SO PAULO EM PERSPECTIVA, 13(4) 1999

EXCLUSO TERRITORIAL E VIOLNCIA

RAQUEL ROLNIK Arquiteta, Urbanista, Professora de Planejamento e Coordenadora do curso de mestrado em urbanismo da PUC Campinas

e tivssemos que apontar apenas um elemento comum e o suficientemente forte para definir cidades brasileiras histrica e regionalmente distintas, este seria sem dvida a existncia (e permanncia no tempo) de contrastes profundos entre condies urbanas radicalmente distintas convivendo, muitas vezes conflitando, no interior da mesma cidade. Os morros e o asfalto na zona sul do Rio de Janeiro, o centro e as periferias da metrpole paulistana, o mangue e a orla na cidade beira-mar so tradues territorialmente distintas da desigualdade de oportunidades urbanas que define nossas cidades. Mais do que expressar diferenas econmicas e sociais, este contraste tem implicaes profundas na forma e no funcionamento das cidades. O espraiamento em periferias precrias tem levado a uma necessidade absurda de viagens que atravessam a cidade, para conectar cotidianamente espaos de no-cidade s centralidades concentradoras de emprego, oportunidades econmicas, culturais, etc. Os efeitos urbansticos decorrentes da persistncia desta dinmica so devastadores e ocorrem nos dois termos desta equao. Nas periferias (ou favelas, ocupaes, invases), o urbanismo eternamente incompleto e, no mais das vezes, de risco. Urbanismo de risco aquele marcado pela inseguridade, quer do terreno, quer da construo, ou ainda da condio jurdica da posse daquele territrio. As terras onde se desenvolvem estes mercados de moradia para os pobres so, normalmente, justamente aquelas que, pelas caractersticas ambientais, so as mais frgeis, perigosas e difceis de ocupar com urbanizao: encostas ngremes, beiras de crregos, reas alagadias. As construes rara-

mente so estveis, e a posse quase nunca totalmente inscrita nos registros de imveis e cadastros das prefeituras. O risco , antes de mais nada, do morador: o barraco pode deslizar ou inundar com chuva, a drenagem e o esgoto podem se misturar nas baixadas a sade e a vida so assim ameaadas. No cotidiano, so as horas perdidas no transporte, a incerteza quanto ao destino daquele lugar, o desconforto da casa e da rua. Mas, neste caso, o urbanismo de risco para a cidade inteira: por concentrar qualidades num espao exguo e impedir que elas sejam partilhadas por todos, os espaos mais bem equipados da cidade sentem-se constantemente ameaados por cobias imobilirias, por congestionamentos, por assaltos. Quando a eroso causada pelos desmatamentos e ocupaes das encostas se acumula nas baixadas, rios e crregos, toda a cidade sofre com as enchentes. E quando o excesso de veculos e viagens provoca o colapso da circulao, toda a cidade que pra. Portanto, a excluso territorial na cidade brasileira mais do que a imagem da desigualdade, a condenao de toda a cidade a um urbanismo de risco. O objetivo deste texto explorar o nexo entre urbanizao de risco e violncia urbana, que aparenta ser a face mais visvel e recente desse modelo, utilizando a experincia concreta de diferentes cidades no Estado de So Paulo. Para construir tais relaes, importante entendermos a forma como diferentes padres de desenvolvimento econmico e tendncias demogrficas contribuem para a gerao de uma urbanizao de risco, e como as polticas de planejamento e gesto urbana interagem com esta.

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A base emprica deste estudo uma pesquisa estruturada para avaliar o impacto de regulao urbanstica no funcionamento de mercados residenciais nas cidades do Estado de So Paulo com mais de 20 mil habitantes, conduzida em 1997-98 e financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo e o Lincoln Institute of Land Policy.1 A base da pesquisa foi um questionrio enviado a 220 municpios,2 que foi respondido por 118 deles. Utilizando os dados desse questionrio, combinados com uma tabulao especial do Censo de 1991, pudemos avaliar at que ponto instrumentos de planejamento e controle do uso do solo que em princpio so desenhados para proporcionar cidades ambiental e socialmente equilibradas atingem seus objetivos em municpios do Estado de So Paulo. O questionrio explora os processos de planejamento e regulao urbana existentes nas cidades e as condies sob as quais eles foram produzidos e implementados. De posse dessa informao, organizamos um ranking de cidades, de acordo com a existncia de diferentes legislaes de controle de uso do solo, de forma que as cidades foram arroladas desde a mais regulada at a menos regulada. 3 As informaes do Censo de 1991 foram utilizadas para construir um indicador excluso territorial cruzando informaes sobre condies na habitao. Com essa proposta, construiu-se uma matriz de quatro tipos de informao (referentes a condies de habitabilidade das casas, localizao, infra-estrutura disponvel e nmero de cmodos) transformadas em variveis dicotmicas (adequada ou inadequada).4 O indicador mede a porcentagem de domiclios em determinado municpio excludos de condies urbanas mnimas. O conceito de excluso territorial foi construdo procurando superar as dificuldades de leitura dos ndices tradicionais de porcentagem de cobertura de infra-estrutura e indicadores gerais de condies de domiclios que, no territorializados, deixam de revelar uma imagem fiel das diferenas de condies urbanas no interior de um municpio. Cruzando os indicadores, poderemos esboar mais claramente um quadro de onde a urbanizao completa, e onde ela precria ou incompleta por qualquer razo. Este indicador pode tambm contribuir para medirmos a segregao urbana, cruzando-o com dados de renda familiar, renda de chefes de famlia, cor e outras variveis econmicas e sociais. Escolhemos o termo excluso territorial com a proposta bvia de relacion-lo com o conceito de excluso social, muito mais do que com pobreza ou disparidades sociais.

Este conceito que relaciona a acumulao de deficincias de vrias ordens vulnerabilidade tem sido progressivamente utilizado em polticas pblicas e pode ser entendido como a negao (ou o desrespeito) dos direitos que garantem ao cidado um padro mnimo de vida, assim como a participao em redes de instituies sociais e profissionais (Castel, 1995; Paugam, 1996). A excluso social vista como uma forma de analisar como e por que indivduos e grupos no conseguem ter acesso ou beneficiar-se das possibilidades oferecidas pelas sociedades e economias. A noo de excluso considera tanto os direitos sociais quanto aspectos materiais, abrangendo, portanto, no s a falta de acesso a bens e servios que significam a satisfao de necessidades bsicas , mas tambm a ausncia de acesso a segurana, justia, cidadania e representao poltica (Rodgers, 1995). Para analisarmos melhor os resultados da pesquisa, cruzamos tambm os nmeros obtidos com dados adicionais sobre as cidades: taxas de crescimento da populao, valor adicionado per capita, receita municipal per capita e porcentagem de chefes de famlias ganhando menos de dois salrios mnimos. Toda a informao foi processada em uma base de dados GIS para criarmos um mapa da excluso territorial no Estado de So Paulo. Em uma segunda fase da mesma pesquisa, foram feitos estudos de caso tendo como objeto de estudo trs municpios escolhidos dentre os 118 considerados representativos dos diferentes padres de excluso territorial encontrados na primeira etapa para aprofundarmos a anlise. Posteriormente, cruzamos os dados com indicadores de violncia urbana,5 no mbito de um grupo de trabalho organizado pelo Woodrow Wilson Center for International Scholars.6 MAPEANDO A EXCLUSO TERRITORIAL NO ESTADO DE SO PAULO O Mapa 1 e a Tabela 1 do uma idia clara da regionalizao da urbanizao precria: as situaes mais agudas de excluso territorial encontram-se na fronteira da periferia da Regio Metropolitana de So Paulo (EmbuGuau, 1,35%; Aruj, 6,26%; Francisco Morato, 7,46%; e tambm Rio Grande da Serra, Cotia, Embu, Cajamar, entre outros), mas o fenmeno se repete nas cidades perifricas da Baixada Santista, Litoral Norte, Campinas, Vale do Paraba e Sorocaba. A precariedade urbanstica situase exatamente na periferia dos plos mais dinmicos e ricos de So Paulo, para onde se desconcentrou a grande

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 13(4) 1999 MAPA 1 Porcentagem de Domiclios em Situao Adequada Estado de So Paulo 1991

Acima de 60% 40% a 60% 10% a 40% Abaixo de 10%

Fonte: Fundao IBGE. Tabulaes Especiais do Censo de 1991.

indstria a partir dos anos 70. A regio delimita, do ponto de vista urbanstico, o raio de um padro de desenvolvimento urbano baseado em grandes zonas industriais, em sistemas de transporte sobre pneus e na expanso de assentamentos populares precrios, espraiando excluso territorial em suas fronteiras. O cruzamento entre o valor adicionado per capita e a varivel anterior refora o argumento; entre as dez cidades com o maior valor adicionado per capita no Estado de So Paulo, seis pertencem ao grupo de cidades com o mais baixo percentual de domiclios em situao adequada. Nesses casos, as indstrias localizam-se em um municpio situado na periferia de um grande centro urbano e so conectadas a este por sistemas de estradas de rodagem (Monte Mor na periferia de Campinas; Mau, na periferia do ABC; ou Cubato, entre So Paulo e Santos). As indstrias atraem trabalhadores, mas, diante da mais absoluta ausncia de controles de impacto ambiental, investimentos em expanso de infra-estrutura urbana ou proviso residencial contribuem para a degradao ambiental e a criao de mercados residenciais ilegais de

baixa renda. Essas cidades economicamente vibrantes so ento, cada vez mais, habitadas exclusivamente por uma populao de baixa renda (j que executivos e gerentes vivem em centros prximos ou em So Paulo). Trata-se de um padro de desenvolvimento econmico com altos nveis de concentrao de renda e fortes desigualdades regionais, produzindo uma mquina voraz de excluso territorial. Outro padro, tambm fortemente ligado presena de riquezas, emerge nos locais tursticos localizados no interior da mesma mancha macrometropolitana. Cidades costeiras (como Guaruj e Caraguatatuba) ou estncias de montanha (como Campos do Jordo) apresentam este padro. Tais regies foram urbanizadas por investidores imobilirios, oferecendo segundas residncias para diferentes segmentos de mercado (de apartamentos de classe mdia a condomnios luxuosos e marinas), atraindo trabalhadores da construo civil e empregados domsticos funcionando tambm como cidades-dormitrio de centros industriais vizinhos (como Guaruj em relao ao Porto de Santos ou Caraguatatuba em relao ao Porto de So Sebastio). Nesses casos, situam-se municipalidades

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EXCLUSO TERRITORIAL TABELA 1 Agrupamento dos Municpios, por Percentual de Adequaes Estado de So Paulo 1991 Municpios Grupo 1 Batatais Barra Bonita Cerquilho Descalvado So Jos do Rio Preto Lins Itpolis Penpolis Araras Santa Rita do Passa Quatro Vargem Grande do Sul Socorro Ribeiro Preto Jaboticabal Rio Claro So Carlos Amparo Catanduva Araraquara Bebedouro Mogi-Guau Bauru Santos Santa Rosa do Viterbo Assis Pereira Barreto Marlia Botucatu Barretos Osvaldo Cruz So Joaquim da Barra Limeira Campinas Fernandpolis Gara Americana Rio das Pedras Guara Franca Jales Piracicaba Santa Cruz do Rio Pardo Cruzeiro Cachoeira Paulista Mato Leme Paraguau Paulista Itatiba Santa Cruz da Palmeiras Amrico Brasiliense Presidente Prudente Grupo 2 Igarau do Tiet Rancharia Valinhos Santo Anastcio Jundia Porto Feliz Vinhedo Percentual de Adequaes Municpios Morro Agudo Itu So Jos dos Campos Sorocaba Taubat Lorena Indaiatuba Santa Brbara d Oeste Santo Andr Caapava Votuporanga So Paulo So Bernardo do Campo Bragana Paulista Conchal Taquarituba Pindamonhangaba Salto Andradina Santa Branca Jacare Votorantim Mogi das Cruzes So Roque Itapeva Ribeiro Pires Cndido Mota Grupo 3 Salto de Pirapora Itupeva Po Santa Isabel Mau Campos do Jordo Atibaia Guarulhos Iguape Guaruj Vrzea Paulista Diadema Suzano Monte Mor Mongagu Cajamar Grupo 4 Franco da Rocha So Sebastio Caraguatatuba So Vicente Santana de Parnaba Embu Cotia Praia Grande Rio Grande da Serra Cubato Francisco Morato Juquitiba Aruj Embu-Guau

VIOLNCIA

Percentual de Adequaes 55,99 55,88 55,87 55,76 55,60 55,52 55,31 55,14 54,88 54,11 54,11 53,75 53,51 53,40 52,57 52,22 52,06 50,18 49,90 48,46 47,41 47,11 46,56 45,90 45,38 43,57 42,96

74,00 73,39 71,61 71,58 70,72 70,13 69,87 69,50 68,84 68,14 67,70 67,62 67,61 67,51 67,50 67,14 66,51 66,46 65,71 65,58 65,43 65,22 65,12 64,61 64,42 64,32 64,28 64,08 63,96 63,87 63,64 63,12 62,67 62,07 62,06 62,02 61,60 61,56 61,40 61,30 61,30 61,08 61,03 60,95 60,80 60,34 59,93 59,50 58,95 58,88 58,62

39,46 38,39 37,34 37,17 37,03 36,65 36,38 34,46 34,34 34,11 33,38 31,80 31,44 31,14 30,17 30,12

57,93 57,41 57,11 56,83 56,66 56,42 56,19

28,89 28,36 26,88 26,00 25,92 23,06 20,64 18,14 16,94 10,07 7,46 6,45 6,26 1,30

Fonte: Fundao IBGE. Censo Demogrfico 1991/Tabulao Especial Aurlio Caiado.

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com os mais baixos valores adicionados per capita, vizinhas de municipalidades com os mais altos (Mapa 2). O padro de excluso territorial tem evidentemente a ver com a concentrao de renda, pois, como vimos, as piores condies do Estado ocorrem nas reas mais desenvolvidas e ricas. Porm, a distribuio de renda no explica tudo, pois outras regies do Estado de So Paulo com um nvel mais baixo de excluso territorial possuem mais ou menos a mesma estrutura de renda, ou, em algumas elas, os salrios dos mais pobres so ainda mais baixos.7 Para compreendermos um modelo de desenvolvimento urbano que reproduz continuamente novas fronteiras de precariedade, importante considerar como funcionam os mercados de terras, assim como o impacto do planejamento e regulao do uso do solo na configurao desses mercados. LEGISLAO URBANSTICA E MERCADOS INFORMAIS DE TERRAS EM CIDADES INDUSTRIAIS: AS RELAES PERVERSAS O caso de Diadema tipifica o processo da grande expanso industrial na Regio Metropolitana de So Paulo. Quando a indstria chega a Diadema (nos anos 60 e 70), acelera-se o crescimento demogrfico, gerando uma expanso horizontal de grandes propores, que no cria exatamente um espao urbano. Diadema era uma cidade de 12.000 habitantes em 1960. Em 1971, uma nova estrada ligando So Paulo ao Porto de Santos foi construda, cruzando o territrio da cidade e atraindo pequenas e mdias plantas industriais, satlites das grandes fbricas de So Bernardo. Por sua localizao na periferia sudeste da metrpole, Diadema recebeu apenas migrantes de baixa renda. Na ausncia de um grupo significativo de alta ou mesmo mdia renda, configuraram-se apenas dois segmentos no mercado de terras: um para usos industriais e outro para loteamentos residenciais de baixa renda. Em 1973, um Plano Diretor para a cidade foi aprovado, definindo uma regulao do uso do solo, na qual mais de dois teros das terras do municpio as reas mais bem urbanizadas foram destinadas para usos industriais. Alm da regulao municipal, em 1976, uma lei estadual de preservao ambiental para a proteo das reas de mananciais da urbanizao excluiu 724 hectares (ou 23,55% do territrio do municpio) de qualquer uso urbano, exceto o de baixssima densidade para alta renda.

O efeito imediato dessa estratgia de controle do uso e ocupao do solo foi um excesso de oferta de terra para a indstria (em 1990, aproximadamente 40% das glebas destinadas para o uso industrial estavam vazios), levando a uma escassez de terra urbana destinada para uso residencial e outros. Essa equao, num contexto de altos ndices de crescimento demogrfico (20,42% por ano nos anos 60 e 11,23% nos anos 70), provocou uma expanso perifrica, ocupando reas no urbanizadas e consumindo vorazmente toda a terra no destinada para usos industriais, inclusive as reas de preservao ambiental. Sem outra alternativa, com uma oferta quase inexistente de zonas destinadas para os pequenos lotes residenciais de baixa renda, a expanso urbana foi, em sua maior parte, irregular, feita por mercados informais que no se adequavam a qualquer padro de urbanizao.8 O resultado foi que no incio dos anos 80 apenas 30% das ruas existentes eram pavimentadas, 50% dos domiclios estavam conectados rede de gua e a taxa de mortalidade infantil era de 83/1.000 (Prefeitura de Diadema, 1995b). Esse padro guarda algumas semelhanas com o caso de Guaruj, localizado na periferia de uma regio de crescimento rpido a Baixada Santista, onde instalaram-se indstrias (a maior parte em Cubato) e equipamentos porturios (a maior parte em Santos).9 Trabalhadores que no tinham acesso a terra e habitao na rea urbanizada de Santos assentaram-se na poro noroeste da ilha vizinha de Guaruj, formando o ncleo de Vicente de Carvalho, prximo ao canal que liga ilha de Santos. Como Diadema, nos anos 60 e 70, o municpio de Guaruj atraiu como populao permanente quase exclusivamente migrantes de baixa renda, pois funcionrios mais qualificados das indstrias da Baixada residiam em Santos ou So Paulo. Mas Guaruj combina a cidade-dormitrio ao turismo, utilizando sua poro Sudeste como um balnerio. A Prola do Atlntico.10 Neste caso, a estratgia do Plano Diretor de Guaruj (de autoria de Jaime Lerner, aprovado em 1978) e de sua legislao urbanstica era preservar as reas mais bem urbanizadas para o uso balnerio e simplesmente esquecer os mercados residenciais de baixa renda, em um contexto de grande crescimento demogrfico.11 A orla urbanizada que sempre contou com rede de gua e saneamento, pavimentao e iluminao e constantes investimentos em confortos urbanos foi minuciosamente zoneada para os diferentes segmentos de mercado de veraneio, bloqueando seu acesso a mercados residenciais de baixa renda. Este objetivo foi atingido fixando-se padres urbansticos completamente estranhos s

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lgicas econmicas e espaciais dos assentamentos de baixa renda, ou seja, lotes de 500 m2 de rea mnima, para residncias unifamiliares, prdios de apartamentos com grandes recuos, etc. Ao mesmo tempo, assentamentos populares para a populao permanente expandiram-se em Vicente de Carvalho sobre mangues, e favelas formaram-se em morros voltados para o continente. Com esse padro de urbanizao, foi possvel proteger investimentos nos balnerios de fim de semana, afastando a invaso, pelos pobres, de reas ricas e urbanizadas. O que acabamos de descrever, em ambos os casos, so mecanismos perversos que mantm a pobreza longe das reas mais bem urbanizadas, construindo uma muralha por meio de regulao urbanstica e reservando as regies mais qualificadas aos mercados formais e abrindo continuamente fronteiras de expanso urbana para o informal. O mecanismo revela-se ainda mais perverso se levarmos em conta que a fronteira aberta pelos mercados informais no foi ocupada pelos mercados formais, devido s dificuldades para sua urbanizao (altas declividades ou reas inundveis) ou a restries ligadas preservao ambiental (como reas de mangue, matas, mananciais, etc.). Os exemplos de Diadema e Guaruj, dois municpios com altos ndices de excluso territorial, demonstram o fracasso do planejamento e dos paradigmas da regulao urbanstica que foram aplicados em cidades do Estado de So Paulo nos anos 70 e 80.

O Grfico 1 faz o cruzamento do ranking da regulao urbanstica (da mais regulada menos regulada)12 com o ranking da excluso territorial (da maior porcentagem de domiclios em situao adequada menor), demonstrando que no h conexo entre a presena do planejamento urbano e o grau de excluso territorial das cidades. Contrariamente ao conhecimento convencional de que o problema das cidades brasileiras a falta de planejamento, os resultados da pesquisa demonstram que o planejamento, como foi majoritariamente praticado at o final dos anos 80, tem um impacto muito pequeno no equilbrio socioambiental das cidades. Em um contexto de alta presso demogrfica e competio pelo solo urbano, o planejamento e, mais especificamente, o zoneamento foi largamente utilizado como um instrumento para assegurar segregao e demarcao de segmentos de mercado. Esta uma das razes por que o planejamento urbano, suas estratgias e sua relao com a gesto urbana devem ser profundamente repensados, se quisermos que este incida sobre o urbanismo de risco.13 At esse ponto, no comentamos o outro extremo do ranking as cidades com a melhor performance no provimento de condies de vida adequadas para seus habitantes. Apesar de no haver cidade no Estado com 100% de domiclios que disponham de condies urbansticas adequadas, os menos precrios localizam-se na poro noroeste do Estado.14 Nessa regio, conhecida como a Califrnia Paulista, floresceu a agroindstria, sobretu-

GRFICO 1 Distribuio da Regularidade Urbanstica X Excluso Territorial com Legislao Urbanstica Aprovada at 1991

Jaboticabal Bragana Paulista Taubat Suzano So Jos do Rio Preto Mogi-Guau Santa Brbara dOeste Penpolis Araraquara Guaruj Jundia Araras Campos do Jordo Cotia Lins Franca Po Santa Isabel Limeira Mato Mogi das Cruzes Piracicaba Santa Cruz do Rio Pardo So Joaquim da Barra Jacare Campinas Guara Sorocaba Salto Guarulhos So Carlos Santo Andr Bebedouro Cerquilho Bauru Assis So Paulo Botucatu So Bernardo do Campo Diadema Porto Feliz Mau Marlia Ribero Pires Salto de Pirapora Conchal Morro Agudo Indaiatuba So Roque Catanduva Vinhedo Descalvado Barra Bonita Pereira Barreto Itapeva Amrico Brasiliense Atibaia Amparo Cachoeira Paulista Iguape Vargem Grande do Sul Andradina Batatais Rancharia Osvaldo Cruz Rio das Pedras

Fonte: Censo Demogrfico IBGE 1991/Tabulao Especial Aurlio Caiado e Pesquisa Impacto da Aplicao de Novos Instrumentos Urbansticos 1998.

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do ligada cana-de-acar e laranja. Tomando o exemplo da regio de Ribeiro Preto, onde o complexo sucroalcooleiro estabeleceu-se nos anos 70, a maior parte das cidades possui altos ndices de adequao e condies de vida, apesar de a concentrao de renda ser semelhante do Municpio de So Paulo, e os nveis salariais inferiores. AS CIDADES AGROINDUSTRIAIS FECHADAS Apesar de os anos 70 quando o Prolcool foi lanado e consolidado terem sido de expanso econmica, a taxa de crescimento populacional da regio de Ribeiro Preto (2,45% por ano) foi menor que da mdia do Estado para esse perodo (3,5% anuais) (Fundao IBGE, 1971). Durante os anos 80, os efeitos da recesso foram muito mais agudos na Regio Metropolitana de So Paulo e na Baixada Santista do que na regio de Ribeiro Preto, que continuou a crescer, apresentando taxas de crescimento (2,59%) ligeiramente mais altas do que a mdia do Estado (2,02%) (Fundao IBGE, 1981). A regio atrai migrantes nos anos 70 e 80, mas nunca na mesma escala que os centros industriais e suas periferias. A explicao dessa situao reside na relao entre atividade econmica e urbanizao. O complexo sucroalcooleiro, como todos os setores agroindustriais, possui seu centro dinmico fora das reas urbanas. A lgica de instalao da agroindstria baseada na proximidade de reas de produo de produtos primrios de forma mais acentuada do que nas economias de aglomerao. Assim, no h concentrao em uma nica cidade-plo, mas um espraiamento em diferentes cidades onde se localizam as usinas. A terra para cultivo valoriza-se como resultado de desenvolvimento agroindustrial, criando uma barreira para a converso em terra urbana, mesmo durante ciclos de expanso econmica e demogrfica (Caiado, 1992). O mercado de trabalho majoritariamente sazonal absorve mo-de-obra apenas durante as safras, pois a maior parte do cultivo foi mecanizado e a terra foi concentrada em grandes latifndios. Em perodos de colheita, migrantes assentam-se em acampamentos dentro das usinas, ou em quartos alugados, principalmente nas cidades menores da regio. Para impedir a instalao permanente desses trabalhadores sazonais, as cidades estabelecem postos de controle nas estradas, estaes rodovirias e ferrovirias e at bloqueios com batidas na entrada das cidades. Com menor presso sobre a terra urbana, e portanto preos muito baixos (comparando-se com Diadema ou Guaruj), e permanecendo parte da receita proveniente

TABELA 2 Preos Relativos de Terra Estado de So Paulo 1998 Indicadores Preo Mdio (R$) Preo Mais Caro (R$) Preo Mais Barato (R$) Relao entre os Dois Extremos (%) Diadema 206,00 273,00 83,00 3,29 Guaruj 416,13 870,00 14,23 37,00 Jaboticabal 41,00 100,00 14,23 7,03

Fonte: Diadema PMD Banco de Dados sobre o valor do preo da terra, 1991/1998. Guaruj PMG Planta de Valores Genricos 1998. Jaboticabal pesquisa de preos feita com corretores.

da produo agroindustrial nas cidades, possvel o investimento mais generalizado em infra-estrutura, gerando disparidades menores nos preos relativos (Tabela 2). Neste caso, a populao de baixa renda mesmo considerando os baixos salrios e a alta concentrao de renda tem mais acesso habitao adequada. Quando a oferta de terra urbanizada responde demanda, no se cria o fenmeno da supervalorizao da terra urbanizada; portanto, h menor excluso territorial. Entretanto, este modelo viabilizou-se apenas em uma escala regional, pois os pobres que no penetram nas cidades assentam-se em outras localidades, em condies precrias. Alm disso, todo o sistema dependente quase exclusivamente da produo de cana-de-acar que no absorve mo-de-obra, alm de ter devastado o meio ambiente e de ter sido altamente subsidiada ao longo da histria. EXCLUSO TERRITORIAL E VIOLNCIA NO ESTADO DE SO PAULO O crime e a violncia no Brasil transformaram-se no centro das atenes tanto dos formuladores das polticas quanto do pblico. Durante os anos 80, as taxas de morte violenta15 subiram do quarto para o segundo lugar dentre as causas de morte no pas. O Brasil, com uma taxa de homicdios de 23,35 por 100 mil habitantes em 1988, (Ministrio da Sade, 1980-1989) o segundo pas mais violento da Amrica Latina, a regio mais violenta do mundo, perdendo apenas para a Colmbia (89,5 homicdios por 100 mil habitantes) no final dos anos 80 (Ayres, 1998). Com uma taxa de homicdio de 28,79 por 100 mil em 1991, e 29,70 em 1994, o Estado de So Paulo est acima da mdia brasileira, e pode ser considerado o Estado mais violento do Brasil.16 Muito j se escreveu sobre criminalidade e violncia e sobre sua relao com o uso ilegal e o trfico de drogas.

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Mas difcil generalizar-se a suposio de que as principais causas de crime e violncia estariam no uso ou trfico de drogas, pois estes so problemas que afetam cada cidade de forma especfica. Mais provavelmente, tanto o aumento da violncia quanto do trfico so sintomas da mesma causa. Explicaes tradicionais relacionam violncia e marginalizao social inabilidade de migrantes de origem rural de realizar a transio da tradio para a modernidade. No caso de So Paulo, o argumento no se aplica, pois a violncia aumentou nos anos 80, quando se verifica um forte declnio no xodo rural, e o Estado particularmente a Regio Metropolitana de So Paulo comeava a passar por sua transio demogrfica (declnio da taxa de crescimento da populao, taxas de fertilidade e transformao dos padres regionais de migrao) (Berqu, 1992). Os dados do Censo de 1991 mostram que a capital perdeu 900 mil habitantes nos anos 80, e sua regio metropolitana teve um fluxo positivo de migrao de 450 mil, a maior parte migrantes vindo do municpio central para a periferia da mesma regio (Ribeiro e Lago, 1995). Um forte argumento na literatura recente liga a violncia pobreza. O nexo sustentado por dados mostrando que aumentos de violncia ocorreram em perodos nos quais houve tambm fortes aumentos da pobreza. A recesso dos anos 80 e os efeitos do ajuste estrutural sobre os pobres urbanos levaram a uma severa diminuio dos salrios reais e das oportunidades de emprego a grandes segmentos da fora de trabalho (Ayres, 1998). Apesar de essas afirmaes serem verdadeiras no caso de So Paulo, a pobreza absoluta em si no pode explicar por que a Regio Metropolitana de So Paulo a mais violenta entre as metrpoles brasileiras. De fato, a proporo da populao abaixo da linha de pobreza em So Paulo em 1989 (20,90%) uma das mais baixas entre todas a metrpoles brasileiras. Salvador, com 39,0% a populao abaixo da linha de pobreza, uma das menos violentas, com uma taxa de homicdios de 17,5 por 100 mil habitantes (Singer, 1997). Certamente, a desigualdade (ou a pobreza relativa) deve ser levada em considerao para explicar-se altas taxas de criminalidade, como apontam alguns estudos em cidades norte-americanas (Freeman, 1996). Mas a pobreza, a desigualdade e at mesmo transformaes no mercado de trabalho podem ser tratadas de formas diferentes por comunidades e indivduos, dependendo de sua vulnerabilidade (Moser, 1996). De acordo com Moser, o conceito de vulnerabilidade, ou de insegurana do bem-

estar de indivduos, famlias ou comunidades diante de um ambiente em transformao capta no apenas a situao de indivduos e grupos, mas tambm seus meios de resistncia ou os recursos que podem mobilizar em face das turbulncias. Nossa hiptese que a excluso territorial torna indivduos, famlias e comunidades particularmente vulnerveis, abrindo espao para a violncia e ao conflito. O nexo entre violncia e excluso territorial muito claro quando cruzamos os dados de homicdios com os ndices de excluso territorial (expressos na porcentagem de domiclios em situao adequada) para os 118 municpios pesquisados (Tabela 3). Entre os 28 municpios com pior situao de excluso territorial (grupos 3 e 4 na Tabela 1), de Embu-Guau 1,30 dos domiclios em situao adequada a Po 39,52% , 25 possuem os piores indicadores. O oposto tambm verdadeiro: entre os 21 municpios mais bem situados em termos de adequao, 14 so os menos violentos no Estado. Excees neste caso so Ribeiro Preto e So Jos do Rio Preto, conhecidos centros em rotas de trfico de drogas. A excluso territorial produz uma vida diria insegura e arriscada, bloqueia acesso a empregos, a oportunidades educacionais e culturais, que esto concentradas em enclaves pequenos e protegidos dentro das cidades. Ela nega a possibilidade de se utilizarem recursos como a casa prpria para gerar renda e criar empregos, na medida em que a maior parte das casas ilegal e o uso misto geralmente proibido pelas normas de uso do solo municipal. Os territrios excludos constituram-se revelia da presena do Estado ou de qualquer esfera pblica e, portanto, desenvolvem-se sem qualquer controle ou assistncia. Servios pblicos, quando existentes, so mais precrios do que em outras partes das cidades; trabalhar nessas reas muitas vezes visto pelos funcionrios pblicos como castigo. Mais do que isso, viver permanentemente sob uma condio de privao de necessidades ambientais bsicas faz os habitantes se sentirem como se suas vidas tivessem pouco valor. Recentes estudos sobre violncia demonstram que o homicdio a principal causa de mortalidade entre os jovens do sexo masculino de 15 a 24 anos de idade (Cardia, 1998).17 Se verificarmos as tendncias demogrficas das cidades com as maiores taxas de violncia, todas elas passaram, nos anos 70, por imenso crescimento populacional, que comeou a declinar nos anos 80. Diadema, Embu, Francisco Morato, entre outros, repetem o mesmo

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 13(4) 1999 TABELA 3 Cidades com os Maiores ndices de Excluso Territorial e Taxa de Homicdios (1) Estado de So Paulo 1991-1994

1991 Menos Adequados Adequao (%) Taxa de Homicdios (1) 44,95 18,85 50,68 58,34 37,42 30,33 44,95 36,89 78,84 10,86 20,19 45,61 50,68 25,91 44,78 26,62 15,82 25,94 85,58 19,1 26,34 14,38 44,12 15,17 21,69 58 15,87 39,52 Ranking Violncia 9 36 6 3 16 19 10 17 2 64 31 8 5 24 12 21 44 23 1 34 22 49 13 47 29 4 43 15 Taxa de Homicdios (1) 25,04 33,49 36,36 76,36 31,24 49,35 14,64 20,79 76,43 26,68 26,68 25,65 54,3 60,28 29,87 9,08 40,8 40,6 76,89 20,83 35,14 11,33 53,89 18,01 22,42 38,94 37,15 20,62

1994 Ranking Violncia 29 19 16 3 20 7 48 34 2 27 26 28 5 4 25 75 10 11 1 33 18 58 6 41 30 14 15 36

1. Embu-Guau 2. Aruj 3. Juquitiba 4. Francisco Morato 5. Cubato 6. Rio Grande da Serra 7. Praia Grande 8. Cotia 9. Embu 10. Santana de Parnaba 11. So Vicente 12. Caraguatatuba 13. So Sebastio 14. Franco da Rocha 15. Cajamar 16. Mongagu 17. Monte Mor 18. Suzano 19. Diadema 20. Vrzea Paulista 21. Guaruj 22. Iguape 23. Guarulhos 24. Atibaia 25. Campos do Jordo 26. Mau 27. Santa Isabel 28. Po

1,3 6,26 6,45 7,46 10,07 16,94 18,14 20,64 23,06 25,92 26 26,88 28,36 28,89 30,12 30,17 31,14 31,44 31,8 33,38 34,11 34,34 34,46 36,38 36,65 37,03 37,17 37,34

Fonte: Fundao IBGE. Censo de 1991; Fundao Seade. Sistema de Informaes sobre Mortalidade. (1) Por 100 mil habitantes.

padro. Essas tendncias podem ser interpretadas em termos generacionais: a violncia cresce nos anos subseqentes ao grande crescimento populacional. Jovens, nascidos nos anos 70, viveram todas as suas vidas em situao de excluso territorial, e, portanto, sob condies de extrema vulnerabilidade. Por volta do final dos anos 80, quando chega a hora de sua incluso no mercado de trabalho e formao de famlias, no existem empregos nem meios disponveis para enfrentar a situao. A violncia ento toma conta, com seu sentido ambguo de desespero e herosmo. Os resultados da pesquisa que acabamos de expor trazem evidncias da ligao entre excluso territorial e violncia, e de sua relao com modelos de desenvolvimento econmico e polticas de planejamento urbano. Uma questo final deve ainda ser colocada:

COMO AS POLTICAS URBANAS PODEM ENFRENTAR A EXCLUSO TERRITORIAL? O approach tradicional do planejamento em relao aos assentamentos de baixa renda tem sido esquecer ou estigmatizar estes territrios (denominando-os subnormais) e investir neles politicamente. Investir politicamente significa negociar, em geral usando votos como moeda de barganha, provendo investimento em infra-estrutura e servios como concesses ou favores do prefeito ou vereador para as comunidades. Este mecanismo tem sido uma fonte muito importante de poder poltico na esfera local, na medida em que assentamentos irregulares ou ilegais no tm o mesmo direito infra-estrutura e a servios que a cidade legal. O estatuto ilegal de seu ambiente

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torna os habitantes de baixa renda ainda mais vulnerveis ao clientelismo. O caso de Guaruj muito representativo dessa estratgia poltica. Alguns assentamentos irregulares foram at mesmo promovidos por vereadores ou interlocutores do prefeito, que distriburam documentos frios atribuindo direito ocupao de terras no urbanizadas. Mas o caso de Diadema demonstra que uma poltica urbana diferente pode levar a transformaes substanciais em taxas de excluso territorial. Como vimos, tanto Diadema quanto Guaruj cresceram rapidamente durante mais de duas dcadas e implementaram sistemas tradicionais de planejamento urbano nos anos 70. Entretanto, nos anos 80, as experincias comeam a diferenciar-se: enquanto em Diadema implementaram-se polticas para superar a excluso territorial, no Guaruj o poder pblico municipal mantm as prticas tradicionais de planejamento, exacerbando a excluso. Diadema investiu pesadamente em regularizao fundiria, implantao massiva de infra-estrutura, urbanizao de favelas e na transformao de sua estratgia de regulao urbanstica, introduzindo em seu Plano Dire-

tor instrumentos destinados a ampliar a oferta de terra urbanizada para mercados de baixa renda.18 A diferena entre as duas experincias e seus resultados fundamentalmente poltica. Diadema, devido sua posio no ABC, havia experimentado a organizao popular atravs de sindicatos no incio dos anos 80. Iniciando com um fundo criado por famlias e amigos de trabalhadores em greve, uma rede de cooperativas de compras alimentares, associaes de moradia e movimentos articularam-se, gerando uma importante fonte de capital social na cidade. Esses grupos organizados comearam a demandar do governo municipal a interveno nas condies urbanas. Em 1982, um prefeito local foi eleito com a sustentao dessas redes e, a partir daquele momento, comunidades em Diadema transformaram-se em interlocutores permanentes das polticas pblicas, participando nas negociaes em torno de estratgias de regulao urbanstica e decises relacionadas ao investimento pblico. Em 1995, 121 favelas das 197 existentes tinham sido urbanizadas, a rede de gua cobria 95% dos domiclios e a rede de esgotos chegava a 60% deles, 96% das ruas eram pavimentadas e iluminadas e a taxa de mortalidade in-

MAPA 2 Valor Adicionado Per Capita Estado de So Paulo 1996

Acima de R$ 10.000,00 R$ 170,00 a R$ 10.000,00 Abaixo de R$ 170,00

Fonte: Fundao Seade. Perfil Municipal. Nota: Valores em Reais de dez./95 pelo IGP-DI da FGV.

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fantil caiu de 83/1.000 no incio dos anos 80 para 21/1.000 em meados dos 90. Mantendo suas polticas tradicionais, e diante de sua primeira crise como cidade balneria, os indicadores de Guaruj se deterioraram: das 17 favelas existentes em 1980, passou-se atualmente a 57, onde vivem 47% da populao do municpio; apenas 43,09% da cidade est conectada rede de gua e 6,17% rede de esgotos.19 A excluso territorial, portanto, no uma fatalidade ou um tema que deva ser tratado apenas em termos econmicos. O caso de Diadema, assim como outros exemplos de sucesso no Brasil, demonstra que a existncia de capital social e a disposio do poder pblico em dividir poder com as comunidades de baixa renda so essenciais para transformar a urbanizao de risco rumo a um modelo mais igualitrio e sustentvel, com menos perigo de gerar violncia.

8. Do total de 380 loteamentos registrados no municpio atualmente, 290 so irregulares a maioria tendo sido aberta nos anos 70 (118). (Prefeitura de Diadema, 1995a). 9. Alguns terminais de containers privados, como os da Dow Chemical, Cargill e Cutrale, instalaram-se no Guaruj nos anos 70, definindo assim um retroporto. 10. A primeira ocupao da ilha ocorre quando a Companhia Balneria da Ilha de Santo Amaro estabelece um hotel, um cassino e 50 chals para a elite paulistana na ltima dcada do sculo XIX. 11. O crescimento populacional de Guaruj nos anos 70 foi de 5,26% anuais. 12. Considerando a legislao aprovada at o final dos anos 80, j que esta informao foi cruzada com os dados do Censo de 1991. 13. A atuao do Frum Nacional da Reforma Urbana foi importante nesse sentido. A partir de organizaes populares, comunidades eclesiais de base e setores tcnicos comprometidos com democratizao do acesso terra e infra-estrutura urbana, formou-se a partir da redemocratizao uma rede de agentes cuja identidade era questionar os compromissos e efeitos da poltica urbana tradicionalmente praticada no pas. A partir desse movimento que culmina com a introduo de uma pauta popular e democrtica no captulo de poltica urbana da nova Constituio de 1988 , pautas como a excluso praticada pela prpria legislao so includas na discusso sobre poltica urbana. 14. De acordo com a Tabela 1, os melhores indicadores correspondem aos municpios de Batatais (74%); Cerquilho (71,61%); Descalvado (71,58%); e So Jos do Rio Preto (70,72%). 15. Nas estatsticas de sade pblica, o grupo abrange todo os acidentes, incluindo de trnsito, suicdios, homicdios e outras causas violentas, segundo os cdigos E800 a E999 do captulo XVII do CID (Classificao Internacional de Doenas) (Souza, 1994). 16. Dados disponveis do Estado de So Paulo no perodo 1991-94 (Fundao Seade), mas no so disponveis para todos os estados. Entretanto, dados comparativos das regies metropolitanas e suas capitais confirmam a posio de So Paulo. Mesmo tendo havido um aumento das taxas em todas as regies metropolitanas, a taxa de homicdios de So Paulo foi de 38,9, a maior, seguida por Recife (37,8). Souza (1994) aponta uma distoro nos nmeros do Rio de Janeiro: se levarmos em conta o nmero de homicdios mais as mortes causadas por armas de fogo, cuja intencionalidade ou acidentalidade era ignorada, a taxa de homicdios no Rio de Janeiro em 1988 sobe a 50,3. 17. O nmero crescente de homicdios entre jovens do sexo masculino uma tendncia internacional. Nos Estados Unidos, em 1987, no auge da epidemia de consumo de crack, 4.223 jovens homens entre 15 e 24 anos de idade foram assassinados. No mesmo ano, apenas no Estado de So Paulo, 3.171 homens jovens foram mortos (Cardia, 1998). 18. Entre os instrumentos utilizados em Diadema, foram criadas as Zonas de Especial Interesse Social (Zeis), em terrenos anteriormente destinados a usos industriais, tendo sido feitos crditos para que cooperativas de moradia pudessem comprar as terras e construir suas casas. 19. Dados da Prefeitura do Municpio do Guaruj, 1998.

NOTAS
1. O relatrio final da pesquisa encontra-se disponvel sob a forma de CD-ROM. 2. Este nmero corresponde ao total de municpios com populao acima de 20 mil habitantes no Estado de So Paulo. O recorte foi estabelecido com base em artigo constitucional de 1988, que determina que todos os municpios com mais de 20 mil habitantes so obrigados a implementar processos de planejamento e regulao urbanstica em seu territrio. A mesma determinao j existia anteriormente, desde 1975, quando um decreto federal restringira o acesso dos municpios a crditos e emprstimos federais (inclusive cooperao internacional) para expanso de infra-estrutura e servios queles que apresentassem um plano diretor municipal justificando o projeto em questo. 3. Plano Diretor, Leis de Uso e Ocupao do Solo e outras normas que compem estratgias de regulao urbanstica foram consideradas. 4. A metodologia e o tratamento dos dados foram desenhados por Aurlio Caiado. Para avaliar infra-estrutura, foram levadas em considerao quatro variveis: rede de gua e esgotos, coleta de lixo e iluminao pblica. Se o domiclio est conectado ao sistema de gua encanada, considerado adequado; todos os outros sistemas (poos, audes, acessos pblicos coletivos, etc.) so considerados inadequados. Para esgotos, sistemas pblicos ou fossas spticas so considerados adequados, enquanto todas as outras solues (queimar os detritos, enterrlos, deix-los em terrenos vazios, despej-los nos rios, lagoas ou mar) so consideradas inadequadas. Para iluminao pblica, considera-se adequado o sistema eltrico com relgios nos domiclios, e todas as outras solues (sistema eltrico sem relgios, sistemas a leo ou querosene so inadequadas). Em relao s condies de habitao, foram consideradas adequadas habitaes com paredes de alvenaria, madeira aparelhada ou taipa no revestida, com cobertura de laje de concreto, telha de barro, cimento amianto, zinco ou madeira aparelhada. Habitaes feitas de palha ou materiais aproveitados foram consideradas inadequadas, assim como domiclios improvisados ou habitaes coletivas (cortios). 5. Trabalhamos principalmente com a taxa de homicdios per capita, porque este o indicador mais confivel para medir a violncia registrado por autoridades de sade pblica, que possuem um sistema muito consolidado de registro de mortes por causa no Estado de So Paulo. 6. Woodrow Wilson International Center for Scholars Comparative Urban Studies Project on Urbanization, Population, Security, and the Environment. Grupo de estudos sobre populao, ambiente, urbanizao e segurana, Washington, 1998/99. 7. A regio mais pobre do Estado o Vale do Ribeira, a sudeste do Estado, que compreende 14 municpios e 226,413 habitantes, 45,17% deles considerados indigentes. As periferias da capital, ou 38 municpios, possuem 6 milhes de habitantes, 5% dos quais considerados indigentes.

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