O QUE ORAMENTO PBLICO? O Oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica.

a. um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, o oramento reveste-se de formalidades legais. Existe uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa despesa para um exerccio. Por causa dessa rigidez, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento.

FUNES DO ORAMENTO Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento que apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo controle poltico1, teve incio nos primrdios dos Estados Nacionais. Alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes mais contemporneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contbil, e financeiro. No Brasil, a funo incorporada mais recentemente foi a funo de planejamento, que est ligada tcnica de oramento por programas. De acordo com essa idia, o oramento deve espelhar as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela finalidade dos gastos. A Constituio Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo oramentrio, instituindo trs leis cuja iniciativa prerrogativa do Poder Executivo:

O Plano Plurianual - PPA A Lei de Diretrizes Oramentria LDO A Lei Oramentria Anual - LOA.

Os projetos de Lei referentes a cada um destes trs instrumentos so submetidos a apreciao das duas Casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal). O Congresso pode propor emendas aos projetos, sendo que aps sua votao em plenrio devero ir sano presidencial. O Presidente tem trs opes: aprovar, vetar parcialmente ou vetar integralmente. As razes do veto devem ser comunicadas ao Presidente do Senado, sendo que sua apreciao dever ocorrer em sesso conjunta da Cmara e Senado, que podem acatar o veto ou rejeit-lo. Nesta ltima opo, o projeto em questo ser remetido ao Presidente da Repblica para promulgao. Conforme dispe o artigo 165 da Constituio, o PPA ...estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes e metas para administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Com durao de 4 anos, o PPA elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito, com vigncia a partir do segundo ano de mandato. O projeto de Lei do PPA dever ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do primeiro exerccio financeiro do mandato do novo Presidente (limite 31 de agosto), e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro). A LDO orientar a elaborao oramentria, compreendendo as prioridades e metas doPPA para o exerccio financeiro subsequente. Tambm dever dispor sobre as alteraes na legislao tributria, orientar a elaborao da LOA, alm de estabelecer a poltica das agncias financeiras oficiais de fomento. O projeto de Lei da LDO deve ser encaminhado pelo Poder Executivo at oito meses e meio antes do final do exerccio financeiro (15 de abril) e devolvido para sano at final do primeiro perodo da sesso legislativa (17 de julho). Com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuies associadas ao equilbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de alocao dos recursos pblicos, como ser visto mais adiante. A LOA compreende o oramento fiscal6, o oramento da seguridade social7 e o oramento de investimento das estatais8. O projeto de Lei da LOA dever ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do exerccio financeiro (limite 31 de agosto), e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).

TCNICAS ORAMENTRIAS

PRINCPIOS ORAMENTRIOS Afinal, o que so os Princpios Oramentrios? De um modo objetivo, podemos dizer que: os Princpios Oramentrios so aquelas regras fundamentais que funcionam como norteadoras da prtica oramentria. um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaborao oramentria. Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por SANCHES (1997): " um conjunto de proposies orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistncia, sobretudo ao que se refere a sua transparncia e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituies da sociedade...". Mesmo reconhecendo a importncia dos Princpios oramentrios na formulao dos oramentos, no h uma aprovao absoluta e unnime desses. Segundo SILVA (1962), "esses princpios no tm carter absoluto ou dogmtico, mas constituem categorias histricas e, como tais, esto sujeitos a transformaes e modificaes em seu conceito e significao". comum encontrar na literatura clssica sobre oramento, doutrinadores divergindo sobre estrutura e conceituao dos Princpios Oramentrios. Nesse sentido, bom ter em mente que a instituio dos Princpios Oramentrios remonta os tempos do Estado Liberal9, poca em que as finanas pblicas eram pouco complexas. Ao analisar os princpios oramentrios foram consideradas duas categorias distintas: os Princpios Oramentrios Clssicos (ou Tradicionais) e, os Princpios Oramentrios Modernos (ou Complementares). Os Princpios Oramentrios Clssicos so aqueles cuja consolidao deu-se ao longo do desenvolvimento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do Sculo XX), e surgiram numa poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica. J os Princpios Oramentrios Modernos, comearam a ser delineados na era moderna do Oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas, invadindo o universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia).

Muitos autores reconhecem que vrios Princpios Oramentrios Tradicionais esto acolhidos na ordem jurdica brasileira10, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se alguns dos Princpios Oramentrios Clssicos mais essenciais. Na literatura especializada, existem referncias para tantos outros Princpios, Clssicos e Modernos. Contudo, expem-se aqui aqueles considerados mais teis no escopo pretendido para este curso.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS CLSSICOS

PRINCPIO DA ANUALIDADE De acordo com o Princpio da Anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF vem reforar este princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.

PRINCPIO DA CLAREZA Pelo Princpio da Clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer indivduo.

PRINCPIO DO EQUILBRIO No respeito ao Princpio do Equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante.

PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE No Princpio da Exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas.

PRINCPIO DA LEGALIDADE O Princpio da Legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei, ressalvadas condies expressas na Constituio Federal; instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas; utilizar tributo com efeito de confisco; estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico; instituir impostos sobre:

Patrimnio, renda ou servios, entre os Poderes Pblicos; Templos de qualquer culto; Patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; Livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.

PRINCPIO DA NO-AFETAO (NO-VINCULAO) DAS RECEITAS Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. No considerado como um princpio clssico. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. No Brasil, esse princpio no vem sendo observado. Nos ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas receitas com automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemente, vrios fundos foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia e tecnologia, entre outros. A vinculao, se por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos para as determinadas reas, por outro diminui significativamente a margem de manobra do governante para implementar polticas de acordo com suas prioridades. O resultado que em algumas reas h excesso de recursos que no podem ser carreados para outras que esto com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa medida, uma repartio definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo significativamente as alternativas de opes alocativas dos administradores pblicos.

PRINCPIO DA PUBLICIDADE O Princpio da Publicidade diz respeito garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.

PRINCPIO DA UNIDADE ORAMENTRIA O Princpio da Unidade Oramentria diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.

PRINCPIO DA UNIFORMIDADE Para a obedincia do Princpio da Uniformidade, os dados apresentados devem ser homogneos nos exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaborao do oramento, permitindo comparaes ao longo do tempo.

PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE Pelo Princpio da Universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio os Oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores globais dos oramentos ficam superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia.

PRINCPIO DO ORAMENTO BRUTO Determina que todas as receitas e despesa devem constar na pea oramentria com seus valores brutos e no lquidos.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS MODERNOS

PRINCPIO DA SIMPLIFICAO Pelo Princpio da Simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se a partir de elementos de fcil compreenso. Conforme o Manual Tcnico que orientou a proposta oramentria da Unio para o exerccio de 2000, essa simplificao est bem refletida na adoo do problema como origem para criao de programas e aes.

PRINCPIO DA DESCENTRALIZAO Segundo o Princpio da Descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade administrativa que a executa.

PRINCPIO DA RESPONSABILIZAO Conforme o Princpio da Responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

ESTGIOS DA DESPESA Aps o recebimento do crdito oramentrio, as UG's esto em condies de efetuar a realizao da despesa, que obedece aos seguintes estgios:

1- EMPENHO o primeiro estgio da despesa e precede sua realizao, estando restrito ao limite do crdito oramentrio. A formalizao do empenho d-se com a emisso da Nota de Empenho - NE, comprometendo dessa forma os crditos oramentrios e tornando-os indisponveis para nova utilizao. O SIAFI dispe, ainda, da figura do pr-empenho, que permite reservar parte do crdito oramentrio a ser utilizado aps a concluso do processo licitatrio, quando for o caso.

2- LIQUIDAO Antes da introduo do Cadastro de Contas a Pagar e a Receber CPR, a liquidao era feita por meio de emisso de um documento denominado Nota de Lanamento NL. O CPR um subsistema do SIAFI que assegura o registro dos compromissos de pagamento e de recebimento, considerando o registro de documento que do origem a esses compromissos (notas fiscais, autorizaes administrativas, etc).

3 - PAGAMENTO

O pagamento consiste na entrega do numerrio ao credor extinguindo a obrigao. O pagamento da despesa s poder ser efetuado aps sua regular liquidao. A formalizao do pagamento feita pela emisso da Ordem Bancria OB. RESTOS A PAGAR Conforme Hlio Kohama, em Contabilidade Pblica, Atlas 1991, restos a pagar so as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no-processadas. Portanto, uma vez empenhada a despesa e no sendo paga at o dia 31 de dezembro, ser considerada como restos a pagar, para efeito do encerramento do exerccio financeiro. Em outras palavras, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exerccio financeiro, onerando as dotaes oramentrias daquele exerccio.

Conforme a sua natureza, as despesas inscritas em "Restos a Pagar" podem ser classificadas em:

1. PROCESSADAS So as despesas em que o credor j cumpriu as suas obrigaes, isto , entregou o material, prestou os servios ou executou a etapa da obra, dentro do exerccio. Tendo, portanto, direito lquido e certo, faltando apenas o pagamento.

2. NO PROCESSADAS So aquelas que dependem, da prestao do servio ou fornecimento do material, ou seja, cujo direito do credor no foi apurado nem reconhecido. Representam, portanto, despesas ainda no liquidadas e no pagas.

FONTE: ENAP