nmero mais vast o de agendas sociais no conceit o operacional de int eresse pblico , bem como gerar benefcios mais int angvies como o da incluso social ou melhoria da governncia local. Inversament e, t ambm se conclui que est rat gias de int erveno com dficit de dilogo e rot inas de t rabalho associados, evidenciam dificuldades na criao de solues mut uament e aceit veis para t odos, mas pot encialment e cont rovrsas

No caso concret o da Port o 2001, verificou-se uma inverso do mt odo de planeament o no se procurando agarrar ideias e amarrar vont ades locais para a concret izar quadros de aco comuns, mas, em primeiro lugar, um alargament o do orament o disponvel para a int erveno na Baixa (mediant e a candidat ura a fundos comunit rios - Urbcom), associado a uma fraca amplit ude das font es de informao e do espect ro de int ervenient es no processo de deciso que est eve rest ringido, quase exclusivament e, ao execut ivo aut rquico, Port o 2001 e equipes t cnicas convidadas para reas especficas, t endo-se ignorado, quase por complet o, a sensibilidade da comunidade no t cnica resident e na Baixa. A t ardia e insuficient e int eraco ent re agent es t errit oriais condicionou: 1. a qualidade das decises: sust ent ando-se num fraco nvel de cont rat ualizao de vont ades na fase da concepo, mas fort e nvel de cont est ao na fase de implement ao, (chegando mesmo a ocorrer oposio concret izao dos proj ect os, mediant e a realizao de baixos assinados cont ra as obras em curso em algumas ruas). O desenvolviment o de est rat gias pouco part icipadas viriam a gerar cont rovrsia, como a associada a um novo conceit o de

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mobilidade para a Baixa, sem que previament e se t ivesse desenvolvido um modelo alt ernat ivo de logst ica de cargas/ descargas ou se t ivesse desenvolvido os sub-sist emas de t ransport es pblicos (met ro, por exemplo), ou a associada ao programa de renovao urbana por proj ect os urbanos para o espao pblico; no foram discut idas ao nvel do programa mas apenas apresent adas em proj ect o, condicionando o nvel de apoio e resist ncia implement ao dos proj ect os; 2. os cust os durant e a f ase de implement ao (consumo de t empo e dinheiro adicionais) criado pelas obj eces e resist ncia social s obras, desenvolvidas em gabinet es polt icos e t cnicos, em curt o espao de t empo e sem um adequdo nvel de int eraco social e inst it ucional.

+ Custos de participao
Custos adicionais: inviabilizao da candidatura ao programa URBCOM eroso de capital institucional consumo de tempo financeiros: estudos tcnicos alternativos

Fase de concepo Processos de deciso expeditos Pouco tempo dedicado participao e contratualizao de vontades no partenariado Implementao

Figura 3-5: Evoluo dos cust os associados part icipao inst it ucional dent ro do part enariado criado para a Revit alizao Econmica da Baixa

Para alm dos cust os acrescidos, observou-se algum desnimo dos envolvidos o que est eve associado ao desaproveit ament o de uma oport unidade para a inverso de perda da Baixa e associado evident e incapacidade de coordenao e gest o com bons nveis de consenso local.

Em suma, as abordagens met odolgicas baseadas em pr-conceit os (em conceit os prvios), com pouca abert ura a processos de aprendizagem colect iva ent re act ores chave da sociedade (sect ores pblico, privado e comunidade, nomeadament e organizaes no governament ais a est rut uras associat ivas locais) condicionam o xit o de processos de planeament o, principalment e se envolverem fort es nveis de t ransformao do pr-exist ent e ou pot enciais impact os para as act ividades inst aladas.

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, por isso, fundament al a criao de processos de part icipao que permit am uma, ainda que relat iva, const ruo de consensos ent re grupos e uma gradual legit imao das decises de planeament o, de forma a se minimizarem riscos de cont est ao ou discdia, capazes de por em causa a implement ao dos proj ect os, ou uma cont nua e gradual eroso de capit al social e inst it ucional, com repercusses negat ivas para o nvel de compet it ividade e governncia dos t errit rios Est e est udo prova a import ncia de abordagens de planeament o int eract ivas ao nvel da definio de programas de int erveno e logo numa fase inicial, muit o especialment e quando se pret ender lidar com invest iment os de larga escala, part enariados que exigem a mobilizao de esforos de diversos agent es e se podem associar a fases de profunda t ransformao urbana fundament al procurar est abelecer-se um processo de part icipao ent re t odas as part es int eressadas e em t odos os moment os do processo de part icipao (concepo, planificao, implement ao, monit orizao, avaliao) para que no se definam opes penalizadoras para alguma das as part es e de modo a que as decises finais t enham em cont a as aspiraes e necessidades de t odos os act ores locais, especialment e em sit uaes de part enariado. O ent endiment o dos pont os de vist a de t odos os part icipant es na avaliao de impact os (sociais, econmicas e ambient ais) e das vrias alt ernat ivas possveis condio essencial para o sucesso; Em ambos os casos, as prt icas de planeament o foram fort ement e influenciadas pelos regulament os dos programas de financiament o que viabilizaram as int ervenes,

designadament e URBAN e URBCOM. Observou-se, no obst ant e diferent es nveis de concordncia com as imposies legais dest es regulament os, nomeadament e no que diz respeit o part ilha de poder de deciso, import ncia conferida democrat izao do processo de planeament o, et c. Por out ro lado, deve evit ar-se a cont radio ent re a t endncia no que respeit a ao direit o part icipao no no sist ema de planeament o port ugus e legislao comunit ria (por ex. t ransposio da direct iva comunit ria URBCOM que faz a exigncia da criao de formas de t rabalho conj unt o, prope uma real part ilha de poder ent re execut ivo municipal e represent ant e da est rut ura empresarial) ao cont rrio da legislao associada criao da Port o 2001 que procurava uma agilizao dos processos e superao das prprias direct rizes legais que vm sendo publicadas em Port ugal (ver cap. 2)

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+ Direito participao Nvel de democratizao das decises Legislao de planeamento nacional (ex.: Dec.. Lei 380/99) e comunitria (URBCOM, URBAN, ) Legislao had hoc que confere competncias e deveres a agncias privadas de planeamento, constitudas exclusivamente por capitais pblicos

Figura 3-7: Tendncias cont radit rias

Observa-se ainda que o fact o de se t er um format o impost o, desenhado no quadro das polt icas europeias e no ao nvel local ou cent ral no impede que se gerem sit uaes mais aceit veis do pont o de vist a da subsidariedade do que o format ado ao nvel nacional e local que revelou um maior cent ralismo;

H det erminados ingredient es fundament ais em qualquer processo de planeament o e de int erveno urbana como a conf iana ou t ransparncia que foram desconsiderados na operao Port o 2001 evident e pelo deficit de debat e de alguns proj ect os, capacidade e flexibilidade negocial de ambas as part es para procurar superar as diferenas ou de mediat izao do conflit o que foi t ornando ainda mais desgast ado o processo e dificult ado o ent endiment o ent re as part es. A Port o 2001 crit icou a est rat gia da president e da ACP acusando-a de que a mediat izao const ant e de polmicas no cont ribuia para a obt eno de consensos, alegando que est a era uma est rat gia que t inha em vist a a sua promoo pessoal e no a procura de solues para ult rapassar os conflit os, mas t ambm o president e da C.M.P e Port o 2001 mediat izaram as suas diferenas e t rouxeram para a praa pblica as fract uras associadas a est e polmico processo; A criao de empresas privadas para a concret izao de proj ect os com cont ornos de grande visibilidade, capaz de at rair invest iment o, populao e act uar como cat alizador de uma regenerao mais vast a devem ser ut ilizados com os devidos cuidados. Import a assegurar que, por det rs dos inst rument os de market ing urbano exist a uma est rat gia concert ada pelos act ores locais, est ando alicerada na confiana ent re as part es e processos de part icipao e act uao

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eficazes. A sust ent abilidade dest as int ervenes est dependent e dessa convergncia e ent usiasmo local. semelhana do que vem acont ecendo em pases que j vivenciaram as consequncias negat ivas de um planeament o que ignora os int eresses da comunidade, urgent e a promoo de programas de Regenerao Urbana que envolvam verdadeirament e as comunidades locais.

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ANEXOS

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Anexo 1 - Alguns indicadores de democracia em Port ugal anos 80 / 90

%de pessoas que no pert encem a qualquer associao (recreat iva, religiosa, cult ural,..)
Port ugal Europa 64 %
149

52 %

Fonte: Braga da Cruz (s/ data)

A participao poltica, segundo Braga da Cruz (s/ data) tem vindo a caracterizar-se por duas grandes tendncias: o aumento do abstencionismo e da volatilidade eleitoral

O abst encionismo no incio dos anos 80 e 90150

Eleies Legislat ivas 1979 1991 12.87% 32.23% Eleies Aut rquicas 1979 1989 26.2% 45.5% Eleies presidenciais 1980 1991 15,8% 38.1%

Fonte: Braga da Cruz (s/ data, p.361)

As formas tradicionais de participao poltica, eleitoral e institucional tm vindo a diminuir, mas tem vindo a aumentar a assinatura de peties, a aprticipao em manifestos ou defesas de causas, tais como movimentos ecolgicos, direitos humanos,... Braga da Cruz (s/ data, p.367)

Dentro deste associativismo, destaca-se a maior percentagem de participao em associaes desportivas e recreativas, seguidas pelas religiosas, culturais e sindicatos. Desta percentagem de portugueses que pertencem a algum tipo de associao, verifica-se que 80% do total desempenha algum tipo de actividade voluntria para essa associao. De onde se conclui que h maior associativismo do que activismo em Portugal (Braga da Cruz, s/data, p.357). Braga da Cruz (s/ data) justifica este fraco associativismo e dbil activismo por uma deficiente e cada vez menor confiana nas instituies e conscincia generalizada de impotncia perante elas (Braga da Cruz, s/ data, p.357) 150 Refira-se que para alm de um decrscimo da participao eleitoral, tem-se registado uma menor filiao partidria. Braga da Cruz (S/data) relaciona este facto com uma crescente estabilizao poltica nacional e por uma menor politizao da vida social, observando-se que a poltica mobiliza, cada vez menos, os cidados portugueses, que reveleam uma das percentagens de interesse mais baixa de toda a Europa (Braga da Cruz, s/ data, p.366)
149

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Anexo 2 Orament o Part icipat ivo de Port o Alegre

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234

Anexo 3 - O conheciment o popular e cient fico

Lakat os e Marconi (1995) defendem que o conheciment o cient fico se diferencia do popular muit o mais no que se refere ao seu cont ext o met odolgico do que propriament e ao seu cont edo.

Conheciment o popular Valorat ivo Reflexivo Assist emt ico Verificvel Falvel Inexact o

Conheciment o cient fico Real (fact ual) Cont igent e Sist emt ico Verificvel Falvel Aproximadament e exact o

(adaptado de Lakatos e Marconi, 1995, p.15)

Ambos, port ant o, verificveis e falveis, o que, part ida, no poder deslegit imar o conheciment o popular que face s suas caract erst icas se revela vant aj oso, nomeadament e: / por ser um conheciment o sensit ivo, ou sej a referent e a vivncias, est ados de nimo e emoes da vida diria; / conheciment o subj ect ivo, pois o prprio suj eit o que organiza as suas experincias e conheciment os, t ant o os que adquire por vivncia prpria quant o os por ouvir dizer ; / assist emt ico, pois est a organizao das experincias no visa a uma sist emat izao de ideias, nem na forma de adquiri-las nem na t ent at iva de valid-las

Se o planeament o t errit orial visa uma qualificao dos t errit rios, enquant o espaos onde bom est ar e viver, fundament al ent rar em linha de cont a com o ver , sent ir e esperar da populao que os vivncia quot idianament e e, em lt ima inst ncia, const it ui o principal medidor de sucesso dessas int ervenes

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Anexo 4 - Alguns fact ores explicat ivos da cult ura de no part icipao em Port ugal.
Fact ores crt icos aplicao da lei.
Hist ricos herana do est ado novo de no part icipao, associada a uma cult ura da aut oridade. Democrat izao recent e do sist ema de represent ao polt ica. Tradio lat ina e conservadora que bloqueia a part icipao social organizada Modelo de urbanizao desequilibrada que no est imulou uma rede de urbanidade equilibrado. Legado hist rico das aut arquias port uguesas com escassos meios e dficit de promoo de part icipao comunit ria Profissionais Pouca t radio de Planeament o Territ orial associado a uma formao t cnica muit o cent rada no Planeament o Fsico. Pouco conheciment o e formao nas reas crt icas de mudana da lei do direit o part icipao. Falt a de confiana e de credibilizao do Planeament o vigent e (suscit ada por cont rovrsias, associadas a corrupes e ao quest ionament o do t ipos de int eresses econmicos e polt icos dominant es, et c.). Pouca abert ura e procura de novas met odologias ou opes de Planeament o (ex. Planeament o Colaborat ivo). Escasso aprofundament o de prt icas de dilogo. Dificuldade em inovar, em t ermos de prt icas, de relacionament o administ rao/ cidados, et c. Legislao Escassa descent ralizao de poderes, polt icos e econmicos, do est ado cent ral para as aut arquias. Polt icos Tradio num modo de funcionament o do poder polt ico dist anciado da sociedade local, o que gera um crescent e isolament o em relao a parceiros inst it ucionais e sociais. Modelos de governao hierrquicos, pouca descent ralizao de compet ncias e muit a burocracia Sociais Baixos nveis de escolarizao da populao port uguesa, que condicionam a compreenso das principais t emt icas em discusso pblica e o desej o de part icipar const rut ivament e na procura do int eresse pblico e no apenas em prol de int eresses privados. Ausncia de uma at it ude pr-act iva dos cidados face ao processo de Planeament o Territ orial, muit o embora comeasse a ser mais react iva face a t emt icas de 151 risco. Dficit de uma reflexividade e debat e plural sobre as quest es t errit oriais Econmicos Perodo de infraest rut urao t ardia (saneament o bsico, const ruo rede viria e equipament os colect ivos) que gerou uma preponderncia das decises t cnicas e subordinao de out ras dimenses (sociais, ligadas 152 ao impact e ambient al, et c.) Indust rializao e dest radicionalizao do rural t ardias, baseada sobret udo numa rede empresarial familiar difusa, a par da quase t ot al ausncia de import ant es grupos econmicos

Loureno et al. (1997) observa que a proximidade entre cincia e poder pode assumir a ocultao ou at a negao do conflito, uma vez que corresponde a processos de deciso fechados e no conflituosos, que impedem a prpria avaliao de outros pareceres tcnicos e da prpria participao da comunidade civil (Loureno et al., 1997, p.48). Tambm Gonalves (1997) partilha desta opinio referindo que em Portugal o recurso ao parecer cientfico nas diversas reas da poltica pblica tem afastado o debate, favorecendo mais o exerccio da autoridade do que a procura de um dilogo aberto e pluralista com os grupos de interesses e movimentos sociais (Gonalves, 1999, p.157) 152 Loureno et al. (1997) , justifica, ainda, a dbil participao pblica portuguesa no domnio do processo de tomada de deciso do Planeamento Territorial, por um contexto de infra-estruturao tardia do nosso pas, que tem dominado a agenda poltica, desviando-a de problemticas do domnio processual relacionadas, por exemplo, as finalidades das prprias polticas pblicas, com a avaliao de outras alternativas, da legitimao social das decises, etc.
151

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Anexo 5 O direit o part icipao, na Const it uio port uguesa

Capt ulo II - Direit os, liberdades e garant ias de part icipao polt ica Art . 48 Part icipao na vida pblica 1 Todos os cidados t m o direit o de t omar part e na vida polt ica e na direco dos assunt os pblicos do pas, direct ament e ou por int ermdio de represent ant es livrement e eleit os. 2 Todos os cidados t m o direit o de ser esclarecidos obj ect ivament e sobre act os do Est ado e demais ent idades pblicas e de ser informados pelo Governo e out ras aut oridades acerca da gest o dos assunt os pblicos. Art . 52 Direit o de pet io e direit o de aco popular 1 Todos os cidados t m o direit o de apresent ar, individual ou colect ivament e, aos rgos de soberania ou a quaisquer aut oridades pet ies, represent aes, reclamaes ou queixas para defesa dos seus direit os, da Const it uio, das leis ou do int eresse geral e bem assim o direit o de serem informados, em prazo razovel, sobre o result ado da respect iva apreciao. 2 A lei fixa as condies em que as pet ies apresent adas colect ivament e Assembleia da Repblica so apreciadas pelo Plenrio. 3 conferido a t odos, pessoalment e ou at ravs de associaes de defesa dos int eresses em causa, o direit o de aco popular nos casos e t ermos previst os na lei, incluindo o direit o de requerer para o lesado ou lesados a correspondent e indemnizao, nomeadament e para: a) Promover a preveno, a cessao ou a perseguio j udicial das infraces cont ra a sade pblica, os direit os dos consumidores, a qualidade de vida e a preservao do ambient e e do pat rimnio cult ural; b) Assegurar a defesa dos bens do Est ado, das regies aut nomas e das aut arquias locais.

TTULO IX - Administ rao Pblica Art . 267 Est rut ura da Administ rao 1 A Administ rao Pblica ser est rut urada de modo a evit ar a burocrat izao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a part icipao dos int eressados na sua gest o efect iva, designadament e por int ermdio de associaes pblicas, organizaes de moradores e out ras formas de represent ao democrt ica. 2 Para efeit o do dispost o no nmero ant erior, a lei est abelecer adequadas formas de descent ralizao e desconcent rao administ rat ivas, sem prej uzo da necessria eficcia e unidade de aco da Administ rao e dos poderes de direco, superint endncia e t ut ela dos rgos compet ent es. 3 A lei pode criar ent idades administ rat ivas independent es. 4 As associaes pblicas s podem ser const it udas para a sat isfao de necessidades especficas, no podem exercer funes prprias das associaes sindicais e t m organizao int erna baseada no respeit o dos direit os dos seus membros e na formao democrt ica dos seus rgos. 5 O processament o da act ividade administ rat iva ser obj ect o de lei especial, que assegurar a racionalizao dos meios a ut ilizar pelos servios e a part icipao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhes disserem respeit o. 6 As ent idades privadas que exeram poderes pblicos podem ser suj eit as, nos t ermos da lei, a fiscalizao administ rat iva.

Art . 268 Direit os e garant ias dos administ rados 1 Os cidados t m o direit o de ser informados pela Administ rao, sempre que o requeiram, sobre o andament o dos processos em que sej am direct ament e int eressados, bem como o de conhecer as resolues definit ivas que sobre eles forem t omadas. 2 Os cidados t m t ambm o direit o de acesso aos arquivos e regist os administ rat ivos, sem prej uzo do dispost o na lei em mat rias relat ivas segurana int erna e ext erna, invest igao criminal e int imidade das pessoas.

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3 Os act os administ rat ivos est o suj eit os a not ificao aos int eressados, na forma previst a na lei, e carecem de fundament ao expressa e acessvel quando afect em direit os ou int eresses legalment e prot egidos. 4 garant ido aos administ rados t ut ela j urisdicional efect iva dos seus direit os ou int eresses legalment e prot egidos, incluindo, nomeadament e, o reconheciment o desses direit os ou int eresses, a impugnao de quaisquer act os administ rat ivos que os lesem, independent ement e da sua forma, a det erminao da prt ica de act os administ rat ivos legalment e devidos e a adopo de medidas caut elares adequadas. 5 Os cidados t m igualment e direit o de impugnar as normas administ rat ivas com eficcia ext erna lesivas dos seus direit os ou int eresses legalment e prot egidos. 6 Para efeit os dos ns 1 e 2, a lei fixar um prazo mximo de respost a por part e da Administ rao.

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Anexo 6 - O direit o informao e part icipao nos Planos Municipais de Ordenament o do Territ rio (Decret o-Lei 380/ 99)

Fase inicial: Cmara publicit a a det erminao da elaborao do plano. Facult a aos int eressados t odos os element os relevant es para o conheciment o do est dio dos t rabalhos. Durant e um perodo que no deve ser inferior a 30 dias, os int eressados podem apresent ar as suas reclamaes, observaes ou sugest es para serem consideradas na elaborao/ reviso plano Fase elaborao e inqurit o pblico: com a ant ecedncia mnima de 15 dias, em que est e perodo no pode ser inferior a 60 dias, procede abert ura de um perodo de discusso pblica, at ravs de aviso a publicar no Dirio da Repblica e a divulgar na comunicao social, das quais const a a indicao do perodo de discusso, das event uais sesses pblicas a que haj a lugar, dos locais onde se encont ra disponvel a propost a do plano, acompanhada do parecer da comisso mist a de coordenao ou da comisso de coordenao regional e dos demais pareceres event ualment e emit idos, bem como da forma como os int eressados podem apresent ar as suas reclamaes, observaes e sugest es Despois do perodo de discusso pblica a Cmara municipal pondera as reclamaes, observaes, sugest es e pedidos de esclareciment o apresent ados pelos part iculares, ficando obrigada a respost a escrit a fundament ada perant e aqueles que invoquem: 1) a desconformidade com out ros inst rument os de gest o t errit orial eficazes; 2) a incompat ibilidade com planos, programas e proj ect os que devessem ser elaborados em fase de elaborao; 3) a

desconformidade com disposies legais e regulament os aplicveis; 4) a event ual leso de direit os subj ect ivos. Sempre que necessrio ou convenient e, a cmara municipal promove o esclareciment o direct o dos int eressados, quer at ravs dos seus prprios t cnicos, quer at ravs do recurso a t cnicos da administ rao

A Cmara Municipal divulga e pondera os respect ivos result ados e elabora a verso final da propost a para aprovao. So obrigat oriament e publicas t odas as reunies da cmara municipal e da assembleia municipal que respeit em elaborao ou aprovao de qualquer cat egoria de inst rument o de planeament o t errit orial. Concluda a verso final da propost a segue-se a fase de pareceres ext ernos (Comisso de Coordenao Regional, sobre conformidade com as disposies legais e regulament os vigent es, art iculao e coerncia da propost a com os obj ect ivos, princpios e regras aplicveis ao municpio definidos por quaisquer out ros de inst rument os de gest o t errit orial eficazes) e apresent ado em Assembleia Municipal, mediant e propost a apresent ada pela Cmara Municipal. Podem ser propost as alt eraes pela Assembleia Municipal ao execut ivo municipal e segue-se a avaliao e rat ificao do Governo, podendo ser exigido ao municpio uma reapreciao

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Anexo 7 - List a de document os analisados

Documentao produzida pela ou para a sociedade Porto 2001 S. A.

CMARA MUNICIPAL DO PORTO (7 Novembro 1997) - Candidat ura do Port o UE (apresent ada por Manuela Melo, vereadora da Cult ura da CMP em Luxemburgo) COMISSSO INSTALADORA da Port o Capit al Europeia da Cult ura (Set embro 1998) - Relat rio da Comisso Inst aladora SOCIEDADE PORTO 2001, S. A. (1999a) e FAUP - Port o 2001: regresso Baixa: consult a para a elaborao do Programa de Requalificao da Baixa Port uense SOCIEDADE PORTO 2001, S. A. (Julho de 1999b) - Programa de Requalificao Espao Pblico da Baixa Port uense COSTA, A. Pires; STUSSI, Robert o; BABO, Ant nio Prez e TAVARES, Jos Pedro (Julho de 1999) Programa de Mobilidade para a Baixa do Port o Cenrio Prospect ivo QUATERNAIRE PORTUGAL, S.A (Novembro 1999) - Est udo Prvio do Programa de Revit alizao do Comrcio e Servios da Baixa Port uense QUATERNAIRE PORTUGAL, S.A (Julho 2000) - Est udo Global do Programa de Revit alizao do Comrcio e Servios da Baixa Port uense

Documentao produzida pela ou para ACP Associao dos Comerciantes do Porto

ASSOCIAO DOS COMERCIANTES DO PORTO e URBE NCLEOS URBANOS DE PESQUISA E INTERVENO (Julho 1999) - Parecer sobre o Programa de Mobilidade para a Baixa do Port o ASSOCIAO DOS COMERCIANTES DO PORTO e PAUTA, L.da. (Maio 2001) - Adenda ao Est udo Global e Reviso dos Proj ect os de Requalificao da Baixa Port uense Convocat rias e comunicados enviados para comunicao social e parceiros

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Documentao produzida pela ou para a Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh

SOUSA, Virgnia Vinha Leit e de (2001) - URBAN Vale de Campanh / Port o: Const ruindo novas pont es para a vida , Resumo da comunicao proferida no 1 Forum Qualidade de Vida Urbana, realizada na Fundao Dr. Ant nio Cupert ino de Miranda

FUNDAO PARA O DESENVOLVIMENTO DO VALE DE CAMPANH: / / (1997) - O Vale de Campanh e as suas Associaes (1998a) - Coleco Aprendizagem em Moviment o. n. 1 Azulej aria Comunit ria Um proj ect o na reedificao do Bairro do Cerco do Port o; n. 2 Feira Medieval Percurso de um Proj ect o / (1998b) - Pensar a Escola Const ruir Proj ect os , I Forum de Proj ect os Educat ivos do Vale de Campanh / / / / (1999a) - Plano de Act ividades 1999/ 2000 (1999b) - O Vale de Campanh na memria da Gent e (1999c) - Rot eiro do Vale de Campanh (1999c) - Const ruir uma escola Inclusiva, in II Forum da Comunidade Educat iva do Vale de Campanh / / / / (2000a) - Associaes com Hist ria O Pat rimnio Associat ivo do Vale de Campanh (2000b) - Cat logo da Exposio Mquinas de brincar (2001a) - Cat logo da Exposio Concurso da Criao de Brinquedos (2001b) - Urban do Vale de Campanh. Relat rio Final

Part icipao no Encerrament o do Sub-Programa Urban do Vale de Campanh, na Quint a da Bonj ia nos dias 28 e 29 Junho

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Anexo 8 - List a de ent revist a realizadas

Estratgia de Interveno na Baixa do Porto

PORTO 2001 Eng. Paulo Sarment o e Cunha (Port o 2001 SA, Depart ament o Requalificao e Revit alizao e membro do conselho de administ rao) Dr. Amaral de Sousa (revit alizao econmica Port o2001) Eng. Alves da Silva (responsvel pela coordenao das obras da Baixa) Dr. Ant nio Pedro Pombo (Port o 2001 SA, envolviment o pblico na Programao cult ural)

ASSOCIAO DOS COMERCIANTES DO PORTO Dr. Micaela Palhares (j urdica Associao dos Comerciant es do Port o) Dr. Jorge Sant os (comisso de Comerciant es da Zona dos Clrigos)

CMARA MUNICIPAL DO PORTO Eng. Manuel Miranda (Cmara Municipal do Port o)

UNISHNOR Dr. Cond Pint o (Direct or Execut ivo)

Out ras ent revist as Dr Art ur Sant os Silva (1 President e Port o 2001, S.A.) Eng. Art ur Cost a (Programa de Revit alizao Econmica) Eng. Ant nio Babo (Programa de Mobilidade para a Baixa) Arq. Virgnio Mout inho (responsvel pelo Proj ect o Urbano Praa Carlos Albert o ) Professor lvaro Cost a (Servios de Transport es Colect ivos do Port o) Dr Nuno Corvacho (Jornal Pblico)

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Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanh

Equipa operacional da Fundao Dr. Maria Virgnia Vinha Leit e de Sousa (Direct ora Tcnica do Proj ect o) Dr Cludia Manuela Sousa Cost a (t rabalho com associaes locais/ inst it uies) Dr Maria Manuela Moreira Mart ins Dr Daniela Morais Almeida (formao profissional e emprego) Populao resident e no bairro do Cerco

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Anexo 9 A cronologia no acesso informao na Port o 2001

Dezembro 2000: at ravs de ofcio dirigido a Teresa Lago, so apresent ados os obj ect ivos de invest igao da t ese e solicit ada a consult a a document os sobre o processo de deciso da Port o 2001 associado ao proj ect o de Requalificao da Baixa Port uense, bem como a marcao de uma ent revist a com a direct ora;

Abril de 2001: sem respost a cart a enviada e aps uma prolongada insist ncia com a secret ria de Teresa Lago, procedeu-se ao reenvio de um novo pedido de reunio sobre o processo de planeament o da Port o 2001, ao qual obt ive como respost a a indicao de que poderia falar com Paulo Sarment o e Cunha, responsvel pelo Depart ament o de Requalificao Urbana

Maio de 2001: Aps cinco meses de insist ncia, obt m-se uma primeira ent revist a com o responsvel pela Requalificao urbana da Port o 2001. Face abrangncia das quest es apresent adas e a complexidade do processo, foi verbalizada a disponibilidade da marcao de uma srie de ent revist as, complement ares a est a, com vist a ao esclareciment o de alguns t emas que ainda no t inham sido abordados.

Muit o embora a disponibilidade manifest ada e a cedncia de alguma informao no publicada (ex. Relat rio Comisso Inst aladora), durant e um ext enso perodo de t empo no foi disponibilizada qualquer out ra ent revist a, alegadament e por falt a de disponibilidade de agenda

Agost o 2001: aps prolongada insist ncia com a secret ria de Paulo Sarment o e Cunha, foi agendada mais uma (e lt ima ent revist a) a que se associou de forma informal uma conversa com os responsveis pelo programa de revit alizao comercial e obras na Baixa, respect ivament e Amaral de Sousa e Alves da Silva.

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Anexo 10 Reunio na Port o 2001 para a definio da est rat gia de regenerao da Baixa
Um grupo rest rit o de arquit ect os (lcino Sout inho, lvaro Siza, Eduardo Sout o Moura, Fernando Tvora, Jos Manuel Soares, Manuel Correia Fernandes, Pedro Ramalho) part iciparam numa reunio, realizada a 21 Julho 1998, a convit e e dirigida por Sant os Silva e com as part icipaes de Nuno Cardoso (na alt ura, membro Comisso Inst aladora e Vereador de Planeament o da CMP) e os assessores do execut ivo municipal para as quest es da mobilidade, Ant nio Babo e Pedro Silva cuj o t ema principal foi o papel da component e da requalificao urbana do Programa Port o 2001 Cidade Europeia da Cult ura. Nest a reunio, redigida por Manuel Correia Fernandes e apresent ada no anexo do Relat rio da Comisso Inst aladora quest ionaram-se os arquit ect os present es, enquant o membros do seu grupo profissional, sobre qual poderia ser a sua int erveno na concret izao dos obj ect ivos de requalificao do Port o ou sobre quais as aces avaliavam como mais urgent es, et c. Do debat e, result ou um conj unt o diversificado de concluses como: A falt a de informao e de debat e que exist e na cidade do Port o sobre as quest es de planeament o. A pouca informao que o grupo de arquit ect os det inha sobre o real est ado da cidade: proj ect os, obras em curso, .., bem como os compromissos j assumidos ou em vias de os serem pelos diferent es sect ores de administ rao (ist o era t ant o mais relevant e para os proj ect os e obras de grande expresso fsica) A ausncia de uma ideia (de um fio condut or) para as diversas int ervenes na cidade desconheciment o sobre os crit rios de avaliao dos diversos proj ect os e obras previst as ou em curso (t ant o na fase do seu lanament o, programao ou concret izao) Defenderam que a Port o 2001, muit o embora o seu mbit o limit ado e horizont e bem definido, deveria ret omar a discusso sobre a cidade Concordaram que os crit rios que seriam mais import ant es para o t rabalho de requalificao urbana da Port o 2001, seriam o princpio de unidade, de noo de conj unt o e de qualidade; nem que para isso fosse necessrio rever os proj ect os em curso, o que poderia levar sua reformulao (simples ou profunda) ou at mesmo suspenso, se most rasse inadequao, ausncia de sent ido ou event ual impact o negat ivo no conj unt o de obras. Nessa mesma reunio o Vereador de Planeament o da CMP, Nuno Cardoso e seus assessores apresent aram um document o de t rabalho para discusso onde j const avam enumerados e ordenados problemas e diversos proj ect os e ideias para a cidade. O document o que organizava as Int ervenes Urbanas para a cidade em quat ro grupos de problemt icas: reas Temt icas de Int erveno, Aces ncora, Out ras Aces e Aces Dif usas na Cidade, viria a influenciar de forma det erminant e a propost a de act ividades da Comisso Inst aladora, observando-se uma t ot al

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art iculao (sobreposio?) da est rat gia da CMP com a que seria assumida como a da Port o 2001. Finalment e, as ideias snt ese que sairam da reunio foram: a prioridade de int erveno que deveria ser dada ao espao urbano e nest e aos adj acent es a equipament os import ant es para o event o cult ural e a prioridade ao programa de equipament os. O grupo dos part icipant es present es na reunio defendeu, ainda, os seguint es princpios de aco: os cidados devem ser cont emplados, por igual, nas aces a empreender, devendo rej eit ar-se liminarment e a ideia de que exist e uma cidade nobre e de primeira que vai absorver a part e de leo dos meios disposio e a de uma cidade de segunda que apenas vai assist ir aos fest ej os e a quem apenas se pede que part icipe ou que, fundament alment e, cont ribua O Programa Port o 2001 deve apelar part icipao das foras vivas, inst it uies e organizaes act ivas da cidade no esforo que se pret ende generalizado e colect ivo de qualificao da imagem urbana do Port o.. (Comisso Inst aladora, 1998: An.2-8)

Em suma est e foi um moment o chave na recolha de informao e elaborao est rat gica, mediant e a part icipao act iva do execut ivo municipal e seus assessores para a rea da mobilidade, Port o 2001 e alguns arquit ect os que pot encialment e poderiam vir a int egrar a component e da requalificao urbana at ravs dos seus proj ect os.

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Renovao ur bana pr ojectos desenvolvidos em par cer ia com C.M.P., E.D.P., S.M.A.S., Por tgs, Por tugal Telecom.. TvCabo, STCP

Requalificao da Baixa

Renovao do Vale de Massarelos Caminhos do Romntico

Projecto para Av. Montevideu e Av. Marginal do Parque da cidade

Revitalizao econmica do comrcio e servios

co nd ici o na da s pe lo

s se a amceit es de A s deci

Interveno no Espao Pblico por Projectos Urbanos

Programas inicialmente previstos para a regenerao da Baixa:

Estabelecimentos Espao Pblico comerciais

Baixa Portuense (ruas Projecto do Siza para envolventes s praas da Batalha, Av. da Ponte e Praa D.Joo I, Cordoaria e Carlos da Liberdade Alberto)

Programa de Mobilidade / Estacionamento

Anexo 11 mbit o de invest igao no est udo de caso Port o 2001

Programa de Revitalizao Econmica

Programa de Reabilitao da Habitao

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Anexo 12 URBCOM - Sist ema de Incent ivos a Proj ect os de Urbanismo Comercial
Regras de candidat ura e de concesso de apoios financeiros a proj ect os de urbanismo comercial no mbit o Programa Operacional Economia (Decret o-Lei n.317-B/ 2000)

Met odologia e faseament o dos proj ect os art igo 4. - Faseament o dos proj ect os os proj ect os de urbanismo desenvolvem-se em parceria e art iculao ent re as empresas, as est rut uras associat ivas comerciais e de servios e a administ rao local e cent ral (Port o 2001?) art igo 5. - Est udo Prvio e qualificao do proj ect o global 2 - a qualificao do proj ect o global feit a por meio de um est udo prvio do qual deve const ar a propost a de definio da rea de int erveno e os element os necessrios avaliao dos crit rios de qualificao. 3 - a elaborao do est udo prvio referido no nmero ant erior e o correspondent e desenvolviment o do proj ect o so da compet ncia conj unt a da est rut ura associat iva e CMP 4 - a apresent ao do est udo prvio feit a pela est rut ura associat iva na Direco-Geral do Comrcio e da Concorrncia ( ) 5 - A qualificao do proj ect o global de urbanismo comercial at ribuda por Despacho do Minist rio da Economia, sob propost a da unidade de gest o compet ent e, com base no parecer da DGCC referido no nmero ant erior art igo 6. - Est udo Global da rea de int erveno 1 - Aps a qualificao do proj ect o global de urbanismo comercial desenvolvido um est udo global que consist e na definio de medidas e aces de desenvolviment o comercial e urbano para a rea de int erveno nos domnios da modernizao das act ividades empresariais, da qualificao do espao pblico, da promoo do proj ect o global e da formao profissional. 2 - o est udo global da iniciat iva e responsabilidade da est rut ura associat iva realizado por uma equipa devidament e qualificada para o ef eit o e seleccionada at ravs de concurso, na base de um caderno de encargos e t ermos de referncia, devidament e aprovada pela DGCC (?) 3 - Ant es de ser remet ido DGCC para apreciao, o est udo global deve obt er a concordncia da est rut ura associat iva e da cmara municipal 4 - Aps a aprovao do est udo global pela DGCC, o Minist ro da Economia aprova as Normas Especficas do proj ect o Global de Urbanismo Comercial que incluem, nomeadament e, a

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definio da rea de int erveno, invest iment os complement ares e respect ivas aplicaes relevant es e perodos de apresent ao de candidat uras, bem como a component e relat iva formao profissional 5 - O est udo global obrigat oriament e obj ect o de consult a pblica por um perodo de 30 dias t eis 6 - Post eriorment e sua aprovao pela DGCC o est udo global obj ect o de apresent ao pblica.

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Anexo 13 Comunicado da Associao dos Comerciant es Comunicao Social sobre os episdios associados ao Programa de Revit alizao Econmica da Baixa

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