Análise de políticas públicas no Brasil

POLTICAS PBLICAS: UM DEBATE CONCEITUAL E REFLEXES REFERENTES PRTICA DA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL*
Klaus Frey**
Resumo
Neste trabalho so discutidos alguns conceitos bsicos da anlise de polticas pblicas, destacamse as contribuies das abordagens do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos para o campo de investigao da cincia poltica. Analisando-se as implicaes dessa abordagem para a realidade poltico-administrativa de pases em desenvolvimento, particularmente do Brasil, caracterizados por democracias no consolidadas,
* Trata-se de uma reviso e ampliao do segundo captulo da minha tese de doutorado (Frey, 1997) sobre as polticas ambientais dos municpios de Santos e Curitiba. Agradeo aos colegas do Departamento de Cincias Sociais e do Ncleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (NIPP) da UFSC pelos comentrios feitos nos seminrios realizados sobre este trabalho e, particularmente, a Luci Ribeiro Frey e Cludio Gonalves Couto por suas importantes observaes. ** Professor do mestrado em Administrao da Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUCPR). Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Konstanz, Alemanha.
PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS No 21 JUN DE 2000
o texto conclui que as peculiaridades socioeconmicas e as polticas das sociedades em desenvolvimento no podem ser tratadas apenas como fatores institucionais e processuais especficos, mas preciso uma adaptao do conjunto de instrumentos da anlise de polticas pblicas s condies peculiares das sociedades em desenvolvimento.
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1 Introduo
ste trabalho tem por objetivo incitar uma discusso tericometodolgica acerca da anlise de polticas pblicas no Brasil. Discute-se alguns conceitos bsicos da anlise de polticas pblicas assim como as contribuies das abordagens do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos para esse campo de investigao que de fato, nas ltimas dcadas, mais ganhou espao e importncia dentro das cincias poltica e administrativa. Finalmente, discute-se as implicaes dessas abordagens, que surgiram nos pases desenvolvidos como regimes democrticos estveis e consolidados, para a prtica da anlise de polticas pblicas no contexto poltico-administrativo de pases em desenvolvimento como o Brasil, caracterizados como democracias delegativas [ODonnell, 1991] ou regimes neopatrimoniais [Eisenstadt, 1974], cujas caractersticas mais relevantes para o tema aqui discutido so as instituies democrticas frgeis e a coexistncia de comportamentos poltico-administrativos modernos e tradicionais. Na cincia poltica, costuma-se distinguir trs abordagens de acordo com os problemas de investigao levantados. Em primeiro lugar, podemos salientar o questionamento clssico da cincia poltica que se refere ao sistema poltico como tal e pergunta pela ordem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo e qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou da sociedade foram as preocupaes primordiais dos tericos clssicos Plato e Aristteles.1 Em segundo lugar, temos o questionamento poltico, propriamente dito, que se refere anlise das foras polticas cruciais no processo decisrio. E, finalmente, as investigaes podem ser voltadas aos resultados que um dado sistema poltico vem produzindo. Nesse caso, o interesse primordial consiste na avaliao das contribuies que certas estratgias escolhidas podem trazer para a soluo de problemas especficos.
POLTICAS PBLICAS: UM DEBATE CONCEITUAL E REFLEXES REFERENTES PRATICA DA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
Ver, por exemplo, Leal (1997, cap. I).
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O ltimo dos questionamentos mencionados diz respeito anlise de campos especficos de polticas pblicas como as polticas econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. Entretanto, o interesse da anlise de polticas pblicas no se restringe meramente a aumentar o conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais. Visando explanao das leis e princpios prprios das polticas especficas, a abordagem da policy analysis' pretende analisar a inter-relao entre as instituies polticas, o processo poltico e os contedos de poltica com o arcabouo dos questionamentos tradicionais da cincia poltica [Windhoff-Hritier, 1987, p. 7]. Nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa da cincia poltica comeou a se instituir j no incio dos anos 50, sob o rtulo de policy science',2 ao passo que na Europa, particularmente na Alemanha, a preocupao com determinados campos de polticas s toma fora a partir do incio dos anos 70, quando com a ascenso da socialdemocracia o planejamento e as polticas setoriais foram estendidos significativamente.3 J no Brasil, estudos sobre polticas pblicas foram realizados s recentemente. Nesses estudos, ainda espordicos, deu-se nfase ou anlise das estruturas e instituies ou caracterizao dos processos de negociao das polticas setoriais especficas.4 Deve-se atentar para o fato de que programas ou polticas setoriais foram examinados com respeito a seus efeitos e que
Ver a coletnea de Lerner/Lasswell (1951), em que se encontra pela primeira vez uma caracterizao resumida da policy science referente aos contedos de pesquisa, aos mtodos aplicados e influncia das outras disciplinas de pesquisa. Compare a definio de Laswell (1951): We can think of the policy sciences as the disciplines concerned with explaining the policy-making and policy-executing process, and with locating data and providing interpretations which are relevant to the policy problems of a given period (p.14). Sobre o desenvolvimento dos estudos de implementao nos Estados Unidos, ver Perez (1998). 3 Em relao ao desenvolvimento da policy analysis na Alemanha, ver sobretudo Prittwitz (1994), Schubert (1991) e Windhoff-Hritier (1987).
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Referente poltica ambiental brasileira, ver Guimares (1991), referente poltica ambiental no estado de So Paulo, Ferreira (1990u, 1992); e referente poltica ambiental municipal, Ferreira (1996). Uma anlise abrangente da temtica da poltica social na bibliografia brasileira encontra-se em Vianna (1989).
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esses estudos foram antes de mais nada de natureza descritiva com graus de complexidade analtica e metodolgica bastante distintos. Predominam microabordagens contextualizadas, porm dissociadas dos macroprocessos ou ainda restritas a um nico approach e limitadas no tempo [Perez, 1998, p.70]. Normalmente, tais estudos carecem de um embasamento terico que deve ser considerado um pressuposto para que se possa chegar a um maior grau de generalizao dos resultados adquiridos. Na verdade, a falta de teorizao uma crtica comumente direcionada policy analysis'. Porm, a falta de teoria explicvel, se levarmos em considerao o interesse de conhecimento prprio da policy analysis', que , a saber, a empiria e a prtica poltica.5 Enquanto alguns dos crticos at chegam a contestar a cientificidade da policy analysis' pela falta de teorizao,6 para Wollmann, ao contrrio, a policy analysis' contm o potencial analtico de superar uma abordagem isolada que d prioridade ou dimenso institucional (polity') ou dimenso poltico-processual, ao deixar confluir a dimenso material de poltica (isto , fins, impactos, etc.) com as dimenses institucional e poltico-processual [Wollmann, 1985, p. 74]. No que diz respeito policy analysis' nos pases em desenvolvimento, preciso levar em considerao o fato de que o instrumento analtico-conceitual (deficitrio) foi elaborado nos pases industrializados e, portanto, ajustado s particularidades das democracias mais consolidadas do Ocidente. Defendo a tese de que as peculiaridades socioeconmicas e polticas das sociedades em desenvolvimento no podem ser tratadas apenas como fatores especficos de polity' e politics', mas que preciso uma adaptao do conjunto
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Ver Lobo (1998, p. 82), que salienta o mrito de estudos mais localizados, uma vez que esses permitem um aprofundamento maior de questes especficas. 6 Um posicionamento particularmente crtico que contesta o carter cientfico da policy analysis encontra-se em Paris/Reynold: On the other hand, policy studies are regarded by many political scientists, economists, and sociologists as second-best-research. The concern is, in part, that these studies most often use imperfect, incomplete data in order to meet the time constraints of public policy making processes. More importantly, the field of inquiry is too broad and varied to fit within a single theoretical framework or set of methodologies. policy inquiry is not considered a sciense (Paris/Reynold ,1983, p. IX).
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de instrumentos da anlise de polticas pblicas s condies peculiares das sociedades em desenvolvimento. A fim de fundamentar essa tese, pretendo, depois da apresentao dos conceitos bsicos da abordagem analtica da policy analysis' na seo seguinte, caracterizar as idias centrais do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos, duas vertentes da cincia poltica que ganharam relevncia para a anlise de polticas pblicas em conseqncia das crticas conduzidas contra a policy analysis' tradicional. Finalmente, ser tematizada a necessidade de integrao dessas trs abordagens de pesquisa no que concerne a adaptao da policy analysis' s particularidades das democracias no-consolidadas.
1 Policy analysis
A seguir, sero apresentados alguns conceitos da policy analysis': policy', politics' e polity', policy network, policy arena e policy cycle', os quais so considerados de fundamental importncia tanto para a compreenso de polticas pblicas quanto para a estruturao de um processo de pesquisa, que vise realizao de estudos de caso.
Policy politics polity

De acordo com os mencionados questionamentos da cincia poltica, a literatura sobre policy analysis' diferencia trs dimenses da poltica.7 Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls de polity' para denominar as instituies polticas, politics' para os processos polticos e, por fim, policy para os contedos da poltica:
a dimenso institucional polity' se refere ordem do sistema

poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo;
no quadro da dimenso processual politics' tem-se em vista o

Ver a respeito Windhoff-Hritier (1987), Jann (1994, p. 308s), Schubert (1991, p. 26) e Prittwitz (1994, p. 11 ss).
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processo poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que
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diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio;
a dimenso material policy' refere-se aos contedos concretos,

isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.
Essa diferenciao terica de aspectos peculiares da poltica fornece categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao de projetos de pesquisa. Todavia, no se deve deixar de reparar que na realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a poltica material por meio de estratgias polticas de conflito e de consenso (1991, p. 26). Dessa maneira, a prtica comum da policy analysis' de distinguir entre variveis dependentes e independentes [Namacher, 1991, p. 218], tendo por finalidade a reduo de complexidade, pode-se mostrar embaraosa e inadequada para boa parte dos casos empricos. Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da poltica ambiental. inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental como uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro lado, em conseqncia da tematizao da questo ambiental, novos atores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisa ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo poltico.8 Portanto, no que diz respeito criao de hipteses norteadoras para estudos de caso, no possvel e no se justifica uma deduo meramente terica a priori' das variveis de anlise que devem ser consideradas. So indispensveis representaes modelares sobre possveis concatenaes explicativas [Knoepfel, 1987, p. 77] que podem ser obtidas por meio de estudos empricos preliminares em cada campo de poltica. No caso de polticas setoriais, consolidadas com estruturas de deciso relativamente es8
Ver o caso da Alemanha: Frey (1990, p. 26 s) e Hartkopf/Bohne (1983, p. 122 f).
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tveis pode at ser legtimo considerar o fator instituies como varivel independente. Mas se esse no for o caso, ou seja, se os estudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressiva das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticas a serem examinadas e a varivel institucional. No que diz respeito prtica cotidiana do pesquisador ou analista de polticas pblicas, no se deve negligenciar o fato de que as prprias circunstncias referentes aos interesses do solicitante da pesquisa e s constelaes das foras polticas, mas tambm s limitaes no tocante aos recursos disponveis (tanto humanos e financeiros quanto de tempo), costumam influenciar o processo de formulao do projeto de pesquisa. Freqentemente, sobretudo no mbito de consultorias para governos, o pesquisador se confronta com vrias restries, vendo-se obrigado a considerar as dimenses polity' e politics' como variveis independentes; fato esse que at se justifica em face dos interesses e exigncias particulares colocadas por governos, cujo interesse primordial o aperfeioamento de programas ou projetos concretos no menor tempo possvel. Nesse caso, o pesquisador parte de estruturas polticas e condies de poder dadas e, a partir da, desenvolve um programa de ao poltica otimizado (dentro do qual ele at pode propor algumas mudanas das estruturas polticas e dos padres processuais). No entanto, se o interesse do estudo visa a conhecer as concatenaes de efeito reais entre as trs dimenses, o pressuposto de variveis independentes parece ao todo discutvel9 , parCompare a distino feita por Elmore entre forward mapping e backward mapping no contexto da pesquisa de implementao. O consultor de polticas pblicas costuma-se valer do forward mapping, o que pressupe que ele como formulador das polticas define em conjunto com a liderana administrativa as polticas e as responsabilidades, equacionando possveis interferncias na implementao das polticas. Isso, por sua vez, pressupe a capacidade por parte dos gestores das polticas pblicas de controlar o processo polticoadministrativo durante a fase da implementao. O cientista poltico, ao contrrio, interessado na anlise posterior dos dficits de implementao, costuma enfocar os pontos crticos de interseo das aes polticas, administrativas e privadas caractersticos da abordagem de backward mapping a fim de chegar a um melhor entendimento das dinmicas do processo polticoadministrativo [ver Vianna, 1996, p. 25].
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ticularmente diante do desafio de considerar a dimenso temporal das polticas pblicas.10 A pergunta pelo grau de influncia das estruturas polticas (polity') e dos processos de negociao poltica (politics') sobre o resultado material concreto (policy') uma orientao caracterstica da policy analysis' parte, no meu entender, do pressuposto de concatenaes de efeitos lineares. Tal conjectura contradiz a experincia emprica da existncia de inter-relaes entre as trs dimenses da poltica, especialmente entre as dimenses policy' e politics'. Ainda que seja imaginvel que o arcabouo institucional, que por sua vez condiciona os processos polticos, possa se manter estvel durante um perodo bastante longo (da poderamos concluir uma independncia relativa da varivel polity' para essa concreta situao emprica),11 difcil imaginar uma tal independncia para as dimenses politics' e policy'. As disputas polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados. A suposio de Lowi (1972, p. 299) de que policies determine politics' pode at ser vlida para um campo especfico de poltica ou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas polticas setoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e polmico, no deixa dvidas referentes interdependncia entre os processos e os resultados das polticas. A evoluo histrica da poltica ambiental, por exemplo, mostra de forma ntida como ambas dimenses tm se influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes
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Ver a respeito Couto (1998) que chama ateno para a importncia dos diferentes tempos na anlise dos processos da transio poltica e econmica no Brasil ps-constituinte, mostrando inclusive as conseqncias desse processo dinmico para a transformao da agenda governamental.
Deve-se levar em conta que os estudos tradicionais, em geral de carter quantitativo, apenas costumam (e podem) considerar a estrutura institucional mais superficial. No caso de estudos comparativos sobre programas polticos de sistemas de gover no presidenciais e sistemas parlamentaristas [ver Namacher 1991, p. 168], costuma-se excluir possveis modificaes institucionais nos nveis inferiores ao governo ou ao parlamento (por exemplo, a criao de rgos de coordenao na administrao), apesar de esses fatores se mostrarem eventualmente mais relevantes para os resultados das polticas do que o fator sistema de governo.
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de atores, as condies de interesse em cada situao e as orientaes valorativas elementos que podem ser considerados condicionantes do grau de conflito reinante nos processos polticos sofreram modificaes significativas medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da poltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os conflitos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma maneira como a dimenso material dos problemas ambientais tem conduzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, os programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de um processo poltico, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que prev a transformao de zonas industriais ou rurais em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca resistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o que representa uma modificao das condies de politics. Eventualmente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modo que essas novas condies de politics podem levar reviso do plano original. Alm disso, vale lembrar que todos esses fatores condicionantes das polticas pblicas so sujeitos a alteraes ao longo do tempo. A conscincia ambiental, por exemplo, tem aumentado significativamente na Europa aps o acidente nuclear de Chernobyl, promovendo condies altamente favorveis implementao de polticas ambientais mais substanciais. Atualmente, porm, com os problemas socioeconmicos particularmente referentes ao desemprego agravados, o tema ambiental parece ter cado em esquecimento e sado das agendas governamentais no mundo inteiro. Os estudos tradicionais sobre polticas pblicas baseados em mtodos quantitativos freqentemente so forados a se limitar a um nmero reduzido de variveis explicativas, devido s dificuldades tcnicas e organizativas. No entanto, se quisermos saber mais detalhes sobre a gnese e o percurso de certos programas polticos os fatores favorveis e os entraves bloqueadores , ento a pesquisa comparativa no pode deixar de se concentrar de forma mais in-
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tensa na investigao da vida interna dos processos poltico-administrativos. Com esse direcionamento processual, tornam-se mais importantes os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos atores polticos, os instrumentos de ao e as estratgias polticas. Diante dessa reorientao aqui proposta, as categorias de policy networks, policy arena e policy cycle ganham relevncia para a policy analysis'. Apresentamos a seguir essas categorias.
Policy networks
Conforme uma definio de Heclo, entende-se por um policy network as interaes das diferentes instituies e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e na implementao de uma determinada policy' [Heclo, 1978, p. 102]. Segundo Miller, trata-se no caso de policy networks de redes de relaes sociais que se repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas do que relaes sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio concreta de papis organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciam-se suficientemente regulares, para que possa surgir confiana entre seus integrantes e se estabelecer opinies e valores comuns [Miller, 1994, p. 379]. Essas policy networks' ganham importncia nos processos decisrios dos sistemas poltico-administrativos nas democracias modernas, ao passo que os processos e procedimentos formais e prescritos pelas constituies perdem a influncia sobre a determinao real dos contedos [Schubert, 1991, p. 36]. As redes de atores, que se formam em torno de polticas especficas, podem ser consideradas como tipos antagnicos ao tipo institucional da hierarquia. As caractersticas particulares das policy networks so uma estrutura horizontal de competncias, uma densidade comunicativa bastante alta e, inter-relacionado com isso, um controle mtuo comparativamente intenso [Prittwitz, 1994, p.93]. Prittwitz assinala que as barreiras de acesso s policy networks so relativamente baixas, se comparadas aos sistemas corporativistas de negociao (idem, p. 94). Porm, em alguns campos da poltica, como por exemplo na poltica monetria ou na poltica de defesa nacional, o nmero dos 221
envolvidos tende a ser pequeno e as barreiras de acesso tendem a ser altas. Windhoff-Hritier fala de policy networks excludentes e fechadas. Nesses casos, as relaes entre os poucos envolvidos tendem a ser intensas, rotineiras e freqentemente institucionalizadas [Windhoff-Hritier, 1987, p. 45]. Redes de atores que no se constituem em torno de uma poltica setorial como um todo (por exemplo, a poltica de sade, de educao ou de meio ambiente), mas apenas com algumas questes mais estreitamente delimitadas (por exemplo, um projeto de reciclagem de lixo, ou a criao e implementao de uma zona de proteo ambiental), so chamadas de issue networks [idem, p. 46 e Miller, 1994, p. 379]. Para a anlise de polticas pblicas, as policy networks' ou issue networks' so de grande importncia, sobretudo enquanto fatores dos processos de conflito e de coalizo na vida poltico-administrativa. Foi observado, no caso da realidade poltica das democracias mais consolidadas, que os membros de tais policy networks costumam rivalizar-se, mas acabam criando laos internos de solidariedade, o que lhes possibilita se defender e agir contra os outros policy networks considerados concorrentes. Os fatos de os membros de diversas instituies polticas e administrativas se movimentarem dentro da esfera de interesse de uma rea de policy, reduzirem o seu controle recproco e se solidarizarem conduziram a um estarrecimento e a um fechamento recproco de policy networks [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47]. Com efeito, observa-se com freqncia que as fronteiras e delimitaes entre as burocracias estatais, os polticos e os grupos de interesse envolvidos na definio das polticas se desfazem [Schubert, 1991, p.36]. Na luta pelos escassos recursos financeiros surgem relaes de cumplicidade setorial, tendo como objetivo comum a obteno de um montante o maior possvel de recursos para a sua respectiva rea poltica. Na atual conjuntura brasileira, caracterizada pela necessidade de um ajuste fiscal, essas disputas entre as vrias pastas e policy networks pelos recursos, assim como entre essas pastas, a equipe econmica e a presidncia tornamse particularmente acirradas, deixando transparecer uma certa incapacidade de ao e, logo, comprometendo a governabilidade
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do sistema poltico. Essa conseqente debilitao da capacidade de conduzir reformas detectadas como indispensveis no se restringe, todavia, ao mbito do poder executivo, mas se reproduz no processo legislativo, em que freqentemente observa-se a sobreposio das lealdades partidrias e organizacionais por policy' lealdades [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47]. Particularmente, no que tange implementao de reformas que visam a reduzir gastos sociais e investimentos pblicos isto , polticas de carter redistributivo 12 as quais por sua natureza implicam custos poltico-eleitorais significativos, observa-se um potencial significativo de obstruo, assim como fortes resistncias da parte de grupos de interesses e burocracias constitudos em torno dos programas existentes e pelo apoio popular a determinados programas [Figueiredo/ Limongi, 1998, p. 65].
Policy arena
A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate cientfico por Lowi (1972).13 Ela parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico. O modelo da policy arena refere-se portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas de poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carter distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo. Essas quatro formas de poltica podem tambm ser caracterizadas, no tocante forma e aos efeitos dos meios de implementao aplicados, aos contedos das polticas e, finalmente, no que tange ao modo da resoluo de conflitos polticos. 1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos
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Ver a respeito a seo seguinte sobre as diversas policy arenas. Ver Schubert (1991, p.37s) e Windhoff-Hritier (1987, p.47ss).
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pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. Essas policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel [Windhoff-Hritier, 1987, p. 48]. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade [Windhoff-Hritier, 1987, p. 49]. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos. 3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas. 4. Polticas constitutivas (constituent policy') [Lowi, 1972] ou polticas estruturadoras Beck fala de polticas modificadoras de regras [Beck, 1993, p. 17] determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes (polity') refere-se criao e modelao de novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. A distino entre poltica estruturadora e poltica scio-regulatria particularmente importante em relao aos efeitos nos processos de conflito e de consenso, os quais so de peculiar interesse para a policy analysis'. Enquanto polticas scio-
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regulatrias versam sobre questes morais e vm sendo discutidas de forma bastante controversa dentro da sociedade, as polticas estruturadoras ou constitutivas costumam provocar muito menos impacto na esfera pblica. Embora essas polticas possam implicar conseqncias poderosas para o processo poltico, em geral costuma-se discutir e decidir sobre modificaes do sistema poltico apenas dentro do prprio sistema poltico-administrativo. Raramente essas discusses se tornam fatos polticos envolvendo setores mais amplos da sociedade. O interesse da opinio pblica sempre mais dirigido aos contedos da poltica e bem menos aos aspectos processuais e estruturais.14 Em contraposio a Schubert, que fala de polticas mantenedoras de sistema, parece-me mais conveniente o conceito de polticas estruturadoras de sistema, por esse termo expressar mais claramente que esse tipo de poltica no visa apenas mera manuteno ou conservao do sistema existente, mas que polticas orientadas pela estrutura podem tambm ter por objetivo the maintainance and design and renewal of social-political institutions [Kooiman, 2000, p.158], isto , a modificao ou transformao do sistema poltico atual. Uma tal compreenso dinmica da poltica estruturadora est na base das concepes do Institution Building e do Institutional Development, estratgias desenvolvidas e enfaticamente defendidas pelas agncias internacionais de desenvolvimento para aumentar a governabilidade e a eficincia da development administration nos pases do Terceiro Mundo.15 Sem querer aprofundar as dificuldades de classificar os processos polticos empiricamente observveis no quadro das concepes do policy network e da policy arena, e sem querer discutir em pormenores a multiplicidade das arenas polticas que podem ser encontradas empiricamente, mister ressaltar a suposio bsica da
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Ver o exemplo do plebiscito sobre o sistema de governo no Brasil, em 1994, que, apesar das campanhas realizadas com muito empenho e com altos recursos financeiros, no conseguiu despertar um interesse maior na populao e na mdia. 15 Ver Goldsmith (1992), que analisa as concepes do Institution Building, do Institution Development, da Institutional Sustainability e a New Institutional Theory referentes s suas contribuies para as polticas de desenvolvimento nos pases do Terceiro Mundo.
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abordagem, segundo a qual existe uma inter-relao entre a percepo de uma policy' por parte das pessoas afetadas e a estrutura da arena poltica. Esse fato, por sua vez, se baseia no pressuposto de que as pessoas afetadas associam custos ou benefcios s respectivas medidas [Windhoff-Hritier, 1987, p. 54]. Outras vertentes de pesquisa poltica como o neo-institucionalismo ou a anlise de estilos polticos, os quais apresentarei mais adiante, objetam contra essa abordagem explicativa de que nem sempre os atores polticos dispem de preferncias e interesses claramente definidos, e que deveriam ser levados em considerao outros fatores que exercem influncia no comportamento decisrio.
Policy cycle
Mais um elemento importante da abordagem da policy analysis' o chamado policy cycle. Devido ao fato de que as redes e as arenas das polticas setoriais podem sofrer modificaes no decorrer dos processos de elaborao e implementao das polticas, de fundamental importncia ter-se em conta o carter dinmico ou a complexidade temporal [Couto, 1998, p. 54] dos processos poltico-administrativos. Ao subdividir o agir pblico em fases parciais do processo poltico-administrativo de resoluo de problemas, o policy cycle acaba se revelando um modelo heurstico bastante interessante para a anlise da vida de uma poltica pblica. As vrias fases correspondem a uma seqncia de elementos do processo poltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticas poltico-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase. As tradicionais divises do ciclo poltico nas vrias propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas as propostas so as fases da formulao, da implementao e do controle dos impactos das polticas. Do ponto de vista analtico, uma subdiviso um pouco mais sofisticada parece pertinente. Proponho distinguir entre as seguintes fases: percepo e definio de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e a eventual correo da ao. 226
No que tange fase da percepo e definio de problemas, o que interessa ao analista de polticas pblicas a questo como em um nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns policy issues vm se mostrando apropriados para um tratamento poltico e conseqentemente acabam gerando um policy cycle. Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por grupos sociais isolados, mas tambm por polticos, grupos de polticos ou pela administrao pblica. Freqentemente, so a mdia e outras formas da comunicao poltica e social que contribuem para que seja atribuda relevncia poltica a um problema peculiar. Windhoff-Hritier salienta que problemas do ponto de vista analtico s se transformam em problemas de policy' a partir do momento em que adquirem relevncia de ao do ponto de vista poltico e administrativo: Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um problema de policy' [Windhoff-Hritier, 1987, p. 68]. Alm do mais, importante considerar a maneira como os problemas foram definidos, sendo isso posteriormente de fundamental importncia para a proposio de solues na fase da elaborao dos programas [Kelly/Palumbo, 1992, p. 651]. Mas somente na fase do agenda setting se decide se um tema efetivamente vem sendo inserido na pauta poltica atual ou se o tema deve ser excludo ou adiado para uma data posterior, e isso no obstante a sua relevncia de ao. Para poder tomar essa deciso, preciso pelo menos uma avaliao preliminar sobre custos e benefcios das vrias opes disponveis de ao, assim como uma avaliao das chances do tema ou projeto de se impor na arena poltica. Isso no exige necessariamente uma tematizao pblica dos projetos [Prittwitz, 1994, p. 58], mas pelo menos conveniente o envolvimento dos relevantes atores polticos.16 Na fase de elaborao de programas e de deciso, preciso escolher a mais apropriada entre as vrias alternativas de ao. Normalmente precedem ao ato de deciso propriamente dito processos
Em relao caracterizao de diversas agendas polticas, das condies de xito de policy issues especficos e das estratgias polticas no quadro do agenda-setting, ver Windhoff-Hritier (1987: 69ss).
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de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na poltica e na administrao. Em geral, a instncia de deciso responsvel decide sobre um programa de compromisso negociado j antecipadamente entre os atores polticos mais relevantes. Decises verdadeiras, isto , escolhas entre vrias alternativas de ao, so raras excees nesta fase do ciclo poltico. A implementao de polticas pode ser considerada aquela fase do policy cycle cuja encomenda de ao estipulada na fase precedente formulao das polticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo determinados resultados e impactos de policy' [Windhoff-Hritier, 1987, p. 86]. O interesse da policy analysis' nesta fase se refere particularmente ao fato de que, muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas polticas no correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulao. No que tange anlise dos processos de implementao, podemos discernir as abordagens, cujo objetivo principal a anlise da qualidade material e tcnica de projetos ou programas, daquelas cuja anlise direcionada para as estruturas poltico-administrativas e a atuao dos atores envolvidos. No primeiro caso, tem-se em vista, antes de mais nada, o contedo dos programas e planos. Comparando os fins estipulados na formulao dos programas com os resultados alcanados, examina-se at que ponto a encomenda de ao foi cumprida e quais as causas de eventuais dficits de implementao. No segundo caso, o que est em primeiro plano o processo de implementao, isto , a descrio do como e da explicao do porqu. De maneira indutiva e emprica descreve-se o que acontece, quais atores atuam com quais motivos e com quais resultados (idem, p. 87). Na fase da avaliao de polticas e da correo de ao (evaluation), apreciam-se os programas j implementados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os dficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir conseqncias para aes e programas futuros. A avaliao ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcanados, levar ou suspenso ou ao fim do ciclo poltico, ou, caso contrrio, iniciao de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percep-
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o e definio e elaborao de um novo programa poltico ou modificao do programa anterior. Com isso, a fase da avaliao imprescindvel para o desenvolvimento e a adaptao contnua das formas e instrumentos de ao pblica, o que Prittwitz denominou como aprendizagem poltica [Prittwitz, 1994, p. 60 s]. Segundo a concepo do modelo de policy cycle, o processo de resoluo de um problema poltico consiste de uma seqncia de passos. Mas, na prtica, os atores poltico-administrativos dificilmente se atm a essa seqncia. Isso vale especialmente para programas polticos mais complexos que se baseiam em processos interativos, cuja dinmica alimentada por reaes mtuas dos atores envolvidos: in fact policy making is actually complicated and interactive [Kelly/Palumbo, 1992, p. 651]. Processos de aprendizagem poltica e administrativa encontram-se de fato em todas as fases do ciclo poltico, ou seja, o controle de impacto no tem que ser realizado exclusivamente no final do processo poltico, mas pode ou at deve acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptaes permanentes do programa e, com isso, propiciar uma reformulao contnua da poltica. Vale assinalar que o modelo heurstico do policy cycle um tipo puro idealizador do processo poltico, na prtica dificilmente este se d de pleno acordo com o modelo. Porm, o fato de os processos polticos reais no corresponderem ao modelo terico no indica necessariamente que o modelo seja inadequado para a explicao desses processos, mas sublinha o seu carter enquanto instrumento de anlise. O policy cycle' nos fornece o quadro de referncia para a anlise processual. Ao atribuir funes especficas s diversas fases do processo poltico-administrativo, obtemos mediante a comparao dos processos reais com o tipo puro pontos de referncia que nos fornecem pistas s possveis causas dos dficits do processo de resoluo de problema.17
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Portanto, o modelo do policy cycle nos possibilita a integrao das distintas abordagens avaliativas mencionadas por Arretche (1998) (avaliao poltica, anlise de polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas) dentro de um modelo de referncia de carter processual. Cada uma dessas abordagens avaliativas pode ser considerada parte integral do policy cycle. Ver tambm importante trabalho de Vianna (1996) sobre os diversos modelos explicativos das vrias fases das polticas pblicas.
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However, the policy cycle is meant as an analytical device highlighting the various points at which critical policy decisions are made rather than as a description of an actual process for all policies [Kelly/Palumbo, 1992, p.651f].
2 Neo-institucionalismo
O desleixo ou menosprezo com os elementos estruturais de poltica pela policy analysis' tradicional deve-se, em nosso entender, a sua tradio em atribuir, na anlise de processos polticos, aos contedos da poltica uma importncia maior do que s condies institucionais. Por outro lado, deve ter contribudo a esse desleixo o carter tradicionalmente quantitativo dos estudos de polticas pblicas, assim como o fato de que boa parte dos estudos que contriburam para o desenvolvimento terico dessa vertente recente da cincia poltica tm sido realizados em pases com sistemas polticos institucionalmente estveis. Porm, se nos dedicamos anlise de sistemas polticos em transformao e com instituies no consolidadas, como o caso dos pases da Amrica Latina, do leste da Europa ou, de forma geral, dos pases em desenvolvimento, aumenta a tentao de atribuir ao fator instituies estveis ou frgeis importncia primordial para explicar o xito ou o fracasso das polticas adotadas. A essa avaliao corresponde a crena, bastante difundida entre cientistas, polticos e administradores, de que mediante um desenho institucional [Prittwitz, 1994, p. 239], isto , mediante polticas estruturadoras de sistema seria possvel pr ordem no caos que como costuma-se alegar caracteriza os sistemas poltico-administrativos nos pases em desenvolvimento. Essa expectativa est na base das abordagens do Institution Building e do Institutional Development j mencionadas, e tem influenciado a discusso sobre desenvolvimento no atual governo de Fernando Henrique Cardoso.18 Boa parte das abordagens terico-institucionais salienta a funo estabilizadora de
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Sendo assim, o gover no Cardoso considera a prioridade as refor mas constitucionais e a reengenharia institucional [Cardoso, 1995, p. 18], tentando limitar, por outro lado, a ao do Estado nas polticas de oferta de bens e prestao de servios: Espera-se que maior eficincia das polticas possa ser obtida a partir da criao de regras do jogo que incentivem a competio,
instituies para sistemas poltico-administrativos. As teorias institucionais como a de Parsons atribuem s instituies um significado estratgico e uma funo relacional, regulatria e cultural19 , uma vez que as instituies ordenam as redes de relaes sociais, regulam a distribuio de gratificaes e posies sociais pela definio de metas e da determinao e destinao de recursos, e finalmente, sendo elas intermediadas por valores, representam a ndole espiritual da sociedade como um todo. Essa posio que considera instituies principalmente positivas por garantirem a estabilidade de sistemas (o que no caso de Schelsky assume at um carter de um modelo geral de progresso)20 , no meu entender, deve ser revista e relativizada. mister lembrar que instituies servem no apenas para a satisfao de necessidades humanas e para a estruturao de interaes sociais, mas ao mesmo tempo determinam posies de poder, eliminam possibilidades de ao, abrem chances sociais de liberdade e erguem barreiras para a liberdade individual [Waschkuhn, 1994, p. 188 f]. A institucionalizao implica, portanto, custos graves, porque ela no representa somente a excluso de muitas vozes, mas tambm o pesadelo da burocratizao e das contrariedades que essa acarreta consigo [ODonnell, 1991, p. 30]. Instituies no so somente um reflexo de necessidades individuais ou sociais. Instituies polticas so padres regularizados de interao, conhecidos, praticados e em geral reconhecidos e aceitos pelos atores sociais, se bem que no necessariamente por
eqidade, universalismo e concomitante diminuio de comportamentos predatrios e rent seeking [Melo, 1998, p. 26].
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Ver Waschkuhn (1994, p.190).
O modelo de Schelsky parte do pressuposto de que necessidades bsicas vitais, condicionadas biologicamente, se efetivam em instituies primrias que criam, a partir de si mesmas, novas necessidades posteriores, as quais novamente vm se efetivando em instituies de nvel superior [Waschkuhn, 1994, p. 190]. Essa representao se baseia em uma idia formalizada de progresso que interpreta o desenvolvimento de necessidades e instituies superiores, em princpio, como progresso temporal e histrico; instabilidades, ao contrrio, so um retrocesso histrico do desenvolvimento cultural e viceversa [Schelsky, 1970, p. 20].
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eles aprovados. Logo, so produto de processos polticos de negociao antecedentes, refletem as relaes de poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o processo poltico e seus resultados materiais [Prittwitz, 1994, p. 239]. esse o ponto de partida do neo-institucionalismo que tematiza os pressupostos poltico-institucionais dos processos de deciso poltica. Entretanto, o neo-institucionalismo no desenvolve uma macroteoria de instituies polticas como pretendem Parsons ou Luhmann com sua teoria dos sistemas mas salienta apenas a importncia do fator institucional para a explicao de acontecimentos polticos concretos. O neo-institucionalismo remete no somente s limitaes de racionalidade do processo de deciso como conseqncia de uma falta ou de um excesso de informaes, mas salienta a existncia de regras gerais e entendimentos fundamentais que prevalecem em cada sociedade e que exerceriam uma influncia decisiva sobre as interpretaes e o prprio agir das pessoas. De acordo com March/ Olson (1995, p. 7), a perspectiva institucional criada em torno de idias de identidades e de concepes do comportamento apropriado, contrapondo-se perspectiva de troca que constituda em torno de idias de formao de coalizes e de uma troca voluntria entre atores polticos impulsionados pelo interesse prprio. As a result, a theory that treats intentional, calculative action as the basis for understanding human behavior is incomplete if it does not attend to the ways in which identities and institutions are constituted, sustained, and interpreted [March/Olsen, 1994, p. 250].21 Portanto, o neo-institucionalismo entende por instituies no apenas instituies reconhecidas, sobretudo publicamente, como tambm constituies estatais [Prittwitz, 1994, p.78], mas defende uma compreenso mais ampla do conceito de instituio: The core notion is that life is organized by sets of shared meanings and practices that come to be taken as given for a long time. Intentional, calculative actions of individuals and collectivities are embedded in these shared meanings and practices, which can be called identities and institutions [March/Olsen, 1994, p. 250].
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Ver tambm March/Olson (1995, p. 27).
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Isso significa que os atores polticos e sociais agem no somente de acordo com os seus interesses pessoais. Tambm as suas identidades, ora enquanto cidado, poltico, servidor pblico, ora enquanto engenheiro, mdico, sindicalista ou chefe de famlia, influenciam o seu comportamento nos processos de deciso poltica.22 Regras, deveres, direitos e papis institucionalizados influenciam o ator poltico nas suas decises e na sua busca por estratgias apropriadas: Rule-driven bahavior... is based more on a logic of appropriateness and codes of conduct than on anticipation of uncertain consequences and calculation of expected values (idem, p. 253). O neo-institucionalismo parte do pressuposto de que as possibilidades da escolha estratgica so determinadas de forma decisiva pelas estruturas poltico-institucionais, inclusive a capacidade dos atores polticos de modificar essas estruturas de acordo com suas estratgias, por exemplo, por meio de institucionalizao, desinstitucionalizao, atribuio de funes etc. [Namacher, 1991, p. 206] (o que equivale ao tipo de poltica estruturadora de sistema, anterior mente apr esentado). Sendo assim, o neoinstitucionalismo no pretende oferecer apenas uma perspectiva (adicional) de explicao do comportamento poltico, mas, alm disso, reivindica e se considera em condies de contribuir para estratgias de configurao de polticas mediante estudos cientficos.23 Isso vale, por exemplo, para a concepo institucional de democratic governance (governana democrtica) de March/Olsen
funo dessas identidades variadas que, por um lado, o ethos de mercado individualista [Owens 1997, p. 263) no nos fornece uma explicao satisfatria para os processos decisrios na poltica ambiental e que, por outro lado, uma anlise de custo-benefcio que se baseia no critrio da disposio de pagar como medida de valor ambiental insuficiente como base de deciso na poltica ambiental. Uma vez que temos valores diferentes como consumidores e cidados, o interesse prprio ou egosta no necessariamente tem que se impor, e o dilema do prisioneiro ou a tragdia dos bens comuns [Hardin, 1977] no necessariamente tem de se efetivar; ver Owens (1997, p 263s). 23 Do mesmo modo, Scharpf alega que a abordagem institucional da pesquisa poltica tem dar bons resultados na explicao ou do comportamento poltico ou dos contedos da poltica, se ela quer ir alm de uma mera descrio fenomenolgica [Scharpf, 1985, p. 166].
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[1995 e 1994], segundo a qual tambm o modelar e delinear da vida social e poltica tarefa de um governo democrtico: Democratic governance is more than the management of efficient political coalition building and exchange. It also involves influencing the processes by which the constraints on political exchange are established. The processes by which actors, identities, meaning, resources, rights, and rules are created and changed is not exogenous to governance but central to it [March/Olsen, 1994, p. 264]. O neo-institucionalismo difere do institucionalismo tradicional pelo fato de que ele no explica tudo por meio das instituies. possvel que haja situaes nas quais os processos polticos so pouco consolidados e difcil explicar os acontecimentos pelo fator institucional, e, se isso for possvel, o resultado condicionado s de forma subsidiria pelas instituies [Beyme, 1992, p. 76]. Beyme chama a ateno para as trocas permanentes de regimes nos pases do Terceiro Mundo, as quais no, ou apenas de forma restrita, podem ser explicadas por meio das condies institucionais.24 Conseqentemente, a fora explicativa do fator institucional um tanto maior quanto mais consolidado o processo poltico e quanto mais fragmentadas as instituies (ibidem). Levando em conta esses limites dos fatores institucionais para a compreenso da dinmica complexa de regimes polticos, impe-se como componente explicativo adicional o fator estilo de comportamento poltico, esse, por sua vez, condicionado pela cultura poltico-administrativa predominante nas instituies. Esse aspecto entra em primeiro plano sobretudo na abordagem da anlise de estilo poltico uma vertente de pesquisa que surgiu, de forma semelhante ao neo-institucionalismo, como conseqncia das limitaes da policy analysis' tradicional.
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Ver, por exemplo, Nohlen (1994, p. 15ss), que se vale dos mais variados elementos para explicar as freqentes trocas de regimes na Amrica Latina, como o pensamento hierrquico-patriarcal, as estruturas sociais hierrquicas, o desenvolvimento deficiente da estrutura social, variveis externas como a poltica externa dos Estados Unidos e o sistema econmico mundial, mas tambm fatores institucionais como o presidencialismo latino-americano.
3. Anlise de estilos polticos

A crtica ao pressuposto da policy analysis' tradicional, de que os processos polticos seriam determinados principalmente pelos contedos da poltica, no contribuiu apenas para o fortalecimento de abordagens institucionalistas, ressaltando a importncia de instituies estveis e consolidadas (polity') para o xito de polticas pblicas; ao mesmo tempo, levou ao surgimento de uma vertente de pesquisa que pode ser designada como anlise de estilos polticos e que vem-se dedicando mais ao aspecto do como da poltica (politics'), frisando fatores culturais, padres de comportamento poltico e inclusive atitudes de atores polticos singulares como essenciais para compreender melhor o processo poltico, que, por sua vez eis um pressuposto central dessa abordagem , repercute na qualidade dos programas e projetos polticos elaborados e implementados. importante nesse contexto a distino entre padres de poltica e de comportamento que ou so peculiares de certos atores ou transcendem suas aes individuais. Enquanto no primeiro caso estamos nos referindo aos padres de comportamento de indivduos ou de atores corporativos, de unidades administrativas singulares, de partidos ou associaes em contextos e situaes especficos, no segundo caso, tem-se em vista o concurso de padres de comportamento poltico como, por exemplo, o clientelismo, o paternalismo ou a corrupo. Trata-se de elementos caractersticos de certos sistemas polticos, que so decorrentes da interao e do inter-relacionamento permanentes de atores e grupos de atores, e cujos impactos e efeitos podem ser detectados no mbito da implementao de polticas pblicas, enriquecendo correspondentes estudos qualitativos. Nesses casos, o interesse de estudos pode ser direcionado para a anlise do estilo poltico que predomina dentro de um sistema poltico-administrativo, ou para os processos de negociao entre governo e sociedade civil. Esses padres de carter mais geral, presentes em todas as modalidades de ao poltica, representam condies que delimitam o comportamento dos atores individuais, estando estes, por sua vez, reproduzindo permanentemente esses padres de comportamento nas suas aes cotidianas.
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Sociedades instveis que se encontram em um processo de transformao, em geral, so caracterizadas por tenses entre os padres individuais de comportamento e aqueles que transcendem as aes individuais. Devido a mudanas em relao aos valores sociais, interesses e objetivos de ao, surgem atores, particularmente em tempos de rupturas sociais e polticas, que se empenham a favor de modificaes dos estilos de comportamento poltico.25 Esse fenmeno se torna mais evidente no caso de alguns atores terem conseguido institucionalizar novos estilos de comportamento mediante novos procedimentos e arranjos. Um exemplo disso o surgimento de novos canais de participao (conselhos populares, oramento participativo, foros de debate etc.) na poltica municipal brasileira, esses por sua vez so o resultado, pelo menos em parte, da presso poltico-social exercida pelos movimentos sociais e pela sociedade civil em geral. Essa dinmica poltica demonstra o condicionamento de estilos polticos pelas representaes de valores, pelas idias, sentimentos e pelas orientaes e atitudes predominantes na sociedade, o que comumente subsumido sob o conceito da cultura poltica. 26 A pesquisa tradicional sobre cultura poltica27 costuma analisar a cultura poltica no contexto de naes especficas o que se manifesta na definio de Almond: A political culture is a particular distribution in a particular nation of people having similar or different political attitudes, values, feelings, informations and skills [Almond, 1974, p. 50].
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Ver Prittwitz (1994, p. 31); exemplo disso o surgimento macio dos movimentos sociais durante a abertura poltica no final do regime militar no Brasil. 26 Ver a definio de cultura poltica segundo Pye: Political culture is a set of attitudes, beliefs and sentiments which give order and meaning to a political process and which provide the underlying assumptions and rules that govern behavior in the political system. It encompasses both the political ideals and the operating norms of a policy. Political culture is thus the manifestation in aggregate form of the psychological and subjective dimensions of politics [Pye, 1968, p. 218]. 27 Ver a discusso da teoria da cultura poltica em Renn Jr. (1997).
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Por vezes, observa-se tambm tentativas de destacar elementos particulares da cultura poltica para uma regio cultural, supostamente mais homognea como, por exemplo, a Amrica Latina.28 A comparao entre culturas polticas um dos elementos centrais dessa vertente de pesquisa.29 Almond e Verba (1963), por exemplo, tm apresentado, em seus estudos sobre civic culture, trs tipos ideais de cultura poltica, os quais correspondem a diferentes fases de modernizao do desenvolvimento de sociedades: na cultura paroquial no existe ainda uma viso poltica sistmica; na cultura de sditos, a populao desempenha um papel passivo e se mostra apenas interessada nos resultados da poltica; enquanto na cultura de participao ela interfere de forma ativa nos acontecimentos polticos. A pesquisa de cultura poltica toma a civic culture como medida de referncia, na qual so medidas todas as culturas do mundo. Esse modelo da cultura cvica, da qual a cultura poltica anglo-sax mais se aproxima, corresponde a um caminho intermedirio entre culturas polticas participativas e apticas. Na base dessa abordagem, se encontra a tese de uma certa apatia salutar [Beyme, 1992, p. 168]: Within the civic culture, then, the individual is not necessarily the rational, active citizen. His pattern of activity is more mixed and tempered. In this way he can combine some measure of competence, involvement, and activity with passivity and noninvolvement [Almond/Verba, 1963, p. 487]. Os defensores da civic culture reivindicam pois uma mistura saudvel das virtudes passividade, conscincia de tradies e indiferena poltica por parte das massas, em concurso com as qualidades ativas das elites polticas, por essa mistura ser profcua para a conservao
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Ver referncia cultura poltica da Amrica Latina na coletnea de Thesing (1994). Particularmente interpretaes culturalistas da poltica latino-americana costumam considerar, de modo fortemente determinista, a herana cultural autoritria e hierrquica da Amrica Latina como sendo responsvel pelas dificuldades da consolidao da democracia liberal [Diamond, 1994, p. 9].
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Segundo Fenner (1991, p. 516), ponto de partida, finalidade e objetivo da pesquisa de cultura poltica tem que ser a comparao, a comparao intersistmica.
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da democracia [Fenner, 1991, p. 512]. A pesquisa da cultura poltica tem por objetivo no apenas a obteno de conhecimento sobre culturas singulares. Ao avaliar as culturas polticas em relao as suas caractersticas que contribuem para a estabilidade democrtica, a abordagem contm um forte componente prtico e normativo. Porm, como o prprio Almond, um dos principais articuladores da teoria tradicional de cultura poltica, admite em um trabalho mais recente, evidente que a cultura poltica no determina a estrutura poltica, mas that causality worked both ways, that attitudes influenced structure and behavior, and that structure and performance in turn influenced attitudes [Almond, 1990, p. 144]. Do mesmo modo, no meu entender, a cultura poltica no determina a performance governamental e o estilo poltico. Se fosse assim, no seria compreensvel a variedade de estilos polticos, por exemplo, nos governos estaduais ou municipais, que podemos observar na realidade poltica e que condiciona tambm as realizaes materiais das polticas pblicas concretas. Isso significa que estilos especficos de poltica so influenciados por uma variedade de fatores como as tradies nacionais e regionais, as estruturas polticas, o grau de desenvolvimento econmico,30 as ideologias, o treinamento cvico [Renn Jr., 1997, p. 240] e a prpria experincia da prtica poltica, etc. Portanto, a abordagem da cultura poltica dificilmente pode nos fornecer explicaes satisfatrias e definitivas dos estilos polticos. Porm, a discusso acerca da cultura poltica chama a nossa ateno para a variedade de elementos que devem ser considerados na avaliao de estilos polticos. Do ngulo da policy analysis', a pesquisa sobre a cultura poltica nos fornece subsdios e elementos valiosos para a anlise do significado da dimenso subjetiva no que tange s trs dimenses da vida poltica: o sistema poltico, o processo poltico e os outputs das polticas setoriais e das decises do sistema poltico [Diamond, 1994, p. 8]. A mesma preocupao com essa dimenso subjetiva evidencia a abordagem de anlise de estilos polticos, pretendendo tornar
O grau de desenvolvimento econmico tradicionalmente detectado como varivel decisiva para o processo de consolidao democrtica; ver Diamond (1994, p. 1).
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esse fator considerado crucial para o processo de implementao de polticas pblicas mais operacional para a policy analysis'. Sob a abordagem de anlise de estilos polticos, entende-se portanto o exame de estruturas de deciso em relao a polticas setoriais, contanto que essas se encontrem inseridas em elementos poltico-estruturais formais e informais e se refiram a valores, regras e padres de ao (tanto individuais como referentes sociedade como um todo) que so norteadores de comportamento [Namacher, 1991, p. 192]. Podemos distinguir dois objetivos principais da anlise de estilos polticos. Em primeiro lugar, trata-se de investigar possveis fatores que podem ter levado consolidao de um certo estilo de poltica empiricamente observado; nesse caso o estilo poltico considerado uma varivel dependente, por exemplo, das estruturas sociais e econmicas, da composio tnica da populao, das estruturas tradicionais dos sistemas partidrio e associativo, das condies institucionais em geral e da importncia atribuda aos subsistemas dentro do sistema global [Namacher, 1991, p. 190]. Todos esses fatores podem ter uma importncia na concretizao de estilos de conduta poltica. Em segundo lugar, o estilo poltico pode ser considerado uma varivel independente. Nesse caso, coloca-se em primeiro plano a questo de como programas o resultado material de processos de deciso podem ser influenciados por estilos polticos concretos. possvel pensar na implementao de um projeto ou programa poltico especfico, por exemplo um projeto de reciclagem de lixo ou um programa de gerao de emprego, ora realizado por um governo de carter mais participacionista, fundamentando o processo de implementao em uma ampla participao da sociedade, ora realizada por um governo de carter mais tecnocrata, apostando primordialmente no conhecimento tcnico da administrao e impondo o projeto de cima para baixo e conforme critrios exclusivamente tcnicos.31
Foram essas as caractersticas dos governos de Santos e de Curitiba que foram objeto da minha tese de doutorado; ver Frey (1995 e 1996).
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4 Neo-institucionalismo e Anlise de Polticas Pblicas Abordagens Complementares

Uma confrontao entre a abordagem de anlise de estilos polticos e o neo-institucionalismo, no obstante a divergncia nos seus pressupostos bsicos, deixa transparecer uma certa afinidade entre as duas propostas, em face da experincia emprica que aponta para uma condicionalidade mtua entre as duas dimenses politics' e polity'. Pelo menos parece evidente que um estilo democrtico e cooperativo de conduo combina melhor ou exclusivamente com um arcabouo institucional organizado de forma democrtica, enquanto, por outro lado, um estilo autoritrio de conduo deve ter mais chances de xito no quadro de uma estrutura organizacional hierrquica (porm no excluda a possibilidade do exerccio de um estilo autoritrio de conduo sob condies institucionais democrticas). A estreita afinidade entre as duas abordagens analticas se torna mais ntida se colocado em considerao o conceito ampliado de instituio empregado por alguns representantes do neo-institucionalismo. Equiparando as representaes e prticas compartilhadas (shared meanings and practices) com identidades e instituies, March e Olsen (1994 e 1995) avanam significativamente no campo da anlise de estilos polticos, uma vez que o objeto de investigao da anlise de estilos polticos justamente a questo se e at que ponto sociedades desenvolvem padres especficos e duradouros de ao para lidar com seus problemas e para regular seus conflitos [Namacher, 1991, p.189; 1994, p. 314]. O conceito de instituies me parece aplicado de forma demasiadamente extensa em March/Olsen. No que concerne a sua delimitao deve-se, a meu ver, restringir o uso do conceito de instituies apenas a organizaes e procedimentos. A idia fundamental da abordagem institucional consiste justamente na possibilidade de influenciar processos polticos e, conseqentemente, os contedos da poltica por meio da institucionalizao de padres de ao e de processos de negociao no contexto de organizaes e procedimentos. Esse objetivo torna explcita a necessidade de diferenciar entre padres de comportamento existentes ou apenas pretendidos, por um lado; e as prprias instituies, por outro. Estas so o resultado de negociaes entre os atores polticos (portanto, denominadas de arranjos institucionais), em que se fundamenta a sua
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qualidade peculiar. No entanto, isso no significa que imprescindvel a transformao de tais procedimentos e mecanismos de negociao em leis ou regulamentos administrativos, mas pelo menos esses mecanismos tm que ser reconhecidos, ainda que seja somente de forma tcita. Beyme, portanto, manifesta dvidas se o conceito de neo-institucionalismo seria apropriado para boa parte dos projetos de pesquisa que figuram sob esse rtulo, visto que freqentemente no existe uma compreenso totalmente institucionalista de poltica [Beyme, 1992, p. 76]. Alm do mais, costuma-se incluir como relevantes variveis explicativas o comportamento de massa e de elite. Apesar dessas objees de carter mais metodolgico, o mrito da contribuio de March/Olsen, a meu ver, est em ter chamado a ateno para o fato de que uma poltica orientada pelas estruturas no pode se satisfazer em influenciar as estruturas institucionais formais, mas que a poltica (inclusive as polticas setoriais) no pode e no deve deixar de influenciar as identidades e os padres de comportamento, por exemplo, por meio dos instrumentos da propaganda e da educao. Tambm existem pontos de entrecruzamento do objeto de investigao da anlise de estilos polticos e da anlise de instituies. Ao examinar os padres de comportamento poltico, a anlise de estilos polticos tem que levar em considerao no apenas hbitos, costumes, rituais, estilos de comportamento e padres de rotina poltica, mas tambm formas institucionalizadas de comportamento poltico. Dado que tais padres de comportamento podem ser considerados, at um certo grau, independentes de constelaes de interesses e de exigncias materiais do agir pblico, eles formam um elemento estrutural autnomo do processo poltico [Prittwitz, 1994, p. 30]. Finalizando essa parte sobre as abordagens tericas, podemos constatar a insuficincia tanto das abordagens puramente institucionalistas, ao supor que uma mera reengenharia institucional j poderia colocar os regimes polticos nas trilhas slidas da modernizao democrtica, como tambm das abordagens culturalistas ou voluntaristas, ao supor que a mobilizao de novas foras sociais e polticas ou a aplicao de novas estratgias polticas dispensariam reformas institucionais mais profundas. Em suma, observa-se um grande potencial de reaproximao entre as duas abordagens no quadro da policy analysis'.
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5 A Policy Analysis no Contexto da Realidade Brasileira

A concepo da policy analysis' parece, em princpio, apropriada para a anlise de polticas pblicas no contexto da realidade brasileira, porm imprescindvel, no meu entender, uma adaptao da abordagem s particularidades da situao poltica e institucional do Pas, alm de mostrar as prprias limitaes da proposta em questo.32 Tendo mostrado na parte terico-conceitual as limitaes de uma policy analysis' que se limita a uma anlise dos contedos das polticas (policy'), creio poder ter evidenciado a importncia da considerao tanto da dimenso institucional (polity') como da dimenso processual (politics') para a anlise de polticas pblicas. A fim de poder fazer justia complexidade de nosso objeto de anlise, segue disso a desejvel complementaridade de neoinstitucionalismo e anlise de estilos polticos, assim como a necessria integrao das duas abordagens no quadro da policy analysis', o que por sua vez deve garantir a representao da dimenso temporal dos processos polticos. Essa necessria reorientao da policy analysis' me parece ainda mais premente no caso brasileiro como pretendo mostrar a seguir. A policy analysis' tradicional pressupe, na verdade, que a varivel sistema poltico, isto , a estrutura institucional do sistema poltico-administrativo, deve ser constante e conhecida nas suas caractersticas e princpios bsicos. Como bem lembra Couto, em um estudo sobre o processo de reforma do Estado no contexto da transio democrtica no Brasil, torna-se difcil aplicar ao processo poltico transicional os mesmos modelos de anlise utilizados para a compreenso de estruturas j consolidadas [Couto, 1998, p. 55]. Alm disso, a realizao de estudos sobre a dimenso material de polticas pblicas pressupe um conhecimento geral dos processos
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Sendo que as seguintes reflexes tenham surgido por ocasio da elaborao da minha tese de doutorado sobre a poltica ambiental municipal no Brasil [Frey, 1997], recorrerei na seguinte discusso a exemplos e observaes referentes s polticas municipais e ambientais mais especificamente.
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de resoluo de problemas, porque s no caso de um conhecimento suficiente tanto das instituies quanto dos processos poltico-administrativos que estes podem servir como quadro de referncia para a anlise de cada campo de poltica. Os estudos de polticas pblicas enfocam basicamente casos empricos e seus resultados tm, portanto, pelo menos em um primeiro momento, apenas validade situacional. Corre-se pois o risco de considerar padres de ao e estruturas observados e detectados nos estudos empricos, os quais de fato esto presentes s conjunturalmente, como caractersticas inerentes de um certo sistema poltico-administrativo (ibidem). Todavia, vale mencionar que, medida que cresce o nmero de estudos especficos realizados nos vrios campos de poltica, aumenta no apenas o conhecimento referente s polticas especficas, mas tambm o conhecimento terico referente s inter-relaes entre estruturas e processos do sistema poltico-administrativo por um lado e os contedos da poltica estatal por outro. Levando-se em conta por meio do ciclo poltico a dinmica temporal dos diversos processos, abrem-se acima de tudo possibilidades para uma compreenso mais consistente de processos transicionais de carter dinmico. A anlise de polticas pblicas no dispe de uma teoria uniforme. No entanto, com a combinao moderna de mtodos e um foco novo e peculiar, ela est contribuindo permanentemente para a formao terica, que tambm modifica nosso conhecimento sobre a poltica processual tradicional [Beyme, 1985, p. 23 s]. Tomamos como exemplo a poltica municipal no Brasil, vemo-nos defrontados com vrios problemas peculiares. Primeiro, temos que levar em conta que o conhecimento cientfico no tocante ao quadro de referncia, ou seja, no tocante configurao dos arranjos institucionais e das caractersticas dos processos polticos municipais, bastante limitado. Existem, de forma geral, relativamente poucos estudos cientficos sobre a poltica municipal, o que vale tanto para as condies institucionais quanto para os processos polticos de deciso e de planejamento. Segundo, preciso considerar a ampla autonomia dos municpios tanto em questes financeiras e administrativas como polticas. O direito de poder outorgar a sua prpria constituio local, concedido
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aos municpios com a Constituio de 1988, sintomtico dessa abrangente autonomia organizacional que acarreta uma variedade muito grande de arranjos institucionais nas Constituies municipais e nas respectivas leis complementares. Apesar de as regras fundamentais que regem a relao entre executivo e legislativo no divergirem muito na prtica, a realizao de tais estudos de polticas pblicas dificultada pela multiplicidade institucional no que diz respeito configurao concreta da relao entre executivo e legislativo, s variadas formas de negociao nos municpios e acima de tudo no que concerne aos mltiplos regulamentos referentes insero da comunidade local no processo poltico. O carter fluido das estruturas institucionais que, conforme Couto (1988, p. 55), caracteriza o sistema poltico brasileiro , portanto, ainda mais evidente nos nveis estadual e, sobretudo, municipal, em que podemos observar uma verdadeira efervescncia de experimentao democrtica. Um terceiro elemento dificultando anlises de polticas pblicas tem a ver com as habituais modificaes no que tange ao espectro de foras polticas atuantes na arena poltica municipal. Em decorrncia do processo de transio democrtica, o Pas est vivenciando, em relao s estruturas institucionais e aos processos polticos, um perodo extremamente dinmico e agitado de sua histria. No obstante a grande inrcia ideolgica das oligarquias conservadoras tradicionais do Pas ante o processo de democratizao, as constelaes das foras polticas sofreram transformaes significativas devido ao surgimento acentuado de grupos interessados na modernizao e democratizao do Estado e da sociedade. Permanentemente, surgem novas foras e atores polticos pensa-se, por exemplo, no crescimento contnuo e desordenado dos movimentos sociais e associaes de moradores no palco poltico, enquanto outros perdem ao mesmo tempo suas margens de ao e sua influncia ou se retiram totalmente dos acontecimentos polticos.33 Nem o arcabouo institucional e a rede dos relevantes atores polticos nem os padres de conduta poltico-administrativa chegaram a
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Alain Touraine remete-se ao movimentismo brasileiro, respectivamente, ao movimientismo nos pases de lngua espanhola. Estes pases, segundo Touraine, so caracterizados por um nmero elevado de atores e movimentos, os quais, na prtica, se evidenciam extremamente fracos e dispem de um grau reduzido de conscincia e de organizao; ver Touraine (1989, p. 334).
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se consolidar sob as novas condies democrticas. Alm do mais, tem contribudo para essa instabilidade generalizada o quarto elemento a ser considerado a falta de consolidao e consumao da determinao poltico-ideolgica tanto da populao, do eleitorado, como tambm dos polticos e at mesmo dos partidos. Sem querer discutir nesse momento mais detalhadamente as respectivas causas,34 preciso assinalar as dificuldades que essa falta de consolidao traz para a prtica da policy analysis'. Em contraposio aos pases institucional e politicamente consolidados, os governos brasileiros devem ser considerados bem menos resultado da orientao ideolgico-programtica da populao ou dos partidos do que uma conseqncia de constelaes pessoais peculiares. O carisma do candidato como poltico singular pesa bem mais do que a orientao programtica de seu partido. Alm do mais, a poltica na Amrica Latina segundo Touraine (1989, p. 177) menos problema de interesse do que de paixo. Est implcita nesta afirmao a premissa de que os cidados no costumam organizar-se em torno de interesses especficos desde Tocqueville um dos elementos fundamentais para preservar a liberdade poltica na democracia de massa mas que eles deixam se levar pelas paixes e emoes instantneas. Decorrem dessa inclinao mudanas, muitas vezes repentinas e radicais, dos rumos polticos nos governos tanto nacionais, estaduais como municipais, que se manifestam no apenas na descontinuidade poltico-administrativa na transio de um governo para o outro [Lobo, 1998, p. 82], mas que ocorrem inclusive no decorrer de gestes. Trata-se de um fenmeno que se ope consolidao de formas mais ntidas e confiveis dos processos de negociao poltica (o que, por outro lado, significa que as chances para a realizao e imposio de reformas polticas mais radicais so, em princpio, propcias, porque os arranjos institucionais e os processos de negociao entre
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Vale mencionar neste contexto que no se trata apenas de um problema de falta de consolidao democrtica, mas que pode ser alegada uma multiplicidade de razes e possveis explicaes para essa insuficiente determinao polticoideolgica, como, por exemplo, educao defeituosa, influncia da mdia, predomnio de outras lgicas de poltica (clientelismo, paternalismo, nepotismo etc.), cultura e sistema poltico.
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executivo, legislativo e sociedade civil so pouco formalizados, institucionalizados e consolidados). Essas reviravoltas polticas radicais, to comuns na poltica brasileira, em geral, dizem respeito no apenas definio das prioridades tcnicas e materiais, mas freqentemente tambm s formas de cooperao e de participao como tambm maneira de colaborao e de regulao de conflitos entre executivo, legislativo e sociedade civil. Contudo, a multiplicidade, volatilidade e inconstncia dos arranjos institucionais, dos processos polticos e dos posicionamentos e atitudes ideolgicos, enfim, essa fluidez generalizada dificulta chegar a afirmaes de carter terico com um maior grau de generalizao. No Brasil como em outras recentes democracias, onde as estruturas e processos so sujeitos a uma dinmica peculiar e a uma transformao contnua, o pesquisador pode se valer apenas de forma muito restrita de estudos primrios preexistentes. Alm disso, ele corre o risco de ter que enfrentar mudanas significativas at durante o prprio processo de pesquisa. Essas mudanas podem ocorrer no somente em relao poltica material, objeto primordial de sua investigao, mas tambm s instituies polticas e ao policy network, ou seja, a rede dos atores polticos que determinam o processo poltico pode repentinamente mudar durante a realizao do projeto de pesquisa. Particularmente no que diz respeito poltica municipal, estudos de polticas pblicas exigem a realizao de levantamentos primrios sobre as dimenses politics' e polity' nos municpios escolhidos, indo dessa maneira alm da dimenso material das polticas setoriais. Um estudo de polticas pblicas que, na sua anlise e avaliao, quer fazer justia pelo menos aproximadamente realidade emprica, dificilmente, pode, no caso da existncia de dficits de informao, deixar de dirigir uma parte dos esforos de pesquisa para esses levantamentos primrios, ainda que isso possa significar por conseqncia das limitaes de capacidades e recursos disponveis cortes nas pretenses referentes profundidade das investigaes sobre a dimenso policy'. S desta maneira possvel, no meu entender, corresponder pretenso de analisar as interdependncias
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recprocas entre as instituies polticas, os processos polticos e os contedos concretos das polticas [Scharpf, 1985, p. 165]. Faz-se necessrio um certo grau de deslocamento do foco dos estudos da parte dos programas, planos e resultados materiais para os pontos de interseo entre estes por um lado e os processos e instituies por outro, dependendo a necessria intensidade do grau de deslocamento do prprio grau de fluidez que caracteriza estes pontos de interseo. Devem ser, portanto, as prprias caractersticas empricas bsicas, a serem levantadas por estudos empricos preliminares, as condicionantes primordiais para a configurao final do design de pesquisa. Impe-se com isso a questo de como pesar essas trs dimenses na realizao de estudos de polticas pblicas. No meu entender, essa questo no pode ser respondida de forma definitiva e na base de uma reflexo meramente terica, mas depende sobretudo das condicionantes empricas concretas. Porm, as particularidades institucionais e culturais de cada tipo de sociedade podem nos proporcionar elementos para uma correspondente adaptao da abordagem da policy analysis'. Apesar de Scharpf partir da premissa que nenhuma das trs abordagens explicativas pode, de forma isolada, compreender a realidade poltica satisfatoriamente, ele atribui abordagem institucional uma importncia proeminente por ela estar relacionada, ao mesmo tempo, com as perspectivas de policy' e de polity' e pela suposio de que estruturas institucionais (polity') pudessem ter influncia em ambas (perspectivas) [Scharpf, 1985, p. 165]. Eu, em contrapartida, parto da hiptese de que esta suposta importncia proeminente da abordagem institucional perde sua fora explicativa em relao a abordagens processualistas em sociedades com um grau menor de institucionalizao e de consolidao das prticas de negociao. A constelao das foras sociais e polticas, ou seja, o exerccio de poder pelas elites polticas e econmicas, parece, no caso brasileiro, determinar de forma bem mais decisiva os rumos do Pas do que quaisquer arranjos, independentemente do quo institucionalizados estes sejam. Parece-me pertinente neste contexto lembrar de Tocqueville e de sua anlise da democracia na Amrica, onde ele contrape o desenrolar dos acontecimentos polticos em tempos democrticos vida poltica nos tempos aristocrticos, chegando concluso de que nos tempos de aristocracia no Brasil de hoje
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talvez seja mais indicado falar em tempos de oligarquia as influncias particulares e as aes dos indivduos teriam uma influncia relativamente maior sobre os acontecimentos polticos, enquanto nos tempos de democracia seriam os fatos e estruturas gerais os elementos decisivos da vida poltica.35 Alm do grau da consolidao democrtica deve-se levar em conta outros fatores, sobretudo a cultura poltica e administrativa, que so responsveis pela configurao especfica das estruturas, dos processos e funes de cada sociedade. Desta forma, a policy analysis' na Alemanha, por exemplo, atua em um ambiente poltico-administrativo que caracterizado pela perseverana de tradies institucionais [Beyme, 1985, p. 12]. O arcabouo institucional acabou sobrevivendo, na sua essncia, sem grandes modificaes inclusive durante o perodo do nacionalsocialismo. Em contraposio a essa continuidade das instituies fundamentais na tradio alem, as mudanas constitucionais no Brasil levam regularmente a rupturas e transformaes radicais das estruturas poltico-administrativas. Um exemplo disso so as significativas mudanas da nova Constituio de 1988. Por outro lado, fica curioso que essas mudanas radicais dos arranjos institucionais formais dificilmente tenham conduzido a efeitos de maior relevncia no que diz respeito aos padres de comportamento poltico e s realizaes materiais concretas. A concepo das democracias delegativas de ODonnell (1991) pode nos fornecer indcios para uma explicao plausvel dessa aparente contradio. ODonnell designa democracias no consolidadas e no institucionalizadas, que apesar disso podem ter um carter persistente, de democracias delegativas. Essa categoria de democracia, na qual, segundo ele, o Brasil se insere, caracterizada pela fraqueza e reduzida densidade de suas instituies, nas quais a influncia sobre
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De acordo com Tocqueville, os historiadores dos tempos democrticos no apenas negariam aos indivduos o poder de mudar o destino da histria, mas acima de tudo tiram aos prprios povos a faculdade de modificar a sua prpria sorte e os submetem ora a uma providncia inflexvel, ora a uma espcie de cega fatalidade [Tocqueville, 1977, p. 377].
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as decises polticas fica reservada a uma elite classista. A influncia nos processos de deciso poltica e na implementao das polticas normalmente exercida de forma direta e no de forma agregada, intermediada por partidos e associaes. Observa-se portanto, de acordo com o raciocnio de Tocqueville, uma maior influncia da ao particular dos indivduos. Porm, em face da disseminao irresistvel do iderio democrtico, por um lado, e fragilidade e precariedade das novas instituies democrticas, por outro, encontramos vrias instituies no-formalizadas que desempenham a funo de sustentculos do poder oligrquico e exercem influncia decisiva nos processos poltico-administrativos; ODonnell menciona sobretudo o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupo [ODonnell, 1991, p. 30]. O agir estatal e administrativo se baseia em formas clientelistas de interao, visa mais o caso individual e no solues coletivas. A poltica efetiva no vem sendo produzida e implementada, ou s em propores limitadas, dentro das instituies e de acordo com os procedimentos formalmente previstos na Constituio ou nas leis orgnicas dos municpios, e segue s de forma restrita os padres de poltica aspirados teoricamente com os respectivos arranjos institucionais e procedimentais. No que concerne anlise de polticas pblicas, isso significa que teremos que levar em considerao no apenas a tendncia a uma crescente fragmentao e setorializao do processo poltico e a correspondente formao de policy networks' e policy arenas, mas acima de tudo a interferncia de padres peculiares de comportamento poltico como o clientelismo, o populismo ou o patrimonialismo que eventualmente exercem uma influncia maior na definio das polticas pblicas do que as instituies formais; ou, colocado de outra maneira, estes vcios polticos desconfiguram e descaracterizam os arranjos institucionais formais. Isto significa para a policy analysis' no contexto brasileiro, levando em conta a situao poltica e social especfica do Pas, que preciso analisar as instituies no sentido de saber se elas realmente exercem um papel importante e decisivo nos processos de formao de vontade e de deciso, e se no, quais conseqncias isto acarreta para o processo poltico em geral [ODonnell, 1991, p. 27].
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Se partimos da suposio de uma grande influncia dos estilos ou dos padres polticos sobre os processos de formao de vontade e de deciso o que os estudos sobre a cultura poltica latino-americana e brasileira parecem indicar ,36 impe-se a necessidade de questionar essa dimenso de politics' sobretudo no que diz respeito aos efeitos recprocos com a estrutura institucional: a dimenso de polity'. Com a incluso da avaliao de formas de comportamento poltico (estilos polticos, tradies administrativas, padres culturalmente influenciados de percepo e de ao), relacionada a campos especficos de ao [Hesse, 1985, p. 59] e ligado a isso com o abandono da compreenso em boa parte das vezes esttica de instituies abrem-se, segundo Hesse, caminhos para uma pesquisa poltico-cientfica, mais em concordncia com a realidade de processos complexos de interao (ibidem). O que significa isso para as modalidades de configurao do design de pesquisa? Em primeiro lugar, importante salientar que a exigncia da adaptao da abordagem metodolgica situao emprica concreta no exclui a possibilidade de chegar a um maior grau de generalizao referente a sociedades concretas. Concepes tericas, baseadas em observaes empricas, como a da democracia delegativa por exemplo, podem nos proporcionar pontos de referncia para obter princpios norteadores gerais para estudos empricos, que podem sensibilizar-nos no que concerne a possveis elementos cruciais para uma melhor compreenso dos processos polticos e que, logo, devem ser levados em conta na configurao dos projetos de pesquisa. preciso salientar, porm, que este procedimento no torna desnecessrio uma adaptao mais detalhada s caractersticas peculiares do estudo de caso em questo na base de estudos empricos preliminares. Suponhamos que aspectos poltico-culturais influenciem de forma significativa a configurao dos estilos polticos, empiricamente observados, no dispondo por outro lado, devido a razes tcnicas e metodolgicas, de possibilidades para averiguar mediante surveys
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Ver a respeito, por exemplo, Fanger (1994).
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as orientaes, representaes de valores e interpretaes de forma sistemtica,37 temos que nos contentar com a anlise dos padres de comportamento poltico empiricamente observveis, os quais, por sua vez como indicado lembrar so cunhados pelos valores, opinies e orientaes predominantes na sociedade. Visto que o estilo poltico sujeito a mudanas em cada fase do processo poltico, aconselhvel questionar o estilo poltico na sua dimenso processual, valendo-se do policy cycle' como quadro referencial. Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padres poltico-administrativos de pases em desenvolvimento, caracterizados por democracias do tipo delegativo, como o caso do Brasil, podemos concluir que nesses pases, mais ainda do que em democracias consolidadas, a policy analysis' deve enfocar os fatores condicionantes das polticas pblicas polity' e politics' dando nfase na sua dimenso processual, a fim de poder fazer justia realidade emprica bastante complexa e em constante transformao. A integrao de elementos da anlise de estilos polticos e do neo-institucionalismo no quadro da policy analysis' parece pois imprescindvel, se quisermos compreender a complexidade e a dinmica dos campos de investigao em questo. Essa necessidade de uma reorientao da anlise de polticas pblicas, aqui exposta a partir de uma anlise da realidade brasileira, est de acordo com a tendncia do neo-institucionalismo de dirigir a sua ateno no apenas para as instituies em si, mas tambm para os prprios atores polticos. O neo-institucionalismo busca contribuir para o aumento da capacidade dos atores polticos de compreender o funcionamento das instituies polticas e, desta maneira, saber conduzi-las de forma mais eficiente. A criao e suporte de uma cultura de direito, de identidades, preferncias e recursos, assim como de um sistema de significados e de compreenso da histria ganham destaque, justamente por serem considerados fundamentais para o bom funcionamento das instituies formais [March/ Simon, 1995, p. 28].
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Ver Fanger (1994, p. 105s) que salienta que na Amrica Latina as datas-base existentes, construdas a partir de surveys de opinio, so muito dispersas e mal comparveis.
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Na verdade, a fluidez institucional deixou de ser apenas uma caracterstica das democracias no consolidadas, mas torna-se cada vez mais uma realidade nos pases supostamente consolidados. A extensa literatura sobre o tema de governance resultado do crescente enfraquecimento das instituies estatais e evidencia transformaes significativas no tocante aos processos poltico-administrativos nas democracias modernas. As novas redes de governana, nas quais as comunidades, as associaes da sociedade e as empresas privadas desempenham papel cada vez mais decisivo, desafiam no apenas os governos e a maneira de governar, mas exigem tambm uma reorientao do pesquisador de polticas pblicas. Visto que o processo de governana multifacetado, a cincia deve levar em conta o concurso destas vrias facetas que, por sua vez, so resultado de uma interao cada vez mais dinmica entre elementos institucionais, processuais e os contedos das polticas. As sugestes de Rhodes (2000, p. 85) de uma etnografia poltica de redes sociopolticas que implica microanlises de contextos do cotidiano ou de Linder/ Peters de estudos de polticas pblicas do tipo bottom-up,38 que do maior nfase nas condies e contextos especficos, na multiplicidade de fatores e no subjetivismo, mostram possveis caminhos para a anlise de polticas pblicas num contexto de fluidez institucional que no quer abrir mo de considerar as complexas interrelaes entre polity, politics e policy'. A desistncia da busca pela bjetividade esta uma caracterstica inerente dos estudos topdown da tradio norte-americana representa uma concesso necessria a uma realidade institucional caracterizada pela crescente diversidade, complexidade e dinmica.39
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Ver Perez (1998, p. 69). Ver Kooiman (2000).
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POLTICAS PBLICAS: UM DEBATE CONCEITUAL E REFLEXES REFERENTES PRTICA DA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL*

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS No 21 JUN DE 2000

Ver, por exemplo, Leal (1997, cap. I).

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS No 21 JUN DE 2000

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Policy politics polity

a dimenso institucional polity' se refere ordem do sistema

no quadro da dimenso processual politics' tem-se em vista o

processo poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que

diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio;

a dimenso material policy' refere-se aos contedos concretos,

Ver o caso da Alemanha: Frey (1990, p. 26 s) e Hartkopf/Bohne (1983, p. 122 f).

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Ver Waschkuhn (1994, p.190).

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Ver tambm March/Olson (1995, p. 27).

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3. Anlise de estilos polticos

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4 Neo-institucionalismo e Anlise de Polticas Pblicas Abordagens Complementares

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5 A Policy Analysis no Contexto da Realidade Brasileira

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Ver a respeito, por exemplo, Fanger (1994).

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Ver Perez (1998, p. 69). Ver Kooiman (2000).

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