Seguridade Social Brasileira: Desenvolvimento Histrico e Tendncias Recentes Ana Elizabete Mota

Seguridade Social Brasileira: Desenvolvimento Histrico e Tendncias Recentes

Por Ana Elizabete Mota

As polticas de proteo social, nas quais se incluem a sade, a previdncia e a assistncia social, so consideradas produto histrico das lutas do trabalho, na medida em que respondem pelo atendimento de necessidades inspiradas em princpios e valores socializados pelos trabalhadores e reconhecidos pelo Estado e pelo patronato. Quaisquer que sejam seus objetos especficos de interveno, sade, previdncia ou assistncia social, o escopo da seguridade depende tanto do nvel de socializao da poltica conquistado pelas classes trabalhadoras, como das estratgias do capital na incorporao das necessidades do trabalho. Trata-se de uma contradio da sociedade capitalista, cujas mediaes econmicas e polticas imprimem um movimento dinmico e dialtico: se do ponto de vista lgico, atender s necessidades do trabalho negar as necessidades do capital, do ponto de vista histrico, a seguridade social por definio esfera de disputas e negociaes na ordem burguesa. Erigida no campo de luta dos trabalhadores, ela sempre e continuamente objeto de investidas do capital no sentido de adequ-la aos seus interesses. Originrias do reconhecimento pblico dos riscos sociais do trabalho assalariado, as polticas de seguridade ampliam-se a partir do II ps-guerra, como meio de prover proteo social a todos os trabalhadores, inscrevendo-se na pauta dos direitos sociais. Em geral,os sistemas de proteo social so implementados atravs de aes assistenciais para aqueles impossibilitados de prover o seu sustento por meio do trabalho, para cobertura de riscos do trabalho, nos casos de doenas, acidentes, invalidez e desemprego temporrio e para manuteno da renda do trabalho, seja por velhice, morte, suspenso definitiva ou temporria da atividade laborativa.

Doutora em Servio Social e professora do Departamento de Servio Social da UFPE.

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Como se pode perceber, o trabalho, suas condies (sob o capital) e relaes (assalariado/alienado) tm centralidade na constituio dos sistemas de seguridade social. Por isso mesmo, as polticas de proteo social so referenciados por princpios e valores da sociedade salarial, particularmente aquela desenhada pelocapitalismo desenvolvido e pelo trabalho organizado (sindicatos e partidos), no perodo que vai dos meados dos anos 40 at o final dos anos 70, ocasio em que o mundo capitalista inflexiona seu padro de cumulao dominante, para enfrentar uma crise de dimenses globais. Essa inflexo responde pela recomposio do processo de acumulao - seja na esfera da economia, seja na da poltica incidindo diretamente na reestruturao dos capitais, na organizao dos processos de trabalho, na organizao dos trabalhadores e no redirecionamento da interveno estatal que, sob a batuta do capital financeiro e das idias neoliberais, constri novas estratgias derelacionamento entre o Estado, a sociedade e o mercado. Nesse cenrio, foi necessrio redefinir a seguridade social para adequ-la s novas necessidades do grande capital, razo maior da definio de um conjunto de prescries nomeadas de ajustes e reformas particularmente nos pases perifricos, como o caso dos Latino-americanos (embora no exclusivamente), cujos principais formuladores so os organismos financeiros internacionais. Essas injunes na poltica social tm relao direta com os emprstimos externos, contratados para implementar pacotes que em sua grande maioria j esto prontos e com as condicionalidades definidas. Aqui os destaques so as parcerias comunitrias e/ou com ONGS, a necessidade de focalizar a aplicao dos recursos nos mais pobres, os subsdios demanda sem ampliao dos servios pblicos, o trabalho com a prpria comunidade e a meta de dotar as iniciativas de auto sustentabilidade. Contudo, tais mudanas e redirecionamentos deveriam ser conduzidos de modo a formar uma outra cultura de proteo social, o que sugere o desenvolvimento de estratgias constitutivas da hegemonia da classe dominante que, para exercitar o seu papel de dirigente, segundo o pensamento gramsciano, precisa realizar uma verdadeira reforma social e moral que transforme o seu projeto de classe num projeto de todas as classes.

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Para isso, recorrem tanto negao das possibilidades de construir uma alternativa ao projeto societrio capitalista, um projeto para alm do capital, subtraindo referncias tericas e histricas, como implementao de mecanismos que cuidem de construir prticas, vises de mundo evalores necessrios conformao de uma outra cultura, formadora da sociabilidade requerida pelo capitalismo do sculo XXI. Trata-se de destruir a sociabilidade do trabalho protegido e de construir uma outra, amparada na negao da interveno social do Estado e na afirmao da regulao do mercado, nas iniciativas individuais e no envolvimento da sociedade civil que, ao se assumirem como co-responsveis pelas polticas sociais, institucionalizam o terceiro setor. No Brasil, a despeito das iniciativas realizadas nos anos 40, somente a partir dos anos 80 que a sociedade brasileira ensaia a institucionalizao e constitucionalizao dos primeiros passos em prol do exerccio da cidadania, de formas de democracia, da constitucionalizao de novos direitos sociais, trabalhistas e poltico. Embora a arquitetura da seguridade brasileira ps-1988 tenha a orientao e o contedo daquelas que conformam o estado de bem estar nos pases desenvolvidos, as caractersticas excludentes do mercado de trabalho, o grau de pauperizao da populao, o nvel de concentrao de renda e as fragilidades do processo de publicizao do Estado permitem afirmar que no Brasil a adoo da concepo de seguridade social no se traduziu objetivamente numa universalizao do acesso aos benefcios sociais. Mesmo assim, tais fragilidades no foram o suficiente para negar que os trabalhadores brasileiros, a partir dos anos 80, adquiriram novos direitos, ampliaram o acesso a servios pblicos no mercantis, usufruram o alargamento da oferta de benefcios, como os da assistncia social e da sade, dentre outros. Esse movimento, contudo, esbarra nos limites da democracia formal, na medida em que o processo de socializao da esfera da poltica no teve equivalente na esfera da economia, isto , do poder econmico constitudo ao longo do regime militar. Ora, esse processo que possui apenas duas dcadas, passa a ser negado a partir dos meados dos anos 90 em favor das prescries neoliberais e de um conjunto de mudanas
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macroestruturais, momento em que as classes dominantes iniciam a sua ofensiva contra a seguridade social universal. Para realizar sua reforma, as classes dominantes precisaram exercitar sua condio de dirigente, sitiando os projetos sociais dos trabalhadores, no somente atravs da fora e coero, mas confundindo seus referenciais, na proporo em que dotam de novos contedos as bandeiras polticas histricas dos trabalhadores brasileiros. J o fizeram com a noo de cidadania, instituindo a figura do cidado-consumidor; o mesmo acontece com a banalizao da solidariedade ou, ainda, com formas mistificadas de equidade. O que chama a ateno a capacidade de operar um verdadeiro transformismo nos contedos das bandeiras da esquerda - de que tem sido exemplar o atual governo - como o caso da prioridade do social, da solidariedade, da prtica associativa etc. Estavam, assim, criados os argumentos para o atual governo dar incio a uma nova ofensiva que, ao tempo em que faz a reforma da previdncia social tambm desenvolve iniciativas com o objetivo de reorganizar a poltica de assistncia social e imprimir uma racionalidade sistmica aos programas de sade. Podemos dizer que uma das estratgias presentes na "nova" gesto estatal da fora de trabalho incorporar o processo de precarizao como inevitvel, a mercantilizao como fato inexorvel e a subordinao do pblico ao privado como iniciativas complementares e parte constitutiva das novas experincias de gesto. No campo da assistncia social, por exemplo, desperta nossa ateno a existncia de uma hiptese explicativa da sua expanso: a de que o trabalho teria perdido sua capacidade de integrar os indivduos sociedade, razo pela qual os programas de assistncia social, particularmente os programas sociais de renda mnima poderiam faz-lo em contrapartida desregulamentao da proteo social e do trabalho. Por outro lado, podemos ver que os discursos que justificam os ajustes e reformas no campo da seguridade, invariavelmente passam pela questo do financiamento, pela da ampliao da participao da sociedade civil (seja atravs do trabalho voluntrio, seja via ONGS ou empresas socialmente responsveis), fato que a Previdncia e a Assistncia sociais passaram a constituir uma unidade contraditria (a negao de um sistema nico de

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previdncia social pblica , ao mesmo tempo, a base para afirmao de um sistema nico de assistncia social) no processo de constituio da seguridade social brasileira. Nessa trilha, os fundos de aposentadoria e penses e os programas de assistncia so exemplares para evidenciar as tendncias da seguridade social brasileira ao estabelecer uma ponte entre capitalizao e solidarismo: ao tempo em que promovem um esgaramento nos laos de solidariedade social naturalizam a fragmentao dos trabalhadores, transformandoos ora em "cidados-consumidores" de servios mercantis, ora em cidados-pobres merecedores da assistncia social. Alis, uma das particularidades que marcaram a expanso da seguridade social brasileira no ps-64: ela se fez mediante a fragmentao dos meios de consumo coletivo, franqueando ao capital privado a prestao de servios considerados rentveis, como foi o caso da sade e da previdncia via mercado de seguros. A estes se junta o instituto da renncia fiscal que, sob o argumento da colaborao empresarial, estimulou as empresas a ofertarem servios sociais prprios aos seus empregados. Ao incluir no sistema segmentos no assalariados ou em situaes sociais de vulnerabilidade, afastavam os setores mdios assalariados, transformando-os em consumidores de servios privados complementares de sade e previdncia social. Do meu ponto de vista, esse processo foi um dos determinantes das tendncias atuais da seguridade social, criando condies objetivas e subjetivas para uma fragmentao das necessidades e dos interesses mediatos e imediatos dos trabalhadores no que diz respeito aos mecanismos de proteo social. Estava criada desde ento uma clivagem no atendimento das necessidades coletivas dos trabalhadores. Por tudo isso, entendo que os governos das classes dominantes conseguiram operar um giro sem precedentes nos princpios que ancoram a seguridade social: a previdncia social transforma-se numa modalidade de seguro social, a sade numa mercadoria a ser comprada no mercado dos seguros de sade e a assistncia social, que se expande, adquire o estatuto de poltica estruturadora.

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Como uma verdadeira Crnica de uma morte anunciada, a despeito dos inmeros movimentos de resistncia que uma parcela significativa dos trabalhadores realizou, a reforma da Previdncia aprovada pelo Congresso Nacional no governo Lula, d seguimento agenda de reformas iniciadas por Fernando Henrique Cardoso, consolidando o cumprimento das exigncias dos organismos financeiros internacionais. Ao mesmo tempo, amplia e define um novo desenho operativo para os programas de assistncia social, donde as aes de combate pobreza aparecerem como substitutivas do tratamento da questo social em termos distributivos. Novos mecanismos de consenso so estimulados, tais como, a descentralizao, as parcerias e a participao indiferenciada das classes, que se juntam focalizao e responsabilizao individual. Emergem parmetros morais subordinados aos limites dos gastos sociais pblicos. A questo social despolitizada. As tenses sociais provocadas pelo no atendimento das demandas sociais coletivas passam a ser minimizadas atravs do atendimento a questes pontual. Chega a ser provocativo o histrico discurso de ministros e secretrios sobre reduo das filas nos hospitais e ambulatrios, como se fosse uma mera questo administrativa ou de m utilizao dos fartos recursos disponveis para o sistema pblico de sade. O conjunto das reformas da seguridade social desgua no governo Lula como uma ideologia constitutiva do real (Dias), portando um paradoxo nas propostas do governo que defendia o exerccio da cidadania. impossvel falar de cidadania quando o contrato social que referenda direitos e deveres entre os cidados e o Estado rompido. O que pretendem os intelectuais orgnicos da burguesia reverter a interveno social do Estado, base da construo de um novo contrato entre Estado, sociedade e mercado. Todavia, em face do contexto ideopoltico que marcou a eleio do presidente Lula e do seu discurso de fome zero e justia social, novas armas vm sendo tecidas, qui com um apelo mais ttico que o do seu antecessor. Trata-se da ampla divulgao da busca da equidade. Como disse o Prof. Wilson Cano, em colquio promovido pela USP, com a presena de renomados intelectuais brasileiros: est sendo produzido um novo sistema perverso de regresso na distribuio da renda nesse pas. Uma figura fantasmagrica, Hobin Hood s
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avessas, travestido, que no rouba dos ricos para dar aos pobres, que no tira da classe mdia para dar aos pobres, mas que vai tirar da classe mdia para dar ao sistema financeiro. Desse modo, o grande capital aloja no campo previdencirio uma questo que diz respeito ao seu projeto social, isto , transformar os trabalhadores em parceiros indiferenciados, metamorfoseando-os em trabalhadores provedores do capitalismo financeiro e proprietrios de grandes negcios. Essa conjuno de elementos estruturadora dos atuais movimentos da economia e da poltica e fundam a restaurao do projeto capitalista em todo o mundo que, no campo da seguridade social, se traduz nas seguintes tendncias presentes na conjuntura atual: 1. Regresso das polticas redistributivas de natureza pblica e constitutiva de direitos, em prol de polticas compensatrias de combate pobreza e de carter seletivo e temporrio; 2. Privatizao e mercantilizao dos servios sociais, com a consolidao da figura do cidado-consumidor, condio e premissa da existncia de servios de proteo social bsica para o cidado-pobre e ampliao de programas sociais de exceo voltados para o cidado-miservel, com renda abaixo da linha da pobreza. 3. Emergncia de novos protagonistas tais como a empresa socialmente responsvel, o voluntariado, com suas prticas congneres de desenvolvimento sustentvel, aes em rede, empoderamento e empreendedorismo social que amparam a redefinio da interveno social do Estado, agora atrelada capacidade de participao da sociedade civil; 4. Despolitizao das desigualdades sociais de classe em face da identificao dos chamados processos de excluso, cuja conotao temporal e transitria informa a possibilidade de estratgias de incluso e de acesso aos bens civilizatrios e materiais, permitindo que o real e o possvel se transformem em ideal, sitiando, assim, a construo de projetos societais.Tentam consolidar uma conceituao da sociedade a partir de categorias despolitizadoras do real, donde a sua identificao

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com o territrio, a comunidade, a vizinhana e a famlia. A sociedade como reunio de comunidades e famlias, marcadas por situaes singulares e localizadas. 5. Um outro aspecto a destacar, enquanto tendncia recente peso de algumas polticas de seguridade social sobre o mercado de trabalho.Este vetor esvazia as medidas de enfrentamento precarizao e desproteo do trabalho, em prol de aes pontuais e de duvidosa eficcia contra o desemprego, a gerao de renda e a formao de mo de obra. Compostas por um conjunto de programas voltados para a qualificao profissional e para gerao de renda, estas atividades, que transitam entre o neo-solidarismo, o financiamento de pequenos negcios, a qualificao profissional e o agenciamento de empregos. Apresentam-se, do ponto de vista prtico-operativo, como uma modalidade de atendimento s necessidades imediatas dos trabalhadores, em substituio a outras como seria o caso do seguro desemprego e das garantias sociais e trabalhistas que marcam o chamado trabalho protegido. Assim, do ponto de vista poltico, as polticas denominadas de trabalho e renda e que atravessam a seguridade social, podem ser a mais nova modalidade de incorporao das necessidades do trabalho nova ordem do capital.

Para fugirmos aos casusmos e impedir que as situaes estruturais sejam concebidas como conjunturais, necessrio destacar algumas questes histricas que nos ajudam a entender o processo poltico subjacente s mudanas recentes na seguridade social. Nos referimos aos limites da interveno poltica dos trabalhadores que neste momento vivem um processo crtico, posto que a CUT abandonou muitas das suas posies e, atravs de algumas lideranas, transformou-se num dos principais suportes polticos da reforma realizada no governo Lula. Por outro lado, imprescindvel destacar os rumos assumidos pelas Seguridade Social brasileira durante a ditadura militar que, ao ter criado as condies para incluir alguns trabalhadores excludos da previdncia, tambm promoveu a abertura do mercado privado de servios sociais considerados complementares como foi o caso dos planos de sade e da previdncia complementar. Essa iniciativa fragmentou a proteo coletiva dos trabalhadores,
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estabelecendo os meios para implementar um modelo de proteo social composto pelos servios prprios das empresas, pelos seguros sociais privados e oferecidos pelos bancos e pelos servios pblicos. Por outro lado, a partir do final dos anos 70, em funo da conjuntura poltica de ento, os trabalhadores do ncleo dinmico da economia dirigiram para as pautas dos acordos coletivos de trabalho suas reivindicaes relativas sade, previdncia e assistncia social, como parte dos seus contratos de trabalho, com a mesma importncia e intensidade com que lutavam por melhores salrios, direito de greve, condies de trabalho etc. Os desdobramentos dessa estratgia implicaram numa contradio: ao mesmo tempo em que os trabalhadores do ncleo dinmico da economia conseguiam que as empresas atendessem suas necessidades como parte dos seus contratos de trabalho, tambm estava em gestao um processo de enfraquecimento da luta coletiva dos trabalhadores por polticas pblicas de proteo social. Hoje, podemos constatar como aquela histria iniciada nos gloriosos anos 80, no apogeu do processo de organizao do novo sindicalismo, tornou-se uma das principais mediaes polticas que permitiram, ao lado da precarizao do trabalho, do desemprego, do enfraquecimento do movimento sindical e da ofensiva neoliberal, transformar o ncleo de resistncia vinculado ao trabalho no ncleo de apoio s reformas da seguridade social no atual governo. No seria leviano admitir que o desenvolvimento desse processo respondeu por profundas inflexes no campo poltico ideolgico dos trabalhadores, fato revelador de que a partir dos anos 90, a burguesia brasileira associada ao grande capital,atualiza as suas prticas polticas no leito da mais conservadora tradio, para desenvolver a sua reforma social e moral, desmontando e cooptando intelectuais e trabalhadores que, historicamente, estiveram noutras trincheiras. Para isso utilizaram uma ttica transformista que desmonta e desqualifica os projetos, as ideologias e as prticas vinculadas ao campo do trabalho. A verdade que as armas da crtica Seguridade Social brasileira foram sendo tecidas no campo da racionalidade capitalista e das contrapartidas sociais destitudas de materialidade e plenas de apelo moral. Mas, como a histria no acabou e parte dos

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movimentos sindical e profissional ainda resiste ao canto da sereia, preciso arregimentar foras para acompanhar e disputar o que ainda vir pela frente.

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