FEDERALISMO E GUERRA FISCAL

Henrique Sampaio Goron Especialista em Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributrios - IBET

1. DO FEDERALISMO

O federalismo, entendido como forma de organizao do poder poltico, foi concebido a partir do sculo XVIII, aparecendo de forma inominada, primeiramente, na Constituio norteamericana de 1787. Mais tarde, o Estado Federal foi expressamente previsto, em 1853, na Constituio da Argentina, na Constituio do Imprio Alemo (1871), na Constituio da Sua (1874) e na Constituio do Brasil (1891).

Adotado no Brasil, pois, o Federalismo caracteriza-se pela distribuio do poder entre os entes federados (Estados-membros), dotados de autonomia. No texto Constitucional, clusula ptrea, e sua alterao demandaria a instituio de novo Poder Constituinte.1 Segundo CELSO RIBERIO BASTOS2 a forma mais sofisticada de se organizar o poder dentro do Estado. Ela implica uma repartio delicada de competncias entre o rgo do poder central, denominado Unio, e as expresses das organizaes regionais, mais freqentemente conhecidas por Estados-membros, embora, por vezes, seja usado, por igual forma, o nome provncia e, at mesmo, canto. Essa partilha de competncias entre a Unio e os Estados bastante rgida, visto que se apresenta esculpida na prpria Constituio Federal, razo pela qual s por intermdio de emenda Constituio pode ser alterada. Outrossim, os Estados-membros participam na formao da Unio atravs dos senadores que compem uma das Casas do Congresso Nacional.

Consoante prescreve a norma inserta no artigo 60, 4, ipsis litteris:

Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: [...] 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; 2 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 415.

No Estado federal, renem-se vrios Estados-membros, os quais no so dotados de soberania externa ou interna3, pois adstritos a um nico poder, que o federal. Todavia, conservam parcialmente sua independncia, podendo alinhar as diretrizes das suas constituies com o objetivo de auto-organizao.

Diferentemente do Estado federal, pois, os Estados-membros so entes autnomos, no reconhecidos pela Ordem Jurdica Internacional, com jurisdio limitada a uma poro do territrio Nacional e atuam dentro dos limites que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil lhes outorga4, de acordo com o que dispe o seu artigo 185.

Desta forma, como norte para caracterizao do Federalismo h a existncia de uma Constituio Federal que delimita competncias e a participao dos Estados-membros na vontade Federal, com quem dividido o poder poltico para tomada de decises.

Doutrinariamente, tem-se uma classificao do Federalismo subdividida em quatro importantes itens, quais sejam, (i) quanto origem, (ii) quanto concentrao de poder, (iii) quanto ao equacionamento de desigualdades e (iv) quanto repartio de competncias. Para o estudo ora proposto fixarei ateno no ltimo ponto.

1.1 O Federalismo Quanto Repartio de Competncias

3 Segundo leciona PAULO BONAVIDES, a soberania interna significa o imperium que o Estado tem sobre o territrio e a populao, bem como a superioridade do poder poltico frente aos demais poderes sociais, que lhe ficam sujeitos, de forma mediata ou imediata. A soberania externa a manifestao independente do poder do Estado perante outros Estados. BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 119. Nesse sentido, assim leciona MARCELO NOVELINO: A autonomia, que em seu aspecto primordial significa edio de normas prprias do grego autos (prprio) + nomos (norma) -, consiste na capacidade de autodeterminao dentro de certos limites constitucionalmente estabelecidos. A natureza do Estado-membro conferida pelo seu regime de autonomia, no importando o nome que lhe atribudo (Provncia, Canto, Lander ...).[...] Os Estados-membros possuem um ordenamento autnomo misto: parcialmente derivado e parcialmente originrio Sua organizao estabelecida por Constituies prprias, as quais devem observar os limites estabelecidos pela Constituio da Repblica.[...] As Constituies estaduais, apesar de no se resumirem a uma simples cpia, devem observar alguns limites estabelecidos pela Constituio da Repblica.[...] Tais limitaes so impostas pela Constituio da Repblica por meio de normas centrais, tambm denominadas de normas de observncia obrigatria, as quais condicionam o poder de organizao dos Estados-membros, servindo como paradigma para a elaborao das Constituies estaduais e lhes conferindo homogeneidade (princpio da simetria).[...] 5 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. 4

Como toda legislao, mesmo que fundamental, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 um espelho do momento econmico-social vivido na poca de sua confeco, no qual o socorro pela Democracia era exigncia inescapvel do povo brasileiro carente, poca, de uma reviso econmica, poltica e social.

Com o Texto Fundamental, positivado a 05 de outubro de 1988, delinearam-se os contornos do Federalismo hoje vigente no Brasil, no qual a repartio de competncia ponto fundamental.

A Constituio Federal prescreve matrias que a Unio e os Estados-membros possuem competncia privativa para legislar, cada qual em consonncia com seus especficos interesses. So competncias muito bem divididas, para as quais inexiste cooperao. a chamada repartio horizontal da competncia.

De outra banda, tambm no Texto Constitucional vigente, tem-se idntica matria legislativa tratada pela Unio e pelos Estados, onde a Unio aponta diretrizes limitadoras do poder dos Estados-membros, que no podero modificar as normas federais. conhecida como repartio vertical da competncia.

Os principais elementos da Federao brasileira so: a) Descentralizao poltica; b) Autonomia dos entes federados; c) Soberania do Estado Federal; d) Formalizao e repartio das competncias em uma Constituio rgida; e) Representao dos estados e do Distrito Federal no Senado Federal; e f) Fiscalizao da autonomia federativa por meio do controle de constitucionalidade.

O Federalismo, em realidade, aumenta as funes dos Estados-membros, pois a descentralizao poltica exige uma nova forma de organizao dos entes da Federao, e, com ela, surge a necessidade da repartio de competncias.

O Sistema de Repartio de Competncias estabelecido pela Constituio Federal prev competncias exclusivas6 (tratam de matrias que no podem ser repassadas ou delegadas pela Unio a outra entidade federada, importando, assim, em eliso da participao de qualquer outra entidade federal no seu desempenho); competncias privativas7 (so as possibilidades dos Estados-membros

6 Art. 21. Compete Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal; VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; VII - emitir moeda; VIII - administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada; IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; X - manter o servio postal e o correio areo nacional; XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio; XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; XVI - exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; XVII - conceder anistia; XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao; XXII - executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais; c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa; XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do trabalho; XXV - estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; II - desapropriao; III - requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; V - servio postal; VI - sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais; VII - poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores; VIII - comrcio exterior e interestadual; IX - diretrizes da poltica nacional de transportes; X - regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial; XI - trnsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalizao; XIV - populaes indgenas; 7

tambm legislarem sobre as matrias de competncia da Unio. Tal ocorrer caso a Unio, em razo da sua vontade, edite Lei Complementar que trate de forma ampla sobre a determinada matria (norma geral). Neste caso, poder delegar aos Estados-membros que legislem de forma especfica sobre o tema j tratado na norma geral); competncias concorrentes8 (especficas s funes legislativas, as competncias concorrentes so uma dupla legislao. A mesma matria objeto de tratamento legislativo de duas esferas: a nacional e a estadual. um consrcio legislativo onde Unio cabe legislar sobre normas gerais, enquanto aos Estados-membros cabe legislar sobre matria que no seja tratada por norma geral. O exerccio da competncia concorrente pelo Estado-membro ocorre pela suplementao da matria geral elaborada pela Unio, de acordo com as suas peculiaridades, seus interesses. Todavia, omitindo-se a Unio na elaborao dessas, a Constituio faculta ao Estadomembro o exerccio de competncia legislativa plena sobre tais matrias); e, por fim, competncias

XV - emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros; XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses; XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes; XVIII - sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular; XX - sistemas de consrcios e sorteios; XXI - normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educao nacional; XXV - registros pblicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional; XXIX - propaganda comercial. Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; III - juntas comerciais; IV - custas dos servios forenses; V - produo e consumo; VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX - educao, cultura, ensino e desporto; X - criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matria processual; XII - previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII - assistncia jurdica e Defensoria pblica; XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV - proteo infncia e juventude; XVI - organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. 8

comuns9 (a todas as entidades federadas so outorgadas, em igualdade de condies para o desenvolvimento de determinadas funes, capacidade de tratar sobre determinadas matrias administrativas que precisam ser desempenhadas em conjunto pelas entidades polticas federadas).

exatamente nos limites das competncias desenhados pelo Texto Constitucional que se d a guerra fiscal que mais adiante ser devidamente analisada. Antes, porm, por vital importncia ao tema, convm tecer algumas palavras acerca do pacto federativo.

2. DO PACTO FEDERATIVO

O constituinte originrio optou pela descentralizao do poder, conduzindo o Brasil a uma das federaes com maior descentralizao da administrao, no que diz da distribuio de recursos tributrios e poder poltico. A Constituio Federal trouxe, portanto, um sentido democrtico especfico no qual h inmeros mecanismos de participao da sociedade.

Nas palavras de MARIA TEREZA SADEK, in verbis:

Em outras palavras, criou-se um modelo que valoriza a fragmentao e, conseqentemente, amplia o nmero de atores polticos e de possveis contestadores de decises. Nesta construo, governadores e prefeitos adquirem papel poltico de primeira grandeza, sem contudo anular ou diminuir o poder de antigas lideranas.10

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
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SADEK, Maria Tereza, in O Pacto Federativo em Questo. Revista Brasileira de Cincias Sociais vol. 15 n 42. p. 153 http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v15n42/1747.pdf

De outra banda, o prprio texto constitucional apresentou enorme preocupao com a participao popular, ao invs de sublinhar um consenso social acerca dos objetivos da descentralizao do poder administrativo. Como resultado desta poltica positivada na Lei Maior obteve-se o fortalecimento dos governos subnacionais, especificamente os dos Estados-membros para o que importa neste estudo, o que obstaculiza o governo federal de criar solues efetivas para problemas nacionais.

Neste ambiente quase autofgico, no h como evitar sejam, muitas vezes, conflitantes os interesses nacionais e subnacionais. No entanto, o prprio constituinte originrio, talvez prevendo essa verdadeira batalha de interesses, positivou no Texto Magno verdadeiras garantias da Federao, tais como:

a) Repartio de competncias: ao distribuir as competncias pblicas entre os diferentes entes polticos, a Constituio Federal outorga-lhes autonomia para a atuao no mbito das respectivas reas, assim assegurando o equilbrio federativo;

b) Rigidez da Constituio: o fato de a Constituio Federal ser rgida dificulta a modificao da repartio de competncias entre os entes polticos, haja vista que esta somente ser possvel mediante a aprovao de emenda Constituio, pelo procedimento especial e rduo;

c) Controle de constitucionalidade: a atribuio ao Poder Judicirio da competncia para exercer o controle de constitucionalidade possibilita que ele fiscalize o exerccio pelos entes federados das competncias delineadas no texto constitucional, porquanto a atuao de qualquer um dos entes federados fora de suas competncias prprias configura atuao inconstitucional, passvel de anulao pelo Poder Judicirio, por meio dos mecanismos de controle de constitucionalidade;

d) Processo de interveno: em certas hipteses, a interveno de um ente federado sobre o outro tem por fim especfico assegurar a manuteno e o equilbrio da Federao;

e) Imunidade recproca de impostos: impe a vedao constitucional de exigncia de impostos entre os entes federados, impedindo que a autonomia de um ente poltico seja prejudicada por outro. (art. 150, inciso VI, a, da CF/88)

f) Repartio das receitas tributrias: prevista nos arts. 157 a 159 da CF/88 estabelece a obrigatoriedade da repartio das receitas de certos tributos entre os entes federados. Buscou o legislador constituinte assegurar uma relativa equivalncia econmico-financeira entre eles, aspecto fundamental para o equilbrio federativo;

Pois bem, o desrespeito a duas dessas garantias (repartio das competncias e das receitas) tem gerado inmeros debates, e seus efeitos podem ser devastadores para Repblica Federativa do Brasil. a chamada guerra fiscal.

3. DA GUERRA FISCAL Nas palavras de SRGIO PRADO11 a guerra fiscal um caso de uma classe geral de fenmenos que emergem quando iniciativas polticas de GSN adquirem conotaes negativas e geram efeitos econmicos perversos em decorrncia do carter insuficiente ou conjunturalmente inoperante do quadro poltico-institucional que regula as relaes federativas, o qual se revela incapaz de garantir um equilbrio mnimo entre os diversos interesses regionais/locais de forma a evitar efeitos econmicos e sociais perversos.

A guerra fiscal possui alicerce na sistemtica de tributao, e, principalmente, na competncia estadual acerca do principal tributo sobre valor agregado o ICMS. O constituinte originrio, ao delegar competncia estadual com relao ao ICMS, em realidade, moldou o referido tributo como instrumento de polticas de desenvolvimento regional.

PRADO, SRGIO in Guerra Fiscal e Polticas de Desenvolvimento Estadual no Brasil. Ensaio que resume os resultados de ampla pesquisa sobre o tema, realizado na Diretoria de Economia do Setor Pblico da FUNDAP Fundao para o Desenvolvimento Administrativo rgo do governo do estado de so Paulo, sob a coordenao do autor, e publicada em PRADO, S./CAVALCANTI, C.E. (2000). p. 3.

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Pois bem, considerando-se fatores como a internalizao de capital estrangeiro (desde o Plano Real), a falta de investimentos sociais (principalmente na educao), a falta de qualificao profissional, o desemprego, etc., que impedem o desenvolvimento nos seus diversos mbitos, os Estados-membros, na tentativa quase desesperada de solucionar pelo menos alguns desses problemas, utilizam-se de iniciativas polticas desordenadas com a alocao de investimentos sem qualquer juzo, como a concesso de benefcios fiscais a determinados setores, ou at mesmo, determinadas empresas especficas (exemplo atual a concesso de reduo no pagamento de PIS, COFINS e IPI para apenas 06 (seis) empresas que produziro tablets em territrio nacional).

por demais transparente que esta tentativa de salvar a economia local/regional, em muitos casos, obtm resultados positivos para quem a prope (h estudos que revelam prejuzos em razo das modificaes exigidas no atendimento a essas propostas, pois existe uma considervel modificao no perfil local da atividade produtiva como exemplo, podemos imaginar a instalao de uma indstria que utiliza processos produtivos pesados (fornos ou algo do gnero) em uma regio onde predomina a mo-de-obra artesanal. Os prejuzos da advindos, tais como constantes acidentes de trabalho, so evidentes). Porm, a questo est nas conseqncias sofridas por aqueles que nela no se incluem, principalmente pela Federao.

Ademais, a perda regional e nacional evidente quando se pensa que milhes de reais so gastos em lobby para a aprovao de incentivos (os quais, diga-se de passagem, muitas vezes ilegais ou inconstitucionais), em detrimento de investimentos em tecnologia ou estudos, que poderiam alavancar de forma benfica e equilibrada a economia daquela prpria regio.

Convm sublinhar, no entanto, que os fatores acima elencados, que levam os Estadosmembros a procurarem alternativas de forma independente, so em grande parte gerados em razo do abandono do governo central com relao s polticas de desenvolvimento regional. E a reverso dessa situao passa, necessariamente, por uma interveno decretada pelo prprio governo central (agora de forma quase que autoritria), o que pode ser extremamente nocivo Federao, pois atinge frontalmente a autonomia do Estado-membro.

Na tentativa de encontrar uma soluo, o governo central toma as rdeas daquilo que o constituinte originrio pretendeu entregar ao ente federado, por conseguinte, o Princpio Federativo resta ameaado. O poder retorna ao centro e deixa de ser exercido de forma distribuda, anulando a autonomia dos Estados-membros.

Este quadro levou o Supremo Tribunal Federal, no ms de junho de 2011, a lanar um aviso bem claro sociedade brasileira de que no tolerar mais a guerra fiscal. No dia 1/06/2011, foram julgadas inconstitucionais legislaes de Paran, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, So Paulo, Par, Esprito Santo e Distrito Federal que concediam benefcios na cobrana do ICMS. O principal argumento utilizado como fundamento das decises daquela Corte foi o de que os incentivos fiscais s podem ser institudos aps convnio entre os Estados-membros, o que no ocorreu nos casos analisados. Tal acordo entre os Estados-membros est fixado na prpria Constituio Federal12. Segundo o Supremo Tribunal Federal o no atendimento a esse requisito viola o Princpio Federativo, do qual decorre a igualdade de tributao.

As decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, de forma direta ou indireta, declaram ofensa ao art. 155, 2, XII, g, da Constituio Federal que exige, relativamente ao ICMS, a celebrao de convnio entre os Estados-membros e o Distrito Federal para a concesso de isenes, incentivos e benefcios fiscais.

Para o contribuinte criou-se uma situao complexa, pois os Estados-membros que tiveram declarada inconstitucional sua legislao pretendem exigir o pagamento do tributo alvo do incentivo aproveitado pelo contribuinte, com fundamento na retroatividade dos efeitos daquela deciso (desconsiderando-se os efeitos modulatrios). No entanto, olvidam-se esses entes federativos que, ao aproveitar o benefcio, o contribuinte apenas estava agindo em conformidade com a legislao ento vigente. E essa legislao possua presuno de constitucionalidade!

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Reza o artigo Art. 155, 2, XII, g, que: cabe lei complementar regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, iseno, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos ou revogados.

Disso conclui-se que o impacto das decises de inconstitucionalidade proferidas pelo Supremo Tribunal Federal poder trazer conseqncias indesejadas e extremamente prejudiciais.

Neste contexto, todavia, considerando-se o sistema jurdico vigente, h normas que afastam por completo a pretenso posta pelos Estados-membros, tais como (i) a irretroatividade (a Constituio Federal no permite a cobrana de tributo cujos fatos geradores tenham ocorrido antes da alterao da norma de incidncia13 inclui-se, aqui, tanto a atuao legislativa como a judicial, que o caso), (ii) a vedao existente no Cdigo Tributrio Nacional (a exigncia dos Estados-membros somente concretizar-se-a por meio do lanamento tributrio que, neste caso, sendo proveniente das decises do Supremo Tribunal Federal, utilizaria critrio jurdico distinto do aproveitado, no passado, pelo contribuinte, o que impedido pelo artigo art. 146, do Cdigo Tributrio Nacional14), (iii) a segurana jurdica e a moralidade (as relaes entre Estado e contribuinte esto pautadas pelos critrios interpretativos adotados ao longo dos tempos. Sua alterao, sobretudo retroativa, esbarra na expectativa sobre padres de comportamento Princpio da Segurana Jurdica. Ademais, a aplicao desse raciocnio est ligada ao fato de que ningum pode se beneficiar da prpria torpeza, o que acabaria por atingir a moralidade (art. 37, da Constituio Federal15), e, ainda, (iv) a responsabilidade objetiva do Estado-membro (considerando-se que a cobrana retroativa do ICMS atingiria o patrimnio dos contribuintes em decorrncia de um ato normativo nulo, praticado pelos Estados-membros, verifica-se que a exigncia pecuniria em questo esbarra na responsabilidade objetiva do prprio Estado, prevista no art. 37, 6, da Constituio Federal16).

13 Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: [...] III - cobrar tributos: a) em relao a fatos geradores ocorridos antes do incio da vigncia da lei que os houver institudo ou aumentado; 14 Art. 146. A modificao introduzida, de ofcio ou em conseqncia de deciso administrativa ou judicial, nos critrios jurdicos adotados pela autoridade administrativa no exerccio do lanamento somente pode ser efetivada, em relao a um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente sua introduo.

15 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: 16 Art. 37. [...] 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

H, ainda, outras aes de declarao de inconstitucionalidade tramitando no Supremo Tribunal Federal, e, ao que tudo indica, tero o mesmo resultado das j apreciadas pela Corte Suprema.

Sendo assim, salta evidente que a guerra fiscal est perdendo seu espao, o que muito bem vindo, pois mesmo que se tenha por vantajosa como poltica de desenvolvimento local/regional, o resultado evidentemente perverso e negativo para a economia nacional, para a Federao brasileira.

4. CONCLUSO

Pelo que foi dito, depreende-se que o Federalismo brasileiro possui inmeras variantes que agem constantemente, seja no plano jurdico-institucional com a repartio das competncias administrativa, legislativa e fiscal, seja no plano poltico-partidrio com a influncia no poder local. Em razo desses vetores desalinhados, o combate guerra fiscal extremamente complexo e, por conseguinte, de difcil consecuo.

No obstante, para a diminuio ou banimento da guerra fiscal necessrio, no mnimo, que (i) haja transparncia na atuao estatal para impedir arranjos entre Estados-membros, e entre estes e empresas privadas na concesso de benefcios fiscais; (ii) definio de critrios objetivos para a concesso de vantagens fiscais que interessem a toda a federao e no apenas um ente federativo; (iii) a possibilidade de reviso constante desses benefcios; e (iv) a estrita observncia da legislao elaborada visando justamente o crescimento da Federao.

O perodo que se seguiu promulgao da Constituio Federal de 1988 at os dias atuais evoluiu de uma centralizao decisria proveniente do autoritarismo para uma descentralizao do poder poltico e fiscal de forma extremamente rpida, o que conduziu guerra fiscal ora vivenciada, pois a regulao desse processo no acompanhou a prpria evoluo econmico-social.

Talvez no seja do interesse dos governos que este quadro seja alterado, o que somente com o tempo poderemos ter certeza, porm o que realmente se v uma perigosssima ameaa ao Princpio Federativo, pois o poder est retornando ao centro e deixando de ser exercido amplamente, de forma distribuda como desejou o legislador originrio, o que anula a autonomia dos Estados-membros.

OBRAS CONSULTADAS BASTOS, Celso Riberio. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. CDIGOS 3 em 1 - Tributrio, Processo Civil e Constituio Federal + Legislao Complementar. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2011. HORTA, Raul Machado. Formas Simtricas e Assimtricas do Federalismo no Estado Moderno Direito Constitucional. Belo Horizonte: Editora: Del Rey, 2002, p. 491 499 Captulo 8. Material da 1 aula da disciplina Organizao do Estado, ministrada no Curso de Ps-Graduao Lato Sensu TeleVirtual em Direito Constitucional Anhanguera-UNIDERP | REDE LFG. NASCIMENTO, Sidnei Pereira do. Guerra Fiscal: Uma Anlise Quantitativa para Estados Participantes e No Participantes. http://www.anpec.org.br/revista/vol10/vol10n2p211_237.pdf. Acesso em 30/06/2011. Acesso em 23/06/2011. NOVELINO, Marcelo. Artigos 25 ao 28. In BONAVIDES, Paulo, MIRANDA, Jorge, AGRA, Walber de Moura (coords.). Comentrios Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 2009, Captulo III - pp. 577-598. Material da 4 aula da disciplina Organizao do Estado, ministrada no Curso de Ps-Graduao Lato Sensu TeleVirtual em Direito Constitucional Anhanguera-UNIDERP | REDE LFG. PRADO, Srgio. Guerra Fiscal e Polticas de Desenvolvimento Estadual no Brasil. Ensaio que resume os resultados de ampla pesquisa sobre o tema, realizado na Diretoria de Economia do Setor Pblico da FUNDAP Fundao para o Desenvolvimento Administrativo rgo do governo do estado de so Paulo, sob a coordenao do autor, e publicada em PRADO, S./CAVALCANTI, C.E. (2000). http://www.sefa.pa.gov.br/site/semin_poltrib/materestudo/P5_GuerraFiscal_SergioPrado.pdf. em 18/06/2011. SADEK, Maria Tereza. O Pacto Federativo em Questo. http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v15n42/1747.pdf. Acesso em 01/07/2011. Acesso