CENTRO DE EDUCAO SUPERIOR DE BRASLIA

INSTITUTO DE EDUCAO SUPERIOR DE BRASLIA

PAULO HENRIQUE RAMOS MEDEIROS

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Braslia/DF 2009

PAULO HENRIQUE RAMOS MEDEIROS

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao curso de Cincias Jurdicas do Instituto de Educao Superior de Braslia, como requisito parcial para obteno do grau de Bacharel em Cincias Jurdicas. Orientadora: Prof. Daniela de Macedo Britto Ribeiro Trindade de Sousa

Braslia/DF 2009

PAULO HENRIQUE RAMOS MEDEIROS

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao curso de Cincias Jurdicas do Instituto de Educao Superior de Braslia, como requisito parcial para obteno do grau de Bacharel em Cincias Jurdicas. Braslia/DF, 29 de junho de 2009.

Banca Examinadora:

Prof. Daniela de Macedo Britto Ribeiro Trindade de Sousa orientadora

Prof. Saul Tourinho Leal

Prof. Waldemar Ferreira de Souza Netto

 minha me, Paulina, que desde cedo me ensinou a agir com tica e respeito moral em todas as reas de minha vida.

AGRADECIMENTOS

minha orientadora, Prof Daniela de Macedo Britto Ribeiro Trindade de Sousa, pela dedicao e interesse nesta pesquisa e, em especial, pela sua compreenso e incentivo nos momentos em que a leitura de acrdos parecia no ter mais fim. Aos colegas de trabalho na Assessoria do Ministro Ubiratan Aguiar, Presidente do Tribunal de Contas da Unio (TCU), pelos debates conceituais e pelo interesse ao acompanharem o andamento desta pesquisa, em especial colega Ceclia dos Santos Macdo, pela cota de emprstimos de livros na biblioteca do Tribunal. Ao Consultor Jurdico do TCU, Edimilson Erenita de Oliveira, pelas dicas e sugestes para elaborao deste trabalho, bem como pelo fornecimento de cpia de sua monografia (trabalho de concluso de curso de Cincias Jurdicas). minha chefe imediata no TCU, Maria Virgnia de Faria Franco Turbay, e ao Ministro Ubiratan Aguiar, pela liberao para o gozo de minha licena-capacitao, sem a qual seria impossvel a elaborao deste trabalho no prazo acordado com o IESB. A DEUS e minha esposa, Ana Cludia Megale Dutra, fontes de inspirao em todos os momentos e pontos de apoio durante a difcil caminhada que foi a elaborao desta monografia.

RESUMO

A presente monografia teve como principal objetivo identificar, tendo como foco a moralidade administrativa, se e como o Tribunal de Contas da Unio (TCU) emprega princpios constitucionais na fundamentao de suas deliberaes. Alm desse objetivo principal, foram propostos outros objetivos especficos para a pesquisa, podendo ser destacados: a identificao de critrios para verificar como o TCU ultrapassa o controle meramente de legalidade do ato administrativo e, no passo seguinte, verifica a violao moralidade; a averiguao se a inexistncia de leis impediu o Tribunal de responsabilizar gestores e terceiros com eles envolvidos; a avaliao se o embasamento de deliberaes apenas em princpios constitucionais foi suficiente para fundamentar os julgamentos; e a investigao do modo como o princpio da moralidade vem sendo confrontado com outros princpios constitucionais nos casos de coliso entre princpios. O marco terico que deu suporte pesquisa teve como ponto de partida o conceito de moral comum conhecido desde a Grcia antiga, construdo na Filosofia em torno da tica, passando-se, em seguida, ao estudo de conceitos relacionados moral no mbito da Filosofia do Direito. No Direito Administrativo foram buscadas doutrinas sobre ato administrativo e, no Direito Constitucional, teorias sobre princpios constitucionais e neoconstitucionalismo substrato do estudo. Como procedimentos de pesquisa, foram avaliados 808 acrdos prolatados pelo TCU no perodo de 20/1/2004 a 10/6/2009, considerando menes moralidade administrativa e, em menor escala (50 acrdos), ao princpio da proporcionalidade, tendo sido 435 deliberaes consideradas de interesse para a composio dos resultados da anlise. Foram efetivadas anlises pontuais para auxiliar o alcance dos objetivos inicialmente propostos e conduzir s concluses do trabalho, sob quatro enfoques: verificao da meno e do emprego, como fundamentao, do princpio da moralidade ao longo do perodo pesquisado; utilizao dos princpios constitucionais isoladamente ou em conjunto com normas legais e/ou infralegais; recorrncia dos tipos de irregularidades; e remisso isolada e inter-relao entre o princpio da moralidade e outros princpios constitucionais explcitos utilizados na fundamentao dos acrdos. A principal concluso da monografia apontou que o TCU aplica diretamente os princpios constitucionais ao fundamentar suas deliberaes, tendo como premissa subjacente o respeito moralidade como direito da sociedade. Outras concluses obtidas a partir da anlise da jurisprudncia avaliada indicaram que o Tribunal no se furtou em exercer suas competncias constitucionais ante a falta de descrio em lei de eventuais condutas consideradas lesivas moral; que o embasamento apenas em princpios constitucionais suficiente para fundamentar os julgamentos; e que o principal parmetro para indicar que um ato administrativo atentou contra o princpio da moralidade a aferio da finalidade atingida a partir da prtica do ato. Por fim, registrou-se que o procedimento utilizado nesta monografia, que investigou a atuao do TCU por meio do emprego dos princpios constitucionais em suas fundamentaes, pode ser estendido a outras pesquisas que lanam mo das idias do neoconstitucionalismo para avaliar a evoluo da jurisprudncia dos tribunais. Palavras-chave: moralidade administrativa; fora normativa da Constituio; neoconstitucionalismo; princpios constitucionais; Tribunal de Contas da Unio.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Quantitativos de acrdos apreciados pelo TCU, analisados e considerados de interesse para a pesquisa (por ano e por colegiado) ................................................................. 44 Tabela 2 Quantitativo e percentual das menes ao princpio da moralidade nos acrdos analisados e do emprego do princpio como fundamentao nos acrdos considerados de interesse para a pesquisa ........................................................................................................... 45 Tabela 3 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais na fundamentao ..................................................................................................................... 46 Tabela 4 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais na fundamentao detalhamento por colegiado..................................................................... 48 Tabela 5 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativo de deliberaes por tipo de irregularidade .................................................................................... 51 Tabela 6 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade tipos de irregularidades selecionados para anlise ................................................................................. 52 Tabela 7 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos de menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao ......................................... 82 Tabela 8 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos e percentuais de menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao ................. 84

O homem que aspira perfeio moral, ocupa-se da virtude; o homem no comprometido com os valores morais, pensa apenas na sua acomodao na terra; o homem tico pensa apenas nos deveres e sanes; o homem sem tica pensa apenas nos seus direitos e benefcios.

Confcio

SUMRIO

1 2 2.1 2.2

INTRODUO ............................................................................................................ 10 MORALIDADE ADMINISTRATIVA ........................................................................ 15 Moral na Filosofia e na Filosofia do Direito ................................................................ 15 Moralidade na perspectiva jurdica ............................................................................... 19

2.2.1 Moralidade administrativa ............................................................................................ 19 2.2.2 Princpios constitucionais ............................................................................................. 27 2.2.3 Ato administrativo ........................................................................................................ 38 3 3.1 3.2 A ATUAO DO TCU E A MORALIDADE ADMINISTRATIVA ........................ 42 Atuao do TCU no controle do ato administrativo ..................................................... 42 Avaliao da jurisprudncia do TCU ........................................................................... 43

3.2.1 Princpio da moralidade ................................................................................................ 45 3.2.1.1 Menes e emprego do princpio da moralidade ao longo do perodo pesquisado ...... 45 3.2.1.2 Formas de emprego dos princpios constitucionais ...................................................... 46 3.2.1.3 Recorrncia dos tipos de irregularidades ...................................................................... 50 3.2.1.4 Emprego isolado e inter-relao do princpio da moralidade com outros princpios constitucionais explcitos.......................................................................................................... 82 3.2.2 Princpio da proporcionalidade ..................................................................................... 85 3.2.3 Coliso de princpios constitucionais ........................................................................... 88 4 CONCLUSO .............................................................................................................. 92 REFERNCIAS ....................................................................................................................... 99 APNDICE 1 - Relao dos acrdos do TCU consultados ................................................. 102 APNDICE 2 Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a pesquisa princpio da moralidade ........................................................................................ 112 APNDICE 3 - Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a pesquisa princpio da proporcionalidade ............................................................................. 141

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INTRODUO O senso comum mostra que a sociedade brasileira no mais suporta a ao de

polticos, gestores e empresas que, mesmo no infringindo, de modo explcito, normas positivadas em lei, atuam com desrespeito moralidade administrativa. Em muitas ocorrncias, noticia-se a existncia de corrupo na conduo dos negcios pblicos, rtulo associado a prticas de desvio de recursos pblicos. Ao confirmar esse esprito de indignao popular, Moreira Neto (2007, p. 51) observa que a moralidade tem sido cada vez mais cobrada dos parlamentares, dos juzes e dos administradores, na medida em que aumentam as decepes populares com a conduta de seus dirigentes. Embora essa idia geral da coletividade sobre a inobservncia da moralidade possa estar sendo confundida ou entendida de modo complementar em relao definio que usualmente se confere moral comum (cujo conceito distinto daquele atinente moralidade administrativa, mas com certa zona de interseo entre ambos), no h dvidas de que o grande nmero de irregularidades cometidas em detrimento dos recursos pblicos que, rotineiramente, veiculado pela mdia refere-se, em muitas situaes, a casos efetivos de ofensa moralidade na gesto da coisa pblica. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), como rgo constitucionalmente incumbido do controle externo da Administrao Pblica (art. 70 e ss. da Constituio Federal de 1988), no que tange ao emprego de recursos federais, tem na vigilncia da moralidade uma de suas principais reas de atuao. O resguardo da observncia desse princpio por parte dos gestores pblicos e das pessoas fsicas e jurdicas que, de algum modo, se relacionam com os rgos da estrutura estatal ao gerir parcela dos mencionados recursos , portanto, uma tarefa diuturna da Corte de Contas. A reviso de literatura efetivada sobre trabalhos que tiveram como foco a moralidade administrativa mostrou que Lima (2006) realizou, com interesse semelhante ao desta pesquisa, investigao sobre esse conceito, a fim de, num segundo momento, verificar como estaria ocorrendo a atuao dos Tribunais de Contas e do Poder Judicirio na fiscalizao e avaliao do respeito ao citado princpio constitucional. O conjunto de conceitos apresentado nesta monografia estende a anlise de Lima (2006) e tem, como base do marco terico, as teorias de Direito Constitucional centradas na fora normativa da Constituio e na consequente imperatividade de seus princpios, que

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podem ser aplicados diretamente a casos concretos, prescindindo, assim, de leis e outros diplomas infralegais para lhes dar eficcia. Nesse aspecto, considerou-se essencial a contribuio do neoconstitucionalismo para dar sustentao terica anlise realizada sobre a jurisprudncia do TCU, sem deixar de lado contribuies oriundas de autores do ramo do Direito Administrativo. Para explorar o conceito de moralidade, a abordagem teve como ponto de partida o conceito de moral comum conhecido desde a Grcia antiga, conforme empregado na Filosofia por autores gregos - a partir do estudo da tica - e por outros que por eles foram influenciados. Outras contribuies foram buscadas, tambm, na Filosofia do Direito. O enfoque sobre o princpio da moralidade administrativa, por sua vez, centrou-se na Teoria Geral do Direito, no Direito Constitucional e no Direito Administrativo, assim como na legislao brasileira que trata do tema, especialmente a Constituio Federal de 1988. Essa reviso de conceitos trouxe subsdios para que aspectos de interesse para a rea do Direito servissem de justificativa e dessem contedo ao trabalho, entre os quais podem ser citados: a) importncia atual da moralidade administrativa no apenas em termos acadmicos, face nova dimenso dada ao estudo de princpios constitucionais e sua normatividade, mas tendo em conta, tambm, as inmeras ocorrncias de irregularidades que chegam ao conhecimento do TCU e que envolvem esse princpio; b) dificuldade para identificao dos casos em que um ato administrativo deve ser avaliado no apenas quanto legalidade, mas ultrapassar esse primeiro patamar e recair para o controle da moralidade; c) anlise da jurisprudncia do TCU frente aplicao do princpio constitucional da moralidade e de outros que lhe forem correlatos, a fim de propiciar alguma generalizao acerca dos julgados do Tribunal (padres na fundamentao dos julgados, por exemplo), guisa de concluso. Destaque-se que enquanto Lima (2006) verificou a jurisprudncia de Tribunais de Contas e do Poder Judicirio tanto no nvel estadual, como na esfera das Cortes superiores, como o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia, sendo, por conseguinte, uma pesquisa horizontal, nesta monografia o foco restringiu-se unicamente ao repositrio de jurisprudncia do TCU, o que implicou numa anlise vertical. Essa delimitao possibilitou o aprofundamento da avaliao dos acrdos da Corte de Contas que foram considerados para a pesquisa, em termos do emprego de princpios constitucionais, especialmente o princpio da moralidade, na fundamentao dos julgados.

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A monografia justifica-se, assim, por apresentar interesse acadmico crescente, demonstrado, por exemplo, por Lima (2006), que afirma ser ainda incipiente a jurisprudncia sobre o assunto no mbito dos Tribunais de Contas1. Alm disso, trata-se de estudo que tem como uma de suas metas explicitar como a doutrina dominante, especialmente nas reas do Direito Administrativo e do Direito Constitucional, e a jurisprudncia do TCU lidam com o princpio da moralidade, tanto em termos conceituais, como para servir de alicerce para a fundamentao de deliberaes2 no mbito da Corte de Contas. No que diz respeito ao problema de pesquisa que motivou a realizao deste trabalho, deve-se destacar que o estudo de princpios constitucionais que trazem consigo contedo normativo, como o caso do princpio da moralidade, pode esbarrar na falsa impresso de que tais princpios so de tal modo abstratos e de difcil conceituao que sua aplicao prtica torna-se invivel. Na verdade, os princpios constitucionais insculpidos no caput do art. 37 da Constituio Federal, de interesse para esta pesquisa, tm carter auto-aplicvel, dependendo, contudo, de interpretao doutrinria e jurisprudencial para que seu contedo seja adequadamente delimitado, de modo que o dever-ser neles contido incida nos fatos do mundo real conforme previsto na legislao. A reviso terica que precedeu a fase de anlise de julgamentos do TCU constituiu subsdio essencial para que fosse delimitado o entendimento sobre o princpio da moralidade e sobre os demais princpios de interesse para a pesquisa, como o da legalidade e o da impessoalidade, aos quais foi agregado o princpio da proporcionalidade. Em relao a todos esses princpios incidiu a viso do neoconstitucionalismo e a intrnseca ligao desse paradigma com a defesa de direitos fundamentais que, no caso deste trabalho, pode ser resumido como o direito que a sociedade tem de usufruir de uma ao do Estado totalmente pautada pela moralidade administrativa.

De modo ainda tmido, mas cada vez mais seguro, os tribunais de contas tm analisado os atos de gesto administrativa com olhos na moralidade administrativa. Poucos so os julgados, se comparada a jurisprudncia em formao com o volume de recursos pblicos e o nmero de atos administrativos praticados, e vasto o trabalho por se fazer na identificao de situaes de afronta moralidade pblica (...). (LIMA, 2006, p. 78). 2 Consideram-se acrdos as deliberaes colegiadas do TCU, nos termos do art. 67, inciso V, de seu Regimento Interno: Art. 67. As deliberaes do Plenrio e, no que couber, das cmaras, tero a forma de: (...) V acrdo, quando se tratar de deliberao em matria da competncia do Tribunal de Contas da Unio, no enquadrada nos incisos anteriores. (grifo nosso).

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Nesse contexto, o trabalho de interpretao que vem sendo realizado pelos doutrinadores e, no caso da jurisprudncia, pelo TCU3, pode auxiliar na compreenso de qual o alcance que vem sendo conferido expresso moralidade administrativa tanto na rea acadmica, como pelo Tribunal, ao apreciar situaes concretas. Doutrina e jurisprudncia podem, portanto, nortear a delimitao da moralidade administrativa, tendo em vista o amplo espectro de conceitos que visam explic-la, especialmente nos casos em que no h lei que detalhe a aplicao concreta do princpio. Partindo-se do problema de verificar como o rgo de controle externo vem aplicando o princpio constitucional da moralidade a casos concretos, o objetivo principal da pesquisa restringiu-se averiguao da atuao do rgo de controle externo em processos nos quais foi detectado desrespeito a esse princpio e queles que lhe so correlatos, considerando deliberaes prolatadas pelo Tribunal de janeiro de 2004 a junho de 20094. Algumas questes, como as seguintes, caracterizaram problemas pontuais para a presente pesquisa: a) Qual o parmetro para indicar que um ato administrativo atentou contra o princpio da moralidade? b) Como ultrapassar o controle meramente de legalidade do ato administrativo e, no passo seguinte, verificar a violao moralidade? c) H lacuna legal, a exemplo da falta de definio especfica sobre o que seja a moralidade administrativa ou parmetros que tornem possvel identificar sua transgresso, para imputar responsabilidades a gestores e a terceiros com eles envolvidos (pessoas fsicas e jurdicas)? d) O embasamento apenas em princpios constitucionais suficiente para fundamentar o julgamento pela irregularidade de contas e a imputao de dbitos e/ou multas a responsveis (alm de outras sanes)? e) Princpios constitucionais vm sendo aplicados diretamente pelo TCU na fundamentao de suas deliberaes? f) Como o princpio da moralidade vem sendo confrontado com outros princpios constitucionais, em casos concretos analisados pelo TCU, quando h coliso entre princpios? g) O princpio da proporcionalidade vem sendo utilizado pelo TCU? Em qual contexto?
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Por bvio, a interpretao jurisprudencial quanto ao princpio da moralidade tambm vem sendo levada a efeito por inmeros tribunais do pas. No se encontra no escopo desta pesquisa, contudo, avaliar a jurisprudncia de outros tribunais de contas e do Poder Judicirio, mas apenas a do TCU. 4 No Apndice 1 apresentada a relao dos acrdos analisados, englobando deliberaes prolatadas entre 20/1/2004 a 10/6/2009, divididos entre os desconsiderados e aqueles considerados de interesse para a pesquisa.

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h) Como o TCU, tendo em conta os questionamentos precedentes, avalia casos concretos a ele submetidos que atentam contra o princpio da moralidade administrativa? A resposta a essas indagaes constituram o corpus do trabalho e levaram ao cumprimento dos objetivos gerais e especficos inicialmente propostos no projeto da pesquisa, que podem ser resumidos na avaliao da jurisprudncia do TCU quanto aos principais casos nos quais foi empregado o princpio da moralidade administrativa (e aqueles correlatos) para fundamentar as deliberaes do Tribunal e, em conseqncia, identificar como o rgo de controle externo lida com situaes administrativas consideradas moralmente reprovveis. A estrutura da monografia foi organizada, em sua primeira parte, na apresentao do marco terico sobre moral e moralidade administrativa, com especial ateno s teorias que defendem a normatividade dos princpios constitucionais, para, em seguida, proceder-se anlise da jurisprudncia da Corte de Contas e conseqente proposta das concluses consideradas pertinentes.

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MORALIDADE ADMINISTRATIVA O marco terico desta monografia buscou referncias na Filosofia e na Filosofia do

Direito para conceituar a moral comum e no Direito Constitucional e no Direito Administrativo para explorar o conceito de moralidade administrativa. No caso dos subsdios oriundos do Direito Constitucional, o foco da discusso recaiu sobre a temtica dos princpios constitucionais, na perspectiva do neoconstitucionalismo. Alm da discusso doutrinria sobre moral e moralidade, foi verificada a legislao brasileira (constitucional e infraconstitucional) que trata da moralidade administrativa e de outros conceitos relacionados, como a improbidade administrativa. A diversidade de reas do conhecimento e ramos do Direito empregados no marco terico justifica-se na medida em que a moralidade pode parecer, primeira vista, um conceito abstrato, de difcil explicao em termos prticos. Neste trabalho, contudo, foram buscadas definies e caracterizaes de moralidade que, a partir da doutrina e considerando o que a legislao em vigor dispe sobre o tema, pudessem embasar o alcance do objetivo maior da pesquisa, que se circunscreve utilizao desse princpio pelo TCU. A seguir, so apresentadas as duas subsees que compem o marco terico desta monografia.

2.1

Moral na Filosofia e na Filosofia do Direito Nessas reas do conhecimento, o foco da pesquisa restringiu-se a tpicos

relacionados tica e moral comum, tendo sido buscados conceitos capazes de auxiliar nas discusses das sees subsequentes da monografia, centradas na moralidade administrativa. A civilizao grega, que teve seu apogeu no sculo VI antes de Cristo (a.C.), trouxe para o estudo da filosofia as primeiras e, at hoje, essenciais contribuies para o estudo da tica e da moral. Apresenta-se, a seguir, um breve resumo sobre as idias de Scrates, Plato e Aristteles, que balizaram a construo do pensamento moral desde a Antiguidade. Scrates (470 ou 469 a 399 a.C.) tinha como cerne de seu mtodo as indagaes contnuas denominado maiutica -, que levava seu interlocutor, por si mesmo, ou seja, por seu prprio raciocnio, ao conhecimento ou soluo de sua dvida. Essa busca incessante da verdade, num infatigvel percurso das respostas (NALINI, 2008, p. 57), levaria ao

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conhecimento (saber), uma das trs noes que formavam a base da moral socrtica, constituda pelo saber, pela virtude e pela felicidade. Na condio de discpulo de Scrates, Plato (427 a 347 a.C.) aperfeioou a maiutica e a transformou em sua prpria dialtica, cuja essncia estava centrada na contraposio de intuies sucessivas. Sua tica considerava o problema moral como coletivo, e no individual. Esse idealismo moral que enfatizava o aspecto coletivo pode ser explicado pelo fato de que Plato defendia que a vida humana s alcanaria o seu fim ltimo no seio da cidade, local que teria como misso tornar virtuoso o homem, na leitura feita por Nalini (2008, p. 60) da obra A Repblica, do mestre grego. Nesse sentido, a formao do ser humano no mbito da polis, de responsabilidade do Estado, deveria ser integral, no apenas por meio da educao formal, e considerar, tambm, a necessidade de se preocupar com as dimenses afetivas, ticas e transcendentes do homem. Para os fins desta monografia, levando-se em conta a amplitude da obra de Plato na Filosofia, cabe destacar apenas que suas teorias e compreenses do mundo como a Teoria das Idias -, centradas no estudo da tica e da poltica, revelavam a convico desse filsofo de que seria por meio do conhecimento e da prtica das virtudes sabedoria, valor e temperana - que o homem poderia alcanar a felicidade. Barker (1978) observa, contudo, que essa felicidade no se limitava ao mbito individual, visto que a essncia da moralidade social, para Plato, considerava a funo do indivduo na sociedade, bem como seus deveres sociais. Conforme resume Barker (1978, p. 222 grifo nosso): por trs desta frmula, e desta concepo de moral social, est o conceito da sociedade como um conjunto, ou organismo moral, vivendo uma vida tica na qual cada indivduo um rgo, e tem uma funo determinada. O terceiro grande filsofo a ser mencionado nesta breve remisso aos autores da Grcia antiga Aristteles (384-324 ou 322 a.C.), discpulo de Plato e seguidor de sua doutrina. Destaque-se que a tica aristotlica no empregava um mtodo nico a todo o seu pensamento, mas se servia de procedimentos de investigao prprios para cada rea do conhecimento. A finalidade da tica para Aristteles seria a descoberta do bem absoluto o bem supremo ou a verdadeira felicidade. Essa meta poderia ser alcanada por meio da prtica das virtudes, subdivididas em (a) dianoticas ou intelectuais e (b) as ticas ou morais.

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Nalini (2008, p. 61) explica a diferena entre essas virtudes: As primeiras dependem do entendimento e se adquirem por via teortica, mediante o ensino. As virtudes ticas ou morais residem na vontade e s depende da vontade desenvolv-las. Em suma, o desenvolvimento da tica no ser humano, na concepo de Aristteles, dependeria to-somente da vontade de cada pessoa, cujo fim ltimo seria a consecuo do bem. Nota-se, na compreenso dos trs filsofos gregos apresentados, que as noes de tica e moral por eles desenvolvidas esto, de algum modo com nfases distintas para cada um deles -, sempre relacionadas busca do bem e da felicidade; ao exerccio de virtudes ligadas ao conhecimento e sabedoria; educao formal e integral, sob responsabilidade da polis; entre tantos outros aspectos que conformam a base de suas idias e que conduziram s teorias sobre a moral construdas desde ento. Apresentados os comentrios precedentes, que resumem o estudo da tica e da moral na Grcia antiga, e antes de prosseguir a discusso, cabe diferenciar esses dois termos. Nalini (2008, p. 28) observa: h quem no distinga tica de moral. Esse autor esclarece, contudo, que h, sim, diferena entre os conceitos. tica seria a cincia do comportamento moral dos homens em sociedade (NALINI, loc. cit.), cujo objeto seria a moral, um dos aspectos do comportamento humano. Mesmo aps detalhar que o objeto da tica a moralidade positiva5, Nalini (2008) reconhece que a distino conceitual entre os construtos apresentados no elimina o uso corrente de tica e moral como expresses sinnimas. Para os fins desta monografia, tal discusso no implicar em problemas conceituais, visto que os debates adiante apresentados, na fase de anlise de julgados do TCU, sero centrados to-somente nas noes sobre a moral e a moralidade administrativa, sem adentrar em questes sobre tica. Como seguidor da tradio grega, Imannuel Kant, que viveu no perodo de 1724 a 1804, procurou o fundamento ltimo do discurso metafsico, sendo que a importncia de sua doutrina para esta monografia reside no fato de que esse autor valorizava, sobremaneira, a dimenso moral do homem. De acordo com Pereira (2004), Kant considerava que seria a conscincia moral, precisamente, o que distinguiria o homem dos outros seres. A tica, na filosofia moral de Kant (1993, 2003) que tem na liberdade a base de todo o seu sistema jurdico -, pode ser explicada a partir de princpios prticos que determinam a vontade. Tais princpios subdividem-se em dois grupos:
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Moralidade positiva, para Mynez (1970, p. 12 apud NALINI, 2008, p. 29), o conjunto de regras de comportamento e formas de vida atravs das quais tende o homem a realizar o valor do bem.

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a) mximas, que so os princpios prticos que valem apenas para os homens que as aceitam; b) imperativos, que so os princpios prticos que valem universalmente para todos e que constituem mandamentos obrigatrios que expressam a necessidade objetiva de uma determinada ao. Quanto aos imperativos, Kant (1993, 2003) classificou-os em dois grupos: a) imperativos hipotticos (prescries prticas): determinam a vontade apenas no caso de se desejar alcanar determinado objetivo. Exemplo: se quiseres passar de ano, deves estudar. b) imperativos categricos (leis morais): determinam a vontade

independentemente de qualquer objetivo a ser alcanado; valem universalmente e independem de qualquer condio subjetiva acidental. Exemplo: no deve nunca mentir. Quanto distino que Kant (1993, 2003) faz entre os imperativos hipotticos e os imperativos categricos, destaque-se que os primeiros se referem a prescries prticas e esto relacionados vontade apenas no caso de se desejar alcanar determinado objetivo. O direito se encontra no mbito dos imperativos hipotticos, pois estabelece uma condio um dever-ser -, um comando, expresso na lei, que pode, ou no, ser cumprido. A heteronomia do direito est caracterizada por sua coercibilidade, pois, se uma determinada ao prevista na norma jurdica no praticada, incide uma sano no indivduo que desrespeita tal norma. J nos imperativos categricos no h qualquer condio, visto que determinam a vontade independentemente de qualquer objetivo a ser alcanado, ou seja, valem universalmente para todos os seres racionais e independem de qualquer condio subjetiva acidental. A moral encontra-se nesse tipo de imperativo, sendo autnoma, no dependendo, portanto, de uma coero externa que obrigue o indivduo a praticar determinada ao (o ato moral). Para a presente pesquisa, o interesse volta-se para os imperativos categricos, pois apenas estes so leis morais, universais e necessrias, no obstante alguns autores, como Gert (2009), considerarem haver sobreposio na conduta governada pela moral (imperativo categrico) e naquela conduzida pela lei ou pelo Direito (imperativo hipottico)6.

A lei ou um sistema legal pode ser distinguido da moralidade ou de um sistema moral por ter regras e penalidades escritas, de modo explcito, e autoridades que interpretam as leis e aplicam as penalidades. Apesar da frequente existncia de considervel sobreposio entre a conduta governada pela moralidade e aquela governada pela lei, leis so frequentemente avaliadas em bases morais. Crticas morais so frequentemente

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Kant (1993, 2003) define do seguinte modo as frmulas do imperativo categrico, que podem auxiliar no entendimento do que seriam as leis morais: a) primeira formulao - a lei universal: Age de modo que a mxima da tua vontade possa valer sempre, ao mesmo tempo, como princpio de legislao universal; b) segunda formulao - o reconhecimento e o respeito pelos outros: Age de modo a considerar a humanidade, seja na tua pessoa, seja na pessoa de qualquer outro, sempre tambm como objetivo e nunca como simples meio; c) terceira formulao - a autonomia: Age de modo que a vontade, com a sua mxima, possa ser considerada como universalmente legisladora em relao a si mesma. A moralidade para Kant , portanto, a relao das aes com a autonomia da vontade, isto , com a legislao universal possvel por meio das suas mximas sendo estas validadas pelos imperativos. Em resumo: a ao que possa concordar com a autonomia da vontade permitida; a que com ela no concorde proibida (PEREIRA, 2004, p. 20). Nalini (2008) conclui, a partir das formulaes da filosofia prtica de Kant, que a significao do comportamento, para esse autor, no residia em resultados externos, mas na pureza da vontade e na retido dos propsitos do agente considerado.

2.2 2.2.1

Moralidade na perspectiva jurdica Moralidade administrativa Na origem dos estudos sobre moralidade administrativa o principal expoente foi

Maurice Hauriou, primeiro autor a utilizar essa expresso no incio do sculo XX, tendo partido o mestre francs da doutrina do abuso do direito, de acordo com Lima (2006), ou da teoria do desvio de poder, de acordo com Moreira Neto (2007). Hauriou definiu do seguinte modo a moralidade administrativa7: conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao. Di Pietro (2007, p. 69 grifos do original) esmia essa definio: implica saber distinguir no s o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas tambm entre o honesto e o desonesto.
utilizadas para fundamentar mudanas na lei. Alguns tm at mesmo sustentado que a interpretao da lei deve fazer uso da moralidade [Dworkin, 2003]. 7 Na obra Prcis de droit administratif et de droit public general (Paris: L. Larose, 1900), citada por Moreira Neto (2007, p. 58).

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Destaque-se que Hauriou foi o autor pioneiro a ressaltar a distino entre a moral comum e a moral administrativa. Essa diferenciao encontra amparo na doutrina contempornea de Alexandrino e Paulo (2006, p. 119-120): A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica e pela possibilidade de invalidao de atos administrativos que sejam praticados com inobservncia deste princpio. A compreenso que se tem nesta monografia, contudo, a de que h uma zona de interseo entre ambos os conceitos, no havendo, assim, uma dicotomia absoluta entre a moral comum e a moral a ser observada na Administrao Pblica. Segue-se, nesta monografia, portanto, a mesma compreenso que Garcia (2001) tem sobre tais conceitos quando faz a seguinte afirmao: em um primeiro plano, no vislumbramos uma dicotomia absoluta entre a moral jurdica [princpio da moralidade] e a moral comum, sendo plenamente factvel a presena de reas de tangenciamento entre elas, o que no raro possibilitar a simultnea violao de ambas. A noo acadmica sobre a moralidade administrativa ganha contornos levemente distintos para autores dos ramos do Direito Administrativo e do Direito Constitucional, mas a impresso geral que a doutrina tem sobre o conceito, bem resumida por Furtado (2007, p. 103), a de que poucos institutos jurdicos so de definio to difcil quanto o princpio da moralidade. Medauar (2008, p. 126), que compartilha desse entendimento, justifica essa dificuldade de traduo verbal do conceito de moralidade administrativa por considerar que quase impossvel enquadrar em um ou dois vocbulos a ampla gama de condutas e prticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administrao Pblica. Mesmo com a dificuldade amplamente reconhecida pela doutrina para se formular um conceito de moralidade administrativa, os autores que estudam o tema tentam propor um conjunto de idias para que seja alcanada uma compreenso mnima sobre o assunto. Aps destacar, no mesmo sentido de Furtado (2007) e Medauar (2008), que o princpio de difcil conceituao doutrinria, Moraes (2005, p. 101) ensina que a idia de moralidade na gesto da coisa pblica deve englobar o respeito aos princpios ticos de razoabilidade e justia, visto que no bastar ao administrador o estrito cumprimento da legalidade. Alm disso, esse autor defende que o princpio da moralidade est intimamente vinculado idia de probidade, dever inerente do administrador pblico (MORAES, 2005, p. 102).

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Para Justen Filho (2006, p. 792), a moralidade consiste num conjunto de imposies ticas norteadoras do exerccio da funo administrativa, impositivas dos deveres de lealdade e de honestidade na gesto dos recursos e no exerccio das competncias. Mello (2005), por sua vez, entende que o princpio da moralidade engloba as noes de lealdade e boa-f, que podem ser aplicadas em todas as direes, tanto nas relaes internas do Estado, como nos atos que envolvam terceiros externos Administrao Pblica. Seguindo esse entendimento, acerca do mbito de aplicao do princpio, Carvalho Filho (2007, p. 18) acrescenta que tal forma de conduta deve existir no somente nas relaes entre a Administrao e os administrados em geral, como tambm internamente, ou seja, na relao entre a Administrao e os agentes pblicos que a integram. Medauar (2008), em vez de propor um conceito capaz de consolidar todo seu entendimento sobre o princpio da moralidade, prefere que a percepo sobre tal princpio seja apreendida a partir de um enfoque contextual, no mbito do qual a deciso administrativa foi tomada. A deciso imoral, de acordo com essa autora, destoa do contexto e do conjunto de regras de conduta extradas da disciplina geral norteadora da Administrao. (ibid., p. 126). Furtado (2007), com argumentao semelhante de Medauar (2008), considera que a apreenso conceitual do princpio da moralidade seria possvel apenas por meio da descrio de condutas que afetem seu mbito de atuao ou que sejam a ele contrrias. (FURTADO, op. cit., p. 103). Aps exemplificar seu raciocnio com as condutas previstas na Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) que atentam contra a probidade na gesto pblica, Furtado (loc. cit.) ressalva que certo que o princpio da moralidade no pode ser restringido por meio de lei. Alm de no poder sofrer limitao em face de norma legal, deve-se destacar que a conduta considerada moralmente correta usualmente no vem descrita na lei. Disso decorre a importncia de que o princpio seja no apenas conhecido pela sociedade, mas que por ela seja adotado como regra permanente de atuao a ser exigida do administrador pblico na conduo dos negcios a eles confiados, para que situaes que contrariem a moralidade sejam denunciadas e apuradas pelas autoridades competentes. O princpio da moralidade, observa vila (2005, p. 7 grifo nosso), exige condutas srias, leais, motivadas e esclarecedoras, mesmo que no previstas na lei. A partir da reviso de literatura apresentada, chega-se compreenso de que a moralidade administrativa est ligada s noes de lealdade com a Administrao Pblica; atuao dos rgos e agentes pblicos sempre pautada pela boa-f e honestidade; transparncia na divulgao e execuo dos atos administrativos;

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ausncia de favorecimentos, privilgios e perseguies casusticos, entre outras condutas que podem ser consideradas eticamente corretas e que, usualmente, no esto descritas em lei. Especialmente quanto ao aspecto relacionado a favorecimentos casusticos (ou mesmo prtica de atos pela Administrao que visem prejudicar, deliberadamente e sem fundamentos, determinada pessoa fsica ou jurdica), mostra-se evidente o interrelacionamento entre os princpios da moralidade e da impessoalidade. Alm disso, no obstante ser a moralidade administrativa considerada, por alguns autores, como Meirelles (2001), distinta da moral comum, considera-se que a zona de interseo entre ambos os conceitos, conforme defendido nesta pesquisa, implica que a atuao dos rgos da estrutura estatal que tm prerrogativas de controlar o ato administrativo ser pautada no apenas pelas noes anteriormente apresentadas, mas, tambm, pelo senso de moral comum presente na conscincia de cada julgador ou autoridade responsvel pela aplicao do Direito. Na subseo 3.1 desta monografia, adiante, far-se- a delimitao do papel do TCU no controle do ato administrativo. Delimitado o conceito de moralidade administrativa, foram buscadas na legislao brasileira as principais normas que trazem em seu bojo contedo relacionado a esse princpio. Na Constituio Federal, a moralidade foi positivada como princpio no art. 37, caput8, a seguir transcrito:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) (grifos nossos)

Nota-se que, no mesmo dispositivo constitucional, outros dois princpios de interesse para esta pesquisa alinham-se ao princpio da moralidade, quais sejam, os princpios da legalidade e da impessoalidade. O princpio insculpido no art. 37, caput, da Constituio, presente em captulo que trata Da Administrao Pblica, um princpio jurdico aplicvel a toda a Administrao Pblica e que orienta a produo, a aplicao e a interpretao do Direito na rea pblica. O princpio da moralidade deve ser visualizado sob dois aspectos para sua correta interpretao: o primeiro, na tica objetiva, tendo em vista a boa-f que deve guiar a atuao dos rgos do Poder Pblico e, em conseqncia, de seus agentes; e, o segundo, sob a
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Princpios constitucionais que a doutrina reconhece como explcitos. No caso de princpios que podem ser extrados do conjunto do ordenamento jurdico, a doutrina denomina-os de princpios implcitos.

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perspectiva subjetiva, atinente ao dever de probidade dos agentes pblicos. Destaque-se que ambos os aspectos irradiam sobre os particulares que tratam com a Administrao Pblica, devendo ser, portanto, por eles observados. Medauar (2008) chama a ateno para o fato de que a moralidade foi mencionada na Constituio de 1988 no apenas como princpio, mas, tambm, na forma de instrumentos para sancionar sua inobservncia. Dois so os instrumentos de ndole constitucional para sancionar as transgresses ao princpio da moralidade: a ao popular e as sanes por improbidade administrativa. O primeiro instrumento foi positivado no art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal, presente em captulo que trata Dos direitos e deveres individuais e coletivos, como uma das possveis causas de pedir da ao popular, regulamentada pela Lei 4.717, de 29 de junho de 1965. A redao do citado dispositivo constitucional a seguinte:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia; (grifos nossos)

O segundo instrumento constante da Constituio Federal para a defesa da moralidade administrativa relaciona-se conseqncia da prtica de atos revestidos de irregularidades que podem caracterizar a improbidade administrativa. Tal instrumento, que remete legislao infraconstitucional, foi previsto no art. 37, 4, da Constituio, que tem a seguinte redao: Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos9, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei [Lei 8.429/1992], sem prejuzo da ao penal cabvel. (grifo nosso).

A Constituio Federal apresenta outro dispositivo relacionado ao tema, conexo ao seu art. 37, 4: Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de: (...) V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4.

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A legislao infraconstitucional prevista na Lei Maior foi materializada na Lei 8.429/199210, conhecida como a Lei de Improbidade Administrativa, que disciplinou, com detalhes, como podem ser identificados os atos de improbidade (arts. 9 a 11), alm de ter indicado, em seu art. 4, a necessidade de que os agentes pblicos velem pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos. (grifos nossos). Entre as hipteses que se encontram no texto dessa norma legal incluem-se aquelas que implicam em inobservncia da moralidade administrativa, com suas respectivas conseqncias, quais sejam, sanes de natureza civil e poltica (independentemente das sanes penais e administrativas, alm de outras de carter civil, previstas na legislao especfica), que podem resultar da ao de improbidade administrativa. Silva (2008, p. 669), ao relacionar a improbidade imoralidade, afirma que a improbidade administrativa uma imoralidade qualificada pelo dano ao errio11 e correspondente vantagem ao mprobo ou a outrem. Di Pietro (2007, p. 745 grifo do original), por sua vez, faz a comparao entre esses princpios com as seguintes ponderaes: pode-se afirmar que, como princpios, significam praticamente a mesma coisa, embora algumas leis faam referncia s duas separadamente (...). Para que no restem dvidas sobre os conceitos de moralidade e improbidade administrativa e a relao entre ambos, apresentamos, a seguir, a resposta de Barboza (2008, p. 15 grifos nossos) ao seguinte questionamento: Que relao tem a improbidade administrativa com o princpio da moralidade administrativa?
O princpio da moralidade administrativa uma norma jurdica tipo princpio, que se diferencia da norma jurdica tipo regra por no prever uma hiptese concreta e uma conseqncia para essa hiptese12. J as normas caracterizadoras da improbidade administrativa (artigos 9, 10 e 11 da LIA [Lei de Improbidade Administrativa]) so normas tipo regra; elas descrevem fatos (atos mprobos) aos quais o artigo 12 atribui conseqncias (sanes).
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Jurisprudncia do STF: A lei 8.429/1992 regulamenta o art. 37, pargrafo 4 da Constituio, que traduz uma concretizao do princpio da moralidade administrativa inscrito no caput do mesmo dispositivo constitucional. (Pet-QO 3923, Relator: Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno). 11 Da redao dos incisos I e III do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, que trata das penas aplicveis, depreende-se que nem sempre haver dano a ser ressarcido ao errio: Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes: I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, (...); (...) III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, (...). 12 Na seo 2.2.2 Princpios constitucionais desta monografia, adiante, ser apresentada a distino entre normas, princpios e regras.

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Feita essa distino, cabe dizer que a LIA encontra-se inteiramente orientada pela idia de moralidade administrativa, imposta como exigncia jurdica na forma do princpio da moralidade administrativa. Pode-se mesmo dizer que o critrio geral definidor da improbidade administrativa pauta-se pelo princpio da moralidade administrativa, que impe ao agente pblico a observncia de um comportamento tico, o qual vai sendo definido a partir da tica pblica em construo e tal parece justificar, inclusive, a impreciso dos contornos da improbidade administrativa. (...) Em concluso, cabe afirmar que a improbidade administrativa viola direta ou indiretamente o princpio da moralidade administrativa.

Alm da Constituio Federal e das leis mencionadas (Lei da Ao Popular e Lei de Improbidade Administrativa), cabe mencionar a Lei 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitaes e Contratos Administrativos), de grande emprego pelo TCU na anlise de processos. Essa lei destaca o princpio da moralidade entre aqueles a serem seguidos nas licitaes pblicas, conforme caput de seu art. 3:
Art. 3 - A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. (grifos nossos)

Todos os procedimentos determinados pela Lei 8.666/1993 visam ao atendimento das finalidades precpuas da licitao e so orientados pelos princpios que tm origem no texto constitucional (art. 37, caput e inciso XXI), entre eles os da moralidade, da legalidade e da impessoalidade. Especialmente quanto ao princpio da moralidade, a Lei de Licitaes, na parte que disciplina as sanes administrativas aplicveis aos contratos, traz regramentos que prestigiam esse princpio, a exemplo do que dispe seus arts. 86 e 8713, que podem ser empregados nos casos de atraso injustificado na execuo do contrato e pela inexecuo total ou parcial do

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Lei 8.666/1993: Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato. (...) Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes: I - advertncia; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato; III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica (...).

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contrato a Administrao. Se o contratado no demonstrar a seriedade e compromisso necessrios para cumprir a avena com o rgo contratante do Poder Pblico, tais dispositivos legais daro ensejo sano, que tem cunho tanto repressivo, como moralizante. O arcabouo legal brasileiro traz outras leis que se somam s anteriormente apresentadas e que, de algum modo, fazem meno moralidade administrativa. Entre esses outros normativos podem ser destacadas a Lei 1.079, de 10 de abril de 1950 (crimes de responsabilidade14) que se relaciona ao art. 85, inciso V, da Constituio Federal 15 -, a Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais) e a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal). Carvalho (2008, p. 104-105) resume como a moralidade administrativa apresentada no ordenamento jurdico brasileiro:
Alm da moralidade insculpida como princpio no caput do artigo 37 da Constituio da Repblica, certo que o artigo 2, pargrafo nico, e da Lei n 4.717/65 a consagrou de forma expressa. No mesmo sentido, o artigo 2, caput, da Lei n 9.784/99. Ainda como expresso [na] legislao da moralidade como princpio vinculante, tem-se, no nvel infraconstitucional, a Lei n 8.429, de 02.06.92 (Lei de Improbidade Administrativa), a Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e a Lei n 10.028/00 (que regula aspectos penais da Responsabilidade Fiscal).

Por se encontrar fora do escopo desta pesquisa detalhar dispositivos especficos e procedimentos dessas leis com relao moralidade administrativa, no sero apresentados comentrios adicionais quanto a cada uma delas (no obstante o fato de virem, eventualmente, a ser mencionadas adiante nesta monografia, na fase de anlises de julgados do TCU, para ilustrar alguma situao especfica).
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Na Reclamao 2138/DF, o Supremo Tribunal Federal discutiu a diferena entre os regimes de responsabilidade previstos nas Leis 1.079/1950 e 8.429/1992, para fins de delimitar a espcie de responsabilidade dos agentes polticos e a legislao a eles aplicvel, em casos de ofensa moralidade administrativa: A Constituio no admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade polticoadministrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Se a competncia para processar e julgar a ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituio. (excerto da ementa Relator: Min. Nelson Jobim - Relator para o Acrdo: Min. Gilmar Mendes - Julgamento: 13/6/2007 - rgo Julgador: Tribunal Pleno). 15 Constituio Federal: Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: (...) V - a probidade na administrao; (...) Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento. (grifos nossos)

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2.2.2

Princpios constitucionais Princpio, conforme ensinamento de Mello (2005, p. 888-889), o

mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico.

vila (2007, p. 179-180 - grifos do original) refora esse conceito, ressaltando que os princpios servem de fundamento para a interpretao e aplicao do Direito. Deles decorrem, direta ou indiretamente, normas de conduta ou instituio de valores e fins para a interpretao e aplicao do Direito. No contexto da Constituio, os princpios podem ser entendidos como o conjunto de normas que espelham a ideologia da Constituio, seus postulados bsicos e seus fins (BARROSO, 2003, p. 151), ou, de forma sumria, pode-se dizer que seriam as normas eleitas pelo constituinte como fundamentos ou qualificaes essenciais da ordem jurdica que institui. (BARROSO, loc. cit.). Bonavides (2008), em uma perspectiva histrica, explica como os princpios passaram de meros guias do pensamento jurdico at adquirirem normatividade nas Constituies, na forma adiante explicitada, com o auge do movimento que a doutrina intitula de crise do ps-positivismo16. A transio nessa caminhada doutrinria, desde seus primrdios at chegar ao ponto no qual se reconhece a normatividade dos princpios constitucionais, pode ser mais bem compreendida a partir do ensinamento que Bonavides (2008) apresenta sobre a matria. Esse autor entende que a doutrina sobre a juridicidade dos princpios abrange trs fases distintas: a jusnaturalista, a positivista (ou juspositivista) e a ps-positivista. Na Velha Hermenutica, na aluso que Bonavides (2008) faz ao jusnaturalismo, os princpios [gerais de Direito], embora fossem reconhecidos como possuidores de dimenso tico-valorativa, capazes de inspirar os postulados de justia, encontravam-se no campo da abstrao e tinham normatividade basicamente nula e duvidosa (ibid., p. 259). Essa viso predominou at o advento da Escola Histrica do Direito.

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O ps-positivismo a designao provisria e genrica de um iderio difuso, no qual se incluem a definio das relaes entre valores, princpios e regras, aspectos da chamada nova hermenutica e a teoria dos direitos fundamentais. (BARROSO, 2003, p. 325 grifos do original).

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A fase seguinte, que vai do sculo XIX at a primeira metade do sculo XX, foi dominada pelo positivismo (ou juspositivismo), que se fundamenta numa concepo monista, identificando o Direito com o Estado, apontado como o detentor exclusivo do monoplio da produo normativa, e que marcado, de acordo com Bonavides (2008), pela insero dos princpios nos Cdigos, como fonte normativa meramente subsidiria. Nesse paradigma, resume esse autor, os princpios na ordem constitucional eram vistos apenas como pautas programticas, sendo considerados, desse modo, em regra, carentes de normatividade. Na fase atual, iniciada nas ltimas dcadas do sculo XX e denominada como a do ps-positivismo, houve o reconhecimento de que os princpios constantes nas Constituies representam grandes pilares valorativos que guiam a ordem constitucional norteando, em conseqncia, a interpretao da Constituio - e que, nessa condio, passaram a ser tratados como direito, o que lhes confere a fora necessria para estabelecer obrigaes legais. Nessa nova fase, os princpios foram convertidos em pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifcio jurdico dos novos sistemas constitucionais (BONAVIDES, 2008, p. 264). Miranda (2007, p. 265) identificou as caractersticas dos princpios constitucionais que so, de modo mais recorrente, mencionadas na doutrina, entre as quais podem ser destacadas as seguintes: a) A maior aproximao da ideia de Direito ou dos valores do ordenamento; b) A irradiao ou projeco para um nmero vasto de regras ou preceitos, correspondentes a hipteses de sensvel heterogeneidade; c) A adstrio a fins, e no a meios ou regulao de comportamentos; d) A versatilidade, a susceptibilidade de contedos com densificaes variveis ao longo dos tempos e das circunstncias; e) A virtualidade de oferecer critrios de soluo a uma pluralidade de problemas. Uma das principais classificaes proposta pela doutrina contempornea - sendo Canotilho (2003) um dos exemplos a serem citados - para se entender o alcance, em termos de eficcia, e o significado dos princpios constitucionais, no contexto do ps-positivismo, aquela que os relaciona no contexto das normas e das regras17. Miranda (2007) e Barroso (2009) explicam que as normas jurdicas so um gnero que comporta, entre outras classificaes, duas grandes espcies: as regras e os princpios
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Silva (2008) prefere a distino apenas entre normas e princpios que, para Barroso (2009), j se encontra superada -, mas reconhece a existncia da discusso ora apresentada, que defende a classificao das normas como gnero, do qual os princpios e as regras seriam espcies: H, no entanto, quem concebe regras e princpios como espcies de norma, de modo que a distino entre regras e princpios constitui uma distino entre duas espcies de normas (SILVA, op. cit., p. 92 grifos do original).

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(normas-princpios e normas-regras, para aquele autor). Bonavides (2008, p. 277) segue esse mesmo entendimento e, apoiado na doutrina de Robert Alexy18, ensina que tanto os princpios como as regras so normas e que, nessa condio, ambos constituem igualmente fundamentos para juzos concretos de dever, embora sejam fundamentos de espcie mui diferente. Alm dessa distino essencial entre os conceitos de normas, princpios e regras, outra classificao apresentada pela doutrina de interesse para este trabalho aquela proposta por Canotilho (2003), que organiza os princpios constitucionais em quatro possveis espcies: princpios jurdicos fundamentais; princpios polticos constitucionalmente conformadores 19; princpios constitucionais impositivos20 e princpios-garantia21. Apenas o primeiro princpio ser aqui explicitado. Princpios jurdicos fundamentais, na lio do mencionado autor, so aqueles que foram historicamente objectivados e progressivamente introduzidos na conscincia jurdica geral e que encontram uma recepo expressa ou implcita no texto constitucional (CANOTILHO, 2003, p. 1.165 grifo do original). Grau (2004), ao analisar a obra de Canotilho (2003), cita, como exemplos dessa espcie de princpios, aqueles constantes no art. 37, caput, da Constituio Federal, destacando, entre outros, a ttulo de exemplo, os princpios da impessoalidade22 e da proporcionalidade23. Aps ressaltar a importncia dos princpios e posicion-los como alicerce de um determinado direito, que no mero agregado de normas, porm um conjunto dotado de unidade e coerncia, Grau (2004, p. 151), em vista de os princpios estarem integrados e inseridos internamente ao sistema jurdico, identifica-os como normas jurdicas24. Conclui

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Na obra Theorie der Grundrechte, Baden Baden, 1985. Para Barroso (2009), deve-se a esse autor e a Ronald Dworkin a disseminao, no Brasil, a partir do final da dcada de 80, dos estudos sobre a teoria dos princpios e a conseqente formulao da idia de normatividade dos princpios constitucionais, a partir das obras Teoria dos direitos fundamentais (Alexy) e Levando os direitos a srio (Dworkin). 19 So os princpios constitucionais que explicitam as valoraes polticas fundamentais do legislador constituinte. (CANOTILHO, 2003, p. 1.166 grifo do original). 20 Nos princpios constitucionais impositivos subsumem-se todos os princpios que impem aos rgos do Estado, sobretudo ao legislador, a realizao de fins e a execuo de tarefas. (CANOTILHO, 2003, p. 1.1661.167 grifos do original). 21 So princpios que visam instituir directa e imediatamente uma garantia dos cidados. (CANOTILHO, 2003, p. 1.167 grifo do original). 22 Princpio da imparcialidade da administrao, para Canotilho (2003, p. 1.165). 23 Na classificao proposta por Miranda (2007), princpios como o da proporcionalidade e o da legalidade so considerados princpios poltico-constitucionais, enquanto, para Barroso (2003), esses princpios, alm dos demais que constam do caput do art. 37 da Constituio Federal, seriam princpios constitucionais gerais. 24 Uma das grandes mudanas de paradigma ocorridas ao longo do sculo XX foi a atribuio norma constitucional do status de norma jurdica. (BARROSO, 2009, p. 196).

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esse autor, no que diz respeito a essa normatividade, que a interpretao da Constituio dominada pela fora dos princpios (GRAU, loc. cit.). Ainda com o intuito de estabelecer a distino entre princpios e regras, Barroso (2009), a partir de compilao de diversas contribuies doutrinrias, prope um critrio simplificador para alcanar esse objetivo, a partir de trs aspectos: contedo, estrutura normativa e modo de aplicao. Assim, quanto ao contedo, um princpio pode ser identificado com as decises polticas fundamentais, os valores a serem observados em razo de sua dimenso tica ou os fins pblicos a serem realizados. As regras, por outro lado, seriam comandos objetivos, prescries que expressam diretamente um preceito, uma proibio ou uma permisso. A estrutura normativa de princpios e regras diferencia-se ante o fato de que, enquanto a estrutura daqueles aponta para ideais a serem buscados por serem os princpios a sntese dos valores mais relevantes da ordem jurdica (BARROSO, 2003, p. 153) -, para as regras a norma descreve de maneira objetiva a conduta a ser seguida. No que tange ao modo de aplicao, Barroso (2009, p. 207), com suporte nos ensinamentos de Dworkin (1978), aponta ser este o principal aspecto que diferencia os princpios das regras. Nestas, h aplicao da modalidade tudo ou nada, ou seja, ocorrendo o fato descrito na norma ela dever incidir, produzindo o efeito previsto. A regra somente deixar de ser aplicada, por conseguinte, se outra regra a excepcionar ou se for invlida. Nos princpios essa modalidade de aplicao no utilizada, pois nestes indica-se apenas uma direo, um valor, um fim, tendo todos o mesmo valor jurdico ou, em outras palavras, o mesmo status hierrquico (BARROSO, op. cit., p. 208). O emprego de um princpio em um determinado caso concreto, quando mais de um princpio seria cabvel, pode ensejar o conflito entre eles, a ser dirimido na forma proposta por autores como Dworkin (1978) e Bonavides (2008). A resoluo desse tipo de conflito coliso de princpios - passa pela ponderao entre os princpios envolvidos, na dimenso do valor, sendo que o princpio de maior peso deve prevalecer na situao concreta sob anlise. Bonavides (ibid., p. 280) alerta, contudo, que isso no significa que o princpio do qual se abdica seja declarado nulo, nem que uma clusula de exceo nele se introduza. Ao contrrio das regras, conclui Barroso (2009, p. 208 grifo do original), princpios no so aplicados na modalidade tudo ou nada, mas de acordo com a dimenso de peso que assumem na situao especfica. No mesmo sentido a concluso de Bonavides (op. cit., p. 280 grifo do original): se quer dizer que os princpios tm um peso diferente nos casos concretos, e que o princpio de maior peso o que prepondera.

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Mesmo considerando que o foco desta monografia o princpio da moralidade, reconhece-se, portanto, a possibilidade de que, em situaes concretas submetidas ao TCU, princpios possam colidir, em casos em que apenas um deles deveria preponderar, em detrimento de outro(s). Nessas situaes, deve o julgador ponder-los, aplicando o de maior peso. Alm disso, no se pode olvidar o fato de que a Constituio Federal expressamente mencionou, lado a lado, os princpios da moralidade e da legalidade no caput de seu art. 37, o que implica que um autnomo em relao ao outro (FURTADO, 2007). Por essa razo, pode haver controle do ato administrativo de modo concomitante ou isolado com relao ao emprego desses princpios pelos rgos de controle, como o TCU, sem prejuzo da ponderao entre eles, quando for o caso. Ressaltados o conceito, as caractersticas e a importncia dos princpios na Constituio, pergunta-se: qual seria a conseqncia de sua inobservncia, quando comparada ao descumprimento de uma norma-regra, por exemplo? Mello (2005, p. 889 grifo nosso) responde a essa indagao do seguinte modo:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofend-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-se toda a estrutura nelas esforada.

Considerando que a moralidade administrativa (ou o princpio da moralidade) foi abordada em seo anterior desta monografia, cabe conceituar, de modo breve, os princpios da legalidade e da impessoalidade, antes de prosseguir a discusso. O princpio da legalidade, na lio de Meirelles (2001, p. 82), implica que a eficcia da atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei, e significa que o administrador pblico est sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Esse autor conclui: Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. (ibid., p. 82 grifo nosso).

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No contexto contemporneo, no qual se aprimoram os mecanismos de controle de constitucionalidade das leis, o princpio da legalidade deve ser percebido no apenas como o estrito cumprimento da norma pelo gestor pblico ou por todos aqueles abrangidos pelas situaes nela definidas, mas compreendido, tambm, em bases valorativas. Medauar (2008, p. 122) resume esse entendimento ao defender que essas bases acabam sujeitando as atividades da Administrao no somente lei votada pelo Legislativo, mas tambm aos preceitos fundamentais que norteiam todo o ordenamento - o que implica o relacionamento recproco entre os princpios da legalidade e da moralidade. Di Pietro (2007, p. 745) conclui:
a legalidade estrita no se confunde com a moralidade e a honestidade, porque diz respeito ao cumprimento da lei; a legalidade em sentido amplo (o Direito) abrange a moralidade, a probidade e todos os demais princpios e valores consagrados pelo ordenamento jurdico.

O princpio da impessoalidade, por sua vez, admite seu exame, na doutrina de Furtado (2007), sob trs aspectos: a) como dever de isonomia por parte da Administrao Pblica, que deve conferir aos particulares tratamento isonmico, sem qualquer discriminao; b) como dever de conformidade ao interesse pblico, equiparando-se, nessa acepo, ao princpio da finalidade, para que a prtica do ato administrativo no implique em qualquer favorecimento ou perseguio; c) como imputao dos atos praticados pelos agentes pblicos diretamente s pessoas jurdicas em que atuam, o que acarreta a retirada da responsabilidade pessoal do agente pblico, perante terceiros, pelos atos que praticam (hiptese aplicvel, por exemplo, ao agente que praticou o ato quando era competente para tal e que, posteriormente, teve sua investidura anulada). Esse princpio, na acepo de Medauar (2008), tem o intuito essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos, sejam os verdadeiros mveis e fins das atividades administrativas. A finalidade da ao pblica deve ser, portanto, o alcance do interesse da coletividade, desconectado de quaisquer razes pessoais. A referida autora apresenta essa compreenso do princpio da impessoalidade apenas para atender, em suas palavras, a requisitos didticos (MEDAUAR, 2008, p. 124), pois defende a implicao recproca entre esse princpio e o da moralidade (assim como em relao ao princpio da publicidade).

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Carvalho Filho (2007, p. 18-19 grifos nossos), no mesmo sentido apontado por Medauar (2008), tece as seguintes consideraes sobre o inter-relacionamento entre os trs princpios de maior interesse para a pesquisa:
A Constituio referiu-se expressamente ao princpio da moralidade no art. 37, caput. Embora o contedo da moralidade seja diverso do da legalidade, o fato que aquele est normalmente associado a este. Em algumas ocasies, a imoralidade consistir na ofensa direta lei e a violar, ipso facto, o princpio da legalidade. Em outras, residir no tratamento discriminatrio, positivo ou negativo, dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado estar tambm o princpio da impessoalidade, requisito, em ltima anlise, da legalidade da conduta administrativa.

Embora tenham sido mencionados anteriormente nesta monografia autores que, como Kant (1993, 2003), faziam rgida distino entre Direito e moral, cabe registrar que houve, a partir do fim do sculo passado, considervel abertura na doutrina, tanto da Filosofia do Direito como do Direito Constitucional, implicando em superao dessa diferenciao, fruto da crise do positivismo jurdico. O avano mais significativo dessa nova maneira de compreender o Direito e a interpretao que se pode ter das Constituies - e do reflexo que essas acabam tendo na elaborao das leis - pode ser creditada ao neoconstitucionalismo, cujo ensinamento sobre normatividade de princpios constitucionais, como se ver a seguir, constitui a essncia terica desta pesquisa. O neoconstitucionalismo uma corrente terica que prope uma nova percepo da Constituio e do papel que esta representa para a interpretao jurdica em geral. A escolha desse novo Direito Constitucional ou de uma nova maneira de se estudar a Constituio nesse ramo do Direito - est alinhada ao tema e aos objetivos deste trabalho, visto que o constitucionalismo moderno promove (...) uma volta aos valores, uma reaproximao entre tica e Direito. (BARROSO, 2003, p. 326 grifo nosso). Ademais, o pressuposto que norteou a elaborao desta monografia a de que a principal expresso do intrnseco relacionamento entre moral e Direito que vai de encontro s teorias que defendem a diferenciao entre ambos, a exemplo do entendimento que Kant manifestava sobre o tema -, especialmente para o Direito Constitucional, a existncia de princpios constitucionais que expressam as convices e valores basilares de determinada sociedade, em dado momento da histria. Conforme explica Barroso (2007), o neoconstitucionalismo pode ser identificado, no Brasil, com o advento da discusso prvia, convocao, elaborao e promulgao da Constituio de 1988. Em termos tericos, esse autor ensina que trs grandes transformaes

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motivaram o surgimento desse novo paradigma: (1) o reconhecimento de fora normativa Constituio; (2) a expanso da jurisdio constitucional e (3) o desenvolvimento de uma nova dogmtica da interpretao constitucional. Para os fins deste trabalho, apenas o primeiro e o terceiro aspectos foram considerados. A noo que norteou a realizao deste trabalho a que leva em conta a premissa de que a Constituio tem, por si s, fora normativa25, nos termos defendidos por Hesse (1991), independentemente de normas infraconstitucionais. Para esse autor, o desfecho do embate entre os fatores reais de poder (poderes militar, social, econmico e intelectual) e a Constituio escrita no haveria de verificar-se, necessariamente, em desfavor desta, conforme defendido por Lassale (2001). A fora que Hesse (1991) confere Constituio tem o seguinte respaldo de Barroso (2007, p. 21): as normas constitucionais so dotadas de imperatividade, que atributo de todas as normas jurdicas, e sua inobservncia h de deflagrar os mecanismos prprios de coao, de cumprimento forado. Um exemplo de mecanismo de coao exatamente a ao popular, de ndole constitucional. No que tange nova dogmtica da interpretao constitucional - uma das grandes transformaes que motivaram o surgimento do neoconstitucionalismo, na lio de Barroso (2007) -, o destaque a ser dado a esse tpico refere-se atribuio de normatividade aos princpios constitucionais, que materializa a mencionada fora normativa, e definio de suas relaes com valores e regras. Essas duas vertentes de interpretao jurdica seriam, no entendimento do citado autor, um dos smbolos do ps-positivismo. Barroso (2007, p. 27 grifo nosso) explica, do seguinte modo, o sentido da referida normatividade a ser conferida aos princpios, que depende da atividade do intrprete do Direito para a definio de seu alcance:
Princpios no so, como as regras, comandos imediatamente descritivos de condutas especficas, mas sim normas que consagram determinados valores ou indicam fins pblicos a serem realizados por diferentes meios. A definio do contedo de clusulas como dignidade da pessoa humana, razoabilidade, solidariedade e eficincia tambm transfere para o intrprete uma dose importante de discricionariedade. Como se percebe claramente, a menor densidade jurdica de tais normas impede que delas se extraia, no seu relato abstrato, a soluo completa das questes sobre as quais incidem.
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Para fomentar o debate acadmico, vale mencionar autores que discordam do entendimento manifestado neste trabalho, a exemplo de Souza (2003, p. 117), que reconhece os princpios constitucionais apenas como elementos ideolgicos ou, em suas palavras, como valores ideolgicos da ordem jurdica. Esse autor manifesta sua divergncia ao expressar que certos tericos atuais [referindo-se aos seguintes doutrinadores: Dworkin, Betti, Esser, Boulnager, Larenz, Mller, Alexy, Crisafulli, Trabuchi e Bobbio], reconhecendo a fora de imposio [dos princpios constitucionais] que por esse motivo passa a encerrar, chegam a confundi-la com a prpria fora impositiva da norma, com o que no concordamos. (ibid., p. 117).

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Tambm aqui, portanto, impe-se a atuao do intrprete na definio concreta de seu sentido e alcance.

Ao acolher a tese de que os princpios tm fora normativa e podem ser aplicados diretamente a casos concretos sendo, portanto, verdadeiras prescries de conduta -, o Supremo Tribunal Federal (STF) assim se posicionou:
Os princpios constitucionais, que no configuram meras recomendaes de carter moral ou tico, consubstanciam regras jurdicas de carter prescritivo, hierarquicamente superiores s demais e positivamente vinculantes, sendo sempre dotados de eficcia, cuja materializao, se necessrio, pode ser cobrada por via judicial e o art. 37, caput, da CF/1988 estabelece que a Administrao Pblica regida por princpios destinados a resguardar o interesse pblico na tutela dos bens da coletividade, sendo que, dentre eles, o da moralidade e o da impessoalidade exigem que o agente pblico paute sua conduta por padres ticos que tm por fim ltimo alcanar a consecuo do bem comum, independentemente da esfera de poder ou do nvel poltico-administrativo da Federao em que atue. (...) o legislador constituinte originrio, e o derivado, especialmente a partir do advento da EC 1/98, fixou balizas de natureza cogente para coibir quaisquer prticas, por parte dos administradores pblicos, que, de alguma forma, buscassem finalidade diversa do interesse pblico, portanto, as restries impostas atuao do administrador pblico pelo princpio da moralidade e demais postulados do art. 37 da CF so auto-aplicveis, por trazerem em si carga de normatividade apta a produzir efeitos jurdicos, permitindo, em conseqncia, ao Judicirio exercer o controle dos atos que transgridam os valores fundantes do texto constitucional. (RE 579.951, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 20/8/2008, Informativo STF 516 grifos do original)

Nota-se que a normatividade de princpios constitucionais vem sendo reconhecida pelo STF, no sendo, portanto, assunto que se restringe apenas ao mundo acadmico. Nesse sentido, Barroso (2003, p. 161), ao conferir relevo normatividade dos princpios e suas potencialidades na interpretao constitucional, destaca que esta tem sido, paralelamente ascenso histrica dos direitos fundamentais, a marca do Direito nas ltimas dcadas. Considerando o neoconstitucionalismo e o fato de que esse movimento terico defende que a nova hermenutica constitucional deve levar em conta os direitos fundamentais, tem-se que o respeito moralidade um direito da sociedade - o que se coaduna com a idia de direito fundamental a ser protegido via ao popular (art. 5, inciso LXXIII, da Constituio de 1988). A tese em destaque corrobora o entendimento de Dworkin (2003, p. 441), de que a Constituio leva os direitos a srio26, pois somente com mecanismos
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Esse comentrio de Ronald Dworkin foi apresentado no contexto de uma crtica ao mtodo de interpretao historicista da Constituio, segundo o qual esta e as leis devem ser interpretadas segundo as intenes de seus autores (legisladores). ntegra do comentrio: (...) isso equivale a negar que a Constituio expressa princpios,

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garantidores como a ao popular e a atuao dos rgos de controle possvel tornar efetivo esse direito. A doutrina de Binenbojm (2008, p. 52-53 grifo nosso) tambm exalta a importncia dos princpios constitucionais como modo de se alcanar a concretizao e o respeito aos direitos fundamentais: (...) superando a perspectiva exclusivamente individualista, os direitos fundamentais passam a ser tambm vistos como princpios concretizadores de valores em si, a serem protegidos e fomentados, pelo direito, pelo Estado e por toda a sociedade. Retomando-se a idia de que a moralidade deve ser vista, no contexto do neoconstitucionalismo, como direito fundamental da sociedade, a aferio da presena, ou no, desse princpio nas aes do Estado pode ser enriquecida com a anlise concomitante do princpio da proporcionalidade, em cada caso concreto. Antes de estabelecer o foco da discusso quanto a esse princpio para o presente trabalho, cabe mencionar a distino e/ou identificao entre o princpio da proporcionalidade e o princpio da razoabilidade. Barroso (2003, p. 333 grifo nosso), que prefere este a aquele, tece as seguintes consideraes:
Guardada a circunstncia de que suas origens reconduzem a sistemas diversos ao americano em um caso e ao alemo em outro -, razoabilidade e proporcionalidade so conceitos prximos o suficiente para serem intercambiveis. Cabe a observao, contudo, de que a trajetria do princpio da razoabilidade fluiu mais ligada ao controle dos atos normativos, ao passo que o princpio da proporcionalidade surgiu ligado ao direito administrativo e ao controle dos atos dessa natureza. Vale dizer: em suas matrizes, razoabilidade era mecanismo de controle dos atos de criao do direito, ao passo que proporcionalidade era critrio de aferio dos atos de concretizao.

Bonavides (2008) esclarece que no novo Estado de Direito, no qual devem ser resguardados direitos, inclusive, de terceira gerao (direitos difusos ou transindividuais, que visam proteo da coletividade), a proporcionalidade, enquanto princpio, deve ser vista como o modo de se verificar se houve equilbrio entre os meios utilizados e o fim alcanado em determinada ao estatal. Em caso de desequilbrio, estar-se- diante de uma desproporo, com ocorrncia de arbtrio. O mencionado autor destaca que a vinculao do princpio da proporcionalidade ao Direito Constitucional ocorre por via dos direitos fundamentais (BONAVIDES, 2008, p. 395), razo pela qual esse princpio foi considerado de utilidade para esta pesquisa, na qual a
pois no se pode considerar que estes parem ali onde tambm param o tempo, a imaginao e os interesses de algum governante histrico. A Constituio leva os direitos a srio; j o mesmo no se pode dizer do historicismo. (DWORKIN, 2003 p. 441 grifo nosso).

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moralidade est sendo considerada como direito fundamental da sociedade. Complementa esse entendimento o enfoque dado por Barros (2003, p. 100 grifo do original): o princpio da proporcionalidade decorre do Estado de Direito, ou do Estado Democrtico de Direito, ou da idia mesma de direitos fundamentais. O princpio da proporcionalidade, de acordo com Barroso (2009), pode servir anlise sob dois ngulos diferentes. Numa primeira possibilidade, esse princpio pode nortear o julgador (Poder Judicirio, por exemplo) nos casos em que for preciso invalidar um ato legislativo ou administrativo, quando27: a) no haja adequao entre o fim perseguido e o instrumento empregado (adequao); b) a medida no seja exigvel ou necessria, havendo meio alternativo menos gravoso para chegar ao mesmo resultado (necessidade/vedao do excesso); c) os custos superem os benefcios, ou seja, o que se perde com a medida de maior relevo do que aquilo que se ganha (proporcionalidade em sentido estrito). A segunda hiptese de emprego do princpio da proporcionalidade indicada por Barroso (2009, p. 305) serve para auxiliar o julgador quando da aplicao da norma, especialmente quanto quelas que trazem gravame parte ou responsvel, ao permitir que o juiz gradue o peso da norma, em determinada incidncia, de modo a no permitir que ela produza um resultado indesejado pelo sistema, fazendo assim a justia do caso concreto. Destaque-se que o princpio da proporcionalidade est sendo utilizado nesta monografia apenas na segunda hiptese indicada por Barroso (2009), para aferir se os julgados do TCU foram balizados, com relao sua fundamentao, pela devida proporo entre a irregularidade verificada e o respectivo desfecho (especialmente na gradao de multas). Alinha-se, em razo do escopo de anlise indicado no pargrafo precedente, ao entendimento que Medauar (2008, p. 129) apresenta sobre o princpio da proporcionalidade, que, nas palavras dessa autora, consiste
principalmente, no dever de no serem impostas, aos indivduos em geral, obrigaes, restries ou sanes em medida superior quela estritamente necessria ao atendimento do interesse pblico, segundo critrio de razovel adequao dos meios aos fins.

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Barros (2003), que emprega essa diviso estrutural do princpio da proporcionalidade em trs subprincpios, observa que essa concepo amplamente reconhecida pela doutrina alem.

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2.2.3

Ato administrativo Esta subseo apresentar o conceito de ato administrativo e seus elementos (que

alguns autores chamam de requisitos), como a motivao e a finalidade. A importncia desta subseo reside no fato de que, para verificar se um ato respeitou o princpio da moralidade e outros a ele relacionados, deve-se ter claro seu conceito e saber como se exerce o controle sobre seus elementos e seu contedo. Di Pietro (2007, p. 181 grifo do original) define do seguinte modo o ato administrativo: declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio. Definio semelhante apresentada por Furtado (2007, p. 251):
Ato administrativo toda declarao unilateral de vontade do Estado, ou de quem tenha recebido delegao deste, excetuadas aquelas provenientes do exerccio das funes judicial ou legislativa, regida por norma de Direito Administrativo.

Carvalho Filho (2007, p. 92) observa que, em face da ausncia de uniformidade entre os conceitos apresentados pela doutrina embora muitos deles tenham alcance mais ou menos semelhante -, a melhor forma de caracterizar o ato administrativo seria por meio da identificao de trs pontos fundamentais:
Em primeiro lugar, necessrio que a vontade emane de agente da Administrao Pblica ou dotado de prerrogativas desta. Depois, seu contedo h de propiciar a produo de efeitos jurdicos com fim pblico. Por fim, deve toda essa categoria de atos ser regida basicamente pelo direito pblico.

Nota-se que a finalidade pblica do ato administrativo subjacente em seu conceito e, especialmente, em seu contedo, o que implica que os rgos de controle sempre tero esse parmetro como um dos aspectos a serem aferidos. Alm desse primeiro parmetro geral a ser avaliado, outros alm do prprio contedo - podem ser delineados a partir do conhecimento dos elementos que compem o ato administrativo, para que se tenha a exata noo de qual pode ser o foco e o campo de atuao dos rgos de controle, no obstante a faculdade que tem a prpria Administrao de corrigir seus equvocos, por meio do princpio da autotutela. Medauar (2008) apresenta cinco aspectos como elementos do ato administrativo, quais sejam, o agente competente, o objeto, a forma, o motivo e o fim, ressaltando que esse

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o elenco que predomina na doutrina ptria, na qual reina discrdia (...) quanto a certos pontos dessa matria (ibid., p. 135). De acordo com essa autora, apenas os trs primeiros elementos constam, de forma praticamente unnime, em todas as classificaes sugeridas pelos doutrinadores do ramo do Direito Administrativo. O agente competente, na acepo de Medauar (loc. cit.), o representante do poder pblico a quem o texto legal confere atribuies que o habilitam a editar determinados atos administrativos. O objeto (ou contedo, para alguns doutrinadores) o efeito prtico pretendido com a edio do ato administrativo ou a modificao por ele trazida ao ordenamento jurdico (ibid., p. 136). Em sentido amplo, a forma seria a exteriorizao da vontade ou exteriorizao da deciso, para o fim de produzir efeitos no mbito do direito (ibid., p. 136). Tendo em vista discordncias na doutrina quanto a esse elemento do ato administrativo, Medauar (loc. cit. grifo do original) acrescenta: na verdade, forma do ato administrativo engloba tanto os modos de expressar a deciso em si quanto a comunicao e as fases preparatrias, pois todos dizem respeito exteriorizao do ato, independentemente do contedo. O motivo significa as circunstncias de fato e os elementos de direito que provocam e precedem a edio do ato administrativo (ibid., p. 137), tendo sido previstas no art. 50 da Lei do Processo Administrativo algumas situaes em que esse elemento obrigatrio para a validade do ato28. Com relao ao motivo, Furtado (2007), Carvalho Filho (2007) e Medauar (2008) apresentam consideraes sobre a diferena entre motivo e motivao, alm de tecerem comentrios sobre a teoria dos motivos determinantes. A motivao , em suma, a justificativa do ato e pode ser reconhecida como a enunciao dos motivos (MEDAUAR, 2008, p. 137) ou, nas palavras de Carvalho Filho

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Lei 9.784/1999: Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. (grifo nosso)

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(2007, p. 104), a motivao exprime de modo expresso e textual todas as situaes de fato que levaram o agente manifestao da vontade. Como decorrncia da necessidade de motivao dos atos discricionrios29, foi desenvolvida pela doutrina a teoria dos motivos determinantes. Essa teoria, de acordo com Furtado (2007), preceitua que o ato discricionrio, uma vez motivado, vincula-se aos motivos indicados pelo administrador. Baseia-se, assim, no princpio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situao de fato que gerou a manifestao da vontade (CARVALHO FILHO, 2007, p. 107). Na atuao vinculada ou na discricionria, explica Meirelles (2001, p. 145), o agente pblico, ao praticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, sem o qu o ato ser invlido ou, pelo menos, invalidvel, por ausncia de motivao. O ltimo elemento proposto na classificao de Medauar (2008) quanto aos elementos do ato administrativo o fim (ou finalidade, para muitos autores), por ela traduzido como o interesse pblico a ser alcanado, o efeito prtico, com o objetivo de obter uma conseqncia final (ibid., p. 137). No caso de desrespeito a um ou mais dos elementos apresentados, que so pressupostos necessrios para a validade dos atos administrativos (CARVALHO FILHO, 2007), mesmo que no haja expressa descrio da ilegalidade (positivada em lei), o rgo de controle poder lanar mo da fora normativa da Constituio para impugn-los, pois a norma legal suprema quer que a imoralidade administrativa em si seja fundamento de nulidade do ato viciado (SILVA, 2008, p. 668). Esse entendimento vale tanto para os atos vinculados como para os atos discricionrios, sendo que no h dvidas de que ambos esto sujeitos ao controle jurisdicional30.

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Atos discricionrios so aqueles em que a autoridade administrativa tem certa margem de liberdade para agir ao edit-los, nos termos e limites da lei, quanto escolha do motivo e do contedo e com base na convenincia e oportunidade. Nos atos vinculados, por outro lado, no h tal possibilidade, pois a lei estabelece, de antemo, todos os requisitos e condies para sua realizao. 30 (...) especialmente a partir da Constituio promulgada em 1988, a estrita observncia dos postulados a que se refere o art. 2 da Lei n 9.784/99 passou a qualificar-se como pressuposto de validade dos atos, que, fundados, ou no, em competncia discricionria, tenham emanado de autoridades ou rgos do Poder Pblico. O entendimento de que o exerccio concreto do poder discricionrio expe-se a controle jurisdicional, quando infringente de determinados postulados (como os da moralidade administrativa, da proporcionalidade, da legalidade e da finalidade) ou quando incompatvel com a realizao do interesse pblico, assenta-se em autorizado magistrio doutrinrio (...). Impe-se ressaltar, por necessrio, que a possibilidade jurdica de fiscalizao jurisdicional dos atos discricionrios praticados com inobservncia do interesse pblico ou com desrespeito aos princpios que condicionam a atividade administrativa tem sido reconhecida pela jurisprudncia dos Tribunais (RDA 89/134), inclusive por este Supremo Tribunal Federal (RTJ 153/1022-1032). (MS 23740 MC, Relator: Min. Celso de Mello, julgado em 10/8/2000, DJ 17/8/2000 - grifo nosso)

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Mas, como rgos como o TCU, com base no conceito de ato administrativo e nos elementos que o compem, podem exercer o controle, com foco na moralidade administrativa? Conforme indicado inicialmente com relao ao conceito de ato administrativo, o foco do controle deve recair, especialmente, sobre o elemento fim (ou finalidade) do ato, que se encontra intrinsecamente ligado ao alcance do interesse pblico. Se tal interesse no puder ser identificado de forma ntida, pode-se estar diante de situao que tenha como objetivo atender intenes meramente pessoais. Assim, o principal parmetro para aferio da moralidade ser o elemento finalidade do ato, sem que sejam, contudo, desconsiderados seus demais pressupostos de validade em especial, o motivo. O confronto pode ser realizado, num primeiro momento, com requisitos ou condies previstos em lei a exemplo do citado art. 50 da Lei 9.784/1999 -, sendo que, em caso de inexistncia de descrio legal desses parmetros, ser cabvel a comparao da situao concreta em anlise diretamente com os princpios constitucionais que podem estar sendo desrespeitados. Cabe ressalvar que a indicada forma de anlise no exclui o emprego de princpios constitucionais mesmo nas situaes que j se encontram delineadas na legislao infraconstitucional. Em harmonia com os conceitos e com o escopo de controle apresentados quanto ao ato administrativo, Meirelles (2001, p. 84 grifos do original) conclui: o certo que a moralidade do ato administrativo juntamente a sua legalidade e finalidade, alm da sua adequao aos demais princpios, constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade pblica ser ilegtima. Alm de se apoiar no neoconstitucionalismo, este trabalho tambm inclui, em seu substrato terico, o entendimento de Justen Filho (2006), quanto necessidade de constitucionalizao do direito administrativo, a fim de atualiz-lo e elev-lo ao nvel das instituies constitucionais. Nas palavras desse autor (ibid., p. 14):
O enfoque constitucionalizante preconizado consiste em submeter a interpretao jurdica de todas as instituies do direito administrativo a uma compreenso fundada concreta e pragmaticamente nos valores constitucionais.

A integrao entre as teorias de Direito Administrativo e de Direito Constitucional, conforme raciocnio desenvolvido na subseo 2.2 deste trabalho, no marco terico que aqui se encerra, confere concretude ao entendimento externado no pargrafo precedente.

42

3 3.1

A ATUAO DO TCU E A MORALIDADE ADMINISTRATIVA Atuao do TCU no controle do ato administrativo No que tange s formas de controle do ato administrativo, a moralidade conta,

basicamente, com dois mecanismos para ser defendida31: (1) social, que se refere possibilidade de qualquer cidado (ou organizao da sociedade civil) denunciar atos lesivos moralidade ou mesmo propor ao popular, e (2) institucional, via atuao dos rgos de controle, do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio32. Nesta monografia, o foco recai unicamente sobre a atuao do TCU, rgo auxiliar do Congresso Nacional que tem grande importncia na avaliao da legalidade e moralidade dos atos praticados no mbito da Administrao Pblica federal brasileira. Cabe lembrar que essa avaliao encontra respaldo constitucional, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituio Federal, e legal, conforme Lei 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgnica do TCU) e leis extravagantes, como a Lei 8.666/1993, nos termos de seu art. 113. Conforme explorado anteriormente, sem prejuzo da anlise de outros elementos do ato administrativo, o controle sobre a moralidade tem como principal foco averiguar a finalidade alcanada com a prtica do ato, que sempre deve estar voltada ao interesse pblico. No que diz respeito funo normativa dos princpios constitucionais, a anlise de acrdos foi levada a efeito para averiguar se, na soluo dos casos concretos submetidos ao TCU, a referida normatividade foi utilizada como (1) instrumento direto para derrogao de uma regra (aplicao do princpio, em vez de um dispositivo de lei, por exemplo), (2) reforo a situaes j alcanadas por leis ou normas infralegais (emprego em conjunto com os princpios) ou (3) se o princpio serviu como meio de integrao do sistema jurdico, na hiptese de lacuna de regra especfica. Foi verificada a existncia, ainda, de casos de coliso de princpios, quando um dos princpios envolvidos foi o da moralidade. Procurou-se extrapolar, desse modo, a funo meramente interpretativa dos princpios constitucionais, que serviriam, nessa limitada percepo, apenas para orientar o julgador na interpretao do sentido da regra jurdica aplicvel ao caso sob anlise. Alm de ter sido averiguado o emprego do princpio da moralidade e de outros princpios constitucionais (como os da legalidade e da impessoalidade), a fase de anlise de acrdos da Corte de Contas buscou identificar julgados que, em suas fundamentaes,
31

Justen Filho (2006) classifica essas duas formas de controle em controle social e controle jurdico-formal (referindo-se esta ao que aqui foi classificado como institucional). 32 O TCU denomina a atuao integrada desses rgos e entidades de rede de controle.

43

lanaram mo do princpio da proporcionalidade como balizador da imputao de sanes aos responsveis. Esse princpio serviu de parmetro, portanto, para avaliar se o julgador foi proporcional ao propor a aplicao da sano e, caso tenha decidido por essa medida, se a gradao da pena (multa, por exemplo) tambm foi fundamentada em termos proporcionais s irregularidades verificadas no processo. Ressalte-se que as anlises pontuais que a seguir sero apresentadas tiveram como bases tericas tanto o Direito Administrativo valendo-se das teorias sobre ato administrativo e da aplicao do princpio da legalidade, a partir da estrita verificao do cumprimento de leis e normas infralegais - como o Direito Constitucional, sendo as noes tericas acerca desse ramo, com relao aos princpios constitucionais, essenciais para avaliar a forma como o TCU aprecia seus processos, em termos de fundamentao de suas deliberaes.

3.2

Avaliao da jurisprudncia do TCU A fim de alcanar os objetivos propostos para este trabalho, efetuou-se, numa

primeira vertente, pesquisa na jurisprudncia do TCU33 utilizando-se expresses de busca para localizar os acrdos prolatados no perodo de 20/1/2004 a 10/6/2009 em cujos votos constou a palavra moralidade34. Numa segunda vertente, realizou-se pesquisa relativa ao princpio da proporcionalidade na seo do site do TCU denominada Jurisprudncia Sistematizada, tendo englobado 50 das 95 deliberaes inseridas nessa base de dados (cf. Apndice 3). No foi realizada pesquisa exaustiva em todos os 95 acrdos constantes dessa base de dados, visto que a anlise de praticamente a metade delas demonstrou que havia um padro nas fundamentaes que no se alterava, independentemente do acrscimo de deliberaes, na forma que ser adiante explicitada. Os resultados encontrados, considerando as duas vertentes mencionadas, esto consolidados na tabela a seguir, cujo detalhamento compe o Apndice 1 deste trabalho (relao de todos os acrdos consultados):

33

No Portal de Pesquisa Textual, disponvel no site do TCU, que acessa a base de dados do Sistema Juris, que o repositrio de jurisprudncia do Tribunal. 34 Sem restrio de perodo, a busca na base de jurisprudncia do TCU retornou 1.172 acrdos nos quais a palavra moralidade foi mencionada no voto do relator.

44

Tabela 1 - Quantitativos de acrdos apreciados pelo TCU, analisados e considerados de interesse para a pesquisa (por ano e por colegiado)
ACRDOS APRECIADOS PELO TCU NO ANO35 4.749 4.579 4.925 4.718 4.888 2.094 TOTAIS ACRDOS ANALISADOS
PL36 1C37 2C38

ANO 2004 2005 2006 2007 2008 200939

TOTAL 106 132 154 163 178 75 808

ACRDOS DE INTERESSE PARA A PESQUISA

PL 1C 2C

TOTAL 61 60 87 101 93 33 435

64 85 81 97 102 36 465

19 21 24 40 46 23 173

23 26 49 26 30 16 170

32 31 34 57 50 13 217

14 11 13 24 24 9 95

15 18 40 20 19 11 123

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Cabe esclarecer que nem todos os acrdos encontrados na primeira vertente de pesquisa (princpio da moralidade) foram considerados de interesse, visto que, nos casos nos quais as deliberaes foram desconsideradas, foi constatada ao menos uma das seguintes situaes: a) fundamentao na qual a moralidade no foi utilizada como argumento para a condenao do responsvel (caso de concordncia com relao defesa do responsvel, por exemplo); b) moralidade mencionada fora do contexto principal da irregularidade, no tendo contribudo, portanto, para a fundamentao da condenao; c) moralidade mencionada em citao (lei, doutrina etc.), sem conexo com a fundamentao da condenao; d) meno genrica aos princpios previstos no caput do art. 37 da Constituio Federal, sem que houvesse destaque diferenciado para o princpio da moralidade; e) discordncia do relator quanto a eventual desrespeito moralidade, conforme opinio manifestada pela unidade tcnica e/ou pelo representante do Ministrio Pblico/TCU. A seguir, so apresentadas anlises especficas, efetivadas sobre a jurisprudncia de interesse para a pesquisa, organizadas por princpios ou assuntos especficos (coliso de princpios, por exemplo).

35 36

Acrdos apreciados em pauta (excludas deliberaes constantes em relao). PL = Plenrio 37 1C = 1 Cmara 38 2C = 2 Cmara 39 Considerados os acrdos prolatados at 10/6/2009.

45

3.2.1

Princpio da moralidade Considerando o princpio da moralidade como o foco principal da pesquisa, foram

estabelecidas, a partir da coletnea de jurisprudncia avaliada (cf. deliberaes discriminadas no Apndice 2) e a fim de serem alcanados os objetivos propostos para a pesquisa, quatro perspectivas de anlise, a saber: a) verificao da meno e do emprego, como fundamentao, do princpio da moralidade ao longo do perodo pesquisado; b) utilizao dos princpios constitucionais isoladamente (aplicao direta da fora normativa da Constituio) ou em conjunto com normas legais e/ou infralegais; c) recorrncia dos tipos de irregularidades nos quais houve ofensa ao princpio da moralidade e, eventualmente, a outros princpios constitucionais explcitos; d) remisso isolada e inter-relao entre o princpio da moralidade e outros princpios constitucionais explcitos utilizados na fundamentao dos acrdos.

3.2.1.1 Menes e emprego do princpio da moralidade ao longo do perodo pesquisado Considerados apenas os acrdos de interesse para a pesquisa (Apndice 2), nota-se, quanto ao primeiro aspecto de anlise proposto, conforme Tabela 2, apresentada a seguir40, que nos quatro anos mais recentes o percentual de acrdos nos quais foi mencionado o princpio da moralidade manteve-se estvel, em torno de 3,5% do total apreciado em cada ano pelo Tribunal (acrdos includos em pauta).
Tabela 2 Quantitativo e percentual das menes ao princpio da moralidade nos acrdos analisados e do emprego do princpio como fundamentao nos acrdos considerados de interesse para a pesquisa
TOTAL DE ACRDOS APRECIADOS PELO TCU NO ANO41 PERCENTUAL DE ACRDOS COM MENO AO PRINCPIO DA MORALIDADE SOBRE TOTAL APRECIADO PELO TCU42 ACRDOS DE INTERESSE PARA A PESQUISA PERCENTUAL DE ACRDOS COM FUNDAMENTAO (TOTAL OU PARCIAL) NO PRINCPIO DA MORALIDADE SOBRE TOTAL APRECIADO PELO TCU

ANO

ACRDOS ANALISADOS

2004 2005
40

4.749 4.579

106 132

2,23% 2,88%

61 60

1,28% 1,31%

A tabela deve ser interpretada com alguma reserva quanto exatido quantitativa, pois pequena parcela dos acrdos analisados (50 do total de 808 analisados) originou-se da seo do site do TCU denominada Jurisprudncia Sistematizada, que tinha como foco o princpio da proporcionalidade. 41 Acrdos apreciados em pauta (excludas deliberaes apreciadas em relao). 42 O princpio da moralidade foi mencionado na totalidade dos acrdos analisados, mas apenas em parte deles foi empregado como fundamento total ou parcial da deliberao.

46

ANO

TOTAL DE ACRDOS APRECIADOS PELO TCU NO ANO41

ACRDOS ANALISADOS

PERCENTUAL DE ACRDOS COM MENO AO PRINCPIO DA MORALIDADE SOBRE TOTAL APRECIADO PELO TCU42

ACRDOS DE INTERESSE PARA A PESQUISA

PERCENTUAL DE ACRDOS COM FUNDAMENTAO (TOTAL OU PARCIAL) NO PRINCPIO DA MORALIDADE SOBRE TOTAL APRECIADO PELO TCU

2006 2007 2008 200943

4.925 4.718 4.888 2.094

154 163 178 75

3,13% 3,45% 3,64% 3,58%

87 101 93 33

1,77% 2,14% 1,90% 1,58%

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Apenas no ano de 2007 foi possvel perceber um acrscimo mais significativo no emprego desse princpio para fundamentar as deliberaes do TCU (isoladamente ou em conjunto com outros princpios constitucionais e/ou com normas legais e/ou infralegais).

3.2.1.2 Formas de emprego dos princpios constitucionais Quanto ao segundo aspecto de anlise, a tabela apresentada a seguir resume as principais formas de utilizao dos princpios constitucionais na fundamentao das deliberaes consideradas de interesse para este trabalho:
Tabela 3 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais na fundamentao
FORMA DE EMPREGO CONSTITUCIONAIS DOS PRINCPIOS PL QUANTIDADE DE DELIBERAES44 1C 2C TOTAL PERCENTUAL SOBRE O TOTAL DE DELIBERAES

Meno isolada dos princpios Meno dos princpios em conjunto com lei(s) Meno dos princpios em conjunto com lei(s) e norma(s) infralegal(is) Meno dos princpios em conjunto com norma(s) infralegal(is) TOTAL

97 84 7 11 199

58 23 2 6 89

89 24 4 2 119

244 131 13 19 407

60,0% 32,2% 3,2% 4,7%

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Os dados apresentados na Tabela 3 evidenciam que h clara preponderncia do emprego isolado dos princpios em relao a outras formas de emprego destes na fundamentao das deliberaes, representando 60% dos casos analisados, praticamente o dobro da segunda forma mais utilizada (meno dos princpios em conjunto com lei, com 32% do total).

43 44

Acrdos prolatados at 10/6/2009. Considerados apenas os acrdos constantes do Apndice 2.

47

No demais afirmar que a Tabela 3 demonstra, na prtica, que o TCU aplica diretamente os princpios constitucionais na fundamentao de suas deliberaes, o que confere concretude s teorias apresentadas anteriormente neste trabalho, sobre a fora normativa da Constituio, na perspectiva do neoconstitucionalismo. Mesmo considerando que o foco da pesquisa se ateve ao princpio da moralidade, o fato de a anlise ter levado em conta outros princpios constitucionais explcitos (ver Tabela 5, adiante) permite que essa concluso seja estendida, mesmo com certa reserva, para o conjunto da jurisprudncia do Tribunal. Uma importante consequncia dessa concluso reflete-se na forma de o TCU enfrentar possveis lacunas na legislao quando se depara com irregularidades que no se encontram claramente delineadas em normas legais ou infralegais (descrio da conduta e a respectiva penalidade/restrio a ser imposta ao responsvel). A Corte de Contas, nessas situaes, no deixa de exercer seu papel constitucional em processos que apresentam tais situaes, apreciando-os mesmo que o legislador no tenha previsto todas as possveis situaes que agridam a moralidade administrativa, lanando mo, assim, de modo direto, dos princpios constantes na Constituio Federal. Nesse sentido, a atuao do TCU alinha-se forma de atuao que os julgadores devem ter quanto ao emprego de princpios [constitucionais], preconizada por Miranda (2007, p. 267):
(...) os princpios admitem ou postulam desenvolvimentos, concretizaes, densificaes, realizaes variveis. Nem por isso o operador jurdico pode deixar de os ter em conta, de os tomar como pontos firmes de referncia, de os interpretar segundo os critrios prprios da hermenutica e de, em consequncia, lhes dar o devido cumprimento.

Ressalve-se, contudo, que o mencionado percentual de 60% apresentado na Tabela 3, relativo meno isolada dos princpios, deve ser considerado em conjunto e, em especial, com os percentuais constantes da Tabela 2, no contexto do modo de atuao do TCU, que observa, como forma bsica de atuao, o ordenamento jurdico vigente em sua plenitude (subsuno do fato - irregularidades analisadas pelo Tribunal, no caso - a determinada disposio da Constituio Federal, de leis, de normas infralegais etc.). Assim, deve-se perceber que a Corte de Contas somente lana mo da aplicao direta - e isolada, em muitos casos - de princpios constitucionais quando o caso sob anlise assim o exige, em vista de complexidade considervel, de lacuna legal total ou parcial para a soluo do problema - ou de eventual afastamento de lei especfica que rege determinada

48

matria, quer por inconstitucionalidade45 ou por no se adequar precisamente situao sob anlise. O objetivo, em quaisquer dessas formas de emprego dos princpios, fornecer a resposta correta a cada caso (DWORKIN, 1978), ou seja, a soluo considerada a mais justa, mantendo, assim, a integridade do sistema jurdico. Particularizando-se a anlise por colegiado, conforme Tabela 4 apresentada a seguir (considerados os acrdos constantes do Apndice 2), percebe-se que a fora normativa da Constituio, com o emprego unicamente de princpios constitucionais na fundamentao das deliberaes, tem maior expresso na 2 Cmara do TCU, com quase 75% de ocorrncias em relao ao total de acrdos do colegiado. No obstante, tambm significativo o percentual alcanado na 1 Cmara (65% dos casos), enquanto no Plenrio do Tribunal h praticamente um equilbrio entre a meno isolada dos princpios (48%) e os casos nos quais a fundamentao foi reforada com a remisso a leis (42%).
Tabela 4 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais na fundamentao detalhamento por colegiado
FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS QTD. ACRDOS PL46 % SOBRE TOTAL DE ACRDOS DO COLEGIADO QTD. ACRDOS 1C47 % SOBRE TOTAL DE ACRDOS DO COLEGIADO QTD. ACRDOS 2C48 % SOBRE TOTAL DE ACRDOS DO COLEGIADO

Meno isolada dos princpios Meno dos princpios em conjunto com lei(s) Meno dos princpios em conjunto com lei(s) e norma(s) infralegal(is) Meno dos princpios em conjunto com norma(s) infralegal(is) TOTAL

97 84 7

48,7% 42,2% 3,5%

58 23 2

65,2% 25,8% 2,2%

89 24 4

74,8% 20,2% 3,4%

11
199

5,5%

6
89

6,7%

2
119

1,7%

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Ainda quanto aos dados apresentados na Tabela 4, nota-se que a meno dos princpios de forma combinada com lei(s) e norma(s) infralegal(is) ou apenas com norma(s) infralegal(is) apenas residual, nos trs colegiados.

45

Smula STF 347: O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico. 46 PL = Plenrio; considerados os acrdos constantes do Apndice 2. 47 1C = 1 Cmara; considerados os acrdos constantes do Apndice 2. 48 2C = 2 Cmara; considerados os acrdos constantes do Apndice 2.

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Retomando-se a primeira concluso mencionada (emprego dos princpios constitucionais de forma direta e isolada), vale citar o Acrdo 158/2009 Plenrio (pedido de reexame contra o Acrdo 477/2008, mantido pelo Acrdo 1.344/2008, ambos do Plenrio), que, por sua consistncia jurdica, merece ser destacado em relao s demais deliberaes analisadas. Essa deliberao trouxe discusso do Plenrio do TCU, de modo bem fundamentado, a possibilidade de a Corte de Contas apreciar casos concretos a ela submetidos baseando-se unicamente em princpios constitucionais, exercitando, assim, seu papel de controle mesmo em face de vcuo legislativo. A consequncia desse modo de proceder o reconhecimento da fora normativa da Constituio para o exame de situaes abarcadas pela jurisdio do TCU, do qual pode decorrer a expedio de determinaes e a condenao de maus gestores que desrespeitaram determinados princpios constitucionais. No voto que precedeu o Acrdo 158/2009 Plenrio, o relator, Ministro Valmir Campelo, destacou esse modo de atuao do TCU, evidenciada nos resultados desta pesquisa, que privilegia a forma contempornea de aplicao e interpretao do direito, por meio dos princpios constitucionais (neoconstitucionalismo), sem que o julgador fique adstrito tosomente aos casos abrangidos pelas normas infraconstitucionais, na antiga viso positivista. Transcreve-se, a seguir, excerto do mencionado voto:
4. (...) Primeiramente, adentro sobre a viabilidade da determinao baseada em princpio, mesmo sem lei especfica que preveja a relao in concreto fato x conseqncia. 5. necessrio alvejar que o ordenamento jurdico condensa um conjunto de princpios e regras a nortear o julgador em seu dever de decidir. Na atividade jurisdicional, ao juiz no cabe a esquiva sobre o mrito de uma posta conduta sob a alegao de que a lei no prev determinada situao ftica. Baseado em princpios e todo o arcabouo de convencimento, lhe cabe resolver; a deciso compulsria. 6. Nem poderia ser diferente. Seria impossvel esgotar as infinitas possibilidades de agir (ou de se omitir) no mundo concreto. Quando se positiva determinado modelo de comportamento, este decorre da preservao de um valor, de um princpio a ser protegido, necessariamente considerado no julgamento. Na ausncia de lei e mesmo na presena dela o princpio o balizador do mrito. Como postula Celso Antnio Bandeira de Melo (RDP, 15:284), "violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade (...)". (...) 8. Pois bem, apresenta-se a situao: a Petrobrs no deu a devida publicidade em seus contratos de patrocnio; ao Tribunal cabe decidir sobre o mrito da dita ofensa ao ordenamento jurdico, qual seja, a mcula aos basilares da publicidade, moralidade e impessoalidade, mesmo que no

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exista lei que regulamente este aspecto pontual dos contratos de patrocnio da estatal. (...) 11. Ao destrinchar a aplicao dos princpios da publicidade, moralidade e impessoalidade, na deciso do Acrdo 477/2008-P, nas palavras da Serur, o Tribunal "conferiu concretude a normas supralegais, e que no podem deixar de ter eficcia, sob pena de comprometer a coeso do ordenamento jurdico, pela privao de seus valores fundamentais (...)". (...) 14. Realmente, a exaltao do positivismo jurdico pode levar o direito a ser prisioneiro da lei, o que seria uma negao de um ditado elementar da boa hermenutica: a pior interpretao da lei a literal; h de se considerar o seu contedo axiolgico. (grifos nossos)

A referida deliberao do TCU e as demais que compuseram os resultados apresentados nas Tabelas 3 e 4, a partir dos acrdos enumerados no Apndice 2, corroboram o entendimento de Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 34 grifos do original), quanto ao papel distinto, mas complementar, que tm o legislador e o julgador ao, respectivamente, formular os princpios e aplic-los na resoluo de casos concretos:
(...) pode-se dizer que os princpios jurdicos se produzem necessariamente em dois tempos e a quatro mos: primeiro so formulados genrica e abstratamente pelo legislador; depois se concretizam, naturalmente, como normas do caso ou normas de deciso, pelos intrpretes e aplicadores do Direito.

Para o TCU, portanto, pode-se concluir que a inexistncia de lei especfica que discrimine a conseqncia para determinada irregularidade no capaz de representar empecilho sua atuao como rgo de controle externo. Os princpios constitucionais podem, assim, vista de sua virtualidade de oferecer critrios de soluo a uma pluralidade de problemas (MIRANDA, 2007, p. 265), servir como nico e firme suporte do aplicador do Direito ao caso concreto, sem que isso represente qualquer fraqueza ou limitao para a fundamentao da deciso.

3.2.1.3 Recorrncia dos tipos de irregularidades Quanto aos assuntos que, de modo recorrente, serviram de motivao para o emprego do princpio da moralidade na fundamentao das deliberaes analisadas, a tabela a seguir resume aqueles que apresentaram quantitativo suficiente para representar alguma recorrncia (no obstante a existncia da classificao outras irregularidades):

51

Tabela 5 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativo de deliberaes por tipo de irregularidade
TIPO DE IRREGULARIDADE Licitao: dispensa indevida Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio federal de ensino superior) Licitao: inexigibilidade indevida Licitao: direcionamento / favorecimento a licitantes Licitao: fraude licitao / conluio entre licitantes Licitao: fracionamento de despesas Licitao/contratos: relacionamentos entre gestores e licitantes/empresas contratadas Licitao: outras irregularidades Contratos: subcontratao Contratos: sub-rogao Contratos: sobrepreo / superfaturamento Contratos: outras irregularidades Conselhos de fiscalizao profissional: concurso pblico Conselhos de fiscalizao profissional: relacionamento com entidade sindical Convnios: irregularidades na licitao Convnios: irregularidades na aplicao dos recursos Convnios: irregularidades em prestaes de contas Convnios: omisso no dever de prestar contas Convnios: outras irregularidades Sistema S: processo seletivo de pessoal Sistema S: aplicao de recursos em entidade privada ou sindicato Sistema S: remunerao de dirigentes Concesso de patrocnios Concurso pblico Concesso/definio de valores de dirias e passagens areas Pagamento irregular de acordo extrajudicial em desapropriao Pessoal: penso civil (no comprovao da dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor) Pessoal: penso civil (outras irregularidades) Pessoal: outras irregularidades Nepotismo Terceirizao: contratao de parentes de funcionrios da entidade contratante Terceirizao: poder de indicao/aprovao de funcionrios da contratada por parte da entidade contratante Utilizao de veculos oficiais Administrativo (processos internos TCU) Outras irregularidades PL 7 5 9 10 11 22 18 6 12 1 8 9 1 1 3 6 1 2 4 8 4 4 6 13 2 2 3 36 QUANTIDADE DE DELIBERAES49 1C 2C TOTAL 15 5 27 5 2 1 9 5 1 1 2 3 1 2 19 2 1 6 5 2 2 2 3 7 1 1 1 3 14 3 1 2 1 2 3 1 3 1 37 13 2 2 1 3 1 9 1 6 13

6 15 13 11 4 45 26 7 14 3 11 14 3 2 4 2 39 3 38 2 5 3 5 17 4 10 2 6 24 4 3 9 3 56

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Para o desenvolvimento da terceira perspectiva de anlise proposta para esta subseo (irregularidades mais recorrentes nas quais houve ofensa ao princpio da moralidade

49

Considerados os acrdos constantes do Apndice 2 (princpio da moralidade).

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e, eventualmente, a outros princpios constitucionais explcitos, com aquele mencionados em conjunto), foram adotados os seguintes procedimentos sobre os dados apresentados na Tabela 5: a) excludos os tipos de irregularidades que no apresentaram nmero de ocorrncias significativo para representar recorrncia no tema (menos de dez ocorrncias); b) desconsideradas as contagens que haviam sido, inicialmente, contabilizadas nas categorias de outras irregularidades. Como resultado desse procedimento, foi elaborada a Tabela 6, a seguir, com relao qual sero apresentadas, adiante, anlises pontuais sobre os tipos de irregularidades nela referidos (ordenadas em ordem decrescente com relao ao nmero de ocorrncias).
Tabela 6 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade tipos de irregularidades selecionados para anlise
N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 TIPO DE IRREGULARIDADE PL Licitao/contratos: relacionamentos entre gestores e licitantes/empresas contratadas Convnios: omisso no dever de prestar contas Sistema S: processo seletivo de pessoal Licitao: dispensa indevida Nepotismo Concesso/definio de valores de dirias e passagens areas Licitao: inexigibilidade indevida Contratos: sub-rogao Conselhos de fiscalizao profissional: concurso pblico Licitao: direcionamento / favorecimento a licitantes Licitao: fraude licitao / conluio entre licitantes Pessoal: penso civil (no comprovao da dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor) 22 6 7 13 8 9 12 9 10 11 4 QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL 9 2 19 15 2 6 5 2 2 5 14 37 13 5 9 3 1 2 3 1 1

45 39 38 27 24 17 15 14 14 13 11 10

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Licitao/contratos: relacionamentos licitantes/empresas contratadas

entre

gestores

22

14

45

A irregularidade que mais trouxe prejuzos moralidade administrativa, em termos de quantidade de emprego no voto das deliberaes avaliadas, foi aquela classificada como Licitao/contratos: relacionamentos entre gestores e licitantes/empresas contratadas.

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Essa confuso entre o pblico e o privado50 foi o alvo do controle externo em 45 acrdos, tendo sido motivada pelo descumprimento do dever de lealdade do gestor/responsvel para com a Administrao Pblica, por ter privilegiado a defesa de interesses privados. Em muitos casos, cnjuges e parentes de gestores, proprietrios de empresas licitantes e contratadas, eram os beneficirios dessa prtica irregular. No por acaso, em boa parte dos acrdos analisados o princpio da impessoalidade foi mencionado em conjunto com o princpio da moralidade na fundamentao da deliberao. Para Furtado (2007, p. 413 grifos nossos), a moralidade que deve impedir, por exemplo, a realizao de conluio entre os licitantes ou a contratao de empresas de parentes dos administradores, ainda que se trate de hiptese de contratao direta prevista em lei. O acrdo a ser destacado quanto a esse tipo de irregularidade o de n 2.105/2008, do Plenrio do TCU. O processo que foi apreciado por meio dessa deliberao cuidou de irregularidade relativa a relacionamentos profissionais, societrios e de parentesco de gestor pblico de autarquia federal com consrcios de empresas, sendo uma destas licitante e outra j contratada pela entidade. O relator do Acrdo 2.105/2008 Plenrio, Ministro Ubiratan Aguiar, baseou seu voto na meno aos princpios constitucionais da isonomia, legalidade, moralidade, impessoalidade e probidade, bem como naqueles constantes no caput do art. 3 da Lei 8.666/1993. Os trechos do mencionado voto, de maior relevncia para os fins desta pesquisa, so apresentados a seguir:
15. Os relacionamentos estreitos entre o referido gestor do Dnit, scios de uma das empresas que conformam o consrcio vencedor da licitao e o coordenador-tcnico do Consrcio STE/Siscon indicam que h grande possibilidade de que os princpios da moralidade e da impessoalidade tenham sido inobservados, pelo fato de que a simples existncia desses relacionamentos representa afronta a tais princpios. (...) 28. Alm de ofender aos princpios da moralidade, impessoalidade, legalidade e isonomia, pode-se dizer que a participao do Consrcio Geohidro/Consulfer/Magna na Concorrncia n 350/2006 ofendeu, tambm, a legitimidade de todo o processo, pois no houve apenas a desobedincia de normas legais, mas de princpios ticos que norteiam todas as
50

Quando tal tipo de superposio de interesses torna difcil a identificao do limite entre o pblico e o privado, h a tendncia de se retornar aos primrdios da Administrao, com a prevalncia do patrimonialismo, assim explicado por Medeiros (2006, p. 144), a partir da lio de Ferreira (1996), como forma de gesto que antecedeu burocracia: O patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da burocracia. O modelo de administrao pblica burocrtica foi adotado em muitos pases visando substituir aquele tipo de administrao, no qual os patrimnios pblico e privado eram confundidos, criando-se, nesse tipo de ambiente, oportunidade para o aparecimento do clientelismo, nepotismo, empreguismo e at mesmo da corrupo (FERREIRA, 1996). A implantao do modelo burocrtico buscou, principalmente, combater essas prticas. (grifo nosso).

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disposies constitucionais e infraconstitucionais que tratam de licitaes pblicas. (...) 30. Assim, se o rgo de controle no rechaar, com veemncia, o tipo de situao detectada na referida concorrncia, que afrontou princpios como o da moralidade e o da legitimidade, pode-se dar um ar de legalidade a comportamento que atenta contra a seriedade que deve cercar as relaes entre o Estado e a iniciativa privada e que pode dar margem, como nefasta conseqncia, a todo tipo de acordo, manipulao de resultados e favorecimentos os mais diversos possveis, que podem ter incio at mesmo no momento em que se estabelecem clusulas em editais de licitao, termos de referncia e minutas de contratos. (...) 39. No caso analisado nestes autos, afeto ao Direito Administrativo por tratar de questo envolvendo licitao pblica -, cabe, perfeitamente, o raciocnio que indiquei, da seguinte forma: se a licitao deve ocorrer sob o pressuposto de que h isonomia no tratamento a ser dado aos licitantes, que implica em igualdade de condies de concorrer entre todos os interessados; de que no h qualquer relao de parentesco, profissional ou societria entre gestor(es) do rgo que promove o certame, de empresa terceirizada que atua em, diversas fases da licitao e qualquer das licitantes; que h impessoalidade no trato entre a Administrao e as empresas que concorrem entre si; e que todos os procedimentos devem seguir a estrita legalidade, ento s se pode concluir que se ao menos uma dessas condies todas de ndole constitucional - for desrespeitada, no h como garantir que houve lisura no resultado final da licitao. 40. A existncia de favorecimento a, ao menos, um dos licitantes mesmo que no se prove essa hiptese - a suspeita que paira no ar e que passa a macular, de modo definitivo, a licitao na qual se verifica irregularidades como aquelas apontadas no item precedente. (grifos nossos)

No trecho do voto transcrito, possvel perceber que a fundamentao foi construda no apenas com princpios explcitos constantes da Constituio Federal, mas tambm com a remisso a postulados ticos que, mesmo no estando positivados, devem ser observados pelo administrador pblico. Tal padro tico de conduta, relacionado moralidade administrativa, mereceu o seguinte registro de Reis (1999, p. 44 grifos nossos):
No que concerne ao princpio da moralidade administrativa, deve se entender que os atos administrativos devero ser, sempre, pautados pelo padro tico de conduta, no podendo se admitir, mais, que se diga ser a administrao atica, como dantes ocorreu, uma vez que nas relaes humanas em geral e entre aqueles que cuidam da coisa pblica, - agentes pblicos em geral, e em destaque, os servidores, - os que a financiam contribuintes e os que dela obtm os resultados, deve pairar o princpio da moralidade, hoje preceito constitucional.

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Convnios: omisso no dever de prestar contas

37

39

55

A omisso no dever de prestar contas de recursos recebidos por responsveis no mbito de convnios foi o tipo de irregularidade contabilizado, em sua quase totalidade, na 2 Cmara do TCU, com apenas duas ocorrncias na 1 Cmara e nenhuma no Plenrio do Tribunal. A recorrncia significativa na 2 Cmara deveu-se s fundamentaes de diversos votos apresentados pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, um dos ministros do TCU que consideram gravssimo esse tipo de irregularidade, por afrontar a Constituio Federal, normas legais e infralegais. Na totalidade das deliberaes da 2 Cmara, a omisso no dever de prestar contas foi considerada prejudicial ao princpio da publicidade, alm de configurar conduta administrativa imoral e mproba, sendo ilustrativa a opinio do Ministro Walton Alencar Rodrigues na fundamentao do Acrdo 1.929/2005, proferido por esse colegiado, cujo excerto transcrito a seguir:
O dever de prestar contas, de matriz constitucional, inerente gesto de recursos pblicos, constituindo um dos pilares do sistema republicano. A sua ausncia significa no somente o descumprimento da Constituio e da legislao em vigor, mas a violao da transparncia na prtica dos atos de gesto, a ausncia de comprovao da lisura no trato com a coisa pblica, a possibilidade sempre presente de que a totalidade dos recursos pblicos federais transferidos ao Municpio tenha sido integralmente desviada em benefcio de administrador mprobo, ou de pessoas por ele determinadas. Pela concreta violao de normas e princpios fundamentais, a exemplo dos da legalidade, moralidade e publicidade, no deve ser tolerado tal comportamento por parte do administrador local. (grifos nossos)

O Ministro Humberto Guimares Souto, em uma das duas deliberaes da 1 Cmara mencionadas na Tabela 6 sobre o tipo de irregularidade sob anlise, tambm considerou, no voto que fundamentou o Acrdo 93/2004, desse colegiado, que a omisso, alm de ofender a moralidade, representa ato de improbidade administrativa, o que provocaria a incidncia da Lei 8.429/1992:
Acolho, tambm, as sugestes do parquet, considerando a gravidade da omisso no dever de prestar contas, que atenta contra os princpios da transparncia e da moralidade administrativa e visa impedir a atuao do controle. Alm disso, constitui ato de improbidade administrativa, conforme disposio do art. 11, inciso VI, da Lei n 8.429/92, que reclama a atuao do Ministrio Pblico junto ao Poder Judicirio para fins de ressarcimento e aplicao das penalidades cabveis. (grifos nossos)

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Essa foi a nica deliberao da 1 Cmara na qual os princpios da moralidade e da probidade administrativa foram mencionados explicitamente e em conjunto com a Lei 8.429/1992, no que diz respeito omisso no dever de prestar contas, o que pode ser explicado pelo fato de o TCU no ter competncia para instaurar e julgar aes decorrentes da aplicao da Lei 8.429/1992. A Corte de Contas, nos casos em que verifica possvel incidncia dessa lei na anlise dos casos a ela submetidos, pode encaminhar a documentao ao Ministrio Pblico Federal, para que este avalie eventual transgresso a dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa e, se for caso, proponha a respectiva ao de improbidade junto ao Poder Judicirio.

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Sistema S: processo seletivo de pessoal

19

13

38

Com relao aos servios sociais autnomos, conhecidos como Sistema S51, o tipo de irregularidade que com mais recorrncia foi considerado desrespeitoso moralidade administrativa foi aquele ligado a processos seletivos de pessoal dessas entidades. Uma possvel explicao para o grande nmero de deliberaes nas quais esse tipo de irregularidade ocorreu poderia advir de dvida acerca da natureza jurdica das entidades que compem tal sistema, se seriam de direito pblico com a incidncia de princpios e regras de direito pblico, como aqueles constantes do caput e inciso II do art. 37 da Constituio Federal ou de direito privado - o que lhes daria, hipoteticamente, grande flexibilidade para a gesto de seus recursos humanos, prescindindo, assim, de processos seletivos transparentes e isonmicos. Conforme observou o Ministro Andr Lus de Carvalho, no voto que fundamentou o Acrdo 2.550/2009 2 Cmara, os entes privados qualificados por fora de lei como servios sociais autnomos no integram a administrao pblica indireta, condio essa, todavia, que no os exonera do dever de balizar a sua gesto pelos princpios fundamentais assentados na Constituio Federal para o regime de pessoal. (grifo nosso). O fato de as entidades do Sistema S serem financiadas por recursos pblicos que tm natureza de
51

Exemplos de entidades que compem o Sistema S: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); Servio Social da Indstria (SESI); Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (SENAC); Servio Social do Comrcio (SESC); Servio Brasileiro de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas (SEBRAE); Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); Servio Social de Transporte (SEST) e Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT).

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contribuio parafiscal (art. 149 da Constituio Federal) um dos motivos que determinam a estrita observncia desse dever. Na lio de Cullar (2008, p. 8), os servios sociais autnomos [Sistema S] so entes privados que exercem atividade de interesse pblico (...). Por receberem recursos pblicos, os servios sociais autnomos sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas, conforme dispe o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal. (grifo nosso). O entendimento mencionado no Acrdo 2.550/2009 2 Cmara prevalece desde a Deciso 907/1997 - Plenrio, proferida na Sesso de 11/12/1997, sendo que, mesmo mais de uma dcada aps a prolao dessa deliberao, recorrente a apreciao, pelo TCU, de casos de contratao de pessoal pelas entidades do Sistema S sem que seja realizado, previamente, processo seletivo que obedea a normativos internos e observe, entre outras exigncias, os princpios constitucionais da legalidade, moralidade, igualdade, impessoalidade e publicidade. O Ministro Marcos Bemquerer Costa, no voto que fundamentou o Acrdo 1023/2009 1 Cmara, esclareceu quais so os principais parmetros a serem seguidos nos processos seletivos para que estes sejam considerados legais e conformes moralidade administrativa e aos demais princpios constitucionais referenciados anteriormente:
14. Em todas as fases do processo de recrutamento de pessoal por tais entidades, ou seja, desde a elaborao do edital at a divulgao do resultado final do certame, os princpios constitucionais devem ser respeitados, sob pena de nulidade do ato, em caso de eventual descumprimento. H liberdade para o gestor, de acordo com o interesse e as necessidades da entidade, fixar as bases do processo de recrutamento e seleo, porm o ente promotor do certame fica adstrito obrigatria observncia dos princpios constitucionais aplicveis Administrao. (grifos nossos)

Mesmo no estando obrigado a realizar concurso pblico nos moldes previstos no art. 37, inciso II, da Constituio Federal52 para a composio de seus quadros, o Sistema S reiteradamente comete o tipo de irregularidade sob discusso, que, muitas vezes, vem acompanhada de alguma forma de nepotismo, como a contratao de parentes dos dirigentes

52

Constituio Federal: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao; (grifo nosso)

58

das entidades contratantes, sem a realizao de processo seletivo ou sua realizao de modo falho (cf. verificado, por exemplo, no Acrdo 2.489/2004 1 Cmara).

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Licitao: dispensa indevida

15

27

O quarto tipo de irregularidade que maior nmero de vezes foi contabilizado a partir dos acrdos de interesse para pesquisa foi a dispensa indevida de licitao, com 27 deliberaes. Essa irregularidade ocorre quando o gestor deixa de efetivar licitao quando havia condies de realiz-la, fora das excees previstas nos arts. 17 (licitao dispensada) e 24 (licitao dispensvel) da Lei 8.666/1993, o que implica em inobservncia do art. 37, inciso XXI53, da Constituio Federal. Na fundamentao dos 27 acrdos representativos desse tipo de irregularidade, a dispensa indevida esteve associada ofensa no apenas aos princpios da legalidade e da moralidade que seriam mais diretamente perceptveis -, mas, tambm, aos princpios da impessoalidade, isonomia, eficincia, publicidade e dever de licitar. Quanto impessoalidade, nem sempre possvel atestar quando o gestor deixou de realizar a licitao por m-f ou por ignorncia da Lei de Licitaes. Em qualquer dos casos, contudo, a irregularidade reconhecida e condenada pelo TCU, sendo a eventual imputao de dbito ou aplicao de multa dependente da anlise de cada caso concreto sendo cabvel, na gradao das sanes, o emprego do princpio da proporcionalidade. A impessoalidade resta prejudicada com a dispensa indevida de licitao, visto que usualmente h benefcio direto de licitantes que tm algum vnculo com gestores do rgo contratante (ligao pessoal, de parentesco, profissional, societria ou de outra natureza). A ofensa ao princpio da isonomia, por sua vez, est intrinsecamente ligada ao desrespeito aos princpios da publicidade e do dever de licitar, pois a espcie de irregularidade em foco no permite que outros possveis interessados em contratar com o Poder Pblico
53

Constituio Federal: Art. 37. Omissis (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

59

ofeream a ele seus produtos e servios, qui em condies mais vantajosas do que aquelas propostas por aquele beneficiado pela aquisio/contratao que no foi precedida de processo licitatrio. Nas palavras de Silva (2008, p. 672), o dever de licitar constitui um princpio instrumental de realizao dos princpios da moralidade administrativa e do tratamento isonmico dos eventuais contratantes com o Poder Pblico. (grifo nosso). Essa impossibilidade de um maior nmero de licitantes poder contratar com a Administrao pode acarretar, ainda, prejuzos ao princpio da eficincia, pois no ser possvel aferir se a contratao oriunda de dispensa indevida foi realizada nos moldes mais vantajosos para o rgo contratante, tanto em termos do valor pago (economicidade), como da qualidade do produto adquirido ou do servio prestado. Para ilustrar o tipo de irregularidade sob exame, pode-se citar uma das situaes que so encontradas de modo mais recorrente na jurisprudncia do TCU, relativas utilizao inapropriada do art. 24, inciso IV, da Lei de Licitaes, que trata das hipteses de dispensa fundamentadas em situaes de emergncia ou de calamidade pblica54. Em boa parte dos casos, a dispensa foi artificialmente provocada pelo prprio gestor, que deixou de agir no tempo devido, dando causa, assim, a alguma situao que, com o decorrer do tempo, passou a ser exigir tratamento emergencial. A meno ao entendimento jurisprudencial do Tribunal acerca desse tipo de irregularidade cujo marco a Deciso 347/1994 Plenrio, de carter normativo (resposta a consulta) - foi registrada pelo Ministro Marcos Bemquerer Costa no voto que fundamentou o Acrdo 1.150/2005 Plenrio, cujo trecho de interesse transcrito a seguir:
8. Friso, primeiramente, que a jurisprudncia desta Corte de Contas pacfica no sentido de que aos administradores no permitido respaldar eventual contratao direta em situao emergencial por eles provocada, comissiva ou omissivamente, valendo lembrar, em vista da pertinncia com a irregularidade sob exame, ter o Plenrio deste E. Tribunal, ao responder a consulta formulada pelo ento Ministro dos Transportes, Sr. Rubens Bayma Denys, estabelecido, por meio da Deciso n. 347/1994, como uma das condies para a dispensa de licitao em virtude de situao emergencial o seguinte: que a situao adversa, dada como de emergncia ou de calamidade pblica, no se tenha originado, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m gesto dos recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em alguma medida, ser
54

Art. 24. dispensvel a licitao: (...) IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos;

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atribuda culpa ou dolo do agente pblico que tinha o dever de agir para prevenir a ocorrncia de tal situao;

Conclui-se, assim, vista da fundamentao das deliberaes analisadas quanto aplicao dos princpios constitucionais em relao dispensa indevida, que a regra licitar, devendo as dispensas (bem como as inexigibilidades, tratadas adiante como outro tipo de irregularidade) serem tratadas como alternativas excepcionais pelos gestores pblicos.

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Nepotismo

13

24

Do mesmo modo que se mencionou anteriormente, que o tipo de irregularidade mais recorrente (relacionamentos entre gestores e licitantes/empresas contratadas) representaria uma forma de confuso entre os patrimnios pblico e privado55, o tipo sob anlise, o nepotismo, que contou com 24 ocorrncias, tambm serve de exemplo para ilustrar como os gestores passam a defender interesses outros que no o interesse pblico quando incorrem nessa prtica. Registre-se que a nomeao e designao de cnjuges, companheiros ou parentes para o exerccio de cargos de provimento em comisso ou funo gratificada uma irregularidade que vem sendo condenada h muitos anos pelo TCU, mesmo quando no havia qualquer legislao especfica vedando essa espcie de ilegalidade. Conforme entendimento do Conselho Nacional de Justia CNJ (2008), o nepotismo est estreitamente vinculado a estrutura de poder dos cargos e funes da administrao e se configura quando, de qualquer forma, a nomeao do servidor ocorre por influncia de autoridades ou agentes pblicos ligados a esse servidor por laos de parentesco. At o advento da Resoluo CNJ 7, de 18 de outubro de 200556, o TCU, quando apreciava casos de nepotismo no Poder Judicirio, limitava-se, muitas vezes, a discusses que se restringiam, na fundamentao da condenao, somente aplicao de princpios constitucionais moralidade e impessoalidade, em especial -, pela ausncia de lei especfica que disciplinasse o assunto.

55 56

Para uma reviso histrica sobre a distino entre o pblico e o privado, na tica do Direito, ver Pinto (2003). A Resoluo CNJ 7/2005, que disciplina o exerccio de cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do Poder Judicirio e d outras providncias, foi alterada, posteriormente, pelas Resolues CNJ 9/2005 e 21/2006.

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A defesa dos responsveis mencionava, por exemplo, a viabilidade da aplicao da Lei 9.421, de 24 de dezembro de 199657, ento vigente (ora revogada), para justificar a legalidade dos atos de nomeao de cnjuges, companheiros ou parentes de magistrados, por terem sido os atos publicados antes da entrada em vigor dessa lei. Para ilustrar a espcie de discusso que permeou muitos processos do TCU e que englobavam fatos ocorridos antes da entrada em vigor da Resoluo CNJ 7/2005, nos casos em que a Corte de Contas decidia pela anulao dos atos de nomeao ou designao oriundos da prtica de nepotismo, pode-se mencionar o Acrdo 913/2005 2 Cmara. Do voto dessa deliberao, cujo relator foi o Ministro Ubiratan Aguiar, confirma-se a assertiva anterior, com relao aplicao, como nico instrumento na fundamentao das decises at ento prolatadas, de princpios constitucionais:
2. A matria discutida nos presentes autos recorrente neste Tribunal. Conforme entendimento que j tive oportunidade de externar nesta Casa, o nepotismo prtica que vem sendo condenada sistematicamente pela Corte de Contas. Essa prtica mostra total inobservncia ao princpio da moralidade, tendo este Tribunal decidido casos semelhantes ao que aqui se encontra sob apreciao, em uma de suas correntes de entendimento, com base to-somente na ofensa ao caput do art. 37 da Constituio Federal, conforme Acrdos ns 159/2004 e 560/2004, ambos do Plenrio. (grifos nossos)

Com a edio da Resoluo CNJ 7/2005, a aplicao dos princpios constitucionais pelo TCU passou a ocorrer em reforo a essa norma infralegal e a leis que disciplinam o tema58. Ressalte-se que o entendimento dessa resoluo, aplicvel ao Poder Judicirio, foi consolidado pelo STF no julgamento da Ao Direta de Constitucionalidade - ADC 12/DF59

57

Dispositivo da Lei 9.421/1996 que vedava a prtica de nepotismo: Art. 10. No mbito da jurisdio de cada Tribunal ou Juzo vedada a nomeao ou designao, para os Cargos em Comisso e para as Funes Comissionadas de que trata o art. 9, de cnjuge, companheiro ou parente at o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou juzes vinculados, salvo a de servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das Carreiras Judicirias, caso em que a vedao restrita nomeao ou designao para servir junto ao Magistrado determinante da incompatibilidade. 58 Atualmente, a vedao do nepotismo no Poder Judicirio objeto do seguinte dispositivo da Lei 11.416, de 15 de dezembro de 2006: Art. 6. No mbito da jurisdio de cada tribunal ou juzo vedada a nomeao ou designao, para os cargos em comisso e funes comissionadas, de cnjuge, companheiro, parente ou afim, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros e juzes vinculados, salvo a de ocupante de cargo de provimento efetivo das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judicirio, caso em que a vedao restrita nomeao ou designao para servir perante o magistrado determinante da incompatibilidade. 59 No mrito, entendeu-se que a Resoluo 7/2005 est em sintonia com os princpios constantes do art. 37, em especial os da impessoalidade, da eficincia, da igualdade e da moralidade, que so dotados de eficcia imediata, no havendo que se falar em ofensa liberdade de nomeao e exonerao dos cargos em comisso e funes de confiana, visto que as restries por ela impostas so as mesmas previstas na CF, as quais, extradas dos citados princpios, vedam a prtica do nepotismo. (Relator: Ministro Carlos Britto - Sesso do Tribunal Pleno de 20/8/2008 publicada no DJE de 11/9/2008 - grifo nosso).

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e, posteriormente, estendido aos Poderes Executivo e Legislativo, de todas as esferas de governo, com a edio da Smula Vinculante STF 13, que assim dispe:
A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal. (grifo nosso)

O registro sobre o padro de julgamento de casos de nepotismo pelo TCU, considerando a referida resoluo do CNJ, constou do voto proferido pelo Ministro Augusto Nardes no Acrdo 472/2006 Plenrio, com o seguinte teor:
7. (...) convm lembrar que a questo abordada nos autos, pertinente possibilidade de nomeao, no mbito da jurisdio dos tribunais ou juzos, de servidores ocupantes de cargo em comisso/funo comissionada que detenham vnculo de parentesco at o terceiro grau, inclusive, ou que sejam cnjuges ou companheiros, dos respectivos membros ou juzes vinculados, j foi exaustivamente debatida no mbito desta Corte, cujo entendimento no sentido de considerar tal prtica condenvel, por configurar ofensa aos princpios que regem a Administrao Pblica, sobretudo os da moralidade, impessoalidade e finalidade administrativa. 8. Oportuno, tambm, fazer registro de que o Conselho Nacional de Justia disciplinou, por meio da Resoluo n 7, de 18/10/2005, o exerccio de cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do Poder Judicirio, vedando a prtica de nepotismo, em perfeita consonncia com as decises que vm sendo adotadas no mbito desta Corte de Contas. (grifos nossos)

Cabe destacar que, na anlise dos 24 acrdos que compuseram o presente tipo de irregularidade, em 19 deles a fundamentao mencionou o princpio da impessoalidade em conjunto com da moralidade, o que evidencia a importncia daquele princpio e a clareza com que a prtica do nepotismo revela benefcios indevidos a terceiros que no pertencem Administrao Pblica e que mantm relaes conjugais ou de parentesco com autoridades pblicas. Considerando que a vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal para coibir a prtica, conforme entendimento do STF60, pode-se afirmar que, hipoteticamente,
60

EMENTA: ADMINISTRAO PBLICA. VEDAO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Resoluo 7/2005 do Conselho Nacional da Justia, a prtica do nepotismo nos demais Poderes ilcita. II - A vedao do nepotismo no exige a edio

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caso inexistentes leis, resolues ou quaisquer outras normas especficas que vedassem essa prtica, poderia o TCU continuar empregando, como nico meio de fundamentar a anulao de nomeaes ou designaes ilegais, os princpios constitucionais previstos no caput do art. 37 da Constituio Federal, especialmente os dois princpios anteriormente citados (moralidade e impessoalidade). A importncia que o TCU confere ao princpio da moralidade, como principal argumento para reprovar as nomeaes e designaes de pessoal maculadas pelo nepotismo, tem igual respaldo no STF, conforme se depreende da manifestao do Ministro Celso de Mello na referida ADC 12/DF:
Cabe lembrar, neste ponto, Senhor Presidente, o alto significado que o princpio da moralidade assume, em nosso sistema constitucional, tal como esta Suprema Corte j teve o ensejo de enfatizar: "O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA ENQUANTO VALOR CONSTITUCIONAL REVESTIDO DE CARTER TICO-JURDICO CONDICIONA A LEGITIMIDADE E A VALIDADE DOS ATOS ESTATAIS. A atividade estatal, qualquer que seja o domnio institucional de sua incidncia, est necessariamente subordinada observncia de parmetros tico-jurdicos que se refletem na consagrao constitucional do princpio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuao do Poder Pblico, confere substncia e d expresso a uma pauta de valores ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princpio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitaes ao exerccio do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Pblico que transgridem os valores ticos que devem pautar o comportamento dos agentes e rgos governamentais. (...) (RTJ 182/525-526, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno) A prtica do nepotismo, tal como corretamente repelida pela Resoluo CNJ n 07/2005, traduz a prpria anttese da pauta de valores cujo substrato constitucional repousa no postulado da moralidade administrativa, que no tolera porque incompatvel com o esprito republicano e com a essncia da ordem democrtica o exerccio do poder pro domo sua61.

A partir da anlise das fundamentaes dos 24 acrdos que fizeram parte do tipo de irregularidade nepotismo, pode-se afirmar que essa prtica foi vista pelos julgadores do TCU no apenas como ofensiva moralidade administrativa, mas, tambm, pela nfase de reprovao a ela conferida nos votos dessas deliberaes, moral comum.
de lei formal para coibir a prtica. III - Proibio que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput, da Constituio Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeao do servidor, aparentado com agente poltico, ocupante, de cargo em comisso. (RE 579951 - Relator: Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 20/08/2008, Repercusso geral - Mrito DJe-202 divulgado em 23/10/2008, publicado em 24/10/2008 grifos nossos) 61 A expresso latina pro domo sua significa em favor de sua casa, protegendo os seus familiares.

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Nesse sentido, a anlise emprica efetivada sobre a jurisprudncia do TCU corrobora o entendimento manifestado anteriormente nesta pesquisa (subseo 2.2.1), em relao existncia de superposio entre ambos os conceitos, no havendo, assim, uma dicotomia absoluta entre a moral comum e a moral a ser observada na Administrao Pblica. A compreenso ora consignada avalizada por Garcia (2001) e Carvalho (2008), com posicionamentos divergentes na doutrina, a exemplo de Alexandrino e Paulo (2006), que consideram haver uma completa diferenciao entre a moral comum e a moralidade administrativa. Contra essa dicotomia e alinhada percepo consignada nesta pesquisa - de que o modo de julgar reconhecido como padro nas fundamentaes de acrdos do TCU deixava transparecer, em boa parte dos casos, o sentimento tico que cada ministro guardava em sua manifestao, especialmente em relao s irregularidades mais ofensivas moralidade afirma Carvalho (2008, p. 98):
A despeito do registro da divergncia doutrinria, relevante do ponto de vista terico-jurdico, entende-se que, no plano emprico, o exame a ser realizado pelo administrador, no momento em que age, deve fundar-se na legitimidade do comportamento em face dos valores ticos do grupo social em que se insere. A autoridade administrativa deve atuar de forma lisa e escorreita, vedado qualquer comportamento malicioso, negligente ou imprudente, considerado o padro de conduta do homem mdio no exerccio daquela funo.

Entre as irregularidades analisadas a partir da seleo de tipos constantes da Tabela 6, possvel afirmar que o nepotismo, ao lado de outras situaes, como a fraude licitao e o conluio entre licitantes, um dos melhores exemplos no qual a moral comum instantaneamente acionada no ntimo do julgador em conjunto com a moralidade administrativa, mesmo que se desconhea, em princpio, sobre a existncia de vedao legal explcita com relao irregularidade. Nesses casos, emerge a tica que permeia o ordenamento jurdico e que influencia as decises do julgador e do aplicador do direito ministros do TCU, no caso -, quer seja por meio de princpios, quer seja de regras, sendo aplicvel, na subsuno dos casos concretos em anlise s normas, o pensamento de Nalini (2008, p. 146 grifos do original): o enfoque moral e tico est na maior parte das decises judiciais, explcito ou no. O julgamento uma opo tica, embora esse aspecto possa estar submerso numa roupagem jurdico-positivista.

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TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Concesso/definio de valores de dirias e passagens areas

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Um tipo de irregularidade bastante freqente nos processos apreciados pelo TCU e que contou com 17 ocorrncias nesta pesquisa foi a concesso/definio de valores de dirias e passagens areas. Nessa contagem, foram levados em conta tanto os acrdos que abordaram as normas que fixaram valores de dirias em montantes considerados atentatrios moralidade administrativa e a outros princpios constitucionais, como aqueles que consideraram o gozo de dirias e passagens areas em quantidades e/ou condies reputadas imorais. No caso dos questionamentos relativos aos valores fixados por entidades quanto ao valor a ser pago a seus servidores e funcionrios quando fazem jus s dirias, parte dos acrdos referiu-se ao Sistema S (Acrdo 700/2006 1 Cmara e Acrdo 288/2007 Plenrio) e parte a deliberaes relativas a Conselhos de Fiscalizao Profissional (Acrdos 1.039/2008 1 Cmara e Acrdos 570/2007 e 462/2008, ambos do Plenrio). No caso do Sistema S e dos Conselhos de Fiscalizao Profissional, o TCU firmou o entendimento de que esses entes devem obedecer aos valores fixados em seus regulamentos internos, sem prejuzo de que o rgo de controle externo intervenha em casos de abuso, se vislumbrar ofensa aos princpios da moralidade, da eficincia e da razoabilidade, no que diz respeito aos montantes fixados. Com relao ao Poder Executivo federal, no houve questionamentos atinentes fixao de valores de dirias, visto que as regras para percepo dessa espcie de indenizao e os respectivos valores esto dispostos no Decreto 5.992, de 19 de dezembro de 2006, vlido para a administrao federal direta, autrquica e fundacional. Alm disso, h base legal para a indenizao devida aos servidores sob a forma de dirias, conforme arts. 51, II, 58 e 59 da Lei 8.112/1990, aplicvel aos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundaes pblicas federais. Outra irregularidade que contribuiu para a recorrncia do tipo sob anlise, na segunda vertente inicialmente mencionada, foi a concesso de dirias e passagens em benefcio pessoal dos gestores, sem que a indenizao e o pagamento do transporte areo correspondente servisse ao atendimento de alguma finalidade institucional, de interesse do servio.

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Na seleo dos acrdos analisados, uma das situaes ilustrativas que correspondeu a essa irregularidade foi a concesso de dirias e passagens a servidores em datas que tinham incio ou incluam finais de semana e/ou feriados (caso, por exemplo, verificado nos Acrdos 3.871/2007 e 3.872/2007, ambos da 1 Cmara), sem que as concesses contassem com qualquer justificativa baseada em fins institucionais. Quanto infringncia de princpios constitucionais, foram citados nas

fundamentaes dos acrdos analisados, em especial, os princpios da legalidade e da impessoalidade, sempre em conjunto com o princpio da moralidade. Alm disso, foram feitas remisses ao princpio da eficincia, visto que o tipo de gasto irregular em comento se concretiza em detrimento dos recursos pblicos despendidos com as dirias e passagens areas. Assim como outras irregularidades que demonstram evidente ausncia de interesse pblico na finalidade do ato administrativo como acontece nos casos de nepotismo -, a concesso de dirias e passagens desvinculadas de qualquer atividade prpria da Administrao implicou, na maioria dos casos, na meno, pelos julgadores do TCU, do princpio da impessoalidade. Essa infringncia tambm esteve relacionada ao emprego indevido do poder discricionrio dos administradores que autorizaram essas concesses, ao extrapolarem os limites permitidos pela lei para essa espcie de ato, recaindo em ilegalidade e imoralidade. Para ilustrar a percepo do TCU sobre o tipo de irregularidade sob anlise, no qual restou comprovada, no caso concreto analisado, a prtica ilegal de ato discricionrio, com mera satisfao de interesse pessoal dos servidores beneficiados, pode ser citado trecho do voto proferido pelo Ministro Ubiratan Aguiar no Acrdo 1.234/2008 - Plenrio, a seguir transcrito:
5. Conforme destacado no quadro elaborado pela Secex, essas despesas foram realizadas com viagens para participar de inauguraes, homenagens, congressos e entrega de comendas e medalhas sem pertinncia com o interesse pblico ou motivao suficiente, contrariando assim os princpios da moralidade e da eficincia, previstos no art. 37, caput, da Constituio Federal; os princpios administrativos da razoabilidade e da adequao do ato administrativo ao interesse pblico; e o princpio da economicidade contido no art. 16, III, alneas b e c da Lei 8.443/92. (...) 7. Alm disso, h que se lembrar que os atos administrativos discricionrios do margem de liberdade de ao para o gestor agir pela sua convenincia e oportunidade, devendo, porm, observar a lei, a finalidade pblica, a moralidade administrativa, a razoabilidade e o interesse pblico. (...)

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11. Em observncia ao princpio da moralidade, presente nos arts. 5, inciso LXXIII e 37 da Constituio Federal, deve o gestor agir em conformidade com os princpios ticos, sob pena de ilicitude de seus atos, agindo em relao aos administrados sem favoritismo ou predilees pessoais. (grifos nossos)

Como causa do tipo de irregularidade em discusso, verificou-se, ainda, em alguns acrdos analisados, que a prpria atividade de controle realizada in loco pelos servidores do TCU no possua meios suficientes para aferir se houve, ou no, efetiva destinao pblica no uso de dirias e passagens. A razo dessa impossibilidade de exerccio pleno do controle deveu-se ao fato de que muitos gestores que concederam esses benefcios, em proveito prprio ou de outros servidores, deixaram de motivar adequadamente os respectivos atos administrativos que autorizaram essas indenizaes e pagamentos de despesas com transporte. O conhecimento dos elementos de fato e de direito que justificariam esses gastos restou, portanto, prejudicado. Por se adequar a essa situao e a tema tratado anteriormente nesta monografia, especificamente na subseo 2.2.3 (Ato Administrativo), cabe fazer referncia ao Acrdo 1.870/2007 Plenrio, no qual foi abordada a questo da falta de motivao dos atos administrativos. No caso concreto apreciado por meio da referida deliberao, o relator, Ministro Valmir Campelo, ressaltou a dificuldade de se aferir a legalidade dos atos de concesso de dirias e passagens quando o gestor, sob o manto de suposta discricionariedade, opta por no agir com clareza ao no explicitar os reais motivos, de fato e de direito, que justificariam a autorizao dessas espcies de despesa:
15. Quanto ausncia de motivao adequada de parte significativa das sobreditas despesas [com dirias e passagens areas], trata-se de irregularidade igualmente grave, pois, sem a apropriada justificao da deciso administrativa, no h como se assegurar a racionalidade ou razoabilidade do ato e sua submisso ao direito. 16. Conforme lembrado pelo Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, que funcionou inicialmente nos autos (parecer de fls. 20/22), nos termos da Lei n 9.784/99, motivar significa indicar os pressupostos de fato e de direito que determinaram a deciso, devendo a motivao ser explcita, clara e congruente (arts. 2, pargrafo nico, inciso VII, e 50, 1), concluindo, na seqncia, que: Restaram no afastadas as irregularidades de ausncia de publicidade e de motivao adequada dos atos em que [a ento Presidente Maria do Socorro Costa Miranda] concedia dirias a si mesma, nocomprovao de atendimento ao interesse pblico para as autorizaes de vrios deslocamentos de Frederico Sadeck Filho e Elna Thadeu de Castro Sadeck, bem como evidncias de que esses servidores foram distinguidos com pagamento de dirias no em funo das atribuies

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objetivas e especficas dos cargos que ocupavam, mas por vnculos de afeto e afinidade, o que se compreende em relacionamentos familiares, porm, no se admite no servio pblico. 17. Evidentemente, o exerccio do poder discricionrio - alegado pela peticionria - no autoriza o administrador a uma conduta que despreze a tica e a moral, que so valores fundamentais consagrados pelo sistema jurdico ptrio. 18. Alis, so esses preceitos bsicos, de contedo no-exaustivo, que refutam as prticas aqui reveladas e que a pea recursal no foi capaz de elidir. (grifos nossos)

Nota-se, portanto, que, casos como aquele referenciado no Acrdo 1.870/2007 Plenrio e que, de modo semelhante, se manifestaram em outros acrdos que compuseram as ocorrncias do tipo de irregularidade sob exame, evidenciam desrespeito moralidade administrativa e aos princpios da impessoalidade, eficincia e legalidade. Quanto a esse ltimo princpio, seu emprego pelos julgadores do TCU ocorreu, especialmente, pela falta de motivao dos atos administrativos (cf. art. 50 da Lei 9.784/199962) e pelo descumprimento de regras especficas que autorizam despesas com dirias e passagens (cf., por exemplo, as disposies do Decreto 5.992/2006), visto que no foi possvel identificar qualquer finalidade pblica nesses dispndios. Se os atos so evidentemente praticados contra expressa disposio legal e infralegal, sem enunciao dos motivos (MEDAUAR, 2008, p. 137) e sem atendimento do interesse pblico, podem estes ser considerados ilegtimos e desconformes moralidade administrativa, assertiva que se inspira na lio de Furtado (2007, p. 106): a violao da moralidade administrativa importa em ilegitimidade do ato. Complementa esse raciocnio e finaliza a anlise do tipo de irregularidade concesso/definio de valores de dirias e passagens areas, o pensamento de Figueiredo (2006, p. 367) acerca das competncias que a Constituio Federal conferiu ao TCU, no qual essa autora relaciona a moralidade legitimidade do ato administrativo:
Pretendeu o texto constitucional, para se assegurar o cumprimento da moralidade administrativa outro importante vetor -, que se fizesse tambm controle quanto legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. Qual o sentido da legitimidade? Transcende o de legalidade? Legtimo o que est conforme a lei, fundado no direito, na razo ou na justia.

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Lei 9.784/1999: Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: (...) (grifo nosso).

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Poder-se-ia dizer que legtimo confunde-se com legal. Temos para ns, entretanto, que, no texto constitucional, deve necessariamente significar algo mais. Deveras, o art. 7063 afirma que a fiscalizao exercer-se- quanto legalidade e legitimidade. A cpula e deve agregar necessariamente algo. Parece-nos, pois, ter pretendido o texto constitucional que o controle se exercesse no apenas sobre a legalidade em sentido estrito, porm levando em considerao o Direito em sua plenitude, tal seja, o complexo de normas e princpios. No apenas a lei, mas toda a principiologia constitucional, ou como disse Bobbio, tambm os valores agregados legalidade merecem controle. (grifos nossos e do original)

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Licitao: inexigibilidade indevida

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Alm do tipo dispensa indevida, a inexigibilidade indevida tambm foi outro tipo de irregularidade recorrente nos acrdos analisados, que traz como conseqncia a norealizao de licitao, embora houvesse condies de lev-la a efeito em ambas as situaes. Furtado (2007, p. 420) explica que a diferena bsica entre os casos de dispensa e de inexigibilidade reside no fato de que no primeiro haveria a possibilidade de competio, de modo que seria possvel a realizao de licitao (...), ao passo que, no segundo, a inexigibilidade, no haveria competio. Nas 15 deliberaes que fizeram parte das ocorrncias contabilizadas na Tabela 6 com relao inexigibilidade indevida, no restou comprovada inviabilidade de competio capaz de justificar a no-realizao da licitao nos casos concretos analisados, razo pela qual o Tribunal reprovou o procedimento dos gestores envolvidos. O excerto do voto do Ministro Marcos Bemquerer Costa, proferido no Acrdo 146/2007 1 Cmara, resume a viso que o TCU tem sobre essa questo:
23. de se destacar que, por definio, licitao o procedimento administrativo mediante o qual os rgos pblicos e entidades selecionam a proposta mais vantajosa para a avena de seu interesse. Nesse contexto, surge um princpio basilar ao direito administrativo, qual seja, o da indispensabilidade da licitao para se adquirir, alienar ou locar bens, contratar a execuo de obras ou servios, que tem assento constitucional

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Constituio Federal: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (...) (grifos nossos)

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(art. 37, inciso XXI, da Carta Poltica) e infraconstitucional - art. 2 da Lei n. 8.666/1993 para administrao pblica e art. 2 do RLC para o Sesc. 24. Essa demanda decorre de princpios tambm insculpidos no caput do art. 37 da Constituio Federal de 1988, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, alm de outros elencados pela doutrina para a licitao. dizer: a regra estatuda na Constituio Federal a da obrigatoriedade de licitar, j as hipteses de dispensa e de inexigibilidade de certame devem ser interpretadas como excees. (grifos nossos)

Cabe destacar que em todas as 15 deliberaes pesquisadas, alm do princpio da moralidade, o princpio da impessoalidade foi sempre mencionado. Essa ligao entre os dois princpios pode ser explicada pelo fato de que a inexigibilidade indevida, at em maior grau do que a dispensa indevida, tem como fator motivador, em muitos casos, a existncia de estreito relacionamento do gestor com o contratado, que acaba sendo premiado por no ter que se submeter concorrncia com outros possveis interessados em fornecer produtos ou prestar servios de interesse para a Administrao. O Ministro Ubiratan Aguiar, no voto que fundamentou o Acrdo 2.689/2008 Plenrio, lanou mo do binmio moralidade-impessoalidade para condenar contratao que havia sido precedida de inexigibilidade indevida:
9. A forma como se deu a contratao e o contexto que a cercou demonstra que houve benefcio indevido empresa ACIC, e, por bvio, Sr ngela Assis Coronel, que no arcou com o nus de se submeter concorrncia com outras empresas do ramo de comunicao que tambm poderiam ter prestado os servios BR, com desrespeito aos princpios da moralidade e da impessoalidade, previstos no caput do art. 37 da Constituio Federal. (grifo nosso)

Assim como ocorre nas dispensas indevidas, pode-se afirmar que as ocorrncias de inexigibilidade irregular afetam diretamente os princpios da legalidade, moralidade, impessoalidade, isonomia, eficincia, publicidade e dever de licitar, os que de modo mais recorrente foram mencionados nas fundamentaes das deliberaes analisadas.

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Contratos: sub-rogao

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A sub-rogao contratual, considerada ofensiva moralidade administrativa e a outros princpios constitucionais, contou com 14 remisses entre os acrdos considerados de interesse para a pesquisa, sendo a quase totalidade oriunda do Plenrio, com 12 deliberaes.

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A sub-rogao de contratos - que no se confunde com a subcontratao, que permitida de modo parcial nos contratos regidos pela Lei 8.666/199364-, refere-se cesso, total ou parcial, dos direitos, privilgios e responsabilidades que o contratado assumiu perante a Administrao a terceiro estranho a essa relao, que no participou da licitao (ou da dispensa ou inexigibilidade) que precedeu assinatura do contrato. Mesmo havendo remisso na Lei de Licitaes sobre eventual possibilidade de a subrogao ser aprovada previamente pela Administrao desde que prevista no edital da licitao e no correspondente contrato -, a partir de interpretao do dispositivo da Lei 8.666/1993 que dispe sobre as hipteses de resciso contratual65, tal prtica vem sendo condenada pelo TCU desde a aprovao da Deciso 420/2002 Plenrio, na qual foi firmado o seguinte entendimento (excerto da parte dispositiva da deciso):
8.5 - firmar o entendimento de que, em contratos administrativos, ilegal e inconstitucional a sub-rogao da figura da contratada ou a diviso das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidria, por contrariar os princpios constitucionais da moralidade e da eficincia (art. 37, caput, da Constituio Federal), o princpio da supremacia do interesse pblico, o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da Constituio) e os arts. 2., 72 e 78, inciso VI, da Lei 8.666/93; (grifo nosso)

Nos acrdos analisados, alm de considerada moralmente reprovvel, a sub-rogao contratual foi considerada lesiva, na maior parte dos casos, aos princpios da eficincia e do dever de licitar, por configurar burla pessoalidade na execuo contratual e, em conseqncia, necessidade de prvia participao em processo licitatrio no qual a Administrao visou seleo da proposta que lhe fosse mais vantajosa. Merece destaque,entre os acrdos analisados, o de n 1064/2007 Plenrio, em cujo voto o Ministro Valmir Campelo, relator dessa deliberao, externou as razes que, a partir da citada deciso de 2002, levaram o TCU a no mais aceitar as sub-rogaes parciais ou totais de contratos administrativos:
5. Sabe-se que a licitao o procedimento administrativo mediante o qual o Administrador Pblico seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato
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Lei 8.666/1993: Art. 72. O contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das responsabilidades contratuais e legais, poder subcontratar partes da obra, servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso, pela Administrao. (grifo nosso) 65 Lei 8.666/1993: Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato: (...) VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato; (grifos nossos)

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de seu interesse. Trata-se de um princpio basilar no direito administrativo, segundo o qual o correto a indispensabilidade do processo licitrio quando o Poder Pblico necessita adquirir, alienar ou locar bens, ou, ainda, contratar obras e servios, de acordo com o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e o art. 2 da Lei n. 8.666/93, ressalvadas as dispensas previstas em lei. Ademais, essa exigncia constitucional e legal decorre tambm dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, dentre outros, insculpidos no caput do art. 37 da Constituio Federal. (...) 8. (...) foi constatada tambm a ocorrncia de sub-rogao contratual aps a Deciso n. 420/2002 - TCU - Plenrio. Naquela oportunidade o Tribunal firmou entendimento no sentido de que, em contratos administrativos, ilegal e inconstitucional a sub-rogao da figura da contratada ou a diviso das responsabilidades, inclusive de forma solidria, tendo em vista que o procedimento contraria os princpios constitucionais da moralidade e da eficincia (art. 37, caput, CF), o da supremacia do interesse pblico e o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da CF e arts. 2, 72 e 78, VI, da Lei 8.666/93).

A sub-rogao mereceu nmero considervel de remisses nos acrdos analisados visto que representa quebra da confiana estabelecida entre contratado e Administrao, nos casos em que esta no tinha conhecimento dessa irregularidade, com reflexos negativos no princpio da moralidade, visto que somente
o contratado , em tese, o que melhor comprovou condies de contratar com a Administrao, fato que, inclusive, levou o legislador a s admitir a subcontratao de obra, servio ou fornecimento at o limite consentido, em cada caso, pela Administrao, isso sem prejuzo de sua responsabilidade legal e contratual (art. 72 do Estatuto [das Licitaes Lei 8.666/1993]. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 163)

Quando a Administrao tinha cincia da ocorrncia da sub-rogao e, mesmo assim, no impediu a sub-rogao, houve a devida condenao ou audincia dos gestores envolvidos (casos, por exemplo, constatados nos Acrdos 100/2004, 136/2004, 1.368/2004 e 1.000/2005, todos do Plenrio).

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

Conselhos de fiscalizao profissional: concurso pblico

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De modo semelhante ao tipo de irregularidade anteriormente abordado, que envolveu os processos seletivos no Sistema S, tambm os Conselhos de Fiscalizao Profissional, por diversas vezes (em 14 deliberaes analisadas, sobretudo no Plenrio do TCU, com 9 ocorrncias), infringiram o princpio da moralidade e outros princpios constitucionais ao no

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realizarem concurso pblico para o preenchimento de seu quadro de pessoal ou o realizarem sem a plena observncia desses princpios (para os postos que no poderiam ser objeto de terceirizao, por guardarem correlao com as atribuies finalsticas das entidades). A dvida inicial que poderia justificar esse tipo de irregularidade, de modo semelhante ao que foi aventado para as entidades do Sistema S, seria aquela relativa natureza jurdica dos conselhos. Se o enquadramento escolhido fosse como instituies de direito privado, restaria afastada a obrigatoriedade de concurso pblico, prevista no art. 37, inciso II, da Constituio Federal. Ocorre que a partir de deciso proferida em sesso de 9/3/2000 do STF, no Mandado de Segurana 21.797-966 (Relator: Ministro Carlos Velloso), publicada no Dirio da Justia (DJ) de 18/5/2001, foi reconhecida a natureza autrquica dos conselhos, devendo ser regidos, portanto, por normas de direito pblico67. Desse modo, firmou-se o entendimento de que tais entidades deveriam observar a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para contratao de pessoal68. A partir da mencionada data, com respaldo na jurisprudncia do STF, no mais deveria haver, de acordo com o TCU, qualquer conivncia com relao a atos de admisso dos Conselhos de Fiscalizao Profissional que no haviam sido precedidos do devido concurso pblico, devendo, assim, ser julgados ilegais. No voto que fundamentou o Acrdo 628/2003 Plenrio, o relator, Ministro Guilherme Palmeira, deixou assente sua opinio, acolhida pelo colegiado que prolatou essa deliberao, no sentido de que
tendo o Supremo Tribunal Federal julgado o mrito das contendas, h de se acatar o posicionamento ali adotado e exigir sua observncia, a partir, no entanto, de sua publicao no Dirio da Justia (18/05/2001), e, no, como antes deliberado, a contar da data da sesso em que foi prolatado (09/03/2000). (grifo nosso)

Mesmo tendo sido publicada a referida deciso do STF em maio de 2001, nos anos que se seguiram continuaram a chegar ao conhecimento do TCU inmeras situaes de
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Ver, tambm, o julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.717/DF - Relator: Ministro Sydney Sanches - Julgamento: 7/11/2002 DJ: 28/3/2003. 67 Mesmo antes do posicionamento do STF, o TCU j havia estabelecido sua prpria compreenso sobre a questo, conforme Deciso 701/1998 Plenrio, pela natureza autrquica dos Conselhos de Fiscalizao Profissional. 68 A respeito do tema, cabvel a aplicao da Smula TCU n 231: A exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal se estende a toda a Administrao Indireta, nela compreendidas as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo que visem a objetivos estritamente econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada. (grifos nossos)

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contratao de pessoal por Conselhos de Fiscalizao Profissional sem a realizao de concurso pblico, pelo fato de tais entidades considerarem, como uma das justificativas para o cometimento da irregularidade, que as pessoas por eles contratadas no seriam servidores pblicos (stricto sensu), o que afastaria, por conseguinte, a incidncia do art. 37, inciso II, da Constituio Federal. Esse raciocnio equivocado foi rechaado em diversas deliberaes analisadas nesta pesquisa, tendo sido bem resumida a percepo que o TCU tem sobre esse tipo de irregularidade no voto proferido pelo Ministro Valmir Campelo, por ocasio do julgamento do Acrdo 1.605/2005 1 Cmara que esclareceu, inclusive, possvel dvida que poderia haver sobre o regime jurdico de enquadramento dos empregados dos Conselhos, que deve ser o da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) -, cujo trecho de interesse transcrito a seguir:
3. Com relao aos argumentos dos recorrentes que fundamentam a tese de que as determinaes dirigidas por este Tribunal ao Conselho Regional de Contabilidade de Sergipe, no sentido da realizao de concurso pblico, so imprprias, ilegais e inconstitucionais, uma vez que no h servidores pblicos nos Conselhos de Contabilidade, verifico do acima relatado que: a) a matria j foi exaustivamente analisada por este Tribunal, tendo ficado assente, em todas as ocasies, que as entidades de fiscalizao das profisses regulamentadas possuem carter autrquico, devendo, portanto, submeterem-se aos princpios basilares da Administrao Pblica, tais como: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, supremacia do interesse pblico sobre o privado, entre outros; b) o Supremo Tribunal Federal tambm j se pronunciou acerca da matria, afastando definitivamente qualquer dvida quanto classificao dos conselhos de fiscalizao profissional como autarquia, ainda que suas leis de criao sejam silentes quanto a essa classificao, uma vez que os elementos intrnsecos que caracterizam a autarquia esto presentes nas entidades fiscalizadoras das profisses regulamentadas; c) a obrigao de proceder ao concurso pblico para a contratao de servidores dos Conselhos de Contabilidade tem sido confirmada reiteradas vezes, a cada processo apreciado nesta Casa, cabendo lembrar que quando dirigida determinao a entidades fiscalizadoras do exerccio profissional, no sentido de que promovam o concurso pblico, no significa dizer que estariam seus servidores mudando de regime, do da CLT69 para o estatutrio. Isso porque a entidade est a obrigada a realizar concurso pblico para suprir as lacunas do seu quadro de pessoal, por determinao da norma constitucional. 4. Em razo disso, no h como tornar insubsistente as determinaes de observncia ao disposto no art. 37, inciso II, da Constituio Federal, e no art. 57 da Lei n. 8.666/93, visto que no foram trazidos aos autos pelos
69

Lei 9.649, de 27 de maio de 1998: Art. 58 omissis (caput declarado inconstitucional pelo STF, juntamente com os 1, 2, 4, 5, 6, 7 e 8 desse artigo) (...) 3o - Os empregados dos conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas so regidos pela legislao trabalhista, sendo vedada qualquer forma de transposio, transferncia ou deslocamento para o quadro da Administrao Pblica direta ou indireta.

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recorrentes nenhum argumento suficientemente capaz de modificar o entendimento dominante nesta Casa, acerca da natureza jurdica das entidades de fiscalizao das profisses regulamentadas, e da conseqente submisso dessas entidades s normas da Administrao Pblica. (grifos nossos)

O tipo de irregularidade em anlise foi fundamentado, na maior parte dos casos, nos princpios da isonomia, impessoalidade e publicidade, alm da moralidade administrativa, visto que nessas situaes sempre h o favorecimento de determinadas pessoas em detrimento da coletividade, de onde poderia provir um maior nmero de candidatos s vagas oferecidas nos conselhos, por meio de concurso pblico, em igualdade de condies para todos os interessados. Para o atendimento de tais princpios, o Ministro Andr Lus de Carvalho, ao proferir seu voto no mbito do Acrdo 2.562/2008 Plenrio, fez remisso a deliberao que no se inseriu no escopo temporal desta pesquisa, mas em cuja fundamentao o relator, Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, teceu consideraes sobre como deveria ser levado a efeito os concursos pblicos promovidos pelos Conselhos de Fiscalizao Profissional:
9. No voto proferido pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, que redundou no Acrdo 42/2002 - 2 Cmara, ficaram, porm, esclarecidas as regras do concurso pblico que devem ser adotadas pelos conselhos de fiscalizao profissional, in verbis: "(...) Concurso pblico , dentre outras caractersticas, aquele amplamente divulgado ao conhecimento pblico, no qual restem pblica e previamente estabelecidos os requisitos para a candidatura e a sistemtica de avaliao dos candidatos, e garantam objetividade na avaliao. No h como considerar que meros processos seletivos, de publicidade e isonomia limitados, atendam aos ditames constitucionais incidentes sobre as entidades regidas pelo direito pblico (art. 37, inciso II, da CF). Ressalto, aqui, no se estar afirmando que os conselhos devem promover concurso pblico nos moldes da Lei n 8.112/1990, mas sim conforme determinao e princpios constitucionais, nos moldes, por exemplo, daqueles j promovidos por diversas empresas estatais". (grifos nossos)

Somente haver o atendimento aos princpios da moralidade e aos demais princpios destacados anteriormente caso no haja dvidas sobre as regras a serem seguidas tanto pelos Conselhos ao promover os concursos pblicos, como por aqueles que se dispuserem a participar dessas selees, na forma delineada no citado trecho do voto que fundamentou o Acrdo 42/2002 - 2 Cmara. Desse modo, com procedimentos transparentes, pode ser evitada qualquer suspeita quanto existncia de benefcio a determinadas pessoas, caso em que pode haver quebra, em especial, do princpio da impessoalidade.

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TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

10 11

Licitao: direcionamento / favorecimento a licitantes Licitao: fraude licitao / conluio entre licitantes

10 11

2 -

1 -

13 11

Os tipos de irregularidade denominados Licitao: direcionamento/favorecimento a licitantes (meno em 13 acrdos analisados) e Licitao: fraude licitao/conluio entre licitantes (meno em 11 acrdos analisados), em face da similaridade que guardam entre si, sero analisados em conjunto. O primeiro tipo pode ser considerado, inclusive, imbricado com o tipo mais recorrente da pesquisa, intitulado Licitao/contratos: relacionamentos entre gestores e licitantes/empresas contratadas, que contou com 45 ocorrncias. Nos tipos relacionados a direcionamento, favorecimento, fraude e conluio h, usualmente, grande dificuldade para os agentes do controle para detectar a irregularidade e angariar indcios e provas contra os licitantes que cometem tais irregularidades, que afrontam os princpios constitucionais, os princpios e regras constantes na Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes), alm de outras normas legais e infralegais. Os mecanismos utilizados por aqueles que tm interesses escusos ao contratar com a Administrao so, muitas vezes, sofisticados, o que dificulta a deteco de determinados padres que poderiam tornar a irregularidade mais evidente. Alm disso, nem sempre possvel identificar se houve conivncia ou participao direta dos gestores pblicos na ilegalidade, os quais deveriam evit-la e denunci-la aos rgos de controle. Entre os acrdos analisados, sobressaram-se, nas respectivas fundamentaes, os princpios da impessoalidade e da isonomia e, no caso especfico das ocorrncias relativas ao tipo de irregularidade fraude licitao/conluio entre licitantes, o princpio da probidade administrativa, sempre em conjunto com o princpio da moralidade (que foi o nico princpio constitucional mencionado em trs dos 24 acrdos contabilizados para os dois tipos de irregularidade em anlise). Como exemplo de acrdo que abordou irregularidade atinente a favorecimento de determinado licitante, pode-se citar o Acrdo 1048/2008 1 Cmara. O relator dessa deliberao, Ministro Valmir Campelo, ressaltou, no voto que precedeu o acrdo, situao de injustificada inabilitao de licitantes por excesso de formalismo do pregoeiro que conduziu o certame, tendo excetuado desse procedimento desarrazoado apenas a empresa que foi declarada vencedora. Os fundamentos para aplicao de multa ao responsvel foram apresentados nos seguintes termos pelo relator:

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3. De fato, resta inequivocamente demonstrado que o Sr. Everton Jos dos Santos Filho, ao conduzir o Prego n 148/2005, que teve por objeto contratar empresa para organizar o evento Encontro dos Professores de 1 e 2 segmentos do EJA, agiu em afronta aos princpios da moralidade e da impessoalidade administrativa, ao executar atos que favoreceram empresa que se sagrou vencedora na licitao em apreo. 4. Revelam-se desproporcionais e desarrazoados os critrios que, de uma parte, por excesso de formalismo, culminaram na inabilitao de todas as demais concorrentes do prego - exceo daquela que veio a ser a vencedora - e, de outra parte, permitiram a classificao de licitante que desatendia item importante do edital, relacionado suficincia de liquidez financeira. 5. Injustificvel, portanto, a conduta do responsvel, a qual deve ser sancionada com a aplicao de multa, por caraterizar grave ato atentatrio aos princpios e normas que regem a administrao pblica em geral e o sistema licitatrio em especfico. (grifo nosso)

Um exemplo de deliberao capaz de ilustrar o conluio entre licitantes e, ainda, uma situao de fraude licitao, o Acrdo 1.774/2008 Plenrio, que teve como consequencia a declarao de inidoneidade das licitantes envolvidas, ante a gravidade das constataes do TCU, para participar de licitaes na Administrao Pblica federal pelo prazo de cinco anos. No voto que fundamentou essa deliberao, o relator, Ministro Ubiratan Aguiar, deu nfase inobservncia do princpio da moralidade, cuja principal consequencia foi o comprometimento dos princpios basilares das licitaes, previstos no caput do art. 3 da Lei 8.666/1993:
6. Quanto s oitivas das empresas Virtual e Sinasc, a leitura de suas defesas denota mera inteno de tangenciar a principal irregularidade tratada nos autos, qual seja, o conluio verificado na participao de ambas na concorrncia promovida pelo Dnit. A estreita relao mantida entre ambas torna claro que seus scios e representantes legais atuam em perfeita consonncia, sendo que, em muitos casos, torna-se difcil identific-las, na prtica, como pessoas jurdicas distintas. (...) 15. Esse rol de irregularidades, que macularam a participao das empresas Sinasc e Virtual na Concorrncia n 332/2005 e que no foram por elas descaracterizadas, justifica a rejeio das defesas por elas apresentadas em resposta oitiva do TCU. As ilegalidades por elas cometidas representam total inobservncia do princpio constitucional da moralidade, insculpido no caput do art. 37 da Constituio Federal, que, no caso tratado neste processo, trouxe prejuzo aos demais princpios apresentados no art. 3 da Lei de Licitaes, especialmente no que diz respeito ao deliberado e indevido afastamento da competitividade que seria esperada entre as licitantes. (...) 17. Alm disso, considerando a gravidade da atuao das empresas Sinasc e Virtual na Concorrncia n 332/2005, com absoluto descaso ao princpio constitucional da moralidade, que trouxe prejuzo efetiva

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competitividade do certame, sugiro ao colegiado que acolha, nos termos da minuta de acrdo adiante apresentada, a proposta de declarao de inidoneidade dessas licitantes, para que sejam impedidas de participar de licitaes na Administrao Pblica federal pelo prazo de cinco anos. (grifos nossos)

Infelizmente, conforme atesta Di Pietro (2007, p. 70), so frequentes, em matria de licitao, os conluios entre licitantes, a caracterizar ofensa a referido princpio [aluso moralidade administrativa], a exemplo da situao verificada no mbito do Acrdo 1.774/2008 Plenrio. Em deliberao que congrega as irregularidades do favorecimento proporcionado por agentes da Administrao em benefcio de determinadas empresa e do conluio entre licitantes, qual seja, o Acrdo 50/2006 Plenrio, foi consignada, no voto do relator, Ministro Marcos Vinicios Vilaa, a ofensa aos princpios da moralidade, impessoalidade e isonomia. A existncia de ajuste irregular entre o rgo promotor do certame e as empresas convidadas para dele participar foram destacadas nos seguintes trechos do voto desse acrdo:
3. A expedio de convites, no nmero mnimo permitido de trs, somente a empresas sediadas em municpios diferentes do licitante, quando ali existiam estabelecimentos em condies de participar da competio, associada existncia de relaes de parentesco entre scios de duas das trs empresas convidadas e apresentao de todas as propostas no dia 08/03/2002, data da expedio do instrumento convocatrio, quando a ata da sesso de abertura das propostas teria ocorrido em 18/03/2002, contribuem para firmar minha convico da existncia de combinao entre a prefeitura e as empresas participantes do certame, com vistas sua simulao. (...) 7. A defesa alega tambm a inexistncia de proibio legal quanto convocao de empresas que possuam parentes prximos e que a Administrao no tem de realizar pesquisa prvia de preos para demonstrar a sua compatibilidade com os de mercado, referindo-se, aqui, a outra irregularidade encontrada no certame. O primeiro argumento despreza a existncia de princpios norteadores dos procedimentos licitatrios, tais como os da moralidade, impessoalidade e isonomia, desconsiderados no certame, sobretudo quando se associa as relaes de parentesco entre seus competidores a outras circunstncias que nele se sucederam, as quais contrariam a afirmao da defesa de que nenhum outro fato teria desabonado a licitao. O segundo, conforme pertinentemente anotado pela unidade tcnica, distorce preceitos da prpria lei das licitaes, bem como farta jurisprudncia desta Corte, que estabelecem a obrigatoriedade de apresentao de pesquisa prvia de preos nos certames da natureza do que se examina. (grifos nossos)

Pode-se concluir que as prticas nocivas que compem os dois tipos de irregularidade sob anlise cumprem o papel das licitaes, qual seja, obteno da proposta mais vantajosa Administrao com respeito isonomia, de modo apenas aparentemente

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legtimo e legal. Na realidade, a contratao de uma empresa que obteve qualquer tipo de favorecimento, que se associou em conluio a outro concorrente ou que, de alguma forma, fraudou o processo de licitao organizado pelo rgo da Administrao, est maculada desde a origem70, mesmo que os preos praticados na fase de execuo do contrato tenham sido alinhados aos de mercado (ou at inferiores). Prevalece, nesses casos, o princpio da moralidade administrativa, alm de outros que podem servir como norte nas licitaes pblicas, pois, se fosse aceita a possibilidade de ratificao de atos nulos praticados nessas situaes, por suposto atendimento economicidade a exemplo da homologao de um certame que, reconhecidamente, foi maculado por alguma espcie de fraude ou conluio -, cairia por terra todo o arcabouo legal e infralegal que serve de sustentao para que os princpios constitucionais sejam preservados nas contrataes pblicas.

TIPO DE IRREGULARIDADE PL

QUANTIDADE DE DELIBERAES 1C 2C TOTAL

12

Pessoal: penso civil (no-comprovao da dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor)

10

O ltimo tipo de irregularidade apresentado na Tabela 6 e que contou com nmero mnimo arbitrado nesta pesquisa para ser considerado como tendo recorrncia significativa (mencionado em, no mnimo, 10 dos acrdos analisados), foi a no comprovao da dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor, nos casos que apreciaram atos de concesso de penso civil (ou recursos interpostos contra julgamentos que consideraram os atos ilegais). Entre os acrdos analisados, houve absoluto equilbrio entre a meno isolada do princpio da moralidade nos votos das deliberaes e a meno em conjunto desse princpio com o da legalidade. Nesse segundo caso, a possvel explicao advm das regras existentes no ordenamento jurdico positivo que dispem sobre os requisitos para que se configure a relao

70

Lei 8.666/1993: Art. 49 A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder revogar a licitao por razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado. (...) 2o A nulidade do procedimento licitatrio induz do contrato, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 59 desta Lei. (grifo nosso)

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entre instituidor e beneficirio da penso civil, a exemplo daquelas constantes do art. 217 da Lei 8.112/199071. Na maioria dos casos analisados nesta pesquisa, o dispositivo mais afrontado dessa norma legal foi a alnea b do inciso II do referido artigo, que dispe sobre a penso temporria a o menor sob guarda ou tutela at 21 (vinte e um) anos de idade. A irregularidade mais recorrente que provocou as remisses ao princpio da moralidade nas fundamentaes dos acrdos foi a ausncia de comprovao de dependncia econmica do beneficirio (menor, na maioria das situaes analisadas) em relao ao instituidor (normalmente um dos avs do menor). Para comprovar a ilegalidade, o rgo de controle, quando decidiu pela ilegalidade do ato de concesso de penso (ou manuteno da ilegalidade, em sede recursal), realizou diligncias a fim de atestar que os pais do menor teriam condies de sustent-lo, sem a necessidade de instituio do benefcio oriundo de um dos avs, sendo a indicao do menor como beneficirio, portanto, fraudulenta. A expresso mais utilizada nos acrdos avaliados, empregada por distintos ministros do TCU, foi a que destacou que penso no herana, sendo ilustrativa desse repdio ao artifcio de indicao indevida de beneficirios de penso, fora das hipteses legais, o voto proferido pelo Ministro Augusto Nardes no Acrdo 696/2007 1 Cmara, do qual se extrai o seguinte excerto:
7. Com efeito, como bem esclarecido no parecer incorporado ao relatrio precedente, no foram trazidos aos autos elementos comprobatrios da incapacidade econmica dos pais em relao s filhas e a penso configura, sem embargo, violao ao princpio da legalidade, assim como considero tambm que o ato viola o princpio da moralidade. Da legalidade, pelos motivos j expostos. Da moralidade, na medida em que se constata a tentativa de manter o pagamento dos proventos de aposentadoria da ex71

Lei 8.112/1990: Art. 217. So beneficirios das penses: I - vitalcia: a) o cnjuge; b) a pessoa desquitada, separada judicialmente ou divorciada, com percepo de penso alimentcia; c) o companheiro ou companheira designado que comprove unio estvel como entidade familiar; d) a me e o pai que comprovem dependncia econmica do servidor; e) a pessoa designada, maior de 60 (sessenta) anos e a pessoa portadora de deficincia, que vivam sob a dependncia econmica do servidor; II - temporria: a) os filhos, ou enteados, at 21 (vinte e um) anos de idade, ou, se invlidos, enquanto durar a invalidez; b) o menor sob guarda ou tutela at 21 (vinte e um) anos de idade; c) o irmo rfo, at 21 (vinte e um) anos, e o invlido, enquanto durar a invalidez, que comprovem dependncia econmica do servidor; d) a pessoa designada que viva na dependncia econmica do servidor, at 21 (vinte e um) anos, ou, se invlida, enquanto durar a invalidez. (...) (grifos nossos)

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servidora, desta feita travestido sob a forma de penso civil s netas, conta da sociedade, um privilgio inaceitvel custa do Errio. 8. Ora, necessariamente as interessadas devem ter retornado guarda dos pais, posto que eram, poca do falecimento da av (1999), menores absolutamente incapazes. E os pais em nenhum momento comprovaram a falta de capacidade econmica para prover as filhas. Ademais, este no foi o fundamento precpuo para a concesso da guarda das netas av e que, em fase posterior, quando do falecimento da ex-servidora, seria a condio indispensvel para o deferimento da penso. H que se considerar em separado as questes da concesso da guarda e da concesso da penso temporria (por dependncia econmica). 9. Uma digresso singela d a dimenso concreta da ilegalidade e da imoralidade da situao em apreo. A me das beneficirias herdeira da exservidora e constam dos autos informaes de que a instituidora possua bens e direitos substanciais (consoante declarao de ajuste anual referente ao imposto de renda). No foram juntados aos autos documentos referentes ao inventrio da ex-servidora, a derrogar o entendimento de que a me das beneficirias tivesse recebido herana e possusse capacidade econmica para prover as filhas. Nesse sentir, entendo no ser possvel reconhecer incapacidade econmica dos pais. Como j comprovado nos autos, eles possuam emprego e viajavam constantemente a servio. No lhes faltavam condies para o sustento da famlia. (grifos nossos)

O tipo de irregularidade em destaque revela a necessidade de existncia de conduta imoral perante a Administrao por parte de diversas pessoas para que se concretize: (1) do beneficirio (menor), que, consciente ou inconscientemente, privilegiado com a percepo de valores oriundos dos cofres pblicos, muitas vezes ciente de que no faz jus a eles; (2) dos pais, que, mesmo tendo condies de sustentar o filho, tm o interesse de agir para a que a apropriao indevida de recursos pblicos se concretize, diminuindo, assim, ilicitamente, esse encargo que, legalmente72, de modo primrio, e moralmente, lhes compete; e (3) do av (ou av) que institui a penso em favor do menor sob suposta guarda, o que implica em fraude a benefcio que impe nus desnecessrio ao errio e ao Plano de Seguridade do servidor pblico, prejudicando, assim, as geraes atuais e futuras. Verifica-se que ato de penso concedido em prol de beneficirio ilegalmente institudo ato nulo, que no atende ao interesse pblico, em face da ausncia de um de seus elementos, a finalidade. No ensinamento de Carvalho Filho (2007, p. 109 grifo do original),

72

Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil): Art. 1.566. So deveres de ambos os cnjuges: (...) IV - sustento, guarda e educao dos filhos; Lei 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente): Art. 22. Aos pais incumbe o dever de sustento, guarda e educao dos filhos menores, cabendo-lhes ainda, no interesse destes, a obrigao de cumprir e fazer cumprir as determinaes judiciais.

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finalidade o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse pblico. Mesmo havendo o alcance do fim imediato, ou seja, do objeto a concesso da penso -, resta impossibilitada a concretizao do fim mediato, qual seja, a finalidade, pois no h como concesso de penso ilegal e imoral atender ao interesse coletivo, seu fim ltimo.

3.2.1.4 Emprego isolado e inter-relao do princpio da moralidade com outros princpios constitucionais explcitos A prxima tabela a ser apresentada tem como finalidade subsidiar a anlise quanto ao quarto e derradeiro aspecto proposto, qual seja, a avaliao sobre como o princpio da moralidade e outros princpios constitucionais explcitos, usualmente aplicados Administrao Pblica (rol no-exaustivo), foram empregados na fundamentao das deliberaes (moralidade, isoladamente, ou esse princpio em conjunto com outros princpios constitucionais explcitos).
Tabela 7 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos de menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS MORALIDADE75 IMPESSOALIDADE LEGALIDADE PUBLICIDADE EFICINCIA DEVER DE LICITAR PROBIDADE ISONOMIA76 DISPOSITIVO DA CONSTITUIO FEDERAL QUANTIDADE DE ACRDOS NOS QUAIS OS PRINCPIOS FORAM EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO7374
PL 1C 2C TOTAL

Art. 37, caput Art. 37, caput Art. 37, caput Art. 37, caput Art. 37, caput Art. 37, inciso XXI Art. 37, 4 Art. 5, caput

25 120 69 45 36 14 14 57

15 59 44 37 14 10 1 22

15 46 62 56 10 5 4 22

55 225 175 138 60 29 19 101

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

A partir dos dados apresentados na Tabela 7, possvel perceber que a utilizao em conjunto do princpio da moralidade com outros princpios constitucionais explcitos especialmente os que constam, lado a lado com a moralidade, no caput do art. 37 da

73 74

Considerados os acrdos constantes do Apndice 2. Em muitos casos, foram citados mais de dois princpios constitucionais no mesmo voto (incluso entre eles, sempre, o princpio da moralidade). 75 Princpio da moralidade como nico princpio constitucional mencionado no voto. 76 Contabilizadas juntamente com as menes ao princpio da igualdade.

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Constituio Federal - preferida em relao meno isolada do principal princpio desta monografia. A forma de emprego em conjunto destaca-se, possivelmente, por trs razes mais facilmente perceptveis: a) maior robustez na argumentao quando mencionado mais de um princpio constitucional; b) complexidade das situaes, a exigir menes a diversos princpios para reforar a fundamentao; c) ntima ligao entre princpios com relao a determinados tipos de irregularidades, sendo praticamente automtica a meno ao princpio da moralidade em conjunto com outro princpio que, usualmente, est ligado a uma espcie particular de ilegalidade. Essa terceira razo ficou evidente, por exemplo, nos termos citados na subseo 3.2.1.3 desta monografia (Recorrncia dos tipos de irregularidades nos quais houve ofensa ao princpio da moralidade e, eventualmente, a outros princpios constitucionais explcitos), quando destacadas as ligaes entre princpios que mais comumente foram mencionados em conjunto nos votos dos acrdos analisados, para diferentes tipos de irregularidade. Bastante ilustrativa dessa concluso a ligao percebida entre os princpios da (1) moralidade e legalidade nos tipos licitao: dispensa indevida e no-comprovao da dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor [nos casos de atos concessrios de penso civil] e da (2) moralidade e impessoalidade nos tipos nepotismo e licitao: inexigibilidade indevida. De todos os princpios que orbitaram em torno da moralidade administrativa, os dados apresentados na Tabela 7 demonstram que o princpio da impessoalidade foi aquele que, no maior nmero de acrdos analisados, foi mencionado em conjunto com a moralidade administrativa. Confirma-se, assim, por meio dos julgados do TCU, de que h implicao recproca entre esses dois princpios (MEDAUAR, 2008) e de que no h dvidas de que ambos guardam ntima relao entre si. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 216). A individualizao dos dados apresentados na Tabela 7 em relao a cada colegiado o objeto da seguinte tabela:

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Tabela 8 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos e percentuais de menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS QTD. ACRDOS PL % SOBRE TOTAL DE ACRDOS DO COLEGIADO77 QTD. ACRDOS 1C % SOBRE TOTAL DE ACRDOS DO COLEGIADO78 QTD. ACRDOS 2C % SOBRE TOTAL DE ACRDOS DO COLEGIADO79

MORALIDADE IMPESSOALIDADE LEGALIDADE PUBLICIDADE EFICINCIA DEVER DE LICITAR PROBIDADE ISONOMIA

25 120 69 45 36 14 14 57

12,6% 60,3% 34,7% 22,6% 18,1% 7,0% 7,0% 28,6%

15 59 44 37 14 10 1 22

16,9% 66,3% 49,4% 41,6% 15,7% 11,2% 1,1% 24,7%

15 46 62 56 10 5 4 22

12,6% 38,7% 52,1% 47,1% 8,4% 4,2% 3,4% 18,5%

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Na anlise por colegiado, conforme dados apresentados na Tabela 8, a escolha dos princpios, em linhas gerais, manteve-se em percentuais constantes para os trs colegiados do TCU, havendo discrepncia que merece registro apenas com relao utilizao, em menor grau, do princpio da impessoalidade na 1 Cmara e dos princpios da publicidade e da legalidade no Plenrio. Nesse colegiado, destacou-se o maior nmero de menes ao princpio da probidade quando comparado o respectivo percentual queles correspondentes s remisses verificadas nas cmaras. Uma possvel explicao para as diferenas percentuais percebidas no Plenrio menores para a legalidade e maiores para a probidade, sem comentrios de interesse a serem propostos para a publicidade -, em relao s cmaras, deve-se maior complexidade e importncia dos processos, em regra, que so apreciados na instncia colegiada superior do TCU. Processos julgados em cmara, por exemplo, que tratam de situaes que so explicitamente definidas em lei, tm, possivelmente, menor chance de requerer fundamentaes mais elaboradas por meio do emprego de princpios constitucionais (desconsiderado apenas o princpio da legalidade, nesse raciocnio). O princpio da probidade administrativa, por outro lado, mereceu maior percentual de menes em acrdos do Plenrio possivelmente pelo fato de que esse colegiado aprecia, em regra, situaes de maior gravidade e materialidade, que podem conduzir a sanes mais severas aos responsveis, como a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica, o arresto de bens ou a declarao
77 78

Total de acrdos do Plenrio = 199 (cf. Apndice 2). Total de acrdos da 1 Cmara = 89 (cf. Apndice 2). 79 Total de acrdos da 2 Cmara = 119 (cf. Apndice 2).

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de inidoneidade do licitante fraudador para participar de licitao na Administrao Pblica federal80. Nesses casos, dependendo da gravidade da conduta dos envolvidos, o TCU encaminha as informaes pertinentes ao Ministrio Pblico Federal quando da apreciao do processo respectivo, sempre que vislumbra possvel desrespeito a hipteses da Lei 8.429/1992 que podem caracterizar atos de improbidade administrativa. Por essa razo, fez-se, nessas situaes, meno ao princpio da probidade administrativa, a exemplo daquela registrada nos votos dos Acrdos 195/2004, 301/2005, 909/2006, 2.080/2007 e 2.105/2008, todos do Plenrio.

3.2.2 Princpio da proporcionalidade Foram identificados 50 acrdos (relacionados no Apndice 3), na forma indicada na subseo precedente (pesquisa na seo do site do TCU denominada Jurisprudncia Sistematizada81), nos quais houve expressa meno aos dispositivos constitucionais, legais e regimentais82 que determinam a aplicao do princpio da proporcionalidade na aplicao de
80 81

Conforme arts. 46, 60 e 61 da Lei 8.443/1992 (Lei Orgnica/TCU). rea: princpio; tema: princpio; subtema: razoabilidade e proporcionalidade. 82 Constituio Federal: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: (...) VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; (grifo nosso) Lei Orgnica/TCU (Lei 8.443/1992): Art. 57. Quando o responsvel for julgado em dbito, poder ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de at cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Errio. Art. 58. O Tribunal poder aplicar multa de at Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhes de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsveis por: I - contas julgadas irregulares de que no resulte dbito, nos termos do pargrafo nico do art. 19 desta Lei; II - ato praticado com grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; III - ato de gesto ilegtimo ou antieconmico de que resulte injustificado dano ao Errio; IV - no atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, diligncia do Relator ou deciso do Tribunal; V - obstruo ao livre exerccio das inspees e auditorias determinadas; VI - sonegao de processo, documento ou informao, em inspees ou auditorias realizadas pelo Tribunal; VII - reincidncia no descumprimento de determinao do Tribunal. (...) 3 O Regimento Interno dispor sobre a gradao da multa prevista no caput deste artigo, em funo da gravidade da infrao. (grifo nosso) Regimento Interno/TCU: Art. 267. Quando o responsvel for julgado em dbito, poder ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de at cem por cento do valor atualizado do dano causado ao errio, conforme estabelecido no art. 57 da Lei n 8.443, de 1992.

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multas, sendo que esse nmero deve ser muito superior ao indicado, caso seja considerado que nem sempre h meno explcita, no voto do ministro relator/redator, sobre a utilizao desse princpio. No caso da aplicao de multas a responsveis, especialmente naquelas no calculadas proporcionalmente ao dano causado ao errio, nota-se que o procedimento de dosar seu montante, tanto em face do citado dano, como da gravidade da conduta do responsvel com relao qual tambm se verifica, usualmente, a presena ou ausncia de boa-f ou mf j est plenamente incorporado fundamentao dos acrdos do TCU. A ttulo ilustrativo, pode ser mencionada a fundamentao que precedeu a prolao do Acrdo 1.596/2007 Plenrio, conforme voto do Ministro Valmir Campelo, a seguir transcrito, no qual o relator esclarece um dos possveis critrios para se aplicar o princpio da proporcionalidade quando da imputao de multas a responsveis (gravidade da irregularidade para definir a gradao da multa):
19. Quanto aos valores das multas que lhes foram aplicadas, consideradas desproporcionais pelos recorrentes, cumpre esclarecer que o Tribunal detm prerrogativa legal de aplicar tal forma de apenao; que a gradao da multa decidida pelo TCU em razo da gravidade dos atos inquinados, respeitados os limites estabelecidos no art. 268 do Regimento Interno; e que os valores das multas situaram-se no patamar de cerca de 45% do montante mximo definido por esta Corte de Contas (R$ 26.840,06), poca da condenao. (grifos nossos)

Em outra deliberao considerada de interesse para a pesquisa, o Ministro Benjamin Zymler explica, no voto que precedeu o Acrdo 345/2007 Plenrio, como se deu o
Art. 268. O Tribunal poder aplicar multa, nos termos do caput do art. 58 da Lei n 8.443, de 1992, atualizada na forma prescrita no 1 deste artigo, aos responsveis por contas e atos adiante indicados, observada a seguinte gradao: I contas julgadas irregulares, no havendo dbito, mas comprovada qualquer das ocorrncias previstas nos incisos I, II e III do caput do art. 209, no valor compreendido entre cinco e cem por cento do montante definido no caput deste artigo; II ato praticado com grave infrao a norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial, no valor compreendido entre cinco e cem por cento do montante a que se refere o caput; III ato de gesto ilegtimo ou antieconmico de que resulte injustificado dano ao errio, no valor compreendido entre cinco e cem por cento do montante referido no caput; IV descumprimento, no prazo fixado, sem causa justificada, diligncia determinada pelo relator, no valor compreendido entre cinco e cinqenta por cento do montante a que se refere o caput; V obstruo ao livre exerccio das auditorias e inspees determinadas, no valor compreendido entre cinco e oitenta por cento do montante a que se refere o caput; VI sonegao de processo, documento ou informao, em auditoria ou inspeo, no valor compreendido entre cinco e oitenta por cento do montante a que se refere o caput; VII descumprimento de deciso do Tribunal, salvo motivo justificado, no valor compreendido entre cinco e cinqenta por cento do montante a que se refere o caput; VIII reincidncia no descumprimento de deciso do Tribunal, no valor compreendido entre cinqenta e cem por cento do montante a que se refere o caput. (...).

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arbitramento da multa aplicada ao responsvel, tendo em conta o princpio da proporcionalidade:

O Acrdo que aplicou multa no valor de R$ 2.500,00 ao Responsvel data de 29.3.2006. Naquela data, a multa poderia atingir o valor de R$ 30.523,17 (trinta mil, quinhentos e vinte e trs reais e dezessete centavos). O valor da multa levou em considerao a conduta do agente, no havendo necessidade de o TCU estabelecer frmulas matemticas ou metodolgicas para especificar o valor da multa a ser imposta ao Responsvel, pois basta que haja a motivao que fundamenta a sano a ser imposta e a observncia do limite previsto na norma. (grifos nossos)

Pode-se citar, como ltimo exemplo entre aqueles localizados na jurisprudncia do TCU, trecho do voto que fundamentou o Acrdo 39/2007 Plenrio, no qual o relator, Ministro Marcos Bemquerer Costa, teceu consideraes sobre o princpio da

proporcionalidade tendo em conta o grau de responsabilidade de cada gestor com relao irregularidade, a fim de aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional participao de cada um):
3. De maneira sinttica, o Sr. Joo Luiz Zaganelli aduz que a penalidade pecuniria aplicada por esta Corte deve guardar consonncia com os princpios da razoabilidade e proporcionalidade, o que no teria ocorrido no seu caso. 4. A multa que fora imposta ao Sr. Joo Luiz Zaganelli pelo Acrdo n. 014/2002 - Plenrio, de R$ 3.000,00, corresponde a cerca de 13,8% do valor mximo estabelecido para tal penalidade no ano de 2002 (R$ 21.822,02), de acordo com a Portaria TCU n. 58, de 29/1/2002. 5. Nesse sentido, no vislumbro que a penalidade tenha sido aplicada sem observncia dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Veja-se que este Tribunal, tendo em vista a participao de cada agente no cometimento do ato irregular, fixou valores diferenciados de multa para os agentes responsveis pelos atos irregulares. (grifos nossos)

Conforme mencionado anteriormente, no houve pesquisa exaustiva de deliberaes que envolveram o princpio da proporcionalidade na Jurisprudncia Sistematizada do TCU, disponvel em seu site, pois praticamente a metade dos 95 acrdos consultados evidenciaram que a aplicao desse princpio praxe na fundamentao de multas impostas ao responsveis apenados pelo Tribunal. Cabe observar, contudo, que essa concluso no levou em conta dois aspectos: primeiro, o clculo de dbitos, quando foi possvel levantar o montante exato desviado ou desperdiado dos cofres pblicos, caso em que no haveria necessidade ou fundamentao para ser utilizado o princpio da proporcionalidade; e, segundo, os dbitos por estimativa, quando poderia ser, de modo anlogo ao das multas, aplicado o princpio da

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proporcionalidade para no imputar montante de dbito possivelmente excessivo aos responsveis. Conclui-se, no caso do princpio da proporcionalidade, que o TCU vem, na grande maioria de seus julgados nos quais houve aplicao de multa, empregando com sabedoria esse princpio sem abusar de seu poder -, de modo que a sano no seja, por um lado, extrema e desnecessariamente onerosa ao responsvel, mas, por outro, que no seja to nfima a ponto de no servir a um de seus papis, que o de preveno de futuras irregularidades semelhantes quela que motivou a multa (carter pedaggico). Essa prudncia da Corte de Contas, no que diz respeito dosimetria de suas multas, pode ser identificada, por analogia, com a seguinte observao de Carvalho Filho (2007, p. 917 grifos nossos), no obstante o fato de esse autor ter feito referncia aos princpios da razoabilidade e proporcionalidade com relao aplicao de sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa:
Outro comentrio que se faz necessrio o de que bem maior deve ser a prudncia do aplicador da lei ocasio em que for enquadrada a conduta como de improbidade e tambm quando tiver que ser aplicada a penalidade. Mais do que nunca aqui ser inevitvel o recurso aos princpios da razoabilidade, para aferir-se a real gravidade do comportamento, e da proporcionalidade, a fim de proceder-se dosimetria punitiva. Fora de semelhantes parmetros, a atuao da autoridade refletir abuso de poder.

3.2.3 Coliso de princpios constitucionais Entre os 435 acrdos considerados de interesse para a pesquisa (relacionados no Apndice 1 e discriminados no Apndice 2), foram identificadas apenas duas deliberaes nas quais o princpio da moralidade foi confrontado com um ou mais princpios constitucionais para que fosse alcanada uma soluo para o caso concreto sob anlise pelo TCU. So eles o Acrdo 88/2005 2 Cmara e o Acrdo 1.176/2007 1 Cmara83. No primeiro deles, a discusso restringiu-se contraposio do princpio da segurana jurdica84 com o da moralidade, na apreciao de prtica de nepotismo (nomeao
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Em outros acrdos que foram considerados de interesse para a pesquisa, como o de n 1.175/2009, da 1 Cmara, verificou-se aluso coliso de princpios nas respectivas fundamentaes, mas sem que a moralidade administrativa fosse um dos princpios diretamente envolvidos na ponderao de valores. Na deliberao mencionada, que avaliou irregularidade atinente concesso indevida de penso a beneficirio que a ela no fazia jus, foram contrapostos os princpios da legalidade e da segurana jurdica, com prevalncia do primeiro. 84 O princpio da segurana jurdica, alm de estar vinculado ao princpio da legalidade, est intimamente relacionado aos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituio Federal, tendo expresso, em especial, nas disposies do art. 5, incisos XXXVI (a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada), XXXVII (no haver juzo ou tribunal de exceo), XXXIX (no h crime sem

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de parentes para cargos em comisso). Com relao segurana jurdica, Carvalho (2008, p. 83) afirma que sabido que todos reconhecem ao referido princpio o objetivo de subtrair a atividade pblica das leas do arbtrio, assegurando-se a estabilidade mnima possvel em um dado sistema jurdico, embora impossvel a estabilidade absoluta nas relaes sociais. O relator do Acrdo 88/2005 2 Cmara, Ministro Ubiratan Aguiar, embora tenha reconhecido que o nepotismo vinha sendo, reiteradamente, condenado pelo TCU, preferiu, no caso especfico em anlise, privilegiar a manuteno dos atos de nomeao dos responsveis, visto terem sido designados para seus cargos em comisso em poca na qual no havia lei que vedasse tal procedimento. Ressaltou-se, ainda, que os responsveis atuaram de boa-f, o que reforou a necessidade de ser privilegiado o princpio da segurana jurdica, que preponderou em relao moralidade administrativa. Por representar caso prtico de coliso de princpios, no qual foi empregada a soluo prevista por Dworkin (1978) e Bonavides (2008) valorao entre ambos, com prevalncia do princpio de maior peso para o caso sob anlise -, cabe transcrever trecho do voto do Ministro Ubiratan Aguiar que conduziu a mencionada deliberao:
O nepotismo prtica que vem sendo condenada sistematicamente pela Corte de Contas. A apropriao da res publica por interesses privados tem nesse tipo de favoritismo um de seus exemplos mais caractersticos, situao apreciada nos presentes autos. 2. Essa prtica nefasta mostra total inobservncia ao princpio da moralidade, tendo este Tribunal decidido casos semelhantes aos que aqui se encontram sob apreciao, em uma de suas correntes de entendimento, com base to-somente na ofensa ao caput do art. 37 da Constituio Federal, conforme Acrdos n 159/2004 e 560/2004, ambos do Plenrio. 3. Embora no me reste dvida quanto a esse tipo de prtica afrontar o princpio da moralidade administrativa, tenho como deciso mais equilibrada a ser proposta no exame deste recurso, de modo distinto jurisprudncia anteriormente citada, aquela que privilegia no somente esse princpio que norteou a determinao do subitem 9.3 do Acrdo n 393/2004 2 Cmara, principal tpico a ser aqui discutido -, mas, tambm, outros princpios que norteiam os julgamentos desta Casa, a exemplo do princpio da segurana jurdica. (...) 14. Retornando discusso quanto temtica do ato jurdico perfeito, nos termos do art. 5, inciso XXXVI, da Lei Maior, entendo que os atos de nomeao para cargos em comisso (...), ocorridos em perodos anteriores prolao da Deciso n 118/1994 Plenrio, no podem ser desconstitudos to-somente pela argio de sua inobservncia ao princpio da moralidade, com as devidas vnias ao Exm Ministro Adylson Motta, que defendeu essa
lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal), XL (a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru), LIV (ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal) e LV (aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes). A Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo) tambm faz remisses segurana jurdica em seus arts. 2, caput e inciso XII, e 55.

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tese no Voto que sustentou a deliberao recorrida, posto que poca das nomeaes no havia norma legal que vedasse o procedimento. 15. Aplica-se ao caso dos servidores supra mencionados o princpio da segurana jurdica, mesmo com o afastamento do princpio da moralidade, posto que a anlise sistemtica da questo privilegia, in casu, o primeiro princpio em detrimento do segundo. Essa segurana engloba no somente o princpio da irretroatividade das leis, bem como o respeito aos direitos individuais adquiridos de boa-f por terceiros em face da Administrao, consoante ensinamento de Joo Antunes dos Santos Neto (in Da Anulao Ex Officio do Ato Administrativo, Frum, 2004). 16. No caso desses servidores, nomeados para cargos em comisso nos exerccios de 1987 e 1993, no havia, poca, nem norma legal que proibisse a nomeao de parentes e afins de magistrados para tais cargos, nem posicionamento normativo do TCU sobre a questo. Em tais situaes, na lio de Odete Medauar (in Direito Administrativo Moderno, 5.ed., Revista dos Tribunais, 2001, p. 187), vrios preceitos jurdicos podem respaldar a manuteno do ato, a ser decidida caso a caso, ante as circunstncias que envolvem cada um: segurana e certeza das relaes jurdicas, boa-f de terceiros, ausncia de dolo do interessado. 17. Isso me leva a concluir que no h motivao para que a Corte de Contas proponha a anulao de atos jurdicos que j constituram relaes jurdicas, sendo, portanto, perfeitos, que no apresentavam desobedincia ao ordenamento legal ento vigente, o que os torna vlidos e, tendo produzido efeitos prprios, podem ser considerados eficazes. Lembro que tal raciocnio j foi adotado pelo Plenrio desta Casa por ocasio da Deciso n 1.550/2002. 18. Devo dissentir, portanto, da proposta de no-provimento do Pedido de Reexame, conforme anlise levada a efeito pela Serur, propondo o provimento parcial do recurso como soluo mais adequada ao caso sub examine. (grifos nossos)

O segundo exemplo de deliberao na qual a sistemtica de ponderao de princpios foi empregada foi o Acrdo 1.176/2007 1 Cmara. Embora o Ministro Augusto Nardes, relator do acrdo, no tenha desenvolvido, com maior detalhamento, argumentos prprios com relao referida ponderao, a deliberao pode ser mencionada pela remisso que o relator fez Deciso 194/2001 - 1 Cmara, na qual o tema foi abordado com maior profundidade. O caso tratado no acrdo de 2007 foi relativo apreciao de pedido de reexame contra deliberao que havia considerado ilegais atos de concesso de penso civil, por ter sido constatada a existncia de incorporao indevida de parcelas de horas-extras pelos responsveis. Na manuteno do acrdo recorrido, o Ministro Augusto Nardes, mencionando a deciso de 2001, optou ao contrrio da tese defendida no Acrdo 88/2005 2 Cmara pelo afastamento das alegaes de que os atos de concesso de penso civil deveriam ser julgados legais, tendo em vista suposto respeito ao princpio da segurana jurdica.

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Nesse caso, a coliso dos princpios apontou como aqueles que deveriam prevalecer, pelo maior valor a ser conferido na anlise daquela situao especfica, os princpios da legalidade e da moralidade, nos termos defendidos no voto do relator, Ministro Augusto Nardes:
4. No mrito, verifico que a Secretaria de Recursos abordou, com propriedade e percucincia, em sua minudente e judiciosa instruo, todas as preliminares e argumentos aduzidos pelos recorrentes, exaurindo a anlise da matria. 5. Nada obstante, valendo-me do carter pedaggico que deve ser conferido s deliberaes desta Corte de Contas, entendo pertinente reforar o entendimento de que, para o presente caso, no h que se alegar qualquer ofensa ao princpio da segurana jurdica. Em casos da espcie, o Tribunal busca to somente resguardar o cumprimento dos exatos termos dos provimentos judiciais. 6. Como bem esclareceu o eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, no Voto proferido para a Deciso n 194/2001 - 1 Cmara, a segurana jurdica um importante pilar do direito ptrio. Entretanto, no o mais importante, nem o nico. Nesse sentido, o princpio da segurana jurdica no e nunca foi absoluto. Ao contrrio, a regra sempre foi a invalidao dos atos eivados de ilegalidades. Se h o princpio da segurana jurdica, no se abandonem os princpios da legalidade e da moralidade na Administrao Pblica, pilares do sistema republicano. O recurso segurana jurdica para fazer prevalecer ato viciado de ilegalidade somente se d em casos extremos. Constitui exceo regra de invalidao dos atos viciados, mitigando-a, mas no a obliterando. (Deciso n 194/2001 - 1 Cmara, DOU de 07.08.2001) 7. Desse modo, acolho como razes de decidir os argumentos oferecidos no parecer exarado por aquela Secretaria, transcrito no relatrio precedente, cuja proposta contou com a anuncia do Ministrio Pblico junto a este Tribunal e, destarte, entendo que deve ser negado provimento aos recursos. (grifos nossos)

Embora sejam os dois acrdos mencionados bastante ilustrativos para demonstrar como a ocorrncia de coliso de princpios vem sendo solucionada pelo TCU, nota-se que quase no h casos que envolvam o princpio da moralidade em sua jurisprudncia. Assim, fica inviabilizada qualquer proposta, neste trabalho, de apresentao de concluso mais aprofundada sobre quais seriam, por exemplo, os princpios de maior prevalncia na soluo das demandas submetidas ao Tribunal, ao menos quando entre eles esteja sendo levada em conta a moralidade administrativa.

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CONCLUSO O principal objetivo que esta pesquisa logrou alcanar foi ter identificado, por meio

da anlise da jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU), considerados os acrdos prolatados no perodo de 20/1/2004 a 10/6/2009, que a Corte de Contas aplica diretamente princpios constitucionais quando se depara com irregularidades que afrontam a moralidade administrativa. Se o respeito moralidade um direito da sociedade premissa subjacente neste trabalho -, em tempos de neoconstitucionalismo e de incessante vigilncia dos operadores do Direito quanto necessidade de absoluto respeito aos direitos e garantias fundamentais, podese afirmar que o TCU cumpre o seu papel nesse esforo, como guardio no apenas da legalidade, mas, tambm, da moralidade. A nova hermenutica constitucional representada pelo neoconstitucionalismo implica, desse modo, no apenas em mero exerccio terico restrito a alguns poucos doutrinadores e difundida em crculos acadmicos, mas, como vem se firmando em diversos rgos judicantes, em instrumento contra lacunas legislativas, leis inconstitucionais e outras deficincias do Direito que poderiam, caso afastada a fora normativa dos princpios, agir em benefcio da impunidade e da proliferao de irregularidades. Nesse sentido, o TCU segue a corrente de instituies que acredita no emprego emprico dessa teoria, especialmente o Supremo Tribunal Federal, no qual h inmeros arestos com profundas e salutares discusses travadas em casos que demandaram a ponderao de valores insculpidos na Constituio Federal para que fossem alcanadas as respectivas solues. A simples meno, por parte do responsvel, de cumprimento da lei no caso concreto, quando verificada imoralidade do ato administrativo (supostamente legal), no foi uma forma de argumentao aceita pelo TCU nos acrdos analisados. Supera-se, assim, o positivismo jurdico e confere-se significativa importncia a valores, expressos por meio de princpios constitucionais ou implcitos no texto constitucional, reconquistando, dessa maneira, o contedo axiolgico do direito, nas palavras de Di Pietro (2007, p. 744). O Direito no prescinde de leis, pois estas so da essncia de uma sociedade democrtica, mas no pode a ausncia destas servir como justificativa para o afastamento do dever de os julgadores fornecerem as solues requeridas pela coletividade.

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Mas, como o julgador pode alcanar as condies ideais para que decida, sempre, de forma justa, escolhendo a resposta correta para cada caso concreto [que existe para toda e qualquer questo no mundo do Direito, no entendimento de Dworkin (1978)]? Rawls (1997), ao desenvolver raciocnio sobre sua teoria moral, d a resposta a esse questionamento afirmando que o modo de os julgadores fazerem tal escolha seria por meio de seus juzos ponderados85, ou seja, com seu senso de justia em condies timas para ser empregado na tomada de deciso. No caso dos julgamentos do TCU, a anlise empreendida sobre 808 acrdos, em especial sobre as 435 deliberaes consideradas de interesse para a pesquisa, evidenciou que o emprego desses juzos ponderados, por parte dos ministros da Corte de Contas, foi essencial para que o julgamento de situaes irregulares fosse devidamente fundamentado com os princpios constitucionais mais apropriados. Sendo definidos, concretamente e de modo apropriado, o sentido e o alcance dos princpios (BARROSO, 2007) eventualmente em conjunto com regras (leis e normas especficas), quando existentes -, foi possvel aos intrpretes do Direito (ministros do TCU, no caso) identificar em quais situaes houve desrespeito ao princpio da moralidade, para formar ou complementar a fundamentao das decises. No obstante a robustez que o emprego de princpios constitucionais pode conferir aos julgamentos dos tribunais, inclusos aqueles que se encontram fora do Poder Judicirio, como o TCU, os dados sobre essa forma de fundamentao utilizada pela Corte de Contas foram considerados nesta pesquisa no contexto de uma maneira especial de atuao. A subsuno de fatos a normas positivadas no ordenamento jurdico - iniciando-se desde regras que constam no prprio texto da Constituio Federal at os mais simples regulamentos - o principal mtodo de avaliao das aes dos gestores pblicos por parte do rgo de controle externo, visto que nem sempre h necessidade de serem propostas fundamentaes com nvel de argumentao jurdica to elaborado. Qualidade da prestao jurisdicional importante, mas o grande volume de processos submetidos todos os dias ao TCU implica em ponderao dessa vertente que exige maior tempo para concluso do voto dos relatores - com outra, qual seja, a de uma atuao clere do Tribunal na soluo das demandas de controle.
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Os juzos ponderados, na teoria moral de Rawls (1997), identificam-se com o senso de justia de cada um e no com o senso comum ou os preceitos derivados dos princpios mais bvios da aprendizagem. Os juzos ponderados podem ser definidos como aqueles apresentados em condies favorveis para a deliberao e o julgamento em geral (ibid., p. 51), ou, em outras palavras, so simplesmente os que so feitos sob condies favorveis ao exerccio do senso de justia (ibid., p. 51).

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Entre os resultados identificados na pesquisa, alm do principal, j mencionado, sobre a utilizao direta de princpios constitucionais pelo TCU, foram obtidas respostas para os demais questionamentos propostos na introduo deste trabalho. Percebeu-se sinalizao positiva para o seguinte questionamento: o embasamento apenas em princpios constitucionais suficiente para fundamentar o julgamento pela irregularidade de contas e a imputao de dbitos e/ou multas a responsveis? No se vislumbrou negativa de exerccio das competncias constitucionais do TCU ante a falta de descrio em lei de eventual conduta considerada lesiva moral. Mesmo nos casos de imputao mais severa de dbito e multa aos envolvidos em irregularidades e mesmo na aplicao de outras sanes, como a inabilitao de gestores e a inidoneidade para licitar de empresas -, os princpios constitucionais foram empregados na fundamentao dos acrdos em inmeros casos sem estarem acompanhados de remisses a leis ou normas infralegais. Resposta direta, especfica e generalizvel no foi alcanada, contudo, para a pergunta como ultrapassar o controle meramente de legalidade do ato administrativo e, no passo seguinte, verificar a violao moralidade?, inicialmente formulada na pesquisa. Considerando-se que existe, especialmente nos casos de aplicao isolada de princpios como nica forma de fundamentar a condenao por uma irregularidade, grande influncia da perspectiva subjetiva do julgador ao ponderar os valores que comporo a soluo da controvrsia, no foi possvel responder pergunta proposta por meio do reconhecimento de um padro percebido na jurisprudncia do TCU. A diversidade de valores e princpios pessoais de cada ministro do Tribunal - que, idealmente, devem compor seus juzos ponderados no momento da elaborao de seu voto, sem deixar de lado a impessoalidade que o julgador deve ter - torna praticamente impossvel identificar, por exemplo, quando um ato pode ser considerado apenas imoral para um determinado julgador, enquanto para outro pode ser reputado como ilegal e imoral ao mesmo tempo. Conforme ser explorado adiante, no obstante a limitao indicada, um bom mecanismo para ultrapassar o controle meramente de legalidade seja analisar com mais acuidade a finalidade alcanada com a prtica do ato administrativo, que, em muitas situaes, legal, mas absolutamente contrrio moral administrativa. Mesmo no tendo sido possvel identificar um padro para a pergunta referida, aplicvel a toda e qualquer situao, pode-se dizer que as lacunas legais servem como um dos fatores de motivao para a aplicao dos princpios constitucionais, sendo o controle da

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moralidade administrativa um dos campos mais frteis para esse tipo de procedimento (o uso da fora normativa da Constituio). Responde-se, assim, em consequencia, a outro questionamento: h lacuna legal, a exemplo da falta de definio especfica sobre o que seja a moralidade administrativa ou parmetros que tornem possvel identificar sua transgresso, para imputar responsabilidades aos gestores e aos terceiros com eles envolvidos (pessoas fsicas e jurdicas)? Complementa-se a resposta a essa pergunta com a assertiva de que no h necessidade de definio precisa do que seja o princpio da moralidade em legislao especfica, at porque no caberia ao legislador tentar positivar conceito to amplo em algumas poucas linhas de um dispositivo legal, na expectativa de que todas as situaes do dia-a-dia fossem previsveis para fins de imputao de responsabilidades aos que praticassem a conduta descrita na lei. O questionamento relativo existncia de parmetro para indicar que um ato administrativo atentou contra o princpio da moralidade pode ser respondido por meio dos elementos do ato administrativo. A pesquisa revelou que a principal forma de identificao de um padro para essa irregularidade foi a verificao da finalidade atingida com a prtica do ato. No caso dos atos considerados imorais, o interesse pblico no foi o fim mediato alcanado e, portanto, o elemento finalidade no foi preenchido, levando nulidade do ato. Pode-se citar, ainda, a ausncia de motivao dos atos administrativos considerados imorais como um dos parmetros para sua identificao. Ao serem questionados sobre a prtica de atos maculados por alguma imoralidade, as defesas dos envolvidos, conforme verificado na jurisprudncia analisada, no conseguiam demonstrar razes legtimas para servir de motivao para o ato bons exemplos, nesse sentido, foram verificados nos acrdos que cuidaram de casos de nepotismo ou de concesso indevida de penses civis a beneficirios que a elas no faziam jus -, o que implicava, num segundo momento, na impossibilidade de alcance do interesse pblico com relao ao ato praticado. Os casos de ponderao de valores, que poderiam ser identificados em casos de coliso de princpios nos acrdos analisados, mostraram-se em nmero to reduzido (apenas dois casos envolvendo o princpio da moralidade em relao a outros princpios constitucionais) que no foi possvel a obteno de qualquer generalizao. De qualquer forma, as profcuas discusses travadas nos acrdos nos quais esse tipo de situao foi verificada mostram que esse um instrumento de grande potencial ainda a ser

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empregado pelo TCU de forma mais intensa no futuro, sempre que o caso concreto em anlise exigir alguma forma de fundamentao mais aprimorada. Quanto anlise da questo sobre a utilizao do princpio da proporcionalidade, considera-se ter sido satisfatoriamente respondida, mas no com a expectativa que inicialmente a motivou, que seria a inter-relao com o princpio da moralidade. Concluiu-se, quanto ao princpio da proporcionalidade, que sua utilizao rotineira no TCU, especialmente quando h necessidade de gradao de multas, sendo, portanto, um princpio constitucional plenamente incorporado atividade do controle externo. Respeitamse, assim, as diferenas de conduta percebidas na atuao de cada agente pblico (ou terceiro externo Administrao), na prtica das irregularidades constatadas pelo Tribunal, afastandose, por conseguinte, quaisquer possveis alegaes de abuso por parte do rgo julgador (caso no diferenciadas condutas ou quando houvesse a aplicao de sanes manifestamente exageradas). O ltimo questionamento proposto na seo inicial da monografia, relativo a como o TCU, tendo em conta os questionamentos precedentes, avalia casos concretos a ele submetidos que atentam contra o princpio da moralidade administrativa, foi respondido por meio da subseo 3.2 deste trabalho, com suas diversas subsees. A fim de fornecer a resposta a essa indagao, demonstrou-se, especialmente por meio da anlise dos dados apresentados na Tabela 3 desta monografia, que houve preponderncia do emprego isolado dos princpios constitucionais em relao a outras formas de emprego destes na fundamentao das deliberaes (como a meno de princpios em conjunto com leis e/ou normas infralegais). A resposta a esse ltimo questionamento motiva a reiterao da concluso relacionada a outra pergunta, qual seja, se os princpios constitucionais vm sendo aplicados diretamente pelo TCU na fundamentao de suas deliberaes. Conforme destacado na respectiva subseo de anlise de julgamentos, o TCU aplica diretamente os princpios constitucionais ao fundamentar suas deliberaes. Os mencionados resultados mostram que o Tribunal ultrapassou, h muito tempo, a forma de atuao com a qual era por vezes identificado, como sendo legalista, que pode ter sentido pejorativo e que com nada se identifica com o adequado emprego do princpio da legalidade. Se ser legalista significa respeito s leis, o TCU pode at aceitar esse rtulo; se o sentido for negativo, de um rgo que no capaz de perceber o leque de possibilidades do ordenamento jurdico especialmente da Constituio, com todos os seus princpios -, a

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denominao em destaque encontra-se ultrapassada e no se ajusta atual forma de atuao da Corte de Contas. Se tanto a lei como os princpios constitucionais constituem igualmente fundamentos para juzos concretos de dever (BONAVIDES, 2008, p. 277), no h porque no lanar mo do emprego isolado de princpios como instrumento para conformar o juzo de deciso, especialmente quando no existe qualquer legislao capaz de solucionar o problema posto deliberao do TCU. Alm de ter sido possvel identificar a importncia dos princpios constitucionais para o trabalho cotidiano do Tribunal, a anlise de acrdos que cuidaram de temas to distintos como licitaes, nepotismo e atos de pessoal (penses) mostrou que a avaliao tica um grande instrumento para aferir se a ao dos gestores pblicos alcanou sua finalidade no apenas em termos legais, mas se, alm de ter cumprido a lei, conseguiu galgar um passo a mais, digna de ser reconhecida como uma ao moralmente correta. Esse tipo de avaliao, que supera a mera aferio de cumprimento de dispositivos legais necessria, mas insuficiente nos dias de hoje e que vem sendo colocada em prtica pelo TCU, vai ao encontro dos anseios da sociedade, que por meio de mecanismos democrticos, como o controle social, cada vez mais cobra uma utilizao moral e eficiente dos escassos recursos pblicos. Nas palavras da Ministra do STF Crmen Lcia Antunes Rocha: as Cortes de Contas passaram a fazer o controle tico das contrataes, a partir da dcada de 9086. No sentido apontado pela ministra da Corte Suprema, o controle tico, que engloba a necessidade de prtica de atitudes moralmente aceitas dos administradores pblicos em todas as suas aes, quer estejam no mbito de atos vinculados ou discricionrios, conduz a uma aproximao do rgo de controle externo com a sociedade. Tal aproximao resultado de uma identificao de sentimentos, por um lado, de cumprimento da misso institucional do TCU ao combater irregularidades, e, por outro, por parte da sociedade, da certeza de que existem estruturas na Administrao Pblica capazes de se contrapor corrupo e impunidade mazelas que o senso comum identifica como condutas desrespeitosas moralidade administrativa. Caso prepondere um sentimento de falta de proteo contra aes moralmente reprovveis, o tecido social se desgasta e passa a prevalecer a sensao de ineficincia dos

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Citao da ministra na conferncia intitulada Contratao Pblica: Direitos e Deveres do Estado, proferida na abertura do VII Frum Brasileiro de Contratao e Gesto Pblica, realizado nos dias 21 e 22/5/2009, em Braslia DF.

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mecanismos institucionais de combate ao mau uso do dinheiro pblico como a rede de controle formada pelos rgos de controle interno e externo, Ministrio Pblico, Polcia Federal, entre outros -, passando a mquina administrativa, assim, a servir, sobretudo, satisfao de interesses privados. O fortalecimento da jurisprudncia do TCU, com a introduo de tcnicas de argumentao jurdica capazes de lhe conferir credibilidade e sustentao jurdica inquestionvel e, especialmente, de fornecer a resposta correta ao maior nmero de casos possvel inspirando-se no pensamento de Dworkin (1978) -, mostra que o emprego direto de princpios constitucionais no somente vivel, mas, em muitos casos, o caminho adequado a ser seguido, seno o nico, dependendo da situao sob anlise. Nos votos analisados nesta pesquisa, alm de uma saudvel e impessoal revolta dos julgadores com relao queles que, nas situaes mais extremas, demonstraram absoluto descaso com os recursos pblicos, oriundos da sociedade, verificou-se que esse comportamento dos ministros do TCU, em nenhum momento, implicou em inobservncia dos princpios constitucionais do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal. Cabe reconhecer, nesse sentido, que defesa dos envolvidos tambm permitida a utilizao dos princpios constitucionais em seu favor, que so levados em conta pelo TCU na apreciao dos casos concretos (a exemplo dos acrdos que, na ponderao de valores, afastaram determinados princpios, como o da legalidade, para preservar outros de maior peso na situao especfica sob anlise, como o da segurana jurdica). Nalini (2008, p. 144 grifo do original) registra o papel da jurisprudncia na construo de um (novo) Direito baseado no respeito aos direitos e garantias fundamentais, ressaltando que a reiterao dos julgamentos nos tribunais sedimentada como fonte produtora do direito e nela tambm figura a moralidade humana como fundamento das decises judiciais. Alm de ter sido alcanado o objetivo principal da pesquisa, de evidenciar como o TCU lida com princpios constitucionais em suas deliberaes, especialmente com relao moralidade administrativa, espera-se que os resultados apresentados sirvam de subsdio a outros estudiosos do Direito que analisam a evoluo da jurisprudncia dos tribunais. A partir da utilizao das idias do neoconstitucionalismo para auxiliar o exame emprico da jurisprudncia da Corte de Contas, mostrou-se exeqvel o estudo dos princpios constitucionais a partir de uma perspectiva capaz de aplicar vises acadmicas soluo de casos do mundo real, unindo, assim, a teoria prtica.

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APNDICE 1 - Relao dos acrdos do TCU consultados

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE 1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE 2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

ANO

17/2004 29/2004 145/2004 159/2004 180/2004 214/2004 236/2004 250/2004 341/2004 411/2004 438/2004 454/2004 527/2004 619/2004 631/2004 642/2004 789/2004 854/2004 946/2004 1024/2004 1049/2004 1116/2004 1120/2004 1234/2004 1262/2004

100/2004 108/2004 136/2004 195/2004 399/2004 419/2004 526/2004 560/2004 577/2004 644/2004 910/2004 1011/2004 1028/2004 1367/2004 1368/2004 1453/2004 1481/2004 1491/2004 1534/2004 1557/2004 1663/2004 1683/2004 1714/2004 1715/2004 1716/2004

753/2004 1753/2004 1755/2004 2150/2004 2687/2004

93/2004 1119/2004 1219/2004 1376/2004 1453/2004 1483/2004 1967/2004 2073/2004 2314/2004 2489/2004 2494/2004 2544/2004 2961/2004 3138/2004

412/2004 640/2004 763/2004 1239/2004 1242/2004 1578/2004 1723/2004 2177/2004

252/2004 393/2004 429/2004 615/2004 694/2004 896/2004 1289/2004 1492/2004 1553/2004 1719/2004 1908/2004 1913/2004 2381/2004 2542/2004 2543/2004

2004

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ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1287/2004 1312/2004 1389/2004 1629/2004 1659/2004 1829/2004 2004/2004 103/2005 163/2005 167/2005 204/2005 287/2005 321/2005 371/2005 395/2005 405/2005 470/2005 473/2005 510/2005 553/2005 589/2005 610/2005 613/2005 679/2005 699/2005 723/2005 740/2005 757/2005 813/2005

1726/2004 1760/2004 1826/2004 1918/2004 1934/2004 2060/2004 2112/2004 8/2005 81/2005 95/2005 120/2005 193/2005 295/2005 301/2005 328/2005 353/2005 449/2005 586/2005 667/2005 741/2005 937/2005 952/2005 1000/2005 1070/2005 1150/2005 1169/2005 1312/2005 1703/2005 1724/2005

2004

460/2005 508/2005 511/2005 638/2005 933/2005 1281/2005 2167/2005 2273/2005 2730/2005 2959/2005

2005

85/2005 150/2005 219/2005 486/2005 589/2005 1158/2005 1400/2005 1605/2005 1680/2005 2439/2005 3139/2005

1329/2005 1652/2005 1654/2005 1792/2005 1946/2005 2366/2005 2427/2005 2458/2005

88/2005 472/2005 679/2005 910/2005 913/2005 1239/2005 1312/2005 1467/2005 1469/2005 1482/2005 1541/2005 1660/2005 1929/2005 2017/2005 2188/2005 2313/2005 2367/2005 2539/2005

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ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1001/2005 1013/2005 1049/2005 1146/2005 1148/2005 1158/2005 1243/2005 1282/2005 1285/2005 1286/2005 1290/2005 1331/2005 1342/2005 1392/2005 1437/2005 1448/2005 1504/2005 1517/2005 1557/2005 1578/2005 1627/2005 1676/2005 1707/2005 1795/2005 1844/2005 1853/2005 1877/2005 1878/2005 2006/2005

1762/2005 1846/2005 2002/2005 2034/2005 2139/2005 2150/2005 2184/2005 2278/2005 2292/2005

2005

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ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2036/2005 2066/2005 2076/2005 61/2006 125/2006 221/2006 249/2006 266/2006 361/2006 474/2006 521/2006 547/2006 549/2006 569/2006 618/2006 619/2006 641/2006 676/2006 691/2006 920/2006 930/2006 944/2006 955/2006 969/2006 998/2006 1162/2006 1328/2006 1332/2006 1437/2006

2005

11/2006 50/2006 91/2006 119/2006 226/2006 336/2006 472/2006 781/2006 817/2006 872/2006 908/2006 909/2006 975/2006 984/2006 1137/2006 1188/2006 1195/2006 1461/2006 1526/2006 1533/2006 1632/2006 1726/2006 1849/2006 1932/2006 2063/2006 2069/2006

82/2006 476/2006 861/2006 1244/2006 1997/2006 3248/2006 3455/2006 3474/2006 3475/2006 3541/2006 3559/2006

2006

516/2006 526/2006 618/2006 700/2006 810/2006 1846/2006 2254/2006 2695/2006 2788/2006 2934/2006 3121/2006 3249/2006 3441/2006

537/2006 846/2006 2149/2006 2835/2006 2906/2006 2989/2006 3195/2006 3294/2006 3493/2006

208/2006 248/2006 303/2006 329/2006 336/2006 432/2006 543/2006 661/2006 663/2006 664/2006 818/2006 844/2006 926/2006 949/2006 992/2006 1174/2006 1175/2006 1344/2006 1345/2006 1454/2006 1455/2006 1458/2006 1692/2006 1819/2006 1820/2006 1821/2006

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ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1504/2006 1577/2006 1719/2006 1826/2006 1843/2006 1878/2006 1880/2006 1888/2006 1891/2006 2054/2006 2055/2006 2066/2006 2143/2006 2147/2006 2181/2006 2185/2006 2319/2006 2379/2006 2389/2006 2392/2006 2417/2006 20/2007 26/2007 62/2007 157/2007 179/2007 304/2007 322/2007 467/2007

2105/2006 2325/2006 2328/2006 2329/2006 2338/2006 2357/2006 2377/2006 2399/2006

1824/2006 1826/2006 1889/2006 2068/2006 2240/2006 2252/2006 2346/2006 2993/2006 3196/2006 3278/2006 3307/2006 3373/2006 3380/2006 3510/2006

2006

38/2007 39/2007 48/2007 87/2007 171/2007 222/2007 267/2007 268/2007

495/2007 843/2007 992/2007 1068/2007 1293/2007 1305/2007 1689/2007 1860/2007

9/2007 136/2007 146/2007 338/2007 342/2007 483/2007 513/2007 602/2007

174/2007 1077/2007 1079/2007 1887/2007 1963/2007 2651/2007

77/2007 173/2007 210/2007 211/2007 263/2007 435/2007 728/2007 873/2007

2007

107

ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

590/2007 623/2007 697/2007 702/2007 810/2007 862/2007 983/2007 1029/2007 1039/2007 1278/2007 1399/2007 1403/2007 1421/2007 1532/2007 1606/2007 1683/2007 1684/2007 1685/2007 1686/2007 1731/2007 1836/2007 2053/2007 2198/2007 2334/2007 2335/2007 2347/2007 2455/2007 2458/2007 2484/2007

288/2007 333/2007 345/2007 480/2007 570/2007 574/2007 635/2007 648/2007 687/2007 699/2007 700/2007 774/2007 887/2007 925/2007 948/2007 989/ 2007 1018/2007 1023/2007 1063/2007 1064/2007 1259/2007 1322/2007 1323/2007 1400/2007 1467/2007 1481/2007 1534/2007 1596/2007 1705/2007

1865/2007 2054/2007 2175/2007 2502/2007 3315/2007 3235/2007 3782/2007 3783/2007

619/2007 696/2007 1176/2007 1241/2007 1394/2007 1508/2007 1574/2007 1618/2007 1672/2007 2056/2007 2520/2007 2573/2007 2860/2007 3659/2007 3871/2007 3872/2007

1132/2007 1203/2007 1505/2007 1885/2007 2282/2007 2808/2007 2841/2007 2844/2007 2855/2007 3017/2007 3084/2007 3089/2007

2007

108

ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2629/2007 2680/2007 3195/2007

10/2008 24/2008 88/2008 89/2008 103/2008 220/2008 495/2008 521/2008 529/2008

1801/2007 1868/2007 1870/2007 1886/2007 1889/2007 1990/2007 1992/2007 2012/2007 2022/2007 2052/2007 2054/2007 2058/2007 2080/2007 2128/2007 2173/2007 2238/2007 2245/2007 2275/2007 2305/2007 2681/2007 45/2008 100/2008 329/2008 349/2008 447/2008 453/2008 462/2008 673/2008 710/2008

2007

325/2008 426/2008 572/2008 1364/2008 1419/2008 1588/2008 1843/2008 2036/2008 2205/2008

309/2008 312/2008 427/2008 455/2008 687/2008 798/2008 1039/2008 1048/2008 1210/2008

531/2008 724/2008 729/2008 797/2008 819/2008 1849/2008 2092/2008 3041/2008 3552/2008

38/2008 412/2008 710/2008 799/2008 1238/2008 1428/2008 2014/2008 2089/2008 2379/2008

2008

109

ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

532/2008 555/2008 652/2008 659/2008 777/2008 788/2008 800/2008 810/2008 850/2008 928/2008 951/2008 1022/2008 1039/2008 1111/2008 1172/2008 1237/2008 1267/2008 1275/2008 1306/2008 1338/2008 1341/2008 1344/2008 1459/2008 1615/2008 1733/2008 1814/2008 1894/2008 1957/2008 2057/2008

748/2008 833/2008 1091/2008 1181/2008 1216/2008 1234/2008 1274/2008 1282/2008 1331/2008 1349/2008 1360/2008 1400/2008 1418/2008 1508/2008 1542/2008 1571/2008 1606/2008 1662/2008 1774/2008 1815/2008 1830/2008 1831/2008 1832/2008 1833/2008 1837/2008 1983/2008 2105/2008 2335/2008 2246/2008

2211/2008 2545/2008 2640/2008 2876/2008 3392/2008 3528/2008 4092/2008 4317/2008 4339/2008 4522/2008 4548/2008 5262/2008 5264/2008

2008

1219/2008 1220/2008 1513/2008 1545/2008 1768/2008 2116/2008 2336/2008 2337/2008 2435/2008 2641/2008 3139/2008 3141/2008 3538/2008 3551/2008 3691/2008

4620/2008 4978/2008

2613/2008 2691/2008 3117/2008 3573/2008 3906/2008 4438/2008 5290/2008 5313/2008 5456/2008 5457/2008

110

ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2223/2008 2536/2008 2576/2008 2605/2008 2616/2008 2688/2008 2690/2008 2699/2008 2836/2008 2843/2008 2873/2008 2883/2008 2891/2008 3062/2008 24/2009 25/2009 174/2009 341/2009 440/2009 463/2009 479/2009 550/2009 578/2009 601/2009 679/2009 725/2009 791/2009 862/2009 908/2009

2247/2008 2437/2008 2461/2008 2466/2008 2485/2008 2520/2008 2562/2008 2563/2008 2638/2008 2689/2008 2693/2008 2864/2008

2008

158/2009 249/2009 307/2009 369/2009 372/2009 507/2009 583/2009 666/2009 782/2009 854/2009 990/2009 991/2009 1185/2009

295/2009 297/2009 307/2009 310/2009 413/2009 556/2009 566/2009 568/2009 732/2009 882/2009 898/2009 1534/2009 1545/2009 3095/2009

279/2009 290/2009 562/2009 569/2009 1023/2009 1175/2009 2106/2009 2127/2009 2322/2009

658/2009 1476/2009 1854/2009 2688/2009 3012/2009

783/2009 1028/2009 1043/2009 1046/2009 1190/2009 1192/2009 2114/2009 2115/2009 2246/2009 2550/2009 3010/2009

2009

111

ANO

PLENRIO CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

1 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

2 CMARA CONSIDERADOS DE DESCONSIDERADOS INTERESSE

922/2009 978/2009 1072/2009 1208/2009 1215/2009 1217/2009 1248/2009 1262/2009

2009

112

APNDICE 2 Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a pesquisa princpio da moralidade

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 12/02/2004 29/04/2004 19/05/2004 27/05/2004 11/06/2004 23/06/2004 30/06/2004 19/08/2004 25/08/2004

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados juntamente com lei Princpios mencionados juntamente com lei Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados juntamente com leis Princpio mencionado isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 93/2004 Primeira Cmara Acrdo 753/2004 Primeira Cmara Acrdo 1119/2004 Primeira Cmara Acrdo 1219/2004 Primeira Cmara Acrdo 1376/2004 Primeira Cmara Acrdo 1453/2004 Primeira Cmara Acrdo 1483/2004 Primeira Cmara Acrdo 1967/2004 Primeira Cmara Acrdo 2073/2004 Primeira Cmara

Probidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade

Omisso no dever de prestar contas Utilizao da mo-de-obra contratada em atividade diversa da prevista em contrato Convnio: irregularidades diversas nas licitaes realizadas Transferncia total do patrimnio e de pessoal do conselho de fiscalizao profissional entidade sindical Favorecimento a empresas de familiares e de amigos de gestores (relacionamento entre gestores e empresas contratadas) Transferncia total do patrimnio e de pessoal do conselho de fiscalizao profissional entidade sindical Pessoal: penso civil; ausncia de autorizao judicial para o averbamento de Escritura Pblica de Adoo Licitao: relacionamento entre gestor e empresa contratada (contratao de empresa cuja scia majoritria filha do presidente da entidade contratante) Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Impessoalidade Isonomia

Impessoalidade Isonomia Publicidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Isonomia Publicidade

Acrdo 2314/2004 Primeira Cmara

23/09/2004

Princpios mencionados isoladamente

Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

87 88

Acrdos ordenados da seguinte forma: 1) 1 Cmara; 2) 2 Cmara e 3) Plenrio. Nos casos em que o sistema de jurisprudncia do TCU (Juris) no apresentava a data de publicao do acrdo no Dirio Oficial da Unio (DOU), foi indicada a data da respectiva sesso de julgamento. 89 O quadro em branco nessa coluna indica que o princpio da moralidade foi o nico princpio constitucional explcito mencionado no voto que fundamentou o acrdo.

113

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 07/10/2004 07/10/2004 19/10/2004

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 2489/2004 Primeira Cmara Acrdo 2494/2004 Primeira Cmara Acrdo 2544/2004 Primeira Cmara Acrdo 2961/2004 Primeira Cmara Acrdo 3138/2004 Primeira Cmara

Impessoalidade Legalidade Isonomia Impessoalidade Eficincia Impessoalidade

Sistema S: contratao sem a realizao prvia de processo seletivo (contrato de trabalho celebrado com filha do ento presidente da entidade) Omisso no dever de prestar contas Licitao: dispensa indevida trabalhadores autnomos) (contratao direta de cooperativa de

01/12/2004 22/12/2004

Acrdo 85/2005 Primeira Cmara

09/02/2005

Acrdo 150/2005 Primeira Cmara Acrdo 219/2005 Primeira Cmara Acrdo 486/2005 Primeira Cmara

23/02/2005

Princpios mencionados juntamente com lei e norma infralegal (instruo normativa) Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados juntamente com lei Princpio mencionado juntamente com norma infralegal (decreto) Princpio mencionado juntamente com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em

02/03/2005 31/03/2005

Isonomia Legalidade Impessoalidade Publicidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Isonomia

Irregularidades na contratao, por empresas terceirizadas, de parentes de funcionrios da entidade contratante Convnio: prestaes de contas com declaraes falsas, referindo-se a documentos relacionados a planilhas de desembolso e relao de bens e aceitao em carter definitivo das obras (que no foram integralmente concludas) Licitao: dispensa indevida

Licitao: dispensa indevida

Acrdo 589/2005 Primeira Cmara Acrdo 1158/2005 Primeira Cmara Acrdo 1400/2005 Primeira Cmara Acrdo 1605/2005 Primeira Cmara Acrdo 1680/2005 Primeira Cmara Acrdo 2439/2005 -

13/04/2005 22/06/2005 20/07/2005

10/08/2005

19/08/2005 19/10/2005

Publicidade Impessoalidade Publicidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Impessoalidade Impessoalidade

Licitao: adjudicao de procedimento licitatrio a entidade cujos scios so servidores do rgo licitante Ausncias de regimento interno, de regulamento de pessoal e de manuais de procedimento para as atividades da unidade e de administrao de seu patrimnio Transferncia indevida de competncias administrativas indelegveis de conselho de fiscalizao profissional para sindicato Falhas em processo seletivo para cadastramento de professores Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Necessidade de realizao de concurso pblico para contratao de pessoal em conselho de fiscalizao profissional Contratao por empresa terceirizada de parentes de funcionrios da empresa pblica contratante Licitao: dispensa indevida; relacionamento entre gestores e empresa

114

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO conjunto com norma infralegal (regulamento) Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Primeira Cmara Acrdo 3139/2005 Primeira Cmara Acrdo 516/2006 Primeira Cmara Acrdo 526/2006 Primeira Cmara 15/12/2005 22/03/2006 22/03/2006

contratada Impessoalidade Isonomia Impessoalidade Legalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade Nepotismo Irregularidades diversas em licitaes Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Acrdo 618/2006 Primeira Cmara Acrdo 700/2006 Primeira Cmara Acrdo 810/2006 Primeira Cmara Acrdo 1846/2006 Primeira Cmara Acrdo 2254/2006 Primeira Cmara Acrdo 2695/2006 Primeira Cmara Acrdo 2788/2006 Primeira Cmara Acrdo 2934/2006 Primeira Cmara Acrdo 3121/2006 Primeira Cmara Acrdo 3249/2006 Primeira Cmara Acrdo 3441/2006 Primeira Cmara Acrdo 9/2007 Primeira Cmara

27/03/2006 05/04/2006

Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal (resoluo) Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente

Superfaturamento na aquisio de pneus Igualdade Publicidade Impessoalidade Publicidade Impessoalidade Igualdade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Impessoalidade Publicidade Sistema S: definio de valores de dirias Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

10/04/2006

10/07/2006 18/08/2006 29/09/2006 06/10/2006 20/10/2006

Licitao: dispensa indevida Pagamento de dirias e passagens em benefcio pessoal Sistema S: pagamento de dirias sem a comprovao de que as viagens respectivas tiveram finalidade institucional Sistema S: limite de remunerao de dirigentes Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo e concesso irregular de bolsa de estudo

10/11/2006 17/11/2006 06/12/2006 26/01/2007

Impessoalidade

Empresa contratada pertencente a dirigente da entidade Dispensa de licitao indevida Contratao de empresa cujo scio era funcionrio comissionado da prefeitura Sistema S: limite de remunerao de dirigentes

Isonomia Legalidade Publicidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

115

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 09/02/2007

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados em conjunto com leis

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 146/2007 Primeira Cmara

Acrdo 338/2007 Primeira Cmara Acrdo 342/2007 Primeira Cmara

02/03/2007 02/03/2007

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei

Acrdo 513/2007 Primeira Cmara Acrdo 619/2007 Primeira Cmara Acrdo 696/2007 Primeira Cmara Acrdo 1176/2007 Primeira Cmara Acrdo 1241/2007 Primeira Cmara

16/03/2007

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei

26/03/2007 30/03/2007 10/05/2007 10/05/2007

Impessoalidade Impessoalidade Isonomia Publicidade Legalidade Eficincia Isonomia Publicidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Dever de licitar Publicidade Impessoalidade Isonomia Legalidade Legalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Dever de Licitar Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Impessoalidade Isonomia

Sistema S: inexigibilidade de licitao indevida

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S Licitao: inexigibilidade indevida

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Licitao: irregularidades diversas Pessoal: penso civil - no comprovao da dependncia econmica das beneficirias em relao instituidora Pessoal: irregularidades em rubricas de atos de concesso de penso civil Licitao: dispensa indevida de licitao em conselho de fiscalizao profissional Sistema S: utilizao de veculo da entidade para fins particulares de seus dirigentes Licitao: inexigibilidade indevida

Acrdo 1508/2007 Primeira Cmara

01/06/2007

Princpios mencionados em conjunto com lei

Acrdo 1618/2007 Primeira Cmara

11/06/2007

Princpios mencionados isoladamente

Seleo de pessoal em conselho de fiscalizao profissional (ausncia de concurso pblico)

Acrdo 1672/2007 Primeira Cmara Acrdo 2520/2007 -

12/06/2007 (Sesso) 23/08/2007

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em

Nepotismo Cumprimento de carga horria por mdicos ocupantes de cargo de analista

116

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 30/08/2007

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO conjunto com leis Princpios mencionados em conjunto com leis e normas infralegais (regulamentos)

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Primeira Cmara Acrdo 2573/2007 Primeira Cmara

Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia

judicirio Sistema S: licitao - fracionamento irregular de despesas

Acrdo 2860/2007 Primeira Cmara Acrdo 3659/2007 Primeira Cmara

20/09/2007 22/11/2007

Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis

Pessoal: penso civil - ausncia de dependncia econmica Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Legalidade Licitao: inexigibilidade indevida

Acrdo 3871/2007 Primeira Cmara Acrdo 3872/2007 Primeira Cmara Acrdo 309/2008 Primeira Cmara Acrdo 427/2008 Primeira Cmara -

07/12/2007

07/12/2007

22/02/2008 29/02/2008

Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis

Concesso de dirias e passagens a servidores em datas tais que tinham incio ou incluam finais de semana e/ou feriados Concesso de dirias e passagens a servidores em datas tais que tinham incio ou incluam finais de semana e/ou feriados Licitao: ausncia de critrios objetivos de julgamento na seleo da proposta vencedora Dispensas indevidas de licitao

Legalidade

Acrdo 455/2008 Primeira Cmara Acrdo 687/2008 Primeira Cmara

29/02/2008 14/03/2008

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis

Impessoalidade Igualdade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Dever de licitar Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Dever de licitar

Contratao de ex-conselheiras de conselho profissional, por indevida inexigibilidade de licitao Dispensas indevidas de licitao

Acrdo 798/2008 Primeira Cmara

20/03/2008

Princpios mencionados em conjunto com leis

Dispensas indevidas de licitao

117

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 10/04/2008 11/04/2008 25/04/2008 25/04/2008 25/04/2008 13/05/2008 (Sesso) 13/05/2008 (Sesso) 06/06/2008

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpio mencionado em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com normas infralegais Princpios mencionados em conjunto com leis

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 1039/2008 Primeira Cmara Acrdo 1048/2008 Primeira Cmara Acrdo 1210/2008 Primeira Cmara Acrdo 1219/2008 Primeira Cmara Acrdo 1220/2008 Primeira Cmara Acrdo 1513/2008 Primeira Cmara Acrdo 1545/2008 Primeira Cmara

Fixao do valor de dirias Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Legalidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Favorecimento de empresa, por parte de gestor, no julgamento de licitao Troca de cheques de terceiros na conta da entidade Pagamento de curso de graduao para funcionria de conselho de fiscalizao profissional Relaes de parentesco entre gestores e scios de empresas licitantes Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S Recebimento de comisso para locao de stand, por dirigente da entidade (conselho de fiscalizao profissional) Dispensas indevidas de licitao

Acrdo 1768/2008 Primeira Cmara

Acrdo 2116/2008 Primeira Cmara

07/07/2008

Princpios mencionados isoladamente

Acrdo 2336/2008 Primeira Cmara

04/08/2008

Princpios mencionados isoladamente

Acrdo 2337/2008 Primeira Cmara

04/08/2008

Princpios mencionados isoladamente

Acrdo 2435/2008 Primeira Cmara Acrdo 2641/2008 Primeira Cmara Acrdo 3139/2008 -

08/08/2008 20/08/2008 (Sesso) 26/09/2008

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados

Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Legalidade Impessoalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade Legalidade Publicidade Isonomia Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Impessoalidade Legalidade Publicidade Legalidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S Dispensa indevida de licitao

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S Dispensa indevida de licitao

Licitao: dispensa indevida Relacionamento entre o gestor e proprietria da empresa contratada Veculos de entidade do Sistema S sem identificao externa Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

118

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Primeira Cmara

Acrdo 3141/2008 Primeira Cmara

26/09/2008

Princpios mencionados isoladamente

Isonomia Publicidade Impessoalidade Legalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Acrdo 3538/2008 Primeira Cmara Acrdo 3551/2008 Primeira Cmara Acrdo 3691/2008 Primeira Cmara

24/10/2008 24/10/2008

Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

Relacionamento de empresa contratada com gestor municipal Impessoalidade Legalidade Publicidade Legalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade Legalidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Impessoalidade Legalidade Isonomia Publicidade Legalidade Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

31/10/2008

Acrdo 279/2009 Primeira Cmara Acrdo 290/2009 Primeira Cmara Acrdo 562/2009 Primeira Cmara Acrdo 569/2009 Primeira Cmara

06/02/2009 06/02/2009 20/02/2009 20/02/2009

Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

Simulao de licitao e contratao irregular de mo-de-obra Pessoal: falta de comprovao de dependncia econmica (entre a guardi e a menor) Favorecimento a empresas de propriedade da Prefeita e do Secretrio de Finanas do Municpio, nas compras sem licitao (combustvel) Aplicao dos princpios constitucionais previstos no art. 37, caput, da CF ao Sistema S (aquisies e contrataes de bens e servios) Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Acrdo 1023/2009 Primeira Cmara

19/03/2009

Princpios mencionados isoladamente

Acrdo 1175/2009 Primeira Cmara Acrdo 2106/2009 Primeira Cmara Acrdo 2127/2009 Primeira Cmara Acrdo 2322/2009 -

24/03/2009 (Sesso) 05/05/2009 (Sesso) 05/05/2009 (Sesso) 12/05/2009

Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados

Legalidade

Publicidade

Neto beneficirio de penso instituda por avs Conflito entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica, com prevalncia do primeiro Pessoal: penso civil; no-comprovao da dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor Sistema S: regulamentao atinente utilizao, controle e identificao de veculos Falhas graves na conduo de concurso pblico para seleo de pessoal por

119

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 (Sesso)

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Primeira Cmara

Acrdo 252/2004 Segunda Cmara Acrdo 393/2004 Segunda Cmara Acrdo 412/2004 Segunda Cmara Acrdo 429/2004 Segunda Cmara Acrdo 615/2004 Segunda Cmara Acrdo 694/2004 Segunda Cmara Acrdo 896/2004 Segunda Cmara Acrdo 1289/2004 Segunda Cmara Acrdo 1492/2004 Segunda Cmara Acrdo 1553/2004 Segunda Cmara Acrdo 1719/2004 Segunda Cmara

11/03/2004 29/03/2004 05/04/2004 05/04/2004

Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em

Isonomia Impessoalidade Legalidade Legalidade

empresa pblica

Pagamento indevido de horas extras Nepotismo

Impessoalidade Isonomia Publicidade Eficincia Eficincia Dever de licitar

Nepotismo Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo

04/05/2004 14/05/2004 14/06/2004 30/07/2004 27/08/2004 06/09/2004 20/09/2004

Sub-rogao contratual Servidor irregularmente cedido a instituio de ensino privada, com nus para a cedente Nepotismo Convnio: ausncia de comprovao da aplicao dos recursos no objeto do convnio e execuo da obra em propriedade particular Entidade contratante poderia indicar ou determinar quem poderia trabalhar para a contratada Concesso ilegal de matrculas por meio de transferncia de alunos Utilizao indevida de convnio, em vez de contrato

Impessoalidade Eficincia Impessoalidade Impessoalidade Legalidade Igualdade Legalidade Impessoalidade Publicidade Igualdade Impessoalidade

Acrdo 1908/2004 Segunda Cmara Acrdo 1913/2004 Segunda Cmara Acrdo 2381/2004 Segunda Cmara Acrdo 2542/2004 Segunda Cmara Acrdo 2543/2004 -

11/10/2004 11/10/2004

09/12/2004 20/12/2004

Subcontratao de empresa que elaborou o projeto bsico para elaborao do projeto executivo, fiscalizao e gerenciamento das obras Fracionamento indevido de despesas e direcionamento na contratao de empresa pertencente esposa de gestor (relacionamento entre gestor e empresa contratada) Aquisio de veculo de alto valor (anti-economicidade) Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo

20/12/2004

Legalidade Igualdade Publicidade Isonomia

Indicao, para contratao no mbito de acordo de cooperao tcnica com

120

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO conjunto com lei

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Segunda Cmara

Legalidade Impessoalidade Publicidade Probidade

organismo internacional, de empresa pertencente a familiares

Acrdo 88/2005 Segunda Cmara Acrdo 472/2005 Segunda Cmara Acrdo 679/2005 Segunda Cmara Acrdo 910/2005 Segunda Cmara Acrdo 913/2005 Segunda Cmara Acrdo 1239/2005 Segunda Cmara

16/02/2005 14/04/2005 13/05/2005 15/06/2005 15/06/2005 10/08/2005

Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados juntamente com lei e norma infralegal (instruo normativa) Princpios mencionados isoladamente

Legalidade Publicidade Legalidade Eficincia

Nepotismo Nomeao de parentes para cargos em comisso Omisso no dever de prestar contas Convnio: inconsistncias e omisses em procedimentos licitatrios e execuo do convnio em desacordo com o plano de trabalho Pessoal: ausncia de comprovao de dependncia econmica dos menores em relao ao instituidor da penso Nepotismo Concesso de emprstimo gratuito; perdas injustificadas de receitas financeiras; transferncia ilegtima de recursos financeiros a ttulo de pagamento de aluguel, informal, de veculo Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas

Acrdo 1312/2005 Segunda Cmara Acrdo 1467/2005 Segunda Cmara Acrdo 1469/2005 Segunda Cmara

18/08/2005 31/08/2005 31/08/2005

Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade

Acrdo 1482/2005 Segunda Cmara

31/08/2005

Acrdo 1541/2005 Segunda Cmara Acrdo 1660/2005 Segunda Cmara Acrdo 1929/2005 Segunda Cmara Acrdo 2017/2005 Segunda Cmara

08/09/2005

Princpios mencionados juntamente com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

Legalidade Impessoalidade Publicidade Isonomia Isonomia Impessoalidade Eficincia Legalidade Publicidade Legalidade Isonomia

Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

14/09/2005 11/10/2005 18/10/2005

Licitao: emprego de modalidade indevida; participao no certame de empresa de propriedade de membro da comisso de licitao Nepotismo Pagamento indevido de dirias Omisso no dever de prestar contas Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

121

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 09/11/2005 02/12/2005 02/12/2005 15/12/2005 17/02/2006

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 2188/2005 Segunda Cmara Acrdo 2313/2005 Segunda Cmara Acrdo 2367/2005 Segunda Cmara Acrdo 2539/2005 Segunda Cmara Acrdo 208/2006 Segunda Cmara

Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Igualdade Legalidade Publicidade Legalidade Impessoalidade Igualdade Publicidade Probidade Dever de licitar Impessoalidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Impessoalidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Impessoalidade

Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Licitao: direcionamento; relacionamento entre gestores e empresas licitantes Omisso no dever de prestar contas Licitao: dispensa indevida por conselho de fiscalizao profissional

Acrdo 248/2006 Segunda Cmara Acrdo 303/2006 Segunda Cmara Acrdo 329/2006 Segunda Cmara Acrdo 336/2006 Segunda Cmara Acrdo 432/2006 Segunda Cmara Acrdo 543/2006 Segunda Cmara Acrdo 661/2006 Segunda Cmara Acrdo 663/2006 Segunda Cmara Acrdo 664/2006 Segunda Cmara Acrdo 818/2006 Segunda Cmara Acrdo 844/2006 Segunda Cmara

17/02/2006 24/02/2006 24/02/2006 24/02/2006 13/03/2006 17/03/2006 31/03/2006 31/03/2006 31/03/2006 07/04/2006

18/04/2006

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei e com norma infralegal (resoluo) Princpio mencionado isoladamente

Licitao: relacionamento entre gestores e empresas licitantes Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Contratao de empresa de dirigente da entidade contratante Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Nepotismo

Desconto irrisrio no salrio de funcionrios de conselho de fiscalizao profissional para manuteno de plano de sade

122

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 26/04/2006 26/04/2006 26/04/2006

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 926/2006 Segunda Cmara Acrdo 949/2006 Segunda Cmara Acrdo 992/2006 Segunda Cmara

Legalidade Publicidade

Omisso no dever de prestar contas Pessoal: deferimento da "opo" do art. 193 da Lei 8.112/90 com base, apenas, no exerccio de um ano de funo comissionada ou cargo em comisso Licitao: dispensa indevida

Acrdo 1174/2006 Segunda Cmara Acrdo 1175/2006 Segunda Cmara Acrdo 1344/2006 Segunda Cmara Acrdo 1345/2006 Segunda Cmara Acrdo 1454/2006 Segunda Cmara Acrdo 1455/2006 Segunda Cmara Acrdo 1458/2006 Segunda Cmara Acrdo 1692/2006 Segunda Cmara Acrdo 1819/2006 Segunda Cmara Acrdo 1820/2006 Segunda Cmara Acrdo 1821/2006 Segunda Cmara Acrdo 1824/2006 Segunda Cmara Acrdo 1826/2006 Segunda Cmara Acrdo 1889/2006 Segunda Cmara Acrdo 2068/2006

19/05/2006 19/05/2006 09/06/2006 09/06/2006 20/06/2006 20/06/2006 20/06/2006 04/07/2006 13/07/2006 13/07/2006 13/07/2006 13/07/2006 13/07/2006 20/07/2006 07/08/2006

Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios

mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados mencionados

Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Legalidade

Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas

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DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 17/08/2006

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO isoladamente Princpios mencionados em conjunto com normas infralegais (decreto e instruo normativa) Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpio mencionado em conjunto com leis Princpios mencionados

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Segunda Cmara Acrdo 2240/2006 Segunda Cmara

Publicidade Legalidade Publicidade

Omisso no dever de prestar contas

Acrdo 2252/2006 Segunda Cmara Acrdo 2346/2006 Segunda Cmara Acrdo 2993/2006 Segunda Cmara Acrdo 3196/2006 Segunda Cmara Acrdo 3278/2006 Segunda Cmara Acrdo 3307/2006 Segunda Cmara Acrdo 3373/2006 Segunda Cmara Acrdo 3380/2006 Segunda Cmara Acrdo 3510/2006 Segunda Cmara Acrdo 77/2007 Segunda Cmara Acrdo 173/2007 Segunda Cmara Acrdo 210/2007 Segunda Cmara Acrdo 211/2007 Segunda Cmara Acrdo 263/2007 Segunda Cmara Acrdo 435/2007 Segunda Cmara Acrdo 700/2007 -

17/08/2006 24/08/2006 23/10/2006

Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Igualdade Impessoalidade Legalidade Publicidade Legalidade Publicidade Impessoalidade Igualdade Impessoalidade Impessoalidade Legalidade Publicidade

Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Troca de folhas de edital, de contrato e de minuta de contrato com o intuito de permitir a celebrao de termo aditivo de acrscimo de servios que implicou o aumento do valor contratado em 50% Omisso no dever de prestar contas Omisso no dever de prestar contas Licitao: dispensa indevida Contratao de empresa pertencente a dirigente da entidade Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal Omisso no dever de prestar contas Licitao: relacionamento entre gestor e empresa licitante Utilizao de veculo de luxo para atividades rotineiras e administrativas da unidade Contratao de pessoal, sem concurso pblico, por conselho de fiscalizao profissional Concesso de patrocnio em favor de entidade estranha s atividades da Companhia, com beneficiamento de parente de diretor da prpria Companhia Sistema S: utilizao de veculo da entidade para finalidades pessoais de seus diretores Sistema S: remunerao de dirigentes Uso de veculo oficial para fins particulares

10/11/2006 17/11/2006 17/11/2006 30/11/2006 30/11/2006 11/12/2006 09/02/2007 02/03/2007 02/03/2007

02/03/2007 09/03/2007 22/03/2007 12/04/2007

Legalidade Impessoalidade Publicidade Impessoalidade Impessoalidade

Impessoalidade

124

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 19/04/2007 26/04/2007

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Segunda Cmara Acrdo 728/2007 Segunda Cmara Acrdo 873/2007 Segunda Cmara

Legalidade Impessoalidade Impessoalidade Isonomia Publicidade Probidade Legalidade Impessoalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Legalidade Impessoalidade Eficincia Dever de licitar Legalidade Probidade Impessoalidade Igualdade Publicidade Impessoalidade Impessoalidade Eficincia Impessoalidade Impessoalidade

Sistema S: uso de veculo oficial para fins particulares Licitao: fracionamento irregular de despesas

Acrdo 1132/2007 Segunda Cmara

18/05/2007

Princpios mencionados isoladamente

Sistema S: processo seletivo de pessoal

Acrdo 1203/2007 Segunda Cmara Acrdo 1505/2007 Segunda Cmara Acrdo 1885/2007 Segunda Cmara Acrdo 2808/2007 Segunda Cmara Acrdo 2855/2007 Segunda Cmara Acrdo 3017/2007 Segunda Cmara Acrdo 3089/2007 Segunda Cmara Acrdo 38/2008 Segunda Cmara Acrdo 412/2008 Segunda Cmara Acrdo 710/2008 Segunda Cmara Acrdo 799/2008 Segunda Cmara Acrdo 1428/2008 -

25/05/2007 14/06/2007 12/07/2007

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados em conjunto com leis e com normas infralegais Princpios mencionados isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpios isoladamente Princpio mencionados mencionados mencionados mencionados mencionado

Sistema S: limite de remunerao de dirigentes Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo Nepotismo Contratao de pessoal sem concurso pblico por conselho de fiscalizao profissional Designao de servidor para acompanhar e fiscalizar a execuo da obra prevista no termo de ajuste que possui relao de parentesco com a sciaadministradora da empresa contratada para esse fim Sub-rogao contratual Convnio: prestao de informaes inverdicas de que a obra teria sido integralmente concluda em conformidade com as especificaes exigidas no plano de trabalho Sistema S: contratao de pessoal sem realizao de procedimento seletivo adequado e fracionamento de despesas sem a utilizao da modalidade adequada Interpretao de norma para reconduo de conselheiros de entidades do Sistema S Concesso de dirias e passagens areas Licitao: ligao de gestor com proprietrio de empresa licitante Licitao: ligao de gestor com proprietrio de empresa licitante Utilizao de veiculo oficial para fins particulares

11/10/2007

18/10/2007 25/10/2007

01/11/2007

31/01/2008 06/03/2008 27/03/2008 03/04/2008 29/05/2008

125

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 10/07/2008 18/07/2008

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis e normas infralegais Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Segunda Cmara Acrdo 2014/2008 Segunda Cmara Acrdo 2089/2008 Segunda Cmara Acrdo 2092/2008 Segunda Cmara Acrdo 2379/2008 Segunda Cmara Acrdo 2613/2008 Segunda Cmara Acrdo 2691/2008 Segunda Cmara Acrdo 3117/2008 Segunda Cmara

Impessoalidade Publicidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S Convnio: saque de recursos direto no caixa

18/07/2008 25/07/2008 31/07/2008

Legalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Isonomia Legalidade Impessoalidade

Irregularidades diversas em licitaes e contratos Licitao: dispensa indevida Superfaturamento em contrato Inexigibilidade de licitao indevida

07/08/2008 28/08/2008

Licitao: dispensa indevida Relacionamentos entre contratados e gestores da entidade (conselho de fiscalizao profissional) Diferenas remuneratrias injustificadas entre concursados e detentores de cargos em comisso Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Acrdo 3906/2008 Segunda Cmara

02/10/2008

Princpios mencionados isoladamente

Acrdo 5290/2008 Segunda Cmara Acrdo 5313/2008 Segunda Cmara Acrdo 5456/2008 Segunda Cmara Acrdo 5457/2008 Segunda Cmara Acrdo 783/2009 Segunda Cmara Acrdo 1043/2009 Segunda Cmara

21/11/2008 21/11/2008 28/11/2008

Princpios mencionados em conjunto com leis Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei

Legalidade Impessoalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade

Promoo de autoridades (colocao de placa em obra) Ausncia de numerao seqencial e rubrica das pginas de processos de licitao Contratao de servidores sem concurso pblico em conselho de fiscalizao profissional Emprego de recursos financeiros de uma entidade integrante da Administrao Descentralizada (Sistema S) em uma entidade privada, injustificadamente e sem a realizao de licitao. Pagamento de despesas de entidade sindical patronal com recursos de entidade do Sistema S Contratao direta de fundao de apoio por Instituio Federal de Ensino Superior

28/11/2008

Isonomia Impessoalidade Publicidade Legalidade

13/03/2009 20/03/2009

Legalidade Impessoalidade Isonomia Dever de licitar

126

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 20/03/2009

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 1046/2009 Segunda Cmara

Acrdo 1190/2009 Segunda Cmara Acrdo 1192/2009 Segunda Cmara

27/03/2009 27/03/2009

Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente

Legalidade Impessoalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade

Submisso de entidades do Sistema S aos princpios constitucionais previstos no art. 37, caput, da CF, com relao realizao de processos seletivos Submisso de entidades do Sistema S aos princpios constitucionais previstos no art. 37, caput, da CF, com relao realizao de processos seletivos Nepotismo Nomeao de filha de Juza do Tribunal para o cargo de Assessora de outro Juiz, sem que, poca dos fatos, fosse a servidora ocupante de cargo pblico efetivo Uma das residncias beneficiadas pelas obras era de propriedade do prprio responsvel Concesso de financiamento, sem estudos tcnicos detalhados que embasassem a sua viabilidade, com elevado risco e baixa garantia de retorno do investimento e desconsiderando pareceres tcnicos que contra-indicavam a operao Relacionamento entre gestor (prefeito) e empresa contratada (sobrinho do prefeito) Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Acrdo 2114/2009 Segunda Cmara Acrdo 2115/2009 Segunda Cmara

28/04/2009 (Sesso) 28/04/2009 (Sesso)

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com normas infralegais Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei

Impessoalidade Impessoalidade

Acrdo 2246/2009 Segunda Cmara Acrdo 2550/2009 Segunda Cmara Acrdo 3010/2009 Segunda Cmara Acrdo 100/2004 Plenrio Acrdo 108/2004 Plenrio Acrdo 136/2004 Plenrio -

05/05/2009 19/05/2009 (Sesso) 09/06/2009 (Sesso) 19/02/2004 19/02/2004 03/03/2004

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

195/2004

15/03/2004

Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente

399/2004

20/04/2004

Impessoalidade Isonomia Legalidade Igualdade Publicidade Legalidade Eficincia Eficincia Dever de licitar Isonomia Publicidade Eficincia Dever de licitar Isonomia Legalidade Impessoalidade Publicidade Legalidade Impessoalidade Probidade Publicidade

Irregularidades em concesso de dirias, indenizaes de transporte, utilizao de veculos e no pagamento de gratificaes e vantagens pessoais Sub-rogao contratual Ilegalidades em edital de concurso pblico Sub-rogao contratual Contrato por prazo indeterminado

Licitao: fraude; conluio entre licitantes; relacionamentos entre gestores e empresas licitantes Marcao a mercado dos ttulos e valores mobilirios da instituio; critrios para registro e avaliao contbil de ttulos e de instrumentos financeiros

127

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 419/2004 Plenrio Acrdo 526/2004 Plenrio Acrdo 560/2004 Plenrio Acrdo 577/2004 Plenrio Acrdo 644/2004 Plenrio Acrdo 910/2004 Plenrio Acrdo 1011/2004 Plenrio Acrdo 1028/2004 Plenrio Acrdo 1367/2004 Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 1368/2004 1453/2004 1481/2004 1491/2004 -

29/04/2004 05/05/2004 24/05/2004 27/05/2004 09/06/2004 16/07/2004 02/08/2004 05/08/2004 16/09/2004

16/09/2004 05/10/2004 08/10/2004 08/10/2004

Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal (decreto) Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados em conjunto com lei Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio isoladamente mencionado

Impessoalidade Impessoalidade Igualdade

derivativos; ausncia de informao pela Administrao da mudana de critrios contbeis capazes de alterar os ndices de desempenho da instituio financeira Nepotismo Administrativo: apurao de nmero excessivo de faltas ao servio, sem causa justificada, configurando inassiduidade habitual Nepotismo Projeto bsico elaborado pela empresa que veio a ser, posteriormente, contratada Sub-rogao contratual Admisso de pessoal sem concurso pblico em conselho de fiscalizao profissional Admisso de pessoal sem concurso pblico em conselho de fiscalizao profissional Irregularidades em cesso de terreno de propriedade da Unio Provimento de cargo de professor sem concurso pblico

Eficincia Dever de licitar Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Eficincia Isonomia Eficincia Dever de licitar Impessoalidade Isonomia Legalidade Legalidade

Sub-rogao contratual Contratao de empresa cujo scio-gerente dirigente da entidade contratante (relacionamento entre gestor e empresa contratada) Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio federal de ensino superior) Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio federal de ensino superior, para execuo de objeto que faz parte da competncia exclusiva da universidade) Licitao: inexigibilidade indevida (contratao com inexigibilidade de licitao e terceirizao de servios administrativos ligados atividade-fim) Realizao de leilo em detrimento de alienao; irregularidade no processo de seleo do leiloeiro; valor dos bens a serem alienados acima do limite legal para a modalidade de licitao; fixao irregular dos preos mnimos Subcontratao ilegal, em face da inexistncia de previso expressa no edital e respectivo contrato da possibilidade de terceirizao (a subcontratada exerceria

Acrdo 1534/2004 Plenrio Acrdo 1557/2004 Plenrio Acrdo 1663/2004 Plenrio

18/10/2004 18/10/2004

Legalidade Impessoalidade

12/11/2004

128

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 12/11/2004 17/11/2004

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com norma infralegal (decreto) Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal (decreto) Princpios mencionados em conjunto com lei e normas infralegais (decreto e instruo normativa) Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal (decreto)

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 1683/2004 Plenrio Acrdo 1714/2004 Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 1715/2004 1716/2004 1726/2004 1760/2004 1826/2004 -

Legalidade Eficincia

o papel de fiscalizadora e de executora ao mesmo tempo) Licitao: dispensa indevida (ausncia de procedimento licitatrio; utilizao de contrato com prazo de vigncia expirado) Criao ilegal de cargos comissionados; nomeao irregular de pessoal

17/11/2004 17/11/2004 17/11/2004 23/11/2004 24/11/2004

Legalidade Isonomia Legalidade Isonomia Publicidade Impessoalidade

Pagamento de acordo extrajudicial relativo a desapropriao, no-homologado pela Justia, com quebra de ordem cronolgica Pagamento de acordo extrajudicial relativo a desapropriao, no-homologado pela Justia, com quebra de ordem cronolgica Contabilizao e gesto irregular de recursos (caixa 2) Pessoal: penso civil; adoo simulada para obter vantagem ilcita

Impessoalidade

Irregularidades na concesso de dirias e passagens

Acrdo 1918/2004 Plenrio

16/12/2004

Impessoalidade Isonomia Publicidade Eficincia Impessoalidade Isonomia Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Isonomia Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade

Acrdo 1934/2004 Plenrio Acrdo 2060/2004 Plenrio Acrdo 2112/2004 Plenrio

16/12/2004 05/01/2005 05/01/2005

Aplicabilidade do Manual de Convergncia do PNUD ou da lei de licitaes pelos organismos internacionais e a possibilidade de apresentao de propostas de convergncia de determinados organismos internacionais que mantm projetos de cooperao tcnica internacional com rgos e entidades do governo Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio federal de ensino superior) Descumprimento de prazo de permanncia por servidores requisitados Aplicao dos recursos prprios repassados ao Comit Olmpico Brasileiro e ao Comit Paraolmpico Brasileiro

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

8/2005 81/2005 95/2005

26/01/2005 25/02/2005 25/02/2005

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

Licitao: inexigibilidade indevida Nepotismo Contratao de parentes de servidores mediante empresas prestadoras de servio

129

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 03/03/2005 10/03/2005 01/04/2005

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpio mencionado isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpio mencionado em conjunto com lei

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

120/2005 193/2005 295/2005

301/2005 328/2005 353/2005

01/04/2005 07/04/2005 18/04/2005

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

449/2005

29/04/2005

Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

Legalidade Impessoalidade Probidade Impessoalidade Probidade Impessoalidade Isonomia Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Impessoalidade

Subcontratao ilegal de servios: confuso, na mesma pessoa jurdica, da funo de execuo e fiscalizao Celebrao de contrato de prestao de servios com entidade cujo representante era o diretor do departamento de servios de sade do municpio Licitao: inexigibilidade indevida Pagamento antecipado Licitao: irregularidades diversas Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio federal de ensino superior) Normas legais e infralegais aplicveis aos particulares na condio de gestores de recursos pblicos

586/2005 667/2005 741/2005

30/05/2005 03/06/2005 20/06/2005

Acrdo 937/2005 Plenrio Acrdo 952/2005 Plenrio Acrdo 1000/2005 Plenrio Acrdo 1070/2005 Plenrio Acrdo 1150/2005 Plenrio Acrdo 1169/2005 -

14/07/2005 22/07/2005 28/07/2005 12/08/2005 22/08/2005

Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado em

Impessoalidade Publicidade Legalidade Isonomia Publicidade Eficincia Isonomia Impessoalidade Eficincia Probidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Probidade Legalidade

Licitao: disposio do edital que determina que os empregados da empresa prestadora de servios sejam aprovados pelo rgo contratante antes de serem alocados no servio Pessoal: menor sob guarda ou tutela at 21 anos de idade, cujos pais so economicamente ativos; afastada a presuno de dependncia econmica Licitao: irregularidades diversas Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Licitao: ausncia de competitividade; participao de empresas pertencentes aos mesmos proprietrios num mesmo certame Licitao: dispensa indevida em favor de empresa pertencente a dirigente de conselho de fiscalizao profissional Sub-rogao contratual e subcontratao de empresas pertencentes a familiares do governador do Estado Licitao: contratao de empresa vencedora do certame por um preo superior ao obtido no processo licitatrio Licitao: dispensa indevida

29/08/2005

Licitao: no divulgao de certame licitatrio

130

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO conjunto com lei e norma infralegal (decreto)

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Plenrio

Acrdo 1312/2005 Plenrio Acrdo 1703/2005 Plenrio Acrdo 1724/2005 Plenrio Acrdo 1762/2005 Plenrio

12/09/2005

Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente

Impessoalidade Igualdade Publicidade Probidade Legalidade Isonomia Legalidade Isonomia Legalidade Isonomia Legalidade Isonomia Publicidade Eficincia Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Eficincia

08/11/2005

31/10/2005 22/11/2005

Celebrao e pagamentos de acordo extrajudicial; no-homologao do acordo em juzo; no-emisso de precatrio; preterio da ordem de pagamento dos precatrios Celebrao e pagamentos de acordo extrajudicial; no-homologao do acordo em juzo; no-emisso de precatrio; preterio da ordem de pagamento dos precatrios Apresentao de propostas fraudulentas para respaldar a subcontratao de produtos/servios Necessidade de concurso pblico para contratao de pessoal por conselho de fiscalizao profissional

Acrdo 1777/2005 Plenrio

22/11/2005

Princpios mencionados em conjunto com lei

Inaplicabilidade da Lei n. 8.666/93 s OSCIP (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico)

Acrdo 1846/2005 Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 2002/2005 2034/2005 2139/2005 2150/2005 2184/2005 -

28/11/2005

01/12/2005 01/12/2005 23/12/2005 23/12/2005 23/12/2005

Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal (portaria) Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado em conjunto com lei

Legalidade Dever de licitar

Execuo de horas extras sem a existncia da autorizao formal exigida pela CLT; jornadas de trabalho contratadas em desacordo com a norma regulamentar interna Sub-rogao contratual Apropriao indevida de bnus de volume Licitao: ausncia de competitividade (participao de duas empresas cujos respectivos proprietrios so cnjuges) Sub-rogao contratual Celebrao de acordos coletivos de trabalho incluindo a concesso de vantagens excessivamente onerosas para os cofres da entidade (conselho de fiscalizao profissional), alm de no-condizentes com a realidade do mercado e com a finalidade da lei Pessoal: pagamento a maior de Gratificao Especial de Localidade GEL; clculo da gratificao considerando o vencimento bsico e outras gratificaes Alterao de norma para regulamentao de horrios de funcionamento e

Eficincia Dever de licitar Legalidade Impessoalidade Eficincia Legalidade Isonomia

Acrdo 2278/2005 Plenrio Acrdo 2292/2005 -

03/01/2006 03/01/2006

Princpio mencionado em conjunto com lei Princpio mencionado em

131

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO conjunto com norma infralegal (decreto) Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 11/2006 50/2006 91/2006 25/01/2006 01/02/2006 08/02/2006

atendimento das unidades do INSS Sub-rogao contratual Impessoalidade Isonomia Isonomia Impessoalidade Legalidade Publicidade Impessoalidade Isonomia Legalidade Impessoalidade Impessoalidade Licitao: fraude; relaes de parentesco entre licitantes Estabelecimento, por conselho de fiscalizao do exerccio profissional, como pressuposto para a assuno de seus cargos, de requisitos e condies incompatveis com a natureza e complexidade das respectivas atribuies Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

119/2006

08/02/2006 (Sesso)

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

226/2006 336/2006 472/2006

01/03/2006 28/03/2006 07/04/2006

781/2006

26/05/2006

Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei e norma infralegal (resoluo) Princpios mencionados em conjunto com lei

Cesso de servidor (professor) de instituio de ensino superior federal para entidade do Sistema S Nepotismo Nepotismo

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo

817/2006

02/06/2006

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpio mencionado em

872/2006 908/2006

09/06/2006 19/06/2006

909/2006

19/06/2006

975/2006 984/2006

26/06/2006 26/06/2006

Legalidade Isonomia Impessoalidade Probidade Legalidade Impessoalidade Isonomia Impessoalidade Isonomia Legalidade Publicidade Dever de licitar Isonomia Impessoalidade Probidade Isonomia Impessoalidade

Licitao: irregularidades diversas

Contratao, sem concurso pblico, de pessoas ligadas a funcionrios e a dirigentes da entidade (conselho de fiscalizao profissional) Licitao: direcionamento e fraude Procedimentos de licitao e contratao da Petrobras

Licitao: fraude (estreita ligao de parentesco entre os scios de duas das trs empresas participantes) Adeso irregular a Programa de Desligamento Voluntrio PDV, por acumular ilegalmente cargos pblicos Licitao: ausncia de demonstrao da publicao dos editais

132

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 17/07/2006 24/07/2006 24/07/2006 18/08/2006

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

1137/2006 1188/2006 1195/2006 1461/2006 -

Legalidade Impessoalidade Legalidade Eficincia Impessoalidade Legalidade Igualdade Publicidade Impessoalidade Legalidade Isonomia Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Igualdade Publicidade Probidade Legalidade Isonomia Impessoalidade Publicidade

Processo seletivo de pessoal em conselho de fiscalizao profissional (contratao sem concurso pblico) Pagamento de valores exorbitantes percebidos por funcionrios de conselho de fiscalizao profissional, a ttulo de horas extras, ao longo de vrios anos Favorecimento a familiar na contratao de consultores Sistema S: normas para seleo de pessoal

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

1526/2006 1533/2006 1632/2006 1726/2006 -

30/08/2006 30/08/2006 11/09/2006 22/09/2006

Princpios mencionados conjunto com leis Princpios mencionados conjunto com leis Princpios mencionados conjunto com leis Princpios mencionados conjunto com leis

em em em em

Exerccio da advocacia privada por servidores pblicos federais ocupantes dos cargos de Procurador e Advogado da Unio Licitao: favorecimento a licitante (aceitao de proposta com alterao, aps a fase de lances, em desacordo com o edital.) Licitao: existncia de grau de parentesco entre membro da Comisso Permanente de Licitao e proprietrio de firma participante de certames Licitao: irregularidades diversas

Acrdo 1849/2006 Plenrio

06/10/2006

Princpios mencionados isoladamente

Irregularidades em processos seletivos para admisso de pessoal (ausncia de concurso pblico e aplicao de prova subjetiva)

Acrdo 1932/2006 Plenrio Acrdo 2063/2006 Plenrio Acrdo 2069/2006 Plenrio

20/10/2006 13/11/2006

Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpio mencionado em conjunto com lei

Licitao: dispensa indevida Isonomia Licitao: subcontratao de empresa para fins de elaborao do projeto executivo da obra que estava impedida, pois havia preparado o projeto bsico da obra Realizao de contrataes por tempo determinado e de consultores internacionais, apesar do ingresso, de cerca de 500 servidores concursados; designaes irregulares dos servidores temporrios e consultores para exerccio de funes tpicas de chefia e representao da autarquia; e pagamento irregular de dirias e passagens aos contratados Licitao: relacionamento entre gestor e empresa licitante

13/11/2006

Acrdo 2105/2006 Plenrio

23/11/2006

Princpios mencionados isoladamente

Impessoalidade

133

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 13/12/2006 13/12/2006 13/12/2006 13/12/2006

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

2325/2006 2328/2006 2329/2006 2338/2006 -

Legalidade Impessoalidade Eficincia Isonomia Impessoalidade Publicidade Legalidade Eficincia Isonomia Legalidade Impessoalidade Probidade Igualdade Impessoalidade Isonomia Impessoalidade Publicidade Igualdade Impessoalidade Dever de licitar Isonomia Impessoalidade Eficincia

Pagamento irregular a servidor de valores no mbito de reclamao trabalhista Sistema S: fixao de normas sobre remunerao de dirigentes de unidades operacionais Jornada de trabalho dos mdicos do poder judicirio Licitao: ausncia de licenciamento ambiental prvio abertura do certame e edital de concorrncia com clusulas restritivas ao carter competitivo da licitao Pagamento indevido por mera intermediao de agncia de publicidade, sem a contrapartida por servios prestados Licitao: direcionamento Licitao: direcionamento

Acrdo 2357/2006 Plenrio Acrdo 2377/2006 Plenrio Acrdo 2399/2006 Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo 38/2007 171/2007 -

13/12/2006 13/12/2006 13/12/2006

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados em conjunto com normas infralegais (regulamentos) Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpio mencionado

02/02/2007 16/02/2007

Nepotismo Concurso pblico em conselho de fiscalizao profissional

222/2007 267/2007 268/2007 288/2007

02/03/2007 09/03/2007 09/03/2007 09/03/2007

No-promoo da prvia desapropriao das terras privadas em projeto de irrigao Licitao: aquisio de forma indireta, sem licitao, de bens que se destinam ao prprio gozo e uso da entidade Nepotismo Sistema S: dirias

480/2007 570/2007 574/2007 635/2007

30/03/2007 13/04/2007 13/04/2007 23/04/2007

Impessoalidade

Licitao: fraude licitao (conluio entre licitantes) Fixao de valor de dirias pelos Conselhos de Fiscalizao Profissional

Legalidade Publicidade

Responsabilidade de signatrio de parecer jurdico Pagamento indevido de benefcios a magistrados em Tribunal Regional do

134

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 23/04/2007

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

648/2007

687/2007

27/04/2007

Legalidade Impessoalidade Eficincia Impessoalidade Igualdade

Trabalho Licitao: inexigibilidade indevida

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

699/2007

27/04/2007

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei e com norma infralegal (instruo normativa) Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis

774/2007 887/2007

04/05/2007 18/05/2007

Acrdo 925/2007 Plenrio Acrdo 948/2007 Plenrio Acrdo 1018/2007 Plenrio

28/05/2007 28/05/2007 05/06/2007

Publicidade Impessoalidade Isonomia Dever de licitar Eficincia Impessoalidade Legalidade Publicidade Impessoalidade Legalidade Isonomia Impessoalidade Isonomia Publicidade Eficincia

Possibilidade de a entidade indicar ou determinar quem poderia trabalhar para ela, alm de facultar a participao tanto de empresas prestadoras de servio quanto de cooperativas de trabalho em suas licitaes, frustrando o carter competitivo Aplicao da Lei 8.666/1993 ou do Manual de Convergncia de Normas Licitatrias do PNUD para aquisies com organismo do sistema das Naes Unidas Licitao: edital com possibilidade de o vencedor subcontratar integralmente a execuo do objeto Licitao: direcionamento

Nepotismo Confeco de novo projeto bsico pela empresa executora da obra Licitao: regras aplicveis em licitaes que contam com recursos de organismos internacionais

Acrdo 1023/2007 Plenrio Acrdo 1063/2007 Plenrio Acrdo 1064/2007 Plenrio

05/06/2007 11/06/2007

11/06/2007

Legalidade Eficincia Dever de licitar Eficincia Legalidade Impessoalidade Publicidade Dever de licitar

Pessoal: penso civil - dependncia econmica de pessoa designada no comprovada Aproveitamento de licitaes e contratos realizados at dez anos antes da celebrao dos convnios (afastamento indevido de dever de licitar) Aproveitamento de licitaes e contratos realizados at dez anos antes da celebrao dos convnios (afastamento indevido de dever de licitar) Sub-rogao de parte do contrato a outra empresa

Acrdo 1259/2007 Plenrio Acrdo 1322/2007 Plenrio

29/06/2007 06/07/2007

Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente

Isonomia

Pessoal: irregularidades no provimento de cargos em Tribunal Regional do Trabalho Licitao: direcionamento (simulao de publicao em jornal do Termo de Homologao do inquinado certame licitatrio)

135

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 06/07/2007 27/07/2007 03/08/2007

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados juntamente com lei Princpio mencionado juntamente com leis e normas infralegais Princpios mencionados juntamente com normas infralegais Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados juntamente com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados juntamente com norma infralegal (regulamento) Princpios mencionados juntamente com lei e norma infralegal (resoluo) Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados juntamente com lei

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 1323/2007 Plenrio Acrdo 1400/2007 Plenrio Acrdo 1467/2007 Plenrio Acrdo 1481/2007 Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 1534/2007 1705/2007 1801/2007 1870/2007 1886/2007 1889/2007 -

Irregularidades diversas em convnios Eficincia Dever de licitar Sub-rogao contratual Aprovao irregular dos projetos (convnios) Sistema S: irregularidades diversas em licitaes e contratos

03/08/2007

Eficincia

10/08/2007 29/08/2007 10/09/2007 14/09/2007 14/09/2007 14/09/2007

Impessoalidade Impessoalidade Legalidade Publicidade Impessoalidade Legalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Legalidade Impessoalidade Impessoalidade

Ilegitimidade em cesso de imvel, de forma gratuita Contratao de empresa, cujo scio-gerente ocupava, na mesma poca, cargo de direo na entidade estatal contratante Responsabilidade de parecerista jurdico Despesas irregulares com dirias e passagens em Tribunal Regional do Trabalho Pessoal: no comprovao da dependncia econmica dos beneficirios em relao aos instituidores Contratao de pessoal em conselho de fiscalizao profissional sem concurso pblico Sistema S: inexigibilidade indevida de licitao

Acrdo 2012/2007 Plenrio Acrdo 2022/2007 Plenrio Acrdo 2054/2007 Plenrio Acrdo 2058/2007 Plenrio Acrdo 2080/2007 Plenrio Acrdo 2128/2007 Plenrio

28/09/2007

28/09/2007

Nepotismo

05/10/2007 05/10/2007

Legalidade Impessoalidade Legalidade Publicidade Impessoalidade Probidade Dever de licitar Probidade

Reajuste contratual irregular (sem previso no contrato e sem a ocorrncia de situao que o justificasse) Favorecimento de corretoras e brokers na intermediao de operaes de seguro e resseguro Sistema S: contratao de empresa de advocacia com fuga modalidade licitatria adequada, pertencente a irmo do Assessor Jurdico da entidade Sub-rogao e subcontratao irregulares

05/10/2007 12/10/2007

136

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 19/10/2007 29/10/2007

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados juntamente com lei e com norma infralegal (instruo normativa) Princpios mencionados juntamente com lei Princpios mencionados juntamente com norma infralegal (regulamento) Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 2173/2007 Plenrio Acrdo 2238/2007 Plenrio

Impessoalidade Isonomia Eficincia

Acrdo 2245/2007 Plenrio Acrdo 2305/2007 Plenrio Acrdo 2681/2007 Plenrio

29/10/2007

05/11/2007

Legalidade Impessoalidade Isonomia Impessoalidade Publicidade Isonomia Impessoalidade Publicidade Eficincia Legalidade Impessoalidade Igualdade Publicidade Probidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Isonomia Publicidade Probidade Publicidade Impessoalidade Isonomia Legalidade Impessoalidade Publicidade

Contratao reiterada das mesmas empresas de prestao de servios de consultoria ou de diferentes entidades do ramo com o mesmo quadro societrio Convnio: simulao de cotao de preos Dispensa indevida de licitao, por meio de aproveitamento de contrato (execuo da obra lastreado por contrato irregular e por projeto bsico defasado) Inexigibilidade de licitao indevida Sistema S: regras para contratao de pessoal

11/12/2007

Operao de postos de combustvel sem cobertura contratual

Acrdo Plenrio

45/2008

25/01/2008

Princpios mencionados juntamente com lei

Irregularidades em licitaes

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

100/2008 329/2008

01/02/2008 07/03/2008

Princpios mencionados juntamente com lei Princpios mencionados isoladamente

Convites direcionados Regularizao de contrataes realizadas pela entidade irregularmente, sem concursos pblicos

Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

349/2008 447/2008 453/2008

07/03/2008 25/03/2008 25/03/2008

Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

Atuao indevida de conselheiro de conselho profissional em favor de empresa da qual era scio-gerente (emisso de certides) Concesso de patrocnio Operao imobiliria consistente na alienao, mediante permuta, de terreno jurisdicionado Marinha do Brasil, por unidades habitacionais funcionais a construir Fixao de valores de dirias

Acrdo Plenrio Acrdo

462/2008 673/2008

25/03/2008 18/04/2008

Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados em

Impessoalidade

Participao de empresas cujos scios possuem relao de parentesco ou

137

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 25/04/2008 25/04/2008 14/05/2008

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados em conjunto com norma infralegal Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio

710/2008 748/2008 833/2008

Impessoalidade Isonomia Legalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Impessoalidade

econmica, ou ligao com o autor dos projetos. Vnculo (fiana) entre gestor e empresa contratada Vedao de que trata o art. 9 da Lei 8.666/1993 Anulao indevida de diversas notificaes fiscais de lanamento de dbito Licitao: restrio competitividade em edital de licitao

Acrdo 1091/2008 Plenrio Acrdo 1181/2008 Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 1234/2008 1274/2008 1282/2008 1331/2008 -

13/06/2008

Aquisio direta de gneros alimentcios junto a empresa pertencente ao dirigente da entidade (Sistema S) Concesso de uso de imvel pertencente Unio, sem licitao

24/06/2008

30/06/2008 08/07/2008 08/07/2008 11/07/2008

Impessoalidade Igualdade Publicidade Eficincia Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade

Concesso de dirias e passagens areas a magistrados e servidores Relacionamento entre gestor e empresa licitante Contratao de parentes de servidores da entidade por empresa terceirizada Aquisies e contrataes custa de recursos federais por organizaes nogovernamentais (ONGs) e organizaes de sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs) Fraude licitao (simulao de publicao de aviso de licitao)

Acrdo 1360/2008 Plenrio

18/07/2008

Acrdo 1418/2008 Plenrio Acrdo 1508/2008 Plenrio Acrdo 1542/2008 Plenrio Acrdo 1571/2008 Plenrio Acrdo 1606/2008 Plenrio

25/07/2008 01/08/2008 08/08/2008

Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente

Legalidade Publicidade Isonomia Impessoalidade Eficincia Impessoalidade Impessoalidade

Pessoal: transferncia de juiz de um tribunal regional do trabalho para outro Contratao de pessoal por fundao de apoio para o desempenho de atividades permanentes no mbito de instituio federal de ensino superior Assinatura de convnios, em vez de contratos Relacionamento entre gestor e a entidade privada contratada mediante convnio Pessoal: requisio de servidores Projetos mal elaborados Sobrepreo e superfaturamento

08/08/2008 18/08/2008

Impessoalidade Legalidade Impessoalidade

138

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Publicidade Eficincia Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 1774/2008 1815/2008 1830/2008 1831/2008 1832/2008 1833/2008 1837/2008 1983/2008 22/08/2008 29/08/2008 29/08/2008 29/08/2008 29/08/2008 29/08/2008 29/08/2008 12/09/2008 Princpio mencionado em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Fraude licitao Ligaes entre representantes legais e scios das licitantes Nepotismo Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho de fiscalizao profissional Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho de fiscalizao profissional Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho de fiscalizao profissional Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho de fiscalizao profissional Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores da entidade Modificaes substanciais do projeto original da obra

Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Legalidade Igualdade Impessoalidade Publicidade Legalidade Impessoalidade Isonomia Legalidade Impessoalidade Publicidade Isonomia Publicidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia Impessoalidade

Acrdo 2105/2008 Plenrio Acrdo 2335/2008 Plenrio Acrdo 2437/2008 Plenrio Acrdo 2461/2008 Plenrio Acrdo 2466/2008 Plenrio

26/09/2008

Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

24/10/2008

Licitao: relacionamentos entre licitantes e gestores pblicos Indcios de crimes previstos na Lei 8.666/1993 e no Cdigo Penal e da prtica de atos de improbidade administrativa Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

07/11/2008

Licitao: no-repetio de convite e no-desclassificao de propostas

07/11/2008 07/11/2008

Concesso de dirias e passagens Pagamento de seguro de vida e de planos de sade e odontolgico para o presidente, conselheiros e suplentes da entidade (conselho de fiscalizao profissional) Participao de servidora em concurso pblico para provimento de vaga no cargo de Analista Judicirio ao mesmo tempo em que ocupava cargo em comisso de Diretora da Secretaria de Concurso e Treinamento do rgo e era

Acrdo 2485/2008 Plenrio

07/11/2008

Princpios mencionados isoladamente

139

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo 2520/2008 Plenrio Acrdo 2562/2008 Plenrio Acrdo 2563/2008 Plenrio Acrdo 2638/2008 Plenrio Acrdo 2689/2008 Plenrio Acrdo 2693/2008 Plenrio Acrdo 2864/2008 Plenrio Acrdo 158/2009 Plenrio Acrdo 249/2009 Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio Acrdo Plenrio 307/2009 369/2009 -

14/11/2008 14/11/2008

Princpios mencionados em conjunto com lei Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei Princpio mencionado isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com leis Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados em conjunto com lei

Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Impessoalidade Igualdade

encarregada da fiscalizao do contrato de prestao de servios para a realizao do mencionado certame Fraude licitao (conluio entre licitantes) Sub-rogao contratual Seleo de pessoal em conselho de fiscalizao profissional

14/11/2008 21/11/2008

Nepotismo Fraude licitao/falsificao documental: laudo tcnico acerca da qualidade dos produtos da licitante tendo como qumico responsvel profissional com o qual detinha contrato de responsabilidade tcnica. Licitao: inexigibilidade indevida Execuo de obra por meio contrato irregular (aproveitamento de licitao realizada muitos anos antes), com projeto bsico defasado Exigncia de as licitantes apresentarem a comprovao de garantia antes da sesso de recebimento e abertura dos envelopes Concesso e divulgao de patrocnios na Internet Nepotismo "Transnepotismo": troca de favores entre dirigentes de rgos pblicos, de poderes e/ou esferas distintos Recursos federais oriundos de convnios mantidos em conta nica do governo estadual, em vez de serem mantidos em contas especficas Realizao de processo seletivo interno e externo pelas entidades do Sistema S Nepotismo Confuso entre OSCIP e dirigentes de empresas que executavam servios para a entidade, conta de recursos pblicos Inexigibilidade indevida de licitao Confuso entre OSCIP e dirigentes de empresas que executavam servios para a entidade, conta de recursos pblicos Inexigibilidade indevida de licitao

01/12/2008 01/12/2008 09/12/2008 16/02/2009 06/03/2009

Impessoalidade Isonomia Eficincia

Publicidade Impessoalidade Impessoalidade

09/03/2009 13/03/2009

Legalidade Eficincia Publicidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade Impessoalidade

372/2009 507/2009 583/2009 666/2009 782/2009

13/03/2009 31/03/2009 04/03/2009 08/04/2009 (Sesso) 22/04/2009 (Sesso)

140

DELIBERAO87

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU88 29/04/2009 (Sesso) 15/05/2009 13/05/2009 (Sesso) 03/06/2009 (Sesso)

FORMA DE EMPREGO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS NA FUNDAMENTAO Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente Princpios mencionados isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS EMPREGADOS NA FUNDAMENTAO

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA MORALIDADE89)

IRREGULARIDADE(S)

Acrdo Plenrio

854/2009

Impessoalidade

Acrdo 990/2009 Plenrio Acrdo 991/2009 Plenrio Acrdo 1185/2009 Plenrio

Publicidade Legalidade Impessoalidade Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficincia

Irregularidade: "ter favorecido o acesso da empresa Outsite s contrataes sem licitao realizadas pela Cobra, conduta que fere, entre outros, os princpios da impessoalidade, moralidade e isonomia". Administrativo: resoluo que disciplina o fornecimento de passagens areas para autoridades do TCU, a ttulo de representao institucional Interpretao de dispositivos do decreto que regulamenta o sistema de registro de preos No-contabilizao de parte da receita de contratos de cesso de uso de terras e de salas e de recursos do hotel de trnsito

141

APNDICE 3 - Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a pesquisa princpio da proporcionalidade

DELIBERAO

Acrdo 136/2007 Primeira Cmara Acrdo 483/2007 Primeira Cmara Acrdo 602/2007 Primeira Cmara Acrdo 1394/2007 Primeira Cmara Acrdo 1574/2007 Primeira Cmara Acrdo 2056/2007 Primeira Cmara Acrdo 312/2008 Primeira Cmara Acrdo 1963/2007 Segunda Cmara Acrdo 2282/2007 Segunda Cmara Acrdo 2841/2007 Segunda Cmara Acrdo 2844/2007 Segunda Cmara Acrdo 3084/2007 Segunda Cmara Acrdo 1238/2008 Segunda Cmara Acrdo 3573/2008 Segunda Cmara Acrdo 4438/2008
90

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU90 09/02/2007 16/03/2007 26/03/2007 25/05/2007 11/06/2007 20/07/2007 22/02/2008 26/07/2007 30/08/2007 18/10/2007 18/10/2007 01/11/2007 13/05/2008 (Sesso) 18/09/2008 24/10/2008

OBSERVAES

Reduo da multa em face da excluso do dbito Reduo da multa em face da diminuio do dbito Reduo da multa em face da excluso do dbito; mantida a irregularidade pela omisso no dever de prestar contas Reduo da multa em face da diminuio do dbito Reduo da multa em face da diminuio do dbito Reduo da multa em face do afastamento de parte das irregularidades Aplicao de multa deve levar em conta no apenas o princpio da legalidade (descumprimento da norma), mas, tambm, outras circunstncias que demonstrem o grau de reprovabilidade da conduta do responsvel e o possvel dano causado ao interesse pblico Reduo da multa em face da diminuio do dbito Reduo da multa em face do afastamento de parte das irregularidades Alterao do fundamento legal da multa Reduo da multa em face da diminuio do dbito Reduo da multa em face da excluso do dbito Reduo da multa em face da excluso do dbito Correo do valor do dbito Gradao da multa em relao ao dbito Multa aplicada em processo de fiscalizao no conduz, necessariamente, irregularidade das contas (ou seja, de toda a gesto no exerccio).

Nos casos em que o sistema de jurisprudncia do TCU (Juris) no apresentava a data de publicao do acrdo no Dirio Oficial da Unio (DOU), foi indicada a data da sesso de julgamento.

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DELIBERAO

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU90 17/03/2009 (Sesso) 02/02/2007 02/02/2007 09/02/2007 16/03/2007 16/03/2007 05/06/2007 11/06/2007 11/06/2007 17/08/2007 14/09/2007 28/09/2007 28/09/2007 03/10/2007 05/11/2007 30/06/2008 18/07/2008 25/07/2008 18/08/2008

OBSERVAES

Segunda Cmara Acrdo 1028/2009 Segunda Cmara Acrdo 39/2007 Plenrio Acrdo 48/2007 Plenrio Acrdo 87/2007 Plenrio Acrdo 333/2007 Plenrio Acrdo 345/2007 Plenrio Acrdo 989/2007 Plenrio Acrdo 1063/2007 Plenrio Acrdo 1064/2007 Plenrio Acrdo 1596/2007 Plenrio Acrdo 1868/2007 Plenrio Acrdo 1990/2007 Plenrio Acrdo 1992/2007 Plenrio Acrdo 2052/2007 Plenrio Acrdo 2275/2007 Plenrio Acrdo 1216/2008 Plenrio Acrdo 1349/2008 Plenrio Acrdo 1400/2008 Plenrio Acrdo 1662/2008

Esclarecimento quanto proporcionalidade da multa em relao ao dbito Grau de responsabilidade na irregularidade para aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional participao de cada um) Gradao maior da multa para um dos gestores em razo da funo por ele ocupada poca da ocorrncia da irregularidade Multa excluda em face do comportamento escusvel dos responsveis Multa excluda: proporcionalidade entre a sano e o grau de reprovabilidade da conduta do agente Esclarecimentos sobre como foi arbitrado o valor da multa Parmetros para aplicao de multa (conduta do agente, no caso) Reduo da multa: gradao da multa levando-se em considerao o valor aplicado ao mesmo responsvel em outro processo (no qual o gestor havia cometido maior nmero de irregularidades) Parmetros previstos no Regimento Interno/TCU para gradao de multas Gravidade da irregularidade para definir a gradao da multa Excluso da multa em face de atenuantes na conduta dos responsveis Grau de responsabilidade na irregularidade para aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional participao de cada um) Reduo da multa em face da excluso do dbito Grau de responsabilidade na irregularidade para aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional participao de cada um) Esclarecimentos sobre a gradao da multa em razo da conduta dos agentes Reduo da multa em face da excluso de uma das irregularidades inicialmente imputadas ao responsvel Reduo da multa em face da pequena materialidade das irregularidades Excluso da multa em face do afastamento da irregularidade Gradao da multa

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DELIBERAO

DATA DE PUBLICAO DO ACRDO NO DOU90 17/10/2008 17/10/2008

OBSERVAES

Plenrio Acrdo 2246/2008 Plenrio Acrdo 2247/2008 Plenrio

Gradao da multa em vista da conduta do responsvel e da gravidade das irregularidades Gradao da multa em vista da conduta do responsvel e da gravidade das irregularidades