Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

Curso: Finanzas Pblicas y Medio Ambiente

24 de febrero de 2010 Tema: Impuestos Ambientales

4.2 Elementos para una poltica fiscal ambiental en Mxico *

4.2.1 Introduccin
La cuestin ambiental cobr inters a principios del siglo XX. La aparicin de una serie de informes cientficos que encendieron la alarma ambiental,1 junto con la aparicin de una foto a color de la tierra tomada desde la luna en 1968, mostraron la fragilidad del planeta. Por primera vez se hizo evidente el deterioro ocasionado por la accin del hombre y se expres en palabras como dao, contaminacin o degradacin.

A escala mundial, el amplio conjunto de acciones que los gobiernos han llevado a cabo desde entonces con la finalidad de atender el deterioro ambiental se puede dividir en tres etapas. En la dcada de 1970 se construy la idea de crisis de la relacin de la economa con la naturaleza; una dcada despus priv la conciencia de una crisis ambiental global; y en el nuevo milenio la poltica pblica gira en torno al uso de instrumentos econmicos para la solucin de la crisis ambiental (Micheli, 2002).

La primera vez que la dimensin ambiental se consider como condicionante y limitante del crecimiento econmico fue en 1972 durante la Declaracin de Estocolmo, resultado de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente. Ms adelante, con la aparicin del Informe Nuestro Futuro Comn, o informe Brundtland, asumido en la Asamblea General de la ONU en 1987, la relacin entre medio ambiente y crecimiento econmico evolucion hacia la concepcin del desarrollo sustentable, definido como: aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades, mismo que propone una relacin dialctica entre crecimiento y sustentabilidad.

Sin embargo, no fue sino hasta la Declaracin de Ro, efectuada en 1992, cuando el objetivo del desarrollo sustentable se estableci como prioridad de poltica pblica y qued plasmado en un plan de accin que deberan seguir todas las naciones: la

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1

El presente documento es parte del estudio denominado Diagnstico del Sistema Fiscal Mexicano, elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas (Seccin 4); disponible en www.cef.gob.mx.
Los documentos ms destacados son: Le planete au pillage de Farfield Osborn (1949), Silent Spring de Rachel Carson (1962), Science and Survival de Barry Commoner (1966), The Economics for the coming spaceship earth de Kenneth Boulding (1966), Una sola Tierra de Ren Dubos y Brbara Ward (1970), y el primer informe del Club de Roma, The Limits to Growth (1972) (Pierri, 2004: 33).

Agenda 21; documento que incorpora un captulo sobre los instrumentos econmicos como parte de las polticas ambientales recomendadas.2 Lo anterior reviste particular inters para este captulo pues en la Agenda 21 se reconoce que leyes, normas y regulaciones son condiciones necesarias pero no suficientes para combatir los problemas ambientales, y se establece la necesidad de incorporar una visin orientada al mercado; as como polticas econmicas y fiscales en las instituciones y polticas creadas para modificar las actitudes y conductas de los agentes hacia el medio ambiente.

En Mxico, la agenda gubernamental y las poltica pblicas en materia ambiental han estado en gran medida determinadas por los acuerdos, programas e instrumentos elaborados en el mbito internacional. Por ello, fue hasta despus de la Declaracin de Ro, cuando en Mxico la cuestin ambiental se elev a rango de ministerio en 1994 con la creacin de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y comenz una nueva etapa institucional que comprendi acciones ms efectivas en el marco de normas y castigos, mejores diagnsticos, descentralizacin de funciones hacia las entidades federativas e innovaciones en la legislacin ambiental acerca del empleo de incentivos econmicos.

A partir de entonces, tanto en el mbito internacional como en el nacional, el uso de instrumentos de mercado ha estado presente y la discusin e innovacin alrededor de los mismos ha ido creciendo. Sin embargo, en Mxico, a diferencia de otros pases de Europa y Amrica Latina, sigue privando el uso de instrumentos de control en vez de aquellos orientados a generar incentivos, como los impuestos y la reduccin de subsidios

Hoy da, el gran reto en la cuestin ambiental a escala internacional es lograr la coordinacin entre la poltica fiscal y ambiental para hacer frente a desafos de ambas agendas tales como el financiamiento del gasto pblico y la inversin en infraestructura y gestin ambientales bajo condiciones de presupuesto restringido; la identificacin de distorsiones y la adecuacin de la estructura tributaria para internalizar las externalidades ambientales; el uso de tasas ambientales y pagos por servicios ambientales en los distintos niveles de gobierno; la posibilidad de introducir componentes ambientales en futuras reformas fiscales (Acquatella y Brcena, 2005: 20)
2

El documento completo de la Agenda 21 est disponible en la Divisin de Desarrollo Sustentable de la Organizacin de las Naciones Unidas: http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_00.shtml

Debido a ello, el objetivo de este captulo consiste en analizar la propuesta de los incentivos fiscales para resolver la problemtica ambiental en Mxico a travs del anlisis de sus beneficios y limitaciones, de la experiencia de su implementacin en otros pases, y del diagnstico de la situacin de los instrumentos econmicos en la poltica ambiental mexicana. Con el fin de exponer los conceptos que se utilizarn en esta seccin del Diagnstico del Sistema Fiscal Mexicano, en un primer apartado se analiza la propuesta de la economa ambiental y la contribucin de la economa ecolgica. Enseguida, se exponen los instrumentos de poltica ambiental para resolver la problemtica ambiental, tanto los de control como los que se basan en los incentivos econmicos. En un tercer apartado se hace un recuento de las acciones en materia fiscal ambiental de varios pases de la OCDE y Amrica Latina, para dar pie al estudio de las medidas aplicadas en Mxico. Finalmente, se presenta una seccin a manera de consideraciones finales.

4.2.2 Economa ambiental y economa ecolgica

Ante la necesidad de efectuar medidas para controlar los efectos nocivos de la actividad humana en el medio ambiente, la economa busc la manera de dar respuesta a tan apremiante tarea a travs de sus teoras e instrumentos. As, como una subdisciplina de la economa, apareci en la dcada de los sesenta la economa ambiental, misma que retoma los principios de la economa neoclsica y busca darle valor a la naturaleza para crear un mercado de bienes ambientales.

Para dicha corriente de pensamiento, el medio ambiente cumple una doble funcin en relacin con el proceso econmico: ser origen de los insumos requeridos en l y ser lugar de disposicin de los residuos del proceso de produccin y consumo (Gutman, 1985: 48). El estudio de la naturaleza en su papel de proveedora de materias primas recibe el nombre de economa de los recursos naturales; mientras que el estudio del flujo de residuos y de sus efectos sobre la naturaleza se conoce como economa ambiental (Field y Field, 2003: 27).

El problema fundamental que estudia la economa de los recursos naturales tiene que ver con la sostenibilidad de los mismos, es decir, con los efectos que a largo plazo tiene la tasa de explotacin presente de las materias primas que la naturaleza provee. Por su parte, el problema fundamental del cual se ocupa la economa ambiental es el

de resolver las externalidades,3 ya que esto implica que el sistema de mercado deja de ser eficiente en el sentido de Pareto debido a que los precios no recogen las valoraciones marginales de los agentes que se ven afectados por la presencia de los efectos externos. Las externalidades se caracterizan por una situacin en la que no estn bien definidos los derechos de propiedad.4

El problema ambiental justamente se complica por el hecho de que muchos de los elementos del medio natural son bienes pblicos, razn por la cual asignarles derechos de propiedad es complicado, y por tanto, la propiedad privada se convierte en la excepcin en vez de la regla (Bovenberg y Goulder, 2002). De este modo, la ausencia de propiedad privada implica la ausencia de mercado para los bienes ambientales, y por tanto ni stos, ni el dao que se ejerce sobre ellos, tienen precio ni costo. Es decir, si nadie es dueo del aire, nadie puede efectuar cargos por su uso, ni por su degradacin ocasionada por la contaminacin.

Por ello, la economa ambiental se ha preocupado por crear instrumentos que generen incentivos econmicos, ya que las personas toman decisiones sobre la produccin, el consumo y la eliminacin de residuos en el marco de un conjunto de instituciones; y estas instituciones son las que estructuran los incentivos que llevan a la gente a tomar ciertas decisiones.

Un incentivo es algo que persuade o disuade a las personas para modificar su comportamiento en algn sentido; de ah que un incentivo econmico se defina como algo que lleva a las personas a canalizar sus decisiones econmicas de produccin y consumo en una determinada direccin. Por ejemplo, la aplicacin de tasas por la emisin de dixido de carbono (CO2) es un incentivo econmico, ya que proporcionan a las empresas incentivos para buscar modos de produccin que requieran menores

Una externalidad se define como el beneficio o perjuicio que recibe un agente econmico (ya sea consumidor o empresa) como consecuencia del acto de produccin o consumo de un segundo agente econmico. As el receptor de la externalidad puede ser un consumidor o productor, y el emisor de la misma tambin, por lo que existen cuatro tipos de externalidad: i) De productor a consumidor, como cuando el humo que suelta la chimenea de una gran fbrica situada cercana al ncleo urbano de una ciudad, afecta la salud de los ciudadanos; ii) De productor a productor como cuando una empresa papelera contamina un ro que tambin es usado por una piscifactora; iii) De consumidor a productor, como sera el caso de un cambio en los patrones de consumo de un nuevo tipo de coche que incorpora una mejor tecnologa, lo que obliga a las empresas automovilsticas a modificar sus esquemas productivos; y iv) De consumidor a consumidor, tal como cuando una persona fuma en un lugar pblico. Ese acto causar un perjuicio fsico a otras personas (Mir, 2002)
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Los recursos de libre acceso, como los recursos naturales, no tienen asignados derechos de propiedad, pues son recursos a los que puede tener acceso cualquiera, sin restriccin de ningn tipo. Por ejemplo, cuando existen derechos de propiedad sobre un bosque, el dueo impedir la entrada a intrusos, les cobrar por el recurso o controlar de algn modo el acceso al mismo. No obstante, cuando no existen derechos de propiedad sobre un recurso, o stos no son claros, el bosque es un bien libre donde cualquiera puede ir a cortar un rbol y no existe modo de asegurar, que la tasa de utilizacin del mismo sea la que maximice su valor (Field y Field, 2003: 82).

cantidades de combustible o para utilizar combustibles que produzcan menores emisiones de dicho gas (Field y Field, 2003: 5-10).

De este modo, ante el fallo de mercado que ocasionan las externalidades ambientales, los gobiernos utilizan diversos mecanismos como las polticas de mando y control y los instrumentos econmicos. En el siguiente apartado se presenta una breve descripcin de los mismos, pero antes es de relevancia mencionar que adems de la economa ambiental existe otra corriente de pensamiento que no est subordinada ni a la economa ni a la ecologa pues se trata de una sntesis integradora de ambas: La economa ecolgica. Si bien para la economa ambiental el fin ltimo es normalizar las relaciones entre el sistema produccinconsumo y el ecosistema, para que el primero pueda seguir usando los bienes y servicios que proporciona el segundo, generacin tras generacin; para la economa ecolgica su razn de ser es establecer cules son las claves que impiden el logro de la sustentabilidad planetaria considerando que la Tierra es un sistema abierto a la entrada de energa y materiales (Martnez y Roca, 2001: 13).

Por ello, para la economa ecolgica los problemas ambientales no resultan de la mala asignacin y los fallos de mercado que provocan la ausencia de derechos de propiedad y las externalidades como seala la economa ambiental, ms bien surgen de la incompatibilidad entre la escala econmica y la escala del ecosistema global, pues la primera ha rebasado a la segunda.

De este modo, para la economa ecolgica lo ms importante es frenar la escala del sistema econmico, puesto que los patrones actuales de produccin y consumo han ocasionado un aumento de la capacidad de carga del planeta.5 El funcionamiento de la economa exige un suministro adecuado de energa y materiales, as como una disposicin adecuada de los recursos; ya que de no llevarse a cabo esto, el simple mejoramiento en la eficiencia de la asignacin que promulga la economa ambiental solo permitira repartir de mejor manera cantidades cada vez ms pequeas de recursos (Bejarano 1998).

4.2.3 Poltica ambiental basada en instrumentos de control

La poltica ambiental basada en instrumentos de control se refiere al uso de leyes y reglamentos que dictan en detalle las medidas que deben adoptar los agentes
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La capacidad de carga del planeta se refiere a la posibilidad que tiene el planeta para dar sustento mnimo a la poblacin existente de acuerdo con los recursos que tiene y con la tecnologa disponible.

econmicos que efectan algn dao al medio ambiente, o que utilizan algn recurso natural, so pena de hacerse acreedores a castigos, multas o sanciones en caso de que no cumplan con lo dictado por la norma establecida.

La regulacin abarca todos aquellos instrumentos que actan fijando lo que se puede hacer o no, y penalizando los comportamientos que no cumplan con lo estipulado. Es la forma ms comn de intervencin pblica e incluye diversos tipos de normativas como las prohibiciones de determinados comportamientos; las normas de fabricacin y dispositivos anticontaminacin exigidos; el uso de tcnicas; las normas sobre las caractersticas de los productos vendidos; etctera (Martnez y Roca, 2001: 140-141). Esta forma de intervencin gubernamental para proteger el ambiente se basa en investigaciones cientficas y estudios legales. Con ella se espera que, al cumplirse los lmites de emisiones, se proteja el ambiente y que tenga lugar el desarrollo sustentable. No obstante, no se trata de un proceso lineal y sencillo, se requiere una adaptacin continua en el diseo de las normas, flexibilidad en la ejecucin de las leyes y la exigencia de su cumplimiento a partir del monitoreo sistemtico (Mercado y Blanco, 2003: 94) Este enfoque, tambin conocido como de normas y castigos, tiene dos desventajas principales. La primera se refiere a la necesidad del cumplimiento de la norma por parte de todas las fuentes de contaminacin, independientemente de los costos marginales del cumplimiento. La segunda tiene que ver con el hecho de que los instrumentos de control generan pocos incentivos para la innovacin una vez que se ha cumplido con la norma (OConnor, 1999: 43-44).

Asimismo, uno de los principales argumentos a favor de los instrumentos econmicos versus los normativos radica en que los primeros ofrecen un potencial recaudatorio, el cual puede tener un destino extra presupuestal. Si se considera que los impuestos ambientales gravan determinadas actividades que impactan negativamente el ambiente. Entonces, se podra pensar que los recursos recaudados con motivo de esas actividades deberan tener ese destino o fin, con objetivos a corto, mediano y largo plazo. En el corto plazo se persigue disminuir el consumo o utilizacin de los bienes o servicios que causan mayor dao al ambiente; en el mediano y largo plazo se fomenta el cambio a tecnologas limpias, que posibiliten el crecimiento econmico y al mismo tiempo reduzcan el deterioro ambiental (Santos y Ortiz, 2004: 589).

En el apartado que se presenta a continuacin se analizan las ventajas de los instrumentos de mercado frente a los de mando y control.

4.2.4 Instrumentos de mercado en la poltica ambiental

Alcanzar el desarrollo sustentable requiere la integracin de la poltica econmica y la poltica ambiental. Los instrumentos econmicos utilizados para ello son aquellos que modifican los precios relativos de los bienes y servicios, como los impuestos, derechos, cargos o depsitos. Una caracterstica principal de los instrumentos econmicos es que permiten que los agentes tengan la libertad de escoger entre varias opciones la alternativa ms ventajosa para ellos. Es decir, que no se establecen obligaciones directas sobre tecnologas a adoptar, la eleccin de insumos o las cantidades a producir (Barde, 2002: 14).

El creciente uso de los instrumentos econmicos ha sido en parte consecuencia de un reconocimiento de las limitaciones que tienen los instrumentos de control, puesto que logar un impacto verdaderamente significativo en los temas ms importantes de la agenda ambiental implica costos sustanciales que surgen al modificar los patrones de produccin y consumo, y es a partir del uso de instrumentos econmicos que pueden minimizarse dichos costos debido a los incentivos que generan (Fullerton, et.al., 2008: 6).

No obstante, es importante sealar que el uso de los instrumentos econmicos no elimina la necesidad de normas, controles, sanciones, ni el correcto establecimiento de derechos de propiedad y de acuerdos sociales explcitos o implcitos; en todo caso complementan la regulacin directa. Por ello, la formulacin de una adecuada poltica ambiental requiere de investigaciones rigurosas que permitan conocer el impacto distributivo, las consecuencias inflacionarias, el anlisis costo-beneficio, y el costo para las futuras generaciones (INE, 2007: 224). Enseguida se presenta una breve descripcin de tres de los instrumentos de mercado de ms utilizados en poltica ambiental: los impuestos ambientales, los premisos comerciables y los subsidios. 4.2.4.1 Impuestos ambientales Los impuestos ambientales o impuestos pigouvianos6 gravan la actividad

contaminadora y son iguales al coste externo marginal en el nivel ptimo de

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Los impuestos pigouvianos reciben este nombre debido al economista ingls Arthur Pigou quien en 1920 sugiri el uso de impuestos para corregir las externalidades.

contaminacin; mismo que se caracteriza por igualar la ganancia marginal de la empresa con el coste externo marginal (tambin llamado costo de restauracin o de descontaminacin).

El aplicar un impuesto se basa en el principio de que quien contamina debe pagar el costo provocado por los contaminantes generados, as como el costo del gravamen. As entonces, el contaminador paga un impuesto por cada unidad de contaminacin que produce, y puede elegir entre dos opciones: pagar el impuesto y no tomar ninguna medida anticontaminante, o bien ahorrarse el impuesto o parte de l introduciendo medidas anticontaminantes.

Por ello, cuando se aplican a las empresas, los impuestos ambientales las inducen a cambiar sus patrones de produccin, y por otro lado, aumentan el precio de los bienes cuya produccin incide en el medio ambiente (Heady, 2002: 68). Es por ello que la Organizacin para la Cooperacin y del Desarrollo Econmico (OCDE) y la Oficina de Estadstica de la Comunidad Europea (Eurostat) definieron como impuesto ambiental a aquel impuesto cuya base es una unidad fsica, como un litro de petrleo, la transportacin area, etc., que probadamente ocasiona un efecto negativo en el medio ambiente con la finalidad de reducir la degradacin ambiental (Gazley, 2006: 15)

El uso de impuestos ambientales tiene el doble objetivo de generar recaudacin a partir de lo que la sociedad considera males ambientales, en contraposicin a recaudar a partir de tasar bienes, al mismo tiempo que busca modificar las seales econmicas que reciben individuos y empresas sobre los costos ambientales de sus acciones (Muoz, 2002: 9).

Los impuestos ambientales pueden clasificarse en tres: 1. Impuestos de punto ptimo. Este impuesto considera la capacidad de carga del ecosistema e internaliza7 el costo del dao generado por la contaminacin en su totalidad. Se calculan igualando el costo marginal social con el beneficio marginal social.8 Es la mejor manera de aplicar un impuesto, pero tambin la ms complicada debido a que requiere de que se conozcan las funciones de costo y beneficio de todos los casos a gravar y el monto de la contaminacin
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Internalizar se refiere al efecto de incorporar en el sistema de precios las valoraciones marginales de los agentes que se ven afectados por la presencia de los efectos externos, es decir, que el sistema de precios recoja el costo de las externalidades.
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El costo marginal social es el costo social (costo de quien toma la decisin de producir o comprar un bien ms los costos que experimentan terceros) que genera producir o consumir una unidad adicional de un producto. El beneficio marginal social es el beneficio social (beneficio privado ms el beneficio a terceros que se ven recompensados por las decisiones del productor o consumidor) que genera la produccin o consumo de un bien.

que emite cada agente. Estos impuestos pueden tener efectos regresivos considerables para la sociedad y ocasionar problemas de competitividad. 2. Impuestos por emisiones. Este impuesto no considera la capacidad de carga del ecosistema e internaliza parcialmente el costo del dao generado por la contaminacin. Se calculan igualando el costo medio social al beneficio medio social. Este impuesto es complicado de aplicar debido a que se necesita identificar el monto de contaminacin que se emita, as como diferenciar regionalmente la tasa impositiva de acuerdo a preferencias sociales y a la capacidad de asimilacin del ambiente en cada zona (CESPEDES, 2001). 3. Impuesto por producto. Es el menos adecuado para internalizar el costo del dao que ocasiona la contaminacin y no considera la capacidad de carga del ecosistema. Sin embargo, es el ms fcil de implementar. Estos impuestos inducen cambios favorables en los patrones de consumo y en las tecnologas de produccin al modificar el sistema de precios relativos. Funcionan particularmente para productos con demandas elsticas puesto que cuando el consumidor enfrente un precio mayor tienda a sustituir el consumo por una alternativa menos daina para el medio ambiente.

El argumento ms fuerte a favor de los impuestos ambientales es que stos proveen de un doble dividendo en la medida que, al mismo tiempo que ayudan a resolver los problemas ambientales, no generan las distorsiones que ocasionan los impuestos al capital y al trabajo, razn por la cual conllevan a un incremento del empleo (Fullerton, et.al., 2008: 7).9 Es un argumento basado en los beneficios que otorga al sistema econmico el gravar males al tiempo que se desgravan bienes (Pearce, 1991 cit. en Martnez y Roca, 2001: 138).

Sin embargo, el uso de herramientas fiscales muchas veces tiene detractores por significar cargas nuevas, incrementar la tributacin existente e incidir negativamente en la competitividad de las empresas y en la distribucin del ingreso.10

De acuerdo con Heady, la evidencia en torno al doble dividendo es bastante dbil, puesto que si bien una poltica fiscal ambiental puede conllevar al uso de lo recaudado en la reduccin de impuestos al trabajo, esto no necesariamente genera un incremento en el empleo. En cambio, lo que s puede afirmarse es que si dichos recursos no se hubiesen utilizado para disminuir los impuestos sobre la fuerza laboral entonces el desempleo hubiera aumentado como resultado de los impuestos ambientales (2002: 74). En cuanto a las crticas a la teora del doble dividendo es importante sealar la postura de la economa ecolgica que argumenta acerca de la exageracin que la economa ambiental efecta sobre los efectos negativos de los impuestos a la renta y el capital dado que parte de la existencia de mercados perfectamente competitivos que slo se ven afectados por la intervencin del Estado que impide la existencia de precios eficientes; cuando en realidad, los precios dependen de multitud de factores como el poder de negociacin de los trabajadores y el grado de competencia en el mercado (Martnez y Roca, 2001: 138).
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Segn estudios efectuados en Estados Unidos (Poterba, 1991) y en pases de la OCDE (Pearson y Smith, 1991; Scout, 1991), algunos impuestos ambientales, como el impuesto a las emisiones de carbono, son regresivos en la medida que las familias ms pobres emplean ms el carbn para cocinar y para la calefaccin (OConnor, 1999. 51).

Es decir, el diseo de los instrumentos econmicos se vuelve una tarea complicada, principalmente debido a dos factores: la dificultad tcnica de determinar con certeza los costos del desarrollo de las actividades; y los costes sociales o polticos de imponer una nueva carga o tributacin fiscal. Por estas razones, es importante que la carga, derecho o impuesto, se fijen en un nivel adecuado.

Tanto para alcanzar objetivos ambientales, como para modificar las conductas, un impuesto demasiado bajo de su costo real no ayudar a corregir la distorsin de las fallas del mercado (externalidades negativas), mientras que uno demasiado alto sustituir una distorsin por otra. Los criterios que pueden guiar la creacin de figuras tributarias son la eficacia ambiental, la eficiencia econmica, la incidencia distributiva y la viabilidad prctica para su implementacin, operacin y seguimiento (Santos y Ortiz, 2004: 588).

Es por ello que, en varios pases los impuestos verdes se han logrado introducir en forma de reformas fiscales ambientales que consisten en paquetes impositivos que conllevan la reduccin de impuestos al trabajo o a la renta11 (Muoz, 2002: 10) y que incluyen mecanismos de compensacin explcita dirigidos a los grupos afectados adversamente (OConnor, 1999: 50).

Siempre es posible compensar a los hogares con escasos recursos que pagan el impuesto mediante el uso de transferencias lump sum (cuota fija), o bien, reducir el efecto negativo sobre la competitividad a partir de la reduccin de las contribuciones a la seguridad social; as como reducir o eliminar cargas fiscales que no resultan populares.

De acuerdo con Barde (2005: 119-120), las implicaciones distributivas de los impuestos pueden atenuarse a partir de tres medidas correctivas: atenuacin, compensacin y traslacin de impuestos. La atenuacin es una medida ex ante que consiste en reducir las tasas de impuestos ambientales para aliviar la carga fiscal de grupos especficos de poblacin, pero tiene la desventaja de llegar a debilitar el incentivo y de ser ms complicado de administrar.

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Siguiendo a Heady, en pases con bajas tasas impositivas no se recomienda la instauracin de impuestos ambientales pues no tendrn impactos positivos dado que los impuestos al trabajo y al capital no pueden bajar ms por los bajos niveles de recaudacin. En dichos casos se recomienda el uso de permisos comerciables (2002: 74-75)

Las medidas de compensacin son casi siempre ex post y no inciden ni en las tasas ni en la estructura de los impuestos. Son compensaciones correctivas como la compensacin global que se calcula a partir del promedio de pagos tributarios de cada hogar; de modo que la compensacin tendra una incidencia progresiva dado que los hogares de menores ingresos pagan menos impuestos que los ms ricos.

Finalmente, la translacin de impuestos, mayormente utilizada en las reformas fiscales como se ver ms adelante en las experiencias de pases de la OCDE y Amrica Latina consiste en reducir otros impuestos, como los que se aplican al trabajo y al ingreso. No obstante, habra que tener en cuenta que las implicaciones distributivas de este mtodo no necesariamente sern progresivas, ya que los hogares ms pobres pagan el impuesto a la renta ms bajo, y por tanto, las reducciones a dicho impuesto beneficiarn ms a los hogares ricos.

En cuanto a los problemas de competitividad que pueden llegar a generar los impuestos ambientales que se relacionan con la energa y el transporte, las posibles soluciones seran el reciclaje de ingresos; las exenciones tributarias para actividades, sectores o productos especficos; tasas impositivas reducidas para determinados sectores, productos o insumos; ajustes fiscales en frontera; y coordinacin internacional.

El reciclaje de ingresos consiste en reintegrar la recaudacin tributaria, ya sea total o parcial, a las empresas que los pagaron para que los reinviertan en medidas ambientales. A su vez, los ajustes fiscales en frontera se refiere a la posibilidad de gravar los productos importados con impuestos similares a los que pagan las manufacturas nacionales y la coordinacin internacional implicara que se establezca un conjunto de medidas mnimas que deberan seguir las distintas naciones, buscando que las exenciones y medidas especiales no perjudiquen la efectividad ambiental de los impuestos (Barde, 2005: 122-123).

Ms adelante, en la seccin 5.3.5 se analizan las estrategias de poltica fiscal ambiental en diferentes pases miembros de la OCDE y Amrica Latina, sus ventajas y la manera en que a partir de una reforma fiscal lograron reducir las desventajas que pueden llegar a presentar los impuestos ambientales.

4.2.4.2 Permisos de emisin comerciables Los permisos (licencias o derechos) de contaminacin comerciables son instrumentos de poltica ambiental alternativos a las normas cuantitativas obligatorias que dan lugar a multas u otras penas si no se respetan. Dichos permisos permiten la reduccin de emisiones de una manera menos costosa que otros instrumentos (Martnez, 1998: 42).

El mecanismo consiste en fijar primero, desde fuera de la economa (por ejemplo a travs de un proceso poltico- cientfico de evaluacin), el nivel apropiado de emisiones. Enseguida se distribuyen los permisos de contaminacin equivalentes a dicho nivel, ya sea subastndolos entre las empresas o pases, de manera equitativa, o bien entregando los permisos de acuerdo a algn criterio de asignacin.

A partir de entonces comienza a funcionar el mercado y los principios econmicos, ya que los agentes preferirn descontaminar o comprar permisos de contaminacin dependiendo de si el costo marginal de descontaminar12 es mayor o menor que el precio de los permisos de emisin.

Si los permisos se reparten equitativamente, los agentes con menores cotos marginales de descontaminacin preferirn venderlos a aquellos con mayores costos, por lo que alcanzar el nivel ptimo de emisiones resulta menos costoso para la economa en su conjunto. De hecho, el efecto es muy parecido al que ocurre al pagar impuestos ambientales y se puede hacer una analoga, salvo que en el caso de los permisos, la negociacin sobre el nivel de impuestos se efecta fuera del mercado y la autoridad no recauda un ingreso si los permisos se distribuyen gratuitamente al empezar, (Martnez, 1998: 46).

En Estados Unidos el programa de permisos comerciables de emisiones (cap and trade)13 de dioxido de azufre (SO2) comenz en 1995 despus de la promulgacin de la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act Amendments) en 1990, que tena como finalidad reducir las partculas precursoras de la lluvia cida. De acuerdo con estimaciones efectuadas por Carlson, et.al. (2000), la poltica de permisos comerciables es ms eficiente en comparacin con los sistemas de mando y control dado que los costos de reducir las emisiones son menores (Cuadro 1).

12

El costo de marginal de descontaminar es el costo en que incurren las empresas al aplicar medidas anticontaminantes para reducir en una unidad adicional las emisiones o residuos contaminantes.
13

Cap and trade se traduce como limitacin y comercio, puesto que la poltica de permisos comerciables establece un lmite mximo de emisiones y permite que las empresas o pases comercien con ellos.

Cuadro 1
Costo total del cumplimiento de la reduccin de emisiones de SO2 en Estados Unidos
(miles de milones de dlares de 1995) Concepto Tecnologa y precios del carbn de 1989 Tecnologa y precios del carbn de 1995 Tecnologa y precios del carbn de 2010
Fuente: Carlson, et.al. (2000)

Sistema de mando y control 2.67 2.23 1.82

Comercio eficiente 1.90 1.51 1.04

Asimismo, no existen dudas en torno a la cuestin de si se han reducido las emisiones de SO2 puesto que, a diez aos de iniciado el programa, la reduccin anual de emisiones pas de 3.9 millones de toneladas en 1995 a 6.3 en 2005 (Ellerman, 2006: 26).

Otro de los aspectos de la efectividad del Programa contra la lluvia cida es el alcance del cumplimiento. En general, las centrales generadoras han acatado los requisitos de la Ley de Aire Limpio. Este rcord de cumplimiento cercano a 100 por ciento no se registra bajo la normativa de mandato y control, en donde no es raro que las fuentes reciban diversas formas de exencin que consiguen demorar y a veces relajar de manera permanente la aplicacin de la norma (Ellerman, 2006: 29).

El motivo es que una norma nica supone mayores gastos para algunas fuentes que para otras debido a las distintas consideraciones especficas en cada lugar y a que estas empresas solicitan al gobierno ayuda, que a menudo se concede, ante situaciones econmicas especialmente graves.

En un sistema de permisos comerciables este problema se evita por dos motivos. En primer lugar, el mercado elimina las razones para que se den situaciones econmicas especialmente graves, dado que la mayor carga que tendra que soportar cualquiera sera el precio del permiso y, en un mercado con numerosos compradores, ninguno de ellos puede alegar que es el nico perjudicado. En segundo lugar, el mercado proporciona a la vez un medio de cumplimiento ms barato y sin compensacin para solucionar la problemtica ambiental (dem).

Finalmente, es necesario sealar que una de las crticas ms severas que reciben los esquemas de permisos comerciables tiene que ver con la efectividad ambiental, ya que se seala la posibilidad de que las reducciones de emisin se trasladen de zonas

en las que las emisiones causan mayores daos a lugares donde las emisiones resulten menos perjudiciales. 4.2.4.3 Subsidios En materia ambiental, un subsidio acta de manera contraria a un impuesto. La vctima le paga al contaminador para que ste deje de contaminar; mientras que el Estado usa el impuesto recaudado y subsidia actividades positivas, es decir puede ayudar al contaminador a adoptar ciertas medidas anticontaminantes a travs de un subsidio o financiamiento de los costos de abatimiento. Se puede considerar como un subsidio a un prstamo a baja tasa de inters para comprar equipo menos contaminante, a la aplicacin de impuestos para reducir la contaminacin, o a pagos por reducir la contaminacin para comprar equipo nuevo (EPA, 2001).

Existen cuatro tipos de subsidios en materia ambiental: 1. Subsidio a la compra de equipo anticontaminante. Est diseado para reducir los costos marginales privados de reducir la contaminacin. 2. Subsidio a la reduccin de la contaminacin. Se otorga un subsidio para mantener las emisiones debajo de los estndares regulatorios. El monto del subsidio ser igual al beneficio que se obtendra por contaminar. 3. Subsidio a la produccin rural sustentable. Se otorgan pagos directos e incentivos fiscales a comunidades rurales con el fin de fomentar una explotacin sustentable de los recursos naturales en las reas donde se asientan dichas comunidades. 4. Subsidio al financiamiento. Se refiere a los crditos que se otorgan a tasas preferenciales y con un perodo ms largo a quienes tienen un comportamiento ambiental favorable.

De acuerdo con Kneese y Bower (1968, cit en De Gispert, 2000: 64) los subsidios que suponen desgravaciones de impuestos y crditos no pueden por s mismos hacer rentables las inversiones que se efectan para recudir la contaminacin. Por tanto, nicamente suponen una ayuda para las empresas que son suficientemente solventes para emprender una inversin de carcter ambiental.

Adems, los subsidios suponen una carga al sistema impositivo, remuneran slo la instalacin de ciertos tipos de equipo, y por tanto no estimulan la adopcin de los ms eficientes puesto que la empresa no incorpora el costo de disminuir la contaminacin

en su proceso productivo. El subsidio reduce el costo marginal social, pero tambin el costo marginal privado del agente, por lo que incluso puede aumentar sus emisiones y con ello se perdera el efecto anticontaminante del subsidio. De hecho, debido a los menores costos, un mayor nmero de empresas podran verse atradas a participar en la actividad subsidiada.

Finalmente, habra que sealar el caso de los subsidios acoplados a travs de precios de los productos o insumos que crean una prdida de bienestar al distorsionar las seales de mercado, que de otra forma haran que la produccin de un bien o servicios ocurriera donde sus costos reales son ms bajos. Para la agenda ambiental estas seales de mercado distorsionadas generan otro problema: generan incentivos a una mayor expansin de la actividad productiva sobre reas naturales o una mayor descarga de contaminantes (INE, 2007:212).

Es decir, los subsidios al agua, a los agroqumicos, o a algn insumo en particular, originan un uso mayor que el socialmente ptimo de los recursos naturales y provocan una presin innecesaria sobre el medio ambiente. Por ello, se recomienda como una medida ms eficaz el desacoplamiento de los subsidios, lo cual quiere decir que en vez subsidiar los precios se otorguen incentivos en efectivo. Como ejemplo de lo anterior est el subsidio a la tarifa elctrica para el bombeo agrcola que existe en Mxico y que provoca una sobreexplotacin de los acuferos (INE, 2007: 212-213).

De acuerdo con Barde (2005: 110) en los pases de la OCDE los subsidios a la agricultura (estimados en el 2002 en 318 mil millones de dlares, equivalentes al 1.2% del PIB) son una de las causas de la sobreexplotacin agrcola de la tierra, el uso excesivo de pesticidas y fertilizantes, la degradacin del suelo y otros problemas. Del mismo modo, el costo del agua de riego suele ser inferior al costo social marginal, lo cual fomenta el despilfarro del recurso.

En estos mismos pases, los subsidios para la generacin de energa tienen dos objetivos bsicos: proteger a los productores nacionales y mantener los empleos en industrias seleccionadas. De igual modo, los subsidios que fomentan el uso de una materia prima determinada y el consumo intensivo de energa pueden tener repercusiones negativas en trminos de reciclaje y residuos; as como el aislamiento de tecnologas poco eficientes.

Hay otros subsidios menos directos, vinculados a disposiciones tributarias especficas (variaciones de la tasa impositiva o exenciones), que tambin resultan nocivos para el medio ambiente. Tal es el caso de aplicar al diesel un gravamen inferior al de otros combustibles. Esto contribuye al constante incremento del nmero de vehculos con motores diesel, que son ms contaminantes y ruidosos que los motores que utilizan gasolina.

En las dos secciones siguientes se abordar de manera general la experiencia de poltica fiscal ambiental en algunos pases Europeos y de Amrica Latina para dar paso al caso mexicano.

4.2.5 Impuestos Ambientales: La experiencia de la OCDE y Amrica Latina

Desde la dcada de los noventa, en los pases de la OCDE hubo un aumento considerable del uso de instrumentos econmicos para la proteccin del medio ambiente, dichos instrumentos tuvieron una evolucin que signific pasar de gravmenes a usuarios en los setenta a gravmenes/impuestos con afectacin especfica en los ochentas, hasta incentivos fiscales en los noventas, para finalmente dar pie a la reforma fiscal ambiental en la dcada actual.

Las denominadas reformas fiscales ambientales, en su mayora se basaron en las tres lneas siguientes: i) reduccin o eliminacin de subsidios ambientalmente nocivos, incluidos el gasto pblico directo, el sostenimiento de los precios del mercado y las exenciones, as como de otras medidas relacionadas con los impuestos ambientales que pudieran afectar negativamente al medio ambiente; ii) reestructuracin de los impuestos existentes conforme a criterios ambientales; y iii) introduccin de nuevos impuestos ambientales (Barde, 2005: 110).

A pesar de que los impuestos ambientales han ido adquiriendo importancia, an representan un porcentaje pequeo de la recaudacin nacional e incluso han cado. Desde 1994 y hasta 2007 la recaudacin de impuestos verdes ha significado alrededor de 7.0 por ciento de los ingresos tributarios totales en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) (Grfica 1).

Sin embargo, en pases como Dinamarca, Corea, Holanda y Turqua los impuestos ambientales como proporcin de la recaudacin total se encuentran por encima del promedio de los pases de la OCDE; mientras que en Canad, Mxico, Nueva

Zelanda, Polonia y Estados Unidos estn por debajo y han experimentado una cada significativa.

Grfica 1
Pases de la OECD: Impuestos ambientales como porcentaje de la recaudacin total
16

14

12

10

<

6.6

4.49

4.69

7.01

7.96

5.78

5.65

6.43

12.7

8.98

9.14

8.68

6.18

10.7

8.69

13.1

7.94

4.07

8.4

4.12

11.5

5.47

6.59

5.95

6.13

6.68

8.44

1994

2000

2007

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados con datos de European Environment Agency, [en lnea], [consulta: enero 18, 2009]. Disponible en: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm

Considerando a la Unin Europea en su conjunto, el porcentaje que los impuestos ambientales representan en los ingresos pblicos se reduce. De acuerdo con datos de la Eurostat, en 27 pases de la Unin Europea los impuestos ambientales contribuyen con poco ms de 6.0 por ciento de la recaudacin total, siendo Bulgaria, Dinamarca, Repblica de Malta y Holanda los pases con los mayores porcentajes. Adems, es importante sealar que la contribucin de los impuestos ambientales se ha reducido, particularmente entre 2005 y 2007, excepto en Dinamarca, Bulgaria y Repblica de Malta (Grfica 2). Segn la Agencia Ambiental Europea (European Environmet Agency, EEA),14 la baja que ha experimentado la recaudacin de los impuestos ambientales puede explicarse a partir de la cada en el uso del petrleo por unidad de produccin debido al incremento de los precios del petrleo ocurrido de 1998 a 2000 y de 2003 a 2008.

14

European Environment Agency, More information on environmentally related taxes, fees and charges, [en lnea], [consulta: enero 19, 2010]. Disponible en: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm.

4.12

Habra que sealar que, dado que la proporcin de los impuestos ambientales en la recaudacin total depende del monto del resto de los impuestos, la cada en la proporcin obedece a un incremento en el resto de los impuestos. No obstante, en la mejor de las situaciones posibles la cada recaudatoria podra deberse a una contraccin de la base gravable resultante de un cambio en la conducta de los agentes, lo cual significara que los impuestos han sido eficaces como incentivos (OECD, 2006: 2). Grfica 2
Unin Europea: Impuestos ambientales respecto a la recaudacin total (porcentajes)
14

12

10

Luxemburgo

Chipre

Hungra

Rep.Checa

Portugal

UE (27 pases)

UE (25 pases)

1996

2000

2005

2007

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados con datos de Eurostat, Environmental Tax Revenue, [en lnea], [consulta: enero 15, 2009]. Disponible en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/dataset?p_product_code=ENV_AC_TAX.

En cuanto al nmero de impuestos se refiere, en 2006 existan 415 impuestos ambientales en los pases de la OCDE. La mayora de estos (150) son cargas tributarias sobre el sector de la energa y sobre los vehculos motorizados (125). No obstante, existe tambin un importante nmero de impuestos a los residuos (alrededor de 50), a productos que pueden causar problemas en el manejo de los desechos (35), o a productos que generan problemas en la disposicin final, como la incineracin o la colocacin en rellenos sanitarios (15); as como 40 cargas aplicadas al ruido, al uso de los recursos naturales como el agua y la tierra (OECD; 2006: 26)

Reino Unido

Alemania

Holanda

Rumania

Bulgaria

Dinamarca

Eslovenia

Eslovaquia

Noruega

Austria

Grecia

Blgica

Estonia

Espaa

Francia

Lituania

Polonia

Irlanda

Lativia

Finladia

Suecia

Malta

Italia

Dichos impuestos representan entre 2.0 y 2.5 por ciento del PIB de los pases de la OCDE. Sin embargo, hay marcadas diferencias entre ellos; mientras que en pases como Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega y Turqua los impuestos fueron superiores al 3.0 por ciento; en Estados Unidos, Canad, Mxico, Nueva Zelanda, Polonia y Espaa estn por debajo de 1.0 por ciento (bid: 28) (Grfica 3).

Grfica 3
Pases de la OCDE: Impuestos ambientales como proporcin del PIB

Luxem burgo

Corea

Rep Checa

Noruega

Mxic o

Japn

Grecia

Suecia

Suiza

Hungra

Portugal

Turqua

Nueva Zelanda

Reino Unido

Blgica

Austria

Canad

Alemania

Holanda

Francia

Irlanda

Australia

Dinamarca

Polonia

Espaa

Italia

1994

2000

2007

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados con datos de European Environment Agency, [en lnea], [consulta: enero 18, 2009]. Disponible en: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm

Como algunos ejemplos de la aplicacin de impuestos ambientales en pases de la OCDE que han comenzado a efectuar reformas fiscales se pueden mencionar el caso de Finlandia, Suecia, Dinamarca y los Pases Bajos, entre otros.

Finlandia fue el primer pas en el que se introdujo un impuesto al carbn en 1990, pero con el tiempo se han agregado otras medidas como el establecimiento de un nuevo impuesto a los tiraderos de basura, impuestos a los vehculos automotores y a los envases de bebidas, as como un cargo a la generacin elctrica en plantas nucleares, con el cual se financia el manejo de residuos radioactivos. El incremento de los impuestos ambientales fue ms que compensado por la reduccin de la discrepancia

Estados Unidos

Finlandia

Eslovaquia

Islandia

impositiva del trabajo (rebaja del impuesto sobre la renta y de las contribuciones a la seguridad social), con el objetivo explcito de hacer bajar el desempleo (Barde, 2005: 113).

En Suecia desde 1991 se implement un impuesto a las emisiones de dixido de azufre (SO2). El impuesto grava indirectamente las emisiones a travs del contenido de azufre de los combustibles utilizados. Dado que existe la posibilidad de deducir el impuesto en funcin de las medidas adoptadas para reducir emisiones, ste ha resultado efectivo porque provoca cambios en las fuentes de energa y ha incentivado la innovacin. Este impuesto no es finalista15 puesto que lo recaudado pasa a formar parte de los ingresos generales del Estado, ya que fue resultado de una reforma fiscal que disminuy el impuesto sobre la renta (Martnez y Roca, 2001: 133).

En el mismo pas se estableci un impuesto neutral para reducir las emisiones de xidos de nitrgeno (NOX), mismo que se aplica a las plantas de produccin donde se genera energa a partir de la combustin. Se dice que existe neutralidad fiscal global en la medida que todo el dinero recaudado vuelve a las propias empresas, de modo que en conjunto no pagan nada, aunque se produce una redistribucin entre ellas (bid: 134)

En Dinamarca existe un impuesto al CO2 de los combustibles, que entr en vigor en 1992. En 1994 se puso en marcha una reforma general del sistema tributario con la cual se pretende lograr una reduccin de las tasas de los impuestos marginales en todos los tramos del impuesto sobre la renta, eliminar algunos vacos legales de la ley tributaria y transferir gradualmente el ingreso tributario por concepto de rentas y trabajo al relacionado con la contaminacin y la escasez de recursos naturales. El aumento de los ingresos obtenido mediante los gravmenes al CO2 y al SO2 se reintegran en su totalidad al sector industrial mediante rebajas de los pagos de las empresas a la seguridad social y ayudas a la inversin para el ahorro de energa. (Barde, 2005: 115).

Otro caso que vale la pena sealar es el de los Pases Bajos en donde existe un impuesto regulador de la energa que data de 1996 y que se aplica al consumo minorista de energa, con excepcin del transporte (es decir, a hogares, pequeas empresas y edificios de oficinas, entre otros). Los ingresos que genera se reintegran a
15

Un impuesto finalista es aquel que se aplica para financiar un gasto pblico concreto. En este caso se tratara de un impuesto que se hubiese aplicado son el objetivo de financiar el gasto en mejorar ambientales.

los hogares y a las empresas pequeas va reducciones de las contribuciones a la seguridad social, lo cual permite financiar programas de eficiencia energtica.

El caso de Amrica Latina es diferente al de los pases europeos y de la OCDE en la medida que el desarrollo institucional que comenz en la dcada de los noventa no fue acompaado de una transferencia de los recursos financieros y tcnicos necesarios para implementar sistemas nacionales de gestin ambiental, y en la mayora de los casos todava est pendiente la construccin de una plataforma jurdico-institucional apropiada que posibilite una colaboracin operativa entre la autoridad fiscal y las autoridades ambientales (Acquatella y Brcena, 2005: 21).

Dentro de los casos ms destacados de poltica fiscal ambiental en Amrica Latina est la aplicada en Brasil, en donde su principal tributo de carcter subnacional, que aporta 90.0 por ciento de la recaudacin de estados y municipio: el Impuesto sobre Circulacin de Mercaderas y Prestacin de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicacin (ICMS), se transform en un instrumento econmico de gestin ambiental.

El ICMS es un impuesto al consumo aplicado a bienes y algunos servicios que conceptualmente se aproxima a un impuesto al valor agregado (IVA). Originalmente fue creado en 1988 como un instrumento de descentralizacin tributaria, sin embargo desde comienzos de la dcada de los noventa premia con ms recursos provenientes de la recaudacin del ICMS a los estados y municipios que protegen, conservan e invierten en el medio ambiente. Cada estado define en su legislacin que porcentaje del impuesto se destinar a cada municipio y elige qu arista ambiental ser la que se requiera cumplir para hacerse beneficiario de dicho porcentaje (Jatob, 2005: 137). La adopcin del ICMS Ecolgico repercuti en el volumen y la cantidad del gasto pblico en materia de medio ambiente y estimul la creacin y mantenimiento de unidades de conservacin, fuentes de agua y unidades de tratamiento de desechos y aguas residuales; adems de que gener beneficios institucionales que fortalecieron y modernizaron la poltica ambiental (bid, 2005: 146).

La experiencia de Costa Rica muestra cierta similitud a la de Brasil en el sentido de que no fue necesario crear un nuevo impuesto, sino cambiar el destino de los recursos recaudados por uno ya existente. En este caso, decidi destinarse un porcentaje de 30.0 por ciento del Impuesto nico Sobre Combustibles al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y otro de 3.5 por ciento a favor del Fondo Nacional de

Financiamiento Forestal (FONAFIFO). De modo que este 33.5 por ciento de los recursos tiene carcter especfico y su giro es de carcter obligatorio para el Ministerio de Hacienda (Echeverra, 2005:173).

El esquema de poltica ambiental desarrollado por Costa Rica, que tambin incluy la creacin de mercados ambientales para la conservacin de bosques, ha dado como resultado un incremento del monto destinado al pago de incentivos forestales, lo cual ha redundado en un aumento de la cobertura forestal, incorporndose al programa ms de 200 mil hectreas de proteccin de bosques (bid: 178)

Por ltimo, en Colombia la poltica fiscal ambiental consisti en la aplicacin de beneficios tributarios ambientales,16 tales como la posibilidad de excluir del pago del IVA a todas aquellas actividades destinadas a la adquisicin de bienes para el control de la contaminacin y el monitoreo ambiental; as como la posibilidad de reducir hasta 20.0 por ciento el impuesto sobre la renta por concepto de inversiones ambientales (Benavides, et.al., 2005: 201-202).

Los costos fiscales de la exencin del IVA no fueron significativos, puesto que los beneficios de exclusin representaron apenas 1.0 por ciento de la recaudacin total del IVA entre 1997 y 2003, y las empresas reconocieron que los beneficios les representan un buen potencial de ahorro fiscal porque ofrece la posibilidad de capitalizar gastos asociados a aspectos ambientales (bid, 242-244). No obstante, tambin sealaron la dificultad para gestionar las exenciones, mostrando la incapacidad administrativa, misma que como se ha mencionado anteriormente es una de las barreras ms importantes para la implementacin de reformas fiscales ambientales en Amrica Latina.

4.2.6 Diagnstico de la poltica fiscal ambiental en Mxico

En Mxico, la disposicin legal de los instrumentos econmicos est prevista en el prrafo primero del artculo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), donde se definen como: los mecanismos normativos y administrativos de carcter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades econmicas.

16

Por beneficio ambiental se entiende como cualquier modificacin que altere la valoracin de un tributo en virtud de la realizacin de una determinada conducta que, en este caso, tendra una finalidad ambiental (Benavides, et.. al., 2005:.203).

En el artculo 21 del mismo ordenamiento legal se dispone que las autoridades de la federacin, los estados y el gobierno del Distrito Federal, disearn, desarrollarn y aplicarn los instrumentos econmicos, en sus respectivas competencias, para incentivar el cumplimiento de los objetivos de la poltica ambiental.

Los instrumentos econmicos comprenden una amplia gama de figuras como: tarifas ambientales, impuestos ecolgicos, subvenciones, derechos, licencias negociables, flexibilizacin normativa, depsitos reembolsables y pago de derechos para el uso y aprovechamiento de recursos naturales (casi siempre de acceso abierto). En ste ltimo caso las modalidades de aplicacin parten de diversas estrategias, segn se trate de incentivar o inhibir determinadas conductas (Santos y Ortiz, 2004: 589).

La legislacin mexicana ofrece tres opciones de instrumentos fiscales que pueden ser utilizados para alcanzar objetivos ambientales son los derechos, productos y aprovechamientos (Cortina, 2002: 33). Con los primeros se pueden cubrir los asuntos ambientales en los que haya acceso a un recurso natural de la nacin cuyo aprovechamiento requiere regularse para su sostenibilidad.

Con los segundos, se tiene la opcin de dar incentivos al resto de las actividades privadas. Sin embargo, dado que ambos requieren del cumplimiento de los criterios de equidad y proporcionalidad, y no tan slo de eficiencia como s sucede en el caso de los derechos, su diseo e instrumentacin requieren de mayor cuidado (vila, 2002: 82).

Comparando la situacin de Mxico con el resto de los pases de la OCDE, que tienen en promedio ocho impuestos ambientales y hasta veinte uno en el caso de Noruega,17 sin contar con los impuestos de carcter subnacional,18 es posible afirmar que el uso de instrumentos econmicos como impuestos, derechos y aprovechamientos es muy limitado.

De acuerdo con datos de la EEA, se consideran impuestos con carcter ambiental: el Impuesto Sobre Automviles Nuevos (ISAN); el Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios (IEPS) aplicado al diesel, gas natural usado en el transporte y gasolina con y
17

Otros de los pases con mayor de nmero de impuestos ambientales son: Estados Unidos (18), Holanda (16), Finlandia (14), Corea (13), Italia y Japn (12), y Blgica y Suecia (10). EEA, Revenues raised by enviromentally related taxes for selected countries. [en lnea], [consulta: enero 20, 2010]. Disponible en: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm.
18

En pases como Australia, Austria, Blgica, Canad, Espaa, Estados Unidos y Suiza existen impuestos ambientales de escala subnacional.

sin plomo; y el Impuesto a la Propiedad de Vehculos (tenencia). Mientras que existen derechos y aprovechamientos por el uso de agua, el acceso a reas naturales protegidas y la descarga de aguas residuales con exceso de qumicos y partculas slidas suspendidas (Cuadro 2). En la Ley Federal de Derechos19 se especifican los cobros por derechos relacionados con: i) Las concesiones, permisos y autorizaciones para pescar (Art. 191-A a F y Art. 199 a 199B), ii) Los servicios relacionados con el agua y sus bienes pblicos inherentes (Art. 192 a 192-E, Art. 222 a 231-A y Art. 276 a 286-E). iii) iv) v) vi) vii) viii) ix) Las reas Naturales Protegidas (Art. 194-C a 194-C-1 y Art. 196 a 198-A), Las playas, zonas federales martimo terrestre (Art. 194-D a E), Los servicios de vida silvestre (Art. 194-F a G y Art. 238 a 238-C) El impacto ambiental (Art. 194-H), Los servicios forestales (194-K a N-5), La prevencin y control de la contaminacin (194-O a T-4), La inspeccin y vigilancia (Art. 194-U a W).

Estos instrumentos han permitido que Mxico haya recaudado 9 mil millones de dlares en promedio entre 2000 y 2006 (Cuadro 2), es decir alrededor de 3.8 de sus ingresos fiscales totales (Grfica 1) Cuadro 2

19

Ley Federal de Derechos, (2006), [en lnea], [consulta: http://www.shcp.gob.mx/MarcoJuridico/Energia/Organizacion/lfd.pdf.

enero

15,

2010].

Disponible

en:

Mxico: Recaudacin por impuestos con carcter ambiental

(Millones de dlares) 2000 ISAN /1 IEPS gasolina y diesel Tenencia
/1 /2

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

n.d. 6,999.0 n.d.

493.5 11,851.1 1,111.1

473.5 14,111.1 1,216.5

410.8 10,913.6 1,147.8

450.9 7,556.5 1,153.1

519.7 4,557.1 1,333.0

471.0 3,391.0 1,622.0

500.7 -4,417.0 1,759.9

Derechos de entrada a reas Naturales Protegidas Derechos de uso de agua

n.d.

n.d.

1.4

2.4

3.1

3.1

3.3

4.9

511.1 Derechos por descargas de aguas residuales

528.6

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

3.1 514.2

6.6 13,990.9

n.d. 15,802.5

n.d. 12,474.6

n.d. 9,163.6

n.d. 6,412.9

n.d. 5,487.3

n.d. -2,151.5

Total

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados con datos de: CEFP, Bancos de informacin, [en lnea], [consulta: enero 21, 2010]. Disponible en: http://www.cefp.gob.mx/intr/bancosdeinformacion/historicas/ingresos_publicos/ig046.xls; SHCP; Pacific Exchange Rate Service y EEA, Revenues raised by environmentally related taxes for selected countries, [en lnea], [consulta: enero 20, 2010]. Disponible en: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm.

Notas:
1 Los datos de ISAN y Tenencia para 2007 se obtuvieron del banco de informacin econmica del CEFP de la Cmara de Diputados y se convirtieron a dlares del mismo ao 2 Los datos de 2001 y 2007 del IEPS se tomaron de la SHCP y se conviertieron a dlares de los aos correspondientes. ISAN= Impuesto Sobre Automviles Nuevos IEPS= Impuestos Especiales sobre Produccin y Servicios

Teniendo en consideracin los impuestos que la OCDE presenta como ambientales para el caso mexicano sera pertinente efectuar algunas precisiones sobre los mismos. En primer lugar habra que sealar que el IEPS a gasolinas y vehculos podra considerarse como un impuesto ambiental cuando ocurre una recaudacin positiva, tal como ocurri entre 1994 y 2005, puesto que, al ser el IEPS un impuesto referenciado al precio del combustible, en el momento en el que ocurre una recaudacin quiere decir que el precio fijado est por encima del costo de produccin de la gasolina y el diesel, y por tanto, los consumidores tienen un estmulo para limitar su uso o modificar sus patrones de gasto (Grfica 4).

En cambio, cuando el costo de produccin es superior al precio que el Estado quiere mantener, como ocurri entre 2006 y 2008, ocurre una recaudacin negativa; lo cual ocasiona que, en vez de que se desincentive el consumo de dichos combustibles, se fomente su uso. De tal suerte que el impuesto pierde su propiedad para desincentivar el consumo de gasolina y diesel.20

20

La recaudacin observada por este impuesto est inversamente relacionada al precio del petrleo crudo en los mercados internacionales y a la evolucin de los precios de las gasolinas en los mercados de referencia. Cuando las tasas de este impuesto resulten negativas, PEMEX podr acreditar el monto a su favor del IEPS, contra el IVA o el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, conforme se establece en el artculo 7, fraccin II de la Ley de Ingresos de la Federacin. Por su funcionamiento, este puede considerarse como un impuesto de ajuste ya que el precio de las gasolinas y del diesel, son administrados. El importe del IEPS a estos productos podra entenderse como el diferencial entre el precio de referencia y el precio mximo al pblico establecido para

Grfica 4
150,000.0 100,000.0 50 50,000.0 0.0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -50,000.0 -100,000.0 -70 -150,000.0 -200,000.0 -130 -250,000.0 -150 -90 -110 -10 -30 -50 30 10

IEPS petrolero y precios del petrleo

90 70

Millones de pesos

IEPS a gasolinas y diesel

Precio del petrleo

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados con base en datos de la SHCP y PEMEX. Nota: Incluye el IEPS correspondiente a las fracciones I y II de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicio. Para los datos de 2009 se incluyen datos preeliminares al mes de noviembre.

En cuanto al ISAN, es necesario sealar dos argumentos que se contraponen en relacin con su carcter ambiental. En primer lugar, al aplicarse el impuesto a los autos nuevos, fomenta la compra de autos usados; mismos que, conforme aumenta su antigedad emiten un mayor nmero de emisiones contaminantes a la atmsfera. De modo que, en ese sentido, el impuesto puede no resultar efectivo en la reduccin de emisiones. Asimismo, si se considera que, desde el primero de enero de 2009, es posible la importacin de vehculos usados desde Canad y Estados Unidos por efecto del Tratado de Libre Comercio, el efecto es an mayor y es posible que los consumidores sean ms proclives a adquirir autos usados; particularmente vehculos utilitarios (pick ups, camiones ligeros, vehculos de doble traccin) de alto cilindraje, y por tanto, muy demandantes de combustible.21

el mercado interno (Garca, 2009). Para una explicacin ms detallada del funcionamiento del IEPS vase la seccin 2.4 Ingresos petroleros de este diagnstico y Garca (2010).
21

Asociacin Mexicana de Distribuidores de Automotores (AMDA), Importacin de vehculos usados perjudicar polticas ambientales y sociales, *en lnea+, *consulta: enero 21, 2010+. Disponible en: http://www.amda.org.mx/Ultimasnoticias/Importacion-de-vehiculos-usados-perjudicara-politicas-ambientales-y-sociales-AMDA.html.

Dlares por barril

No obstante, dada la existencia de un gasto fiscal22 que permite la exencin de 100.0 por ciento del ISAN a vehculos con valor de hasta 172,364.01 pesos y de 50.0 por ciento a vehculos de entre 172,364.02 hasta 218,327.74 pesos,23 se podran generar incentivos para adquirir autos compactos y subcompactos, generalmente de menor cilindraje, y por tanto, contribuira al carcter ambiental del impuesto.24

En cuanto a la tenencia se refiere, es importante sealar que, de acuerdo con la Ley de Impuesto a la Tenencia o Uso de Vehculos, la carga tributaria es mayor para los autos ms costosos, pero tambin para los ms nuevos (Cuadro 3); motivo por el cual el impuesto se convierte en un instrumento desincentiva la compra de autos nuevos e incentiva la compra de autos usados que generan una mayor cantidad de emisiones contaminantes.

Con la finalidad de contrarrestar dicho efecto, durante la LXl legislatura de la Cmara de Diputados, el entonces diputado federal Alan Notholt Guerrero del Partido Verde Ecologista de Mxico present una iniciativa que expide la Ley del Impuesto sobre emisiones de vehculos particulares en la que se propone que el impuesto a la tenencia y uso vehicular se ajuste con una tasa de descuento que vaya acorde con las emisiones de carbono que emita cada tipo de automvil; de tal modo que entre menos emisiones genere un vehculo mayores sern los descuentos.

Finalmente, es importante mencionar que dentro del presupuesto de gastos fiscales existen algunos otros que tienen un carcter netamente ambiental, tales como el estmulo equivalente al total del ISAN causado por la enajenacin o importacin de vehculos propulsados por bateras recargables y el estmulo a los contribuyentes fabricantes, ensambladores o distribuidores autorizados de autobuses y camiones para modernizar la flota del sector autotrasporte de carga y pasaje (SHCP, 2009: 1719).

Cuadro 3

22

El concepto de gastos fiscales, en sentido amplio, consiste en la transferencia de recursos del gobierno hacia diversos sectores de la economa o de contribuyentes, a travs de tratamientos fiscales diferenciados o preferenciales. Conforme a ello, los gastos fiscales se deriva de la aplicacin de esquemas que se desvan de la estructura normal de cada uno de los impuestos. Para un anlisis ms detallado de los gastos fiscales y su diagnstico en Mxico vase la seccin 2.6 Gastos fiscales de este diagnstico.
23

SHCP (2009), Presupuesto de Gastos Fiscales, [en lnea], [consulta: enero 20, 2010]. http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/ingresos_presupuesto_gastos/presupuesto_gastos_fiscales_2009.pdf.
24

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Para observar la relacin entre el tamao del coche y su precio vanse los precios de lista de automviles nuevos en: AMDA (2009), Reporte Estadstico del Sector Automotor. Cifras mensuales y acumuladas, [en lnea], [consulta: enero 21, 2010]. Disponible en: http://www.amda.org.mx/images/stories/estadisticas/coyuntura/0911_Reporte_Estadistico_Noviembre-09.pdf.

Mxico: Tasas para aplicar el impuesto a la tenencia

Autos nuevos Lmite inferior Lmite superior Cuota fija Tasa para aplicarse sobre el excedente del lmite inferior % 3.0 8.7 13.3 16.8 19.1

0.01 428,768.32 825,140.80 1,109,080.71 1,393,020.61

428,768.31 825,140.79 1,109,080.70 1,393,020.60 En adelante Autos usados Aos de antigedad 1 2 3 4 5 6 7 8 9

0 12,863.05 47,347.45 85,111.46 132,813.36

Factor 0.900 0.889 0.875 0.857 0.833 0.800 0.750 0.667 0.500

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados con base en datos de la: Ley del impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos, [en lnea], [consulta enero 19, 2010]. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/listuv/LISTUV_abro.pdf

4.2.7 Comentarios finales

Los instrumentos econmicos, particularmente los relacionados con la poltica fiscal, se han convertido en importantes y tiles herramientas para dar respuesta a la multidimensional problemtica ambiental sin los costos e ineficiencias que puede tener una poltica ambiental basada nicamente en instrumentos de control.

Es por ello que, desde hace ms de una dcada, los gobiernos de distintas naciones han comenzado a establecer la necesidad de coordinar la poltica fiscal con la poltica ambiental, puesto que el uso de instrumentos econmicos genera incentivos para modificar la conducta de los agentes y favorece la innovacin y el desarrollo tecnolgico para lograr el crecimiento sustentable.

Adems, la coordinacin de polticas podra ayudar en alguna medida a resolver la cuestin fiscal que, sobre todo en los pases en desarrollo, presenta restricciones recaudatorias tales que resulta siendo una limitante presupuestal para obtener la cada vez mayor cantidad de recursos que requieren las cuestiones ambientales.

No est de ms aclarar y recalcar que, de acuerdo con los principios de la economa ecolgica, mientras no se efecten cambios a profundidad en los patrones de

produccin y consumo, la economa ambiental y sus instrumentos, aunque eficientes y eficaces, poco podrn hacer si slo siguen repartiendo de mejor manera cantidades cada vez ms pequeas de recursos.

A pesar de que los esquemas de poltica fiscal ambiental, particularmente los basados en cargas impositivas, suelen ser objeto de numerosas crticas y, por tanto, constantemente se ubican en la controversia, han probado ser tiles para disminuir la problemtica para la cual se establecieron; as como para mejorar la recaudacin tributaria sin generar efectos distributivos regresivos cuando se llevaron a cabo dentro de una reforma fiscal bien estructurada.

An ms, si bien la hiptesis del doble dividendo no ha sido probada con suficiente robustez, la reduccin de impuestos al capital y al trabajo a cambio de introducir impuestos ambientales, al menos ha evitado que el desempleo se haya incrementado en los pases donde han sido aplicadas reformas fiscales ambientales.

stas, en su mayora se han basado en la reduccin o eliminacin de subsidios ambientalmente nocivos, en la reestructuracin de los impuestos existentes conforme a criterios ambientales y en la introduccin de nuevos impuestos verdes. En pases como Finlandia, Suecia y Dinamarca la reestructuracin e imposicin de nuevas cargas tributarias estuvo acompaada de la reduccin de impuestos al trabajo y a las contribuciones a la seguridad social; as como de neutralidad fiscal que permiti una redistribucin de los ingresos entre las empresas que favoreci a las mayormente comprometidas con el desarrollo sustentable.

En Amrica Latina, la situacin es diferente a la que experimentan los pases europeos en la medida que: i) el desarrollo institucional y los procesos de descentralizacin no han llevado a una transferencia de recursos financieros y tcnicos hacia el sistema nacional de gestin ambiental; ii) no existe una plataforma jurdico-institucional apropiada que permita la colaboracin operativa entre las autoridades fiscales y ambientales; y iii) no se ha efectuado los sufrientes estudios en la materia para

conocer a cabalidad los efectos que tendra una reforma fiscal ambiental.

No obstante, a pesar de las barreras que enfrentan los pases latinoamericanos existen casos exitosos de poltica fiscal ambiental, como el de Brasil y su ICMS ecolgico, que representa un ejemplo para Mxico en cuanto a los recursos que pueden aportar al sistema federalizado a la vez que resuelven diversos problemas

ambientales, y el de Colombia, en donde con la aplicacin de beneficios tributarios ambientales foment la creacin de incentivos econmicos que motivaron a los agentes a mejorar su comportamiento ambiental.

En Mxico, la situacin de la poltica fiscal ambiental est apenas en gestacin. La posibilidad de implementar una reforma de este tipo no ha sido analizada a cabalidad y los tributos existentes hasta ahora parecen ambiguos en cuanto a su carcter ambiental se refiere, ya que el IEPS, el ISAN y el Impuesto a la Tenencia, pueden llegar a generar incentivos contrarios a los objetivos de la poltica ambiental. El IEPS fomenta el consumo de gasolina cuando el precio de referencia es mayor que el precio al pblico. A su vez, el ISAN y el Impuesto a la Tenencia castigan la compra de autos nuevos y favorecen la adquisicin de vehculos usados que generan un mayor nmero de emisiones contaminantes.

Sera necesario considerar dentro de los instrumentos econmicos a los gastos fiscales, ya que estos, terminan actuando como los beneficios tributarios en Colombia al exentar del pago de los impuestos a la adquisicin de ciertos bienes. Por ejemplo, fomentan la compra de autos nuevos ubicados en la categora de subcompactos y compactos, al excluir o reducir del pago del ISAN a quienes adquieran vehculos con estas caractersticas. O bien, otorgan estmulos fiscales a la compra de autos propulsados por bateras recargables y a la modernizacin de la flota del sector autotransporte de carga y pasaje que efecten los fabricantes, ensambladores y distribuidores.

Dentro del esquema tributario actual resultara por dems provechoso para el pas revisar cuales impuestos podran tener un carcter ambiental, de modo que se redujeran los costos de implementacin al aprovechar la estructura administrativa y recaudatoria actual. Como ejemplo de lo anterior est la revisin del Impuesto a la Tenencia o Uso de Vehculos que se propuso en la Cmara de Diputados durante la LX Legislatura, puesto que implicara establecer un carcter verdaderamente ambiental al impuesto al beneficiar a quienes compren o posean vehculos menos contaminantes.

Del anlisis efectuado en este documento se deriva que la cuestin fundamental para el xito de una reforma fiscal ambiental estriba en el anlisis que se efectu de la incidencia de los impuestos considerados, el anlisis costo-beneficio de su

implementacin, el estudio de su eficiencia y eficacia, y el costo generacional que tendra en el pas en que se aplique, este ser el reto a vencer en los prximos aos.

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