La Política Cluster. Sistemas Productivos Locales Promovidos Por La Sepyme

Documento de Trabajo N 1 - Dr.
Alejandro Naclerio
Dr. Alejandro Naclerio Documento de Trabajo N 1

La Poltica Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPYME
La Poltica Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.
Documento de Trabajo N 1 La Poltica Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME. Agosto de 2011
Documento de Trabajo N 1 - Dr. Alejandro Naclerio
El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME.

Documento de Trabajo N 1 Dr. Alejandro Naclerio
La Poltica Cluster.
Equipo de Trabajo
Coordinador General:
Dr. Alejandro Naclerio
Equipo de trabajo
Dr. Enrique Arceo Lic. Pablo Trucco Lic. Romina Tom Lic. Julieta Salas Lic. Juan Manuel Labanca Lic. Matas Ciminari Lic. Matas Davini Lic. Nicols Marn Lic. Mariana Sanhuesa Lic. Vernica Fernndez Perrota Lic. Natalia Garca Lic. Francisco Guerra Lic. Carolina Hernndez Lic. Gabriela Maraschio Lic. Milena Muoz Lic. Juan Manuel Padn Lic. Gonzalo Pea Lic. Eva Rabey Ing. Cristina Costa Lic Natalia Aprigliano Lic. Ins Arancibia Cdra. Laura de Cano Funes Cdor. Luciano Lopez Pessi Abog. Sandra Torres Abog. Arnaldo Bona Lic. Jos Infante Camao Gonzalo Piotti Maximo Aimare Pablo Silva Nadia Stix Tucci Lic. Diego Colombres 4
ndice
La Poltica Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME ________________ Introduccin ___________________________________ Definiciones y Disparadores Tericos________________ Clave terica que sustenta a los sistemas productivos locales________________________________________ Redes, Complejos y Sistemas Productivos ___________ Redes y Sistemas _______________________________ De las Redes Sistmicas a los Sistemas Productivos Locales y a una poltica de promocin de Clusters _____ Un caso concreto de intervencin estatal para el fomento a la asociatividad entre MiPyMEs ___________________ Lneas de asistencia del Programa SPL ______________ Metodologa y Seleccin de Proyectos ______________ Conclusiones __________________________________ Bibliografa ___________________________________ pg. 25 pg. 29 pg. 32 pg. 38 pg. 40 pg. 22 pg. 11 pg. 16 pg. 19 pg. 7 pg. 7 pg. 8
El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME

Documento de Trabajo N 1: Dr. Alejandro Naclerio
La Poltica Cluster.
Introduccin
El diseo y la implementacin de polticas industriales por parte del Estado son condicin sine qua non para conducir la economa sobre un sendero de desarrollo sostenible. En particular, el avance en las cadenas de valor y en los procesos de eslabonamiento requiere de polticas activas que contemplen tanto a las economas sectoriales como al desarrollo armnico y equilibrado entre las regiones. Ello es posible cuando el desarrollo se asienta sobre el capital social; el cual canaliza sus fuerzas a travs de un conjunto articulado de instituciones pblicas y privadas que alimentan los procesos de innovacin. En esta lnea, las polticas productivas y ms especficamente la promocin de clusters constituye una herramienta invaluable para el fortalecimiento econmico local. A su vez, las sinergias positivas provenientes de la asociacin deben articularse con la inversin pblica nacional; la que debe ampliar y mejorar la infraestructura y el sistema de innovacin. Estos esfuerzos institucionales se traducirn en aprendizaje tecnolgico, lo cual permitir a las regiones y localidades generar valor agregado y empleo de calidad. A continuacin se presentan algunas dimensiones tericas relacionadas con el paradigma de clusters, para luego observar su aplicacin en el Programa Sistemas Productivos Locales (SPL)1, el cual constituye un valioso instrumento de poltica industrial y de desarrollo econmico desde una perspectiva sistmica. Por ltimo, se presentan conclusiones.
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La Secretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional ejecuta desde junio de 2006 el Programa Sistemas Productivos Locales. Se trata del programa PNUD ARG/05/024 Promocin de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional
Definiciones y Disparadores Tericos

Antes de adentrarnos en el debate terico en torno a los clusters es preciso considerar la ambigedad conceptual del trmino cluster. Especficamente, al querer adaptar una poltica surgida en sistemas industriales de pases desarrollados a polticas en economas emergentes, quedan al descubierto fallas conceptuales2. El problema de los contextos espaciales e histricos, as como el de la combinacin de las realidades socioeconmicas con las capacidades tecnolgicas territorializadas, constituye una evidencia difcilmente transferible y an ms difcil de sistematizar genricamente para elaborar una herramienta til para la implementacin de polticas pblicas. El trmino Cluster significa grupo que se distingue del resto. Uno de los sinnimos comnmente utilizados es racimo, el cual hace referencia
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a un conjunto o a una masa que puede ir evolucionando o mutando para adaptarse a un espacio determinado. La ciencia astronmica utiliza este concepto para distinguir racimos de estrellas o galaxias, con caractersticas comunes, agrupadas en el cosmos. En estadstica el anlisis de cluster sirve para distinguir variables que se diferencian del resto en un espacio factorial. A partir de estos usos de los mencionados trminos se han capturado algunas derivaciones para aplicar en ciencias sociales. Los clusters sociales con lgica y fines econmicos remiten a la aglomeracin de instituciones y unidades productivas que interactan en un espacio determinado. Dicho espacio incluye la dimensin territorial (como cercana, conectividad, etc.), pero se extiende adems sobre otros aspectos constitutivos del contexto de interaccin, tales como las dimensiones derivadas de la historia, el contexto poltico, la infraestructura fsica y tecnolgica y las capacidades cientficas y educativas, que refuerzan el vnculo del capital social con la generacin de valor. Como resultado de la conformacin de clusters dicho
Fernndez, Vigil et al. (2008) sostienen cuatro fallas de origen: conceptos borrosos, la desaparicin de las dimensiones mesoregionales y macro regionales, armona y heterogeneidades de los clusters, cualificacin y cohesin social desde el interior al exterior de los clusters.
contexto se ve modificado. La estructura y la evolucin de los clusters industriales (Iammarino y McCain 2008) depende de la dinmica del rgimen tecnolgico y las prcticas organizacionales que van adaptndose a los paradigmas tecnoproductivos (Dosi 1982). Asimismo, el entorno comunicacional (incluyendo las TICs) que se va gestando alrededor de las urbes constituye un factor central. Por su parte la creciente interconexin de las relaciones comerciales y financieras3 determina una tendencia a la especializacin de los clusters. En un mundo globalizado, las industrias de los pases desarrollados subcontratan y externalizan actividades (Williamson 1985), lo cual se ve traducido en la conformacin de redes de proveedores, flexibles y adaptables, en los pases emergentes. La combinacin del nivel global y el nivel local, que algunos denominan glocalizacin, va adquiriendo una relevancia cada vez ms sustantiva a la hora de reconfigurar el espacio productivo. En este sentido, la tradicional explicacin de las aglomeraciones marshallianas
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que dotaban de economas de escala a las industrias se ve bastante complejizada en el actual escenario productivo (y sobre todo financiero) mundial. El desafo consiste en identificar el vnculo entre los clusters y la innovacin. Los programas de investigacin sobre las polticas clusters se encuentran encuadrados en esta lnea (ver Pitelis et al. 2006). Reconfigurando la lnea de Porter con sus hiptesis de las ventajas competitivas de las naciones, varios autores4 entienden a los clusters como aglomeraciones territoriales de industrias estrechamente relacionadas que coinciden en una etapa histrica. Aqu es posible distinguir dos perspectivas sobre los enfoques de aglomeracin: por un lado, una visin clsica asociada a las economas de escala y ventajas de externalidades en la que los enfoques ortodoxos aceptan la intervencin del Estado debido a que el ptimo de mercado resulta inferior al ptimo social; por otro lado, un enfoque que
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Tomamos el concepto de mundializacin financiera (Chesnais 1997).
Ver por ejemplo Meyer Stamer y Harmes Liedtke (2005), Torr (2008) entre otros. Ver tambin Pitelis y Pseiridis (2006) donde se presenta un marco conceptual basado en el impacto sobre la productividad de la cooperacin entre firmas.
procura superar la lgica de optimalidad econmica estricto sensu y entender las lgicas del desarrollo social. En relacin a esta ltima perspectiva, resulta necesario acudir a un abanico de hiptesis que superen el simple paradigma de la produccin eficiente y pasar a un esquema ms complejo donde se valorice el funcionamiento sistmico y la construccin poltica que lo posibilita. Es a partir de un sistema de instituciones articulado que se alcanza el desarrollo, a partir del aumento de capacidades productivas y sociales que posibiliten la independencia tecnolgica (Naclerio et al. 2010). La independencia tecnolgica constituye una dimensin clave en nuestro anlisis. Una sociedad (o un pas) es tecnolgicamente independiente cuando ha logrado potenciar la dinmica de su Sistema Nacional de Innovacin5. Si un pas es capaz de reproducir y vincular sus instituciones cientficas y tcnicas a los actores productivos, generando aprendizaje tecnolgico y nuevos conocimientos, entonces ser capaz de retroalimentar el desarrollo
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y forjarlo de manera sostenible en el tiempo. Para abordar y reflexionar sobre esta temtica, es preciso recurrir a un bagaje terico complejo relacionando la economa industrial, la economa de las innovaciones, los enfoques en trminos de redes y Sistemas Nacionales de Innovacin y los enfoques de desarrollo local. En tal sentido, en Naclerio et al. (2010) se presenta un marco terico para identificar y conceptualizar a los sistemas productivos locales. A continuacin se retoman algunas reflexiones vertidas en dicho texto.
En particular nos referimos a la visin amplia de los SNI de Lundvall (Lundvall 1992).
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Clave terica que sustenta a los sistemas productivos locales

Los enfoques tericos dedicados a la produccin conjunta de diferentes unidades productivas se han reproducido asentados en dos ejes clave. Uno de ellos se centra en la economa de las innovaciones, donde la innovacin deviene un acto colectivo superando el esfuerzo aislado de los individuos y donde intervienen los diversos actores de la cadena productiva6. El otro eje se centra en el estudio y constante referencia a casos paradigmticos de aglomeraciones, donde los ms resonantes son la Silicon Valley y los distritos industriales italianos (ver por ejemplo Bianchi y Lee 1994 y Bianchi et al. 1997). Las realidades histricas de tales experiencias requieren anlisis especficos, debiendo considerarse los condicionantes que cambian los contextos del desarrollo. En este marco, las estrategias de la firma se insertan en un entramado com6
plejo donde las instituciones formales se complementan con instituciones gestadas socialmente en localidades caracterizadas por sus especificidades e idiosincrasias productivas. Es as que la firma deja de ser el centro del anlisis; los enfoques sobre la empresa remiten a un contexto ms amplio. En particular, el foco analtico de este documento se centra en la firma no slo como entidad generadora de conocimientos7 sino adems como institucin, la cual aprende en un colectivo sistmico. La economa de las innovaciones y en especial los enfoques de los Sistemas Nacionales de Innovacin advierten que la vinculacin de instituciones es pro activa cuando se solidifican las relaciones productivas. El modelo interactivo de innovacin (Kline y Rosenberg, 1986) representa la primera formalizacin que da cuenta de la produccin conjunta de diferentes unidades productivas, superando a la cadena lineal de innovacin sustentada en los enfoques schumpeterianos.
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La innovacin como acto colectivo es enfocada como tal a partir del seminal artculo de Kline y Rosenberg, (1986). Dicho artculo implica en la teora econmica de las innovaciones la superacin del tradicional modelo lineal de innovacin.
Los autores evolucionistas analizan a la firma como generadora de conocimientos (por ejemplo Cohendet 1998; 2003) Para un anlisis de las teoras de la de la firma y su insercin institucional ver Coriat y Weinstein (1995).
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El clebre informe V. Bush (1945) dio origen a la poltica industrial asociada al desarrollo de la ciencia. En dicho informe, realizado como producto de un trabajo encargado a una comisin del Senado estadounidense, se destaca que la ciencia, al igual que en el modelo lineal tradicional, se traduce casi automticamente en mayor produccin y agregado de valor. La limitante crucial de los modelos lineales es la falta de interaccin y por tanto de reforzamiento sistmico. En efecto, la investigacin cientfica genera un beneficio privado y social. Consecuentemente, considerando el criterio clsico de optimizacin debemos calcular, en esta ptica, el diferencial de costos que genera la inversin en ciencia y seguir la regla de invertir en ciencia siempre que el beneficio marginal resulte positivo. Adems, para que sea aceptable invertir en ciencia, no deben existir riesgos demasiado altos en el proceso de inversin. Deben existir indicios bastante seguros de que la inversin se va a concretar sobre el mercado. A partir de aqu se establece un doble juego. Por un lado, la inversin en 12
ciencia es socialmente ventajosa (empuje de la ciencia) ya que los descubrimientos cientficos sern utilizados y el conjunto de la sociedad dispondr de un mayor nivel de conocimientos e innovaciones que luego se traducirn en mejores productos y procesos y, con ello, en mayor bienestar. El fundamento central que da impulso al cientfico inventor es la cuasi-renta tecnolgica (Schumpeter 1935). El inventor en bsqueda de renta empuja al sistema productivo a producir ms y mejores bienes y servicios. Por otro lado, la direccin de la innovacin debe obedecer a una lgica racional de mercado (Schmoookler 1962), es decir que se invertir en ciencia pero la misma ser orientada hacia las actividades que el mercado juzgue ms rentables. Estas dos visiones, por un lado hacia adelante o empuje de la ciencia y la invencin hasta el desarrollo tecnolgico y la innovacin (Schumpeter 1935) y, por el otro, hacia atrs o de tirn de demanda (Schmoookler 1962), pueden verse en la representacin interactiva del proceso de innovacin en el diagrama 1. Segn la lgica
lineal, el proceso innovativo sigue una secuencia de fases bien delimitadas: la investigacin bsica-fundamental, la investigacin aplicada, el desarrollo, la produccin y la comercializacin o marketing. El impacto del proceso avanza de izquierda a derecha y en cada punto se produce un output que es utilizado como input en la etapa siguiente. La investigacin bsica tiene como objetivo la produccin de publicaciones que deriven en evoluciones y/o descubrimientos cientficos tales como frmulas, teoremas matemticos, etc., los cuales pueden ser utilizados por otras disciplinas que los aplican para mejorar o cambiar sus procesos. La investigacin aplicada produce patentes y derechos de autor, luego del descubrimiento de nuevos productos o procesos. La fase de desarrollo tiene como objetivo la produccin de nuevos procesos y la de produccin apunta a la elaboracin de nuevos productos. Por ltimo, el marketing es la conquista de nuevos mercados. El proceso est construido de tal forma que cada participante tiene que cumplir un rol especfico bien definido. La innovacin tecnolgica es entendida como una sucesin de hechos
que dan cuenta de una situacin novedosa y es un proceso que toma en cuenta no slo la investigacin y desarrollo (I&D) realizado originalmente en un laboratorio sino tambin las progresivas fases hasta su final aceptacin comercial. En cambio, en un modelo interactivo se encuentran los mismos actores que en las esquematizaciones lineales, o sea la investigacin bsica, la investigacin aplicada, etc. pero que en este caso se reorganizan de manera diferente. Se consideran vnculos que son significativamente ms extensos entre los diferentes actores, superando los vnculos cortos entre los intervinientes en el proceso. La idea fundamental es que, por ejemplo, la produccin puede interactuar directamente con la investigacin aplicada e inclusive con la investigacin bsica. As, esta representacin involucra a todas las cadenas largas y separadas correspondientes a todas las vinculaciones posibles entre los diferentes actores del proceso de innovacin. Lo novedoso es que, en este modelo, a diferencia de las perspectivas lineales, los outputs de las distintas etapas pueden ser
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Diagrama 1: Modelo Interactivo de Innovacin (Kline y Rosenberg 1986)
A: Cadena central de la innovacin; b: Bucles cortos de retroaccin ; B: Bucles largos de retroaccin ; P: Resolucin de problemas por la interaccin de la investigacin y los diseos de nuevos conceptos ; L : Vnculo entre la base social de conocimientos y la investigacin til en el proceso de innovacin; S: Apoyo a la investigacin en cada dominio cientfico estudiado para producir una novedad y valorizar la innovacin, V : cadena de valorizacin. Fuente : Naclerio (2004). Modificado y Adaptado de Kline y Rosenberg (1986), p. 290
utilizados como insumos por todos los actores del proceso. Para que ello ocurra debe existir una vinculacin sistmica dado que todos los actores y la sociedad en general reposan sobre un conjunto de conocimientos en flujo constante. Es decir, a partir de la mecnica asociativa se realiza un fluido intercambio con el stock existente de conocimientos al mismo tiempo que se elaboran y agregan otros nuevos. Los procesos asociativos generan una retroalimentacin fluida entre la ciencia y la tecnologa y las demandas y propuestas 14
productivas de los sectores. El proceso innovativo y la acumulacin social de conocimientos, no slo son el resultado del departamento de investigacin de una empresa; se deben tambin al esfuerzo coordinado de los miembros de la firma en sus distintos niveles, de las dems firmas con las cuales se pueda planificar una estrategia conjunta y, especialmente, a la interaccin con las instituciones que promueven y articulan el Sistema Nacional de Innovacin. Kline y Rosemberg indican cinco claves, relacionadas a
la asociacin de actores que forman parte del sistema productivo, que son de suma importancia en la visualizacin del proceso de innovacin y produccin colectiva. Estas son (ver diagrama 1):
1) Numerosos feedbacks en la cadena y coordinacin de la I&D con la produccin y el marketing. 2) Cadenas laterales de investigacin a lo largo de la cadena central de innovacin. 3) Largos encadenamientos genricos de investigacin como backup de la innovacin. 4) Potenciacin completa de los nuevos procesos desde la investigacin. 5) Un mayor soporte de la ciencia en s misma de los productos provenientes de actividades innovativas, por ejemplo, a travs de las herramientas e instrumentos disponibles en la tecnologa8.
conocimientos. Este concepto, desarrollado en Naclerio (2004), se basa en una visin amplia de los Sistemas Nacionales de Innovacin (Lundvall 1992) donde el rol productivo crucial es desempeado por las interacciones entre las instituciones de la ciencia y la educacin con los sectores productivos localizados. La ciencia, la tecnologa y la produccin, se derraman cuando la sociedad en su conjunto ha desarrollado capacidades de absorcin. En otros trminos, el desarrollo de la base social de conocimientos implica que la sociedad es capaz de incorporar y aprehender conocimientos histricamente acumulados, utilizarlos, adaptarlos, mejorarlos y transferirlos productivamente. Los procesos asociativos deben incuestionablemente fundarse en instituciones que promuevan estos procesos virtuosos. En definitiva, el pasaje de la visin lineal de innovacin a su concepcin interactiva es un hito terico trascendental para entender las ventajas de los procesos asociativos. El conocimiento puesto en valor en un conjunto de unidades pasa a multiplicarse a travs de una
El proceso de innovacin y produccin asociativa representado en el diagrama 1, se asienta sobre la investigacin y depende fundamentalmente de la base social de
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Ver Kline y Rosemberg (1986) pp 302-303.
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amplia base que eleva la capacidad social de reproducir conocimientos. Es a partir de ello que el desarrollo de los clusters puede reconfigurar un paradigma productivo fundado en la eficiencia esttica hacia otro fundado en la innovacin y en la dinmica industrial.
Redes, Complejos y Sistemas Productivos

El modelo interactivo es un paso inicial para entender la causa por la cual los procesos de asociacin potencian la competitividad sistmica (Naclerio 2010). Un punto clave es entender por qu las firmas deciden emprender estrategias en conjunto. Por qu se forman redes de empresas donde se comparte infraestructura y conocimientos? Subsiguientemente Por qu el Estado impulsa o debera impulsar polticas de promocin de Clusters? El estudio de redes deriva en una multiplicidad de conceptos (cluster, complejo, asociacin, sistema, acuerdo de cooperacin) que muchas veces se utilizan como sinnimos. Los conceptos utilizados pueden tener 16
diferentes alcances, pero todos remiten a un funcionamiento conjunto de diferentes actores productivos. Nos referimos a: acuerdos de cooperacin, red productiva, red de proveedores, red de conocimientos y de innovacin, distritos industriales, complejos productivos, cluster, sistemas productivos locales, arreglos productivos locales, consorcios de exportacin, entre los conceptos ms destacados en el estudio de redes y sistemas. Conceptos todos, que se vinculan desde su origen a la teora econmica de la innovacin. Desde los inicios en los estudios en el campo de la economa industrial, la visin marshalliana contempla las aglomeraciones como importantes portadoras de economas de escala que posibilitan el aprendizaje y, consecuentemente, aumentos de productividad. Las visiones ms modernas, desde la concepcin porteriana de los clusters, ponen el acento en el rol de las instituciones como articuladoras del espacio y del desarrollo local. En el diagrama 2 se presenta una sntesis de definiciones tiles para nuestro marco terico. Las conformaciones de estas redes surgen de las nuevas
Diagrama 2: Definiciones utilizadas en la Teora Econmica de Redes y Sistemas
Fuente: Naclerio et al. 2010. prcticas de poltica industrial bajo el cambio de paradigma tecnolgico (Dosi, 1982). El marco analtico es, especficamente, el de una nueva organizacin industrial donde Poltica Industrial es igual a Poltica Tecnolgica9. Por otro lado, en trminos tericos, las redes productivas surgen frente a la insuficiencia de los anlisis en trminos del mercado como asignador
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Concepcin de la bibliografa industrialista -heterodoxa- y de la OCDE (1992).
eficiente de recursos y de los enfoques de fallas de mercado (Nelson, 1959 y Arrow, 1962), es decir, de la teora Neoclsica, para explicar el beneficio social de los ajustes que se producen por externalidades positivas ms all del ptimo paretiano. El cambio fundamental que motiva su creacin es que la poltica econmica no se reduce a asignar recursos sino que, como explica la teora Evolucionista (Nelson y Winter, 1982; Cohendet, 1998), implica crear recursos. A ello se suma que la poltica 17
econmica cumple una funcin de coordinacin alternativa o complementaria del mercado, como se fundamenta en la teora Econmica de la Innovacin y en la teora Sociolgica de Redes. La complementariedad institucional entre actores tales como organismos pblicos de investigacin, universidades y empresas (Callon 1992, Rosenberg y Nelson 1994) deviene un foco sustancial que motoriza el inters tanto de la academia como de la gestin. Las redes estn constituidas por firmas y por las instituciones que las conectan. En este entramado institucional las firmas se enriquecen y dinamizan el proceso de desarrollo. Especficamente, las firmas inyectan conocimientos en la base social de conocimientos y, al mismo tiempo, nutren y agrandan dicha base. Por lo tanto, la firma deja de ser una caja negra, ya que genera una serie de relaciones que explican los eslabones de las redes productivas. Los enfoques evolucionistas apuntan a desmenuzar el interior de la firma explicando las construcciones sociales y tecnolgicas inside the black box (Rosenberg 1982). Las firmas son entonces consumidoras y 18
productoras de conocimientos; no de informacin. La diferencia entre informacin y conocimiento es sustancial para comprender el proceso social de produccin de bienes, servicios e innovaciones. En particular, la teora Evolucionista (ver por ejemplo Cohendet 1998) establece claras diferencias entre el conocimiento y la informacin. La informacin fluye libremente y es accesible a quien la solicite o pague por ella; mientras que el conocimiento exige un esfuerzo para ser incorporado y, si bien puede codificarse, una parte importante del mismo es tcito. Consecuentemente, el esfuerzo es indispensable para estimular la innovacin y las capacidades de absorcin. Ms an, el esfuerzo de aprendizaje tecnolgico es la piedra angular del desarrollo productivo. Dicho esfuerzo, o esfuerzo por innovar, es diferente al de incorporar tecnologa. Por ejemplo, comprar una mquina o una licencia pueden ser slo el puntapi inicial del proceso de innovacin pero de ninguna manera implica que se est innovando. Incorporar tecnologa es slo una condicin necesaria pero no es condicin suficiente para
que se lleve a cabo el proceso innovativo. Para estimular la innovacin y apropiarse del aprendizaje, las redes, complejos y sistemas productivos ponen en prctica rutinas10 con objetivos comunes, principalmente objetivos de innovacin. Por lo tanto, establecer un cluster implica realizar una innovacin organizacional (una nueva rutina), la cual abre la puerta a innovaciones de productos y procesos. Este debera ser el efecto buscado cuando se implementa una poltica de cluster.
Redes y Sistemas
Desde una perspectiva histrica puede considerarse relevante al concepto de red y, en particular, al concepto de red productiva, a partir de las prcticas posfordistas de subcontratacin. La cada del fordismo en
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Las rutinas asociadas al estudio de redes exigen una nocin sistmica de la red. La red implica un ordenamiento alternativo al ordenamiento de mercado; la coordinacin entre los participantes no considera estrictamente la variable precio. As, por ejemplo, la teora Evolucionista de la Firma (Nelson y Winter, 1982) considera la rutina organizacional y el aprendizaje tecnolgico como formas de coordinacin alternativa al precio de mercado.
trminos organizacionales y el advenimiento del posfordismo con prcticas innovativas, como por ejemplo el toyotismo (Coriat 2000), implicaron un cambio de esquema de control de los procesos. Las grandes firmas fordistas se transforman y reducen sus estructuras, habitualmente radicadas en una enorme planta, pero mantienen su capacidad de control en el eslabn clave de la cadena. Es decir, conservan su conocimiento fundamental (Chandler 1992), lo cual les permite controlar a sus proveedores y clientes. Es as que una red de proveedores de una gran empresa implica que la empresa (Multinacional) est transformando costos que durante el fordismo eran fijos en costos variables (en un contexto de globalizacin -que favorece la externalizacin y la subcontratacin-). En efecto, a partir de la recurrencia de las crisis internacionales pari pasu la mundializacin financiera (Chesnais 1997) la estrategia de las multinacionales consiste en armar redes de subcontratistas para variabilizar costos que antes eran fijos. De esta forma, transfieren el impacto de las crisis a las redes conformadas. Muchas veces, dichas redes surgen a partir de polticas
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pblicas de desregulacin implementadas por pases (emergentes, particularmente latinoamericanos durante la dcada de 1990), cmplices o sumisos a la mundializacin financiera. Estas circunstancias deben ser tomadas en cuenta por las polticas pblicas dirigidas a la gestin de clusters y de redes. En particular, deben generarse redes capaces de interactuar pro activamente en un sistema productivo diversificado, lo cual contrasta con las clsicas polticas del Consenso de Washington y de desregulacin de mercados tan mentado durante la ltima dcada del siglo XX. Las redes organizadas confluyen a uno o a varios sistemas y, cuando se direccionan institucionalmente, se constituyen en poderosas herramientas de desarrollo. En este sentido, el desarrollo productivo y/o tecnolgico es la finalidad de la literatura en trminos de los Sistemas Nacionales de Innovacin (SNI) (Lundvall 1992, Nelson 1992) que ha construido un robusto marco terico estos ltimos aos. Los SNI remiten a redes de actores y de instituciones que influencian el proce20
so de innovacin de un pas a partir del aprendizaje y la aplicacin de nuevas tecnologas. En lneas generales, los autores del enfoque SNI (Freeman 1987, Lundvall 1992, Nelson 1993) destacan las diferencias en las trayectorias institucionales entre los pases y, desde un enfoque ms normativo, los autores tienden a contemplar herramientas pblicas destinadas a fomentar las interacciones y el entramado entre actores productivos. Una de esas herramientas es el fomento de la asociatividad, la cual expresa, o debiera expresar, una dinmica sistmica. En tal sentido, la asociatividad o cooperacin entre empresas es un rasgo crucial, siendo la innovacin un proceso acumulativo que implica un aprendizaje en la prctica, el uso y la interaccin, y a menudo produce un rendimiento creciente (Meyer-Stamer y Harmes-Liedtke, 2005). Por otra parte, una amplia literatura pone el acento en los vnculos entre individuos (firmas) que forman un conjunto que se encastra en un determinado ambiente poltico, cultural e institucional (Granovetter, 1985). Las redes productivas (de innovacin) pueden ser
formales y/o informales. Estas redes tecno-econmicas (Bell y Callon, 1994; Callon, 1999) son formalizadas por acuerdos que suscriben empresas no relacionadas (Chesnais, 1998) que pueden tener mayor o menor poder para imponer sus estrategias y sus capacidades (Zanfei, 1994). Dichas redes, en particular los Productores-Usuarios (P-U) de tecnologa (Lundvall, 1988; 1992), constituyen el elemento primario de los SNI, a travs de la acumulacin conjunta de conocimientos. Las relaciones P-U pueden caracterizarse por asimetras de poder al interior de la red, que dependen del sector o rama industrial. Por ejemplo, en la industria automotriz las relaciones son de tipo vertical y prevalecen las necesidades de diseo; por lo tanto el eslabn de diseo impone condiciones al resto de la cadena. Las redes aqu se configuran con un objetivo de costo y mercado siguiendo un esquema de sub-contratacin. Se crean conocimientos, pero los mismos son apropiados por los actores que controlan la red. Por tal motivo, las transferencias de tecnologa requieren la posibilidad y capacidad de realizar esfuerzos. Esta idea se refuerza cuando tenemos
en cuenta que las tecnologas desarrolladas son activos especficos que las firmas protegen permanentemente (Chesnais, 1986, 1992, Chandler 1992). Las relaciones y los acuerdos de cooperacin entre firmas caracterizan a la organizacin industrial, sobre todo en el mundo desarrollado desde 1980 (Chesnais, 1988; OCDE, 1992). Ello ocurre hasta tal punto que resulta extrao que las firmas innoven individualmente (OCDE, 1999). Estos acuerdos constituyen una estrategia para producir mejores innovaciones y, sobre todo, para defenderse de la competencia. Los problemas que se suscitan en la reorganizacin industrial son los modos de coordinacin institucional que configuran tales relaciones de intercambio de informacin y conocimiento. Especficamente, estos modos son: la cooperacin, la jerarqua y la confianza. De esta manera, en las redes productivas se imponen determinadas rutinas (Johnson y Lundvall, 1994) o comportamientos estabilizados que operan como reglas. Este tipo de rutina sugiere una organizacin con objetivos que sobrepasan los objetivos de la firma individual.
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In fine, tomando como base esta lgica sistmica, debera plantearse una centralidad institucional que configure sectores capaces de promover el desarrollo econmico. Tales configuraciones pueden emprenderse localmente potenciando a los actores capaces de llevar adelante el proceso asociativo. De esta manera, la asociatividad sistmica se inserta en el desarrollo local. Pero dicho desarrollo se inscribe en la perspectiva de la construccin del Sistema Nacional de Innovacin.
De las Redes Sistmicas a los Sistemas Productivos Locales y a una poltica de promocin de Clusters
Tras las nociones de red productiva y de sistema subyace la asociatividad sistmica como concepto rector capaz de dotar de contenido a la poltica de generacin de sistemas productivos locales. Los enfoques del modelo interactivo de innovacin y de los Sistemas Nacionales de Innovacin se acoplan con los enfoques del desarrollo local y de las aglomeraciones productivas. En el mismo sentido, la conceptualizacin de desarrollo 22
local (por ejemplo Alburquerque 1997; 2004, Vzquez Barquero 1986; 2000) no queda limitada a la articulacin de actores locales sino, sobre todo, resalta el rol del Estado Nacional (y en algunos casos provincial) en la contribucin al desarrollo armnico y la equiparacin de las regiones. A su vez, la nocin de distrito industrial (por ejemplo Pyke y Sengenberger, 1993; Becattini, 1993) subraya las ventajas de las aglomeraciones donde la incorporacin conjunta de conocimientos implica un aprendizaje y absorcin social de tecnologas. La produccin conjunta de bienes y servicios se sustenta sobre una configuracin particular del entramado productivo. Dicha configuracin depende de varias dimensiones que trascienden un criterio meramente eficientista. Asimismo, es posible concluir que las consideraciones de optimizacin, stricto sensu, se modifican a partir del anlisis de la complejidad inherente a las diferentes versiones de los sistemas de produccin. Tomando en consideracin estas nociones, resulta indispensable identificar un objeto que no se rija por criterios estticos de mercado sino ms bien por
criterios dinmicos de construccin poltica (industrial). En particular, nos referimos a los Sistemas Productivos Locales (SPL), consistentes con la construccin institucional del Sistema Nacional de Innovacin. Los Sistemas Productivos Locales son :
sistemas que vinculan unidades productivas -en particular micro, pequeas y medianas empresas (MiPyMEs) e instituciones localizadas
en un territorio- para desarrollar acciones o estrategias conjuntas11.
Las empresas asociadas pueden ser del mismo sector o pertenecer a una misma cadena de valor. Los SPL surgen como herramienta de poltica industrial para potenciar las capacidades tecnolgicas de las
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Definicin adoptada por el Programa Sistemas Productivos Locales Promocin de Clusters y Complejos Productivos Regionales, desarrollado en la SEPyME -Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa-, Ministerio de Industria, Repblica Argentina. Proyecto PNUD 05/024, Revisin 2009-2011.
Diagrama 3: Creacin de Sistemas Productivos Locales
Fuente: Naclerio et al. 2010.
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regiones ms desarrolladas y para reorientar las fuerzas productivas en las regiones menos desarrolladas. La idea fuerza detrs de los SPL es que la construccin de capacidades productivas no depende del desempeo aislado de cada uno de sus actores. La creacin de Sistemas Productivos Locales puede inducir a que las empresas lleven adelante procesos de aprendizaje e investigacin conjuntos en los que divulguen el conocimiento tcito que poseen y, an en el caso de que las capacidades regionales sean difciles de reproducir en otros lugares, pueden dar lugar al surgimiento de ventajas competitivas dinmicas basadas en ellas. Los SPL deben reforzar la Base Social de Conocimientos y el Sistema Nacional de Innovacin. Frente al interrogante de por qu y para qu sirve que las firmas se asocien, se concluye que las redes productivas, que cumplimentan alguna forma de asociatividad sistmica, son una herramienta del desarrollo productivo. Se requiere la conformacin de Sistemas Productivos Locales para lograr el desarrollo de la regin, 24
dado que el mercado no desarrolla espontneamente a las regiones postergadas (enfoque desarrollo local). Asimismo, la asociatividad permite innovar y, por tanto, desarrollar nuevos eslabones y/o reforzar los existentes para consolidar la cadena de valor constituyendo una de las dimensiones clave de los Sistemas Nacionales de Innovacin. Ms especficamente, la asociatividad es una forma de realizar proyectos no realizables individualmente para poder acceder de manera ms fluida a la base social de conocimientos y, a su vez, reforzar el acervo tecnolgico de las empresas asociadas y sus vnculos institucionales con la sociedad en su conjunto. In fine, crear y promocionar SPL a travs de la poltica industrial implica dotar al sistema econmico de nuevas capacidades y potenciar su desarrollo.
Un caso concreto de intervencin estatal para el fomento a la asociatividad entre MiPyMEs: el Programa Sistemas Productivos Locales - Promocin de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional
El desarrollo basado en la aglomeracin de micro, pequeas y medianas empresas (MiPyMEs) posee una importancia crucial. El entramado PYME enfrenta varios desafos, principalmente sobrevivir en trminos darwinianos (Nelson y Winter 1982) y crecer sujeto a regulaciones que con frecuencia son desfavorables. Sin embargo, el anlisis de la PYME requiere sumo cuidado, ya que el mismo se torna difuso al incluirse en una misma categora actores con caractersticas muy divergentes. No obstante las limitaciones derivadas de las desigualdades entre las empresas que constituyen grupos asociativos (segn tamao, posicin de mercado y capacidad de imponer condicionantes) una parte importante de las limitaciones al crecimiento de las MiPyMEs no se relacionan con esas diferencias sino con el aislamiento en que se encuentran. El ais-
lamiento no tiene solamente consecuencias negativas en trminos de escala y estructura. La barrera clave a sortear para la PYME es su capacidad para acumular y desarrollar tecnologas. Abandonar el aislamiento para pasar a tomar riesgos y establecer estrategias conjuntas constituye un desafo tanto para las empresas involucradas como para los actores institucionales locales, regionales y nacionales. Sin embargo, a pesar de que el desarrollo de redes resulta clave para los procesos de innovacin y para el fortalecimiento de la capacidad competitiva de las MiPyMEs, muchas de estas empresas que comparten el mismo espacio geogrfico y la misma especializacin productiva no cooperan entre s, ni se asocian, ni establecen los vnculos que les posibilitaran -a travs de acciones en comnmejorar su desempeo. Es as que un gran nmero de economas regionales no han podido aprovechar integralmente las oportunidades que el nuevo contexto macroeconmico les ha ofrecido; sus estructuras productivas presentan importantes grados de
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desarticulacin (originados en las polticas macroeconmicas de la dcada de 1990) que se evidencian en retrasos tecnolgicos y baja capacidad de innovacin (Naclerio 2004, 2010). En numerosas zonas del pas, persisten deficiencias en las capacidades tcnicas, productivas y empresariales que afectan la posibilidad de generar un desarrollo regional o local sustentable. En este contexto, es menester valorizar la ejecucin de polticas pblicas que apunten a la promocin y al fortalecimiento de los lazos asociativos entre MiPyMEs considerando la heterogeneidad existente. Para ello, es necesario analizar en profundidad la realidad productiva de las diversas regiones y contar con instrumentos de apoyo que se caractericen por la flexibilidad, la sencillez de los procedimientos, la rapidez de la puesta en marcha de los proyectos y el acompaamiento de los productores a lo largo de todo el ciclo de vida de los mismos. En esta lnea, la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa (SEPyME) ejecuta, en el marco de sus polticas de desarrollo 26
productivo local, el Programa Sistemas Productivos Locales - Promocin de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional (ver recuadro 1). El objetivo de este programa es promover el desarrollo regional sustentable a travs de la formulacin y ejecucin de proyectos colectivos que conformen o puedan constituir SPL. El propsito es fortalecer e integrar los distintos tejidos productivos a nivel regional mediante el fomento del trabajo asociativo de empresas, sector pblico (nacional, provincial, municipal), instituciones acadmicas y de investigacin y desarrollo (pblicas y privadas). En otras palabras, el sustento conceptual del programa est conformado por las teoras de redes locales y de los sistemas innovativos, abordados ms arriba. Las acciones del Programa SPL se extienden a todo el territorio nacional, previendo un esquema de trabajo integral y flexible que permita adaptar el apoyo a las circunstancias particulares de los grupos asociativos. Para ello, se tienen en cuenta ciertos lineamientos bsicos de accin que apuntan a lograr el objetivo
Recuadro 1. El Programa SPL

El Programa SPL es una herramienta destinada a promover grupos asociativos de unidades productivas que operan en determinado territorio y que benefician al conjunto de participantes y a la comunidad a la cual pertenecen. Se trata de brindar un aporte tcnico y econmico para facilitar la integracin y el funcionamiento colectivo. El aporte tcnico consiste en asistir a grupos asociativos de MiPyMES para que formulen planes anuales de trabajo asociativo incluyendo a proyectos de inversin. El aporte econmico consiste, por un lado, en remunerar a un coordinador durante la ejecucin de dicho plan de trabajo y, por el otro, en subsidiar hasta el 60% del proyecto de inversin que permita la consolidacin del grupo. Podramos sealar, en este contexto, dos tipos de integracin. Por un lado una integracin entre firmas que desarrollan una actividad y se sirven de un proyecto colectivo para incrementar la escala y/o mejorar sus aplicaciones y aptitudes tecnolgicas. Por otro lado, grupos eslabonados en una cadena y que se complementan gracias a sus integraciones down stream o up stream. Asimismo, los grupos pueden ser de dos tipos. Por un lado, empresas competidoras que se asocian para fortalecerse y generar sinergias competitivas que les permita innovar y/o estimular el aprendizaje tecnolgico. Por otro, empresas eslabonadas en una cadena de valor donde se explotan las complementariedades y se desarrollan los vnculos para mejorar el funcionamiento sistmico.
buscado. Dichos lineamientos no surgen de una imposicin forzada de axiomas previos a cualquier acercamiento a la realidad; lejos de ello, su eleccin se deriva de las mismas aproximaciones y de la prctica
cotidiana de trabajo, que obliga a una dinmica de definicin y redefinicin de las propias formas de intervencin. Uno de los criterios esenciales del Programa es la adaptacin de los instrumentos de apoyo 27
(para inversin, asistencia tcnica, capacitacin, comercio exterior, etc.) a las necesidades y demandas especficas de los diferentes grupos asociativos. De esta forma, se revierte la tradicional lgica de oferta de productos enlatados que, como la experiencia indica, ha favorecido en mayor medida a las empresas o grupos de empresas de posicin dominante y tamao relativamente mayor. Asimismo, el Programa plantea un esquema superador a una mera consultora circunscripta a la formulacin de proyectos. En efecto, desde el Programa se busca pasar a una nueva lgica dotada de mayor flexibilidad y realismo, donde no exista una seleccin natural en la que sean las empresas las que deban adaptarse a los instrumentos existentes sino estos ltimos los que se adecuen a las necesidades y limitantes que condicionan la evolucin de las firmas. Otra dimensin a resaltar es la bsqueda de articulacin de polticas con otros organismos y programas del sector pblico nacional cuya misin fundamental sea prestar apoyo al sector productivo. Con este accionar, se intenta establecer 28
lazos con determinadas reas que, a pesar del ostensible deterioro que han dejado las polticas de corte neoliberal, cuentan con cuadros tcnicos y polticos de excelente nivel. De esta manera, se apunta a lograr un compromiso conjunto en la tarea de fomentar la reindustrializacin y la generacin de empleo genuino, asociados a una creciente equidad distributiva en un triple nivel: entre actores econmicos, entre sectores de actividad y entre regiones productivas. Cabe aclarar que esta articulacin intenta llevarse a cabo bajo una lgica de complementariedad entre las distintas esferas estatales (lo que implica que cada rea ofrezca lo que no puede ofrecer la otra) que apunta a incrementar la competitividad y mejorar la calidad de intervencin del Estado. En la prctica, esto se traduce en propender a la eliminacin de la cobertura desordenada de regiones y a la superposicin de programas de apoyo similares que muchas veces se reproducen gracias al escaso o nulo intercambio de informacin y conocimiento intra-estatal. Ejemplos de estas experiencias de cooperacin y asocia-
tivismo estatal han sido las realizadas hasta el momento entre el Programa y diferentes reas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, del Ministerio de Desarrollo Social, del Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) y de la Secretara de Educacin, Ciencia y Tcnica (SECyT), entre otros organismos compenetrados con esta iniciativa. Paralelamente, un criterio ordenador adicional en el trabajo que est desarrollando el Programa consiste en el involucramiento activo de las secretaras de produccin y agencias de desarrollo pertenecientes a los estados provinciales y municipales. En ese sentido, el papel de las gobernaciones y municipios cobra una importancia fundamental debido al contacto directo y al intercambio fluido que generalmente existe entre los grupos productivos y dichos niveles de gobierno. Precisamente por ello, las polticas de desarrollo de complejos productivos regionales careceran de consistencia si no mediara la participacin activa de estos actores locales.
Lneas de asistencia del Programa SPL

El Programa dispone de dos lneas de apoyo. 1) Fortalecimiento Asociativo para desarrollar grupos de empresas: Esta lnea tiene como objetivo central la conformacin y el desarrollo de nuevos grupos asociativos. Se trata de brindar apoyo tcnico y econmico al grupo para la formulacin y ejecucin de un Plan de Trabajo Asociativo (PTA) con vistas a potenciar a las empresas clusterizadas. Los PTA tienen una duracin de un ao e incluyen un cronograma de actividades que va guiando el trabajo asociativo. Para la ejecucin del PTA, el programa prev la contratacin de un coordinador1 que acta como interlocutor capaz de gestionar y dar respuestas a la dinmica del grupo. Para ello es necesario que el coordinador sea un profesional competente en la materia e inserto en la localidad donde se realiza el proyecto.
1
Se contempla un aporte monetario mensual para la contratacin del coordinador durante el ao de ejecucin del PTA. El Programa reintegra al grupo el 100% de los honorarios del coordinador durante los primeros seis meses y el 50% de dichos honorarios durante los siguientes seis, quedando el resto a cargo del grupo asociativo.
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Recuadro 2: El rol del Coordinador

El rol del coordinador es medular para la plasmacin del cluster. Su actividad debe garantizar el funcionamiento interactivo de las empresas asociadas. Concretamente, el coordinador debe: a) efectuar un diagnstico del sector y del grupo de empresas; b) promover y consolidar relaciones de cooperacin entre las empresas e instituciones participantes generando una visin comn y una estrategia compartida; c) asistir en la formulacin de proyectos para la bsqueda de recursos y oportunidades de negocio para el grupo; d) definir y poner en marcha acciones estratgicas de cara al desarrollo de mediano y largo plazo del grupo; e) promocionar al grupo y sus productos. El coordinador debe tener un perfil determinado y reunir ciertos requisitos, entre los que pueden destacarse: conocer al sector productivo al que pertenece el proyecto; tener relacin fluida con las principales empresas e instituciones que operan localmente; contar con capacidad de coordinacin de grupos, consensuar y generar una actitud pro activa; formular y adaptar proyectos. Es posible afirmar que, en definitiva, la buena realizacin de los proyectos depende en gran medida del papel que juega el coordinador. Cabe destacar que el Programa ha realizado Jornadas de Capacitacin para los coordinadores (una en noviembre de 2009 y otra en noviembre 2010). Esta actividad de capacitacin de coordinadores genera una nueva expertise que difunde nuevas capacidades. Adems, a partir de los vnculos institucionales generados, se han conformado espacios de intercambio de experiencias y de construccin de redes entre los coordinadores y entre los clusters que ellos representan.
Cabe resaltar el rol clave que cumple el coordinador para lograr el buen funcionamiento del grupo (ver recuadro 2). Las empresas asociadas a fin 30
de consolidarse y funcionar colectivamente pueden llevar adelante sus planes de inversin. Para ello se prevn Aportes (monetarios) No Reembolsables (ANR) destinados a
actividades que se encuadren en los objetivos del PTA. El ANR se destina a una inversin y/o activo material o inmaterial que beneficiar al colectivo de empresas que conforman el grupo2. El rol del coordinador es medular para la plasmacin del cluster. Su actividad debe garantizar el funcionamiento interactivo de las empresas asociadas. Concretamente, el coordinador debe: a) efectuar un diagnstico del sector y del grupo de empresas; b) promover y consolidar relaciones de cooperacin entre las empresas e instituciones participantes
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generando una visin comn y una estrategia compartida; c) asistir en la formulacin de proyectos para la bsqueda de recursos y oportunidades de negocio para el grupo; d) definir y poner en marcha acciones estratgicas de cara al desarrollo de mediano y largo plazo del grupo; e) promocionar al grupo y sus productos. El coordinador debe tener un perfil determinado y reunir ciertos requisitos, entre los que pueden destacarse: conocer al sector productivo al que pertenece el proyecto; tener relacin fluida con las principales empresas e instituciones que operan localmente; contar con capacidad de coordinacin de grupos, concensuar y generar una actitud pro activa; formular y adaptar proyectos. Es posible afirmar que, en definitiva, la buena realizacin de los proyectos depende en gran medida del papel que juega el coordinador. Cabe destacar que el Programa ha realizado Jornadas de Capacitacin para los coordinadores (una en noviembre de 2009 y otra en noviembre 2010). Esta actividad de capacitacin de coordinadores genera una nueva expertise que difunde nuevas capacidades.
La lnea de ANR cuenta con tres modalidades. 1) integracin, destinada a la adecuacin de procesos, la homogenizacin de productos, mecanismos de coordinacin, introduccin de sistemas de aseguramiento de calidad, etc. El monto mximo de ANR para esta modalidad es de $ 200.000. 2) expansin, para ampliar: la escala de operaciones, los procesos que ejecutan o avanzar hacia nuevos eslabones (produccin primaria, acopio, transformacin, comercializacin mayorista, distribucin minorista, exportacin, etc.). El monto mximo de ANR para esta modalidad es de $260.000. 3) innovacin, orientadas al desarrollo de innovaciones de procesos y/o de productos para mejorar la capacidad tecnolgica. El monto mximo de ANR para esta modalidad es de $300.000. Para las tres alternativas, el ANR cubre el 60% del total del proyecto. El 40% restante debe ser aportado por el grupo asociativo en forma de contraparte, con al menos un 10% de aportes monetarios.
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Adems, a partir de los vnculos institucionales generados, se han conformado espacios de intercambio de experiencias y de construccin de redes entre los coordinadores y entre los clusters que ellos representan. 2) Apoyos Econmicos No Reembolsables para Grupos Asociativos Fortalecidos destinada a actividades o proyectos de Grupos Asociativos (GA) que ya se han consolidado y trabajan conjuntamente. Se trata de grupos preexistentes y fortalecidos, tanto aquellos que hubieran aplicado a lneas de este Proyecto como aquellos que no lo hicieron. Al igual que en la lnea 1, el ANR se corresponde a una inversin que mejora la situacin del conjunto del grupo3.
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Los desembolsos de esta lnea se destinan a la adquisicin de maquinaria, inversiones en activos fijos e inmateriales, proyectos de innovacin y organizacionales que sern apropiados colectivamente. La viabilidad de los proyectos se analiza en trminos de rentabilidad econmica y tambin en trminos de las potencialidades productivas dinmicas de los grupos que conforman los SPLs. Metodologa y Seleccin de Proyectos La metodologa de trabajo que utiliza el Programa reposa en un proceso de asistencia integral en el cual existe un acompaamiento permanente a las empresas que comienza con el primer contacto y se extiende a lo largo de todo el proceso de formulacin e implementacin del PTA. En general los proyectos siguen los siguientes pasos (ver diagrama 4): 1) El grupo formula un PTA que resume las caractersticas del proyecto y establece una gua de acciones a realizar durante un ao. En esta
el 60 % del total del Proyecto en concepto de ANR. La contraparte del grupo ser el 40 % del total del Proyecto (al menos un 20% deber estar integrado por aportes en efectivo).
Los beneficiarios podrn ser: a) Grupos de Empresas (excluidas las Unidades Transitorias de Empresas) segn la Ley 19.550 o la Ley 26.005. b) Grupos de empresas sin personera jurdica, que justifiquen la integracin horizontal y asociativa, consolidada en un plazo no menor de 2 aos, y que se conformen jurdicamente antes del ingreso al Proyecto. c) Cooperativas (excluidas las de trabajo) segn la Ley 20.337. d) Sociedades Comerciales (segn la Ley 19.550) que se constituyeron como resultado de las actividades desarrolladas a travs de la lnea 1 del Programa. La lnea ANR para Grupos Fortalecidos cuenta con 2 modalidades: expansin y innovacin. Se destinan a los mismos tems que las correspondientes modalidades de la lnea 2 (ver nota pp 13). Los montos para este caso son de $520.000 y $600.000 respectivamente. El Programa aporta
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tarea, los tcnicos del Programa participan pro-activamente promoviendo sinergias positivas entre los integrantes del grupo -y entre ellos e instituciones u organismos de apoyo- que permitan mayores beneficios para el conjunto de los productores y la regin. De esta manera, se brinda asistencia tcnica a los grupos para que formulen un proyecto equilibrado con potencial tanto para las empresas como para la regin. Al final de este proceso, se evala y aprueba el proyecto. 2) Paralelamente, el grupo propone un coordinador que estar encargado de la gestin del grupo y ser el interlocutor con los tcnicos del Programa. 3) Una vez evaluado y aprobado el PTA, se procede a la formalizacin a travs de la firma de un Convenio Marco de Cooperacin y del Protocolo que prev los honorarios del Coordinador. Seguidamente, se inicia el trabajo del coordinador y se desembolsan los honorarios establecidos. 4) El coordinador se convierte en el nexo entre las empre-
sas y el Programa . A travs de ste, el Programa realiza el seguimiento del estado del proyecto y contina apoyando su desarrollo. El desempeo del coordinador es evaluado a travs de la presentacin de informes mensuales y de monitoreos peridicos de los tcnicos. 5) Se formulan los proyectos de ANR. Los proyectos de inversin son evaluados desde el punto de vista de su viabilidad econmica, tecnolgica, regional y social. Para el caso de grupos ya fortalecidos, la solicitud de este tipo de asistencia ser acompaada y evaluada por el equipo tcnico del Programa, completando el proceso de clusterizacin ya iniciado con anterioridad. Por lo tanto, el Programa acompaa a los grupos previa y posteriormente al comienzo formal de las actividades desarrolladas bajo el mismo. Antes de la firma, el acompaamiento tiene lugar mediante la asistencia tcnica en la bsqueda de un proyecto que tienda a resolver las necesidades y a aprovechar y potenciar las oportunidades del grupo. Para ello, los tcni-
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cos del Programa interactan estrechamente con los empresarios durante el armado del proyecto. Despus de la firma,
los tcnicos controlan que el proyecto se lleve a cabo y ofrecen su asistencia para lograr un mejor desempeo.
Diagrama 4: Flujos del Programa: Fortalecimiento Asociativo y Aporte no Reembolsable.
Fuente: Naclerio et al. 2010
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(*) Cabe aclarar que cuando se trata de la Lnea de Apoyo Econmico para Grupos Asociativos Fortalecidos, el Proyecto de Inversin no se deriva de un Plan preexistente sino que el grupo prever los dispositivos necesarios para la formulacin. Fuente: Naclerio et al. 2010
Por ltimo, es preciso resaltar que el trabajo de seguimiento y de comprensin de la lgica de clusterizacin con fines productivos y regionales conduce a criterios de seleccin de grupos sostenibles y virtuosos en trminos de su dinmica de
funcionamiento a mediano y largo plazo. En este sentido, se considera: el impacto regional del grupo en lo que se refiere a su representatividad en el sector productivo y en la regin; en la generacin de empleo y valor agregado; en la mejora 35
en la distribucin del ingreso; la rigurosa identificacin de las necesidades y los problemas que impiden su desarrollo y la formulacin de un proyecto integral que contemple las acciones a encarar para enfrentar dicha problemtica; finalmente, la vinculacin con los mbitos pblicos, acadmicos, institucionales, etc.
Especificidades de los planes de trabajo de los SPL

Los grupos asociativos se constituyen como tales porque tienen un trabajo en comn a desarrollar. Las empresas acuerdan objetivos comunes y plantean un cronograma de actividades para alcanzar dichos objetivos. Existen dos ejes fundamentales en torno a los cuales se construye la asociatividad. Por un lado, planes individuales que forzosamente se ajustan y socializan en forma de objetivos comunes y, por otro lado, un funcionamiento sistmico que identifica al grupo y le da sustento a travs de sus actividades. Para qu fin especfico las empresas quisieran asociarse o clusterizarse? A priori, las 36
empresas se asocian porque ven en la asociacin un beneficio apropiable. Las intenciones iniciales que motivan la asociacin van mutando a medida que se van formulando los PTA. Por ejemplo, muchos productores del sector maderamueble se ven tentados a asociarse para obtener un mejor precio de sus materias primas. Pero luego de un tiempo de trabajar en conjunto terminan asocindose con pequeos productores y adquiriendo maquinarias (por ejemplo secaderos) para mejorar la calidad de los insumos y productos. Otro ejemplo frecuente remite a empresas que se asocian para equiparse con un software o incorporar un proceso -demasiado costoso de solventar individualmente- que les permita optimizar su organizacin o produccin. Es muy comn que luego de profundizar la asociacin, las empresas se animen a desarrollar en conjunto nuevo software, diseos y otros activos inmateriales. Ms all de los objetivos propuestos y las necesarias actividades para conseguirlos, los grupos son una construccin cotidiana que va plasmndose en diferentes tipos de logros y resultados. De esta forma,
es posible enumerar los principales resultados que se han alcanzado a partir del trabajo conjunto entre los tcnicos, los coordinadores y los grupos. Entre los principales objetivos alcanzados4 por los grupos se cuentan: Fortalecimiento de los GA y de las empresas que han participado del programa. Mejoras en la capacidad, escala y dinmica productiva, en especial de los GA que han encarado proyectos de inversin productivos a travs de la lnea de Aportes No Reembolsables (ANR). Incremento de la calificacin de los recursos humanos y promocin de procesos de formacin continua. Planes de comercializacin de productos y/o servicios a nivel nacional/internacional, superando barreras explcitas en la faz comercial de muchas pequeas empresas. Desarrollo de nuevos productos de acuerdo a estudios previos de inversin y de mercado. Incorporacin de mayor va4
lor agregado a los procesos productivos y a los productos elaborados. Aumento de la competitividad sistmica de las empresas que conforman los GA, fruto del mayor nfasis otorgado a los procesos de aprendizaje e incorporacin y desarrollo conjunto de tecnologa. Obtencin de certificaciones de distinta ndole, entre las que se cuentan: ISO, CMMi, Euregap, Globalgap, BPA, BPM, trazabilidad, orgnica, etctera, que permiten, entre otras ventajas, el acceso a nuevos mercados. Podemos mencionar los siguientes ejemplos concretos de Grupos Asistidos: Diseo y construccin de un galpn y maquinaria para la produccin de pur deshidratado de mandioca en Puerto Rico Misiones. Proyecto que involucra a un nuevo proceso de produccin y un nuevo producto. Construccin y montaje de galpones e instalacin de mquinas destinadas a la elaboracin de t orgnico y convencional, en Ruiz de Montoya, Misiones. Incorporacin de tecnologa
Resumimos aqu algunos de los objetivos de los ms de 100 Clusters conformados por el programa Sistemas Productivos Locales, Proyecto PNUD ARG/05/024, SEPyME, Ministerio de Industria, Rep. Argentina.
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incorporada y desincorporada en capital productivo para la fabricacin en serie de nuevas estufas alimentadas a lea, en Coronel Surez Buenos Aires. Compra e instalacin de un secadero de madera para un GA de carpinteros de la provincia de Jujuy y otro para un GA de la provincia de Entre Ros. Construccin de un galpn para acopio y compra e instalacin de una mquina estampadora de cera, para un grupo asociativo apcola de Chaco. Montaje de un centro de terminado de muebles para un consorcio de madera y mueble de San Martn, Buenos Aires. Capacitacin y planes comerciales para diversos grupos de software ubicados en diferentes provincias del pas: Chaco, Jujuy, Corrientes, Mendoza, entre otras. Compra e instalacin de una cabina de pintura para una cooperativa de carpinteros de Misiones. Compra de un sistema de riego para un grupo de productores agrarios de Trevelin, Chubut. Compra de maquinaria para 38
la fabricacin en serie de puertas placas para un grupo de carpinteros de Santa Fe. Dichas acciones, han permitido acercar asistencia econmica y tcnica a ms de 700 empresas asociadas, lo cual adquiere una relevancia significativa teniendo en cuenta que en trminos generales las PyMEs argentinas suelen tener un acceso muy restringido o nulo a las instituciones pblicas. Adems, debe considerarse que la posibilidad de encarar proyectos conjuntamente redunda en el fortalecimiento de lazos asociativos entre las empresas y la creacin y consolidacin de espacios de coordinacin grupal con fuerte carcter horizontal y democrtico, cumpliendo de esa manera con una de las finalidades del Programa.
Conclusiones
El Programa Sistemas Productivos Locales constituye una herramienta de poltica especfica compatible con una poltica industrial activa y la construccin de un Sistema Nacional de Innovacin. La asociatividad entre unidades productivas e instituciones es el nudo central del sistema y apuntala la organizacin entre actores locales
para fomentar el desarrollo. El Programa promueve la asociacin entre empresas. La vinculacin e interaccin entre las unidades productivas en un cierto marco institucional se traduce en una mejora en ventajas competitivas dinmicas y, en algunos casos, garantiza su supervivencia. En este sentido, los vnculos desarrollados entre las empresas y el trabajo en conjunto con tcnicos de la SEPyME adquiere una relevancia fundamental. Debido al alto grado de complejidad que implica la elaboracin de los Planes de Trabajo Asociativo y los Proyectos de Inversin por parte de las empresas, que en lneas generales no estn habituadas a trabajar asociativamente, resulta indispensable una poltica de formacin de recursos humanos capaces de transferir experiencias en la gestin y funcionamiento colectivo. Por ltimo, cabe destacar el carcter fuertemente distributivo que adopta el modo de aplicacin del Programa. En primer lugar, por su fuerte impacto en las economas regionales de zonas marginales del pas (so-
bresalen pequeas localidades que se fortalecen gracias a la prctica asociativa) y, en segundo lugar, por su capacidad para alcanzar a empresas muy pequeas de diversos sectores productivos, conformadas, en muchos casos, por individuos con bajo nivel de ingreso.
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