Captulo 7

Los bancos de desarrollo agrcola y el acceso al crdito rural

Rommel Acevedo y Javier Delgado

Para fortalecer los mercados financieros rurales se requiere disponer de tres elementos bsicos:
unas condiciones macroeconmicas favorables, un conjunto apropiado de polticas pblicas y un estmulo para que tales mercados sean competitivos. En este marco, la meta es promover la formacin o la expansin de instituciones financieras en las zonas rurales que tengan como principios rectores los criterios de sostenibilidad, eficiencia y productividad bajo los cuales se pueda mejorar el acceso del productor de pequea escala a los servicios bancarios. El presente captulo se inicia con una visin histrica del financiamiento del desarrollo en Amrica Latina, para continuar luego con una descripcin de las instituciones que financian el desarrollo agrcola en particular. Los casos de Ecuador, Guatemala, Mxico y Per sirven para detallar las experiencias ms recientes en financiamiento rural por parte de la banca pblica. El anlisis subsiguiente sobre las orientaciones estratgicas de financimiento pblico rural demuestra que la intervencin de los gobiernos dej mucho que desear, ya que se atacaron los sntomas pero no las causas de los problemas del acceso por parte de los pequeos y medianos productores rurales. Estas formas no siempre acertadas de intervencin gubernamental fueron, de modo general, las siguientes: 1) aplicacin de tasas de inters concesionales, muchas veces negativas en trminos reales; 2) apoyo exclusivo a actividades agrcolas en vez de extenderlo a todas las actividades rurales; 3) descuido por la capitalizacin y generacin de depsitos de ahorro en el medio rural; 4) establecimiento de mecanismos de prestacin de servicios financieros y promocionales costosos y deficientes; 5) injerencia poltica en decisiones tcnicas y administrativas; 6) falta de continuidad en las polticas de desarrollo, por la dependencia de las directrices de los ciclos polticos del pas; y 7) poca agilidad en la toma de decisiones financieras, debido al marco legal restrictivo, por ser entidad pblica, y por no poder responder a la dinmica propia de un sistema financiero globalizado. A partir de este panorama se presentan recomendaciones generales para lograr una participacin efectiva del Estado a travs del diseo y consolidacin de polticas explcitas para el desarrollo del sector rural, tanto en el rea de apoyo social como tambin para estimular la mayor difusin y adopcin de nuevas tecnologas, para fomentar las capacidades de innovacin empresarial, y en especial para asegurar el flujo de recursos financieros destinados a atender las necesidades de
Romel Acevedo (racevedo@alide.org.pe) es secretario general de ALIDE, Asociacin Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo en Per. Javier Delgado (fjdelgado@correo.fira.gob.mx) es director general adjunto de Fomento Financiero, en los Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura (FIRA) en el Banco de Mxico. Se agradecen los comentarios de Isabel Cruz Hernndez y de Guilherme Leite da Silva Dias. Se reconoce la contribucin del Ing. Jaime Espinosa Garreta en la definicin del enfoque y contenido del documento.

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capital de trabajo, de inversin productiva y de comercializacin de la produccin agropecuaria. Se trata as de asegurar la disponibilidad de servicios financieros para los pequeos agricultores y la poblacin rural a precios razonables, que a la vez sean congruentes con la viabilidad financiera y tcnica de los bancos de desarrollo. Tal es el desafo que tienen por delante los gobiernos, los organismos internacionales, los bancos multilaterales, las instituciones financieras de desarrollo, los intermediarios financieros, los agricultores y la poblacin rural, es decir, todos aquellos comprometidos con un desarrollo rural que sea slido, sostenible y de amplia participacin. Introduccin Las polticas de desarrollo agrcola en Amrica Latina previas a las reformas financieras de los aos ochenta y noventa se caracterizaron por una fuerte intervencin estatal que, en el mbito del financiamiento agrcola y rural, se tradujeron en la creacin de instituciones financieras de fomento para atender las necesidades de financiamiento de los productores del campo que no eran adecuadamente cubiertas por la banca comercial. Dichas entidades, en su mayora de propiedad pblica, se financiaron con recursos provenientes de los presupuestos nacionales, y con fondos otorgados por organismos multilaterales de financiacin y agencias de ayuda oficial de gobiernos extranjeros. A inicios de la dcada de los noventa, la existencia de los bancos de desarrollo en general y de los bancos agrcolas en particular, fue materia de fuerte cuestionamiento por parte de los promotores de las polticas de liberalizacin financiera. Las crticas al modelo anterior sealaban que las polticas de crdito dirigido no haban cumplido con su objetivo de favorecer el desarrollo de los pequeos productores rurales, ya que en muchos casos los prstamos se haban destinado a favorecer a los sectores ms modernos de la agricultura comercial. Asimismo se critic que la asignacin de los recursos no se haba sustentado en una correcta evaluacin de los proyectos, habindose registrado en muchos casos interferencias de carcter poltico al momento de tomar las decisiones. A ello se sumaron los desajustes entre las condiciones crediticias de carcter preferencial y el costo real del crdito. Esto arroj resultados desfavorables en la solvencia financiera de dichas instituciones, las cuales pasaron a depender en gran medida de los fondos pblicos. El modelo de crdito dirigido en el sector rural implic un alto grado de intervencin directa del gobierno en la asignacin de recursos financieros a travs de las instituciones especializadas de crdito agrcola de su propiedad y bajo su administracin. stas recibieron fondos concesionales y prestaron esos recursos a los agricultores, en muchos casos a tasas de inters inferiores a las del mercado. En los ltimos veinte aos ha tenido lugar una profunda transformacin del sistema financiero rural, que paulatinamente ha dado lugar al surgimiento de un nuevo modelo. ste se centra en el desarrollo de la sostenibilidad de las instituciones financieras rurales y en el fomento de una intermediacin financiera con base en la provisin de servicios orientados por la demanda, lo que incluye facilidades de depsitos y crditos tanto para actividades agrcolas como para las empresas rurales no agrcolas. En el modelo se reconoce tambin que el suministro de servicios financieros no es necesariamente el camino ms rpido y ms eficiente para mejorar los ingresos o reducir la pobreza de las poblaciones rurales, por lo que debe ser complementado con otras importantes medidas gubernamentales. Los instrumentos a travs de los cuales opera el nuevo modelo son: 1) la desregulacin de las tasas de inters, permitiendo a los intermediarios financieros un margen suficiente para cubrir todos sus costos; 2) la movilizacin de los ahorros rurales; 3) la regulacin prudencial apropiada y la supervisin de los intermediarios financieros rurales no bancarios o cuasi bancarios; 4) apoyo a la capacita-

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cin institucional; y 5) provisin de facilidades de refinanciamiento, en particular para crditos de mediano y largo plazo, para los intermediarios financieros rurales que califiquen. Los cambios significativos en las polticas de financiamiento de la agricultura se produjeron no slo porque as lo exigan los requisitos de la liberalizacin financiera que busca una menor intervencin del Estado en la fijacin de las tasas de inters y en la asignacin del crdito, sino tambin porque los sistemas financieros de fomento al desarrollo agropecuario (la banca de fomento) eran muy cuestionados por su funcionamiento ineficiente y manejo politizado. Si bien lo experimentado en Amrica Latina indica que la modernizacin de los sistemas financieros para la agricultura y el medio rural ha avanzado en unos pases ms que en otros, este proceso an tiene mucho por recorrer. Esto es evidente en aquellas naciones donde se han producido importantes vacos institucionales con el retiro del Estado de esta funcin y sin que el sector privado lo haya reemplazado completamente, dado que la agricultura contina siendo un negocio riesgoso para la banca comercial y persisten los problemas de falta de garantas. Por todo lo anterior se ha producido una disminucin importante en la asignacin de recursos crediticios para la agricultura. Asimismo, en algunos pases todava se presenta una injerencia poltica que obliga a las instituciones financieras de desarrollo (IFD) a cumplir funciones distintas a las de fomento cuando, por ejemplo, deben asumir la cartera pesada de entidades privadas con problemas financieros o realizar reestructuraciones de deudas que afectan seriamente la viabilidad financiera de la institucin. No obstante el serio cuestionamiento a la funcin de banca de fomento, las limitaciones propias de la liberalizacin financiera que dieron lugar a una escasa o nula atencin de los bancos comerciales a los segmentos de menor desarrollo relativo han motivado la discusin acerca de la importancia de contar nuevamente con bancos de desarrollo concebidos adecuadamente y con instituciones financieras de microfinanzas. Para ello se aduce su decidida contribucin al financiamiento de las actividades productivas, en especial las del sector agrcola y de la micro y pequea empresa. Un anlisis reciente realizado por la Asociacin Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE) de un conjunto de 30 IFD que apoyan al sector agropecuario en 19 pases latinoamericanos (Cuadro 7.1) indica que sus activos a inicios del ao 2001 ascendan a US $200.750 millones, con una cartera de prstamo de US $118.000 millones y una cartera agrcola de aproximadamente US $42.000 millones (35% del total). Esto pone de manifiesto la importancia que tienen dichas instituciones en sus respectivos pases, a pesar de la ya sealada crtica efectuada en el pasado a las actividades de la banca de desarrollo. Los resultados financieros presentados por 27 IFD de la muestra de bancos con cartera agrcola permiten apreciar que 20 de ellos, pertenecientes a 14 pases, obtuvieron utilidades en el ao 2000, mientras que siete instituciones pertenecientes a cinco pases registraron prdidas. La proporcin utilidades / ingresos para las IFD que registraron utilidades alcanz un promedio de 9% en dicho ao.

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Cuadro 7.1: Cartera agrcola por pases Pas/Institucin Piso Cartera de prstamos US$ millones Cartera agrcola % Monto de prstamos a la agricultura US$ millones 3.763 8.23 61 24.194 1.992 3.182 220.8 44.8 288 153 139 789 10.9 210 33.7 242 89 42.5 59.2 10.1 2.826 1.273 41.9 104
(contina)

Argentina Banco de la Nacin Argentina Banco de la Provincia de Buenos Aires Bolivia Nacional Financiera Boliviana Brasil Banco do Brasil Banco do Nordeste do Brasil Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico y Social Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul Banco de Desenvolvimiento de Minas Gerais S.A. Chile Banco del Estado Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) Colombia Banco Agrario FINAGRO Costa Rica Banco Crdito Agrcola de Cartago Banco Nacional de Costa Rica Ecuador Banco Nacional de Fomento Corporacin Financiera Nacional El Salvador Banco de Fomento Agropecuario Banco Multisectorial de Inversiones Guatemala Banco de Desarrollo Rural Honduras Banco Nacional de Desarrollo Agrcola Mxico Banco Nacional de Crdito Rural Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura (FIRA) Banco de Mxico Nicaragua Financiera Nicaragense de Inversiones Panam Banco de Desarrollo Agropecuario
Fuente: ALIDE - Base de Datos.

1 1 2 1 1 2 1 1 1 1 1 2 1 1 1 2 1 2 1 1 1 2 2 1

10.388 10.786 122 34.563 3.331 38.333 631 236 5.994 153 338 789 128 1.312 37 867 89 386 141 13 2.826 2.126 78 104

36,4 7,6 50,0 70,0 60,0 8,3 35,0 19,0 4,8 100,0 41,1 100,0 8,5 16,0 91,0 27,9 100,0 11,0 42,0 78,0 100,0 59,9 53,7 100,0

Bancos de desarrollo agrcola Cuadro 7.1: Cartera agrcola por pases (Cont.) Pas/Institucin Piso Cartera de prstamos US$ millones 199 745 114 146 3.593 99 Cartera agrcola % 62,0 5,2 17,4 100,0 30,0 100,0

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Monto de prstamos a la agricultura US$ millones 123.4 38.7 19.8 146 1.078 99 42.096.800.000

Paraguay Banco Nacional de Fomento Per Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE) Puerto Rico Banco de Desarrollo Econmico para Puerto Rico Repblica Dominicana Banco Agrcola de la Repblica Dominicana Uruguay Banco de la Repblica Oriental del Uruguay Venezuela Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA) Total de la cartera agrcola en 30 IFD de 19 pases
Fuente: ALIDE - Base de Datos.

1 2 2 1 1 2

En cuanto a los niveles de morosidad que registra la cartera de prstamos de los bancos de desarrollo que atienden al sector agrcola, de acuerdo con la informacin disponible de 23 instituciones financieras se pueden apreciar los siguientes resultados (Cuadro 7.2): un primer grupo de 10 instituciones mantiene su cartera en condiciones adecuadas con niveles de morosidad inferiores al 5%; un segundo grupo de cuatro entidades observa niveles de morosidad entre 5% y 15%, mientras que las nueve IFD restantes registran niveles de morosidad entre 17% y 33%. El elevado nivel de morosidad que muestra este ltimo grupo de IFD agrcolas constituye, en la coyuntura actual, un elemento preocupante ya que afecta sensiblemente su viabilidad como entidades financieras, por lo que corresponde realizar enormes esfuerzos para mejorar su gestin. Una caracterstica de este grupo es que est conformado por bancos agrcolas especializados de primer piso y bancos multisectoriales con una importante cartera agrcola. Cabe destacar que los servicios no financieros que brindan directa o indirectamente los bancos de desarrollo agrcola constituyen el rasgo fundamental que los distingue de otros intermediarios financieros y que responde precisamente a la funcin y la misin para las que fueron creados, esto es, apoyar e impulsar el desarrollo de los pequeos y medianos productores del campo y contribuir a superar las condiciones de pobreza de los pobladores rurales.

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Cuadro 7.2: Principales magnitudes financieras de las IFD agrcolas en 2000 Cartera Activos Prstamos Patrimonio agrcola % US$ M US$ M US$ M 153 338 37 89 141 13 2.826 104 199 146 122 38.333 789 867 386 2.126 78 745 114 99 10.388 10.876 34.563 3.331 5.994 1.312 128 3.593 112 85 12 17 24 2 182 81 38 27 7 6.027 134 196 139 2.621 54 393 95 219 1.438 1.461 4.058 508 598 107 28 499 100 41,1 91 100 42 78 100 100 62 100 50,00 8,30 100,00 27,90 11,00 59,90 53,70 5,20 17,40 100,00 36,40 7,57 70,00 60,00 4,80 16,00 8,50 30,00 7,70 61,30 60,00 32,60 14,30 56,00 3,90 72,00 32,20 16,70 36,40 3,60 2,60 21,20 41,50 39,50 16,00 7,20 Contribucin al financiamiento agrcola %

Institucin (Pas) Bancos agrcolas especializados

INDAP (Chile) 185 Banco Agrario (Colombia) 1.508 Banco Nacional de Fomento (Ecuador) 119 Banco de Fomento Agropecuario 190 (El Salvador) Banco de Desarrollo Rural (Guatemala) 345 Banco Nacional de Desarrollo Agrcola 53 (Honduras) Banco Nacional de Crdito Rural (Mxico) 3.626 Banco de Desarrollo Agropecuario 192 (Panam) Banco Nacional de Fomento (Paraguay) 325 Banco Agrcola (Rep. Dominicana) 241 Banca de segundo piso especializada y multisectorial Nacional Financiera (Bolivia) 160 Banco Nacional de Desenvolvimento 51.509 Econmico y Social (BNDES) (Brasil) FINAGRO (Colombia) 1.047 Corporacin Financiera Nacional 1.072 (Ecuador) Banco Multisectorial de Inversiones 575 (El Salvador) FIRA-Banco (Mxico) 10.718 Financiera Nicaragense de Inversiones 86 (Nicaragua) Corporacin Financiera de Desarrollo (Per) 1.325 (COFIDE) Banco de Desarrollo Econmico 950 (Puerto Rico) FONDAFA (Venezuela) 265 Banca pblica multisectorial, comercial y de desarrollo Banco de la Nacin (Argentina) 17.873 Banco de la Prov. de Bs. As (Argentina) 14.664 Banco do Brasil 70.486 Banco do Nordeste (Brasil) 4.486 Banco del Estado (Chile) 9.559 Banco Nacional (Costa Rica) 2.694 Banco de Crdito Agrcola de Cartago (Costa 468 Rica) Banco de la Repblica Oriental (Uruguay) 4.757
Fuente: ALIDE - Base de Datos.

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Presencia de la banca de desarrollo en el financiamiento de la agricultura La canalizacin de los recursos financieros por las IFD agrcolas se realiza a travs de dos mecanismos: como banco de primer piso, otorgando crditos de manera directa a los prestatarios, mientras que el otro acta como banco de segundo piso, comprometiendo la coparticipacin de la banca privada comercial y de otros intermediarios financieros no bancarios. Del conjunto de las 30 IFD con cartera agrcola examinadas en la muestra antes sealada, 17 actan como bancos de primer piso, 10 como bancos de segundo piso y tres en las dos modalidades. No existe un planteamiento uniforme en todos los pases de la regin. Algunos cuentan con un sistema integrado de financiamiento al agro constituido por una combinacin de bancos de segundo y de primer piso especializados; otros tienen solamente bancos de desarrollo de segundo piso especializados en el agro o multisectoriales; otros tienen bancos agrcolas especializados, y por ltimo algunos pases cuentan con bancos pblicos multisectoriales con una apreciable cartera agrcola. En general se puede sealar que en los pases en que existen bancos agrcolas especializados el PIB agrcola es elevado, lo mismo que la cantidad de poblacin econmicamente activa dedicada a la agricultura. Esta correlacin explica, si no justifica, que los gobiernos de los pases vean la necesidad de un enfoque de banca especializada en el sector (Cuadro 7.3). Se presenta a continuacin una clasificacin de pases segn las distintas modalidades o esquemas de financiamiento del sector rural.
Cuadro 7.3: Importancia de la agricultura en la economa de los pases latinoamericanos PIB PEA Pases que cuentan con IFD especializadas en el agro Agro % Agro % Ecuador 14,80 38,60 El Salvador 12,00 Guatemala 27,20 56,90 Honduras 21,50 60,50 Panam 10,70 31,80 Paraguay 31,00 48,60 Repblica Dominicana 16,30 45,70 Pases que cuentan con bancos de segundo piso especializados en el agro Colombia 17,20 34,20 Mxico 7,30 36,30 Venezuela 4,30 16,10 Pases que cuentan con bancos multisectoriales de primer y segundo piso en el agro Argentina 6,70 13,00 Bolivia 14,00 40,00 Brasil 11,70 31,20 Chile 8,40 16,50 Costa Rica 18,90 30,80 Nicaragua 35,00 42,00 Per 13,80 40,00 Uruguay 14,30 18,80
Fuente: ALIDE - Base de Datos.

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Pases que cuentan con un sistema integral de financiamiento

Generalmente configurado por un banco de desarrollo agrcola de segundo piso, que canaliza sus recursos principalmente a travs de un banco de desarrollo especializado en el sector y de otros intermediarios financieros, el sistema integral de financiamiento del sector agropecuario es caracterstico de pases como Colombia, Mxico y Venezuela, permitindoles cubrir un gran sector de la poblacin rural con una amplia gama de servicios bancarios. En Colombia, la poltica de crdito agrcola se enmarca en los lineamientos de la Ley 16 de 1990 que estableci el Sistema Nacional de Crdito Agropecuario y cre el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) como entidad especializada de segundo piso que canaliza sus recursos a travs de las instituciones del sistema bancario. En conjunto, sus operaciones alcanzaron en 2001 la suma de US $789 millones. Tambin opera como entidad especializada de primer piso el Banco Agrario, constituido en 1998 al liquidarse la Caja Agraria. Es una sociedad de economa mixta cuyas operaciones ascienden a US $338 millones y estn dirigidas fundamentalmente a financiar las actividades rurales, agrcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. En el caso de Mxico, como cabeza del sistema financiero rural se encuentra el FIRA (Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura), una entidad pblica de segundo piso perteneciente al Banco de Mxico (banca central), integrada por una serie de fideicomisos creados para desarrollar las actividades agrcolas, pecuarias, pesqueras y agroindustriales. El FIRA, con una cartera de colocaciones del orden de US $2.126 millones, contribuye con el 32% del financiamiento destinado al sector agropecuario. Para atender a los productores de bajos ingresos pero con potencial productivo opera el Banco Nacional de Crdito Rural (BANRURAL) como banco de primer piso. A partir de 1990 esta entidad experiment una profunda transformacin cuyos ejes principales fueron el establecimiento de criterios de rentabilidad, libertad para financiar cualquier actividad, imposicin de garantas adicionales a los crditos, as como el anlisis de riesgo para otorgar financiamiento. La participacin del Banco en el sector es del 26%, con una cartera de prstamos de US $2.825 millones. Venezuela cuenta con un Sistema Nacional de Financiamiento Agrcola (SINFA), integrado por instituciones pblicas, privadas y mixtas que otorgan o administran crditos y conceden garantas o cobertura de riesgos para el sector agrcola. En octubre de 1999 se liquid el Instituto de Crdito Agrcola y Pecuario (ICAP), el cual otorgaba crditos a los pequeos y medianos productores y a sus organizaciones econmicas, y se reestructur el Fondo de Crdito Agropecuario (FCA), transformndolo en el Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA). El FONDAFA es una entidad autnoma encargada de promover la canalizacin de recursos para la ejecucin de proyectos en las reas de su competencia, as como de la prestacin de servicios de asistencia tcnica, capacitacin, creacin de microempresas y cooperativas, mediante la asignacin de lneas de crdito a las entidades y organizaciones integrantes del sistema de financiamiento rural. El FONDAFA tiene una cartera de crditos que asciende a US $99 millones, de los cuales el 61% es crdito de largo plazo. A ello se agregan US $56 millones provenientes de fondos en fideicomiso en instituciones financieras para proporcionar garantas a productos o rubros especficos en el sector agrcola.

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Pases que cuentan con bancos de desarrollo agrcola especializados

En siete pases existen bancos de desarrollo de primer piso especializados en el sector rural: Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay y la Repblica Dominicana. En Ecuador el financiamiento del sector agrcola y rural ha estado principalmente bajo la responsabilidad del Banco Nacional de Fomento (BNF), creado en 1928. En los ltimos 10 aos, el Banco ha perdido presencia en el sector agrcola a pesar de que le destina el 91% de sus prstamos. Su cartera de crditos, que era del orden de los US $176 millones en 1992, ha disminuido a US $37 millones en el ao 2000, es decir, apenas el 21% de la de aquel ao, lo que signific una participacin mnima en el financiamiento del sector. En El Salvador opera el Banco de Fomento Agropecuario, entidad que por disposicin del gobierno otorgaba crditos a tasas subsidiadas a sectores sociales considerados prioritarios. A partir de 1992 el gobierno de El Salvador abandon su enfoque dirigista, y adopt un enfoque inductor con nfasis en la transferencia suficiente y oportuna de recursos a tasas de mercado. En ese marco se estableci que el financiamiento para el sector agropecuario estara determinado por las condiciones imperantes en el mercado en trminos de plazos, montos y tasas de inters. Con una cartera de prstamos de US $89 millones, la cartera vencida a fines de 2001 ascendi a cerca del 29%, cifra elevada pero que indica una mejora en su comportamiento frente a aos anteriores. Cabe anotar que la presencia de los fenmenos naturales (huracn Mitch y terremoto) que afectaron al pas en esos aos contribuy a tal situacin. En Guatemala, hasta el ao 1996 la entidad responsable de administrar la asistencia financiera del Estado al sector agropecuario era el Banco Nacional de Desarrollo Agrcola (BANDESA), el cual operaba ms bien como una institucin que otorgaba crdito subsidiado utilizando para ello los fondos captados en forma de fideicomisos y transferencias del Banco Central o del presupuesto pblico. En 1997 se opt por transformarlo en una nueva entidad de capital mixto en la que la participacin del Estado era de un 30%. Se cre as el Banco de Desarrollo Rural S.A. (BANRURAL) como una sociedad annima para operar en condiciones de libre mercado. En Honduras funciona el Banco Nacional de Desarrollo Agrcola (BANADESA) constituido en 1980. ste atiende a cerca de 20.000 prestatarios con una cartera de prstamos anual de aproximadamente US $13 millones, ofreciendo al productor rural todos los servicios bancarios que brinda la banca comercial, incluyendo la captacin de depsitos de 50.000 clientes en todo el pas. A partir de 1995 se impuso al Banco un lmite en el monto de sus prstamos, en cumplimiento de compromisos asumidos por el gobierno de Honduras para la obtencin de un prstamo sectorial con los organismos financieros internacionales. Esta limitacin le ha significado al Banco la reduccin de la demanda de prstamos proveniente fundamentalmente de prestatarios de la agroindustria que requieren altos volmenes de crdito pero que al mismo tiempo benefician a gran nmero de productores de pequea escala. En Panam se constituy en 1973 el Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA) con el propsito de suministrar financiamiento a los productores agrarios de escasos recursos y sus grupos organizados. Los aos 2000 y 2001 han arrojado resultados satisfactorios para el Banco. En primer trmino se aprob el Plan Estratgico 2001-2010 de largo plazo, el Plan Estratgico Tctico 2001-2004 y el Plan Operativo Anual 2001, medidas que han permitido que a partir del ejercicio del ao 2000 se registre un fortalecimiento de la institucin, superando as la debilidad de la estructura financiera del Banco a inicios de los aos noventa. En este aspecto, el patrimonio del BDA se ha elevado de US $67 millo-

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nes en diciembre de 1999 a US $109 millones en diciembre de 2001, con un total de activos de US $207 millones. Con un aporte del Banco Interamericano de Desarrollo al gobierno, en el marco de su poltica de apoyo a la reestructuracin administrativa y financiera de Panam, en el ao 2001 se contrat a una firma consultora internacional para que efectuara la revisin de los estados financieros del Banco. sta recomend maximizar los esfuerzos de reestructuracin institucional, incluyendo cambios en la poltica de administracin del crdito, as como en la poltica de saneamiento de la cartera activa con el fin de obtener logros equilibrados en su gestin y fortalecer su situacin financiera. En Paraguay, el Banco Nacional de Fomento es una institucin financiera pblica de primer piso con niveles de activos del orden de los US $325 millones que financia a los sectores agrcola, ganadero, forestal, artesanal, industrial y de comercio de los productos originarios del pas, mediante crditos de corto, mediano y largo plazo. El Banco destina al sector agrcola el 62% de su cartera de crdito, que asciende a US $199 millones, lo que a su vez representa el 41% del total de los prstamos otorgados al sector por el sistema bancario. El Crdito Agrcola de Habilitacin es una dependencia del Ministerio de Agricultura que otorga financiamiento y asistencia tcnica a campesinos que forman parte de los programas sociales de desarrollo rural. Recientemente se ha planteado la posibilidad de convertir a la institucin en una entidad financiera privada o mixta, que acte en trminos del mercado. El Fondo Ganadero es un mecanismo de segundo piso vinculado al Banco Central, el cual se dedica a promover el desarrollo de la ganadera en el pas canalizando sus recursos a travs de la banca comercial. En la Repblica Dominicana el financiamiento a los productores agrcolas est a cargo del Banco Agrcola de la Repblica Dominicana (BAGRICOLA), institucin financiera pblica de primer piso con 60 aos de existencia. Su cartera de prstamos asciende a US $146 millones y representa el 40% del monto total de los crditos otorgados al sector agropecuario por el sistema bancario. Pases con bancos pblicos multisectoriales que tienen una importante cartera agrcola Ciertos pases de la regin cuentan con bancos pblicos de carcter multisectorial que desempean las funciones de banca comercial y de banca de desarrollo, manteniendo una importante cartera de crditos agropecuarios. Se trata de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. En Argentina opera el Banco de la Nacin Argentina, una institucin pblica de primer piso creada hace 110 aos. Su cartera crediticia asciende a US $10.400 millones y su presencia en el pas se encuentra ampliamente extendida a travs de ms de 600 sucursales. La actividad financiera del banco est orientada principalmente al sector agropecuario, en el cual participa con el 34% de sus colocaciones, lo que equivale al 61% del financiamiento agrcola nacional. En Brasil existe desde hace ms de tres dcadas un Sistema Nacional de Crdito Rural, cuyos recursos aplicados en el ao 2000 ascendieron a cerca de US $7.540 millones. Las operaciones con fondos controlados (que representan un poco ms del 90% de los fondos del sistema), estn sujetas a tasas de inters establecidas por el Consejo Monetario, con tasas diferenciadas para el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF). Para los fondos no controlados las tasas de inters son acordadas libremente entre el cliente y la entidad financiera.

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El sistema bancario oficial comprende un conjunto de bancos de mbito nacional, regional y estatal, cuya participacin en el financiamiento agropecuario es muy importante, aunque ha descendido de 62% en 1999 al 50% en 2000. Los bancos de carcter regional son los principales proveedores de fondos para el sector agrcola en sus respectivas regiones. As por ejemplo, la participacin de la cartera agrcola en el Banco de la Amazonia es de 80%, en el Banco do Nordeste del 60 %, y en el Banco Regional do Extremo Sul de 35%. El Banco do Brasil S.A. es una institucin de propiedad mixta de primer piso y de carcter multisectorial con activos del orden de US $70.500 millones y una cartera crediticia de US $34.560 millones orientada al financiamiento del sector agrcola, al cual dedica el 70% de sus recursos. El Banco mantiene en todo el pas una red de ms de 3.000 sucursales y en el exterior cuenta con 34 representaciones, subsidiarias y agencias. El Banco es el instrumento de financiamiento rural ms importante del Brasil dado que aporta el 60% del crdito otorgado a dicho sector, constituyndose as en el ms importante proveedor de fondos para el rea rural. En Chile, el gobierno plante al pas en 1990 el fortalecimiento de su ruralidad, a la que reconoce como un espacio de expresin social, cultural y poltica de la poblacin que vive y trabaja en el agro. Segn este enfoque, al Estado le corresponde apoyar preferentemente a los agricultores ms dbiles, proporcionndoles los instrumentos para su mejor insercin en los circuitos comerciales, as como el acceso a la tecnologa y al financiamiento para fortalecer la competitividad y la capacidad de gestin de la empresa agrcola. El Banco del Estado de Chile (Banco Estado) es una entidad pblica de primer piso de carcter multisectorial que, en su funcin de fomento, promueve actividades productivas en empresas y sectores que por insuficiencia de informacin, escasa historia financiera o mayores niveles de riesgo, no han sido suficientemente atendidos por la banca privada sin que ello implique el otorgamiento de subsidios. La cartera de prstamos del Banco es de aproximadamente US $6.000 millones, de la cual el 5% corresponde a la cartera agrcola, siendo su participacin en las colocaciones agropecuarias totales del sistema del 14,3% a febrero de 2001. Respecto al desempeo del Banco cabe resaltar que en los ltimos cuatro aos su rentabilidad sobre el patrimonio ha sido de 9,8% en promedio. El Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) es una institucin dependiente del Ministerio de Agricultura, cuyo objetivo es apoyar el desarrollo productivo de los pequeos agricultores para insertarlos en los mercados. Con una cartera de prstamos de US $153 millones, su accin cubre mbitos tales como financiamiento, asistencia tcnica y gestin empresarial, entre otros. En el caso de Costa Rica, a partir de la segunda mitad de la dcada de los aos ochenta las polticas crediticias agropecuarias sufrieron importantes modificaciones que dieron lugar al abandono paulatino de los esquemas de crditos preferenciales. Esto afect principalmente a los pequeos y medianos productores agrcolas, en la medida en que las alternativas disponibles de crdito se tornaron escasas, caras y de mayor exigencia en cuanto a garantas. El Banco Central dio libertad a los intermediarios financieros para asignar el crdito segn la demanda y para fijar las tasas de inters pasivas y activas. Es as como el sector agropecuario tuvo que competir en igualdad de condiciones con los otros sectores de la economa nacional, que generalmente son de menor riesgo, mayor rentabilidad y mayor seguridad de recuperacin. En este proceso de cambios, la banca oficial sigui siendo la fuente principal de recursos para el sector agrcola. En el ao 2000, el 77% del financiamiento recibido por dicho sector provino de los bancos pblicos.

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El Banco Nacional de Costa Rica cuenta con una red de 136 oficinas en toda la nacin, con un volumen de activos de US $2.694 millones. Su cartera de prstamos asciende a US $1.312 millones, con el 16% de la misma dedicada a la agricultura, lo cual representa el 56% del financiamiento total otorgado por el sistema bancario a ese sector. Respecto a la participacin de los dems bancos oficiales en el financiamiento agrcola, el aporte del Banco de Costa Rica es del 13,9%, el Banco de Crdito Agrcola de Cartago del 3,9%, mientras que el del Banco Popular y de Desarrollo Comunal es de un 3,3%. En Uruguay el financiamiento para la agricultura y el medio rural est a cargo del Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (BROU), entidad de cobertura nacional que funciona con cierto nivel de autonoma en todo lo relativo a criterios y mecanismos crediticios, pero coordina con el Poder Ejecutivo los principales lineamientos de las polticas de financiamiento en el marco de las disposiciones dictadas por el Banco Central. El Banco, fundado en 1896, cuenta con activos totales de US $4.750 millones y colocaciones del orden de US $3.590 millones, que equivale al 42% de la cartera del sistema bancario. Si bien es de carcter multisectorial, mantiene una importante cartera agrcola que asciende al 30% de su cartera total, proporcin que a su vez representa el 72% del total de financiamiento otorgado por el sistema bancario a dicho sector.

Pases con un banco de segundo piso multisectorial que canaliza parte de sus recursos a la
agricultura a travs de intermediarios financieros bancarios y no bancarios Son los casos de Bolivia, Nicaragua y, hasta 2001, de Per, que cuentan con un mecanismo de financiamiento de segundo piso que canaliza recursos propios, de la cooperacin internacional y del mercado de capitales a travs del sistema bancario y de intermediarios financieros no bancarios. En Bolivia la poltica nacional de financiamiento no reconoce segmentos sectoriales, por lo que no existe una poltica especfica de financiamiento para la agricultura y el medio rural. En 1990 se produjo el cierre del Banco Agrcola, con lo cual el Estado se retir de sus actividades como agente crediticio para la agricultura. Desde entonces, los agricultores deben orientar sus demandas de crdito a la banca privada comercial o a un conjunto de instituciones privadas no bancarias que son reguladas por la Superintendencia de Bancos, como son las instituciones privadas de desarrollo (IPD), las cooperativas de ahorro y crdito, y otras entidades que otorgan pequeos prstamos en el rea rural. En 1996 se constituy la Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO) como entidad de segundo piso, con el objeto de intermediar recursos a travs del sistema bancario y de los intermediarios financieros no bancarios regulados por la Superintendencia de Bancos. Posteriormente se modific su estructura institucional ratificndose su naturaleza de sociedad annima mixta de derecho privado, por lo cual qued excluida del presupuesto general de la nacin. NAFIBO financia a todos los sectores productivos privados del pas, particularmente al sector agrcola, al cual destina el 50% de sus prstamos por un total de US $122 millones. En Nicaragua se cre en 1993 la Financiera Nicaragense de Inversiones (FNI) como una sociedad annima mixta. sta opera como entidad de segundo piso a travs de bancos comerciales y otras instituciones financieras o agencias de desarrollo de carcter privado y sujetas a la vigilancia de la Superintendencia de Bancos. El FNI complementa al sistema financiero nacional con recursos de largo plazo, que en el ao 2000 ascendieron a US $78 millones, representando el 54% de sus desembolsos totales. La FNI presta particular atencin al sector agropecuario, al cual orienta el 53,7% de su cartera de prstamos anuales.

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En Per resalta la desaparicin del Banco Agrario en 1992, entidad pblica que en el perodo 1990/1991 aport el 72% del crdito agrario, siendo el 89% de sus clientes productores con menos de 20 hectreas. Como institucin financiera de segundo piso opera la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE), entidad pblica mixta que capta recursos externos y administra fondos de fideicomiso para orientarlos a los sectores productivos a travs de intermediarios financieros regulados por la Superintendencia de Bancos como son los bancos comerciales, entidades financieras, cajas municipales, cajas rurales de ahorro y crdito, y EDPYME (Entidades de Apoyo a la Pequea y Microempresa). A diciembre de 2000 sus colocaciones fueron del orden de los US $745 millones, destinados principalmente a los pequeos y medianos productores. En los aos 1999 y 2000 COFIDE destin al sector agrcola el 5,4% y el 5,2%, respectivamente, del total de sus recursos.
Teniendo en cuenta los limitados resultados de la accin de la banca comercial y de las diferentes instituciones y programas creados para el financiamiento agrcola y rural, el Poder Legislativo aprob en el mes de diciembre de 2001 la Ley que cre el Banco Agropecuario. Con capital mixto del orden de US $70 millones y con un aporte inicial del Estado de US $30 millones, esta entidad podr efectuar operaciones bancarias de primer y segundo piso. El nuevo Banco comenz a operar a partir de junio de 2002.

Experiencias recientes de financiamiento pblico para el sector agrcola Luego de presentar un panorama general del financiamiento de la agricultura en Amrica Latina es conveniente exponer con mayor detalle los casos de cuatro pases que exhiben distintas experiencias en cuanto al papel de los bancos de desarrollo agrcola en el financiamiento del sector. El primero es el de Ecuador, que trata de los esfuerzos realizados por dar estabilidad y permanencia a su banco pblico de fomento. El caso de Guatemala se refiere a la conversin exitosa de un banco pblico en un banco privado con accionariado mixto y una participacin minoritaria del Estado. En el caso de Mxico se presenta la prctica innovadora de un banco de segundo piso en apoyo a los mercados financieros rurales. Finalmente se presenta el caso de Per, pas en el que luego de una dcada del cierre del Banco Agrario se crea una nueva institucin financiera mixta de segundo y primer piso.

Reestructuracin del Banco Nacional de Fomento en Ecuador 1

El Banco Nacional de Fomento del Ecuador (BNF) fue creado hace 74 aos, con capital estatal y con el propsito nico de servir a los sectores agrcolas y pecuarios del pas. El BNF ha registrado en los ltimos aos los impactos de decisiones desacertadas y sesgadas de intereses polticos que le han causado un efecto negativo a su patrimonio en aproximadamente US $100 millones, al haberse aprobado en esta ltima dcada ocho leyes en el Congreso Nacional mediante las cuales se condonaron tanto capital e intereses de deudores del Banco de manera indiscriminada. La ltima ley fue aprobada en enero de 1998 y signific US $40 millones de prdidas directas para el Banco y US $16 millones de prdidas indirectas. Ante esta situacin se plante la necesidad de reformar y reestructurar el BNF de tal forma que ste apoyase la reactivacin del sector productivo del pas frente a la alternativa de cerrarlo definitivamente. Las preguntas a responder fueron: Debe mantenerse abierto el BNF? Si se mantiene abierto, cunto le costara al Estado? Es polticamente atractivo tenerlo abierto, pero sin operar? Cul sera su funcin si se mantuviera abierto? Debera ser de primer piso o de segundo piso?, Cul sera el costo econmico de esa accin y cul su costo social si se cierra?.
Toma en consideracin el aporte del economista Jorge Muoz Torres, ex gerente general del Banco Nacional de Fomento, del Ecuador.
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De los varios escenarios considerados se opt por una reestructuracin de fondo y de forma. En cuanto a esta ltima, se tena que reducir la estructura fsica y orgnica para poder tener bajo control los costos operativos y administrativos del Banco. En la reestructuracin de fondo, se debi adecuar la Ley Orgnica del Banco acorde con las normas de prudencia y regulaciones vigentes en el mercado financiero nacional e internacional. Los cambios puntuales que se deban realizar tanto en la Ley Orgnica como en las regulaciones de la Superintendencia de Bancos y los instructivos y reglamentos internos del BNF eran los siguientes: Cambiar el objetivo de la entidad, de un banco exclusivamente agrcola a un banco de amplio espectro en finanzas rurales, con nfasis en el pequeo productor o empresario rural. Eliminar la obligatoriedad por ley de mantener un equipo de funcionarios de la Superintendencia de Bancos ejerciendo el cargo de interventor permanente, coadministrando el Banco. Cambiar la estructura del Directorio del Banco para que ste sea ms profesional y menos politizado. Obtener la cancelacin de deudas del Estado a travs del Ministerio de Economa y Finanzas, para que luego el Banco establezca metas de auto sostenibilidad en su desempeo futuro. Lograr la autonoma financiera del Banco y evitar que sea parte de la carga fiscal del Estado en el presupuesto. Facultar al Banco para que establezca alianzas estratgicas o convenios con otras entidades afines, para buscar la mejora en la eficiencia de la distribucin y cobranza de sus recursos. Reestructurar administrativamente el Banco, mejorando su seleccin y configuracin actual del personal, con el fin de evitar la politizacin en el proceso.

Luego de varios intentos, finalmente en el ao 2000 y a partir de la aprobacin de la Ley para el Reordenamiento Econmico y de las Finanzas Pblicas, se logr modificar la ley del BNF, aunque no en su totalidad. De todas maneras, los cambios introducidos tocaron los puntos ms importantes, a saber, la modificacin del objetivo del Banco, la eliminacin del interventor permanente, la devolucin parcial de las deudas del Estado y la reestructuracin parcial del Directorio, adems de facultar las alianzas estratgicas y convenios con entidades rurales afines, entre otras medidas. Su implantacin fue inmediata y la situacin financiera del Banco cambi y se consolid sustancialmente. Entre los logros obtenidos a noviembre de 2001 figuran haber colocado US $78 millones en crdito en 20.000 transacciones de un promedio de US $3.900 cada una, generando aproximadamente 100.000 plazas de trabajo por ao sin costo alguno para el Estado y aumentando los depsitos a la vista en 324% en el mismo perodo. El nivel de recuperacin de esta cartera es del 99,24% y as ha sido en los ltimos tres aos desde la implantacin del presente sistema. Cabe recalcar que todas las actividades crediticias se pactan en trminos establecidos por el mercado y que no existe ningn tipo de subsidio. Con estos antecedentes, las proyecciones del Banco a partir de 2002 se muestran alentadoras, pues el BNF debe ser rentable e independiente financieramente del Estado.

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Se espera que esta estructura financiera y social perdure. Para ello es necesario un cambio ltimo en la ley, que faculte al BNF para que abra su capital y tenga una estructura de capital mixto donde las agrupaciones rurales, organismos multilaterales y el Estado sean quienes establezcan las estrategias futuras del BNF en su calidad de centro de finanzas rurales autosostenible. Se lograra as el objetivo para el cual fue creado, esto es, ayudar al desarrollo de las reas rurales del pas, reducir la pobreza rural y crear ingresos sostenibles para la poblacin rural. Entre los principales obstculos que se encontraron en la experiencia del BNF en Ecuador figuran los siguientes: La intervencin poltica en decisiones tcnicas y administrativas. La limitacin de no contar con capacidad de remuneracin justa para vincular profesionales de alto nivel a la gestin pblica. Falta de continuidad en polticas de desarrollo por la dependencia de los ciclos polticos del pas. Poca agilidad en la toma de decisiones financieras debido al marco legal restrictivo, por ser entidad pblica y no poder responder a la dinmica propia del mercado financiero globalizado.

Conversin de un banco pblico en un banco privado de desarrollo en Guatemala

El Banco Nacional de Desarrollo Agrcola (BANDESA) era el banco estatal de Guatemala dedicado fundamentalmente al financiamiento agrcola: la cartera crediticia en 1996, su ltimo ao de funcionamiento, ascenda a US $38,5 millones, de los cuales el 76% lo constituy cartera vencida (mora); la cartera de depsitos alcanzaba los US $64 millones; realizaba los servicios bancarios a nivel nacional a travs de una red de 65 agencias; sus activos totales ascendan a US $90 millones y, por situaciones enteramente polticas, sufri varias condonaciones de deudas para clientes privilegiados, a pesar de que los mismos tenan capacidad de pago para honrar sus obligaciones. Cuando BANDESA lleg al borde de la quiebra, el Gobierno se vio obligado a tomar la decisin de privatizarlo, no sin antes proceder a su saneamiento. ste se inici con una revisin drstica de la cartera recuperable y la no recuperable con el fin de identificar la cartera crediticia sana y castigar contra reservas ya constituidas la cartera irrecuperable. Previamente a la privatizacin se realizaron reuniones con la sociedad civil, ganaderos, agricultores, cooperativas agrcolas, comunidades indgenas, etc., a fin de auscultar cul sera la mejor opcin para BANDESA, considerando su situacin de crisis. La decisin final fue que el Banco deba crear la oportunidad a los sectores de la sociedad civil para que participaran como inversionistas de la nueva institucin financiera mediante la compra de acciones. Con ese fin fue emitida en 1997 la ley que transform al BANDESA en Banco de Desarrollo Rural, S.A. (BANRURAL), una sociedad annima de capital mixto y con participacin multisectorial, organizada con arreglo a la legislacin general de la repblica. El Banco realiza todas las operaciones bancarias, financieras y de confianza en el mbito nacional e internacional, incluyendo las referidas a banca comercial, hipotecaria y de inversin, almacn de depsito y casa de bolsa. Entre otros servicios tambin realiza transferencias de fondos, cobranza de

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servicios pblicos, pago de planillas de sueldos del gobierno, recibe pago de impuestos, de jubilados y otros. El Banco otorga prstamos, servicios financieros y servicios de crdito a los sectores agropecuario, artesanal, comercial, industrial, de servicios tursticos y dems sectores econmicos del pas. El BANRURAL no se limita a ofrecer financiamiento como banca de primer piso sino que tambin hace el segundo piso. Para ello realiza operaciones de financiamiento, refinanciamiento y cofinanciamiento a intermediarios de servicios que canalizan recursos crediticios a las micro, pequeas y medianas empresas rurales. Otra actividad del Banco es la administracin de fideicomisos de los sectores pblico y privado que han sido constituidos con fondos de organismos internacionales, de gobiernos amigos, del Estado, y de organizaciones nacionales como cooperativas, grupos mayas y de la microempresa. Adems, BANRURAL administra un fondo de fideicomiso del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) por US $100 millones para financiar sistemas de riego en reas con potencial. El BANRURAL es considerado como una institucin financiera muy exitosa, al grado de ocupar el cuarto lugar en importancia en el sistema bancario de Guatemala. La poltica ya no tiene influencia en las decisiones que se toman para otorgar los crditos y nombrar el personal, ya que el gobierno representa slo el 30% del capital accionario. La cartera crediticia del BANRURAL aument de US $38,5 millones en 1997 a US $63 millones en 1998, a US $115 millones en 1999 y a US $140 millones en 2000. En la actualidad, la cartera vencida (prstamos en mora) es del 2,86%; la captacin de depsitos ha crecido de US $64 millones a US $230 millones; y los activos totales han aumentado en estos aos de US $90 millones a US $330 millones. Este comportamiento ha significado que BANRURAL sea el quinto banco en utilidades y el segundo en rentabilidad a diciembre del ao 2000. La estructura actual del directorio del BANRURAL est constituida por 12 personas provenientes de seis sectores, cada uno con dos representantes: el Estado, las cooperativas, las organizaciones no gubernamentales, mujeres rurales y pueblos indgenas, micro y pequeas empresas, y el pblico en general.

Prctica innovadora de la banca de segundo piso en apoyo a los mercados financieros rurales en Mxico 2
La experiencia mexicana plantea que la funcin gubernamental en la banca de desarrollo corresponde a la de una institucin de segundo piso, tomando en consideracin la experiencia de 47 aos de los Fideicomisos Instituidos con Relacin a la Agricultura (FIRA) del Banco de Mxico (banca central), que ha representado en la ltima dcada el 40% en promedio del financiamiento total bancario destinado al sector rural. Desde su fundacin, FIRA ha mantenido tres polticas bsicas: 1) acta como banco de segundo piso; 2) induce la participacin del sector privado; y 3) apoya no slo el fomento de la oferta de productos y servicios financieros, sino tambin el desarrollo de mejores sujetos de crdito con fomento tecnolgico (apoyo a la demanda). Un estudio del Banco Mundial realizado a mediados de la dcada de los aos noventa revel que la situacin del mercado financiero rural mexicano ameritaba la adopcin de nuevas estrategias. El estudio resalt que los mercados financieros rurales mostraban los siguientes rasgos: poco desarrollo;
Toma en consideracin el aporte del Ing. Javier Delgado Mendoza, director general adjunto de Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura (FIRA) - Banco de Mxico
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escasez de oportunidades para que las empresas rurales reciban servicios financieros debido a la debilidad tanto de la oferta como de la demanda de crdito; fragmentacin elevada (ciertos oferentes atienden slo a ciertos demandantes); limitada competencia; dificultades para ajustarse a las reformas econmicas; y expansin del sector informal, debido principalmente a que el vaco que dej el retiro de las instituciones formales no haba sido cubierto por organizaciones propias. En coherencia con el diagnstico anterior, las acciones que se determinaron como ms significativas para facilitar la formacin de un sistema financiero viable fueron las siguientes: Aprovechar en una primera fase la infraestructura financiera privada existente con prcticas innovadoras de la banca de desarrollo de segundo piso y, en una segunda fase, inducir la incorporacin y desarrollo de nuevos intermediarios financieros no bancarios (IFNB) regulados y no regulados, que conjuntamente con otros proveedores de servicios complementaran la oferta de capital de mediano y largo plazo. Participar en el establecimiento de nuevos esquemas de administracin del riesgo. Generar nuevos productos financieros y no financieros acordes con las necesidades de los clientes.

A continuacin se detallan las prcticas de induccin con las que ha venido trabajando FIRA para impulsar el desarrollo de los mercados financieros rurales.

Induccin de la banca comercial privada al financiamiento del sector rural

Se considera como premisa bsica que la banca de desarrollo debe cumplir con su responsabilidad de ser promotora de la banca comercial privada y de formular estrategias para interesarla en las operaciones prioritarias en que supuestamente no quiere participar. En este contexto, con el propsito de incrementar la canalizacin de recursos financieros hacia el sector rural a travs de la banca comercial privada, en particular hacia la poblacin con menor desarrollo relativo, FIRA ha complementado su servicio de fondeo (descuento, prstamos y margen de intermediacin) con esquemas de garanta de recuperacin parcial de crdito, mecanismos para compartir costos de transaccin y esquemas operativos tipo parafinanciero. Garantas de crdito. Con este instrumento,3 el acceso de la banca a este servicio es de manera directa y automtica, mientras que su costo (cubierto por el prestatario) est en funcin de la cobertura de riesgo asumida por FIRA. Cuando el acreditado no cubra puntualmente el pago de sus financiamientos, el desembolso se convierte en un crdito contingente a aqul, siendo responsabilidad de la banca dar seguimiento a su recuperacin de acuerdo con la capacidad de pago de los beneficiarios acreditados. Cabe destacar que para la administracin del servicio de garanta, FIRA cuenta con sistemas tecnolgicos (actuariales, informticos y contables) que permiten tener un manejo tcnico y transparente, identificando niveles de riesgo o siniestralidad por regiones geogrficas, lneas de produccin, tipo y tamao de crdito, intermediarios financieros de primer piso y otras variables de inters, tanto institucional como del sector rural.
La participacin de FIRA en el riesgo de crdito va desde un 40% hasta un 90% del monto del saldo insoluto de crdito, lo cual incluye principal e intereses.
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Costos de transaccin - bancarizacin de prestatarios. Con el objeto de lograr que los productores de pequea escala con necesidades de crdito para proyectos viables tengan la oportunidad de contar con ste, FIRA estableci el pago de un subsidio que compense a la banca los costos fijos de transaccin. El incentivo se paga por cada individuo que recibe un crdito pequeo y para atenderlo se pueden utilizar agentes externos y organizarlos en grupos, buscando economas de escala que hagan ms eficiente y rentable la operacin. Para la banca comercial privada, en 1992 FIRA implant el Sistema de Estmulos a la Banca (SIEBAN) con el propsito de incrementar su inters por atender crditos de poca cuanta mediante el otorgamiento de una cuota de estmulo financiero. sta no slo permite a la banca compensar sus costos fijos de transaccin en estas operaciones, sino que a su vez permite que los productores de menores ingresos tengan acceso a la cultura del crdito bancario comercial. Desde su origen y hasta la fecha, esta accin estratgica ha permitido incorporar a ms de 700.000 nuevos beneficiarios de crdito, que representan aproximadamente el 50% de la poblacin actualmente atendida por FIRA. Se ha observado asimismo una reduccin en el costo de atencin de cada nuevo beneficiario incorporado, de US $147 por beneficiario en 1993 a US $70 en 2001. Vinculacin de intermediarios financieros no bancarios con la banca comercial. El desarrollo del mercado de financiamiento a los pequeos productores requiere estimular unidades de tipo empresarial que complementen a la banca comercial privada sin ser sus sustitutas. Las opciones pueden incluir ciertos intermediarios financieros de facto como empresas comerciales e industriales, las cuales, al ser sujetos de crdito de la banca comercial, pueden recibir fondos para redistribuirlos a sus usuarios con recursos limitados y que no califican para ser destinatarios de crdito. En un mbito ms amplio pueden concurrir diversos agentes parafinancieros que apoyen con varios servicios a la banca, sin que necesariamente sean canales de la intermediacin financiera por s mismos, pero s sus coadyuvantes. Adems de considerar a los agentes que presten servicios parafinancieros con fines de lucro, conviene tener en cuenta a los que pueden surgir de la amplia gama de mecanismos de participacin ciudadana de carcter altruista. Tpicamente, los organismos de esta naturaleza tratan de obtener aportes de fondos pblicos para financiar actividades privadas y no se preocupan de fortalecer los dispositivos de financiamiento de mercado, ni de impulsar la banca privada al menudeo. No obstante, la banca de desarrollo puede atraer la concurrencia de instituciones de cooperacin a fin de fortalecer los mencionados mecanismos de mercado. En FIRA, la incorporacin de este tipo de esquema se inici formalmente en 1994, y desde entonces ha venido creciendo de manera significativa con una tasa de crecimiento media anual de 23,5%, siendo el monto financiado a travs de esta modalidad el 15 % del total de sus operaciones. Esquemas operativos de la banca comercial con organizaciones auxiliares del crdito. Especial mencin merece este tipo de esquemas operativos en el que se facilita la participacin de la banca comercial privada utilizando como una ramificacin a algunas organizaciones auxiliares del crdito (OAC) que estn reguladas por la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, tales como uniones de crdito, sociedades de ahorro y prstamo, almacenadoras y arrendadoras, entre otras. Para tal propsito, FIRA ha establecido incentivos en aras de fomentar estas alianzas, aprovechando el conocimiento y presencia de las organizaciones auxiliares de crdito en algunos nichos especficos

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del sector rural. De esta manera establece mecanismos eficientes de dispersin del riesgo al incorporar capital privado en el financiamiento. A este respecto, es relevante la intervencin de las uniones de crdito, que son intermediarios cuyos accionistas son los propios acreditados y cuya participacin en los resultados operativos de los FIRA representaron el 3,6% en el ejercicio de 2001, beneficiando alrededor de 36.000 productores con la participacin de 56 uniones de crdito. Programa de Crdito por Administracin (PROCREA). A partir de 1997 y mediante este programa, FIRA permite la incorporacin de empresas que acten como intermediarios financieros (denominados agentes PROCREA) para que canalicen financiamientos por cuenta y orden de dichos fideicomisos en favor de la poblacin rural con requerimientos de crdito de poca cuanta, aprovechando a los bancos privados como ventanilla a cambio de una comisin que les pagan dichos agentes. Los agentes PROCREA distribuyen recursos fondeados al 100% por FIRA, de quien reciben un estmulo financiero para compensar costos de transaccin y comparten el riesgo de la recuperacin de los financiamientos en un 10% mediante una contragaranta. La incorporacin de agentes PROCREA ha tenido un crecimiento acelerado; es as como hasta 2001 se han integrado 81 agentes con una cartera de US $192,3 millones, con una tasa de recuperacin del 94%, en beneficio de aproximadamente 105.000 pobladores rurales. El tamao promedio de los crditos que se otorgan bajo este esquema es de US $1.832 dlares por empresario rural. Desarrollo institucional de los intermediarios financieros no bancarios. Reconociendo el bajo grado de desarrollo de intermediacin financiera que tiene el sector no bancario y el alto potencial que representa su presencia en los mercados financieros rurales, FIRA ha instrumentado una estrategia que permita su fortalecimiento y desarrollo. Es as como en 1997 el FIRA inici su accin en ese sentido, estableciendo e instrumentando en un principio el Esquema para la Capitalizacin, Modernizacin y Consolidacin de las Uniones de Crdito, mediante el cual se beneficiaron 41 entidades de ese tipo que participan en la intermediacin financiera con recursos de FIRA. Como resultado se obtuvo un diagnstico de cada una de estas organizaciones auxiliares de crdito a partir de lo cual se estableci un plan de fortalecimiento que las conduzca hacia un proceso de calificacin. Al mes de febrero de 2002, de 137 intermediarios financieros no bancarios (56 uniones de crdito y 81 agentes PROCREA) que participan con FIRA, cuatro uniones de crdito contaban con una calificacin emitida por empresas calificadoras de riesgo de prestigio internacional. Por su parte, los agentes PROCREA estn en trance de realizar sus diagnsticos respectivos, las cuales permitirn acceder a una posterior calificacin. Con esta estrategia se est incorporando la participacin en los mercados financieros rurales de dos nuevos tipos de agentes: las empresas de diagnstico y las calificadoras de riesgo, que tradicionalmente no haban incursionado en estos mercados. Esquemas de administracin de riesgos. Uno de los factores principales que limitan el financiamiento del sector rural lo constituye el riesgo inherente a la actividad agrcola y la percepcin adversa que sobre ello tienen los intermediarios financieros. Esto compromete a la banca de desarrollo a que participe con estrategias y acciones para su administracin, entendida sta como un proceso que involucra la identificacin de los riesgos, su medicin y las acciones para administrarlos. Con esta visin, FIRA ha implantado estrategias, acciones e instrumentos que permiten que los diferentes participantes en los proyectos financiados asuman parte de los riesgos potenciales, incentivando su concurrencia con las variables de riesgo y rentabilidad. Aqu se destacan el suministro de in-

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formacin sectorial para deteccin de oportunidades de negocio, las metodologas de evaluacin de proyectos bajo condiciones de riesgo e incertidumbre y acopio, y el suministro de informacin sobre el comportamiento crediticio de los prestatarios. En cuanto a los aspectos administrativos, la accin se orienta al reembolso parcial a los acreditados de los costos de asistencia tcnica, a actuar de enlace entre empresas proveedoras de coberturas de riesgos y prestatarios, a la induccin de alianzas estratgicas entre los diferentes participantes de las redes de valor (se destaca la agricultura por contrato), y a establecer los esquemas de garantas y de autoaseguramiento a travs de fondos de inversin y contingencia para el desarrollo (FINCAS). Fondos de inversin y contingencia para el desarrollo (FINCAS). Los FINCAS son empresas de los propios prestatarios que tienen como propsito brindar servicios de cobertura de riesgos asociados a la produccin, precios de productos e insumos y solvencia moral de sus asociados, as como algunas otras contingencias relacionadas con sus proyectos de inversin. Este mecanismo es un instrumento de administracin de riesgo privado que puede constituir un primer piso en materia de cobertura de riesgos. Y de hecho as funciona puesto que se pueden recibir servicios de segundo piso, dado que en el caso de riesgos productivos es posible contar con reaseguro y coaseguro de instituciones privadas u oficiales, o bien con el servicio de retrogaranta para las contingencias asociadas al riesgo moral.4 Nuevos productos. La banca de desarrollo necesita retomar el liderazgo para coordinar esfuerzos en la generacin de productos financieros y no financieros innovadores con orientacin hacia la satisfaccin de los usuarios finales de los financiamientos. Al mismo tiempo, debe aprovechar a la banca comercial privada existente, as como incorporar y desarrollar nuevos intermediarios financieros no bancarios complementarios a sta, procurando esquemas de apoyo que permitan su operacin en un marco de eficiencia y rentabilidad. Esta situacin plantea la necesidad de contar con estudios detallados de los mercados financieros rurales que permitan identificar las debilidades u oportunidades que se presentan tanto por el lado de la oferta como de la demanda. En este rubro, FIRA ha iniciado trabajos sobre los mercados financieros rurales en Mxico que le permitirn generar y adecuar productos financieros y no financieros a las necesidades tanto de los clientes como de los oferentes (intermediarios financieros de primer piso), procurando de esta manera contribuir a la vinculacin de la oferta con la demanda como componente importante de su funcin como banca de desarrollo. En tanto se logra tener plena identificacin de los mercados financieros rurales, se han venido desarrollando productos que desempean un papel importante en cuanto a satisfacer las necesidades del sector rural tales como el arrendamiento financiero, el microcrdito, la cobertura de tasas de inters, una garanta dinmica y el financiamiento de actividades no agrcolas, que no estaban disponibles previamente para el mismo.

Desde su inicio en 1986, la evolucin en la formacin de empresas de este tipo (FINCAS) ha sido creciente, de tal suerte que al cierre de 2001 se registraban 506 FINCAS con un monto de reservas de US $ 48,5 millones, en respaldo de una cartera de crditos de US $243 millones de dlares y de 136.000 productores rurales.

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Reciente creacin de un banco agropecuario en Per La existencia de la banca de fomento en Per se remonta a la misin Kemmerer en los primeros aos de la dcada de los treinta. As se constituyeron sucesivamente el Banco Agrario, el Banco Industrial, el Banco Minero y el Banco de la Vivienda como encargados de promover el financiamiento de las actividades productivas del pas. Estas instituciones financieras funcionaron exitosamente hasta la dcada de los aos ochenta, durante la cual se presentaron dos catstrofes: la primera de carcter poltico social, con la aparicin de los movimientos terroristas, que trajo consigo la paralizacin de la minera y de gran parte de la agricultura, y la segunda de carcter econmico, con la presencia de una elevada inflacin, que alcanz los cuatro dgitos, con la consiguiente inestabilidad de la economa del pas. Frente a esta coyuntura, el sistema bancario del pas entr en crisis financiera por la incapacidad de los prestatarios de cumplir sus compromisos con los bancos o, en caso de pagarlos, lo hacan con una moneda devaluada, lo que signific un desbalance de la situacin patrimonial de las entidades bancarias y financieras. Fue as como se produjo la quiebra del sistema mutual de ahorro y crdito para la vivienda, de la banca cooperativa, y de un gran nmero de cooperativas de ahorro y crdito. A partir de 1990 se tomaron medidas de liberalizacin financiera y de apoyo a la banca comercial para evitar su evidente quiebra tcnica. En cambio, la decisin que se adopt respecto a la banca de fomento fue la de liquidarla, sin considerar las consecuencias que esto podra tener para el financiamiento de actividades productivas como la agricultura de pequea escala y la pequea y mediana empresa industrial y de servicios. En el caso especfico de la agricultura, hasta el ao 1985 el Banco Agrario cumpla un papel eficiente para canalizar recursos al agro, otorgando en ese ao un volumen de crditos por US $325 millones, frente a US $35 millones de la banca comercial. En los primeros aos del nuevo gobierno de tendencia socialdemcrata durante el perodo 1985-1990 se dio un gran impulso al financiamiento agrcola. Es as como en 1986 el monto financiado se elev a US $870 millones por parte del Banco Agrario y a US $70 millones de la banca comercial, tendencia que continu en 1987 (US $732 millones y US $104 millones respectivamente). Al desaparecer el Banco Agrario, la banca comercial comenz a incrementar sus volmenes de crdito destinado a la agricultura, de US $88 millones en 1991 a US $378 millones en 2000; sin embargo su accin no llega a los agricultores de pequea escala, dado que sus prstamos se concentran en las medianas y grandes empresas agroindustriales o en la agricultura de exportacin. Ante esta situacin, el gobierno adopt algunas medidas como la creacin, en 1992, de los Fondos de Desarrollo del Agro (FONDEAGROS), manejados directamente por los gobiernos regionales. Los fondos, que ascendieron aproximadamente a US $320 millones, prcticamente se liquidaron en cinco aos por la falta de pago de los agricultores debido a desastres naturales causados por el fenmeno de El Nio y tambin por la existencia de una cultura de no pago por tratarse de recursos asignados directamente por el Estado. En 1994 se crearon las cajas rurales de ahorro y crdito como entidades privadas que pueden realizar gran parte de las actividades bancarias, pero las mismas no han tenido mayor xito. De 18 cajas rurales iniciales, en la actualidad slo existen 12, pero la mayor parte adolece de graves problemas financieros. Su contribucin al financiamiento del agro ha sido limitada; se inici con un programa de

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crditos de US $2,5 millones y para el ao 2000 su cartera crediticia ascenda a US $34 millones, alrededor del 8% del financiamiento anual al sector rural. Aun cuando pueden captar ahorros del pblico, la mayor parte de sus recursos provienen de COFIDE y de la cooperacin externa. En la campaa electoral de 2001, los principales partidos polticos en contienda ofrecieron la creacin de un banco agrario como parte de su plataforma electoral. Acogiendo esta inquietud, el gobierno de transicin (noviembre 2000-julio 2001) solicit en el mes de febrero la colaboracin de ALIDE y del FIRA-Banco de Mxico para establecer las bases de un sistema nacional de financiamiento de la agricultura y el sector rural y presentarlas al gobierno que resultara elegido. Es as como uno de los primeros actos del nuevo Ministro de Agricultura, en agosto de 2001, fue instalar una comisin para elaborar el proyecto de ley de creacin de un mecanismo de financiamiento para el agro. En diciembre de 2001 el proyecto de creacin del Banco Agropecuario fue aprobado por unanimidad y aclamado por todos los sectores polticos y organizaciones agrarias. La ley establece un banco mixto con 40% de participacin accionaria del Estado y 60% a cargo del sector privado. El Estado hizo un aporte inicial de US $30 millones y se espera que las organizaciones vinculadas al agro y los inversionistas privados cubran el saldo, hasta llegar a los US $70 millones fijados para el capital del Banco. El nuevo Banco Agropecuario tendr una doble funcin. Actuar como entidad de segundo piso, canalizando recursos que pueda captar de la cooperacin externa y de los mercados de capitales, tanto a travs del sistema bancario como de las instituciones financieras no bancarias. Por otra parte, podr conceder prstamos directos hasta por un monto de 15 unidades impositivas tributarias (aproximadamente US $13.000) asignados preferentemente a agricultores de pequea escala que integren asociaciones o consorcios que participen en cadenas productivas dedicadas a la produccin, transformacin y comercializacin de un mismo producto agropecuario. De esta forma se asegura la posibilidad de retorno de la inversin y del pago de los prstamos. Para asegurar una actuacin independiente del Banco se ha determinado que el directorio est integrado por siete miembros, tres designados por el Estado y cuatro por los accionistas privados. Los representantes del gobierno sern elegidos por un perodo de cinco aos y los privados sern renovados anualmente por la junta de accionistas. Adicionalmente a su labor crediticia, el Banco tendr una tarea promocional en materia de constitucin de fondos de garanta, de creacin de seguros agrarios y de prestacin de servicios de asistencia tcnica, capacitacin, innovacin tecnolgica y comercializacin. El nuevo Banco, denominado AGROBANCO, inici sus funciones el 25 de junio del 2002. Orientaciones estratgicas Al efectuar un anlisis de la financiacin rural en Amrica Latina y el Caribe se advierte que a partir de 1950 y hasta fines de la dcada de los aos ochenta, los gobiernos asumieron en forma preponderante la atencin de las necesidades de financiamiento del sector. Tal intervencin tuvo un propsito de carcter poltico y social, de acuerdo al criterio imperante en esos aos y derivado de la concepcin de la Alianza para el Progreso impulsada por el gobierno de los Estados Unidos; se trataba de permitir el acceso al crdito de grandes segmentos de la poblacin que eran considerados insolventes por la banca comercial.

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A fines de la dcada de los aos ochenta en algunos pases de Amrica Latina se emprendi una poltica de liberalizacin y de reformas financieras que produjeron beneficios y cambios positivos en la intermediacin financiera. stos han sido visibles en los mercados urbanos, pero hasta el momento no han tenido un impacto significativo para lograr el cambio en los mercados financieros rurales que continan siendo segmentados e ineficientes, con el consiguiente efecto negativo principalmente para los productores de bajos ingresos. Al retirar o reducir el Estado sus actividades en el sector agrcola y en el contexto de los procesos de apertura econmica, se indujo a los bancos comerciales a aumentar su presencia en las zonas rurales. Esto se hizo por medio de directrices que exigan a los bancos comerciales asignar un porcentaje de su cartera de prstamos al sector agrcola, o poniendo a su disposicin en el Banco Central servicios de redescuento en condiciones favorables, o bien garantizando determinados porcentajes de crditos concedidos con fines concretos. Tambin en este caso los resultados fueron, por lo general, menores a los esperados y el grupo supuestamente destinatario los agricultores de pequea escala se benefici muy poco de estas medidas. En los pases en los que los bancos comerciales llevaron a cabo actividades en las zonas rurales, en la mayora de los casos stas se orientaron a atender las necesidades de corto plazo de los agricultores de gran escala, los comerciantes locales y las industrias localizadas en la zona. Con el objeto de superar esta situacin se hicieron esfuerzos para involucrar en la prestacin de servicios financieros a intermediarios no bancarios regulados por los rganos de control y supervisin como uniones de crdito, cajas rurales, cajas de crdito, cajas municipales, bancos comunales, as como a diversas organizaciones rurales, cooperativas, asociaciones de agricultores, etc. stos fueron utilizados como canales de asignacin de recursos, mientras que paralelamente brindaban servicios de asistencia tcnica y de capacitacin a los productores de pequea escala. En un comienzo, esta ltima alternativa no dio resultados favorables, por cuanto los agricultores consideraron que los crditos formaban parte de la ayuda privada, generalmente de carcter internacional. Tambin, debido a su falta de experiencia, estas entidades tuvieron poca recuperacin de los crditos y no consideraron el mantenimiento del valor de la moneda en mercados cambiarios voltiles en los casos en los que se utilizaron recursos externos. Como producto de la experiencia, esta corriente de canalizacin de recursos se ha incrementado y ha perfeccionado sus servicios, constituyendo en la actualidad una alternativa positiva en el campo de las microfinanzas rurales que corresponde impulsar. Al hablar del acceso a servicios financieros para la poblacin rural debe tenerse en cuenta el marco econmico en que actan las instituciones que buscan proporcionarlos y responder la pregunta de s es posible o no construir instituciones financieras exitosas en nuestras actuales economas rurales. Este es el principal desafo que debemos atender al formular esquemas y mecanismos de financiamiento en el medio rural, donde la pobreza es casi absoluta y no existe una economa de mercado. Desde el punto de vista operativo, los mercados financieros rurales que limitan el acceso al financiamiento del sector rural se enfrentan a obstculos referidos a la demanda y oferta de servicios financieros. Entre ellos se pueden citar los siguientes: La demanda por servicios financieros en las reas rurales se ve restringida, entre otros motivos, por: 1) elevados costos de transaccin para los deudores y depositantes; 2) elevados riesgos para los deudores y depositantes; 3) falta de capacidad de endeudamiento de los hoga-

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res-empresas rurales; 4) falta de productos financieros y no financieros adecuados a las necesidades de los beneficiarios finales; y, 5) falta de informacin adecuada sobre los servicios de crdito y de depsitos disponibles. Por el lado de la oferta, las transacciones financieras rurales encuentran serias dificultades como consecuencia de: 1) deficiencia en la informacin, que dificulta la evaluacin del riesgo de prstamo; 2) incentivos de los deudores y de los acreedores que no son necesariamente compatibles, lo que da origen al riesgo moral; 3) dificultades para hacer valer los contratos, lo que acenta las posibilidades de prdida por falta de recuperacin de los prstamos; 4) dificultades para diversificar los riesgos; y 5) dificultades para diluir los costos fijos de la infraestructura financiera.

Por consiguiente, antes de poder organizar mercados financieros rurales duraderos se debe disponer de tres elementos fundamentales. En primer lugar se requiere de unas condiciones macroeconmicas favorables que comprendan adecuados niveles de inflacin y tipos de cambio, la liberalizacin de la reglamentacin de importaciones y exportaciones que afecta a los productos agrcolas, el mantenimiento de polticas econmicas previsibles, y un margen elevado de estabilidad jurdica, de seguridad y de orden. En segundo lugar se necesita un conjunto apropiado de polticas para el mercado financiero, lo cual implica que se debe permitir a los bancos aplicar tasas de inters que cubran sus costos y el riesgo del prstamo, y que les permitan mantener el poder adquisitivo de su cartera de crdito. Por otra parte, los procedimientos de gobierno deben evitar la imposicin de costos excesivos de transaccin sobre los mercados financieros rurales, la tributacin de los depsitos por medio de un volumen elevado de reserva y la exposicin del sistema financiero rural a incursiones polticas. En tercer lugar es esencial el estmulo a los mercados financieros rurales en aras de conseguir que sean competitivos. Para ello se puede recurrir a la creacin de nuevos bancos u otras instituciones financieras que estn dispuestas a prestar sus servicios en las zonas rurales, como es el caso de las entidades de microfinanzas. Las polticas deben tambin ofrecer la posibilidad de implantar nuevos procedimientos, tecnologas y productos financieros. Como bien ha sido sealado en diversos estudios y foros internacionales, el mercado financiero rural est afectado por tres factores fundamentales: el riesgo implcito de la agricultura, una informacin imperfecta y los elevados costos de transaccin. Las fuentes de riesgo en el sector rural son mayores y distintas a las de otros sectores y tienen relacin con la incertidumbre respecto al potencial rendimiento de los predios agropecuarios, la variacin de los precios de los productos (lo que depende de mercados variables), y la prdida o dao de los cultivos por causas de la naturaleza. En cuanto a la informacin imperfecta, los factores limitantes son la escasez de datos y los problemas de informacin debidos a la distancia fsica, al aislamiento del productor y a la ausencia de sistemas de comunicacin en el medio rural. La transmisin de datos sobre produccin y mercadeo es costosa. Por otra parte, ante la ausencia de un historial crediticio se complican tanto la evaluacin de la capacidad de endeudamiento de los productores como las actividades de seguimiento de los prstamos. En cuanto al costo de transaccin, ste enfrenta varias limitaciones en el ambiente fsico (carencia de infraestructura adecuada), en el marco legal y regulatorio (carencia de ttulos de propiedad y de una

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regulacin y supervisin prudentes) y en el mbito institucional, donde es notoria la falta de incentivos gubernamentales, una deficiente capacidad gerencial, escasa investigacin, y falta de mecanismos apropiados para hacer cumplir los contratos, entre otras carencias. Frente a este panorama, los nuevos enfoques del financiamiento rural y de la participacin del Estado persiguen los objetivos de incrementar los ingresos de los productores de pequea escala y de disminuir la pobreza en el sector rural. Para lograr el primer objetivo cabe considerar la combinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales eficientes, crear con urgencia un marco jurdico y normativo adecuado y corregir las disfunciones del mercado. Para cumplir con el segundo no es suficiente con elevar el ingreso rural medio si el nivel de oportunidades de progreso no llega a todos por igual, lo cual puede justificar un conjunto de programas de intervenciones dirigidas. En los ltimos aos, en virtud de las polticas de liberalizacin financiera ha disminuido el papel de las instituciones financieras de propiedad y administracin estatal, aun cuando todava son las principales proveedoras de crdito a los pequeos productores rurales en varios pases de la regin. Entre los problemas ms comunes que tiene que afrontar la banca pblica se encuentran las altas tasas de mora, estructuras con elevados costos administrativos, rotacin frecuente de directivos y de funcionarios de alto nivel, interferencia poltica en el proceso de aprobacin de prstamos y en la condonacin de deudas, y procedimientos de operacin lentos por su condicin de entidad estatal, lo que eleva los costos de transaccin a los prestatarios. Cuando la banca de desarrollo acta en un primer piso, las posibilidades de prdidas se incrementan por la limitada viabilidad de la cobranza de los crditos, que se refleja en quebrantos traducidos en un alto costo para la sociedad. Sin embargo, dadas las condiciones de algunas regiones, solamente es posible hacer llegar los recursos al medio rural por conducto de la banca de desarrollo de primer piso, directamente o a travs de instituciones de microfinanzas. Como los productores asocian estos recursos con ayudas gubernamentales, se deber evitar una tasa de recuperacin baja y se hace vital proyectar una imagen de capacidad efectiva para recuperar los crditos. En este marco general, los bancos de desarrollo pblicos de primer piso especializados en la agricultura y que adolecen de graves problemas financieros por las consideraciones mencionadas, tienen por delante las alternativas de liquidacin, privatizacin o reestructuracin y fortalecimiento institucional. De las tres opciones, la liquidacin de los bancos agrcolas que tuvo lugar en algunos pases latinoamericanos ha generado vacos que hasta ahora no han podido ser llenados por el mercado, por lo que en ese sentido debe adoptarse una accin en funcin de la oferta existente de servicios financieros al sector rural. Entre tanto, la opcin de privatizacin puede complicarse por la falta de inters de los inversionistas privados potenciales ante la delicada situacin financiera de las instituciones. Queda entonces, como una alternativa viable, la reestructuracin y fortalecimiento de aquellos bancos agrcolas en los cuales es posible efectuar un cambio de misin y de objetivos, garantizando un respeto irrestricto a su autonoma operativa y de gestin; esto con el fin de lograr que dichas instituciones sean inmunes a la influencia poltica y de grupos de poder. En este proceso de reflotamiento se debe considerar la participacin del sector privado en el accionariado del banco, con el fin de que se pueda constituir una empresa mixta en la que el Estado participe con un capital minoritario. Esto asegurar la sostenibilidad de la institucin financiera y evitar la injerencia de factores exgenos, sean polticos o provenientes de grupos de presin. Por otro lado, ha quedado demostrada la importancia de las instituciones financieras de segundo piso, las cuales han logrado la profundizacin de los mercados financieros al canalizar con xito recursos

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provenientes de fuentes multilaterales o de los mercados internos y externos de capitales. Sin embargo, los programas crediticios de estas instituciones deben disearse con mucho cuidado para evitar la asignacin arbitraria de recursos de largo plazo y la fijacin igualmente arbitraria de tasas de inters, ya que estas medidas pueden debilitar los esfuerzos de movilizacin de recursos y de captacin de ahorro, as como retardar el desarrollo de mercados secundarios. En este marco general, la meta a alcanzar es promover la formacin o expansin de instituciones financieras en las zonas rurales que tengan como principio rector los criterios de sostenibilidad, eficiencia y productividad, mejorando el acceso del productor de pequea escala a los servicios bancarios. Para tal efecto, corresponder a las esferas gubernamentales aplicar polticas que persigan los fines siguientes: 1) vincular a los intermediarios financieros formales e informales; 2) lograr que los bancos comerciales se interesen en actuar en las zonas rurales; 3) contribuir a la reestructuracin y fortalecimiento de las instituciones financieras existentes, pblicas y privadas; 4) elevar las instituciones financieras semiformales a la clasificacin de instituciones financieras reguladas; y 5) crear nuevas instituciones financieras en las zonas rurales. Cabe sealar al respecto que en un reciente estudio de la FAO y la GTZ sobre la funcin de la financiacin del desarrollo agrcola, se plantea que, dadas las caractersticas singulares de la financiacin agrcola y el alto porcentaje de poblacin rural que hay en los pases en desarrollo, resulta legtimo que el Estado apoye el desarrollo agrcola y rural mediante el establecimiento de un marco de polticas adecuadas para que los mercados de financiacin agrcola y rural funcionen eficientemente y a un costo razonable. Con base en las orientaciones estratgicas mencionadas, a continuacin se presentan sugerencias para el fortalecimiento de las instituciones financieras en el mbito rural. En el marco de las reformas econmicas y financieras aplicadas en Amrica Latina se reafirma la necesidad de avanzar en el diseo y consolidacin de polticas explcitas para el desarrollo del sector rural, tanto en el rea del apoyo social como tambin para estimular la mayor difusin y adopcin de nuevas tecnologas, para fomentar las capacidades de innovacin empresarial, y en especial para asegurar un flujo de recursos financieros que se orienten a atender necesidades de capital de trabajo, de financiacin de inversiones productivas y de comercializacin de los productos agropecuarios. Ello demanda reconocer las particularidades y necesidades del sector rural, como tambin una voluntad poltica y de concertacin en torno a la bsqueda de un desarrollo agrcola y rural que brinde a los productores posibilidades de adecuarse a las transformaciones estructurales y hacer frente a las exigencias que plantea el proceso de apertura y globalizacin de las economas latinoamericanas. Resulta indispensable que los pases de la regin cuenten con instituciones financieras con capacidad para responder a los requerimientos del sector en condiciones de montos y plazos que hagan posible el acceso al crdito y a los servicios de fomento y promocin en trminos ms amplios que aquellos que plantea la liberalizacin financiera. Como se ha reconocido, las polticas de liberalizacin no resuelven la segmentacin crediticia caracterstico de los mercados latinoamericanos, la cual se expresa en una preferencia de los bancos comerciales por canalizar sus recursos a las empresas ms grandes y con mayor grado de modernidad. Esto ha hecho que se queden sin atencin vastos sectores de la economa, principalmente los productores de menor desarrollo relativo del sector rural. En tal sentido, ser importante que el financiamiento del desarrollo rural en Amrica Latina contemple el logro de cuatro objetivos fundamentales:

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Garantizar un mayor volumen de recursos para satisfacer la demanda de crdito del sector, sustentada en una nueva agenda para el financiamiento del desarrollo rural que trascienda los esquemas basados en el mercado y que refuerce los modelos de complementacin financiera. Esto con el fin de posibilitar que la banca de desarrollo y las instituciones de microfinanzas rurales puedan acceder directamente a nuevas fuentes de recursos y lograr as una estructura de fondos ms diversificada y estable. Para ello ser importante elevar los niveles de captacin y movilizacin del ahorro interno, conjuntamente con una mayor consecucin de recursos del exterior en condiciones competitivas y considerando plazos que faciliten el proceso de modernizacin del sector rural. Elevar el acceso al crdito del sector financiero, pues tradicionalmente la banca comercial ha concentrado su atencin en la demanda de sectores de mayor desarrollo relativo tales como el comercio, la industria y las exportaciones primarias, al tiempo que se quedan sin atencin importantes grupos constituidos por productores rurales, pequeas y medianas industrias, empresarios independientes, mujeres microempresarias, entre otros, que requieren del diseo de esquemas y modalidades de financiamiento adecuados para atender sus necesidades de capital de trabajo, promover sus inversiones productivas y favorecer la capitalizacin de sus unidades empresariales. Alcanzar una mayor eficiencia en la canalizacin de recursos financieros, para lo cual ser importante reducir hasta eliminar todo tipo de interferencias polticas o de otro carcter en aras de impedir que los bancos de desarrollo suministren crditos y servicios que no son viables ni competitivos. Los bancos de desarrollo debern establecer polticas de tasas de inters que, adems de asegurarles una gestin financiera sana, le permitan una asignacin eficiente de recursos. En aquellas situaciones en donde los subsidios sean justificados, se requerir que stos no sean asumidos por los intermediarios financieros y que adems se empleen mecanismos transparentes como las transferencias directas del presupuesto nacional u otros instrumentos que no afecten la solvencia de los bancos de desarrollo. Promover e impulsar la reestructuracin y modernizacin de los bancos de desarrollo agropecuarios, lo cual implica, como ha sido sealado en este documento, redefinir su papel y transformarlos en instituciones giles que cuenten con una gestin autnoma, sustentada en una diversificacin de sus fuentes de recursos y la canalizacin hacia proyectos viables, conjuntamente con una vocacin particular para atender a la poblacin rural. Esta nueva banca de desarrollo deber constituirse como una empresa mixta, con participacin del Estado en el accionariado, as como de los productores agropecuarios y de la sociedad civil vinculada al sector rural.

La experiencia viene demostrando que la liberalizacin financiera no asegura necesariamente el funcionamiento eficiente de los mercados de crdito. Por esta razn se requiere entonces de la aplicacin de polticas de segunda opcin a fin de reducir los efectos adversos de estas segmentaciones. Un ejemplo de tales medidas es la participacin de bancos de desarrollo que cubran los vacos del mercado canalizando recursos a pequeos productores situados en las reas rurales y que adems precisen de otros servicios complementarios al crdito como la capacitacin, asistencia tcnica, asesora e informacin.

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El papel fundamental de la banca de desarrollo consiste en promover y propiciar el surgimiento y desarrollo de mercados financieros rurales donde se presten servicios financieros eficientes, sostenibles y al alcance de las poblaciones de escasos recursos de las reas rurales. Ello implica que su accin debe estar encaminada a hacer posible que los mercados financieros funcionen cada vez mejor y no a sustituirlos; esto se puede lograr aprovechando las ventajas de las transacciones que ocurren a travs de los mercados aunque sin distorsionarlos para que tales ventajas no se manifiesten. El trato directo de los bancos de desarrollo con los prestatarios finales, esto es, la modalidad de banca de primer piso, ha significado histricamente grandes riesgos de prdidas patrimoniales para la institucin y para el sector pblico, que recurrentemente se han debido a interferencias polticas y de grupos de poder econmico para la orientacin y recuperacin de los prstamos. Ello no invalida, en ciertos casos, la presencia del gobierno a travs de instituciones adecuadamente concebidas, que se justifica porque no todos los resultados que ofrece el mercado son econmica y socialmente aceptables, como lo demuestra el escaso inters de los bancos comerciales por consideraciones de costos y riesgos. Cuando la canalizacin de recursos a travs de la banca comercial privada no se logra mediante los mecanismos de mercado o de la accin de induccin de la banca de segundo piso, resulta conveniente evaluar la incorporacin de apoyos o estmulos a la banca comercial privada para compensar los costos de operacin que significa atender a los segmentos de mercado de inters; esto con el fin de desarrollar, o en su defecto fomentar la participacin de intermediarios financieros no bancarios que obtengan su fondeo principalmente en el mercado libre o con la banca comercial privada, ya que slo as se tendr una evaluacin y supervisin descentralizada de su vala. La participacin de la banca de desarrollo como entidad de segundo piso deber recurrir a mecanismos de mercado aprovechando los agentes financieros competitivos existentes que acten como contrapeso de la administracin pblica. Por eso, la canalizacin de sus recursos debe realizarse preferentemente por medio de la banca comercial privada o de los intermediarios financieros no bancarios, que en la mayora de los casos es el mejor camino para lograr una distribucin eficiente y un sistema aceptable para la administracin de los riesgos del financiamiento. Como complemento a los canales de distribucin existentes, la banca de desarrollo debe incentivar el surgimiento e incorporacin en los mercados rurales de nuevos intermediarios financieros (bancarios y no bancarios), acompaando este proceso hasta lograr su fortalecimiento con incentivos financieros, transferencia y adopcin de tecnologas crediticias, asesora en su gestin financiera y desarrollo de sistemas operativos e informticos, entre otros. Estos apoyos, al igual que toda la participacin de la banca de desarrollo, deben ser temporales, establecindose mecanismos graduales de retiro y de graduacin de acreditados e intermediarios. Para contar con un efectivo mercado financiero rural se plantea la conveniencia de establecer un sistema financiero que comprenda tres niveles de operacin. En primer lugar, examinar la conveniencia de constituir un banco o fondo de desarrollo de segundo piso que canalice recursos pblicos, de organismos internacionales y de los mercados de capital de corto, mediano y largo plazo a travs del sistema financiero en general. En segundo lugar, se contar con la red de entidades bancarias (bancos comerciales y bancos de desarrollo pblicos, privados o mixtos) y de intermediarios financieros no bancarios que ofrezcan servicios bancarios y no bancarios, en este caso a los productores rurales. Finalmente, se considera al sistema o red de entidades de microfinanzas (uniones de crdito, cajas de ahorro y crdito, cooperativas, mutuales, etc.) preferentemente reguladas por el organismo de control

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y supervisin que, por su dimensin y conocimiento del mercado objetivo, pueden tener ventajas competitivas para realizar operaciones, negociar con los clientes, recuperar los crditos y reducir los costos de administracin. Como instrumentos claves en la actuacin de la banca de desarrollo se pueden utilizar, entre otros, los que se enuncian a continuacin de manera genrica: Fondeo de recursos: descuentos, prstamos, capital de riesgo, depsitos y otros. Administracin del riesgo: sistemas de informacin crediticia; sistemas de garantas mutualistas (avales, fondos de garanta recproca y otros); sistemas de evaluacin de proyectos y empresas; sistemas de coberturas de riesgos productivos (autoaseguro, seguro directo, reaseguro y coaseguro); riesgos comerciales y financieros ( forwards, agricultura por contrato, futuros, opciones, ingeniera financiera y otros); garantas de crdito para prstamos individuales, para cartera de prstamos, garantas intermedias y otras. Incentivos financieros operativos: para compensacin de costos operativos de intermediarios financieros y empresarios (estmulos, reembolsos y premios); fortalecimiento, desarrollo y capacitacin para intermediarios financieros; reembolsos para diagnstico y calificacin; apoyo para capacitacin en la profesionalizacin de recursos humanos; financiamiento para modernizacin de infraestructura bsica e informtica; reembolsos para asesora y consultora para la instrumentacin de sistemas de tecnologa e informacin, administracin de fondos de reservas prudenciales y capitalizacin. Inducir y participar en el establecimiento de un marco legal y regulatorio: calificacin de cartera; certificacin / calificacin; mecanismos de seguimiento y control; sistemas para inducir capitalizacin. Es indispensable establecer medidas que induzcan el buen funcionamiento del sistema financiero, haciendo hincapi en los nuevos intermediarios financieros que se incorporen y propiciando con ello que las entidades participantes sean slidas. Fomentar el desarrollo de proveedores de servicios no financieros para integracin de redes empresariales: transferencia tecnolgica; capacitacin; asesora; consultora; comercializacin de insumos y productos; calificadores y certificadores. Desarrollo de nuevos productos y mercados financieros y no financieros. Integracin de redes de valor: consolidacin organizativa horizontal y vertical; estudios de oportunidades de negocios (productos / cadenas / redes); cartografa de las oportunidades de negocio; estmulos hacia la integracin; concurso de proyectos de impacto, incentivos. Control de riesgos: es conveniente considerar la incorporacin y desarrollo de entidades e instrumentos para su administracin como son los seguros, coberturas de precios, coberturas de tasas de inters, capacitacin, asistencia tcnica, transferencia de tecnologa, etc. Con ello se propicia la creacin de empresas de centrales de riesgos que pueden administrar informacin de diversa ndole para prevenir posibles quebrantos en las transacciones que se dan en los mercados rurales.

Un aspecto importante a considerar es la condicin de eficiencia de los bancos de desarrollo, la cual est determinada y sujeta al cumplimiento de su funcin social o institucional, como tambin de su

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funcin empresarial. La eficiencia institucional de un banco de desarrollo se relaciona con aspectos tales como la capacidad de proporcionar acceso al crdito a sectores con alta prioridad econmica y social que no son atendidos por la banca comercial; la influencia que puede ejercer el banco en la creacin de nuevas empresas, la promocin de nuevas inversiones y la generacin de empleo en el sector rural, por ejemplo; su contribucin para promover la innovacin y adaptacin tecnolgica; la promocin del desarrollo empresarial; los servicios complementarios al crdito, etc. Por su parte, la eficiencia operacional o empresarial de un banco de desarrollo se expresa a travs de patrones similares a los de cualquier intermediario financiero privado, debiendo observar adecuados niveles de rentabilidad y solvencia bancaria. Al evaluar el desempeo de un banco de desarrollo rural, resulta importante tener en cuenta esta doble dimensin para evitar la distorsin y el riesgo en el anlisis; siempre se debe tener presente la misin y objetivos de la institucin. Los avances que se advierten en varios bancos de desarrollo rural se enmarcan en una nueva concepcin del fomento no asociada a tasas de inters de niveles insuficientes para cubrir costos, sino a la prestacin eficiente y oportuna de servicios financieros y promocionales a grupos socioeconmicos no atendidos por la banca comercial. El apoyo de los bancos de desarrollo ya no se concibe como indiscriminado para todo tipo de proyectos y clientes, sino que atiende selectivamente a la rentabilidad social y privada de los proyectos, a la cobertura de los costos fijos y otras variables de los bancos, as como a la generacin de una utilidad razonable para la institucin financiera. Asimismo, la asistencia a la clientela se plantea como una atencin a la demanda con un horizonte de tiempo limitado, al cabo del cual los clientes estarn en condiciones de acceder al crdito de la banca comercial. En suma, se puede afirmar que adems de una base de capital adecuada, es la calidad de las polticas y la gestin de un banco lo que permite lograr un desempeo exitoso. Para ello ser vital mantener transparencia en las relaciones entre los bancos de desarrollo y el gobierno, a fin de evitar interferencias polticas y asegurar autonoma en la gestin de los bancos de desarrollo a travs de un rgimen legal y estatutario que permita actuar con independencia de juicio a sus autoridades y gestores, quienes debern ser designados sobre la base de criterios profesionales y no polticos. Desde luego, al pretender la adecuacin de los bancos de desarrollo agrcola al nuevo contexto, no es posible plantear una solucin uniforme ni nica, puesto que mucho depende de las caractersticas de cada pas, as como de las orientaciones y prioridades generales de los gobiernos. Pero s se considera fundamental el mantenimiento de una clara coherencia entre objetivos, funciones y mecanismos institucionales e instrumentales a la hora de establecer la misin, las pautas de funcionamiento y los mecanismos de accin propios de la banca de desarrollo. A este respecto, cabe anotar que los avances en los procesos de modernizacin de los bancos de desarrollo se estn manifestando, de manera general, en una expansin de sus activos, as como en una reduccin de sus costos operativos, sustentados en un proceso de racionalizacin de los recursos humanos, mejoras en los aspectos de organizacin y gestin administrativa y tcnica, e incorporacin de los avances informticos, a fin de permitir un mejor desempeo institucional. De lo que se trata es de asegurar la disponibilidad de servicios financieros a los pequeos agricultores a precios razonables que sean congruentes con la viabilidad financiera y tcnica de los bancos de desarrollo. Tal es el desafo que se tiene por delante y que alcanza a la colectividad toda: gobiernos, organismos internacionales, bancos multilaterales, instituciones financieras de desarrollo y agricultores.

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Teniendo presentes las orientaciones estratgicas y las recomendaciones presentadas en este captulo, se considera necesario que los organismos multilaterales de financiamiento y las agencias de cooperacin internacional respalden los esfuerzos de los pases para reestructurar y modernizar a los bancos de desarrollo que apoyan al sector rural, a fin de que puedan participar en forma eficiente en la operacin de los mercados financieros rurales en su calidad de bancos de primer y segundo piso. Una condicin fundamental en este proceso es incorporar a los productores rurales, a los organismos gremiales y a las entidades de la sociedad civil vinculadas con el sector rural en la propiedad y manejo de los bancos de desarrollo transformados. Para ello, los organismos multilaterales de financiamiento y las agencias de cooperacin internacional debern asignar recursos de cooperacin tcnica para lograr en el plazo ms breve posible la reestructuracin de los bancos de desarrollo agrcola segn el nuevo modelo y estableciendo las modalidades de acceso de los sectores involucrados al capital del banco. En ese sentido ser importante que el BID y otras organizaciones impulsen la discusin de propuestas a nivel subregional y nacional orientadas al desarrollo y fortalecimiento de los mercados financieros rurales en los pases de Amrica Latina y el Caribe.

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Referencias
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