A emergncia do paradigma gerencialista (New Public Management): motivaes e principais estratgias ou instrumentos de gesto Ricardo Carneiro Textos de referncia:

Abrcio, Fernando Luiz. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In: Pereira, Luiz Carlos Bresser; Spink, Peter (orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005, p. 173-201 Kettl, Donald F. A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. In: Pereira, Luiz Carlos Bresser; Spink, Peter (orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005, p. 75-122 Ferlie, Ewan et al. A nova administrao pblica em ao. Braslia: Editora Universidade de Braslia: ENAP, 1999, p. 13-52 Manning, Nick et al. Reformas de gesto pblica: o que a Amrica Latina tem a aprender com a OCDE? In: Medeiros, Paulo Csar, Levy, Evelyn (orgs.) Novos caminhos da gesto pblica: olhares e dilemas. Rio de Janeiro: Qualitymark. Braslia: Consad, 2009, p. 97-148 Paula, Ana Paula P. A nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia contempornea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005, p. 53-64. I. Aspectos introdutrios

- desde os anos 80, tem se assistido um movimento abrangente de reforma do setor pblico. Conforme Kettl (2005), praticamente todos os governos tm empreendido esforos para modernizar e agilizar a administrao pblica (2005, p. 75), com desdobramentos em 2 eixos principais: reduzir o alcance do governo; e fazer o setor pblico funcionar melhor (o que identificado, em larga medida, a custar menos) - no tocante reduzir o papel (ou alcance) do governo, Kettl (2005) afirma que os reformadores tm se esforado em fazer o maior nmero possvel de cortes [naquilo que o poder pblico faz]; o Estado [,assim,] tem sido definido a partir do que sobra, depois de todos os cortes (p. 77) isto envolve, de um lado, retirar da alada do Estado tudo aquilo que pode ser retirado (com destaque para atividades produtivas de mercadorias), o que se traduz no processo de desestatizao ou privatizao; de outro, reorganizar a forma de funcionamento das atividades (principalmente de natureza finalstica) que persistem sob a responsabilidade do Estado, envolvendo diferentes arranjos entre organizaes pblicas e privadas e a proliferao de formas hbridas de organizao (subcontratao da prestao de servios por meio da criao de agncias, estabelecimento de parcerias pblicoprivado ou com organizaes no governamentais, terceirizao etc) - no tocante a funcionar melhor, a idia central consiste em substituir o modelo tradicional de administrao pblica (a concepo burocrtica de administrao pblica) por uma nova forma de conduzir as atividades de governo, adotando-se um enfoque gerencial ou gerencialista (o que se manifesta no uso da expresso gesto pblica em lugar de administrao pblica) a nova administrao pblica expressa uma importante ruptura nos padres de administrao do setor pblico Dunleavy e Hood, 1994, apud, Ferlie et al. 1999, p. 25), movida pela preocupao

com a responsividade e o desempenho: os principais motivadores da reforma no tocante ao funcionamento do setor pblico, segundo Manning et al. (2009) - por responsividade entende-se a preocupao em reduzir o tempo entre a definio de prioridades polticas e a implementao de polticas pblicas. Responsividade refere-se ao que se faz e quando se faz (Manning et al., 2009, p. 104). J a orientao para o desempenho aquela que estabelece uma ligao explcita entre resultados medidos e o planejamento de servios futuros ou prestao de contas de servios j realizados (Manning et al., 2009, p. 104), ou seja, refere-se a como se faz, tendo como principal inspirao as tcnicas de gesto da iniciativa privada - em sntese, a nova administrao pblica pode ser vista como um conjunto emergente de princpios, procedimentos e tcnicas administrativas, de cunho gerencial, adotado de forma variada (combinao variada) e com intensidade tambm variada pelos diferentes pases II. Modelos ou tipologias de reforma: a leitura de Ferlie et al. (1999)

- conforme Ferlie et al. (1999), algumas vezes, a nova administrao pblica parece uma tela vazia: pode-se pintar o que quiser nela. No h definies claras ou unnimes sobre o que a nova administrao pblica realmente e no somente h controvrsia acerca do que ou do que est a caminho de se tornar, mas tambm do que deveria ser (p. 26). Feito esse registro, os autores propem quatro modelos de princpios e instrumentos/mecanismos de gesto (conformando uma espcie de tipologia de modelos ideais da nova administrao pblica), que demarcam formas especficas (ou trajetrias) de distanciamento dos modelos clssicos de administrao publica (identificados burocracia), conforme segue: (1) modelo 1: o impulso para a eficincia - trata-se, na interpretao dos autores, do primeiro modelo a surgir, dominando do incio at a dcada de 80. (...) Representou uma tentativa de tornar o setor pblico mais parecido com a iniciativa privada, guiado por noes rudimentares de eficincia. (...) Os principais temas incluem (p. 26/27): (i) um aumento dos controles financeiros, com forte preocupao quanto maximizao do valor do dinheiro e com ganhos de eficincia, na linha de fazer mais com menos (p. 27) (ii) administrao hierarquizada, calcada num estilo de trabalho do tipo comando e controle, enfatizando o estabelecimento de objetivos e monitoramento de desempenho (p. 27) (iii) extenso da auditoria a aspectos tanto financeiros como profissionais, envolvendo o uso mais intenso de registros como forma de avaliar o desempenho profissional (p. 27) (iv) maior nfase rpida resposta do prestador do servio com relao aos consumidores; papel mais importante para os prestadores de servio no pertencentes ao setor pblico (p. 27) (v) desregulamentao do mercado de trabalho e aumento do ritmo de trabalho; desgaste do acordo salarial e das condies e acordos nacionalmente estabelecidos; mudana para pacotes bem-remunerados de recompensas individualmente acordadas para funcionrios mais graduados, em associao com contratos mais curtos;

rotatividade maior dos profissionais mais graduados da rea gerencial dentro do setor pblico (p. 27/28) (vi) reduo do poder de auto-regulao das profisses ( p. 28) (vii) delegao de um certo grau de delegao de poder para uma administrao menos burocrtica (...), mas ainda com as rigorosas exigncias anteriores de responsabilidade para com os nveis superiores (p. 28) (viii) por fim, novas formas de governabilidade corporativa, envolvendo transferncia do poder para o comando estratgico da organizao (p. 28) (2) modelo 2: downsizing e descentralizao - para os autores, tal modelo reflete, de certo modo, tendncia que comea a tomar forma em meados dos anos 70 nas grandes corporaes da iniciativa privada (as organizaes/corporaes fordistas), articulada em torno de movimentos/processos como: desmonte e downsizing organizacional; busca de maior flexibilidade organizacional; descentralizao, terceirizao etc. No setor pblico, movimento similar engendrado, contemplando os seguintes elementos-chave: (i) nfase na mentalidade voltada para o mercado, estendendo-se para paramercados mais desenvolvidos e sofisticados (p. 30) (ii) mudana da gesto hierrquica para a gesto por contrato (p. 30) (iii) delayering e downsizing: uma reduo drstica na folha de pagamento das organizaes do setor pblico; mudana para estruturas mais horizontalizadas; reduo de pessoal tanto nos escales mais altos como na base da organizao (p. 30) (iv) separao entre financiamento pblico e dotao do setor autnomo, onde se destaca a criao de organizaes de compras como uma nova forma organizacional (p. 30) (v) troca da forma de gesto do tipo comando e controle (...) para novos estilos gerenciais, como aumento no papel das formas de organizao em rede; nfase nas alianas estratgicas entre organizaes (p. 30/31) (vi) avano na direo de um sistema de servio caracterizado por mais flexibilidade e variedade (p. 31) (3) modelo 3: em busca da excelncia - esse modelo est mais claramente associado corrente da excelncia dos anos 1980 e representa, em parte, a aplicao, aos servios pblicos, da teoria da administrao chamada escola de relaes humanas, a qual enfatiza o papel dos valores, cultura, ritos e smbolos na moldagem da maneira como as pessoas realmente se comportam no trabalho (p. 31). A rigor, existem duas vertentes bsicas do modelo, conforme segue: (i) de baixo para cima: nfase no desenvolvimento organizacional e na aprendizagem; reconhecimento da cultura organizacional como forma de adeso; apoio de cima para baixo par os campes de produto de baixo para cima; descentralizao radical com o desempenho julgado com base nos resultados (p32) (ii) de cima para baixo: tentativas explcitas de preservar a mudana cultural; projeo de uma viso de cima para baixo; programas gerenciados de mudana cultural; nfase nas formas carismticas de liderana de cima para baixo; identificao de modelos carismticos de papis do setor privado para o novo estilo do setor pblico; programas mais intensivos de treinamento corporativo; crescimento da marca corporativa, determinao da misso e de uniformes;

estratgia explcita de comunicaes; funes de gesto de recursos humanos mais firme e estratgica (p. 32/33) (4) modelo 4: orientao para o servio pblico - representa a fuso de idias de gesto dos setores pblico e privado, a revitalizao dos administradores do setor pblico por meio do delineamento de uma misso do servio pblico diferente (...), mas compatvel com as noes adquiridas sobre administrao de alta qualidade derivadas de prticas bem sucedidas no setor privado (p. 33). Tal modelo pode ser caracterizado pelos seguintes indicadores/elementos: (i) grande preocupao com a qualidade do servio (por exemplo, o uso de aes para a qualidade; o surgimento do gerenciamento para a qualidade total) (p. 33) (ii) reflexo das preocupaes e valores do usurio (em lugar do cliente) no processo de gesto (p. 34) (iii) desejo de trazer de volta o poder dos grupos nomeados para aqueles eleitos localmente; descrena quanto ao papel dos mercados nos servios pblicos (p. 34) (iv) nfase no desenvolvimento da aprendizagem social acima e alm da prestao de servios de rotina (exemplo, desenvolvimento de trabalho comunitrio, avaliao de demandas sociais) (p. 34) - nfase na garantia da participao e responsabilidade como preocupaes legtimas no setor pblico (p. 34) III. Do gerencialismo ao retorno do cidado: a trajetria do reformismo britnico, conforme sistematizao feita por Abrcio (2005) - como ressalta Abrcio (2005), coube aos conservadores ingleses e aos republicanos norte-americanos a iniciativa de implantar as primeiras reformas no antigo sistema administrativo [ - o modelo burocrtico at ento vigente -], logo no incio da dcada de 80 (p. 178). Seguindo com o autor, ao invs de se estruturar a partir de uma doutrina rgida e fechada, o modelo gerencial britnico apresenta um grande poder de transformao, incorporando boa parte das crticas sua prtica, e assim modificando as peas de seu arcabouo (p. 181) - de acordo com Abrcio, o reformismo britnico envolve trs modelos (ou vertentes interpretativas), que se sucedem no tempo: o gerencialismo puro; o consumerism; e o public service orientation (1) o gerencialismo puro, conforme Abrcio (2005), tem dois objetivos principais: reduzir os custos do setor pblico e aumentar a produtividade (i) no tocante a reduzir os custos, as principais medidas consistem em cortes de gastos sociais e de despesas de pessoal (reduo de quadros) (ii) no tocante a buscar a eficincia, o foco foi dirigido para a clara definio das responsabilidades de cada funcionrio das agncias governamentais; a clara definio dos objetivos organizacionais; e maior conscincia do valor dos recursos (value money) pblicos, procurando maximizar a relao financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados para a produo de polticas (p. 183). isto envolve, dentre outros, os seguintes instrumentos: mecanismos de avaliao de desempenho organizacional; adoo da denominada administrao por objetivos e descentralizao administrativa, de forma a dar maior autonomia s agncias e aos departamentos (p. 183)

(2) o consumerism, que implica voltar a ateno da administrao pblica para as necessidades/demandas dos consumidores/clientes dos servios pblicos> Isto compreende: (i) implantao de programas de avaliao de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos junto aos consumidores (p. 186), onde se destaca o Citizens Chart (ii) segundo Abrcio, essa iniciativa foi reforada por outras medidas: descentralizao, entendida como desconcentrao (delegao de autoridade); incremento competio entre organizaes do setor pblico; adoo de um novo modelo contratual para os servios pblicos, que contempla desde a extenso de relaes contratuais ao fornecimento de servios pblicos entre o setor pblico, o setor privado e o voluntrio/no lucrativo ao estabelecimento de contratos de qualidade entre os prestadores de servios e os consumidores/clientes (p. 187) (3) public service orientacion: nfase no governo local, no sentido de que ele [o governo local] capacita os cidados a participar das decises que afetam suas vidas e as de suas comunidades (Hambleton, 1992, p. 11, apud Abrcio, 2005, p. 190). Isso coloca em relevo conceitos como transparncia, accountability, cooperao entre agncias pblicas etc IV A trajetria reformista dos pases da OCDE: a leitura de Manning et al. (2009) - na busca de alguns sinais de convergncia (p. 105) nas trajetrias de reformas dos pases da OCDE ao longo das trs ltimas dcadas, Manning et al. identificam, como j mencionado, responsividade e desempenho como os principais fatores que mobilizam os intentos reformistas. - para os autores, esses objetivos paralelos da reforma [ou seja, responsividade e desempenho] desempenharam papis distintos em cinco reas tcnicas: gesto de gasto pblico e transparncia financeira, gesto de recursos humanos, estrutura do setor pblico, prestao alternativa de servios e reforma do lado da demanda (p. 105) ver Tabela 1, p. 111, que traz uma sntese dos principais instrumentos de reforma nas cinco reas de reforma consideradas pelos autores (i) gesto de gasto pblico e transparncia financeira: segundo os autores, houve duas ondas histricas de reformas; o primeiro conjunto de reformas ocorreu nos anos 60 e incio dos anos 70 e preocupou-se (...) com o aumento de responsividade do oramento a prioridades polticas (...). O segundo conjunto de reformas oramentrias baseadas no desempenho pode ser entendido como procura de aumento de desempenho, atravs de melhoria de eficincia operacional (p. 105) para uma discusso mais detalhada das reforma setoriais processadas na OCDE, ver : Kelly, Joanne; Wanna, John. A nova gesto pblica e as polticas de programao oramentria do governo. RSP, Ano 52, n. 3, Jul-Set 2001, p. 53-82 (ii) gesto de recursos humanos: para Manning et al (2009), as quatro reas-chave associadas aos objetivos de responsividade e desempenho perseguidos pelos pases da OCDE so: politizao dos cargos da alta administrao, procura por um governo menor e mais gil, uso de metas para unidades do governo e quasecontratos para a alta gerncia, e a individualizao de condies empregatcias (p. 106)

(iii) estrutura do setor pblico: as principais mudanas introduzidas gravitam em torno de trs eixos principais, quais sejam, o desenvolvimento de instituies regulatrias; a descentralizao intergovernamental; e a descentralizao intragovernamental (p. 107) (iv) prestao alternativa de servios: aqui, ganham salincia a terceirizao e as denominadas parcerias pblico-privadas (PPPs). Conforme Manning et al, a terceirizao e as PPPs tiram proveito da melhor capacidade operacional dos agentes privados, tendo potencial de melhorar tanto a responsividade quanto o desempenho. O governo precisa, por sua vez, ter capacidade de coordenao de tais arranjos; caso contrrio, o custo pode superar o benefcio (p. 109) (v) reformas do lado da demanda: de acordo com os autores, reformas do lado da demanda exigem um conjunto de mudanas institucionais que colocam uma maior presso sobre os governos em adaptar servios s preferncias polticas (responsividade) e em garantir qualidade na implementao (desempenho). De maneira ampla, tais reformas (...) exigem: uso de mecanismos do tipo-mercado, tal como cupons, governo transparente e governo eletrnico (p. 109) IV. O movimento reiventando o governo: a leitura de Ana Paula P de Paula acerca do reformismo gerencialista americano - segundo a autora, nos anos 1990, o movimento gerencialista e a cultura do management foram transportados do setor privado para o setor pblico, engendrando o movimento reiventando o governo. A tendncia de absoro das idias do setor privado pela gesto pblica (...) ganhou um novo status com o trabalho dos consultores David Osborne e Ted Gaebler (2005, p. 60) - seguindo com a autora, examinando experincias consideradas inovadoras, os autores [Osborne e Gaebler] identificaram as seguintes caractersticas: a promoo da competio entre os que prestam servios pblicos; a transferncia do controle das atividades pblicas para a comunidade; a orientao para objetivos; e a focalizao nos resultados (p. 61/62). Isto se desdobra em dez princpios organizacionais, que levariam a uma reinveno do governo, conforme listados a seguir: (i) governo catalisador, navegando em vez de remar (p. 62) (ii) governo que pertence comunidade, dando responsabilidades aos cidados, em vez de servi-los (p. 62) (iii) governo competitivo, introduzindo a competio na prestao do servio (p. 62) (iv) governo orientado por misses, transformando rgos burocratizados (p. 62) (v) governo de resultados, financiando resultados, no recursos (p. 62) (vi) governo e seus clientes, atendendo s necessidades dos clientes e no da burocracia (p. 62) (vii) governo empreendedor, gerando receitas e no despesas (p. 63) (viii) governo preventivo, a preveno em lugar da cura (p. 63) (xix) governo descentralizado, da hierarquia participao e trabalho de equipe (p. 63) (x) governo orientado para o mercado, induzindo mudanas atravs do mercado (p. 63)

V. Balano geral: os textos brevemente sumariados trazem, regra geral, uma anlise crtica das possibilidades e limites das iniciativas reformistas examninadas.