A ELABORAO DO ORAMENTO PBLICO Reinaldo Luiz Lunelli * O Oramento Pblico, em sentido amplo, um documento legal (aprovado por lei)

) contendo a previso de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exerccio, geralmente compreendido por um ano. No entanto, para que o oramento seja elaborado corretamente, ele precisa se basear em estudos e documentos cuidadosamente tratados que iro compor todo o processo de elaborao oramentria do governo. O Oramento Nacional deve ser equilibrado. As Dvidas Pblicas devem ser reduzidas, a arrogncia das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nao no quiser ir falncia. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pblica. Marcus Tullius Ccero - Roma, 55 A.C. O Oramento Pblico no Brasil (Oramento Geral da Unio) inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discusso, aprovao e converso em lei. O documento contm a estimativa de arrecadao das receitas federais para o ano seguinte e a autorizao para a realizao de despesas do Governo. Porm, est atrelado a um forte sistema de planejamento pblico das aes a realizar no exerccio. O OGU constitudo de trs peas em sua composio: o Oramento Fiscal, o Oramento da Seguridade Social e o Oramento de Investimento das Empresas Estatais Federais. Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle dos Oramentos Pblicos, que esto definidos no caso brasileiro na Constituio, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal. no Oramento que o cidado identifica a destinao dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem estar fixada no Oramento. O Oramento Geral da Unio (OGU) o corao da administrao pblica federal. PLANO PLURIANUAL A regulamentao do PPA prevista no art. 165 da Constituio foi inicialmente contemplada no artigo 3 da Lei Complementar 101/2000 ou simplesmente Lei de Responsabilidade Fiscal. Infelizmente, o artigo foi vetado, mas a sua elaborao continua obrigatria. Ele pea fundamental da Gesto e a partir da vigncia da LRF a criao de despesa que no esteja contemplada no PPA, ser considerada no autorizada e lesiva ao patrimnio pblico (art. 15, combinado com os Arts. 16, II e 17, 4). O PPA dever ser elaborado no primeiro ano de governo e encaminhado at 31 de agosto, contemplando as aes governamentais, desdobradas em programas e metas.

Com a adoo deste plano, tornou-se obrigatrio o Governo planejar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo vigente. Conforme a Constituio, tambm sugerido que a iniciativa privada volte suas aes de desenvolvimento para as reas abordadas pelo plano vigente. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS a lei que antecede a lei oramentria, que define as meta e prioridades em termos de programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sesso legislativa). No Brasil, a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO tem como a principal finalidade orientar a elaborao dos oramentos fiscal e da seguridade social e de investimento do Poder Pblico, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e as empresas pblicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Oramentria Anual - LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, estabelecidas no Plano Plurianual. A lei de diretrizes oramentrias - LDO define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe sobre alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica das agncias de desenvolvimento. LEI ORAMENTRIA ANUAL elaborada anualmente pelo poder Executivo em atendimento Constituio Federal e a Lei Federal 4.320/64, que estabelece as normas gerais para elaborao, execuo e controle oramentrio. elaborada para possibilitar a concretizao das situaes planejadas no Plano Plurianual. Obedece a Lei de Diretrizes Oramentrias estabelecendo a programao das aes a serem executadas para alcanar os objetivos determinados, cujo cumprimento se dar durante o exerccio financeiro. Do mesmo modo que a Lei de Diretrizes Oramentrias instrumento constitucional de planejamento operacional. Por determinao constitucional, o Governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Oramentria Anual ao Congresso nacional at o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sesso legislativa). Acompanha o projeto, uma mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. A Constituio determina que o Oramento deva ser votado e aprovado at o final de cada legislatura. Depois de aprovado, o projeto sancionado e publicado pelo Presidente da Repblica, transformando-se na Lei Oramentria Anual.

Execuo

Oramentria

Normalmente h interpretaes equivocadas do que venha a ser execuo oramentria e financeira. Perfeitamente compreensvel esse equvoco, pois a execuo oramentria e financeira ocorrem concomitantemente. Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto oramentria como financeira esto atreladas uma a outra. Havendo oramento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas no se poder gast-lo, se no houver a disponibilidade oramentria.

Em consequncia, pode-se definir execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos consignados no Oramento ou Lei Oramentria Anual - LOA. J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias pelo Oramento. Na tcnica oramentria inclusive habitual se fazer a distino entre as palavras CRDITO e RECURSOS. Reserva-se o termo CRDITO para designar o lado oramentrio e RECURSOS para o lado financeiro. Crdito e Recurso so duas faces de uma mesma moeda. O CRDITO oramentrio, dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, e RECURSO financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria. Todo o processo oramentrio tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituio Federal, art.165, que determina a necessidade do planejamento das aes de governo por meio do: Plano Plurianual PPA; Lei de Diretrizes Oramentrias LDO; e Lei Oramentria Anual LOA.

Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execuo oramentria e de programao financeira da Unio estabelecidas para o exerccio, e lanadas as informaes oramentrias, fornecidas pela Secretaria de Oramento Federal, no SIAFI , por intermdio da gerao automtica do documento Nota de Dotao ND, cria-se o crdito oramentrio e, a partir da, tem-se o incio da execuo oramentria propriamente dita. Executar o Oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele previstas e s essas, uma vez que, para que qualquer utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Congresso Nacional e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n 4320/64 : empenho, liquidao e pagamento atualmente se encontra em aplicao a sistemtica do prempenho antecedendo esses estgios, j que, aps o recebimento do crdito oramentrio e antes do seu comprometimento para a realizao da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitao obrigatria junto a fornecedores de bens e servios que impe a necessidade de se assegurar o crdito at o trmino do processo licitatrio. Pois bem, o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio. Esse primeiro estgio efetuado no SIAFI utilizando-se o Documento Nota de Empenho NE, atravs de transao especfica denominada NE, que se destina a registrar o comprometimento de despesa oramentria, obedecidos os limites estritamente

legais, bem como aos casos em que se faa necessrio o reforo ou a anulao desse compromisso. No se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho; esta, na verdade, a materializao daquele, embora, no dia-a-dia haja a juno dos dois procedimentos em um nico. Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se v obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o implemento de condio poder estar concludo ou no. Seria um absurdo se assim no fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pblica, seja ela de que importncia for, passe pelo crivo da liquidao. nesse segundo estgio da execuo da despesa que ser cobrada a prestao dos servios ou a entrega dos bens, ou ainda, a realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condio. Assim, o segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho. Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao e efetuado no SIAFI pelo documento Nota de Lanamento NL. Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor dever apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionrio competente atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta. O ltimo estgio da despesa o pagamento e consiste na entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao. Esse procedimento normalmente efetuado por tesouraria, mediante registro no SIAFI do documento Ordem Bancria OB, que deve ter como favorecido o credor do empenho. Este pagamento normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do favorecido uma vez que a OB especifica o domiclio bancrio do credor a ser creditado pelo agente financeiro do Tesouro Nacional, ou seja, o Banco do Brasil S/. Se houver importncia paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do prprio exerccio, mediante crdito conta bancria da UG que efetuou o pagamento. Quando a reposio se efetuar em outro exerccio, o seu valor dever ser restitudo por DARF ao Tesouro Nacional. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional - STN Princpios Oramentrios Princpios oramentrios so premissas, linhas norteadoras a serem observadas na concepo e execuo da lei oramentria. De acordo com SANCHES (1997), princpio oramentrio um conjunto de proposies orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistncia, sobretudo ao que se refere a sua transparncia e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituies da sociedade....

Segundo alguns doutrinadores, os princpios oramentrios no tm carter absoluto ou dogmtico, tendo divergncias sobre estrutura e conceitos. Entretanto, abordaremos, a seguir, aqueles aceitos pela maioria dos doutrinadores. Princpio da anualidade/periodicidade O oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio financeiro. Esse princpio est consagrado na legislao brasileira por meio da Constituio Federal (art. 165, inciso III) e Lei n 4.320/64 (arts. 2 e 34). Princpio da unidade/totalidade O oramento deve ser uno, ou seja, deve haver somente um oramento para um exerccio financeiro, com todas as receitas e despesas. Esse princpio est consagrado na legislao brasileira por meio da Constituio Federal (art. 165, 5) e Lei n 4.320/64 (art. 2). Princpio da universalidade O oramento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. Esse princpio est consagrado na legislao brasileira por meio da Constituio Federal (art. 165, 5) e Lei n 4.320/64 (art. 2). Princpio da exclusividade/pureza A lei oramentria no poder conter matria estranha previso das receitas e fixao das despesas. Esse princpio est consagrado na legislao brasileira por meio da Constituio Federal (art. 165, 8) e Lei n 4.320/64 (art. 7). Princpio da especificao/especializao/discriminao Veda as autorizaes de despesas globais. As receitas e despesas devem ser discriminadas, demonstrando a origem e a aplicao dos recursos. O 4 do art. 5 da Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF estabelece a vedao de consignao de crdito oramentrio com finalidade imprecisa, exigindo a especificao da despesa. As excees a esse princpio oramentrio so os programas especiais de trabalho e a reserva de contingncia (art. 5, III da LRF). Princpio da publicidade Esse princpio zela pela garantia da transparncia e total acesso a qualquer interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes. Deve ser divulgado por meio de veculos oficiais de comunicao para conhecimento pblico e para gerar eficcia de sua validade enquanto ato oficial de autorizao de arrecadao de receitas e execuo de despesas. Princpio do equilbrio Esse princpio visa assegurar que as despesas no sero superiores previso das receitas. Contabilmente o oramento est sempre equilibrado, pois se as receitas esperadas forem inferiores s despesas fixadas, e o governo resolver no cortar gastos, a diferena deve ser coberta por operaes de crdito que, por lei, devem tambm constar do oramento. Princpio do oramento bruto Esse princpio estabelece que todas as receitas e despesas devem constar do oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo, de forma a permitir

efetivo controle financeiro do oramento e universalidade. Esse princpio est consagrado na legislao brasileira por meio da Lei n 4.320/64 (art. 6). Princpio da no-afetao (no-vinculao) das receitas Esse princpio dispe que nenhuma receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos (CF/88, art. 167, IV e IX). Pretende-se, com isso, evitar que as vinculaes reduzam o grau de liberdade do planejamento. As excees esto dispostas nos arts. 158, 159 e 212 da CF/88. Quando as receitas de impostos so vinculadas a despesas especficas, diz-se, em geral, que essas despesas so obrigatrias.

Estgios da Receita Estgio da receita cada passo identificado que evidencia o comportamento da receita e facilita o conhecimento e a gesto dos ingressos de recursos. So estgios da receita: Previso: a estimativa do que se pretende arrecadar durante o exerccio. Lanamento: a relao individualizada dos contribuintes, discriminando a espcie, o valor e o vencimento do imposto de cada um, ou seja, o assentamento dos dbitos futuros dos contribuintes. Arrecadao: o momento em que os contribuintes comparecem perante aos agentes arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigaes para com o estado. Recolhimento: a transferncia dos valores arrecadados conta especfica do Tesouro, responsvel pela administrao e controle da arrecadao e programao financeira, ou seja, o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam diariamente ao Tesouro pblico o produto da arrecadao.

Estgios da Despesa
Estgios da despesa so etapas que devem ser observadas na realizao da despesa pblica. So estgios da despesa pblica o empenho, a liquidao e o pagamento. O empenho o primeiro estgio da despesa pblica. ato emanado de autoridade competente que cria, para o Estado, obrigao de pagamento pendente, ou no, de implemento de condio. a garantia de que existe o crdito necessrio para a liquidao de um compromisso assumido. O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos concedidos. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho. A Nota de Empenho o documento utilizado para registrar as operaes que envolvem despesas oramentrias realizadas pela Administrao Pblica federal, ou seja, o comprometimento de despesa, seu reforo ou anulao, indicando o nome do credor, a especificao e o valor da despesa, bem como a deduo desse valor do saldo da dotao prpria.

A liquidao o segundo estgio da despesa pblica. o procedimento realizado sob a superviso e responsabilidade do ordenador de despesas para verificar o direito adquirido pelo credor, ou seja, que a despesa foi regularmente empenhada e que a entrega do bem ou servio foi realizada de maneira satisfatria, tendo por base os ttulos e os documentos comprobatrios da despesa. Essa verificao tem por fim apurar: a) a origem e o objeto do que se deve pagar; b) a importncia exata a pagar; e c) a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. A Nota de Lanamento o documento utilizado para registrar a apropriao/liquidao de receitas e despesas, bem como outros atos e fatos administrativos. O pagamento o ltimo estgio da despesa pblica. quando se efetiva o pagamento ao ente responsvel pela prestao do servio ou fornecimento do bem, recebendo a devida quitao. Caracteriza-se pela emisso do cheque ou ordem bancria em favor do credor, facultado o emprego de suprimento de fundos, em casos excepcionais. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. A Ordem Bancria o documento utilizado para o pagamento de compromissos, bem como liberao de recursos para fins de adiantamento (suprimento de fundos).

SUPRIMENTO DE FUNDOS
INTRODUO Trata-se de consideraes acerca dos procedimentos quanto utilizao de suprimento de fundos (adiantamentos) para despesas de pequeno vulto, no mbito da Administrao Pblica. Em face da necessidade de se haver um efetivo planejamento quanto gesto pblica dos recursos diante das demandas surgidas, planejar preciso. Porm, como em muitas vezes no se pode imaginar todas as possibilidades dessas demandas, poder ocorrer eventualidades (excepcionalidades) que tero de ser atendidas, uma vez que o seu no-

atendimento poder ocasionar prejuzos ou conseqncias desastrosas Administrao. Ao ocorrer uma eventualidade, e houver a necessidade de atend-la, de maneira rpida, no podendo aguardar o processo normal (procedimento licitatrio), uma das possibilidades atend-la por meio de um procedimento denominado concesso de suprimento de fundos. A finalidade do suprimento de fundos de atender a despesas que no possam aguardar o processo normal, ou seja, exceo quanto norealizao de procedimento licitatrio. O suprimento de fundos (adiantamento) est pautado na seguinte legislao: - arts. 68 e 69, da Lei n 4.320/1964; - art. 74, 3, do Decreto-Lei n 200/1967; - arts. 45 a 47 do Decreto n 93.872/86 com as alteraes do Decreto n 95.804/1988; - Decreto n 941/1993 - Decreto n 5.355/2005; - Portaria n 492/1993 do Ministrio da Fazenda. Conforme estabelece o Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, Captulo III, Seo V, o suprimento de fundos um instrumento de exceo que, a critrio do ordenador de despesas e sob sua inteira responsabilidade, poder ser concedido suprimento de fundos (adiantamento) a servidor, sempre precedido de empenho na dotao prpria s despesas a realizar, e que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao. Poder ser concedido nos seguintes casos: - para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com servios especiais, que exijam pronto pagamento em espcie; - quando a despesa deva ser feita em carter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujos valores, em cada caso, no ultrapassar os limites estabelecidos em Portaria do Ministrio da Fazenda. DO OBJETO O regime de adiantamento, suprimento de fundos, aplicvel aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de empenho na dotao

prpria, para o fim de realizar despesas que pela excepcionalidade, a critrio do Ordenador de Despesa e sob sua inteira responsabilidade, no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao, nos seguintes casos: para atender despesas eventuais, inclusive em viagem e com servios especiais, que exijam pronto pagamento em espcie; quando a despesa deva ser feita em carter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, no ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda; Os valores de um suprimento de fundos entregues ao suprido podero relacionar-se a mais de uma natureza de despesa, desde que precedidos dos empenhos nas dotaes respectivas, respeitados os valores de cada natureza. A concesso de suprimento de fundos dever ocorrer por meio do Carto de Pagamento do Governo Federal, utilizando as contas de suprimento de fundos somente em carter excepcional, onde comprovadamente no seja possvel utilizar o carto.