Poder disciplinar da Administrao Pblica

por Camila Rodrigues Forigo

1 Direito Administrativo A ordem jurdica se apresenta una, porm para seu estudo o Direito dividido em dois ramos, o Direito Privado e o Direito Pblico. O Direito Privado responsvel pela tutela dos interesses individuais a fim de assegurar a existncia harmnica das pessoas em sociedade e o gozo de seus bens. Alm disso, nesse ramo do Direito as partes esto em paridade. Por sua vez, o Direito Pblico, responsvel por constituir e organizar o Estado e outras entidades pblicas, dotado do poder de imprio nas suas atividades. Subdivide-se em Interno e Externo. O Direito Pblico Externo rege as relaes entre os Estados Soberanos e as atividades individuais no plano internacional, enquanto que o Direito Pblico Interno destina-se a regular os interesses estatais e sociais, sendo o Direito Administrativo um de seus ramos. Esse ramo do Direito abrange as funes exercidas pelas autoridades administrativas, provenham do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio, bem como as atividades que possam ser consideradas tipicamente administrativas. De acordo com Hely Lopes Meirelles (2007, p. 40), o Direito Administrativo sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2002, p. 52) tambm conceitua o Direito Administrativo como o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes, e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica. O Professor Marcus Vincius Corra Bittencourt (2005), inclui ainda nessa conceituao o exerccio da funo administrativa por particulares que tenham por objetivo cumprir as finalidades pblicas previstas em lei. 2 Os Poderes Administrativos Para atingir a sua finalidade de forma efetiva e eficiente, a Administrao Pblica dotada de algumas prerrogativas que se apresentam na forma de poderes administrativos, considerados como poder-dever, j que devem ser exercidos em benefcio da coletividade e aos objetivos que se dirigem, sendo irrenunciveis e limitados pela lei. Todos os poderes so inerentes Administrao Pblica de todas as entidades estatais e encerram prerrogativas de autoridade, podendo ser usados isolados ou cumulativamente para a execuo do mesmo ato. Segundo Hely Lopes Meirelles (2007), os poderes podem ser classificados em: - poder vinculado e discricionrio, quanto liberdade da Administrao para a prtica de seus atos; - poder hierrquico e poder disciplinar, quanto ao objetivo de ordenamento da Administrao ou punio dos que ela se vinculam; - poder regulamentar, quanto sua finalidade normativa; - poder de polcia, quanto aos seus objetivos de conteno dos direitos individuais.

Sinteticamente, passaremos uma explicao de cada um desses poderes, com exceo do poder disciplinar, que constitui o tema central desse trabalho e ser abordado em captulo prprio. O poder vinculado aquele em que a lei regula todos os requisitos e elementos do ato, isto , o agente pblico deve se ater ao que determina a lei, sob pena de o ato tornar-se nulo. H pouca ou nenhuma liberdade de ao do administrador. Por outro lado, o poder discricionrio confere ao administrador a possibilidade de apreciao de determinados aspectos do ato diante do caso concreto, conforme juzo de convenincia, oportunidade e contedo, desde que a lei lhe conceda essa faculdade. No h que ser confundido com poder arbitrrio, porque na discricionariedade faz-se necessria a motivao e a fundamentao dos atos praticados pelo agente pblico. No obstante, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, considera que os poderes discricionrio e vinculado so atributos de outros poderes da Administrao, no existindo como poderes autnomos. A hierarquia um dos pressupostos fundamentais para a organizao administrativa e constitui-se na relao de subordinao existente entre os vrios rgos e agentes do Executivo, com a distribuio de funes e a gradao da autoridade de cada um (MEIRELLES, 2007, p. 121). Dessa relao decorre o Poder Hierrquico, que, por sua vez, originam poderes para a Administrao Pblica, que conforme Di Pietro (2002), podem ser os de editar atos normativos, o de dar ordens, o de controlar a atividade dos rgos inferiores podendo anular ou revogar os seus atos, o de aplicar sanes, o de avocar atribuies e o de delegar atribuies que no sejam exclusivas. O poder regulamentar, tambm chamado de poder normativo por alguns doutrinadores, privativo do Chefe do Poder Executivo da Unio, dos Estados, Municpios e Distrito Federal (art. 84,IV, CF), constituindo na faculdade que este detm de expedir decretos autnomos sobre matria ainda no disciplinada por lei, desde que seja de sua competncia, bem como de explicar a lei para sua correta execuo e interpretar as disposies legais. Por fim, o poder de polcia a atividade do Estado destinada a condicionar e limitar o uso e gozo de bens, assim como o exerccio dos direitos individuais em prol do interesse pblico ou do prprio Estado. Ademais, o fundamento da Administrao Pblica para exercer o poder de polcia o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Atravs desse poder-dever, a Administrao Pblica detm a atividade dos particulares que sejam contrrias, nocivas ou inconvenientes ao interesse pblico, que abrange diversos setores, tais como desenvolvimento, segurana, sade, moral, meio ambiente, propriedade, entre outros. 3 Poder Disciplinar O poder disciplinar da Administrao Pblica consiste no poder de apurar infraes funcionais dos servidores pblicos e demais pessoas submetidas disciplina administrativa, bem como no poder de aplicao de penalidades. Podemos, ento, conceituar o Direito Disciplinar como sendo o conjunto de princpios e normas que objetivam, atravs de vrios institutos prprios, condicionar e manter a normalidade do Servio Pblico. (COSTA, 1981, p. 3). Conforme Meirelles (2007, p. 124), uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam Administrao por relaes de qualquer natureza, subordinando-se s normas de funcionamento do servio ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente. Esse poder no deve ser confundido com o poder hierrquico, apesar de relacionar-se a ele. Por meio do poder hierrquico, distribui-se e escalonam-se funes executivas, enquanto que no poder disciplinar a Administrao Pblica controla o desempenho dessas funes e a conduta interna de seus servidores, aplicando sanes quando necessrio. Com o escopo de garantir a normalidade da atividade funcional dos rgos pblicos, o Estado a par de outros cuidados que toma, adota normas disciplinares para obrigar os servidores a cumprirem os seus deveres. Se o funcionrio infringe algum dos seus deveres, ser responsabilizado

disciplinarmente, sofrendo uma punio cuja natureza depende da gravidade da falta cometida. Quando tal ocorre, invoca-se o regime disciplinar aplicvel. (COSTA, 1981, p. 2). Tambm no pode ser confundido com as medidas punitivas decorrentes do poder de polcia administrativa e com o poder punitivo do Estado. Tanto o poder de polcia quanto o poder punitivo do Estado possuem finalidade social, por meio de uma aplicao genrica sobre toda a sociedade enquanto que o poder disciplinar s abrange as infraes relacionadas com o servio. O poder punitivo do Estado visa a represso de crimes e contravenes definidas nas leis penais, sendo realizado pelo Poder Judicirio. Todavia, a mesma infrao pode ensejar uma punio administrativa e uma punio penal, porque aquela sempre umminus em relao esta. Da resulta que toda condenao criminal por delito funcional acarreta a punio disciplinar, mas nem toda falta administrativa exige sano penal. (MEIRELLEs, 2007, p. 125). Enquanto o Direito Penal volta suas vistas para a proteo, genrica, da sociedade, o Direito Disciplinar volta as mesmas vistas rigorosas para a proteo da administrao pblica, aquela e esta afetadas pelo infrator das leis reguladoras da conduta nas respectivas esferas genrica e especfica. (LUZ, 1992, p. 80) 4 A discricionariedade do poder disciplinar O poder disciplinar tambm caracterizado pela discricionariedade em determinados aspectos. Enquanto no Direito Penal vigora o princpio de que no h crime sem lei especial que o defina, no Direito Disciplinar no h normas rgidas quanto o procedimento a ser seguido. Alm disso, o administrador aplicar a sano que julgar cabvel, oportuna e conveniente dentre as que estiverem enumeradas em lei ou regulamento, podendo, para tanto, considerar a natureza, a gravidade da infrao e os danos que resultarem para o servio pblico. Assim, existe liberdade do administrador para verificar se foi ou no cometida alguma infrao administrativa, inclusive porque a lei se utiliza de expresses amplas e imprecisas para conceituar certas faltas, como, por exemplo procedimento irregular, ineficincia no servio e desapreo na repartio. Contudo, apesar dessa discricionariedade, o Estado no pode se omitir na apurao de qualquer falta funcional, tendo essa aplicao da pena disciplinar o carter de poder-dever. A no apurao pode ser considerada conivncia delituosa, e isso considerado crime contra a Administrao Pblica. Todo chefe tem o poder e o dever de punir o subordinado quando este der ensejo, ou, se lhe faltar competncia para a aplicao da pena devida, fica na obrigao de levar o fato ao conhecimento da autoridade competente. o que determina a lei penal (CP, art. 320). (MEIRELLES, 2007, p. 125). Quanto a esse aspecto, Egberto Maia Luz (1992, p. 166) ainda acrescenta no deve apenas corresponder ao Estado o direito, de punir, porm, mais do que este, o deverde punir. 5 As penas disciplinares No Direito Administrativo brasileiro, conforme o artigo 127 da Lei 8112/1990, as sanes disciplinares so seis: y y Advertncia consiste em uma advertncia por escrito; Suspenso consiste no afastamento do cargo imposto ao funcionrio por determinado perodo de tempo (de um a noventa dias), acarretando em desconto salarial correspondente aos dias de afastamento, entre outros prejuzos; Demisso a excluso forada do servidor do cargo pblico que ocupava; Cassao de aposentadoria ou disponibilidade a primeira consiste na pena imposta aos servidores inativos quando j aposentados ou quando ainda estavam em efetivo exerccio. J, a segunda a sano aplicvel ao servidor que deixa de assumir a funo no prazo legal.

y y

Destituio de cargo em comisso ser imposta a funcionrio que no ocupe cargo efetivo, quando este incorrer em ilcito, sendo essa pena cominada com a penalidade de suspenso ou de demisso. Destituio de funo comissionada essa sano ainda no pode ser cominada, posto que no existam dispositivos legais que instituam as funes comissionadas.

Todavia, essa classificao de acordo com a gravidade da pena no significa que o superior deva comear pela mais branda at atingir a mais rigorosa, pois a aplicao de uma dessas penas depende da natureza e da gravidade da falta cometida. Dessa forma, a pena ser escolhida conforme satisfaa o interesse pblico e reprima a falta. Nesse momento, est presente o discricionarismo disciplinar. Porm, como bem acentua Meirelles Isto no significa, entretanto, que o superior hierrquico possa punirarbitrariamente, ou sem se ater a critrios judiciais. [...] O que se quer dizer que a Administrao pode e deve, atendo-se aos princpios gerais do Direito e s normas administrativas especficas do servio, conceituar a falta cometida, escolher e graduar a pena disciplinar, em face dos dados concretos apurados pelos meios regulares processos administrativos ou meios sumrios -, conforme a maior ou menor gravidade da falta, ou a natureza da pena a ser aplicada. (2007, p. 126) 6 O processo administrativo disciplinar A represso disciplinar, no direito brasileiro, pode ser feita por dois sistemas, de acordo com Carlos Schmidt de Barros Jnior (1972 apud DI PIETRO, 2002, p.519), sendo eles: a) O sistema hierrquico O superior hierrquico exerce o poder disciplinar com exclusividade, apurando a falta e aplicando a pena. Utilizado para a apurao de faltas leves. b) O sistema misto ou de jurisdicionalizao moderada Com relao aos processos administrativos disciplinares o sistema adotado no Brasil. Vrios rgos intervm com funo normalmente opinativa, sendo que a pena aplicada pelo superior hierrquico. H um grau de discricionariedade na verificao dos fatos e na escolha da pena aplicvel. Nesse sentido, o artigo 5, incisos LV e LIV, da Constituio Federal, asseguram o processo administrativo com contraditrio, ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes para todos os litigantes e acusados (FILHO, 2003, p.61), e ainda, estatue que o processo legal necessrio para a privao da liberdade ou de seus bens. Nesse sentido, o artigo 41, da Constituio Federal de 1988, estabelece que o processo administrativo disciplinar obrigatrio para a aplicao das penas que resultem em perda do cargo do servidor estvel. Alm disso, o processo tambm exigido para a aplicao de penas de suspenso por mais de 30 dias, demisso, cassao de aposentadoria e destituio de cargo em comisso, conforme preceitua a Lei n. 8112/90 em seu artigo 146. Ainda, o Decreto-Lei n. 200/1967 exige o processo para a demisso ou dispensa do servidor efetivo ou estvel, desde que este seja ineficiente no desempenho dos encargos que lhe competem ou desidioso no cumprimento de seus deveres. O processo administrativo enquanto garantia constitucional possibilita a regulao do exerccio da competncia (garantia geral de estrutura do ordenamento jurdico) e age como instrumento de proteo do indivduo perante a ao daquela competncia. (FILHO, 2003, p. 62) Assim, o processo administrativo disciplinar tem incio com a publicao da portaria que constitui a comisso disciplinar. Essa comisso, tambm chamada de comisso processante, composta por trs servidores estveis designados pela autoridade competente e caracteriza-se por ser um rgo estranho e imparcial ao relacionamento entre o funcionrio e o superior hierrquico.

Essa mesma portaria determinar a instaurao, agindo a autoridade de ofcio quando tiver cincia de alguma irregularidade. Dever tambm descrever os fatos ou atos a serem apurados e indicar as infraes a serem punidas. Quando no houver elementos suficientes para instaurar o processo, dever determinar a realizao de sindicncia. A sindicncia, por sua vez, um procedimento de apurao de fatos que visa averiguar se o fato ou no irregular e se h presuno de autoria. Durante a instruo, a comisso pode realizar todas as diligncias necessrias para apurar os fatos, tendo ampla liberdade para coletar provas, examinar documentos, ouvir testemunhas e fazer inspees, entre outros. Todavia, devem ser assegurados os princpios do contraditrio e ampla defesa mesmo durante a instruo, possibilitando que o indiciado acompanhe a instruo. A citao, inclusive, feita antes do incio da instruo e acompanhada de cpia da portaria. Aps o trmino da instruo, inicia-se a fase de defesa, em que o indiciado ser notificado para apresentar razes escritas, que podero ser feitas pessoalmente ou atravs de um advogado. Caso ele no o faa, a comisso designar um funcionrio para defend-lo. Depois, a comisso disciplinar dever apresentar seu relatrio, informando a respeito dos fatos apurados e provas colhidas, bem como opinando pela absolvio ou punio do acusado, desde que indique os dispositivos violados. Esse relatrio no obriga a autoridade julgadora, sendo uma pea meramente opinativa. No julgamento, que dever ser proferido pela autoridade que instaurou o processo, poder ser acolhido ou no o relatrio da comisso. Na primeira hiptese, sero acolhidos os prprios fundamentos do relatrio. Enquanto, na segunda situao, a autoridade dever motivar a sua deciso, devendo apontar os elementos processuais em que se baseia. Assim, como o processo pode ser submetido exame do Poder Judicirio, nula a deciso sem fundamentao, porque se tornaria um ato arbitrrio e ilegal, que impossibilitaria o controle de legalidade da punio. Contra a deciso da autoridade hierrquica so cabveis pedidos de reconsiderao, recursos hierrquicos e as revises admitidas na legislao estatutria. => BIBLIOGRAFIA: BITTENCOURT, Marcus Vinicius Correa. Manual de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2005. COSTA, Jos Armando da. Teoria e Prtica do Direito Disciplinar. Rio de Janeiro: Forense, 1981. FILHO, Romeu Felipe Bacellar. Processo Administrativo Disciplinar. So Paulo: Max Limonad, 2003. LUZ, Egberto Maia. Direito Administrativo disciplinar Teoria e Prtica. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2007. PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002. Secretaria de Gesto Administrativa. Ilcitos e Sanes Disciplinares. Disponvel:<http://www.sga.df.gov.br/siadrh/manualprocdisplinar/tit6/index.htm>. Acesso em: 15 out. 2007