LIBRO-entre El Diseño y La evaluacion-BID - Juan Carlos Cortazar

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.
org/pub
Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub
Pgina en blanco a propsito
Entre el diseo y la evaluacin

El papel crucial de la implementacin de los programas sociales
Juan Carlos Cortzar Velarde Editor
Banco Interamericano de Desarrollo
Imagen de portada: Abstraction Bwa (1999) Eduardo MacEntyre (Argentina, 1929) Serigrafa sobre papel (51/100) 71,12 cm. x 55,88 cm. Coleccin de arte del BID Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reejan los puntos de vista del BID. Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Entre el diseo y la evaluacin : el papel crucial de la implementacin de los programas sociales / Juan Carlos Cortzar Velarde, editor. p.cm. Includes bibliographical references. 1. Social planning. 2. Social planningEvaluation. I. Cortzar Velarde, Juan Carlos, 1964- II. Inter-American Development Bank. HN18 .E58 2006 309.212 E58dc22 Primera edicin: enero de 2007 Banco Interamericano de Desarrollo, 2007. Todos los derechos reservados. 1300 New York Avenue, NW Washington, DC 20577 Estados Unidos de Amrica Tel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709 idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub La Ocina de Relaciones Externas del BID fue responsable de la produccin editorial de la publicacin. Direccin editorial: Rafael Cruz Editor principal: Gerardo Giannoni Editora de produccin: Claudia M. Pasquetti Lectura de pruebas: Mara Soledad Funes Diagramacin: Fernanda Mel Diseo de portada: Cinthya Cuba
ndice
Presentacin Nohra Rey de Marulanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Introduccin Juan Carlos Cortzar Velarde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Parte I. Implementacin y estrategias Captulo 1 Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales Juan Carlos Cortzar Velarde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Captulo 2 Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales Roberto Martnez Nogueira. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Parte II. Las dimensiones organizativas de la implementacin Captulo 3 Formas organizacionales que facilitan la entrega de servicios sociales Jos Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili . . . . . . . . . 119 Captulo 4 Qu retos plantea la implementacin a la profesionalizacin de los gerentes sociales? Francisco Gaetani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
iv
ndice
Captulo 5 El control en los programas sociales: una mirada de conjunto Francisco Mezones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Captulo 6 El control de gestin por resultados y la poltica social Mara Victoria Wittingham Munvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 Parte III. La dimensin poltica de la implementacin Captulo 7 Una mirada poltica de la implementacin y el desarrollo social o el complemento a un enfoque gerencial de la implementacin Fabin Repetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
P r e s e n ta c i n
e es muy grato presentar esta publicacin que rene siete trabajos elaborados para el encuentro Hacia una visin estratgica de la
implementacin de los programas sociales, organizado por el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) en diciembre de 2004. Desde diferentes puntos de vista todos muestran la importancia que tiene el proceso de implementacin para la efectividad de los programas sociales y para el rol que deben desempear los gerentes sociales en la regin. Desde hace 10 aos, el INDES viene desarrollando en la regin una labor docente que ofrece una amplia visin del rol que deben desempear los gerentes sociales. Una de las premisas que guan dicha labor docente es la concepcin integral del proceso de formacin de las polticas sociales. El INDES ha promovido una comprensin de la formacin de polticas como un proceso iterativo cuyas distintas fases interactan, lo que permite el ajuste permanente de las polticas a lo largo de su proceso de desarrollo. As, promueve la superacin de la dicotoma tradicional entre conceptualizacin (diseo) y ejecucin (implementacin) de las polticas, pues le asigna igual importancia al tiempo que las articula estrechamente. La reexin que el INDES ha llevado a cabo a lo largo de los ltimos aos especcamente sobre las caractersticas y los componentes del proceso de implementacin y de la cual este libro es parte importante ha permitido tomar mayor conciencia de los desafos y las oportunidades que ella implica para mejorar el funcionamiento y los resultados de las polticas sociales. Tambin ha permitido que el INDES orientara parte de su oferta de capacitacin a la atencin de las exigencias particulares que enfrentan los gerentes sociales como responsables directos de la implementacin de una gran variedad de programas sociales en la regin. Por ello, la oferta de cursos virtuales del INDES incluye un curso especco que les proporciona
vi
Presentacin
conceptos y herramientas gerenciales para mejorar la implementacin de los programas a su cargo. Este libro, dirigido en primer lugar a los gerentes sociales de la regin, busca ayudarlos a mejorar su comprensin del complejo y difcil proceso de implementacin de programas sociales. Tambin est destinado a servir como material de lectura en las distintas iniciativas de formacin de gerentes sociales que han surgido en la regin, as como a promover el debate y la investigacin sobre temas de gerencia social. Nohra Rey de Marulanda Directora del INDES
Introduccin
entro de la reexin que se lleva a cabo en la regin sobre las polticas y programas sociales, usualmente se presta mucha atencin a los problemas relativos al diseo de las intervenciones y a su evaluacin. Se piensa con fundamento que mejorando las capacidades de diseo y evaluacin de las polticas y de los programas es posible mejorar sustantivamente su gestin y sobre todo su efectividad en la generacin de los resultados sociales buscados. Sin embargo, poca atencin se ha prestado en el mbito regional a las vicisitudes propias de la implementacin de los programas sociales, que se convierte as en una gran caja negra entre el momento en que se disean las intervenciones en el medio social y el momento en que se evalan sus resultados. La causa de esta indiferencia parece ser la extendida idea de que la implementacin consiste en la aplicacin de un diseo de poltica previamente elaborado, negociado y acordado. Desde este punto de vista, los problemas que usualmente se maniestan en la puesta en marcha de una poltica responden a dos tipos de situaciones: los ejecutores no ajustan su labor a lo establecido y pautado en el diseo o cuando la anterior no es respuesta suciente en el diseo no se han previsto situaciones, factores o procesos que entonces debern tenerse en cuenta en un esfuerzo de rediseo. Ambas explicaciones concentran la atencin en el diseo como el momento decisivo para resolver los problemas de gestin y efectividad de las polticas. En el primer caso, se sugiere ajustar el desempeo de los operadores a las pautas del diseo. En el segundo, se propone volver atrs y realizar un nuevo esfuerzo de diseo. En consecuencia, el diseo primara lgica y prcticamente sobre la implementacin, siendo el terreno principal para la bsqueda de soluciones a los problemas. Dado lo extendida que est la concepcin mecanicista de la implementacin a la que se ha hecho referencia, puede sorprender que se dedique
viii
Introduccin
un libro entero a explorar las posibilidades estratgicas y gerenciales que ofrecen los procesos de implementacin. Es posible tambin que muchos consideren que este libro slo es relevante para los ejecutores de los programas sociales, y no para quienes se dedican a las tareas propias del diseo o de la evaluacin de polticas sociales. Pero tanto la prctica gerencial como los recientes avances en la investigacin acadmica muestran que la implementacin es en s misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse ajustndose mejor a lo planicado o exigiendo a los diseadores que revisen su tarea. Ya en los aos setenta, Pressman y Wildavsky (1998) concluan que los problemas de implementacin no suelen ser resultado de grandes desacuerdos sobre los valores, objetivos o metodologas de las polticas pblicas. Contrariamente a lo que se piensa, los problemas responden con mayor frecuencia a la complejidad que tienen las rutinas, actividades e interacciones cotidianas, que suelen ser consideradas ordinarias y poco importantes. Como sealan los autores mencionados: El hecho de no reconocer que estas circunstancias, por dems sumamente comunes, presentan serios obstculos a la implementacin inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca de circunstancias inslitas y acontecimientos dramticos no puede apreciar lo difcil que es hacer que acontezca lo ordinario. Los trabajos que componen este libro pretenden ser una contribucin al aprendizaje sobre las oportunidades y los problemas que la implementacin plantea cotidianamente a los gerentes sociales de la regin. As, no se concentran en grandes y dramticos procesos polticos, o en los altamente visibles dilemas del diseo y de la evaluacin de las polticas. Se dedican a estudiar asuntos y problemas tal vez menos visibles pero igualmente importantes para la creacin de valor pblico, como las organizaciones pblicas y su gestin cotidiana. Para ello, tienen en cuenta que en la gestin de los procesos y rutinas que conforman el da a da de la implementacin de los programas sociales, se juega una parte muy importante de las posibilidades de generar resultados valiosos para los ciudadanos. En la reexin sobre la efectividad para el desarrollo que comienza a extenderse en la regin, es necesario prestar atencin a los procesos de
Introduccin
ix
implementacin, pues son ellos los que conectan los diseos de poltica (buenos o malos) con las necesidades y expectativas de las colectividades y de los ciudadanos. No es posible elevar la efectividad de las polticas y de los programas destinados a generar desarrollo social concentrndose exclusivamente en la mejora del diseo y de la evaluacin de las polticas. Aunque parezca trivial decirlo y como el ttulo del libro indica, es necesario prestar ms atencin a lo que ocurre entre el diseo de los programas y la evaluacin de sus resultados. Este libro se inscribe en esta perspectiva, arrojando luz sobre la caja negra de la implementacin y enfatizando la necesidad de mejorar sustantivamente la gestin de la implementacin de las intervenciones que promueven el desarrollo. Los trabajos incluidos en este libro exploran los problemas relativos a la implementacin de los programas sociales desde distintas perspectivas. La primera seccin analiza el carcter estratgico del proceso de implementacin. El captulo 1, titulado Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales, ofrece una visin panormica del proceso de implementacin desde los puntos de vista de la gerencia pblica y de la gerencia estratgica. Propone as una comprensin integral de la implementacin, que considera tanto su contribucin a la generacin de valor pblico objetivo nal de toda estrategia en el sector pblico como los procesos de gestin que la componen. De este modo, se identican la gestin de operaciones, el control de gestin y el desarrollo de capacidades como las funciones fundamentales que desempean los gerentes durante el proceso de implementacin. Tomando en cuenta este doble enfoque estratgico y gerencial de la implementacin, el captulo propone adems un conjunto de interrogantes sobre los temas que se abordan en el resto del libro. En el captulo 2, Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales: provisin, participacin y coordinacin, Roberto Martnez Nogueira contribuye a una mejor comprensin de las condiciones estratgicas que inciden sobre los procesos de implementacin y de los cursos de accin necesarios para lograr que las acciones pblicas sean ms efectivas. Postula que el perfeccionamiento de los conocimientos y de
Introduccin
las herramientas de gestin requiere avanzar en la identificacin de las exigencias derivadas de la diversidad de programas y de las situaciones y condiciones a las que la gerencia debe hacer frente. El anlisis se focaliza en tres fuentes de heterogeneidad e incertidumbre: las tareas requeridas para la produccin y entrega de bienes y servicios, la participacin social, y la coordinacin interinstitucional. El autor sintetiza las consecuencias que dichas fuentes tienen para las formas de implementacin de los programas sociales en una tipologa de gran poder analtico y utilidad prctica. La segunda seccin se centra en las dimensiones organizativas de la implementacin de los programas sociales. En el captulo 3, Formas organizacionales que facilitan la entrega de servicios sociales, Sulbrandt, Navarrete y Piergentilli examinan la interaccin entre las estrategias de ejecucin de los programas sociales innovadores y las estructuras tradicionales del sector pblico. Exploran el grado de ajuste entre las diferentes estrategias gerenciales para implementar los programas sociales y diversas formas de estructura organizacional, tomando especialmente en cuenta la necesidad que tienen los gerentes de operar en medios inciertos y con tecnologas ambiguas y blandas. A partir de esas ideas, los autores examinan un amplio nmero de arreglos orgnicos presentes en el sector pblico, evaluando hasta qu punto pueden satisfacer las demandas de las estrategias gerenciales de los programas sociales. En el captulo siguiente, titulado Qu retos plantea la implementacin a la profesionalizacin de los gerentes sociales?, Francisco Gaetani destaca los aspectos problemticos de la relacin entre la buena implementacin de las polticas sociales y la profesionalizacin de los gerentes sociales, planteando que se trata de una relacin ambigua y compleja. En una interesante observacin, el autor seala que, dadas las recientes transformaciones en la gestin pblica contempornea, en determinados contextos la profesionalizacin de los gerentes sociales parece estar perdiendo importancia, mientras se privilegian otros elementos del proceso de implementacin, tales como los contratos de gestin, los sistemas de informacin y la especializacin sectorial (no necesariamente gerencial) de los responsables de los programas.
Introduccin
xi
El tema de los dos captulos siguientes es el control de gestin, como una de las funciones gerenciales que forman parte del proceso de implementacin segn lo propuesto en el captulo 1. As, en el captulo 5, El control en los programas sociales: una mirada de conjunto, Francisco Mezones presenta un panorama global de la funcin de control, entendida como el conjunto de actividades y herramientas de supervisin y monitoreo que promueven el buen desempeo de las actividades operativas, la generacin de servicios de calidad adecuada y el compromiso de los proveedores con los valores y tareas del servicio pblico. El captulo ofrece as una completa revisin de las distintas formas de control en uso en el sector pblico. Retoma adems la tipologa de programas sociales propuesta en el captulo 2, indagando sobre los distintos requerimientos de control que derivan de las caractersticas que tiene la implementacin en distintos programas sociales. En el captulo 6, El control de gestin por resultados y poltica social: implicaciones, Mara Victoria Wittingham contribuye a la discusin sobre la implementacin de las polticas y programas sociales, presentando los alcances y limitaciones de una herramienta gerencial, como es el control de gestin por resultados, pero tambin considerando el tema mayor de la consolidacin regional de una cultura de gestin orientada a resultados. La autora ofrece un estudio integral del control de gestin por resultados y su funcionamiento, explorando en particular dos perspectivas que han dominado la incorporacin de esta herramienta en el contexto latinoamericano: una que propone que los gestores adopten un enfoque estratgico de sus funciones, y que por lo tanto impulsa un cambio de abajo hacia arriba, y otra que promueve la gestin de resultados a travs de la evaluacin, generalmente externa, de la gestin de una entidad o su gerencia, y que corresponde al modelo de arriba hacia abajo. Finalmente, la autora reexiona sobre las condiciones necesarias para una utilizacin apropiada de esta herramienta en el campo de las polticas y de los programas sociales. La tercera y ltima seccin del libro complementa la mirada organizativa y gerencial brindada sobre la implementacin con una mirada que enfatiza su carcter poltico. En el captulo 7, Una mirada poltica de la implementacin y el desarrollo social, Fabin Repetto analiza la relacin entre la implementacin
xii
Introduccin
de las intervenciones sociales y tres temas que resultan fundamentales en la actual discusin sobre polticas sociales en la regin: el logro de un desarrollo social incluyente, la construccin de una democracia de ciudadanos y el fortalecimiento de las capacidades estatales. A partir de ello, el autor considera los desafos que el nuevo escenario socioeconmico y poltico-institucional plantea a la implementacin de polticas y programas sociales, as como la manera en que la mejora de la implementacin de estas polticas podra ayudar al logro del desarrollo socioeconmico y a una mayor calidad del entorno polticoinstitucional. Por ltimo, seala que, siendo la implementacin un proceso que articula fuertemente lo tcnico y lo poltico, resulta indispensable evitar enfoques que destaquen exclusivamente uno de estos aspectos. *** Quiero agradecer el apoyo que Nohra Rey de Marulanda, Directora del INDES, brind en todo momento para llevar a cabo el encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de los programas sociales, realizado en diciembre de 2004 en Washington D.C. Dicho encuentro fue el espacio donde originalmente se presentaron y debatieron los trabajos que se incluyen en este libro. Agradezco tambin el entusiasmo, el inters y la calidad de los aportes de los colegas que participaron en el encuentro y son autores de los trabajos publicados aqu. Quiero tambin agradecer a mis colegas docentes del INDES, por acoger la propuesta de abrir un espacio de reexin sobre la importancia que tiene la implementacin para los gerentes sociales. Particularmente agradezco la amistad, oportunidad de reexin conjunta y dilogo que me ofreci Karen Mokate durante los aos en los que hemos compartido la docencia en el INDES. Y de manera especial agradezco a Liliana La Rosa, mi esposa y compaera de camino en la bsqueda de un mundo ms justo y solidario, por compartir todos los das, con gran fortaleza y ternura, las enormes exigencias personales, familiares y profesionales que ha supuesto la aventura de integrarse a trabajar en el Banco y a la vida en Washington D.C. Juan Carlos Cortzar Velarde Editor
PARTE I
Implementacin y estrategias
Captulo 1
Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales

Juan Carlos Cortzar Velarde
a implementacin es usualmente considerada un proceso de menor rango o valor en comparacin con los procesos de diseo o evaluacin de las polticas pblicas. En efecto, ha recibido mucha menos atencin, tanto de parte del mundo acadmico como de los propios gerentes pblicos y sociales. La causa de esta indiferencia es la idea muy extendida de que la implementacin consiste bsicamente en la aplicacin de un diseo de poltica previamente elaborado, negociado y acordado. Desde esta perspectiva, los problemas recurrentes que se maniestan en la puesta en marcha de una poltica responden a dos tipos de situaciones: la implementacin no se ajusta a lo establecido y pautado en el diseo o cuando la anterior no es respuesta suciente en el diseo no se han previsto situaciones, factores o procesos que entonces debern tenerse en cuenta en un esfuerzo de rediseo. Ambas explicaciones sealan al diseo como el momento decisivo en la evolucin de las polticas pblicas. En el primer caso, la solucin consiste en ajustar el desempeo de los operadores para que respeten y sigan las pautas del diseo. En el segundo, la solucin consiste en volver atrs y realizar un nuevo esfuerzo de diseo. As, el diseo prima, lgica y prcticamente, sobre las actividades de implementacin, siendo la fuente ltima de soluciones a los problemas. No sorprende que de acuerdo con esta concepcin mecanicista del proceso de poltica (segn la cual los implementadores se limitan a aplicar o ejecutar algo ya decidido) se considere al diseo de las polticas y a la planicacin subsiguiente como los momentos ms importantes del ejercicio
estratgico que todo gerente debera realizar.1 Es por ello que el ttulo de este captulo puede resultar llamativo para quienes creen que el ejercicio estratgico se reere esencialmente al diseo de polticas, a la construccin de visiones valiosas y a la elaboracin de planes, mas no al da a da de las tal vez tediosas y grises actividades de implementacin. Sin embargo, tanto la prctica gerencial como los recientes avances en la investigacin acadmica muestran que la implementacin es en s misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse ajustndose mejor a lo planicado o exigiendo a los diseadores que revisen su tarea. Ya en los aos setenta, el trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1998) conclua que los problemas de implementacin usualmente no son resultado de grandes desacuerdos o conictos sobre los valores, objetivos o metodologas de las polticas pblicas. Paradjicamente, segn dichos autores, la mayor parte de los problemas responden a la complejidad que tienen las rutinas, actividades e interacciones que solemos considerar ordinarias y por lo tanto poco importantes: El hecho de no reconocer que estas circunstancias, por dems sumamente comunes, presentan serios obstculos a la implementacin inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca de circunstancias inslitas y acontecimientos dramticos no puede apreciar lo difcil que es hacer que acontezca lo ordinario (1998: 52-53). Es posible entonces que existan problemas que, manifestndose durante la implementacin de una poltica, hallen solucin fundamentalmente en el marco de las actividades que componen la implementacin misma? Una respuesta armativa a esta pregunta nos lleva a tres consideraciones sobre la importancia de la implementacin en el proceso de polticas. La primera consiste en constatar que no todo lo que ocurre en la implementacin es derivacin lgica o prctica de lo que ocurre en el momento del diseo, de manera que los procesos de implementacin tienen naturaleza y
1
Probablemente esta nocin se haya visto reforzada por la inuencia de determinadas escuelas de pensamiento estratgico que ponen nfasis fundamentalmente en las actividades de planicacin y visionado como manifestacin suprema del ejercicio estratgico. Otras escuelas ms interesadas en los procesos de aprendizaje organizacional y en las estrategias como patrones de conducta y no slo como planes tienen mayor capacidad de percibir la importancia propia que tienen los procesos de implementacin de estrategias. Al respecto, vase Mintzberg et al. (1999).
Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...
consistencia propia. En consecuencia y esta es la segunda consideracin, el gerente enfrenta problemas especcos de implementacin que ponen en serio riesgo el xito de la poltica o programa en ejecucin y que, por lo tanto, atentan contra el valor pblico que dicha poltica busca generar. Finalmente, si se asume siguiendo a Moore (1998) que el objetivo esencial de todo ejercicio estratgico es generar valor pblico de manera nueva o ms ecaz, entonces hay que concluir que los procesos de implementacin exigen en s mismos algn tipo de reexin y accin estratgica por parte del gerente. Al llegar a este punto se ha abandonado el enfoque mecanicista de la implementacin y se ha abierto la puerta a una mirada estratgica. Este captulo busca contribuir a la elaboracin de una visin integral de la implementacin en el caso especco de los programas sociales, entendidos como conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las organizaciones pblicas disean y generan bienes y servicios, como medio para satisfacer necesidades bsicas, construir capacidades, modicar condiciones de vida o introducir cambios en los comportamientos, en los valores o en las actitudes que los sustentan (Martnez Nogueira 1998: 7). Desde el punto de vista de la implementacin de los programas, es conveniente distinguir entre aquellos que proveen bienes (obras de infraestructura, alimentos, etc.) o recursos (transferencias monetarias) y aquellos que proveen servicios (de salud, educacin, asistencia legal, etc.). Se llamar a estos ltimos servicios sociales, mientras que se utilizar el trmino programas sociales para hacer referencia conjunta a ambos tipos de programas. En este captulo se considerar la implementacin de los programas sociales desde el punto de vista del pensamiento gerencial y del pensamiento estratgico. Una reexin gerencial sobre la implementacin debe considerar la complejidad de las rutinas, actividades e interacciones que ponen en marcha y mantienen un programa social. En este captulo, el estudio de tales actividades se organizar considerando los procesos de gestin de operaciones, control de gestin y desarrollo de capacidades como componentes del proceso de implementacin. Esta perspectiva de anlisis es til para los gerentes sociales porque les permite identicar aquellos procesos y sistemas sobre los cuales es necesario actuar para mejorar la marcha de
sus programas.2 Por su parte, una reexin estratgica sobre la implementacin se centra en cmo los procesos operativos y de control de gestin pueden aadir valor a la poltica o al programa en curso. Su utilidad para los gerentes sociales radica en que les revela el potencial estratgico de las acciones de implementacin, ayudndoles as a identicar oportunidades que pueden aprovechar para la generacin de mayor valor pblico.3 Retomando la constatacin de Pressman y Wildavsky de que la implementacin, en las mejores circunstancias, es excesivamente difcil (1998: 53), una reexin gerencial y estratgica de la implementacin como la que se ofrece en estas pginas ayudar a los gerentes sociales a comprender mejor su propia labor. Y lo que es ms importante, les ayudar a identicar las capacidades (gerenciales y organizacionales) que deben fortalecer o desarrollar en los campos de la gestin de operaciones y del control de gestin. Esta reexin se sita en el marco de la visin dinmica que el INDES propone para el proceso de desarrollo de las polticas sociales. De acuerdo con esta visin, las actividades de denicin colectiva de problemas, seleccin de alternativas, toma de decisiones autorizadas, implementacin y evaluacin son procesos que se iteran a lo largo del tiempo e interactan entre s, de manera que la tradicional oposicin entre diseo e implementacin de polticas no tiene sentido (Molina 2002a). Por ello, el nfasis que aqu se pone en la naturaleza propia y el valor estratgico de la implementacin no debe entenderse en oposicin o menoscabo al que tienen otros componentes del proceso de desarrollo de las polticas pblicas, tales como el diseo, la seleccin de alternativas o la evaluacin. Sin embargo, la interaccin mutua y la continuidad que existen entre estos procesos no indican que todos ellos tengan la misma naturaleza. Una reexin adecuada sobre el desarrollo de las polticas pblicas debe
2
Una perspectiva de anlisis gerencial sobre la implementacin de los programas sociales es un buen complemento de la mirada desde la teora econmica (fundamentalmente la teora de la agencia), que ha recibido extensiva atencin ltimamente (Savedoff 1998; Burki y Perry 1998; Banco Mundial 2003). Esta doble mirada desde las caractersticas gerenciales y estratgicas de la implementacin es convergente con la sugerencia de Liu (2002) respecto de sintetizar los aportes de las escuelas de pensamiento estratgico y de gestin de procesos operativos (business process management) para lograr una comprensin holstica de las operaciones en el sector pblico.
identicar la naturaleza y las caractersticas especcas de los procesos que lo componen.4 Una buena argumentacin gerencial, por otra parte, debe ser capaz de distinguir entre estas distintas naturalezas para poder proponer el tipo de prcticas, capacidades y herramientas adecuadas a ellas.5 En la primera seccin de este captulo se analizar el carcter estratgico de la implementacin. En la segunda se presentar una visin gerencial del proceso de implementacin de los programas sociales a partir de las tres funciones gerenciales que lo componen: la gestin de operaciones, el control de gestin y el desarrollo de capacidades organizacionales. Para ello, se usarn marcos conceptuales provenientes del campo de la gerencia y del pensamiento estratgico. La tercera seccin pone nfasis en las particularidades que tiene la provisin de servicios sociales. Finalmente, se concluye con una seccin dedicada a discutir brevemente determinadas problemticas relativas a la implementacin, en las cuales resulta indispensable profundizar para mejorar la gestin de los programas sociales en la regin: las formas organizativas adecuadas para la generacin de servicios sociales, el papel y la profesionalizacin de los gerentes sociales, la gestin de la calidad en los programas sociales, los retos para el control de gestin de los mismos y, por ltimo, la relacin que la implementacin puede tener con asuntos vinculados a la gobernabilidad, como las capacidades institucionales del Estado y el fortalecimiento de la ciudadana.
EL CARCTER ESTRATGICO DE LA IMPLEMENTACIN

Para argumentar en favor de la consideracin de la implementacin como parte sustantiva del proceso estratgico bastara tal vez con indicar de manera
4
El texto ya mencionado de Pressman y Wildavsky (1998) es un excelente ejemplo de reexin cientca sobre la naturaleza especca de la implementacin como uno de los componentes del proceso de formacin de polticas. Existen tambin estudios que profundizan en la naturaleza especca de otros componentes, tales como los procesos predecisionales (Kingdon 1995; Baumgartner y Jones 1993) y la toma de decisiones (March 1994; Allison y Zelikow 1999). Al respecto, el estudio de Barzelay y Campbell (2003) sobre la generacin de una visin estratgica en la Fuerza Area de Estados Unidos es un buen ejemplo de cmo la investigacin sobre uno de los componentes del proceso de formacin de polticas a saber: la generacin de estrategias puede conducir a una argumentacin consistente y til sobre buenas prcticas gerenciales.
bastante obvia que las estrategias tienen sentido slo si se ponen en prctica. En otras palabras, es evidente que las acciones de diseo de estrategia (la elaboracin de una visin estratgica y las labores de planicacin programtica y de recursos) deben estar seguidas por acciones que conduzcan a su implementacin efectiva. De acuerdo con esta idea, Moore considera que el ejercicio estratgico que los gerentes pblicos deben realizar no se orienta solamente a obtener respaldo y recursos del entorno poltico autorizante, o a identicar los elementos y caractersticas del programa de acciones que se espera que generen valor para los ciudadanos. Dicho ejercicio implica tambin preguntarse si la estrategia es operativa y administrativamente viable (1998: 16), lo que conduce a tomar en consideracin el despliegue consciente y especializado de capacidades legales, nancieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos (1998: 277). Sin embargo, lo que interesa aqu es proponer dos argumentos adicionales que, por ser ms precisos, facilitan una mejor comprensin del potencial estratgico que tienen las labores de implementacin: a) la implementacin abre oportunidades importantes para aadir valor a las polticas y b) la implementacin supone necesariamente la interaccin estratgica entre actores que tienen distintos valores, visiones e intereses.
Nuevas oportunidades para la creacin de valor pblico

Las diversas crticas a los modelos tradicionales de administracin pblica coinciden en la importancia que tiene reconocer un papel gerencial a los funcionarios pblicos, superando as una visin excesivamente centrada en el papel exclusivamente administrativo (Barzelay 1998; Metcalfe y Richards 1993). Uno de los ejes fundamentales de la nueva actitud gerencial que se fomenta consiste en encontrar el mayor valor posible para los ciudadanos. Ello supone que el gerente est atento para identicar nuevas oportunidades para la generacin de valor, lo que supera la actitud pasiva del administrador, que centra su atencin ms en los recursos que en las oportunidades. La bsqueda de nuevas oportunidades dentro y fuera de la organizacin es un tema clsico en la bibliografa sobre gestin estratgica,
pues es la actividad bsica a partir de la cual la organizacin puede crear visiones y planes que aumenten el valor que genera (Mintzberg et al. 1999, Mintzberg 1994, Barzelay y Campbell 2003). Como ya se ha sealado, usualmente se entiende que el diseo es el momento central de la denicin de las posibilidades de creacin de valor de una poltica o programa. Sin embargo, la implementacin ofrece tambin importantes oportunidades para aumentar el valor que puede generarse. As, por ejemplo, un estudio reciente sobre el Programa de Mejoramiento de Barrios en la provincia de Buenos Aires (Argentina) muestra que la redenicin de los procesos operativos del programa, a raz del contexto de una grave crisis vivida por Argentina en 2001, permiti ampliar sustantivamente su mbito de aplicacin geogrca y dar mayor relevancia a componentes comunitarios que se hallaban relativamente relegados dentro del diseo original. As, la crisis y la redenicin operativa abrieron una oportunidad para ampliar el valor generado por la intervencin en curso (Di Virgilio 2004). Otro estudio an en curso sobre el Programa Integral de Desarrollo Indgena (Orgenes) en Chile sugiere que problemas como la subejecucin presupuestal y la falta de coordinacin entre las instituciones involucradas generaron una interesante oportunidad para el replanteamiento estratgico del programa. Como resultado, este adquiri una orientacin ms sensible a las potencialidades y problemas de las poblaciones indgenas chilenas que el originalmente previsto.6 Los procesos de implementacin pueden as crear oportunidades para aumentar el valor pblico que generan las polticas y programas y, en esa medida, tienen una gran importancia estratgica. El aprovechamiento de tales oportunidades depender de la capacidad que los gerentes y otros actores involucrados tengan para identicarlas dentro del ujo de acontecimientos en que se ve inmersa la organizacin y sacar partido de ellas.7 En otras palabras, depender de sus capacidades para pensar y actuar
6 7
El estudio est siendo realizado por Alejandra Fandez para el INDES.
Mintzberg (1994) insiste en la necesidad de escarbar en los detalles y complejidades de las acciones desarrolladas por la organizacin con la nalidad de poder descubrir ideas y prcticas que den pie a nuevas visiones estratgicas.
estratgicamente durante la implementacin.8 Con mucha frecuencia estas oportunidades se desaprovechan. Un estudio sobre la puesta en marcha del presupuesto participativo en el municipio de Villa El Salvador (Lima, Per) muestra cmo los actores comprometidos con dicha prctica participativa no fueron capaces de identicar como una oportunidad los cambios que de manera informal ocurran dentro de algunas reas de lnea de la municipalidad como resultado de una interaccin ms uida y responsable con los ciudadanos. Por eso, pese a que serias fallas en la gestin de otras reas administrativas generaron importantes demoras en la ejecucin de las obras seleccionadas mediante el proceso participativo, no se recurri a la experiencia de aquellas dependencias que s haban renovado su funcionamiento en busca de soluciones. El resultado fue que debido a las demoras los ciudadanos perdieron conanza en el presupuesto participativo y este se estanc gravemente. Si los interesados en impulsar este proceso participativo hubieran respaldado y extendido los cambios que comenzaban a darse dentro de algunas reas de la municipalidad, tal vez habra sido posible minimizar dichos atrasos, manteniendo as el apoyo ciudadano a la iniciativa (Cortzar y Lecaros, 2004). En este caso, como en muchos otros, la falta de atencin al proceso de implementacin impidi ver y aprovechar las oportunidades existentes (literalmente al alcance de la mano) para mejorar la gestin de la iniciativa en curso.
La interaccin estratgica entre los operadores

Muchos gerentes pblicos y polticos se quejan de que los operadores de los programas pblicos no se cien a lo establecido en los objetivos y el diseo de los programas, asumiendo implcitamente que dichos actores deberan ajustarse de manera casi automtica a lo previsto y que cualquier
8
En este punto puede resultar relevante considerar la nocin de prcticas inteligentes de Bardach (1998), segn la cual son inteligentes aquellas prcticas que saben sacar partido de una oportunidad existente para generar valor de manera poco costosa. Es interesante observar que en el estudio de Bardach buena parte de dichas oportunidades y prcticas se reeren a actividades o situaciones que ocurren durante el proceso de implementacin.
desviacin con respecto al diseo acordado es ilegtima y perjudicial. Este tipo de crticas usualmente pasa por alto el hecho de que los actores involucrados en ella tienen valores, visiones e intereses propios que guan su accin, pero que no necesariamente coinciden con los que orientan el programa en ejecucin. A partir de tales valores e intereses los operadores pueden reaccionar de muy diversas formas frente a las orientaciones, regulaciones e incentivos que implica el funcionamiento de un programa. La importancia de estas reacciones radica en que los ciudadanos perciben y experimentan las polticas pblicas fundamentalmente a travs de lo que los operadores piensan y hacen: Las decisiones de los burcratas de nivel de la calle, las rutinas que ellos establecen y los mecanismos que inventan para enfrentar la incertidumbre y las presiones de su trabajo, se convierten efectivamente en las polticas pblicas que ellos ejecutan (Lipsky 1980). A lo largo de la implementacin de un programa social, los operadores interactan entre s, pero tambin lo hacen con sus superiores jerrquicos, las autoridades polticas y los usuarios de los servicios que generan. Todos estos actores interactan estratgicamente, es decir, buscan de manera relativamente sistemtica que sus valores, visiones e intereses prevalezcan sobre otros en la orientacin y marcha de la poltica o programa en cuestin. A continuacin se considerar brevemente cada una de estas relaciones. Los operadores de un programa (sean de la misma organizacin o de organizaciones distintas cuando se trata de programas que requieren una gestin interorganizacional) se ven obligados a coordinar o cooperar entre s dado que no controlan individualmente todos los recursos y esfuerzos necesarios para lograr los resultados esperados. Los operadores toman as continuamente decisiones que les permiten ocuparse colectivamente del entorno de trabajo que comparten y superar la incertidumbre que acompaa a la necesidad de colaborar con otros (Echebarra 2001; Chisholm 1989). La toma de estas decisiones es ms compleja y lenta conforme crece el nmero de actores que deben tomarlas. Pero adems del nmero de participantes, Pressman y Wildavsky (1998) consideran que hay tres factores que inuyen en el proceso de toma de decisiones durante la implementacin: la direccin de las preferencias que los
10
operadores tienen respecto del programa (estn a favor o en contra?), la intensidad con la que se maniestan dichas preferencias (le dedican una atencin signicativa o son ms bien indiferentes?) y la magnitud de los recursos que comprometen en el programa. As, es posible identicar distintas estrategias de negociacin entre los operadores de un programa en funcin de la combinacin de estos tres factores. Los ms identicados, urgidos y comprometidos con el programa presionarn por una toma de decisiones rpida, mientras que los que ms se oponen a la marcha del programa prolongarn la negociacin hasta el cansancio. Tanto los ms identicados como los ms opuestos al programa negociarn duramente, tratando de conservar hasta el nal sus posiciones, mientras que los que son relativamente indiferentes al programa no tendrn mayores problemas en ceder sus posiciones iniciales. Es importante la actitud cooperativa de los operadores, que se forma mediante estas negociaciones, porque de ella depende la marcha efectiva del programa y a n de cuentas las posibilidades reales de creacin de valor.9 Las relaciones que los operadores de los programas sociales mantienen con sus superiores ejecutivos, los formuladores de polticas y las autoridades polticas estn estructuradas en gran medida de acuerdo con el tipo de contrato poltico y administrativo establecido (Banco Mundial 2003). De los tipos de relacin que se estn considerando, esta es la que ha recibido mayor atencin acadmica y prctica, fundamentalmente a partir de los aportes del nuevo institucionalismo econmico y de la teora de agencia.10 El nuevo institucionalismo ha destacado la importancia que tienen los acuerdos formales entre operadores, autoridades y formuladores de polticas en el mundo pblico, como fuente de incentivos que orientan y disciplinan el desempeo de los primeros con la nalidad de que realmente lleven a cabo las decisiones de quienes osten9
Pressman y Wildavsky (1998) analizan fundamentalmente la toma explcita y formal de decisiones entre los operadores. Sin embargo, como se ver mas adelante, incluso la accin rutinaria que tiene un cierto grado de automaticidad supone la toma de decisiones y la cooperacin entre los operadores dentro de un sistema operativo (Nelson y Winter 1982).
10 Para una visin de conjunto del aporte de estas corrientes tericas resulta til revisar la compilacin de Saiegh y Tomassi (1998).
11
tan la representacin ciudadana. La teora de agencia y otros desarrollos tericos en torno a la nocin de burocracia maximizadora retoman la importancia de dichos acuerdos formales como medio para controlar y disciplinar a los operadores, que racionalmente buscan maximizar sus propios intereses aun a costa de los objetivos y resultados esperados de la poltica en cuestin. El supuesto es que los operadores, asumiendo que se comportan racionalmente, tendern a desviarse de la ruta marcada por los formuladores de polticas en aras de satisfacer sus propios intereses. Para ello, utilizarn de manera estratgica la ventaja que tienen respecto del manejo de la informacin sobre las operaciones y resultados obtenidos.11 Sin embargo, no slo los operadores, sino tambin las autoridades ejecutivas y los polticos, tienden a comportarse estratgicamente en la bsqueda de una forma de satisfacer sus intereses (sean estos mantenerse en el cargo, ampliar su mbito de inuencia y recursos o ser reelegidos para sus cargos). No obstante, hay que reconocer que tanto desde el punto de vista acadmico como del prctico se ha puesto ms nfasis en estudiar las desviaciones de los operadores (la burocracia) que las de los otros actores involucrados.12 La relacin entre los operadores (proveedores) y los usuarios de los servicios sociales es tambin un escenario para la interaccin estratgica. Como se ver ms adelante, la interaccin entre proveedores y usuarios es de gran importancia en el caso de los servicios puesto que estos, a diferencia de los productos, slo se generan y obtienen mediante la experiencia de dicha interaccin. As, proveedor y usuario deben cooperar para lograr que el servicio cumpla su cometido (esto resulta claro, por ejemplo, en la interaccin entre el mdico y el paciente). La experiencia del servicio es un escenario de tensin, en el cual tanto el proveedor como el usuario
11
Al respecto cabe destacar que la nocin de asimetra de informacin entre el agente y el principal no se reere tanto a que uno posea informacin que el otro desconoce, sino a que una de las partes hace uso estratgico de dicha asimetra para maximizar su propia funcin de utilidad. En este punto, el informe del Banco Mundial (2004) tiene una visin bastante equilibrada, puesto que no slo considera el posible comportamiento rentista de los proveedores sino tambin el de los polticos, que pueden optar por polticas clientelistas en lugar de aquellas que realmente favorezcan a los ms pobres. Ambos factores permiten explicar por qu los programas sociales no son efectivos en llegar a los pobres y ayudarlos a superar la pobreza.
12
12
buscan mantener el control de la situacin. Al respecto, Lipsky (1980) seala que el proveedor tiene mayores posibilidades de controlarla, en la medida en que tiene autoridad para tomar decisiones que determinan si se asignan o no recursos (e incluso si se establecen sanciones) al usuario. Para tomar tales decisiones, el proveedor debe procesar al usuario: clasica sus demandas o situacin de acuerdo con un nmero reducido de categoras, le aplica el procedimiento vinculado a dichas categoras, toma decisiones en funcin del juicio al que arribe sobre su situacin y, nalmente, espera que el usuario acate sus decisiones. Es claro que las visiones, valores e intereses del proveedor permean dicha actividad. Por su parte, el usuario puede resistirse a su procesamiento, en la medida en que sienta que violenta la particularidad de su situacin. Entre las reacciones de resistencia se incluyen: cuestionar la accin del proveedor a partir de estndares conocidos (o de sus propias valoraciones), no presentar los comportamientos esperados por el proveedor o desacatar sus decisiones, manipular sus muestras de graticacin para afectar interacciones futuras o, simplemente, hacerle perder el tiempo. En esta relacin de desigualdad y poder hay entonces un amplio campo para la accin estratgica tanto de los proveedores como de los usuarios. En sntesis, es simplista e ingenuo considerar a los actores involucrados en la implementacin como autmatas que cumplen o desempean un rol previamente establecido (o desear que ello sea as). La implementacin de los programas sociales est plagada de oportunidades para la interaccin estratgica. Los valores, visiones e intereses de los operadores, si bien no son los nicos que intervienen en este escenario, desempean un papel muy relevante, pues son los operadores los que controlan en gran medida los recursos, la informacin y los esfuerzos cotidianos necesarios para que el programa funcione. Sin embargo, resulta sesgado considerar que dichos intereses necesariamente conspiran contra los del servicio pblico, propician un mal desempeo y se despreocupan de la generacin de mayor valor para los ciudadanos en aras de intereses egostas. La nocin de burocracia maximizadora o rentista y la inuencia de la teora de agencia parecieran conducir a este tipo de conclusiones.
13
Un interesante estudio de Tendler (1997) sobre los servicios pblicos en Brasil muestra, en cambio, que los funcionarios pblicos pueden orientar su labor por valores e intereses directamente ligados al ofrecimiento de un mejor servicio a los usuarios, logrando no slo un buen desempeo sino un alto grado de compromiso personal con su labor. Una mirada exclusivamente centrada en el carcter rentista o egosta de los operadores tiende a sugerir que la solucin a los problemas de implementacin reside en disciplinar a los operadores, ajustando su desempeo a lo que el programa espera de ellos.13 El problema es que la conjuncin de un enfoque mecanicista de la implementacin con una concepcin exclusivamente rentista de los operadores da pie a respuestas muy pobres a los problemas de implementacin. Estas respuestas se centran usualmente en la idea de ajustar o disciplinar el comportamiento de los operadores en una suerte de eterno juego del gato y el ratn (pese a que en muchas situaciones operativas el ratn puede ser mucho ms poderoso que el gato). Desde este punto de vista, respuestas como la generacin de compromiso o una cultura de servicio quedan relegadas por idealistas. Una comprensin profunda de la implementacin permite en cambio ver que el compromiso o la innovacin son procesos tan concretos como disciplinar mediante el control social o establecer nuevos pactos entre operadores y formuladores de polticas. Comprender el carcter estratgico de la implementacin supone tomar en consideracin los diversos valores e intereses en juego, as como las interacciones y conictos que ellos suscitan. A partir de ello, el gerente social puede actuar estratgicamente, hallando oportunidades para promover
13
Este es, por ejemplo, el camino que sugiere el informe del Banco Mundial al que ya se ha hecho referencia (2004), cuando propone dos medidas fundamentales para mejorar el funcionamiento de los servicios sociales: a) el establecimiento de mejores contratos entre proveedores y formuladores de polticas y b) un mayor control de los usuarios sobre el desempeo de los proveedores. No dudamos de la importancia y efectividad de este tipo de medidas, pero pensamos que la idea de disciplinar desde afuera a los proveedores es limitada. Debera complementarse con un enfoque que valore lo que los propios proveedores pueden hacer para comprometerse en mayor medida con los ciudadanos. Ello depende sin duda del marco contractual y la presin de los usuarios, pero tambin de los valores e intereses que logren promoverse entre los servidores pblicos. Savedoff (1998) ofrece un enfoque que, partiendo tambin de la teora de agencia es sin embargo ms sensible a la motivacin de los propios operadores.
14
aquellos valores, intereses y actitudes que favorecen la creacin de valor y controlar o reorientar los que van en sentido contrario.14 Es claro que un enfoque mecanicista de la implementacin impide al gerente desarrollar este tipo de respuesta estratgica y aprovechar tales oportunidades. Para superar dicho enfoque es necesario desarrollar una comprensin ms compleja y realista del proceso de implementacin. La siguiente seccin aporta elementos para ello.
EN QU CONSISTE LA IMPLEMENTACIN?
A diferencia del enfoque de poltica pblica, que entiende la implementacin como parte del proceso sociopoltico de formacin de polticas (Pressman y Wildavsky 1998, Lindblom 1991), la mirada gerencial pone nfasis en las funciones que debe desempear el gerente durante la implementacin como parte del proceso global de gerencia.15 Asumiendo adems una perspectiva estratgica, el grco 1.1 propone una forma de
Grco 1.1. Una visin funcional del proceso de gerencia
desarrollo de capacidades
Fuente: Elaboracin propia.
14
Ms adelante, cuando se consideren los sistemas de control de gestin como medios para promover el compromiso y la calidad, se har referencia a las posibilidades de reorientar o potenciar los intereses y valores de los operadores para lograr un buen desempeo.
15 Una funcin es una categora de anlisis que indica de manera abstracta el n o resultado que ha de lograr un componente de un sistema en funcionamiento (Bardach 2000). Thompson (en Kelman et al. 2003) seala que una de las caractersticas que distingue la perspectiva de gerencia pblica de la tradicional de administracin pblica es el mayor nfasis que la primera pone en el desempeo de las funciones gerenciales.
15
entender el proceso de gerencia. 16 Dicho proceso est compuesto por las actividades que permiten gestionar todo el proceso de poltica y no slo algunos de sus momentos o etapas (Metcalfe y Richards 1993: 36). En l se distinguen tres funciones fundamentales: el desarrollo de estrategias, su implementacin y su evaluacin.17 Se ha elaborado conceptualmente la implementacin acudiendo al modelo de los procesos productivos, que es central en la literatura gerencial.18 As, se la ha dividido en dos funciones ms especcas: la gestin de operaciones (consistente en la generacin y provisin de bienes o servicios) y el control de gestin (que se ejerce sobre la funcin anterior). Adicionalmente, la implementacin comprende tambin la funcin de desarrollo de capacidades organizacionales, que es
El uso de los trminos gerencia y gestin se presta a cierta confusin, lo que conduce en algunos ambientes a considerar que la diferencia entre ambos tiene que ver con la jerarqua de los procesos aludidos (la gerencia as tendra mayor jerarqua lgica y prctica que la gestin) o con que se reeren slo a parte del proceso de poltica (la gerencia se referira as a todo el proceso, mientras que la gestin hara referencia slo a la implementacin). Es necesario aclarar aqu el sentido en que se utilizarn ambos trminos, para evitar estas confusiones a lo largo de la lectura del texto. El problema tiene que ver con que buena parte de la literatura gerencial est originalmente escrita en ingls. En ingls la diferencia entre management y manage reside bsicamente en que el primer trmino es un sustantivo y el segundo un verbo. As management se dene como the activity, work or art of managing, mientras que manage se dene como to conduct the running of o to guide or have charge of (The New Penguin English Dictionary 2001). En espaol existen los trminos gerencia y gestin. Ambos son sustantivos: el primero se dene como gestin que incumbe al gerente y el segundo, como accin y efecto de gestionar. As, ambos tienen el mismo signicado. Gestin tiene una connotacin ms activa, por lo que usualmente se emplea cuando se hace referencia a las acciones de un gerente. Gerencia, en cambio, suele emplearse cuando se hace referencia al campo de conocimiento que estudia la accin de los gerentes (aunque a veces se utiliza tambin la frase ciencias de la gestin). El verbo asociado a dichos trminos es gestionar, que se dene como hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, http://buscon.rae.es/diccionario/drae.htm). As, gestionar es la traduccin de manage. En conclusin, la diferencia entre gerencia y gestin no tiene que ver con sus contenidos semnticos sino con una mayor connotacin activa en el segundo trmino. La diferencia entre gerencia y gestionar no tiene que ver tampoco con sus contenidos semnticos, sino con el distinto papel gramatical de un sustantivo y un verbo. En consecuencia, en este texto se utilizarn gerencia y gestin para hacer referencia a lo mismo, es decir, al conjunto de actividades que se realizan para disear, orientar, poner en marcha y evaluar el conjunto del proceso de poltica pblica. No se emplearn dichos trminos para aludir a una diferencia jerrquica entre dos realidades o procesos distintos. Tampoco para distinguir entre la implementacin y el resto del proceso de poltica. Por otra parte, el trmino gestionar ser utilizado como el verbo correspondiente a las actividades gerenciales (o de gestin) en su conjunto.
17 16
Se retoma aqu lo propuesto por Michael Barzelay en el curso Contested Issues in Public Management (20032004) en la London School of Economics and Political Science.
18 Barzelay (1998: 183) aboga por las ventajas que tiene un enfoque productivo para comprender los procesos operativos, dado que permite a los operadores entender los procesos generales en los cuales se inscribe su accin ms all de su ubicacin en la estructura jerrquica de la organizacin. A esto cabe aadir que la perspectiva de procesos es una de las ms adecuadas para describir y comprender las prcticas gerenciales.
16
una funcin transversal a todo el proceso de gerencia. En esta seccin se reexionar primero sobre la gestin de operaciones y el control de gestin para abordar luego la funcin de desarrollo de capacidades.19 Cabe sealar que esta visin del proceso de gestin, dado su elevado nivel de abstraccin, es aplicable al estudio de los procesos de provisin de bienes y servicios, tanto en el sector pblico como en el privado.20 En cambio, no parece tan til para comprender la gestin de actividades como la regulacin o la supervisin del cumplimiento de marcos legales (enforcement), pero estas actividades escapan al foco de inters de estas pginas, que es el de la provisin de servicios sociales.
Gestin de operaciones: rutinas y seguimiento de reglas

Las operaciones son el conjunto de actividades que transforman y aplican determinados recursos (capital, materiales, tecnologa, habilidades y conocimientos) para generar productos o servicios que, mediante dicho proceso, adquieren valor adicional (Liu 2002). Si en este momento se observara un programa cualquiera que estuviera en operacin, se vera, como indica Kelman, que mucho de lo que ocurre en las organizaciones es rutina. Es probable que la percepcin generalizada de las rutinas como una simple actividad repetitiva y mecnica lleve a entender las rutinas como algo tonto en comparacin a la poltica y en donde hay poco espacio para la estrategia y la creatividad (1987: 175). La realidad de un programa pblico en funcionamiento es, sin embargo, mucho ms compleja. Las rutinas, en efecto, son un elemento central de las operaciones. A travs de ellas se estandarizan las actividades de gran cantidad de
19
Sobre acciones y opciones vinculadas a las funciones de planicacin de polticas as como la planicacin organizativa y de recursos vase Molina (2002b). Sobre la evaluacin de polticas y programas vase Mokate (2003). Barzelay considera que el campo de la gestin pblica se compone de cuatro reas de reexin temtica y accin prctica: el diseo de organizaciones programticas, el liderazgo ejecutivo en el gobierno, la gestin de operaciones gubernamentales y las polticas de gestin pblica. Como se puede apreciar, la visin funcional del proceso de gestin aplicado al sector pblico permite reexionar sobre cuestiones vinculadas al liderazgo ejecutivo en el gobierno y a las operaciones gubernamentales. Este trabajo se centra claramente en esto ltimo.
20
17
individuos y grupos, se saca provecho de sus habilidades mediante la especializacin y se hace posible predecir en cierta medida la cantidad y calidad de los productos o servicios generados. Los distintos elementos constitutivos del proceso operativo materiales, informacin, herramientas, conocimientos y habilidades se articulan productivamente mediante la realizacin efectiva de un conjunto de rutinas. Qu son las rutinas? Nelson y Winter (1982) consideran que las rutinas cumplen en las organizaciones un papel anlogo al de las habilidades en la accin individual, siendo as un elemento central de las capacidades organizacionales. A partir de dicha analoga, los autores destacan tres caractersticas centrales de las rutinas. En primer lugar, tienen carcter programtico, es decir, consisten en un programa o una secuencia de acciones en los que una actividad conduce a otra de manera uida. El funcionamiento uido de dicho programa permite que la rutina conduzca en la mayora de los casos al menos a los resultados esperados. En segundo lugar, las rutinas se fundamentan en un conocimiento implcito, es decir, que es difcil de expresar y transmitir claramente mediante el lenguaje. Esto conere a las rutinas cierta automaticidad que facilita su uidez.21 Finalmente, dado que las rutinas suelen incluir en sus programas un nmero limitado de opciones distintas de comportamiento en funcin de las caractersticas de la situacin, el operador es obligado a tomar de manera rpida (programada si se quiere) determinadas decisiones con respecto al tipo de comportamiento a seguir.22 La accin de los individuos involucrados en las operaciones transcurre a travs de estos patrones o programas, y su ejecucin se reitera continuamente (con la relativa variabilidad que imponen las distintas opciones de comportamiento programadas). La reiteracin de las rutinas es importante porque permite la especializacin, reduciendo el costo que tendra aprender una tarea
21
Dicha automaticidad se maniesta en la sensacin que tiene quien domina una rutina de hacerlo sin pensar o automticamente. El hecho de que tales decisiones programadas se realicen precisamente de manera programada y con escasa deliberacin no debe inducir a pensar que no existen tales opciones y por lo tanto la necesidad de tomar decisiones.
22
18
cada vez que se tiene que realizar. Considerando lo hasta aqu sealado, las rutinas pueden denirse como patrones que establecen un repertorio limitado de comportamientos que permiten a los individuos y grupos poner reiteradas veces en movimiento una secuencia uida de acciones, mediante la cual se espera generar los resultados deseados. Cabe destacar que aunque el ejercicio reiterado de las rutinas genera resistencias al cambio, no es cierto que las rutinas tiendan inexorablemente a la estabilidad. Feldman (2000) muestra en un meticuloso estudio que las rutinas poseen tanto la cualidad de la estabilidad como la del cambio. La ejecucin de rutinas no es un ejercicio que realiza cada individuo de manera aislada dentro de la organizacin. Por el contrario, usualmente la secuencia de actividades que constituye la rutina incluye acciones que son responsabilidad de distintos sujetos o grupos dentro de ella. Adems, desde un punto de vista agregado, las distintas rutinas se enlazan entre s, conformando procesos operativos ms amplios que permiten la transformacin de recursos, informacin, habilidades y conocimientos en bienes y servicios.23 La coordinacin entre distintas actividades rutinarias es entonces central para el proceso operativo. Cada individuo no slo debe ser capaz de desempear los comportamientos que las rutinas adscritas a su papel le ofrecen, sino de captar e interpretar los mensajes que otros miembros de la organizacin le remiten bajo la forma de insumos, productos intermedios, autorizaciones, etc. y que exigen que l a su vez desempee determinados comportamientos tambin rutinarios (Nelson y Winter 1982). Las rutinas se ejecutan dentro del marco de un conjunto de reglas (sean estas normas de conducta, regulaciones de procedimiento o estndares operativos). La secuencia de acciones que constituye una rutina est estructurada en funcin de las reglas vigentes. Estas reglas guan tambin a los operadores para seleccionar conductas entre las opciones contenidas
23 Estos procesos operativos constituidos a su vez por rutinas son las unidades sobre las que usualmente se aplican tcnicas de mejoramiento como la reingeniera de procesos o el control total de la calidad.
19
en la rutina (Feldman 2000).24 De esta manera, la actividad rutinaria es una accin que sigue reglas. El mismo tipo de prejuicio que presenta a las rutinas como un mero acto repetitivo y automtico, muestra a la accin que sigue reglas como un acto mecnico en el cual no hay espacio para la reexin o la deliberacin. James March (1994) propone una visin bastante ms compleja del asunto, segn la cual la toma de decisiones en funcin de las reglas se rige por la lgica de lo apropiado (a diferencia del proceso de eleccin racional que se rige por la lgica de optimizacin). Utilizando dicha lgica, el sujeto que debe decidir un curso de accin se plantea tres preguntas: qu tipo de situacin es esta? (problema de reconocimiento), qu tipo de individuo soy yo? qu tipo de organizacin somos? (problema de identidad) y nalmente qu debera hacer un individuo como yo o una organizacin como la nuestra en una situacin como esta? (problema de aplicacin de reglas apropiadas). De esta manera, la accin se desarrolla mediante la interpretacin de situaciones, la denicin de identidades y la seleccin y aplicacin de reglas apropiadas. El hecho de que este ejercicio de toma de decisiones se realice en un contexto rutinario le otorga, como se ha sealado, un aura de automaticidad, originada no tanto en la repeticin del proceso sino en el conocimiento tcito que lo sostiene y en la experiencia de una secuencia uida de acciones. Pero ello no hace que este tipo de accin pueda considerarse simple. Si se tiene en cuenta adems como se acaba de indicar que las rutinas operativas no son ejecutadas por individuos aislados sino que requieren de la accin coordinada de muchos, podr observarse que la complejidad del proceso operativo se acrecienta. Tener en cuenta la necesidad de cooperacin entre muchos actores lleva a considerar tres problemas que afectan de manera sustantiva a las
24 Un buen ejemplo de lo sealado son las rutinas de adquisicin en el sector pblico. La secuencia de acciones a seguir en los procesos de adquisicin (difusin y venta de las bases del concurso, respuesta a consultas, seleccin de postores, evaluacin de propuestas, seleccin de la mejor alternativa y contratacin) sigue las regulaciones existentes sobre la materia, de manera que no se puede, por ejemplo, evaluar propuestas si antes no se difundieron las bases del concurso. De la misma manera, las decisiones que toman los miembros del jurado calicador sobre las acciones a realizar se rigen por las regulaciones establecidas, por ejemplo, para asignar puntajes a las diferentes ofertas.
20
acciones que siguen reglas: la incertidumbre, la ambigedad y el conicto estratgico. La incertidumbre la estimacin imprecisa de las consecuencias futuras de acciones presentes originada en informacin imperfecta afecta frecuentemente la ejecucin de rutinas operativas. Los operadores tienen incertidumbre sobre la uidez con la que operar la secuencia de acciones programadas, sobre la capacidad de tales acciones para generar los resultados esperados o sobre el logro de las caractersticas de cantidad y calidad esperadas. El establecimiento de estndares operativos es justamente una manera de enfrentar de forma rutinaria estas incertidumbres. En un contexto de cooperacin la incertidumbre se aplica tambin a la accin que se espera de otros, generndose importantes asimetras de informacin, por ejemplo, entre quienes deben realizar parte de la secuencia de actividades que compone una rutina y quienes deben recibir los resultados intermedios para ejecutar la siguiente secuencia de actividades programadas.25 La ambigedad plantea un problema ms complejo. Consiste en la falta de claridad o consistencia en las interpretaciones de la realidad (la existencia y el signicado de una situacin), de la causalidad (la relacin entre acciones y efectos o entre distintas dimensiones de una situacin) o la intencionalidad (los propsitos de los actores involucrados) (March 1994). La ambigedad es un problema recurrente en la accin que sigue reglas, que como se ha sealado opera mediante la interpretacin de situaciones, identidades y reglas. El problema se complica en contextos cooperativos, en los cuales a la falta de consistencia que pueden tener las interpretaciones de un sujeto se suma la falta de consistencia entre las interpretaciones que varios sujetos o grupos pueden tener de la situacin, sus identidades y las reglas a utilizar. A diferencia de los problemas de incertidumbre, aqu las soluciones no consisten en procurarse mejor informacin, sino en construir consensos o acuerdos interpretativos. Tanto la incertidumbre como la ambigedad abren de par en par las puertas a los problemas de interaccin estratgica entre los operadores de un programa. Las disputas y las estrategias de conicto en torno a los valo25 La consideracin de la naturaleza de las rutinas permite as comprender que la asimetra de informacin y la interaccin estratgica que genera no afecta slo la relacin entre operadores, superiores y polticos (agentes y principales), sino tambin la relacin entre los operadores dentro del proceso operativo.
21
res, visiones e intereses que deben verse satisfechos mediante un programa pblico se exacerban cuando hay problemas de ambigedad. Sin embargo, las rutinas operativas pueden atemperar estos problemas en la medida en que funcionen como instrumentos de tregua (Nelson y Winter 1982). As, la secuencia de acciones programadas o el repertorio de opciones de comportamiento que constituyen una rutina pueden reejar acuerdos y equilibrios entre las distintas visiones e intereses de los operadores, institucionalizando determinadas interpretaciones relativas a situaciones, papeles y reglas.26 Esto explica en parte lo complicado que resulta muchas veces cambiar las rutinas operativas y la resistencia que las organizaciones pueden ofrecer a ello, dado que dichas rutinas mantienen delicados equilibrios de poder y acuerdos interpretativos entre los operadores. En sntesis, el proceso operativo es un mundo compuesto fundamentalmente por rutinas mediante las cuales los operadores ponen en movimiento determinados cursos de accin (procesos) siguiendo reglas. Supone la interiorizacin de conocimientos, la interpretacin de situaciones, identidades y reglas, as como la capacidad para llegar a acuerdos estables sobre tales interpretaciones. Las operaciones estn continuamente acosadas por problemas de incertidumbre y ambigedad, que conducen a complejos conictos estratgicos entre los operadores. La repeticin, la eleccin programada y la uidez son tal vez las caractersticas ms visibles para quien se acerca desde afuera a los procesos operativos. Sin embargo, estas caractersticas son resultado de complejos procesos de interpretacin, seleccin, acuerdo e institucionalizacin, que logran construir una secuencia de acciones que cuando est bien lograda uye suavemente, dando una apariencia de automaticidad.27 La gestin de operaciones
26 Pensando por ejemplo en el procesamiento que segn Lipsky (1980) hacen los proveedores de los servicios sociales respecto de la situacin de los usuarios, las categoras de clasicacin de dichas situaciones y sus consecuencias en cuanto a otorgar o negar determinados benecios sociales pueden encarnar acuerdos interpretativos entre los proveedores en relacin con qu situaciones deben considerarse atendibles y cules no. Esto, obviamente, reejara los valores y visiones de dichos proveedores. 27 Desde un punto de vista sociolgico y siguiendo perspectivas como la de Berger y Luckman (1979), podra armarse que las acciones operativas construyen una realidad que aparece como obvia y espontnea, en la cual las cosas suceden uida y automticamente, sin la necesidad de grandes decisiones y discusiones. El conocimiento cotidiano o de sentido comn que comparten los actores involucrados (y los observadores) asume estas caractersticas de uidez, automaticidad y ausencia de deliberacin como caractersticas naturales, que no requieren comprobacin o anlisis.
22
dista pues de ser un proceso simple o exclusivamente mecnico en el cual no hay espacio para la deliberacin o la reexin.
Rutinas y organizaciones
Cun importantes son las rutinas en la vida de las organizaciones? Aqu se quiere destacar la relevancia que tienen en tres aspectos centrales: a) en la acumulacin y preservacin del conocimiento organizacional, b) en la forma y estructura que adquiere la organizacin y c) en el diseo de los puestos de trabajo. En relacin con lo primero, Nelson y Winter sostienen que la conversin de la actividad en una rutina en una organizacin constituye la forma ms importante de almacenamiento del conocimiento operativo especco de la organizacin. () las organizaciones recuerdan haciendo (1982: 99). Al igual que ocurre con las tecnologas (Leonard-Barton 1995), las rutinas almacenan conocimiento y se convierten en lo que los autores mencionados denominan memoria organizacional. A travs de la cooperacin necesaria para la continua ejecucin de las rutinas, el conocimiento uye dentro de la organizacin. En consecuencia y como se ver ms adelante el vnculo entre las rutinas y la innovacin de los conocimientos y tecnologas de la organizacin es ms estrecho de lo que usualmente se cree. Para reexionar sobre la inuencia que las rutinas pueden tener sobre la estructura de las organizaciones, resulta til recordar que la especializacin del trabajo y la coordinacin entre labores especializadas son los factores fundamentales que dan forma a la estructura de una organizacin. La muy conocida propuesta de cinco tipos de estructura organizacional elaborada por Mintzberg (1993) se basa en las distintas maneras en que pueden coordinarse las actividades especializadas: la estandarizacin de procesos, resultados o habilidades, la supervisin directa y el ajuste mutuo entre quienes cooperan. Un criterio clave para establecer qu forma de coordinacin conviene a una organizacin es determinar la posibilidad efectiva de programar como rutinas las actividades operativas. En otras palabras y retomando la denicin de rutina que se plante anteriormente, denir el grado al que
23
es posible descomponer dichas actividades en un repertorio limitado de conductas alternativas y programarlas para que se articulen en una secuencia uida de acciones. Cuando ello es posible, la estandarizacin de procesos, resultados o habilidades es una opcin viable de coordinacin. Cuando no es posible, en cambio, habr que echar mano de la supervisin directa o del ajuste mutuo entre los cooperantes. El grco 1.2 propone un ordenamiento de las cinco formas de coordinacin propuestas por Mintzberg en funcin de cun posible es programar rutinariamente las actividades operativas. Como es sabido, en la propuesta de Mintzberg estas formas de coordinacin dan origen a distintos modelos de diseo organizacional (la estructura simple, la burocracia maquinal, la burocracia profesional, la forma divisional y la adhocracia). Hay por lo tanto un vnculo importante entre las posibilidades de generar rutinas en el campo de las operaciones y la forma estructural que adquiere una organizacin. Finalmente, las posibilidades de programar como rutinas las actividades de los operadores inuye poderosamente en el diseo de los puestos
Grco 1.2. Rutinas, formas de coordinacin y estructuras organizativas
UNIFORMIZACIN (Mayor posibilidad de programar como rutinas las actividades operativas)
Estandarizacin procesos
Estandarizacin habilidades Estandarizacin resultados Supervisin Ajuste mutuo
FLEXIBILIDAD (Menor posibilidad de programar como rutinas las actividades operativas)

24
de trabajo. El objetivo del diseo de puestos es procurar que el desempeo de quienes los ocupan logre una calidad mnima de manera estable y no slo como una excepcin virtuosa. El problema es que esto puede exigir, en unos casos, uniformizar el comportamiento y hacerlo elevadamente predecible, pero en otros, cuando se enfrentan situaciones inesperadas o una situacin muy cambiante, puede exigir todo lo contrario, es decir, promover la adaptabilidad y la exibilidad. Como arma Kelman, el problema ms fundamental del diseo de puestos es el grado al que el comportamiento debe ser regulado mediante procedimientos operativos estandarizados o el grado al cual debe dejarse a las personas decidir por ellas mismas la manera ms apropiada de comportarse (1987: 141). Al igual que en el caso de la estructura organizacional, se observa que las posibilidades efectivas de programacin rutinaria de las actividades inuyen poderosamente en la uniformidad o exibilidad de las atribuciones, responsabilidades y tareas adscritas a un puesto de trabajo. Como sugiere el grco 1.2, la posibilidad de estandarizar procesos, resultados o habilidades conduce a puestos de trabajo ms uniformizados (ligados a desempeos predecibles). Cuando dicha estandarizacin no es adecuada y se recurre a la supervisin o al ajuste mutuo, es posible una mayor exibilidad en el diseo de puestos, lo que conduce a que el desempeo de los operadores sea menos predecible. Obviamente, el control del logro de los objetivos y resultados de la organizacin variar signicativamente si los puestos estn relativamente uniformizados y el desempeo es entonces predecible en alguna medida o, por el contrario, si los puestos son ms exibles y el desempeo de los sujetos resulta, en consecuencia, poco predecible. Estos son problemas que corresponden al terreno de la segunda funcin que se propuso como componente de la generacin de bienes o servicios: el control de gestin.
Control de gestin: guardando coherencia con la estrategia

Mediante el control los gerentes mantienen o cambian el rumbo de las actividades operativas, procurando que guarden coherencia con la perspectiva
25
estratgica que orienta a la organizacin. No se trata solamente de alinear la actividad operativa con la perspectiva estratgica existente, sino tambin de mantenerla abierta a los cambios que la creacin de valor exija. Para Simons, esta funcin exige que los gerentes se ocupen de cuatro tipos de acciones: impulsar la bsqueda de nuevas oportunidades, evitar que dicha bsqueda se disperse en reas poco prometedoras o riesgosas, promover la obtencin de los objetivos y resultados proyectados y, nalmente, estimular la emergencia de nuevas estrategias. Como muestra el grco 1.3, para cada una de estas acciones, Simons plantea la existencia de distintos tipos de sistemas de control, es decir: rutinas formales, basadas en informacin, que utilizan los gerentes para mantener o alterar los patrones de actividad organizacional (1995: 5). Mediante cada uno de ellos los gerentes pueden actuar sobre los valores centrales de la organizacin, los riesgos estratgicos a evitar, el desempeo operativo y la incertidumbre respecto del futuro. Aunque estos sistemas no limitan su accin al campo del control de la
Grco 1.3. Sistemas de control de la estrategia

Inspira y dirige la bsqueda de nuevas oportunidades
sistemas de creencias
Limita la bsqueda de oportunidades

sistemas limitantes
valores centrales
riesgos a evitar
ESTRATEGIA DE LA ORGANIZACIN
incertidumbres estratgicas
sistemas de control interactivo
variables crticas de desempeo

sistemas de control diagnstico
Estimula el aprendizaje y la emergencia de nuevas estrategias

Fuente: Simons 1995.
Motiva, monitorea y retribuye la obtencin de objetivos trazados
26
gestin operativa, a continuacin se pasar una breve revista a cada uno de ellos, dado que tienen importantes implicancias para la gestin de la implementacin. Los sistemas de creencias comunican dentro de la organizacin un conjunto de deniciones conceptuales (como las deniciones de misin o las declaraciones de principios) con la nalidad de establecer valores que aporten intencin y direccin al conjunto de la organizacin. Los valores orientan el esfuerzo de bsqueda de nuevas oportunidades para la creacin de valor o, cuando surgen problemas en la implementacin, determinan el tipo de problemas que vale la pena enfrentar y el tipo de soluciones que se consideran valiosas o legtimas. Buscando mejorar el desempeo de la organizacin, los sistemas de creencias apuntan a promover una actitud de compromiso, que consiste en creer en los valores organizacionales y estar deseoso de esforzarse para lograr los propsitos generales de la organizacin (Simons 1995: 38). Sin embargo, es necesario limitar aquellas conductas que no se orientan por los valores de la organizacin y debilitan el compromiso de sus miembros. De igual manera, es preciso que la bsqueda de oportunidades se concentre en reas de inters estratgico para la organizacin, evitando as una dispersin infructuosa de esfuerzos. Esta es la funcin de los sistemas limitantes, que a travs de medios como los cdigos de tica y los sistemas de sancin delimitan las reas de inters estratgico para la organizacin y proscriben conductas riesgosas o ilegtimas. Tomando en cuenta la conceptualizacin que ya se ha hecho de la gestin operativa, resulta fcil ver el vnculo entre estos dos sistemas de control y las rutinas operativas. Como se ha indicado, las rutinas operativas consisten en un continuo esfuerzo de interpretacin de situaciones, identidades y reglas. En la medida en que los operadores estn efectivamente comprometidos con los valores y objetivos de la organizacin, dicho ejercicio interpretativo ser coherente con la intencin estratgica de la misma, lo que posibilitar que su desempeo cotidiano aporte a la creacin de valor. Los sistemas de creencias y limitantes deben lograr que dicho compromiso se desarrolle y mantenga.
27
El vnculo entre la gestin operativa y el control de gestin es ms visible en el caso de los sistemas de control diagnstico. Mediante estos sistemas los gerentes monitorean los resultados de las operaciones y corrigen las desviaciones respecto de los estndares establecidos. Para lograr este cometido, dichos sistemas generan e interpretan informacin sobre determinadas variables crticas del desempeo. A partir de tales variables se establecen estndares, con los cuales luego se miden y comparan los resultados operativos y, nalmente, si aquellos estuvieran por debajo de estos, se adoptan medidas correctivas. La medicin del desempeo es una actividad clave del control diagnstico, que sin embargo se complica notoriamente cuando un alto grado de ambigedad interpretativa afecta la gestin operativa, como sucede en aquellas actividades que difcilmente pueden ser programadas como rutinas (Noordegraaf y Abma 2003).28 Los sistemas de control diagnstico se concentran en la identicacin de errores y desvos, los que a su vez conducen a corregir las rutinas y procesos operativos. Funcionan como mecanismos de retroalimentacin negativa del proceso operativo. Herramientas como el cuadro de mando integral (balanced scorecard) permiten a los gerentes tener una visin global de las variables crticas de desempeo, identicar desvos y activar la retroalimentacin correctiva (Kaplan y Norton 1992, 2000; Niven 2003). La calidad ha surgido en las ltimas dcadas como una de las variables de desempeo ms importantes, tanto en el sector privado como en el pblico (Simons 1995, Pollit y Bouckaert 1995). Una denicin bsica de la calidad se entiende como el grado en que el bien o servicio cumple con las especicaciones necesarias para satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios.29 Al establecerse variables crticas de calidad, es posible para
28
Los autores distinguen entre las prcticas cannicas (caracterizadas por un bajo nivel de ambigedad) y las no cannicas (caracterizadas por la complejidad e inconsistencia). Asimismo cuestionan los esfuerzos de aplicar a la gestin pblica mediciones de desempeo adecuadas a las prcticas cannicas, argumentando que la gestin pblica se sita en un punto intermedio entre lo cannico y lo no cannico, o claramente en el terreno de las prcticas no cannicas. Sostienen as que se necesitan mediciones procesuales, multidimensionales y capaces de incorporar las visiones e intereses de los distintos actores involucrados, en lo que denominan un ejercicio de evaluacin pluralista (Noordegraaf y Abma 2003: 868).
29 Como se ver luego, esta denicin se hace ms compleja al considerar la generacin de servicios y ms an al considerar los servicios generados por el sector pblico.
28
la organizacin identicar situaciones en las cuales los bienes o servicios producidos no satisfacen tales expectativas, activndose el mecanismo de retroalimentacin negativa propio del control diagnstico. La perspectiva de control total de la calidad da un paso ms all y propone concentrar el control en prevenir las fallas ms que en corregir errores ya cometidos (Ishikawa 1997). Las tcnicas de control total de la calidad enfatizan la participacin de los operadores en el anlisis de los procesos operativos y en la bsqueda de soluciones a los problemas identicados, para evitar los errores que generan insatisfaccin a los consumidores o usuarios. La mirada de calidad total no se concentra entonces exclusivamente en las caractersticas de los bienes o productos desarrollados, sino tambin en el mejoramiento continuo de los procesos operativos que los generan. Una organizacin que se concentre exclusivamente en corregir errores y alinear los procesos operativos con la estrategia existente, corre serio riesgo de perder de vista las oportunidades que se presenten para generar valor de nuevas y mejores maneras. Es necesario, por lo tanto, contrapesar la retroalimentacin negativa efectuada a travs del control diagnstico con procesos de retroalimentacin positiva que impulsen a los miembros de la organizacin a aprender nuevas maneras de hacer las cosas a partir de los retos y oportunidades existentes. Este es el papel de los sistemas de control interactivo mediante los cuales la organizacin se vuelve sensible a la emergencia de nuevas estrategias. La investigacin, el cuestionamiento de las rutinas existentes, la experimentacin y el aprendizaje organizacional corresponden a este tipo de mecanismos. En el siguiente apartado se volver sobre estos sistemas y su vnculo con las operaciones, al estudiar el desarrollo de las competencias organizacionales. Considerando de manera conjunta los cuatro sistemas o palancas de control, Simons arma que mediante ellos se crean y gestionan fuerzas de carcter opuesto: Dos de estas palancas de control los sistemas de creencias y los sistemas de control interactivo crean fuerzas positivas e inspiradoras. () Las otras dos palancas los sistemas limitantes y los sistemas de control diagnstico crean restricciones que aseguran el cumplimiento de las rdenes (1995: 7-8). La implementacin efectiva de
29
las estrategias exige a los gerentes manejar balanceadamente estas fuerzas opuestas. La inspiracin positiva pura puede llevar a la organizacin a la dispersin y el desperdicio del esfuerzo creativo, abriendo adems las puertas a comportamientos oportunistas y contrarios a los valores institucionales. La restriccin pura, por el contrario, apaga el compromiso de los sujetos y la creatividad de la organizacin, volvindola incapaz de adaptarse a un contexto en evolucin. Inspirar y restringir de manera balanceada el comportamiento de los operadores suele ser complicado. Pero dicha complejidad aumenta al considerar la gestin operativa en el sector pblico. Mientras que en las organizaciones privadas el control de gestin es un proceso que ejecutan los gerentes para orientar el desempeo de los operadores, en el mundo pblico los mecanismos de control no se limitan a ello, sino que recorren el conjunto de una cadena de relaciones que involucra a ciudadanos, representantes polticos, autoridades ejecutivas, gerentes y proveedores (Burki y Perry 1998, Banco Mundial 2003). Si bien existe un mbito de interaccin inmediata entre gerentes y proveedores por un lado y proveedores y usuarios por el otro, el mbito del control no se limita a esa rea, dado que la generacin de valor depende de la cadena en su conjunto y no slo de aquellos actores directamente involucrados en la generacin y el uso de los bienes y servicios.30 En consecuencia, el control de la gestin operativa en el mundo pblico es un proceso que no slo corresponde a los gerentes, sino tambin a los ciudadanos, usuarios, polticos y a las autoridades electas.31 En el mundo pblico no basta con que el control genere un mejor desempeo en las organizaciones. Es necesario, adems, que estas rindan cuentas de la utilidad y legitimidad de sus estrategias y acciones ante los
30 Esta es la razn por la cual Moore (1998) distingue dos dimensiones en la nocin de valor pblico, una referida a las necesidades y expectativas de los usuarios o consumidores y otra ligada a las valoraciones y percepciones de los ciudadanos en general. Mientras que la generacin de valor en el sector privado se vincula slo a la primera dimensin, el sector pblico debe necesariamente considerar ambas. 31
Tambin hay relaciones de control entre estos diversos actores (ciudadanos respecto de polticos, polticos respecto de autoridades ejecutivas, ciudadanos respecto de autoridades ejecutivas, etc.). Por los alcances de este trabajo, ms adelante se considerarn slo aquellas relaciones de control directamente vinculadas a la gestin operativa.
30
ciudadanos y sus representantes. La responsabilizacin (accountability) surge as como una dimensin del control en general y del control de gestin en particular que no est presente por ejemplo en el enfoque de Simons. Sin embargo, cabe considerar que los mecanismos de control que deben generar responsabilidad en el sector pblico control parlamentario, control de procedimientos, control social, control de resultados y competencia administrada (CLAD 2000) deben tambin crear y gestionar las dos fuerzas opuestas a las que Simons hace referencia, inspirando y al mismo tiempo restringiendo la accin de los organismos y funcionarios pblicos. En la cuarta seccin de este captulo se ofrecern algunas reexiones respecto de si los mecanismos de control del sector pblico logran conducir de forma equilibrada tales fuerzas en relacin con el desempeo operativo de los servicios sociales. Basta ahora con dejar sealado que el control de gestin en el mundo pblico debe cumplir el tipo de funciones indicadas por Simons, pero mediante procesos algo distintos y con un alcance mucho mayor (que incluye la responsabilizacin ante la ciudadana).
Desarrollando las capacidades de implementacin

El control de gestin mantiene las actividades operativas dentro del curso estratgico trazado, pero al mismo tiempo, como se acaba de ver, las renueva al permitir su mejoramiento y abrirlas a nuevas estrategias de creacin de valor. Ello quiere decir que la organizacin no slo debe anar o fortalecer las capacidades que posee para la implementacin de la estrategia existente, sino que tambin debe desarrollar nuevas capacidades para implementar estrategias distintas. Ahora es momento de considerar entonces la tercera funcin que forma parte de la implementacin de estrategias: el desarrollo de capacidades. De manera genrica, puede decirse que las capacidades son las aptitudes o cualidades que se poseen para el buen desempeo o ejercicio de alguna actividad.32 Considerando las funciones en las cuales se
32 Es importante observar que las capacidades constituyen una potencialidad para el buen desempeo de una actividad, mas no indican que dicha actividad se desempee efectivamente de manera adecuada. Entre ambas cosas media la distancia que hay entre la potencia (a la cual corresponden las capacidades) y las acciones.
31
ha descompuesto analticamente la implementacin de estrategias, interesa aqu considerar entonces el fortalecimiento y el desarrollo de capacidades para el buen desempeo de las funciones de gestin operativa y control de gestin. Qu son las capacidades organizacionales? Cules son las ms importantes? Leonard-Barton (1995) las conceptualiza como sistemas integrados por cuatro dimensiones interrelacionadas: habilidades individuales, sistemas tcnicos, sistemas gerenciales y valores. Los conocimientos y habilidades interiorizados por los individuos son los que permiten la ejecucin uida de la secuencia de actividades en las que como se ha visto consiste una rutina. En la medida en que las habilidades se basan en conocimientos tcitos, no son fciles de transmitir ni de reproducir. Pero el conocimiento no slo se acumula en las personas, sino tambin en los sistemas tcnicos (procedimientos, sistemas de informacin, tecnologas) que utiliza la organizacin. As, las habilidades y los sistemas tcnicos funcionan como memoria organizacional (Nelson y Winter 1982). El conocimiento uye dentro de la organizacin de la mano del ujo de recursos (humanos, nancieros, tecnolgicos, de informacin). Los sistemas gerenciales (como los de nanzas o recursos humanos) son los que hacen posible dicha movilizacin de recursos y conocimiento. Finalmente, los valores organizacionales determinan qu habilidades y conocimientos son valiosos y legtimos en la organizacin. No todas las capacidades tienen la misma importancia. Hamel y Prahalad (1990 y 1994) consideran que son estratgicamente centrales aquellas capacidades que permiten a una organizacin competir exitosamente, es decir, aquellas que le ofrecen una posicin ventajosa frente a los competidores y se traducen en mayores utilidades. Evidentemente no es posible trasponer esta concepcin a las organizaciones pblicas que, en su mayora, no actan en contextos competitivos. Al repensar las intuiciones fundamentales de la estrategia corporativa a la luz de las particularidades de las organizaciones pblicas, Moore (2000) sostiene que el cumplimiento de la misin institucional desempea en estas ltimas un papel anlogo al que el xito nanciero desempea en las empresas
32
privadas. Mientras que para una empresa el xito nanciero es indicador certero de la generacin de valor (privado), en el mundo pblico donde no es posible una denicin objetiva del valor sino que ella deriva de la deliberacin poltica el logro de la misin (que es resultado del acuerdo poltico) es el indicador fundamental de creacin de valor pblico. En consecuencia, aqu se propone considerar como capacidades centrales de una organizacin pblica aquellas que son vitales e insustituibles para el cumplimiento de la misin institucional: las que inuyen directamente en aquellas caractersticas que los usuarios y ciudadanos consideran ms valiosas en los productos y servicios que ofrece la organizacin, las que permiten sacar amplio provecho de las oportunidades para la creacin de valor pblico y, nalmente, las que siendo imprescindibles resultara muy difcil volver a generar si se perdieran o deterioraran seriamente.33 Cabe resaltar que las capacidades estratgicas son ambivalentes. Como seala Leonard-Barton (1995), una capacidad encierra en s misma el potencial de convertirse en una rigidez para la organizacin. As, una capacidad tecnolgica, por ejemplo que es estratgicamente central para una organizacin puede llegar a bloquear la incorporacin o el desarrollo de nuevas tecnologas necesarias para responder a nuevos problemas u oportunidades.34 De este modo, las capacidades adquiridas pueden bloquear el desarrollo de nuevas capacidades, resistindose a cambiar. Al respecto, las habilidades y los valores suelen ser las dimensiones de una capacidad ms resistente al cambio, mientras que los sistemas tcnicos y gerenciales, aunque tambin pueden mostrar resistencias, suelen ser ms fciles de transformar. La autora propone un conjunto de cuatro actividades que permiten desarrollar capacidades y a la vez evitar que estas se tornen en rigidez. El
33
En cuanto a las capacidades para aprovechar oportunidades que permiten obtener grandes benecios de la generacin de valor, cabe sealar que estaran vinculadas a las buenas prcticas gerenciales que Bardach (1998 y 2000) denomina prcticas inteligentes, es decir, aquellas que aprovechan oportunidades de generar valor pblico a bajo costo.
34 La autora destaca dos situaciones en las que usualmente las capacidades se convierten en rigidez. La primera, cuando la organizacin sintindose segura de las capacidades desarrolladas se encierra en ellas, aislndose del entorno de cambios y desafos. La segunda, cuando la organizacin se concentra en realizar solamente aquello en lo que ya demostr ser bueno. En ambas situaciones, las capacidades pierden su utilidad frente a contextos cambiantes y simultneamente impiden el desarrollo de nuevas capacidades.
33
grco 1.4 muestra estas actividades, que actan sobre los cuatro elementos que constituyen las capacidades organizacionales. La resolucin compartida de problemas especialmente operativos entre personas que tienen distintas habilidades y conocimientos no slo permite arribar a soluciones tiles como respuesta a dicultades presentes, sino que genera nuevas habilidades que permitirn enfrentar nuevos problemas. La experimentacin se proyecta al futuro, buscando soluciones a posibles problemas importantes o aprovechando situaciones que parecen encerrar oportunidades valiosas. Puede tratarse de experimentacin natural (cuando se adoptan nuevas tecnologas, tcnicas o productos simultneamente en varias partes de la organizacin) o de pilotos (la innovacin se introduce de manera controlada para ser luego extendida al conjunto de la organizacin). En ambos casos, la existencia de un clima que tolere los errores es una condicin necesaria. Pero ms all de las actividades de experimentacin, que siempre tienen un carcter relativamente excepcional, la implementacin misma
Grco 1.4. Generacin de capacidades organizacionales Presente
Resolucin compartida de problemas
Interno
Importar conocimiento
Externo
HABILIDADES
Implementacin e integracin
SISTEMAS TCNICOS SISTEMAS GERENCIALES VALORES

Experimentacin
Futuro
Fuente: Leonard-Barton 1995.
34
es una actividad que bajo determinadas condiciones puede promover el aprendizaje y el desarrollo de capacidades. Durante el ejercicio iterativo de las rutinas operativas los operadores las adaptan progresivamente: las reparan si producen resultados no deseados, expanden su aplicacin si consideran que abren nuevas oportunidades valiosas o las fuerzan si creen que no llegan a producir los resultados esperados (Feldman 2000). De esta manera, las rutinas no se mantienen idnticas a lo largo del tiempo, sino que se adaptan al contexto laboral en el que los operadores las realizan. Simultneamente, los operadores adaptan su medio laboral a los cambios producidos en las rutinas. Pueden producirse as espirales de adaptacin mutua entre las rutinas y el contexto operativo en el que se desenvuelven.35 De este modo, la actividad operativa puede generar cambio y aprendizaje, desarrollando nuevas capacidades. Sin embargo, muchas veces la organizacin no halla en su interior impulso o conocimiento suciente para innovar y desarrollar nuevas capacidades. En este caso es necesario importar conocimientos adquiridos de la experiencia por otras organizaciones. El desarrollo de capacidades se realiza principalmente mediante las actividades correspondientes a las otras dos funciones de implementacin (gestin operativa y control de gestin).36 As, la resolucin compartida de problemas ocurre en el campo de las operaciones como efecto de dicultades propiamente operativas, pero tambin como resultado de la identicacin
35
El estudio sobre la implementacin del presupuesto participativo en Villa El Salvador mencionado en la primera seccin de este captulo ofrece un claro ejemplo de estas espirales. Los ingenieros de la Direccin de Desarrollo Urbano, al verse obligados por la nueva prctica presupuestal a dialogar directamente con los pobladores sobre las caractersticas tcnicas de las obras y sus costos, debieron cambiar sus rutinas de trabajo. En lugar de trabajar encerrados en sus ocinas, debieron salir al campo, modicando no slo sus horarios y lugares normales de trabajo, sino tambin sus conocimientos, pues deban aprender sobre reas de construccin de las cuales no saban mucho (puesto que las obras seleccionadas por un territorio podan ser muy variadas: desde parques hasta techos). Estos cambios en las caractersticas de sus puestos de trabajo inuyeron en la forma que fue adquiriendo el presupuesto participativo, pues los ingenieros se convirtieron en un nuevo mecanismo de contacto entre los comits territoriales y la municipalidad, situacin no prevista en el diseo original del presupuesto participativo. Lamentablemente, esta espiral de cambio adaptativo no fue aprovechada (Cortzar y Lecaros 2004).
36 Otras actividades, como la capacitacin, pueden sin duda contribuir al desarrollo de capacidades. Pero su efecto real depender de cmo se acople a las actividades que efectivamente se realizan en la organizacin, como las propuestas por Leonard-Barton.
35
de errores y fallas mediante el control de gestin. La experimentacin suele derivar del anlisis de la informacin resultante del control de gestin, aunque tambin puede surgir por iniciativa propia de los operadores. La actividad operativa puede generar por s misma nuevas capacidades mediante espirales de cambio adaptativo. Finalmente, la importacin de conocimientos suele activarse a partir de la toma de conciencia de las debilidades existentes en la marcha institucional, lo que suele provenir de la actividad de control. En sntesis, para que la implementacin de la estrategia avance adecuadamente, las actividades de gestin operativa y de control de gestin no slo deben cumplir con sus funciones especcas, sino tambin contribuir decididamente al desarrollo de capacidades. De lo contrario, la organizacin perder impulso y sus capacidades se cristalizarn en obstculos que le impedirn seguir creando valor. Los gerentes tienen la responsabilidad de identicar, implantar, nutrir y fortalecer aquellas actividades que crean capacidades y evitan que estas se conviertan en rigidez.
Juntando todo: una visin gerencial y estratgica de la implementacin

A lo largo de las pginas anteriores se ha presentado una visin gerencial del proceso de implementacin aplicable a los programas pblicos. Para ello se ha pasado revista a un conjunto de aportes tericos provenientes del campo de la gestin. Dicha visin gerencial entiende la implementacin de estrategias como un conjunto de actividades que desempean tres funciones primordiales: gestionar los procesos operativos, ejercer control estratgico sobre tales procesos y desarrollar capacidades organizacionales aplicables a la implementacin. Estas funciones no se realizan de manera sucesiva o separada. Por el contrario, como muestra el grco 1.5, interactan estrechamente y ejercen una poderosa inuencia mutua. Como sugiere el grco, el desarrollo de capacidades puede producirse mediante las actividades de gestin operativa y control de gestin, dado que las actividades generadoras de capacidades sugeridas por Leonard-Barton
36
(1995) son actividades estrechamente vinculadas a las operaciones o al monitoreo.37 Por su parte, el desarrollo de capacidades sostiene las actividades de gestin operativa y de control de gestin, pues ellas seran imposibles o se agotaran rpidamente sin el fortalecimiento de las capacidades existentes o la generacin de otras nuevas. Desde un punto de vista estratgico retomando lo sealado en la seccin 1, es posible armar que el desempeo de las tres funciones genera abundantes oportunidades para crear ms valor pblico o para generarlo de manera ms eciente. El gerente pblico o social involucrado en la implementacin de programas debe ser capaz de percibir cundo se presentan dichas oportunidades o de buscarlas activamente,
Grco 1.5. Funciones y actividades de la implementacin de estrategias

Resolucin compartida de problemas Experimentacin Importacin de conocimiento
Impulso a la accin Restriccin de la accin
Control de gestin
DESARROLLO DE CAPACIDADES
Gestin operativa
Programacin y ejercicio de rutinas Diseo de puestos y estructuras
Espirales de cambio adaptativo Resolucin compartida de problemas Experimentacin

37 Evidentemente, no basta con que se realicen actividades operativas o de control de gestin para que se desarrollen capacidades estratgicas. El argumento de Leonard-Barton apunta a que determinadas formas de efectuar dichas actividades pueden contribuir en la formacin de capacidades. Desde un punto de vista funcional, sera entonces posible armar que determinadas actividades de gestin operativa y de control de gestin pueden desempear adicionalmente funciones de desarrollo de capacidades, bajo condiciones como las establecidas por la autora.
37
a travs de actividades como la resolucin de problemas, la experimentacin, la adaptacin progresiva de las rutinas o el aprendizaje de otras organizaciones. Por otra parte, como ya se ha visto, las actividades de gestin operativa y control de gestin exigen a los actores involucrados interpretar situaciones, acciones y reglas a partir de sus propios valores, visiones e intereses. Esto abre la puerta a innumerables oportunidades de interaccin y conicto estratgico. En consecuencia, un buen gerente debe considerar tanto las oportunidades de creacin de valor como las interacciones estratgicas que tienen lugar durante la implementacin, y ser capaz de pensar y actuar estratgicamente (y no mecnicamente).
LA IMPLEMENTACIN EN EL CASO DE LOS SERVICIOS SOCIALES

La literatura gerencial establece una ya conocida distincin entre la generacin de productos y la de servicios, atendiendo a que su distinta naturaleza implica diferencias importantes en los procesos operativos y de control de gestin. En esta seccin se pasar una revista rpida a dicha diferenciacin, con el n de hacer algunas precisiones respecto de la implementacin de aquellos programas sociales centrados en la provisin de servicios.
Las particularidades de la provisin de servicios

Sancho Royo ofrece una denicin de los servicios que permite apreciar aquellas caractersticas que los diferencian de los productos: Un servicio es una actividad o serie de actividades de naturaleza ms o menos intangible que usualmente, aunque no necesariamente, tiene lugar en la interaccin entre una persona y una organizacin, a travs de medios fsicos y sistemas de prestacin, los cuales son ofrecidos como soluciones a las demandas de aquella persona (1999: 93-94). De esta denicin el autor deduce varias caractersticas especcas de los servicios:
38
a. Los servicios son intangibles, de manera que la apreciacin o valoracin del servicio por parte de quien lo utiliza es fundamentalmente subjetiva. b. La prestacin de servicios es heterognea, puesto que cada prestacin debe adaptarse a las caractersticas concretas y a las demandas especcas del usuario. Esto exige que el sistema de provisin sea ms exible que el de produccin de bienes. c. La generacin y el uso de servicios son procesos inseparables, pues a diferencia de los bienes los servicios se crean, ofrecen y utilizan en un mismo momento y lugar. d. El usuario participa en la generacin de los servicios, pues para que estos existan son necesarias su presencia y cooperacin. El usuario es entonces coproductor de los servicios, de manera que el valor que se crea depende tanto del proveedor como del usuario y de su cooperacin efectiva. As, la provisin de servicios no slo est inuida por los intereses, visiones y valores de los proveedores como se ha visto que sucede en todo proceso de implementacin sino tambin por los que corresponden a los usuarios. e. La satisfaccin con los servicios recibidos se aprecia usualmente a posteriori, dado que su efectividad es materia de conanza y no de simple inspeccin como sucede con muchos bienes. Esto hace compleja la apreciacin del valor de los servicios por parte de los usuarios. f. La provisin de servicios, a diferencia de la de bienes, no transere su propiedad al usuario. La inseparabilidad entre provisin y uso de los servicios, el papel de coproduccin que desempean los usuarios y la importancia que tiene su propia subjetividad en la apreciacin del valor de los servicios, conduce a pensar que la interaccin entre los proveedores y los usuarios constituye el nudo gordiano de la generacin de servicios. Es por lo tanto necesario profundizar en ella.
39
Proveedores, usuarios y ciudadanos: la experiencia del servicio

Como seala Lovelock (1988), mientras que en la produccin y distribucin de bienes el consumidor no tiene mayor relacin con los productores, en el caso de los servicios el usuario literalmente ingresa en la fbrica. Pero si se considera como es el inters en estas pginas el caso de los servicios provistos por organizaciones pblicas, puede verse que tras los usuarios entra mucha gente ms a la fbrica: autoridades ejecutivas, representantes polticos electos y los ciudadanos en general. Una primera razn para ello es que estos servicios se nancian con recursos pblicos, de manera que los ciudadanos y sus representantes tienen algo que decir al respecto. Pero hay una razn de mayor peso: que los servicios pblicos existen para responder a problemas que la colectividad poltica dene como pblicos. Como es sabido, en el mundo pblico no es posible ponerse objetivamente de acuerdo en qu problemas merecen o no una accin pblica o a cules debe darse prioridad. En consecuencia, tampoco es posible sealar objetivamente qu bienes y servicios (es decir, qu polticas para producirlos) son ms valiosos (Moore 1998; Lindblom 1991).38 Todo ello los problemas y las polticas son as resultado de la deliberacin y del acuerdo poltico, lo que involucra a los ciudadanos y sus representantes. Los programas sociales existen entonces para responder a demandas procesadas colectivamente por los ciudadanos a travs del sistema poltico. Requieren por lo tanto decisiones y recursos pblicos que estn bajo el control de los polticos electos y las autoridades ejecutivas que representan al conjunto de ciudadanos. Los proveedores responsables de gestionar y ejecutar los procesos operativos que se han presentado en la seccin anterior dependen entonces de las autoridades ejecutivas y polticas, debiendo rendir cuentas ante ellas y ante los ciudadanos. Ciertos mecanismos de control de la gestin pblica, como el control social, deben asegurar que se efecte esta rendicin de cuentas ante los ciudadanos (y no slo ante
38 Vase Kingdon (1995) sobre los procesos sociopolticos mediante los cuales determinadas situaciones se elevan a la categora de problemas pblicos, y las alternativas que se elaboran para enfrentarlos.
40
las autoridades o los polticos). De esta manera, los programas sociales se vinculan a las expectativas y demandas colectivas de los ciudadanos. Pero no todos los ciudadanos hacen uso de los servicios que ofrecen las organizaciones pblicas. Aquellos que lo hacen los usuarios no slo buscan respuestas a las demandas colectivas de la ciudadana, tambin buscan respuestas concretas a necesidades especcas. Desean adems que dichas respuestas tengan en cuenta sus expectativas, visiones y preferencias, por muy diversas que sean. Mientras que los ciudadanos participan de manera colectiva en la toma de decisiones polticas que inuyen en la marcha de los programas sociales, aquellos ciudadanos que adems son usuarios coproducen los servicios mediante la interaccin directa con los proveedores. Los ciudadanos en general tienen el derecho y la posibilidad de expresar juicios sobre la utilidad y el valor de los servicios que ofrece el Estado, pero aquellos que adems los usan tienen la posibilidad de emitir juicios sobre la experiencia que vivieron al ser atendidos. Se trata de dos dimensiones que no se excluyen mutuamente, pero que marcan ciertas diferencias. La relacin de los servicios pblicos con los ciudadanos busca satisfacer demandas colectivas y, por lo tanto, pone nfasis en el respeto y la promocin de un estatus de igualdad bsica para todos los ciudadanos: todos tienen el mismo derecho a participar, emitir juicios y tomar decisiones (a travs del sistema poltico). La relacin de los servicios pblicos con sus usuarios busca responder a demandas y expectativas particulares y diversas. Por lo tanto, pone nfasis en el ajuste entre ellas y las caractersticas de los servicios que se ofrecen. Moore (1998) menciona esta situacin cuando se reere a la naturaleza dual del proceso de creacin de valor pblico (89), insistiendo en que las organizaciones pblicas a diferencia de las privadas no slo generan valor para los consumidores directos sino tambin para los ciudadanos. Es un error entender las relaciones de los servicios pblicos con los ciudadanos y los usuarios como si fueran relaciones con sujetos distintos. Los usuarios son ciudadanos y no dejan de serlo cuando hacen uso de los servicios pblicos, pero al hacerlo aaden el rol de usuario al de ciudadano. Como seala Mintzberg (1999) los individuos se relacionan con el Estado de
41
varias maneras, en funcin del tipo de papel que desempean en situaciones y contextos diversos. Los roles sociales no son necesariamente excluyentes entre s, pues como sucede con los papeles de ciudadano y de usuario, son las mismas personas las que los ostentan.39 Desempear varios roles e intercambiarlos continuamente es parte de la esencia de la vida social. Por qu es importante para este tema considerar el papel de usuario? Porque permite entender la centralidad que tiene la experiencia del servicio para comprender la provisin de servicios pblicos. Los ciudadanos que son usuarios de los servicios han obtenido una experiencia de ellos. Esta experiencia es importante por dos razones: a) porque constituye el escenario en el cual se producen interacciones estratgicas entre los proveedores y los usuarios, y b) porque es a partir de ella que se puede evaluar el grado de satisfaccin que los servicios proporcionan, es decir, el grado en que se logra generar valor pblico. Sobre el primer punto ya se ha hecho referencia en la primera seccin de este captulo. La interaccin estratgica entre proveedores y usuarios es importante porque inuye poderosamente en el curso efectivo que siguen los programas sociales. Como indica Lipsky (1980), esta interaccin gira en torno al procesamiento al cual los proveedores someten a los usuarios y a la resistencia que estos ofrecen. El curso del proceso de implementacin no depende entonces exclusivamente de las decisiones de diseo del programa ni de las acciones y decisiones de los operadores. Depende tambin de lo que usuarios y proveedores hacen durante la experiencia de coproduccin del servicio. En consecuencia, el gerente social debe prestar particular atencin a dicha experiencia, pues en ella se juega en gran medida el curso efectivo que tendr la implementacin del programa social. Dicha atencin debe concentrarse en los principales elementos que dan forma a la experiencia de coproduccin del servicio y que resultan ser en gran medida los que se han considerado constitutivos de la implementacin: las competencias profesionales de los
39 Al respecto, el trabajo de Alford (2002) ofrece tambin un esfuerzo por pensar los papeles de customer (usuario) y ciudadano de manera complementaria. El autor pone nfasis en aspectos vinculados al aporte que los usuarios de los servicios realizan como coproductores.
42
proveedores, el diseo uniforme o exible de los puestos operativos, el grado de programacin rutinaria adecuado para la actividad operativa, los mecanismos para generar compromiso con la labor, los mecanismos para retroalimentar el proceso operativo y superar sus fallas y las actividades que pueden permitir desarrollar capacidades. El segundo punto que muestra la importancia de la experiencia del servicio se reere a que es indispensable tomarla en cuenta para apreciar en qu medida se cre valor pblico. Evidentemente, la consideracin del valor pblico creado excede la relacin entre proveedores y usuarios, en la medida en que dicho valor remite al proceso de deliberacin poltica y a criterios como los de eciencia, sostenibilidad y equidad que pueden escapar a las consideraciones de los usuarios individuales. Sin embargo, no se puede armar que un servicio pblico crea valor sin saber cmo juzgan los usuarios la experiencia que tuvieron con l.40 Esto es problemtico, porque los usuarios juzgan los servicios en funcin del grado de satisfaccin que obtienen, lo que es altamente subjetivo.41 Como toda interpretacin, los juicios sobre el grado de satisfaccin logrado se ven afectados por importantes ambigedades, que se suman a las que afectan la labor operativa de los proveedores de los servicios. En la medida en que debe orientar su accin hacia la creacin efectiva de valor pblico, el gerente social tiene, por lo tanto, que considerar la experiencia del servicio como un escenario indispensable para controlar y evaluar si el programa est o no creando valor. La experiencia del servicio es un escenario de carcter marcadamente interpretativo. Las rutinas operativas exigen a los operadores interpretar las situaciones complejas que presentan los usuarios de los servicios, evocar los papeles operativos en juego y seleccionar y aplicar reglas de procedimiento apropiadas. Por parte de los usuarios, la experiencia del servicio supone interpretar su propia situacin como
40 41
Esto alude nuevamente a la idea de dualidad del valor pblico de Moore (1998).
Las dimensiones de la experiencia del servicio que usualmente son consideradas por los usuarios para evaluar el grado de satisfaccin se centran en algunos aspectos tangibles del servicio, pero fundamentalmente en su abilidad, su capacidad de respuesta y la seguridad que ofrece (Sancho Royo 1999).
43
una que potencialmente puede mejorarse mediante los servicios en cuestin, comprender las intenciones y acciones de los proveedores y, finalmente, juzgar si sus necesidades fueron atendidas en grado satisfactorio. Cuando todo esto sucede en un escenario pblico, las ambigedades aumentan como resultado de la incorporacin del proceso de deliberacin poltica. Si adems se trata de servicios sociales, la ambigedad se acrecienta an ms. Ello debido a que la comprensin de los problemas sociales se caracteriza por una marcada conflictividad, en la cual las interpretaciones responden a intereses sociales y polticos en pugna. Las discusiones polticas y tcnicas sobre el desarrollo social, sobre los modelos de polticas sociales y sobre sus instrumentos son buenas muestras de las ambigedades y conflictos que afectan el campo de los programas sociales. Sulbrandt (2002) seala que en situaciones marcadamente ambiguas y que enfrentan problemas complejos como los sociales, las intervenciones de poltica pblica no pueden sino echar mano de hiptesis y herramientas blandas (que se basan en una comprensin dbil de las relaciones causales entre acciones, problemas y resultados). Considerando el conjunto de ambigedades mencionadas, la experiencia del servicio parece ser un escenario en el cual los gerentes sociales slo pueden intervenir mediante el uso de este tipo de hiptesis y herramientas. Esta afirmacin, como se ver ms adelante, conduce a pensar que las caractersticas de las actividades y puestos de trabajo relativos a los programas sociales deben gozar de un grado importante de adaptabilidad y flexibilidad. En sntesis, la experiencia de interaccin y coproduccin entre proveedores y usuarios es fundamental para comprender y mejorar la implementacin de los programas que proveen servicios sociales, por lo que los gerentes sociales no deben perderla de vista. Esta experiencia no niega la importancia que tiene la relacin de responsabilizacin que los servicios pblicos deben mantener con respecto a la ciudadana y al sistema poltico. Por el contrario, como se sugiere ms adelante, su mejoramiento puede colaborar con el fortalecimiento de los derechos y prcticas ciudadanas.
44
UNA AGENDA PARA PROFUNDIZAR LA REFLEXIN

En el anlisis expuesto en las pginas anteriores sobre la implementacin, considerada desde una doble perspectiva gerencial y estratgica, se ha hecho referencia a algunos temas centrales para gestionarla, tales como las formas organizacionales, la aplicacin de la nocin de calidad a los programas sociales o las funciones gerenciales que deberan cumplir los mecanismos de responsabilizacin pblica, entre otros. Ahora, para nalizar este captulo, se har una breve referencia a algunos de estos asuntos, proponiendo de manera inicial algunas preguntas y pistas que pueden servir para seguir reexionando sobre el papel de los gerentes sociales en la implementacin de los programas sociales.
Formas organizacionales y programas sociales

Como se ha sealado, las caractersticas del proceso de implementacin inciden en la forma estructural que la organizacin va adoptando. La uidez y eciencia de la implementacin de un programa social dependen en buena medida de que la estructura de la organizacin o de las organizaciones que lo ejecutan sea adecuada a sus peculiaridades. Al respecto, Martnez Nogueira (1998) propone una tipologa de los programas sociales que resulta til para estudiar la relacin entre implementacin y formas organizacionales. El autor plantea dos criterios de clasicacin: la programabilidad de las actividades y el grado de interaccin con el usuario. El primer criterio remite al proceso de programacin rutinaria de las actividades al que se ha hecho referencia en la primera seccin de este captulo, mientras que el segundo guarda relacin con la experiencia del servicio (en la medida en que suponga mayor o menor cooperacin activa del usuario). El grco 1.6 muestra una propuesta de clasicacin de los programas sociales que retoma los criterios de Martnez Nogueira pero limita su aplicacin al proceso de implementacin.42
42 Martnez Nogueira aplica ambos criterios al conjunto del proceso de diseo e implementacin de los programas. Ello conduce a una clasicacin algo distinta de la que se presenta aqu.
45
Como sugiere el grco, los programas sociales concentrados en la generacin y transferencia de bienes o recursos (tipo III) pueden funcionar con un alto grado de programabilidad y escasa cooperacin activa de los usuarios. En la situacin opuesta se hallan los programas que buscan habilitar o empoderar a sus usuarios (tipo I), puesto que para lograr sus nes requieren una activa cooperacin de los usuarios y ello se asocia a una baja programabilidad de la actividad operativa. Los servicios profesionales (tipo II) como los de salud o asistencia legal se sitan en una posicin intermedia segn ambos criterios. La lnea punteada en el grco sugiere a modo de hiptesis que conforme los programas pasan de la provisin de bienes (tipo III) a la de servicios (tipos II y I), las posibilidades de programacin son menores dada la complejidad de la experiencia del servicio que se debe gestionar. Considerando los criterios de especializacin y coordinacin que dan forma a las estructuras organizacionales (Mintzberg 1993), es posible
Grco 1.6. Tipologa de programas sociales segn el grado de programabilidad operativa y de interaccin con el usuario
(+)
INTERACCIN CON EL USUARIO (necesidad de cooperacin activa del usuario)
(I) PROGRAMAS HABILITADORES (DESARROLLO DE CAPACIDADES Y ORGANIZACIN)
(II) SERVICIOS PROFESIONALES
(III) GENERACIN Y TRANSFERENCIA

DE BIENES O RECURSOS
(-)
(+)
PROGRAMABILIDAD RUTINARIA DE LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS
Fuente: Martnez Nogueira 1998.
46
tambin proponer hipotticamente que los programas tipo III pueden funcionar adecuadamente mediante organizaciones claramente jerarquizadas que estandarizan procesos o resultados. Los programas centrados en servicios (I y II) requieren en cambio estructuras basadas en la estandarizacin de habilidades (caso tpico de los servicios profesionales), en la supervisin directa o en el ajuste mutuo. La exibilidad y la adaptabilidad usualmente ajenas a las estructuras de tipo jerrquico seran entonces caractersticas recomendables para este tipo de programas, los cuales se ven afectados por la ambigedad y el cambio en mayor medida que los centrados en la provisin de bienes (Sulbrandt 2002). Cules son las formas organizacionales adecuadas para estos distintos tipos de servicios? Es el modelo de agencias ejecutivas (Bresser Pereira 1999) una opcin til para los programas y servicios sociales en la regin? Estas son preguntas en las que se debe profundizar. La realidad de los programas sociales en la regin parecera indicar que la mayor parte de ellos opera a travs de organizaciones burocratizadas y jerrquicas. El problema es complejo porque las organizaciones del sector social en realidad ejecutan programas que pueden corresponder a dos o tres de los tipos propuestos en el grco 1.6. Cul es la forma organizacional que debera adoptarse en estas situaciones heterogneas? Cules son las formas organizacionales adecuadas a programas que proveen bienes y servicios a la vez? Adems, la informalidad burocrtica y la polucin legal son problemas que aquejan a los programas sociales en la regin (Burki y Perry 1998: 142 y ss).43 Ello puede ser resultado del esfuerzo por enfrentar los problemas derivados de la ambigedad y la interaccin estratgica en el caso de programas tipo I y II, mediante medidas de corte burocrtico aplicables a los programas tipo I. La continua emisin de normas y regulaciones se convierte as en la solucin para todos los problemas (la
43
Segn los autores: la informalidad se produce cuando la conducta burocrtica informal real no corresponde a las reglas formales. Aunque parecen ser cumplidas, las reglas son infringidas o tergiversadas; de hecho, el Estado de derecho se encuentra socavado. La polucin legal consiste en la existencia de un gran nmero de normas y reglas.
47
corrupcin, la falta de compromiso de los operadores, el oportunismo de los usuarios, la ineciencia de las rutinas, etc.), generndose un problema de exceso de regulaciones. Es posible superar estos problemas en el caso de los programas sociales? Qu formas de organizacin podran sentar condiciones operativas que eviten la polucin legal y la informalidad? Son la exibilizacin y la desregulacin de los servicios sociales un camino til? Es posible convencer a polticos, autoridades ejecutivas y ciudadanos de la necesidad de organizaciones menos reguladas para la provisin de servicios sociales?
El papel y la profesionalizacin de los gerentes sociales

Si la gerencia consiste en asumir responsabilidad por el desempeo de un sistema (Metcalfe y Richards 1993: 37), entonces los gerentes sociales son responsables por desempear aquellas funciones necesarias para que los programas sociales funcionen ecientemente, generando bienes y servicios que conduzcan de manera sostenida a una mayor equidad y desarrollo social. Dichas funciones se reeren al desarrollo de estrategias, su implementacin y evaluacin, es decir, al conjunto del proceso de gestin.44 En el caso especco de los procesos de implementacin, los gerentes deben desempear tres funciones primordiales: la gestin operativa, el control de gestin y el desarrollo de capacidades organizacionales. Un tema recurrente en las discusiones sobre el desempeo adecuado de los gerentes pblicos es el de cunta libertad para gestionar debe asignrseles (Hood 1991 y 2000). Cul es el grado de discrecionalidad gerencial que debera reconocerse a los gerentes sociales? En el caso especco de las funciones de implementacin puede pensarse que de acuerdo con lo sugerido por el grco 1.6 la gestin operativa y el control de gestin requieren mayor discrecionalidad en aquellos programas sociales que proveen servicios sociales (tipos I y II) que en aquellos que slo proveen recursos
44 Gaetani (2002) coincide con esta manera de entender la gerencia social, aunque l habla explcitamente de los elementos del proceso de formacin de polticas y no del desempeo de funciones gerenciales. Sin embargo, la idea es la misma.
48
y bienes (tipo III). Ello debe ser as porque, sin un espacio signicativo de libertad para analizar y tomar decisiones, los gerentes sociales no podran actuar de manera adaptativa y exible en situaciones que requieren elevada interaccin con los usuarios y que adems suelen ser ambiguas y dinmicas (Sulbrandt 2002). Gaetani (2002) sugiere considerar la caracterizacin sociocultural de las formas de gestin pblica elaborada por Hood (1998) para reexionar sobre las atribuciones y caractersticas profesionales que deberan tener los gerentes sociales. En funcin de distintas matrices culturales, Hood identica cuatro formas de gestin pblica: fatalista (caracterizada por la falta de conanza y cooperacin interna, por lo que la accin conjunta es posible slo mediante coercin externa); jerrquica (centrada en el seguimiento de reglas y procedimientos que provienen del tope jerrquico del sistema pblico); individualista (que preere la solucin de problemas mediante la negociacin y la transaccin) y, nalmente, igualitaria (basada en la participacin intensiva de los actores involucrados, que debaten constantemente las reglas de juego y sus consecuencias). Las formas jerrquicas de gestin tal vez sean adecuadas para aquellos programas sociales centrados en la transferencia de bienes y recursos, pero podran ser menos tiles en el caso de la prestacin de servicios. Sern las formas de gestin individualistas o igualitarias apropiadas para la prestacin de servicios sociales dado que en esta se requiere una mayor libertad gerencial? Qu tipo de competencias aplicables al campo social incluye cada una de estas formas de gestin? Es claro que resulta indispensable escapar de las formas de gestin fatalistas, puesto que son las que generan menor valor pblico (y sin embargo quiz sean las ms extendidas en la regin). Por su parte, las formas jerrquicas pareceran estar seriamente afectadas por los problemas de informalidad burocrtica y polucin normativa a los que ya se ha hecho referencia, y es urgente mejorar su calidad. Cmo escapar del predominio de formas de gestin fatalistas o de formas pobres de gerencia jerrquica? A esta pregunta parece apuntar el reciente debate sobre la profesionalizacin de la funcin pblica. Oszlak dene la profe-
49
sionalizacin como (el) proceso orientado a que el personal al servicio del Estado, pero tambin la propia organizacin estatal, adquieran una serie de atributos, tales como idoneidad, mrito, objetividad, vocacin de servicio, orientacin a resultados, honestidad, responsabilidad y adhesin a valores democrticos (2003: 223). Para ello sugiere un conjunto de proposiciones normativas, como el reclutamiento mediante competicin objetiva, el diseo de puestos exibles, la carrera basada en el desempeo, la evaluacin centrada en resultados, la remuneracin competitiva, una capacitacin orientada a la polivalencia y a la movilidad horizontal y, nalmente, evitar la inmovilidad absoluta de los funcionarios. Ser aplicable este tipo de proposiciones al campo ms especco de la gerencia social? Se favorece con ellos la exibilidad y adaptabilidad que parecen necesarias para la gestin de los servicios sociales en particular? Estas preguntas, como muchas de las planteadas hasta ahora, requieren no slo mayor discusin terica y poltica, sino tambin una mayor experimentacin que permita aprender desde los aciertos y errores de la prctica.
Gestin de la calidad en los programas sociales

La calidad ha surgido en el mundo gerencial como una de las principales variables para evaluar y controlar el desempeo de las organizaciones. La reexin sobre la calidad surge en el mundo de la produccin de bienes (Ishikawa 1997) pero rpidamente transita hacia el de los servicios e incluso al de los servicios pblicos (Pollit y Bouckaert 1995; De Quatrebarbes 1996). Este trnsito no ha sido fcil, debido a la naturaleza de los servicios. La intangibilidad de estos y el papel de coproductor que tiene el usuario agregan complejidad, ambigedad y subjetividad a la evaluacin de la calidad de los servicios. Torres (2002) distingue tres formas de entender la calidad en el caso de los servicios pblicos. En primer lugar, desde el punto de vista de la racionalidad burocrtica, la calidad de los servicios depende de su realizacin conforme a la normativa vigente, de manera que el ciudadano reciba un servicio que respete los principios ticos y de bien comn que orientan la
50
accin estatal. Por su parte, la racionalidad gerencial pone nfasis en el grado en que el servicio cumple con las cualidades requeridas para satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios, para lo cual es central prestar atencin a la experiencia del servicio que tienen. Finalmente, la racionalidad ciudadana entiende la calidad en relacin con la respuesta que se logra dar a las necesidades y aspiraciones colectivas de la ciudadana. Entonces, el cumplimiento del mandato (misin), la satisfaccin de los usuarios y la respuesta a las demandas de la ciudadana parecen ser tres consideraciones necesarias para construir una nocin de calidad aplicable a los servicios sociales que ofrece el Estado. Podra decirse, reuniendo dichos elementos, que un servicio social es de calidad cuando: a) cumple con la misin que le fue asignada mediante la deliberacin poltica, b) responde a las aspiraciones y valoraciones de la ciudadana y c) genera una experiencia que satisface las expectativas y necesidades de los usuarios (De Quatrebarbes 1996). Esta denicin parece ser congruente con los avances de la reciente discusin sobre las relaciones entre Estado, servicios pblicos y ciudadanos.45 Pero, es posible operacionalizar estos conceptos a n de lograr un enfoque de calidad que sea efectivamente capaz de orientar las actividades de control de gestin en la provisin de servicios sociales? Es posible identicar variables crticas de desempeo a partir de conceptos como los mencionados? Qu herramientas de control ayudaran a hacerles el seguimiento? Es importante responder estas preguntas porque existe el riesgo de quedarse con una buena denicin conceptual sin llegar a deniciones operacionales que permitan efectivamente utilizar herramientas de control de calidad. Asimismo, una de las principales utilidades que ha tenido el enfoque de calidad en la produccin de bienes ha sido su capacidad de centrar la atencin de gerentes, operadores y usuarios en el mejoramiento continuo de los procesos productivos.46 Es posible transferir esta ventaja al mundo de los servicios sociales? Es adecuado aplicar las herramientas del control total de la calidad? Es posible comprometer a gerentes, operadores y usuarios
45
As, por ejemplo, estos tres elementos aparecen dentro de la comprensin del valor pblico elaborada por Moore (1998), aunque l no reexiona directamente sobre la calidad de los servicios. Este es uno de los principales aportes del enfoque de control total de la calidad (Ishikawa 1997).
46
Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin... Grco 1.7. La dinmica de las estrategias de mejoramiento de la calidad ORIENTACIN HACIA EL PRODUCTOR
Produccin burocrtica tradicional centrada en los productores Coproduccin voluntaria centrada en los productores
51
Relaciones tradicionales Imperio de la ley / costos
Nuevas relaciones Consulta / decisin / implementacin / evaluacin
2
Produccin burocrtica tradicional con orientacin hacia el ciudadano
3
Produccin co-determinada por ciudadanos/usuarios enfocada en la calidad
ORIENTACIN HACIA EL USUARIO

Fuente: Pollit y Bouckaert 1995.
de los servicios pblicos en un esfuerzo de mejoramiento continuo? Una de las dicultades para impulsar acciones de mejoramiento continuo en los servicios sociales consiste en la subjetividad, ambigedad y conictividad que caracterizan a la experiencia del servicio, la cual constituye un terreno privilegiado para observar su calidad. Es posible construir indicadores de calidad aplicables a la experiencia de los servicios sociales? Sin duda, para ello seran tiles recomendaciones como las de Noordegraaf y Abma (2003), respecto de la necesidad de elaborar mediciones procesuales que sean capaces de captar los puntos de vista de distintos actores. Un enfoque de calidad puede introducirse en los servicios sociales con distintos grados de radicalidad en cuanto al papel que se reconoce a los usuarios-ciudadanos. Bouckaert (Pollit y Bouckaert 1995) halla en la experiencia de los servicios pblicos europeos tres estrategias distintas de mejoramiento de la calidad, que responden a diferentes formas de entender el involucramiento de los usuarios en la gestin de los servicios (vase el grco 1.7). Las tres se alejan de una situacin en la cual no es posible un
52
enfoque de calidad: la provisin de bienes y servicios mediante sistemas operativos centrados en los operadores e indiferentes a los usuarios-ciudadanos. La primera estrategia se orienta a incorporar el aporte voluntario de los usuarios, pero sin concederles mayor capacidad de inuencia sobre las decisiones y la gestin de los servicios. Esta estrategia se ha aplicado en Europa bsicamente como un medio para controlar los costos de produccin de los servicios gracias al aporte voluntario de los usuarios. La segunda estrategia conduce a una situacin en la cual hay una mayor orientacin hacia el usuario, lo que se traduce en considerar informacin sobre sus expectativas y satisfaccin. Pero los operadores siguen manteniendo el control total de la gestin y la informacin sobre la calidad es procesada de manera burocrtica slo para corregir errores. Finalmente, la tercera estrategia es la ms interesante, puesto que conduce a que el sistema de gestin se centre en las necesidades, expectativas y satisfaccin de los usuarios. Estos son adems reconocidos como actores en el proceso de toma de decisiones, asumiendo responsabilidad en el diseo, la implementacin y la evaluacin del programa. Cules de estos caminos se podran recorrer en el caso de los servicios sociales latinoamericanos? Es posible buscar un papel ms activo y decisivo de los ciudadanos-usuarios en la gestin de los servicios sociales? Estas dudas se articulan con las planteadas sobre las formas organizativas y la libertad gerencial que se quiera reconocer a los gerentes sociales, puesto que una mayor participacin de los usuarios en la gestin de los servicios requiere organizaciones y formas de gestin adaptativas y exibles. Resulta obvio que para resolver estas dudas es necesaria nuevamente la experimentacin.
Control de gestin: la tensin entre impulsar y restringir

Los sistemas de control de gestin retroalimentan la gestin operativa, generando por un lado fuerzas que tienden a impulsar y proyectar la accin de los operadores hacia nuevas oportunidades y, por el otro, fuerzas que buscan restringir y corregir dicha accin (Simons 1995). Los mecanismos de control de la gestin pblica que se aplican en la regin a los
Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin... Cuadro 1.1. Formas y sistemas de control: mecanismos en uso en la regin SISTEMAS (PALANCAS) DE CONTROL
53
Formas de control pblico

Control parlamentario Control de procedimientos
GENERADORES DE IMPULSO
Sistemas de creencia Cdigos de tica funcional Sistemas de control interactivo
GENERADORES DE RESTRICCIONES
Sistemas limitantes Fiscalizacin parlamentaria Controles de probidad, controles nancieros, auditora interna Controles de probidad, controles nancieros, auditora interna Evaluacin participativa, monitoreo por usuarios, cogestin Evaluacin de polticas y planes, evaluacin para planicacin y asignacin presupuestal Concesin de poder de eleccin al usuario Sistemas de control diagnstico
Control social
Participacin en denicin de polticas
Participacin en denicin de polticas
Fiscalizacin, mecanismos de transparencia, derechos de acceso a informacin Evaluacin de polticas y planes
Control por resultados*
Evaluacin de polticas y planes
Competencia administrativa
Concesin de poder de eleccin al usuario
* Vase esta forma de control en Cunill y Ospina (2003)

servicios sociales desempean efectivamente ambas funciones? El cuadro 1.1 muestra un esfuerzo inicial por vincular las formas de control pblico consideradas en un estudio del CLAD (2000) con las cuatro palancas de control propuestas por Simons. En ella se sitan los mecanismos o herramientas puestas en prctica en la regin en funcin del tipo de palanca que estaran activando. 47 Llama la atencin la clara concentracin de los actuales mecanismos de control en el establecimiento de lmites y restricciones a los funciona47
Este es un ejercicio intuitivo, pues no tenemos fundamento emprico a la mano para sustentar este tipo de generalizaciones en la regin. Esa es una tarea que debera ser acometida en el futuro.
54
rios y organizaciones pblicas. La falta de sistemas de control que generen impulso e innovacin puede ser la causa del dbil compromiso de los servidores pblicos con sus organizaciones, misiones y tareas. Tambin puede explicar la debilidad de los esfuerzos innovadores y de aprendizaje en los servicios pblicos, puesto que las actividades centrales para desarrollar nuevas capacidades (como la experimentacin, por ejemplo) requieren un contexto de tolerancia al error. Una situacin en la cual los sistemas limitantes y de control diagnstico tienen un peso desmesurado no parece conducir a contextos que toleren la experimentacin y el fracaso. Es posible orientar las formas de control en los servicios sociales hacia la generacin de impulso y compromiso por parte de gerentes, operadores y usuarios? Qu formas de control podran aportar en mayor medida a ello? Dado que los servicios implican un alto compromiso activo de los usuarios, puede sugerirse que el control social debera desempear un papel importante en esto. Por otra parte, cabe preguntarse en qu medida el control por resultados es aplicable a procesos operativos marcados por la ambigedad y el conicto estratgico. Plantearse la necesidad de desarrollar los sistemas de creencia y de control interactivo no quiere decir que se descuide el fortalecimiento de los sistemas limitantes. La informalidad burocrtica y la polucin normativa afectan a estos sistemas, que en la prctica muchas veces son letra muerta. La creciente corrupcin impulsa a ciudadanos y polticos a exigir y aprobar normas cada vez ms restrictivas y con sanciones ms severas. Pero tales normas sufren tambin el efecto de la informalidad casi de inmediato. Cmo fortalecer el papel de los sistemas limitantes sin seguir abonando a la polucin normativa? Cmo hacerlo evitando limitar an ms la iniciativa y compromiso de los operadores de los servicios sociales? El desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de control diagnstico tambin es una tarea pendiente. Un estudio sobre el desarrollo y empleo de mecanismos de control por resultados en la regin (Cunill y Ospina 2003) muestra que hay serios problemas con la calidad de la informacin, y su utilizacin para retroalimentar efectivamente la gestin. Cabe pensar
55
que el fortalecimiento de estos sistemas en los servicios sociales puede ir de la mano con el desarrollo y la aplicacin de un enfoque de calidad para tales servicios.
Implementacin, capacidades institucionales y ciudadana

La nocin de capacidad estatal apareci recientemente en los estudios y discusiones prcticas sobre las reformas estructurales de las polticas pblicas y sociales latinoamericanas. Repetto la dene como la aptitud de las instancias gubernamentales de plasmar a travs de polticas pblicas los mximos niveles posibles de valor social. (2004: 11) El Banco Mundial precisa que dicha capacidad no slo se reere a la posibilidad efectiva de aplicar medidas colectivas con el menor costo posible, sino que tambin abarca los mecanismos institucionales que establecen el margen de exibilidad, las normas y las limitaciones con que deben contar los polticos y los funcionarios pblicos para actuar en pro del inters colectivo (1997: 89). Sin embargo, la bibliografa sobre el tema suele concentrar su atencin en la aplicacin de esta capacidad para el diseo de polticas y de marcos institucionales adecuados para viabilizar las polticas pblicas.48 La implementacin como de costumbre ha merecido poca atencin desde esta perspectiva. Como en otras discusiones, la gestin de la implementacin constituye un punto ciego en el anlisis, como si se pudiera saltar del diseo a la evaluacin de polticas y programas sin prestar mayor atencin a lo que pasa en el momento de poner a operar las actividades y decisiones. Pero si la capacidad estatal es aquella suma de habilidades, prcticas, sistemas y procesos que permiten al Estado responder a las demandas ciudadanas mediante polticas pblicas, resulta indispensable una reflexin sobre las capacidades de implementacin. Al respecto, los enfoques neoinstitucionales que inspiran la reexin sobre las capacidades estatales son tiles, pero tienen limitaciones a la hora de comprender y analizar el proceso de gestin. Recurrir a los aportes del pensamiento gerencial como
48
El texto citado del Banco Mundial (1997) es una muestra de ello.
56
se ha intentado hacer en estas pginas puede ser un complemento ideal para el enfoque neoinstitucional sobre capacidades estatales. Qu puede aportar la gestin de la implementacin al desarrollo de capacidades estatales? Como se ha visto, retomando a Leonard-Barton (1995), las actividades de gestin operativa y de control de gestin pueden, bajo determinadas condiciones, contribuir sustancialmente a la generacin de capacidades organizacionales que forman parte del acervo de capacidades estatales para ejecutar polticas pblicas. En consecuencia, es posible sacar provecho de la implementacin misma como fuente de oportunidades para el desarrollo de capacidades estatales.49 Cmo hacerlo? Sin duda la experimentacin vuelve a ser aqu una prctica indispensable. El campo de las polticas y de los programas sociales sin duda uno de los ms afectados por las debilidades institucionales del Estado es un terreno propicio para esta experimentacin y la resolucin compartida de problemas. La capacidad estatal para ejecutar polticas resulta fundamental para establecer los niveles de gobernabilidad en una sociedad. Otra dimensin central de la gobernabilidad es la promocin de papeles y derechos ciudadanos. En un contexto con un dcit de ciudadana serio como el latinoamericano, los programas sociales deben contribuir a fortalecer las prcticas ciudadanas. Puede la adopcin de enfoques de calidad y orientacin al usuario contribuir a fortalecer el ejercicio de la ciudadana? Considerando la experiencia de pases del primer mundo, Cunill (1997) seala el riesgo de que el nfasis en los papeles de usuario o consumidor debiliten el ejercicio de los derechos ciudadanos.50 Ms all de lo que efectivamente haya ocurrido en estos pases, creemos que es posible enfocar el punto de manera distinta en realidades con dcit
49 El estudio de Ilari (2004) sobre la implementacin interorganizacional de una nueva modalidad del Plan Vida en la provincia de Buenos Aires (Argentina) muestra cmo dicha experiencia sirvi para desarrollar capacidades de negociacin, coordinacin y acuerdo entre las entidades participantes. Ms all del uso que estas habilidades y capacidades hayan tenido en la puesta en marcha del Plan Vida, constituyeron un capital para las organizaciones participantes, pues la capacidad de gestin interorganizacional es una de las ms necesarias y ausentes en los aparatos pblicos de la regin. 50 As, por ejemplo, la incorporacin de usuarios en boards o comits de gestin de los servicios de salud o educacin fortalecera su papel de usuarios y co productores, pero ello podra hacerse a costa de limitar la participacin propiamente ciudadana (poltica) en la denicin de las polticas educativas o de salud.
57
de ciudadana como la latinoamericana. As, para personas y colectividades relegadas que nunca o muy pocas veces han tenido la oportunidad de ejercer sus derechos ciudadanos, obtener reconocimiento como coproductores de los servicios sociales y participar en su gestin puede signicar un avance importante en trminos del ejercicio efectivo de derechos y de participacin en la vida colectiva. La ampliacin de su papel como usuarios mediante estrategias de gestin de calidad de los servicios (como la tercera estrategia que muestra el grco 1.7) puede contribuir a superar el dcit de ciudadana. Evidentemente, ser importante poner las condiciones para que dicho papel se proyecte progresivamente hacia uno de ciudadana plena. La implementacin, lejos de ser un proceso rutinario de poca importancia, puede ser as fuente de oportunidades estratgicas para el fortalecimiento de las capacidades estatales y de los papeles ciudadanos en la regin. Razn de ms para que merezca mayor atencin de parte de gerentes, polticos, autoridades ejecutivas y acadmicos. El riesgo de no hacerlo es dejar pasar inadvertidamente oportunidades que estn, muchas veces, al alcance de la mano.
58
Bibliografa
Alford, J. 2002. Dening the Client in the Public Sector: A Social-Exchange Perspective. En: Public Administration Review, 62/3, mayo-junio. Banco Mundial. 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Informe sobre el desarrollo mundial 1997. Washington D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial. 2004. Informe sobre el desarrollo mundial 2004: hacer que los servicios funcionen para los pobres. Bogot: Alfaomega. Bardach, E. 1998. Getting Agencies to Work Together. The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship. Washington D.C.: Brookings. , 2000. A Practical Guide for Policy Analysis. The Eightfold Path to More Effective Problem Solving. New York: Chatham House Publishers. Barzelay, M. 1998. Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Mxico, D. F.: Fondo de Cultura Econmica. Barzelay, M. y C. Campbell. 2003. Preparing for the Future. Strategic Planning in the U.S. Air Force. Washington D.C.: Brookings. Baumgartner, F. y B. Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: The University of Chicago Press. Berger, P. y T. Luckman. 1979. La construccin social de la realidad. Buenos Aires: Amorrortu. Bresser Pereira, L. 1999. Reforma del Estado para la ciudadana. La reforma gerencial brasilea en la perspectiva internacional. Caracas: CLAD, EUDEBA. Burki, S. J. y G. E. Perry. 1998. Ms all del consenso de Washington. La hora de la reforma institucional. Washington D.C.: Banco Mundial. Chisholm, D. 1989. Coordination Without Hierarchy. Informal Structures in Multiorganizational Systems. Berkeley: University of California Press. CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo). 2000. La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana. Buenos Aires: CLAD, BID, EUDEBA. Cortzar, J.C. y C. Lecaros. 2004. La viabilidad de las prcticas de participacin ciudadana en la gestin municipal. El caso del presupuesto participativo de Villa El Salvador (Per, 2000-2002). Washington D.C.: INDES.
59
Cunill Grau, N. 1997. Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas de gestin pblica y representacin social. Caracas: CLAD, Nueva Sociedad. Cunill Grau, N. y S. Ospina Bozzi. 2003. Evaluacin de resultados para una gestin pblica moderna y democrtica. Experiencias latinoamericanas. Caracas: CLAD. De Quatrebarbes, B. 1996. Usagers ou clients? Marketing et qualit dans les services publics. Paris: Les ditions DOrganisation. Di Virgilio, M. 2004. Existen oportunidades para la creacin de valor pblico durante la implementacin de los programas sociales? La implementacin del PROMEBA en el Conurbano Bonaerense (Argentina, 2002 2003). Washington D.C.: INDES. Documento mimeograado. Echebarra, K. 2001. Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestin pblica. VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica. Buenos Aires, 5-9 de noviembre de 2001. Feldman, M. S. 2000. Organizational Routines as a Source of Continuous Change. En: Organization Science, Vol. 11, nmero 6, noviembrediciembre, pp. 611-629. Gaetani, F. 2002. Los accidentados caminos para la profesionalizacin de la gerencia social en Amrica Latina. En: Bonilla-Castro, E. et al. Desafos de la Gerencia Social en el siglo XXI. La construccin de sociedades equitativas. Santo Domingo: INDES, BID, INTEC. Allison, G. T. y P. Zelikow. 1999. The Essence of Decision. Explaining the Cuban Misile Crisis. Longman, segunda edicin. Hamel, G. y C. K. Prahalad. 1990. The Core Competence of the Corporation. En: Harvard Business Review, 68, 3, mayo-junio, pp. 79-91. , 1994. Competing for the Future. Boston: Harvard Business School Press. Hood, C. 1991. A Public Management for All Seasons? En: Public Administration, Vol. 69, marzo, pp. 3-19. , 1998. The Art of the State. Culture, Rhetoric, and Public Management. Oxford: Oxford University Press.
60
, 2000. Paradoxes of public-sector managerialism, old public management and public service bargains. En: International Public Management Journal, 3, pp. 1-22. Ilari, S. 2004. Reformulacin estratgica de programas sociales: Del Plan Vida al Ms Vida. Provincia de Buenos Aires, Argentina. Washington D.C.: INDES. Ishikawa, K. 1997. Qu es el control total de calidad? La modalidad japonesa. Bogot: Norma. Kaplan, R. S. y D. P. Norton. 1992. The Balanced Scorecard-Measures that Drive Performance. En: Harvard Business Review 70 (1), pp. 71-79. , 2000. Cmo utilizar el cuadro de mando integral para implantar y gestionar su estrategia. Barcelona: Ediciones Gestin 2000. Kelman, S. 1987. Making Public Policy. A Hopeful View of American Government. New York: Basic Books. Kelman, S., F. Thompson, L. R. Jones y K. Schedler. 2003. Dialogue on Denitions and Evolution of the Field of Public Management. En: International Public Management Review, vol. 4, issue 2, pp.1-8. Kingdon, J. W. 1995. Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. New York: Longman. Leonard-Barton, D. 1995. Wellsprings of Knowledge. Building and Sustaining the Sources of Innovation. Boston: Harvard Business School Press. Lindblom, Ch. 1991. El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Madrid: MAP. Lipsky, M. 1980. Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation. Liu, P. 2002. Can public managers learn from trends in manufacturing management? En: International Public Management Review, Vol. 3, nmero 2, pp. 44-59. Lovelock, C. H. 1988. Managing Services. Marketing, Operations and Human Resources. New Jersey: Prentice Hall. March, J. G. 1994. A Primer on Decision Making. How Decisions Happens. New York: The Free Press. Martnez Nogueira, R. 1998. Los proyectos sociales: de la certeza
61
omnipotente al comportamiento estratgico. Santiago de Chile: CEPAL. Serie Polticas Sociales 24. Metcalfe, L. y S. Richards. 1993. Improving Public Management. Londres: European Institute of Public Administration/ Sage. Segunda edicin, tercera reimpresin. Mintzberg, H. 1993. La estructuracin de las organizaciones. Barcelona: Ariel. , 1994. The Rise and Falls of Strategic Planning. En: Harvard Business Review, vol. 72, enero-febrero, pp. 107-114. , 1999. Gestionar el gobierno, gobernar la gestin. En: Losada i Marrodn, C. De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado. Washington D.C.: BID. Mintzberg, H.; B. Ahlstrand y J. Lampel. 1999. Safari a la estrategia. Una visita guiada por la jungla del management estratgico. Buenos Aires: Grnica. Mokate, K. M. 2003. Convirtiendo el monstruo en aliado: la evaluacin como herramienta de la gerencia social. Washington D.C.: INDES. Molina, C. G. 2002a. Modelo de formacin de polticas y programas sociales. Washington D.C.: INDES. Documento mimeograado. , 2002b. Entrega de Servicios Sociales. Modalidades y cambios recientes en Amrica Latina. Washington D.C.: INDES. Moore, M. H. 1998. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Madrid: Paids. , 2000. Gerencia para la generacin de valor: Estrategia organizativa en las instituciones con nes de lucro, sin nes de lucro y gubernamentales. En: Nonprot and Volunteer Sector Quarterly, vol. 28, 1 (traduccin al espaol del INDES). Nelson, R. R. y S. G. Winter. 1982. An Evolutionary Theory of Economic Change. Cambridge, Mass.: The Belknap Press of Harvard University Press. Niven, P. R. 2003. Balanced Scorecard Step-by-Step For Government and Nonprot Agencies. Hoboken: Wiley. Noordegraaf, M. y T. Abma. 2003. Management By Measurement? Public Management Practices Amidst Ambiguity. En: Public Administration, Vo. 81, nmero 4, pp. 853-871.
62
Osborne D. y T. Gaebler. 1992. Reinventing Government. Reading: Addison-Wesley. Oszlak, O. 2003. Profesionalizacin de la funcin pblica en el marco de la nueva gestin pblica. En: Arellano, D. et al. Retos de la profesionalizacin de la funcin pblica. Caracas: CLAD Pollit, C. y G. Bouckaert. 1995. Quality Improvement in European Public Services. Concepts, Cases and Commentary. Londres: Sage. Pressman, J. L. y A. Wildavsky. 1998. Implementacin. Cmo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica. Repetto, F. 2004. Capacidad estatal. Requisito para el mejoramiento de la poltica social en Amrica Latina. Washington D.C.: INDES. Saiegh, S.M y M. Tommasi. 1998. La nueva Economa Poltica: racionalidad e instituciones. Buenos Aires: EUDEBA. Sancho Royo, D. 1999. Gestin de servicios pblicos: estrategias de marketing y calidad. Madrid: Universitat Pompeu Fabra/ Tecnos. Savedoff, W. D. 1998. Los servicios sociales vistos con nuevos lentes. En: La organizacin marca la diferencia. Educacin y Salud en Amrica Latina. Washington D.C.: BID, Red de Centros de Investigacin. Simons, R. 1995. Levers of Control. How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategical Renewal. Boston: Harvard Business School Press. Sulbrandt, J. 2002. Introduccin a la gerencia social. Washington: INDES. Documento mimeograado. Tendler, J. 1997. Good Government in the Tropics. Baltimore: The John Hopkins University Press. Torres, G. 2002. Calidad de servicio. En: Tomassini, L. y M. Armijo. Reforma y modernizacin del Estado. Experiencias y desafo. Santiago de Chile: LOM/ Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile.
Captulo 2
Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales

Roberto Martnez Nogueira
l xito de las intervenciones dirigidas a remediar situaciones inaceptables por razones de justicia y solidaridad, como la pobreza, la exclusin o la discriminacin depende en gran medida de la calidad de la implementacin. Esta armacin no es trivial pues la literatura sobre polticas y programas sociales suele privilegiar el tratamiento de las concepciones que los gobiernan y sus contenidos, relegando a un segundo plano las cuestiones de la ejecucin. Fijar la atencin en la implementacin y, por lo tanto, en la gestin, implica abordar el anlisis de la accin pblica desde la perspectiva de los procesos desencadenados, de las relaciones establecidas y del impacto producidos en la sociedad. La implementacin consiste en transitar un sendero que conduce desde el mundo simblico altamente plstico de quienes toman decisiones, planicadores y productores de conocimiento, al ms incierto y resistente de realidades sociales cristalizadas en escasez de recursos, relaciones de poder, conictos de valores, resistencias, retraimiento y pasividad (Etzioni 1976; Brehm y Gates 1999). Esta complejidad explica que las perspectivas y los argumentos a los que se recurre para abordar esta problemtica sean mltiples y de signicacin variada, y que en ltima instancia la implementacin no cuente an con una teora satisfactoria ni con herramientas adecuadas para su gerencia. Este estudio pretende mejorar la comprensin de las condiciones que inciden sobre los procesos de implementacin y de los cursos de accin ne-
64
cesarios para lograr que las acciones pblicas sean ms efectivas. Se postula que el perfeccionamiento de los conocimientos y de las herramientas de gestin requiere avanzar en la identicacin de las exigencias derivadas de la diversidad de programas y de las situaciones y condiciones que debe enfrentar la gerencia. El anlisis se centra en tres fuentes de heterogeneidad e incertidumbre: las tareas requeridas para la produccin y entrega de bienes y servicios, la participacin social y la coordinacin interinstitucional. Como apoyo para el anlisis se presentan tipologas, esquemas e hiptesis sobre las estructuras de implementacin y sobre el papel de la gerencia. Con esta metodologa se pretende eludir los riesgos de la generalizacin indebida y los peligros de las aproximaciones casusticas que dicultan la acumulacin del aprendizaje. En la primera seccin de este captulo se formulan algunas precisiones con respecto a los programas sociales, a su implementacin y a su gerencia,1 y se sientan las bases conceptuales sobre las que se proyectarn los tratamientos y las propuestas. La segunda seccin presenta una tipologa de los programas sociales que busca ilustrar la heterogeneidad de este universo. En la tercera se tratan los desafos resultantes de la provisin, la participacin y la coordinacin. La cuarta y ltima seccin expone las conclusiones y las recomendaciones dirigidas a quienes formulan las polticas y a los responsables de la implementacin.
RECONOCIMIENTO DEL CAMPO: PROGRAMAS, GERENCIA E IMPLEMENTACIN Caracterizacin de los programas sociales
La heterogeneidad y la contingencia son atributos constitutivos de los programas sociales; la primera se maniesta en reas problemticas, poblaciones objetivo, contextos institucionales y sociales, instrumentos y recursos, la naturaleza de los actores participantes, procesos desencadenados, etc.,
1
En este captulo, la expresin programas sociales denota tanto programas como proyectos.
65
mientras que las contingencias que deben enfrentar la implementacin y su gerencia hacen que esta deba operar en un mundo de tensiones, ambigedades, ambivalencias, conictos e incertidumbres. Los programas sociales se denen como artefactos de naturaleza instrumental y simblica, cristalizaciones inacabadas de conocimientos, construcciones sujetas a restricciones, arenas de tensin, conicto y colaboracin, y locus de fuerzas homogeneizadoras. Se parte de la armacin de que la implementacin no constituye un proceso predecible y de resultados ciertos, sino un sendero por construir, que muchas veces est alejado de las previsiones de los diseos. La gerencia debe recorrerlo superando obstculos, pero tambin identicando y explotando oportunidades, y desplegando comportamientos adaptativos, estratgicos e innovadores.
Artefactos de naturaleza instrumental y simblica

Los programas buscan provocar un impacto sobre los individuos o grupos que conforman la poblacin objetivo, el grupo meta o el conjunto de beneciarios.2 Como componentes de las polticas pblicas, aspiran a provocar algn cambio de situaciones, tendencias, sistemas, prcticas o conductas (Titmuss 1987). Sus objetivos son superar emergencias, satisfacer necesidades bsicas, generar oportunidades, modicar las condiciones de vida o introducir transformaciones en comportamientos, valores, aptitudes o actitudes, etc. Los instrumentos son transferencias, intervenciones o tratamientos, como el otorgamiento de un subsidio, la prestacin de servicios, la proteccin de derechos o la construccin de capacidades. La utilizacin de estos instrumentos da lugar a una considerable complejidad organizacional, pues demanda la gestin de recursos, capacidades, actividades y relaciones. Su implementacin consiste en el conjunto de acciones y decisiones dirigidas a alcanzar objetivos a travs de la incorporacin de insumos, procesos productivos y entrega de los bienes y servicios, un recurso monetario,
2 Se utilizan en forma indistinta los trminos destinatarios, beneciarios o receptores para designar a quienes se dirigen las prestaciones o los servicios de los programas.
66
una vacuna o un paquete de alimentos, la provisin de servicios mdicos asistenciales, de educacin o de capacitacin, la realizacin de obras de saneamiento o de construccin de viviendas, el apoyo para la organizacin comunitaria o la puesta en marcha y consolidacin de empresas productivas, etc. (Martnez Nogueira 1998). Pero, adems, los programas tienen carcter expresivo, constituyen una forma de exteriorizar y armar valores, son susceptibles de manipulacin simblica, sus contenidos maniestos no siempre son expresin plena de las intencionalidades que los inspiran y pueden ser representaciones vicarias de la equidad o la justicia.
Cristalizaciones inacabadas de conocimientos

Estos programas expresan una gran simplicacin de lo social, universo extremadamente complejo de fenmenos, relaciones, procesos, situaciones y construcciones simblicas. Lo social es una arena poltica en la que se debaten cuestiones relativas a la distribucin de recursos sociales, y en la que se despliegan concepciones sobre el orden moral de la sociedad y sobre la posibilidad de convergencia de intencionalidades sociales y colectivas (Squires 1990). Los programas son producto de esos debates y concepciones; constituyen construcciones gobernadas por delimitaciones impuestas, negociadas o consensuadas de la realidad en las que conuyen diferentes interpretaciones sobre la naturaleza de la sociedad. Resultan de la movilizacin de dispositivos normativos, conceptuales y analticos que gobiernan la identicacin y la categorizacin de problemas. Son a la vez expresin de cristalizaciones de conocimientos y de prcticas institucionales que otorgan racionalidad a las teoras de la accin y a las prcticas de intervencin. Se fundamentan en aspiraciones, descripciones y abstracciones de situaciones, y en apuestas sobre los comportamientos de los actores. Sus objetivos suelen contener imprecisiones y generalmente los criterios de denicin de prioridades son ambiguos, por lo que con frecuencia la apreciacin de su xito o fracaso es el resultado de juicios arbitrarios con sustento cuestionable. La funcin de la gerencia, si bien vara segn la naturaleza de los procesos, consiste en interpretar lo esta-
67
blecido en los programas ante lo singular de cada prestacin o servicio, rescatando la diversidad en el marco de una realidad recortada en forma arbitraria. Los programas se construyen sobre la base de un conocimiento imperfecto, con relaciones causales inciertas, por lo que la posibilidad de anticipar contingencias y denir la correspondencia entre los productos de la accin y las condiciones de los receptores es parcial y limitada.3 Las tecnologas de intervencin son problemticas, pues las ciencias sociales no han alcanzado el grado de desarrollo suciente para brindar algo ms que explicaciones plausibles sobre los procesos sociales, y poder fundamentar a las ingenieras sociales con certeza sobre sus resultados. Por lo tanto, requieren aprobacin por parte del contexto institucional (Hasenfeld 1992).
Construcciones sujetas a restricciones

Los programas se asientan en la conviccin de que la accin humana puede modicar la realidad, ya se trate del mundo simblico (valores, sentidos, conocimientos, etc.), del mundo material (recursos econmicos y tecnolgicos escasos), o del social (escenario de comportamientos, relaciones de distinto tipo, solidaridades y conictos). Esta conviccin es permanentemente puesta a prueba por las evidencias de que la accin no es omnipotente, pues encuentra restricciones y obstculos en esos tres planos. Adems, la accin siempre est expuesta a los lmites impuestos por las expectativas, contribuciones y voluntad de actores sociales que se movilizan orientados por su racionalidad y sus estrategias. Asimismo, su impacto efectivo depende no slo de la intencionalidad, de la eciencia en la implementacin y de las tensiones que se desencadenan, sino tambin de la interaccin con otras polticas y de las consecuencias agregadas de fuerzas y factores. As, el sentido de cada programa slo puede inferirse de su insercin en el conjunto de decisiones y acciones estatales, y de su
3
La mayor parte de los trabajos sobre implementacin seala que la incertidumbre es un elemento decisivo en los procesos de entrega de los servicios.
68
Arenas de tensin, conicto y colaboracin

Las polticas y los programas sociales constituyen arenas de tensin y conicto. Las polticas sociales operan como una espada de doble lo porque distribuyen benecios y costos de manera desigual, pues mientras contribuyen al bienestar de algunos grupos, implican cargas para otros (Titmuss 1987). Por ello, todo programa debe ser analizado desde su economa poltica como un campo de fuerzas en disputa (Repetto 2001). Por lo tanto, su gerencia implica la insercin radical en estos conictos con capacidades para la gestin pero tambin para el juego poltico. Por otra parte, los programas sociales suelen ser ejecutados en forma de colaboracin o asociacin entre diversos actores, lo que exige superar barreras institucionales, y hacer un esfuerzo particular para alcanzar visiones y objetivos compartidos. Los arreglos gubernamentales se rigen por lgicas sectoriales de diferentes organizaciones o unidades ejecutoras que tienen escasa coordinacin horizontal y competencias difusas. A su vez, la atencin de problemas no sectoriales requiere la colaboracin de diversas entidades pblicas, la complementacin de esfuerzos y la coordina4
Algunos estudios han sealado la aparente paradoja de que los programas sociales han tenido su mayor desarrollo en el contexto de polticas antisociales. Squires (1990) arma que las polticas que han acrecentado la desigualdad y exacerbado las tensiones sociales, restringido los derechos al bienestar, aumentado el nmero de los que estn en situacin de pobreza, o destrozado las aspiraciones de muchos llevando al convencimiento de que la calidad de vida se est deteriorando irremediablemente, merecen ser denominadas antisociales.
inclusin en procesos sociales ms amplios.4 En consecuencia, la gerencia no slo se apoya en la jerarqua o en la correccin tcnica de los diseos, sino que induce comportamientos recurriendo al dilogo y a la negociacin. Su papel no se reduce a la conduccin de un proceso tcnico, sino que debe construir legitimidad, reconocimiento y apoyo, y estimular la comprensin y el compromiso de parte de actores relevantes, constituyndose en un participante activo en el juego poltico, protagonista crtico para la viabilidad y efectividad de la accin. La participacin, adems de la materializacin de un valor, es una estrategia para asegurar el logro de los objetivos, que a la vez condicionan el ejercicio de la discrecionalidad gerencial.
69
mbitos de operacin de fuerzas homogeneizadoras

La heterogeneidad y la contingencia exigen el despliegue constante de comportamientos estratgicos innovadores y que demuestren capacidad de adaptacin. Sin embargo, tanto en los diseos como en la gestin, es frecuente la operacin de fuerzas homogeneizadoras, que inhiben o coartan estos comportamientos y que, por lo tanto, explican muchos de los problemas o fracasos de la implementacin: Inercia y rigidez institucional. Las trayectorias histricas, la asignacin de competencias y el predominio de concepciones y modos de accin cristalizados hacen que los problemas se enfrenten con diseos y mbitos organizacionales inadecuados. De igual manera, es usual que los diseos procuren asegurar la regularidad, continuidad y estabilidad de la operacin y someterla a control permanente a travs de la estandarizacin de las tareas. En suma, la rigidez y el formalismo inhiben la exibilidad y la posibilidad de incorporar el aprendizaje acumulado. Debilidad de las capacidades analticas y de gestin, y transferencia de polticas. Muchos Estados carecen de capacidades analticas sucientes para hacer un diagnstico adecuado de los problemas, generar alternativas y atender los requerimientos de las operaciones. Adems, son frecuentes los procesos de transferencia de polticas, es decir, que se implantan conceptos, teoras de
5
Dado que los problemas ms relevantes de las sociedades actuales no son sectoriales (pobreza, empleo, innovacin, competitividad, sostenibilidad, desarrollo local, ciudadana, etc.), se podra sugerir que los aparatos estatales deberan ajustar las lneas sectoriales clsicas.
cin operacional.5 De igual manera, bajo el manto de la descentralizacin, los gobiernos subnacionales han ido asumiendo responsabilidades adicionales, generando as algunos nuevos problemas institucionales. Si bien la implementacin es responsabilidad asociada, los compromisos asumidos no brindan certeza sobre las contribuciones efectivas. Por consiguiente, la gerencia est sujeta a acomodamientos permanentes, debiendo esforzarse para construir sentidos consensuados y consolidar relaciones de reciprocidad y conanza para el trabajo en equipo.
70
intervencin y modelos organizacionales sin un examen riguroso de la calidad de los contextos institucionales y de las capacidades efectivas. El resultado es una no muy sorprendente reiteracin de los contenidos de los programas y un isomorsmo en las estructuras creadas para implementarlos, sntomas a la vez de aquella carencia, de la debilidad de mecanismos de programacin y de la importancia de los condicionamientos impuestos por el nanciamiento internacional (Martnez Nogueira 2002; DiMaggio y Powell 1991). Transferencia de la ejecucin. En la regin se ha acelerado un proceso de transferencia de la ejecucin de programas a los niveles subnacionales de gobierno, acompaada por el nanciamiento de gobiernos centrales que preservan sus capacidades para denir estndares y criterios operativos, brindar asistencia tcnica y capacitacin, y ejercer el control programtico. El resultado es complejo: por un lado, se contribuye a dar exibilidad a la ejecucin y se posibilita un mayor control social, pero por otro lado, con probabilidad no desdeable, se acrecienta la incoherencia debido a la rigidez de criterios y normas operativas, o a la captura por parte de las elites locales o a la ausencia de capacidades de gestin. Apremios scales y centralizacin. El contexto institucional, poltico y scal de muchos pases de la regin hace que los programas se ejecuten con sobresaltos permanentes, que se deben a la precariedad de los acuerdos sociales, a cambios en las conducciones organizacionales y a la incertidumbre con respecto a la disponibilidad efectiva de recursos. Todo ello alimenta las tendencias hacia la centralizacin en mbitos que privilegian las dimensiones globales del nanciamiento y la lgica global del aparato administrativo, imponiendo restricciones severas al uso de los recursos presupuestarios y al ejercicio de las capacidades de decisin de los operadores. Marcos normativos genricos. Con frecuencia, las normas a las que la gerencia se debe sujetar carecen de la claridad y de la estabilidad necesarias para facilitar una operacin eciente y la coordinacin entre mbitos y niveles de gobierno, por lo que la gerencia termina siendo pobre, circunstancial y producto de relaciones informales. Adems, esas normas suelen tener carcter general y no corresponden a las exigencias de la gerencia social.
71
La gerencia de programas: drama, paradoja y contribuciones

Los elementos constitutivos de los programas denen el escenario en el que se desarrolla el drama de la gerencia social. Esta debe responder a demandas muy exigentes, pero no logra satisfacerlas debido a la presencia de restricciones mltiples, la oposicin de voluntades y la ignorancia relativa con respecto a los comportamientos de otros actores, al contexto institucional y, a veces, a la escasa capacidad de respuesta que le ha sido conferida. Adems, los elementos constitutivos de los programas generan la gran paradoja de la gerencia social: estas condiciones son las que acrecientan la necesidad de que esta gerencia est dotada de predisposiciones y competencias para asegurar la efectividad de la accin en un ambiente dbilmente receptivo e incluso hostil.
Diversidad y localizacin de los desafos a la gestin

El drama y la paradoja de la gerencia social se ponen de maniesto en los mbitos donde se despliega la gerencia de los programas. Como responsable de la misin encomendada, la gerencia debe: a) interpretar el mandato denido por la autoridad poltica, b) orientar la accin, c) dictar polticas para la gestin operacional, la calidad de las acciones y la asignacin de recursos entre funciones y unidades, d) reglamentar y evaluar la actividad y la integracin de aportes conforme a las circunstancias y condiciones de ejecucin, y e) administrar las relaciones con el ambiente externo. Esta es la funcin de gobierno o gestin estratgica del programa. Adems, la gerencia est encargada del ordenamiento, la movilizacin y la utilizacin de los recursos, del ejercicio de la direccin cotidiana de las operaciones y su seguimiento, y de la adopcin de acciones correctivas en el marco de una estructura que distribuye atribuciones y responsabilidades, debiendo contribuir a la construccin y preservacin de capacidades para la sostenibilidad de la accin y de sus consecuencias. Esta es la funcin de gestin organizacional. Por ltimo, la gerencia debe conducir la operacin, que comprende tareas, actividades y relaciones dirigidas a la produccin de los bienes o servicios para el logro del impacto previsto.
72
La heterogeneidad y las contingencias plantean desafos para estas funciones, con consecuencias sobre la distribucin de atribuciones y sobre la relevancia de competencias y capacidades, exigiendo orientaciones estratgicas y operativas, recursos, procedimientos, tecnologas, culturas organizacionales y modalidades de establecimiento de relaciones con la poblacin que deben satisfacer los requisitos de coherencia, convalidacin social y efectividad. Es decir, si bien hay capacidades comunes que deben ser desplegadas en todos los programas, ciertas competencias, como el manejo de la ambigedad, la construccin de universos simblicos compartidos, la preservacin de la legitimidad, la aptitud para producir convergencia entre aportes disciplinarios y actores, la conciliacin de las expectativas organizacionales y profesionales, la delegacin y el liderazgo, adquieren importancia particular segn el tipo de programa. As, cuanto mayor es la turbulencia contextual y ms dependiente de la legitimacin social es un programa, mayores y ms signicativas sern las cuestiones que ha de resolver la gerencia estratgica. Y cuanto ms especcas son las operaciones que se deben realizar, ms importante ser la gestin operativa. Entonces, las contribuciones de la gerencia estn condicionadas por las capacidades para hacer frente a estos desafos diferenciales, por su localizacin en la estructura organizacional y por los comportamientos que debe estimular y sostener. Por ende, no hay un perl de gerencia identicable para el conjunto de programas. Asimismo, si muchos programas son ejecutados conjuntamente por varias organizaciones, su gestin ser interorganizacional. Los requerimientos de esta modalidad varan segn la naturaleza y la intensidad de las relaciones, compromisos y transacciones que se generan entre las organizaciones participantes. En algunos casos esta gestin es relativamente simple: por ejemplo, cuando se resuelve delegando o tercerizando. Otras posibilidades son ms complejas, y para aproximarse a ellas en forma sistemtica es til la nocin de gobernanza: coordinacin de actores no sometidos a relaciones de dependencia o subordinacin que actan en concierto, con horizontalidad en las relaciones, ajustes mutuos y un orden emergente y a la vez provocado, que se mantiene por decisin y voluntad de las partes. La gobernanza no es
73
una funcin, sino un atributo de un proceso inducido u orientado por un marco institucional dado (Martnez Nogueira 2000).6
Las contribuciones de la gerencia a la calidad institucional

La contribucin de la gerencia es el resultado de la conjuncin de capacidades para la gobernanza, el gobierno, la gestin y la operacin. Esa contribucin puede ser evaluada por la calidad institucional alcanzada, cualidad que asegura la efectividad, con preservacin de los contenidos simblicos y de su proyeccin en el tiempo. Se maniesta en las respuestas a los desafos, en las consecuencias y el impacto de las acciones y en la legitimidad ganada. Es la consecuencia de predisposiciones y capacidades organizacionales para percibir, atender y encauzar la complejidad social y la incertidumbre. Comprende la conabilidad en los compromisos asumidos por la conduccin del proceso y por todos los actores, y la conanza generada por las polticas y acciones de todos ellos. Es un atributo que se expresa en la correspondencia entre intenciones y comportamientos, y en la institucionalizacin de sentidos compartidos. Frente a la heterogeneidad de los diseos y a la contingencia de la implementacin, la calidad institucional es el objetivo que se debe buscar, y en el que la gerencia desempea un papel crtico.
La implementacin: aportes y tareas pendientes para su comprensin

Hasta aqu se han tratado el sentido, la naturaleza y los requerimientos de la implementacin y de su gerencia. La pretensin no ha sido inaugurar un modo de exploracin, ya que el anlisis de la implementacin de los programas es tributario de diversas tradiciones, intereses, disciplinas y orientaciones tericas. El conjunto de aportes es relevante y valioso, y permite iluminar el marco y el sentido de las polticas, los procesos de
6
La llamada gestin asociada puede concebirse como un proceso que aspira a concretar un tipo de gobernanza. Tambin se reere a cuestiones de operacin y aun de gobierno, pero su signicacin ms relevante se presenta en trminos de sus contribuciones a una gobernanza fundada en el acuerdo y la participacin.
74
movilizacin de actores, los comportamientos deseables y las tecnologas necesarias para incrementar la efectividad.7
Los aportes analticos

En este desvo de la presentacin se revisan algunos aportes ineludibles para la comprensin de las temticas de la implementacin y de la gerencia social. El propsito es dar claves para el enriquecimiento del abordaje de algunas cuestiones estratgicas para la gerencia de los programas sociales. El anlisis de los procesos de polticas pblicas se ocupa de los procesos que se desencadenan desde el momento en que se plantea un aspecto de la realidad como problemtico hasta la percepcin y evaluacin del impacto de la accin. Constituye un campo de conocimiento consolidado que ha ayudado a esclarecer la complejidad de los procesos de movilizacin de poder, negociacin, ajuste y adecuacin contextual en torno a la denicin de polticas, al diseo de programas y desde el trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1973) a la implementacin.8 Esta tradicin ilumina la determinacin recproca entre poltica y gestin, con atencin preferencial a las estrategias, los recursos y las lgicas de los actores, relegando las capacidades organizacionales a un segundo lugar. Los anlisis ponen de maniesto el carcter difuso de los lmites que hay entre la toma de decisiones polticas y la implementacin. Sus conclusiones rearman la apreciacin de que las consecuencias efectivas de las polticas y los programas dependen no slo de la calidad de los diseos, sino tambin de interacciones mltiples en un campo de fuerzas que explican los productos, los resultados y el impacto. No obstante, sus aportes para el desarrollo de tecnologas y prcticas no han sido muy abundantes, aun cuando temticas como el anlisis de actores y la evaluacin de riesgos, o nuevas perspectivas para el planeamiento estratgico y situacional, tienen su fundamento en la evidencia suministrada por esta tradicin.
7
Entre esas disciplinas y prcticas estn la Sociologa y la Teora de la organizacin, el cuerpo de conocimientos abarcado por lo que en el discurso britnico se denomina administracin social, el trabajo social, las administraciones especcas de lo educativo, lo sanitario, etc. Vase una actualizacin de los aportes y debates en Hill y Hupe (2002).
75
El anlisis de las polticas sociales se ha consolidado alrededor de las discusiones sobre los nes, el encuadramiento y los contenidos de modelos alternativos de intervencin estatal en lo referido a la (vieja y nueva) cuestin social. En relacin con el bienestar, la orientacin del anlisis es principalmente comparativa: procura establecer las asociaciones entre las condiciones socioeconmicas y el sentido, la viabilidad y la sostenibilidad de estilos y orientaciones de poltica. Sus contribuciones a la articulacin de diferentes polticas pblicas y al esclarecimiento de las obligaciones del Estado, de los derechos de los ciudadanos y de la nocin de lo pblico aclaran el marco en el que la gerencia se debe desenvolver. Como consecuencia de la pauperizacin, marginacin y exclusin de sectores crecientes de la poblacin, esta tradicin se ha renovado con debates que ponen de maniesto conictos entre concepciones de la sociedad y del Estado. Los debates sobre cuestiones como la universalidad frente a la focalizacin, o la cimentacin de las polticas sociales en los derechos de ciudadana, la contencin social o el alivio de la pobreza no se han resuelto a pesar del fracaso y de la impotencia de algunos de estos modelos adoptados en forma generalizada en Amrica Latina. En este escenario, a las consideraciones clsicas vinculadas a la equidad y a la seguridad se suman otras que compiten por la prioridad en el anlisis (la exclusin) y en los contenidos de las polticas (la redistribucin de activos e ingresos). A pesar de la extraordinaria riqueza de estos debates, el tema de la gestin de polticas y programas an tiene un carcter secundario. La tradicin britnica de la administracin social respondi a un inters focalizado en los problemas sociales, con destacados aportes para la denicin de las responsabilidades y su distribucin entre el Estado, el sector privado y las organizaciones sociales.9 Sus contribuciones son de importancia en lo que se reere al estudio de las articulaciones de los organismos de servicio social, y los comportamientos exigidos a gerentes y
9
El campo de los problemas sociales tuvo una enorme difusin al tiempo que se desarrollaban las intervenciones estatales en el marco del Estado del bienestar, y fue alimentado por las corrientes sociolgicas entonces imperantes. La administracin social procura el desarrollo de los medios y las habilidades ms ecaces para resolver esos problemas sociales (Pinker 1971).
76
operadores. Sin embargo, sus anlisis tienen un sesgo fuertemente estructural, organizacional y sectorial, centrado en la oferta de servicios, y resultan insucientes para adoptar una perspectiva ms cercana a la interpretacin de las necesidades y a los procesos que su satisfaccin desencadena. La gestin pblica se ha beneciado del renacimiento del viejo campo de la administracin pblica, gobernado durante mucho tiempo por la referencia inevitable a la burocracia weberiana. Este renacimiento se debe a innovaciones, en algunos casos radicales, con respecto a las modalidades tradicionales de organizacin y gestin. Las innovaciones han dado lugar a un debate en el que se mezclan aspiraciones dirigidas a mejorar la eciencia y la ecacia a travs de la experimentacin de tecnologas desarrolladas en el mbito privado, con otras que remiten a la singularidad de los objetivos de carcter pblico y a las dimensiones ticas de la gestin estatal (Perrow 1970). A pesar de su carcter fuertemente ideolgico y poltico, la evaluacin de las experiencias de reforma permite identicar consecuencias y aprendizajes. La orientacin por objetivos, resultados e impacto, la adecuacin de los modelos organizacionales y de gestin a los requerimientos de la accin, la exibilizacin estructural y normativa, y la aplicacin de nuevos criterios para la administracin de recursos son elementos comunes a las reformas actuales. Y entre los riesgos enfrentados y las causas de los fracasos estn los peligros de la fragmentacin del aparato estatal, el debilitamiento de la nocin de servicio pblico, los procesos de evaluacin tan simples que desconocen el carcter multidimensional de la accin estatal y las muy severas demandas en materia de calidad institucional como condicin de aplicabilidad. Como resultado de la necesidad de profesionalizar las prcticas de produccin y entrega de servicios sociales se han registrado avances importantes en la gestin sectorial, entendiendo por tal la conduccin y la gestin de escuelas, hospitales, servicios comunitarios, etc. La creacin de prcticas profesionales que combinan el dominio de tecnologas de planicacin, organizacin y gestin con el conocimiento de las problemticas de las disciplinas que constituyen los fundamentos de estos servicios ha sido promovida y acompaada por la creacin de mbitos de investiga-
77
cin, formacin e intercambio. A este proceso tambin se debe sumar el desarrollo del trabajo social como campo profesional autnomo, prctica que ha ganado en sistematizacin, que cuenta con reglas y criterios para la denicin de estrategias y tcticas de intervencin, y para la orientacin y evaluacin de las conductas de los operadores. Todo ello pone de maniesto la tendencia a la diferenciacin de las modalidades de gestin segn los marcos institucionales en que se despliega, la naturaleza particular de las tareas realizadas y los atributos de los individuos, grupos o comunidades a los que se dirige la accin, tendencia que an no ha llegado a arrojar productos con una madurez suciente.
La gerencia social
En Amrica Latina la gerencia social como orientacin y prctica se ha ido conformando con la aspiracin a desarrollar capacidades para satisfacer muchos de los requerimientos de la implementacin. Sus estudios se centran en la especicidad de polticas y programas sociales, responden a la constatacin de las debilidades de los mbitos que tienen responsabilidades en materia social, y al apremio por cerrar las brechas entre los propsitos enunciados y el impacto alcanzado. Su conformacin es el producto de la acumulacin de evidencia sobre la situacin social, de apreciaciones sobre los contenidos de polticas deseables y de tecnologas para la formulacin y el seguimiento de proyectos, todo ello con un tono fuertemente normativo. Sus contribuciones son importantes, aun cuando han sucumbido con frecuencia ante los riesgos de la generalizacin indebida. Los aportes delimitan la cuestin desde lo comn, lo compartido: los programas son abordados como si existieran modelos organizacionales y tecnologas de gestin homogneos y de validez universal. En esta lnea de trabajo se pueden identicar dos enfoques diferenciados que enfatizan las tecnologas o el escenario de la accin. Desde una de las perspectivas, los problemas que debe enfrentar la gerencia social son los desafos propios de la gestin pblica en general. Como consecuencia, de acuerdo con este enfoque, no slo es lcito sino
78
tambin conveniente proyectar, sobre los programas, modelos y tecnologas de gestin respaldados por su aceptacin y difusin en crculos profesionales vinculados a la administracin, con independencia de la naturaleza de lo que se gestiona o del contexto en que ella se ejerce.10 Este enfoque aporta la reexin y el aprendizaje acumulado en materia de gestin de operaciones complejas, sealando nuevas reas de investigacin, y arrojando luz sobre cuestiones que tradicionalmente han afectado a las intervenciones sociales: formalizacin limitada de la gestin social, frecuente ausencia de criterios claramente formulados para determinar prioridades de asignacin de recursos, profesionalizacin limitada y escasa institucionalizacin de las prcticas de evaluacin. El segundo enfoque destaca la especicidad del escenario en que se ejerce la gerencia social, poniendo ms nfasis en la pobreza o en las situaciones de carencia que en la gerencia. Este escenario se suele caracterizar en trminos genricos: causas, evidencias y consecuencias de las situaciones de pobreza y exclusin, la dinmica de la organizacin social, las manifestaciones del capital social, etc., pero los estudios no profundizan en los procesos de gestin ms all de las tecnologas vinculadas a las distintas fases del ciclo de vida de los programas (formulacin de proyectos, asignacin y manejo de recursos, metodologas de seguimiento y evaluacin, etc.). Esta aproximacin facilita una mejor comprensin del marco estructural de los problemas sustantivos y de los compromisos que los participantes deben asumir. No obstante, los instrumentos para superar esos problemas, los modos alternativos de intervencin y las consecuencias de la aplicacin de distintos modelos de organizacin y de gestin no forman parte de su agenda de trabajo: el papel de la gerencia y las estrategias de implementacin de programas que dieren en las temticas a las que se dirigen o en sus condiciones de ejecucin quedan
10 Los trabajos sobre gestin de programas sociales realizados por la CEPAL son un ejemplo de esta aproximacin. En ellos, el anlisis parte de nociones generales y principios de administracin (Cohen 1998). Esta perspectiva se maniesta tambin en los estudios sobre los que se apoyan muchos de los aportes sobre la gerencia social: esta suele ser expresin de enfoques y tcnicas con limitada vigencia temporal o, en otras palabras, de modas que ponen de maniesto el proceso de conversin de esas tcnicas en mercancas de fugaz valor comercial.
79
sin explicitarse, y slo se reclaman comportamientos activos e innovadores, y una actitud responsable por los resultados y el impacto.
La agenda futura
Existe una comprensin adecuada de la relacin entre la concepcin de los problemas, las estrategias para resolverlos, los instrumentos apropiados y las capacidades para la produccin y entrega de prestaciones y servicios, sin que ello implique consenso sobre la conveniencia y consecuencias de cada modelo o conguracin de polticas. A pesar de estos avances, est pendiente el aprovechamiento de los conocimientos acumulados y su traduccin operacional. La gerencia de lo social no puede dejar de lado las condiciones y demandas de su contexto de operacin, desconocer su inmersin esencial en lo poltico, alejarse de las cuestiones sustantivas bsicas de las intervenciones sociales, ignorar la extrema diversidad de programas y la complejidad de las relaciones interorganizacionales, ni dejar de construir un conocimiento sistemtico que permita acrecentar sus capacidades para enfrentar conictos, tensiones e incertidumbres.
HETEROGENEIDAD Y CONTINGENCIA EN LOS PROGRAMAS SOCIALES Antecedentes y dimensiones

En esta seccin se analizan los aportes de la heterogeneidad y la contingencia de los programas sociales a la funcin gerencial. Para ello se construye una tipologa utilizando las dimensiones referidas a la naturaleza de las tareas y a la interaccin con los destinatarios. Algunas de las tipologas existentes ponen de maniesto la complejidad del universo de los programas sociales, derivada de los contenidos de las polticas pblicas a que responden. Este enfoque tiene, entre sus antecedentes, algunos clsicos. Una lnea de trabajo de gran raigambre en los estudios sobre implementacin privilegia el contacto (agentes, oportunidad, ubicacin espacial) entre
80
el nivel operativo de las agencias ejecutoras y la poblacin, armando la importancia de tareas e intercambios para explicar procesos y resultados. A su vez, esta estrategia tiene anidades con los enfoques de la teora de la organizacin que ponen nfasis en las determinaciones que imponen las tecnologas, los procesos de trabajo y las tareas sobre estructuras, y comportamientos y grados de libertad de los agentes:11 Thompson (1967) inaugura una lnea de trabajo que indaga la asociacin entre incertidumbre y modalidades de coordinacin y estructuracin, Perrow (1970) analiza la relacin entre estructura y tecnologa, y Udy (1971) construye una tipologa sobre la base de los elementos crticos para la supervivencia institucional. Mintzberg (1984) construy una tipologa de conguraciones organizacionales que tiene en cuenta la naturaleza de las tareas y los requerimientos de integracin. Chambers (1993) presenta una tipologa basada en las tecnologas utilizadas (de procesamiento, de mantenimiento o de cambio). Wilson (1990) utiliza las dimensiones de visibilidad de los procesos de produccin y de los productos para explicar el comportamiento de las agencias ejecutoras. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2004: hacer que los servicios funcionen para los pobres, el Banco Mundial apela a dos dimensiones: homogeneidad/heterogeneidad de los receptores (clientes) y facilidad del seguimiento. En otro trabajo, el autor de este captulo present una tipologa que remite a la naturaleza de las relaciones que se establecen con la poblacin receptora y las tareas que demanda la ejecucin (Martnez Nogueira 1998). Adems, en una contribucin posterior, desarroll un esquema clasicatorio de los programas, segn las modalidades de participacin social a lo largo de su ciclo de vida y del carcter asociativo que pueden asumir durante la implementacin (Martnez Nogueira 2004b). El concepto de naturaleza de las tareas es operacionalizado en funcin del grado en que esas tareas son programables, aspecto asociado con la disponibilidad de conocimientos explicitados, codicados y sancionados organizacional o
11
Vase en Hill y Hupe (2002) un buen anlisis y sumario de estos estudios. Estos aportes se pueden sintetizar en las siguientes proposiciones: a mayor complejidad tcnica, mayor complejidad estructural; a mayor incertidumbre, mayor descentralizacin y menor formalizacin; a mayor necesidad de interdependencias tcnicas, mayor necesidad de coordinacin.
81
profesionalmente como adecuados para resolver las situaciones enfrentadas por el operador y que, por lo tanto, posibilitan la aplicacin de respuestas anticipadas y estandarizadas. Remite al grado de determinacin o indeterminacin de la tecnologa que se requiere para alcanzar el impacto buscado, a la posibilidad de medirlos inequvocamente y al tipo de participacin del destinatario en la prestacin del servicio. La formalizacin y la conversin en rutina se maniestan en reglamentaciones, manuales operativos, especicaciones de tareas, descripciones de funciones, lmites precisos al ejercicio de la discrecionalidad y estndares que gobiernan los procesos de produccin, control y evaluacin. Se pueden identicar dos situaciones opuestas: a) homogeneidad de las tareas, con elevada formalizacin, programabilidad y uniformidad en la prestacin de los servicios, con receptores denidos e identicados como categoras de individuos, y b) heterogeneidad de las tareas, con formalizacin reducida y baja programabilidad y servicios personalizados conforme a los atributos particulares de los individuos, grupos o comunidades a los que estn dirigidos. La interaccin con los destinatarios de la accin (frecuencia y regularidad, carcter, intercambios, comportamientos que genera) diere segn los propsitos y las tecnologas. Asimismo determina la relacin que se establece entre el operador y el destinatario, y el papel del primero en la organizacin ejecutora. Esta interaccin vara segn el nivel de cambio a que se aspira en las condiciones o capacidades de los receptores del servicio o de la prestacin. En algunas circunstancias, la entrega consiste simplemente en poner el producto o servicio a disposicin del receptor para su alcance efectivo, sin contacto directo ni personalizado, como cuando los benecios o prestaciones se otorgan a individuos cuyos atributos personales corresponden a los criterios de elegibilidad para el programa (entrega de subsidios o prestaciones relacionadas con alimentos). En otros casos, el servicio no se perfecciona si no hay una interaccin con el receptor, siendo este a la vez insumo de la actividad, objeto de procesamiento o transformacin y coproductor de la intervencin. El objetivo es impactar en su estado, capacidades o comportamientos, o suministrarle un servicio conforme a sus circunstancias y atributos particulares. Tambin aqu se identican dos situaciones polares: a) interaccin nula o baja con el receptor y, por
82
consiguiente, con reducida incertidumbre sobre los comportamientos de aquel, b) interaccin media o elevada, con incertidumbre relativamente elevada sobre el proceso y las consecuencias de esa interaccin.
Tipologa de los programas sociales

El cruce de estas dimensiones permite identicar tipos de programas y condiciones de implementacin. La denominacin utilizada tiene cierta arbitrariedad: cada categora comprende programas que en su interior tienen atributos muy diferenciados, con fronteras que no son tan precisas como la presentacin parece sugerir.12 No obstante, esta delimitacin es til para el anlisis de las relaciones entre concepcin, contenidos, modelos de organizacin y gestin o, en otros trminos, entre tareas, estructuras organizacionales y requerimientos sobre la gerencia. A su vez, cada uno de estos tipos abre distintas oportunidades para la incorporacin de la participacin social, y tiene exigencias diferenciadas en materia de coordinacin interinstitucional. Puede postularse que cuanto mayor es la amplitud de los comportamientos individuales, grupales o comunitarios a impactar, de las actitudes a modicar, de los valores a establecer o de las condiciones de vida a transformar, mayor es la interaccin necesaria entre la poblacin objetivo y los operadores. De igual manera, cuanto mayor es la interaccin requerida para el suministro del servicio o la entrega de la prestacin, mayor es la necesidad de generar mecanismos para la participacin de la poblacin, con adaptaciones en las metodologas de programacin, seguimiento y evaluacin.
LOS DESAFOS ESTRATGICOS DE LA IMPLEMENTACIN

Esta seccin trata de los desafos estratgicos que le plantean a la gerencia los procesos de produccin y entrega, la participacin social y la coordinacin interinstitucional.
12
Se introducen las denominaciones utilizadas por Cortzar (2004), reformulando las utilizadas por Martnez (1998).
Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales Cuadro 2.1. Tipos de programas sociales y condiciones de implementacin
83
Homogeneidad de la tarea
Interaccin nula o baja Interaccin media o alta 1. Transferencia de bienes y recursos 2. Servicios sociales profesionales
Heterogeneidad de la tarea
3. Servicios humanos, de desarrollo de capacidades y de insercin social 4. Prestaciones asistenciales y de emergencia
Fuente: Martnez Nogueira (2004b).
Los desafos de la produccin y entrega

En este punto se describen los cuatro tipos de programas. Se destacan sus atributos bsicos y sus consecuencias en el diseo organizacional, y se identican las cuestiones crticas que la gerencia debe enfrentar en cada caso.
Transferencia de bienes y recursos

Estos son programas de baja complejidad y de servicios tangibles, entre los que se incluyen las transferencias de recursos monetarios, el suministro de alimentos, programas de inversin social como las obras de saneamiento o de provisin de agua potable, la construccin de viviendas sin intervencin de los beneciarios, etc. Sus objetivos no son alterar los atributos personales de los beneciarios, sino impactar en sus condiciones de vida.13 Se trata de programas de redistribucin dirigidos a categoras de individuos, grupos o comunidades denidos por la falta de satisfaccin de ciertos criterios mnimos establecidos (ingresos, necesidades bsicas, situacin de empleo, etc.). Pueden justicarse como consecuencia natural de los derechos del ciudadano, de forma que la superacin de la situacin de necesidad o carencia debe ser socialmente asumida.
13
Algunos programas sanitarios s tienen estos atributos, por ejemplo, los de vacunacin masiva y obligatoria.
84
El supuesto bsico de estos programas es la homogeneidad de los receptores y de los procesos de produccin y entrega de las prestaciones y servicios. La homogeneidad se asegura a travs de la categorizacin de la poblacin, de requisitos para la elegibilidad de los destinatarios y de la estandarizacin de prestaciones y procesos productivos. La prestacin no atiende a las diferenciaciones dentro de las categoras establecidas; est plenamente gobernada por el diseo, opera desde la oferta, y por consiguiente la etapa crtica de estos programas corresponde a la identicacin y seleccin de los beneciarios. En ella se producen desviaciones frecuentes por la reinterpretacin de los criterios de elegibilidad resultantes de las ambigedades en los criterios de focalizacin, del ejercicio del clientelismo, del paternalismo de los operadores o de su debilidad para resistir las presiones de los demandantes. Estas desviaciones tienen consecuencias sobre la equidad efectiva del programa, ya que terminan beneciando a quienes no deberan resultar elegibles o postergando a otros que cumplen los criterios de elegibilidad. En estos programas se parte del supuesto de la existencia de relaciones causales ciertas: se postula que la prestacin generar el impacto deseado sobre la situacin que se desea modicar. Adems, se opera con tecnologas de elevada cristalizacin, con una capacidad nula o muy escasa de mediacin o incidencia de parte del receptor. La ejecucin responde a una programacin elaborada centralmente, con un elevado detalle tcnico y administrativo. Las tareas se convierten en rutinas regidas por manuales de operaciones y las competencias del operador estn claramente delimitadas. Una vez que quedan denidos la prestacin del servicio, sus condiciones de produccin y los requisitos para su recepcin, la operacin est plenamente determinada. El operador no puede ni debe modicar la prestacin, adecuarla a la situacin, ni prestar particular consideracin a condiciones o cualidades ajenas a las denidas por el programa. Su ejecucin no requiere el despliegue de su iniciativa o el ejercicio de su discrecionalidad, ni comportamientos activos o de colaboracin por parte de los beneciarios, salvo su presencia para la recepcin en algunas ocasiones. La intervencin administrativa se reduce
85
a evaluar la elegibilidad de los solicitantes y a asegurar el tiempo y la forma del suministro de las prestaciones o los servicios. El modelo que responde a estos requerimientos es el burocrtico. La organizacin se estructura en torno a la coordinacin de los procesos de produccin, a los que se procura aislar de las incertidumbres ambientales (Meyer, Scott y Deal 1981; Udy 1971) con conducciones altamente jerarquizadas. El control es formal y se centra en el cumplimiento de las prescripciones contenidas en las especificaciones de puestos de trabajo y procedimientos. El modelo de gestin es vertical, con escasa articulacin con otras instituciones en el nivel operativo. Se parte del supuesto de que el cumplimiento de la programacin es suficiente para el logro de los objetivos. En un contexto de descentralizacin y transferencia de funciones a provincias y municipios es frecuente que el diseo y el financiamiento de los programas estn localizados en las esferas centrales de gobierno, lo que da lugar a mltiples tensiones y negociaciones interinstitucionales constantes con los encargados de la produccin y entrega. Esto a su vez origina desafos singulares que se tratarn en otra seccin. Estos programas son particularmente sensibles al contexto tcnico de operacin (Scott y Meyer 1994). El seguimiento de la gestin se basa en evidencia objetiva y en coecientes e indicadores cuantitativos (como la relacin entre insumos y productos) que procuran determinar la eciencia de la gestin, y tambin en el cumplimiento de los criterios de elegibilidad, a veces complementados por alguna forma de control social. La evaluacin suele estar centrada en los productos ms que en los resultados, utilizndose estilos y metodologas positivistas, subordinando las percepciones y apreciaciones de operadores y receptores a los datos duros suministrados por mediciones rigurosas. El examen de la adecuacin de la concepcin del proyecto a la temtica tratada, de la rigurosidad de los diagnsticos y de la efectividad de las tecnologas utilizadas requiere un enfoque que no busca la evaluacin de la ejecucin del programa, sino del diseo y, por consiguiente, de la teora de la accin que lo fundamenta (Chen 1990).
86
Cuadro 2.2. Primer tipo de programas: transferencia de bienes y recursos Modelo organizacional Cuestiones crticas para la gerencia Consecuencias para la gestin estratgica Traduccin de las deniciones polticas superiores en criterios operativos del programa. Construccin de conocimiento para la validacin de las hiptesis que fundamentan el modelo de intervencin. Seguimiento de procesos y evaluacin de impacto como herramientas bsicas para la conduccin del programa. Consecuencias para la gestin operativa Dimensiones centrales para la evaluacin
Burocrtico
Supuestos correctos sobre relaciones causa-efecto. Funcin de produccin debidamente denida. Calidad de la programacin. Adecuado diseo tcnico de las tareas. Categorizacin Control de gestin.
Centrada en la eciencia. Diseo de una estructura organizacional acorde con los requerimientos de las tareas. Procedimientos operativos estndar. Roles y tareas denidos en funcin de la programacin. Sistemas de informacin sobre la gestin para el control operativo. Control a travs de la jerarqua.
Eciencia (la ecacia, al igual que el impacto, est descontada por el diseo, la programacin de las tareas y su ejecucin sin desvos por parte del operador). Sustentada en elementos objetivos. Evaluacin positivista de la gestin. Evaluacin basada en la teora en cuanto a la denicin del problema y a la adecuacin de los medios para resolverlo.
Servicios sociales profesionales

Son servicios suministrados en forma homognea con interaccin media o alta con el receptor. El supuesto bsico es que se dispone de una comprensin clara de las relaciones causales operantes, de la situacin y de las necesidades de los receptores. Por cierto, no todos los servicios profesionales tienen estos atributos; aqu la referencia se limita a los que atienden necesidades o problemas ordinarios, predecibles, con tratamientos e intervenciones respaldados por conocimientos codicados, prcticas,
87
acuerdos y consensos profesionales, rutinas organizacionales o manuales de operaciones. Por consiguiente, estas actividades se desenvuelven en un medio tcnico relativamente cristalizado, con estructuras, cargos y responsabilidades establecidos, pero las consecuencias de los tratamientos o de las intervenciones dependen de la colaboracin, receptividad y legitimidad que permite el contexto social. Si bien los contenidos de estos programas estn claramente denidos, su ejecucin da lugar al despliegue de discrecionalidad por parte de operadores que desempean este papel por su dominio de conocimientos disciplinarios especcos, por el ejercicio de una profesin o por la socializacin en contextos de prcticas y valores institucionalizados. Estos programas generalmente tienen impacto redistributivo (los receptores no se hacen cargo en forma directa y plena de los costos). Un ejemplo lo proporciona la escuela, que en sus versiones ms tradicionales parte del supuesto de la existencia de homogeneidad en las condiciones y capacidades de integracin y de aprendizaje de los alumnos. En este tipo de escuelas los alumnos son aceptados dependiendo de su edad y trayectoria escolar previa, los planes de estudio son uniformes y las actividades responden a programaciones estrictas. El maestro al frente del aula es quien interacta con los alumnos, y ajusta su comportamiento a la situacin dentro de un marco denido por el contexto institucional y por las pautas profesionales. Otro ejemplo est dado por los programas sanitarios de carcter asistencial que usan tecnologas de mantenimiento para tratar de prevenir, preservar y retardar el deterioro del bienestar personal y de la salud del beneciario, sin cambiar directamente sus atributos personales. Los centros de salud pueden anticipar el rango de situaciones a enfrentar como consecuencia de la demanda espontnea, pero sin denir en detalle las tareas sustantivas de los profesionales (Chambers 1993; Hasenfeld 1992). En ambos ejemplos, la asistencia del alumno o del sujeto en tratamiento no implica participacin en el diseo de la intervencin. Su papel es pasivo, constituye el material procesado y su relacin con el operador es asimtrica. En dichos casos, el poder permanece en la organizacin, pues esta controla la informacin, el conocimiento y los
88
recursos. Otros programas semejantes son los de capacitacin laboral o de educacin de adultos. En este tipo de prestaciones, se denen los servicios que se van a ofrecer, las capacidades para suministrarlos y los productos. La gestin puede ser conducida centralmente, pero la delegacin en el nivel operativo es una condicin para atender las especicidades de la poblacin objetivo. Dado el margen de discrecionalidad del operador, es preciso denir niveles de supervisin para vericar la correspondencia entre actividades y previsiones organizacionales, crear mecanismos para la coordinacin horizontal y determinar criterios para evaluar el desempeo. Dada la necesidad de adecuar las prestaciones a las situaciones, las organizaciones que ejecutan estos programas suelen formar parte de sistemas dbilmente articulados, condicin que facilita la adaptabilidad y la exibilidad, pero que a la vez impone demandas severas a los mecanismos de supervisin, ya que estos deben superar lo ritual del control para indagar en los procesos y resultados. Cabe mencionar que con frecuencia estos servicios se pueden prestar incluso en ausencia de programaciones (y, para el caso, de polticas y programas) debido a la disponibilidad de una estructura social que sostiene el proceso productivo (los cargos, las capacidades profesionales, las expectativas de los usuarios y operadores) (Udy 1971). Esta posibilidad ilustra la eventual existencia de implementacin sin programa, cuestin que hace aun ms importante el papel de la gerencia de estos servicios. En ellos, la construccin y la gestin de capacidades pueden agregar valor pblico por encima de las carencias de los aparatos de formulacin de polticas y de conduccin sectorial (Moore 1998). Para la estructuracin de estas organizaciones es ms relevante lo que est institucionalmente denido como adecuado que el contenido y la articulacin de las tareas. Es decir, se dispone ms de estructuras operativas estandarizadas que de procedimientos operativos estandarizados. Tanto la importancia de esta estructura social y de sus reglas como el sentido atribuido a las tareas hacen que la participacin dentro de las instituciones prestadoras del servicio sea un requisito funcional
89
para construir la identidad institucional, socializar la informacin y disminuir los costos de coordinacin. Las distintas formas de participacin de los receptores pueden facilitar la estimacin de la demanda, reducir la incertidumbre en la operacin y promover mbitos de actuacin ms aceptables y ecientes. En estos programas surgen problemas comunes a todas las organizaciones profesionales de servicio. La necesidad de generar reglas, de contar con previsin en las contribuciones y de administrar recursos escasos conduce con frecuencia a la burocratizacin por la abundancia de procedimientos detallados, controles de procesos y supervisiones estrechas. La rearmacin constante de la legitimidad de los programas ante distintos pblicos puede inhibir la innovacin y provocar que los operadores se atengan ritualmente a lo tcnica e institucionalmente convalidado. Su dependencia de las decisiones presupuestarias externas puede conducir a privilegiar las acciones de mayor visibilidad, subordinando la relevancia. Por las diferentes lgicas operantes, son frecuentes los conictos entre el personal profesional y los mecanismos externos de control o de nanciamiento, as como tambin las alianzas que se establecen entre estos profesionales y los receptores de los servicios. El problema estratgico de estos programas consiste en preservar la coherencia entre la concepcin de los servicios y los modelos organizacionales y de gestin. Estas organizaciones enfrentan mltiples tensiones, lo que hace que sus responsables deban actuar como mediadores entre las expectativas de las instancias que denen las polticas y proveen los recursos, los patrones de evaluacin de las comunidades profesionales que acuerdan la legitimidad de las acciones, las reivindicaciones de autonoma de los operadores y las demandas de la poblacin servida (Abbott 1988).14 En este papel mediador, la gerencia contribuye a construir el sentido de la accin y promueve perspectivas convergentes entre los actores involucrados en el programa, en particular sus operadores.
14 Un viejo trabajo ilustra los conictos de papeles de ciertos gerentes (directores de escuelas) por la necesidad de dirigirse a distintos pblicos y preservar ante ellos la legitimidad (Kahn et al. 1964).
90
Cuadro 2.3. Segundo tipo de programas: servicios sociales profesionales Modelo organizacional Cuestiones crticas para la gerencia Contexto tcnico-institucional. Misin compartida dentro de la institucin. Calidad de los operadores. Accesibilidad de los servicios. Sistemas de seguimiento adecuados. Riesgos de captura corporativa y de burocratizacin. Consecuencias para la gestin estratgica Consecuencias para la gestin operativa Comunicacin de la visin y misin del servicio. Contribucin a la organizacin del trabajo. Actualizacin permanente de los servicios y de las capacidades. Coordinacin entre los operadores. Gestin de la calidad. Dimensiones centrales para la evaluacin
Profesional
Armacin de la misin. Construccin de visin entre los profesionales. Construccin y fortalecimiento de las capacidades organizacionales. Identicacin de las tecnologas ms adecuadas en el contexto tcnico e institucional. Construccin de legitimidad.
Ecacia (logro de los objetivos en el marco de la discrecionalidad del operador). Evaluacin con intervencin de pares. Mediciones de satisfaccin de calidad del servicio.
Servicios humanos, de desarrollo de capacidades y de insercin social

El objetivo de estos programas es producir una transformacin signicativa en el receptor. Sus acciones impactan sobre la totalidad de la persona, del grupo o de la comunidad, e intentan modicar sus condiciones a partir de la construccin de nuevas capacidades o la remocin de obstculos para su expansin. Sus caractersticas son: individualizacin o personalizacin de los destinatarios; tareas denidas segn las necesidades o situaciones del receptor (persona, grupo o comunidad); realidad social, cultural o territorial diferenciada; distribucin selectiva de prestaciones y servicios; autoseleccin o seleccin con participacin y discrecionalidad relativamente elevada del operador; diagnstico e informacin circunstanciada sobre el receptor, con
91
determinacin precisa de su situacin y sus necesidades; participacin directa del receptor en la aceptacin, aplicacin y evaluacin del tratamiento o de la intervencin, y relacin relativamente duradera entre operador y receptor. Esta categora comprende los servicios sociales personales o servicios humanos. Incluye tambin acciones de promocin social, de desarrollo de la organizacin comunitaria, de ayuda mutua y de apoyo integral a microempresas asociativas. Son denominados programas blandos por su baja formalizacin y por utilizar tecnologas de cambio y transformacin con indeterminacin elevada en sus resultados efectivos. Estn gobernados por convenciones y conocimientos profesionales, siempre imperfectos y limitados, sometidos a la racionalidad discursiva: suscitan conictos y controversias en contextos tcnicos escasamente cristalizados, y su dependencia es elevada con respecto a la legitimidad acordada por sus destinatarios o por la sociedad. Tal como seala Hasenfeld (1992), las personas constituyen la materia prima de los procesos productivos y por lo tanto estn infundidos de valores vinculados al cuidado de las personas, al respeto de las identidades, a la conanza y a la respuesta de las necesidades.15 Estas prestaciones requieren la colaboracin de individuos, familias, grupos de beneciarios o comunidades enteras. Si bien es cierto que el operador moviliza conocimientos sancionados profesionalmente, tambin lo es que debe realizar una constante interpretacin de la especicidad de las situaciones o necesidades. Las acciones son a medida, no estandarizadas; son consecuencia de una apreciacin de la correspondencia entre los objetivos y las tcticas de intervencin. Las tecnologas ms formalizadas o duras de gestin tienen en general una aplicacin perifrica en estos programas. Adems, el resultado de las intervenciones es coproducido por el operador y por las reacciones, respuestas y contribuciones del receptor. Por ello, el receptor debe prestar su aquiescencia y brindar su colaboracin en la ejecucin, ya que tiene la capacidad de alterar el proceso productivo y eventualmente hacer fracasar la operacin. Esta capacidad del receptor
15 En este sentido, se trata de un trabajo moral: cada intervencin supone un juicio moral sobre lo deseable y adecuado.
92
tiene consecuencias importantes en la relacin entre la organizacin suministradora del servicio y la poblacin, y reduce la asimetra de poder propia de las intervenciones profesionales. La descentralizacin como modelo de organizacin es consecuencia de la autonoma del operador. La conduccin del programa debe asegurar la construccin y el mantenimiento de la legitimidad social, preservar su orientacin, coordinar las unidades operativas y participar en la negociacin por recursos. La actividad de campo supone estrategias localizadas de accin (Glisson 1992) y se realiza fuera de la mirada de los supervisores pero bajo la observacin constante de los receptores (Wilson 1990). Por consiguiente, son estos quienes estn en mejores condiciones para identicar y evaluar las contribuciones efectivas, por lo que la participacin de los destinatarios en la denicin de problemas y prioridades, y en el seguimiento y la evaluacin de los resultados y del impacto no es slo un instrumento de gestin, sino tambin una consecuencia de los propsitos de la accin. El modelo de gestin tiene un alto grado de horizontalidad, as que los estilos de conduccin deben estimular la participacin y el dilogo como medios para rearmar las ideologas institucionales y las losofas operativas. Por la naturaleza de las prestaciones, el conocimiento individual se debe convertir en conocimiento colectivo a travs de la sistematizacin de experiencias, siendo por ello la horizontalidad un medio para la promocin de la acumulacin y la socializacin del aprendizaje (Gore 2002). Dado que la vulnerabilidad crtica de estos programas est localizada en la concepcin y en la ecacia de sus tecnologas, la gerencia debe custodiar los valores y los objetivos bsicos, y asegurar que las contribuciones de los operadores respondan a criterios de rigurosidad, calidad y respeto hacia los receptores de la accin. La dbil institucionalizacin de las comunidades de expertos vinculados a las problemticas de los programas determina que la gerencia deba adems orientar gran parte de sus esfuerzos a construir legitimidad y a asegurar la sostenibilidad temporal de las operaciones.
Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales Cuadro 2.4. Tercer tipo de programas: servicios humanos, de desarrollo de capacidades y de insercin social Modelo organizacional Cuestiones crticas para la gerencia Convalidacin social e institucional. Construccin de legitimidad. Calidad de la relacin con los receptores. Sostenibilidad del impacto. Equidad en la determinacin de los destinatarios de la accin. Unidad e identidad institucional. Consecuencias para la gestin estratgica Construccin de cualidades organizacionales. Construccin de sentido, ideologa del servicio. Convergencia de los aportes de los equipos de trabajo con la misin organizacional. Preservacin de la relacin y de la legitimidad. Construccin de aprendizaje. Consecuencias para la gestin operativa Oportunidad y calidad de la intervencin. Control metodolgico. Coordinacin entre los integrantes de los equipos de intervencin. Supervisin y seguimiento. Preservacin de la participacin. Gestin del conocimiento. Dimensiones centrales para la evaluacin
93
Colegial descentralizado
Efectividad, cambios en los comportamientos. Impacto: grados de autonoma e integracin de la persona o del grupo. Evaluacin interpretativa. Participacin en la evaluacin de los receptores o destinatarios.
Prestaciones asistenciales y de emergencia

Las prestaciones asistenciales consisten en transferencias de bienes o recursos por una sola vez. Las acciones o aportes de carcter asistencial se ejecutan para dar solucin, alivio o auxilio a situaciones de carencia o indigencia en el marco de emergencias de todo tipo (inundaciones, terremotos, graves crisis econmicas con quiebra generalizada del aparato productivo, crisis de institucionalidad, etc.). Las acciones incluidas en esta categora no constituyen programas en sentido estricto; son actividades con un mismo sentido, y es posible que no se traduzcan en objetivos precisos, metas cuanticables y tareas predeterminadas. Por consiguiente, la formalizacin de estas acciones es muy baja, y la denicin explcita de metas y de procedimientos operativos es casi nula.
94
Generalmente estos programas se manejan con escasa precisin con respecto a sus beneciarios, no tienen criterios de focalizacin denidos, y hay una alta discrecionalidad poltica en su gestin para controlar la propensin al clientelismo y a la arbitrariedad. Estos atributos de la organizacin y de la gestin pueden ser consecuencia de la baja capacidad organizacional de los sectores pblicos o de los movimientos sociales en los que se delega la ejecucin de acciones de transferencia de recursos. Y a su vez esto se puede explicar por la ausencia de informacin y de registros sobre la situacin de necesidad, la escasez de mecanismos con cobertura territorial suciente para organizar la ayuda, la debilidad administrativa o el aprovechamiento de emergencias para fortalecer relaciones de dependencia. Este patrn de manejo es frecuente en las unidades de poltica asistencial que funcionan con base en la atencin casustica, y que deben atender requerimientos de personas en situaciones de necesidad o riesgo, con prestaciones puntuales que no estn dirigidas a cambios signicativos en las condiciones de vida, en las capacidades o en los comportamientos de los receptores. Cabe sealar que estos programas corresponden en parte a las viejas prcticas de la benecencia y de la caridad. La autoridad que administra los recursos determina la elegibilidad del demandante y la naturaleza y cuanta de la transferencia. El modelo organizacional se aproxima al de las organizaciones ad hoc, aun cuando este pueda corresponder a una situacin precaria que requiere un trnsito hacia una mayor formalizacin, con denicin de criterios con respecto a beneciarios y prestaciones, planes de contingencia, construccin de memoria institucional, sistematizacin de experiencias y fortalecimiento constante del sentimiento de servicio solidario (Martnez Nogueira 2004a). Por consiguiente, el desafo de la gerencia es preservar la objetividad de la intervencin, disear los mecanismos ms ecientes para entregar su ayuda y asegurarse de que llegue al destino correcto. Debido a la ausencia de formalizacin, el criterio que conduce la operacin determinar la calidad del servicio, por lo que los operadores deben compartir el criterio, as como tambin la misin y el compromiso efectivo con las personas en situacin de emergencia.
95
Cuadro 2.5. Cuarto tipo de programas: prestaciones asistenciales y de emergencia Modelo organizacional Cuestiones crticas para la gerencia Consecuencias para la gestin estratgica Consecuencias para la gestin operativa Dimensiones centrales para la evaluacin
Organizacin orientada por el producto (preburocrtica o ad hoc)
Contexto poltico. Formalizacin. Profesionalizacin. Objetividad en la accin; evitar el clientelismo.
Capacidad para traducir polticas del gobierno en objetivos operacionales. Planeamiento anticipatorio. Disponibilidad de recursos y capacidades en la situacin de emergencia. Formalizacin de las actividades. Capacitacin de los operadores.
Conduccin y participacin directa. Supervisin. Control in situ. Control logstico. Sistemas de informacin. Entrega en tiempo y forma.
Oportunidad del auxilio o la prestacin. Llegada a la poblacin objetivo. Cobertura conforme a los objetivos de la accin.
Los desafos de la participacin social

La participacin es un valor omnipresente en los estudios de la gerencia social, que los autores buscan incorporar a travs de diversos mecanismos en las etapas de formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin, como instrumento central para institucionalizar o consolidar patrones democrticos de comportamiento y de ejercicio del poder. La participacin est asociada a la transparencia de la gestin, a la movilizacin de la sociedad civil y al reconocimiento de los derechos ciudadanos. Luego de una aclaracin conceptual, a continuacin se analizan los desafos que la participacin social plantea a la gerencia de programas, con referencias especcas a las restricciones impuestas por la naturaleza de las actividades de produccin y entrega.
96
Carcter e instancias de la participacin

Denir un programa como participativo requiere que se expliciten el carcter y las instancias de la participacin social. Para ello es necesario hacer algunas precisiones, pues la participacin es un trmino genrico para describir el carcter que puede asumir y las mltiples instancias en que se despliega la intervencin de los actores sociales a lo largo del ciclo de vida de los programas.16 Si esta precisin no se alcanza, el enunciado del carcter participativo de los programas puede quedar slo en una armacin retrica, generar expectativas inadecuadas y causar confusin con respecto a la distribucin de las responsabilidades (Martnez Nogueira 1998). El carcter se reere a la incidencia de la participacin en los procesos decisorios. Los protagonistas de la participacin (la poblacin, sus organizaciones u otras entidades) pueden ser convocados para: a) suministrar o procesar informacin sobre la situacin enfrentada o los contenidos (objetivos, acciones, contribuciones esperadas, etc.) del programa, b) emitir opiniones o expresar preferencias sin carcter vinculante para asegurar la viabilidad tcnica, la legitimidad social, el control social o la eciencia operacional, c) intervenir plenamente en los procesos decisorios. De estas tres modalidades de participacin informativa, consultiva y de decisin slo la ltima implica un otorgamiento efectivo de facultades (empoderamiento), con distribucin de poder y transferencia efectiva de capacidad decisoria a los representantes de la poblacin receptora. La participacin puede tener lugar en instancias como: a) la identicacin de necesidades, la formulacin de diagnsticos y el planteamiento de demandas, b) la identicacin de objetivos y prioridades, c) el diseo del proyecto o programa y sus decisiones estratgicas d) la programacin de las acciones, e) la asignacin de recursos, f) la ejecucin y administracin de los recursos y la conduccin/realizacin de las actividades, y g) el seguimiento
16
Gracias a las evaluaciones existentes de la participacin, se cuenta con abundantes elementos de juicio para identicar potencialidades y limitaciones en algunas etapas del ciclo de vida del programa, pero no en su totalidad. Entre esos aspectos est la participacin en las decisiones de manejo de recursos (Estrella y Gaventa 1998).
97
y la evaluacin. Desde ya, se debe armar que un programa es plenamente participativo cuando la poblacin o las organizaciones comunitarias intervienen con capacidad decisoria en todas sus instancias o niveles. La combinacin de estas dos dimensiones da lugar a diferentes formas de participacin. El grupo objetivo puede participar en la elaboracin del diagnstico y en la denicin de prioridades de problemas suministrando insumos para el diseo y la ejecucin. Tal es el caso de los programas de promocin comunitaria en los que la poblacin determina sus prioridades, por ejemplo, en materia de obras de infraestructura que pueden ejecutarse por medio de contratos con terceros. Otra modalidad con caractersticas semejantes es la asumida por los fondos de inversin social que operan por demanda de grupos que denen necesidades y formulan proyectos que son ejecutados por otros actores. Una tercera posibilidad la constituyen los programas diseados sin participacin, pero que requieren que los receptores se involucren, ya sea recurriendo a mano de obra de la comunidad o contando con su colaboracin plena (rehabilitacin de viviendas, mantenimiento de huertas comunitarias, acciones de salud preventiva), y tienen una programacin que requiere recursos tcnicos importantes pero cuya ejecucin slo se puede realizar en sociedad con la poblacin. Los programas totalmente participativos suelen ser aquellos cuyo objetivo es la construccin de capacidades o el desarrollo de una comunidad a travs de la coproduccin entre la entidad de desarrollo y la poblacin. En los programas de desarrollo rural los beneciarios participan en todas las etapas, al igual que en los proyectos dirigidos a la integracin de comunidades de marginados o excluidos. Los aportes tcnicos pueden consistir en la delimitacin del rea de intervencin, en el apoyo a los procesos sociales y en el suministro de ciertos insumos especializados (capacitacin, asistencia tcnica, apoyo a la comercializacin, etc.).
La participacin en diferentes tipos de programas

Un anlisis completo de los ejercicios de participacin, de las respuestas de la gerencia y de sus consecuencias para la efectividad y la construccin de
98
capacidades requiere acudir a estudios empricos. Pero por las limitaciones de este captulo solamente se presentan los distintos tipos de programas y las oportunidades o requerimientos que plantean para la participacin. Por cierto, las asociaciones que se sealan son posibilidades que se pueden ampliar o contraer segn la naturaleza del contexto institucional y el desarrollo de procesos sociales en torno a los programas. Los programas de transferencia de bienes y recursos suelen ser el resultado de macropolticas, es decir, de polticas dirigidas a grandes grupos o categoras poblacionales, y que implican el reconocimiento de una obligacin del Estado frente a un derecho de la ciudadana. En este caso, la participacin social tiene lugar primariamente a travs de los mecanismos de representacin colectiva que denen los alcances, naturaleza, criterios y cuanta de las prestaciones, habitualmente en el marco de leyes sancionadas por los Parlamentos. Las decisiones estratgicas quedan reservadas a la conduccin poltica y, en menor medida, al gobierno del programa. Su instrumentacin es un problema tcnico y administrativo, y la implementacin es responsabilidad primaria de agencias estatales especializadas. La participacin informativa puede manifestarse en la difusin de los resultados de diagnsticos, de los objetivos y prioridades y de los contenidos y condiciones de las ofertas. Ciertamente, la sociedad civil puede participar en la entrega de esas prestaciones, pero dentro de los marcos establecidos por el programa. A la vez, puede haber participacin de carcter consultivo y de presentacin de propuestas en acciones encaminadas a mejorar la eciencia y la calidad de los servicios y en las instancias de seguimiento y evaluacin. Pero no se debe confundir esta participacin de organizaciones de la sociedad civil con la participacin social de los receptores o destinatarios de las acciones. Los servicios profesionales y sociales brindan oportunidades para una mayor participacin. En estos casos, los juicios tcnicos y disciplinarios de los profesionales pueden ser complementados y enriquecidos con las opiniones y apreciaciones de los receptores. Dan lugar a formas de participacin consultiva tiles para jerarquizar las necesidades e identicar la demanda mediante mecanismos que contemplan la presencia de los
99
eventuales receptores o de sus representantes. El diseo de los programas y las decisiones estratgicas estn sujetos a restricciones tcnicas e institucionales, y reservados a la conduccin poltica y al gobierno del programa. La pertinencia, prioridad y calidad de las acciones, as como el control de la gestin y el aseguramiento del impacto buscado pueden facilitarse y asegurarse mediante un dilogo permanente con los receptores y aun mediante su institucionalizacin en mbitos especcos de intervencin. En los programas de desarrollo de capacidades y de integracin social, la cuestin del empoderamiento resulta crtica. Generalmente el operador es simplemente un facilitador de procesos cuyos protagonistas son las poblaciones o los individuos participantes. En este caso, la gerencia queda desprovista de capacidad para adoptar ciertas decisiones de gestin y operacin, sin que por ello pierda su carcter determinante en el proceso de implementacin: la preservacin del sentido, la movilizacin de recursos y la administracin de los aportes tcnicos continan siendo responsabilidades irrenunciables. Los receptores suelen ser los actores principales en la denuncia y el diagnstico del problema, en el planteamiento de la demanda, en la formulacin de programaciones participativas y en la evaluacin de los resultados y del impacto. En los programas asistenciales y de emergencia la participacin no obedece a un diseo, sino que es resultado de la operacin de fuerzas que se despliegan en la operacin. La identicacin de las necesidades est a cargo de la autoridad poltica con apoyo de la agencia operativa. El diseo de los programas es una tarea tcnico-poltica sin participacin social. La asignacin de recursos est reservada a la conduccin poltica y al gobierno del programa, con discrecionalidad relativa en el nivel operativo. Pueden llegar a movilizarse voluntarios en el caso de los programas de emergencia, pero ello no implica una instancia de participacin, sino una sustitucin de la mano de obra de la organizacin implementada por aportes de la sociedad civil. En estos programas no existen instancias orgnicas de participacin social en los procesos de ejecucin, seguimiento o evaluacin.
100
La gerencia frente a la participacin social

La gerencia puede y debe construir el sendero de una creciente participacin en instancias cada vez ms decisivas. Este papel es fundamental en la satisfaccin de aspiraciones de transparencia en la gestin de lo pblico, de intenciones explicitadas, de consecuencias y responsabilidades, y de creacin de bases para el ejercicio de derechos. De la gerencia depende la creacin de mecanismos de comunicacin y consulta para informar y enriquecer la marcha del programa, as como para identicar y denir necesidades y prioridades, y reformular aspectos tcticos y operativos de la implementacin. As, la gerencia produce un impacto sobre la naturaleza del proceso social desencadenado por el programa, contribuyendo a la movilizacin de la poblacin, a que se interese en el programa y a que eventualmente quiera adoptarlo. En particular, a travs de la convocatoria de actores sociales, la gerencia suele tener una incidencia determinante, pues es un medio para dar voz a distintos pblicos, compensando en parte las asimetras entre los involucrados en la marcha del programa. De igual manera, depende de la gerencia que la participacin no sea ritual o simblica, sino que se convierta en un medio para la construccin de capital social y para el desarrollo de formas de colaboracin y de accin que estimulen el aprendizaje colectivo, generen nuevos intercambios entre los actores y contribuyan al crecimiento de las capacidades sociales. Esto no signica que el papel de la gerencia frente a la participacin social sea homogneo, ya que el tipo de programa condiciona la modalidad de participacin social y, por lo tanto, el papel de la gerencia. Si bien se aspira a que los programas sean participativos, esta conclusin supera la simple manifestacin de valor para avanzar en la armacin de la necesidad de contar con estrategias frente a la participacin en las que se puedan identicar las oportunidades y las restricciones impuestas por la naturaleza de los programas. Si bien la participacin enriquece los programas y potencia la gerencia, tambin genera incertidumbre. La comprensin de la heterogeneidad de los participantes y de las formas de participacin,
101
as como del procesamiento de las contingencias de cada modalidad de participacin, debe formar parte de las tareas necesarias para la elaboracin de la agenda estratgica de la gerencia.
Los desafos de la coordinacin

En el anlisis convencional, la gerencia es un despliegue de actividades en una organizacin, que tiene lmites claramente denidos y atribuciones decisorias distribuidas a travs de la jerarqua y las cadenas de nes y medios. El carcter de muchos programas aleja a la gerencia de este tratamiento convencional, pues en ellos pueden participar varias organizaciones con objetivos no siempre compartidos, que responden a lgicas institucionales propias y que confrontan demandas externas de sus pblicos especcos.
El carcter multiorganizacional de la implementacin

El anlisis de los programas considerando su carcter interinstitucional es el resultado de la operacin casi simultnea de varios factores. De una parte, est la transferencia de responsabilidades de los Estados nacionales a los niveles locales de gobierno. Y de otra, para lograr una mejor comprensin del carcter complejo y multidimensional de lo social, que con frecuencia trasciende los lmites demarcados por la sectorizacin del Estado y por la parcelacin de las disciplinas, en la implementacin se requiere la concertacin y el aporte de conocimientos y capacidades especcas de ms actores de diversa ndole. Esa concertacin y el establecimiento de alianzas entre diferentes mbitos del Estado, organizaciones no gubernamentales de asistencia y promocin, organizaciones comunitarias, etc., da lugar a diferentes arreglos interinstitucionales, con vnculos diferenciados entre las organizaciones participantes (Martnez Nogueira 2004b). Evidentemente, no todos los programas pueden operar con los mismos arreglos, ya que los contextos tcnicos e institucionales determinan su viabilidad. En el ajuste de las condiciones, la gerencia juega un papel que no puede
102
ser sustituido por las conducciones polticas ni por los operadores de campo (OToole y Meier 2004). De igual manera, estos arreglos producen tensiones entre expectativas, compromisos y aportes, con consecuencias inevitables para la gerencia, que debe facilitar la integracin y la coordinacin de las tareas a travs del dilogo y la negociacin. El buen funcionamiento de estos arreglos, la apreciacin compartida del sentido de las tareas, la preservacin de las condiciones de colaboracin y el cumplimiento pleno de los compromisos asumidos constituyen retos estratgicos que la gerencia debe superar.
Los arreglos interinstitucionales

Para efectos meramente analticos se pueden identicar distintos modelos interinstitucionales de convergencia. La dimensin crtica para el anlisis es la referida al carcter de los compromisos asumidos por las organizaciones participantes y a su intervencin en las instancias de gobierno y gestin operativa del programa en su conjunto. Estos modelos son simplicaciones de una realidad ms compleja y a la vez dinmica, en tanto la implementacin puede dar lugar a la profundizacin y a la transformacin progresiva de las relaciones. Programas con conduccin centralizada. La situacin ms simple que se expone slo como punto de partida del anlisis es aquella en la que una organizacin tiene la responsabilidad exclusiva de prestar el servicio en un mbito geogrco o social determinado. Esta organizacin preserva el ejercicio de la conduccin y operacin, y acta como propietaria del programa ante los receptores, con autoridad y disponibilidad de instrumentos para asegurar que las acciones se realicen conforme a lo prometido. Su gerencia acumula funciones de gobierno, gestin y operacin del programa. Ejemplos de esta situacin son los programas de alcance nacional ejecutados por una organizacin del gobierno central a travs de sus funcionarios, como los programas de desarrollo rural ejecutados por los organismos nacionales con competencia en la materia, como el Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap) en Chile o los programas para
103
pequeos productores del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) de Argentina. Dentro de esta organizacin pueden existir modalidades de delegacin de acuerdo con la estructura jerrquica y funcional. Las actividades de los servicios de salud o del sistema educativo realizadas en forma directa por hospitales o escuelas dependientes de los ministerios respectivos tienen estos atributos. Desde el principio, la implementacin requiere la articulacin y la coordinacin con otras entidades, pero sin una divisin explcita del trabajo ni programaciones conjuntas. Programas con ejecucin tercerizada. Un modelo ms complejo es aquel en el que una organizacin pblica (focal, ejecutora, central, nuclear) cuenta con competencias para identicar y evaluar eventuales contribuciones de otras organizaciones y, llegado el caso, para encomendar la ejecucin de tareas. En este caso existe una tercerizacin de la ejecucin, con relaciones reglamentadas por contratos o convenios en los que se denen las obligaciones mutuas. Ejemplo de estos programas son las acciones encomendadas a organizaciones de la sociedad civil (como las ONG en el marco del Programa social agropecuario de Argentina). Otro caso particular lo constituyen los programas nacionales ejecutados por las provincias con recursos del gobierno central. En ellos, la tercerizacin se hace ms compleja debido a la naturaleza poltica de las relaciones entre diferentes mbitos jurisdiccionales y a la dicultad de aplicar sanciones si llega a haber incumplimiento de los compromisos. Esta modalidad puede ser utilizada para diversos tipos de programas. En todos los casos da lugar a una diferenciacin vertical de responsabilidades. Se corresponde con la implementacin de programas en los que la organizacin central distribuye recursos para el logro de objetivos claramente establecidos, con criterios y procedimientos para la ejecucin de tareas denidos con cierta precisin, y requerimientos convenidos para la rendicin de cuentas. El nivel central es el mecanismo de conduccin de una red de ejecutores, de programacin y formulacin de los contratos,
104
17
En el lenguaje de los proyectos, estas unidades centrales a veces reciben el nombre de unidades coordinadoras, denominacin que resulta insuciente para denotar todas las funciones que tienen a su cargo.
de seguimiento de la accin y, en algunos casos, de apoyo tcnico.17 Las organizaciones restantes tienen el contacto directo con los receptores. Por consiguiente, la gerencia plantea requerimientos muy diferentes segn el nivel de referencia. Estos arreglos se pueden enriquecer a travs de la incorporacin de mecanismos de asesoramiento y consulta integrados por representantes de las organizaciones participantes, manteniendo la capacidad decisoria en la organizacin central. Estos mecanismos son tiles para el intercambio y el reconocimiento mutuo, tienen potencial para permitir el dilogo y el apoyo en la ejecucin y obligar el cumplimiento de los compromisos contrados por las partes. Programas ejecutados a travs de redes. Una situacin de mayor complejidad es aquella en la que es preciso articular organizaciones comunitarias, de prestacin de servicios, de representacin social, etc., para conformar redes. Se trata de arreglos gregarios en los que distintos actores, de forma voluntaria y con reserva de su capacidad de ingreso y salida, hacen aportes al conjunto. Las organizaciones que integran estas redes preservan su autonoma para determinar las acciones a ejecutar. Su estructura no es muy clara y no tiene un centro ordenador. No obstante, la organizacin impulsora del arreglo suele desempear un papel movilizador y facilitador. Esta situacin enfrenta el riesgo de la dispersin de las acciones, ya que los instrumentos o incentivos que aseguran la convergencia son dbiles, no estn respaldados por recursos y quedan librados a la interpretacin de los actores participantes. La coordinacin es el resultado de percepciones y orientaciones, sin rutinas preestablecidas ni cursos de accin acordados. La constitucin y consolidacin de estas redes forman parte de los propsitos de programas entre cuyos objetivos se encuentran estimular el aprendizaje compartido, el mejor aprovechamiento de los recursos y la acumulacin de resultados. Entre los ejemplos de esta modalidad pueden citarse los programas de desarrollo local o comunitario en los que, a travs
105
del establecimiento de relaciones entre actores, se procura abrir oportunidades para nuevas iniciativas y desarrollar procesos de construccin de capital social. Entendidas como una estrategia para el desarrollo de capacidades colectivas, estas redes son mbitos para que las relaciones entre los participantes ganen en intensidad y extensin (mayores compromisos entre los participantes y nuevas transacciones entre ellos). Las redes dieren segn las transacciones e intercambios a los que dan lugar.18 Las ms simples tienen por objeto el intercambio de informacin sobre actividades y recursos institucionales de libre uso y disponibilidad, con participantes homogneos en sus derechos pero heterogneos en sus contribuciones (bienes pblicos para los miembros de la red y, en trminos rigurosos, estas redes producen bienes club). Otras constituyen medios para el intercambio de materiales, metodologas, insumos, etc., y su principio fundamental es la reciprocidad, aun cuando la existencia de asimetras en las contribuciones puede poner de maniesto relaciones de ayuda, asistencia o cooperacin entre participantes heterogneos. Tambin existen redes de capacitacin en las que algunas organizaciones transeren prcticas y tecnologas a travs de cursos, talleres, visitas, pasantas, etc. Las redes tambin pueden facilitar el intercambio de capacidades y recursos para la atencin circunstancial y espordica de ciertos problemas o la satisfaccin de necesidades, permitiendo una mayor eciencia agregada y una mayor especializacin entre los participantes. Una cuarta posibilidad, variante de las redes centradas en el intercambio de informacin, es alguna forma de coordinacin in situ entre organizaciones con objetivos y enfoques distintos para evitar superposiciones y conictos, promover la legitimidad de los esfuerzos y reducir los costos de informacin y de transaccin. El crecimiento de la red consiste en la incorporacin de nuevos actores, la consolidacin y persistencia de las transacciones y relaciones,
18 Un ejemplo de este tipo de arreglo lo constituyen las redes de investigadores (en el caso de la investigacin agrcola estos arreglos tienen gran difusin y una consolidacin de dcadas).
106
y la intensicacin de los intercambios. El papel de la gerencia de programas que procuran establecer y consolidar redes consiste en alcanzar y mantener el reconocimiento mutuo, asegurar la comunicacin, promover intercambios, establecer un clima de conanza y reciprocidad e inducir la coordinacin voluntaria. Programas ejecutados por alianzas estratgicas. Una situacin ms exigente es aquella en la que las organizaciones realizan programaciones conjuntas que constituyen el marco para la ejecucin de proyectos independientes. Esas programaciones estn dirigidas a la atencin de problemticas complejas por medio de la divisin del trabajo entre organizaciones que tienen recursos complementarios e intereses compartidos, aun cuando sus objetivos institucionales no sean comunes. Estas alianzas permiten el aprovechamiento recproco de capacidades, contribuciones y resultados, con acciones autnomamente ejecutadas pero convergentes, con interdependencias importantes y coordinacin elevada y sistemtica en sus procesos de produccin. La preservacin de la alianza tiene como condicin mantener un equilibrio entre los participantes a travs de acuerdos precisos e interaccin constante. Por lo tanto, estas alianzas cuentan con mecanismos para la negociacin, coordinacin y preservacin del cumplimiento de los compromisos, que pueden diferir en su carcter estable o circunstancial. Muchas formas de relaciones entre organismos pblicos y ONG adoptan este esquema. De igual manera, organizaciones pertenecientes a distintos niveles del gobierno pueden participar en este tipo de arreglos, conviniendo la divisin del trabajo para la atencin de un campo problemtico de inters comn. Estas alianzas deben estar fundadas en propsitos consensuados y en diagnsticos realizados conjuntamente. La divisin del trabajo resulta de la identicacin de las tareas que cada parte puede ejecutar y de las complementariedades y sinergias organizacionales. Las dicultades de estos arreglos se derivan de su carcter temporal y de lo problemtico de toda accin colectiva. El mantenimiento de los compromisos entre organizaciones, que suelen actuar en contextos institucionales generalmente
107
diversos, y la carencia de instrumentos o incentivos para recticar cursos de accin, constituyen los principales desafos para la gerencia. Programas ejecutados por consorcios. Ms exigentes son los arreglos con distribucin de responsabilidades, fusin de recursos y objetivos compartidos. Demandan la programacin conjunta de acciones ejecutadas en forma asociada. Operan como si se tratase de un solo programa con diversos componentes: cada organizacin se hace cargo de uno de esos componentes o interviene a travs de la movilizacin de recursos que se ponen a disposicin del conjunto. Requieren interacciones constantes y una autoridad reconocida con capacidad de revisin de la marcha de las acciones. Esta autoridad puede ser asumida por una de las organizaciones integrantes del consorcio o por un mecanismo creado especialmente para esa labor. Estos diseos aseguran la unidad de concepcin y la coordinacin. Se asemejan a los programas de conduccin centralizada. Requieren mecanismos que adopten las decisiones crticas sobre el diseo, la operacionalizacin y las polticas de ejecucin. Las dicultades que suelen surgir durante la implementacin provienen de la distribucin diferencial de capacidades entre los integrantes del consorcio, de la difcil correspondencia entre los aportes y las expectativas del conjunto, y de la necesidad de mantener el equilibrio en los mbitos de conduccin del consorcio. El cuadro 2.6 presenta una sntesis de lo expuesto con respecto a formas de articulacin y desafos para la gerencia.
Cuadro 2.6. Modelos de ejecucin de programas 108 Modelo de redes La organizacin central y organizaciones aliadas con complementariedad programtica pero autonoma de operacin. La organizacin propietaria del programa con organizaciones aliadas que preservan su autonoma y hacen contribuciones incorporadas a la programacin conjunta. Convoca a la programacin conjunta. Verica el cumplimiento de los compromisos de las organizaciones autnomas. Proyectos autnomos formulados con un marco comn. La organizacin central y las organizaciones asociadas con responsabilidades precisas, vnculos de nanciamiento y rendicin de cuentas. Programa con personera propia y propiedad compartida por varias organizaciones. Conduccin y ejecucin por parte del consorcio. Alianzas estratgicas Consorcios
Conduccin centralizada
Ejecucin tercerizada
Naturaleza de los participantes
La organizacin propietaria del programa.
La organizacin central Organizaciones y organizaciones a cargo integrantes de la red de la operacin. con intercambios tiles para lograr sus objetivos. No hay programa conjunto, sino proyectos y actividades independientes. Las organizaciones preservan su autonoma. Moviliza y facilita el funcionamiento de la red.
Naturaleza de la asociacin
No hay asociacin.
La organizacin propietaria del programa encomienda por contrato o convenio la operacin a otras organizaciones.
Papel de la organizacin central
Gobierno (gestin estratgica), gestin operativa y operacin. Proyectos autnomos formulados en forma independiente.
Gobierno. Transere recursos para la operacin. Hace el seguimiento y la evaluacin.
La organizacin iniciadora preserva una responsabilidad circunscrita. Puede prestar servicios administrativos y de coordinacin al consorcio. Proyectos autnomos pero con programaciones conjuntas y ejecucin conducida/supervisada centralmente.
(contina)
Estructura del programa
Un solo programa/ proyecto.
Programa de la organizacin central. Proyectos de los operadores integrantes del programa.
Cuadro 2.6. Modelos de ejecucin de programas (continuacin) Modelo de redes a) Mecanismos permanentes de consulta para facilitar la operacin, b) consejos centrales para asegurar la gestin conjunta. No hay presupuesto comn. Las entidades pueden asignar recursos para el nanciamiento de aportes especcos. Recursos propios del programa. La autoridad del consorcio asigna recursos y los administra la gerencia. Cada organizacin participante puede administrar sus recursos en el marco del programa. La autoridad del consorcio supervisa y coordina. Evaluacin conjunta de parte de las organizaciones integrantes del consorcio. Informacin suministrada segn los compromisos contrados. Cada organizacin puede hacer su propia evaluacin. mbito de conduccin conjunta. Gobierno compartido y gerencia de la organizacin central o gerencia del convenio, con dependencia del cuerpo de conduccin. Alianzas estratgicas Consorcios
Conduccin centralizada
Ejecucin tercerizada
Mecanismos de participacin interinstitucional en el gobierno, la gestin y la operacin. No hay presupuesto comn. Puede haber un presupuesto para el apoyo a la red en la organizacin focal o con contribuciones de los participantes. Informacin discrecional dada por cada organizacin. No hay evaluacin conjunta de la red.
No existen.
Mecanismos de consulta Mecanismos de y coordinacin, pero sin articulacin con capacidad de decisin. participacin interinstitucional.
Presupuesto
Presupuesto institucional.
Recursos asignados por la institucin propietaria. Recursos para la operacin segn los contenidos de los convenios.
Informacin Mecanismos sobre ejecucin organizacionay evaluacin les de control de gestin, seguimiento y evaluacin.
La organizacin central recibe informacin de ejecucin y controla el uso de los recursos. Evala todo el programa.
109
110
CONCLUSIONES
El examen de los temas de produccin y entrega, participacin y coordinacin busca arrojar luz sobre los desafos que debe enfrentar la gerencia de los programas sociales, y sealar algunas consecuencias para cada uno de estos desafos. En esta seccin se presentan algunas conclusiones generales y se avanza en las implicancias conceptuales de la atencin a la heterogeneidad de esos programas y al carcter contingente de la implementacin.
El diseo de la gerencia
La gerencia no es slo un elemento promotor o facilitador de tareas, es decir, un recurso para la ejecucin. Debe construir legitimidad y conabilidad, administrando las relaciones con las autoridades polticas, con los receptores de las prestaciones y servicios, y con otras organizaciones pblicas y privadas. Su papel no es slo ejecutar una programacin sino tambin construir un sendero de desarrollo de capacidades, de sinergias y de participacin. Es, por lo tanto, constructora de institucionalidad (Osborne 1998). Si los programas tienen sentido a partir de su contribucin nal a la construccin de una sociedad ms equitativa y con mayor bienestar, el diseo y el desempeo de la gerencia deben permitir el acrecentamiento de las oportunidades para el aprendizaje colectivo y la democratizacin de los mecanismos y de las capacidades decisorias. La efectividad de las contribuciones de estos programas depende de que la gerencia sea parte y promotora de compromisos colectivos que propendan a una mejor calidad institucional, con una asuncin plena por parte de todos los operadores de las orientaciones, nalidades y contenidos del programa. Los puntos de partida para el diseo de la gerencia y de los arreglos institucionales en relacin con la implementacin de los programas pueden variar. Entre los ms relevantes estn la naturaleza de las tareas, los esquemas de participacin social y las necesidades de coordinacin. Cuanto ms heterogneas sean las condiciones de produccin de las prestaciones
111
y de los servicios, tanto mayor ser la incidencia de los receptores en la entrega efectiva; y cuanto mayor sea el nmero de organizaciones con responsabilidades directas o indirectas en la concrecin de objetivos e impactos, mayor ser el carcter estratgico de la gerencia y mayores sus requerimientos sobre las conductas de los actores.
El desarrollo de la gerencia
A lo largo de su ciclo de vida, los programas enfrentan contingencias; alientan, modican o destruyen expectativas, generan relaciones y se convierten en arenas para la resolucin de los ms diversos conictos. Constituyen procesos sociales complejos en los que los diseos conforman marcos y restricciones, pero sin llegar a eliminar los grados de libertad de los operadores. Los procesos desencadenados trascienden las acciones de los programas e impactan en otros mbitos de la vida de los participantes y de las comunidades en las que se ejecutan (Bardach 1998). De igual manera, las contribuciones de los programas a la generacin de valor pblico son dinmicas, ya que las deniciones de valor estn sometidas a cambios constantes debido a las experiencias acumuladas y a los resultados de los debates pblicos. Por lo tanto, la gerencia no es slo la gestin de un programa, sino tambin de un proceso que lo trasciende y que a veces le da sentido. Esta construccin de sentido resulta fundamental para la efectividad de los programas, ya que la negociacin y los acuerdos slo son posibles si existe un marco referencial comn y un sistema de reglas aceptado por los participantes y respaldado por incentivos adecuados y convergentes con las interpretaciones que los actores coneren a su accin y a la accin colectiva.19 Se explic que la gerencia est fuertemente condicionada por el diseo de los programas y por la naturaleza del contexto tcnico e institucional.
19
Incentivos en sentido amplio, no slo econmicos, aunque estos no se excluyen. Se trata de elementos motivadores, impulsores de la accin, que la pueden generar y mantener.
112
Sin embargo, tambin es constructora de sentido a travs de sus interpretaciones del mandato en los procesos que administra: debe reconocer y reconciliar tensiones mltiples y aplicar criterios generalmente ambiguos, cuya compatibilidad es difcil de lograr ya que entran en conicto con las apreciaciones de diferentes actores (Loseke 1999). Por ello, la gerencia nunca es exclusivamente instrumental ni se reduce a la administracin de medios para el logro de nes u objetivos, sino que crea y transforma recursos y reformula y operacionaliza orientaciones para la accin. El problema de la gerencia consiste en resolver los conictos que se plantean entre lo previsto y lo contingente, entre lo formalizado y convertido en rutina y los requisitos de cada situacin especca, entre los juicios de valor y las consideraciones tcnicas, entre las posibilidades y las restricciones, entre los mandatos de la jerarqua y las demandas de los receptores de las prestaciones. Los administradores, los tcnicos y los trabajadores de campo constantemente reinterpretan los objetivos perseguidos y las normas establecidas, formulan apreciaciones de las situaciones enfrentadas, estructuran problemas, generan alternativas y redenen las prioridades. Por consiguiente, la implementacin puede desnaturalizar las intenciones de las polticas, pero a la vez abre canales para su enriquecimiento o, en otros trminos, para agregar valor (Moore 1998). Estos comportamientos frecuentes de la gerencia no slo alteran los cursos de accin, sino que tambin modican el contexto de operacin entablando alianzas, fortaleciendo a algunos actores sociales, generando expectativas y demandas, y creando una imagen pblica del programa. As, los resultados pueden diferir notablemente de los contemplados en los objetivos iniciales, las consecuencias no deseadas pueden escapar al control de los participantes y la incertidumbre sobre los distintos tipos de impacto puede desbordar las capacidades analticas. Si las transferencias, intervenciones o tratamientos exigen el ejercicio de alguna discrecionalidad por parte del operador, la implementacin requerir que la teora de la intervencin sea compartida a lo largo del ciclo de accin del proyecto. Por consiguiente, la gerencia no es independiente de los nes que persigue, de los medios que utiliza, de los procesos de produccin ni de las relaciones sociales en las que participa, o a las que moviliza o en las que impacta. No hay gerencia que no est
113
histricamente situada, que no sea socialmente construida. No hay gerencia universal, ya que toda gestin es especca. Si bien se puede concebir a la gerencia social como un campo profesional diferenciado, la codicacin de sus conocimientos siempre ser parcial y sus tecnologas no sern de aplicacin genrica. Hay gestiones diversas que deben atender a lo propio de cada intervencin social, a las condiciones en que esta se despliega, a la naturaleza de la poblacin a la que est dirigida, a las capacidades de los actores y a los valores, actitudes y comportamientos requeridos por parte de los operadores y destinatarios de la accin. Esto supone asumir la complejidad de la implementacin, pensndola como un ciclo abierto de accin. En la implementacin, la gerencia es responsable de la eciencia en la aplicacin de recursos y de la construccin de la legitimidad y de la sostenibilidad social.
114
Bibliografa
Abbott, A. 1988. The System of Professions: An Essay on Division of Expert Labor. Chicago: University of Chicago Press. Banco Mundial. 2004. Informe sobre el desarrollo mundial 2004: hacer que los servicios funcionen para los pobres. Bogot: Alfaomega. Bardach, E. 1998. Getting agencies to work together. Washington, D.C.: Brookins. Brehm, J. y S. Gates. 1999. Working, Shirking and Sabotage: Bureaucratic Response to a Democratic Public. Ann Arbor: Michigan University Press. Chambers, D. E. 1993. Social Policy and Social Programs: A Method for the Practical Public Policy Analysis. Nueva York: McMillan. Chen, H. 1990. Theory Driven Evaluations. Londres: Sage. Cohen, E. 1998. La gestin social en Amrica Latina. En: Serie de Polticas Sociales, 25, Santiago de Chile: CEPAL. Cortzar, J. C. 2004. Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales. Washington, D.C.: BID, INDES. DiMaggio, P. J. y W. W. Powell. 1991. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. En: American Sociological Review, 48: 147-160. Estrella, M. y J. Gaventa. 1998. Who Counts Reality? Participatory Monitoring and Evaluation: A Literature Review. En: Working Paper, 70, Sussex: IDS. Etzioni, A. 1976. Social problems. Englewood Cliffs: Prenticed Hall. Glisson, Ch. 1992. Structure and Technology in Human Service Organizations. En: Hasenfeld, Y. (Ed.). Human Services as Complex Organizations. Londres: Sage. Gore, E. 2002. Conocimiento colectivo. Buenos Aires: Granica. Hasenfeld, Y. 1992. The Nature of Human Service Organizations. En: Hasenfeld, Y. (Ed.). Human Services as Complex Organizations, Londres: Sage. Hill, M. y P. Hupe. 2002. Implementing Public Policy. Londres: Sage. Kahn, R. L., D. Wolfe, R. P. Quinn, J. D. Snoek y R. A. Rosenthal. 1964. Organizational stress: studies in roll conict and ambiguity. Nueva York: Wiley.
115
Kliksberg, B. 1995. Pobreza: el drama cotidiano: clave para una gerencia eciente. Buenos Aires: Tesis/Norma/CLAD/PNUD. Loseke, D. R. 1999. Thinking about Social Problems: An Introduction to Constructionist Perspectives. Nueva York: Walter de Gruyter. Martnez Nogueira, R. 1998. Los proyectos sociales: de la certeza omnipotente al comportamiento estratgico. En: Serie de Polticas Sociales, 24, Santiago de Chile: CEPAL. , 2000. La gestin pblica: del dilogo crtico a la evaluacin de la diversidad. En: Revista Poltica y Gestin, 1 pp. 171-196. , 2002. Las administraciones pblicas paralelas y las capacidades institucionales: la gestin por proyectos y las unidades ejecutoras. En: Reforma y Democracia, 24(noviembre). , 2004a. Organizacin institucional para la consolidacin del voluntariado en America Latina y el Caribe. Buenos Aires: BID/OEA/Comisin Cascos Blancos. , 2004b. La gerencia en los conjuntos integrados de proyectos. Trabajo para la Fundacin Kellogg. Buenos Aires. Meyer, J. W., R. W. Scott y T. E. Deal. 1981. Institutional and Technical Sources of Organizational Structure: Explaining the Structure of Educational Organizations. En: Stein, H. D. Organizations and the Human Services: Cross-disciplinary Reections. Filadela: Temple. Mintzberg, H. 1984. La estructuracin de las organizaciones. Barcelona: Ariel. Moore, M. H. 1998. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Barcelona: Paids. Osborne, S. P. 1998. Voluntary Organizations and Innovation in Public Services. Londres: Routledge. OToole, L. J. Jr. y K. Meier. 2004. Public Management in Interorganizational Networks: Matching Structural Networks and Managerial Networking. Trabajo presentado en la Conferencia Internacional sobre Gobernanza, Management y Performance, Barcelona. Parsons, T. 1951. The Social System. Nueva York: Free Press.
116
Perrow, Ch. 1970. Organizational Analysis: A Sociological View. Londres: Tavistock. Pressman, J. L. y A. Wildavsky. 1973. Implementation. Berkeley: Berkeley University Press. Pinker, R. 1971. Social Theory and social policy. Londres: Heinemann. Repetto, F. 2001. Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Buenos Aires: Prometeo. Scott, W. R. y J. W. Meyer. 1994. Institutional Environments and Organizations: Structural Complexity and Individualism. Thousand Oaks: Sage. Squires, P. 1990. Anti-social Policy: Welfare, Ideology and the Disciplinary State. Londres: Harvester-Wheatshift. Thompson, J. 1967. Organizations in Action. Nueva York: McGraw-Hill. Titmuss, R. 1987. The Philosophy of Welfare. Londres: Allen and Urwin. Udy, S. 1971. El trabajo en las sociedades tradicional y moderna. Buenos Aires: Amorrortu. Wilson, J. Q. 1990. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. Nueva York: Basic Books.
PARTE 2
Las dimensiones organizativas de la implementacin
Captulo 3
Formas organizacionales que facilitan la entrega de servicios sociales

Jos Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
n este captulo se examinan las relaciones entre las caractersticas de los programas sociales innovadores y su implementacin. Se presta
especial atencin a la relacin entre las estrategias de implementacin y las estructuras tradicionales del sector pblico, mbito en el que se producen graves contradicciones. Para enfrentar esta situacin, las autoridades pblicas han establecido arreglos organizacionales ad hoc, por ejemplo, los ministerios han creado unidades especiales de implementacin o grupos de trabajo transitorios para adelantar los programas ms innovadores nanciados por organismos internacionales, lo cual constituye una respuesta pragmtica. Se analiza tambin el grado de ajuste de las estructuras organizacionales a las demandas de las estrategias gerenciales utilizadas para implementar los programas sociales. Con este n, se aplican de manera sistemtica las ideas sobre el manejo de la complejidad al caso de los sistemas dinmicos que operan en ambientes inciertos y con tecnologas ambiguas y blandas. En este marco se examina un amplio nmero de arreglos organizacionales presentes en el sector pblico y se evala hasta qu punto pueden satisfacer las demandas de las estrategias gerenciales de los programas sociales. De esta manera, se intenta hacer un aporte prctico y terico a una tarea central de los gobiernos de la regin, como es la prestacin de servicios sociales a los ciudadanos.
120
CARACTERSTICAS DE LAS POLTICAS Y LOS PROGRAMAS SOCIALES

En las dos ltimas dcadas ha habido un cambio radical en las polticas pblicas y en la forma de prestar servicios sociales a los ciudadanos. Ha surgido una preocupacin especial por los contenidos, la focalizacin y el nanciamiento de las polticas y programas, y por las modalidades de prestacin de servicios. Aunque siguen implementndose programas de educacin y salud de forma ms bien tradicional, se han introducido elementos innovadores, entre los que se destacan programas destinados a la lucha contra la pobreza, a mejorar la situacin de la juventud, a la igualdad de gnero, a la atencin del adulto mayor, etc. Los programas relativamente tradicionales, que desde sus inicios fueron de competencia de las burocracias gubernamentales siguen, en general, siendo implementados por ellas de manera satisfactoria. Sin embargo, dichas burocracias tienen problemas cuando deben implementar programas innovadores, pues se les presentan una serie de obstculos. Para implementar programas innovadores es necesario determinar sus caractersticas, el medio en que se implementarn, la mejor forma de gestionarlos y las razones por las cuales dichos programas requieren estructuras organizacionales distintas de la burocracia tradicional. Molina (2002) analiza los cambios recientes en la entrega de servicios sociales en Amrica Latina y muestra que, en trminos del nanciamiento, a las fuentes pblicas y nacionales se suman muchas otras, y que mientras en el pasado la asignacin de recursos se haca de acuerdo con la oferta, ahora se realiza segn la demanda. En trminos de la organizacin y gestin, seala que: La distribucin y el poder, que en el pasado estaban centralizados, ahora tienden a estar descentralizados. Del monopolio pblico se pas a una multiplicidad de oferentes que incluyen al sector privado.
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
121
Antes se exclua la participacin de los usuarios, ahora se enfatiza. De una regulacin fuerte y formal se ha pasado a una regulacin moderna de los prestadores privados cuyas normas se han simplicado. Antes la evaluacin era considerada un simple mecanismo de control: hoy tiene una funcin formativa, aunque su desarrollo es incipiente. Las polticas sociales se juzgan en el proceso de implementacin, en particular cuando los servicios se prestan a los ciudadanos. Para suministrarlos se deben adoptar decisiones relacionadas con las formas organizacionales, el nanciamiento, los insumos, la tecnologa, etc. Las investigaciones sobre la implementacin de estas polticas han demostrado el alto grado de complejidad de los procesos y sus implicaciones sobre los resultados. Por una parte, las decisiones se toman en ambientes de alta incertidumbre y, por otra, el manejo de las tecnologas ambiguas y blandas tienen consecuencias graves para la estrategia de gestin de los programas sociales y, por ende, para las estructuras que los llevan a cabo.
LA ESPECIFICIDAD DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Los programas sociales como los de salud, educacin, trabajo, juventud, niez en situacin de riesgo, mujeres, ancianos, pobreza, marginalidad, etnias, etc. tienden a exhibir caractersticas muy especcas. Estos rasgos distintivos, que surgen de los problemas sociales y de su tratamiento por polticas y programas, determinan nuevas estrategias de gestin, lo cual hace necesario establecer formas organizacionales que correspondan y garanticen la prestacin de servicios sociales a los ciudadanos. Los estudios sobre estos temas han generado un nuevo campo de conocimiento que se encuentra en evolucin y cuyas principales tendencias comienzan a perlarse cada vez con ms claridad. En la siguiente seccin
122
se presentan los factores ms importantes de los problemas que enfrentan las polticas y los programas sociales.
Caractersticas intrnsecas de los problemas y programas sociales

Los problemas sociales que se pretende enfrentar con las polticas y los programas son muy complejos, por lo cual slo pueden ser dbilmente estructurados y, por consiguiente, denidos de manera poco rigurosa. Esto se debe a que es difcil identicar y aislar las posibles causas, pues estas tienden a confundirse entre s. Por ejemplo, la delincuencia juvenil est asociada, como problema, a la estructura familiar, al mercado de trabajo juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicolgica de los jvenes y a otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas causas pueden trazarse en direcciones tan diferentes, difcilmente pueda ser denido en un sentido estricto como un problema educacional, econmico o cultural y, en consecuencia, no resulta sencillo sugerir un curso de accin especco para resolverlo. Las polticas y programas sociales del gobierno no persiguen uno sino mltiples objetivos, que en la mayora de los casos son incongruentes y, en ocasiones, contradictorios. Sus metas son en general denidas de manera ambigua, lo cual obedece no slo a problemas tcnicos sino tambin a necesidades tcticas para garantizar su legitimidad y asegurar su aprobacin por los organismos legislativos. Y lo que es ms complicado an, en el transcurso de la implementacin, las metas tienden a ser redenidas dentro de cierto rango. Una de las razones que explica estas modicaciones es el proceso de aprendizaje social que experimenta una organizacin al implementar un programa. En casi todos los programas sociales se utilizan tecnologas blandas, por lo que las supuestas relaciones causales que vinculan a los insumos y las actividades con los servicios y el impacto no estn fundadas en un conocimiento cierto y vlido; en el mejor de los casos slo constituyen hiptesis. Si esto es as en cuanto a la prestacin de tecnologas de servicios sociales, lo es an ms con respecto al impacto que se pretende lograr a
123
partir de los resultados. Esto signica que aun cuando un programa social se implemente correctamente, puede no conducir a la meta buscada. Adems, buena parte de los programas sociales tiene bases tericas dbiles, que a menudo no se hacen explcitas en los programas. Dadas estas debilidades de los programas, no se podr entender el xito o el fracaso del conjunto de sus actividades a menos que se haga un serio intento de explicitar los modelos tericos subyacentes. De hecho, la falta de inters por el conocimiento terico que sirve de argumento base a la intervencin social ha contribuido a retardar la comprensin de los programas sociales, su grado de utilidad y sus limitaciones.
Factores del medio organizacional y del entorno social

En los programas sociales, se deben identicar y caracterizar ciertos fenmenos de tipo organizacional debido a que tienen serias consecuencias en la implementacin y en los resultados. Entre ellos cabe destacar la complejidad e incertidumbre que rodean la ejecucin de un programa social, las cuales se reeren tanto al medio interno como al externo. El ambiente en el que se desarrollan estos programas se caracteriza por la presencia de mltiples actores que tienen intereses directos en el programa. Estos actores son los involucrados, es decir, actores individuales, grupales u organizacionales, que sern afectados positiva o negativamente por la poltica o el programa en cuestin, y que muy probablemente desarrollarn alguna estrategia para apoyar el programa u oponerse a l. Por ejemplo, en un programa de alimentacin para escolares se pueden identicar por lo menos los siguientes grupos: los altos funcionarios, los ejecutores directos, los productores de los alimentos que se van a distribuir, los encargados de los centros de distribucin, los repartidores del alimento a los centros escolares, los alumnos beneciarios directos, los profesores, los directivos de las escuelas, los padres de los estudiantes, los partidos polticos, los grupos de vecinos, etc. Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa a n de que sus intereses y valores sean tenidos en cuenta en la
124
accin gubernamental. Algunos de estos grupos forman coaliciones para actuar con ms poder e inuencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por la situacin general de la comunidad y por las normas bsicas del programa. Con todo, tienen un efecto sobre el programa, sus metas y su duracin. Adems, generan una alta complejidad y gran incertidumbre. En la actualidad es ms frecuente que la ejecucin de los programas sociales se encargue a una serie de organismos que deben operar en red y no a una sola entidad, como suceda en el pasado. De all la extraordinaria importancia que tienen las relaciones sociales, y las relaciones entre las organizaciones y agencias participantes, y la gerencia de redes en el desarrollo de los programas. En consecuencia, se justica darles prioridad a los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre quienes llevan adelante los programas. En la ejecucin de cualquier programa social existe un gran nmero de instancias o centros de decisin, tanto en los varios niveles jerrquicos de cada organismo como en cada una de las varias y diferentes organizaciones participantes. Esta larga cadena de nodos hace que los programas sigan un complejsimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los involucrados, para evitar los bloqueos, efectan constantes procesos de negociacin que terminan por alterar el programa y el tiempo de ejecucin. En el caso particular de Amrica Latina y el Caribe, la gerencia social se ejerce en un contexto caracterizado no slo por agudas crisis y escasos recursos, sino tambin por una administracin estatal plagada de limitaciones y problemas. En efecto, opera en un marco institucional inadecuado y dbil, con una normativa jurdica destinada particularmente al ejercicio de un control formal, con una proliferacin exagerada de organismos, una gran fragmentacin organizacional y una asignacin de funciones difusas, entre otras caractersticas negativas.
MEDIO AMBIENTE Y TECNOLOGA

Dadas las caractersticas de los programas sociales, varios investigadores han estudiado las necesidades gerenciales y, en especial, sus estrategias de
125
implementacin. Uno de los anlisis ms sistemticos de estos procesos es el de Rondinelli, Middleton y Verspoor (1990), que se seguir en este captulo, vinculado a toda una tradicin de desarrollos tericos e investigaciones sobre las estrategias gerenciales y sus factores determinantes. Para entender las estrategias gerenciales se han utilizado tres variables clave: el medio, la tecnologa y los valores. En esta seccin se tratarn las dos primeras.
Medio ambiente
Se entiende por medio ambiente todo lo que est fuera de los lmites o fronteras de la organizacin: proveedores, competidores, ciudadanos clientes, sindicatos, otros involucrados, el marco legal, los factores econmicos, los cambios tecnolgicos, etc. (Banner y Gagn 1995). Lo que interesa del ambiente es su nivel de incertidumbre, que est determinado por su complejidad y por sus grados de estabilidad, y se puede medir por la velocidad y radicalidad de los cambios, y por la imposibilidad de predecirlos. La necesidad de gestionar el medio ambiente es parte importante de las metas gerenciales, ya que a menudo se caracteriza por una turbulencia en aumento, cambios rpidos y una incertidumbre creciente. En situaciones como estas, si la organizacin no se puede adaptar rpidamente a las transformaciones de su entorno enfrentar graves dicultades. En el viejo paradigma, a travs de la prediccin y el control, se buscaba manipular aquellos factores inuenciables y supervisar aquellos que no lo eran. Segn el nuevo enfoque, en cambio, se trata de satisfacer las necesidades de la sociedad como un todo y las del gobierno de manera especca, con el n de proveer lo que se requiere. La gerencia debe reconocer lo que sucede realmente afuera y tratar de dar las respuestas apropiadas de manera proactiva. Desde los primeros estudios de Emery y Trist (1965) se ha argumentado que para entender los procesos y la estructura de una organizacin deben establecerse los tipos de vinculacin con el medio ambiente. Los
126
autores mencionados distinguieron tres tipos de interdependencia: interna, transaccional y ambiental. Aqu interesan las dos ltimas, porque son las que tienen que ver con el entorno en trminos de insumos, productos, relaciones entre varios involucrados y la organizacin. Estas formas de interdependencia son, adems, las que crean mayor incertidumbre. Adems, Emery y Trist desarrollaron la siguiente tipologa de los entornos: Apacible y aleatorio. Se caracteriza por un bajo nivel de movimiento o cambio de los elementos del medio y de su interrelacin. Se trata de un medio estable y sus partes constituyentes estn desconectadas. Apacible y conectado. Se trata de un medio simple y con un bajo nivel de cambios, pero con un alto grado de interconexin entre sus partes. En este caso, las pautas de interaccin son predecibles pero las coaliciones que se forman tienen consecuencias directas en la toma de decisiones y en la planicacin estratgica. Perturbado y reactivo. El entorno es complejo, con cambios y movimientos impredecibles. Hay una fuerte interconexin y dependencia mutua entre los elementos que lo componen. Turbulento. Se caracteriza por movimientos rpidos, gran interconexin y altos niveles de incertidumbre. Un entorno turbulento es un desafo para la mayora de los equipos gerenciales pues los directivos no pueden examinar con suciente rapidez los elementos individuales del medio. Los cambios que afectan a la organizacin no surgen de la accin separada de los actores en el medio ambiente sino del efecto sinrgico de movimientos interrelacionados de muchos de ellos. La tasa de aceleracin y la complejidad de los efectos interactivos exceden la capacidad de los componentes del sistema para predecirlos. Ante la turbulencia del ambiente, la gerencia desarrolla un proceso de adaptacin institucional en el que cobran mayor importancia las funciones de seguimiento y prediccin, y las estrategias para minimizar los riesgos y la incertidumbre del ambiente. En los aos sesenta R. Hill (citado por Banner y Gagn 1995) estudi dos empresas: la primera en un medio estable, homogneo y predecible, y la segunda en un entorno altamente diferenciado e inestable. El primer caso permiti controles
127
directos, basados en reglas y procedimientos con una autonoma restringida. El segundo, por el contrario, requiri una alta autonoma gerencial y arreglos estructurales muy exibles para manejar la situacin. En otros trminos, cuanto ms predecible y homogneo era el medio, mayor era el uso de controles burocrticos tradicionales tales como reglas, polticas y procedimientos. En cambio, mientras ms complejo era el medio, la demanda de procesamiento de informacin era mayor. Ese estudio de casos respald fuertemente la armacin de que las diferencias en los controles se deban a las diferencias en los entornos. Lawrence y Lorsch, citados por Banner y Gagn (1995), siguieron esa misma lnea y concluyeron que un ambiente dinmico tiende a tener ms inuencia en la estructura de la organizacin que uno esttico. De hecho, un medio ambiente turbulento puede ser un factor ms importante que el tamao de la organizacin o que la tecnologa que utilice. Mientras que los ambientes estables tienden a inducir una mayor formalizacin en la organizacin, pues requieren respuestas rpidas y se puede ganar eciencia con actividades programadas y estandarizadas, los ambientes dinmicos exigen niveles de formalizacin ms bajos. Finalmente, si todos los dems factores permanecen constantes, cuanto ms complejo es el ambiente, ms descentralizada es la estructura. En ciertos entornos, el cambio es tan frecuente que puede abrumar a los gerentes. Los cambios violentos, sin ninguna regla ni orden se podran denir como caticos. Como resultado de la intensicacin de la turbulencia en el entorno la gerencia debe enfrentar problemas emergentes tales como: 1. Reduccin del horizonte de planicacin. 2. Uso de criterios obsoletos para examinar oportunidades o problemas nuevos. 3. Insistencia pblica e impaciencia de los lderes por soluciones inmediatas o instantneas para problemas cuya superacin exige tiempo. 4. Incertidumbre para quienes toman las decisiones acerca de la
128
naturaleza de los nuevos roles y responsabilidades necesarios en una sociedad en cambio. 5. Dicultades con el funcionamiento correcto de los mecanismos de control cuando se cambia la estrategia de gestin planicada y jerrquica.
Tecnologa
Junto con la incertidumbre del entorno, la tecnologa es la otra gran variable que ayuda a comprender las estrategias gerenciales. Se entiende por tecnologa la aplicacin de conocimiento para combinar diferentes insumos a n de producir los resultados deseados en una organizacin. Ese conocimiento se reere a las relaciones nes-medios, para alcanzar un objetivo dado de manera ecaz. Ms precisamente, se reere al conocimiento, a los procesos y a las acciones que se usan para transformar insumos en servicios. Ya se ha mencionado que las tecnologas de los programas sociales son blandas en su gran mayora, lo que quiere decir que no se conocen bien las relaciones causales que vinculan a sus distintos componentes y que con la aplicacin del programa no se puede garantizar que se entregar un buen servicio. A lo anterior se debe agregar que cada vez que se innova en materia de tecnologa, los operadores enfrentan algunos problemas hasta que logran dominar su uso. Una larga tradicin de investigacin ha analizado estos aspectos y sus consecuencias en la gestin de los programas. Adems, se ha recurrido a ellos para establecer los niveles de innovacin en la prestacin de servicios, lo que se expresa en la posibilidad de predecir los resultados a partir del proceso tecnolgico y el esfuerzo que exige a los operadores la ejecucin de nuevas tareas en comparacin con las prcticas antiguas. En estas circunstancias, si la posibilidad de prediccin es baja y el programa es muy exigente para los funcionarios, en trminos de las tareas, se est en presencia de un grado de innovacin muy alto. Por el contrario,
129
si la posibilidad de prediccin es alta y los empleados saben bien cmo llevar a cabo las tareas, se est en presencia de rutinas. Al respecto, Butler (1991) seala dos dimensiones de la tecnologa que son muy importantes para entender la gestin de los programas sociales: la ambigedad/claridad y la variabilidad/estabilidad: Ambigedad/claridad. La tecnologa tiene que ver con los conocimientos y las creencias acerca de la relacin entre los nes y los medios, y se reeja igualmente en situaciones, conocimientos y creencias. Su grado de claridad depende del nivel de comprensin de un proceso particular y del aprendizaje y de la habilidad del operador. Si estas relaciones son confusas e indeterminadas, es difcil entender cmo se logra el n establecido. Variabilidad/estabilidad. La segunda dimensin se reere al grado de estabilidad. Cuando hay continuidad en las tareas, la tecnologa es estable, pero cuando hay muchas tareas nuevas y excepciones, la tecnologa es variable. El hecho de que una tarea sea percibida como un problema nuevo depende de la experiencia de los operadores. Combinando los diferentes valores de variabilidad y ambigedad pueden denirse cuatro tipos de tecnologas: Rutinarias. Tecnologas claras, estables y que logran los resultados esperados. Por ejemplo, una lnea de produccin manufacturera y servicios como los cajeros de banco. Modulares. Tecnologas claras y variables cuyo nfasis gerencial se centra en disponer de componentes y procedimientos estandarizados junto con diferentes mezclas de opciones. En el proceso de capacitacin de los funcionarios, las unidades estndar de conocimientos son reagrupadas para producir diferentes servicios. Artesanales. Tecnologas ambiguas pero estables. Un ejemplo en el rea de servicios es el caso de los artistas. El arte del operador est en ejecutar tareas presentadas muy uniformemente, como en un grupo pop en el que la misma vuelta se usa repetidamente, pero las maneras de lograrlo no son fciles de transmitir a otras personas, ni pueden describirse como procedimientos operativos estndares. Estas requieren un largo tiempo de aprendizaje.
130
Intensivas. Tecnologas ambiguas y variables que se emplean generalmente en las prestaciones de servicios sociales de programas innovadores. En estos casos, se introduce una tarea nueva sin que se sepa concretamente cmo realizarla. Los avances de ese saber son el resultado del trabajo de aprendizaje del grupo. Dado que las tecnologas son operadas por individuos vinculados a travs de relaciones que generan interdependencias entre ellos, Thompson (1967) presenta una caracterizacin de los tipos de interdependencias y una manera de medir la complejidad con que se organizan, planteando una escala de tres niveles. La proposicin bsica es que el aumento de la interdependencia genera ms complejidad, y segn las caractersticas de la estructura organizacional, obliga a incrementar la capacidad de toma de decisiones: a) La interdependencia ms baja que genera complejidad es la de tipo pool, en la cual se aporta un conjunto de recursos para ser utilizado en comn. Esto se observa cuando las unidades organizacionales no dependen directamente unas de otras, sino que cada una depende del conjunto. La coordinacin se efecta siguiendo reglas simples, con condiciones mnimas de desempeo, que deben lograrse para acceder a los recursos conjuntos (coordinacin paramtrica). A estas tecnologas basadas en una interdependencia de conjuntos, Thompson las llama mediadas, y su propsito es conectar a usuarios independientes que deseen hacer una transaccin. La cuestin esencial es resumir las necesidades de quienes participan en las transacciones en un nmero de parmetros relacionados de forma simple. b) El punto medio de la escala es la interdependencia secuencial. Esta se observa cuando el ujo de trabajo entre las unidades organizacionales es en serie, esto es: lo que se hace se pasa de A a B, de B a C y as sucesivamente a travs de la lnea. Los ejemplos tpicos de esta interdependencia son los procesos de produccin en lnea. Las tecnologas que generan esta interdependencia son las de vinculacin larga cuyo n es asociar a un grupo de operadores que desempean tareas que ocurren en un determinado orden. Este tipo de interdependencia est mucho ms expuesto a interrupciones
131
que el de tipo pool, pues en estas circunstancias la coordinacin est sujeta a contingencias y para llevarla a cabo es necesario utilizar cronogramas. La cuestin es sincronizar las actividades de diferentes unidades de la manera ms precisa posible. c) La interdependencia que genera ms complejidad es la del tipo recproco, en la que el trabajo uye hacia adelante y hacia atrs entre individuos y unidades. Se presenta en tareas no rutinarias, en las cuales la tecnologa es an relativamente indeterminada y los funcionarios deben trabajar juntos y de cerca y, aunque probablemente tengan parmetros y un cronograma a seguir, su principal mtodo de coordinacin son los ajustes mutuos. Estos ajustes suponen la habilidad para establecer comunicaciones en todas direcciones y una alta interaccin a medida que las tareas avanzan. Adems, en estos ajustes el lenguaje de la transmisin de informacin es mucho ms rico que el de los parmetros y el cronograma. En los procesos de interaccin y retroalimentacin, los individuos pueden ajustar rpidamente sus actividades a la nueva informacin y a los cambios en las condiciones del entorno. La tecnologa basada en la interdependencia recproca es de tipo intensivo por lo que el grado de interaccin entre los participantes es el ms alto. Lo interesante de este planteamiento es que introduce una dinmica en la relacin entre tecnologa y complejidad. Los anlisis reseados muestran que el tipo de tecnologa usada en un programa social y, en particular, las interdependencias que se producen en su aplicacin, tienen consecuencias directas sobre la manera de implementarlo. Lo mismo acontece con la otra variable principal, que es el grado de complejidad del medio.
ESTRATEGIAS GERENCIALES
Una estrategia gerencial es una pauta particular de procesos de gestin con la cual una organizacin desarrolla actividades especcas en un medio ambiente determinado a n de alcanzar las metas y los objetivos que se ha propuesto. Son pautas dinmicas de accin entre las cuales se cuentan la
132
toma de decisiones, la planicacin, el liderazgo y la comunicacin. Aunque la gerencia tradicional desarroll los mecanismos para llevar a cabo estas tareas ajustadas a la burocracia pblica a partir de las contingencias jadas por el entorno y las tecnologas utilizadas, pueden desarrollarse formas alternativas para gestionar la implementacin de programas sociales. En esta materia, Rondinelli et al. (1990), hicieron una notable contribucin al establecer el efecto conjunto de la complejidad del medio y de la innovacin de las tecnologas sobre la estrategia gerencial de los programas pblicos. Combinando las dos variables, presentadas en forma de dicotomas, establecieron la necesidad de contar con cuatro estrategias gerenciales diferentes en la implementacin.
Estrategia gerencial mecnica

Los programas sociales cuyas tareas son rutinarias y que se llevan a cabo en ambientes de baja incertidumbre pueden ser implementados satisfactoriamente por una estrategia mecnica o mecanicista, que utiliza procesos adecuados para las grandes burocracias pblicas. Estos programas suponen la implementacin de tareas estandarizadas, claramente entendidas y en ambientes estables. La gerencia tiene un alto grado de conanza en que la situacin no cambiar en el futuro, por lo cual hace una planicacin total, que comprende todas las acciones necesarias para cumplir los objetivos. En este tipo de estrategia el sistema de toma de decisiones es centralizado y sigue reglas y procedimientos. Los gerentes jan los objetivos y las metas, que se escinden en submetas y que se cumplen aplicando insumos y procedimientos segn la tecnologa. La informacin y las rdenes uyen de arriba hacia abajo, pues debido a la baja incertidumbre no hay necesidad de transmitir informacin hacia arriba. La descripcin del trabajo puede ser muy detallada, enfatizndose las actividades a desarrollar. La gerencia exige una especializacin funcional. La autoridad se expresa a travs de la jerarqua, el liderazgo consiste fundamentalmente en dar rdenes a los funcionarios y, en especial, a
133
aquellos que se encuentran en los niveles inferiores de la organizacin, quienes deben obedecer. Las comunicaciones son de tipo vertical y formal, a lo cual se agrega que los mecanismos de coordinacin buscan establecer grados importantes de control. En el caso de estas estrategias, la gerencia no es particularmente sensible a los cambios de las necesidades de los clientes, en tanto se preocupa por mantener su conducta con los procedimientos operativos estndares. En suma, se caracteriza por su gran resistencia al cambio y una fuerte inercia, producto de la rutina y la especializacin. En la prctica, algunos de los grandes programas sociales pblicos tradicionales pueden ser manejados con una estrategia mecnica debido a la experiencia que hoy existe acerca de la manera de administrarlos, como es el caso de las reas de educacin y salud.
Estrategia gerencial mecnica abierta

Cuando los programas sociales tradicionales o rutinarios se enfrentan a entornos altamente inciertos se necesita una estrategia mecnica abierta, que mantenga las decisiones bajo una autoridad jerrquica y el control central, pero que adems busque reducir la incertidumbre del entorno incrementando el ujo de informacin sobre las situaciones locales especcas. En un medio ambiente muy turbulento, dado que la velocidad de los cambios tiende a producir graves fallas de desempeo, la estrategia de conduccin debe establecer procesos de descentralizacin o desconcentracin que generen informacin adecuada sobre cambios locales. En esta estrategia la incertidumbre del entorno se enfrenta dando a las unidades locales una mayor discrecin para llevar a cabo sus tareas y ajustarse a las condiciones del lugar. As, se busca que al tomar en cuenta las particularidades del lugar o de la localidad, la gerencia sea capaz de entregar mejores servicios y cierre las brechas de desempeo. En estos casos los operadores y gerentes deben responder a los intereses de numerosas organizaciones involucradas y prever cambios econmicos y
134
sociales, mientras se mantiene la direccin y el control sobre las actividades relativamente rutinarias. En los programas sociales, por ejemplo los proyectos de construccin de escuelas o de reparto de libros, las actividades y los programas son coordinados con varios ministerios y agencias, en cooperacin con las unidades regionales educacionales. Esto supone un alto grado de desconcentracin o descentralizacin. En los ltimos aos los gobiernos han estado utilizando este tipo de estrategia, lo cual les ha ayudado a identicar a los grupos objetivo y a que los proyectos se ajusten mejor a las necesidades locales. Es importante mencionar que si bien pueden manejar ambientes complejos, las estrategias de gerencia mecnica abierta tienen una capacidad limitada para tratar con la innovacin y las nuevas tecnologas.
Estrategia gerencial profesional adaptativa

Esta estrategia es ideal para los proyectos altamente innovadores que se llevan a cabo en ambientes de baja incertidumbre y complejidad. Por lo general, estos proyectos son implementados por los ministerios o grandes agencias gubernamentales que pretenden introducir cambios en la gestin que pueden terminar generando dicultades. El alto grado de innovacin supone un incremento signicativo en el uso de nuevas prcticas y tecnologas, lo cual aumenta la necesidad de establecer nuevos procedimientos de informacin y descentralizacin de la autoridad, de los recursos y de formacin del personal. La habilidad en la coordinacin con otras organizaciones y con los beneciarios es crucial para el xito de esta estrategia. Los proyectos innovadores deben descansar en una variedad de habilidades profesionales y tcnicas, que eventualmente produzcan cambios de amplia escala en un entorno relativamente estable. La obtencin de nuevos conocimientos sobre la implementacin del programa se consigue en la prctica de los procesos organizacionales. La implementacin de tareas innovadoras requiere aun en medios relativamente estables procesos de gerencia exibles y participativos. La
135
implementacin depende de una combinacin de habilidades especializadas, conocimientos, experiencia, juicio y autoridad profesional. En estos casos la gerencia profesional adaptativa recurre a procesos no claramente establecidos.
Estrategia de gerencia adaptativa

En ambientes de alta incertidumbre donde se implementan tareas particularmente innovadoras, como es el caso de la gran mayora de los nuevos programas sociales, se sabe bien lo que se persigue, pero las pautas para su ejecucin son poco especcas. Por ello es necesario llegar a un acuerdo acerca de ellas y de su aplicacin entre los encargados, y entre estos y los principales involucrados. Cuando se sabe lo que se quiere, pero las tecnologas son blandas o las actividades muy variadas y cambian con rapidez, se necesita utilizar una gerencia adaptativa. En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y administrados de manera flexible, gradual y responsable. Los planes y las acciones se deben ajustar a los cambios ocurridos en las condiciones del entorno y el gestor debe actuar ms para facilitar que para dirigir o controlar. Adems, debe usar incentivos para guiar a sus subordinados y colaboradores, a fin de que cambien sus conductas, obtengan beneficios para ellos mismos y a la vez implementen el programa de manera adecuada. El trabajo se basa en la experimentacin y el aprendizaje. Por consiguiente, el gerente acta de manera gradual, es decir hacia la obtencin de los resultados, mejorando primero la efectividad y luego la eficiencia. En esta estrategia de gestin no es posible utilizar una estructura jerrquica sino que por el contrario, se debe operar de abajo hacia arriba y la comunicacin debe uir en todas las direcciones. El aprendizaje de los gestores y la necesidad de operar a travs de procesos de negociacin y acuerdos mutuos son los elementos clave para que la estrategia tenga xito.
136
ESTRATEGIA Y ESTRUCTURA
Hace ya ms de cuatro dcadas que Chandler (1962) inici la discusin sobre la forma en que las estrategias afectaban las estructuras organizacionales y su diseo. Esta tesis de que la estructura sigue a las estrategias se ha planteado una y otra vez, pero no se ha destacado su carcter complejo. Chandler arm: Mi meta desde el comienzo ha sido estudiar la compleja interaccin en la empresa industrial entre estructura, estrategia y un ambiente siempre cambiante (1998: 348). Las investigaciones combinadas de Lawrence y Lorsch (1967), Chandler (1962) y Perrow (1970), muestran, entre otros aspectos, que la estructura tiende a seguir a la estrategia y que ambas deben estar alineadas con el medio para que la organizacin sea efectiva.
Esquema 3.1. La vinculacin medio - estrategia - estructura
Complejidad del medio ambiente
Estrategia gerencial
Estructura
Tecnologas innovadoras y blandas

Este captulo sigue una lnea similar a la de Chandler, en tanto se arma que la estrategia gerencial del programa social no su estrategia central plantea exigencias en cuanto a la estructura de la organizacin, afectndola con el propsito de hacer ms efectiva y eciente la prestacin de servicios. El supuesto es que la estructura, como elemento administrativo de una organizacin, existe para hacer que la estrategia y las operaciones funcionen mejor. Para entender la necesidad de generar diseos especiales de estructuras organizacionales y adems guiar esta actividad, se dispone de
137
teoras de la decisin racional en las organizaciones, particularmente la de Butler (1991) sobre diseos organizacionales, segn la cual la ley de la variedad requerida se aplica al proceso de toma de decisiones que intenta enfrentar la incertidumbre del entorno y controlar el medio interno de la organizacin. Butler (1991) plante un modelo institucional de estructuras ecientes, para lo cual deni a la estructura como un conjunto duradero de reglas para la toma de decisiones que son parte de una organizacin. El problema del diseo es encontrar la estructura que permita la capacidad requerida para tomar decisiones, lo cual supone elegir y actuar, e implica acuerdos acerca de propsitos y relaciones entre los nes y los medios en la organizacin. Una estructura organizacional provee una determinada capacidad para tomar decisiones segn la elasticidad de sus reglas. Asimismo, cada tipo de estrategia gerencial requiere una determinada elasticidad en las reglas de toma decisiones. De conformidad con este criterio, Butler introduce dos estructuras organizacionales extremas: las borrosas (fuzzy) y las ntidas (crisp).
Estructuras borrosas
Una estructura organizacional borrosa proporciona una considerable capacidad para tomar decisiones y provee un alto grado de elasticidad en las variables centrales para llevar a cabo las actividades de la organizacin. Estas variables son, por ejemplo, la denicin de tareas y su asignacin, el manejo de procedimientos y su adaptacin a situaciones diferentes, las decisiones y quienes las toman, los ujos de informacin y su direccin, los niveles de anlisis en la toma de decisiones, etc. A estas variables se pueden agregar otras que son relevantes para el proceso y un tercer grupo, relevante para describir la toma de decisiones. En estas estructuras las tareas son uidas, adaptables y redenibles, las relaciones entre los actores internos son del tipo red, el conocimiento
138
es difuso, la comunicacin suele ser horizontal y la estructura no est atada a reglas verticales. El punto esencial acerca de las estructuras borrosas no es la inexistencia de reglas, sino que estas no se consideran inmodicables. Por el contrario, pueden cambiarse de acuerdo con un conjunto de circunstancias no siempre bien denidas. Existe considerable exibilidad para tomar decisiones, pues lo realmente importante es la intencin de quienes las adoptan ms que su contenido literal. En este tipo de conguracin, las reglas para la toma de decisiones estn implcitas, son simblicas y su funcionamiento est basado en un conocimiento experto. La relacin entre los funcionarios es altamente interactiva, su labor es operativa y analtica, se trabaja en grupos y no individualmente. Esta estructura descentralizada cuyos mecanismos de control funcionan ms bien como apoyo, es apropiada para manejar ambientes complejos y nuevas tecnologas. Este tipo de organizacin desarrolla con el tiempo procedimientos estndar, que tendrn que ser modicados de sbito si se presentan nuevas condiciones. En este caso, la estructura tiende a sufrir de sobrecapacidad en la toma de decisiones.
Estructuras ntidas
Al contrario de la estructura borrosa, una estructura ntida determina una baja capacidad de toma de decisiones. De hecho, presenta un alto grado de rigidez en todas las variables mencionadas en el punto anterior. Por lo tanto, es una estructura muy bien denida que exhibe normas y reglas de operacin inexibles que tienden a ser muy estrictas y por consiguiente difciles de cambiar. En la estructura ntida, las reglas para la toma de decisiones son formales y tienen un carcter literal. Las relaciones entre sus actores organizacionales no son altamente interactivas, sino que se trabaja con un estilo individual, aunque bajo normas. En esta situacin, todos los procesos han sido delineados con claridad y la toma de decisiones est centralizada. Estos mecanismos
139
operativos estndar controlan la incertidumbre, y se impone la posibilidad de prediccin. Sus mecanismos de control tienen un carcter punitivo. Se trata de una estructura jerrquica en la cual cada funcionario se encuentra bajo el control y la supervisin de otro que tiene una posicin ms alta, por lo que el conocimiento est centrado en los cargos superiores y la resolucin de problemas, a cargo de los niveles superiores de la jerarqua. Este tipo de estructura es muy comn en las organizaciones que responden adecuadamente a las estrategias mecnicas de implementacin. Las conguraciones ntidas no constituyen una buena alternativa para enfrentar entornos complejos o tecnologas muy innovadoras. Por el contrario, son aptas para medios estables, ya que prcticamente la toma de decisiones est contenida en sus procedimientos. Las rutinas son formalizadas y establecidas a manera de normas cuando, debido a la repeticin, se ha adquirido experiencia para enfrentar determinadas condiciones. Si, por el contrario, las tecnologas y los entornos cambian con rapidez, los procedimientos tienden a quedarse rezagados y terminan siendo inadecuados para enfrentar los nuevos problemas. En casos como los sealados es probable que las organizaciones ntidas del sector pblico (burocracia tradicional) carezcan de capacidad para tomar decisiones. En resumen, cuando el entorno de una organizacin es incierto y la tecnologa es muy novedosa y blanda, la estrategia debera ser propiamente adaptativa y, por consiguiente, la estructura organizacional debera tender a ser borrosa; en tanto que para una estrategia gerencial de tipo mecnica, que enfrenta entornos de baja incertidumbre y usa tecnologas duras o conocidas, resulta apropiada la conguracin ntida. Desde un enfoque organizacional, el propsito de contar con una estructura borrosa es que los funcionarios tengan pocas restricciones y un mayor grado de libertad para manejar los temas bajo su consideracin y para denir los procedimientos a seguir. Las reglas en estos casos son elsticas. Si la situacin es la inversa, y no se necesita dar libertad a los operadores, entonces es mejor disear una estructura ntida. El principio de la variedad requerida arma que una organizacin requiere disear una estructura con una capacidad de toma de decisiones
140
lo sucientemente ntida para minimizar los costos del proceso decisorio, y lo necesariamente borrosa para lograr adaptabilidad. Este es uno de los retos ms importantes del diseo organizacional. Desde esta perspectiva, el problema del diseo organizacional termina siendo encontrar la estructura que permita la variedad requerida para la toma de decisiones y que capacite para desarrollar la estrategia gerencial ms adecuada segn el programa y el entorno. De acuerdo con la ley de la variedad requerida, a medida que aumenta el grado de complejidad del medio ambiente y la estrategia gerencial se torna ms adaptativa, el sistema organizacional debe tener la posibilidad de adaptarse para mantener su integridad. En este sentido, slo la variedad puede absorber la variedad, entendiendo por ella el nmero de estados posibles que puede adoptar el sistema. Se entiende entonces que la variedad es una forma de medir la complejidad. Para sobrevivir, cualquier sistema tiene que tener en su estructura y en sus procesos internos la variedad necesaria de respuestas para enfrentar eventuales situaciones de complejidad. Esta ley estipula que el grado de regulacin (o control) que puede lograrse est limitado por la complejidad del regulador con respecto a la complejidad del sistema que se pretende controlar (Beer 1979). Esto quiere decir que los mecanismos de regulacin internos de un sistema deben ser al menos tan diversos y complejos como el ambiente en el que operan. Sin embargo, toda organizacin tiene un lmite en la cantidad de recursos que puede dedicar a la actividad de toma de decisiones, por lo cual se produce una tensin entre lo ntido y lo borroso. Lo ideal es entonces equilibrar ambos requerimientos, cuidando de no privilegiar a alguno, pues disear una conguracin demasiado ntida, por ejemplo, conduce a que la capacidad de decisin sea insuciente. As, se pueden presentar dos tipos de yerros: sobrecapacidad o subcapacidad de decisin. Un diseo eciente debe evitar ambos errores. De acuerdo con la tipologa de estrategias de implementacin y las demandas de variedad requerida para la toma de decisiones, se hace patente que:
141
La estrategia mecnica requiere una conguracin ntida con slo algunos elementos de la conguracin borrosa. La estrategia adaptativa supone una conguracin claramente borrosa con slo algunos elementos de la ntida. La estrategia mecnica abierta requiere una estructura ntida, combinada con elementos de una borrosa. La estrategia adaptativa profesional supone una estructura borrosa, combinada con elementos de una ntida. Estas conclusiones permiten evaluar hasta qu punto las estructuras con las que se trabaja en el sector pblico son las adecuadas para llevar a cabo los programas encargados a la organizacin y qu condiciones bsicas debera tener un diseo alternativo; por supuesto que esto, en particular en el sector pblico, es slo una aspiracin. A ningn directivo pblico se le entrega una hoja en blanco para que disee o redisee la organizacin. Parafraseando a Peters (1993), entender la estructura organizacional es crear una habilidad para introducirle cambios que le permitan adecuarse ms efectivamente a la estrategia. Aun cuando se pudiese hacer un nuevo diseo, no es posible alcanzar la estructura organizacional ideal; lo nico factible es tratar de mejorar la existente. El supuesto es que la estructura como elemento bsico de una organizacin existe para hacer que la estrategia y las operaciones funcionen mejor. Con esto en mente, a continuacin se presentarn algunas estructuras organizacionales con las que trabaja el sector pblico y se examinarn la exibilidad y la capacidad que poseen para la toma de decisiones, a n de apreciar las posibilidades de implementar programas sociales innovadores.
DISEOS ORGANIZACIONALES Y PRESTACIN DE SERVICIOS SOCIALES

Los programas sociales, en especial los ms tradicionales como los de las reas de educacin y salud, han sido implementados por las estructuras habituales del sector pblico: ministerios, agencias del sector central y en
142
algunas oportunidades por organizaciones del nivel local del aparato estatal. En muy pocas ocasiones los diseadores de polticas y programas sociales han podido crear una nueva organizacin que posea la estructura ideal para llevar a cabo las tareas. La cuestin actual es cmo utilizar mejor los diseos organizacionales disponibles para la prestacin de estos servicios y, en el mejor de los casos, cmo redisearlos. Las distinciones entre estructuras borrosas y ntidas, y sus posibles combinaciones proporcionan criterios para evaluar los diseos organizacionales actuales y examinar posibles alternativas. El supuesto bsico es que una estructura organizacional debera permitir a sus operadores y directivos alcanzar eciente y efectivamente sus metas, y responder a los cambios del entorno en el cual trabajan. Daft (2000) ha identicado dos propsitos centrales que toda estructura organizativa debe cumplir: a) ofrecer un marco de responsabilidades, lneas de comunicacin y mecanismos de agrupacin y b) proporcionar los mecanismos para coordinar los elementos organizacionales en una unidad coherente. Se ha armado con razn que una buena estructura no garantiza el xito del programa o de la organizacin, pues si la estructura no se adecua a las necesidades del programa, puede llegar a neutralizar los esfuerzos mejor dirigidos y a impedir el alcance de los resultados.
Burocracia tradicional
Como ya se dijo, los programas ms tradicionales como los de las reas de educacin y salud han sido implementados por las estructuras habituales. Los ministerios y agencias gubernamentales normalmente asumen la burocracia pblica tradicional que, por lo general, opera con eciencia cuando las tareas son simples y repetitivas. As, ejecuta tareas denidas con claridad y la coordinacin se logra a travs de la normalizacin de los procesos de trabajo con actividades altamente formalizadas. Este sistema es jerrquico, formal, altamente centralizado, tiene reglas estrictas, con seguimiento y control directo. La autoridad est centrada en
143
los cargos altos. Los ujos de comunicacin van desde la cspide hacia abajo. Su coordinacin opera a travs de enlaces verticales. El control elimina casi toda incertidumbre para que la organizacin funcione sin sobresaltos y sin interrupciones. De hecho, en buena parte de los programas sociales, la implementacin se ha realizado por estas burocracias, pero debido a los numerosos problemas de ejecucin que plantean, se ha hecho con ligeras modicaciones, aprovechando la poca apertura que presenta esta conguracin. Dado que los ministerios y las grandes agencias se organizan por funciones o por departamentos, tienen elementos de descentralizacin o desconcentracin, que bien aprovechados les permiten adoptar no slo estrategias mecnicas, lo cual pueden hacer con toda propiedad, sino tambin programas con estrategias mecnicas abiertas, aunque esto entraa ciertas dicultades. Estas conguraciones pueden crear estructuras parciales para que desarrollen otros programas. Los ministerios pueden formar unidades de desarrollo e investigacin, establecer asociaciones con centros universitarios o tecnolgicos que escapan en parte a la reglamentacin de la burocracia pblica, y as desarrollar programas con algn grado de autonoma bajo una estrategia adaptativa profesional. Tambin pueden generarse organizaciones como las unidades de implementacin de proyectos que pueden ser algo autnomas y estar integradas por personal de la propia burocracia pblica que, una vez terminado el proyecto, regresa a sus cargos normales en la organizacin. Esas mismas agencias han generado en su interior algunas estructuras matriciales, que se examinarn ms adelante, e implementan estrategias del tipo adaptativo profesional. Estas formas un tanto forzadas han generado graves problemas cuando el diseo no ha sido cuidadoso y ha fallado la comunicacin de las unidades con la alta direccin de la organizacin. En conclusin, es posible introducir elementos de estructuras ms exibles y mayor capacidad de adaptacin dentro de estructuras burocrticas tradicionales.
144
Burocracia profesional
La burocracia profesional ha sido descrita como una conguracin basada en la estandarizacin de los procesos de trabajo, pero cuyo ncleo operativo est formado por profesionales (Mintzberg 2004). Esta es la forma organizacional corriente adoptada por las universidades, los programas educacionales y de salud, las organizaciones de trabajo social y otras similares. Normalmente esta conguracin se utiliza para prestar servicios en entornos relativamente estables aunque complejos. Estas organizaciones estn conformadas en gran medida por profesionales que realizan y controlan un trabajo complejo y que tienen autonoma para llevar a cabo sus tareas. Los profesionales tratan de normalizar las tecnologas en uso, es decir: de generar procedimientos estndar para la solucin de un problema determinado y para la prestacin de servicios. Hay un predominio del trabajo operativo, en tanto la operacin depende de sus habilidades y conocimientos, producto de una larga capacitacin. As, la organizacin tiene una fuerte cultura que reduce el control estrictamente burocrtico. La formalizacin en la burocracia profesional tiende a ser ms baja que en la tradicional; la coordinacin entre sus miembros es de enlaces horizontales; la comunicacin, especialmente la referida a procesos tcnicos, tiende a uir en todas direcciones. Estas caractersticas permiten lograr efectividad y calidad.
Grco 3.1. Estructura de burocracia profesional
Fuente: Mintzberg (1991).
145
En esta conguracin organizacional predomina un tipo de poder propio del experto, lo cual implica que dentro de la organizacin se crea una jerarqua determinada por los valores y la destreza profesional. Esta estructura genera un gran nmero de normas y procedimientos para llevar a cabo las actividades. Sin embargo, estas reglas no surgen dentro de la organizacin, sino que provienen de los centros de formacin de los profesionales. No se trata de una repeticin mecnica de procedimientos sino de adaptaciones que los profesionales hacen a casos especcos. Al aplicar estas habilidades y competencias a situaciones predeterminadas surge la clave del funcionamiento de esta conguracin, que es la creacin de un sistema de casillas dentro de las cuales los profesionales individuales trabajan de forma relativamente autnoma, sometidos a los controles propios de la profesin. Al lado del poderoso centro operativo profesional aparece una tecnoestructura mnima, un personal de apoyo que es relativamente numeroso pero que slo tiene la funcin de ayudar a los profesionales y posee un limitado nmero de gerentes medios con un control relativamente suave sobre el trabajo profesional (Mintzberg 1991). En esta conguracin, el diagnstico es una parte esencial de las actividades y su objetivo es equiparar una contingencia predeterminada con un programa estndar. Por consiguiente, la burocracia profesional puede incluso resolver con xito tareas que presenten un alto grado de complejidad en un ambiente estable a travs de programas estndar perfeccionados. La innovacin en las organizaciones depende en gran medida del grado de cooperacin multidisciplinaria. En el caso de las burocracias profesionales, el sistema de encasillamientos limita los grados de cooperacin entre diferentes profesionales y puede dicultar la colaboracin, pero la coordinacin horizontal ayuda a compensar esta desventaja. En suma, la burocracia profesional es una estructura bien adaptada para prestar servicios estndar, generar productos estndar y, en nuevas circunstancias, para adaptarse a las nuevas tareas, en especial para perfeccionar programas ya existentes. Es importante destacar que a pesar de que funciona con estrategias fragmentadas, esta forma organizacional tiene fuerzas de cohesin, muchas
146
de ellas elaboradas y decididas colectivamente. Estas caractersticas hacen que la forma organizacional sea relativamente adecuada para la prestacin de servicios sociales, en particular cuando la estrategia de implementacin es del tipo profesional adaptativo. Hay una mezcla de elementos que en su mayora son de estructura ntida con otros de estructura borrosa. Si se tratara de disear una estructura de este tipo, la mezcla de lo ntido y lo borroso tendra que examinarse en el caso particular de cada programa, y en especial de acuerdo con los elementos de la contingencia.
Estructura matricial
Esta es una conguracin de enlace horizontal, con dos estructuras de mando de igual autoridad: la funcional y la divisin por servicio. Los mandos deben informar y rendir cuentas a una autoridad superior comn. Fue diseada en respuesta a los problemas de los diseos funcionales y divisionales, lo que supone una mejora de los mecanismos de coordinacin lateral y los ujos de informacin a travs de la organizacin. Aunque tanto los gerentes de funciones como los de proyectos o servicios tienen igual autoridad, no ejercen un control completo sobre sus subordinados. Las responsabilidades del jefe de departamento funcional corresponden a su conocimiento de reglas y de normas. El director de proyecto, en cambio, es responsable de los aspectos sustantivos adems de coordinar todo el plan. Es frecuente que los jefes matriciales enfrenten desacuerdos y conictos, lo que se toma como una ventaja, ya que produce un medio altamente interactivo. Por otra parte, los operadores tienen dos jefes, por lo cual estn expuestos a sufrir de ansiedad y tensin, dado que operan bajo las rdenes de ambos y deben al mismo tiempo mantener una relacin leal y comprometida con los dos. La estructura matricial est diseada para lograr una coordinacin que satisfaga las demandas duales del entorno (innovacin de productos y especializacin tcnica) con una asignacin exible de recursos. Esta es una estructura que facilita y obliga a la discusin y la resolucin de problemas inesperados. Sin duda, presenta una mezcla de elementos que en
Formas organizacionales que facilitan la entrega ... Grco 3.2. Estructura matricial Director general
147
Director de operaciones Gerente proyecto A Gerente proyecto B Gerente proyecto C
Jefe depto. 1
Jefe depto. 2
Jefe depto. 3
Jefe depto. 4
Fuente: Daft (2000).
su mayora expresan una estructura ntida, pero tambin hay una buena cantidad de elementos propios de una estructura borrosa. Un aspecto fundamental es que la asignacin de los miembros estables de la organizacin a los proyectos se hace slo en forma temporal, de modo que una vez nalizado el trabajo especco necesario, los funcionarios vuelven a sus departamentos de origen. Esto permite que un proyecto que se inici bajo la estructura matricial sea luego adoptado por la forma tradicional, pues los funcionarios ya estn preparados para gestionarlo. En el diseo matricial se utilizan formas laterales de comunicacin a n de reducir el nmero de decisiones que deben remitirse al nivel superior de la jerarqua. La toma de decisiones se desplaza hacia abajo, de manera que los responsables resuelven los problemas ponindose en contacto y cooperando con los sectores afectados.
148
Siguiendo a Gilli (2000), las ventajas de las formas matriciales son principalmente las siguientes: Aptitud para enfrentar el cambio tecnolgico en las organizaciones que desarrollan servicios totalmente nuevos en ambientes competitivos e inciertos. Uso de recursos comunes en proyectos diferentes, lo que mejora la exibilidad para evitar la duplicacin de tareas. Autorrenovacin de la estructura, lo que ayuda al personal a aprender y a desarrollarse gracias a la rotacin en diferentes tareas. Transferencia de los resultados del proyecto, pues el personal que gana experiencia en el programa vuelve a sus posiciones normales en los departamentos. Esta estructura puede ajustarse muy bien a las estrategias gerenciales mecnicas abiertas, pero tambin llevar a cabo con propiedad estrategias adaptativas y profesionales adaptativas. Cabe recordar que en esta forma organizativa se mezclan elementos de las estructuras borrosa y ntida.
Adhocracia u organizacin innovadora

La adhocracia es una forma organizacional dbilmente acoplada y exible, que se renueva a s misma y que se coordina e integra por medios laterales y no verticales. Se desarroll para sobrevivir en ambientes complejos y dinmicos, generando o aplicando nuevas tecnologas (Daft 2000). En este captulo se retoma la definicin de la adhocracia que proporciona Mintzberg: una estructura altamente orgnica, con poca formalizacin de comportamiento; alta especializacin horizontal de tareas fundamentadas en la capacitacin formal; tendencia a agrupar a los especialistas en unidades funcionales para propsitos internos, pero a distribuirlos para que hagan su trabajo en pequeos grupos para proyectos orientados por el mercado; una conanza en los dispositivos de enlace para alentar el ajuste mutuo (el mecanismo coordinador clave de estos equipos);
149
y descentralizacin selectiva hacia y en estos equipos, que estn ubicados en varios lugares en la organizacin e incluyen varias mezclas de gerentes de lnea, expertos operativos y personal (Mintzberg 2004: 300).
Grco 3.3. Estructura adhocrtica
Fuente: Mintzberg (1991).
Estas organizaciones, que responden a la incertidumbre del medio y al manejo de nuevas tecnologas, tienen la desventaja de ser difciles de gestionar. Suelen ser estructuras jvenes, basadas en equipos con muchas vinculaciones horizontales, operadas por empleados empoderados, y aunque muestran una divisin del trabajo, tienen muy pocos grados de formalizacin. Debido a su forma de operar y a su descentralizacin, cualquiera puede participar en la toma de decisiones, lo que complica la gestin. En estas estructuras la unidad de mando es relativamente informal, por cuanto la informacin y las decisiones uyen libremente para promover la innovacin. As, el poder se encontrar donde estn los conocimientos especializados necesarios en una determinada etapa de un proyecto. Por consiguiente, las estructuras de autoridad no son claras y pueden presentarse asignaciones contradictorias de responsabilidad. A pesar de los problemas de gestin, en la parte sustantiva, la incoherencia promueve la exploracin, la autoevaluacin y el aprendizaje. Ahora bien, si la tarea de la entrega de servicios tiene que ser innovadora y el entorno es dinmico y complejo, se necesita una estructura de tipo adhocrtica, es decir, orgnica y descentralizada. La organizacin que lleve a cabo estas tareas no puede forzar ningn tipo de estandariza-
150
cin ni normalizacin temprana para su coordinacin: estas slo pueden desarrollarse con la evolucin de las estrategias. En esta conguracin se forman unidades con equipos conformados por proyectos para realizar innovaciones. En las adhocracias pueden encontrarse muchos gerentes que no dan rdenes ni ejercen una supervisin directa, sino que desempean funciones de innovacin, enlace, coordinacin y negociacin. Adems, una de las caractersticas principales de la adhocracia como estructura es su temporalidad, pues se agrupa, disuelve o modica en cualquier momento. En efecto, una vez que ha logrado la innovacin y desea perfeccionarla, la estructura se acerca y se asemeja a las burocracias profesionales en lo que hace a la implementacin. La adhocracia se organiza a travs de proyectos en los que se prueban los conocimientos profesionales. Para esto, de acuerdo con Mintzberg, se utiliza frecuentemente una estructura matricial. Sin embargo, la forma adhocrtica es ms orgnica que la matricial, las lneas de autoridad son mucho menos claras, la comunicacin uye en todas direcciones y la toma de decisiones es ms participativa. Esta conguracin puede adoptar dos formas diferentes: operativa o administrativa, cuya diferencia radica en que mientras la primera trabaja para proyectos que sirvan a los clientes, la segunda lo hace para servirse a s misma. Por consiguiente, la conguracin adecuada para los servicios sociales es la operativa. En resumen, la adhocracia pretende crear las condiciones que hagan posible la innovacin y la cooperacin, en cuyo caso la organizacin slo puede tener xito si cuenta con altos niveles de competencia profesional y la participacin de sus miembros. Sin embargo, aqu se encuentra su mayor debilidad: el alto costo de la comunicacin que requiere. Este aspecto hace que la adhocracia se torne ineciente. Por ello, a pesar de sus ventajas como forma organizativa para la entrega de servicios sociales, resulta muy difcil adoptarla para el sector pblico. Adems, si bien la adhocracia facilita la innovacin en la solucin
151
de problemas en ambientes complejos e inestables, est diseada para ser altamente efectiva pero no eciente.
Unidad de implementacin de proyectos

Una de las manifestaciones ms claras de las graves dicultades que las burocracias ociales tienen para manejar proyectos sociales innovadores es que la mayora de las organizaciones internacionales de asistencia tcnica y nanciera han optado desde hace un par de dcadas por exigir a los gobiernos que establezcan unidades separadas de gestin para implementar los nuevos proyectos de desarrollo social que nancian. Estas unidades u organizaciones gubernamentales o semigubernamentales trabajan bajo contrato con el gobierno o constituyen agencias temporales semiautnomas asociadas directamente con algn ministerio o subsecretara. Lo importante es que quedan afuera de las reglas del servcio civil y, por consiguiente, de algunas limitaciones y reglamentaciones que afectan a los organismos pblicos, de manera que gozan de mayor exibilidad y son ms borrosas. El nanciamiento internacional les permite atraer profesionales altamente calicados que pueden implementar los proyectos con efectividad. Dado que las reglas estrictas de la burocracia pblica no se aplican a estas organizaciones, pueden hacer una gestin muy cercana a una estrategia adaptativa, ya que pueden dar respuestas mucho ms exibles que la burocracia tradicional. Contar con amplia autonoma, recursos adecuados y personal altamente calicado contribuye a que este tipo de unidades pueda introducir nuevos programas y actividades, adems de generar conocimiento sobre la marcha. La autonoma o independencia relativa de estas unidades le da reconocimiento al proyecto, a la vez que facilita la supervisin y la evaluacin de los resultados. Esta forma organizacional es muy til para todos los involucrados, siempre que se trate de proyectos relativamente acotados. Ciertamente, no es posible implementar programas universales al margen de los servicios normales del gobierno, a menos que se trate slo de la introduccin o de
152
las primeras etapas de ejecucin. Adems, los planes transitorios pueden tener graves dicultades en el momento en que sus tareas deban integrarse a la estructura habitual del aparato pblico. Por ltimo, hay que mencionar un par de inconvenientes: que los recursos especiales utilizados en la primera parte no siempre pueden seguir nanciando el programa una vez traspasado al servicio regular, y que el resto del personal se suele quejar de las remuneraciones pagadas a los funcionarios que participaron en la primera etapa. Por consiguiente, aun cuando los resultados del programa sean ptimos, es muy difcil que los servicios establecidos acepten su inclusin dentro de sus tareas normales. Como se ha operado con base en proyectos y con unidades de ejecucin autnomas para su puesta en marcha, las altas autoridades alegan que las polticas y programas pblicos se fragmentan y se convierten en una coleccin de proyectos a cargo de unidades transitorias de ejecucin entre las cuales se torna complicado generar algn proceso sinrgico. Dadas las caractersticas mencionadas, este mecanismo de ejecucin de programas sociales responde bien a la estrategia gerencial propiamente adaptativa y a la profesional adaptativa, pues se trata de una estructura altamente borrosa.
Equipos especiales o task forces

En las organizaciones que no tienen capacidad de descentralizacin y que requieren una diversidad de especialidades surge como alternativa estructural el establecimiento de equipos especiales o task forces para desarrollar una operacin determinada. Estos equipos estn integrados por funcionarios con diferentes habilidades y conocimientos, que son reclutados en distintas reas de la organizacin para colaborar en tareas especcas y bien denidas (Gilli 2000). A medida que en esta clase de organizaciones aumenta la complejidad, las tecnologas se vuelven ms sosticadas, y el entorno ms turbulento aumenta la demanda de comunicaciones laterales, a lo que se aade la demanda de coordinacin personal. En estos equipos siempre existe un
153
lder que puede cambiar de acuerdo con las necesidades especcas de la tarea. De todas maneras, quienquiera sea el lder de turno, debe dar claridad a la funcin en cuanto a los objetivos que se persiguen y al papel que desempear cada uno de los integrantes. Esta forma organizacional no funciona participativamente, puesto que existe una autoridad central que toma las decisiones sobre la tarea especca a desarrollar. Con estas caractersticas lo que se logra es que exista una clara idea de la tarea comn. Y una vez que se completa la tarea, se desmonta la estructura temporal. Debido a su naturaleza borrosa, los equipos especiales pueden llevar a cabo estrategias adaptativas, aunque estas podran estar limitadas por la magnitud y la temporalidad del proyecto. Por ltimo, el hecho de que se requiera un lder para que exista claridad en las tareas puede limitar los aportes de otros miembros.
Redes interorganizacionales
Una de las alternativas ms interesantes para implementar programas sociales la constituyen las redes interorganizacionales, que se denen como un conjunto seleccionado, persistente y estructurado de organizaciones autnomas que se vinculan para crear productos o servicios, sobre la base de contratos implcitos o explcitos. Estos contratos son abiertos para adaptarse a las contingencias del ambiente y para coordinar y salvaguardar los intercambios. La mayora de ellos son slo socialmente obligatorios. Estas redes permiten a las agencias del sector pblico, independientemente de su forma estructural, hacer una entrega efectiva de servicios sociales mediante la vinculacin y coordinacin de varias organizaciones, o partes de ellas, de manera sistemtica. En esta estructura, los organismos del sector pblico pueden adaptarse a los cambios del entorno sin transformar su estructura interna, mediante la coordinacin de varias organizaciones (o sus partes), compartiendo y complementando recursos, tecnologas, informacin y actores bajo un sistema de acuerdos para implementar un determinado programa.
154
Es interesante que desde hace algunos aos los gobiernos de la regin hayan recurrido a las redes para implementar polticas y programas sociales, aunque bajo el nombre de relaciones interorganizacionales. Las redes o relaciones entre organizaciones presentan ciertos elementos comunes: Pautas de interaccin denidas en trminos de relaciones e intercambios. Flujos de recursos humanos o nancieros, informacin, conocimiento, etc. entre unidades interdependientes. nfasis en las pautas de intercambio horizontal o lateral. Intercambios recurrentes y de largo plazo. Colaboracin informal y formal entre organizaciones o partes de ellas. Lneas recprocas de comunicacin. En el sector pblico las redes interorganizacionales tienden a formarse ms de manera obligatoria que voluntaria, en respuesta a rdenes de las autoridades gubernamentales que luego designan a una de las agencias como centro coordinador. Las redes voluntarias se forman por acuerdos de grupos de organizaciones pblicas, privadas o del sector social para trabajar en alianza con el n de prestar ciertos servicios. En este caso, adoptan relaciones muy horizontales y por ello su gestin se basa en acuerdos. La utilizacin cada vez mayor de estas estructuras en el sector pblico obedece a la necesidad de satisfacer exigencias en materia de servicios, en un contexto de limitaciones de recursos nancieros, tecnolgicos y humanos. En trminos generales, las redes se constituyen porque sus miembros experimentan un grado signicativo de dependencia de recursos en relacin con los otros miembros, por lo que en conjunto pueden realizar acciones que no podran hacer aisladamente. A este planteamiento se le conoce como la teora de la complementariedad de recursos. Recientemente Hill y Lynn (2003) incorporaron este planteamiento a una teora ms amplia que han llamado de la eleccin socializada, en la que adems de la dependencia
155
de recursos aparecen elementos como la existencia de valores en comn, la aliacin y la institucionalizacin. En toda red los elementos centrales son los actores, los recursos, las reglas y las percepciones. En esta conguracin, la percepcin es sin duda absolutamente esencial, pues se trata de que los miembros de la red tengan una imagen que les otorgue una identidad especial y les permita afrontar los compromisos. Esto supone valores, marcos de referencia y compromisos comunes con las tareas. Las relaciones entre los actores y la movilizacin de recursos no se maniestan en la red como en la burocracia, en la que se establecen como obligatorias. En esta conguracin, dichas relaciones son parte de un acuerdo negociado, y su interdependencia se puede apreciar en la interaccin de los actores. En estas redes el criterio de xito es la ejecucin de la accin colectiva. No hay una autoridad central; ms an, se trata de una estructura de autoridad dividida. En la red, la denicin de problemas y metas cambia a medida que se ejecuta el programa, esto es: con el aprendizaje colectivo. De acuerdo con las vinculaciones entre sus actores en especial las lneas de comunicacin y de intercambio, las redes adoptarn diversas estructuras que tienen importantes consecuencias para la gerencia y para la efectividad del trabajo conjunto. Adems, son determinantes en cuanto a la variedad requerida en la toma de decisiones para responder mejor a cada entorno. Entre las principales estructuras, se cuentan: Red de cadena o lineal. En este tipo de estructura, una organizacin se conecta con una segunda y esta a su vez con otra tercera, y as sucesivamente. Aunque a primera vista esta estructura parece horizontal, podra ser relativamente jerrquica. La direccin de las comunicaciones entre los actores, el mensaje original, los recursos y otros ujos tienden a degradarse en el trayecto desde A hasta C o D. Esta misma linealidad de la estructura traza lmites en la capacidad para tomar decisiones.
Grco 3.4. Estructura de red lineal
156
Red estrella. Aqu existe un miembro central que mantiene relaciones con todas y cada una de las otras organizaciones, que no se comunican entre s. De esta manera aparece un centro coordinador que transmite directrices sobre el programa, informacin y recursos a las dems partes. A pesar de que el coordinador tiene un fuerte control en esta conguracin, los otros miembros son absolutamente necesarios para implementar el programa, pues cuentan con capacidades especiales que el centro no posee. La relacin segmentada del centro con cada una de las otras organizaciones genera suspicacias que limitan la cooperacin, puesto que los trminos del acuerdo en cada una de las distintas dadas son desconocidos para el resto de la red. Esta forma limitada de relaciones no permite un aprendizaje organizacional rpido y, por tanto, los nuevos conocimientos no circulan a la velocidad requerida.
Grco 3.5. Estructura de red estrella
F A
E
Red de vinculacin parcial. En este caso buena parte de los integrantes se relacionan, lo cual genera una desigualdad estructural, pues mientras que algunos tienen relaciones con muchos otros, un segundo grupo permanece relativamente aislado y, por consiguiente, participa menos. A pesar de la exibilidad de esta conguracin, y de la existencia de una rica interaccin entre la mayora de los miembros de la red, el aprendizaje se resiente, no se logra generar conanza y, por tanto, se limitan las capacidades de implementacin.
157
Red de vinculacin total. En este tipo de redes existe igualdad entre los miembros, debido a una interrelacin plena y a intercambios abiertos. Puesto que hay mltiples mecanismos para que cada uno reciba la informacin de manera directa o indirecta, con posibilidad de controlar su veracidad, este tipo de vinculacin obliga a una gran transparencia en los intercambios. Cuando se produce esta situacin, la red puede operar ecientemente debido a que es capaz de generar un alto nivel de conanza y, por consiguiente, de cooperacin, aprendizaje y asociacin, lo que facilita el trabajo. Adems, estas redes gozan de gran estabilidad. Cabe destacar que mientras ms vinculados estn los actores de la red y esta sea expresin de un alto capital social, mayor ser la variedad requerida en la toma de decisiones y mayor la capacidad de aprendizaje organizacional dentro de la red.
Grco 3.6. Estructura de red de vinculacin total
F A
E
Los pocos estudios empricos publicados sobre la materia han mostrado, aunque no de manera concluyente, que las redes que tienen un centro coordinador y las redes totalmente vinculadas tienden a ser ms ecaces en la prestacin de servicios (Provan y Milward 1995). Una vez conformada la red, deben utilizarse elementos ordenadores que generen pautas consistentes de accin y cuyas direcciones sean dadas
158
por una gerencia efectiva con base en un acuerdo entre los actores. Todo ello supone interaccin, negociacin, participacin y, por ende, cooperacin y aprendizaje en medio de normas poco estrictas. Por lo tanto, la gerencia, como constructora de redes, gerente de procesos, mediadora y facilitadora, tiene un valor adicional para el xito de la red. Debe proponer los marcos que encuadran la accin, proveer oportunidades, guiar las interacciones entre los miembros y tratar de inuir en las condiciones de operacin de la red. De acuerdo con estas descripciones de lo que son y la forma en que funcionan las redes, es posible concluir que este es el arreglo organizacional ms borroso y que, en consecuencia, permitir el mximo de variedad requerida en la toma de decisiones y el mayor grado de interaccin entre sus miembros, generando un alto grado de capital social y un incremento en la capacidad de aprendizaje colectivo. Todo ello sin necesidad de cambiar textos legales ni estructuras burocrticas. Como el funcionamiento de estas redes no puede basarse en rdenes sino en acuerdos, en la capacidad de compartir valores, marcos de accin, objetivos y metas, las redes operan de hecho con una estructura borrosa. Sin embargo, segn la forma estructural que adopten y la existencia o no de centros coordinadores, pueden presentarse en ellas algunos elementos de la conguracin ntida. Mientras ms poderoso sea el centro coordinador, menos horizontales las relaciones, ms obligatorias las normas establecidas en el contrato inicial, ms ntidas sern las estructuras. Sin embargo, el hecho de tratarse de una red y no de una jerarqua, le da una serie de ventajas para llevar a cabo estrategias no mecnicas de ejecucin. La implementacin de programas sociales a travs de esta forma organizacional requiere que la red sea funcional, lo cual quiere decir que debe tener altos grados de interaccin, de interdependencia, reas de acuerdo para operar y conanza entre los participantes. La gerencia tiene que adaptarse y operar en funcin del tipo de estructura y de la forma de coordinacin que se establezca en la red. Por lo tanto, cuando hay un centro coordinador fuerte y elementos de jerarqua, tender a acercarse, aunque muy limitadamente, al tipo de gerencia
159
que utiliza un directivo en una organizacin jerrquica. Por el contrario, cuando la red es horizontal y no hay un centro coordinador, tendr las caractersticas de una direccin practicada por mediadores o facilitadores que buscan consensos. En otros trminos, el tipo de gerencia depender de la estructura de la red y de sus grados de horizontalidad o verticalidad. En cuanto a la estructura organizacional, la red ms que ninguna otra conguracin tiene las caractersticas de estructura borrosa y, por consiguiente, una gran posibilidad de entregar servicios sociales con efectividad. A una red no se le debe exigir eciencia en las etapas iniciales de desarrollo de nuevos programas: har todo el ajuste y adquirir el conocimiento necesario aprovechando su gran exibilidad. Slo posteriormente ser posible exigir una eciente prestacin de los servicios. El ajuste y la eciencia vendrn con el proceso de aprendizaje y con el aumento de la formalizacin. Para que los elementos que forman las redes se asocien de tal manera que logren un buen funcionamiento, la coordinacin debe procurar promover y mantener una imagen de conjunto, de forma que haya acuerdos y se desarrollen compromisos slidos que permitan el cumplimiento de las normas y el fortalecimiento de la cooperacin entre los miembros para alcanzar los objetivos. Estas actividades permiten el desarrollo de procesos de aprendizaje colectivos que generan sinergias en la contribucin de todos los actores de la red al trabajo cooperativo. Dado lo blando de las tecnologas en uso, el aprendizaje organizacional ser de gran utilidad para la entrega de servicios. Desde la perspectiva de la prestacin de servicios sociales aunque puede ser ms amplia, las interrelaciones que se dan dentro de la red se entienden como una manera de generar variedad interna para el manejo de la complejidad externa. Con esta forma descentralizada, con mltiples puntos de decisin, la red responde mejor a las necesidades de los ciudadanos. Adems, las capacidades de gestin, estructuracin y reestructuracin son mucho mayores en este que en cualquier otro diseo organizacional. Adase a esto que la red puede hacer el trabajo sin alterar las estructuras de las organizaciones y las burocracias pblicas tradicionales participantes.
160
En sntesis, las redes permiten una cooperacin ms estrecha entre las organizaciones manteniendo un alto grado de exibilidad. Finalmente, cabe sealar que la utilizacin de las redes para la prestacin de servicios sociales no es en ningn caso una panacea organizacional, pero sin duda, a pesar de la complejidad de su empleo, las redes permiten implementar estrategias complejas y multisectoriales que de otra forma sera casi imposible llevar a cabo. Adems, las estructuras que adopten y el tipo de gerencia que utilicen permitirn desarrollar procesos efectivos, innovadores y participativos, en un contexto de gran exibilidad, lo que nalmente permitir a la organizacin prestar sus servicios a los ciudadanos.
CONCLUSIONES
En este captulo se han explorado las relaciones entre las caractersticas de los programas sociales, las contingencias de ambientes altamente complejos y de tecnologas innovadoras y a la vez blandas. Se ha mostrado que esas contingencias determinan el uso de diferentes estrategias de implementacin y estas a su vez demandan diseos organizacionales que permitan una mejor ejecucin de los programas. Para ello se ha recurrido a las ideas de una tradicin de investigacin de organizaciones complejas en relacin con el medio, la tecnologa y las estructuras organizacionales. A esa relacin se introdujo la estrategia gerencial como una variable interviniente. Cuanto ms innovadores sean los programas y ms complejo, incierto y cambiante sea su entorno, mayor ser la necesidad de trabajar con un liderazgo comprometido con estrategias gerenciales adaptativas. Cuanto ms rutinarios sean los programas y ms simple el entorno, mayor la necesidad de llevar adelante una estrategia mecnica. En casos intermedios de este continuo deben utilizarse estrategias situadas entre ambos extremos. Lo importante en esta lgica de implementacin es que las diferentes estrategias gerenciales presionen a las estructuras organizacionales y en
161
especial a la burocracia tradicional, todava omnipresente en la administracin pblica. Se determin que las estrategias mecnicas manejan programas que tienen todas las caractersticas para operar con estructuras ntidas, mientras que las adaptativas son ms funcionales para programas cuyas caractersticas obligan a operar en una estructura de tipo borroso. Tambin se demostr que la estrategia gerencial mecnica abierta puede manejar programas que demandan estructuras ntidas con elementos de estructuras borrosas y, nalmente, que la estrategia adaptativa profesional exige una estructura borrosa con elementos de la ntida. Para seguir toda la lnea explicativa, hay que tener presente que cuanto ms estable sea el medio y ms rutinaria y conocida la tecnologa, ms mecnica es la estrategia de implementacin y mayor ser la necesidad de operar con diseos estructurales ntidos. Por el contrario, cuanto ms cambiante sea el entorno y ms innovadora la tecnologa, mas adaptativa deber ser la estrategia de implementacin y mayor ser la necesidad de operar a travs de diseos organizacionales de tipo borroso. A partir de estos criterios se revisaron los principales diseos organizacionales que operan en el sector pblico a n de apreciar su capacidad para llevar a cabo los programas sociales. Se mostr que debido a que la burocracia tradicional genera problemas en la mayora de los nuevos programas sociales por su rigidez y formalismo, las estructuras con caractersticas borrosas se constituyen en alternativas ms ecientes para implementar esta clase de programa. Esto llev a evaluar el uso de modelos organizacionales modernos como la organizacin matricial y la adhocracia, las unidades de implementacin de proyectos, los equipos especiales y el modelo ms reciente, las redes interorganizacionales. La conclusin es que en la implementacin de los programas sociales pueden usarse, con diferentes grados de dicultad, las distintas estructuras. Sin embargo, mientras ms innovadora la tecnologa y ms impredecible el entorno, se hace necesario usar las estructuras ms borrosas y exibles, que debido a sus caractersticas funcionales y estructurales permiten una eciente prestacin de servicios sociales.
162
Bibliografa
Banner, D. y E. Gagn. 1995. Designing Effective Organizations: Traditional & Transformational Views. Thousand Oaks: Sage Publications. Beer, S. 1979. The Heart of the Enterprise. New York: John Wiley & Sons Chichester. Butler, R. 1991. Designing Organizations: A Decision Making Prospective. Londres, New York: Routledge. Chandler, A. D. 1962. Strategy and Structure: Chapters in the History of the Industrial Enterprise. Cambridge, Mass.: MIT Press. , 1998. Corporate Strategy and Structure: Some Current Considerations. En: Society, Vol 35: N 2. Daft, R. 2000. Teora y diseo organizacional. Mxico D. F.: Thomson Editores S.A. 6a Ed. Emery, F. y E. Trist 1965. The Causal Texture of Organizational Environments. En: Human Relations, 18: pp. 21-32. Gilli, J. (Coord.). 2000. Diseo y efectividad organizacional. Buenos Aires: Grupo Editor Macchi. Hill, C. y L. E. Lynn, Jr. 2003. Producing Human Services: Why do Agencies Collaborate? En: Public Management Review, Vol. 5, Issue 5. pp 63-81. Lawrence, P. y J. Lorsch. 1967. Organization and Environment: Managing Differentiation and Integration. Boston: Harvard Business School. Mintzberg, H. 1991. Mintzberg y la direccin. Madrid: Ediciones Daz de Santos S.A. , 2004. Diseo de organizaciones ecientes. Buenos Aires: Editorial El Ateneo. Molina, C. G. 2002. Entrega de servicios sociales. Modalidades y cambios recientes en Amrica Latina. Documento de Trabajo No. I-50. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES). Perrow, Ch. 1970. Organizational Analysis: A Sociological View. Londres: Tavistock.
163
Peters, J. 1993. On Structures. En: Management Decision, Vol. 31, N 6. Provan, K. y H.B. Milward. 1995. A Preliminary Theory of Interorganizational Network Effectiveness: A Comparative Study of Four Community Mental Health Systems. En: Administrative Science Quarterly, 40, pp. 1-33. Rondinelli, D., J. Middleton y A. Verspoor. 1990. Planning Education Reforms in Developing Countries: A Contingency Approach. Durham y Londres: Duke University Press. Thompson, J. D. 1967. Organizations in Action. New York: Mc Graw Hill.
Captulo 4
Qu retos plantea la implementacin a la profesionalizacin de los gerentes sociales?

Francisco Gaetani
l ttulo de este captulo sugiere que hay una conexin entre una buena implementacin de las polticas sociales y la profesionalizacin de los gerentes sociales. La direccin de la relacin causal es ambigua. Algunos podran aducir que mientras ms profesionales sean los gerentes sociales, mejores son las oportunidades de lograr una implementacin exitosa. Otros pueden argumentar que para implementar con xito los programas, deben enfrentarse los retos de la profesionalizacin, o bien pueden apuntar que, en vista de las recientes transformaciones de la administracin pblica contempornea, la profesionalizacin de los gerentes sociales est perdiendo importancia, un cambio que a veces est acompaado por el aumento del peso de otros elementos del proceso de implementacin, como los contratos o los sistemas de informacin (y de los profesionales de estas reas). La implementacin es una categora de anlisis que concierne al debate de la formulacin de polticas,1 independientemente de si se acepta o no el supuesto de Pressman y Wildavsky (1974) de que los objetivos y las metas de las polticas estn en constante redenicin, lo que implica que la
1 Chase y Reveal (1983: 13) propusieron una denicin prctica de implementacin: la implementacin de las polticas sociales podra mejorar con la profesionalizacin de los gerentes sociales tiene su origen en los argumentos de la administracin pblica progresista relacionados con el papel de la especializacin. Por tanto, debe demostrarse que la profesionalizacin puede mejorar el proceso de implementacin de polticas sociales, y cmo puede hacerlo. Hasta ahora la profesionalizacin ha sido un tema secundario, relegado a oscuros debates sobre reformas al servicio civil, centros de educacin especializados y preocupaciones. Implementacin el proceso mediante el cual la poltica del gobierno pasa a la prctica es, en ltima instancia, aquello de lo que se trata el gobierno.
166
Francisco Gaetani
evaluacin se torna inocua. La gerencia social pertenece al dominio de la administracin pblica. Existe con o sin polticas en curso. Se espera que los gerentes sociales dirijan los sectores que estn bajo su dependencia, y que sean responsables de los resultados y de las polticas que estn a su cargo. La profesionalizacin puede centrarse en las habilidades de diseo de polticas, especialmente en la implementacin o en las habilidades de gerencia. Las discusiones estn interconectadas, pero la diferencia es relevante. Este captulo se centra en el proceso de implementacin y en los interrogantes que plantea con respecto a la profesionalizacin. La expectativa de que la implementacin de las polticas sociales podra mejorar con la profesionalizacin de los gerentes sociales tiene su origen en los argumentos de la administracin pblica progresista relacionados con el papel de la especializacin. Por tanto, debe demostrarse que la profesionalizacin puede mejorar el proceso de implementacin de polticas sociales, y cmo puede hacerlo. Hasta ahora la profesionalizacin ha sido un tema secundario, relegado a oscuros debates sobre reformas al servicio civil, centros de educacin especializados y preocupaciones residuales sobre la implementacin de prstamos internacionales. Adems, el desgaste de la autogestin de los profesionales (Hood 1994: 130) es una de las consecuencias del aumento de la preocupacin por los estndares de rendimiento, en el contexto del surgimiento de una nueva gerencia pblica. Desde comienzos de la dcada de 1990, las polticas sociales en Amrica Latina han sido cuestionadas desde diferentes ngulos. Incluso se ha sugerido que se usen ms intensamente mecanismos de mercado o de cuasimercado, que se creen instancias de participacin para el control social y se haga un mejor uso de los recursos destinados a programas sociales. Se supone que los mecanismos de cuasimercado brindan estructuras de incentivos que pueden generar dinmicas virtuosas que llevan a resultados ms ecientes. Se espera que el control social mejore los mecanismos de expresin de los beneciarios potenciales y de las ONG preocupados por los riesgos derivados del fracaso de las polticas. La supervisin de los gastos pblicos se orienta cada vez ms hacia la calidad y la productividad de las acciones del gobierno, especialmente en las polticas sociales, donde
Qu retos plantea la implementacin a la profesionalizacin...
167
las prcticas poco claras hacen ms difcil desenmaraar los procesos de implementacin. El captulo se divide en cinco secciones, adems de la introduccin y las conclusiones. La primera examina quines son los gerentes sociales; no se trata de un anlisis emprico, sino de un esfuerzo por construir una tipologa de los gerentes sociales, aunque provisional y sujeta a revisin mediante la investigacin emprica. La segunda seccin se reere a la profesionalizacin del sector pblico y a su decadencia en la poca moderna, al menos tal como la conocemos. La tercera seccin resalta el problema de la profesionalizacin en el contexto del ciclo poltico y del modelo organizacional, mientras que la cuarta discute la construccin de capacidades, es decir, el reto de crear capacidades profesionales; por ltimo, en la quinta se exploran las posibilidades de aprender del debate sobre la profesionalizacin de los gerentes sociales, teniendo en mente los retos de la implementacin. Es necesario someter a discusin algunos aspectos atrayentes del nuevo paradigma del conocimiento gerencial para evaluar su uso potencial en el desarrollo de los procesos de profesionalizacin. El captulo concluye con un anlisis especulativo de algunos problemas que exigen cursos de accin innovadores.
QUINES SON LOS GERENTES SOCIALES? EL MUNDO HETEROGNEO DE LA GERENCIA SOCIAL

El mundo de los gerentes sociales es de una heterogeneidad compleja. Tal complejidad se relaciona con tres dimensiones: insercin en la esfera pblica, posicin en el rango jerrquico y tipo de relacin laboral. Los gerentes sociales trabajan en diferentes sectores de la esfera pblica; se insertan en diversas instancias gubernamentales y tipos de instituciones: gobiernos locales, autoridades provinciales, administracin federal, instituciones supranacionales, ONG y otras. Es muy diferente hablar de altos funcionarios de la administracin federal, de ministerios como el de salud o educacin, y de gerentes que trabajan en las reas sociales de los gobiernos locales, aunque pertenezcan al mismo sector. Asimismo sucede
168
Francisco Gaetani
con los gerentes sociales de las ONG que intervienen en la implementacin de las polticas sociales y los funcionarios de los bancos supranacionales que participan en el debate sobre la implementacin de dichas polticas. Los gerentes sociales atrincherados en los bancos supranacionales son, con frecuencia, profesionales muy calicados, pero no necesariamente tienen experiencia de campo. Los gerentes sociales de las ONG enfrentan complejos dilemas cuando el gobierno los invita a reformular los enfoques que deenden debido a presiones en la implementacin de la poltica. Las diferentes inserciones jerrquicas implican distintos tipos de relacin con los retos de implementacin. Los gerentes sociales pueden ser ministros, secretarios, directores de departamento, coordinadores, supervisores, altos funcionarios, directores de hospitales y escuelas, investigadores, analistas de grupos de expertos, burcratas menores y otros. Todos ellos participan en las discusiones sobre la profesionalizacin y la implementacin desde perspectivas diferentes. Considrese, por ejemplo, la visin desde la cima. Los que trabajan en el nivel federal no tienen trato directo con la poblacin, excepto algunas categoras especcas de funcionarios pblicos, como los profesores universitarios, inspectores laborales y sociales, y mdicos. Pero aun en este caso no se renen cara a cara con los grupos socialmente excluidos. No necesitan conocer la pobreza de primera mano, en su trabajo cotidiano. Pero las perspectivas de los gobiernos local y estatal (e incluso las de las ONG) provienen de grupos profesionales estructurados (profesores de primaria y secundaria, fuerzas policiales, mdicos de campo de las unidades de salud), que s tienen un trato cotidiano con la gente ms necesitada. Ellos son el ltimo recurso pblico para la clientela ms pobre. Tienen que trabajar junto a estas personas con los instrumentos que poseen, conocen y pueden movilizar. Los gerentes sociales trabajan sometidos a diversos arreglos laborales: algunos son funcionarios pblicos; parte de los que ocupan altos cargos son nombrados polticamente; y otros trabajan por contrato. Cada arreglo ofrece una estructura de incentivos diferente. Los funcionarios pblicos siguen una carrera. Los que son nombrados polticamente representan los intereses de sus principales. Los profesionales contratados trabajan sobre la base de parmetros. Cada arreglo induce cierto tipo de comportamiento. Los
169
funcionarios pblicos, por lo general se han preocupado ms por los efectos de largo plazo de las polticas sociales. Los que son nombrados polticamente se guan por el ciclo electoral. Los gerentes sociales bajo contrato trabajan sobre la base de indicadores de resultados explcitos y discretos; en este grupo se incluyen consultores de alto nivel y gerentes de primera lnea. Es conveniente precisar a qu tipo de gerentes sociales se est haciendo referencia. La combinacin de los tres vectores representa una variedad de gerentes sociales. Un ejemplo es un gerente social nombrado polticamente que ocupa un alto cargo en el gobierno federal. Otro ejemplo es un ejecutivo contratado que trabaja en una ONG en el mbito local. Un tercer ejemplo es un funcionario pblico de alto rango responsable de programas sociales de nivel provincial. Estos son tres casos plausibles de gerentes sociales involucrados en procesos de implementacin. Cuando la clasicacin se realiza de acuerdo con los sectores de las polticas sociales, los bloques pueden desagregarse mejor y aparece alguna otra variedad de gerentes sociales. Es difcil encontrar altos niveles de especializacin en el nivel local. Pero en muchos casos las soluciones de poltica y las posibilidades de aprendizaje son exactamente las que sugiere la evidencia reciente. Los burcratas de nivel inferior captan primero los fenmenos que aparecen aos despus en las estadsticas cuando las estadsticas son capaces de sintetizarlos aunque no tengan idea de su incidencia. En el caso de la burocracia del sector pblico en los niveles federal, estatal y local no es claro hasta qu punto estos gerentes sociales entienden los contenidos de las polticas que tienen a su cargo. Eventualmente desarrollan cierta sensibilidad, pero slo si permanecen en dichas reas durante cierto tiempo. Todo aquel que haya intentado encontrar expertos en la administracin de personal educativo, en el manejo de problemas de discriminacin sexual o en la asignacin presupuestal para la salud sabe que los expertos transversales son poco comunes y que la mera experiencia no proporciona suciente comprensin para ejecutar polticas de alto nivel en estos campos. Siempre es posible encontrar personas capaces de enfrentar estos retos, pero la escasez de recursos es tan grande que en muchos casos no existe otra alternativa que la de reproducir las prcticas de sentido comn (mejoradas) en esas reas.
170
Francisco Gaetani
El cuadro 4.1 muestra un ejercicio que cruza los niveles de gobierno con cinco sectores de la poltica social para un pas imaginario basado en el caso de Brasil.
Cuadro 4.1. Niveles de gobierno y sectores de poltica social Educacin Salud Fuerzas de seguridad Modelo de carabineros Fuerzas militares Polica federal Polica militar Polica civil Seguridad social y trabajo Burocracia federal Especialistas Desarrollo social Burocracia federal Especialistas
Federal
Universidades pblicas Especialistas Burocracia educativa federal Burocracia educativa estatal Universidades pblicas Escuelas secundarias Escuelas primarias Burocracia educativa municipal Escuelas secundarias Escuelas primarias
Hospitales universitarios Especialistas Burocracia sanitaria federal Burocracia sanitaria estatal Hospitales provinciales Servicios provinciales de salud
Provincial
Burocracia estatal Trabajadores sociales
Local
Burocracia sa- Guardia nitaria municipal municipal Hospitales locales Distritos y puestos sanitarios locales
Burocracia local Trabajadores sociales
Otros temas que merecen especial atencin se reeren a la falta de estadsticas y de investigacin aplicada sobre el personal que trabaja en polticas sociales, la memoria institucional de las reas sociales, el anlisis demogrco de los empleados del sector pblico (empleados pblicos, funcionarios, consultores, voluntarios) que trabajan en polticas sociales, las patologas corporativas de quienes trabajan en tales polticas y temas similares. La masa crtica es escasa. Las comunidades de poltica estn
171
dbilmente organizadas o dispersas por todo el pas. Los sindicatos y las organizaciones gremiales estn excesivamente politizados. El dilogo y la colaboracin intersectoriales son raros y casi inexistentes. Las luchas territoriales son la norma (entre los sectores y dentro de ellos). Finalmente, es imposible ignorar que las polticas sociales pertenecen a una de las reas ms afectadas por el retroceso de las polticas estatales en la dcada de 1990.
El confuso mundo del profesionalismo

El trmino profesionalismo se reere a contextos en los cuales las profesiones desempean un papel importante. Este no es el caso del mundo de la gerencia social. La gerencia de polticas sociales no es una prerrogativa de los profesionales de los sectores sociales. El estatus de gerente no es inherente a la posesin de conocimientos especcos de una profesin. Por lo tanto, la transformacin de gerentes sociales en gerentes sociales profesionales no requiere necesariamente romper monopolios profesionales especcos (mdicos, profesores, etc.). Segn Freidson (2001: 12): Se puede decir que existe profesionalismo cuando una ocupacin organizada adquiere el poder para determinar quin est calicado para realizar un conjunto determinado de tareas, evitar que desempeen esa ocupacin, y controlar los criterios mediante los cuales se evala el rendimiento. Pero el tema de la profesionalizacin de los gerentes sociales no puede abordarse desde este punto de vista. En realidad, de acuerdo con la perspectiva que adopta este captulo, es mucho ms uido, permeable y marcado por dimensiones interdisciplinarias. El profesionalismo en el sector pblico ha sido objeto de un debate recurrente en los pases latinoamericanos empeados en la reforma del Estado (Arellano et al. 2003). Sin embargo, el debate ha estado marcado por el ritmo de las reformas de la gestin pblica, an sin concluir, en la regin. El estancamiento de la discusin general sobre la profesionalizacin de los gerentes pblicos ha impedido profundizar las discusiones por reas de poltica: desarrollo social, infraestructura, ciencia y tecnologa.
172
Francisco Gaetani
Las excepciones son las burocracias presupuestarias y nancieras y, ms recientemente, las polticas sociales. En el primer caso, el apoyo tcnico de instituciones tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, combinado con la intensicacin de los vnculos entre las comunidades acadmicas de economistas de Brasil y Estados Unidos, hizo posible que el equipo econmico brasileo se integrara al debate mundial. En el segundo caso, la nica excepcin es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) representado por el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES). Pero a diferencia del dominio de la poltica econmica, no existe una estructura de intercambio entre los profesionales del campo acadmico de la poltica social.2 Los gerentes pblicos estn inmersos en un ambiente adverso (Pressman y Wildavsky 1974). Ejecutan tareas casi imposibles, pero lo saben y estn acostumbrados al hecho de que rara vez las cosas cambian de manera positiva. Sus rutinas son disfuncionales, las actividades resultan estresantes, las interacciones son asimtricas y los gerentes pblicos estn expuestos diariamente a la opinin pblica, a clientelas en situacin desventajosa, a cuerpos de auditora, a presiones polticas y a sistemas de incentivos que funcionan mal. Los burcratas de la vieja guardia del sector pblico y los partidarios de las soluciones de mercado tienden a considerar que el profesionalismo es un problema y no un conjunto de procedimientos codicados con una lgica y una integridad propias (Freidson 2001: 11). Slo algunos nichos especiales de la gerencia social tienen lmites tcnicos que permiten que los profesionales, no los gerentes ni los consumidores, controlen su trabajo. Pero debido a que las profesiones son funciones autorreferenciales, no pueden responder adecuadamente a la trivializacin del profesionalismo. Los profesionales son rivales divididos, no una coalicin poltica en pro de ellos mismos.
2
Existen tres razones para ello: 1) no hay una sola profesin comparable a la economa en poltica social, sino un conjunto de ellas; 2) no existe un paradigma unicador similar a la economa dominante que siente el camino para un dilogo continuo; y 3) la fragmentacin del dominio de la poltica hace ms difcil que los acadmicos y practicantes establezcan procesos estructurados de aprendizaje de polticas.
173
La implementacin exige que quienes estn involucrados en el proceso adquieran conocimiento profesional. El conocimiento profesional es diferente del conocimiento cientco. Allison y Moore (1983: 10-11) sealaron que, segn el punto de vista acadmico, el conocimiento profesional debera consistir en un conjunto de proposiciones acerca del mundo que se saben ciertas y son relevantes para las tareas profesionales () [pero] el conocimiento profesional es algo distinto de un conjunto de proposiciones bien establecidas () debe incluir ideas contingentes que en cierto sentido sirven en lugar de proposiciones mejor desarrolladas hasta que se las desarrolle, pero en otro sentido pueden ser siempre contingentes porque pueden y deben modicarse en situaciones particulares. El conocimiento profesional es ante todo una manera de pensar los problemas que se enfrentan, en vez de un conjunto de respuestas inteligentes. El conocimiento, y especialmente el conocimiento operativo (Kusterer 1978), desempea un papel importante en la denicin de profesionalismo. Las profesiones consolidadas estn organizadas alrededor de un conjunto de conocimientos, habilidades y procedimientos sustantivos, susceptibles de ser formalizados y difundidos por escuelas institucionalizadas bajo la supervisin de cuerpos profesionales. Ese no es el tipo de conocimiento ms relevante para los gerentes sociales, pues esos conocimientos se reeren a su formacin original: medicina, enfermera, pedagoga, trabajo social y otros. El conocimiento cotidiano, el conocimiento operativo, y las habilidades gerenciales son ms relevantes para la profesionalizacin de los gerentes sociales que el conocimiento formal estructurado por teoras y conceptos abstractos. El conocimiento cotidiano se organiza a lo largo del tiempo. Se articula a travs de la prctica informal y concretamente, a lo largo de la vida diaria. El conocimiento operativo es an ms estrecho ya que muchas veces es incluso inconsciente, adems de tcito. Los gerentes sociales usualmente invierten en sus habilidades: la aplicacin de conocimiento para lograr un objetivo o una tarea. Estas habilidades pueden ser tcitas, incorporadas en la experiencia, sin ser verbalizadas, codicadas o enseadas sistemticamente (Freidson 2001: 33). El profesionalismo es una funcin de la capacidad de
174
Francisco Gaetani
los gerentes sociales para acumular destrezas y conocimiento operativo para acercarse a un campo reconocido de competencia. El profesionalismo supone el control sobre el trabajo. Los gerentes sociales pocas veces ejercen control sobre su trabajo en el sector pblico. Estn sujetos a diversas formas de supervisin que estn ms all de su jurisdiccin y que diluyen su autoridad. Infortunadamente, las condiciones ordinarias en las que trabajan los gerentes sociales suelen ser desconocidas, subestimadas y negadas preventivamente por los altos funcionarios y los polticos que no estn familiarizados con las reas sociales del sector pblico. La secuencia que se sigue de ello es bien conocida: cada nuevo equipo de gobierno llega con altas expectativas basadas en intenciones polticas muy abstractas. Mientras ms dicultades enfrenten los recin llegados para identicar los lmites de las estructuras de las que son responsables, ms presin ejercen sobre los gerentes sociales medios en la bsqueda de resultados denidos segn las expectativas preconcebidas. Ms presin no signica liderazgo ni propiedad (Lopes y Theisohn 2003). Mientras mayor sea la presin ajena a las condiciones existentes, menor ser el compromiso de los gerentes sociales. Estn acostumbrados a tener nuevos jefes impacientes. Con el tiempo han aprendido a jugar a la defensiva. Cuando se evidencia ese divorcio, los ministros y los secretarios renuncian a extraer resultados de la burocracia y recurren a mecanismos paralelos: consultores privados, instituciones nancieras supranacionales, gures de relaciones pblicas y cualquiera que presente propuestas simples y comprensibles prometiendo resultados inmediatos. Se instala la des-profesionalizacin. El contexto en el que se implementan las polticas sociales se caracteriza por problemas profundamente enraizados derivados de una combinacin de dos conjuntos de grupos causales. El primer grupo est formado por problemas originados en otra parte, usualmente por las polticas sistmicas de administracin pblica, como las adquisiciones, servicio civil, modelacin organizacional, auditora y control, presupuesto y nanzas (Barzelay 2001). El segundo grupo est formado por patologas especcas del sector, generalmente relacionadas con las corporaciones profesionales que operan en el campo. Ejemplos tpicos son el sentido de misin de los trabajadores
175
sociales, la insubordinacin de los mdicos ante las personas comunes, el problema de la pertinencia de los profesores, el pensamiento grupal de los trabajadores sociales, los instintos criminales de la polica y otras ancdotas similares. Las historias acerca de las organizaciones profesionales (Mintzberg 1993) no son novedosas, como tampoco la falta de investigaciones acerca de las implicaciones de las patologas corporativas sobre las polticas sociales (Heclo 1974). Sin embargo, en Amrica Latina la falta de una masa crtica y de estudios empricos diculta an ms la profesionalizacin. Los gerentes sociales creen estar a la vanguardia de quienes trabajan en favor del inters pblico. No se perciben a s mismos como burcratas ni como funcionarios pblicos de alto nivel, sino como profesionales comprometidos con la prestacin de servicios pblicos (Hill y Hupe 2002: 162). Paradjicamente, cuanto ms responsables son por los servicios sociales de primera lnea, ms especializados estn y el grupo de gerentes sociales es ms fragmentado.
Implementacin y profesionalismo
Para ver el mundo, los gerentes sociales usan lentes diferentes de los que usan los funcionarios elegidos y los ciudadanos que utilizan los servicios pblicos.3 Se ocupan de problemas prcticos cotidianos. Al mismo tiempo tienen que luchar por sus mandatos, posiciones y recursos (nancieros, humanos y tecnolgicos) para mejorar las oportunidades de alcanzar sus objetivos. Tienen que manejar su entorno poltico para asegurar condiciones que les permitan realizar sus tareas. En palabras de Allison y Moore (1983: 11), se supone que establecen la gerencia poltica como tarea central de la administracin gerencial no-poltica. En este sentido, los gerentes que producen son gerentes que han aprendido a aprovechar las relaciones internas y externas; que saben cmo prever los conictos;
3
Segn Allison y Moore (1983): La solucin prctica de problemas siempre involucra ms que el conocimiento emprico de las relaciones en el mundo. Tambin involucra denir propsitos (que tienen contenido normativo) y concebir posibles soluciones (que dependen de la imaginacin) () la prctica profesional a menudo involucra la solucin de los problemas particulares que se presentan, con posibilidades nicas que se deben explotar y dicultades nicas que se deben evitar. Parte de ser un practicante exitoso proviene de observar lo que es inusual en una situacin, junto con lo que es general.
176
Francisco Gaetani
que promueven sus agendas y se ganan el respeto profesional de diversos y variados asociados (Chase y Reveal 1983: 15). El mundo profesional de los gerentes pblicos no tiene lmites rgidos. En su mayora son gerentes de nivel medio que tienen contrapartes en agencias similares o en otros niveles del gobierno. Es una inmensa comunidad que se ocupa de polticas aunque no necesariamente muy profesionalizada en sus interacciones y activismo poltico. Los gerentes sociales interactan mutuamente, sin lneas claras de autoridad, en un entorno poltico complejo frecuentemente marcado por mandatos pblicos cambiantes y una rotacin frecuente de personas (Chase y Reveal 1983: 15). Los gerentes sociales tienden a considerarse a s mismos como expertos en temas cuya apropiacin de conocimientos slo se debe a su insercin funcional. As, no son profesionales los que estudian ni los que trabajan en la cspide o en la base de la jerarqua, sino aquellos que ocupan niveles jerrquicos intermedios y adquieren una visin de lo que sucede arriba, abajo y en el nivel horizontal. Las rutas de profesionalizacin pueden agruparse en alternativas tales como programas acadmicos (universitarios y de posgrado), instituciones gubernamentales e instituciones del sector privado (con y sin nimo de lucro). Las fronteras porosas del campo de la gerencia social, as como la heterogeneidad de las corporaciones que trabajan en el rea, dicultan la identicacin del camino de la profesionalizacin. No hay continuidad entre los grados bajos y altos de profesionalizacin con seales intermedias a lo largo de la lnea. Por lo tanto, es til separar el debate en tres dimensiones: instituciones, carrera laboral y competencias. Esto permite una exploracin ms rica de las ideas involucradas en la discusin. Hay tres tipos de instituciones que merecen atencin especial: las universidades, los institutos de capacitacin (general y sectorial) y las divisiones de recursos humanos de las instituciones gubernamentales (en muchos casos rebautizadas recientemente como universidades corporativas). Muchos de los programas formales orientados a la profesionalizacin de los gerentes sociales se desarrollan en estos escenarios. Aunque mucha gente que trabaja en polticas sociales no tiene ttulo universitario, los gerentes sociales suelen tenerlo, especialmente si trabajan
177
en los niveles estatales y federales o en grandes ciudades. Pero no existe un curso universitario de gerencia social. Por ello, el primer acertijo que ha de resolverse es el de las instituciones donde se gradan los gerentes sociales. Con la nica excepcin de las profesiones mdicas, no hay un puente directo entre las reas de poltica social y los ttulos universitarios. Las llamadas ciencias sociales y ciencias humanas ofrecen la mayora de los ttulos de los gerentes sociales, pero no necesariamente en la perspectiva del sector pblico. Las instituciones de capacitacin pertenecen al sector privado organizaciones de consultores y del sector terciario y al sector pblico: escuelas de administracin pblica y escuelas sectoriales. Las primeras atienden la demanda. Dictan los cursos y programas si hay individuos profesionales con ingreso suciente para pagarlos. Ofrecen programas de moda y cursos atractivos cada vez que los gerentes pblicos requieren validar un nicho. La demanda nancia la oferta. Las segundas suelen estar orientadas a la oferta. Las iniciativas endgenas buscan atender clientelas especcas. Las clientelas suelen ser institucionalizadas. Los profesores y los estudiantes pertenecen a las mismas comunidades. Las iniciativas son nanciadas con el presupuesto de los proveedores o los demandantes. Los departamentos de recursos humanos de las instituciones gubernamentales pocas veces estn en condiciones de implementar polticas de profesionalizacin de manera estructurada. En el mejor de los escenarios, desarrollan iniciativas focalizadas que promueven la actualizacin durante cierto perodo de tiempo. Cuando existen sistemas de carrera que incorporan requisitos de capacitacin para la promocin, los esfuerzos son ms productivos porque hay una alineacin de incentivos que genera oferta de cursos y demanda de cargos.4 Sin embargo, los departamentos de recursos humanos de las compaas de propiedad del Estado y de las entidades de recaudo (inspeccin scal, seguridad social y similares) estn siguiendo una direccin diferente, adoptada previamente por algunas multinacionales: crean sus universidades corporativas. Los gerentes sociales pertenecen al
4
Por ejemplo, las fuerzas de la polica militar de las provincias brasileas.
178
Francisco Gaetani
primer grupo de instituciones, pero tienen la escala y la masa crtica que hacen posibles las soluciones adoptadas por el segundo grupo. El automejoramiento es la va de profesionalizacin menos conocida pero la que quiz merece mayor atencin. La profesionalizacin en polticas sociales est dirigida cada vez ms por individuos que por instituciones. Es frecuente que las personas hagan su carrera y desarrollen su perl haciendo incursiones selectivas en programas de capacitacin. Pero para diferenciar la profesionalizacin en temas sociales de la experiencia en el servicio es til identicar los factores clave que se atribuyen a dos tipos de profesionales: los trabajadores en polticas sociales y los gerentes. Para ser un buen profesional especializado en un rea de poltica,5 los trabajadores en poltica social necesitan dominar el tema, tener sensibilidad acerca de las tensiones (trade-offs) relativas al men de polticas del sector y, especialmente, estar familiarizados con las dicultades para resolver los problemas del mismo.6 Cuando los individuos dirigen el proceso de profesionalizacin, lo que tienen en comn las dimensiones social y gerencial es el hecho de que ellos dirigen a conciencia el proceso de aprendizaje directo (Levit y March 1990). Los gerentes sociales buscan alternativas para avanzar en sus carreras de dos maneras diferentes: convirtindose en mejores gerentes (la ms comn) y en expertos en su campo (la menos comn). La primera implica una orientacin hacia los estudios de gerencia, que incluyen maestras en administracin especca del sector, programas cortos en tcnicas de gerencia y en administracin de organizaciones (escuelas, hospitales, prisiones). La segunda incluye los programas con contenidos especcos que ofrecen instituciones acadmicas o entidades profesionales que formal o informalmente desempean la funcin de certicacin en ese sector especco del mercado social. Los atributos de un buen gerente son objeto de una vasta serie de estudios especializados. Para el propsito de esta discusin se explicitan
5
La salvedad es necesaria porque de otra manera la discusin sobre profesionales indiferenciados lleva al debate a otro enfoque. Muchas personas que trabajan durante aos en polticas sociales no logran estos estndares, sin importar si ocupan o no posiciones gerenciales. Para ser gerentes profesionales, las personas deben adquirir gran experiencia en las funciones gerenciales y una reputacin en el campo.
179
cinco aptitudes: capacidad para orientar, capacidad para coordinar equipos, capacidad para realizar mltiples tareas, enfoque en los resultados y habilidades de control. Por ltimo, aunque no menos importante, los gerentes sociales deben concentrarse en la gerencia poltica (Moore 1995), una habilidad que no proviene de los estudios de gerencia. Estos son los atributos comunes que se exigen a todos los gerentes sociales, y por ellos fueron seleccionados. La pregunta que hay que tener presente es: hasta qu punto, si existe alguno, un gerente social profesional debe ser un profesional en algn campo de las polticas sociales?
El proceso de elaboracin de polticas y la gerencia social

Los esfuerzos endgenos del sector pblico desempearon un papel importante en la profesionalizacin de los gerentes sociales en el pasado. La situacin cambi porque el sector pblico se est contrayendo en toda Amrica Latina, independientemente de las ideologas polticas de las partes involucradas. La regin no tena una tradicin homognea de administracin pblica y de programas universitarios en las escuelas de poltica pblica como en Estados Unidos. Existen escuelas de gobierno en algunos pases como Mxico, Argentina, Colombia y Brasil, pero no hay centros de excelencia en asuntos de gobierno porque tradicionalmente slo realizan funciones de capacitacin (y tampoco son sobresalientes en esta funcin). Las escuelas especializadas en salud, educacin, poltica, an desempean un papel importante en la profesionalizacin de los gerentes sociales, pero usualmente no trascienden sus sectores.7 Las universidades corporativas son una nueva moda importada del sector privado, pero no modican sustancialmente el panorama. La imagen general es paradjica: hay una gran demanda de programas de gerencia social en los tres niveles del gobierno, en las organizaciones del sector terciario y aun en las compaas privadas del sector, pero la oferta del mercado no ha despegado. Hay varias explicaciones para esta paradoja: masa crtica insuciente, falta de voluntad poltica, problemas de escala, bajo
7
Una excepcin es la Escuela Nacional de Salud del Instituto Fiocruz en Brasil.
180
Francisco Gaetani
poder adquisitivo de la demanda, ausencia de mentalidad empresarial, carencia de bibliotecas adecuadas y de bibliografa en espaol, y especialmente en portugus. Pero una visin ms estructurada apunta a la persistencia de las desigualdades de la regin y a la falta de compromiso con polticas que favorezcan a los pobres y promuevan la igualdad (PNUD 2004). El mercado se ha vuelto cada vez ms activo en la oferta de canales de profesionalizacin en reas en las que los profesionales tienen cierto poder adquisitivo. El fenmeno es dominante en salud, pero en educacin tambin se presenta un creciente nmero de instituciones privadas (con nimo de lucro y ONG), consultores e individuos que ofrecen cursos, programas tutoriales y asesora a profesionales pblicos y privados. El mercado privado est creciendo en el vaco de iniciativas del sector pblico. Pocas instituciones pblicas han sido capaces de disear programas profesionales especiales para gerentes sociales. Tres tipos de instituciones privadas se destacan por ofrecer programas diseados para las reas sociales: las universidades privadas, las ONG y las empresas de consultora. Disponen de infraestructura, conocimiento prctico de diseo de cursos, habilidades de empaquetamiento y conocimiento del mercado. La habilidad faltante (el dominio del contenido) se recoge en el sector pblico por perodos breves. No queda claro por qu el sector pblico est ausente de este mercado, pero el comentario de Hood acerca de la administracin pblica brinda una perspectiva interesante: quiz la opcin sea morir en silencio (Hood 1991), en vista de la incapacidad para formular una nueva retrica poltica y una estrategia presentable. En su ltimo nmero de septiembre de 2004, The Economist public un anlisis de los problemas tpicos de las polticas en Amrica Latina, que pueden extenderse a la mayora de los sectores sociales. Se centr en el equipamiento, los salarios y la tecnologa. La tecnologa y el equipamiento se han actualizado a travs del tiempo, a pesar de la discontinuidad de las iniciativas y del lento ritmo del cambio infraestructural. Pero la reduccin del salario de los gerentes sociales parece ser una tendencia irreversible. Las polticas sociales eran intensivas en personal y an lo demandan; pero en la actualidad tienen menos empleados y el perl de la fuerza laboral est cambiando con la expansin de especialistas en informtica, contadores y
181
gerentes. Al mismo tiempo, la importancia de los expertos est disminuyendo. A medida que se adoptan ms estndares y sistemas, los expertos se tornan innecesarios. El conocimiento, al menos parte del conocimiento formal, se transere a los contratos y sistemas. Exista la presuncin de que las polticas sociales eran intensivas en personal, pero ahora la tecnologa est haciendo mella en esa premisa. Los gerentes sociales parecen ser an irremplazables en la prestacin cara a cara de servicios pblicos como salud, educacin y trabajo social, pero son sustituidos, cada vez ms, por sistemas de informacin en reas como los programas de transferencia de ingreso en efectivo condicionado. El retroceso del Estado es una tendencia que se inici en la dcada de 1980 (Savoie 1994), pero se revirti desde ese perodo. Discutir la profesionalizacin cuando el Estado est contrayndose no es lo mismo que debatir la importancia de la especializacin en la era de los expertos (Brint 1994). La especializacin se ha debilitado como fuente de autoridad en la poca actual debido a una combinacin de varios factores: la revolucin en la tecnologa de la informacin, el proceso de globalizacin, y especialmente, el avance de nuevas polticas de administracin pblica. El cambio de los estndares del servicio social a los contratos fundamentados en indicadores de desempeo de la gerencia ha reducido la importancia de la especializacin profesional en el sector pblico. Las carreras especializadas en este sector tienden a disminuir en el contexto de una crisis profunda del servicio civil en la regin. La difusin de los contratos tambin signic la transferencia de potencialidades de aprendizaje fuera del sector pblico. Los proveedores privados aprenden con sus servicios e interiorizan los aumentos de productividad derivados de la prestacin de servicios sociales. Las rmas de consultora, las ONG y los grupos de expertos se han convertido en lugares de aprendizaje sobre las polticas sociales, porque estas instituciones han logrado crear un mejor ambiente en ese sentido que las organizaciones pblicas decadentes del sector social. Adems, cuanto ms se los contrata para prestar servicios pblicos, ms interiorizan las capacidades de aprendizaje y las ganancias de productividad.
182
Francisco Gaetani
Los gerentes sociales y la dimensin del proceso de ejecucin de polticas8

En realidad, si se toma como ejemplo el ciclo tradicional de ejecucin de polticas se pueden identicar las funciones de la gerencia en casi todas sus etapas. Hay quienes gestionan propuestas de formulacin de polticas as como quienes gestionan la implementacin de polticas. Hay quienes, debido a su nivel gerencial, deben decidir entre diferentes cursos de accin, distintos intervalos de tiempo para tomar decisiones, grados variables de esfuerzos para movilizar recursos, etc. La gestin de los procesos de supervisin y evaluacin es otra rea donde se demanda un creciente nmero de gerentes sociales debido al inujo de los sistemas de gestin del desempeo. La gestin de los fondos sociales se est volviendo tan importante que las autoridades nancieras se presentan a s mismas como paladines de la inclusin social,9 y hay un consenso cada vez mayor en las reas sociales en que si no tienen sus economistas, no cuentan con la posibilidad de una negociacin equilibrada con el equipo econmico de sus niveles de gobierno y con los bancos de desarrollo supranacionales. Sin embargo, los gerentes sociales no estn involucrados rutinariamente en los procesos de ejecucin de polticas. En el mejor de los casos, gestionan programas sociales. En principio, los programas sociales se derivan de las polticas sociales, aunque en muchos casos no parece haber conexiones.10 Los programas no las polticas forman el hbitat de los gerentes sociales, quienes suelen ser operadores y no diseadores de polticas. De manera usual, aunque no exclusiva, se localizan en la etapa de implementacin de la cadena de polticas. El cuadro 4.2 da una imagen ilustrativa de las rutas para la profesionalizacin favorecidas por los gerentes sociales segn las etapas de las polticas pblicas.
8
Este captulo no pretende discutir las ventajas y limitaciones del enfoque de las etapas de la poltica pblica. Se centra en la implementacin, y no trata la formacin de polticas, el establecimiento de la agenda, la toma de decisiones, la evaluacin y otras dimensiones de la poltica pblica. El modelo de esta declaracin es el canciller britnico Gordon Brown.
Para los programas sociales se sigue la denicin integral de Cortzar (2004) que incluye bienes, ingresos y servicios.
10
Qu retos plantea la implementacin a la profesionalizacin... Cuadro 4.2. Los protagonistas de la ejecucin de polticas y sus rutas hacia la profesionalizacin Etapas de poltica Fijacin de la agenda Protagonistas tradicionales ONG, corporaciones (sindicatos y organizaciones profesionales) y polticos identicados con las polticas sociales de los electores Institutos de investigacin y acadmicos Rutas favorecidas para la profesionalizacin
183
Experiencia de primera mano en movimientos sociales, corporaciones profesionales, cuerpos polticos (Poder Legislativo) y grupos de expertos Formacin de posgrado. Experiencia de primera mano en investigacin aplicada, usualmente en la academia, los institutos de investigacin y la consultora Formacin de posgrado. Experiencia de primera mano en investigacin aplicada, usualmente en la academia, los institutos de investigacin y la consultora. Larga experiencia en burocracias de contenido especco Experiencia en el manejo de decisiones polticas en las ramas Legislativa o Ejecutiva. Larga experiencia en burocracias sistmicas o de contenido especco Larga experiencia en burocracias sistmicas o de contenido especco Formacin de posgrado. Experiencia de primera mano en investigacin aplicada, usualmente en la academia, los institutos de investigacin y la consultora. Larga experiencia en burocracias sistmicas o de contenido especco Formacin de posgrado. Experiencia de primera mano en investigacin aplicada, usualmente en la academia, los institutos de investigacin y la consultora
Diagnstico
Diseo de polticas y especicacin alternativa
Institutos de investigacin y acadmicos, y burocracias especializadas
Toma de decisiones
Polticos y altos funcionarios (incluidos algunos que provienen del campo de gerencia social)
Implementacin
Gerentes sociales y altos funcionarios (incluidos los funcionarios pblicos de carrera y ajenos a ella) Gerentes sociales y burocracia sistmica (planicacin, presupuesto, auditora y tesorera)
Supervisin
Evaluacin
Institutos de investigacin y acadmicos, y consultores especializados
184
Francisco Gaetani
Retomando la discusin desde otro ngulo, Cortzar (2004) identic tres funciones principales en el proceso de gerencia: desarrollo de la estrategia, implementacin y evaluacin. El desarrollo de la estrategia incluye la denicin de una visin, el planeamiento de polticas y programas, y la asignacin de recursos. La implementacin abarca el suministro de servicios pblicos (que incluye la gerencia operativa y el control gerencial) y el desarrollo de capacidades.11 La evaluacin incluye las actividades de supervisin y de evaluacin propiamente dicha. Los gerentes sociales estn distribuidos de modo que desempean la mayora de estas funciones, pero tienden a estar concentrados en el rea de gerencia operativa, la que absorbe el mayor nmero de gerentes sociales en los sectores sociales. El enfoque de la gerencia social plantea el tema de cmo se relacionan los gerentes sociales con los responsables de crear las polticas. Una respuesta posible es que no se relacionan mutuamente. Los diseadores de polticas estn localizados usualmente en el rea de formulacin estratgica. No interactan con los responsables de la implementacin. Este divorcio tiene una consecuencia importante para el debate sobre la profesionalizacin de los gerentes sociales, pues estos no estn entrenados en polticas pblicas a pesar de estar insertos en las diferentes etapas del proceso. No perciben cmo encajan en el proceso de implementacin de polticas. El mismo argumento es vlido para los especialistas en polticas sociales: cuanto ms ignoran las dimensiones gerenciales de las polticas pblicas mayor es la propensin a que las polticas fracasen. La tensin entre los enfoques de poltica y de gerencia es inevitable. Existen complementariedades potenciales a pesar de algunos conictos de superposicin. El debate entre implementacin de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba involucra a gran parte del mercado de gerentes sociales. Las diferencias entre la perspectiva poltica de la implementacin y la perspectiva gerencial con frecuencia se diluyen. Los enfoques de poltica
11
La localizacin del desarrollo de capacidades en la etapa de implementacin es plausible. Pero el proceso de creacin de capacidades comienza en la etapa de desarrollo de la estrategia (aunque no es necesariamente una etapa porque se puede tratar como una funcin institucional).
185
pblica suelen tener un comienzo y un nal, mientras que los enfoques gerenciales son atemporales. Los estudios sobre la implementacin no se centran en los operadores de las polticas como gerentes sociales, excepto los autores que se identican con el enfoque de abajo hacia arriba en oposicin a los que favorecen la perspectiva de arriba hacia abajo. En relacin con este ltimo enfoque, Sabatier y Mazmanian (1979; 1980) centran sus anlisis en las dicultades para estructurar el proceso de implementacin. Hogwood y Gunn (1984) hicieron una lista de 10 propuestas necesarias para asegurar una implementacin perfecta12 para mejorar la comprensin de las complejidades del proceso de implementacin. Los autores que siguen el enfoque de abajo hacia arriba presentan ideas ms tiles para el debate sobre los retos de la profesionalizacin de los gerentes sociales. Los gerentes sociales, o al menos un gran nmero de ellos, estn ms cerca de lo que Lipsky (1980) llam burocracia del nivel de la calle por dos razones: la primera es que en su mayora fueron burcratas de nivel inferior antes de ascender a posiciones gerenciales, y la segunda se reere a que en la cadena jerrquica son el eslabn responsable de tratar con los burcratas del nivel inferior. Hjern y Porter (1981: 220) sealaron que las estructuras de implementacin se forman dentro de grupos de organizaciones y a travs de procesos de autoseleccin por consenso. Strauss (1978: 262) introdujo el concepto de orden negociado,13 otra categora til para mejorar la comprensin del mundo de los gerentes sociales. Barrett y Funge (1981: 251) sugirieron que las polticas no se pueden ver como constantes. Estn mediadas por actores que pueden operar con mundos supuestos diferentes de los de quienes formulan las polticas y esto implica, inevitablemente, interpretacin y modicacin y, en algunos casos, subversin. Las contribuciones de los autores que siguen el enfoque de abajo hacia
12
Hood (1976: 6) deni la implementacin perfecta como una condicin en la que los elementos externos de disponibilidad de recursos y de aceptacin poltica se combinan con la administracin para producir una implementacin perfecta de las polticas. El autor reconoce que la analoga con la competencia perfecta de la economa es directa. La idea es ofrecer un recurso analtico para mejorar la comprensin y el anlisis.
13 La referencia completa es: donde hay rdenes sociales, no slo hay rdenes negociados sino tambin rdenes coactivos, rdenes manipulados y similares (Strauss 1978: 262).
186
Francisco Gaetani
arriba enfatizan el mundo desordenado, borroso y complejo del proceso de implementacin. Sin embargo, el concepto de implementacin incluye una categora temporal: el momento. Existe el supuesto implcito de que algo se implementar en un perodo de tiempo y que el proceso nalizar. El mundo de los gerentes sociales, sin embargo, no est hecho slo de implementacin de polticas. Est lleno de rutinas, hbitos y prcticas que a veces apenas se parecen a un proceso de implementacin de polticas. En el caso de los hospitales, las escuelas y las prisiones, es tentador decir que estas instituciones pueden sobrevivir sin la gua de algn tipo de poltica social explcita. Estas se pueden gestionar de cualquier manera, no importa que sea con base en patrones de inercia o de acuerdo con otros objetivos y propsitos. Por lo tanto, no existe un vnculo inevitable entre implementacin de polticas sociales y gerencia de las organizaciones sociales. Esta distincin es importante por sus implicaciones en trminos de los esfuerzos de profesionalizacin. Si se pone nfasis en las polticas sociales, hay que enfocarse en los programas de polticas pblicas, en las escuelas de contenido especco, en la capacitacin especializada y en otras reas del dominio de los expertos. Si se pone nfasis en la gerencia de las organizaciones sociales, los esfuerzos deben canalizarse hacia los programas de administracin, las maestras en administracin y las tcnicas de gerencia. Las iniciativas hbridas tambin tienen su lugar, pero los dcit de capacidades son diferentes y se deberan considerar como tales.
Innovaciones tecnolgicas, posibilidades de aprendizaje y vas de profesionalizacin

Los gerentes sociales pueden aprovechar el inujo del paradigma de la gerencia del conocimiento para mejorar sus posibilidades de aprendizaje. Cuatro factores contribuyen a favorecerlos: la explosin de los programas de educacin a distancia y las redes digitales de polticas; la reduccin del costo de las computadoras y del acceso a Internet; los efectos asociativos de la masa crtica en relacin con la gerencia social disponible, y el avance de las polticas de gobierno electrnico (sin importar si son lentas e irregulares).
187
Los programas de educacin a distancia no son una panacea para las polticas de capacitacin. Exigen ms de los profesores y de los estudiantes, suponen materiales adecuados cuya produccin es costosa, tambin suponen condiciones tecnolgicas institucionalizadas en ambos lados del proceso de aprendizaje y requieren un entorno que los haga posibles. Pero llegaron para quedarse y son particularmente adecuados para las necesidades de una fuerza laboral que tiene caractersticas muy especcas, como los profesores, mdicos, ociales de polica, gerentes de nivel medio y otros que trabajan segn criterios territoriales. Los fenmenos de las comunidades digitales de poltica estn pasando a una segunda etapa: despus de la explosin inicial, slo estn sobreviviendo las que estn estructuradas y en evolucin. La gestin de las comunidades digitales de poltica, de las listas de correo y de los sitios de Internet en el rea de la gerencia social result ser ms difcil de lo que se previ inicialmente. Es una labor intensiva, no slo un asunto tecnolgico. Y la tecnologa no puede producir saltos en el proceso de aprendizaje de una comunidad digital de poltica a pesar de su potencial. Por lo tanto, slo las comunidades alojadas en instituciones fuertes, con redes pujantes y miembros comprometidos estn logrando abrir el camino. La reduccin de los costos de tecnologa de informacin y de conectividad tambin ayuda debido al bajo poder de compra de los gerentes sociales y a que los presupuestos de sus instituciones tambin suelen ser bajos. Cuanto ms se difunda la tecnologa informtica, mayor ser la posibilidad real de la gerencia del conocimiento. Una vez que los gerentes sociales estn efectivamente conectados podrn aprovechar los benecios del cmulo de conocimientos disponibles en Internet. Pero las innovaciones de la tecnologa informtica generan un efecto colateral. Las reas sociales dependen cada vez ms de la provisin de servicios de tecnologa informtica que no pueden manejar adecuadamente. Esta no es una caracterstica peculiar de las reas sociales, pero dada su fragilidad y la gran escala de las operaciones involucradas, el riesgo de corrupcin aumenta, especialmente en las transacciones de adquisicin. La reunin de la masa crtica de conocimiento disponible es un proceso continuo. Los gerentes sociales estn organizados alrededor de
188
Francisco Gaetani
ncleos profesionales: educacin, salud, desarrollo social, polica y otros. De forma paradjica, los regionalismos excesivos y las prcticas de gueto no favorecen la profesionalizacin en las habilidades y competencias requeridas para tratar problemas nuevos como los retos interdisciplinarios, los programas intergubernamentales, las habilidades de comportamiento y otros. La reunin de los recursos contribuye a mejorar la disponibilidad del conocimiento accesible a un gran nmero de gerentes sociales con efectos impredecibles. La reunin del conocimiento puede acelerar el ritmo de aprendizaje directo e indirecto (Levit y March 1990). Las polticas de gobierno electrnico trasladaron el foco del aprendizaje a la entrega de servicios, la coproduccin y las prcticas transparentes. Pero en Amrica Latina las potencialidades del gobierno electrnico deben analizarse cuidadosamente porque as como en algunas reas la regin tiene experiencias similares a las del primer mundo, en otras las mejoras han sido lentas y problemticas. Las polticas de gobierno electrnico pueden considerarse sistmicas cuando ocurren en reas tales como planicacin, nanzas, control, presupuesto, personal y otras similares o sectoriales, cuando ocurren en sectores nales tales como salud, educacin y desarrollo social. La profesionalizacin se requiere en ambas dimensiones para mejorar la implementacin de las polticas sociales. Los gerentes sociales por s solos no pueden interactuar efectivamente con los proveedores privados de tecnologa informtica, como lo han demostrado algunas experiencias traumticas. La gestin del conocimiento tiene lugar en cuatro niveles: estratgico, tctico, operativo y rutinario. Los gerentes sociales tambin implementan polticas, programas y proyectos en los cuatro niveles. Las vas de la profesionalizacin incluyen los programas de capacitacin estructurados con contenidos especcos (de corta, mediana y larga duracin), la capacitacin gerencial, la participacin en conferencias de la comunidad de poltica, las visitas tcnicas, los programas de educacin a distancia y los programas masivos. El cuadro 4.3 indica las diferentes vas para fomentar la profesionalizacin de acuerdo con el nivel de intervencin y el contexto laboral. Es un ejercicio discutible, pero resalta la importancia de algunos matices y segmentaciones del mercado de la gerencia social.
Cuadro 4.3. Vas de profesionalizacin: el mercado de los gerentes sociales y el tipo de conocimiento Nivel estatal Visitas tcnicas Programas cortos de alto nivel Programas de aprendizaje a distancia Conferencias de comunidades de polticas Conferencias de comunidades de polticas Programas cortos de alto nivel Programas de educacin a distancia Visitas tcnicas Programas cortos de alto nivel Programas internacionales a la medida Conferencias de las comunidades de poltica Movilidad administrada Programas de aprendizaje a distancia Programas cortos de alto nivel Conferencias de las comunidades de poltica Entrenamiento gerencial Nivel local Sector terciario Sector privado
Nivel federal
Conocimiento estratgico
Visitas tcnicas Programas cortos de alto nivel Programas internacionales a la medida Conferencias de las comunidades de poltica Movilidad administrada Programas de educacin a distancia Programas de alto nivel de mediana duracin Programas estructurados de corta y mediana duracin Capacitacin gerencial Visitas tcnicas Programas de alto nivel, de corta y mediana duracin Conferencias de las comunidades de poltica Programas de aprendizaje a distancia
Conocimiento tctico
Programas cortos de alto nivel Programas de alto nivel de duracin media Conferencias de las comunidades de poltica Capacitacin gerencial
Programas de alto nivel, de mediana duracin Entrenamiento gerencial Conferencias de las comunidades de poltica
189
(contina)
Cuadro 4.3. Vas de profesionalizacin: el mercado de los gerentes sociales y el tipo de conocimiento (continuacin) 190 Nivel estatal Programas estructurados de corta y mediana duracin Programas estructurados de corta y mediana duracin Programas estructurados de mediana duracin Programas de aprendizaje a distancia Programas estructurados de corta duracin Nivel local Sector terciario Sector privado
Nivel federal
Francisco Gaetani
Conocimiento operativo
Programas estructurados de alto nivel, de mediana y larga duracin
Conocimiento rutinario
Programas masivos Programas estructurados de corta y mediana duracin Programas de educacin a distancia
Programas masivos
Programas masivos
Programas estructurados de corta duracin
Programas masivos
191
Sin embargo, en Amrica Latina la profesionalizacin y la implementacin tienen lugar en un ambiente institucional complejo. El mundo de las polticas sociales tiene caractersticas confusas como la coexistencia de rutinas organizacionales, hbitos perjudiciales, tareas imposibles y legislaciones confusas. La informalidad tambin desempea un papel en la mayora de los pases latinoamericanos. La va idiosincrsicamente ms difcil hacia la profesionalizacin implica el trato frecuente con el contexto en el que se ejecutan las polticas sociales, un contexto marcado por una legislacin inconsistente y prcticas informales (vase el cuadro 4.4).
Cuadro 4.4. Problemas de informalidad y legislacin excesiva en Amrica Latina Consistencia de la legislacin Prcticas formales Falta de exibilidad Legislacin inconsistente Aumento de los costos de transaccin y resultados impredecibles Se requieren estrategias proactivas y defensivas para tratar la esquizofrenia legal
Informalidad
Cultura de aprobacin de la ley a expensas del inters pblico
El desarrollo del conocimiento tcito es quiz el tipo de atributo ms difcil de adquirir para los profesionales. No puede ensearse, sino que llega con la prctica. No es un cuerpo de conocimiento codicado. Es ms idiosincrsico, es casi una intuicin. No puede ser estructurado ni replicado. Moviliza los sentidos y la razn. Pero, especialmente, llega con la exposicin a situaciones donde no se dispone de cursos de accin evidentes. El conocimiento tcito se puede utilizar para propsitos defensivos y proactivos. Los gerentes sociales necesitan ambos: el primero para tratar las condiciones adversas y el segundo para aprovechar ventanas de oportunidad. Burki y Perry (1998: 142) sugirieron que la informalidad y la legislacin excesiva afectan negativamente los programas sociales de la regin. Este enfoque es reduccionista y necesita mejoras. El cuadrante 3 del cuadro anterior es una de las situaciones ms frecuentes en los sectores sociales.
192
Francisco Gaetani
Tomando como ejemplo la dinmica presupuestaria en los sectores sociales, no existe evidencia directa que indique que las burocracias y la legislacin en Amrica Latina son funcionales. Los gerentes sociales no pueden esperar que las ramas ejecutiva y legislativa proporcionen las condiciones ideales para su trabajo. La creacin de burocracias profesionales basadas en el mrito bien sea a travs del servicio social o de mecanismos gerenciales ha sido un fracaso recurrente en Amrica Latina con pocas excepciones. Los gerentes sociales trabajan en una diversidad de ambientes organizacionales que no pueden generalizarse. Un requerimiento clave para el cambio de polticas y el cambio organizacional es entender la necesidad de calibrar las propuestas y los contextos.
CONCLUSIN
Una de las caractersticas ms sorprendentes de los gerentes sociales es su falta de capacidad para distanciarse de lo que estn haciendo, sin importar durante cunto tiempo lo hayan estado haciendo. Los gerentes sociales suelen estar profundamente inmersos en sus rutinas, con tareas abrumadoras, objetivos que no se pueden conciliar y jefes accidentales. Para hacer sus tareas desarrollan estrategias de supervivencia que pueden transformarlos en fuerzas conservadoras y no en agentes de cambio. Los que simpatizan con los argumentos de la eleccin pblica presumen que el problema puede mitigarse si los gerentes son nombrados por el gobierno de turno, supuestamente dedicado a mostrar resultados que aumenten sus posibilidades electorales. Pero los funcionarios nombrados tambin pueden jugar a la defensiva, como los funcionarios pblicos, porque los riesgos involucrados en la bsqueda del cambio organizacional pueden no valer la pena. Los gerentes sociales no pueden evitar ignorar el complejo ambiente poltico que los rodea. Grupos de inters, medios de comunicacin, polticos, ONG, sindicatos, acadmicos, proveedores privados, consultores y agencias centrales (cuerpos de planicacin, presupuesto, personal, tesorera, auditora) son jugadores recurrentes con los que supuestamente deben
193
interactuar cotidianamente. Para el trabajo de los gerentes sociales, las relaciones de intercambio entre actores son una de las fuentes de insumos ms importantes: polticos, tcnicos, de polticas, redes y otros. El reto es generar condiciones que hagan posible gestionar la diversidad (Ospina 2001) en el dominio de la gerencia social de polticas. La medicin de los estndares de profesionalizacin en el sector pblico no es una tarea sencilla. La certicacin es vlida para los rangos inferiores, pero aun en esos casos es hasta cierto punto desmoralizada por las distorsiones que pueden presentarse. Cuanto ms alto es el rango, ms importante es el papel de la reputacin. Pero la reputacin tambin puede crearse a travs de medios truculentos, como la manipulacin o el maquillaje de los medios de comunicacin. La profesionalizacin de la gerencia social involucra un cierto grado de reconocimiento de los pares y de visibilidad pblica (aunque sea slo dentro de las fronteras de las comunidades de poltica). Llega con el tiempo, la experiencia y la evaluacin externa del desempeo de las personas. Una parte adicional proviene de una rara habilidad: la capacidad de los gerentes sociales para ponerse en el lugar de los beneciarios y observadores. Los gerentes sociales no implementan iniciativas en sus mundos. Su desempeo tiene lugar en un escenario en el que todas sus decisiones y acciones son escrutadas permanentemente por todos los jugadores con los que interactan y por actores posicionados en el ambiente poltico ms amplio (medios de comunicacin, grupos de expertos, polticos y otros). La situacin es diferente para los gerentes sociales que trabajan en unidades organizacionales con autonoma administrativa y nanciera, y fronteras denidas ms claramente. Pero en ambos casos, el mundo de la implementacin se est haciendo cada vez menos opaco para los gerentes sociales, lo que signica que tienen que dedicar ms tiempo a los controles de gerencia y al marketing pblico (adems de sus tareas previas). Un tema ms delicado con respecto a la profesionalizacin de los gerentes sociales en el contexto de los procesos de implementacin es el de las divisiones demogrcas y las transiciones generacionales. En el sector pblico existen aproximadamente tres generaciones: los profesionales
194
Francisco Gaetani
jvenes (entre 24 y alrededor de 30 aos), los profesionales de mediana edad (de entre 30 y 50 aos) y los profesionales mayores (mayores de 50 aos). El tercer grupo est mermando, se encuentra cerca de la jubilacin. El primer grupo est percibiendo que el sector pblico no es tan atractivo como se presuma y ofrece pocas perspectivas de carrera, con contadas excepciones (inspectores de Hacienda, defensores pblicos, diplomticos y algunos otros refugios profesionales). La generacin intermedia est atrapada en una transicin. Vive la crisis de la mediana edad porque su trabajo no parece prometedor pero tiene muchos aos por delante (especialmente en los pases en los que la jubilacin depende de la edad y no de los aos de servicio). Las preguntas son: quin dirigir los esfuerzos del cambio de polticas y por qu. Las diferentes generaciones responden a diferentes estructuras de incentivos, tienen distintas propensiones a asumir riesgos y estn sujetas a limitaciones ambientales. En los sectores sociales existen otros problemas que exigen profunda investigacin. La rotacin de personal es un problema bien conocido. La gestin de bloques de fuerza laboral en los sectores sociales ha sido un reto recurrente, que la mayora de los gobiernos latinoamericanos an no ha empezado a enfrentar profesionalmente. La difusin de la informacin y de las tecnologas de comunicacin en las reas sociales ha sido ms lenta que en otras reas. Los gremios profesionales de las categoras de los gerentes sociales no han sido jugadores innovadores. El conocimiento transdisciplinario es escaso. El anlisis transversal de los temas de la implementacin y la profesionalizacin es un reto porque, mientras que el primero es un rea idiosincrsica que los analistas evaden, el segundo est desmoralizado y no es atractivo. Aunque para muchos analistas la implementacin no ofrece un ancla conable, los practicantes estn casi exclusivamente interesados en los temas de la implementacin. Mientras que la profesionalizacin parece ser un tema anticuado de la poca de la administracin pblica progresista, los practicantes buscan desesperadamente maneras de mejorar sus habilidades profesionales. El presente captulo intent enriquecer la discusin y generar temas para una agenda futura de investigacin. Hay una demanda de trabajo
195
emprico para generar datos, aclarar problemas, identicar patrones, organizar dilemas, desmiticar ancdotas y, especialmente, identicar cursos de accin plausibles y deseables. La implementacin y la profesionalizacin no han sido objeto de debates en el rea de poltica pblica y de organizacin, una paradoja sorprendente considerando la importancia de los sectores sociales en los pases de Amrica Latina. El captulo intent incursionar en el debate sobre ambos temas.
196
Francisco Gaetani
Bibliografa
Allison Jr., G. y M. H. Moore. 1983. Prologue: The Legacy of Gordon Chance According to Graham T. Allison Jr. and Mark H. Moore. En: G. Chase y E. C. Reveal (1983). Arellano, D., R. Egaa, O. Oszlak y R. Pacheco. 2003. Retos de la profesionalizacin de la funcin pblica. Caracas: CLAD/MAP. Barrett, S. M. y C. Funge. 1981. Reconstructing the Field of Analysis. En: S. M. Barrett y C. Funge (Eds.). Policy and Action: Essays on the Implementation of Public Policy (pp. 249-78) Londres: Methuen. Barzelay, M. 2001. The New Public Management. Berkeley: University of California Press. Brint, S. 1994. In An Age of Experts: The Changing Role of Professionals in Politics and Public Life. Princeton: Princeton University Press. Burki, S. J. y G. E. Perry. 1998. Ms all del consenso de Washington. La hora de la reforma institucional. Washington D.C.: Banco Mundial. Chase, G. y E. Reveal. 1983. How to Manage in the Public Sector. Boston: McGraw-Hill. Cortzar, J. C. 2004. Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales. Washington, D.C.: BID, INDES. Freidson, E. 2001. Professionalism: The Third Logia. Chicago: The University of Chicago Press. Heclo, H. 1974. Modern Social Politics in Britain and Sweden. New Haven: Yale University Press. Hill, M., y P. Hupe. 2002. Implementing Public Policy. Londres: Sage. Hjern, B. y D. Porter. 1981. Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis. En: Organizational Studies. 2(3): 211-227. Hogwood, B. y L. Gunn. 1984. Policy Analysis for the Real World. Oxford: Oxford University Press. Hood, C. 1976. The Limits of Administration. Londres: Wiley. , 1991. A Public Management for All Seasons? En: Public Administration. 69(1).
197
, 1994. Explaining Economic Policy Reversals. Buckingham: Open University Press. Kusterer, K. 1978. Know-How On The Job: The Important Working Knowledge of Unskilled Workers. Boulder: West View Press. Levit, B. y J. G. March. 1990. Chester Barnard and the Intelligence of Learning. En: O. Williamson (Ed.). Organization Theory. Nueva York: Oxford University Press. Lipsky, M. 1980. Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. Nueva York: Russel Sage Foundation. Lopes, C. y T. Theisohn, 2003. Ownership, Leadership and Transformation. Londres: Earthscan/United Nations Development Program. Mintzberg, H. 1993. Structure in Fives: Designing Effective Organizations. Nueva Jersey: Prentice Hall. Moore, M. 1995. Creating Public Value. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Ospina, S. 2001. Managing Diversity in Civil Service: A Conceptual Framework for Public Organizations, Expert Group Meeting on Managing Diversity in Civil Service. Nueva York: United Nations Development Program. Pressman, J. L. y A. Wildavsky. 1974. Implementation. Berkeley: University of California Press. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 2004. Informe sobre democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Nueva York: PNUD. Sabatier, P. A. y D. A. Mazmanian. 1979. The Conditions of Effective Implementation: A Guide to Accomplish Policy Objectives. En: Policy Analysis. 5(4): 481-504. , 1980. The Implementation of Public Policy: A Framework of Analysis. En: Policy Studies Journal, 8(special issue): 538-560. Savoie, D. 1994. Thatcher, Reagan, and Mulroney: In Search of a New Bureaucracy. Pittsburg: University of Pittsburg Press. Strauss, A. L. 1978. Negotiations, Varieties, Contexts, Processes and Social Order. San Francisco: Jossey-Bass.
Captulo 5
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto

Francisco Mezones
ste captulo presenta algunas reexiones sobre la funcin de control en referencia a las actividades y las herramientas de supervisin y seguimiento que promueven el buen desempeo de las actividades operativas, la generacin de servicios de calidad adecuada y el compromiso de los proveedores con los valores y las tareas del servicio pblico, con el objetivo de avanzar en la identicacin de temas y problemticas cuya resolucin sea til para la formacin de gerentes sociales en la regin. En este sentido, se analiza el tema del control en su conjunto examinando los mecanismos polticos, normativos, de procedimiento y de resultados, y enfatizando en los que se considera necesario potenciar de acuerdo con el objetivo del programa social que se trate. El contenido del presente captulo se fundamenta en el anlisis de una bibliografa gerencial y acadmica selecta y en la experiencia del autor como conductor de organizaciones de control en los diferentes niveles gubernamentales de Venezuela. Por tanto, a lo largo del trabajo se recurre a una serie de modelos o deniciones de diferentes fuentes, que no son los nicos posibles, pero que son pertinentes para la coherencia de las reexiones. Teniendo en cuenta que estas reexiones no agotan la discusin sobre el tema, la intencin es, ms bien, servir de punto de partida para una discusin ms amplia sobre la forma en que una funcin tan importante como el control puede contribuir a generar mayor valor pblico en la implementacin de polticas, programas y proyectos sociales.
200
Francisco Mezones
Luego de esta introduccin que recoge brevemente la importancia del control en la administracin pblica, se presenta una seccin dedicada a la caracterizacin del control pblico en forma general; una segunda seccin, en la cual se describe el modelo de anlisis de control; una tercera seccin que versa sobre los desafos que se consideran para que el control coadyuve en la generacin de mayor valor en los esfuerzos pblicos, y, nalmente, se exponen unas breves conclusiones. Nunca ser suciente insistir en la importancia de las polticas sociales, ms all de sus componentes econmicos, como herramientas para atender las necesidades humanas bsicas, superar los efectos negativos de la pobreza y, de manera fundamental, incluir a todos los sectores sociales en los benecios de dichas polticas. Los problemas que enfrenta la gestin de las polticas sociales son muchos y de diversa ndole; su carcter y magnitud dependen de las caractersticas de las organizaciones que participan en la formulacin, la ejecucin y la evaluacin de las polticas, de la naturaleza del proceso productivo y de las condiciones en que debe realizarse la prestacin del servicio. A nales de la dcada anterior, el estudio de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL 1998: 8) identic los siguientes problemas de ocurrencia frecuente: a) Los programas y los proyectos no siempre estn bien denidos, no responden a enunciados explcitos de polticas, tienen horizontes de ejecucin irreales, carecen de una orientacin hacia el logro de resultados y de criterios para la medicin de la eciencia y del impacto, y su focalizacin es escasa. b) Hay competencias del sector social fragmentadas entre diversas dependencias u organismos, programas e instituciones que no tienen la capacidad suciente para solucionar los problemas, exigiendo continua coordinacin y colaboracin. c) No hay sistemas de informacin ables y precisos para monitorear y evaluar la implementacin y el impacto de las polticas sociales,
201
con limitado uso de tecnologas de informacin, producindose una baja calidad de la produccin de los servicios sociales. d) Escasean los expertos en polticas sociales con capacidad tcnica para el anlisis de programas y de proyectos. e) No existen incentivos para el mejoramiento de la gestin, y las asignaciones presupuestarias de las instituciones que gestionan programas y proyectos no estn basadas en el desempeo. Es el mismo caso de los sistemas de promocin y recompensa de los funcionarios, que se basan predominantemente en la antigedad laboral. f) Hay dicultades en la participacin social de los grupos objetivo de la poltica social, entre ellos los ms pobres, quienes carecen de informacin, inuencia y organizacin; estn dispersos y no cuentan con mecanismos para el ejercicio de sus derechos o la movilizacin de redes sociales para inuir en las decisiones de la burocracia. Despus de seis aos, estas condiciones no han variado. Este panorama acenta la necesidad de extremar el control sobre el uso y la aplicacin de los recursos pblicos destinados a satisfacer las necesidades ms urgentes de los sectores de la poblacin afectados por la crisis. Adems, la necesidad de control pblico se ha hecho ms importante con el proceso de consolidacin democrtico. En los ltimos aos el debate sobre la transparencia gubernamental y la rendicin de cuentas ha recibido mayor atencin en Amrica Latina y en el resto del mundo. As como la discusin sobre las transiciones a la democracia domin el debate poltico y acadmico en diversas regiones durante la dcada de 1980 y principios de los aos noventa, el debate sobre la transparencia y la rendicin de cuentas (ambas consustanciales con el control pblico) ocupa desde hace varios aos ms atencin y recursos a nivel global. Uno de los objetivos principales del esquema de control debe ser informar a la comunidad e impulsar las acciones tendientes a la defensa del patrimonio comn por medio de rganos especcos, con el propsito
202
Francisco Mezones
de, por un lado, establecer el grado de eciencia en el que los organismos encargados de aplicar las polticas sociales han cumplido con los respectivos deberes y atribuciones, y, por el otro, determinar si tales funciones se han ejecutado de manera econmica, ecaz y eciente, y si la comunidad ha recibido de manera efectiva los benecios esperados de los programas en aplicacin. Infortunadamente, la revisin del comportamiento de la gestin gubernamental en la regin lleva a una conclusin generalizada: el control no ha cumplido. A pesar de su inexibilidad y meticulosidad, el nfasis del control pblico en el uso de los recursos asignados a los gobiernos, organizaciones y programas (control del gasto), cumpliendo las normas y los procedimientos previstos en el marco legal (control legal), no ha evitado el despilfarro y la corrupcin y por supuesto, dado que tampoco ese ha sido su objetivo, no ha contribuido a la ecacia y eciencia en la produccin de resultados valiosos por parte de la gestin pblica. Este dictamen compromete a acadmicos y gerentes a estudiar esta funcin dentro de la implementacin de polticas y programas pblicos en general, y sociales en particular; a explorar formas de control que permitan mantener la legalidad y la transparencia del uso de los recursos y la autoridad, que adems contribuyan a la eficacia y la eficiencia en el logro de los resultados, expresados en valor pblico, de la gestin pblica.
CARACTERIZACIN DEL CONTROL PBLICO Delimitacin conceptual

Existe la tendencia a utilizar indistintamente los trminos control y evaluacin, como si fueran actividades idnticas, por lo tanto un primer paso para el anlisis de este captulo es denir estos conceptos. El control incluye informacin y comparacin. Controlar signica vericar los hechos, mediante el registro de la informacin, de manera que sea posible compararlos con algn patrn tcnico de referencia. Enton-
203
ces, el control consiste en un nuevo tipo de informacin que resulta de la comparacin entre patrones tcnicos y datos de la realidad, de manera tal que estos datos puedan ser interpretados como estados particulares dentro del esquema en que se encuentra el patrn. La evaluacin incluye algo ms que el control, implica adems juicios de valor explcitos o implcitos. Si controlar es comparar la informacin disponible sobre la realidad contra patrones de referencia tcnicos, evaluar es comparar dicha informacin contra patrones de referencia valorativos. En este sentido, las evaluaciones deben basarse en controles aunque ms precisos o ms intuitivos y estos, a su vez, requieren informacin sobre la realidad, con lo cual cada uno de estos estadios es condicin necesaria para el superior, y todos ellos forman parte del mismo proceso (Hintze 1999). Durante siglos, los Estados modernos han desarrollado procedimientos de control de la labor de los gobiernos y de la administracin pblica en la forma de controles administrativos, auditoras, intervenciones, tribunales de cuentas, etc. Estos procedimientos guardan cierto parecido con los procedimientos actuales de evaluacin; incluso recientemente algunos pases han ido evolucionando hacia una convergencia de los dos sistemas. El trmino control ha recibido una serie de signicados e interpretaciones variados, producto de su utilizacin en todas las esferas del lenguaje, lo que diculta tener una nocin universal, aplicable a todos los casos. La palabra control proviene del trmino latino scal medieval contra rotulum, y de ah pas al francs contre-role (controle), que signica literalmente contra-libro, es decir, libro-registro, que permite contrastar la veracidad de los asientos realizados. El trmino se generaliz poco a poco, hasta ampliar su signicado al de scalizar, someter, dominar, aceptados por la Real Academia Espaola. Bajo las diversas formas del control (parlamentaria, judicial, scal, social, etc.), subyace una idea comn: hacer efectivo el principio de la limitacin del poder, scalizar la actividad del poder para evitar abusos. Este antecedente es sumamente importante para comprender la tradicin jurdica del control basado en las normas y los procedimientos para el uso de los recursos pblicos, es decir, el control de legalidad. El diseo institucional de las democracias ha tendido ms
204
Francisco Mezones
a controlar la burocracia que a dirigirla. En palabras de Niskanen, las democracias estn diseadas para controlar el comportamiento de sus administradores, no para que estos acten eficientemente (citado en Arellano 2001).
Formas del control pblico

Los primeros sistemas de control de actos nancieros en la administracin pblica aparecieron en la fase embrionaria de la organizacin del Estado. Tan pronto se inici su estructuracin con la insercin de instituciones encargadas de recibir tributos y efectuar gastos, as como de la organizacin de servicios pblicos y de atencin al ciudadano, los pases se vieron en la necesidad de crear algn control de los gastos de la administracin. Entonces, el origen de algunas formas de control nanciero puede ubicarse en las antiguas Grecia y Roma. En Amrica Latina, el origen de las formas de control se remonta a la poca de la colonizacin. Partiendo de ello hay que ubicarse en la necesaria implementacin de un sistema de contralora de los fondos pblicos en los territorios de ultramar por parte de la corona espaola, como consecuencia de los numerosos problemas derivados de la distancia entre la administracin colonial y el centro metropolitano. Actualmente, en la mayora de los pases latinoamericanos estn previstos diversos sistemas de control en relacin con los actos de administracin y disposicin de los fondos y bienes pblicos, es decir, con el accionar administrativo del Estado. Estos controles coexisten en el tiempo y en el espacio pblico, y son fundamentalmente los siguientes: el control parlamentario o legislativo, ejercido por el rgano legislativo; el control jurisdiccional, a cargo de los tribunales del sistema de justicia; el control interno administrativo, que corresponde a los jerarcas de las diferentes dependencias de la administracin pblica; el control scal, a cargo de rganos externos a la organizacin o servicio y el novsimo control social, pensado en funcin de la participacin de la ciudadana en la supervisin de la actividad pblica.
205
El control parlamentario
Como su nombre lo indica, es ejercido por el Poder Legislativo sobre las acciones del Ejecutivo; y algunas veces lo equiparan con un control poltico. En algunos pases, dependiendo del sistema de distribucin gubernamental poltico-territorial, es ejercido en los diferentes niveles territoriales por los respectivos cuerpos legislativos. Se ejerce mediante los mecanismos previstos legalmente que incluyen actos autorizadores, rendicin de cuentas peridicas (anuales, por lo general), interpelaciones, investigaciones, preguntas, etc. El acto autorizador de mayor importancia es la sancin o aprobacin, previo estudio y modicaciones de acuerdo con las competencias atribuidas, del presupuesto mediante el cual el Ejecutivo asigna recursos para sus acciones. Cuando el presupuesto es aprobado por el Poder Legislativo, su sancin, en algunos pases, incluye una parte dispositiva relacionada con normas y procedimientos para la ejecucin del gasto, de cumplimiento obligatorio por parte de la administracin, y que son elementos importantes a vericar en el control de uso de los recursos. Las consecuencias del empleo de estos instrumentos de control parlamentario dependen de lo que establezca cada ordenamiento jurdico, pero en general pueden llegar a moderar, frenar y hasta impedir actuaciones del gobierno o de la administracin pblica; pueden determinar la responsabilidad de los funcionarios pblicos en ejercicio de sus funciones; dar un voto de censura a un ministro o al gobierno, entre otras acciones. En este captulo interesa resaltar el control parlamentario como una actividad a travs de la cual el Parlamento examina la actuacin del gobierno y de la administracin pblica, adems de las acciones en planeamiento, para vericar si se adecuan a las normas y principios establecidos en el ordenamiento jurdico y a los criterios de oportunidad y conveniencia que deben seguirse para alcanzar los nes del Estado. Su impacto en el proceso de formacin de polticas y programas sociales estara en relacin con la posibilidad de tomar ciertas medidas que obstaculicen o impidan una determinada poltica o programa.
206
Francisco Mezones
El control scal
Las funciones de control scal (externo e interno)1 recaen fundamentalmente sobre los actos de administracin, custodia o manejo de fondos y de bienes pblicos, y se llevan a cabo mediante diferentes modalidades que, segn el momento de la accin de control, pueden ser previas, concomitantes o posteriores al acto administrativo.
El control externo
Los rganos de control scal externo son aquellos que no forman parte de la administracin activa, se ubican fuera de ella y no existe ninguna especie de subordinacin o dependencia. Su presencia externa con autonoma orgnica y funcional es una de las caractersticas del Estado moderno y democrtico. Y en cierta forma, el volumen de su trabajo reeja la solidez de su rgimen constitucional. En algunas naciones aparecen como rganos colegiados (tribunales de cuentas), en otras, de forma unipersonal (contraloras), teniendo en ambos casos la importante e indispensable tarea de scalizar los ingresos y los gastos de los Estados.2 El control externo comprende la vigilancia, la inspeccin y la scalizacin ejercidas sobre las operaciones de las entidades sometidas a su control, para determinar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias o dems normas aplicables a sus operaciones, as como el grado de observancia de las polticas prescritas en relacin con el patrimonio y la salvaguardia de los recursos de tales entidades. De igual forma, los rganos de control scal externo deben evaluar la eciencia, la ecacia y la calidad de sus propias operaciones, con fundamento en ndices de gestin y de rendimientos, entre otras tcnicas, evaluando adems el sistema de control interno, y formulando las recomendaciones necesarias para mejorarlo.
1
El control interno, incluido su sistema integral, diere del control externo porque el primero lo realiza la propia administracin y el segundo, un ente distinto y separado. Para ampliar el tema de los rganos de control externo, vase Roque (1999).
207
En la mayora de los pases latinoamericanos se ha sustituido el control previo o concurrente como unidad operacional separada en la organizacin, incorporndolo al trmite normal de las operaciones y disminuyendo, en parte, el riesgo de corrupcin e ineciencia que tal funcin ocasionaba. Este es el denominado control interno o control administrativo.
El control interno
Se trata de un control inicial, primario o interno de la administracin, que acompaa y examina las acciones de los administradores hasta formular soluciones. Este control, que es ejecutado de varias formas y con diferentes rganos, diere sustancialmente del control externo pues se sita dentro de la administracin y se subordina al campo del rgano que ejecuta el propio acto. No est fuera de la administracin (como los tribunales de cuentas o contraloras), sino que se integra a la administracin de la cual es parte integrante (Roque 1999: 77). Organismos internacionales tales como la contralora de Canad y la de Estados Unidos, la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras (Olacef), la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en ingls), han aportado bases tcnicas para tener consenso en la denicin de control interno. Para la Olacef y la INTOSAI el control interno comprende el plan de la organizacin y el conjunto de mtodos y medidas adoptados dentro de una entidad para salvaguardar sus recursos, vericar la exactitud y veracidad de su informacin nanciera y administrativa, promover la eciencia en las operaciones, estimular la observacin de la poltica prescrita y lograr el cumplimiento de las metas y los objetivos programados. Por su parte, para la contralora general de Estados Unidos, consta del plan de organizacin y de todos los mtodos y medidas coordinados utilizados para proteger los activos, vericar la veracidad y conabilidad de los datos contables, promover eciencia operativa y fomentar adherencia a las polticas gerenciales dictadas. En sntesis, el acuerdo est en que el control interno es un sistema que comprende el plan de organizacin, polticas, normas, mtodos y procedi-
208
Francisco Mezones
mientos adoptados dentro de un ente u organismo. El control interno de cada organismo o entidad debe organizarse con arreglo a conceptos y principios generalmente aceptados de sistemas, y estar constituido por las polticas y normas formalmente dictadas, los procedimientos efectivamente implantados y los recursos humanos, nancieros y materiales, cuyo funcionamiento coordinado debe estar orientado al cumplimiento de los siguientes objetivos: a) promover el acatamiento de las normas legales; b) proteger los recursos contra irregularidades, fraudes y errores; c) garantizar la exactitud, cabalidad, veracidad y oportunidad de la informacin presupuestaria, nanciera, administrativa y tcnica; d) procurar la eciencia, ecacia, economa y legalidad de los procesos y operaciones institucionales y el acatamiento de las polticas establecidas por las mximas autoridades del organismo o entidad. El control interno de la administracin organizado de forma adecuada es un importante instrumento para la vericacin de la regularidad de los actos administrativos, y cumple un papel destacado en la obtencin de una gestin correcta y efectiva. La accin desempeada por los controles internos no se confunde con la misin institucional de los rganos de control externo, aunque se pueden presentar situaciones en las que sus actividades estn bastante prximas y, en algunos casos, se realicen de forma conjunta.
Relacin control externo-control interno: la dicotoma control-administracin

En la mayora de los pases latinoamericanos hay una larga tradicin en materia de instituciones de control externo (tribunales de cuentas o contraloras), mientras que el control interno como tal se ha desarrollado slo en las ltimas dos dcadas. Adems, la existencia del control externo previo en las administraciones pblicas impidi el desarrollo de sistemas fuertes de control interno en las propias administraciones, lo que explica la falta de una cultura fuerte de autocontrol en las administraciones pblicas en la regin, o en el mejor de los casos, el desarrollo desfasado respecto de otras funciones de la administracin.
209
Como los rganos de control externo realizaban el control previo de una gran parte de las operaciones de la administracin, la propia administracin, por comodidad, impericia o simplemente por negligencia, se atuvo a esos rganos, y en la prctica, abandon sus funciones para dejrselas a ellos, por lo cual no desarroll sus propios sistemas de control interno. En esta evolucin se identican tres momentos claramente perceptibles. En un primer momento el rgano de control externo asumi el control previo, diferenciado expresa y legalmente de la accin administrativa; se puso nfasis en la separacin y delimitacin de la funcin de control de la funcin de administracin. Por una parte, se encontraba la administracin activa, la cual cumpla sus nes de dinmica administrativa satisfaciendo las necesidades pblicas, y por la otra, la funcin scalizadora que velaba por que aquellas funciones se subordinaran a la legalidad y a los principios de sana y justa administracin, particularmente en el aspecto econmico. Tal separacin de funciones inuy para que el control se dejara a los rganos de control externo. En un segundo momento de la evolucin del control pblico se sustrajo del mbito de los rganos de control externo la funcin del control previo, y se asign a rganos de control interno en las propias organizaciones administrativas (ministerios, secretaras, ocinas, entes descentralizados). Estos rganos recibieron una gran autonoma en relacin con la mxima jerarqua administrativa de las organizaciones pblicas para que ejercieran el control de manera independiente y objetiva. Aun cuando la responsabilidad del control interno corresponda a la administracin, en la prctica este se dejaba a los rganos de control interno, manteniendo separada la administracin del control. En un tercer momento el actual la funcin de control previo se sustrajo a los rganos especializados de control interno, y la administracin asumi estas funciones integradas en los diferentes procesos administrativos. Se supone que este proceso tambin llev a la separacin entre la funcin de control y la direccin o gerencia, ya que al estar a cargo de entes externos o unidades internas que eran independientes de la administracin, seguan direcciones paralelas, y a veces opuestas e incluso antagnicas.
210
Francisco Mezones
La tendencia actual es que los lazos de apoyo entre los dos controles (externo e interno) se estrechan cada vez ms, y el rgano de control externo acta como rector y generador de normas tcnicas y de auditora, que luego son implantadas por los rganos de control interno.
El control de gestin
Un estadio superior al control numrico legal uso de recursos y autorizacin al cual se ha tendido en la regin es el denominado control de gestin, concebido como un control posterior utilizado para determinar el costo de los servicios pblicos, los resultados de la accin administrativa y, en general, la ecacia con que operan las entidades pblicas. Esta modalidad de control basa su fortaleza en la elaboracin de indicadores de gestin.
Indicadores de gestin
En la gerencia pblica se ha insistido en la utilizacin de ciertos instrumentos de gestin, por la mejora que pueden representar. Entre estos se encuentran los indicadores de gestin o medidas de rendimiento de diversa ndole que, estructurados sobre la base de su adscripcin a determinadas reas estratgicas desde el punto de vista de cada entidad, proporcionan un marco de referencia con respecto al cual se evalan los resultados de la gestin y se obtiene una visin global de la situacin de la entidad. De acuerdo con Mokate (2000; 2003), un indicador puede entenderse como una expresin que sintetiza informacin cuantitativa y/o cualitativa sobre algn fenmeno relevante que permite caracterizar los fenmenos (acciones, actividades, logros, efectos) que se necesitan describir en un proceso. Los indicadores de gestin o medidas de rendimiento se denen como instrumentos a travs de los cuales puede expresarse la informacin relativa a los objetivos de una organizacin, las actividades que realiza para lograrlos y los recursos obtenidos y utilizados en el desarrollo de esas actividades, permitiendo, en consecuencia, realizar una evaluacin y un seguimiento peridico de la situacin y el desempeo de la entidad.
211
Los indicadores de gestin desempean dos tipos de funciones en las entidades pblicas: una funcin descriptiva, suministrando informacin que reeja la realidad del contexto de una organizacin y de su funcionamiento; y una funcin valorativa, evaluando el impacto interno y externo de las actividades de la organizacin. En este sentido, los ndices resumen las distintas actuaciones llevadas a cabo por una entidad y evalan sus resultados, convirtindose en instrumentos de control y comunicacin organizacional. Los defensores de las medidas de desempeo en el sector pblico insisten en el desarrollo de buenos indicadores, y en su utilizacin en las decisiones relacionadas con la gestin. De acuerdo con el objetivo de este captulo, se comparte el enfoque de Aibar (s.f.) en cuanto a la pertinencia para explorar la utilidad de los indicadores como base informativa para gestionar el rendimiento, es decir, para encauzar la actuacin de la organizacin en una direccin especca, canalizando los esfuerzos de sus miembros hacia el cambio estratgico y la creacin de valor, identicando las reas que requieren mejoras y determinando las acciones para llevarlas a cabo.
Control ciudadano o control social

Actualmente se vive un proceso social en el que la poblacin es la base fundamental de los cimientos de la nueva estructura de las naciones, y en medio del cual hay una tendencia a reclamar mayor participacin ciudadana en todos los mbitos de la administracin pblica, incluida la funcin de control. La premisa es que bajo ciertas condiciones la ciudadana puede asumir la responsabilidad de velar por el patrimonio pblico y por un desarrollo eciente y transparente de las actividades dirigidas a transformar el entorno. De hecho, la participacin ciudadana representa un factor prioritario en el control de la gestin del Estado y en la lucha contra la corrupcin, toda vez que la sociedad contribuye con la vigilancia del comportamiento de las entidades estatales en el cumplimiento de su misin, incluido el manejo de los recursos pblicos entregados por el Estado para el desarrollo de la comunidad en general.
212
Francisco Mezones
En el ejercicio de sus derechos legtimos, la ciudadana demanda una mejor gestin pblica en la produccin de bienes y la prestacin de servicios que inciden en la calidad de vida, una efectiva rendicin de cuentas de los gobernantes y acciones ecaces para reducir o evitar la corrupcin y el fraude contra el patrimonio pblico, temas que constituyen grandes desafos. Cunill (2000) analiza las condiciones mnimas para que la ciudadana pueda controlar ex post y ex ante a la administracin pblica con independencia del control estatal. Para la sociedad, los recursos relevantes son el poder de veto, mediante la revocatoria de mandatos y la remocin de autoridades; las acciones ciudadanas en defensa de los intereses pblicos, expresadas en demandas judiciales que obliguen a las instancias judiciales a activar sus mecanismos de control; las audiencias pblicas, y la exposicin pblica de los proyectos. Otra condicin insoslayable es el reconocimiento jurdico del derecho a la informacin sobre los actos administrativos y sus razones, expresada en la exigencia de la rendicin de cuentas y el derecho de los ciudadanos al libre acceso a la informacin pblica. Para Cunill, estas condiciones, en especial la ltima, crean el marco para el escrutinio y la deliberacin pblica, y hacen posible la presin social sobre la administracin pblica, que no se limita a las agencias estatales sino que incluye a los entes pblicos no estatales. En su opinin, en Amrica Latina apenas se ha empezado a establecer esas condiciones, y an son un desafo para los Estados.
MARCO ANALTICO El tringulo de control como modelo de anlisis

Para el anlisis de los puntos de inters que han predominado hasta ahora en las administraciones pblicas de la regin se utilizar el modelo del tringulo de control (vase el grco 5.1). En este grco, el control en la organizacin se dirige a los tres elementos que conforman los vrtices del tringulo: la asignacin de lo que debe hacerse y en qu cantidades (metas), los recursos para hacerlo y la autoridad para utilizarlos.
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto Grco 5.1. El tringulo de control
INSTRUMENTOS DE AUTORIZACIN
213
AUTORIDAD
Leyes y normas de delegacin de autoridad y procedimientos administrativos
(Como mbitos generales de incumbencia)
RESPONSABILIDAD
(Por uso de autoridad, recursos y resultados)

RECURSOS
Crditos $ Recursos fsicos
METAS DE PRODUCCIN
(Productos-recursos-efectos)
Presupuesto
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN
Fuente: Tomado y adaptado del tringulo de responsabilizacin expuesto por Hintze (2001).
De acuerdo con las nuevas tendencias en la gestin pblica, el principal alcance del control en las organizaciones y los programas pblicos debera referirse a los resultados operativos (productos externos, internos u organizacionales) que deben lograrse a travs de los procesos de trabajo, e incluye los tres componentes del tringulo: las metas, los recursos fsicos y la autoridad necesaria. Sin embargo, los recursos y la autoridad son los objetos explcitos de las asignaciones de control; los recursos a travs del presupuesto (control presupuestario), y la autoridad a travs de las leyes y normas de procedimiento y responsabilidad (control de legalidad). No es frecuente encontrar la especicacin concreta de los resultados operativos que se esperan, es decir, de las metas, y cuando se especican, suelen estar enfocadas slo en los productos. Este es el llamado control de mrito, el cual busca apreciar si la organizacin alcanz su objetivo adecuadamente y al menor costo. Siguiendo a Hintze (2001) y de acuerdo con la experiencia de Venezuela, el predominio tradicional del enfoque del control pblico de
214
Francisco Mezones
procedimientos y recursos se debe, en general, a las caractersticas y a la forma en que se aplican los instrumentos disponibles para la asignacin de responsabilidades: el presupuesto y las normas de asignacin de autoridad. En primer lugar, los presupuestos suelen detallar con precisin los recursos en trminos de crditos, es decir, su medida en dinero, pero detallan con poca o ninguna precisin los recursos fsicos, lase lo que se compra con ese dinero, y las metas a lograr en funcin de los servicios que se presten. Adems, los presupuestos son instrumentos legales de relativa rigidez y de observancia obligatoria. En segundo lugar, la autoridad se asigna de manera ms o menos independiente del presupuesto, en trminos de competencias o atribuciones de reas especcas de la burocracia. Los principales instrumentos de autorizacin suelen ser las leyes, los decretos ejecutivos o sus equivalentes. Luego, otras normas de menor nivel jurdico continan el proceso de delegacin de autoridad hacia las unidades subordinadas que componen las agencias. En este nivel las normas expresan la autoridad en los trminos de las reas de incumbencia. El tercer elemento del tringulo de control (la asignacin de metas a lograr) debe buscarse en el presupuesto, que es el instrumento principal para este n en las administraciones pblicas. En general, las metodologas presupuestarias prevn la formulacin de las metas, e incluso de sus indicadores. En particular, el esquema ms difundido, el presupuesto por programas, permite establecer estas metas agrupadas en ciertas unidades de planicacin (las categoras programticas), que estn diseadas por la asignacin de la responsabilidad. Sin embargo, en la prctica, cuando se formula el presupuesto es muy difcil detallar todos los productos a lograr en trminos de metas concretas y precisas; salvo casos particulares como obras pblicas y otras reas en las que los resultados operativos son muy tangibles. A partir de la revisin de la bibliografa y por la experiencia personal del autor en organismos de control pblico en Venezuela, puede aseverarse, sin temor a equvocos, que la funcin de control en las organizaciones pblicas se ha dirigido principalmente a vericar el uso de la autoridad (control de legalidad) en trminos del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias, y el uso del dinero (control del gasto, a travs del presu-
215
puesto). Tal nfasis, visto desde la perspectiva de Simons de los sistemas de control de la estrategia, es totalmente restrictivo, dirigido a actuar fundamentalmente sobre el marco autoritativo (normas y procedimientos) y los recursos (insumos, gastos), soslayando los productos y resultados del accionar pblico (Cortzar 2004: 20-25). Parafraseando a Cortzar, los sistemas limitantes de Simons se reeren al conjunto de normas legales, reglamentarias y de procedimiento que conforman el marco regulador de la actuacin pblica, y su objeto es delimitar la actuacin de quienes administran recursos pblicos, es decir, se trata del control de la legalidad de las actuaciones. Son actividades rutinarias de control concentradas en el cumplimiento de la norma en su ms mnimo detalle (rmas, autorizaciones, etc.). El nfasis en el control de legalidad va acompaado de una visin sancionadora, que ha creado en el funcionario pblico una cultura paralizante de mnimo riesgo, que reduce la eciencia y la ecacia de la gestin pblica. Con todo, estos mecanismos no han logrado el objetivo de evitar el mal uso de los recursos. Asimismo, los sistemas de control diagnstico sealados en el modelo de Simons que revisa Cortzar se asimilan con el otro aspecto de control enfatizado: el presupuestario y nanciero, obedeciendo a la forma de proyeccin presupuestaria predominante, controlando el gasto, no en s mismo sino en su traduccin presupuestaria, detectando errores y desvos, y corrigiendo rutinas, pero sin el propsito de inducir cambios estratgicos en el accionar de las organizaciones y los programas. Este doble accionar limitante/diagnstico de los mecanismos de control predominantes en las administraciones pblicas de la regin tiene un efecto restrictivo sobre la accin gerencial de organizaciones, programas y proyectos. As, mientras en el mundo privado el gerente tiene bajo su responsabilidad los sistemas impulsores (sistemas de creencias y de control interactivo) y los limitantes, en el mundo pblico el gerente es responsable de los controles internos de los procesos, pero adems existe una cadena de relaciones de control que involucra unidades de control interno sobre las que el gerente tiene autoridad limitada, entes de control externo sobre
216
Francisco Mezones
los que no tiene autoridad, e incluso a ciudadanos, representantes polticos y otras autoridades ejecutivas. Surge entonces un interrogante clave para el debate: cmo lograr una buena articulacin de controles que favorezca no slo la obtencin de resultados satisfactorios, sino que tambin garantice un mayor cumplimiento de la legalidad, y por ende contribuya a que la accin pblica fomente el desarrollo? No es cierto que exista una incompatibilidad insuperable entre los principios de legalidad y ecacia, por lo cual se deben explorar de manera innovadora los valores intrnsecos a cada categora. Enseguida la reexin versa sobre las formas de control que podran generar impulso y compromiso por parte de gerentes, operadores y usuarios, y que aumentaran el valor pblico. Se exploran las potencialidades y las debilidades de algunos elementos o marcos conceptuales que ayuden a encontrar la manera de complementar en lugar de eliminar el control de legalidad, e introducir elementos de retroalimentacin positiva en la bsqueda de valor pblico.
Gestin por resultados o presupuesto por resultados

Los estudios recientes en el mbito de la administracin pblica han enfatizado las ventajas de promover una gestin pblica orientada a resultados, en contraste con una orientacin tradicional que enfatiza el control de insumos (recursos) y de procedimientos (autoridad/legalidad). Se parte del supuesto de que orientar la gestin hacia los resultados esperados genera una dinmica dentro de la organizacin que redunda en el mejoramiento del desempeo organizacional. Los esfuerzos realizados en algunos pases para orientar la administracin pblica en ese sentido se centran en el cambio de direccin del proceso presupuestario: del control de los gastos a la bsqueda de resultados cuanticables, bajo los supuestos de que por esa va puede transformarse buena parte de los incentivos y lgicas de comportamiento de los agentes pblicos, y que una mayor autonoma en la gestin de las organizaciones pblicas, como consecuencia de un cambio en el proceso de proyeccin de
217
presupuestos, puede mejorar la capacidad de respuesta de la administracin pblica a los problemas sociales (Cunill y Ospina 2003). Sin embargo, la implementacin de presupuestos dirigidos a resultados puede tener ciertas desventajas: aade informacin del presupuesto tradicional, incrementa las instrucciones y reglas presupuestales para la elaboracin de los presupuestos, agrega informacin que los legisladores usan para evaluar el presupuesto ex ante y ex post, y no simplica las reglas y los procedimientos que deben cumplirse para administrar y ejecutar los presupuestos (Arellano 2001: 8). Algunos autores observan que en los pases de tradicin britnica el gobierno es menos responsable y no ms ecaz que antes de las reformas, y que la simplicacin de los programas para hacer posible la evaluacin por resultados diculta la coordinacin y la colaboracin interadministrativa y con los sectores empresariales y sociales. Adems, se corre el riesgo de incrementar la discrecionalidad, sin reforzar los sistemas de rendicin de cuentas, ni los mecanismos de contrapeso y salvaguarda que aseguran que las instituciones acten dentro del marco de accin y busquen los objetivos que la sociedad les ha jado.
Enfoque de la cadena de valor

Varios autores han conceptualizado la gestin gubernamental como el desarrollo de cadenas de valor o cadenas de objetivos (Moore 1998), a partir de relaciones de causa y efecto, o como cadenas de medios y nes (Mokate 2000) a travs de las cuales las organizaciones y sus dirigentes desarrollan los programas jados para conseguir sus nes. Este modelo o marco conceptual es til para analizar la funcin de control a partir de los diferentes puntos de la cadena. En este apartado se utiliza una versin modicada del modelo de Hintze (2001). En el grco 5.2 se representa la cadena de generacin de valor pblico, es decir, la cadena virtual de relaciones causales entre las tareas cotidianas de cada proceso de trabajo en las organizaciones y las nalidades ltimas del Estado. En esta cadena, donde reside la legitimidad de
218
Francisco Mezones
la gestin pblica, el valor no se genera dentro de las organizaciones sino fuera de ellas, en el contacto con los destinatarios. La cadena de generacin de valor pblico comienza fuera de la organizacin, en el nivel operativo, donde se tiene en cuenta la produccin de bienes y servicios que las organizaciones entregan a terceros y a quienes los consumen (los usuarios). Los productos (agregados de valor que resultan del uso de los recursos) son el nivel ms concreto de la produccin externa, y los usuarios, el nivel ms inmediato de los destinatarios. La gestin adecuada en busca de resultados valiosos implica la necesidad de llevar a cabo un anlisis con detenimiento de todas las actividades realizadas en el proceso de creacin de valor de la entidad a n de determinar su capacidad de generar valor para los ciudadanos.
Grco 5.2. Cadena de generacin de valor pblico

rea de produccin externa Consumo de recursos
Gestin de valor pblico
Generacin de valor pblico
Corresponsables
Nivel operativo
Nivel estratgico
Nivel poltico
Procesos de trabajo Externos Internos de apoyo Mejoramiento produccin externa Mejoramiento procesos de apoyo
C R
PRODUCTOS EXTERNOS
RESULTADOS
EFECTOS
R R R
USUARIOS
BENEFICIARIOS INMEDIATOS
BENEFICIARIOS MEDIATOS
Fuente: Hintze (2001).
219
Siguiendo a Moore (1998), el valor pblico se entiende en un sentido amplio para abarcar no slo aspectos monetarios, de manera que pueda reflejar el bienestar de la actuacin pblica en el conjunto de la sociedad y el bienestar que le proporciona a cada ciudadano. Adems, las entidades pblicas pueden crear valor mediante la identificacin de aspectos o situaciones (dimensiones) que pueden ser importantes o necesarios para los ciudadanos, o a travs de la bsqueda y puesta en prctica de iniciativas para incrementar el valor generado por dichas dimensiones. En este sentido, es posible aumentar el valor generado por una organizacin o programa pblico aumentando la eciencia, la ecacia o la imparcialidad en las actividades actuales, aadiendo nuevas cualidades a las actividades existentes, desarrollando nuevos productos o servicios que reejen las nuevas demandas y aspiraciones o respondiendo oportuna y ecazmente a los problemas que surjan (Moore 1998: 29). Los indicadores deben ser diseados de tal forma que permitan que los gestores pblicos puedan mirar hacia afuera de la organizacin, a n de determinar el valor de lo que se est haciendo y desarrollar estrategias que permitan responder a nuevos objetivos polticos o a nuevas demandas del entorno, y simultneamente mirar hacia adentro para adaptar dichas estrategias a sus capacidades y medios. De esta manera, el eje rector de la gestin pblica se fundamenta en el concepto de valor pblico y sus componentes, como magnitudes representativas de la actuacin de la organizacin, pasando a visualizar la totalidad de la cadena de valor, adoptando as una perspectiva estratgica que lleva aparejada la necesidad de investigar todos los procesos y las variables que intervienen o determinan, directa o indirectamente, el valor generado por la organizacin o programa, y la forma en que cambiara si se alteraran las condiciones. En consecuencia, el anlisis de la cadena de valor puede verse como un proceso de aprendizaje organizacional en el cual se ponen de relieve las oportunidades de mejora de la actuacin de una entidad, y se denen las alternativas para aumentar el valor total entregado por dicha entidad a la
220
Francisco Mezones
sociedad a partir de una clasicacin de las actividades desarrolladas, que pueden ser actividades que aaden valor y actividades de valor aadido bajo o nulo. Esto permitira disear el control de gestin enfocado en las actividades ms valiosas para el proceso como un todo, sin descuidar las actividades de produccin interna. La visualizacin o construccin de la cadena de generacin de valor de un determinado programa o proyecto se convierte en un instrumento de apoyo para la denicin de los elementos de control, de manera que sirvan de insumo para la gerencia del valor pblico.
Heterogeneidad de los programas sociales

Una de las caractersticas fundamentales de los programas sociales es su complejidad, derivada de las polticas pblicas a las cuales responden o por las cuales han sido diseados. Ac se retoma la tipologa construida por Martnez Nogueira (2004), para determinar los requerimientos del control a partir de dos dimensiones: la naturaleza de las tareas y la interaccin con los destinatarios.3
Transferencia de bienes y recursos

Corresponde al tipo 1 de la clasicacin de Martnez Nogueira: son prestaciones tangibles y homogneas (transferencias monetarias, provisin de alimentos, obras de acueducto y saneamiento, vivienda, etc.), con baja o nula interaccin con los receptores. La intervencin administrativa se limita a elegir a los beneciarios y a asegurar el suministro. El modelo de control que se ajusta a estos programas es el formal tradicional, jerrquico y centrado en el cumplimiento de los procedimientos y el uso de los recursos. Esto no implica slo el control de legalidad formal, sino tambin que los mecanismos de control deben propender por la eciencia interna. La manera en que el control ayuda a generar valor es mejorando la
3
El lector interesado en la tipologa de Martnez Nogueira puede remitirse al captulo 2 de este libro, donde asimismo se presenta un an alisis de los distintos programas sociales.
221
eciencia en la relacin insumo-productos, a travs de los procesos tcnicos y administrativos, como por ejemplo la sistematizacin de la informacin.
Servicios profesionales
Corresponden al tipo 2 de la clasicacin de Martnez Nogueira: son servicios que se suministran de manera homognea y uniforme a distintas categoras de receptores, con los que el grado de interaccin es medio o alto. En este caso la intervencin administrativa dene los servicios, la capacidad para suministrarlos y tambin los productos. En programas de este tipo, adems de los controles de procedimiento y de presupuesto (uso de recursos), adquieren relevancia los mecanismos de control orientados a la ecacia en el logro de los objetivos (metas) y a la calidad del producto entregado. De manera que en la cadena de generacin de valor, hay que salirse de la organizacin y concentrarse en el producto (cantidad y calidad). Esto implica un modelo de control de gestin que contribuya a una mayor generacin de valor pblico a partir del mejoramiento continuo del producto entregado.
Servicios humanos, desarrollo de capacidades y de la insercin social

Corresponden al tipo 3 de la clasicacin de Martnez Nogueira: son los servicios que se suministran en forma personal, con interaccin media o elevada con los receptores. En este caso el objetivo primordial de la intervencin administrativa es estimular la participacin y el dilogo, pues los resultados son una produccin conjunta entre operadores y receptores. En programas de este tipo adquieren relevancia los mecanismos de control social, por ser susceptibles de ser diseados y ejecutados con participacin de los usuarios y destinatarios en todas las etapas de programacin, ejecucin y evaluacin. Se trata de acciones que se realizan bajo la mirada constante de los receptores, por lo que su participacin en
222
Francisco Mezones
los mecanismos de control diseados en la bsqueda de efectividad del programa puede resultar fundamental.
Prestaciones asistenciales y de emergencia

Corresponden al tipo 4 de la clasicacin de Martnez Nogueira: son servicios de baja complejidad y programacin, que requieren baja interaccin con los destinatarios. En este caso la contribucin a la generacin de valor pblico depende de la ecacia de los mecanismos de control para que los servicios se presten de manera oportuna y con la cobertura necesaria.
Visin sistmica del control

Tener una visin sistmica signica abordar la funcin de control como un sistema alimentado por informacin (insumos), que se evala de acuerdo con unos estndares (procesos) y genera nueva informacin con valor agregado (productos) para la toma de decisiones con respecto a la actividad que se controla (efectos), a n de optimizar el desempeo de la organizacin (impacto), como se observa en el grco 5.3.
Grco 5.3. El control como sistema
ENTORNO
ENTRADAS
Demandas Insumos
ORGANIZACIN
(procesos, actividades, normas y recursos)
SALIDAS
Productos Resultados Efectos
CONTROL SOBRE
Calidad de insumos, procesos y productos Nivel de satisfaccin de las demandas Cumplimiento de metas y objetivos Efectos e impactos sobre el entorno
Fuente: Rodrguez (s.f.).
223
Este enfoque permite integrar el control a la organizacin y, por ende, a la gerencia, buscando romper con la dicotoma control-administracin que separa al control del resto del proceso administrativo y lo hace elusivo a la gerencia pblica, sobredimensionando su efecto limitante. De esta manera, cambian tanto los mecanismos que controlan los componentes del funcionamiento interno de la organizacin o programa en busca de la eciencia y del cumplimiento de las previsiones de procedimiento (el cmo, con qu y con quines de la cadena de generacin de valor), como el tipo y la calidad de las interrelaciones entre la organizacin o programa y el entorno en busca de la ecacia en la generacin de valor pblico (el qu y el para qu) a partir de los resultados logrados. Comenzando por el conocimiento de la cadena de generacin de valor de una organizacin o programa pblico, la construccin del mapa de gestin permite identicar los puntos clave de la gestin (calidad de insumos, procesos y productos; cumplimiento de metas y objetivos; nivel de satisfaccin de las demandas; efectos y el impacto sobre la poblacin objetivo/entorno/sociedad) en los que se debe enfocar el control, de manera que la retroalimentacin del sistema sea positiva para el incremento del valor pblico, y no negativa o restrictiva como ha sido la tradicin del control pblico. De acuerdo con lo planteado por Martnez Nogueira, en este enfoque es til observar la relacin entre la tipologa del programa (para ver el interior de la organizacin o programa: homogeneidad de la tarea) y su interaccin con el entorno (receptor/usuario/destinatario). Este anlisis debe ser anterior al diseo de los mecanismos de control y de los indicadores del desempeo. La aproximacin sistmica del control se concentra en dos parmetros que se reeren al valor agregado de la informacin que procesa el sistema de control: los ndices, estndares establecidos como patrn del desempeo ideal del sistema, y los indicadores de gestin, magnitudes que reejan el desempeo real del sistema. La comparacin entre indicadores e ndices permitir hacer un diagnstico de la organizacin, y determinados niveles de las desviaciones de los indicadores respecto de las metas se pueden convertir en un sistema de alerta.
224
Francisco Mezones
El diseo del sistema de control de gestin comprende entonces cinco aspectos bsicos: 1. Denicin del mapa conceptual organizacional o cadena de generacin de valor de la organizacin o programa. Se trata de denir el qu (productos) de la organizacin o programa y su para qu (efectos e impacto), a la vez que las caractersticas funcionales internas (cmo, con qu y con quines). 2. Formulacin de indicadores. Los indicadores constituyen la clave del sistema, ya que deben ser reejo el del comportamiento de la organizacin; por lo tanto se requiere el manejo de criterios adecuados para su correcta formulacin. 3. Medicin de resultados. Implica establecer criterios de medicin (oportunidad, frecuencia, etc.) y la denicin de los elementos que sern objeto de aplicacin. 4. Comparacin y valoracin de resultados. Deben establecerse los criterios de comparacin (ndices) y los niveles de alerta del sistema. 5. Accin correctiva. Es el proceso de toma de decisiones, a partir de la comunicacin oportuna de los resultados arrojados por el sistema. Un buen diseo de un sistema de control de gestin debe considerar la dependencia que tiene con respecto a los sistemas de informacin integrales de la organizacin. Entonces, al disear el sistema de control, hay que procurar organizar el ujo de informacin a partir de las actividades concretas, y desde ellas articular los diferentes niveles de responsabilidad por donde debe uir esta informacin (directivos, operativos, etc.), los cuales se determinan en el diagnstico de la organizacin. Adicionalmente, el buen funcionamiento de este sistema depender del cumplimiento de las siguientes condiciones: 1. Orientacin hacia los puntos clave. Denir las reas fundamentales para el desempeo de la organizacin, a n de evaluar slo los aspectos de mayor relevancia.
225
2. Retroalimentacin rpida. El sistema debe permitir que la informacin de control de las actividades llegue al lugar adecuado con la mxima rapidez por si se requiere emprender acciones de correccin de las desviaciones. 3. Utilidad y exibilidad. El sistema adoptado debe estar al servicio de las necesidades de los usuarios, debe facilitar el uso y la adaptacin a los cambios. 4. Adaptacin a la organizacin y a los recursos existentes. El sistema no debe romper la armona institucional, sino integrarse a ella. 5. Autocontrol. El sistema debe constituirse en un elemento de control interno de la organizacin en funcin de sus propias necesidades. 6. Atencin al factor humano. La orientacin del sistema es detectar las fallas para aplicar correctivos; por lo tanto, no debe considerrselo como un mecanismo de coercin interna, sino como una herramienta de apoyo para mejorar el desempeo de los recursos humanos de la organizacin.
Aspectos no formales del control: cultura y valores

Un factor poco estudiado es la importancia de la cultura organizativa, los valores y la motivacin del personal como factores no formales del control para la ecacia del proceso. Tanto los sistemas de direccin y de control como el comportamiento individual y organizativo son, en gran parte, expresin de la cultura organizativa; adems de ser el resultado de la interaccin dentro de la organizacin de diferentes personas y grupos que presentan diferentes creencias, valores y expectativas. Hasta ahora, los esfuerzos en el control han estado orientados a reforzar normas y procedimientos tendientes a evitar conductas impropias en los servidores pblicos, sin haber alcanzado logros signicativos. Aqu hay que reexionar sobre si el problema es de deciencia de normas o de cultura y valores de los encargados de cumplirlas. La conformacin de una verdadera cultura de
226
Francisco Mezones
control respetuosa de las normas no se opone a una cultura de ecacia y eciencia en la gestin pblica. De manera que se podra atacar el problema con leyes, normas y sistemas, que es lo que se ve de la cultura, sin ir a la raz, es decir, a los valores que sustentan el comportamiento individual de los funcionarios pblicos. El comportamiento individual est relacionado con las caractersticas del diseo (tipos de indicadores de control utilizados, tipos de incentivos, caractersticas del sistema de informacin), la forma en que se implanta (consideracin de las expectativas personales en el nuevo diseo, comportamiento de los responsables de la implantacin ante las personas afectadas) o el estilo con el que se utiliza el sistema (exibilidad para realizar la planicacin o la evaluacin, rigidez para ceir el comportamiento individual al sistema, presin para el cumplimiento, participacin en el proceso de planicacin y evaluacin, estmulos a la autonoma). De modo que, independientemente del sistema que se disee para hacer ms ecientes y transparentes las polticas, los programas y los proyectos pblicos, estos son llevados a cabo por los individuos que estn en las organizaciones, y si no se les presta la debida atencin para inducir un cambio favorable, su comportamiento individual no se ajustar para obtener los resultados esperados.
CONCLUSIONES
Las conclusiones de este captulo, planteadas en funcin de los temas y problemticas tiles para la formacin de gerentes sociales en la regin desde el punto de vista del control, son: 1. El predominio de los controles externos, previo y posterior sobre el sistema de control interno de la mayora de las administraciones pblicas de la regin devino, por una parte, en la separacin de la funcin de control de la gerencia o administracin, al ser asumida por un ente externo independiente o por una unidad u rgano interno, pero con una visin legal de autonoma y separacin de la
227
2.
3.
4.
5.
administracin; por otra parte, en la debilidad de los sistemas de control interno, y por ende, de una cultura de autocontrol de las organizaciones pblicas. La separacin del control de la administracin o gerencia ha causado la prdida de su sentido estratgico, que s existe en la gerencia privada, sesgando su desempeo hacia acciones limitantes y restrictivas a la propia gerencia. Para mejorar el desempeo de organizaciones y programas es indispensable familiarizar a los gerentes pblicos con el ambiente de control en el cual tienen que desenvolverse, de manera que puedan, por una parte, cumplir con los requisitos de legalidad establecidos sin paralizar la accin administrativa por desconocimiento o temor y, por otra, buscar la ecacia y la eciencia de la gestin (control de mrito o de gestin). La cadena de generacin de valor, como mapa conceptual que ordena y orienta la gestin organizacional, es un tema til para comprender la forma en que un determinado programa genera valor pblico y, en consecuencia, la manera en que los sistemas de control podran contribuir a incrementarlo. La heterogeneidad y la complejidad del universo de los programas sociales, derivadas de las polticas pblicas a las que responden, llevan a investigar los requerimientos diferenciales de su control para construir sistemas y mecanismos de control adecuados. El diseo de un sistema de control de gestin a partir de la construccin de indicadores de las actividades realizadas y de un sistema de informacin que permita captar y utilizar dicha informacin a nivel gerencial tiene un valor estratgico para la implementacin de programas sociales, por lo cual es relevante para la formacin de los gerentes.
228
Francisco Mezones
Bibliografa
Aibar Guzmn, C. s.f. Nuevos usos de los indicadores de gestin en las entidades pblicas: la gestin del rendimiento. Santiago de Compostela: Universidad de Santiago de Compostela. Arellano Gault, D. 2001. Dilemas y potencialidades de los presupuestos orientados a resultados: lmites del gerencialismo en la reforma presupuestal. Trabajo presentado en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y la administracin pblica. Buenos Aires. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe). 1998. Gestin de Programas Sociales en Amrica Latina. En: Serie de Polticas Sociales, 25, Santiago de Chile: CEPAL. Cortzar, J. C. 2004. Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales. Washington, D.C. Documento mimeograado. Cunill Grau, N. 2000. Responsabilizacin por el control social. En: Consejo Cientco del CLAD, (Comps.). La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana. Buenos Aires: CLAD/BID/Eudeba. Cunill Grau, N. y S. Ospina Bozzi. 2003. Evaluacin de resultados para una gestin pblica moderna y democrtica. Experiencias latinoamericanas. Caracas: CLAD. Hintze, J. 1999. Control y evaluacin de gestin y de resultados. En: Documentos TOP sobre gestin pblica, Centro de Desarrollo y Asistencia Tcnica en Tecnologa para la Organizacin Pblica (TOP). Disponible en: www.top.org.ar/publicac.htm. Fecha de acceso: 15/07/2004. , 2001. Gestin presupuestaria de estructuras: un instrumento para la gestin por resultados. Trabajo presentado en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y la administracin pblica. Buenos Aires. Martnez Nogueira, R. 2004. Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales: provisin, participacin y coordinacin. Trabajo presentado en el encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales. Washington, D.C.: BID, INDES.
229
Mokate, K. 2000. El monitoreo y la evaluacin: herramientas indispensables de la gerencia social. Washington, D.C.: BID, INDES. , 2003. Convirtiendo el monstruo en aliado: la evaluacin como herramienta de la gerencia social. Washington D.C.: BID, INDES. Moore, M. 1998. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Barcelona: Paids. Rodrguez Elorza, R. (s.f). El sistema de control de gestin. Caracas. Documento mimeograado. Roque Citadini, A. 1999. El control externo de la administracin pblica. Caracas: Contralora General de la Repblica. Sulbrandt, J. 2000. Introduccin a la gerencia social. Washington, D.C.: BID, INDES.
Captulo 6
El control de gestin por resultados y la poltica social

Mara Victoria Whittingham Munvar
ara entender el alcance de la discusin sobre la implementacin de programas sociales y el aporte que herramientas particulares pueden hacer, es necesario comprender los retos que enfrenta la regin y el papel crtico que la promocin de polticas sociales ecientes tiene en la superacin de dichos retos. La gobernabilidad en Amrica Latina enfrenta profundos desafos provocados por factores internos y externos: por una parte, la globalizacin ha desencadenado fuerzas, presiones y conictos que demandan nuevas estrategias polticas e institucionales, es decir, nuevas formas de gobernanza (Binetti y Carrillo 2004); por otra, los niveles de pobreza y desigualdad en la regin plantean dudas sobre la concordancia entre el discurso de la democracia y su praxis, y amenazan con anular el sentido de los ideales democrticos (Rojas y Gutirrez 1997). Amrica Latina ingresa en el siglo XXI con una deuda social de grandes proporciones (Kliksberg 2001). Cerca de 250 millones de personas estn afectadas por la pobreza, y es la regin con mayor desigualdad en el planeta. El 10% de la poblacin ms rica gana el 48% del ingreso total, mientras que el 10% ms pobre slo percibe el 1,6%; durante la dcada de 1990, la desigualdad en los ingresos aument en promedio un 3%. El nivel de violencia es cinco veces ms alto que en el resto del mundo y la tasa de homicidios es tres veces superior al promedio mundial (CEPAL y PNUMA 2001; HABITAT 2001). Adems, segn un estudio del ao 2004, el 52% de la
232
poblacin optara por un rgimen autoritario si ello le garantizara mejores condiciones econmicas (Binetti y Carrillo 2004). Lo ms grave es que esta situacin no es el resultado directo de la falta de desarrollo econmico; de hecho, para la regin, la mayor parte del siglo XX fue una poca de progreso y hasta nales de la dcada de 1970, hubo una tendencia general de crecimiento econmico. Attanasio y Szekely (2000) arman que con una distribucin del ingreso ms equitativa no habra pobreza en la regin, ya que aquella obedece ms a la distribucin desigual de recursos que a su escasez. En cuanto a los retos institucionales y polticos, tras las primeras evaluaciones de las reformas neoliberales, a nales de la dcada de 1980, se replante y reivindic el papel del Estado a partir de dos argumentos bsicos: su importancia como soporte necesario para la aplicacin exitosa del modelo de libre mercado y su importancia como herramienta democratizadora. En consecuencia, durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, la regin asumi la tarea de modernizar el Estado, bsicamente con dos objetivos claros en mente: hacerlo ms eciente y fortalecer su capacidad para articular soluciones a las demandas sociales, econmicas y polticas de sus constituyentes, y del nuevo orden mundial (Whittingham y Ospina 2000). El modelo terico adoptado para la construccin de un Estado moderno fue la Nueva Gerencia Pblica. Algunas de las premisas bsicas de este modelo, tal como lo presentan Osborne (1998; 2000), McLaughlin, Osborne y Ferlie (2002), Nutley y Osborne (1994), Hood y Scott (1996) y Popovich (1998) son: El desempeo de las organizaciones del Estado y de sus funcionarios debe producir resultados concretos y alineados con las necesidades y demandas ciudadanas. El Estado debe desarrollar medidas e instrumentos que le permitan concretar y dar vida a las decisiones tomadas a nivel poltico (capacidad de implementacin). El accionar estatal debe estar centrado en el usuario (el ciudadano), entendido como actor de lo pblico.
233
Una gestin orientada a obtener resultados promueve la autonoma mediante la descentralizacin de las decisiones y la exibilizacin de las relaciones entre controladores y controlados; es decir, promueve el control como herramienta gerencial. La mayor autonoma gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control (los resultados ahora, ms que nunca, son responsabilidad directa del ente encargado de la ejecucin de polticas y programas). La Nueva Gerencia Pblica fomenta la transparencia en la medida en que incorpora mecanismos que permiten el control social sobre las diferentes fases del proceso gerencial (los ciudadanos participan en el control y la evaluacin de resultados). La democracia se consolida en la medida en que un ejercicio transparente, que adems produce resultados, fortalece la legitimidad y credibilidad del Estado y la conanza entre los diferentes actores (se promueven nuevas formas de gobernanza). Un elemento central de la reforma modernizadora fue asegurar que la eciencia estatal se reejara en resultados cuanticables y articulados que, en ltima instancia, respondieran a las aspiraciones de los ciudadanos (CLAD 1998). Sin embargo, los resultados de los muchos esfuerzos encaminados a generar Estados modernos varan entre los pases y an dentro de ellos, y la reforma sigue siendo una discusin inacabada (vase por ejemplo, Cabrero y Nava 1999; Cunill y Ospina 2003). Lo que es indiscutible es que en un contexto de crisis de gobernabilidad como el que afecta a la regin, la capacidad de nuestros Estados para generar resultados, especialmente en las polticas sociales, aparece como un factor crtico para la estabilidad poltica y la viabilidad del desarrollo (CEPAL 1998; CEPAL y PNUMA 2001); y sin duda como una tarea pendiente. Este captulo busca enriquecer la discusin sobre la implementacin de las polticas y los programas sociales presentando los alcances y las limitaciones de una herramienta gerencial: el control de gestin por resultados,
234
que incorporada a otras y utilizada apropiadamente, ayuda a fortalecer la capacidad y la eciencia institucionales, y por ende, a solucionar algunos de los problemas mencionados. En la primera parte se presenta la relacin que existe entre implementacin y control de gestin por resultados y se exploran las dos perspectivas que han dominado la incorporacin de esta herramienta en el contexto latinoamericano, as como los mayores obstculos que se han presentado. En la segunda parte se expone el control de gestin por resultados, su funcionamiento y la aplicabilidad en la poltica social. Finalmente, se analizan las condiciones necesarias para una utilizacin apropiada de esta herramienta. Una ltima aclaracin es que en Amrica Latina se ha avanzado en la incorporacin de la evaluacin por resultados ms que en la promocin de la gestin por resultados, es decir, ha prevalecido el enfoque tcnico sobre el gerencial y el poltico (Cunill y Ospina 2003). Ms adelante se ampliar este argumento.
CONTROL DE GESTIN POR RESULTADOS: UNA EXPLORACIN CONTEXTUAL

Para comprender el alcance de esta herramienta es necesario entender el valor del proceso de implementacin en el ciclo de las polticas pblicas. Es claro para el pblico en general, as como para los expertos en poltica pblica que los Estados a travs de sus gobiernos tienen como meta fundamental generar desarrollo, y que para lograrlo deben no solamente elegir las polticas ms adecuadas sino tambin (y fundamentalmente) lograr una implementacin exitosa (Turner y Hulme 1997). Por lo tanto, toda poltica pblica, por bien pensada y diseada que est, no existe en tanto no sea implementada. Ya en los aos treinta, Lasswell (1936) planteaba el hecho de que la funcin primordial de las ciencias de lo pblico es la solucin de problemas, y est claro que los problemas que las polticas pblicas pretenden solucionar slo se superan si dichas polticas se implementan exitosamente.
235
Para Dunn (1983; 1994), el sentido del anlisis y del diseo de las polticas pblicas es garantizar su implementacin, por lo que un anlisis adecuado del problema que se desea solucionar contribuye a formular la poltica ms apropiada, cuya implementacin es ms viable (Dunn y Fozouni 1976). Sin embargo, todo el que ha estado a cargo de implementar polticas, en particular polticas sociales, sabe que esa relacin no siempre es tan directa. Pese a ello an se piensa que la implementacin tiene menor rango que el diseo o la evaluacin. Lo que s queda claro es que sin implementacin el diseo no pasara de ser un ejercicio acadmico o tcnico y no habra qu evaluar (CEPAL 1998). En este punto es importante analizar qu es una implementacin exitosa. Si se acepta que las polticas son, y esto es particularmente claro en las polticas sociales, soluciones concretas a problemas concretos, medios y no nes, se sabr que su implementacin ha sido exitosa en la medida en que alcancen los resultados deseados, es decir, en la medida en que resuelvan los problemas identicados inicialmente y en consecuencia requieran ser replanteadas. La poltica cambia, los resultados permanecen (Nugent, Sieppert y Hudson 2001). Los resultados implican tanto a los productos de la implementacin, normalmente servicios en el caso de la poltica social, y su impacto; es decir, la solucin efectiva del problema inicial, o al menos un cambio signicativo y perceptible en dicho problema (Cohen y Brand 1993). En Amrica Latina la gerencia de lo social, y de lo pblico en general, ha carecido de visin y continuidad en relacin con la generacin y evaluacin del impacto. Han convertido los productos o los servicios en nes en s mismos, cuando en realidad son medios para resolver el problema diagnosticado, de tal manera que, aun cuando se han producido resultados tangibles, los problemas no se han resuelto. Es por este motivo que la necesidad de fortalecer la gestin de lo social, particularmente en relacin con la generacin de impacto, obedece no slo a las prescripciones del paradigma en curso la Nueva Gerencia Pblica, sino tambin al fortalecimiento de la democracia en la regin y a la emergencia de una sociedad civil ms exigente y activa en el terreno de lo pblico. Se trata entonces de una demanda tanto poltica como tcnico-administrativa.
236
La teora y la prctica demuestran que si se mejora la capacidad institucional para producir resultados, se mejora la capacidad del sistema, bsicamente porque los resultados parciales son componentes, o prerrequisitos, del impacto deseado y de las metas del sistema. Si bien todo sistema produce resultados, es su calidad y la calidad del sistema en s mismo lo que marca la diferencia. Por eso, como se mencion antes, es tan importante diferenciar la medicin del desempeo de su gestin: Medicin del desempeo: se reere a la creacin de un sistema de indicadores y herramientas que permiten medir el desempeo de individuos, organizaciones o programas. Gestin del desempeo: se reere a la capacidad de utilizar la informacin generada por los indicadores y las herramientas para generar aprendizajes en los niveles individual, organizacional, y sistmico; para tomar decisiones estratgicas, y en ltima instancia, para lograr resultados articulados con las metas estratgicas planteadas (Ospina 2000; Rist 1990; 1995). Es difcil pensar que estas facetas de la gestin estratgica puedan existir separadas. De hecho, la medicin es un requisito necesario, pero insuciente, de la gestin estratgica, pues no garantiza por s misma mejores resultados ni el impacto deseado. Solamente si provee informacin relevante para tomar decisiones estratgicas, conducentes a la solucin del problema inicial, la medicin cumple su papel dentro de la gestin estratgica; si se convierte en un n en s mismo, puede entorpecer en lugar de facilitar la toma de decisiones. Aunque en apariencia la diferencia fundamental entre evaluacin y gestin del desempeo parece ser slo el uso de la informacin que se produce, lo cierto es que en la base de esta distincin obvia hay profundas diferencias que reejan cmo se conciben las jerarquas y qu tipo de sistema se tiene en mente a la hora de implementar programas y polticas sociales. Cuando el nfasis se pone en la medicin, esta se convierte en un n en s mismo, y en consecuencia, generalmente el ente evaluador es un
237
agente externo al ente ejecutor, como en el caso que se presenta en el recuadro 6.1. Pero en cambio si el nfasis recae en la gestin, evidentemente la informacin es tan slo un medio, y la capacidad de los ejecutores que utilizan dicha informacin es un factor crtico de xito. Por lo tanto, la concepcin de partida, el diseo mismo de la poltica de evaluacin, reeja cmo se concibe el problema que se quiere remediar. As, una evaluacin centrada en la medicin reeja una concepcin en la que prima la necesidad de controlar y scalizar; es una perspectiva que busca restringir, mientras que una evaluacin centrada en la creacin y empleo de informacin valiosa para alcanzar los resultados deseados reeja una concepcin en la que la negociacin y la cooperacin son los elementos centrales.
Recuadro 6.1. La medicin como carga adicional Uno de los mejores instrumentos de medicin del desempeo es el plan indicativo diseado por la Unidad de Evaluacin del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de Colombia. Sin embargo, este requiere que las organizaciones evaluadas mantengan al da una base de datos instalada por los funcionarios de la Unidad de Evaluacin en las entidades ejecutoras. Segn una de las entidades receptoras, el problema de la incorporacin del sistema era que no especicaba aspectos clave, como: Qu unidad de la organizacin deba estar a cargo del sistema. Quin deba recolectar la informacin internamente. Dentro de la unidad, quin deba encargarse de introducir la informacin. La informacin que se generaba no era considerada til para la propia organizacin porque no obedeca a una demanda interna, y adems no existan mecanismos de retroalimentacin desde DNP hacia la organizacin que le permitieran percibir como til la informacin producida. En sntesis, las unidades ejecutoras consideraban que el instrumento de medicin era una carga adicional (Whittingham 1998).
La decisin de adoptar uno de estos enfoques o su combinacin debera sustentarse en un diagnstico de lo que quiere cambiarse y de la forma ms eciente y apropiada de hacerlo. Debido a su propio alcance, la promocin de una cultura de gestin orientada por resultados requiere cambios adicionales en el sistema de lo pblico, tanto tcnicos como polticos. En este captulo se asume que el enfoque del aprendizaje organizacional tiene mucho ms sentido que el de la medicin, teniendo en cuenta
238
que no son excluyentes. El siguiente apartado desarrolla este argumento y presenta algunos de los obstculos que impiden una apropiacin exitosa de esta herramienta.
Fortalezas y debilidades de los dos enfoques dominantes

Diversos factores obstruyen la utilizacin apropiada de la informacin para generar aprendizajes y crear capacidad organizacional. En el caso particular de Colombia, en un estudio sobre competitividad realizado en el sector pblico, los gerentes mencionaron: las demandas de la operacin diaria, que no dan espacio para reexionar y por lo tanto para aprender; la inexistencia de mecanismos apropiados de medicin y/o evaluacin; las presiones externas ejercidas sobre la organizacin pues no permiten la reexin hacia adentro; y el exceso de organismos de control que demandan informacin parcial y no siempre til para la propia organizacin (Whittingham 1998). Esta problemtica reeja los dos enfoques dominantes en la promocin de la gestin por resultados: uno que propone la apropiacin por parte de los gestores de una visin estratgica de sus funciones, y que por lo tanto promueve cambios de abajo hacia arriba, y otro que recurre a la evaluacin, generalmente externa, de la gestin de una entidad o de su gerencia, cuyos cambios se dan de arriba hacia abajo. En el primer enfoque, la entidad ejecutora es quien debe adoptar medidas que le permitan controlar su gestin para producir resultados. En el segundo son las entidades evaluadoras las que controlan la gestin de la entidad ejecutora con la medicin de sus resultados. Para entender la diferencia entre estas perspectivas se utiliza el marco conceptual de Peters (1995), que adems sirve para analizar los procesos de generacin de polticas pblicas. El supuesto bsico del enfoque de abajo hacia arriba es que las polticas pblicas deben ser el resultado de la negociacin entre actores con intereses diversos, y en ocasiones divergentes. Aplicado a la gestin estratgica como poltica pblica, signica que la interaccin entre formuladores, evaluadores e implementadores debe ser ms dialctica y dinmica que normativa,
239
facilitando no slo el ujo de la informacin sino tambin su utilizacin. Igualmente, la responsabilidad se distribuye verticalmente entre las entidades encargadas de formular, evaluar e implementar las polticas. Los implementadores deben participar en la formulacin de las polticas y en la generacin de los indicadores de evaluacin, debido a que ellos proveen informacin pertinente para estos procesos. Este enfoque requiere que los sistemas organizacionales cuenten con niveles de exibilidad y autonoma adecuados para incorporar la informacin resultante de la medicin en sus estrategias internas y externas, y la existencia de coordinacin e integracin horizontal entre los diferentes actores relacionados con la implementacin. Esta perspectiva es la ms adecuada para describir el proceso de emergencia de nuevos sistemas de gobernanza en Amrica Latina. La perspectiva de arriba hacia abajo se caracteriza por un enfoque formal que se cimienta en acciones legislativas, y por el protagonismo de los legisladores, los dirigentes polticos y los tcnicos. La gerencia estratgica est concentrada en los niveles del Estado encargados de la poltica macro, es decir, en la alta gerencia; la gerencia media, a cargo de la implementacin, debe proveer la informacin requerida por las unidades tcnicas de control, a n de mantener el rumbo correcto. Esta perspectiva es ms normativa que poltica y requiere de mecanismos de control muy elaborados para mantener el sistema estatal alineado. Su debilidad principal es quizs la dicultad para promover la incorporacin de la informacin producida, ya sea en la organizacin o en el sistema como un todo. Tal como se mencion, la validez de uno u otro enfoque depender en gran medida de las caractersticas del sistema en el que se implemente y de los objetivos deseados. Peters (1995), basado en la teora de la contingencia, sugiere que los enfoques pueden adoptarse en distintos momentos del proceso o coexistir en la prctica, diriendo en el nfasis y adecundose a las polticas a evaluar. Esta es una concepcin dinmica y poltica de la evaluacin desde la cual esta u otra herramienta ser la apropiada si facilita y apoya una implementacin exitosa. En cualquier caso, la investigacin ha descubierto que lo ms comn en la prctica es la combinacin de estos
240
enfoques en los diversos esfuerzos encaminados a promover la gestin por resultados (Cunill y Ospina 2003). Para cerrar esta seccin es necesario mencionar un ltimo obstculo a la incorporacin de la gestin por resultados como una herramienta de optimizacin de la gestin pblica: se trata de la resistencia que despierta el concepto, pues como menciona Mokate (2003), la evaluacin se ha percibido ms como una amenaza que como una oportunidad, probablemente debido a la perspectiva dominante del control. Lo cierto es que esta estrategia, como cualquier otra, tiene limitaciones y no es la solucin a todos los problemas que dicultan una implementacin exitosa de polticas y programas sociales.
QU ES EL CONTROL DE GESTIN POR RESULTADOS? UN ENFOQUE TCNICO Y POLTICO

Desde una perspectiva limitada, se plantea que el control de gestin por resultados, tal como su nombre lo indica, es una estrategia de gestin enfocada en los resultados y que, por lo tanto, no tiene en cuenta el proceso ni la complejidad de la organizacin encargada de producirlos. Comnmente se ve como una herramienta tcnica y poco exible que no parece adecuada para la complejidad de la problemtica que aborda la poltica social. Esta visin se identica con las formas de incorporacin de esta herramienta en Amrica Latina. Sin duda el nfasis en los resultados ha adquirido en algunos casos carcter de dogma, y pareciera insinuar que el n justica los medios. De manera que los aportes que puede hacer al mejoramiento de la gestin de lo social estn en gran parte determinados por la concepcin subyacente a su incorporacin, ms que por sus limitaciones y alcances. A continuacin se explica qu es el control de gestin por resultados desde lo tcnico, lo gerencial, lo poltico y lo social, aclarando que estos espacios no estn claramente delimitados y que no se pueden separar. Desde una perspectiva tcnica, la gestin por resultados es una estrategia de incorporacin de la evaluacin en la implementacin; in-
241
dependientemente de que la responsabilidad sea directamente de la organizacin implementadora, de un cuerpo tcnico especializado o de un sistema dinmico de actores, el nfasis recae en los resultados deseados y en su seguimiento permanente (Vedung 1997). El seguimiento se convierte en el factor crtico; los resultados no son ajenos al proceso en la medida en que se requiere seguimiento para garantizarlos. Adicionalmente, la evaluacin permanente contiene un gran potencial de aprendizaje organizacional, aun si este aprendizaje no se ha planteado como una meta deseada. La evaluacin genera aprendizaje, por lo tanto, la gestin por resultados es una estrategia de aprendizaje organizacional, ms all de si existen mecanismos deliberados para recoger e incorporar el conocimiento generado. Desde una perspectiva gerencial el control de gestin por resultados es una herramienta que permite ganar autonoma. El hecho de que la organizacin a cargo de la implementacin posea mecanismos de evaluacin y seguimiento internos que se reejen en el logro de las metas, le da credibilidad y a la vez aumenta su capacidad de negociacin con organismos del mismo nivel o de nivel superior. Es una herramienta que permite redenir los trminos de dilogo y negociacin con los organismos de veedura y control, los ciudadanos y las organizaciones del mismo nivel. Ganar autonoma a travs de una gestin exitosa en trminos del logro de resultados y de un impacto especco es vital para la creacin de capacidad organizacional. Como lo ratica la investigacin en desarrollo organizacional, todos los sistemas requieren ciertos niveles de autonoma y exibilidad para ajustar su funcionamiento y poder acomodarse a los cambios del contexto. Slo as pueden mantener o cambiar el rumbo para lograr los objetivos planteados, y slo as pueden sobrevivir (Scott 1992; 1995). Es decir, la autonoma es una condicin del aprendizaje y del mejoramiento del desempeo. Desde una perspectiva poltica la gestin por resultados es la capacidad de respaldar los programas sociales con hechos polticos que de otra manera seran considerados como populismo o demagogia. En particular, los resultados de la poltica social son elementos crticos para la estabilidad
242
poltica del continente y para la construccin de gobernabilidad. A travs del control de gestin por resultados se puede empezar a cerrar la brecha entre las expectativas ciudadanas y los logros del Estado.
Por ltimo, desde una perspectiva social, la gestin por resultados signica la posibilidad de reducir la brecha de desigualdad y exclusin tan costosa para la regin en trminos polticos, econmicos y sociales; es decir, brinda la posibilidad de reducir lo que se ha dado en llamar la deuda social (Kliksberg 2001). La poltica social tiene por este motivo un nivel de complejidad que no es tan claro en otras reas de lo pblico. Adems, tiende a ser selectiva y discriminatoria, lo que sin duda es un factor de riesgo social. Siempre habr grupos subrepresentados y excluidos, de manera que la gestin de lo social slo ser reconocida como exitosa en la medida en que sus resultados puntuales se reejen en un mayor impacto, que contribuya al bienestar de toda la poblacin. Es indudable que la poltica social no ha contado con el reconocimiento adecuado. Si se entiende el bienestar en los trminos propuestos por Amartya Sen, es decir, como las posibilidades que una sociedad brinda a sus ciudadanos para utilizar y desarrollar sus capacidades en tanto potencial para hacer o ser algo (Nussbaum y Sen 1996), es responsabilidad de la poltica social proveer las condiciones necesarias para que todos desarrollen al mximo sus capacidades. La poltica social es fundamental para la generacin de capital social y sus resultados impactan en el corto y en el largo plazo sobre la capacidad del sistema social para crecer y desarrollarse. En resumen, puede armarse que el control de gestin por resultados es una herramienta gerencial que apunta a optimizar la utilizacin de recursos para la produccin de bienes y servicios de calidad que estn alineados con los objetivos macro de las polticas de desarrollo, y que por lo tanto generen valor social; un recurso fundamental es la capacidad de utilizar la informacin producida para promover procesos de integracin y aprendizaje interinstitucionales, capacidad que debe darse individual y colectivamente.
243
Cmo funciona el control de gestin por resultados?

La ptima utilizacin del control de gestin por resultados depende en gran medida de las particularidades del contexto en el que se implemente y de la capacidad de los encargados de la aplicacin para adaptarla al mismo. Sin embargo, la incorporacin de esta herramienta debe seguir unos lineamientos generales. Con este objetivo en mente y para comprender los alcances y las limitaciones de esta herramienta se analizan cinco aspectos fundamentales: la denicin de responsabilidades, los tipos de evaluacin segn el momento de su utilizacin respecto de la implementacin, los niveles de aplicacin, los instrumentos ms utilizados y los factores clave para la difusin de una cultura de gestin orientada a resultados.
La responsabilidad
El contexto general en el cual se propone la utilizacin de esta y de otras herramientas lo constituyen las reformas modernizadoras. Factores endgenos y exgenos conuyen en un profundo cuestionamiento de la forma en que vena funcionando lo pblico. Una de las consecuencias ms interesantes de los procesos de cambio que se dieron en Amrica Latina en las dos ltimas dcadas del siglo XX es precisamente la redenicin de lo pblico, que deja de ser sinnimo de Estado y se redene como el espacio de los asuntos comunes que afectan y son afectados por la interaccin de diversos actores (ILPES 1995; Cunill 1991; 1995). Lo pblico es ahora la expresin de un complejo sistema de gobernanza, entendida como las formas de organizacin y relacin entre los actores involucrados en los asuntos de comn inters. La visin ms simple del sistema de gobernanza identica tres actores principales: el Estado, la sociedad civil y el sector privado (mercado). Ms all de los cuestionamientos que se le puedan hacer al sistema emergente, lo cierto es que la redenicin de qu es lo pblico reformula tambin la asignacin de responsabilidades frente a lo pblico. Gana
244
espacio el concepto de corresponsabilidad y se plantean nuevas combinaciones entre actores para dar respuesta a las necesidades y a los problemas pblicos. En consecuencia la responsabilidad de la implementacin de polticas y programas se hace ms compleja, y hasta cierto punto, ms confusa, si se considera que los cambios propuestos estn an en perodo de prueba. En el caso de las polticas y los programas sociales, la responsabilidad directa la tienen las instituciones que estn a cargo de la implementacin; pero, de manera indirecta, los entes supervisores, los entes facilitadores, el mercado y los ciudadanos tienen diversos grados de responsabilidad tanto por los resultados alcanzados como por los no alcanzados. La gerencia de las entidades ejecutoras tiene la responsabilidad directa de garantizar el nivel de compromiso requerido y la capacidad poltica y tcnica necesaria para lograr los resultados y el impacto previstos. Es preciso hacer la salvedad de que la capacidad poltica y tcnica de las entidades a cargo de la ejecucin depende en gran medida de la asignacin de recursos y del reconocimiento de su valor estratgico para el desarrollo por parte de quienes manejan y denen las polticas macro. A las entidades veedoras les corresponde el papel de velar por una ejecucin transparente y comprometida, produciendo y difundiendo la informacin necesaria para identicar y corregir desviaciones. Por su parte, a las entidades facilitadoras les corresponde proveer las condiciones necesarias para que las entidades ejecutoras puedan cumplir cabalmente los objetivos planteados, entendiendo por entidades facilitadoras (tanto las pblicas como las privadas) aquellas que proveen los recursos materiales y tcnicos para que la implementacin pueda ser exitosa. A la ciudadana le corresponde el papel de veedor de sus propios intereses y en los casos en los que los ciudadanos sean coejecutores, les corresponde velar por la integridad del proyecto y el logro de los resultados deseados. Un ejemplo de responsabilidad compartida con los ciudadanos es el de los acueductos manejados a travs de juntas de accin comunal.
245
El momento de la aplicacin
Tradicionalmente han existido dos momentos para la evaluacin de resultados, cuyo nfasis ha estado por fuera del proceso de implementacin: la evaluacin ex ante y la ex post (Cohen y Franco 1988). Esta tradicin tiene un gran impacto en la forma en que se incorpora el control de gestin por resultados al paradigma de modernizacin del Estado. En efecto, se contina la tradicin de privilegiar la medicin sobre la gestin, pero ahora se enfatiza la evaluacin ex post, dado que lo que se quiere promover es el logro ecaz y eciente de los resultados planteados. Es decir, el control de gestin por resultados se adopta como una herramienta de evaluacin ms que de gestin; el elemento positivo del cambio es que se le da mayor relevancia a la implementacin y por ende a las organizaciones a su cargo. Se dan los primeros pasos para distanciarse de los conceptos de control de gestin como sinnimo de evaluacin, y de esta como sinnimo de medicin. Sea como fuere, es importante mencionar las caractersticas de las formas de evaluacin predominantes: La evaluacin ex ante se realiza en la etapa de formulacin de la poltica o del proyecto, y se reere a los resultados esperados. La idoneidad de adoptar una poltica o proyecto se decide normalmente sobre la base de las proyecciones de resultados. La evaluacin ex post se lleva a cabo usualmente luego de la implementacin. Sus resultados sirven para orientar decisiones sobre asignacin presupuestal y desempeo. La evaluacin durante la implementacin es parte del control de gestin por resultados, y sirve para vericar que los pasos requeridos para una implementacin exitosa se estn cumpliendo eciente y oportunamente. Tambin sirve para corregir o cambiar el funcionamiento de la organizacin desde su programacin operativa hasta su relacin con el entorno. Esta es la etapa que corresponde al nivel organizacional, y es la que menos atencin ha recibido, en contraposicin con el paradigma de la Nueva Gerencia Pblica.
246
El cuadro 6.1 sintetiza los momentos de aplicacin de la evaluacin y sus productos.

Cuadro 6.1. Formas y momentos de la evaluacin con respecto a la implementacin
Momento Ex ante
Actividades Anlisis y diseo poltico: Identicacin de alternativas de accin Propuesta de poltica o proyecto Implementacin: Planeamiento Programacin Ejecucin Seguimiento
Productos Documento diagnstico Proyecto o poltica aprobada Diseo del modelo evaluativo Denicin de la lnea de base para la evaluacin Resultados esperados Documentos de planeamiento especcos al proyecto o poltica Denicin de elementos de seguimiento y evaluacin Informes de evaluacin de las ejecuciones parciales Informes de evaluacin de resultados Informes de evaluacin Sistematizacin de experiencias Difusin de aprendizajes Sugerencias para el mejoramiento Coordinacin y articulacin del sistema Retroalimentacin
Durante
Ex post
Evaluacin: Resultados esperados Impacto requerido Expectativas ciudadanas Creacin de valor social
Fuente: Elaboracin propia con base en Nirenberg, Brawerman y Ruiz (2003).
Niveles de aplicacin
Sobre la base de los modelos propuestos por Sann (1999) y Ospina (2001), y desde una perspectiva sistmica se propone un modelo de gerencia por resultados para los niveles de gestin micro, intermedio y macro. El nivel micro se reere a la gestin interna de la organizacin, y sus unidades de anlisis son el individuo, los equipos de trabajo y los proyectos. El nivel intermedio se reere a la gestin media, encargada de la evaluacin de las entidades implementadoras, que son sus unidades de anlisis. El nivel macro se reere a la evaluacin del desempeo de polticas y programas que involucran varias entidades del sistema, que constituyen sus unidades de anlisis.
247
La incorporacin de la evaluacin como herramienta de gestin en estos tres niveles le da coherencia al sistema gerencial. Ms an, garantiza la articulacin necesaria para lograr los objetivos de la poltica macro. Asimismo, la articulacin de la evaluacin en los tres niveles de gestin permite recoger informacin necesaria y oportuna para identicar y entender los problemas que surjan en cualquiera de los momentos del proceso de la poltica social, y aplicar las medidas que se requieran para asegurar los resultados, ya sea durante la implementacin, en el rediseo de polticas o en el propio diseo del Estado (Bryson 1988; OCDE 1991). El objetivo de la metaevaluacin consiste en evaluar el sistema como un todo, contrastar los resultados con las expectativas de los ciudadanos y, en ltima instancia, determinar la capacidad del sistema para generar desarrollo, la cual se maniesta en la coherencia y en la articulacin de los tres niveles de gestin. A continuacin se describe el papel del control de gestin en cada uno de estos niveles y su funcionamiento.
El nivel micro: la organizacin

Este es el nivel que ms concierne al tema de este libro ya que la implementacin es responsabilidad directa de organizaciones cuya misin es precisamente llevar a cabo con xito las actividades de gerencia en la implementacin de programas y polticas sociales. A pesar del papel fundamental que desempean las organizaciones en la implementacin, este es el nivel que ms se ha descuidado en los procesos de reforma y modernizacin del Estado. Esto puede deberse a que han predominado las miradas totalizadoras sobre el sistema o a que se piensa la organizacin slo como un ente procesador de insumos, desconociendo su potencial y su complejidad. Sin embargo, la organizacin es la unidad bsica del funcionamiento del sistema y contiene, en su propia escala, los tres niveles del mismo: micro, intermedio y macro. La misin de cada nivel es asegurar resultados parciales exitosos que garanticen los resultados nales y el impacto deseado de la poltica o pro-
248
grama a implementar. El funcionamiento interno requiere coordinacin y coherencia, lo que implica la existencia de canales de comunicacin e informacin que nutran la interaccin entre los niveles internos y permitan el aprendizaje. El nivel micro de la organizacin es el nivel operativo, que asegura el cumplimiento de las rutinas requeridas y su calidad, se encarga de promover la coordinacin de equipos y proyectos, y de generar la informacin necesaria para evaluar su desempeo. El nivel medio corresponde a la administracin: facilita la articulacin de los diferentes niveles de la organizacin, promueve y evala la gestin del recurso humano, mantiene canales de comunicacin con el entorno, y recoge y genera informacin pertinente para evaluar la relacin costo-benecio de la organizacin. Finalmente, el nivel macro, la alta gerencia, articula la informacin interna con la que recibe del entorno para introducir los ajustes necesarios; promueve el aprendizaje dentro de la organizacin como mecanismo de creacin de capacidad y el aprendizaje interinstitucional, y negocia con los actores que afecten el desempeo de la organizacin. Estos tres niveles de la organizacin, tal como propone Sann (1999: 12-20), se relacionan con el entorno a travs de dos subsistemas: un subsistema operativo, que recibe insumos, los procesa y los convierte en productos o servicios para los usuarios. El control es interno, centrado en los procesos, y busca optimizar la eficiencia. Los productos son resultado de la gestin de procesos y son a su vez insumos de los resultados y del impacto que se persiguen en la poblacin o situacin objetivo. El otro subsistema es ms amplio, incluye al anterior y tiene como propsito generar un impacto en el entorno. Aqu el control es ms complejo: se aplica hacia adentro y hacia afuera de la organizacin y comprende los niveles intermedio y macro de la gestin. El control de resultados persigue evaluar los efectos y el impacto que el accionar de la organizacin produce en la poblacin o situacin objetivo. Sus insumos son los productos de la gestin de procesos, y sus resultados son insumos
249
para los niveles intermedio y macro del sistema ms amplio de la poltica social y del Estado como un todo. Desde esta aproximacin es fcil de entender que el control de gestin por resultados deba estar centrado en el nivel micro, es decir, en la organizacin; o mejor an, deba estar anclado en este nivel. La evaluacin debe ser un proceso permanente dentro de la organizacin, que la retroalimenta y promueve aprendizajes, y que, en la medida en que crea capacidad organizacional, fortalece el sistema entero (Vedung 1997).
El nivel intermedio: evaluacin de resultados

El nivel intermedio comprende la evaluacin de las entidades encargadas de la implementacin. Los dos modelos de evaluacin que predominantemente se han utilizado en este nivel son: unidades tcnicas especializadas y comisiones interinstitucionales. Adems los organismos encargados de la veedura y control de los recursos del Estado y de los funcionarios pblicos evalan desde otra perspectiva la gestin del nivel micro. Lo que se busca es saber si la organizacin cumpli sus objetivos, no en trminos de logros puntuales, sino de impacto social, y si utiliz de manera eciente, transparente y responsable los recursos.
El nivel macro: la metaevaluacin

En el tercer nivel, la evaluacin macro corresponde a las comisiones de evaluacin del propio Estado, al Parlamento y a los organismos nanciadores. Lo que interesa en este nivel es cun eciente, efectivo y sostenible es el impacto de las polticas aplicadas y en qu medida el sistema ha funcionado eciente y coherentemente. La metaevaluacin corresponde bsicamente a la sociedad, y su nalidad es saber en qu medida se cumplieron las expectativas ciudadanas frente al gobierno y cul es su contribucin al desarrollo y al bienestar de la sociedad. El grco 6.1 presenta las dinmicas existentes entre los diferentes niveles de gestin con relacin a la evaluacin.
250
Grco 6.1. La evaluacin en los diferentes niveles de gestin

MBITO DE LA METAEVALUACIN
mbito de la macroevaluacin Directrices del plan global Evaluacin estratgica global Evaluacin de polticas
mbito de la mesoevaluacin Objetivos estratgicos Evaluacin de resultados Evaluacin de impactos
mbito de la microevaluacin Implementacin de programas y proyectos Evaluacin de resultados Control de resultados Evaluacin de procesos Control de procesos
Instrumentos para el control de gestin por resultados

Una muestra de los instrumentos que han sido privilegiados para promover una gestin orientada a resultados sirve para identicar en qu nivel se han concentrado los esfuerzos y el tipo de perspectiva dominante. De acuerdo con Ospina (2001) y Mihm (2002), los instrumentos ms comunes son los siguientes: Compromiso de resultados (Costa Rica). Son convenios de gestin anual entre los lderes de las entidades del Estado a nivel nacional y el presidente de la Repblica; el nfasis recae en el nivel macro. Convenios de desempeo (Colombia). Muy semejantes a los anteriores, buscan comprometer a los ministerios con el Poder Ejecutivo; el nfasis recae en el nivel macro. Compromisos de modernizacin (Chile). Son acuerdos explcitos entre el presidente de la Repblica y cada servicio pblico para promover iniciativas modernizadoras. Cuentan con indicadores de
251
gestin para evaluar y comparar el desempeo y para generar balances de gestin. El nfasis recae en los niveles intermedio y micro. Programas de mejoramiento de la gestin (Chile). Buscan articular los distintos niveles de la gestin mediante la promocin de compromisos que se inician en la entidad ejecutora y que son asumidos por el respectivo ministerio. El ministro adquiere un compromiso sectorial con las autoridades centrales. Es un instrumento articulador de los tres sistemas. Plan indicativo (Colombia). Es un instrumento que busca integrar los diferentes niveles de gestin. A partir de un instrumento de medicin nico, cada organismo planica sus metas y objetivos para los cuatro aos del perodo presidencial. El plan se actualiza anualmente sobre la base de autoevaluaciones que cada entidad entrega al ministro, quien a su vez se las proporciona al Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Este es un instrumento muy interesante pues si bien su diseo aparece como integrador, su aplicacin se orienta de abajo hacia arriba de manera que se concentra en el nivel macro. Tarjetas de evaluacin de gestin del Poder Ejecutivo (Estados Unidos). Este es un instrumento que busca hacer un seguimiento de la contribucin que las agencias federales hacen a la agenda de gestin presidencial; el nfasis recae en el nivel macro. Indicadores de desempeo (Uruguay, Chile). Independientemente de la existencia de indicadores en las entidades ejecutoras, se ha promovido la creacin de indicadores del desempeo de las propias entidades, que son manejados desde una unidad tcnica dependiente directamente del Poder Ejecutivo. El nfasis recae en el nivel intermedio.
Se sobreentiende, entonces, que no se ha enfatizado la articulacin entre los tres niveles de gestin, ni la creacin de estrategias de evaluacin que sean comparables y acumulables. La orientacin dominante es de arriba hacia abajo, y en ninguno de estos casos las entidades ejecutoras se han integrado como sistemas al proceso de evaluacin. Adems, muchos de
252
estos esfuerzos estn articulados al plan de desarrollo del gobierno de turno, lo cual pone en duda su continuidad. De acuerdo con Cunill y Ospina (2003), que revisan el estado del arte de estos esfuerzos, hay un avance en el sentido de que existe un consenso entre gerentes y funcionarios pblicos sobre la necesidad de orientar su gestin hacia los resultados, y de aclarar el papel que pueden cumplir los sistemas de medicin y evaluacin en esta agenda. Sin embargo, no hay avances signicativos sobre la forma ms apropiada para lograrlo. La pregunta que parece estar en el aire es: cmo promover una cultura de gestin orientada a resultados, que articule el sistema de lo pblico en sus distintos niveles y componentes, entendiendo por resultados la implementacin de soluciones concretas a problemas concretos, que contribuyan a los objetivos del plan de desarrollo y que generen adems un valor agregado en forma de capacidad institucional y aprendizajes transferibles? En procura de la respuesta se presentan cinco factores que atraviesan los tres niveles de gestin y que parecen ser clave para la difusin exitosa de una cultura de gestin orientada a los resultados.
Factores de xito en la difusin de una cultura de gestin por resultados

Una revisin de experiencias en las que se aspira a promover una nueva cultura de gestin orientada a resultados indica que se deben tener en cuenta cinco factores clave: entender y valorar la complejidad del proceso de implementacin, utilizar indicadores que articulen los diferentes niveles del sistema, crear sistemas de informacin que faciliten su generacin y su utilizacin en la toma de decisiones, considerar e incorporar el factor humano, y realizar una evaluacin crtica del contexto.
Revaluacin del proceso de implementacin

Una de las debilidades de los esfuerzos por difundir una cultura de gestin por resultados en Amrica Latina, tal como mencionan Cunill y Ospina
253
(2003), es la falta de inclusin de las entidades a cargo de la implementacin; y esto se debe a la idea de que los polticos promulgan la poltica pblica y los servidores pblicos la implementan, como si la implementacin fuera un proceso simple e incluso automtico (Lane 1993). La implementacin se concibe como un ejercicio tcnico que lleva a cabo decisiones previamente calculadas mediante la utilizacin de tcnicas probadas, cuando en realidad es un proceso altamente poltico que se transforma constantemente en el terreno de la praxis (Turner y Hulme 1997). El carcter poltico de la implementacin es an ms claro en el tercer mundo, pues all el regateo poltico ocurre fundamentalmente en el momento de la implementacin, a diferencia de los pases del primer mundo, donde acontece en el momento en que se crean las polticas pblicas. De acuerdo con Grindle (1980; 1997), este fenmeno obedece, en parte, a la debilidad de las estructuras encargadas de combinar intereses diversos, pero lo cierto es que aquellos actores excluidos de las estructuras de poder encargadas de crear las polticas pblicas encuentran un espacio de negociacin y participacin en el momento de la implementacin. Estas caractersticas del proceso de implementacin contradicen la denicin que orienta su insercin en el sistema de gestin, y exigen ser entendidas y valoradas. Por ejemplo, el carcter poltico de la implementacin no representa en absoluto una debilidad, incluso el regateo poltico es un factor de soporte del control social sobre los resultados. Finalmente, la necesidad de replantear la concepcin dominante de la implementacin es tambin una demanda de los sistemas de gobernanza democrtica. Tal como anotan Turner y Hulme (1997), se espera que cada vez ms, en congruencia con la lgica de los sistemas democrticos, la implementacin ocurra a travs de la conuencia del Estado con otros actores de lo pblico, tales como el tercer sector o el sector privado. Sin duda la revaluacin del proceso de implementacin requiere de investigaciones empricas que permitan acercar las deniciones dominantes a lo que ocurre en el terreno de lo prctico.
254
Indicadores que articulan el sistema

Un buen indicador debe ser ecaz (es decir, que mida lo que quiere medir), eciente (que mida lo que tiene que medir minimizando costos y maximizando benecios), replicable (que pueda utilizarse en contextos semejantes) y perdurable (que indique los resultados que se desean a lo largo del tiempo). Los indicadores se elaboran, en primera instancia, a travs de la operacionalizacin de los objetivos planteados para la poltica en cada uno de los niveles de gestin, deniendo operacionalizar como un ejercicio de traduccin a acciones y hechos observables, y por lo tanto conmensurables. Un sistema eciente de control de gestin por resultados debe producir indicadores para cada uno de los niveles de gestin del sistema de lo pblico, cuya funcin principal sea su articulacin. Sin embargo, la difusin de indicadores se ha orientado desde una concepcin predominantemente tcnica en la que su principal funcin es la medicin aislada del desempeo de partes del sistema. Esta orientacin ha generado resistencia de los implementadores, particularmente porque perciben los indicadores como externos y desarticulados de la propia organizacin. Y si la entidad produce indicadores para evaluar sus resultados y su desempeo, la incorporacin de indicadores externos puede ser fuente de duplicidades e ineciencias (Ospina y Whittingham 1998). El problema no es entonces la inexistencia de indicadores, sino la falta de indicadores pertinentes que trasciendan el nivel operativo, y permitan as articular la organizacin con los dems niveles de la gestin estratgica de lo social. Los objetivos institucionales deben armonizarse con los planes y los programas que los enmarcan, sean de orden nacional o territorial. En el nivel micro, el planeamiento estratgico de la organizacin debe elaborar indicadores de su gestin directa, pero que puedan articularse con los otros dos niveles de gestin. Es decir, adems de indicadores de cumplimiento de ejecucin deben incluirse indicadores de impacto. Esta afirmacin se ilustra con el ejemplo del recuadro 6.2.

Recuadro 6.2. Un ejemplo de indicadores insucientes En un programa de capacitacin para funcionarios del Distrito Capital en Colombia, los indicadores sobre los resultados del programa describan el nmero de funcionarios capacitados y el nivel de satisfaccin con el programa. Cuando se plantearon preguntas acerca del impacto, se descubri que la posibilidad de aplicar lo aprendido haba sido mnima y que no haba una percepcin de utilidad por parte de los superiores de los funcionarios capacitados. La evaluacin del impacto del programa corresponde a indicadores que articulan la organizacin con el nivel intermedio de gestin.
255
En el nivel intermedio, los organismos encargados de la evaluacin de las organizaciones implementadoras debern hacer un seguimiento no slo de la ejecucin con relacin a las metas planteadas, sino tambin con relacin a la creacin de capacidad. En consecuencia, en este nivel deben existir indicadores que recojan los aprendizajes incorporados por la organizacin y que sean transferibles al sistema. En cuanto al nivel macro, la evaluacin produce informacin sobre el diseo del sistema como un todo, y en ese sentido no slo evala los resultados de las interacciones entre entidades participantes en la implementacin de un programa, sino tambin las interacciones como fuente de sinergia en el sistema. Los indicadores de generacin de valor social corresponden a este nivel. La ausencia de indicadores que permitan integrar los tres niveles de la gestin genera desconexiones en el funcionamiento del sistema y diculta el ujo de informacin. A continuacin se mencionan algunas consecuencias de utilizar slo indicadores parciales (Ospina 2001; Whittingham 2003). Un sistema que genere indicadores slo para el nivel micro tendr una visin del desempeo individual, pero tendr graves dicultades para articular los resultados puntuales de la implementacin a objetivos macro de la poltica, o para agregar los indicadores de este nivel en la evaluacin del sistema como un todo. Como en el ejemplo del recuadro 6.2, los indicadores de ejecucin no permiten conocer la utilidad real del programa ni su contribucin a objetivos ms amplios. Un sistema con indicadores de gestin slo en los niveles micro y
256
medio puede generar mejoras en las prcticas administrativas, pero no generar informacin y conocimiento que permitan mejorar las polticas o el sistema de lo pblico como un todo. Para lograr esto se requiere un vnculo articulador con el nivel macro, expresado tambin en indicadores tangibles. Nuevamente, para el ejemplo del recuadro 6.2, la contribucin del programa a la satisfaccin de los usuarios de las entidades en las que se han capacitado funcionarios puede fortalecer la conanza en el gobierno, y este sera un indicador del nivel macro. Un sistema que se limite a generar indicadores para los niveles medio y macro, descuidando su vinculacin con el nivel micro, corre el riesgo de perder legitimidad frente a quienes tienen la responsabilidad de implementar las polticas, adems la desarticulacin entre los niveles puede generar ineciencias. Por ejemplo, el Sistema Nacional de Resultados de Colombia encontr resistencias y conictos por la falta de claridad en la divisin de competencias entre los organismos veedores y la unidad tcnica encargada de la herramienta de evaluacin. Esto se reej a su vez en una demanda desarticulada sobre las organizaciones encargadas de la implementacin, y en muchos casos estas encontraron duplicidades en las demandas. Un sistema concentrado en la evaluacin a nivel macro estar aislado tanto de las organizaciones que hacen el seguimiento de las polticas, como de quienes las implementan. Por lo tanto, no podr resolver los problemas que se presenten en el proceso ni apoyar las soluciones. Adicionalmente, la concentracin en el nivel macro impedir conocer el desempeo del sistema como un todo, aprovechar sus sinergias y generar aprendizajes que fortalezcan su capacidad. Finalmente, la integracin de los diferentes niveles de gestin a travs de indicadores pertinentes es un requisito necesario pero no suciente para garantizar la implementacin exitosa, en el sentido de generacin de valor social. Se requiere que la informacin contenida en los indicadores circule
257
a travs del sistema y que los usuarios la utilicen como soporte para la toma de decisiones.
Sistemas de informacin para la gestin

El tercer factor de xito se reere al manejo de la informacin y la comunicacin. De acuerdo con hallazgos de investigacin, la falta de informacin consistente, sistematizada y con continuidad suciente para generar comparaciones y, en ltima instancia, conocimiento, es uno de los factores que impiden el logro de una gestin eciente y exitosa (Schteingart 1999). Este elemento est directamente relacionado con la necesidad de que existan indicadores, ya que estos son fundamentalmente instrumentos de informacin. Se encontr tambin que los sistemas de informacin han estado enfocados en la recoleccin de datos, cuando en realidad son tan slo un medio para la creacin de informacin vlida y oportuna que soporte la toma de decisiones estratgicas. Un sistema de informacin se alimenta de datos para la elaboracin de informacin, e identica a sus usuarios clave, a quienes debe comunicarla. Un error en la concepcin de sistemas de informacin es considerarlos como receptculos de acumulacin de datos en crudo, pues la informacin es un concepto que se reere a la organizacin y a su lectura selectiva. Debe haber sistemas de informacin que soporten los tres niveles, cada uno de los cuales nutre y recibe retroalimentacin de los otros dos. Sin embargo, todos estn subordinados al fortalecimiento de los sistemas de informacin estratgica, ya que son estos los que ilustran a los encargados de tomar las decisiones con respecto a una situacin particular o sus efectos. En el nivel micro, la organizacin debe contar con sistemas de informacin operativos, que apoyen la labor administrativa y las decisiones estratgicas. En el intermedio, los sistemas de informacin articulan los datos de las entidades ejecutoras y comunican los resultados a estas y al nivel macro. La mayora de los sistemas de evaluacin implementados en
258
Amrica Latina se ha enfocado en la creacin de sistemas de informacin en este nivel. Por ltimo, en el nivel macro deben existir sistemas que integren la informacin proveniente de los niveles intermedio y micro con la que se recoge de los ciudadanos, los organismos internacionales y cualquier otro actor relevante en la esfera poltica para articular una visin de conjunto del impacto real del desempeo del sistema. La revaluacin de la implementacin, la creacin de indicadores pertinentes y la existencia de sistemas de informacin y comunicacin ecientes demandan una mirada atenta al capital humano vinculado a la implementacin de las polticas y los programas sociales. Este es precisamente el cuarto factor de xito a considerar.
El factor humano
De acuerdo con los resultados de la investigacin de Cunill y Ospina (2003), las diferencias en el nivel tcnico del recurso humano encargado de manejar las tecnologas de evaluacin, y el predominio de una cultura que no incentiva a los funcionarios a tomar en serio la produccin de informacin son factores que han dicultado la adopcin del control de gestin por resultados. La recoleccin de datos per se es un ejercicio intil, y lo que es ms grave, los datos no son conables si los funcionarios que los recolectan no tienen la capacitacin mnima requerida o no comprenden su valor. Otra de las debilidades identicadas es que los sistemas de evaluacin no incluyen sistemas de gestin de personal, posiblemente segn la investigacin porque los gerentes pblicos no ven el recurso humano como un factor clave que adems pueden utilizar con exibilidad en sus esfuerzos para lograr resultados. Los hallazgos de la citada investigacin ilustran, por una parte, la falta de comunicacin entre los niveles intermedio y micro de la gestin, y por otra, la preponderancia de una estructura jerarquizada en la que an no se entiende el valor que agrega al sistema el recurso humano. As, un sistema de gestin por resultados debe hacer que los encargados de la implementacin se apropien de las metas planteadas, y que sean incorpo-
259
rados como actores importantes en el plan de desarrollo. Para lograrlo, el sistema debe fomentar su calicacin tcnica y poltica, y generar espacios de dilogo entre los niveles de la gestin.
El contexto: puntos de partida

El ltimo factor que se debe evaluar es el de las condiciones que existen en el mbito pblico y el grado en que hacen posible consolidar la nueva cultura de gestin orientada a resultados. La intencin es evitar el facilismo de la prescripcin o de caer en el error de atribuir toda la responsabilidad del xito o del fracaso de la implementacin de las polticas a sus gestores o al modelo de gestin. Siguiendo los resultados de la investigacin de Ospina y Whittingham (1998) en la Unidad de Evaluacin de Resultados del DNP, en Colombia, a continuacin se presentan algunas condiciones del sector pblico que obstaculizan la realizacin de una gestin exitosa. Obstculos relacionados con el marco institucional de la gestin y con el sistema poltico que determina su entorno, entre los que pueden mencionarse el estrecho marco legal de contratacin y ejecucin presupuestal, el predominio de los compromisos particulares frente a los de inters pblico, y la inmadurez de los partidos polticos para impulsar y ser garantes de la continuidad en las gestiones y para comprometerse en proyectos de largo plazo. En relacin con este punto, Arellano et al. (2000) mencionan la contradiccin implcita en la propuesta de exibilizacin y liberalizacin de las organizaciones gubernamentales, paralela a la homogeneizacin de valores. Se exige exibilidad en un marco normativo inexible. Los autores concluyen que los espacios de negociacin y ajuste son la vida misma de los procesos de las polticas pblicas y no un accidente poltico que hay que saltar en el camino. Obstculos relacionados con la estructura y el diseo organizacional, como la escasa comunicacin entre los diferentes niveles
260
de las organizaciones, el control de la informacin por grupos de poder que limitan su acceso, y la falta de exibilidad de la estructura organizacional que demora y diculta el cumplimiento de los objetivos y las metas. Obstculos relacionados con los sistemas administrativos y de control, tales como el bajo nivel de competitividad de los salarios del sector pblico frente a los del sector privado (que inciden en la calidad del recurso humano y en su rotacin), la ineciencia y desarticulacin de los mecanismos de control y la falta de memoria institucional. De acuerdo con los hallazgos de Schteingart (1999) y de Carpio y Novacovsky (1999), se identicaron cuatro condiciones necesarias para alcanzar una gestin exitosa, que son expresin de la superacin de los obstculos mencionados. Continuidad institucional. Las polticas sociales requieren lapsos de tiempo bastante amplios para generar los resultados y el impacto deseados. Es por este motivo que la consideracin de tiempos y horizontes que superen los perodos polticos es crtica para que las experiencias que prometen ser exitosas, pero que requieren un lapso amplio de tiempo, no se vean truncadas por los cambios de liderazgo. En el nivel micro, uno de los factores que ms limita la capacidad de gestin institucional es la rotacin en las gerencias medias y altas de las entidades encargadas de implementar polticas sociales. En el nivel intermedio, los cambios de liderazgo y la falta de continuidad en las polticas de evaluacin generan conictos y resistencias en el nivel micro. Por ltimo, en el nivel macro los cambios de liderazgo que no retoman las experiencias de los anteriores le quitan credibilidad al sistema y debilitan la gobernabilidad. Apoyo irrestricto desde arriba. Esta condicin se relaciona con la continuidad institucional, pues un requisito del xito es que la direccin se comprometa a invertir tiempos reales en liderar los procesos de cambio, aun con la conciencia de que los frutos slo
261
se vern ms adelante, quizs bajo la direccin del siguiente lder. Se debe implantar una visin de largo plazo y reforzar los niveles medios de la organizacin, que son los ms estables. Equipo humano de calidad y solvencia tcnica. Se necesita una cultura de empoderamiento, una cultura enfocada en el mejoramiento del servicio, que valore la transparencia y articule el sentido de competencia y pertenencia de los empleados alrededor del cumplimiento de la misin. Coherencia institucional. Se requiere coherencia dentro de cada uno de los niveles de gestin, y entre los tres niveles. En el nivel micro la coherencia se expresa en una articulacin clara de la misin organizacional con los planes especcos para desarrollar tareas crticas conducentes a cumplirla. Y este nivel se articula de manera coherente con los otros dos a travs de la articulacin de la misin organizacional y las necesidades de la sociedad.
La aplicacin del control de gestin por resultados en la poltica social

Una gran cantidad de documentacin ilustra casos de experiencias de gestin exitosas en el terreno de la poltica social, que datan incluso de antes de que el paradigma de la modernidad lo demandara. Por eso puede armarse que el control de gestin por resultados es un concepto no slo aplicable, sino tambin aplicado por los gestores de lo social. Adems, la existencia de diversos premios a la gestin social, y an ms, su entrega a ciertas organizaciones prueban que los gestores de lo social conocen el control de gestin por resultados aun cuando no siempre lo utilicen explcitamente. Algunos de los premios a la gestin social son el Premio a la calidad e innovacin de la gerencia social del Instituto Interamericano de Desarrollo-BID en Repblica Dominicana, el Premio a la gestin social en salud de la Fundacin para la Investigacin y el Desarrollo de la Salud y la Seguridad Social (Fedesalud) en Colombia y el Premio gestin pblica y ciudadana de la Fundacin Getlio Vargas, la Fundacin Ford y
262
el BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) en Brasil, que premia prcticas innovadoras para la resolucin de problemas sociales y necesidades comunitarias. Entre los premios concedidos a gestores sociales dentro de las categoras ms amplias estn el Premio excelencia en servicios de desarrollo empresarial, concedido por el BID a la Fundacin para el desarrollo y la educacin de la mujer indgena (Fundemi/Talita Kumi) de Guatemala en 2003, el Premio en gobierno y gestin local concedido por la Fundacin Ford y el CIDE (Centro de Investigacin y Docencia Econmicas) al Programa de rehabilitacin para mujeres vctimas de violencia intrafamiliar del estado de Durango (Mxico) en 2002, y al Programa construyamos juntos tu casa, del estado de Chiapas (Mxico) en 2003. Si bien es cierto que el control de gestin por resultados no es ajeno a los gestores sociales, tambin lo es que la naturaleza y el alto signicado poltico y social de los problemas que ocupan a la poltica social aade niveles de complejidad a su implementacin. Gerencia en medio de la turbulencia parece ser la frase apropiada para describir la gestin social. En palabras de M. Torres Albn, la poltica social es un proceso complejo que envuelve la discusin de propuestas diversas y hasta opuestas, conictos entre grupos con perspectivas e intereses diferentes, la aplicacin de resoluciones parciales a los conictos, la aplicacin heterognea de los programas y un impacto variado sobre distintos grupos sociales (citado por Martinic 2000: 11). Adicionalmente, la gerencia de lo social enfrenta una serie de retos que obstaculizan el logro de los resultados que se esperan de ella. Una investigacin del Centro de Investigacin en Desarrollo Internacional (IDRC, por sus siglas en ingls) de Canad, con apoyo del BID, compara los avances que las reformas modernizadoras han producido en la gestin social en Amrica Latina, especcamente en las reas de salud, educacin, seguridad social y programas de alivio de la pobreza (Martinic 2000). Se destacan las siguientes conclusiones: Pese a la importancia de las reformas emprendidas y a los recursos invertidos, los resultados de la poltica social estn muy lejos de lo
263
deseado. Las mejoras en la cobertura y la eciencia de los servicios no se han traducido en un impacto signicativo en su calidad ni en su equidad. No hay cambios sucientes en los marcos de conocimiento y de valores de los actores involucrados que hagan viables las nuevas instituciones. La creacin de capital humano y social enfrenta graves obstculos, no tanto en la administracin o gerencia de los programas, sino por la ausencia de liderazgo. No hay interaccin entre operadores y usuarios; ni comunicacin y transparencia entre polticos, tcnicos y beneciarios; ni dilogo ni negociacin de conictos entre los diversos actores. Esto genera ineciencias y cuellos de botella en el manejo de la informacin y la comunicacin. No existen instituciones apropiadas para llevar adelante la implementacin de polticas sociales de segunda generacin, que son aquellas centradas en la calidad de los procesos de provisin de servicios y en el impacto que estos tienen en la solucin de las necesidades y demandas de la poblacin. Existen dos principios ordenadores que se superponen, no siempre coherentemente, generando confusiones dentro del sistema. Por una parte, un principio que promueve cambios estructurales orientado hacia afuera del aparato estatal; y por otra, un principio orientado hacia adentro que busca optimizar la accin, la gestin y la evaluacin de la prestacin de servicios. Los diagnsticos limitados o la insuciencia de fuentes de informacin y datos disponibles impiden elaborar propuestas bien fundamentadas y de alta calidad. La implementacin est particularmente afectada por los conictos, las negociaciones y los acuerdos entre los distintos grupos de inters que intervienen en el proceso.1
1 Los grupos de inters estn constituidos por las personas que valoran las acciones, ya sea porque los benecia o porque los afecta.
264
Existe una profunda tensin entre los diseos tcnicos y la viabilidad poltica de las reformas. Sin embargo, el estudio muestra que la presencia de viabilidad poltica sin soporte tcnico es tan ineciente como un buen diseo tcnico sin viabilidad poltica. En general se asume el discurso de la calidad por encima de la equidad. Se sobrevalora el papel atribuido a la gestin, pues se tiene la idea de que todo se soluciona si se mejora la gerencia. Los equipos que impulsan las reformas en distintos niveles deben tener habilidad para ejercer mediacin y construir consensos en torno de acciones y de objetivos. Los conictos deben ser asumidos como algo positivo, pues brindan oportunidades y opciones que pueden ser aprovechadas. Para producir un impacto, las reformas deben contar con proyectos bien diseados y con sistemas de seguimiento y de evaluacin. El estudio muestra que el xito de la implementacin de la poltica social no est determinado solamente por la capacidad de gestin de quienes tienen esta responsabilidad, sino tambin por el valor poltico asignado a la poltica social dentro de los sistemas de poder en una determinada comunidad, ya sea un municipio, un Estado o una nacin, y por la capacidad tcnica y de gestin de las organizaciones implementadoras y del sistema en el que estas se inscriben.
El valor de la poltica social

En el caso de Amrica Latina la poltica social ha ocupado tradicionalmente un lugar marginal en el planteamiento de prioridades, tal como lo indica la baja asignacin presupuestal, la debilidad organizacional de los respectivos ministerios, la falta de profesionales especializados en el rea y la baja participacin de los ministerios de lo social en las decisiones macroeconmicas bsicas (Kliksberg 2001: 115). El poco valor poltico atribuido a la poltica social afecta la capacidad de xito de la gestin. Cualquier gestin, as sea ejemplar, no puede dar
265
resultados si no tiene suciente capacidad de negociacin frente a otros grupos de inters. Tal como lo plantean Thomas y Grindle (1989), el juego poltico determina en gran medida el acceso a los recursos tcnicos, administrativos y/o gerenciales, nancieros y polticos que se requieren para una implementacin exitosa. Es evidente la necesidad de fortalecer el valor poltico de lo social. El lugar de la poltica social tiene que ver con la dicotoma, profundamente cuestionada, entre la poltica econmica y la poltica social. Autores tan importantes como Sen (1999) y Stiglitz (1998) coinciden en que es necesario replantear el valor estratgico de la poltica social y fortalecer su capacidad poltica mediante su articulacin con la poltica econmica. Segn ellos, el crecimiento econmico es tan importante como su redistribucin. En el caso de la regin, es sorprendente que ante los retos de gobernabilidad que se enfrentan an se hable de poltica econmica sin incluir la poltica social como factor determinante, y viceversa. La poltica social y su gestin tienen entonces un valor estratgico en la estabilidad poltica de la regin, aunque esto no sea sucientemente reconocido por los gerentes de lo econmico y lo poltico.
Las organizaciones implementadoras y su entorno

La necesidad de fortalecer la capacidad tcnica y de gestin de las organizaciones implementadoras aparece como otro factor clave de xito en el sector social. Por una parte, una de las crticas ms comunes que recibe este sector es su debilidad para generar indicadores adecuados, aparentemente una prueba de su vulnerabilidad tcnica. Por otra parte, los indicadores, como ya se mencion, parecen estar sujetos al juego poltico. La ausencia de recursos destinados a la formacin y a la capacitacin de los funcionarios del sector, ya sea a nivel tcnico o poltico, bloquea el desarrollo de la capacidad organizacional y por lo tanto entorpece la gestin. Por una parte se exige una gestin eciente, pero por otra se niegan los recursos necesarios para formar funcionarios capaces de enfrentar los nuevos retos. Otro elemento que afecta la capacidad de gestin de las
266
organizaciones implementadoras es su relacin con el sistema en que se inscribe y con su entorno. La gerencia de lo social, por su naturaleza, requiere ciertos niveles de autonoma y exibilidad para lograr las metas, pero su valor asignado dentro del sistema poltico no siempre se lo permite. Si se acepta que el xito de una organizacin y de su gerencia ha de evaluarse por su capacidad para cumplir los objetivos (provisin de servicios y generacin de valor social), las metas de la organizacin deben ser el norte al cual se dirige por caminos exibles. Este postulado no funciona para la mayora de las organizaciones del sector social, como constatan los acuerdos de gestin utilizados en varios pases latinoamericanos como estrategia para promover la gestin por resultados. Los acuerdos de gestin, como su nombre lo indica, se basan en convenios entre las entidades implementadoras y los organismos de control, el Poder Ejecutivo, los ciudadanos o diversas combinaciones de estos. Se esperara que, una vez rmado el acuerdo, la entidad implementadora tuviera la autonoma necesaria para decidir el curso a seguir y para cambiarlo de ser necesario, pues todo acuerdo tiene implcita la conanza en la capacidad de la entidad a cargo de la ejecucin. Sin embargo, esa no es la norma en los sistemas de evaluacin existentes. El acuerdo acta ms como una camisa de fuerza que como un factor motivador. En cuanto a la relacin de las organizaciones encargadas de la implementacin con su entorno se ha mencionado que uno de los elementos que diculta la implementacin de las polticas sociales es su alta sensibilidad a los cambios del contexto. Factor que se ve como una amenaza, cuando en realidad puede ofrecer oportunidades para mejorar la implementacin. Es cierto que la incertidumbre es una constante en la gestin de lo social, pero de acuerdo con las teoras de desarrollo organizacional, el potencial de aprendizaje y creacin de capacidad es proporcional a la demanda de adaptacin del entorno. Lindblom y Woodhouse (1993) plantean que para crear organizaciones capaces de adaptarse y sobrevivir en ambientes cada vez ms cambiantes, complejos y dinmicos se requieren estructuras democrticas, abiertas y no jerarquizadas en las cuales la argumentacin y el debate fundamenten la toma de decisiones. Tambin explican que los cambios en el entorno
267
requieren organizaciones en las cuales la discapacidad cognoscitiva sea mnima, es decir que haya una baja desigualdad entre el nivel de conocimiento de los individuos de una misma organizacin. La discapacidad se genera en parte por la manipulacin y utilizacin de la informacin como factor de control y dominacin, y no como factor de desarrollo. La existencia de desigualdades en el nivel y calidad de la informacin a la que acceden los miembros de una organizacin representa un factor de riesgo. Una organizacin puede cambiar a la velocidad requerida por los nuevos entornos slo si cuenta con individuos calicados. De acuerdo con la perspectiva sistmica la capacidad de una organizacin es la sumatoria no matemtica de las capacidades de sus individuos, y las organizaciones que presentan menos asimetras en la distribucin y acceso a la informacin son las que estn mejor capacitadas para sobrevivir en ambientes cambiantes. En conclusin, la evidencia muestra que la implementacin de la poltica social es compatible con el control de gestin orientado a resultados, siempre y cuando esta herramienta se adopte con la exibilidad que requieren las particularidades de lo social.
PROPUESTAS Y COMENTARIOS FINALES

Para ayudar a la promocin y consolidacin de una cultura de gestin social orientada a resultados en Amrica Latina se propone emprender las siguientes tareas: Reconocer y valorar las particularidades de la gestin de la poltica social. Identicar y utilizar el potencial de conocimiento transferible del sector social para evitar la repeticin de errores y la duplicidad de esfuerzos. Promover la evaluacin como un proceso continuo propio de las organizaciones y como una estrategia de comparacin entre iguales.
268
Crear equipos interinstitucionales articulados a travs de planes y programas. Fomentar la participacin de diversos niveles de gestin en la evaluacin de resultados y del impacto de la implementacin. Crear espacios que permitan que las entidades encargadas de implementar las polticas sociales participen en su elaboracin. Impulsar la creacin de bases de datos equiparables que permitan hacer comparaciones entre pases e intercambiar aprendizajes. Promover horizontal y verticalmente la cooperacin y la integracin entre los diversos grupos de inters que afectan o son afectados por la poltica a implementar.
Dos comentarios nales

La consolidacin en Amrica Latina de una cultura de gestin orientada a resultados requiere que esta se articule a los procesos de fortalecimiento de la democracia en la regin. Slo as se superaran las resistencias opuestas a esta estrategia por ser considerada una expresin ms de una tecnocracia distante. En la medida en que se perciba que la evaluacin contribuye a la creacin de una sociedad deliberante y equitativa, ser reconocida como un instrumento legtimo de la gestin de lo social. Ante la deuda social pendiente en Amrica Latina, la reforma gerencial del Estado no debe buscar eciencias a cualquier costo. El modelo gerencial debe subordinar la eciencia o cualquier otro criterio racional administrativo al criterio democrtico expresado en la voluntad popular. Quizs se deba sacricar la perfeccin terica en aras de un imperfecto ejercicio del arte de lo posible.
269
Bibliografa
Arellano, D., J. Gil, J. Ramrez y A. Rojano. 2000. Nueva gerencia pblica en accin: procesos de modernizacin presupuestal. Un anlisis en trminos organizativos (Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y Mxico). En: Reforma y Democracia, 17(junio): 35-36. Attanasio, O. y M. Szekely. 2000. Household Saving in Developing Countries: Inequality, Demographics and all that. How different are Latin America and South East Asia. Disponible en: www.iadb.org. Fecha de acceso: 15/03/2004. Binetti, C. y F. Carrillo Flrez (Eds.) 2004. Democracia con desigualdad? Una mirada de Europa hacia Amrica Latina. Pars: BID/Comisin Europea. Bresser Pereira, L. C. 1997. State Reform in the 1990s: Logic and Control Mechanisms. Trabajo presentado en el II Congreso Interamericano del CLAD sobre la reforma del Estado y la administracin pblica. Isla Margarita. Bryson, J. M. 1988. Strategic Planning for Public and Nonprot organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. San Francisco: Jossey-Bass. Burki, S. J. y G. E. Perry. 1998. Ms all del consenso de Washington. La hora de la reforma institucional. Washington D.C.: Banco Mundial. Cabrero Mendoza, E. y G. Nava Campos (Eds.) 1999. Gerencia pblica municipal: conceptos bsicos y estudios de caso. Coleccin las ciencias sociales. Mxico D. F.: CIDE/M.A. Porra Grupo Editorial. Carpio, J. e I. Novacovsky. 1999. La cuestin social de los aos noventa en Argentina: una nueva institucionalidad para las polticas sociales pblicas. En: De igual a igual: el desafo del Estado ante los nuevos problemas sociales. Buenos Aires: SIEMPRO/FLACSO/Fondo de Cultura Econmica. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe). 1998. El pacto scal: fortalezas, debilidades, desafos. Santiago de Chile: CEPAL/Naciones Unidas.
270
CEPAL y PNUMA. 2001. La sostenibilidad del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: desafos y oportunidades. Santiago de Chile: CEPAL/ PNUMA. CLAD, Consejo Cientco. 1998. Una nueva gestin pblica para Amrica Latina. Documento del CLAD. Caracas: CLAD. Cohen, E. y R. Franco. 1988. Evaluacin de proyectos sociales. Coleccin estudios polticos y sociales. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano/ ILPES/ONU/CIDES/OEA. Cohen, S. y R. Brand. 1993. Total Quality Management in Government: A Practical Guide for the Real World. San Francisco: Jossey-Bass. Cunill Grau, N. 1991. Participacin ciudadana. Dilemas y perspectivas para la democratizacin de los Estados latinoamericanos. Caracas: CLAD. , 1995. La rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad: en bsqueda de nuevos sentidos. En: Reforma y Democracia, 4(julio): 28-58. Cunill Grau, N. y S. Ospina Bozzi (Eds.) 2003. Evaluacin de resultados para una gestin pblica moderna y democrtica: experiencias latinoamericanas. Caracas: CLAD. Dunn, W. N. 1983. Values, Ethics and the Practice of Policy Analysis. Lexington: Lexington Books. , 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs: Prentice Hall. Dunn, W. N. y B. Fozouni. 1976. Toward a Critical Administrative Theory. Beverly Hills: Sage Publications. Grindle, M. S. 1980. Politics and Policy Implementation in the Third World. Princeton: Princeton University Press. , 1997. Getting Good Government: Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. HABITAT (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos). 2001. Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements 2001. Londres: Earthscan Publications. Hood, C. y C. Scott. 1996. Bureaucratic Regulation and New Public Management in the UK: Mirror-Image Developments? Bureaucratic
271
Gamekeeping: the Regulation of UK Public Administration. London School of Economics: Londres. Documento mimeograado. ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planeacin Econmica y Social) (Eds.) 1995. Reforma y modernizacin del Estado. Santiago de Chile: ILPES/CEPAL. Kliksberg, B. 2001. Towards an Intelligent State, International Institute of Administrative Sciences Monographs. 15. Amsterdam; Washington, D.C.: IOS Press. Lane, Jan-Erik. 1993. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches. Newbury Park, Londres: Sage. Lasswell, H. 1936. Politics, Who Gets What, When, How. Nueva York/ Londres: Whittlesey House/McGraw-Hill. Lindblom, C. E. y E. J. Woodhouse. 1993. The Policy-Making Process. Prentice Hall Foundations of Modern Political Science Series. Englewood Cliffs: Prentice Hall. Martinic, S. (Ed.) 2000. Reformas de la poltica social en Amrica Latina: resultados y perspectivas. Santiago de Chile: Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin, Instituto Latinoamericano de Doctrina y Estudios Sociales. McLaughlin, K., S. P. Osborne y E. Ferlie. 2002. New Public Management: Current Trends and Future Prospects. Londres: Routledge. Mihm, J. C. 2002. Managing for Results. Next Steps to Improve the Federal Governments Management and Performance, editado por F. M. a. I. R. Subcommittee on Government Efciency, Committee on Government Reform, House of Representatives of the United States, General Accounting Ofce. Mokate, K. 2003. Convirtiendo el monstruo en aliado: la evaluacin como una herramienta de la gerencia social. Washington, D.C.: Departamento de Integracin y Programas Regionales, INDES, BID. Nirenberg, O., J. Brawerman y V. Ruiz. 2003. Programacin y evaluacin de proyectos sociales: aportes para la racionalidad y la transparencia. En: Tramas sociales, 19, Buenos Aires: Paids.
272
Nugent, W. R., J. D. Sieppert y W. W. Hudson. 2001. Practice Evaluation for the 21st Century. Belmont: Brooks/Cole/Thomson Learning. Nutley, S. y S. Osborne. 1994. The Public Sector Management Handbook. Harlow: Longman. OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos), Comit de Asistencia para el Desarrollo. 1991. Principios de evaluacin de asistencia para el desarrollo. Pars: OCDE. Osborne, S. P. 1998. Voluntary Organizations and Innovation in Public Services. En: Routledge Studies in the Management of Voluntary and Non-Prot Organizations, 1, Londres/Nueva York. , 2000. Public Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective. En: Routledge Advances in Management and Business Studies, 19, Londres/Nueva York. Ospina Bozzi, S. 2000. Construyendo capacidad institucional en Amrica Latina: el papel de la evaluacin como herramienta modernizadora. Trabajo presentado en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la administracin pblica. Lisboa. , 2001. Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el caso latinoamericano. En: Reforma y Democracia, 19(febrero). Ospina, S. y M. V. Whittingham. 1998. Una herramienta de mejoramiento de la gestin pblica: Sistema Integrado de Aprendizaje Interinstitucional, SIAI, Bogot: DNP. Peters, G. 1995. Modelos alternativos del proceso de la poltica pblica: de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo. En: Gestin y poltica pblica, IV(2): 257-276. Popovich, M. G. (Ed.) 1998. Creating High-Performance Government Organizations: A Practical Guide For Public Managers. San Francisco: Jossey-Bass. Rist, R. C. 1990. Program Evaluation and the Management of Government: Patterns and Prospects across Eight Nations. New Brunswick: Transaction Publishers. , 1995. Policy Evaluation: Linking Theory to Practice. En: The International Library of Comparative Public Policy, 3, Aldershot, Hants, Elgar Pub. Co., Brookeld Vt.
273
Rojas, M. C. y A. Gutirrez (Eds.) 1997. Poltica social, desafos y utopas. Ponticia Universidad Javeriana. Bogot: ANC. Ltda. Sann ngel, H. 1999. Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica: (metaevaluacin - mesoevaluacin). En: Serie Manuales, 3, Santiago de Chile: ILPES/CEPAL. Schteingart, M. 1999. Polticas sociales para los pobres en Amrica Latina. Mxico, D.F.: Global Urban Research Initiative. Scott, W. R. 1992. Organizations: Rational, Natural and Open Systems. Englewood Cliffs: Prentice Hall. , 1995. Institutions and Organizations, Foundations for Organizational Science. Thousand Oaks: Sage. Sen, A. 1999. Development as freedom. Nueva York: Knopf. Stiglitz, J. 1998. Ms instrumentos y metas ms amplias: desde Washington hasta Santiago. Trabajo presentado en el Seminario Estabilidad y Desarrollo Econmico en Costa Rica: las reformas pendientes. San Jos de Costa Rica. Thomas, J. W. y M. S. Grindle. 1989. After the Decision: Implementing Policy Reforms in Developing Countries. En: Development Discussion Paper. 295. Cambridge, Mass.: Harvard Institute for International Development, Harvard University. Turner, M. y D. Hulme. 1997. Governance, Administration and Development: Making the State Work. West Hartford: Kumarian Press. Vedung, E. 1997. Public Policy and Program Evaluation. New Bruswick: Transaction Publishers. Whittingham, M. V. 2003. Towards a Customized Public Management Evaluation System: Colombian and Chilean Contributions. Trabajo presentado en conferencia a los estudiantes de posgrado sobre polticas social y pblica en Amrica Latina. Universidad de Pittsburg. Whittingham, M. V. (Coord.) 1998. Anlisis organizacional en cinco entidades del Estado: INAT, IGAC, EBSA, INS y LA PREVISORA. Bogot: DNP/Corporacin Calidad. Documento mimeograado. Whittingham, M. V. y S. Ospina. 2000. Reexiones sobre una propuesta de evaluacin de resultados de la gestin pblica: el Sistema Nacional
274
de Evaluacin de Resultados (Sinergia) en Colombia. Trabajo presentado en el V Congreso Internacional del CLAD sobre reforma del Estado y de la administracin pblica. Santo Domingo.
PARTE 3
La dimensin poltica de la implementacin
Captulo 7
Una mirada poltica de la implementacin y el desarrollo social o el complemento a un enfoque gerencial de la implementacin
Fabin Repetto
res ideas andan sueltas por Amrica Latina: hay que lograr un desarrollo social inclusivo, arman algunos; se debe construir una democracia de ciudadanos, enfatizan otros; es necesario fortalecer las capacidades estatales dicen algunos otros. Si estas ideas circulan inconexas en la discusin acadmica, poltica y de opinin pblica de la regin, qu mejor desafo que encontrar un hilo analtico que las conecte. La mirada centrada en la implementacin de intervenciones estatales en materia social ser, en este captulo, ese hilo conector. Tres ideas-fuerza ayudarn a estructurar el argumento.
Primera idea-fuerza
En Amrica Latina, los alcances de las acciones destinadas al desarrollo social se encuentran en un proceso de transicin, desde las reformas orientadas al mercado de los servicios universales y de la seguridad social, y de la expansin de programas focalizados en los ms pobres, hacia lentos avances camino a intervenciones de carcter ms integral que materialicen una visin amplia e inclusiva del desarrollo social. Uno de los temas que acompaan esa transicin es la implementacin de decisiones estatales en materia social, y lo hace a travs de dos senderos que se complementan. Por una parte, es evidente que lo sucedido con la poltica social en la etapa de
278
Fabin Repetto
reforma estructural privilegi la decisin inconsulta y el diseo tecnocrtico, en detrimento de una implementacin acorde con las complejidades de lo social, razn por la cual an queda mucho camino por recorrer en trminos de mejorar la implementacin de aquellos cambios sectoriales y su desarticulada expresin programtica. Por otra, queda claro que los renovados desafos del desarrollo social latinoamericano en materia no slo de pobreza por ingreso sino tambin de desigualdad, exclusin y temas emergentes, requieren repensar las estrategias de implementacin, que en el futuro estarn ms asociadas a cuestiones transversales que afectan no slo la dinmica organizacional sectorial, sino tambin el propio equilibrio del poder y el sistema de reglas de juego formales e informales en las que se enmarcan las decisiones y los diseos a implementar.
Segunda idea-fuerza
Luego del agotamiento de las experiencias autoritarias, por lo general dictaduras militares, el rgimen poltico de Amrica Latina transita de una concepcin de la democracia centrada en los procedimientos formales en particular los electorales a una concepcin ms amplia, en trminos de que la sustancia de las decisiones adoptadas incorporen realmente las necesidades del conjunto de la poblacin y fortalezcan, en la prctica, el camino hacia una ciudadana activa e integral. Uno de los temas que acompaan a esa transicin es la cuestin de la implementacin de las decisiones estatales en materia social, y lo hace siguiendo dos senderos que se complementan. Por una parte, la creacin de un consenso paulatino en torno al potencial de las prcticas democrticas, segn sea su calidad, para redistribuir poder y afectar capacidades individuales y colectivas, lo que impacta sobre el tipo de ciudadana y el entorno poltico institucional donde se deciden e implementan las polticas y programas sociales. Por otra parte, el reconocimiento cada vez mayor de que es a travs del impacto concreto de la implementacin de polticas pblicas en particular aquellas ligadas al desarrollo social en un sentido amplio que se puede mejorar la calidad de la institucionalidad democrtica, no slo en lo que
Una mirada poltica de la implementacin y el desarrollo social
279
se reere al fortalecimiento de la ciudadana en sus mltiples expresiones sino tambin en cuanto al aumento del valor pblico para el conjunto de la sociedad.
Tercera idea-fuerza
En Amrica Latina, en lo referente al papel del Estado y sus condiciones para decidir e implementar polticas pblicas, se transita del ataque sistemtico e intencionado de la coalicin defensora del mercado, que buscaba destruir sus mecanismos e instrumentos de incidencia en la vida econmica y social, a un dbil consenso sobre la necesidad de que el Estado recupere sus capacidades de gestin para promover un desarrollo social ms inclusivo. Uno de los temas que acompaan esa transicin es la cuestin de la implementacin de las decisiones estatales en materia social, y tambin lo hace siguiendo dos senderos que se complementan. Por un lado, el reconocimiento cada vez mayor de que las capacidades administrativas y las capacidades polticas son, cada una por su lado, condicin necesaria pero no condicin suciente para lograr que las decisiones estatales se materialicen en la prctica, razn por la cual se requiere una combinacin virtuosa de ambas en las diferentes reas de la gestin pblica. Por el otro, la necesidad de concebir a la implementacin como un proceso en el cual se cristalizan, al mismo tiempo, el cmo se lleva adelante la decisin y el para qu de esta, proceso que a su vez habr de afectar los grados de capacidad estatal en distintas reas de la gestin pblica, un efecto imposible de conocer observando slo la decisin y el diseo. El nfasis en la necesidad de mejorar la implementacin de las polticas y de los programas sociales es una novedad en el mbito latinoamericano, toda vez que, como seala Cortzar (2004), una adecuada ejecucin de las decisiones pblicas puede abrir interesantes oportunidades para aumentar el valor pblico de las intervenciones estatales en materia social.1 En tal
1
El concepto de valor pblico, de creciente importancia en los debates recientes sobre gestin pblica, encuentra su fundamento en Moore (1998).
280
Fabin Repetto
sentido, es necesario aclarar de entrada lo que aqu se habr de interpretar como intervenciones estatales en materia social. Por un lado, en estas pginas se entiende la poltica social como el conjunto de acciones que implican decisiones y diseos estatales destinadas a enfrentar los problemas que son denidos como sustantivos de la cuestin social en un contexto determinado atendiendo al conjunto de restricciones operantes en l. Por otra parte, siguiendo a Cortzar (2004), un programa social es un conjunto estructurado de actividades mediante las cuales las organizaciones estatales disean y generan bienes y servicios destinados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.2 La teora indica que los programas sociales deben materializar los objetivos de las polticas sociales, aunque en la prctica aquellos suelen tener vida propia, desvirtuando muchas veces los contenidos acordados al momento de denir la poltica pblica. El desarrollo social, la democracia de ciudadanos y las capacidades estatales pueden constituir, segn el cristal con el que se los observe, tanto medios para lograr una mejor sociedad como nes en s mismos. Sealado esto, se puede armar que (y argumentar al respecto) las condiciones polticas e institucionales necesarias para lograr un desarrollo social ms inclusivo estn dadas por una mejor democracia y un mejor Estado, a travs de la materializacin concreta de las polticas y los programas sociales, resaltando a su vez que si dichas intervenciones estatales pueden generar realmente valor pblico, mejorar la calidad poltico institucional en su conjunto. Se ingresa aqu, una vez ms, en el complejo vnculo de ida y vuelta entre poltica y polticas. En este captulo se exponen algunos vnculos fundamentales entre la implementacin de intervenciones sociales y cada uno de los conceptos mencionados, y luego se analizan de modo exploratorio los vnculos ms generales entre la operacionalizacin concreta de las intervenciones de carcter pblico en la cuestin social y los temas de orden ms general, lo cual conduce a atender las siguientes preguntas transversales a todo el
2
El propio Cortzar (2004: 3) seala: Desde el punto de vista de la implementacin de los programas es conveniente distinguir entre aquellos que proveen bienes (obras de infraestructura, alimentos, etc.) o recursos (transferencias monetarias) y aquellos que proveen servicios (de salud, educacin, asistencia legal, etc.).
281
argumento: Qu desafos y oportunidades le presenta el nuevo escenario socioeconmico y poltico institucional a la implementacin de polticas y programas sociales en Amrica Latina? De qu modo y en qu medida puede la implementacin de polticas y programas sociales ayudar a un mejor desarrollo socioeconmico y a una mayor calidad del entorno poltico institucional?
LA IMPLEMENTACIN Y LOS ALCANCES DEL DESARROLLO SOCIAL La primera idea-fuerza

En Amrica Latina, los alcances de las acciones destinadas al desarrollo social se encuentran en un proceso de transicin, desde las reformas orientadas al mercado de los servicios universales y de la seguridad social, y de la expansin de programas focalizados en los ms pobres, hacia lentos avances camino a intervenciones de carcter ms integral que materialicen una visin amplia e inclusiva del desarrollo social. Uno de los temas que acompaan esa transicin es la implementacin de las decisiones estatales en materia social, y lo hace a travs de dos senderos que se complementan. Por una parte, es evidente que lo sucedido con la poltica social en la etapa de reforma estructural privilegi la decisin inconsulta y el diseo tecnocrtico, en detrimento de una implementacin acorde con las complejidades de lo social, razn por la cual an queda mucho camino por recorrer en trminos de mejorar la implementacin de aquellos cambios sectoriales y su desarticulada expresin programtica. Por otra, es claro que los renovados desafos del desarrollo social latinoamericano en materia no slo de pobreza por ingreso sino tambin de desigualdad, exclusin y temas emergentes, requieren repensar las estrategias de implementacin, que en el futuro estarn ms asociadas a cuestiones transversales que afectan no slo la dinmica organizacional sectorial, sino tambin el propio equilibrio del poder y el sistema de reglas de juego formales e informales en las que se enmarcan las decisiones y los diseos a implementar.
282
Fabin Repetto
Los problemas sociales que aquejan a la regin, y que como se observar enseguida no se limitan a la pobreza sino que incluyen tambin cuestiones asociadas a la desigualdad, la exclusin y otros fenmenos sustantivos del nuevo escenario social latinoamericano, interpelan de modo directo y especco a la poltica social de los diferentes pases. Cules han sido las respuestas de estos ltimos 15 aos, cuando ya la gran mayora de dichos problemas estaban presentes? En Amrica Latina, la agenda de reformas a la institucionalidad y las polticas sociales entre los aos ochenta y la primera mitad de los noventa qued en general limitada a un grupo de transformaciones puntuales, guiadas en lo fundamental por las necesidades de las reformas econmicas estructurales, que exigan seales promercado tambin en el campo de las polticas y los programas sociales. El ejemplo paradigmtico fue la privatizacin de los fondos de pensiones, aunque tambin formaron parte del paquete de reformas estructurales muchas experiencias de descentralizacin urgidas por las presiones de eliminar el dcit scal de los gobiernos centrales (Repetto 2000). Sumadas a esas reformas, la exacerbada ilusin en las tecnologas de focalizacin como un n en s mismo gan terreno en funcin de la prioridad casi exclusiva que tena la pobreza (medida por ingreso) en la agenda gubernamental latinoamericana de esa poca, no slo de los pases con un andamiaje tradicional de intervenciones sociales propias del modelo residual (como los casos paradigmticos de los pases centroamericanos con la excepcin de Costa Rica), sino tambin de otros pases de la regin con una tradicin histrica de intervenciones propias del modelo corporativo de la seguridad social contributiva (tales son los casos de Argentina, Chile y Mxico, por citar slo tres ejemplos). Aun con la supervivencia de algunas polticas universales y de seguridad social, la tendencia dominante hasta inicios de los aos noventa pareci estar asociada a la conformacin de lo que Prez Baltodano (1997) denomin poltica social como alternativa a la ciudadana, la cual se reere a un tipo de intervencin estatal en materia social que se formula e implementa en ausencia de derechos sociales. 3
3
Para un anlisis de los principales aspectos asociados a la conformacin de un modelo centrado en los pobres, vase Molina (2003).
283
Cuando las recomendaciones de reformas estructurales promercado comenzaban a perder fuerza luego de aos de fuerte esplendor, ya haca una dcada que la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social realizada en Copenhague en 1995 haba legitimado en el mbito internacional la necesidad de repensar el futuro del bienestar de las sociedades, en particular de aquellas de los pases en vas de desarrollo. Aunque es sabido que por lo general ese tipo de encuentros no se traducen en acciones concretas, sea dentro de los propios pases, sea en el plano de las relaciones y la cooperacin internacional, lo cierto es que las polticas sociales volvieron a cobrar protagonismo. As, el desarrollo social (y su alcance), como concepto y gua de cierto tipo de intervenciones pblicas, gan un lugar en la agenda latinoamericana. En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) deni recientemente, como una de sus estrategias fundamentales, la estrategia de desarrollo social, indicando que: No existe consenso sobre qu incluye el trmino desarrollo social. Para los nes de este documento, el desarrollo social comprende inversiones en capital humano y social para lograr avances en el bienestar de la poblacin. Incluye acciones en salud y nutricin, educacin, vivienda y mercados de trabajo que amplan las capacidades y oportunidades de los individuos, as como acciones para promover la inclusin social y combatir los males sociales, que enriquecen el tejido social necesario para el desarrollo humano (BID 2003b: 149). Como ya se mencion, la agenda del desarrollo social latinoamericano de inicios del siglo XXI est ingresando lentamente en una etapa de transicin. Por una parte, los actores pblicos que tienen algn grado de protagonismo en este campo (particularmente el Estado, pero tambin actores de la sociedad civil, el mercado y el mbito internacional) todava reejan en su prctica una conanza desmedida en las intervenciones desde arriba y poco negociadas, las cuales fueron presentadas, hasta inicios de los aos noventa, como la receta mgica para solucionar los graves problemas sociales de la regin. Por otro lado, en el plano de las ideas y de las recomendaciones de poltica pblica, emergen de modo paulatino nuevas interpretaciones y sugerencias de cmo generar mayor valor pblico en materia de calidad de vida de las poblaciones, lo cual conduce a
284
Fabin Repetto
propuestas signicativamente ms amplias en sus contenidos y alcances que aquellas de moda en el pasado reciente. Se trata de una agenda en transicin marcada por fuertes tensiones, y cuya prxima direccin estar condicionada por la dinmica del juego poltico de las polticas de desarrollo social, proceso asociado de modo directo a lo que acontezca en los mbitos de la democracia y del Estado. Desde una concepcin acotada del desarrollo social, abundan los ejemplos de prcticas concretas de los gobiernos latinoamericanos que no dedican esfuerzos para mejorar la institucionalidad de las polticas sociales privatizadas y descentralizadas, y siguen dando prioridad a una desordenada oferta de programas focalizados en los ms pobres. Aunque se ha comenzado a intentar intervenir con algn grado de integralidad y perspectiva territorial, prevalece la lgica de lucha contra la pobreza con programas desvinculados del resto del andamiaje de la poltica social de carcter ms universal y de la seguridad social. En direccin opuesta, en el sentido de una concepcin amplia del desarrollo social, se van sumando opiniones calicadas intelectualmente y tambin de actores relevantes, que coinciden en que los grandes desafos del futuro, en trminos del desarrollo social, son la desigualdad, la exclusin y una serie de temas emergentes, y no solamente la lucha contra la pobreza; a la vez, se reconoce que dichos fenmenos (una vez ms: desigualdad, exclusin y nuevas problemticas) requieren intervenciones estatales integrales en el plano de las polticas sociales, ms all de las caractersticas que pueda asumir la oferta de programas focalizados. Obsrvese ms de cerca el escenario social latinoamericano, que en trminos generales muestra una brecha entre la cantidad y la calidad de la oferta de las intervenciones estatales en materia social, y la magnitud y las caractersticas de los problemas sociales fundamentales que aquejan a las poblaciones latinoamericanas. El mismo Banco Mundial, hasta hace poco tiempo defensor a ultranza de las reformas sociales promercado y las intervenciones puntuales focalizadas en los ms pobres, plante una relectura de la historia y los desafos de la regin poniendo nfasis en la desigualdad. Adems, la exclusin, como fenmeno multidimensional
285
que afecta los patrones mismos de integracin social, cobra importancia y tiende a ocupar un lugar relevante en las agendas gubernamentales de la regin. Otro tanto sucede con una serie de temticas propias del nuevo escenario social que afectan de un modo u otro el futuro de las polticas sociales. Reconociendo que el desafo de enfrentar la desigualdad en Amrica Latina est restringido por factores exgenos a la regin, Franco (2002) expone una serie de factores propios de la realidad latinoamericana que afectan negativamente la posibilidad de reducir signicativamente la desigualdad, entre los que destaca que el patrimonio est excesivamente concentrado; que el escenario demogrco muestra a los hogares de menores ingresos con ms integrantes que los de mayores ingresos; que el dcit de capital educativo en los sectores que se ubican en lo ms bajo de la pirmide social es muy marcado, y que la densidad ocupacional, es decir, el nmero de ocupados en relacin con el total de miembros del hogar, explica una parte importante de la distribucin del ingreso entre los hogares. En una lnea similar y atendiendo a las necesidades socioeconmica y poltica de enfrentar la desigualdad, el Banco Mundial (2004: 10) arm recientemente que la velocidad de los posibles cambios vara a travs de las dimensiones de la desigualdad. Esta es intrnsecamente lenta para la educacin, y en parte, como consecuencia, tambin lo es frente a la inequidad en los ingresos en general. Sin embargo, el cambio puede ser relativamente rpido en trminos de modalidades de prestacin de servicios para segmentos especcos en la distribucin del ingreso (incluido el de los ms pobres) y, en ciertas circunstancias, para reducir las desigualdades del poder. El tema de la exclusin resulta ms elusivo que el de la desigualdad, pero igualmente algunas aproximaciones ayudan a entender la extensin de este fenmeno en Amrica Latina. Minujin (1998) resalta dos dimensiones de este problema: la dimensin socioeconmica, asociada al problema de la prdida de importancia del mercado de trabajo asalariado, y la dimensin sociocultural, vinculada al debilitamiento de las redes institucionales y de los planes de accin de las personas como sujetos activos y dueos de sus
286
Fabin Repetto
propias vidas.4 Un funcionario del Banco Mundial destac recientemente los avances logrados en cuanto a la conceptualizacin de la exclusin, en particular, por su potencial de operacionalizacin. En sus palabras: El Banco ha destacado las siguientes cuatro caractersticas: la primera es el hecho de que algunos grupos son excluidos, a travs de formas no econmicas, del acceso a los bienes bsicos y a los servicios que determinan el capital humano (). La segunda caracterstica es el acceso desigual a los mercados de trabajo y a los mecanismos de proteccin social de las instituciones tanto formales como informales. Aun para las personas que se encuentran en niveles de capital humano y calicacin similares parece haber un importante elemento de discriminacin que debemos considerar como parte de lo que uno denira como exclusin social, ms all de consideraciones puramente econmicas. La tercera caracterstica se reere a la exclusin de los mecanismos participativos, mecanismos que por medio de la participacin de diversos grupos sociales afectan el diseo, la implementacin y la evaluacin de programas y proyectos del sector pblico. Finalmente, la cuarta, y la ms general de las caractersticas, es la exclusin en el sentido del acceso desigual al ejercicio completo y a la proteccin de los derechos polticos y las libertades civiles, incluyendo la negacin de derechos humanos bsicos (Perry 2000). A la desigualdad y la exclusin se suma una serie de fenmenos sociales que van cobrando protagonismo en Amrica Latina, todos ellos asociados de una u otra manera a temas que, aun siendo viejos, estn adquiriendo nuevos signicados, dando forma en la regin a un escenario social an ms complejo que en el pasado. Siguiendo a Hardy (2004a), se presentan brevemente los fenmenos ms signicativos: La coexistencia de una pobreza tradicional con una nueva pobreza asociada al trabajo y a las desigualdades distributivas que ataca
4
En una perspectiva complementaria, Bustelo (2000: 77) indica: el concepto de exclusin no es un concepto absoluto sino relativo en un doble sentido. Por una parte, constituye la contrapartida de la inclusin, es decir que se est excluido de algo cuya posesin implica un sentido de exclusin. Este algo puede signicar una enorme diversidad de situaciones o posesiones materiales y no materiales, como trabajo, familia, educacin, vivienda, afecto, pertenencia comunitaria, etc. () Por otra parte, constituye un concepto relativo porque vara en el tiempo y en el espacio.
287
a una poblacin con mayores niveles de escolaridad y mejores condiciones de vida histricas, pero que en los ltimos aos ha visto condicionado su bienestar por la dinmica excluyente del mercado de trabajo, los bajos ingresos, la regresiva distribucin de los activos y la desproteccin en las condiciones laborales. El aumento de la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo no ha sido acompaado por una ruptura de los patrones socioculturales de discriminacin de gnero, lo que se reeja de modo signicativo en menores niveles de remuneracin para las mujeres; esto resulta an ms preocupante por el aumento de familias con jefas de hogar. El envejecimiento de las sociedades, lo cual se asocia en la regin a carencias en la cobertura de salud cuando se trata de enfermedades catastrcas de los adultos mayores y a la baja cobertura de la seguridad social, fenmenos que estn cambiando aceleradamente el signicado (en algunos pases ms que en otros, por supuesto) del papel de la familia y de la comunidad en los patrones bsicos de bienestar individual y colectivo. El impacto que tiene la masicacin de las comunicaciones en los modelos de aspiraciones de la poblacin, en particular de la juventud, lo cual ha cambiado el sentido de lo que se entiende por necesidades, y ha aumentado la brecha entre lo que se aspira como patrn cultural para ser parte de la sociedad y la posibilidad real de acceder a ciertos bienes y servicios; al mismo tiempo, fenmenos como la brecha digital han segmentado an ms las sociedades de la regin. La urbanizacin no planicada o catica, la cual afecta las relaciones interpersonales, aumenta la demanda de servicios pblicos y difunde una sensacin colectiva de inseguridad, en algunos casos fundamentada en situaciones concretas de violencia pblica y privada. Finalmente, otra problemtica que afecta el futuro de la poltica social es el tema de las migraciones, ya no slo internas en un pas,
288
Fabin Repetto
sino hacia nuevos mercados en los pases desarrollados, fenmeno que si bien en el corto plazo provoca un aumento de los recursos internos de los pases expulsores a travs de las remesas, a largo plazo produce importantes prdidas en trminos de capital humano para el pas que perdi esa poblacin.5 De este nuevo y complejo escenario social de Amrica Latina, de la dinmica del gasto social asociado con los ciclos econmicos y de las tendencias fundamentales del mercado de trabajo durante las ltimas dos dcadas resultan dos coordenadas apropiadas para observar los lmites y las potencialidades de las respuestas estatales a la cuestin social en conformacin. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2004) resalta que en la dcada de 1990 el gasto social de la regin se elev en promedio un 58% (aun con fuertes disparidades entre pases). Parafraseando a Rey de Marulanda y Guzmn (2003), las explicaciones de los modestos resultados del gasto social en Amrica Latina, a pesar de su signicativo crecimiento, van desde la naturaleza y la calidad del gasto social, pasando por el grado de ecacia, eciencia y sostenibilidad en la entrega de los servicios pblicos, hasta una sugestiva hiptesis, basada principalmente en la evidencia emprica identicada en las experiencias de los organismos multilaterales en Amrica Latina, que vincula los problemas creados por la falta de efectividad de la poltica social con las severas condiciones de desigualdad observadas en la regin. Una historia igualmente crtica puede escribirse en torno a la dinmica del mercado de trabajo. Ocampo y Uthoff (2002: 79) le dan un marco a la discusin, al armar: La idea de que la combinacin de una economa abierta y una macroeconoma estable en el sentido limitado en que se utiliza actualmente este trmino, es decir, como sinnimo de equilibrio scal y baja inacin puede impulsar, por s sola, el crecimiento econmico, se ha visto frustrada hasta ahora. Un informe del BID (2003c) sobre
5
Este conjunto de fenmenos que expresan el nuevo escenario social latinoamericano coincide en gran parte con varios de los sealamientos de Franco (2002) en una direccin similar, cuando remarca los temas de desocupacin e informalidad, la pobreza e indigencia y el aumento de la desigualdad del ingreso.
289
el empleo en Amrica Latina ofrece un panorama desalentador. Adems de reconocer que los mercados laborales de la regin presentan graves problemas, indica algunos rasgos que conviene resaltar: a) el desempleo ha llegado a su nivel ms alto en muchos aos y la mejora salarial que se experiment en algunos pases ha llevado un ritmo muy lento; b) los ingresos de muchos trabajadores son demasiado bajos como para permitirles salir de la pobreza; c) la desigualdad laboral, que se sita entre las mayores del mundo, no est mejorando; d) los salarios de los trabajadores no calicados han disminuido en relacin con los de los trabajadores calicados; e) aunque la posibilidad de perder el empleo es grande, slo una minora decreciente est asegurada contra ese riesgo. Ser acaso que Nun (2001: 294) tiene razn cuando, explorando este tipo de problemas, seal: como no poda ser de otro modo el gran tema sigue siendo la poltica y las relaciones de poder? Ya iniciado el siglo XXI se han alzado distintas voces para alertar sobre la necesidad de que los mayores desafos del futuro desarrollo social en Amrica Latina sean enfrentados de una manera tal que tenga en cuenta tanto las lecciones aprendidas de las reformas recientes como la capacidad limitada que tienen estas reformas para cumplir con sus promesas. El BID, como organismo relevante en la agenda social latinoamericana, tuvo en cuenta una serie de premisas para estructurar su propia estrategia futura de desarrollo social. Entre dichas premisas se destacan algunas de gran importancia para el argumento aqu esbozado: a) los obstculos para lograr el desarrollo social en la regin tienen profundas races en los problemas entrelazados de desigualdad y pobreza estructural; b) las reformas en salud, educacin y vivienda necesitan resolver problemas de implementacin pendientes; c) a pesar de los recientes progresos logrados en la accin social, los pases continan enfrentando el problema de contar con soluciones sectoriales especcas, slo parciales, para dar respuestas a problemas sociales complejos que tienen mltiples causas, interrelacionadas entre ellas y con consecuencias intergeneracionales; d) la exclusin social y los males sociales impiden tanto el crecimiento econmico como el bienestar social, por lo que se necesita una accin concertada que tenga
290
Fabin Repetto
en cuenta dimensiones de gnero, etnia, raza, entre otras, y e) los territorios con poblacin pobre y excluida requieren esfuerzos ms integrados. Puede extraerse de esta referencia una conclusin: la implementacin exitosa de un programa social no se traduce necesariamente en una buena poltica social (BID 2003b). El primer esbozo de respuesta a esta creciente necesidad de reformular las estrategias pblicas de intervencin en materia social parece ser la puesta en marcha de los programas focalizados integrales. En esta categora caben al menos tres tipos de intervenciones programticas ampliamente citados en la bibliografa sobre la gestin social comparada en Amrica Latina: el Programa Oportunidades de Mxico, antes llamado Progresa; el Programa Bolsa Familia de Brasil, cuyo origen fue el Programa Bolsa Escola; y el Programa Chile Solidario.6 Engel (2004) indica que para concretar las polticas integrales es necesario emplear estrategias catalizadoras y, desde el punto de vista de la efectividad, resalta tres tipos: a) las estrategias que se basan en objetivos y metas pactadas (los ejemplos paradigmticos son los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las Estrategias de Reduccin de la Pobreza y las Agendas Sociales); b) las de base territorial, entre las que destacan las experiencias de Desarrollo Local Integrado y Sustentable, y los programas de Desarrollo Comunitario, y c) las que se basan en la familia (entre las que destaca la perspectiva de los Ciclos de Vida y los programas de Apoyo a la Familia). Mientras que estos programas y enfoques ganan adeptos en la regin, y sus bondades se difunden en mltiples foros y cooperaciones tcnicas (reiterndose el peligro de que sean copiados sin previo anlisis en pases que no renen las condiciones que los hicieron factibles en sus mbitos originales), sigue sin resolverse un interrogante ms amplio, propio del nuevo escenario social latinoamericano: cundo se concretarn las polticas sociales que
6
El xito en la implementacin de estos programas focalizados integrales no debe llevar a ignorar que en la mayora de los pases de la regin an subsiste una desarticulada oferta de programas slo centrada en la pobreza, que ni siquiera se traduce en una poltica integral de lucha contra la pobreza (para no hablar de una poltica ms amplia que tambin enfrente la desigualdad, la exclusin y otros problemas emergentes). Y, adems, que en los paradigmticos casos de Brasil, Chile y Mxico es claro que la mejor manera de asegurar el xito de la implementacin de los programas focalizados (en los tres casos con bsqueda de lo integral) es trazar slidos puentes con el resto de la oferta de intervenciones sociales.
291
enfrenten realmente, junto a otras polticas pblicas, las causas bsicas de la desigualdad, la exclusin y otros temas emergentes? Cuando eso efectivamente suceda, el bienvenido retorno de la preocupacin por la implementacin habr de enfrentar nuevos retos, ya que si bien seguir siendo importante mejorar la gestin operativa de intervenciones puntuales, ms importante an ser el esfuerzo de implementacin que se requerir en momentos de transformaciones profundas en la dinmica global de la poltica social, entendida esta en sentido amplio y no slo como lucha contra la pobreza. Reconociendo que no existen frmulas mgicas o recetas universales en materia de implementacin, conviene recalcar algo obvio: no es lo mismo implementar un programa focalizado en la poblacin ms pobre que una poltica social integral contra la desigualdad, para citar slo un ejemplo. Aunque en ambos casos las mejores prcticas gerenciales son una condicin necesaria, los recursos scales, poltico institucionales (incluidos los legales) y organizacionales que se requieren son muy diferentes en uno y otro caso. Est preparada la tecnologa gerencial disponible para enfrentar los retos maysculos que le esperan a Amrica Latina en su difcil trnsito hacia un desarrollo social amplio e inclusivo? O acaso lo ms avanzado en trminos de gerencia social slo puede abordar los siempre complejos problemas que se presentan para implementar programas sociales aislados, en su mayor parte focalizados en los ms pobres? Las preguntas anteriores llevan a resaltar que una concepcin ms amplia del desarrollo social, que enfrente realmente los temas de la desigualdad, la exclusin y los problemas emergentes requiere, se quiera o no, un nuevo mapa de ganadores y perdedores as como una nueva institucionalidad pblica, lo que exige prestar atencin a la economa poltica no slo de las etapas de decisin y diseo, sino tambin de la implementacin.7 Carrillo Flrez (2004: 327) es concluyente a este respecto: La poltica social no puede continuar en su condicin lamentable de simple apndice de la poltica econmica. Y aunque hoy es evidente que la poltica social
7
Grindle (2003) y Nelson (2001) hacen aportes sobre la economa poltica de las reformas de la poltica social, dando particular importancia a su implementacin.
292
Fabin Repetto
es consustancial a la democracia, no se lucha slo contra la desigualdad con polticas sociales, sino afectando los equilibrios de poder y las reglas de juego. Esa fue una de las grandes limitaciones del llamado Consenso de Washington: no tuvo en cuenta las estructuras del poder poltico y social en Amrica Latina.8 Esta armacin conduce de lleno al tema del vnculo entre la implementacin y el sistema democrtico.
LA IMPLEMENTACIN Y EL CAMINO HACIA UNA DEMOCRACIA DE CIUDADANOS La segunda idea-fuerza

Luego del agotamiento de las experiencias autoritarias, por lo general dictaduras militares, el rgimen poltico de Amrica Latina transita de una concepcin de la democracia centrada en los procedimientos formales en particular los electorales a una concepcin ms amplia, en trminos de que la sustancia de las decisiones adoptadas incorporen realmente las necesidades del conjunto de la poblacin y fortalezcan, en la prctica, el camino hacia una ciudadana activa e integral. Uno de los temas que acompaan a esa transicin es la cuestin de la implementacin de las decisiones estatales en materia social, y lo hace siguiendo dos senderos que se complementan. Por una parte, la creacin de un consenso paulatino en torno al potencial de las prcticas democrticas, segn sea su calidad, para redistribuir poder y afectar capacidades individuales y colectivas, lo que impacta sobre el tipo de ciudadana y el entorno poltico institucional donde se deciden e implementan las polticas y programas sociales. Por otra parte, el reconocimiento cada vez mayor de que es a travs del impacto concreto de la implementacin de polticas pblicas en particular aquellas ligadas al desarrollo social en un sentido amplio que se puede mejorar la calidad de la institucionalidad democrtica, no slo en lo que reere al fortalecimiento de la ciudadana en sus
8
A la ltima parte del argumento de Carrillo Flrez, en el sentido de que el Consenso de Washington no tuvo en cuenta las estructuras del poder poltico y social en Amrica Latina, se podra responder que s las tuvo en cuenta, slo que trat de modicarlas en favor de elites y minoras.
293
mltiples expresiones sino tambin en cuanto al aumento del valor pblico para el conjunto de la sociedad. En el ltimo cuarto de siglo, Amrica Latina ha recorrido de modo masivo el camino hacia una institucionalidad formalmente democrtica, un fenmeno positivo en vista del pasado reciente plagado de dictaduras militares y regmenes autocrticos. Se trata de un proceso guiado por la ilusin de recuperar la poltica como la interpreta Galtung (1998: 222): La poltica es la transformacin del conicto. La buena transformacin del conicto se basa en empata con las preocupaciones de todas las partes, es creativa y no es violenta. La democracia, esa cosa evasiva, aparece armando saber cmo lograr esto. Cul es la principal tarea de la democracia para articular los intereses colectivos en conicto? Corresponde a la democracia, y especcamente a la poltica democrtica, celebrar y promover las disputas y los acuerdos que tal pluralidad de voces e intereses conlleva. Es por esto tambin que la democracia es, y admite ser, un horizonte abierto en el que se juegan incesantemente las luchas por la denicin y la redenicin de derechos y obligaciones. Cul es la respuesta a estos problemas, restricciones e incertidumbres? Simplemente, ms democracia. La cuestin crucial es quin decide, cmo y sobre la base de qu, qu derechos son sancionados e implementados y con qu intensidad y alcance, mientras otros derechos no estn inscritos en el sistema legal o permanecen como letra muerta (PNUD 2004: 68). En esta lnea de razonamiento, el mayor aporte que la democracia le puede hacer al entorno poltico institucional de las polticas sociales es fortalecer, mediante un mayor bienestar, el sistema de derechos, ampliando por ende los mrgenes de la ciudadana y facilitando as la construccin de consensos prodemocrticos (Gordon 2002). En una historia reciente donde la tendencia de las polticas sociales ha sido cristalizar ciudadanas duales (Fleury 2000) y ciudadanas asistidas (Bustelo 2000), es pertinente preguntar cul es el impacto real de las reglas y los mecanismos democrticos en la calidad de vida de los latinoamericanos. Porque,
294
Fabin Repetto
como arm Lechner (1995: 175): ()las actuales tendencias insinan una leccin muy simple: es bastante diferente tener democracia a tener polticas democrticas. El derrotero reciente de la democracia latinoamericana muestra graves problemas cuando se trata de promover el fortalecimiento ciudadano, por ejemplo, a travs de polticas pblicas concretas como las que se asocian al campo de las polticas sociales. Una democracia de ciudadanos nomenclatura que propone el PNUD y que se tomar como propia en este trabajo se sustenta en una ciudadana integral, entendida como el acceso armonioso no slo a los derechos polticos, sino tambin a los derechos cvicos, sociales, econmicos y culturales, en cuanto conjunto indivisible y articulado (PNUD 2004). La democracia y la ciudadana estn fuertemente emparentadas, no slo desde el punto de vista conceptual, sino tambin en los procesos histricos concretos. Al decir de Gendel (2000: 199), la ciudadana activa est vinculada primordialmente al ejercicio de la libertad en todos los espacios de la vida social (). Su ejercicio pleno conduce al reconocimiento y cumplimiento de los derechos sociales, ya que conlleva la participacin de la ciudadana en los aspectos neurlgicos que inciden en la denicin de su nivel de vida.9 Pero hay otra cara de la historia que implica reconocer que cuando la combinacin de las libertades polticas y econmicas se expresa en contextos de pobreza y desigualdad, no necesariamente fortalece un crculo virtuoso entre democracia y desarrollo (PNUD 2004). Cmo se explica que esta asignatura pendiente de la institucionalidad democrtica no haya podido aterrizar plenamente en la consolidacin de una mejor sociedad, a travs de intervenciones pblicas concretas que fortalezcan los derechos ciudadanos? No hay una explicacin nica, pero dos fenmenos parecen estar siempre presentes cuando se ensayan respuestas al
9
Mientras que la pertenencia a una comunidad y el reconocimiento de la existencia de una autoridad poltica que garantiza derechos e impone obligaciones, introduce la cuestin del orden poltico, la aceptacin de que el ciudadano es un individuo con derecho a tener derechos introduce la cuestin de cmo se realiza la libertad y la igualdad en una comunidad y la cuestin del buen ordeny del cambio poltico (Smulovitz 1997: 163).
295
respecto. Por un lado, la captura del proceso poltico por parte de ciertos grupos y sectores sociales que orientan la toma de decisiones en benecio de ciertos intereses particulares, en detrimento del inters general (Barreda y Costafreda 2004: 120); por otro, las posibilidades del ejercicio ciudadano son contrarrestadas y limitadas por una desigualdad histrica en el acceso a los bienes sociales bsicos: libertades, capacidades, derechos, propiedad, reconocimiento (Salvat 2004). De aqu se deriva que las reglas democrticas no pueden, por s mismas, afectar la redistribucin del poder en una sociedad en un momento determinado. En el caso concreto de Amrica Latina, las estructuras de desigualdad ya existan cuando se retorn a la formalidad de la democracia en los aos ochenta y an persisten en medio de la bienvenida rutina del pluralismo de opiniones y elecciones peridicas. Pero algo s puede aportar la democracia, y es que revitaliza el conicto de intereses, lo encauza y lo procesa, generando la posibilidad, y solamente la posibilidad, de que no siempre ganen los mismos. La democracia implica la certidumbre de las reglas y la incertidumbre de los resultados arm alguna vez Przeworski (1995).10 La democracia, como sistema de reglas formales pero tambin informales, es entonces la plataforma ticamente deseable para que se expresen las mltiples voces y necesidades. Al respecto, ODonnell (2003: 114) seala: La poltica, incluso por cierto la poltica democrtica, es tanto conicto como consenso. Introducir en la agenda pblica temas estrechamente asociados a las desigualdades sociales existentes, argumentar que ciertas necesidades son derechos positivos que pueden ser esgrimidos frente al Estado y a la sociedad y debatir acerca de las prioridades relativas de diferentes tipos de derechos y capacidades, son todos temas conictivos y lo son en mayor medida cuanto ms desigual es una sociedad y cuanto ms
10 Apuntan Barreda y Costafreda (2004: 123-4): Es evidente que las instituciones polticas de las democracias latinoamericanas han tenido, en general, un dbil rendimiento en trminos de igualdad. Pero, de qu instituciones polticas se est hablando? () Desde una ptica de igualdad, se pueden diferenciar dos grandes grupos. Por un lado, estn las instituciones que regulan la agregacin y representacin de los diferentes grupos e intereses sociales en la toma de decisiones polticas. Por otro lado, las instituciones que tratan de preservar que las decisiones adoptadas favorezcan el inters de todos, y no el de unos pocos.
296
Fabin Repetto
habituados a sus privilegios estn sus sectores y clases dominantes. Esta es una realidad inevitable, sobre todo en democracias polticas que coexisten con sociedades sumamente desiguales.11 La gobernabilidad democrtica hace referencia a la capacidad de los sistemas democrticos para aprobar, poner en prctica y mantener las decisiones necesarias para resolver problemas sociales, resultado de procedimientos democrticos institucionalizados que consideran plenamente los puntos de vista e intereses de los actores polticos y sociales relevantes (BID 2003a). Este concepto de gobernabilidad democrtica, que recalca la dependencia mutua entre entorno poltico y acciones concretas de poltica pblica, es un puente apropiado para observar desde otra perspectiva lo que sucede con el vnculo entre democracia e implementacin, ahora a travs de los aportes de esta ltima a la calidad del funcionamiento democrtico latinoamericano. Cabe resaltar dos temas en esa lnea argumentativa: por un lado, la legitimidad sistmica que pueden aportar una poltica y unos programas sociales bien implementados, y por el otro, el papel de la participacin (social? ciudadana?) en la implementacin de las intervenciones pblicas asociadas al desarrollo social. Una implementacin apropiada requiere que la poltica pblica goce de legitimidad al instrumentarse, lo cual se asocia a los aspectos ms generales de la institucionalidad democrtica, en tanto contexto de la gestin de polticas y programas sociales con impacto potencial en el fortalecimiento de la ciudadana. Este requerimiento de legitimidad es mayor cuanto ms elevada sea la intencin de la poltica de alterar o establecer restricciones a los comportamientos de los ciudadanos () Esa necesidad de legitimidad puede hacer recomendable establecer mecanismos para la participacin de los destinatarios (Martnez Nogueira 1995: 39). En sentido complementario y en sintona con una visin de impactos bidireccionales, podra armarse que una implementacin apropiada de las polticas pblicas puede, a su
11
Arma Hardy (2004b: 285): La capacidad de los sistemas democrticos para procesar las demandas, darles espacio a los diversos intereses y procesar adecuadamente los conictos que derivan de estos, optando por los intereses sociales mayoritarios de la ciudadana, hace la diferencia en la calidad de las polticas sociales.
297
vez, ayudar a aumentar la legitimidad de sus mbitos de decisin y diseo, fortaleciendo en dicho proceso el sistema democrtico. Ban y Carrillo (1997: 59-60) siguen esta lnea argumentativa: La legitimidad del sistema poltico depende en parte de la administracin. Si bien es cierto que la legitimidad de la administracin depende de la legitimidad del sistema en su conjunto, tambin es aceptable la proposicin contraria () Se hace necesaria una administracin capaz de dotar de ecacia al sistema poltico en el desempeo de sus funciones, ya que en caso contrario puede contribuir a la crisis de legitimidad del sistema poltico () Es decir, las polticas pblicas son tambin la poltica, no se puede legitimar el ejercicio del poder sin administrar su implantacin material. El aporte de la implementacin de polticas y programas a la legitimidad del sistema poltico en su conjunto implica reconocer no slo la dimensin tcnica de cmo hacer las cosas, sino tambin la dimensin poltica de para qu (asociado a la deliberacin y argumentacin poltica) se ponen en marcha determinadas decisiones estatales. Desde esta perspectiva, la legitimidad procedimental (que deriva de los procedimientos de la institucionalidad formal democrtica) y la legitimidad sustantiva (asociada al apoyo de los gobernados a los gobernantes por el efecto material y simblico de las acciones estatales en la vida de aquellos) son complementarias y no antagnicas, tal como s sucedi durante dcadas en Amrica Latina en la etapa de centralidad estatal (Cavarozzi 1991). Planteada de este modo, la responsabilidad del alcance y las caractersticas del apoyo ciudadano a la democracia de la regin requieren la conuencia de mltiples aportes, en especial de los dirigentes polticos profesionales (que encarnan la legitimidad procedimental y tienen la responsabilidad formal de tomar las decisiones macro de poltica pblica) y de los funcionarios ligados al quehacer tcnico y administrativo, con fuertes responsabilidades en todos los aspectos relacionados con la implementacin de aquellas polticas, en general a travs de programas. El vnculo entre implementacin y calidad de la institucionalidad democrtica no se agota en los temas de legitimidad. Como se indic antes, otro aspecto a considerar en este punto tiene que ver con los aportes que
298
Fabin Repetto
la participacin de las personas en el mbito de lo pblico puede hacerle al sistema de reglas formales e informales asociadas a la democracia. Fleury (2004: 97) hace una consideracin esencial: El sistema de representacin de base territorial y la competencia electoral son imprescindibles para garantizar la pluralidad y la representacin democrtica, pero resultan insucientes en funcin de la desigual distribucin de recursos y los mecanismos de exclusin social () Se impone la aparicin de nuevas formas y arreglos institucionales que combinen el sistema representativo con la participacin directa de las organizaciones pblicas autogestionadas si se ha de transformar a las sociedades donde la estructura de poder se caracteriza por la centralidad, la inequidad y la exclusin. La democracia deliberativa ha ido cobrando fuerza en este debate, precisamente por la necesidad de articular mltiples fuentes polticas de agregacin de intereses en la gestin de lo pblico.12 Este fenmeno tiene dos aspectos a considerar. Por una parte, y tal como qued indicado antes, la democracia genera las estructuras de oportunidades para una mayor participacin de la poblacin, un hecho que se ha potenciado con singular fuerza en las ltimas dos dcadas en el mbito de los programas sociales. Por otra parte, parafraseando a aquel revolucionario ruso y dando cuenta del singular protagonismo que ha cobrado un nuevo actor en el mapa poltico latinoamericano, esta situacin podra sintetizarse con una breve frase: Todo el poder a las ONG. Ahora bien, al aproximar esta discusin a la problemtica del desarrollo social y su alcance, se hace referencia a lo mismo cuando se plantean hiptesis sobre una participacin (potencial) de la ciudadana en la denicin de las grandes prioridades de poltica pblica13 y una (real) participacin de los beneciarios en los programas sociales focalizados?14 Ms que proporcionar una respuesta terminante a este interrogante, de lo que se trata es de llamar la atencin sobre los efectos concretos de la
12
Para una reexin sobre el papel de la participacin en las decisiones gubernamentales, vase Fung y Wrigth (2003).
13
Hay algunas experiencias concretas de democracia deliberativa con impactos en la gestin pblica, como es el caso, citado hasta el exceso, del Presupuesto Participativo en Porto Alegre.
14 Sobre esto abundan ejemplos slidamente documentados, como lo testica el abundante acervo de buenas prcticas que se difunden rpidamente por la regin, a veces propuestas como un nuevo recetario.
299
participacin en las polticas y los programas sociales, particularmente en la etapa de implementacin. Una posicin al respecto es la de Cunill Grau (2004: 61): ()en vez de cunta participacin social existe, puede ser importante la modalidad que reviste a n de potenciar su contribucin a la eciencia y la democracia de la poltica social, y al fortalecimiento de la organizacin social. Otra posicin, no necesariamente antagnica, es la de Cortzar (2004: 40): As, para personas y colectividades relegadas que nunca o muy pocas veces han tenido la oportunidad de ejercer sus derechos ciudadanos, obtener reconocimiento como coproductores de los servicios sociales y participar en su gestin puede signicar un importante avance en trminos del ejercicio efectivo de derechos y de la participacin en la vida colectiva () Evidentemente, ser importante poner las condiciones para que dicho papel se proyecte progresivamente hacia un papel de ciudadana plena. Rothstein (1998) resalta la importancia de garantizar a los ciudadanos el derecho a elegir entre diferentes prestadores de servicios, pero indica a la vez que las organizaciones prestadoras de servicios pblicos (por ejemplo los sociales) deben cumplir dos condiciones bsicas: aceptar ciertas normas de calidad decididas centralmente y no hacer discriminaciones en la admisin de los usuarios. Esto permitira a los ciudadanos administrar desde abajo, al ejercer ellos mismos su derecho a elegir el proveedor de los servicios.15 A su vez, Cunill Grau (1999: 1) da cuenta de los lmites de la primera etapa de la reforma de los servicios sociales, indicando que en los aos noventa se abrieron nuevas oportunidades para repensar las transformaciones de las intervenciones pblicas en materia social, en tanto se enmarque a las mismas en el proceso de construccin de la ciudadana, teniendo en cuenta, a su vez, las nuevas condiciones sociales, polticas e ideolgicas en que el referido proceso se desenvuelve, sobre todo en Amrica Latina. Para cerrar esta seccin se retoma la problemtica del poder y sus vnculos con la implementacin de polticas y programas sociales. Ya se seal
15
Cortzar (2004: 31) indica que ()la experiencia de interaccin y coproduccin entre proveedores y usuarios es fundamental para comprender y mejorar la implementacin de los programas que proveen servicios sociales.
300
Fabin Repetto
en su momento que, para lograr un desarrollo social inclusivo acorde a los desafos del actual escenario social latinoamericano, es menester superar la ilusin de que si los programas focalizados aun los integrales estn bien gerenciados, pueden ser la llave maestra para resolver por s solos los males sociales de la regin. Es hora de reconocer que la historia reciente de la democracia en esta parte del mundo ha dejado mucho que desear, sobre todo si se la observa desde el prisma de la redenicin del mapa de actores sociopolticos capaces de utilizar sus recursos de poder y las reglas del juego democrtico para actuar, a travs de decisiones implementadas apropiadamente, a favor de los intereses mayoritarios. Ahora bien, si la poltica no contribuy fuertemente a generar polticas pblicas inclusivas, qu han hecho los programas sociales (algunos con activa participacin social) para modicar, en favor de los grupos ms afectados, las relaciones de poder que se ponen de maniesto en el juego democrtico al momento de denir las problemticas pblicas ms relevantes, entre ellas el propio alcance del desarrollo social? Afrontando este ltimo interrogante, podra armarse que la participacin de la poblacin en los programas sociales, especialmente la participacin de quienes reciben sus benecios, ha ayudado a una mejor implementacin de estas intervenciones estatales al tornarlas ms transparentes y hacer que se impusieran mayores controles, y a veces incluso ms innovadores. Pero poco ha aportado al cambio signicativo de las relaciones de poder, entre otras razones porque en la abrumadora mayora de los casos no se trata de una participacin que afecte la estructura de derechos (ms all de que a los beneciarios de estos programas s se los recargue de obligaciones bajo el lema de la corresponsabilidad). En sntesis, los esfuerzos para gerenciar mejor la implementacin de los programas sociales tienen gran potencial para aumentar las capacidades administrativas estatales en el mbito de lo social, ayudando as a enfrentar una de las grandes asignaturas pendientes de las dos ltimas dcadas llenas de reformas parciales. Pero si en la accin concreta en materia social no se transforman las relaciones asimtricas de poder derivadas del ajuste estructural, expresando en la implementacin niveles ms signicativos de capacidad poltica, poco ser el aporte de las buenas prcticas gerenciales
301
al objetivo de ampliar las fronteras del desarrollo social. Este punto lleva al tema de las capacidades estatales.
LA IMPLEMENTACIN Y EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD ESTATAL La tercera idea-fuerza

En Amrica Latina, en lo referente al papel del Estado y sus condiciones para decidir e implementar polticas pblicas, se transita del ataque sistemtico e intencionado de la coalicin defensora del mercado que buscaba destruir sus mecanismos e instrumentos de incidencia en la vida econmica y social, a un dbil consenso sobre la necesidad de que el Estado recupere sus capacidades de gestin para promover un desarrollo social ms inclusivo. Uno de los temas que acompaan esa transicin es la cuestin de la implementacin de las decisiones estatales en materia social, y tambin lo hace siguiendo dos senderos que se complementan. Por un lado, el reconocimiento cada vez mayor de que las capacidades administrativas y las capacidades polticas son, cada una por su lado, condicin necesaria pero no condicin suciente para lograr que las decisiones estatales se materialicen en la prctica, razn por la cual se requiere una combinacin virtuosa de ambas en las diferentes reas de la gestin pblica. Por el otro, la necesidad de concebir a la implementacin como un proceso en el cual se cristalizan, al mismo tiempo, el cmo se lleva adelante la decisin y el para qu de esta, proceso que a su vez habr de afectar los grados de capacidad estatal en distintas reas de la gestin pblica, un efecto imposible de conocer slo observando la decisin y el diseo. La crisis que durante los aos setenta afect al Estado en Amrica Latina, como aparato organizacional pero tambin en tanto relacin social, dej en evidencia el corolario de una larga cadena de problemas no resueltos. Aun cuando en una primera etapa de la segunda posguerra (desde mediados de los aos cuarenta hasta los sesenta), la combinacin entre polticas sociales activas, en general asociadas a la seguridad social contributiva, y al intervencionismo del sector pblico
302
Fabin Repetto
en la dinmica de los mercados, foment la integracin social y el crecimiento, el paso de los aos mostr los lmites de estas estrategias. Las recurrentes crisis scales y de balanza de pagos, as como una dicultad intrnseca para implementar polticas y programas sociales que promovieran la equidad de un modo realmente universal, fueron rasgos notables del desmonte de la estructura de lo que dio en llamarse matriz Estado-cntrica (Cavarozzi 1991). Si esta visin de la problemtica del Estado en el marco de una ya deteriorada frmula sociopoltica generada luego de la segunda guerra mundial es pertinente para entender el escenario de nales de los aos setenta, cabe resaltar que las propuestas de la dcada siguiente e inicios de los aos noventa para transformar el Estado bajo los parmetros del llamado Consenso de Washington poco aportaron a una mejor solucin, si por esta se entiende lograr un Estado que, asociado a una democracia que promueva la ciudadana integral y tenga capacidad para contribuir a un desarrollo social inclusivo en el marco de una economa de mercado. Una crtica certera a la primera etapa de reformas estatales en la regin, emparentada con los ajustes estatales, es la de Lechner (1995: 174): Gran parte de los pases latinoamericanos ha realizado en mayor o menor medida una profunda reforma del Estado en los ltimos aos. Las medidas lograron avances importantes en reducir la actividad empresarial del Estado, disminuir la administracin pblica y modernizar el marco institucional. No obstante, es un proceso inconcluso por su enfoque unilateral. Frecuentemente las reformas tuvieron como nico propsito incrementar la eciencia del Estado en funcin de la economa capitalista de mercado; carecieron, pues, de una comprensin cabal del Estado y no tomaron en cuenta ni las diferentes funciones que este cumple en la produccin y reproduccin del orden social ni, a la inversa, las profundas transformaciones del orden existente y su impacto en las coordenadas bsicas de la accin estatal.16
16
En una lnea complementaria se debe interpretar el aporte del PNUD (2004: 187): Un Estado para la democracia busca igualar la aplicacin de derechos y deberes, lo cual inexorablemente modica las relaciones de poder, en particular en regiones como Amrica Latina, donde la fuerte concentracin de ingresos lleva a la concentracin del poder () En muchos casos, los Estados latinoamericanos han perdido capacidad como centro de la toma de decisiones legtimas, ecaces y ecientes, orientadas a resolver los problemas que las sociedades reconocen como relevantes.
303
Esta etapa inicial de la reforma estatal estuvo guiada por modas acadmicas y polticas ilusionadas con la idea de un Estado mnimo, lo cual conduca a fomentar el creciente desprestigio del aparato tcnico burocrtico del sector pblico, as como a debilitar el propio papel poltico de la autoridad estatal. Las ideas dominantes se sintetizaban en la mxima el Estado como problema (sobre este punto llam la atencin Evans 1996), la cual inuy no slo en las elites dirigentes de vastas regiones del mundo, sino tambin en la opinin pblica, en particular en Amrica Latina. En la formulacin de su estrategia de modernizacin del Estado, el BID (2003b: 118) remarca: La relacin del Estado, tanto con los ciudadanos como con los mercados, est condicionada por la capacidad de la administracin pblica para la elaboracin e implantacin de polticas pblicas. En este mbito, las reformas de las administraciones pblicas en las ltimas dos dcadas se han realizado, en general, bajo los apremios de crisis scales severas y de choques externos recurrentes. Ms que de reformas de las administraciones, se puede hablar de consecuencias administrativas del ajuste scal, cuyo efecto ha sido la reduccin del aparato administrativo del Estado en la mayora de los pases. Esta despreocupacin por la gestin operativa en las polticas de ajuste estructural obedece a las caractersticas de la denominada primera generacin de reformas, en tanto que esta se caracteriz por decisiones macro relativamente fciles de implementar en el contexto poltico, ideolgico y organizacional en que se produjo esa ruptura con el pasado. Pero el retorno de la preocupacin por la capacidad del Estado no tard en llegar, debido a las notorias dicultades del mercado para generar por s mismo desarrollo tanto econmico como social, y a las nuevas complejidades para decidir e implementar reformas ms complejas (como algunas ligadas a la poltica social en sentido amplio). Lentamente, aunque bajo un nuevo concepto, volvi a escena la idea del Estado como solucin (Evans 1996). Pero, capacidad para qu? Al concentrar su atencin en los problemas de conduccin poltica, Lechner (1995: 164 y ss.) arm: La capacidad conductora consiste () en el poder del Estado de coordinar
304
Fabin Repetto
las fuerzas sociales en torno a una perspectiva de desarrollo. Remite, pues, a la decisin poltica acerca de los objetivos sociales y al diseo de estrategias consistentes con tales nes () Se trata de saber qu pretensiones de conduccin son razonables y con qu recursos cuenta o puede crear el Estado en las circunstancias actuales. Aunque este enfoque es sugerente desde el prisma de la conduccin poltica, no debe perderse de vista que la misma puede seguir diversas direcciones, no siempre conducentes a la generacin de valor pblico mediante un desarrollo inclusivo que afecte positivamente al conjunto de la sociedad. En Amrica Latina abundan los ejemplos de elites que utilizaron la capacidad estatal para profundizar las desigualdades sociales, aumentando en el proceso los fenmenos de exclusin. Por ende, la direccin de la accin estatal, materializada en la implementacin de polticas y programas, debe analizarse prestando atencin a sus efectos y a su impacto sobre la calidad de vida de la poblacin, as como en lo referente a la distribucin global de activos y oportunidades. Rothstein (1998) seal que la capacidad del Estado se ve afectada, al menos, por los siguientes factores: el grado de incertidumbre de sus intervenciones concretas de poltica pblica, la dicultad para conformar organizaciones adaptables y abiertas al aprendizaje de tal modo que puedan enfrentar esa incertidumbre, y la compleja tarea de aplicar, durante la implementacin, medidas para ganar legitimidad. Esta combinacin de factores refuerza la idea acerca de que la capacidad estatal no est dada ni se construye de una vez y para siempre (Repetto 2004), sino que requiere una construccin permanente que afecta a las instancias gubernamentales que buscan incidir en las diversas etapas asociadas al vnculo entre los problemas y las polticas pblicas, lo que incluye, por supuesto, la implementacin de polticas y programas sociales. Para poder avanzar hacia grados relevantes de capacidad estatal, es preciso aunar dos subtipos de capacidades: la administrativa y la poltica, lo cual implica entender que el Estado es ms que un aparato burocrtico, siendo tambin la arena poltica en consonancia con el rgimen poltico en que
305
se procesan los intereses y las ideologas internas y externas al entramado organizacional estatal. Segn Rothstein (1998), las preguntas sobre qu es y qu debe ser la gestin pblica convergen en el diseo de las instituciones polticas, en particular aquellas destinadas a la implementacin de las polticas pblicas. Por ello, aun las intervenciones estatales decididas y bien diseadas pueden ser objeto de rechazo general si los ciudadanos consideran que el Estado es un organismo corrupto, que dilapida recursos o que est mal administrado. Por ende, si la conanza de los ciudadanos en las organizaciones responsables de la implementacin es baja o inexistente, es muy probable que la implementacin fracase. En tal sentido, cuando se introducen cambios en las polticas y los programas sociales que luego debern ponerse en marcha, es pertinente seguir la advertencia de Nelson (2001: 18): La primera tarea principalmente tcnica y administrativa, pero con implicancias polticas extremadamente importantes es administrar la introduccin de cambios de manera que se minimicen confusin, incertidumbre y demoras en la comunicacin, generacin de ujos nancieros, etc. Los enemigos de la reforma estn al acecho para utilizar cualquier problema como evidencia de que las reformas estn mal manejadas y no son operables. Qu se entiende aqu por capacidad administrativa? Una revisin reciente de la bibliografa especializada (Repetto 2004) permite sealar algunos rasgos de ella. Algunos enfoques analticos tienden a identicar la capacidad administrativa con la organizacin estatal y las caractersticas de sus equipos tcnico-burocrticos. En esa direccin, Sikkink (1993) la entiende como la ecacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos ociales, resaltando para ello los factores organizativos y de procedimiento relacionados con los recursos humanos, los cuales regulan aspectos tales como el reclutamiento, la promocin, los salarios y el escalafn. Por su parte, Grindle (1997) resalta la importancia del desarrollo de los recursos humanos y del aparato organizacional estatal. En esa misma lnea argumentativa, Evans (1996) dene lo que llama coherencia interna, enfatizando que para lograr la ecacia burocrtica resulta decisiva la concentracin de expertos, a travs del
306
Fabin Repetto
reclutamiento basado en el mrito y la oferta de oportunidades para obtener promociones y ascensos en una carrera profesional de largo plazo.17 Tomando en cuenta que los funcionarios elegidos tienen un control limitado sobre la sustancia real de las polticas pblicas (lo que ha dado lugar a una importante discusin sobre los problemas entre principal y agentes), hay que reconocer que el personal responsable de la implementacin tiene en la prctica amplios mrgenes de maniobra para operar segn las situaciones contextuales especcas. Este fenmeno se asocia de modo crtico a la administracin de la intervencin estatal, en tanto las caractersticas organizacionales que se requieren no podrn resultar homogneas en todas las reas de accin estatal. Los rasgos de las tareas a realizar y los grados de incertidumbre que deban manejarse, entre otros factores, condicionan el diseo y la capacidad organizacional requerida para implementar las intervenciones estatales (Rothstein 1998). Con la crisis del recetario puro del Consenso de Washington, la novedad de los ltimos aos es que se ha hecho posible pensar en entramados administrativos hbridos, que combinen prcticas gerenciales, mecanismos renovados del enfoque weberiano y control democrtico (Evans 2003). En consecuencia, las formas y estrategias a travs de las cuales se fortalecer la capacidad administrativa de las reas sociales variarn segn las distintas caractersticas, objetivos y propsitos de las polticas y los programas. Cul es el enfoque que se subraya de capacidad poltica? Se interpreta como la capacidad de los gobernantes para problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la poblacin, tomando decisiones que representen los intereses e ideologas de los mismos (ms all de la dotacin de recursos que estos puedan movilizar en la esfera pblica) y, sobre todo, plasmando esas demandas y necesidades
17
Con argumentos similares, el Banco Mundial ha comenzado a reconocer la importancia de contar con un aparato estatal de calidad para enfrentar los desafos emergentes en una etapa de profundos cambios polticos, socioeconmicos y culturales de escala global. En ese marco se inscribe su informe de 1997 (Banco Mundial 1997), que plantea cuatro ejes para construir lo que denominan un mejor sector pblico: a) promocin de una capacidad central para formular y coordinar polticas pblicas; b) promocin de sistemas ecientes y efectivos de provisin de servicios; c) lucha contra la corrupcin, va menor regulacin, mayor transparencia y mejor supervisin, y d) creacin de incentivos para motivar al personal y hacer posible el trabajo en equipo.
307
en la implementacin de polticas y programas pblicos concretos, por ejemplo los de ndole social. La pregunta acerca de quines expresan y materializan esa capacidad poltica revitaliza el papel que desempean tanto las elites estatales que encarnan el gobierno de la cosa pblica, como los propios responsables directos de la implementacin de las decisiones de los gobernantes. Para examinar estos fenmenos que constituyen el ncleo fundamental del alcance de la capacidad poltica en mbitos concretos de la intervencin estatal, vale recurrir al concepto de reformista progresista (Repetto 2001): un individuo o un colectivo que dispone de recursos que lo convierten en actor poltico relevante y que puede actuar en la esfera pblica a lo largo del ciclo de las polticas pblicas en favor de grupos y sectores que, por s mismos, no estn en condiciones de hacerlo. Esto implicara robustecer la capacidad poltica sistmica, por lo cual, al mismo tiempo que permitira implementar polticas y programas sociales inclusivos, habra de ayudar a mejorar y fortalecer la capacidad estatal. El modo en que la combinacin de capacidades administrativas y polticas se expresa en las polticas y los programas estatales, se materializa al momento de la implementacin. Aun cuando todas las etapas por las que suelen atravesar las polticas pblicas son relevantes, en la implementacin se expresa nalmente el grado y el ejercicio caracterstico de la capacidad estatal, entendida como conduccin poltica gestionada con el apoyo de prcticas administrativas. En esta fase se observa clara y simultneamente cmo se hacen las cosas y para qu. Al respecto, Martnez Nogueira (1995) indica que la implementacin es la esencia de la poltica pblica, puesto que determina el sentido de la intervencin estatal, ya que del modo en que esta se implemente depender el impacto en la sociedad. En consecuencia, puede armarse que la implementacin tiene un enorme potencial para aumentar, mediante procesos y resultados concretos, la capacidad estatal, bien sea administrativa o poltica. Sojo (2000) recalca la necesidad de establecer prioridades para superar las brechas entre las demandas sociales que se hacen al Estado y su capacidad real de ejecucin,
308
Fabin Repetto
y propone una estrategia expansiva que cubra un amplio espectro de acciones en el mbito de la gestin para optimizar el uso de los recursos. Cortzar (2004: 3) examina los posibles aportes de la implementacin al desarrollo de capacidades estatales y seala que ...las actividades de gestin operativa y de control de gestin pueden, bajo determinadas condiciones, contribuir sustancialmente a la generacin de capacidades organizacionales que forman parte del acervo de capacidades estatales para ejecutar polticas pblicas.18 Si la expresin ms relevante de la capacidad estatal son las polticas pblicas (y sus programas), y su implementacin es la etapa propicia para fortalecer el propio accionar del Estado, hay que reconocer que la mejora de las capacidades administrativas no es suciente. Puede acaso la implementacin fortalecer tambin las capacidades polticas del modo en que han sido caracterizadas? Algunos atributos de cmo se implementan las polticas y los programas sociales (por ejemplo, cuestiones tales como coordinacin, exibilidad, innovacin, sostenibilidad, capacidad de evaluacin, eciencia, ecacia y transparencia)19 pueden ayudar a crear y/o fortalecer los instrumentos y mecanismos de carcter organizacional burocrtico. Adems, puesto que la separacin entre lo administrativo y lo poltico es ms bien articial, puede armarse que cada uno de estos atributos est asociado a ciertos aspectos que podran contribuir a mejorar las capacidades polticas del Estado. Para cerrar esta seccin se reexionar sobre el vnculo entre implementacin y distribucin del poder, ahora desde el punto de vista de la
18 Cuando de lo que se trata es de redenir la institucionalidad estatal en materia social, y el modo en que la implementacin de polticas y programas sociales se inserta en esa transicin, es pertinente hacer un llamado de atencin sobre la desmedida conanza que an persiste en cuestiones como la gestin por proyectos o la creacin de burocracias paralelas. En torno al primer aspecto, Martnez Nogueira (2002: 199) seala: La gestin por proyectos debe ser pensada y redenida conforme a sus contribuciones a la creacin de esta nueva institucionalidad y a la vigencia de esta cultura del servicio pblico, sustentada en capacidades para la negociacin, en la disponibilidad de capacidades tcnicas y en la comprensin adecuada de su signicacin poltica. En cuanto a las ilusiones ligadas a los potenciales aportes que podra hacer a la gestin pblica un grupo de gerentes sin compromiso de largo plazo con el Estado, no est de ms sealar que esas expectativas no se han cumplido en una gran mayora de los casos, entre otros factores porque se trataba de recursos humanos cuyos incentivos salariales estaban directamente asociados a proyectos de nanciamiento externo, de por s nitos. 19
Para un anlisis detallado de estos y otros atributos de la capacidad estatal, asociados a la poltica social, vase Repetto (2004).
309
capacidad estatal. De acuerdo con lo indicado, mejorar el cmo se hacen las cosas, es decir implementar mejor, fortalece la capacidad administrativa, e incluso puede ayudar a elevar la capacidad poltica de las instancias estatales responsables de las polticas y los programas en cuestin. Es ms difcil que a travs de la implementacin, por sus propios medios, pueda afectarse el para qu de una intervencin estatal. A manera de ejemplo, el valor pblico primordial aqu resaltado, es decir el logro de un desarrollo social capaz de responder de modo inclusivo a los grandes desafos sociales que hoy enfrenta Amrica Latina, requiere ms habilidades y prcticas gerenciales, pero tambin otra distribucin de los recursos de poder fundamentales. Y estos rara vez se pueden afectar de modo signicativo en la etapa de implementacin, aunque en esta fase se ponen en funcionamiento conictos y acciones de ndole esencialmente poltico.
NOTAS FINALES: LA IMPLEMENTACIN COMO DILOGO ENTRE LO GERENCIAL Y LO POLTICO

Para concluir conviene retomar las dos preguntas iniciales. Qu desafos y oportunidades le presenta el nuevo escenario socioeconmico y poltico institucional a la implementacin de polticas y programas sociales en Amrica Latina? De qu modo y en qu medida puede la implementacin de polticas y programas sociales ayudar a un mejor desarrollo socioeconmico y a una mayor calidad del entorno poltico institucional? Es importante sealar que el xito de la implementacin de polticas y programas sociales (o, mejor dicho, el aumento de las posibilidades de una implementacin que genere un valor pblico signicativo) est condicionado por la economa poltica del proceso. Esto implica tener siempre presente el mapa de jugadores involucrados, sus intereses e ideologas y sus dotaciones de recursos relevantes, a la vez que atender a la institucionalidad que da marco a la implementacin, sea en el plano de las reglas formales o en el de las informales. As, mientras las caractersticas que asume el desarrollo social estn ligadas a los rasgos del sistema democrtico y del accionar estatal, la implementacin de las intervenciones pblicas en materia
310
Fabin Repetto
social puede afectar no slo el alcance del desarrollo social sino tambin la calidad democrtica y los grados de capacidad estatal. El modo en que se desenvuelva la transicin asociada al desarrollo social de la regin no habr de estar limitado al encierro en sus propios temas, en una especie de crculo que tenga como frmula algo semejante a ciertos problemas sociales, ciertas polticas y programas sociales. El alcance futuro de las intervenciones estatales para enfrentar los problemas sustantivos de la nueva cuestin social (que combina de modos diversos cuestiones de pobreza, desigualdad, exclusin y otras temticas emergentes), estar fuertemente asociado a la trayectoria de la dinmica poltica latinoamericana. Acaso la poltica lo puede todo? Obviamente no, en tanto el escenario internacional y las trayectorias macroeconmicas tambin afectarn de muy diversas maneras lo que suceda con el desarrollo social de los pases del rea. Pero dada la abundante reexin y la especulacin sobre el vnculo entre desarrollo social y apertura de los mercados, la integracin econmica y el precio relativo de los factores de produccin (por citar slo tres ejemplos), resultaba pertinente rejerarquizar aqu el papel de la poltica. Lo que se ha pretendido sealar, simplemente, es que lo que suceda en el futuro con la democracia y el Estado en Amrica Latina afectar la calidad de vida de la poblacin. Y como el impacto de la gestin pblica sobre las personas no depende tanto de decisiones formales y prolijos diseos, sino de la implementacin concreta de polticas y programas, tambin se ha armado que la institucionalidad poltica (y en particular las relaciones de poder, de origen socioeconmico, que le son propias) condiciona lo que puede o no puede hacerse en la implementacin de esas decisiones y diseos. Por ello, tambin debe reconocerse que la vigencia de reglas democrticas en el plano del rgimen poltico y del Estado brinda mayores oportunidades para transformar, a travs de la implementacin de las polticas pblicas, aquellos mrgenes de factibilidad respecto de qu se puede hacer en materia de desarrollo social. Esta ltima aseveracin implica reconocer, una vez ms, que la etapa de la implementacin tiene dos grandes potencialidades. Puede ayudar a
311
mejorar las tecnologas y los instrumentos de intervencin ante los problemas sociales, generando as aprendizaje de mucha utilidad en el caso hipottico de que Amrica Latina logre avanzar hacia el desafo de enfrentar los males ms graves (y, por ende, ms difciles de resolver). Tambin contribuye, aunque de un modo modesto, a involucrar a las personas en la satisfaccin de sus propias necesidades, generando grmenes de organizacin social que, potencialmente, pueden devenir en algn grado de incidencia poltica. Esto lleva a concluir que la implementacin es, al mismo tiempo, un proceso que articula fuertemente lo tcnico y lo poltico. Lo tcnico, porque requiere prcticas y herramientas gerenciales basadas en conocimiento experto ya probado en la prctica, de modo tal que tiene el potencial para nutrir la capacidad burocrtica organizacional del Estado. Lo poltico, porque en los momentos post-decisorios (aquellos que siguen al momento formal en el que se decide una poltica pblica, por ejemplo la fase de implementacin) tambin surgen conictos de intereses, cuya resolucin requiere articular posiciones a travs de la accin poltica. Nunca est de ms recordar que la poltica no termina en el momento de decidir y que la administracin tampoco empieza luego de la decisin. Por ello, la mejora de la calidad democrtica y el aumento de la capacidad estatal (en tanto condiciones necesarias para afrontar los desafos sustantivos del desarrollo social latinoamericano) pueden beneciarse, potencialmente, de programas y polticas sociales apropiadamente implementados. Ante los problemas estructurales y las urgencias sociales que aquejan a Amrica Latina, es inadmisible olvidar la importancia de la implementacin de programas y polticas sociales. Conar en que unas buenas prcticas de gestin estratgica, aplicadas con control y calidad durante la puesta en marcha de los programas, solucionarn por s mismas los males de la regin, es caer en la trampa de la ilusin gerencialista. Prestar atencin exclusiva a las luchas de intereses y a las tcticas de los actores involucrados en la denicin del alcance del desarrollo social, con su correspondiente movilizacin de recursos de diverso tipo tendiente a ejercer inuencia en los mbitos del rgimen poltico y el Estado, es caer en la trampa de la
312
Fabin Repetto
ilusin politolgica. Desde una posicin centrada en los temas del poder y sus efectos, este captulo se propuso tender puentes para evitar ambas trampas y aquel olvido.
313
Bibliografa
BID (Banco Interamericano de Desarrollo). 2003a. La poltica importa. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. , 2003b. Hacia un desarrollo sostenible y equitativo. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. , 2003c. IPES 2004: Se buscan buenos empleos: los mercados laborales de Amrica Latina. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Banco Mundial. 2004. Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: ruptura con la historia? Resumen ejecutivo. Washington, D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial. 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Washington, D.C.: Banco Mundial. Ban, R. y E. Carrillo. 1997. La legitimidad de la administracin pblica. En: Ban, R. y E. Carrillo, (Comps). La nueva administracin pblica. Madrid: Alianza. Barreda, M. y A. Costafreda. 2004. La democracia importa, pero no basta para la igualdad. En: Binetti, C. y F. Carrillo (Eds.). Democracia con desigualdad? Bogot: BID/Unin Europea. Bustelo, E. 2000. De otra manera. Ensayos sobre poltica social y equidad. Rosario: Homo Sapiens. Carrillo Flrez, F. 2004. Reforma poltica contra la desigualdad. En: Binetti, C. y F. Carrillo (Eds.). Democracia con desigualdad? Bogot: BID/Unin Europea. Cavarozzi, M. 1991. Ms all de las transiciones democrticas en Amrica Latina. En: Revista de Estudios Polticos, 74, Madrid. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe). 2004. Panorama Social de Amrica Latina 2002-2003. Santiago de Chile: CEPAL. Cortzar, J. C. 2004. Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de programas sociales. Washington, D.C. Documento mimeograado.
314
Fabin Repetto
Cunill Grau, N. 1999. La reinvencin de los servicios sociales en Amrica Latina. Algunas lecciones de la experiencia. En: Reforma y Democracia, 13(febrero). , 2004. La descentralizacin de la descentralizacin de la poltica social. En: Gom, R. y J. Jordana (Eds.) Descentralizacin y polticas sociales en Amrica Latina. Barcelona: Fundacin Centro de Investigacin, Docencia, Documentacin y Divulgacin de Relaciones Internacionales y Desarrollo. Engel Aduan, W. 2004. Polticas integrales de reduccin de la pobreza: el desafo de la efectividad. Trabajo presentado en la IV Reunin del Foro de Equidad Social, Washington, D.C. Evans, P. 1996. El Estado como problema y como solucin. Desarrollo Econmico. 35(140). , 2003. El hibridismo como estrategia administrativa: combinando la capacidad burocrtica con las seales de mercado y la democracia deliberativa. En: Reforma y Democracia, 25(febrero). Fleury, S. 2000. Polticas sociales y ciudadana. Notas de clase tomadas en el Instituto Interamericano de Desarrollo Social. Washington, D.C. , 2004. Construccin de ciudadana en entornos de desigualdad. En: Binetti, C. y F. Carrillo (Eds.). Democracia con desigualdad? Bogot: BID/Unin Europea. Franco, R. 2002. Grandes temas del desarrollo social en Amrica Latina y el Caribe. En: Sojo, C. (Ed). Desarrollo Social en Amrica Latina. San Jos de Costa Rica: FLACSO/Banco Mundial. Fung, A. y E. Wright. 2003. El poder de contrapeso en el gobierno participativo con poder de decisin. En Fung, A. y E. Wright (Eds.). Democracia en profundidad. Bogot: Universidad Nacional de Colombia. Galtung, J. 1998. El desarrollo como programa de la democracia. En: Bustelo, E. y A. Minujin (Eds.). Todos entran. Bogot: Santillana. Gordon, S. 2002. Desarrollo social y derechos de ciudadana. En Sojo, C. (Ed.). Desarrollo Social en Amrica Latina. San Jos: FLACSO/ Banco Mundial.
315
Grindle, M. 1997. The Good Government Imperative. Human Resources, Organizations, and Institutions. En: Grindle, M. (Ed.). Getting Good Government. Capacity Building in the Public Sector of Developing Countries. Boston: Harvard University Press. , 2003. A pesar de los presagios adversos: economa poltica de la reforma del sector social en Amrica Latina. En Puyana, A. y G. Farfn (Coords.). Desarrollo, Equidad y Democracia. Mxico, D.F.: FLACSO/Plaza y Valds. Gendel, L. 2000. La poltica pblica y la ciudadana desde el enfoque de los Derechos Humanos: la bsqueda de una nueva utopa. En: Soto, S. (Ed.). Poltica social: vnculo entre Estado y sociedad. San Jos: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia/FLACSO/Banco Mundial. Hardy, C. 2004a. Sociedades latinoamericanas y polticas sociales. En: Hardy, C. (Ed.). Equidad y Proteccin Social. Santiago de Chile: LOM. , 2004b. Los desafos de equidad y proteccin social. En: Hardy, C. (Ed.). Equidad y Proteccin Social. Santiago de Chile: LOM. Lechner, N. 1995. La reforma del Estado y el problema de la conduccin poltica. En: Perles Latinoamericanos, 4(7). Martnez Nogueira, R. 1995. Anlisis de Polticas Pblicas. Documento N 22. Buenos Aires: FORGES. , 2002. Las administraciones pblicas paralelas y la construccin de capacidades institucionales: la gestin por proyectos y las unidades ejecutoras. En: Reforma y Democracia, 24(noviembre). Minujin, A. 1998. Vulnerabilidad y exclusin en Amrica Latina. En: Bustelo, E. y A. Minujin (Eds.). Todos entran. Bogot: Santillana. Molina, C. 2003. Modelo de proteccin para pobres. Washington, D.C.: Instituto Interamericano de Desarrollo Social. Documento mimeograado. Moore, M. 1998. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Madrid: Paids. Nelson, J. 2001. Las polticas de reforma del sector social: fases, dimensiones y estrategias. En: Socialis, 5 (noviembre).
316
Fabin Repetto
Nun, J. 2001. Marginalidad y exclusin social. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica. Ocampo, J. A. y A. Uthoff. 2002. Retomar la agenda del desarrollo. En: F. Solana, (Coord.). Amrica Latina XXI: avanzar o retroceder la pobreza? Mxico, D.F.: Fondo de Cultura Econmica. ODonnell, G. 2003. Democracia, desarrollo humano y derechos humanos. En: G. ODonnell, O. Iazzetta y J. Vargas Cullell (Comps.). Democracia, desarrollo humano y ciudadana. Rosario: Homo Sapiens. Prez Baltodano, A. 1997. Estado, ciudadana y poltica social: una caracterizacin del desarrollo de las relaciones entre Estado y sociedad en Amrica Latina. En: Prez Baltodano, A. (Ed.). Globalizacin, ciudadana y poltica social en Amrica Latina: tensiones y contradicciones. Caracas: Nueva Sociedad. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 2004. La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Guatemala: PNUD. Perry, G. 2000. Prlogo a las actas del taller sobre pobreza y exclusin social en Amrica Latina. En: Gacita, E., C. Sojo y D. Shelton (Eds.). Exclusin social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. San Jos: FLACSO/Banco Mundial. Przeworski, A. 1995. Democracia y mercado. Cambridge: Cambridge University Press. Repetto, F. 2000. Es posible reformar el Estado sin transformar la sociedad? En: Reforma y Democracia, 16, Caracas. , 2001. Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de Argentina y Chile. Buenos Aires: Prometeo. , 2004. Capacidad estatal: requisito para el mejoramiento de la poltica social en Amrica Latina. Documento de Trabajo I-52. Washington D.C.: BID, INDES. Rey de Marulanda, N. y J. Guzmn. 2003. Inequidad, desarrollo humano y poltica social: importancia de las condiciones iniciales. Documento de Trabajo I-51. Washington D.C.: INDES, BID.
317
Rothstein, Bo. 1998. Just Institutions Matter. Cambridge: Cambridge University Press. Salvat, P. 2004. De la desafeccin a una resignicacin (tica) de la poltica y la democracia? Santiago de Chile. Documento mimeograado. Sikkink, K. 1993. Las capacidades y la autonoma del Estado en Brasil y la Argentina. Un enfoque institucionalista. En: Desarrollo Econmico, 32(128). Smulovitz, C. 1997. Ciudadanos, derechos y poltica. En: Agora, 7. Sojo, A. 2000. La reforma de gestin: imperativo para elevar la productividad de la poltica social. En: Soto, S. (Ed.). Poltica social: vnculo entre Estado y sociedad. San Jos: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia/FLACSO/Banco Mundial.
A c e r c a d e l o s au t o r e s

Nacido en Per, es licenciado en Sociologa por la Ponticia Universidad Catlica del Per y cuenta con un master en Gestin y Polticas Pblicas por la Universidad de Chile y un PhD(c) en Gerencia por la London School of Economics and Political Science. Actualmente trabaja como especialista en Modernizacin del Estado en el Departamento Regional de Operaciones 1 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Fue profesor del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES) y del Departamento de Ciencias Sociales de la Ponticia Universidad Catlica del Per. Ha ocupado cargos gerenciales en el sector pblico peruano y ha sido consultor en diversos pases de la regin en programas de reforma de instituciones pblicas, modernizacin de la administracin tributaria y polticas sociales. Ha publicado artculos sobre reforma del Estado, polticas sociales, polticas de juventud y metodologa de la investigacin en Ciencias Sociales. Telfono: 1-202-623-2624 E-mail: juancc@iadb.org
Francisco Gaetani
De nacionalidad brasilea, cuenta con un MSc en Poltica y Administracin Pblica y un PhD en Gobierno por la London School of Economics and Political Science. Actualmente se desempea como coordinador de proyectos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Brasil. Fue director de formacin de la Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP) y director de la Escuela de Gobierno Fundacin Joo Pinheiro, en Minas Gerais, Brasil. Tiene grados de especializacin en Planicacin Local (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal), Administracin
320
Acerca de los autores
de Negocios (IEAD/UFRJ) y Gerencia Pblica (ENAP). Es un funcionario federal destacado del PNUD. Tambin ensea en la ENAP y en la Universidad Catlica de Minas Gerais. Ha trabajado a nivel estadual en reas como desarrollo regional, polticas sociales y planicacin acadmica. Ha publicado artculos sobre las reformas de las polticas pblicas y sobre polticas sociales y poltica pblica. Telfono: 55-61-3038-9108 E-mail: Francisco.gaetani@undp.org.br

Nacido en Argentina, tiene un Master of Arts y un PhD en Administracin en Cornell Univesity. Se gradu en la Universidad de Buenos Aires y tiene estudios de posgrado en la Escuela Nacional de Administracin Pblica de Espaa y en las Universidades de Colorado y Michigan de Estados Unidos. Es profesor de las universidades de Buenos Aires y San Andrs en Argentina, director del Grupo CEO y presidente de Fortalecimiento de la Organizacin y Gestin Econmica y Social (FORGES). Se ha desempeado como consultor de organismos internacionales como el BID, el Banco Mundial, el PNUD, la FAO y el IICA en cuestiones vinculadas a la reforma institucional y la modernizacin de la gestin pblica en pases de Amrica Latina y frica. Ha ocupado cargos de conduccin en temas vinculados a la planicacin econmica y social y a las polticas sociales en Argentina. Lleva publicados numerosos artculos y 17 libros sobre temas de su especialidad. Telfono: 54-11-4331-0035 E mail: rmn@bertel.com.ar
Francisco Mezones
Nacido en Venezuela, tiene un master en Ciencia Poltica por la Universidad Simn Bolvar y un MBA por el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA), ambos realizados en Venezuela. Actualmente es
321
consultor de organismos internacionales en el rea de capacitacin gerencial. Entre 2003 y 2006 fue consultor docente del BID para el Programa Nacional INDES en Guatemala. Ha ocupado diversos cargos gerenciales en la administracin pblica de Venezuela y ha sido docente en universidades de su pas. Ha publicado artculos sobre gerencia de polticas y programas sociales. Telfono: 58-212-762-7056 E-mail: franmezones@hotmail.com
Fabin Repetto
De nacionalidad argentina, es doctor en Investigacin en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Mxico), en asociacin con la Universidad de Georgetown de Estados Unidos, y maestro en Gobiernos y Asuntos Pblicos por la misma institucin. Asimismo es maestro en Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires y licenciado en Ciencia Poltica por la misma universidad. En su gestin pblica, ocup el cargo de subcoordinador del Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente). En el campo acadmico, fue secretario acadmico de la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de San Andrs y secretario de posgrado en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, adems de profesor de posgrado en diversas universidades de Amrica Latina. Asimismo fue director de SOCIALIS. Revista Latinoamericana de Poltica Social. Ha publicado ms de 30 artculos en revistas y libros especializados, es autor del libro Gestin Pblica y desarrollo social en los noventa y editor de los libros La gerencia social ante los nuevos retos del desarrollo social en Amrica Latina y Caminos por andar. La perspectiva social de Amrica Latina, los desafos del desarrollo en Guatemala. Ha sido consultor de organismos multilaterales, como Naciones Unidas y CEPAL. Entre 2003 y 2005 se desempe como
322
coordina dor residente del Programa Nacional del INDES en Guatemala. Actualmente es profesor del INDES en Washington DC. Telfono: 1-202-623-3293 E-mail: fabianr@iadb.org
Jos Mara Sulbrandt

Nacido en Chile, es abogado y licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de Chile, y cuenta con un Master of Arts y un PhD en Sociologa por la Universidad de California, Los ngeles. Es profesor en la Escuela de Salud Pblica del Departamento de Poltica y Gestin de la Salud de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile. Asimismo se desempea como docente en los temas de redes interorganizacionales y gerencia del sector pblico en la carrera de Administracin Pblica y en el magster en Gobierno y Gerencia Pblica de la Universidad de Chile, as como tambin en el magster en Poltica y Gobierno de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Chile). Fue profesor del INDES, de la Escuela de Sociologa de la Universidad Catlica de Chile, de la Escuela de Economa de la Universidad de Chile y de Administracin Pblica en la Universidad de Santiago. Consultor de varios organismos internacionales (entre ellos, Naciones Unidas, la OEA, la OPS y el BID), se destac como experto del PNUD en el Proyecto Regional para la Reforma del Estado de apoyo al CLAD. Ha escrito una serie de publicaciones sobre redes interorganizacionales, gobernabilidad democrtica, gerencia del sector pblico y empleo pblico en Amrica Latina, entre otros. Telfono: 56-2978- 6153 E-mail: jsulbrandt@med.uchile.cl
Mara Victoria Wittingham Munvar

Doctora en Desarrollo y Poltica Pblica con especializacin en Amrica Latina, actualmente es directora adjunta de la Fundacin Carolina de Espaa. Entre otros cargos, se ha desempeado como investigadora de
323
la Graduate School of Public and Internacional Affairs de la Universidad de Pittsburg, directora de Relaciones Externas del World Affairs Council of Pittsburg, secretaria general del Programa Nacional de Innovacin y Calidad en la Gestin Pblica en Colombia, consultora de la Direccin de Participacin Comunitaria de la Polica Nacional, y gerente del Programa Estado Ciudadano de la primera administracin Mockus en Bogot. Ha publicado artculos centrados fundamentalmente en temas de gobernanza y democracia en Amrica Latina. Telfono: 34-91-456 28 69 E-mail: mvictoria.whittingham@fundacioncarolina.es

LIBRO-entre El Diseño y La evaluacion-BID - Juan Carlos Cortazar

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

LIBRO-entre El Diseño y La evaluacion-BID - Juan Carlos Cortazar

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.

Pgina en blanco a propsito

Entre el diseo y la evaluacin

Juan Carlos Cortzar Velarde Editor

Banco Interamericano de Desarrollo

Pgina en blanco a propsito

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

EL CARCTER ESTRATGICO DE LA IMPLEMENTACIN

Juan Carlos Cortzar Velarde

Nuevas oportunidades para la creacin de valor pblico

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

El estudio est siendo realizado por Alejandra Fandez para el INDES.

Juan Carlos Cortzar Velarde

La interaccin estratgica entre los operadores

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Gestin de operaciones: rutinas y seguimiento de reglas

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

UNIFORMIZACIN (Mayor posibilidad de programar como rutinas las actividades operativas)

Estandarizacin habilidades Estandarizacin resultados Supervisin Ajuste mutuo

FLEXIBILIDAD (Menor posibilidad de programar como rutinas las actividades operativas)

Juan Carlos Cortzar Velarde

Control de gestin: guardando coherencia con la estrategia

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Grco 1.3. Sistemas de control de la estrategia

Limita la bsqueda de oportunidades

variables crticas de desempeo

Estimula el aprendizaje y la emergencia de nuevas estrategias

Motiva, monitorea y retribuye la obtencin de objetivos trazados

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Desarrollando las capacidades de implementacin

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

SISTEMAS TCNICOS SISTEMAS GERENCIALES VALORES

Juan Carlos Cortzar Velarde

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

Juntando todo: una visin gerencial y estratgica de la implementacin

Juan Carlos Cortzar Velarde

Grco 1.5. Funciones y actividades de la implementacin de estrategias

Impulso a la accin Restriccin de la accin

Programacin y ejercicio de rutinas Diseo de puestos y estructuras

Espirales de cambio adaptativo Resolucin compartida de problemas Experimentacin