T. C.

SLEYMAN DEMREL NVERSTES SOSYAL BLMLER ENSTTS MALYE ANABLM DALI

YEN DZENLEMELER ELNDE YEREL YNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL TEVZN

YKSEK LSANS TEZ

Eref AIKGZ

Tez Danman: Yrd. Do. Dr. . Attila ACAR

ISPARTA, 2007

ii

ZET YEN DZENLEMELER ELNDE YEREL YNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL TEVZN

EREF AIKGZ Sleyman Demirel niversitesi Sosyal Bilimler Enstits Maliye Anabilim Dal Yksek Lisans Tezi, 128 sayfa, Eyll 2007

Danman: Yrd. Do. Dr. . Attila Acar

Bu tezin amac yerel ynetimlerde mali zerklik ve mali tevzin kavramlarnn yaplan yeni deiiklikler erevesinde incelenmesidir. Tezin temel noktas mali zerklik ve tevzin almalarnn yerel ynetimlerde nasl uygulanddr. Bu konuyu tahlil edebilmek asndan yerel ynetimlerde uygulanan maliye sistemleri ve politikalarnn yeterince anlalmas ve aklanmas gerekmektedir. almada genel olarak yerel ynetimlerde ilevsel mekanizmann nasl alt, yerel ynetimlerde uygulanan stratejik planlama ve bu ynetim birimlerince uygulanan maliye politikalar, yeni dzenlemeler eliinde uygulamaya konulan kamu mali ynetimi kontrol kanunu ve belediye kanunun kavramsal boyutu yer almaktadr. Sonu olarak merkezi ynetim ile yerel ynetimler arasndaki ilikinin en nemli yan, kaynak blm, yani mali konulardr. ki ynetim arasnda grev ve yetki blmnn hemen arkasndan gelir kaynaklarnn paylam gelmektedir. O yzden yeni kanunlar ve dzenlemeler erevesinde yerel ynetimlerde uygulanan maliye politikalarnn iyi anlalmas gerekmektedir.

Anahtar Kelimeler: Yerel Ynetim, Mali zerklik, Mali Tevzin, Stratejik Planlama, Maliye Politikas.

ii

ABSTRACT FINANCIAL AUTONOMY AND FISCAL FEDERALISM IN LOCAL ADMINISTRATIONS IN ACCORDANCE WITH THE NEW ARRANGEMENTS

EREF AIKGZ Sleyman Demirel University, The Institute of Social Sciences, The Graduate Thesis of Finance Branch, 128 pages, September 2007

Supervising Professor: Assistant Professor brahim Attila Acar

The aim of this thesis is to analyze the concepts of financial autonomy and fiscal federalism within the framework of the new arrangements. The main point of the thesis is related to the application of financial autonomy and fiscal federalism works in local administrations. In order to observe the subject on a deeper basis, it is important to thoroughly perceive and explain fiscal systems and policies used in local administrations. In the study, the topics that have been taken into consideration are generally the working system of the structural mechanism, the strategic planning applied in local administrations and fiscal policies applied by such administrative units, public fiscal administration law, which has been put into practice in accordance with the new arrangements, and the conceptual dimension of municipal laws. Consequently, the most important part of the relationship between central administrations and local administrations is resource distribution, which is a fiscal issue. What comes right after task and authorization distribution between the two administrations is resource distribution. For that reason, it is necessary to perceive the fiscal policies applied in local administrations within the framework of new laws and arrangements.

Key Words: Local Administration, Financial Autonomy, Fiscal Federalism, Strategic Planning, Fiscal Policy.

iii

NDEKLER ZET.............................................................................................................................i ABSTRACT .................................................................................................................ii NDEKLER............................................................................................................iii KISALTMALAR .......................................................................................................vii TABLOLAR LSTES ..............................................................................................viii GR............................................................................................................................1 BLM I YEREL YNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL TEVZN........................4 1.1. Yerel Ynetim Kavramnn Anlam Ve eitleri .............................................4 1.1.1. Yerel Ynetimin Anlam...........................................................................4 1.1.2. Yerel Ynetimlerin Geliimi Sreci .........................................................7 1.1.3. Yerel Ynetim eitleri ..........................................................................12 1.1.3.1. Siyasal Amal Yerinden Ynetim..................................................12 1.1.3.2. Ynetsel Amal Yerinden Ynetim...............................................13 1.1.3.2.1. Hizmet Amal Yerinden Ynetim..........................................14 1.1.3.2.2. Yerel Yerinden Ynetim .........................................................14 1.1.4. Yerel Ynetimlere htiya Duyulmasnn Nedenleri ..............................14 1.2. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik.................................................................15 1.2.1. zerkliin Anlam ..................................................................................15 1.2.2. Yerel zerkliin Tanm .........................................................................16 1.2.3. Yetki Genilii / Mali zerklik likisi ..................................................17 1.2.4. Yerel zerkliin Kapsam ......................................................................18 1.2.4.1. dari zerklik ..................................................................................18 1.2.4.2. Mali zerklik ..................................................................................18 1.2.5. Mali zerkliin Trleri ve Snrlar........................................................21 1.2.6. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik .........................................................22 1.3. Yerel Ynetimlerde Mali Tevzin....................................................................24 1.3.1. Mali Tevzin Kavram..............................................................................24 1.3.2. Mali Tevzinin Konusu ............................................................................27 1.3.3. Mali Tevzinin Sebepleri..........................................................................30 1.3.3.1. Tarihi, Siyasi ve ktisadi Nedenler..................................................30

iv

1.3.3.2. Kamu Harcamalarndaki Art ........................................................31 1.3.3.3. Vergilendirme Yetkisi.....................................................................32 1.3.3.4. Gelir ve Giderlerin Merkeziletirilmesi ..........................................33 1.3.3.5. Ayn Tr Olmayan Tercihler...........................................................34 1.3.3.6. Hesaplarn Tek Kaynaktan Salamas Zorunluluu .......................34 1.3.4. Mali Tevzin Trleri.................................................................................35 1.3.4.1. Dikey Mali Tevzin ..........................................................................36 1.3.4.2. Yatay Mali Tevzin...........................................................................36 1.3.5. Mali Tevzinin Sistemleri.........................................................................37 1.3.5.1. Rekabet Sistemi...............................................................................37 1.3.5.2. Ayrma Sistemi................................................................................38 1.3.5.3. Ballk Sistemi...............................................................................39 1.3.5.4. Karma Sistem ..................................................................................40 1.3.5.4.1. Ekleme Sistemi........................................................................40 1.3.5.4.2. Paylam Sistemi .....................................................................41 1.3.5.4.3. Vergi Torbas Sistemi..............................................................41 1.3.6. Mali Tevzinin nemi..............................................................................42 1.3.7. Yardmlarn Mali Tevzindeki Anlam ....................................................43 BLM II DNYADA VE TRKYEDE YEREL YNETM UYGULAMALARI VE MAL ZERKLK.....................................................................................................45 2.1. Federal Devletlerde Yerel Ynetim Uygulamalar ve Mali zerklik ............45 2.1.1. ABD'de Yerel Ynetim Uygulamalar....................................................45 2.1.2. Almanya'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik ....................................47 2.2. niter Devletlerde Yerel Ynetimler Ve Mali zerklik ................................50 2.2.1. Fransa'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik ........................................50 2.2.2. spanya'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik ......................................54 2.2.3. ngiltere'de Yerel Ynetimler ve Mali zerklik .....................................58 2.3. Trkiyede Yerel Ynetimler ve Mali zerklik .............................................62 2.3.1. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak l zel dareleri ..................................62 2.3.2. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak Belediyeler .........................................63 2.3.3. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak Ky dareleri ......................................67

2.4. Trkiyede Yerel Ynetimlerin Mali Yaplar................................................68 2.4.1. l zel darelerinde Mali Yap................................................................68 2.4.1.1. l zel darelerinin Gelirleri............................................................68 2.4.1.2. l zel daresinin Giderleri .............................................................70 2.4.1.3. l zel darelerinde Borlanma.......................................................72 2.4.2. Belediyelerde Mali Yap .........................................................................73 2.4.2.1. Belediyelerin Gelirleri.....................................................................73 2.4.2.2. Belediyelerin Giderleri....................................................................76 2.4.2.3. Belediyelerde Borlanma ................................................................80 2.4.3. Ky darelerinin Mali Yaps ..................................................................81 2.4.3.1. Ky darelerinin Gelirleri................................................................81 2.4.3.2. Ky darelerinin Giderleri...............................................................82 2.5. Trkiyede Uygulanan Mali Paylam Ve Nfus Sorunu...............................84 BLM III YEN KAMU YNETM REFORMU KAPSAMINDA KAMU MAL YNETMMZDE VE YEREL YNETMLERMZDE ORTAYA IKAN YEN DZENLEMELER ....................................................................................................87 3.1. Kamuda Yeni Yaplanma Srecinin Gndeme Gelmesi ................................87 3.2. 5018 Sayl Kamu Mali Ynetimi Kontrol Kanunu .......................................88 3.2.1. Kanunun Amac ......................................................................................89 3.2.2. Kanunun Kapsam...................................................................................89 3.2.2.1. Kanun Kapsam Gelen Deiiklikler ..............................................89 3.2.3. Yeni Kamu Maliyesinin Temel lkeleri ..................................................91 3.2.4. 5018 ile Kamu Mali Ynetimi Alannda Yeni Eilimler ve Kavramlar.91 3.2.4.1. Saydamlk ve Hesap Verme Sorumluluu ......................................92 3.2.4.2. Stratejik Planlama ...........................................................................92 3.2.4.3. Faaliyet Raporlar............................................................................93 3.2.4.4. Performans esasl bte ve ok yll bte uygulamas...................94 3.2.4.5. Tahakkuk Esasl Muhasebe.............................................................95 3.2.4.6. Denetim.......................................................................................96 3.2.4.7. D Denetim ....................................................................................96 3.2.5. Yeni Kamu Ynetiminde Stratejik Planlama..........................................97

vi

3.2.5.1. Kamu Yaklam..............................................................................98 3.2.5.2. Kamuyu Stratejik Plana ten Nedenler............................................99 3.2.5.3. Kamuda Stratejik Planlama Sorunlar...........................................101 3.2.5.4. Stratejik Planlamann Kamuya Salayaca Faydalar ..................102 3.3. 5302 Sayl l zel daresi ve 5393 Sayl Belediye Kanunu le Yerel Ynetimlerimize Mali zerklik Asndan Getirilen Yenilikler .............103 3.3.1. 5302 l zel daresi Kanunu Tasars'nn Genel Gerekesi ..................103 3.3.2. 5302 Sayl l zel daresi Kanunuyla l zel darelerine Mali zerklik Asndan Getirilen Yenilikler.................................................................108 3.3.3. 5393 Belediye Kanunu Tasars'nn Genel Gerekesi...........................110 3.3.4. 5393 Sayl Belediye Kanunuyla Belediyelere Mali zerklik Asndan Getirilen Yenilikler ..................................................................................114 SONU ....................................................................................................................116 KAYNAKA ...........................................................................................................119 ZGEM..............................................................................................................128

vii

KISALTMALAR AB ABD age Agm BB BBK ev GFS GSMH K UVKM KDV KMYK Md MYO SGDB TBMM Avrupa Birlii Amerika Birleik Devletleri Ad Geen Eser Ad Geen Makale Bykehir Belediyesi Bykehir Belediye Kanunu eviren Analitik Bte Snflandrmas Gayr Safi Milli Hasla l zel darisi Kanunu dare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkati Katma Deer Vergisi Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu Madde Meslek Yksekokulu Strateji Gelitirme Daire Bakanl Trkiye Byk Millet Meclisi

viii

TABLOLAR DZN Tablo 1. Genel Bte Vergi Gelirlerinden l zel darelerine Ayrlan Pay...............69 Tablo 2. l zel dare Gelirlerinin Genel Bte ve GSMHya Oran ........................70 Tablo 3. l zel dare Harcamalarnn Genel Bte le GSMH indeki Yeri...........72 Tablo 4. Belediye Gelirlerinin Oransal Dalm .......................................................75 Tablo 5. Devlet Gelir Paylarnn Belediye Bte Gelirleri le Karlatrlmas 19702001 (%).......................................................................................................75 Tablo 6. Belediye Gelirlerinin Genel Bte ile GSMH iindeki Yeri (%) ................76 Tablo 7. Belediye Harcamalarnn Gider Trlerine Gre Dalm (%) ....................79 Tablo 8. Belediye harcamalarnn genel bte ile GSMH indeki Yeri (%) ............80 Tablo 9. Ky Toplam Gelirlerinin Dalm (%)........................................................82 Tablo 10. Ky Harcamalarnn Genel Bte ve GSMHya Oran (%).......................84 Tablo 11. Ky Harcamalarnn Dalm (2001) ........................................................84 Tablo 12. Trkiyede Krsal ve Kentsel Nfus ..........................................................86

GR

Gnmz dnyasnda toplumsal, kurumsal, sosyal yap ve ilikileri etkileyen hzl bir deiim ve dnm yaanmaktadr. Yirminci yzyln son eyreinde balayan ve tm hzyla devam eden bu deiim ve dnm sreci her alanda olduu gibi lkemiz kamu ynetimi zerinde de etkilerini gstermitir. Bu balamda kamu ynetiminde yeniden yaplanma almalar balam ve kamu kurumlarnn ynetim, bteleme, denetim, hizmet sunumu gibi konularda yeni tartma ve uygulamalar gndeme getirmitir. Kamunun rolnn yeniden tanmlanmasna yol aan bu tartmalar, kamu ynetiminde yeni anlay ve almlar beraberinde getirmitir. Geleneksel temsil ynteminin yeterli olmad, daha demokratik, katlmc, hizmet sunumunda aklk ve effaflk, sorumluluk, hesap verebilirlik, ok yll bteleme ve ynetiim ilkelerinin hayata geirilmesi gibi yaklam ve uygulamalar bu yeni dnemin rnleridir. Kamu mali ynetim sistemimiz 80 yldan uzun bir sre 1050 sayl Muhasebei Umumiye Kanununa dayal olarak yrtlmtr. Ancak bugne gelindiinde srekli deien ve gelien toplumsal ve sosyal yapnn taleplerini karlamakta yetersiz kalmtr. Ayrca tm dnyada kan yeni Kamu Ynetimi anlaynn temelini oluturan effaflk, sorumluluk, hesap verilebilirlik, saydamlk ve etkin kaynak kullanm gibi kavramlar bnyesinde bulundurmayan 1050 sayl kanun eletirilerin oda haline gelmitir. Bunun yannda 1050 sayl kanuna dayal kamu mali ynetimine ilikin nemli bir eletiri konusu da bte d harcamalara olanak tanmas ve bte harcamalarnn ve muhasebe sisteminin gerekli analizler iin uygun yapda olmamasdr. Ortaya kan bu olumsuzluklar sonucunda, Kamu mali sistemimizde, nemli, gnn artlarna uygun ve Kamu mali ynetimimizi daha modern bir yapya kavuturacak bir deiim kanlmaz hale gelmitir. Bu balamda kartlan 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile bu deiim gerekletirilmeye allmtr. 5018 sayl kanun bu eletirileri byk lde giderecek niteliktedir. Bu Kanunla, btenin kapsam geniletilmi, ynetimde saydamln salanmasna, salkl bir hesap verme mekanizmas ile harcama srecinde yetki

sorumluluk dengesinin yeniden kurulmasna, denetim ve danmanlk sisteminin gelitirilmesine ilikin yaanan gelimelere paralel nemli dzenlemeler yaplmtr. Ayrca, kamu idarelerinin tm gelir ve giderlerinin btelerinde yer almasna, ok yll btelemeye, stratejik plana dayal performans bteleriyle, ayrntl analizleri yapmak asndan gerekli kodlamalar ierecek bir snflama yapsnn uygulanmasna ynelik nemli deiiklikler gerekletirilmitir. Kamu harcama sisteminin etkinletirilmesine ynelik harcama srecinin yeniden dzenlenmesi ve bu srete grev alacak yetkililerle ilgili nemli deiiklikler yaplmtr. Bu erevede harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, gerekletirme grevlileri, muhasebe hizmeti ve yetkilisi, muhasebe mutemedine ilikin dzenlemelere yer verilmi, kamu mali kontrol sistemi yeniden

yaplandrlm ve muhasebe sistemi deitirilerek, tahakkuk esasl muhasebe sistemine geilmitir. denetim ve d denetim gibi kavramlar getirilerek denetimin etkinlii arttrlm bu balamda hesap verilebilirlik ve saydamlk salanmaya allmtr. Genel anlamda merkezi idarede balayan bu deiim ve dnm mahalli idareleri de etkilemi, gerek tekilat yaplar ile grev ve yetkilerinde gerekse ynetim anlaylarn da nemli deiiklikler ve yenilikler getirmitir. Bu yenilikler 5302 sayl il zel idareleri, 5393 sayl Belediye Kanunu, 5216 sayl Bykehir belediyesi kanunu olarak uygulamaya konulmutur. Bu yeni dzenlemelerden nce yerel ynetimler uygulamada baz sorunlarla kar karya idi. Merkezi idare ve yerel idareler ve ayn yredeki yerel idare birimleri arasnda koordinasyon eksiklii vard. Mahalli ve merkezi idare arasnda hizmet ve kaynak dengesi kurulamam, yerinden ynetim ilkesi erevesinde mahalli idareler glendirilememitir. Yerel nitelikteki hizmetlerin byk lde merkezi idare tarafndan yerine getirilmesi, halkn ihtiyalar dorultusunda etkili bir programlama yaplamamas idari etkinlii olumsuz ynde etkilemekte mahalli idarelerin idari ve mali sorunlarnn zmn merkezi idareden beklemesine yol amakta idi. Ar merkezileme sonucu grev, yetki, sorumluluk ve kaynak dalm asndan karmak bir idari, mali ve hukuki yap olumu, yerel hizmetlerde etkinlik verimlilik ve rasyonel kaynak kullanm gerekletirilememiti. Yerel hizmetlerin byk lde merkezi idare tarafndan yerine getirilmesi, halkn ncelik ve

ihtiyalarnn

belirlenememesi,

halkn

tercihleri

dorultusunda

etkili

bir

programlama yaplamamas, karar alma ve uygulamadaki idari etkinlii ve verimlilii olumsuz ekilde etkilemekte idi. Mahalli idari hizmetlerinden yararlananlarn hizmetin bedelini demesi prensibi hayata geirilememitir. Mahalli idarelerin plan, program, bte ve mali analizlerini yapabilmelerine imkan salayacak teknikleri kazanmalar konusunda gerekli tekilatlanmaya gidilememiti. Bunun yannda merkezi idare ile mahalli idareler arasnda hizmetlerin niteliine uygun bir grev ve kaynak blm yaplm deildi. Yerel nitelikteki pek ok hizmet, merkezi idare birimlerince yerine getirilmekteydi. Mahalli idareler kamu hizmetleri ancak ortalama %12sini grmekteydi. Oysa bu oran gelimi lkelerde ortalama %50 civarndadr. Bu durum kaynak israfna, hizmet maliyetlerinin artmasna, hizmetlerin gecikmesine, nceliklerinin belirlenememesine, koordinasyonun salanamamasna, hizmetlerin yrtm ve denetimine, halkn katlmnn gereklememesine ve merkez brokrasisinin ar derecede bymesine neden olmutur. lkemizde 1980lerde belediye says ve nfusu hzl bir art gstermitir. 2000li yllara gelindiinde ise belediye says 3000leri am, lke nfusunun %77ye yakn belediye snrlar iinde yaamaya balam. Bu nfusun %40a yakn da byk ehirlerde toplanmtr. Bu durumda yerel ynetimlerin zaten yetersiz olan kaynak skntsn daha da artmasna neden olmutur. te tm bu biriken sorun ynlar yerel ynetimlerde yeni dzenleme yaplmasn zorunlu hale getirmitir. Bu almay ortaya koymamdaki amacm yerel ynetim sistemimizde meydana gelen ve reform nitelii tayan bu yeni dzenlemelerin yerel ynetimlerin yllardr gz ard edilen ve biriken bu sorun ynlarna ne kadar ve ne lde zmler getirdiini gzler nne sermek bu zmlerin yeterliliini incelemek ve yaplmas gereken daha baka ne gibi dzenlemeler olduunu ortaya koymaktr.

BLM I YEREL YNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL TEVZN

1.1. Yerel Ynetim Kavramnn Anlam Ve eitleri 1.1.1. Yerel Ynetimin Anlam Yerel ynetim, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin devlet tzel kiilii dndaki kamu tzel kiilerince gerekletirilebilmesi iin bir ksm kamu glerinin daha az yetkili bir otoriteye aktarlmas amacyla merkezi otoriteden geri ekilmesini ifade etmektedir. (Gke ve Bayrak, 2003:5) Yerel idareler Anayasa'nn 127nci maddesinde yer almtr. Buna gre yerel idare birimleri, il, belediye ve kylerdir. Bunlar yerel ortak ihtiyalar karlamak iin kurulmulardr. Karar organlar seimle ibana gelirler. Tzelkiilie sahiptirler. Yarg denetimi ve grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanmas gibi yine Anayasa'nn 127nci maddesinde aklanan Anayasal gvenceleri vardr. Baka bir deyile, yerel ynetim topluma sunulacak baz hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden deil, merkezi ynetim tekilat iinde yer almayan ve merkezi ynetim hiyerarisine dahil olmayan kamu tzel kiileri tarafndan yrtlmesidir. (Gke ve Bayrak, 2003:5) Yerel ynetimler, ulusal snrlar ierisindeki deiik byklklerdeki topluluklarda yaayan insanlarn, ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerini karlamak amacyla kurulan ve hukuk dzeni ierisinde oluturulmu olan anayasal kurululardr. Literatrde youn olarak kullanlan yerel ynetim tanm ise evrenselletirilerek verilmektedir. Buna gre "Yerel ynetimler belirli bir corafi alanda yaayan, yerel topluluun bireylerine kendilerini en ok ilgilendiren konularda hizmet retmek amacyla kurulan, karar organlar yerel topluluka seilerek greve getirilen, yasalarla belirlenmi grevlere ve yetkilere, zel gelirlere, bteye ve personele sahip, stlendii hizmetler iin kendi rgtsel yapsn kurabilen, merkez ynetimi ile ilikilerinde ynetsel zerklikden yararlanan kamu tzel kiileridir" tanmlamas yaplmaktadr.

Devlet, btn kamu hizmetlerini ynetmek iin yetkili bir kudrete sahiptir. Ancak lke ve vatanda yararlar asndan, bir ksm hizmetlerin zerk baz kurulular tarafndan yerine getirilmesine rza gstermektedir. Baz hizmetler vardr ki, btn lkeyi deil, bir blgeyi veya sadece bir ksm vatanda gruplarn ilgilendirir. Bu tr hizmetlere kar da devletin ilgisiz kalmas beklenemez. Bu, devletin bu hizmetleri de kendisinin bizzat ynetmesi anlamna gelmez. Devlet kendi denetimi altnda, bir ksm hizmetleri baka kurululara yaptrabilir. Bu kurulu otonom, muhtar zerk bir kurulu olabilir. Ayr btesi, tzelkiilii ve mallar bulunabilir. Bylece yerinden ynetimde, merkezden ynetimde olduu gibi, sadece yetki verilmekle yetinilmiyor, ayn zamanda tzelkiilii olan ayr bir rgt kuruluyor. Bu zelliklerin altnda yerinden ynetimi tanmlayacak olursak u tanm ortaya kacaktr: "Yerinden ynetim, kamu hizmetlerinin ynetiminin, merkezden ynetimden ayr zerk kamu hukuku tzelkiilerine verilmesidir. " lkelerde dinamik bir oluum sonucu yerel ynetimlerin say, isim, fonksiyon ve mali yaplar devaml bir deiiklik iindedir. rnein Avrupa konseyi yesi lkelerde mahalli idarelerle ilgili reform zellikle yerel ynetimlerin toplulatrlmas almalar belirli bir aamaya gelmitir. (stnk ve Yeter, 1998:47) Yerel ynetim kavram karmak bir kavramdr. nk yerel ynetim kavram hem yerel otoriteyi ve ayn zamanda yerel ynetim birimini ifade eder. rnein belediye bakan yerel otoriteyi temsil eder. Ky muhtar da yerel otoriteyi temsil eder. Ama belediye ve ky birimi yerel idaredir. Belediye bakan ve ky muhtar yerel temsilcidir. Otorite, temsilci olanlar ile yerel idare birimi birbiri ile sk ilikili olmasna ramen tam anlam ile e anlaml deildir. Yerel ynetim kavramnn ak anlam bir idarenin kendi ilerinin ynetimini bizzat kendisinin stlenmesidir. ngilizcede "Self government" Franszcada "Auto Administration" szckleri ile ifade edilir. Yerel ynetim birimi, merkezi ynetimce, kurallar koymaya, akal

ykmllkler getirmeye yetkili klnm yerel meclisin denetimi altndaki bir ynetim biriminin addr. Bu birimlere Komn ad verilmektedir. Komnler Fransada olduu gibi kimi lkelerde kentsel ve krsal olmak zere ikiye ayrlr. Kimi lkelerde ise bu tr bir yaklam szkonusu deildir. Bir rnek vermek gerekirse

Trkiyede yerel ynetim Belediyeler, l zel Ynetimleri ve Ky Ynetimleridir (Karata, 1992:201). Anayasamzn getirdii ilkeler gz nnde bulundurularak yerel ynetim kurulularnn zelliklerini yle sralayabiliriz: Yerel ynetim kurulularnn tzel kiilikleri vardr. Yerel ynetim kurulular yerinden ynetim ilkesine dayanan zerk kurululardr. Yerel ynetim kurulularnn karar organlar seimle ibana gelir. Bunun tek istisnas l zel daresinin karar organ olan l Genel Meclisinin bakan durumunda bulunan Valinin seimle deil de merkezi hkmetin atamasyla ibana gelmesidir. Yerel ynetim kurulularnn organlarnn, organlk sfatn kazanmalar ve kaybetmelerine ilikin denetim yarg yerlerince yaplr. ileri Bakan geici bir nlem olmak zere grevlerinden dolay soruturma ve kovuturma alan yerel ynetim organlarn ve organlar oluturan yeleri grevden uzaklatrabilir. Yerel ynetim kurulularnn grevleri yasa ile belirlenir. Merkezi ynetimin, yerel ynetimler zerinde ynetimin btnln salama, toplum yararn koruma amac ile vesayet, yetkisi vardr. Yerel ynetim kurulularna, grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanr. Yerel ynetim kurulular, Bakanlar Kurulunun izni ile aralarnda birlikler kurabilirler. Byk yerleim merkezleri iin, yasa ile zel ynetim biimleri getirilebilir (Gke ve Bayrak, 2003:6-7). Yerel idareler Anayasa'nn 127nci maddesinde yer almtr. Buna gre yerel idare birimleri, il, belediye ve kylerdir. Bunlar yerel ortak ihtiyalar karlamak iin kurulmulardr. Karar organlar seimle ibana gelirler. Tzelkiilie sahiptirler. Yarg denetimi ve grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanmas gibi yine Anayasa'nn 127. maddesinde aklanan Anayasal gvenceleri vardr. (Tortop, 1996: 263)

Yerel ynetimlere dorudan ilikin temel almalara baktmzda, bu alanda ok snrl alma ve abaya tank oluyoruz. Bu abalarn nemli bir blm de devlet teorileri zerine yaplan almalarn yerel ynetim birimleri ne uygulama giriimleridir. Bu giriimler sistematik bir teori oluturma yerine, belirli kavramlarn, genellemelerin bir araya getirilmesi nitelii tamaktadr. Bu konuda uzman baz dnrler ise ayr bir yerel ynetim teorisi bulunmadn, yerel ynetimin ne olmas gerektiini karsayabileceimiz normatif bir genel teorinin; yerel ynetimin ne olduu konusunda snanabilir hipotezler karabileceimiz pozitif bir genel teorinin yokluunu ileri srmektedirler (Yldrm, 1990:12). Tm bunlara karn gnmzde yerel ynetimler bir sre olarak tanmlanmaktadr. Gittike artan dinamizmini, iinde bulunduklar toplumsal, ekonomik ve politik dizgelerden almakta ve bu dizgelerle olan youn etkileimi nedeniyle de deiikliklere uramaktadr. (Uysal, 1987:27) Yerel idarelerde yaayan vatandalar ilgilendiren baz iler vardr ki, bunlarn karlanmasnda orada yaayan vatandalarn kar birlii vardr. Bu kar birlii onlar birbirine balayan en nemli nedendir. Bu kar birlii ayn zamanda vatandalarn ulusal dzeydeki ihtiyalarn yerel dzeydeki ihtiyalarndan ayrt etmeye de yaramaktadr. rnein vatandalarn PTT hizmetleri ile ilikileri ulusal dzeydeki ihtiyalar ile ilgilidir. Bu ihtiyalar dolaysyla yaknlklar ulusal dzeydedir. Buna karlk ime suyu veya temizlik ileri ile ilgileri yerel dzeydedir. Bu ihtiyalar dolaysyla vatandalar birbirleriyle yerel dzeyde dayanma iindedir. te bu nedenledir ki vatandalar yerel dzeyde rgtlenme ihtiyac duymaktadrlar. (Tortop, 1996: 263) 1.1.2. Yerel Ynetimlerin Geliimi Sreci Osmanl Devletinde ve dier az gelimi lkelerde yerel ynetim gelenei Avrupada olduu gibi uzun sren ehir kltr sonucunda olumu bir kurum olmayp Bat gibi olabilmek ve paralanmay nleyebilmek amacyla yukardan aaya ekillenmi bir yapdr. Belirli bir ynetim gelenei olmayan yerel halk blgeyi ynetmekte tecrbesiz kalm, bu yetkiyi siyasete bulatrmas sonucunda merkezin oy potansiyeli uzaktan kumanda ynetim birimlerine dnmtr. Bu yaps ile yerel ynetimler Trkiyede ok nemli projelere imza atamam kendisine

den grevleri dahi yerine getiremeyerek zamanla merkezin btesine bal hale gelmitir. (Aksakal, 1989:22-24). Toplumun devlete ramen oluturduu, z bakmndan devlet ile srekli eliki iinde olduu varsaylan bir kurum, toplumun hi talep etmedii bir yer ve zamanda nasl devlete kurulabilir? Gelenek sylemi, kavramlarn birbiriyle att bu mantksal elikiyi klasik modernleme yaklamyla ifade eder. Buna gre sre ierisinde toplumlar geleneksellikten modern topluma doru gei ierisindedir. Bu srete varlmas gereken nokta kentleme, yksek okuryazarlk, yksek tketim dzeyi, demokratik katlmadr. Az gelimi lkeler Batda devlete ramen oluan bu kurumu aynen almakla gelime trendine gireceklerini ve az gelimilikten kurtulacaklarna inanrlar. Oysa tarihsel gelime ierisinde kentsel demokratik devrimi yapmam veya tamamlamam blge ve illerde, yerel ynetimlerin kaynak ve yetkilerini arttrmak, tasfiye edilmeye allan feodal retim ilikilerini beslemektir. (Kray, 1971:82-85) Mahalli halkn ya da erafn, padiah karsnda zerk bir stat istemesinin bu bakmdan meru bir gerekesi yoktu. nk padiah, ynetimi altndakileri "ilahi emanet" olarak kabul ediyordu. Padiah, ya da merkezi idare, kendi dnda oluabilecek bir hareketi dinen ve siyaseten gayrimeru gryordu. Bu tr davranlar, "asilik" ve "hainlikle" sulanyordu. Osmanl siyasi kltr, bu bakmdan "muhalefet" kurumunu merulatrmad ve dolaysyla Tanzimat'a kadar da Bat tipi yerel ynetimlere gerek duyulmad. (Erylmaz, 1999:171) Tanzimat'tan nce Bat tipi yerel ynetim sistemi yoktu, fakat yerel hizmetleri yrten eitli kurumlar bulunmaktayd. Osmanl Devleti'nin mlki taksimat, "eyalet", "sancak" (liva), "kaza" ve "ky" esasna dayanmaktayd. Eyalet ve sancak, daha ok askeri birimlerdi. Eyaletin ve sancan banda bulunan yneticiler, kendi alanlarnda gvenlii salamak ve askerlerin ynetimi ile ilgilenmek

durumundaydlar. Bunlar, blgeyi ekyadan korumak, blge iinde kale varsa, onlar gzetmek; gebeleri ve kabileleri itaat altna almak; boalan timar ve zeametleri ehil kiilere verdirmek; sava zamannda blgedeki askerleri toplayarak birlikte cepheye gitmek gibi ilerle urarlard. (Ortayl, 1979, 137)

Osmanl Devletinde eyalet ynetimi 1864 ylna kadar devam etmitir (Ik, 1993:382) Krm Sava ve 1856 ylnda ilan edilen Islahat Ferman sonucu Rusya, Fransa ve ngiltere'nin basks neticesinde kurulan komisyon eyalet ynetiminin yeniden dzenlenmesini istemiti. D devletler ve aznlklarn istekleri artarak 1863 ylna kadar devam etmesi ve bu tarihte Ni blgelerindeki karklklar da nleyebilmek iin birka eyaletin birletirilmesi yoluna gidilmitir. Hukuki ve adli konularla, ehir ve kasabalarn gvenlik, asayi ve belediye hizmetlerini kadlar yrtmekteydi. Kaza, yarg ve ynetim bakmndan belirli byklkte bir yerleim birimiydi ve kendine bal kasaba ve kylerden olumaktayd. Kazann banda bulunan kad, hem er'i ve idari yargnn ba, hem belediye bakan, hem de merkezi ynetimin temsilcisiydi. Kadnn dairesi, bir mahkeme binas olduu gibi, ayn zamanda belediye hizmetlerinin yrtld bir yerdi. Devlet, askeri hizmetlerle, sivil ve yarg ilerini birbirinden ayrmt. Beylerbeyi ve sancakbeyi gibi askeri yneticilerin kad zerinde bir yetkileri yoktu. Osmanl tara ynetimi, bu bakmdan belirli bir dengeye dayanyordu. (Erylmaz, 1999: 172) Osmanl Devletinin kuruluundan beri ilk olarak bat lkelerindeki gelimeler ve aznlklarn durumu gz nne alnarak padiaha yaplan bask sonucu 1876'da Kanunu Esasi ilan edilerek yrrle konmutur. Bu anayasann 108, 109 ve 110. Maddelerinde tara tekilatnn yaps ekillendirilmitir. (Sencer, 1986:80-87) Vilayet merkezlerinde meclislerin olumas Osmanl Devletinde 1840 ylnda uygulamaya konulan Muhassllk Meclisleri ile balamtr. Daha sonra 1856 ylnda Byk Meclis ve Kk Meclis eklinde deiiklie gidilmi, fakat 1864 ylnda uygulamaya konulan Tuna Vilayet Nizamnamesi ile artk vilayet merkezinde Vilayet dare Meclisi ve Vilayet Umumi Meclisi olmak zere yeniden yaplanmaya gidilmitir. Bu yapda Umumi Meclisin hala bamsz yapya kavumas salanamam ve yeniden yaplanma almalar balatlmtr. 1913 tarihli UVKM ile artk vilayet ynetimi ikiye ayrlmtr; Vilayet daresi ve Vilayet Umumi daresi. Vilayet daresi ierisinde valinin vilayetteki grevleri ile meclisin oluumu, grevleri belirtilmitir. 1913 tarihli Vilayet daresi kanununda vilayetin umumi idaresine yer verilmemi ve dare ksm kanunda ele alnm, valinin

10

grevleri, meclisin oluumu ve grevleri ele alnmtr. 1913 tarihli UVKM iki yeni karakter tamaktadr. Bunlardan biri, memleketimizde bugnk anlayla tevsii mezuniyet esaslarna dayanan bir idare kurulmas, dieri ise vilayetlere hkm-i ahsiyet tannarak mahalli idarenin bir kademesinin oluturulmu olmasdr. 1870 'deki Nizamname de dahil buraya kadar l zel darelerinin tzel kiilii, kendine zg mali kaynaklar ve btesi yok ve tam bir mahalli idare niteliine sahip deildi. 1913 tarihli Kanun ile vilayetler merkeziyete idari taksimatn bir cz' ve hkmi ahsiyeti haiz bir Adem-i Merkeziyet idaresi olarak kabul edilmitir. (Yaam, 1982:24-31) Tanzimat Dneminde vilayet idaresinin talar ylesine salam atlm ki, hala ou yrrlkte bulunmakla birlikte yeni kanunlarn iskeletini oluturmaktadr. Ynetim devaml olarak merkeziyeti yapya brndrlerek, a gibi tm lkeye hakim olunmak istenmitir. Her ne kadar Blge Kurulular ile valilerin yetkileri kstlanmaya allm ise de, yine gl yetkileri bulunmakla birlikte, politika nedeniyle nfuzlarn tam olarak kullanamamaktadrlar. Gnmz artlarna gre gerek l daresi ve gerekse l zel daresi Kanunlar yeniden yaplanarak mali ve yetki genilii bakmndan glendirilmeleri gerekmektedir. Bu gibi nedenlerden dolay umumi idare ksmnda da deiiklik yaplmas zaruri grlm ve 1987 ylnda 3360 sayl kanunla baz ksmlarnda deiiklik yaplmtr. Fakat z itibari ile yine eski halini korumutur. Bu kanun ile artk dare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkati'nin ad "l zel daresi" olarak deitirilmitir. (Gnal, 1989:30) l zel daresi ile ilgili yenileme ve dzenleme almalarna ilk defa 1948, sonra 1953 ve 12 Eyll dneminde ciddi almalar yaplarak, hkmet tasars haline getirilmi, fakat TBMM'ne intikal ettirilememitir. 19601980 tarihleri arasnda birok hizmet merkezi idareye devredilmitir. 1970 ylna kadar bina ve arazi vergileri zel idarelerce alnrken, 1971 ylnda uygulamaya konulan, emlak vergisi kanunu ile bu uygulamaya son verilmi ve zel idarelere sadece pay verilir duruma getirilmiti. zel idarenin gelir kaynaklar sadece kiralar, ta ocaklar ve orman mahsullerinden alnan pay ile iletmelerden salanan kar ile snrl kalmtr.

11

Osmanl Devletinde ilk belediye idaresi 1856 ylnda stanbulda daha ok yabanclarn bulunduu ve yabanc sermayenin yer ald Beyolu ve Galatada, daha sonra yine yabanclarn arlkta olduklar liman kentlerinde kurulmutur. Bu belediye ynetimleri 1840 ylnda uygulamaya konulan yerel ynetimler ierisine alnarak btnletirilmitir. (Gler, 1992: 58-59-67) Cumhuriyet dneminde belediyeler ile ilgili ilk kapsaml dzenleme 1930 ylnda karlan 1580 sayl Belediye Kanunu ile yaplmtr. Bu yasa ile kapitalistleme zlemi sonucu, kk retici ilikilerinin oluaca mit edilmitir. Belediyeler mevcut yaplar ile ekonomi ile ilgili olmayan ve daha ok toplumsal nitelikli hizmetleri yerine yerel ynetim birimleridir. Belediyelerin kapitalist giriimcinin yerine geerek dorudan retim faaliyetlerine girebilecei alanlar snrlandrlm, fakat yine de bunlarda dahi inhisar tazammum etmemek artyla art getirilmitir (un fabrikas kurmak, frnclk, inaat malzemeleri retmek, belediye konutlar yapmak bu artn dnda tutulmutur) . Trkiyede yerel ynetimlerin 19291986 yllar arasndaki gelirlerine baktmzda 1929 ylnda belediye gelirleri genel bte gelirlerinin % 8. 6sn, l zel dare gelirleri %18ini ve toplam olarak % 27 gibi bir oran oluturmaktadr. Bu rakam yaklak olarak genel btenin te birini tekil etmektedir ki asla kmsenemeyecek bir orandr. 1986 ylna gelindiinde lkedeki artan ehirleme nedeniyle belediyeler %17, 5 oranna ykselirken, l zel dareleri ilevlerini yitirerek %2, 9 oranna gerilemi ve toplamda da genel bte gelirlerinin %14, 9una doru bir gerileme ortaya kmtr. Bu durum bize belediye gelirlerinin artmasna karn merkezi ynetimin yerel ynetimlere kar baskn hale geldiini ve harcamann tekellemeye doru gittiini gstermektedir. (nder, 1972:186-188) 1980li yllara gelindiinde 1580 sayl kurucu yasa ile herhangi bir hukuk deiiklie gidilmemesine karn belediyelerin grevleri yeniden tanmlanmtr. Buna gre salk, eitim, konut, beslenme ve snma, toplumsal gvenlik ve yardm gibi hizmetler grev alanndan karlmtr. 1985 ylnda emlak vergisi belediyelere braklm ve bylece gelir oranlar arttrlmtr. Yerel yatrmlarda karardan projeye, projeden yatrm faaliyetlerine ve yatrmlarn denetimine kadar her aama, dorudan yerel birimlere-belediyelere braklr. ller bankas ise projelerini gerekletirirken

12

arac firmalara ihale etmekle irketleri finanse etmeye balamas ile birlikte blgelerde yeni bir i sektr ortaya kmtr. Zaten ller Bankas sadece blgelerde kurulduundan buralardaki nfuzlu kiilerin sz sahibi olmalar daha da artmtr. 1980lerden sonra kamu harcamalarnn yalnzca grnte deil, gerekten yerelletii grlr. (Gler, 1992:191-195-205) 1.1.3. Yerel Ynetim eitleri Baz lkelerde, hizmetler bir yandan devlet tarafndan yerine getirilirken, dier yandan da il, ky ve belediye gibi tzelkiilie sahip kurulular, yerel nitelikteki hizmetler yaparlar. Bu kurulular, yaptklar grevler ve yaplar itibariyle devlete benzerler. Birtakm kurallar ve yasaklar koyarlar. Ayr gelirleri ve bteleri vardr. Devlet gibi kolluk grevleri yaparlar. Devletin yasama ve yrtme organlarna benzer grme, karar ve yrtme organlar bulunur. rnein Trkiye'de ky ve belediyeler, kolluk grevi yaparlar. Belediye bakan ve muhtar gibi yrtme organlar, Belediye Meclisleri ve Ky htiyar Kurullar gibi karar organlar vardr. l zel idarelerinin de meclisleri, yrtme organlar ve ayr bteleri vardr. (Tortop:1996:3) Yerinden ynetim kurulular Devlete gre daha snrl bir blge zerinde hizmet yaparlar ve Devletin denetlemesi altndadr. Yerel yerinden ynetim kurulularnn yaplar, yetkileri, rgtleri ve memurlarnn atanma usulleri devlet tarafndan dzenlenir. rnein ky muhtarnn yetkileri ve kyn dier organlar, belediye bakannn, belediye meclisi ve encmenlerinin kurulu ve grevleri, devlet tarafndan kanunlarla dzenlenir. 1.1.3.1. Siyasal Amal Yerinden Ynetim Siyasal yerinden ynetim kavramnnn daha iyi anlalmas iin devletlerin ve siyasal yaplardaki farkllklarn belirtilmesi gerekmektedir. Bu farkl siyasal yaplar; niter Devlet Trkiye, Fransa, ngiltere ve Yunanistan, Federal devlet Amerika, svire ve F. Almanya ve Konfederasyon'dur. Bu kavram siyasal egemenliin yerleme biimine gre farkl ekillerde aklanr. niter bir rejimde egemenlik btnyle ulusal meclisin elindedir ve egemenlii siyasi iktidar temsil eder. Yerel ynetimler niter yapdaki devletlerde birer kamu tzel kiiliidir. Yerel ynetimlere deiik llerde zerklik verilebilir. Bu zerklik yetki devri veya yetki

13

genilii (delegation) eklinde olabilir. niter yapdaki devletlere rnek olarak Trkiye, Fransa, ngiltere, Yunanistan, Bulgaristan ve Romanya gsterilebilir. Federal devlet ise uluslararas kiilii olmayan federe devletlerin oluturduklar bir devlet eklidir (Nadarolu, 1994:24). Federalizm, dar anlamda politik sistemlerin srekliliini salayan siyasal entegrasyonu ifade ederken, geni anlamda siyasal bir hareket tarzdr. Bu hareket tarz, herhangi bir politik sistemi canlandran belli ekillerdeki ortaklaa ilikileri gerektirir. Dier bir deyile federalizm; otoritenin anayasa tarafndan ynetsel yetkilerle merkezi ve alt ynetsel birimlere ayrld ve her ikisinin de asli yetkilerle donatld bir btndr. (Peltason, 1985:17) Federal devletlerde, federe devletler iinde yer alan yerel ynetimler, geni lde federe devletlere ya da eyaletlere bamldr. Federal devletlerde, eyaletlerin yasama ve yarg konularnda bamszlklar olmasna karn yerel ynetimler hibir zaman bu haktan faydalanamazlar. nk, bu erkler gerek federal, gerekse niter devlet dzenlerinde, egemenlik hakkna sahip bulunan st organlarca kullanlr. Bunlar ise federal devlet ya da eyaletlerdir. Yerel ynetimler, yalnzca egemen bir devletin, ya da yar egemen eyaletin, belli bir alanda yaayanlara kamu hizmeti salayan ve egemenlik hakk bulunmayan alt corafi birimleridir (Kele, 1994:57). Bamsz karar alma ve yetkiler sadece belli konular iin salanmtr ve mutlak bir karar alma srecini ifade etmez. Bu paylam ynetimler arasnda baz dzenlemeleri gerekli kld gibi yaplacak ilerde koordinasyonu gerektirir. niter devletlerde yasama ve yarg gleri sadece merkezi ynetim tarafndan kullanlrken, federal devletlerdeki ye devletler, yasama ve yarg konusunda haklara sahiptir. Federal devletlere ABD, svire, Almanya, Hindistan rnek olarak gsterilebilir. Devletler birlii olan konfederasyon, uygulamada hemen hemen kalmamtr. ou kez ortak savunma amacyla bir araya gelen bamsz devletler topluluu vardr. Buna rnek olarak Sovyetler Birliinin dalmas sonucu oluan Bamsz Devletler Topluluu gsterilebilir. 1.1.3.2. Ynetsel Amal Yerinden Ynetim Ynetsel yerinden ynetimde yasama ve yarg erkleri zekte (merkezde) toplanmtr. Yerel kurululara yalnz yrtmeye ilikin kimi yetkiler tannmtr. Ynetsel yerinden ynetim kendi iinde ikiye ayrlmaktadr. Bunlardan biri "hizmet

14

ynnden yerinden ynetim" (hizmet adem-i merkeziyeti), dieri ise "yerel yerinden ynetimdir" (yer ynnden yerel ynetim yada mahalli adem-i merkeziyet). (Nadarolu, 1988:26) 1.1.3.2.1. Hizmet Amal Yerinden Ynetim Hizmet ynnden yerinden ynetim; belirli kamu hizmetlerinin, zein (merkezin) dnda zerk kurulular tarafndan yerine getirilmesini anlatmak iin kullanlr (Kele, 1992:13). Kimi yazarlarca bunlar "ilevsel yerinden ynetim" kurulular olarak adlandrlmakta, bir kesimine de "korperatif adem-i merkeziyet kurulular ad verilmektedir. 1.1.3.2.2. Yerel Yerinden Ynetim Yerel yerinden ynetim icrai kararlarn merkez tekilatna ve hiyerarisine dahil olmayan bir takm organlar tarafndan alnmasn tazammun eden (ieren) bir sistemdir. " (Onar, 1986:610). Baka bir gre gre yerinden ynetim (adem-i merkeziyet) topluma sunulacak baz idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden deil, merkezi idare tekilat hiyerarisine dahil olmayan kamu tzel kiileri tarafndan yrtlmesidir". (Gnday, 1982:52) lkemizde yerel ynetimlerin yasal dayana, anayasamzn 123nc maddesine dayanmaktadr. Buna gre "dare kurulu ve grevleriyle bir btndr ve kanunla dzenlenir. darenin kurulu ve grevleri, merkezden ynetim ve yerinden ynetim esaslarna dayanr "hkm yer almtr. Anayasa hukukumuzda, Anayasa mahkemesi kararlaryla epeyce netlik kazanm olsa da baz siyaset bilimciler ve "yerel ynetimciler" bu kavramn ieriini Anayasal ieriinden daha geni yorumlamakta; merkezi ynetimin tara ve blge kurulularn da adem-i merkeziyet (decentralization) uygulamasnn bir sonucu olarak grmekte ve bunlara yerinden ynetim kurulular bal altnda yer vermektedir. Bu yazarlar adem-i merkeziyetin ikinci trnn gerek anlamda adem-i merkeziyet olduunu (devolution) olduunu belirtmektedir. (Kele, 1992:11) 1.1.4. Yerel Ynetimlere htiya Duyulmasnn Nedenleri Yerel ynetimlerin varolu srecini toplum asndan bir ama olarak deil bir ara olarak kabul etmek mmkndr. Yerel ynetimlerin ortaya klar, lkenin

15

ynetim yaps iindeki yerlerini allar da siyasal ve ekonomik nedenlerden trdr. Siyasal neden zgrlk demokrasilerin temelinde yerel zgrlklerin (Libertes Locales) yer almas gerektii yolundaki inan ve buna bal olarak "yerel kendi kendini ynetim" (Local self Government) ilkesidir. Ekonomik neden ise kt kaynaklarn optimum etkinlikte kullanlabilmesinin koullarndan biri olan arzn tketici tercihlerine uydurulmas gereidir (Nadarolu ve Kele, 1991:23-24). Bir lkede kamu ynetimi rgtlenirken iki zorunluluun gznnde tutulmasnda fayda vardr. Bunlardan birincisi, lkede yrtlen idari faaliyette asgari bir homojenlik salanmas, dieri ise lkenin deiik corafya alanlarnn zgl zlemlerinin ve farkllklarnn ynetime yansmasdr. Ynetim faaliyetlerinde birlik ve homojenlik salanmas gereksinimine merkezden ynetim, halkn yerel gereksinimlerini karlama, isteklerini seslendirme, karar alma srecine katlma gibi istemlerine de yerinden ynetim cevap verebilir (rnek, 1998:83). Bu istemleri gerekletirecek olan yerel ynetimin anlam ierdii sylenebilir. Bunlardan birincisi yerel ynetimin kendini yneten topluluk olmas dier bir deyile zerk olmas, ikincisi yerel nitelikli gereksinimleri karlayan bir rgt olmas, ncs ise merkezi hkmetin bir alt birimini oluturmasdr (Uysal, 1987:15). Grld gibi yerel ynetimlerin ortaya klarnda siyasal ve ekonomik nedenlerin ok nemli etkisi vardr. Ancak yerel ynetimlerin saylan istemleri yerine getirebilmesi iin, hukuksal dzenlemelerin varlna gereksinim vardr. Bu ise yerel ynetimlerin varlk nedenleri incelenirken, ekonomik ve siyasal faktrlerin yan sra hukuksal boyutunu da ele almay gerektirir. 1.2. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik 1.2.1. zerkliin Anlam Avrupa Konseyi tarafndan kabul edilen zerklik artnn 3 nc maddesinde zerklik yle tanmlanmtr: "zerk yerel ynetim kavram yerel makamlarn, kanunlarla belirlenen snrlar erevesinde, kamu ilerinin nemli bir blmn kendi sorumluluklar altnda ve yerel nfusun karlar dorultusunda dzenleme ve ynetme hakk ve olana anlamn tar. " Demokrasinin birinci koulu ise, sivil toplumun zerkliini kabul etmektir. Demokrasi, bir yandan siyasal sistemin zerkliini glendirirken dier yandan

16

siyasal yaamn teki dzeyleriyle iliki kurma yeterliliini salar. Demokrasi devletten, nce siyasal dizgeye, sonra da sivil topluma doru iner mantnn yerini aadan yukarya, yani, sivil toplumdan siyasal dizgeye, oradan da devlete doru kan bir mantn almas anlamna gelir. Bylesi bir durumda ne devletin ne de siyasal dizgenin zerkliine bir zarar gelmez. Bir toplumda demokratik hkmet etmeninin gereklemesinde, zerklik insan hak ve hrriyetlerinin korunmasnda baz kurumlar iin temel bir unsur saylmakta, baz hizmetlerin bu tr kurumlar aracl ile yrtlmesinde lke karlar ynnden yarar grlmektedir. zerklik, merkezden ynetimin ve brokratik almann sakncalarn gidermek veya azaltmak iin dnlen bir ynetim biimidir. Yetkilerin tek elde toplanmas, kararlarn st dzeylerde merkez organlar tarafndan alnmas, yrtmeyi geciktirmekte ve hizmetleri aksatmaktadr. En azndan hizmetleri yavalatmakta, gerek uzmanlarn ve iten anlayan kiilerin gr ve dncelerinin yansmas ve isabetli kararlar alnmas glemektedir. 1.2.2. Yerel zerkliin Tanm zerklik kurumlarn kendi z sorumluluklar altnda kendi hizmetlerini dzenleme hakkdr. (Tortop, 1996: 12) zerklik, yerel ynetimlerin kendi bnyelerindeki ihtiyalar gidermek iin kendi organlar ile karar alabilmesi ve uygulama hakkna sahip olmasn gerektirir. Yani yerel ynetimlerin zerklii kendi grev alanlaryla ilgili karar almay, hibir bask altnda kalmadan karar organlarn oluturabilmeyi ve mali bamszl gerektirir. Kelee gre yerel zerkliin anlam merkezin ve yerel ynetim birimlerinin ayr ayr ilevlerinin bulunmas Yerel ynetimin, mali durumunu glendirici mali nlemlerin alnmas. Merkezin yerel ynetim birimleri stndeki denetimin snrl llere indirilmesi. (Kele, 2000:20) Yerel zerklikten ama ise, hizmetlerde kaliteyi arttrmak hizmetlerin basit, abuk, ucuz grlmesini salamak ve gereksiz personel ve malzeme kullanlmasn nlemektir. zerkliin snrlar anayasa ve kanunlarla izilir. Bu snrlar iinde kalmayan zerklik hakk, ktye kullanlabilir ve zerk olmamasna gre daha kt

17

sonular dourabilir. Bu durumda toplum menfaatlerinin yerini kiisel menfaatler alabilir. (Tortop, 1996, 12) 1.2.3. Yetki Genilii / Mali zerklik likisi Yerel ynetim, ulusal ve blgesel dzeyden daha kk lekte seilmi organlarla ynetilen ve ynetim alan ierisinde halkn yerel ihtiyalarn karlamakla ykml olan bir ynetim trdr. Yani yerel ynetimler, merkezi ynetimle, kamu grevlerini paylamaktadr. te bu grev paylam sonucunda yerel ynetimler kendilerine braklan grevleri yerine getirirken, merkez ile yerel ynetim kurulular arasndaki elikileri nlemek ve devletin birlii ile kamu hizmetlerinin devamlln salamak amacyla yerinden ynetimlerin yrtme karalarn denetlemek ve bozabilmek yetkisine, yetki genilii ya da idari vesayet denilmektedir.(www.yerelsiyaset.com/idarivesayetvemalizerklikiliskili/pdf) 28.07.2007 Kamu grevlerinin yerine getirilmesi ancak belli bir mali kaynakla mmkn olabileceinden kamu gelirlerinin de paylamn gerekli klmaktadr. nk her grevin gerekletirilmesi bir gideri gerektirmektedir. Federal devletlerde, bu paylam anayasa tarafndan garanti edilmitir. niter devlet sisteminde ise merkezi ynetim, yerel ynetimlerle ilgili grevler ve bu grevleri yerine getirmede kullanlacak mali kaynaklar yasalarla belirlemektedir. (www. yerelsiyaset. com idarivesayetvemalizerklikiliskili/pdf) 28.07.2007 Yerel ynetimlerin bu grevleri yerine getirmek iin ayr bir bteye ve karar mekanizmalarna sahip olmalar yerel zerklik olarak adlandrlmaktadr. Yerel zerklik idari vesayetle ters orantldr. dari vesayet arttka yerel zerklik azalmaktadr. zerklik tanmndan anlalabilecei gibi yerel zerklii idari ve mali zerklik olarak iki adan ele almak mmkndr. dari zerklik zerk idari kurulularn kendi karar organlar ile serbeste karar almalarn ifade ederken mali zerklik bu kurulularn yar gelir kaynaklarna sahip olmalarn ve yasal dzenlemeler erevesinde kendi organlarnn kararlarna dayanarak harcama yapabilmelerini ngrr. ( www. yerelsiyaset. com idarivesayetvemalizerklikiliskili /pdf )28.07.2007

18

Yksek Yerel Mali zerklik

Yerel Ynetim Vergi Oran ve Matrahlarn belirler Yerel Ynetim sadece vergi orann belirler Yerel ynetim vergi oranlarn merkezin izin verdii aralklar iinde belirler. Ancak alt ynetim biriminin onay ile gelir paylam belirlenir. Merkezi ynetim yerel vergi oranlarn ve matrahn dolaysyla yerel gelirleri belirler.

Yerel Mali zerklik Yok Kaynak: GNER, Aye, Marmara ni, BF, Maliye Blm, Mali zerklik erevesinde Yerel Ynetimlerin Gelirleri zerine Bir Deerlendirme, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma Pamukkale 23 27 Mays 2005 1.2.4. Yerel zerkliin Kapsam Yerel zerklik iki ekilde karmza kmaktadr. Bunlar, idari zerklik ve mali zerkliktir. Bu almamzda bizi ilgilendiren mali ynden zerklik olduu iin, idari zerklik ok ksa geilecek ve mali zerkliin zerinde durulacaktr. 1.2.4.1. dari zerklik dari zerklik, ksacas yerel ynetimlerin kendi seilmi organlaryla, merkezi ynetimin mdahalesi olmakszn serbeste karar alp uygulayabilmesidir. dari zerkliin iki nemli koulu vardr. Bunlardan biri, yerel ynetim organlarnn seimle i bana gelmesi, dieri ise bu organlarn serbeste karar verip uygulayabilmesidir. (zgr, Ksecik, 2005, 281) 1.2.4.2. Mali zerklik Mali zerklik, yerel ynetimlerin merkezi ynetime muhta olmadan, kendilerine verilen grev ve sorumluluklarn yerine getirebilecek kadar serbeste harcayabilecekleri yeterli gelir kaynaklarna sahip olmasdr. Yerel ynetimlerde etkinlik, sosyal adalet ve tarafszlk bu idarelerin grevlerini yerine getirebilecek dzeyde gelire sahip olmalaryla salanabilir. (zgr, Ksecik, 2005, 283) Avrupa yerel ynetimler zerklik artnn mali zerklikle ilgili dzenlemesi ise u ekildedir. Yerel ynetmelerin hizmetlerini sunmak iin zgrce tasarruf

edebilecekleri z mali kaynaklara sahip olma haklar vardr. Bu mali

19

kaynaklar anayasa ve dier yasalarla belediyelere tannan sorumluluklarla orantl olmaldr. (Madde 58) denilmitir. Yerel ynetimlerin yeterli mali kaynaa sahip olabilmeleri iin her eyden nce merkezi ynetimle yerel ynetimler arasnda iyi bir gelir blm yaplmas gerekmektedir. Merkezi ynetimle, yerel ynetimler arasnda gelir blm sistemi, yerel ynetimlerin mali zerkliinin temelin oluturmaktadr. Hatta Nadaroluna gre yerel ynetimlerin varlklarnn devam merkezi ynetimle yerel ynetimlerin arasndaki gelir blmnn, makul, rasyonel ve adil esaslara gre gereklemesine baldr. Merkezi ynetimle yerel ynetimler arasnda mali kaynaklarn paylalmasnda uygulamada u yntemlerden bahsedilebilir. Yerel ynetimlere snrsz vergilime yetkisi verilmesi, merkezi ynetim tarafndan toplanan vergilerin bazlarndan pay verilmesi, munzam kesir ve munzam vergi yoluyla gelir salama ve merkezi ynetim tarafndan toplanan vergilerden bazlarnn yerel ynetimlere devredilmesidir. (Nadarolu, 1994, 82 89) Mali zerkliin koullarn drt balk altnda toplayabiliriz. Bunlar; mali kaynaklarn ounluunun z gelirlerden olumas, z gelirlerin oranlarn belirleyebilme, merkezi ynetim yardmlarnn artsz verilmesi ve gelirlerin serbeste harcanabilmesidir. Mali kaynaklarn ounluunun yerel ynetimlerin istedikleri gibi kapsam, vergi matrah ve oranlarn belirleyebildikleri ve toplayabildikleri kaynaklar olarak ifade edilebilecek olan z gelirlerden olumas mali zerkliin en temel koulu olarak kabul edilir. z gelirlere rnek olarak yerel vergi gelirleri erefiyeler, harcamalar katlma paylar ve harlar verilebilir. Gelirlerin kaynan daha ok z gelirlerin oluturmas yerel ynetimlerin merkeze bamlln azaltmakta ve seilmi yerel organlarn sorumluluunu arttrmaktr ve merkezi ynetimin deil halkn isteklerine nem vermelerini salamaktadr. Yerel ynetimlerin z kaynak gelirlerinin dk olmas bu ynetimlerin merkeze bamlln artrmaktadr. Bu durum yerel hizmetlerin aksamasna neden olmakta ve kstlanmasna neden olmaktadr. (zgr, Ksecik, 2005, 284) Mali zerkliin baka bir kouluda yerel ynetimlerin z kaynak gelirlerinin oranlarn kendi balarna belirleyebilmeleridir. Bu koul yerel ynetimlerin yerel zerkliin

20

zerkliklerini

gerekletirmenin

merkezi

ynetimin

ar

basksndan

ve

denetiminden kurtarmann vazgeilmez unsurudur. nk yerel ynetimlerin zaman iinde artan ihtiyalarn karlayabilmeleri ancak ayn dorultuda gelirlerin artmasyla mmkndr. Yerel ynetimleri z gelir oranlarnn merkezi idare tarafndan belirlenmesi halinde ihtiyalardaki art hzna paralel bir gelir art beklenmesi mmkn deildir. Merkezi ynetimin bu ihtiyalara gerek duymayaca durumlarda gz nne alnd takdirde, yerel ynetimlerin z kaynaklarnn oranlarn belirleyebilmesin mali zerklik asndan nedenli nemli olduu grlecektir. Bu sayede yerel ynetimlerin merkezi ynetimi iknaya uramadan hizmetlerde gecikmeye neden olmadan, z kaynak gelirlerinin oranlarn da gerekli artlar salayarak, etkin bir hizmet retimi gerekletirecei aikardr. (zgr, ksecik, 2005, 285) Mali zerkliin bir dier koulu yerel ynetimlerin z kaynak gelirlerinin yannda belli bir arta bal kalnmadan milli gelirden pay verilmesi ve yardm yaplmasdr. lke genelinde yerel ynetimler arasnda eitliin salanmas iin bu gerekli bir kouldur. Ancak yaplacak bu yardmlarn belli bir arta balanmas yerel ynetimlerin merkezin isteklerine bal kalmalarna ve zerklikten uzaklamalarna neden olmaktadr. Bundan dolay yaplacak yardmlarn belli bir arta bal deil de, blok yardmlar eklinde yaplmas, yani harcama yerini ve eklini yerel ynetimin inisiyatifine braklmas lazm gelir. Bu durum, mali zerklik asndan olduka nemlidir. (zgr, Ksecik, 2005, 285) Yerel ynetimlerde mali zerkliin gerekletirilebilmesi iin, mali kaynaklarnn z kaynak gelirlerinden salanmas bu gelirlerin oranlarnn yerel ynetimler tarafndan belirlenmesi milli gelirden pay verilmesi ve artsz merkezden yardm yaplmasnn yannda yerel ynetimlerin ellerindeki mevcut mali kaynaklar, yerel hizmetlere ve yerel ihtiyalara gre harcayabilme yetkisinin verilmesi gerekmektedir. Burada, grev birazda yerel ynetimlere dmektedir, yerel ynetimlerin kendi iinde mali ynetim srelerini daha etkili bir ekle getirmeleri ve gelitirmeleri gerekmektedir. Aksi takdirde merkezi ynetimin ar denetimi nedeniyle gelirlerini harcama serbestliklerinin olmamas yerelde zerkliin gereklemesini engeller. Bundan dolay yerel ynetimler mevcut kaynaklarn tespit

21

ettikleri

hizmetler

dorultusunda

kendi

organlarnn

verecekleri

kararlarla

harcayabilmeleri zerkliin vazgeilmez bir parasdr. (zgr, Ksecik, 2005, 285) 1.2.5. Mali zerkliin Trleri ve Snrlar Dnya zerindeki birok lkede yerel ynetimler devletin gelirlerinden ya da vergilerinden bir blmn paylamaktadr. Merkezi ynetimle yerel ynetimlerin arasndaki gelir blm farkl lkelerde o lkelerin gerek siyasi gerekse idari ynetim zelliklerinden kaynaklanan farkllklar gstermektedir. Ancak gelir blmn de uygulanan bu yntemlerin olumsuz yanlar da yok deildir. Bu yntemleri ksaca incelersek. Bamsz vergileme yetkisinin verilmesi; bu yntemde yerel ynetimler hibir kstlamaya tabi tutulmakszn tam bir vergileme yetkisine sahiptirler. Bamsz bir vergi yetkisinden anlalmas gereken, yerel ynetimin kendi bana vergi takdir edebilmesi, bu verginin orann belirleyip, tahsil edebilmesidir. Bu sistemde yerel ynetimler, mali ihtiyalarna uygun bir ekilde vergi kayna bulabilmekte ve sunulan hizmetlerin yerel halkn tercihlerine uygun olmas salanmaktadr. Bu adan bakarsak bamsz vergi sistemi ile hem yerel ynetimlerin bamszl hem de ekonomik etkinlik salanmaktadr. Bamsz vergileme yetkisinin bu avantajlarna karlk vergi sisteminde, birlii bozmas, gelimilik dzeyleri farkl yerel ynetimler arasnda gelir eitsizliini gidermek iin merkezi ynetimin fona ihtiyac olmas gibi nedenlerle tam bamsz vergilendirme yetkisinin yerel ynetimlere verilmesi saknca dourmaktadr. (www. yerelsiyaset. com

idarivesayetvemalizerklikiliskili/pdf) 28.07.2007 Bamllk sistemi; Bu sistemde vergi gelirlerinin byk bir ksm merkezi ynetimde toplanmakta, yerel ynetimlere sadece kk baz yerel vergiler ve harlar braklmaktadr. Bu nedenle yerel hizmetlerin finansman iin yerel ynetimler merkezi idareden gelecek ba ve yardmlara veya kendilerine tahsis edilecek paylara gereksinim

duymaktadrlar. Dolaysyla byle bir sistemde mali zerklik zayf dzeydedir ve yerel ynetimlerin merkezi idarenin mdahalesinden uzak

22

faaliyette

bulunmalar yannda

olduka

zordur.

Ayrca

mali

zerkliin etkinlik

kstlanmasnn

bamllk

sisteminin

ekonomik

bakmndan da mahsurlar vardr. Bu sistem de yerel hizmetler merkezden ayrlan kaynaklarla finanse edildiinden bir blgede oturan vergi mkellefleri ile bunlarn yararland hizmet miktar arasnda farklar olumakta kamu hizmetlerinden yararlananlara bu harcamalarn maliyeti dettirilememektedir. Bu durum yerel idarecilerde poplist harcama eilimin grlmesine neden olmakta ve kt kaynaklarn etkin

kullanlmasna engel olmaktadr. Ayrma Sistemi, Bu sistemde her idare kendi gelir kaynana sahiptir ve bu nedenle farkl idarelerin ayn kaynaa bavurma ihtimali yoktur. Bylelikle yerel ynetimlerin mali zerklii kuvvetlendirilmi olmaktadr. Ancak bu sistemin uygulanmasnda genellikle merkezi ynetim geliri yksek vergileri kendi zerine almakta verimi dk vergileri ise yerel ynetimlere braklmaktadr. te yandan vergi paylamnda vergi trne gre verginin yerel ynetimlere braklp braklmamas deiiklik arz etmektedir. Vergi gelirlerinden pay verilmesi, Bu sistemde gelir kaynaklarnn paylam yerine baz yntemler esas alnarak vergi haslat

paylalmaktadr. Vergi gelirlerinden pay verilmesi sisteminde eitli yntemler olmakla birlikte en ok kullanlan zellikle Avrupa da en sk kullanlan yntem ek oran yntemidir. Yntemde, yerel ynetimlere merkezi ynetim tarafndan tahsis edilen baz vergilere gelirleri kendilerine ait olmak zere yzde olarak belli bir vergi ilave etme yetkisinin verilmesidir. lave edilecek tutar yerel ynetimler, tarafndan saptanrken bu ilave miktarn tahsili merkezi ynetim tarafndan yaplr ve yerel ynetimlere transfer edilir. (www. yerelsiyaset. com

idarivesayetvemalizerklikiliskili/pdf) 28.07.2007 1.2.6. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik zerk yerel ynetimler, yerel ynetim hizmetleri konusunda karar serbestisi bulunan ve serbeste toplayp harcayabilecei gelir kaynaklar olan, bu kaynaklarn

23

nemli bir blmn z gelirlerinden salayan kurululardr. Yerel ynetimlerin zerklii, bu idarelerin merkezi ynetime avu amayacak bir ekilde, grevlerini yerine getirmesine yetecek dzeyde gelir kaynaklaryla donatlmasna, bu gelir kaynaklarn serbeste toplayp harcama yetkisine sahip olabilmesine baldr. Yerel ynetimlere tannan idari zerklik, mali zerklikle de desteklenmedike zerk yerel ynetimlerden bahsedilemez. Bilindii zere, son yllarda yerel ynetimlerin hizmetlerine ynelik hizmet talebi hzla deimektedir. Toplumdaki deien talep ve ihtiyalar, farkl beklentiler ve ncelikler karsnda ynetim esneklii gereksinimini ortaya karmtr Yerel ynetimlerin ynetimine esneklik tannmas, yerel halkn talep ve ihtiyalarnn mahallinde tespit ve takdir edilmesi, yerel idarece hizmetin gtrlmesi ve bu konularda bu idarelere belirli bir hareket serbestisi kazandrlmasyla mmkndr. Tortop'a gre, yerel ynetimlerde etkinlik, sosyal adalet ve tarafszln salanmas, yeterli dzeyde gelir kaynaklarna sahip olmalarna baldr. Bu idarelerde mali kaynaklarn yetersiz olmas, zerkliklerinin snrlanmasna ve merkezi ynetimin daha ok mdahale etmesine yol amaktadr. Mali yetersizlik yerel ynetimlerin; faaliyet alanlarnn devlet tarafndan daraltlmasna, baz faaliyetlerinin devlete engellenmesine ve hatta devlet tarafndan stlenilmesine yol amaktadr. Bunun yannda, mali kaynaklar yetersiz olan yerel ynetimlerin kendi hizmet alanlarnda olan baz grevleri, merkezi ynetime devretme eilimine girdikleri grlmektedir. Bu eilim, zellikle salk, eitim, kolluk ve yangn sndrme hizmetlerinde belirginlemektedir. (Tortop, 1996:7) Grev-gelir dengesizlii yerel ynetimlerin elini zayflatan, merkezi ynetime bamll arttran, etkinliklerini azaltarak grev yitirmelerine neden olan ve neticede yerel zerklii daraltan en temel etmendir. Bu dengesizlik, merkezi ynetimin ya dorudan yerel grevleri stlenmesine ya da yerel ynetimlere artan oranlarda kaynak aktararak mali zerklii snrlamasna neden olmaktadr. zfatura'ya gre, yerel ynetimlerin z kaynaklara sahip olmas, hizmetlerle orantl gelir elde etmeleri ve bizzat kendi kaynaklarn kendilerinin yaratmalar, bu idarelere tam serbestlik tannmas anlamn tamaz. Uygulamada tam serbestliin tannmas mmkn de gzkmemektedir; nk binlerce mahalli otoritenin vergilendirme ve ekonomik kaynak yaratmadaki tam serbestlii, birbirinden farkl

24

uygulamalar yaratabilir ve dolaysyla bu durum mali anariye yol aabilir. (zfatura, 1997:17) Yerel dzeyde mali zerkliin tannmas durumunda, yerel hizmetlerin etkin bir ekilde sunulabilecei belirtilmektedir. Kaynak kullanmnda merkezden yaplacak transferlere olan ar bamllk, yerel hizmetlerin sunumunda yetersizlik ve dk tketici tatmini yaratabilecei gibi, mali ykmllklerin tketiciler arasnda datmn etkin olmaktan karmaktadr. (Sakn, 1998:86) Yerel ynetim zerkliinden ve zerk yerel ynetimlerden maksat, kamu gcnn merkezden yerel dzeye doru aktarlmasdr. zerk yerel ynetimlerde, yerel nitelik tayan hizmetlere ilikin yrtme, karar verme, tercihte bulunma, ncelikleri saptama ve bu hizmetleri finanse etmek iin kaynak yaratma ve icra-i karar alma yetkisinin belediye meclisine verilmesi gerekir. Genel olarak, yerel hizmetlerin yetki ve sorumluluunun yerel ynetimlere braklmas gerei vardr. Yerel politikacya yerel hizmetlerin yetki ve sorumluluu verilirken, bu hizmetlerin finansmann salayacak finansman bulma sorumluluu da verilmelidir (Yalnda, 1992:53-55). Bu erevede, yerel mali kaynaklar harekete geirebilecek

vergilendirme yetkisi de dhil mali aralarn yerel yneticiler tarafndan da kullanlmasnda fayda vardr. Mali zerklie etki eden unsurlardan birisi de yerel ynetimlerin denetimidir. Yerel ynetimler zerindeki merkezi denetim, yerel ynetimlerin icra-i karar alma ve hareket serbestisini snrlandrmayacak ve bylece zerklie zarar vermeyecek biimde gerekletirilmelidir. zellikle gelimekte olan ve demokratikleme srecini tamamlayamam lkelerde, yerel ynetimler zerindeki denetimin hukukilik denetimi snrn ap, keyfi ve partizanca bir ierik kazanmas sz konusu olabilmektedir. Denetimin yasal snrlar iinde kalmamas ve bu yasal snrlarnda demokratik bir seviyede bulunmamas yerel ynetimlerin zerkliini derinden etkileyebilir. 1.3. Yerel Ynetimlerde Mali Tevzin 1.3.1. Mali Tevzin Kavram Tevzin denkletirme, dengeleme, mali tevzin ise mali denkletirme anlamna gelmektedir.

25

Merkezi ynetim ve yerel ynetimler arasnda grev ve kaynak blm konusu literatrde mali tevzin kavram ile ifade edilmektedir. Yani merkezi ynetim ve yerel ynetimler arasndaki grevlerin ve kaynaklarn bllmesine mali tevzin denir. (Gke ve Bayrak, 2003:33) Alaybeke gre mali tevzin, kamu hizmetlerini grmek zere ve kamu hukuku usulleri dairesinde teekkl etmi ve kamu hkmi ahslar (devlet, vilayet, belediye, gibi kamu idareleri) arasnda, bir yandan hizmetlerin ve dolaysyla bunlarn gerektirdikleri giderlerinin, br yandan da bu giderleri karlayan gelirin uygun esaslar dairesinde sistematik bir tarzda bllmesini ifade eden bir mali sistemdir. (Alaybek, 1961: 7) Johannes Popitze gre mali tevzin merkezi veya federatif karakterli bir devlet de, mali ilikilerin dzenlenmesini konu alan ilikilerin tmdr . Ernst Reuter ve Necmettin Ergine gre de mali uyuma, devletle mahalli idare tekilatlar arasndaki mali ilikilerin tanzimi eklinde tanmlanmtr (Reuter ve Ergin, 1945: 23). Wilhelm Bickel de mali tevzini; Mali tevzin sistemini oluturan katmanlar arasnda belirli sorunlarn ifas; bu sorunlarn gerektirdii harcamalarn yaplmas ve btn bunlar iin ihtiya duyulan ykmllklerin ve haklarn paylalmas olarak tanmlamtr. Nadaroluna gre mali tevzin, kamu hizmetlerini grmek zere ve kamu hukuku usulleri dairesinde teekkl etmi olan kamu hkmi ahslar (devlet, vilayet, belediye gibi kamu idareleri) arasnda, bir yandan hizmetlerin dolaysyla bunlarn gerektirdii harcamalarn, br yandan da bu giderleri karlayan gelirlerin, muayyen esaslar dairesinde, sistematik bir tarzda bllmesini ifade eden bir sistemdir. (Nadarolu, 1964:175). Mali Tevzin teriminin ngilizce karl olarak kullanlan "intergovernmental fiscal relations" deyimi aslnda federal devletler iin geerli olabilecek, iki kademeli mali ilikileri kapsayacak anlamda kullanlmtr. Bu terim yerine son dnemlerde "fiscal federalism" deyimi kullanlrken, ngiltere'de ise gelirin blm "Revenue Sharing" deyimi kullanlmaktadr. Nitekim Geray, mali tevzinin hem merkezle yerel ynetimler hem de yerel ynetimlerin kendi arasnda grev blmn ierdii kadar gelir blmn de ierdiini belirtmektedir. (Geray, 1999:32)

26

zellikle ulam ve haberlemede meydana gelen hzl gelime, kaynaklarda merkezilemenin devaml artmasna sebep oldu. Ekonomideki byk verimlilik artna ramen servet ve bireysel gelirdeki eitsizlik oald. Bu ortaya kan eitsizlik sadece bireyler arasnda deil, ayn zamanda blgeler arasnda da hissedildi. Dier taraftan ok verimli alanlarda yksek gelir sahiplerinin kapal bir ekilde merkezilemesi, bireysel farkllklarn genilemesine etki eden dier bir unsur oldu. Bu durum ise, kamu hizmetlerini yerine getirme kapasiteleri bakmndan blgeler aras eitsizlie yol at. (Buchanan, 1991:155-156) Mali tevzin kavramnn iki boyutu vardr. Bunlardan birincisi, grevlerin yani kamu hizmetlerinin ynetimler arasnda bllmesi; ikincisi ise, bu grev blmnn doal sonucu olarak kamu gelirlerinin bllmesidir. Kamu hizmetlerinin, merkezi ynetim ve daha alt dzeydeki ynetimler arasnda bllm olmas, bu hizmetlerin yerine getirilmesi iin gerekli olan kaynaklarn da bllmesini gerekli klmaktadr. (Gke ve Bayrak, 2003:33) Mali tevzin, ynetimler arasnda mali ilikilerin sadece "yukardan aaya doru dzenlemesini deil, ayn zamanda ayn dzeydeki ynetimler arasndaki mali ilikilerin de dzenlenmesini gerektirir. Sanayileme, nfus younluu ve kaynaklarn youn olarak bir blgede toplanmas, baz blgeleri dierlerine oranla avantajl duruma getirebilir. Yine yakn iliki ierisinde olan blgeler ayn gelir kaynaklarna bavurabilirler. Bu yzden blgeler aras mali adaletin salanmas asndan, mali ilikilerin yatay olarak da dzenlenmesi gerekir. (Gke ve Bayrak, 2003:34) Mali tevzinde idareler aras mali ayarlama sistemi de kullanlabilir. Bu sistem merkezi hkmetin koyduu gelir vergisinin corafi blgelere gre farkl oranlarda kullanlmasn gerektirir. Merkezi hkmet eyaletler veya blgeler aras mali kapasite farkllklarn gidermek iin gelir vergisi oranlarn farkl olarak tespit edebilir. Merkezi hkmet tarafndan gelir vergisi sistemiyle yaplan bu mali ayarlama, merkezi idarenin gelir toplam miktarnda herhangi bir arta ihtiya duymakszn blgeler aras fon transferine otomatik olarak imkn vermesi bakmndan byk bir avantaja sahiptir. (Buchanan, 1991:169) Merkezi ynetim ile yerel ynetimler tarafndan kullanlan gelirler, tek ve ayn kaynaktan elde edilir. Bu kaynak ulusal servet ve zenginliktir, ulusal kaynaklarn

27

kullanm, ynetim kademeleri arasnda federal esaslara gre rgtlenmi devletlerde "paylama", niter devletlerde ise merkezi ynetim eliyle "datma" srelerinde gerekletirilir. Bu srelere ilikin ilkeler ve usuller, asl olarak federalist terminoloji tarafndan kavramlatrlmtr. Szkonusu terminoloji, federal - niter devlet ayrm yaplmakszn yaygnlam durumdadr. Bu zellik, gnmzde srdrlen tartma ve almalarda nemli bir karmaa domasna yol amtr. (Ergn, 2004:63) 1.3.2. Mali Tevzinin Konusu Kamu hizmetlerinin ve gelir kaynaklarnn merkezi idare ile yerel ynetimler arasnda paylam konusuna mali literatrde geni yer verilmitir. Tarihi geliim sonunda yerel kurulularn birlemesi ile ortaya kan devletlerin bu yaplar, mali alandaki alanlar bu konuyu btn ayrntlar ile tetkik etmeye itmi ve sonucunda teorisini de gelitirmilerdir. Amerika Birleik Devletleri, Almanya ve svire gibi eyalet, vilayet kantonlarn birlemesinden kurulan devletlerde bu sorun yerel muhtariyetlerle birlikte ele alnm ve gerek gelir toplama gerekse harcama yapma serbestlii hususlarnda ciddi mcadeleler ortaya kmtr (zer, 1986: 246). Mali tevzin kavramnn douu ve geliiminde federal - niter farkllklardan kaynaklanan tartma, Trkiye'de anayasal bir ilke olarak benimsenmi olan mahalli idarelere grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanr hkm zerinde de durmay gerektirmektedir. (Ergn, 2004:64) Vergi kaynak ve kazanlarnn merkezi idareyle blgesel idareler arasnda veya devlet ile mahalli idareler arasnda (ayrca blgesel idareler ile mahalli idareler arasnda) bllmesi dar anlamda mali tevzinin konusudur. (Ritscht, 1967:103) Mali tevzin, eitli kamu idarelerinin zerlerine aldklar grevleri yerine getirebilmek iin ihtiya duyduu mali kaynaklarn bu idarelere salanabilmesi amacyla, gelirlerin bllmesiyle ortaya kan eitsizliin giderilmesi iin yeniden kaynak paylamnn gerekletirilmesini salar. Kamu hizmetlerinin devlet ile yerel ynetimler arasnda paylatrlmas bu kamu idareleri arasnda sk mali ilikileri de beraberinde getirmitir. Toplumsal hayatn zorunlu kld ortak ihtiyalarn bir ksmnn tatmini grevi yerel idarelere verilirken, bunlardan doacak olan kamu yklerini karlayacak aralarn da kendilerine temin edilmesi gerekmektedir. Dier bir ifade ile kamu hizmetlerinin

28

paylatrlmasna paralel olarak; kamu kaynaklarnn da devlet ile yerel ynetimler arasnda paylatrlmas gerekir. Kamu hizmetlerinin bir ksmnn yerel idarelere verilmesi, bu hizmetlerin yaplmas iin gerekli olan mali aralar hangi kaynaklardan karlayacaklarnn da belirlenmesini getirir. Kamu gelirlerinin merkezi idare ile yerel ynetimler arasnda mali bir paylama tabi tutulacann belli kurallara balanmas, zorunluluunu ortaya karr. Aslnda kamu hizmetlerinin paylam ve datm ile gelir kaynaklarnn paylam ve datm ayn meselenin idari ve mali iki yann birden dzenlemenin zorunluluunu kendiliinden ortaya karr. (lkmen, 1960: 3536) dareler arasnda fon transferleri yaplarak mali tevzinin salanmasnda ulusal karlar da vardr. Btn lke dzeyinde asgari standartlarda hizmetlerin sunulmas sosyal adalet ve barn bir gereidir. Blgeler aras eitsizlikler lke iinde eitli huzursuzluklara neden olabilir. zellikle eitim, salk gibi hizmetlerde asgari standartlarn salanmas ulusal karlara hizmet eder. Devlet ile yerel ynetimler arasndaki mali ilikilerin tanzimini salayacak olan esas ve kurallarnn snr ve geniliinin ne olaca yani mali tevzinin yalnz mali sahadaki ilikilerin dzenlenmesini mi, yoksa idari alandaki ilikilerin

dzenlenmesini de iine almasnn gerekip gerekmedii konusu, yazarlar arasnda gr ayrlklarna yol amtr. Baz yazarlar, bu paylama kar kma nedeni olarak yetki paylamna ve snrna atfettii halde, dier bazlar idari yetkileri, yani grev ve hizmetlerin genilii ve alann da izah etmek zere, geni manada uygulanmas gerektiini ileri srmlerdir. (lkmen, 1960: 37) Kamu hizmetlerinin btn vatandalara eit olarak salanmas ile ilgili almalar, alt kademe idarelerinin kapasite ve ihtiyalar arasndaki tezad meydana karmtr (Buchanan, 1991:156). Bir ksm idari birimler, belirli standartlarda hizmet verebilmek iin daha ar vergileme yolunu seebilirler. Bu idari birimlerin sakinleri belki dier idarelerle ayn standartlarda hizmet alacaklardr ancak, daha ar bir vergiyle karlaacaklardr. Oysa, mali kapasitesi dk idarelerde ayn vergi yk dzeyinde benzer standartlarda hizmet verebilmelidir. Bunun iin de, merkezi idarenin gelir dalmn dzenleyici etkinliklerde bulunmas gerekir. dareler aras mali transferler yaplmad takdirde, idareler aras kaynak tahsisinde nemli dengesizlikler meydana gelir.

29

Eer bir devlette kamu hizmetleri ve kamu gelirleri merkezi idare ile yerel ynetimler arasnda paylatrlrsa idari ve mali tevzin zorunlu hale gelmektedir. Bir ksm ortak ihtiyalarn temini grevi yerel ynetimlere verildiine gre, bu grevin yerine getirilmesine imkan verecek, gelir kaynaklarnn da onlara salanmas yani mali kaynaklarn merkezi idare ile bu idareler arasnda paylatrlmas ve tabiatyle byle bir paylatrma ileminin de belirli esaslara, kurallara balanmas gerekmektedir. (Polat, 1970: 163) Mali tevzinin hareket noktasn kamu maliyesinin ve ulusal ekonominin birlii ve btnl anlay oluturur(Polat:164). Mali tevzin denince yalnz devletin mali bakmdan zayf ile mali ynden gl organlar arasnda yapt dzenleyici demeler anlalmamaldr. Vergi ve vergi kazanlarnn blmn de bu tanma katmak gerekir. (Ritscht, 1967:103) Mali tevzin iki trl tanmlanabilir. Birincisi, dar anlamda mali tevzindir. Bu tevzin, kamu gelirlerinin, federal ya da merkezi devletlerle, federe devletler ve yerel ynetimler arasnda bllmesine ilikin ilikilerin dzenlenmesi ve bu

ynetimlerin vergi koyma yetkilerinin kapsamnn ve snrlaman saptanmasdr. kincisi geni anlamda mali tevzindir. Bundan ise, merkezi ve federe devletler ile yerel ynetimler arasndaki ilikilerden doan btn idari ve mali sorunlarn zm anlalr. Geni anlamdaki mali tevzinde kamu gelir kaynaklarnn bltrlmesinin yan sra grev ve etkinlik alanlarnn da snr ve kapsamnn saptanmas yer alr. (Kele, 1994:297) dareler aras mali ilikilerin dzenlenmesini ifade eden mali tevzin kavramna bir ok yazar da kar kmtr. Nitekim Horst Zimmerman, Klaus-Dirk Henke mali tevzin yerine sorunlarn harcamalarn ve gelir kaynaklarnn ynetim birimleri arasndaki dalm (Zimmerman ve Henke, 1975: 98) deyimini kullanmaktadrlar. Hans Ritscht ise mali tevzin kavram yerine hizmet veya yetki blm demenin daha uygun olacan belirtmekte ve tanm olarak da kamu hizmetlerinin gelir ve giderlerinin devlet ile alt kademeler arasnda bllmesi (Ritscht, 1967: 102) eklinde tanmlamaktadr. Mali tevzin sisteminin olumsuz yan, denek tahsis eden idarenin alan idareye denekleri nerelerde kullanmas gerektii ynnde bask yapabilecei ihtimali ve alan idarenin veren idareye kar baml hale gelebilecei durumudur. Bu, idarelerin

30

zerklii konusunda saknca yaratabilir. Ancak, alnacak eitli tedbirlerle byle bir olumsuzluk en aza indirilebilir. Zaten bu olumsuzluklarn giderilmesiyle bu sistem, mahalli idarelerin zerkliine olumlu katkda bulunur. 1.3.3. Mali Tevzinin Sebepleri Federal devlet dzenindeki federe devletlerin grev ve yetkileri, niter devlet yerel ynetimlerinin grev ve yetkilerinden elbet te daha fazla ve daha etkindir. Her lkenin kendine zg bir tarihi, ekonomik ve sosyal yaps, siyasal ve kltrel dzeyi bulunduuna gre; yerel ynetimlerin grev ve yetkilerinin her lkede ayn olmamas tabiidir. Ynetimlerle merkezi hkmetin ilikileri, her lkenin kendi zelliklerine gre ekillenmektedir. rnein ngiltere' deki yerel ynetimler merkezi hkmetin kendilerine brakt grev ve yetkileri kendi yaps ve gc erevesinde bamsz olarak yrtrken, eski Sovyet Rusya rejiminde olduu, gibi merkezi hkmetin yerel organlar seklinde almamaktadr. (Aydn, 1977: 6) Kamu gelirlerinin merkezi ynetim ile ynetimler arasnda paylam birok nedene dayanmaktadr. Ancak, bunlardan balcalar; ekonomik ve mali, siyasal ve toplumsal nedenler ve ynetim ile ilgili nedenlerdir. (Blbl, 2003: 33) 1.3.3.1. Tarihi, Siyasi ve ktisadi Nedenler Mazisi ok gerilere uzanan uluslarda, mali yaplar, merkezi hkmetin egemen rol oynad, bir imparatorluk ya da ulusallama mcadelesi tarihinin izlerini yanstmaktadr. ngiltere, Fransa ve Trkiye bu tr bir mali tarihe sahip lke rneklerindendir. Dolaysyla etkin mali yaplarn gelimesinde gzetilecek ilkeler saptanrken, bunlarn bir lkede mevcut siyasi ereve ve bu aty belirleyen ve asrlar boyunca geirilen tarihi geliim sonucu izilmi idari snrlarn iinde bulmak gerektii unutulmamaldr. (Musgrave, 1991:92) Yerel ynetimlerin hepsi ayn gelime dzeyinde ya da ayn gelime potansiyeline sahip deildirler. te bu dengesizliklerin giderilmesi ihtiyac, idari ve mali paylamn nedenlerinden biridir. Merkezi idare ve yerel ynetimler ayn kaynaktan gelir salamak zorundadrlar. Bu kaynak o lkenin milli geliridir. Bireyler ve iktisadi teebbsler, devlet ve yerel ynetim gibi iki ayr vergi alacaksn karsnda bulurlar. Vergilendirilenler ayn bireyler ve teebbslerdir. Sz konusu olan alacakllarn vergileri nasl tarh, tahakkuk ve tahsil ettirecekleri hususlarnn

31

belli kurallara balanmas zorunludur. Gelir kaynaklarnn verimini ve dolaysyla ulusal rerimi azaltmamak iin bu eitli alacaklarn nasl, ne olaca ve ne ekilde alnacaklarnn ayrntlaryla belirtilmesi gerekmektedir. (Kele, 2000: 60) dari ve mali paylam byk lde tarihi, siyasi, iktisadi ve sosyal faktrlere gre oluturulmutur. Nfusu ve kaynaklar fazla olan zengin blgelerde halkn geliri de genellikle yksektir. Btn yerel ynetimlere ayn yetkiler tanndnda, bu zengin blgelerin daha fazla gelir saladklar grlmektedir. Aksine fakir blge halklarnn omuzlarna ise daha ar ykler binmektedir. Bu blgelerdeki idarelerin kamu hizmetlerini gerei gibi karlayamayaca ortadadr. Oysa demokrasi, kamu hizmetlerinden adil olarak her kesimin yararlanmasn gerektirir. Vergi yk bakmndan da sadece gelir gruplar arasnda deil, blgeler arasnda da bir denge salamak gereklidir. Bunun yolu bilimsel esaslara dayanan bir idari ve mali paylam dzeni iinde, zengin blge gelirlerinden bir ksmn fakir blgelere aktarmaktr. (Kele, 2000: 60) 1.3.3.2. Kamu Harcamalarndaki Art Klsik dnemde devletin fonksiyonlar ve kamu hizmetlerinin alan olduka snrlyd. Bu nedenle kamu harcamalarnn ekonomik ve sosyal etkilerinden sz etmeye imkan yoktu (Tuncer, 1975: 2). Bundan dolay da devlete ok az bir fonksiyon yklenmiti. Bu fonksiyonlar topluluun gvenliini salamak, dardan gelecek tehlikelere kar korumak, lkede dzen ve adaleti yerletirmek, mal ve can gvenliini gerekletirmek devletin balca grevlerinden saylrd (Sayar, 1966: 23), iktisadi, sosyal, siyasal, teknik artlar ve buna bal olarak devletin yklendii fonksiyonlarn deimesi ile kamu hizmetlerinin boyutu nemli lde deimitir (Akdoan, 1997: 38). Bu deiim sreci sosyal devlet anlaynn hakim olmaya balad dnemdir. Kamu harcamalarnn genelde devaml olarak art eilimine sahip olmas durumu, bir kanun olarak ifade edilmesine yol amtr. Nitekim 19. yzyldan itibaren maliye yazarlarnn dikkatini eken bu kanun hakknda ilk incelemeyi yapanlardan biri de nl Alman Maliyecisi ve devlet adam Adolph Wagner' dir. Wagner, "Siyasi iktisadn Temelleri" adl eserinde kamu harcamalarnn artn, devlet faaliyetlerinin artna balamaktadr. Yazar szkonusu eserinde on yllk, yirmi yllk, bir zaman dilimi dikkate alndnda her lkede devlet faaliyetlerinin

32

arttn, zellikle vurgulamaktadr. Bu bakmdan Wagner Kanunu "Devlet Faaliyetlerinin Art Kanunu" olarak da bilinmektedir (Eker ve Ten, 1990: 64). Wagner' in kamu harcamalarnn srekli art ile anlatmak istedii ey kamu harcamalarndaki nispi art, yani milli ekonomideki kamu kesiminin paynn devaml olarak artmasdr. (Devrim, 1995:115) Devletin fonksiyonlarndaki deime ile birlikte kamu harcamalarnn gerek miktar ve gerekse oransal olarak genelde artma eilimi gstermesi, ekonomik srele sk skya bal olmaktadr. Bu sre ekonomik, sosyal, siyasi deimeleri de beraberinde getirmektedir (Blbl, 2003: 97). Devletin fonksiyonlarndaki bu deime yerel ynetimlerin hizmetlerinde ve harcamalarnda da zorlayc bir unsur olmutur. 1.3.3.3. Vergilendirme Yetkisi Vergilendirme yetkisi devletin kamu giderlerini karlamak zere gerek ve tzel kiiler zerinde koyduu her eit mali ykmlle ilikin yetkiyi ifade etmektedir (aan, 1982: 3). Devlet bu yetki sonucu elde ettii geliri deiik amalarla kullanabilir. Bunun belli bal iki amac var, biri "fiskal" dieri "extra fiskal" mali ama olarak dnlebilir. Mali ama szkonusu olduunda vergilendirme yetkisinin temel kullanm amac kamu giderlerinin finansman olmaktadr (Stanford, 1973: 80). Ekonomik ve sosyal gelimeye uygun olarak artma ve genileme gsteren gnmz sosyal refah devletinin balca sorunlar ekonomik gelime ve refah ynnden ele alnm olduu grlmektedir. (Eker ve Ten, 1990: 34) Federe devletler ile yerel ynetimler kendi snrlar iinde gelir ve kurumlar vergisi tahsil edebildikleri halde, genelde gelir vergileri alannda en nemli vergilendirme yetkisi federal devlete aittir. Gelir vergileri ayn zamanda federal hkmetin en nemli gelir kaynan oluturmaktadr. Bu vergiler federal hkmet iin daha uygun bir gelir kaynadr. nk lke ekonomisi tek bir piyasadr. Yani federal hkmet gelir vergileri alannda vergilendirme yetkisini federe devletlere ve yerel ynetimlere nisbeten byk bir etkinlikle uygulayabilmektedir. Zira lkenin kk parasn oluturan yerel ynetimlerin ykmlnn gelir vergisi matrahna girmesi gereken dier blgelerdeki yatrmlarndan salad gelirler hakknda bilgi sahibi olmas imkansz olmasa bile zordur. (Buchanan ve Flowers, 1987: 325)

33

Vergilendirme yetkisinin kullanmnda pay verme esasnn iki yn bulunmaktadr. Merkezi devlet vergi matrahn tespit eder. Yani federe devletler federal vergi matrahna uyum gsterirler, ya da yerel ynetimler federe devletin tespit ettii bir matraha uyum gsterir. Bu yaklamn ise iki varyasyonu bulunmaktadr. Birincisi federe devletler ve yerel ynetimler federal devletin tespit ettii matrah kabul ederler. Bu matraha kendi oranlarn uygularlar ve tahsilat da kendileri yaparlar, sonunda da yaptklar tahsilattan st ynetim birimlerine "federal devlete" pay verirler (a pare tax varyasyonu), ikincisi ise, daha alt seviyede yer alan bir ynetim, kendinden daha st seviyedeki bir ynetimin vergi matrahn kabul eder ve bu matraha kendi oranlarn uygular. Federe devletlerin federal devletin tespit ettii matrah kabul etmesi buna rnek olarak gsterilebilir. Ancak, vergiyi bizzat tahsil etmek yerine, bu ii kendinden daha st seviyedeki ynetim birimlerine brakrlar ve sadece bu tahsilattan pay alma (the tax piggyback) varyasyonudur. (Herber, 1979: 361) 1.3.3.4. Gelir ve Giderlerin Merkeziletirilmesi zellikle niter esasl devlet sistemlerinde, byk vergi kaynaklar merkezi idare elinde toplanmaktadr. Bu durum ise yerel ynetimlerin gelir yetersizliine neden olmakta ve merkezi idare gelirlerinden kendilerine pay verilmesini gerektirmektedir. Bu paylarn datm ise ilkeli ve dzenlenmi bir mali ilikiye ihtiyac dourmaktadr. (ncel, 1992: 26) Kamu maliyesi alannda zellikle niter devletlerde byk oranda gelir getiren vergilerin hemen hemen tamam merkezi idarenin elinde toplanmtr. Gelir vergisi, kurumlar vergisi, KDV trnde muamele vergileri, gmrk vergisi ve eitli servet vergileri tamamen merkezi idarenin tasarrufundadr. Trkiye'de de tipik bir yerel vergi olan emlak vergisi dahi 1972 ylnda merkezi idare vergisine dntrlm ancak 1985' te bundan vazgeilmi ve belediyelere braklmtr. (Nadarolu, 1994: 70) Gnmzde gelirlere paralel olarak giderlerde merkezilemekte ve nceden yerel ynetimler tarafndan grlen bir ksm hizmetler kamu idari plnndan, ulusal pln kapsamna gemektedir. (Tekin; 1977: 122) Merkezi idare ile yerel ynetimlerin toplam kamu harcamalar iindeki paylarnn trendi incelendiinde, hizmetlerin giderek merkezilemekte olduu

34

kolayca belirlenebilir. rnein, Trkiye'de yllar yl belediyeler tarafndan gerekletirilmi olan kent ime suyu, elektrik hizmetleri esas itibariyle merkezi idare grevleri arasnda yer almtr. Evvelce gerekletirilmesi kanunla il zel idarelere braklm olan okul, hastane, yol yapm, hayvanclk ve tarm alanndaki eitli grevler Cumhuriyet dneminde yine eitli kanunlarla merkezi idareye braklmtr. (Nadarolu, 1994: 70) 1.3.3.5. Ayn Tr Olmayan Tercihler Tarih boyunca ortak kltrlerin ve geleneklerin glenmesi sonucu bireylerin ve hizmetlerin tercihleri birbirine benzemeyebilir. Corafi zellikler de, belli bir blgede yaayan sakinlerin taleplerinin benzer olmamasna yol aabilir. Bazen de merkezi idare ile yerel ynetimler arasnda gelir farllklarnn olmas o idarelerin ynetimindeki bireylerin taleplerini de farkl klar. Bu yzden idareler talepleri karlamak zorunda kalrlar. Baz yrelerde bireylerin taleplerinin ncelii, okul, salk harcamalar olsun derken, baz yrelerde de otoyollar, evre dzenlemesi talebi ncelikli olabilir. Bireylerin kamu hizmetlerine kar olan taleplerinin eit olmas ve yaadklar blgelerin sosyal, ekonomik ve mali yaplarnn da farkl olmas, ayn zamanda etkin bir mali paylam zorunlu klabilmektedir. Btn bunlar gz nne alndnda grup ve bireyler arasnda, mali farklar (kamu harcamalarnn faydalar ile vergi maliyetleri arasndaki eitsizlikler) ortaya kmaktadr. Tercihlerin homojen olmay gelir dalm ynnden de sorun kararak, bu fonksiyonlarn yerine getirilmesini gletirebilir ve sadece merkezi idarenin bu mali

fonksiyonlardan sorumlu olma ilkesinden, sapmaya yol aabilir. (Moore, 1981: 28) 1.3.3.6. Hesaplarn Tek Kaynaktan Salamas Zorunluluu Merkezi idare ve yerel ynetimler, aralarnda yapacaklar grevleri belirledikten sonra, bu hizmetlerin yaplmas iin mali bir kaynaa bavurulmas ya da bu grevlerin yerine getirilmesi iin yeterli gelirin yerel ynetimlere verilmesi gerekmektedir. Bu durumda her iki idarenin de bavuraca kaynak milli gelir olacaktr. Gerek merkezi ve gerekse yerel ynetim kurulular genel olarak ayn kaynaa ynelmektedirler. Bu durum, merkezi idarenin ve kendisine devrolunmu yerlerin snrlar ierisinde yerel ynetimlerin gelir kaynaklarnn belirlenmesini gerekli ve zorunlu klmaktadr. Aksi takdirde, bir ksm kolay gelir yanstabilir

35

kaynaklar zerinde kmelemenin olumas, bu kaynaklar ve sahiplerini adil saylmayacak ekilde g durumda brakabilir. (Akdoan, 1985: 335) Merkezi idare ile yerel ynetimlerin yerine getirecekleri hizmetler iin bavuracaklar iki kaynak vardr. Bunlar bireyler ve milli gelirdir. Bireylerin mkerrer vergilenmesini nlemek iin yerel ynetimlerin ve merkezi idarelerin hangi vergileri salp ve toplayacaklarn nceden belirlenmesi gerekir. Aksi halde mkerrer vergileme milli geliri azaltr, tketimi krkler, bir blgeden dier bir blgeye gler balatr, kayt d ekonomiyi tevik eder. Bu gibi durumlarla karlamamak iin hizmetlere orantl gelir kaynaklarnn oluturulup yerel ynetimlere mutlaka verilmesi gerekir. 1.3.4. Mali Tevzin Trleri dari ve mali tevzinin hizmet ve gelir yn olmak zere iki yn bulunmaktadr. Hizmet paylam ncelikle belirlenmekte ve buna bal olarak da gelir paylam oluturulmaktadr. Hizmet ve gelirlerin nasl paylald, lkelerin iinde bulunduu gelimilik durumuna gre geri kalmlk, yerinden ynetim, merkezden ynetim, demokratik ya da otokratik bir yapya sahip olmalarna gre de idari ve mali paylamn ekillendiini belirtmitik. Hizmetlerin paylatrlmas, merkezi ynetim ve yerel ynetim blgelerinde yaayan insanlarn ihtiyalarnn karlanmas iin gerekli giderlerin blmn ifade etmektedir. darenin hizmetlerinin belirlenmesi sorununun idari olduu kadar bir de mali yn olduu unutulmamaldr. Hizmetlerde ve bunlarn eitli sektrler arasnda dalmnda bir optimalliin aranmas maliye ilminin nemli ve modern konularndan biri olmutur. Harcamalarn yaplmas, dalm ve etkileri ekonomik bir olaydr. Yani bir kaynak tahsisi sorunudur. (Tekin, 1977: 123) Gelirlerin dikey ve yatay tevzinninde yerel ynetimler; kamu gvenlii, haklarn korunmas, salk, spor, konut, yerleim dzeni, blge planlamas, su, p, yollarn yapm ve bakm, su ve evre temizlii, beslenme, enerji, iletmeler, hizmetler, ulam, iletiim, iktisadi iletmeler, konut ve kltr konularnda hizmet retmektedirler. Bu hizmetlerin finansman kaynaklar ana balk altnda toplanabilir. Bunlar; otonom mali kaynaklar, yerel ynetimlere verilen paylar ve istikrazlardr. 1) Otonom Mali Kaynaklar;

36

Mahalli vergiler Mahalli harlar Harcamalara katlma paylar Kamu teebbs ve serbest piyasa faaliyetlerinden doan iletme krlar Para cezalar 2) Yerel ynetimlere verilen Paylar; Devlet vergilerinden ayrlan paylar Sbvansiyonlar ve dotasyonlar 3) stikrazlardr. dari ve mali paylamda yerel ynetimlere verilen paylar u esaslara gre datlmaktadr. Matrahn bllmesi Munzam gelir usul Ayn konu zerinden mkerrer vergi alm Sadece vergi haslatndan pay verme Genel bteye dahil toplam mali haslattan pay verme (genel pay usul). (Goedhard, 1972: 119) 1.3.4.1. Dikey Mali Tevzin Bu paylam ncelikle hizmet ve gelir ynnden bir ayrma tabi tutulmaktadr. Bu ayrma gre federal devletler; merkezi idare, eyaletler ve yerel ynetimlerden olumaktadr. niter devlet sisteminde ise; merkezi hkmetle, yerel ynetimler arasnda meydana gelen idari ve mali paylama, "dikey mali tevzin" denilmektedir. (ncel, 1992: 27) 1.3.4.2. Yatay Mali Tevzin Yatay mali tevzin kavram; devlet birlii ierisinde, finansal olarak ykl ve bu nedenle deme gcne sahip birimlerin mali gleri ile, mali bakmdan daha basit durumda olan birimleri, ekonomik olarak glendirmek amacna ynelik yaplan bir ilemdir. (Voigt, 1992: 369) Ayn kademedeki kamu idarelerinden mali bakmdan kuvvetli olan idarenin mali kapasitesi yetersiz olan idareye yapt tahsise yatay mali tevzin denir. Yatay mali tevzin, sanayi bulunan belediyeler ile ikamet edilen belediyeler arasnda alnan

37

vergilerden mali bakmdan zayfa hisse vermek suretiyle uygulanabilmektedir. (Ritscht, 1967:356) Ayn dzeydeki kamu idareleri arasnda ekonomik bakmdan daha az gelimi dolaysyla daha az gelire sahip olan idarelerin, ortalama bir gelir seviyesine karlmasna karn, gelimi ve mali kapasitesi yksek idarelerin gelirleri buna paralel olarak azaltlmaktadr. Bu durum, her kii iin asgari dzeyde bir hizmet yaplmas ve lke dzeyinde blge ve kent fark olmakszn, halka asgari standartlarda hizmet gerektii ve bunun toplumsal adaletin bir gerei olduu savna dayanmakladr. Adalet ilkesi, merkezi devletin snrlar iindeki devlet hizmetlerinin mmkn olduu kadar ayn dzeyde olmasn gerektirir. 1.3.5. Mali Tevzinin Sistemleri dari ve mali tevzinin gerekletirilmesinde deiik sistemler

kullanlabilmektedir. Maliye yazarlar tarafndan bu sistemler deiik ekillerde ve deiik isimlerle snflandrlmaktadr. Fazl Tekin idari ve mali tevzin sistemini; sonsuz vergileme yetkisi veren sistemler, vergi kaynaklarnn ayrlmas sistemi, kanuna uygun sistem eklinde l bir ayrma tabi tutarken (Tekin, 1977: 133-136), Halil Nadarolu; bamszlk sistemi, ballk sistemi ve karma sistem eklinde e ayrmtr (Nadarolu, 1964: 177-178). Hans Ritscht ise; rekabet sistemi, ayrma sistemi, karma sistem ve mali tahsis sistemi eklinde drtl bir ayrm gerekletirilmi. smail Hakk lkmen'de; bamszlk ve ballk sistemleri eklinde ikili bir ayrma (lkmen: 1960: 45-50), Ali Alaybek ise Bamszlk ve Ballk Sistemi ile muhtelif sistem eklinde bir ayrma tabi tutmutur. (Alaybek; 1961: 7-8) 1.3.5.1. Rekabet Sistemi Baz maliye yazarlarnn sonsuz vergileme yetkisi veren sistem dedikleri ve yine baz maliye yazarlarnn da bamszlk sistemi dedikleri bu sistemde, merkezi idare, yerel ynetim ve belediyelerin veya devlet, il ve belediyelerin sonsuz vergileme yetkileri bulunmaktadr (Ritscht, 1967: 104). Bu sistemde merkezi ve yerel ynetimlerin istedikleri vergi kaynaklarndan yararlanma haklar vardr. Bu sistem daha ok ABD ve ngiltere' de uygulanmtr. Bu sistemin nemli faydalar olmasna ramen, mahsurlu yanlarmda gz nnde bulundurmak gerekir. Faydalar

38

asndan baktmzda, ilk olarak mahalli kurululara tam mali zerklik tand grlmektedir. Bylece idareler, gelir kaynaklarn tam olarak nfusa blebildikleri gibi kendi mali ihtiyalarn karlayacak gelir kaynaklarnda tam olarak kullanabilmektedir (Tekin, 1977: 134). Vergi kaynaklarnn yakndan nfuz edebilmesi imkan, otonom kamu idarelerinin mali ykn arttrarak, vergi haslatnn mali ihtiyaca uymasn salayabilir ve bylece vergi kaynaklarna nfus edebilme imkan salar. Bu sistemin olumsuz yanlar olarak ta, ABD' de gelir ve veraset vergilerinde olduu gibi, rekabet sistemi mnferit vergilerin, bir ka vergileme gc tarafndan ar derecede zorlanmasna yol amaktadr. Bu ar zorlama, toplam vergi yk arttka dayanlmaz hale gelmektedir. Yerel ynetimlerin veya ehirlerin mali otonomisi vergi yk ynnden blgeleraras farkllk meydana getirebilmektedir. Bylece vergi vermeyen blgeler olabilecei gibi, yksek vergi basnc altnda kalabilen blgelerde olabilir. Bu da devletin iinde hizmet ve hayat artlar ynnden eitsizliklerin domasna yol aabilir (Ritscht, 1967: 105). Anglo-Sakson lkelerinde uygulama alan bulunan bu sistemin, hizmetlerin ve gelirlerin merkezilemesi eilimi karsnda artk nemini kaybettii

grlmektedir (Nadarolu, 1964, 177). 1.3.5.2. Ayrma Sistemi Bu sistem vergi kaynaklarnn ayrlmas olarak da adlandrlmaktadr. Bu sistemde vergi kaynaklar kamu idarelerinin her kademesinin belirli vergilerin kazancn tek bana alabilecei ekilde pay edilir. 19. yzyln federal devletlerinde ayrma sisteminin klasik ekli bulunmaktadr. Burada gmrk vergileri gibi byk dolayl vergiler ve bilahare eitli muamele vergileri merkezi idareye braklmtr. Yerel ynetimler ise gelir vergisi, kurumlar vergisi, servet vergisi ve ounlukla da veraset vergisi gibi dolaysz vergiler kalmtr (Ritscht, 1967: 106). Bu sistemin en nemli zellii, rekabet sisteminde karmza kan mkerrer vergilemenin bu sistemde olmamasdr. Bu sistemin en gerek anlamda uyguland lke ABD' dir. Bu lkelerde mali yap eitli idare kademeleri arasnda vergi kaynaklarnn ayrlmas eklinde uygulanmtr. (Buchanan, 1966: 17) Bu sistem kendi iinde serbest ayrma sistemi ve bal ayrma sistemi eklinde uygulanmtr (Buchanan, 1966: 18). Serbest ayrma sisteminde, merkezi idare ile yerel ynetimler arasnda, vergiler birbirlerinden ayrlmtr. Bu sistemde

39

merkezi ynetim, yerel ynetimlere vergi kaynaklar tahsis eder. Merkezi ynetimler tarafndan tahsis edilen bu yeni kaynaklar zerinden yerel ynetimler tam yetkiye sahiptir. Yerel ynetimler kendilerine tahsis edilen kaynaklar iin; verginin konusunu belirleme ve vergiyi toplama yetkisi bulunmaktadr. Bal ayrma sistemi, serbest ayrma sisteminin sakncalarn gidermek iin tahsis edilmitir. Bu sistem yerel ynetimler verginin konusunu belirleme yetkisini ksmen veya tamamen ortadan kaldrmtr. Merkezi ynetim bu sistemde vergi kaynan tespit etme yetkisine sahiptir. Merkezi ynetim tarafndan vergi oran belirlenmekte ve bylece yerel ynetimler belirlenen oranlar zerinden vergiyi toplayp ynetmektedirler. Vergi kaynaklarnn merkezi ynetimlerle yerel ynetimler arasnda paylatrlmas genel ekonomik ve mali konularn

uygulanmasnda skntlara yol aabilmektedir. Bu durum daha ok federal lkelerde ortaya kmaktadr. rnein, federasyon dnemlerinde ortak politika olarak, vergi oranlarnda bir azalma yaplmas gerekirken, herhangi bir blge idaresi bunun tersini yapma yoluna gidebilir, bu da ortak politikann uygulanmasn zorlatrr. Dier bir saknca da, baz idarelerin verginin idaresi grevinin kendilerine verilmesi durumunda idari zorluklarla karlayabilmektedirler. Zira bir ksm blge idareleri, gerek vergi kaynaklarnn azlnda ve gerekse alanlarnn dar olmasndan dahas vergi idaresi bakmndan zorlanabilirler (Tekin, 1977: 136). 1.3.5.3. Ballk Sistemi Bu sistemde merkezi idare ile yerel ynetimlerin gelir kaynaklar arasnda bir ballk vardr. Merkezi idare ve yerel ynetimlerin kendilerine mahsus zel vergileri bulunmakla beraber, baz vergilerde mterek kullanlr. Bu hususta eitli usuller uygulanr. Bazen merkezi idareye ait vergilerin matrahlar zerinden yerel ynetimlere kendi hesaplarna vergi tarh etmek, bazen devlet vergileri zerine kendi hesaplarna munzam kesir eklemek yetkisi verilip, bazen bir veya bir ka verginin gelirinden belli bir ksmn merkezi idarenin, yerel ynetime devretmesi eklinde uygulanabilmektedir (lkmen, 1960: 47). Bu sistemde btn vergiler merkezi idare tarafndan bte ierisine alnmakta, hizmetlerin ou da merkezi idarece yerine getirilmekte ve yerel ynetimlere bir ksm tali hizmetler iin gerekli gelirler, merkezi idare tarafndan verilmektedir. (Nadarolu, 1964: 178)

40

Bu sistem bir dnem Fransa, svire, Almanya ve talya' da uygulanmtr. Yerel ynetimleri mali ykten yoksun brakan bir sistem olduundan, gnmzde uygulamasna rastlanmamaktadr. 1.3.5.4. Karma Sistem Devlet anlayndaki deime ve gelime ile birlikte, ballk sisteminin uygulanma imkannn kalmamas nedeniyle, ballk sisteminin yerine ikame edilmi bir sistemdir. Bu sistem vergi kaynaklar yerine vergi gelirlerinin merkezi idare ve yerel ynetimler arasnda paylalmasn ngrr. Bu sistem ilk defa Fransa' da ksmen de olsa lkemizde de uygulanmaktadr. Bu sistemde merkezi idare ve yerel ynetimler, ayn vergi zerinden pay alrlar. Bu sistem ekilde uygulanmaktadr. Bunlar; "ekleme sistemi, paylam sistemi ve vergi torbas sistemidir". 1.3.5.4.1. Ekleme Sistemi Bu sisteme uygulamada ek vergi ve munzam kesir sistemi de denilmektedir. Bu sistemde vergi orann belirleme ve toplama yetkisini merkezi ynetim kendisinde toplamaktadr. Bunu yannda yerel ynetimler de ayn vergileri tahsis edebilmektedir. Yerel ynetimlere merkezi ynetim tarafndan tesbit edilmi vergiler zerinden munzam vergi kesme yetkisi verilmitir. Bu sistemde, genellikle st idareler kendi vergi oranlarna alt idareler iin ek bir vergi oran koyarlar ve onlar lehine de vergi tahsil ederler. Bu ekilde toplanan vergi haslat ilgili idareye verilmektedir (Tekin, 1977: 137 138). Bu uygulama Almanya' da, gelir vergisine ek olarak yerel ynetimlerin defterdarlklar tarafndan "Kilise Vergisi" olarak tahakkuk ettirilerek, kiliselere devredilmektedir. (Ritscht, 1967: 107) Bu sistem yerel ynetimlere mali serbestlik ve zerklik tanrken, vergi idaresinde karklklar ortaya karabilmektedir. Ayn vergi matrahna st ste iki orann uygulanmas hem idare ve hem de mkellefler arasnda zorluk meydana getiren bu sistem, vergiden kanmay tevik eder. Belli idarenin st idari birimleri vergi oranna kendisi iin belli bir oran ekletme ve tahsil ettirme isteini ekonomik faaliyetlerin o blge dna kmasn tevik eder. Ayrca, bu sistem artan oranl vergilerde ar yke de neden olabilmektedir. (Tekin, 1977: 138)

41

1.3.5.4.2. Paylam Sistemi Merkezi ynetimlerin tek bana verginin konusunu belirleme ve vergiyi ynetme yetkisi vardr. Vergi haslatnn bir ksm merkezi ynetimlere kalmakta kalan bir ksm ise yerel ynetimlere verilmektedir. Paylam genellikle kark yer esasna ve o yerdeki idare yararna olacak biimde yapldndan, bir blgeden elde edilen gelirlerin bir ksm tekrar geriye dnmektedir. Paylama sisteminin federal devlet dzeni iinde ilk defa 1919' dan 1945' e Almanya' da tam olarak gerekletirilmitir. rnein, elde edilen gelir ve konulan verginin % 75' ini, muamele vergisinin de % 30' unu yerel ynetimler almsa da, yerel ynetimler aldklar bu miktara yakn bir ksmn tekrar merkezi idareye devretmilerdir (Ritscht, 1967: 108). Bu sistemde verginin tahsili merkezi ynetimlerce yaplrken, uygulamada tersi durumlarla da karlalana bilinmektedir. rnein Almanya ve ABD' de eyaletler topladklar vergilerden merkezi idareye pay verebilmektedirler. Genel uygulama yukardan aaya doru bir transfer olduundan, st ynetim birimlerinin vergi gelirlerinden, alt ynetim birimlerinin pay almasn saladndan, vergileme ilkelerinden bir sapma da olmamaktadr. Vergi ykmls tek bir vergi alacaksyla kar karyadr. Mkerrer vergilemeyi nlemektedir. Uygulamada hem yatay hem de dikey idari ve mali tevzin asndan paylama sistemi olumlu bir gelir datm sistemidir. Ancak tm yetkiler merkezi ynetimde toplandndan merkeziyetilii tevik de edebilir. Bu sistem idareler aras ilikilerin dzenlenmesini tam olarak

gerekletirmez. Vergiler doduklar kaynak ilkesine gre datldndan, ilgili vergi kayna yetersiz bulunan blgeler daha az gelire sahip olacaklar ya da hi gelir elde edemeyeceklerdir. Sistem tek bana idareler aras ilikilerin dzenlenmesinde hibir mdahalede bulunamamaktadr. Bu nedenle baz idareler byk gelirlere sahip olurken, benzerleri asgari hizmetlerini karlayamayacak imkanlara dahi sahip olamayacaklardr. zellikle gelir ynnden rahat olan idareler israfa

ynelebileceklerdir. (Tekin, 1977: 137) 1.3.5.4.3. Vergi Torbas Sistemi Bu sistemin zellii bir ok vergilerin haslatnn meydana getirdii birikime,

42

kamu idarelerinin mnferit olarak itirak ermesidir. yle ki, belediyelerin baz nemli devlet vergilerine muayyen bir oran dahilinde itiraki olabilecei gibi, devletin btn vergilerine de itirak edebilirler. Bu sistem bugn bir ok lkede, zellikle merkezi idare ile belediyeler arasnda olan ilikilerde uygulanmaktadr. Almanyadaki yerel ynetimler bu sistemin uygulanmasnda % 9 ile % 21 arasnda deien paylam oranlarn izlemektedirler. (Ritscht, 1967: 109) 1.3.6. Mali Tevzinin nemi Merkezi hkmetle yerel ynetimler arasndaki mali ilikiler birok konuyla ilikilidir, rnein harcama yapma ve vergi koyma yetkileri, merkezi hkmetle yerel ynetimler arasndaki transferler, bte prosedrleri, istihdam koullar, seim sreci gibi. Bundan dolay, merkezi hkmetle yerel ynetimler arasndaki ilikiler, yerel ynetimler maliyesinin kritik bir yn olarak kabul edilebilir. Dnya Bankas'nn geni kapsaml bir almasnda da yle denilmektedir: Merkezi hkmetle yerel ynetimler arasnda iyi ileyen bir mali sistemin hayata geirilmesi, gei dnemindeki ekonomilerin balca reform amalarn (makro-ekonomik dengenin salanmas, zelletirme, vb. ) baarl biimde gerekletirmesinde anahtar rol oynayabilir. (Bird, Ebel and Wallich, 1996:11) Ancak, merkezi hkmetle yerel ynetimler arasndaki mali ilikilerin salkl bir ekilde ilemesi iin baz problemlerin zmlenmesi gerekmektedir. rnein, yerel ynetimler hangi harcamalar yapmal ve hangi vergileri toplamaldr? Bu nedenle, harcama yapma yetkilerinin merkezle yerel arasndaki dalmnn belirlenmesine yardmc olmak zere bir ok kriter gelitirilmitir. (Macmanus, 1990:52) Bu kaynaklarda, faydas yerel topluluun snrlarnn tesine gemeyen kamu hizmetlerinin yerel ynelimler tarafndan salanmas gerektii ynnde bir genel prensip kabul grmtr. Yerel ynetim birimlerine harcama yapma yetkisinin verilmesi konusunda Avrupa Birlii, hizmette halka yaknlk ilkesini benimsemitir. Bu ilkeye gre, kamu hizmetleri bir st birim tarafndan daha etkili biimde salanmad srece, en altta bulunan (halka en yakn) ynetim birimlerince salanmaldr. Merkezle yerel ynetimler arasndaki vergi kaynaklarnn dalm konusunda da baz genel prensipler ileri srlmtr. (Musgrave, 1983:67) Bu prensiplere rnek: Artan oranl vergiler merkezi hkmet tarafndan toplanmaldr; duran

43

varlklar zerinden alman vergilerin (emlak vergisi gibi) toplanmas yerel dzeyde daha verimlidir; blgeler arasnda eit olmayan biimde dalan vergi kaynaklarndan toplanacak vergiyi, merkezi hkmet toplamaldr. Merkezle yerel, ynetimler arasnda harcama yapma ve vergi toplama yetkisinin nasl datlacana ilikin bu prensipler, bir amaz yaratmaktadr. yle ki teoride harcama yetkilerinin yerel ynetimlere aktarm desteklenirken, gelir toplama yetkilerinin merkezden yerel ynetimlere aktarlmas (emlak vergisi gibi vergiler hari) desteklenmemitir. rnein, (Vehorn ve Ahmad 1997:1178) merkezi hkmetin ve yerel ynetimlerin vergi toplamalarnn avantajlarn ve

dezavantajlarn karlatrmlar ve sonuta merkezi hkmetin vergi toplamasnn avantajlar olmasna karn dezavantajlarnn da olduunu tespit etmilerdir. Buna karn, vergilerin yerel ynetimler tarafndan toplanmasnn da avantajlar ve

dezavantajlar olduunu saptamlardr. Hewitte gre gelir, kurumlar ve KDV gibi vergileri toplama yetkisinin yerel ynetimlere aktarlmasnn dezavantajl olacan u nedenlere dayandrmaktadr: (Hewitt 1991:84) lk olarak, yerel ynetimlerin vergi toplamalar daha fazla maliyetli olabilecektir. rnein, byk lekli bir firmann birden fazla yerde faaliyette bulunmas durumunda, merkezi hkmet tarafndan yaplacak vergi toplamada bu firma sadece bir dosya ile takip edilirken, yerel ynetimlerce toplanmas durumunda her yerel ynetim kendi blgesindeki bu firmann ubesi iin ayr dosya aacaktr. Bu firmann hem merkezinden hem de ubelerinden ayn vergi konusu zerinden vergi alnabilecektir. kinci olarak, ticari faaliyetler yerel ynetimlerce vergilendirilirse baz yerel ynetimler yksek oranda vergi salmak isteyebilir. Bu, firmalarn dk vergi oran uygulanan yerleri tercih etmelerine yol aabilir. Bu da istenmeyen glere yol aabilecektir. Bu gler kaynaklarn dalmnda etkinlii azaltabilir. 1.3.7. Yardmlarn Mali Tevzindeki Anlam Yerel ynetim btelerine giren yardmlar, merkezi ynetim kurum ve kurulularndan ya da yerel ynetim kademeleri arasnda aktarlan yardmlardan oluabilir. Ancak bunlar arasnda asl yeri, merkezden ynetim yardmlar almaktadr. Bu gelir kaleminde yer alan kaynak, hibe biiminde verilmektedir. Merkezden yerel ynetimlere yardm niteliinde kaynak aktarma, asl olarak yerel ynetim birimleri arasndaki eitsizlikleri gidermeye, mali bakmdan zayf yerel

44

birimleri desteklemeye, kamu sal iin gerekli grlen ivedi ilerin yerine getirilmesini salamaya dnktr. Bu ara zerinden merkezi ynetim, yerel ynetimleri, belirlenmi ulusal politikalar dorultusunda ynlendirebilmekte ve ynetimin bir btn olarak hareket etmesini salayabilmektedir. (Ergn, 2004:78) Merkezden yerel ynetimlere aktarlan yardmlar, ulus-devlet btn iinde yerel paralan st dzey politikalara uygun hareket ettirme gc sunmas nedeniyle, kreselleme sreciyle birlikte snrlanmas gereken unsur olarak grlmeye balanmtr, uluslararas topluluk ile tek devlet olmaya alan Avrupa Birlii'nin konuya yaklamlar, bu bak asn paylamaktadr. Gnmzde Devlet'in yardmlar, yerel ynetimleri denetleme arac olarak grd vurgulanmakta, yardmlarn genellikle bazen gerek bazen de gerek d olarak teknik gereklilikler ileri srlerek yerel ynetimleri hkmet politikalarnn gerekletirilmesi iin tevik etmek amacyla kullanld belirtilmektedir. Bu nedenle, yerel ynetimlerin kendi karar ve uygulamalarn yaama geirebilmeleri iin, yardmlarn zel amal olmak yerine genel amal "torba yardm" olarak verilmesinin desteklenmesi gerektii savunulmaktadr. (Yeter, 1994)

45

BLM II DNYADA VE TRKYEDE YEREL YNETM UYGULAMALARI VE MAL ZERKLK

2.1. Federal Devletlerde Yerel Ynetim Uygulamalar ve Mali zerklik Federal devlet rgtlenmelerinde idari yapnn temelini adem-i

merkeziyetilik (decentralisation) ilkesi oluturur. Federal devletlerde ana kademeler arasndaki iliki grev ayrmndan hareketle gerekletirilir. Her kademe, kendisine ait klnan grevlerden doan gelir kaynaklarna, grevin gerektirdii personel ve mal varlna, grev ile ilgili olarak karar alma ve kararlan yrtme, serbeste harcama gcne sahiptir. Grev ayrm, grevin brakld kademeye o alanda

"hkmranlk" salar; baka bir kademenin bu alana karmasna olanak vermez. (Gler, 2000:29) Federal devlet sistemine rnek olarak alnan iki lkeden ABD, dnyann en byk ekonomisi olmas yannda idari sistemiyle de ilgi ekici bir lkedir. Mali zerkliin (fskal federalizm) en ok tartld ve bu konuda yerel ynetimlere geni yetkilerin verildii bir lkedir. Almanya ise, federal devlet yapsna ramen daha ok merkeziyeti bir devlet grnts vermektedir. 2.1.1. ABD'de Yerel Ynetim Uygulamalar ABD'nin devletlemesi, ktann kefiyle buraya yerleen ok farkl etnik grup, din ve mezheplerden gelen gmenler tarafndan gerekletirilmitir. Bu gmenler, devleti kurarken bireysel zgrlklere sahip kmalarndan tr, tek bir niter devlet yaps ortaya kmamtr. Amerikan eyaletleri, ABD'yi kurmadan nce de ayr ayr rgtlendiklerinden merkezi hkmete yetki brakmada pek cmert davranmamlardr. Federal bir devlet kurmay da, halkn gnlk yaantsn ilgilendiren tm dzenlemelerin eyalet hkmetlerine braklmas artyla kabul etmilerdir. Bu erevede her eyaletin, i rgtlenmesi, alma koullar, yerel vergilendirme ve gvenlik gibi yetkileri ylesine dzenlenmitir ki, iki komu eyaletin bile ayn konularda ou zaman farkl yasalar olabilmektedir. Bunlardan dolay dier devletlerde olduu gibi homojen, tek dze bir yerel ynetim sistemi kurulmamtr. (ahin, 1999:l21)

46

Yerinden ynetim sisteminin hakim olduu Amerika Birlerlik Devletleri 50 eyaletten oluan, federal bir cumhuriyettir. Her eyalet kendi anayasasna sahiptir. Her birinin en az iki adet ilave ynetim seviyesi vardr. lave ynetim seviyeleri, genellikle vilayet (counties), ehir (city), kasaba (town) veya kydr (village). (Schroeder, 1976: 25-108) Birleik Devletlerde, mahalli idareler arasnda bir kademelendirme bulunmaz. Ayn alanda birden fazla mahalli idare birimi kurulup fonksiyonlarn icra edebilmektedir. ABD'de yerel ynetimler esas olarak, kentsel yerel ynetimler, krsal yerel ynetimler, zel ve bykehir (metropolitan) blgeleri olmak zere ana balk altnda incelenebilir. Kentsel yerel ynetimler kentlerden (city) oluur. Krsal yerel ynetimler ise vilayetlerden (county) ve kasabalardan (township) meydana gelir. Merkezi hkmet ile yerel ynetimler arasndaki ilikiler olduka karmak ve deiiktir. Doksan bine yakn ayr yerel ynetim birimi vardr. Her eyalete ortalama olarak iki nite dmektedir. Genel yetkilere sahip balca mahalli niteler 3. 000 il county ve 17. 000 belediyedir cities, boroughs, villages ve townlarn ounluu. Ayrca 17. 000 townshop ve baz townlar vardr; bunlarn grevleri ok nemsizdir ve eyaletlerin yarsndan aznda grlen karakteristik tara blgeleridir. Genel olarak yalnz bir grev yapmak zere kurulmu olan zel blgelerin says 50. 000 kadardr. Bunlardan 16. 000i ok grevli yerel ynetimlerden ayr olarak faaliyet gsteren okul blgelerdir. (Horn, 1993: 446) ABD belediyeleri municipality, city, town, borough ve village gibi eitli isimler alrlar. Birok eyalette zellikle byk kent ynetimlerine, eyaletler tarafndan kendilerine genel yetki veren zerklik berat, dier bir deyile, yetki belgeleri (home rule charter) verilmitir. Bu yetki belgeleri, kent ynetimlerinin grev ve yetkilerini ayrntl ekilde gsterir. Belediyelerin genel olarak, polis rgtnden itfaiyeye, eitim, kamu sal, toplu tama ve konuta kadar geni yelpazede grevleri vardr. Kentler, grevlerini, federal ve eyalet rgtleriyle sk ibirlii halinde ve eyaletlerden bamsz olarak yrtrler. Kent meclisleri, bte hedeflerine ulamak iin gayrimenkuller zerindeki vergi oranlarn artrabilir, yeni vergiler koyabilirler. (ahin, 1999:123-126)

47

ABDde belediyelerin yetkileri eyaletten eyalete hatta ayn eyalet iinde kentten kente farkllk gsterir. ABDde polis, elektrik, su, gaz gibi hizmetler yerel ynetimlerin sorumluluu altndadr. Eitim hizmeti hemen hemen btn birimlerde yerel ynetim hizmeti olan school districtler tarafnsan yrtlmektedir. Yerel ynetimler, emlak, gelir, iletme, reklam ve spor vergilerini dorudan kendileri toplamaktadrlar. (Grmez, 1997:74-75) Amerika'da 19. Yzylda, hzl kentleme sonucu belediyelerin sorunlar artmtr. ABD belediye gelenei bu sorunlar zecek nitelikte deildi. Bu kapsamda yaplan yenilenmeyle zerk belediyecilik akm dodu. 1875 Missouri Anayasas ile zerk belediyecilik anlay yasallat ve dier eyaletlere hzla yayld. Ksaca home-rule olarak nitelenen zerk belediyecilik hareketi, belediyelerin kendi kendini ynetme hakkn, belediye zerkliinin eyalet anayasalarnda yer almasn ve belediyelerin yerel ihtiyalarn karlanmasndan sorumlu olurken kendi gelirlerine de sahip olmalarn savunmaktayd. (Grmez, 19979:35) ABDde birka eyalet hari eyaletlerin her birinde mevcut olan country isimli mahalli idare birimleri il, ile ve kylerin bulunduu bir kesimi kaplarlar. Bunlar eyalet vergileri ile mahalli vergileri tahsil ederler. (stnk ve Yeter, 1998:47) 2.1.2. Almanya'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik Almanya, klasik federal devlet yapsna sahip lkelerdendir. Kendine zg gelenek, farkl tarihsel gelime ve 1815'de Almanya Birlii'ndeki tek tek devletlerin bamszlklar, bugnk federal sistemi etkileyen nemli faktrlerdir. 1933-1945 Hitler dnemi hari hibir dnemde merkeziyeti Alman devleti olmamtr. Federal Alman Cumhuriyeti, 16 eyaletten olumaktadr. Alman eyaletleri bir vilayet deil, aksine birer devlettir. Her eyaletin kendi anayasas vardr ve eyaletler kendi yasalarn ekillendirmekte zgrdrler. Eyaletlerin bamszlk ve zerklikleri federal anayasa ile gvenceye alnmtr. Her Alman eyaleti, yasama, yrtme ve yarg erklerine sahiptir ve eyaletlerin bir parlamentosu ve hkmeti vardr. Alman Anayasas, aka zerk belediyelerin genel yetkili olduklar ilkesini getirmektedir. Bu basamakta herhangi bir hizmet yeterli biimde yrtlemez ve yerine getirilemezse, bir st basamakta (ile) ve benzer biimde srasyla nc veya drdnc zerk yerel ynetim basamaklarnda yrtlecektir. Devlet niteliine

48

sahip eyaletler, vatandan karsna, yerel ynetimlere ve blgesel ynetimlere yardm etmek amac ile kmaktadrlar. (TBD ve KAV Yayn, 1994:139) Almanya'da yerel ynetimlerce yerine getirilen yerel kamusal hizmetleri hukuki olarak iki ana gruba ayrmak mmkndr. Birinci gruba belediyelerin yerinden ynetim ilkesine uygun den evre korumas, plerin toplanmas ve imha edilmesi, atk sularn tasfiyesi, yallarn bakm gibi grevleri girmektedir. Alman Anayasas'nn yerinden ynetim hakk garantisi mahalli idarelere bu konuda olduka geni hareket alan vermektedir. Kanunlarn baka bir ekilde dzenlemedii mahalli toplumu ilgilendiren btn hizmetler yerel ynetimler tarafndan yerine

getirilebilmektedir. Yerel ynetimlerin bu kendi grevleri ihtiyari ve mecburi olarak ikiye ayrlr. htiyari grevlere rnek olarak mze kurulmas ve iletilmesi, spor alanlar ve yzme havuzlar yaplmasn rnek olarak gsterebiliriz. kinci grupta, merkezi idare tarafndan yerel ynetimlere aktarlan grevler yer alr. Bu grevler, eyalet ya da federal dzeydeki mevzuatla belediyeler tarafndan yerine getirilmesi kararlatrlan hizmetlerdir. Devlet, mahalli dzeyde kendi birimlerini oluturmak yerine, belli hizmetleri yerel ynetim rgtleri araclyla yerine getirmektedir. Bu tr hizmetlere, pasaport, nfus kaytlan, ikamet bildirimi ve takibi, mali tevzin ileri ile askere alma ileri rnek olarak verilebilir. (Kodemir, 1999:48) Yerel ynetimler, birinci gruba giren yerinden ynetim grevleri bakmndan geni bir hareket alanna ve serbestiyete sahiptir. Modern ve medeni toplumun srdrlmesi iin fertlerin tek balarna yapamadklar btn grevler yerel ynetimler tarafndan gerekletirilir. Yerel ynetimler, uygulamada sahip olduklar bamszlk ve teorik olarak sahip olduklar tam yetkililik sebebiyle kamu hizmetlerinin esas yrtcs durumundadrlar. Kamu yatrmlarnn te ikisi de bu idareler tarafndan yerine getirilmektedir (Kodemir, 1999:48). Bu konunun nemli taraf udur: Belediye yetkilerinin dayana, merkezden yerel ynetimlere grev aktarlmas ilkesi deil, yerel nitelikli hizmetler zerinde belediyeleri, merkezin grevlendirmesine gerek kalmadan yetkili klan anayasa ilkesidir. Alman belediyelerinin ana gelir kayna, belediye snrlar iinde toplanan gelir ve kurumlar vergisinden aldklar paylardr (Minger, 1992:71). Belediyelerin yeni vergi koyma yetkisi bulunmayp, kanunlarn verdii snrlar iinde vergi dzenlemesi yapma yetkileri vardr. Belediye vergileri, grevlerinin gerektirdii

49

harcamalar karlamaktan uzaktr. Bu nedenle hemen hemen btn dnyada belediye vergileri belediye gelirlerinin sadece bir ksmn oluturur. Belediye vergileri iinde emlak vergisi ikinci srada yer alr. Bunun dnda elence vergisi, ikili yerler izin vergisi, kimi belediyelerde ikinci konut vergisi gibi belediye gelirleri iinde pek neme sahip olmayan vergiler vardr. Almanyada vergiler dnda, vergiden farkl olarak belediye gelirleri iinde resim ve harlar vardr. Hemehrinin dedii vergi ile belediyenin yrtt hizmet arasnda dorudan bir iliki yokken, resim ve harlar belli hizmetlerle dorudan ilikilidir. rnein, p ve temizlik resmi. Alman belediyelerinin titizlikle zerinde durduklar bir ilke vardr. Bu ilkeye gre, hemehriler kent ynetiminin yrtt hizmetlerin bedelinin tamamn demek zorundadrlar. Dier yandan, resimler araclyla elde edilen gelirler toplamnn, ilgili hizmet iin yaplan giderler toplamn amamas gerekir. Yukarda saylan gelirlere ilaveten, eyalet ve yerel ynetimler, mali tevzin erevesinde yardmlar almaktadrlar. Alman eyaletlerinde mali tevzin dikey ynde ileyen, yatay ynde etkide bulunan bir sretir. Eyaletlerden belediyelere ve belde birliklerine farkl dzeyde aktarlan deneklerle mahalli mali aralar artrlmakta, benzer belediyelerin mali gleri birbirlerine yaknlatrlmakta ve baz hizmetlerin yerine getirilmesi iin gerekli mali ihtiyalar giderilmektedir. Belediyelerin faydaland mali tevzin aralarnn yars, eyaletler tarafndan verilen deneklerden karlanmaktadr. Ancak, mali tevzinin en nemli arac mahalli idarelerin ve eyaletlerin vergi gelirleri zerindeki paylardr. (Kodemir, 1999:51) Alman Anayasa Mahkemesi, birok kez ak bir ekilde yerel ynetimler zerindeki devlet denetiminin aktif olarak yalnz olaanst hallerde kullanlmas gerektiini ifade etmitir. Buna gre, "eer devlet denetim grevi yapyorsa, bunu mmeyyiz olmayan yerel ynetimlerin vasilii anlamnda deil, idari faaliyetin kanuna uygunluunun salanmas amacyla ve devletin bir btn olarak karlarnn yerel ynetimlerin bireysel karlarna kar korunmas iin yaplmaldr. Alman dar Sistemi yukardan aaya yle sralanabilir. Federal Devlet Eyaletler leden Bamsz Bykehirler leler

50

Belediyeler Niedersachsen ve NordrheinWestfallen gibi baz eyaletlerde ayrca eyalet

idaresi ile ile idaresi arasnda "Regierungsbezirk" denilen vilayetler yer almaktadr. Bu vilayetlerdeki "Regierungsprsident" denilen Vali, eyalet hkmeti tarafndan atanr ve blgesinde eyalet hkmetinin temsilcisidir. 2.2. niter Devletlerde Yerel Ynetimler Ve Mali zerklik niter devlet yapsnn idari ilkesi merkeziyetiliktir. Bu ilke, siyasal iktidar ile birlikte idareyi de tek ve btn olarak kabul eder. Merkez ile evreye doru yaylmay salayan kademeler arasnda kurulan iliki ve grevler ayrmna deil, yukardan aaya yetki paylamna dayanr. Yetki paylam, yetki parasn stlenen kademeye o para iin hkmranlk salamaz; sorumluluk ykler (Gler, 2000:29). Bu yetki paylam, hiyerarik anlamda deildir. zerk yerel ynetim denince yalnzca yeterli mali kaynaa veya mali zerklie sahip ynetimler anlalmamaldr. niter devletlerde, zerkliin hukuki, idari ve mali ynleri vardr. dari ve mali zerklik gcn yasal dzenlemeden almaldr. Yani, yerel zerkliin anayasal ve yasal temeli bulunmaldr. Hukuki anlamda zerklii bulunmayan ancak, uygulamada zerk olarak grlen yerel ynetimlerin zerkliinin baz idari dzenlemelerle zerkliini kaybetmesi muhtemeldir. niter devletlerde, federal devlet sistemlerinde federe devletlerin sahip olduu gibi siyasi zerklik sz konusu deildir. Burada sz edilen zerklik, yerel ynetimlerin idari ve mali zerkliini ierir. Zaten merkezci ve niter devletlerde istisnalar olmakla birlikte dier kamu tzel kiilerinin siyasi zerklie sahip olmas sz konusu deildir. Ancak, kamu hizmetlerinin hzl, etkin ve verimli bir ekilde sunulabilmesi iin ayr bteleri, ayr karar organlar ve ayr tzel kiilii olan zerk kurululara gerek vardr. Siyasi zerklie sahip olmayan bu kurulular lkenin niter yapsna bir halel getirmedii gibi, demokratik sisteminde nemli bir unsurudurlar. 2.2.1. Fransa'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik Fransa'da 22 Aralk 1789 kararnameleri ile belediye yaplanmas, btn ehir, kasaba ve kylere yaylmtr. Belediyeler, Fransz idare yapsnn temel birimidir. Belediyeler, btn ilevlerini merkezin bir paras olarak yerine getirmektedir. 1884 yasas ile belediyelere genel yetkiler verilmi ve belediyeler daha zgr hale

51

gelmitir. Belediyeler ncelikle kendi ilerini yerine getirdikten sonra devlet tarafndan verilen grevleri yerine getirmekle ykmldr. nk belediyelerin kendi ileri, belediye iktidarnn doas gerei ilerdir. (Nalbant, 1997: 99-100) Fransa'da, 1990 tarihi itibariyle, 26 blge ynetimi, 100 kadar il, 36 binden fazla belediye, 9 anakent belediyesi ve 18 bin civarnda belediye birlikleri vardr. Fransa'da belediye saysnn ok yksek olmasnn nedeni, ky ad verilen yerel ynetim biriminin bulunmamas ve kk nfuslu yerleim birimlerine de belediye statsnn verilmesidir. Toplam belediye saysnn yaklak %77'si, yani 28. 183 belediyenin nfusu binden azdr. Nfusu 1000 ile 5000 arasnda olan belediye says 6. 629'dur ve toplam belediyelerin yaklak %18'ini oluturur. Bu haliyle genel olarak belediyeler nfuslar az ve ynetim alanlar dardr. Fransa, Avrupa lkeleri arasnda belediye saysn azaltmay ciddi olarak ele alp giriimde bulunmayan lkelerin banda gelir. (Kele, 1994:5) Fransa'da ilk kez 2 Mart 1982 tarihli yasa ile blge bir yerel ynetim birimi olarak rgtlenmitir. Blgeler, blge meclisleri kararyla ynetilir. Blge meclisi, blgenin ekonomik gelimesi, toplumsal, kltrel ve bilimsel alanlarda gelitirilmesi gibi konularda yetkilidir. zerk bir yerel ynetim olarak rgtlenmi olan bu idareler, devletin birliine ve lkenin toprak btnlne zarar veremez (Kele, 1994:9-11). Fransa'da blgeler dier lkelerde olduu gibi ulusal, etnik, kltrel ya da dil etmenleriyle beslenen bir blgesel zerkleme akmnn rnleri deildir. Fransa'daki blgelerin oluturulmasnda, siyasal olmaktan ok idari ve ekonomik faktrlerin etkili olduu grlmektedir. l snrlarnn ekonomik faaliyetler iin yetersiz kalmas ve toplumsal ihtiyalarn gerekleri, blgelerin kurulmasnn gerekeleri olarak saylmaktadr. zerk bir yerel ynetim olarak oluturulmu bulunan blge ynetimi, biroklar iin mevcut ihtiyalara daha uygun den bir kademe olarak grlmtr. Blge ynetimi, blgenin ihtiyalarm sunabilmesi iin genel yetkiyle donatlmtr. (Yldrm, 1986:186-188) AB yesi seilmi baz lkelerdeki mahalli idarelerin saysna alt yerel idareler ayrmnda baktmzda lkeler arasnda olduka farkl bir yap ile karlayoruz. Bu anlamda Fransa belediye ve dier yerel idareler says bakmndan en dank gzken lkedir. Fransada yerel idarelerin toplam genel ynetim harcamalar iindeki pay dier lkelere gre daha dk olmakla birlikte yerel idare

52

says en fazla olan lke Fransa olmaktadr. Fransay talya ve spanya izlemektedir. Yerel ynetimlerin en gl olduu ngiltere toplam say bakmndan yerel idarelerin en az olduu lkelerden birisi konumundadr. Fransz yerinden ynetim reformunun temel zellii, yrtme yetkilerinin ilde ve blgede, seilmi organlara devredilmesi dnda, eitli yerel ynetim birimlerinin zerindeki devlet vesayetinin kaldrlmas ile yerel ynetim

basamaklarnn her biri tarafndan yerine getirilmesi gereken grevleri tanmlama giriimidir. (Delcamp, 1994) Fransa, mahalli idareler konusunda nemli reformlar gerekletirmitir. 1992 tarihli deiiklikle, genel kural olarak, yetkilerin merkezden datlmas ve kaynaklarn farkl dzeylere gre tahsis edilmesi kabul edilmitir. 1983 ylnda kabul edilen dier bir kanunda ise, merkez ve yerel idareler arasndaki yetki, merkezin ve yerel idarelerin sorumluluklar mmkn olduunca gz nne alnarak net ve ak bir ekilde datm sz konusudur. Fransz Anayasasna gre, devletle yerel ynetimler arasnda yetki blm yasa ile olur. Yetkilerin idareler aras blmnde, devletin, blgelerin, belediyelerin ve illerin yetkileri mmkn olduu lde birbirinden ayrlmal ve her yetki alan ve buna karlk gelen kaynaklar ilgili birime tahsis edilmelidir. Bu suretle, her alann geliri ve dier kaynaklan ya tamamen merkeze ya da belediye, il veya blgeye tahsis edilebilir. Bu durum, hizmetlerin halka en yakn birimlerce sunulmasn ve kaynaklarn bir ksmnn sz konusu birimlerce elde edilmesini mmkn klar. (nsan:1994:103-104) Fransz sisteminde kent hizmetlerinin rgtlenmesi olduka basittir. Btn yerel kamusal hizmetler, ncelikle belediyelerin sorumluluundadr. Belediyeler, hizmeti dorudan ynetebilme veya zel bir iletmeciye vekaleten devretme seeneklerine sahiptir. Belediyeler isterlerse yerel hizmetleri, iletme aamasnda farkl gruplarla ibirlii yaparak ta sunabilirler. Ayrca, hizmet sunumunda halk katlmna da nem verilmekte ve birtakm yeni uygulamalar grlmektedir. rnein, baz yerlerde belediye meclis toplantlar kentin mahallelerinde yaplmaktadr. Baz byk kentlerde, belirli kentsel hizmetlerin desantralizasyonu ve bunlarn mahalle leinde sunulmas tartlmtr. Fransa'da mahalli idareler, kanunla belirlenen vergilerin orann tespit etmekte veya ihtiyac olan yerlerde yrrle koymakta tamamen serbesttirler.

53

Ancak, mahalli idarelerin kanunla koyulmayan yeni vergiler ihdas etme yetkileri yoktur(Avrupa Konseyi lke Dosyas,1995:285-286). Devletin belirledii snrlar iinde yerel ynetimlere braklm baz vergiler vardr. Bunlardan, bina ve arazi, oturma ve meslek vergisi gibi vergiler btn yerel idarelerce, p vergisi ise belediyelerce alnan vergilerdir. Elektrik tketim vergisi ve konaklama vergisi iller ile belediyeler arasnda paylatrlan vergilerdendir. lan ve reklam, sinema ve alkoll iki vergilerini belediyeler alr. Bunlarn dnda, yerel ynetimler, intikal vergileri zerine oranlarn belirleyip ek belediye, il ve blge vergileri koymak yetkisine sahiptirler. (Kele, 1994:15) Alternatif bir gelir kayna olan borlanma konusunda Fransz mahalli idareleri, olduka serbest hareket edebilmektedirler. Mahalli idareler herhangi bir st kurumun onayna tabi olmadan serbeste bor alabilirler. Kredi kurulularyla serbeste szleme yapabilirler. Mahalli idareler mali piyasadan tahvil kararak borlanma yoluna gidebilmektedir. Mahalli idarelerin dier kararlarnda ileyen prosedrde olduu gibi, bor alma ilemlerinde de valiye bilgi verilir. Borcun yasal artlar ise, Borlar Kanununda dzenlenmitir ve rnein yasal faiz orannn zerinde bir borlanma sz konusu olamaz. (Avrupa Konseyi lke Dosyas, 1995:290) Fransz mahalli idarelerinin btesi, btenin denklii ve zorunlu giderlerin konulmas ve denmesi ynnden kontrol edilir. Kontrol il veya blge dzeyindeki devlet temsilcisi yapar. Blgelerde, Trkiye'de Yerel Ynetimler Saytay' olarak da ifade edilen Blge Saytay' grev yapmaktadr. Blgesel Saytay, yerel ynetimlerin tm hesaplarn incelemekle yetkilidir. Fransz mahalli idareleri zerindeki vesayet denetimi, hukukilik dzeyine indirilerek mahalli idarelere daha zgr bir hareket alan braklmtr. 1982 ylnda karlan kanunla, mahalli idarelerin kararlar zerindeki n denetim kaldrlm ve bunun yerine gemie ynelik olarak, kanunlar yrrle girdikten sonra kanuna uygunluu denetlenmeye balanmtr. Vali, kendisine gelen kararlar hukuka aykrlk ynnden incelemektedir. Kanuna uygun olmayan kararlar, mahalli idareler tarafndan dzeltilmezse, vali tarafndan idare mahkemesine gtrlmektedir. Mahalli idarelerin kararlarn valinin iptal etme gibi bir yetkisi yoktur. Bu yetki

54

sadece idari hkim tarafndan iptal edilebilir. (Avrupa Konseyi lke Dosyas, 1995:83) 2 Mart 1982 tarihli yasa ile devletin ildeki ya da blgedeki temsilcisine, yerel ynetimlerin ilemleri zerinde sonradan (a posteriori) denetim uygulamak yetkisi verilmitir. lem sonras yaplacak denetim yalnzca ilemin hukuk kurallarna uygunluu noktasndadr. Daha nceleri uygulanan ilem ncesi (a priori) vesayet denetimi kaldrlmtr. Ayrca, yerel ynetimlerin ilemleri zerindeki denetim, hem hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi olduu halde, artk yerindelik denetimi tmyle kaldrlmtr. Vesayetin niteliinin deitirilmi ve alannn daraltlm olmas, yerel ynetimlerin geni lde zerklik kazanmalarna yol amtr. (Kele, 1994:13-14) 2.2.2. spanya'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik Gney Avrupa lkelerinin yerel ve blgesel ynetimleri ise genel olarak daha az gelimilerdir ve talya, spanya ve Fransada izlendii gibi sregiden bir reform sreci iindedirler. ok sayda ve kk yerel ynetim birimleri de yine Gney lkelerine zg bir zellik olarak gze arpmaktadr. spanyadaki Bask ve Katalan blgeleri gibi henz tam oturmam blge ynetimleri ise daha ok kltrel veya tarihi geleneklere dayanmaktadrlar. Sonu olarak Kuzeyli yerel ve blgesel ynetimlere oranla daha az homojen olduklar, idari yap ve personellerinin daha az profesyonellemi olduu grlmektedir. Buna ramen gl bir politik yapya ve hkmet politikalar zerinde nemli etkiye sahip olduklarnn da altn izmek gerekir. Politika yapma biimleri ise mtericilie (clientelism) daha yakndr. spanya'da Anayasann 137. maddesine gre, blge idaresi (zerk topluluklar), il ve belediye olmak zere mahalli idare birimi vardr. Btn birimler, kendi ilerinin ynetimi asndan zerklik ilkesinden yararlanrlar. Her birim, yerinden ynetim ilkesine uygun bir biimde, yerel topluluklarn karlarn gzetmek, ilerini yrtmek erkine sahiptir. Kanun koyucu, yerel ynetimlere, yerel topluluklar ynetmek, kendilerini ilgilendiren ileri grmek zere serbeste rgtlenmek, vergi koymak, kamulatrma yapmak gibi yetkiler tanmtr. Yerel ynetimlerin bu yetkilerine merkezi ynetimin karmas sz konusu deildir. zerk topluluklarn dier birimlerden farkl olarak siyasal zerklikten yararland da

55

grlr. zerk topluluklarn aldklar kararlar, koyduklar kurallar yasa gcndedir. (Kele, 1994:13-14) spanya, son dnemde siyasi ve idari yapda nemli boyutlarda evrim geiren bir lkedir. AB yesi olan spanya, yerel zerklik konusunda ok nemli boyutlarda ileri admlar atm ve AB iinde rnek lke haline gelmitir. Son yaplan idari tekilatlanma ile spanya Anayasas federal bir devlet yaratmamakla birlikte, uygulamada federal bir devlet sistemine benzer bir ekilde bir eit blge devletlerine ya da zerk topluluk devletlerine sahip bulunmaktadr. Federal sistemden en belirgin fark, zerk topluluklarn kendi anayasalarm yapamamalardr. zerklik statleri, hem devletin hem de zerk topluluklar arasnda yaplan iki antlamann bir sonucudur. Statde bir deiiklik yaplaca zaman bu deiikliin, ulusal parlamento ve zerk topluluk meclisi tarafndan benimsenmesi gerekir. spanya'da zerk blgelere ilikin zerklik srecine ait mevzuat temelde 14 Ekim 1983 tarihli yasa ile dzenlenmi ve bundan sonra her zerk blge iin ok sayda yasa karlarak sre devam etmitir. zerk blgelerin oluturulmasnda ynetsel ve ekonomik nedenlerin yannda zellikle, ulusal, etnik, kltrel ya da dil faktrleriyle grlmektedir. spanyada zerk ynetim 17 tane, il 50 tane ve belediye 8082 tanedir. spanya belediyelerinin 4862 tanesinin nfusu binden azdr. Nfusu 1000 ile 5000 arasnda olan belediye says da 2091 tanedir (nsan, 1994:21-22). spanya'da zerk topluluklar, siyasal, ynetsel ve mali adan zerktirler. zerk blge meclisi, blge idaresini temsil eder, yasama gcn yrtr, blge btesini onaylar, vergileri salp toplar ve benzeri daha birok grevi yerine getirir (nsan, 1994:60-61). zerk ynetim mevzuat, ynetim organlarn ve alandaki btn belediyelerin temsil edilecei idari yapy; belediyelerin karar almaya katlmasn ve mali kaynaklarn adil bir ekilde dalmn salayan bir ekonomik ve fonksiyonel sistemi; metropolitan alanda yaplacak ileri, verilecek hizmetleri ve bunlarla ilgili uygulama usullerini belirler. (Avrupa Konseyi lke Dosyas, 1999:352) zerk ynetimler, kendi blgelerinde alt ynetim blgeleri (Comarcas) veya ayr ynetim gerektiren ortak karlarda birka belediyenin gruplamasndan oluan beslenen blgesel zerkleme akmlarnn da etkili olduu

56

yeni kurulular kurabilecei gibi, hizmet birimlerini btn blgenin ihtiyacn ortaklaa karlama dorultusunda ynlendirebilirler. Anayasada belediyelerin gruplar oluturabileceine yetki verilmitir ve tam tzel kiilik verilebilecei hkmn getirmitir. zerk ynetim mevzuat, alt ynetim blgelerinin corafi snrlarn, yrtme organlarnn yapsn, yetkilerini, ekonomik kaynaklarn ve alma biimini belirler. Kanun koyucu, anayasann 144. maddesi ile belediyelere zerk ynetim statsnn verilmesini kararlatrmtr. Dolaysyla, belediyelerin tzel kiilii zerktir. spanya belediyelerinin siyasi zerklii olmamasna ramen ynetsel ve mali zerklii vardr(Avrupa Konseyi lke Dosyas,1999:356). Belediyelerin karar organ belediye meclisi ve yrtme organ da belediye bakandr. Belediye meclisi, yrtme organnn kontrol ve denetimini yapmak, belediyenin mali kaynaklarn tespit etmek, bteyi kabul etmek ve deitirmek, harcamalara karar vermek ve kesin hesaplar onaylamak gibi pek ok grevi yapar. (nsan, 1994:64-65) spanya'da yerel seviyede vatandalarn karar alma srecine dorudan katlmna imkan verilmitir. rnein, bir belde de yaayanlar, yerel mali meseleler dnda, kendi karlar bakmndan zel neme sahip, belediyenin sorumluluundaki yerel nitelikli iler iin referandum talep edebilirler. Bunun dnda, belediye tekilatlanmasn dzenleyen hkmler, sadece bilgi vermek amacyla, kamuya ak meclis toplantlarnda yerel sakinler birlii yoluyla vatandan dorudan katlmn salar. (Avrupa Konseyi lke Dosyas, 1999:368-369) spanya'da grev ve yetkilerin blm, devlet, zerk topluluklar, iller ve belediyeler arasnda Anayasada belirtildii ekilde yaplr ve anayasaya gre grev ve yetkilerin devri gerekletirilir. Grev ve yetki blmnde ulusal, blgesel ve yerel dzeyde maksimum kamu yararnn salanmas temel ilkedir. Anayasaya gre, devletin stlenmedii btn grevler blge idareleri tarafndan yrtlebilir. ller ve belediyelerde devlet ve blge idarelerinin yasalaryla teminat altna alnan zerklik anlay iinde grev ve yetkilerim yerine getirirler. ller, genel olarak, ekonomik ve sosyal politikalar erevesinde belediyeler aras denge ve btnlk ilkelerini temin etmek, ilin karlarn ynetmek ve gelitirmek yetkisine sahiptirler. Belediyelerde, kanuni snrlar erevesinde grevlerini yerine getirmek ve halkn talep ve dilekleri dorultusunda her trl faaliyette bulunurlar. Esas olarak, yerel ynetimler, genel

57

amalar deil, kendi grev alanlarnda zel ve somut amalar izleyebilirler. (nsan, 1994:l07-108) spanya belediyelerinin gelirleri ise, genel olarak, kurumlar vergisi, emlak vergisi, hizmet karl alnan harlar, devlet yardmlar ve borlanmadr. Yerel ynetimlerin gelirlerinin %41'ini vergiler oluturur. Genel olarak yerel birimlere btn olarak be verginin brakld grlmektedir. Bunlardan gayrimenkul vergisi, ekonomik faaliyet karlarndan alnan vergiler ve motorlu aralar vergisi zorunlu; binalar, tesisler ve sivil mhendislik ilerinden alnan vergiler ile ehir alanlarnda topran deerinin artmasndan alnan vergiler ise gnll vergilerdir. Zorunlu vergiler, yerel birimlerin gelirlerinin %13, 7'sini olutururken, genel olarak toplanan vergiler %41'ini oluturmaktadr. Yerel birimler, devlet vergilerine ek vergi koyamazlar, ama baz vergileri kanunla koyma yetkileri vardr: Bunlar, yukarda belirtilen iki gnll verginin yan sra hizmetlerin sunulmas iin alnan vergiler ile inaat mhendislii ilerinin yaplmas ve belediye hizmetlerinin geniletilmesi iin alnan zel yardmlardr. Bunlarn dnda, yerel ynetimler, devletin toplad vergilerden de belirli bir pay alrlar. Bu pay toplam belediye gelirlerinin %24, 5'ine tekabl etmektedir Yerel ynetimlerin gelirlerinden bir tanesi de st idarelerden yaplan yardmlardr. Bu yardmlar, yerel ynetimlerin gelirlerinin yaklak %12'sine karlk gelir. (Avrupa Konseyi lke Dosyas, 1999:389-393) spanya'da mahalli idarelerin her finans kurumundan borlanabilme yetkisi vardr. Mahalli idareler, maliye bakanlndan yatrm harcamalar ve cari harcamalar iin bor alabilirler. Mahalli idarelerin finansman ilemleri genellikle maliye bakanlnn onayna tabidir. Borlanma sresi 20 yl geemez. Borlanma tavanlar devlet tarafndan belirlenir. Yerel ynetimler, zellikle spanya Yerel Kredi Bankasndan (Local Credit Bank of Spain), zel bankalardan ve kredi kooperatiflerinden bor alabilirler. Mahalli idarelerin d borlanmasnda da yasal bir engel yoktur. Yalnz, maliye bakanlnn yetki vermesi ve koordinasyonu gereklidir. Devlet, zerk ynetimlere hibir genel idari denetim uygulayamaz. Ancak, hkmet parlamentonun hkmet temsilcisi araclyla zerk ynetimden

faaliyetleri hakknda bilgi- isteyebilir. zerk ynetim genel karlara aykr hareket eder veya Anayasay ciddi ekilde ihlal suunu ilerse, hkmet durumu dzeltmek iin gerekli tedbirleri alr. Hkmet, bu meseleleri Anayasa mahkemesine

58

gtrebilir. Ekonomik hesap denetimi ise, Saytay tarafndan yaplmaktadr. Genel olarak ele alndnda merkezin zerk ynetimler zerinde hukukilik denetiminin olduu sylenebilir. Faaliyetlerin yerindelik denetimi konusunda yasal ve anayasal bir hkm yoktur. (Avrupa Konseyi lke Dosyas, 1999:395) spanya'da, merkezi idarenin yerel idareler zerindeki vesayet yetkileri tamamen kaldrlmtr (Kele, 1994:13). Devlet, blge idarelerinin i ve ilemleri zerinde genel bir kontrol yetkisine sahip deilken, yerel ynetimler zerinde blgelerle beraber kontrol yetkisini kullanr. Devlet, blgesel dzeyde zerk topluluklarn faaliyetleri hakknda her trl bilgiyi alma yetkisine ve uygun olmayan kararlar hakknda da anayasa mahkemesine itiraz etme hakkna sahiptir. Yerel ynetimler dzeyinde ise, bu idareler aldklar karar ve yaptklar iler hakknda devlete ve blge idaresine 6 gn iinde aklamal bilgi vermekle mkellef tutulmulardr. Yerel ynetimlerin karar ve eylemlerinin hukuka aykr olmas halinde devlet temsilcisi veya blge idaresi tarafndan bu karar ve eylemlerin iptali gerekesi bildirilerek istenebilir. (nsan, 1994:157) 2.2.3. ngiltere'de Yerel Ynetimler ve Mali zerklik ngilterede anayasal monari ve parlamenter demokrasi vardr. ingiltere

niter bir devlettir ve merkeziyeti bir idari sistemi vardr. 1066 Norman igalinden nceki Anglo-Sakson dnemine kadar inen gl bir mahalli idare gelenei vardr. ngiliz mahalli idareleri, Trkiye'deki gibi merkezi ynetimin ihdas ile deil, yerel inisiyatifin etkisiyle ortaya kmlardr. lke, ngiltere, Galler, skoya ve Kuzey rlanda'dan meydana gelir. Bu almada, yalnz ngiltere'deki mahalli idarelerin durumu ele alnmtr. ngilterede idari sistem ierisinde yerel ynetimlerin herhangi bir egemenlik sfatlar olmad gibi ayr bir yasal, adli ve idari haklan da yoktur. Bu lkede yerel ynetimler parlamentonun yasalarla oluturduu kurumlardr ve parlamentolarn snrlarn, grev ve yetkilerini deitirmeye ve hatta 1986 ylnda metropolitan ynetimlere uygulad gibi tamamen feshetmeye yetkilidir. (Canpolat, 1998:327) ngiliz yerel ynetimleri 80ler ve 90lar boyunca geirdikleri deiim sonucu geleneksel gl yerel ynetim imajndan olduka uzaklamlardr. Gittike merkezileen, sk biimde denetlenen ve szlemelerle ileyen bir sistem oluurken, merkezi ynetim birok konuda yerel hizmet amal birimler oluturmu, hizmetlerin

59

ou ihale yoluyla salanr hale gelmitir. Bunlara ek olarak bir de mali glk eken ngiliz yerel ynetimleri, Avrupa Birlii fonlarndan yararlanma yollar aramaya ynelmilerdir. Genel olarak ngiliz yerel ynetimlerinin blge (county), blge illeri (county district) ve kylerden (parish) olutuu grlmektedir. 1972 tarihli Yerel Ynetimler Yasas ile yaplan dzenlemelerle yerel ynetimler genel olarak bugne kadar idari yaplarn korumulardr. 1992 ylnda yaplan dzenlemelerden sonra ngiliz mahalli idare sistemi, 46 blge, 333 blge illeri ve kylerden olumaktadr. Bunlarn dnda ayrca 36 metropolitan belediye vardr. ngiltere'de mahalli idareler, parlamento tarafndan kendilerine verilen grev ve yetkiler erevesinde, belirli bir blgenin ve o blge halknn sorunlaryla ilgili faaliyet yaparlar ve seilmi organlarca ynetilirler. Merkezi idarenin, mahalli idareler ve hizmet yerinden ynetimi kurulular zerinde byk etkisi vardr. Bu etki, nemli lde mali ve idari denetim ve kontrolden kaynaklanr. Bunun yannda, parlamentonun bu idari sistemi ksmen veya tamamen kanunla deitirme yetkisi vardr. Dolaysyla parlamentonun destei arkasnda olan bir hkmet, mahalli idareler zerinde ok gl konumdadr. (Canpolat, 1998:320) ngiliz kamu ynetimi geleneinde yerel meclisler nemli lde takdir yetkilerine sahip olmutur. Merkezdeki parlamento yerel ynetimlerin grev ve yetkilerini ana hatlaryla saptar ve ayrntlar uygulamay yerel uygulayclara brakarak bir ereve belirler. Bu ereve iinde yerel meclisler, yerel hizmetlerin sunumunda geni takdir yetkisine sahiptir. Yerel meclisler, belediye mhendisi, kamu sal yneticisi, yap ileri denetisi, park yneticisi, sosyal hizmet uzman, kamu imar, endstriyle deneti, kent plancs gibi kendi uzman ve meslek adam kadrolarn oluturmu ve bunu gelenek haline getirmilerdir. (Hibbert, 1995:66) Genel olarak Bat lkelerinde olduu gibi, ngiltere'de de ilevsel verimlilik ve lek ekonomileri amacyla lkenin kk belediyeleri birletirilerek byk birimler oluturulmutur. Yerel ynetimlerin ar bymesi onlar semeninden uzak tutmaktadr. Yalnz orta byklkteki kentlerde yerel ynetim snrlar ile yerlemenin corafi snrlar tutarldr. Bat Avrupa'da seilmi meclis yeleri bana den nfus says ortalama 1350 kiidir. Bu say Fransa'da 110, sve'te 350'dir. ngiltere'de ise 180dir. zellikle halkn ynetime katlmnn ve yerellemenin

60

tevik edildii bir dnemde halktan uzaklama anlamna gelen bu tutum dndrcdr. (Hibbert, 1995:69) ngiliz Hkmeti 1980den sonra kamu ynetiminde radikal kararlar almtr. Son 20 yldaki, yerel ynetimlerin zel sektrle rekabet etmesini ve tketici tercihlerinin plana gemesini amalayan nlemler, bu ynetimleri daha az yerel klm ve ynetim glerini azaltmtr. Yerel ynetimlerin haritas yeniden izilmi, yetkiler yeniden tanmlanm ve azaltlmtr. Rekabetin zorunlu duruma

getirilmesinin sorun, alarak, park-bahe, sokak temizlii, p toplama ve imha etme gibi iler yerel ynetimlerden alnarak zel kesim kurulularna braklmtr. Yerel ynetimlerin ilevlerin azaltlmasna karlk, yerel ynetim harcamalar zerindeki denetim artrlmtr. GSMH iindeki yerel ynetim pay azalmtr. Yerel ynetimler, 1601 tarihinden beri ngiliz belediye geleneinin bir zelliini oluturan yerel serveti vergilendirme yetkisini yitirmilerdir. Bunun yerine nce kelle vergisi arkasndan da meclis vergisi yerel ynetimlere verilmitir. Genel olarak bu durum siyasal adan yeniden merkezileme gibi yksek bir maliyeti de yannda getirmitir. (Hibbert, 1995:68-71) ngiltere'de mahalli idareler, kendilerine kanunla verilen grevleri yerine getirmekle ykmldrler. Bu idareler, kanunla kendilerine verilmeyen ileri: yapamazlar. Mahalli idareler, polisiye, itfaiye ve tketicinin korunmas gibi koruyucu: hizmetleri; evre sal, trafik ve ulatrma, planlama, sivil savunma ve konut hizmetlerinden oluan evre ve altyap hizmetlerini ve eitim, salk ve sosyal hizmetler, kltr, elence ve spor hizmetlerini yerine getirmekle ykmldr. 1980 sonrasnda zellikle Thatcher dneminde ngiltere'de ve btn Britanya'da idarenin hizmet anlaynda ve idari rgtlenmede byk deiiklikler olmu ve mahall idarelerde bundan etkilenmitir. Bu srete, kamu sektr, piyasalardan byk lde ekilmi ve birok sektrde sunulan hizmetler zelletirilmitir. Ayn zamanda, mahalli idareler tarafndan sunulan birok hizmetinde zelletirilmesi zorunlu klnmtr. Bunlarn yannda, mahalli idareler zerindeki idari, finansal kontrol ve denetim artrlmtr. Bu idarelerin saylan, yaplan, snrlan ve fonksiyonlar zerinde byk deiikliklere gidilmitir (Canpolat, 1998:320-321). Artk, yerel ynetimler birok alanda dorudan yerel hizmetleri salamak yerine, bu hizmetlerin salanmasnda rol oynayan, araclk eden ve

61

denetim grevleri olan kurumlara dntrlmtr. Baz geleneksel hizmetlerin yerel ynetimlerden alnmas veya zelletirilmesinin zorunlu klnmas, takdir yetkilerinin snrlandrlmas ve mali ynden birtakm kstlamalara gidilmesi yerel ynetimlerin zerkliini nemli lde zedelemitir. (Bilgi, 1998:412-413) Bu dnemde, blgesel olarak rgtlenmi baz zerk birimler de zelletirilmitir. Ayrca, pek ok kamu hizmeti Quanqo'lara (Quasi-AtonomousNon-Governmental Organization) verilmitir. Bu kurulular, yar kamusal nitelikli, parti politikalarnn stnde kendi finansmanlarn kendileri salayan kurululardr. Uygulamada, Quango'larn atama ve finansmanlarnda merkezi idarenin etkisi byktr. (Canpolat, 1998:320) ngiltere'de mahalli idarelerin nemli bir gelir kayna da yerel vergilerdir. Son yllarda ngiltere'de tm yerel ynetimler konusunda olduu gibi yerel vergilerde de byk deiiklikler olmutur. Mahalli idarelerce 1990 ylna kadar uygulanan emlak vergisi, bu tarihte kaldrlarak yerine bir belediye snrlan iinde yaayan herkesin belirli oranlarda deyecei bir vergi tr olan ve bir eit kelle vergisi de denilen toplumsal vergi (community charge-poll tax) getirilmitir(Bilgi,1998:416). Bu vergi, gelir dzeyini dikkate almayan ve sabit miktarl yaps nedeniyle youn tepkiler ald iin 1993'te kaldrlm ve yerine council tax denilen yeni bir vergi ihdas edilmitir. Meclis vergisi (council tax), ngiltere'de ve genel olarak Britanya'da, birok lkede uygulanan onlarca farkl vergi yerine mlke dayal olarak hesaplanan tek tip vergidir. Bu vergi temelde emlak vergisi sistemine benzeyen bir sistemdir. (Canpolat, 1998:78) ngiliz yerel ynetimleri btn gerek ve tzel kiiler gibi yarg denetimine tabidir. Yarg denetiminin amac, yerel ynetimlerin faaliyetlerini kanuni snrlar iinde tutmaktr. Normal olarak mahkemeler hukuki bir yanllk durumunda mdahale ederler. Denetimin arl idari niteliktedir ve yargsal denetime pek ihtiya duyulmaz. Yarg denetimi, tarafszl ve dolaysyla kamu gvenini salamas ve bozulmay nlemesi asndan tercih edilmektedir. (Bilgi, 1998:486487) dari denetim, yerel ynetimlerin denetlenmesinde sk kullanlan bir denetim trdr. Merkezi ynetim, bakanlklarn yerel ynetimlerin yatrm projelerinin onaylanmas, st dzey personelinin atanmas, baz hizmetlerde asgari standartlarda

62

gerekletirilmesi vb durumlar iin zendirme veya zorlama yoluyla geni bir idari denetim ve kontrol yetkisi kullanmaktadr. (Canpolat, 1998:339) Merkezi ynetim zellikle yardmlar yoluyla da denetim yetkisini kullanabilir. Hkmet baz hallerde tek tek yerel ynetimlerden yapaca yardmlar ksmen ya da tamamen geri ekme hakkna sahiptir (Bilgi, 1998: 486-487). Ayrca, merkezi idare gelir ve harcamalar zerinde mali denetim ve kontrol yetkisine de haizdir. (Canpolat, 1998:339) 2.3. Trkiyede Yerel Ynetimler ve Mali zerklik lkemizde idari sistem asndan yetkilerin byk blm merkezde toplanmtr. dari rgtmz merkeziyeti bir grnm arz etmesine karn anayasamzn 123. maddesinde, idarenin kurulu ve grevlerinin merkezden ynetim ve yerinden ynetim esasna dayand ifade edilerek kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi bakmndan merkezi ynetim ve yerinden ynetimden oluan ikili bir ynetim yaps benimsenmitir. darenin kurulu ve grevleriyle bir btn olduunu ve kanunla dzenleneceini ifade eden anayasamz, mahalli idare birimlerine ayr bir nem vermitir. Anayasamza gre yerel ynetimler, il zel idareleri, belediyeler ve ky idareleri olmak zere ayr birimden olumaktadr. (Erylmaz, 1999:226) 2.3.1. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak l zel dareleri l zel idareleri, anayasal bir yerel ynetim birimidir. l zel idaresinin yasal temelleri 1913 ylnda karlan dare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu, Muvakkatine dayanmaktadr. Bu konunun birinci ksm ilin genel idaresini, ikinci ksm ise ilin zel idaresini dzenlemitir. Ancak bu kanunun birinci ksm 1949 ylnda karlan 5442 sayl il idaresi kanunuyla ikinci ksm ise 1987 tarih ve 3360 sayl il zel idaresi Kanunu ile deitirilmitir. Ancak, yaplan bu deiikliler, kanunun zne inememi, daha ok dilinin sadeletirilmesi eklinde gerekletirilmitir. Bu durum mevcut kanunlarn il ynetimlerinin ihtiyalarna cevap verememesine neden olmutur. Yaanan sorunlar karsnda il zel idaresi kanunu yeniden dzenlenmi ve 22. 02. 2005 tarihinde meclis genel kurulunda kabul edilen 5302 sayl il zel idaresi kanunuyla deitirilmitir. (Ulusoy, Akdemir, 2005:169)

63

5302 sayl il zel idareleri kanununa gre il zel idareleri, l halknn yerel nitelikteki, ortak ihtiyalarn karlamak zere kurulan ve karar organlar semenler tarafndan seilerek oluturulan, idari ve mali zerklie sahip kamu tzel kiileridir eklinde belirtilmitir. (Ulusoy, Akdemir, 2005:169) Bu kanuna baktmzda il zel idarelerinin grevlerinin kapsamnn geniletilmi olduunu grmekteyiz. Ayrca il zel idarelerinin idari ve mali zerklie sahip olduklar ilk kez 5302 sayl kanunda aka belirtilmitir. dari ve mali zerkliin il zel idarelerinin mahalli mterek ihtiyalar karlamak amacyla yetkili organlarnn ile kanunlara uygun olarak serbeste karar alma, tekilatlanma, personel istihdam borlanma ve benzeri alanlardaki yetkilerini ifade etmektedir. l zel idaresinin, Vali, l Genel Meclisi ve l Encmeni olmak zere organ bulunmaktadr. (Karaman Toprak, 2001:27) 3360 sayl Kanuna nazaran 5302 sayl il zel idaresi Kanunda l zel darelerinin grevleri arttrlm ve bu grevler tek tek saylmak yerine hizmet alanlar belirtilmitir. Buna gre il zel idareleri, mahalli mterek nitelikte olmak artyla Salk, tarm, sanayi ve ticaret, ilin evre dzeni plan, bayndrlk ve

iskan, topran korunmas, erozyonun nlenmesi, sosyal hizmet ve yardmlar, yoksullara kredi verilmesi, ocuk yuvalar ve yetitirme yurtlar, ilk ve orta retim kurumlarnn arsa temini, binalarnn yapm, bakm ve onarm ve dier ihtiyalarnn karlanmasna ilikin grevleri il snrlar ierisinde, mar, yol, su, kanalizasyon, kat atk, evre, acil yardm ve kurtarma

kltr turizm, genlik ve spor; orman kylerinin desteklenmesi, aalandrma, park ve bahe tesisine ilikin grevlerde belediye snrlar dndaki grevleridir. (5302, Madde 6) 2.3.2. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak Belediyeler Belediyeler genel olarak yerel halkn ortak ihtiyalarn karlamak zere kurulmu mahalli idare birimleridir. Anayasann 127. maddesinde mahalli idareler bal altnda belediyeleri de sayarak Mahalli dareler l, belediye veya ky

64

halknn mahalli mterek ihtiyalarn karlamak zere kurulu esaslar kanunlar belirtiler ve karar organlar kanunda gsterilen semenler tarafndan seilerek oluturulan kamu tzel kiileridir denmektedir. (Ulusoy, Akdemir, 2005:205) 1580 Sayl Belediye Kanunun yerine en son kabul edilen 5393 say belediye kanunda da Belediyeler, Beldenin ve belde sakinlerinin mahalli mterek nitelikteki ihtiyalarnn karlamak zere kurulan ve karar organ semenler tarafndan seilerek oluturulan, idari ve mali zerklie sahip kamu tzel kiileridir diye tanmlanmaktadr. 5393 sayl kanuna gre belediyelerin ayr yasal organ bulunmaktadr. Bunlar, Belediye Meclisi, Belediye Encmeni ve Belediye Bakandr. Yine ayn ekilde, 5302 sayl l zel daresi kanununda olduu gibi, 5393 sayl Belediye Kanunundada belediyelerin grevleri tek tek saylmak yerine belediyelerin hizmet alanlar, belirtilmitir. Yeni dzenlemeyle getirilen bir baka yenilikte, zorunlu istee bal grev ayrmna son verilerek kanunlarla baka bir kamu kurum ve kuruluuna verilmeyen, mahalli mterek nitelikteki dier grev ve hizmetlerin de belediyelerce yaplmasnn benimsenmesidir. (Ulusoy, Akdemir, 2005:224) Bu durumda belediyelerin hizmet alanlarn geniletmektedir. Kanuna gre belediyeler, imar, su, kanalizasyon ulam, gibi kentsel alt yap, corafi kent bilgi sistemleri, evre ve evre sal, temizlik, kat atk, zabta itfaiye, acil yardm, kurtarma ve ambulans, ehir ii trafik, defin ve mezarlklar, aalandrma, park ve yeil alanlar, konut, kltr sanat ve turizm, tantm, genlik ve spor, sosyal hizmet ve yardm, evlendirme, meslek ve beceri kazandrma, ekonomi ve ticaretin gelitirilmesi hizmetlerini yaparlar. Ayrca belediyeler, okul ncesi eitim kurumlar aabilir, Devlete ait her derecedeki okullarn binalarnn inaat ile bakm ve onarmn yapabilir veya yaptrabilir her trl ara, gere ve ihtiyalarn karlayabilir, salkla ilgili her trl tesisi aabilir, kltr ve tabiat varlklar ile tarihi mekanlarn korunmasn salayabilirler. Btn bunlarn yannda kanunlarla baka bir kamu kurum ve kuruluuna verilmeyen mahalli mterek nitelikteki dier grev ve hizmetleri yerine getirirler. (Ulusoy, Akdemir, 2005:224)

65

Tm dnyada olduu gibi lkemizde de krsal blgelerden ehirlere olan g ve hzl kentleme sonucu baz ehirler ar byme gstermitir. Yine tm dnyada olduu gibi lkemizde de, bu ehirlerde normal belediyelerden farkl bir ynetim sistemi benimsenmitir. Bu amala 1984te 3330 sayl Bykehir Belediyesi Kanunun yrrle girmesi ile byk ehir belediyecilii uygulamas balamtr. 3030 sayl kanunda bir yerde byk ehir belediye idaresinin kurulabilmesi iin belediye snrlar iinde birden fazla belediyenin bulunmas, eer yoksa merkezi idare tarafndan en az iki ilenin kurulmas ngrlmtr. Fakat uygulamada durum byle olmamtr. Yeni ile kurmann ar maliyeti ve merkezi ynetiminin poplist politikalar nedeniyle, bir ok ilde byk ehir belediyesi kurulmutur. Bu durum byk ehir belediyesi ile ile ve alt kademe belediyeleri arasnda grev ve yetki uyumazlklarna sebep olmu, ayrca kt olan kaynaklarnda israfna neden olmutur. Tm bu olumsuzluklarn nne gemek iin ve byk ehir idaresinin daha etkin bir duruma getirilmesi amacyla mevcut 3330 sayl kanunun yerine 10. 07. 2004e 5216 sayl Byk ehir Belediyesi Kanunu kabul edilip yrrle girmitir. Bu kanunla byk ehir belediyelerinin, organlar, grev ve hizmet alanlar yeniden dzenlenmitir. (Ulusoy, Akdemir, 2005:264) Bu dzenlemeyle Byk ehir Belediyelerinin organlar, 3330 sayl Kanunda olduu gibi belediye meclisi, Belediye Encmeni ve belediye bakanndan olumaktadr. Bykehir belediyelerine ait grevler. 5216 sayl kanunun 7. maddesinde dzenlenmitir. Bu grevler. Bykehir belediyesinin stratejik plann, yllk hedeflerini, yatrm programlarn ve bunlara uygun olarak btesini hazrlamak, evre dzeni planna uygun olmak kaydyla, Bykehir belediye ve mcavir olan snrlar iinde 1/5, 000 ile 1/25, 000 arasndaki her lekte nazm imar plann yapmak ve onaylayarak uygulamak, bykehir iindeki belediyelerin nazm plana uygun olarak hazrlayacaklar, uygulama imar planlarn, bu planlarda yaplacak deiiklikleri, parselasyon plann ve imar slah planlarn aynen veya deitirerek onaylamak ve uygulanmasn denetlemek. Byk ehir belediyesi tarafndan yaplan veya iletilen alanlardaki iyerlerine Bykehir belediyesinin sorumluluunda bulunan alanlarda iletilecek yerlere ruhsat vermek ve denetlemek. Bykehir ulam ana plann yapmak veya yaptrmak ve uygulamak, ulam ve toplu tama hizmetlerini planlamak ve koordinasyonunu salamak, her trl toplu

66

tama aralarnn gzergah ve tarifelerinin belirlemek. Srdrlebilir kalknma ilkesine uygun olarak evrenin, tarm alanlarnn ve su havzalarn korunmasn salamak, aalandrma yapmak, byk ehir kat atk ynetim plann yapmak veya yaptrmak bu atklarn depolanmas ve bertaraf edilmesine ilikin hizmetleri yerine getirmek, bu amala tesisler kurmak, deniz aralarnn atklarn toplamak artma ve bununla ilgili dzeltmeleri yapmak birinci snf gayrishh messesleri

ruhsatlandrmak ve denetlemek, yiyecek ve iecek maddelerinin tahlillerini yapmak zere laboratuar kurmak ve iletmek. Bykehir belediyesinin yetkili olduu veya ilettii alanlarda zabta hizmetlerini yerine getirmek. Yolcu ve yk terminalleri, kapal ve ak otoparklar yapmak, iletmek ve ruhsat vermek. Bykehir snrlar iinde, sosyal donatlar blge parklar, hayvanat baheleri, hayvan barnaklar, ktphane, mze, spor, dinlence, elence ve benzeri yerleri yapmak, iletmek, gerektiinde salk, eitim ve kltr hizmetleri iiren bina ve tesisler yapmak, kamu kurum ve kurulularna ait bu hizmetlerle ilgili bina ve tesislerin, her trl bakmn ve onarmn yapmak. Kltr ve tabiat varlklar ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakmndan nem tayan mekanlarn ve ilevlerinin korunmasn salamak bu amala bakm ve onarmn yapmak. Bykehir snrlar iindeki, kara, denizde, taksi ve servis aralar dahil toplu tama aralarna ruhsat vermek. Su ve kanalizasyon hizmetlerini yrtmek, bunun iin gerekli baraj ve dier tesisleri kurmak ve iletmek. Mezarlk alanlarn tespit etmek, mezarlklar tesis etmek, iletmek ve defin ile ilgili hizmetleri yrtmek. Her trl toptanc hallerini ve mezbahalar yapmak, yaptrmak, iletmek veya ilettirmek, imar plannda gsterilen yerlerde, yaplacak olan zel hal ve mezbahalar ruhsatlandrmak ve denetlemek. Doal afetlerle ilgili planlamalar ve dier hazrlklar Bykehir leinde yapmak, itfaiye ve acil yardm hizmetlerini yrtmek, patlayc ve yanc madde retim ve depolama yerlerini tespit etmek. Afet riski tayan veya can ve mal gvenlii asndan tehlike oluturan binalarn tahliyesi ve ykm. Salk merkezleri, hastaneler, gezici salk niteleri ile yetikinler, yallar, engelliler, kadnlar genler ve ocuklara ynelik her trl sosyal ve kltrel hizmetleri yrtmek ve bu amala sosyal tesisler kurmak. (Ulusoy, Akdemir, 2005: 266, 267) 5216 sayl kanuna baktmzda ile ve ilk kademe belediyeleri tarafndan yerine getirilen pek ok yetki Bykehir Belediyesine devredilmitir. Belediyeler ve Bykehir belediyeleri tm

67

bu hizmetleri yerine getirmekle ykmldr uygulamaya baktmzda, bu hizmetlerin bir blm bizzat belediye tarafndan veya szleme ve imtiyaz yntemiyle, dier zel kurulular eliyle yerine getirilmektedir (Torlak ve Sezer, 2005:95). Grev ve yetki alanlarna baklnca, Trkiye ki yerel ynetim kurulularnn en nemlilerinin belediyeler ve Bykehir belediyeleri olduu aka grlmektedir. 2.3.3. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak Ky dareleri Ky idarelerinin ortaya k insanlk tarihi kadar eskidir. Dnyada olduu gibi lkemizde de kkl bir gemie sahip olan ky idareleri 18 Mart 1924 tarih ve 442 sayl Ky Kanunu ile Tzel Kiilik kazanmtr ve ky idareleri halen bu kanuna tabidirler. Bu kanunun 1, 2 ve 7 maddesi Ky darelerini tanmlamaktadr, birinci maddeye gre nfusu 2000den aa yurtlara ky denir. (442, Madde 1) Ky kanunun ikinci maddesine gre ise Cami mektep, otlak, yaylak, baltalk, gibi orta mallar bulunan ve toplu veya dank evlerde oturan insanlar, ba, bahe ve tarlaryla birlikte bir ky tekil ederler (442, Madde 2) Yedinci maddeye gre ise ky bir yerden bir yere gtrlebilen veya gtrlemeyen mallara sahip olan ve ibu kanun ile kendisine verilen ileri yapan bal bana bir varlktr. (442, Madde 7) 442 sayl ky kanununda belirtilen kyn organlar, ky dernei, ihtiyar meclisi ve ky muhtardr. Yine ayn kanunda kyn grevleri ayrntl biimde belirtilmi ve bunlar istee bal ve zorunlu olmak zere iki blmde, toplanmtr. stee bal grevler, fakirlere yardm, cenaze kaldrma, hamam, amarlk, pazaryeri, ar ve kitaplk kurma gibi grevlerdir. Zorunlu grevler ise, salk, temizlik, yol su ve okul hizmetlerinin yerine getirilmesidir. (Ulusoy, Akdemir, 2005:290) Ancak, ky idarelerinin yeterli gelir kaynana sahip olamamas, mali paylamdan ise yeteri kadar, bir pay elde edememesi sonucu ky idarelerine verilen grevlerin yerine getirilmemesine yol amtr ve bu durum sonucu tabi olarak bu

68

hizmetler, merkezi idare tarafndan, bakanlklarn tara tekilatlar aracllyla veya da il zel idareleri tarafndan yerine getirilmektedir. 2.4. Trkiyede Yerel Ynetimlerin Mali Yaplar 2.4.1. l zel darelerinde Mali Yap 2.4.1.1. l zel darelerinin Gelirleri l zel idare gelirleri 5302 sayl yasannn 42inci maddesinde

dzenlenmitir. Bunlar. Kanunlarla gsterilen il zel idaresi vergi, resim, har ve katlm paylar Genel bte vergi gelirlerinden ayrlan paylar. Genel ve zel bteli idarelerden, yaplacak demeler. Tanr ve tanmaz mallarn kira, sat ve baka suretle

deerlendirmesinden elde edilecek gelirler. l genel meclisi tarafndan belirlenecek tarifeleri gre tahsil edilecek,

hizmet karl cretler. Faiz ve ceza gelirleri. Balar Her trl giriim, itirak ve faaliyetler karl salanacak, gelirler. Dier gelirler (5302, Madde 42)

69

Tablo 1. Genel Bte Vergi Gelirlerinden l zel darelerine Ayrlan Pay

Yllar 1980 191 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Vergi Pay (Milyar TL. ) 3 13 14 21 28 49 71 107 175 311 574 731 1. 162 2. 212 4. 419 15. 951 31. 488 77. 064 142. 087 224. 994 378. 330 597. 359 514. 774 674. 504 Merkezi dare Vergi Gelirleri indeki Pay (%) 0, 4 1, 0 1, 0 1, 0 1, 2 1, 2 1, 2 1, 2 1, 2 1, 2 1, 2 0, 9 0, 9 0, 9 0, 9 1, 4 1, 4 1, 6 1, 5 1, 5 1, 4 1, 5 0, 8 0, 8

Kaynak: DE statistiki Gstergeler, 19811995, Maliye Bakanl; Yllk Ekonomik Rapor ve20022005 Mali Yl Bte Gerekesi, DPT; Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan ncesinde Sosyal Sektrdeki Gelimeler (19962000), Haziran 2000, s. 118. www. gelirler. gov. tr/gelir2. nsf

70

Tablo 2. l zel dare Gelirlerinin Genel Bte ve GSMHya Oran

Yllar Genel Bte Gelirleri(%) GSMH(%) 1937 14, 3 2, 7 1947 8, 0 1, 6 1957 6, 8 0, 9 1967 2, 5 0, 5 1977 1, 7 0, 5 1987 2, 5 0, 4 1988 2, 7 0, 4 1989 3, 1 0, 4 1990 3, 3 0, 4 1991 3, 2 0, 4 1992 3, 5 0, 5 1993 3, 2 0, 5 1994 2, 0 0, 3 1995 1, 9 0, 2 1996 1, 8 0, 2 1997 1, 9 0, 3 1998 1, 0 0, 2 1999 1, 3 0, 3 2000 1, 1 0, 3 2001 1, 0 0, 3 2002 2, 7 0, 7 Kaynak: DE; statistiki Gstergeler, 1981-1996 Maliye Bakanl; Yllk Ekonomik Rapor 1982-2004 ve 2001-2005 Mali Yl Bte Gerekesi, -DPT; Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan ncesinde Sosyal Sektrdeki Gelimeler (1996-2000), Haziran 2000, s. 118.

2.4.1.2. l zel daresinin Giderleri l zel idaresinin giderleri 5302 sayl kanunun 43. maddesinde saylan giderlerden meydana gelmektedir. Bu giderler. l zel idaresi binalar, tesisleri ile ara ve malzemelerinin temini, yapm, bakm, onarm iin yaplan giderler. Kanunla verilen grevler ve hizmetlerin yrtlmesi iin yaplan giderler. Sosyo kltrel ve bilimsel etkinlikler iin yaplan giderler. Her trl alt yap, yapm onarm ve bakm giderleri. Doal afet giderleri. l zel idaresinin personeline ve seilmi organlarnn yelerine denen maa, cret, denek, huzur halk, yolluklar hizmete ilikin eitim harcamalar ile dier, giderler.

71

l genel meclisince belirlenecek ilkeler erevesinde kylere veya kylerin aralarnda kurduklar birliklere yaplacak giderler.

l zel idaresinin kuruluuna katld irket, kurulu ve birliklerle ilgili ortaklk pay, yelik aidat giderleri.

Vergi, resim, har katlma pay, hizmet karl alnacak cretler ve dier gelirlerin takip ve tahsili iin yaplacak giderler.

Temsil, tren, arlama ve tantm giderleri Faiz, borlanmaya ilikin dier demeler ve sigorta giderleri. Dava takip ve icra giderleri. Avukatlk, danmanlk ve denetim hizmetleri karl yaplacak demeler.

zel idare hizmetleriyle ilgili olarak yaplan kamuoyu yoklamas ve aratrma giderleri.

Yurtii ve yurtd kamu ve zel kesim ile sivil toplum rgtleriyle birlikte yaplan ortak hizmetler ve dier proje giderleri.

Yoksul, muhta ve kimsesizler ile zrllere yaplacak sosyal hizmet ve yardmlar. 07.08.2007 (www. yerelnet. Org/bbl/mevzuat/makale/rapor1)

72

Tablo 3. l zel dare Harcamalarnn Genel Bte le GSMH indeki Yeri

Yllar Genel Bte(%) GSMH(%) 1937 12, 6 2, 0 1947 7, 3 1, 5 1957 6, 4 0, 9 1967 2, 5 0, 5 1977 1, 0 0, 3 1987 2, 2 0, 4 1988 2, 4 0, 4 1989 2, 2 0, 3 1990 2, 2 0, 3 1991 2, 1 0, 4 1992 2, 3 0, 4 1993 1, 9 0, 4 1994 1, 6 0, 3 1995 1, 6 0, 3 1996 0, 9 0, 2 1997 1, 0 0, 3 1998 0, 7 0, 2 1999 0, 8 0, 3 2000 0, 8 0, 3 2001 1, 5 0, 3 2002 1, 4 0, 6 Kaynak: DE ; statistiki Yllklar, 1970-2002 ve DE: statistik Gstergeler, 1923-1990 ve DPT; Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan ncesinde Sosyal Sektrlerdeki Gelimeler (1996-2000), Haziran 2000, s. 118.

2.4.1.3. l zel darelerinde Borlanma l zel idareleri tzel kiilie sahip kurululardr. 5302 sayl il zel idaresi kanunun 51 maddesinde il zel idarelerinin, grev ve hizmetlerinin gerektirdii giderleri karlamak amacyla i ve d borlanma yapabileceklerini, tahvil ihra edebileceklerini ve bunlar hangi koul ve ekillerde yapabilecekleri belirtilmitir. l zel idarelerinde d borlanma, 4749 sayl Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi hakkndaki kanunda belirtildii gibi ancak il zel idarelerinin yatrm programnda yer alan projelerin finansman amacyla yaplabilmektedir. l zel idaresi i borlanmay, iller bankas araclyla yapmaktadr. Yatrm kredisi ve nakit kredi kullanan il zel idaresi deme plannn bankaya sunmak zorundadr. deme plan yeterli grlmezse, kredi istei reddedilmektedir. l zel idaresi ve bal kurulular ile bunlarn sermayesinin % 50den fazlasna sahip olduklar irketlerin faiz dahil i ve d bor stok tutar, en son

73

kesinlemi bte gelirleri toplamnn 213 sayl vergi usul kanununda belirlenen yeniden deerleme oranyla artrlan miktarn aamamaktadr. Bu miktar byk ehir belediyesi bulunan illerin zel idareleri iin bir buuk kat olarak uygulanmaktadr. Ayrca bu miktarn yl iinde % 10u gemeyen i borlanmalar iin il genel meclisi karar % 10u geen i borlanmalar iinse meclis ye tam saysnn salt ounluunun karar ve leri Bakanlnn onay gerekmektedir. (www. yerelnet. org /bbl/mevzuat/makale/rapor1) 07.08.2007 2.4.2. Belediyelerde Mali Yap 2.4.2.1. Belediyelerin Gelirleri 5393 Sayl Belediye Kanunun 59 maddesinde belediyelerin gelirleri dzenlenmitir. 59 maddeye gre belediye gelirleri yledir. Kanunlarla gsterilen belediye, vergi resim, har ve katlm paylar. Genel bte vergi gelirlerinden ayrlan paylar. Genel ve zel bteli idarelerden yaplacak demeler. Tanr ve tanmaz mallarn kira, sat ve baka suretle

deerlendirilmesinden elde edilecek gelirler. Belediye meclisi tarafndan belirlenecek tarifelere gre tahsil edilecek hizmet karl cretler. Faiz ve ceza gelirleri. Balar Her trl giriim, itirak ve faaliyetler karl salanacak gelir. Dier gelirler. (www. yerelnet. org/bbl/mevzuat/makale/rapor1)

07.08.2007 Byk ehir belediyelerinin gelirleri ise ayrca 5216 sayl Byk ehir Belediyesi Kanununun 23. maddesinde belirlenmitir. Bunlar; Genel bte vergi gelirleri tahsilat toplam zerinden, ile ve ilk kademe belediyelerine verilen paylardan Bakanlar Kurulu tarafndan belirlenecek oranlar iinde ayrlarak ller Bankas tarafndan gnderilecek paylar. Bykehir belediye snrlar iinde yaplan gene bte vergi gelirleri tahsilat toplam zerinden maliye bakanlnca hesaplanp ertesi ayn

74

sonuna kadar ilgili Bykehir belediyesine yatrlacak, %5 oranndaki pay. Bykehir belediyesince tahsil olunacak at yarlar dahil mterek bahislerden elde edilen elence vergisinin % 20si mterek bahislere konu olan yarlarn yapld yerin belediyesine; % 30u nfuslarna gre datlmak zere dier, ile ve ilk kademe belediyelerine ayrldktan sonra kalan, % 50si Bykehir Belediyesine braklan, sosyal ve kltrel tesisler, spor elence ve dinlenme yerleri ile yeil sahalardan elde edilecek her trl belediye, vergi, resim ve harlar. BBK 7inci maddesinin birinci fkrasnn g bendinde belirtilen alanlara cephesi bulunan binalar zerindeki her trl ilan ve reklamlarn vergileri ile asma, tahsis ve bakm cretleri. Hizmetlerin byk ehir belediyesi tarafndan yaplmas artyla 2464 sayl belediye gelirleri kanununda belirtilen oran ve esaslara gre alnacak yol, su ve kanalizasyon harcamalarna katlma paylar. Kira, faiz ve ceza gelirleri. Kamu idare ve messeselerinin yardmlar. Byk ehir Belediyesi iktisadi teebbslerin safi haslatndan byk ehir belediye meclisi tarafndan belirlenecek oranda alnan hisseler. Byk ehir belediyesinin tanr ve tanmaz mal gelirleri. Yaplacak hizmetler karl alnacak cretler. artl ve artsz balar. Dier gelirler. (www. yerelnet. org/bbl/mevzuat/makale/rapor1)

07.08.200

75

Tablo 4. Belediye Gelirlerinin Oransal Dalm

Yllar Vergi Belediye Belediye Harcamalara Belediye Yardmc Gelirleri Pay Vergileri Harlar Katlma Pay letmeleri Gelirler 1982 44 11 9 0, 97 12 22 1983 40 13 11 0, 99 12 23 1984 43 13 9 0, 95 8 27 1985 50 8 7 0, 95 6 27 1986 44 14 5 0, 88 3 31 1987 43 12 5 1 5 35 1988 44 10 4 1 5 36 1989 51 10 5 2 7 24 1990 52 12 4 4 7 21 1991 54 8 4 2 7 27 1992 51 6 3 1 7 31 1993 45 5 3 2 5 40 1994 45 14 3 1 6 29 1995 45 11 3 1 7 26 1996 46 10 3 2 6 40 1997 46 9 3 2 7 37 1998 45 11 3 1 5 36 1999 48 10 2 1, 40 6 33 2000 43 11 3 1, 50 7 36 2001 46 10 3 2 19 21 2002 50 12 3 1 7 32 2003 44 18 3 1 8 34 Kaynak: DE; Trkiye statistik Yllklar, 19851999, DE, 2003 statistik Yll.

Tablo 5. Devlet Gelir Paylarnn Belediye Bte Gelirleri le Karlatrlmas 1970-2001 (%) Yllar 1970 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Devlet Paynn / Belediye Gelirleri 4 3 6 4 4 4 3 3 3 3 4 4 3 3 4

Kaynak: DE; Trkiye statistik Yllklar, 19702002.

76

Tablo 6. Belediye Gelirlerinin Genel Bte ile GSMH iindeki Yeri (%)
Yllar Belediye Gelirleri / 1929 1937 1947 1957 1967 1977 1987 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Genel Bte Belediye 8, 6 8, 9 6, 4 15, 1 7, 5 4, 7 13, 4 12, 1 18, 7 16, 0 15, 1 13, 4 12, 8 15, 9 16, 0 15, 3 15, 7 14, 4 11, 0 Gelirleri / GSMH 1, 1 1, 4 1, 3 2, 1 1, 5 1, 3 2, 2 2, 0 1, 8 1, 9 2, 5 2, 4 2, 2 2, 8 3, 1 3, 3 3, 5 3, 7 2, 8

Kaynak: DE, Trkiye statistik Yll, 1950-2002; DPT; Sekizinci Be Yllk Plan ncesi ektrel Gelimeler (1996-2000), Haziran 2000, s. 118; MB, 2001 Mali Yl Bte Gerekesi, Ankara 2000. 2.4.2.2. Belediyelerin Giderleri Belediyelerin giderlerine, baktmzda stlendikleri hizmetleri yerine getirmek iin yapt harcamalar ile grev yapan personele denen cretlerden olumakta olduunu grmekteyiz. Bu giderler 5393 sayl belediye kanunun 60. maddesinde belirtilmitir. Bunlar; Her trl alt yap, yapm, onarm ve bakm giderleri. Belediye binalar, tesisleri ile ara ve malzemelerinin temini, yapm, bakm ve onarm iin yaplan giderler.

77

Belediye personeline ve seilmi organlarnn yelerine denen, maa, cret, denek, huzur hakk, yolluklar, hizmete ilikin eitim harcamalar ile dier giderler.

Vergi, resim, har, katlma pay, hizmet karl alnacak cretler ve dier gelirin takip ve tahsili iin yaplacak giderler.

Belediye zabta ve itfaiye hizmetleri ile dier grev ve hizmetlerin yrtlmesi iin yaplacak giderler.

Belediyenin kuruluuna katld irket, kurulu ve katld birliklerle ilgili ortakl pay ve yelik aidat giderleri.

Mezarlklarn tesisi, korunmas ve bakmna ilikin giderler. Faiz, borlanmaya ilikin dier demeler ile sigorta giderleri. Dar gelirli, yoksul, muhta ve kimsesizler ile zrllere yaplacak sosyal hizmet ve yardmlar.

Dava takip ve icra giderleri. Temsil, tren arlama ve tantm giderleri. Avukatlk, danmanlk ve denetim hizmetleri karl yaplacak demeler.

Yurt ii ve yurt d kamu ve zel kesim ile sivil toplum rgtleriyle birlikte yaplan ortak hizmetler ve proje giderleri.

Sosyo kltrel sanatsal ve bilimsel etkinlikler iin yaplan giderler. mar, dzenleme ve her trl proje giderleri. Kanunla verilen grevler ve hizmetlerin yrtlmesi iin yaplan dier giderler. (www. yerelnet. org/bbl/mevzuat/makale/rapor1) 07.08.2007

Byk ehir belediyesinin giderleri ise yine 5216 sayl BBKnn 24. maddesinde dzenlenmitir. Bunlar ise; Belediye hizmet binalar ve tesislerin temini bakm ve onarm iin yaplan giderler.

78

Belediye personeline ve belediyenin seilmi organlarnn yelerine denen, maa, cret denek, huzur hakk, yolluklar, hizmete ilikin eitim ile dier giderler.

le, ilk kademe belediyeleri ile bal kurululara yapacaklar yardmlar ve ortak proje giderleri.

Her trl alt yap, yapm, onarm ve bakm giderleri. Belediye zabta ve itfaiye hizmetleri ile dier grev ve hizmetlerin yrtlmesi iin yaplacak giderler.

Belediyenin kuruluuna katld irket, kurulu ve birliklerle ilgili ortaklk pay ile yelik aidat giderleri.

Mezarlklarn tesisi, korunmas ve bakmna ilikin giderler. Faiz, borlanmaya ilikin dier demeler ve sigorta giderleri. Dar gelirlilere yaplacak sosyal, hizmet ve yardmlar. Dava takip ve icra giderleri. Kanunla verilen grevler ve hizmetlerin yrtlmesi iin yaplan dier giderler. (www. yerelnet. org/bbl/mevzuat/makale/rapor1) 07.08.2007

79

Tablo 7. Belediye Harcamalarnn Gider Trlerine Gre Dalm (%) Yllar 1970 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Cari 54, 0 63, 8 66, 5 58, 8 62, 4 58, 7 52, 3 38, 4 37, 6 39, 1 46, 2 50, 6 47, 3 45, 8 40, 5 42, 8 35, 3 39, 6 36, 3 38, 0 42, 2 43, 1 35, 3 Yatrm 22, 3 22, 9 21, 5 26, 9 23, 9 27, 9 31, 9 46, 1 44, 9 40, 6 36, 5 32, 3 25, 2 24, 5 23, 5 22, 8 25, 7 26, 1 26, 3 27, 1 28, 1 28, 1 25, 3 Transfer 23, 7 13, 3 12, 2 14, 4 13, 8 16, 5 15, 9 15, 7 17, 7 20, 4 17, 4 17, 3 27, 6 29, 8 36, 1 34, 5 39, 2 34, 1 37, 3 34, 8 29, 5 28, 7 39, 4

Kaynak: Kesin Hesaplar, Belediye ve l zel dareleri 19701995, DPT; Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan ncesinde, Sosyal Sektrlerdeki Gelimeler 19962000, Haziran 2000, s. 119. DE; 2002 statistik Yll s. 625.

80

Tablo 8. Belediye harcamalarnn genel bte ile GSMH indeki Yeri (%) Yllar 1929 1937 1947 1957 1967 1977 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Harcama / Genel Bte 8, 6 8, 9 6, 4 15, 1 7, 5 4, 7 4, 5 4, 3 6, 2 6, 0 5, 7 8, 6 13, 6 13, 4 13, 4 11, 5 12, 1 13, 3 14, 5 16, 1 13, 4 10, 5 11, 0 12, 3 11, 8 11, 4 10, 5 7, 4 Harcama / GSMH 1, 1 1, 4 1, 3 2, 1 1, 5 1, 3 0, 9 0, 8 1, 0 1, 1 1, 0 1, 4 2, 0 2, 2 2, 0 1, 8 2, 0 2, 0 2, 3 2, 8 2, 5 2, 4 3, 0 3, 4 3, 5 4, 1 4, 0 4, 1

Kaynak: DE; Temel statistik Gstergeler 19501995 ve DPT; Temel Ekonomik Gstergeler, 2001 Ocak ve DPT; Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan ncesinde, Sosyal Sektrlerdeki Gelimeler, 19962000, Haziran 2000, s. 119 ve DE; 2002 statistik Yll, s. 625.

2.4.2.3. Belediyelerde Borlanma Belediyeler hem i hem de d piyasalardan borlanabilirler. D borlanmay merkezi idarenin denetimi altnda yapabilmektedirler. Belediyelerin i ve d borlanma usul ve esaslar 5393 sayl Belediye Kanunu ve 4749 sayl Kamu finansman ve bor ynetiminin dzenlenmesi hakkndaki kanunda belirtilmitir. Buna gre, D borlanma 4749 sayl Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda Kanun hkmleri kapsamnda il zel

idarelerinde olduu gibi sadece belediyenin yatrm programnda yer alan projelerinin finansman amacyla yaplabilmektedir.

81

Yine il zel idarelerinde olduu gibi yatrm ve nakit kredi kullanan belediyeler deme plan iller bankasna sunmak zorundadrlar. deme palan yetersiz bulunursa banka belediyelerin kredi taleplerini

reddedilmektedir. Yine ayn ekilde tahvil ihracat da, yatrm programnda yer alan projelerin finansman iin yaplabilmektedir. Belediye ve bal kurulular ile bunlar sermayelerinin % 50sinden fazlasna sahip olduklar irketlerin faiz dahil i ve d bor stok tutar en son kesinlemi bte gelirleri toplamnn 213 sayl Vergi Usul Kanununa gre belirlenecek yeniden deerlendirme oranyla arttrlan miktarn aamaz. Bu miktar B. Bler iin bir buuk kat olarak uygulanr. Ayrca bu miktarn yl iinde % 10u gemeyen i borlanmalar iin belediye meclisinin karar % 10u geen i borlanmalar iinse meclis ye tam saysnn salt ounluu yerelnet. ve i ileri bakanlnn onay

gerekmektedir. 07.08.2007

(www.

org/bbl/mevzuat/makale/rapor1)

2.4.3. Ky darelerinin Mali Yaps 2.4.3.1. Ky darelerinin Gelirleri Ky idarelerinin gelir yaplar, ky kanunun 13, 16 ve 17. maddelerinde ayrntl olarak aklanmtr. Bu gelirlere baktmzda, bunlar salma, imece, resim, har, haslat, asker ailelerine yardm ve bakayadr. Bu gelirlerden geici nitelikte olan salma zamanla ky idarelerinin nemli ve devaml gelir kayna haline gelmitir. Bu gelirlerin ierisinde resmi har ve haslat kalemleri en yksek tutardr. (www. yerelnet. org/bbl/mevzuat/makale/rapor1) 07.08.2007 Ayrca ky idareleri, merkezi ynetim ile il zel idarelerinden, iller bankas karndan ve gerek kiilerden yardm almaktadr. Bunun yannda i ileri bakanl il zel idareleri araclyla, kylere yardmda bulunmaktadr, te yandan Tarm ve Ky leri Bakanlnca, ky idarelerine ky konann yapm ve iletilmesi, ky hamam, kaplca ve turistik tesis yapm sulama ileri, su rnlerini deerlendirmeleri amacyla yardm yapabilmektedir. (Kele. 2000: 161) Bu yardmlar, ky gelirlerinin nemli bir blmn oluturmaktadr.

82

Tablo 9. Ky Toplam Gelirlerinin Dalm (%) Yllar Salma mece Resim- Har Asker Aile Yardm 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 8 8 6 7 8 8 6 6 6 6 7 5 5 6 6 5 7 4 3,7 4 4,1 24 22 21 21 20 21 21 22 23 22 22 23 21 19 19 18 19 10 16, 3 15 14,7 65 67 68 71 71 69 72 70 71 69 69 62 72 73 73 70 67 37 75,4 76,3 75 0,22 0,40 0,18 0,24 0,32 0,65 0,96 0,35 0,53 0,28 0,79 0,67 0,56 0,43 0,43 0,44 2,86 1,79 2,50 2,00 1,40 3 2 4 2 1 2 3 2 1 1 2 2 1 1 1 1 3 2 1,8 3 4 Bakaya

Kaynak: DE; Trkiye statistik Yll, 1982 2002.

2.4.3.2. Ky darelerinin Giderleri Ky giderleri zorunlu gider ve istee bal gider olmak zere ikiye ayrlmtr. Ky kanunun 19. maddesinde ky idaresince gerekletirilmesi gereken zorunlu giderler belirtilmitir. Bunlar;

83

Ky muhtarnn ve ky iine bakacak ky katibi, imam, korucu

gibi grevlilerin cretleri. Borlanma Kyn zorunlu ilerinin yrtlmesi iin gereken giderler. Ky adna denmesi gereken vergi ve dier paralardr. konusuna gelince ky idareleri borlanma yoluna

gidememektedir. (www. yerelnet. org/bbl/mevzuat/makale/rapor1) 07.08.2007 Genel olarak baktmzda Trkiyedeki Yerel ynetim kurulularnn balca tr gelir kaynaklarnn olduunu grmekteyiz. Bu kaynaklarn birincisi yerel kaynaklardan elde edilen z gelirlerdir. Bunlar, yerel ynetimlere tahsil etme yetkisi tannm vergiler, harlar, katlm paylar, cretler, yerel ynetimlere ait tanmazlarn satlmas veya kiralanmas yolu ile elde ettii gelirlerdir. kincisinin ise merkezi ynetimden elde etii transfer nitelii tayan gelirlerdir. Bunlarda merkezi ynetimden ald pay, yardm ve bor eklinde olumaktadr. nc ise iller bankasndan veya mali piyasalardan elde edilen kredilerin olduunu grmekteyiz. Trkiyedeki Yerel Ynetim kurulularndan il zel idarelerinin gerekletirdii hizmetlerin zaman ierisinde merkezi ynetim tarafndan yerine getirilmeye balanmas, bylelikle ilerliklerinin byk lde azalmas, sonucunu dourmutur. Ky idarelerininse, hizmet alanlarnn ve yetki alanlarnn olduka snrl olmas ve buna bal olarak da mali paylamdan elde ettikleri gelirin olduka snrl ve yetersiz olmas, ilerliklerinin yok denecek kadar az olmasna yol amtr. Bu nedenlerdendir ki Trkiyedeki uygulamaya baktmzda yerel ynetim kurulularnn en nemlisi gerek stlendii hizmetler gerekse yetki genilii ve buna bal olarak mali paylamdan ald paylarla, belediyeler olduunu grmekteyiz. Uygulamada da, bu durum geerlidir. Belediye kanunu, 1930 ylnda yrrle girmitir ve lkemizde ciddi bir mali paylamn balangc olmutur. (Yeter, 1992: 88)

84

Tablo 10. Ky Harcamalarnn Genel Bte ve GSMHya Oran (%) Yllar Ky Harcamalar / Genel Bte Ky Harcamalar / GSMH 1970 0, 10 0, 02 1980 0, 02 0, 06 1985 0, 04 0, 10 1990 0, 03 0, 07 1991 0, 02 0, 08 1992 0, 03 0, 07 1993 0, 02 0, 04 1994 0, 03 0, 03 1995 0, 01 0, 03 1996 0, 11 0, 03 1997 0, 14 0, 04 1998 0, 25 0, 07 1999 0, 14 0, 05 2000 0, 16 0, 06 2001 0, 24 0, 07
Kaynak: DE; Trkiye statistik Yll 19701996 ve DE; Trkiye statistik Yll 2002

Tablo 11. Ky Harcamalarnn Dalm (2001)

Gre vler dari ler Tarm Eko. ler Eitim leri Salk leri Bayndrlk leri Asker Aile Yardm Dier ler
Kaynak: DE; 2002 statistik Yll, s. 625.

Harcama Oran 13 , 7 , 5 , 17 , 34 , 2 , 20 ,

2.5. Trkiyede Uygulanan Mali Paylam Ve Nfus Sorunu Trkiyede merkezi ynetimden il zel idarelerine, belediyelere ve Bykehir belediyelerine aktarlan transferler bu ynetimlerin en nemli gelir kaynan oluturmaktadr. l zel idaresi gelirlerinin ortalama yzde 85i genel bte vergi gelirlerinden aktarlan paylar ile koullu ve koulsuz balardan olumaktadr. Belediyelerin de en nemli gelir kayna genel bte vergi gelirlerinden aldklar paylardr. Bu transferin toplam gelirler iindeki pay ortalama yzde 50dir. 3 Byk ehir belediyelerinin gelir yaps incelendiinde ise, genel bte vergi gelirlerinin paynn byk ehir belediyesine ve yllara gre deiiklik gstermekle birlikte, yzde 40 ila yzde 70 arasnda deitiini, hatta baz yllarda toplam gelirlerinin yzde 80lerine ulatn sylemek mmkndr.

85

Trkiyede tr transfer yntemi kullanlmaktadr. Bunlardan ilki 1981 tarihli 2380 sayl kanuna gre belediyelere ve il zel idarelerine genel bte vergi gelirleri tahsilatndan nfus kriterine gre verilen paylardr. Bu erevede belediyelere yzde 6, il zel idarelerine ise yzde 1. 12 pay verilmektedir. Bu yntem bir transfer sisteminin basitlik ve ngrlebilirlik kriterini karlamaktadr. Ancak datm kriterinin sadece nfus ile sinirli olmas, zellikle turistik/yazlk yre belediyeleri ile merkezi is alan belediyelerini skntya drmektedir. Bu nedenledir ki bu transfer yntemi yatay gelir denkletirme amacn karlamamaktadr. kinci transfer yntemi k (tahsilat yeri) ilkesi erevesinde Bykehir belediyelerine genel bte gelirleri zerinden aktarlan paylardr. Bakanlar Kurulunun yzde 3 ila yzde 6 arasnda belirlemeye yetkili olduu bu pay uzun yllar yzde 5 olarak uygulanmtr. Bu yntemin de basitlik ve ngrlebilirlik kriterini karladn sylemek mmkndr. Trkiyede uygulanan nc transfer tr ise yerel ynetimlere hibir formle ya da kritere bal olmadan yaplan merkezi ynetim yardmlardr. Bu yardmlarn ou koullu transferlerden olumaktadr, bir baka deyile belirli hizmetlerin yaplmas amacyla verilmektedir. Belediye ynetimleri iin devamllk arz etmeyen, belli olmayan zamanlarda verilen bu tr transferler, il zel idareleri iin (zellikle koula bal transferler) gnmzde temel ve srekli bir gelir kayna haline gelmitir. Milli Eitim Bakanl btesinden ilkokul binalarnn yapm, bakimi ve onarm iin, Karayollar Genel Mdrl btesinden il ve ky yollar yapm iin ayrlan kaynaklar il zel idarelerine yaplan koula bal yardmlara rnek gsterilebilir. Bu yap da, il zel idarelerini, merkezi ynetim adna faaliyet gsteren arac bir kurum haline getirmektedir. Bunun yani sra, her yl Maliye Bakanl btesi transfer harcamas kalemine mali ynden skntda olan yerel ynetim birimlerine yardim amacyla (zellikle de personel giderlerini karlamakta glk eken belediyelere) denek konulmaktadr. Bu yardmlar herhangi bir proje karl deildir, genel amaldr ve bakann onay ile yaplmaktadr. Yardmn belli bir siniri yoktur, bakann taktirine baldr. Bu yapnn mevcudiyeti de, yerel yneticileri kaynak temin etmek amacyla zamanlarnn nemli bir blmn Ankarada geirmeye yneltmektedir. Bu yardmlarla ilgili belirtilmesi gereken bir baka husus ise hibir forml ya da kritere dayanmayan bu yardmlarn datmnda

86

genellikle

siyasi

ilikilerin

etkili

olmasdr.

(www1.worldbank.org/wbiep/

decentralization / ecalib / yonetimler.pdf) 1925 ylnda yerel ynetimlerin (l zel daresi ve Belediyeler) gelirlerinin genel bteye oran % 25. 5 iken; 2000 yl itibariyle bu oran % 14e gerilemitir. Oysa gelimi lkelerde bu oran % 40 60 arasdr. Belediyeler asndan konuyu incelediimizde karmza kan tablo udur: 1927 ylnda nfusun % 24e yakn belediye snrlar iinde yaarken belediye gelirlerinin genel bteye oran % 10 civarndayd 2000li yllara geldiimiz bugnlerde ise; nfusun neredeyse % 80e yakn belediye snrlar iinde yaamaya balamtr ancak belediye, gelirlerinin genel bteye oran hala % 11 civarndadr. Dolaysyla, belediyelerin, hizmet vermekle mkellef olduu nfusun toplam nfus iindeki pay % 300 civarnda artarken, gelirlerinin genel bteye oran sadece % 1 civarnda artmtr. Oysa; bu sre iinde sadece nfus artmam, bunun yan sra kentin ve kentlinin hizmet talepleri de eitlenmitir. Buna ramen belediyeler 80 yl ncesine gre mali ynden neredeyse % 70 orannda zayflamtr. (www.erolkaya.org/tr/showarticle.aspx) Tablo 12. Trkiyede Krsal ve Kentsel Nfus
KENT NFUSU (BN K) 10. 222 13. 272 16. 065 23. 238 28. 958 38. 661 39. 709 40. 823 41. 924 43. 036 44. 747 45. 754 KENT NFUS ORANI (%) 28, 7 32, 9 35, 9 45, 9 51, 3 57, 3 58, 0 58, 8 59, 6 60, 3 62, 1 62, 7 KIR NFUSU (BN K) 25. 384 27. 076 28. 672 27. 426 27. 515 28. 759 28. 698 28. 565 28. 439 28. 296 27. 318 27. 220 KIR NFUS ORANI (%) 71, 3 67, 1 64, 1 54, 1 48, 7 42, 7 42, 0 41, 2 40, 4 39, 7 37, 9 37, 3

YIL 1970 1975 1980 1985 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

TOPLAM NFUS (BN K) 35. 605 40. 348 44. 737 50. 664 56. 473 67. 420 68. 407 69. 388 70. 363 71. 332 72. 065 72. 974
Kaynak: TK, DPT.

DNEMLER 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

KENTLEME HIZI (%) 5, 3 5, 4 3, 9 7, 7 4, 5 2, 9 2, 7 2, 8 2, 7 2, 7 4, 0 2, 3

87

BLM III
YEN KAMU YNETM REFORMU KAPSAMINDA KAMU MAL YNETMMZDE VE YEREL YNETMLERMZDE ORTAYA IKAN YEN DZENLEMELER 3.1. Kamuda Yeni Yaplanma Srecinin Gndeme Gelmesi Gnmzde birok lkede kamu ynetimleri hukuksal, yapsal ve ynetsel bozukluk ve eksikliklerden kaynaklanan sorunlar yaamaktadr. zellikle ynetsel olanlar bu sorunlar ierisinde en byk paya sahiptir. Dnyada ve lkemizde yaanan hzl deiimler, sorunlar geici tedbirlerle zamana yaymak yerine etkili ve kalc zmler retebilmek amacyla kamu kurumlarn, uzun dnemli nlemler almaya zorlamakta ve etkili bir kamu ynetimi iin stratejik dnmenin, stratejik kararlar almann ve stratejik ynetim srelerinin gelitirilmesini gerekli klmaktadr. Bu deiim ve gelimenin beraberinde getirdii sorumluluklar, kamu ynetiminde yeni araylar gndeme getirmitir. Kamu kurumlarnn temel amac hizmet retmek ve retilen hizmetin en iyi ekilde sunumunu salamak olduundan hizmet sunumunu kolaylatracak etkin strateji ve yntemlerin gelitirilmesi gnmzn srekli deien ortam ierisinde kamu asndan zorunluluk arz etmektedir. zellikle son yllarda kamu ynetiminin yeniden yaplanmas erevesinde kamu kurumlarnn daha etkin ve verimli bir yapya kavuturularak hizmetin kalitesinin arttrlmas amalanmakta ve eitli yasal dzenlemeler ile hukuki bir temel oluturulmaya allmaktadr lkemizde de son zamanlarda kamu brokrasisinin iinde bulunduu mali ve idari sorunlarn, hazrlanan kamu reform paketi ile almas planlanmakta ve pakete stratejik ynetim sreci entegre edilmeye allmaktadr. Son dnemde lkemizde de kamu mali ynetiminin iyiletirilmesine ve bte srecinin etkinliinin arttrlmasna ynelik eitli reform almalar balatlmtr. Bu kapsamda, kamu kurumlarnn politika oluturma kapasitelerinin arttrlmas, bte hazrlama ve uygulama srelerinde mali disiplin salanmas, kaynaklarn belirlenen stratejik nceliklere gre datlmas, bu kaynaklarn etkin ve verimli bir ekilde kullanlp kullanlmadnn izlenmesi ve bunun zerine kurulu bir

88

hesap verme sorumluluunun gelitirilmesi temel balklar olarak ortaya kmaktadr. (www. sgb. gov. tr/temelbilgilendirmebelgesi) 11.08.2007 Nitekim 5018sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanununda stratejik planlama, kamu mali ynetiminin ve bte srecinin asli unsurlarndan birisi olarak benimsenmekte, Kamu Ynetimi Temel Kanunu ve Mahalli dareler Kanun Tasarlarnda da yer almaktadr. Reform almalar kamu kaynaklarnn etkin kullanmn salamak amacyla performans lmne dayal bte uygulamalarn ne karmaktadr. Performansa dayal bte uygulamalar kapsamnda stratejik planlarn hazrlanmas ise bir zorunluluk haline gelmektedir. 10 Aralk 2003 tarihinde TBMMde kabul edilen ve 24 Aralk 2003de Resmi Gazetede yaymlanarak yrrle giren 5018 sayl Kamu Mal Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile kamuda stratejik planlama uygulamasnn yasal altyaps da oluturulmutur. Kanunun 3. Maddesinde, stratejik plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amalarn, temel ilke ve politikalarn, hedef ve nceliklerini, performans ltlerini, bunlara ulamak iin izlenecek yntemler ile kaynak dalmlarn ieren plan olarak tanmlanmaktadr. Sz konusu kanunda, kamu kaynann kullanlmasnn genel esaslar erevesinde, hkmet politikalar, kalknma planlar, yllk programlar yannda stratejik planlar ve ona bal bteler temel metinler olarak saylmaktadr. (www. sgb. gov. tr/temelbilgilendirmebelgesi) 11.08.2007 3.2. 5018 Sayl Kamu Mali Ynetimi Kontrol Kanunu 5018 Sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu 10. 12. 2003 tarihinde kabul edilerek 24. 12. 2003 tarih ve 25326 sayl Resmi Gazetede yaynlanmtr. 01. 01. 2005 tarihinden itibaren btnyle yrrle girmesi gerekirken btenin hazrlanmas ile ilgili maddeleri ile 832 sayl Saytay Kanununun vize ve tescil ile ilgili hkmlerini yrrlkten kaldran maddeleri uygulanmaya balanm, dier maddelerin yrrl ise 2005 Mali Yl Bte Kanunu ile 1 yl ertelenmitir. Kanun, 5436 Sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile Baz Kanun ve Kanun Hkmnde Kararnamelerde Deiiklik Yaplmas Hakknda Kanunla yaplan deiikliklerle 01. 01. 2006 tarihinden itibaren tmyle yrrle girmi ve karlmas gereken ikincil mevzuatn bir ksm bugnk tarih itibariyle yaymlanm

89

bulunmaktadr. 5018 Sayl Kanunun birok maddesinde deiiklik ngren 5436 Sayl Kanun 22. 12. 2005 tarihinde kabul edilerek 24. 12. 2005 tarih ve 26033 sayl Resmi Gazetede yaynlanm ve iki maddesi dnda 01. 01. 2006 tarihinde yrrle girmitir. 5018 Sayl Kanunun yrrle girmesiyle 1927 ylndan itibaren uygulanmakta olan ve Mali Anayasa olarak kabul edilen 1050 Sayl Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile ek ve deiiklikleri yrrlkten kalkmtr. (www. pendik. bel. tr/documents/custom/5018sayl/kamumaliynetimivekontrolkanunu) 05.04.2007 3.2.1. Kanunun Amac Kanunun amac kalknma planlar ve programlarnda yer alan politika ve hedefler dorultusunda, kamu kaynaklarnn etkili, ekonomik ve verimli bir ekilde elde edilmesi ve kullanlmasnn, hesap verilebilirlii ve saydaml salamak zere kamu mali ynetiminin yapsn ve ileyiini kamu btesinin hazrlanmasn ve uygulanmasn ve tm mali ilemlerin muhasebeletirilmesini, raporlanmasn ve mali kontrol dzenlemektir. (5018 / Madde 1) 3.2.2. Kanunun Kapsam Kanuna ekli (I) sayl cetvelde yer alan genel bte kapsamndaki kamu idareleri, (II) sayl cetvelde yer alan zel bteli idareler, (III) sayl cetvelde yer alan dzenleyici ve denetleyici kurumlar btelerinden oluan Merkezi Ynetim Kapsamndaki Kamu dareleri ile kanuna ekli (IV) sayl cetvelde yer alan Sosyal Gvenlik Kurumlar ve Mahalli darelerden oluan Genel Ynetim Kapsamndaki kamu idarelerinin mali ynetim ve kontroln kapsar. Avrupa Birlii fonlar ile yurtii ve yurtdndan kamu idarelerine salanan kaynaklarn kullanm ve kontrol de uluslararas anlamalarn hkmleri sakl kalmak kaydyla, bu Kanuna tabidir. (5018 / Madde 2) 3.2.2.1. Kanun Kapsam Gelen Deiiklikler 5018 sayl kamu mali ynetimi ve kontrol kanunu ile getirilen yeniliklere baktmzda Stratejik plan hazrlama zorunluluu Stratejik planlamaya performans esasl btelemeye gei Hesap verilebilirlik ve mali saydamlk

90

bteleme

Orta vadeli (3 yllk) harcama program ile uyumlu ok yll

kontrol ve i denetim sisteminin kurulmas Tahakkuk esasl muhasebe sistemi Saytay denetiminin kapsamnn geniletilmesi Harcama ncesi kontrol ynetiminin devredilmesi darenin tm gelir ve giderlerinin btelerinde toplanmas

olduunu grmekteyiz. (www. canaktan. org) 07.05.2007 Btenin kapsam geniletilerek genel ve katma bte yerine merkezi ynetim btesi ( genel bte, zel bte, dzenleyici ve denetleyici kurum bteleri ), Sosyal Gvenlik Kurum Btesi ve Mahalli dare Btesi kavramlar getirilmitir. Kurum Bteleri ok yll bteleme anlay iinde yllk hazrlanmakta uygulama yl btesi, yasama organnda (TBMM) kanunlamakta izleyen iki yln bte rakamlar ise gsterge niteliinde kanunda yer almaktadr Btenin hazrlama ve uygulama srecinde kamu idarelerine nemli inisiyatifler tannmakta ve kamu idarelerinin bte srecindeki grev, yetki ve sorumluluklar yeniden

dzenlenmektedir. Daha nceki uygulamalarda, Saytay Bakanl tarafndan vize ve tescil yapmak suretiyle Maliye Bakanlnca vize yapmak ve bizzat kamu idarelerinde kendisine bal birimler (Bte Dairesi Bakanlklar) bulundurmak suretiyle yapm olduu harcama ncesi kontrol ve harcama sonras i denetim gerekletirme grevleri ilgili kamu idarelerine devredilmi, bylece kamu hizmetlerinin hzl bir ekilde srdrlmesi iin gerekli ortam hazrlanmtr. Kamu mali ynetimi ve kontrol sisteminin yeniden dzenlenmesinin gerei olarak 5436 Sayl Kanun ile Tekilat Kanunlar ve tekilatlanmaya ilikin dier kanunlarda yer alan Aratrma Planlama ve Koordinasyon Kurulu Bakanlklar ile Maliye Bakanl Bte ve Mali Kontrol Genel Mdrlne bal olarak kurumlarn bnyesinde grev yapan ve bu grevleri 178 sayl Maliye Bakanl Tekilat ve Grevleri Hakkndaki Kanun Hkmnde kararnamede sayl Bte Dairesi Bakanlklar kaldrlmtr. 5436 Sayl Kanunun 15 inci maddesinde saylan grevler ile 5018sayl Kanunun Mali Hizmetler Birimi balkl 60 nc maddesinin birinci

91

fkrasnda saylan grevleri yrtmek zere Babakanlk ve Bakanlklarda (Milli Savunma Bakanl hari) Strateji Gelitirme Bakanl, bu Kanuna ekli (I) sayl cetvelde yer alan kamu idarelerinin merkez tekilatnda Strateji Gelitirme Daire Bakanl, (II) sayl cetvelde yer alan kamu idarelerinin merkez tekilatlarnda strateji gelitirme ve mali hizmetlere ilikin hizmetleri yerine getirmek zere mdrlkler kurulmutur. (www.pendik.bel.tr/ documents/ custom/ 5018sayl/ kamumaliynetimivekontrolkanunu ) 05.04.2007 3.2.3. Yeni Kamu Maliyesinin Temel lkeleri Kamu maliyesinin temel ilkeleri unlardr: Kamu mali ynetimi uyumlu bir btn olarak oluturulur ve yrtlr. Kamu maliyesi, kamu grevlilerinin hesap verebilmelerini salayacak ekilde uygulanr. Maliye politikas, makroekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir ekilde oluturulur ve yrtlr. Kamu mali ynetimi Trkiye Byk Millet Meclisinin bte hakkna uygun ekilde yrtlr. Kamu mali ynetimi mal disiplini salar. Kamu mali ynetimi ekonomik mal ve sosyal etkinlii birlikte salayacak ekilde kamusal tercihlerin olumas iin gerekli ortam yaratr Kamu idarelerinin mal ve hizmet retimi ile ihtiyalarnn

karlanmasnda, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli grlen dier ekonomik ve sosyal analizlerin yaplmas esastr. (www. canaktan. org) 07.05.2007 3.2.4. 5018 ile Kamu Mali Ynetimi Alannda Yeni Eilimler ve Kavramlar Kamu mali ynetiminde reform almalarn baar ile gerekletiren lkelere baktmzda her lkenin kendi idari ve mali sistemini gz nne alarak farkl reform stratejileri uygulad grlmektedir. Her ne kadar reform almalar farkl stratejilerle gerekletirilse de temel felsefe znde ayn kalm, zel sektr prensiplerinin kamu sektrne uygulanmas amalanmtr. Yaplan dzenlemeler ile

92

kamu mali ynetiminde saydamlk, hesap verme sorumluluu, stratejik planlama, tahakkuk esasl muhasebe, performans esasl bteleme, ok yll bteleme, i kontrol, i denetim, d denetim gibi pek ok kavram ortaya kmtr. 3.2.4.1. Saydamlk ve Hesap Verme Sorumluluu Kamu ynetimi reformlar ile kamu mali ynetimi literatrne giren iki yeni kavram saydamlk ve hesap verme sorumluluu kavramlardr. Geleneksel ynetim yaps kaynaklarn kontroln merkezde; hizmetlerin sunumuna ilikin faaliyet sorumluluunu ise organizasyonlarn alt kademesinde toplamt. Hkmet bir yandan kontrol eden, dier yandan da kontrol edilendi. Bu sistemde merkez kurallar yaymlar, kurallara uygunluu izler ve uygun grdnde mdahalede bulunurdu. Oysa yeni kamu mali ynetimi anlaynda hesap verme sorumluluu erevesinde hkmet harcamac kurululara, sonulardan sorumlu olmak kaydyla, kaynak kullanmnda esneklik ve yetki vermektedir. Hesap verme sorumluluu, her trl kamu kaynann elde edilmesi ve kullanlmasnda grevli ve yetkili olanlarn, kaynaklarn etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanlmasndan, muhasebeletirilmesinden, raporlanmasndan ve ktye kullanlmamas iin gerekli nlemlerin alnmasndan sorumlu olmasn ve yetkili klnm mercilere hesap vermesini ifade eder. Saydamlk ise hesap verme sorumluluu erevesinde ileyen sreci izlemek iin gerekli olan bilginin dzenli,

anlalabilir, tutarl ve gvenilir bir biimde sunulmasn salamaktadr. Modern kamu mali ynetimi anlaynda, saydamlk ve hesap verme sorumluluu kavramlar kilit elerdir. Bu iki kavram etkin bir kamu mali ynetimin oluturulmasnda ve reform srecinden beklenenlerin karlanmasnda temel yap talar olmutur. (www.sdu. edu.tr.sempozyum/2006.maliye) 04.06.2007 3.2.4.2. Stratejik Planlama Bulunulan nokta ile ulalmas arzu edilen durum arasndaki yolu tarif eden stratejik planlama, idarelerin amalarn, hedeflerini ve bunlara ulamay mmkn klacak yntemleri belirlemesini gerektiren, uzun vadeli ve gelecee dnk bir bak as tayan bir ynetim aracdr. Stratejik planlama yaklam, ilgili taraflarn katlmnn salanmas ve gerekli mali kaynaklarn dikkate alnmas

93

suretiyle

amalarn, hedeflerin

ve

bunlara ulamay

salayacak

aralarn

salkl olarak belirlenmesine, yaplmas gereken ilerin nceliklendirilmesine ve bylece kaynak tahsisinin stratejik nceliklere gre yaplmasna, btelerin

stratejik planla ortaya konulan ama ve hedeflere uygun olarak hazrlanmasna rehberlik etmekte ve hesap verme sorumluluunun glendirilmesine katkda bulunmaktadr. Etkin bir mali ynetimin en nemli gereklerinden biri hedeflerin gereki ve salkl saptanarak bu hedeflerin gerekletirilmesi iin en etkin yollarn belirlenmesidir. Stratejik planlamada idareler, ncelikli olarak varlk nedenlerini ve gelecekte ulamak istedikleri noktay ortaya koyan vizyonlarn belirlemek

durumundadrlar. Daha sonra misyon ve vizyonlar dorultusunda varmak istedikleri noktaya ulama yolunda stratejik bir planlama yapar ve llebilir hedefler koyarlar. Performans odakl bu anlay ile gerekleen faaliyetlerin

vizyon, misyon, ama ve hedeflerle ne lde uyumlu olduu deerlendirilir ve idarenin performans ortaya konur. Stratejik planlama ile snrl kaynaklarn en uygun alanlara aktarlmas salanr, verimli olmayan hedef ve faaliyetler planlamadan kartlr. Bu planlama ayrca deerlendirme safhas iin gerekli verileri retir. (www. sdu. edu. tr. sempozyum/2006. maliye) 04.06.2007 3.2.4.3. Faaliyet Raporlar Kamu idareleri; kalknma planlar, programlar, ilgili mevzuat ve

benimsedikleri temel ilkeler erevesinde gelecee ilikin misyon ve vizyonlarn oluturmak, stratejik amalar ve llebilir hedefler saptamak, performanslarn nceden belirlenmi olan gstergeler dorultusunda lmek ve bu srecin izleme ve deerlendirmesini yapmak amacyla katlmc yntemlerle stratejik plan hazrlarlar. Bu srecin izleme ve deerlendirmesinin en nemli aya faaliyet raporlardr. st yneticiler ve bteyle denek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluu erevesinde, her yl faaliyet raporu hazrlanr. st ynetici, harcama yetkilileri tarafndan hazrlanan birim faaliyet raporlarn esas alarak, idaresinin faaliyet sonularn gsteren idare faaliyet raporunu dzenleyerek kamuoyuna aklar. Merkezi ynetim kapsamndaki kamu idareleri ve sosyal gvenlik kurumlar, idare faaliyet raporlarnn birer rneini Saytaya ve Maliye Bakanlna gnderir. dare faaliyet raporu, ilgili idare hakkndaki genel bilgilerle birlikte; kullanlan kaynaklar, bte hedef ve gereklemeleri ile meydana gelen sapmalarn

94

nedenlerini, varlk ve ykmllkleri ile yardm yaplan birlik, kurum ve kurulularn faaliyetlerine ilikin bilgileri de kapsayan mali bilgileri; stratejik plan ve performans program uyarnca yrtlen faaliyetleri ve performans bilgilerini ierecek ekilde dzenlenir. denetinin grevlerini dzenleyen Kanunun 64 nc maddesinin (d) bendine gre idarenin harcamalarnn, mal ilemlere ilikin karar ve tasarruflarnn, ama ve politikalara, kalknma planna, programlara, stratejik planlara ve performans programlarna uygunluunu denetlemek ve deerlendirmek i denetinin grevleri arasndadr. (www. sgb. gov. tr/temelbilgilendirmebelgesi) 11.08.2007 3.2.4.4. Performans esasl bte ve ok yll bte uygulamas Kamu mali ynetim srecinin nemli bir aamasn da bteleme oluturmaktadr. Kamu mali ynetiminde etkinliin salanmas iin politika- planbte ilikisinin iyi kurulmas gerekmektedir. Politikalarn bir plan dahilinde hayata geirilmesi bteler vastas ile salanmaktadr. Modern kamu mali ynetimi anlay erevesinde bteleme srecine ilikin olarak da nemli gelimeler kaydedilmitir. Performans esasl bteleme ve ok yll bteleme kavramlar hayata geirilen nemli uygulamalardr. Bteleme sistemleri girdi odakl ve kt odakl olmak zere ikiye ayrlmaktadr. Geleneksel bte sisteminde yaplacak hizmetler iin girdiler n plandadr, kaynak tahsis edilir ve tahsis edilen kaynaklarn usulne uygun olarak kullanlp kullanlmad denetlenir. Oysa yeni kamu mali ynetim anlay kt odakl bir anlaytr ve performansa ve elde edilen sonulara odakl modern bte anlayn gerekli klar. Performans esasl bteleme, kamu hizmetlerine denek tahsisinin ktlar ve zellikle sonularla ilikilendirilmesi esasna dayanan bir bteleme sistemidir. Bu sistemde, idarelerin performansnn deerlendirilmesine ynelik veriler retilebilmekte ve bu suretle etkinliin deerlendirilmesine imkan salanmaktadr. Kaynak kullanmnda etkinliin salanmasna ynelik olarak performans esasl btelemenin kulland aralar, kamu ynetimi ile mali ynetimin ileyiinin

yaknlatrlmasna katk salamakta ve hazrlanan faaliyet raporlarna ve

95

denetimlere dayal olarak, ynetimin hesap verme sorumluluu erevesinde performans denetiminin yaplabilmesine imkan tanmaktadr. Kamu mali ynetiminde bteleme srecine ilikin dier bir yenilik ise ok yll bte uygulamasdr. Bu uygulamada cari yl btesi ngrlen yla ait bteyi ve onu takip eden iki veya daha ok yl kapsamaktadr. Yllk hazrlanan btelerin uzun vadeli plan ve hedeflerin karlanmasnda yetersiz kalmas ve her bir bte dneminin birbirinden kopuk olmas nedeniyle ok yll bteleme uygulamas nem kazanmtr. Bu uygulamada planlama ile bteleme daha etkin

ilikilendirilebilmektedir. Uzun vadeli hedefler birden ok yl kapsayan bte hazrl ile bte srecine dahil edilmekte ve her bte yl sonunda takip eden yllar iin revizyon yaplarak daha geni bir perspektifte bte btnl ve plan bte ilikisi salanabilmektedir. Bu uygulama, politikalarn gvenirliinin artmasna katkda bulunmakta, tm aktrlerin beklentilerini rasyonel bir zemine dayandrmalarn da mmkn klmaktadr. ok yll bte yaklam, btncl bir ereve oluturmak suretiyle, ynetsel politikalar ile bte imknlarn bir araya getirerek bte zerindeki mali disiplini bozucu unsurlar azaltc bir etkiye sahiptir. (www. sdu. edu. tr. sempozyum/2006. maliye) 04.06.2007 3.2.4.5. Tahakkuk Esasl Muhasebe 5018 sayl kamu mali ynetimi ve kontrol kanunu ile getirilen dier yeni bir kavram da tahakkuk esasl muhasebe yntemidir. Tahakkuk muhasebesinin unsurlar ve raporlama usul, tahsil edilip edilmediine baklmakszn tahakkuk eden gelirleri; bir demede bulunulup bulunulmadna baklmakszn bir dnem boyunca tketilen hizmetleri ve mallar ieren harcamalar; gelecekte elde edilmesi beklenen ve gemiteki olaylar sonucunda oluan bir birimin kontrolndeki kaynaklar temsil eden varlklar; birimin ekonomik anlamda kaynak k yaratacak mahiyetteki gemi anlamalarndan kaynaklanan ykmllkleri; btn ykmllkler

dldkten sonra kalan varllar zerinde birimini haklarn temsil eden z kaynaklar kapsar. Tahakkuk esasna dayal muhasebe sistemine gre retilen mali raporlar, gelirleri, giderleri (amortismanlar dahil), varlklar (mali ve mali olmayan varlklar) ykmllkleri ve dier ekonomik akmlar ierir. Tam tahakkuk esasna dayal muhasebe, amortisman giderleri dahil, program maliyetlerinin tamamn

96

hesaplar ve raporlar. Bu yn ile devlet kaynaklarnn etkin, verimli ve ekonomik kullanlp kullanlmadn ya da dier bir ifade ile devlet yneticilerinin performansnn lmnde ve hesap verilebilirliinin salanmasnda salam bir altyap oluturur. Bu suretle etkin bir mali ynetimin tesisine de katkda bulunur. Muhasebe sistemleri ile ilikili olarak devlet faaliyetlerinin uluslararas standartlarla uyumlu bir bte kod yapsnda snflandrlmasna ynelik bir anlay da ortaya kmtr. Bte kod yaps, politika-bte ilikisinin kurulmasnda karar alma srelerinin glendirilmesini ve muhasebe sisteminin rettii raporlarn kalitesini etkilemektedir. (www.sdu.edu.tr.sempozyum/2006.maliye) 04.06.2007 3.2.4.6. Denetim denetim, zellikle 1980li yllardan sonra nemli oranda deiime urayan ve kapsamna, ilemlerin mevzuata uygunluunun yan sra risk ynetimi ve i kontrol srelerinin denetimi de ilave edilen, ada ynetim uygulamalar ierisinde nemi gittike artan bir uygulama olarak karmza kmaktadr. denetim; bir idarenin faaliyetlerine deer katmak ve gelitirmek zere tasarlanan bamsz ve tarafsz bir gvence salama ve danmanlk faaliyetidir. denetim, risk ynetimi, kontrol ve ynetiim srelerinin etkinliini lmek ve gelitirmek zere sistematik ve disiplinli bir yaklam getirerek, idarenin amalarna ulamasna katk salamaktadr. dareler stratejik planlarnda ngrlen hedeflere ulamak zere performans odakl faaliyet gsterirken bu faaliyetleri ynetenler adna tarafsz ve bamsz bir ekilde deerlendirecek ve sonularn kendilerine raporlayacak birimlere ihtiya duymulardr. denetim tekilat bu ihtiya sonucunda ortaya kmtr. Aktr ki i denetim tekilat bugn lkemizde var olan tefti kurullarndan btnyle farkl bir anlayla almaktadr. denetim ynetim adna ve ynetime bilgi ve gvence sunmak amacyla yaplan bir faaliyettir. (www. sdu. edu. tr. sempozyum/2006. maliye) 04.06.2007 3.2.4.7. D Denetim Yeni kamu ynetimi anlaynn kamu mali ynetimi alanndaki

yansmalarndan bir dieri de d denetim uygulamasnda meydana gelmitir. D denetim, kamu idareleri faaliyetlerinin, anayasal dayana olan ve baz lkelerde

97

yargsal yetkilerle de donatlm bamsz ve zerk denetim kurulularnca, parlamentolar adna denetlenmesi olarak tanmlanmaktadr. D denetim alannda, dzenlilik denetimi (uygunluk ve mali denetim) gnmzde nemini korumakla beraber, performans denetiminin ykselen bir eilim olduu grlmektedir. D denetim kurumlarnn parlamentoya rapor sunmas kural olmakla beraber, bu uygulama lkeden lkeye deiiklikler gstermektedir. Yargsal yetkileri olan d denetim kurumlar, daha ok denetim bulgularn yarglama yoluyla sonulandrrken, parlamentoya rapor sunma ilevini ikinci planda tutmaktadrlar. Yargsal yetkileri olmayan d denetim kurumlar ise daha ok denetim bulgularn denetim raporuna dntrerek parlamentoya sunmakta ve denetim bulgular genelde parlamentoda sonulandrlmaktadr. Btelerin ok yll olarak stratejik planlar dorultusunda performans programlarna gre hazrlanmaya ve uygulanmaya balanmas ile birlikte, d denetim birimleri de geleneksel hukukilik denetiminin yannda, performansa dayal denetim teknikleri gelitirmeye balamlardr. D denetim birimleri, idari ve kurumsal kapasitelerini ve insan kaynaklarn glendirmi ve bilgi teknolojisi sistemlerini daha ok kullanmaya balamlardr. Dnya uygulamalarnda, d denetim kurumlarnn denetim alanlar giderek genilemitir. Kamu kurum ve kurulularnn yannda, kamu iktisadi teebbsleri, yerel ynetimler, kamu kaynaklaryla finanse edilen kurulular, zelletirme ilemleri, kamu fonlar ve evre sorunlar da d denetimin kapsam iinde deerlendirilmeye balanmtr. (www. sdu. edu. tr. sempozyum/2006. maliye) 04.06.2007 3.2.5. Yeni Kamu Ynetiminde Stratejik Planlama Kamu ynetiminde iletmecilikten gelen uygulamalardan olan stratejik ynetim, genel ynetim srecinden ayr dnlmemelidir. Stratejik ynetim, planlama, rgtlendirme, yrtme, denetim gibi temel ynetim ilevlerini ortadan kaldrmaz. Stratejik ynetim st kademenin ilgilendii zel bir ynetim tarzdr. Stratejik ynetim, rgtn d evresiyle ilgili tehis ve zmlemeleri kapsar ve rgtn gelecekte nerede olacayla ilgili sorular yantlar. Bu yaklamdan hareketle stratejik ynetim, iletmenin d evresiyle olan ilikilerinin dzenlenmesi ve rgtsel ynn belirlenmesiyle buraya ulamak iin yaplacak ilerin planlanmas,

98

rgtlenmesi, koordinasyonu ve kontrol edilmesi sreci olarak tanmlanabilir. (Diner, 1998:35) Yerel idarelerde stratejik planlama ihtiyac modern ynetim anlaynn getirdii doal bir sonutur. 3.2.5.1. Kamu Yaklam Kamu ynetiminin irdelenmesi stratejik planlama ncesi yaplmas gereken nemli bir almadr. Kamuyu tanmadan ihtiyalarn belirlemek ve geleceini ngrmek yanltc olur. Kamu ynetiminin durumunu aadaki ekilde tespit etmek mmkndr. Kamu, gl bir merkeziyeti yapya sahiptir. Kamuda ynetsel kararlar merkezden alnmaktadr ve yetki devri yetersizdir. Kamu ynetimi kendi i denetim mekanizmasn gelitirmitir. Gizlilik esasna dayandndan da kapaldr ve olduundan hesap verme zorunluluu duymaz. Ynetimde brokrasi egemenlii bulunduundan ve yaps, ileyii hantaldr. Ynetimde gvensizlik ve buna dayal krtasiyecilik sz konusudur. Belge saklama, yazl belge oluturma gibi ara olmaktan km ama haline gelmitir. Ynetimde katlm eksiktir. Yeniden yaplanma almalaryla katlm salanmaya allmaktadr. Ynetimde tasarruf abalarna ramen yaps gerei israf nlenememekte ve hizmet maliyeti artmaktadr. Ynetimde yeni teknoloji kullanm azdr. Geleneksel ynetim anlay gerei mekanik usl ve teknikler kullanlmaktadr. Ksa, orta, uzun vadeli hedefler ve planlara dayal allmamakta; onun yerine yllk plan ve program benimsenmekte, dolaysyla uzun vadeli gelime salanmamaktadr.

99

3.2.5.2. Kamuyu Stratejik Plana ten Nedenler Srekli deiimin yaand ortamda kamu kesimi yetersiz kalmaktadr. Artk kamunun yaps, ileyii, yetki alan, retimi, hizmetleri, alanlar, politikalar, hedef ve programlar btn olarak sorgulanmaktadr. Ynetemeyen kamudan yneten (iyi yneten) kamuya geme aray srmektedir. Stratejik ynetim, kamuda dnm zorlamakta olumlu bir yaplanmayda beraberinde getirmektedir. Trk kamu ynetimi ve kamu mali ynetimi alannda yaanan gelimeler sonucunda kamu mali ynetim sisteminde bir reforma aadaki nedenlerle ihtiya duyulmutur: (http://alomaliye. com/2007/saban_kucuk_kamu_perf.htm) 11.,07.2007 Mali ynetim sisteminin ve bte kapsamnn dar olmas, bte hakknn destekli bte ile snrl kalmas Genel ynetim kapsamndaki kamu idarelerini kapsayan tek bir mali ynetim ve kontrol sisteminin oluturulamam olmas Bte d harcamalarn artmas (fon, zel hesap, dner sermaye gibi uygulamalar) Kalknma plan ve programlar ile bteler arasndaki ban kopmu olmas Kamu kaynaklarnn etkin kullanlmamas sadece mevzuata uygunluun esas alnmas Saytay denetimi kapsam dnda kalan idare ve harcamalarn artm olmas Uluslararas standartlara uygun bir i denetim sisteminin oluturulamam olmas Bte kod yaps ve muhasebe sisteminin yetersizlii ve ynetim bilgi sisteminin eksiklii Harcama srecinin kat n kontrole tabi olmas Harcama srecinde yetki-sorumluluk dengesinin iyi kurulamam olmas Bte hazrlama, uygulama ve kontrol srecinde idarelere yeterli inisiyatifin tannmam olmas

100

Btncl bir mali yapnn olmamas ve bte uygulamalarnda yl ii denek eklemeleriyle mali disiplinin bozulmas

ada ynetim ve kamu mali ynetim anlaynda hakim olan; stratejik planlama, ok yll bteleme, performans esasl bteleme, hesap verebilirlik, mali saydamlk ilkelerinin sistemde yer almamas Kamuda vatanda memnuniyeti odakl alamamaktadr. stelik vatanda

memnuniyetinin gereklememesi halinde denen bir bedel sz konusu deildir. Kaynaklarn etkin ve verimli kullanlmamas kamu planclnn temel sorunudur. Kurulu dzeyinde stratejik planlarn hazrlanmas sonucunda kurulular politika ve nceliklerini ortaya koyabilecek bylece performans gstergeleri gelitirmek suretiyle baarlar llebilecektir. 8. Be Yllk Kalknma Plannda kamuyu planlamaya iten nedenler yle sralanmaktadr: 1837. "Kamu ynetiminin yeniden yaplandrlmasnda verimlilik, etkinlik ve tutumluluun, dolaysyla da performansn artmas; kamu kurum ve kurulularnda grev ve tekilat yaplar arasnda uyum salanmas, gerekli say ve nitelikte personel istihdam, personelin bilimsel ve teknolojik gelimeler nda eitimin salanmas, almalarnn performansn etkin bir ekilde len bir sisteme kavuturulmas, yetki devri ve esneklikle beraber hesap verme sorumluluunun ve ynetsel saydamln glendirilmesi; kamu yneticilerinin ve almalarnn politika ve stratejik oluturma kapasitesinin gelitirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunumunda kalite anlaynn ve bu amaca ynelik ynetsel yntemlerin yerletirilmesi temel ilkeler olacaktr". (8. Kalknma Plan, 2000: 191) AB uyum programnda da kamunun stratejik plan ihtiyac yle ortaya konmutur: "Kamu kurulularnda stratejik planlamaya gei: Ar merkezi yap iinde alan ve sk sk siyasi mdahalelere konu olan kamu kurulular, genel olarak politika retme kapasitesinden yoksun hale gelmilerdir. Kurulu dzeyinde stratejik planlarn hazrlanmas sonucunda kurulular varlk nedenlerini ulusal plan ve stratejik plan erevesinde netletirecek, politika ve nceliklerini ortaya koyabilecek, performans gstergeleri gelitirmek suretiyle baarlar llebilecektir" Bir baka adan kamuyu stratejik planlamaya iten nedenler yle sralanabilir:

101

Devletin rolnn azaltlmas eilimi Ulus devletin gevetilmesi, yumuatlmas eilimi Ynetiim felsefesinin yaygnlamas eilimi Deiim dinamikleriyle ba edebilmek iin devletin kendini sorgulamas Devletin sosyal refah salayamamas Kamu hizmetlerinden artan honutsuzluk Kamu harcamalarnda kstlama yapma istei Kamunun kat rgt yapsndan, esnek yapya gei talepleri Globalleme zelletirme Devletin klmesi letiimin hzla artmas Yerinde hizmet beklentisi Kamunun sorun zmede yetersizlii

3.2.5.3. Kamuda Stratejik Planlama Sorunlar Kamu ynetiminde katlmclk, vatanda odakl ynetim anlay, aklk ve hesap verme gibi stratejik ynetimin uygulama ve sonularna ilikin konularn yaama geirilmesinin nnde engeller vardr. Bu engeller yle sralanmaktadr: Kamu ynetiminin ar merkeziyeti yaps, planlama yapma ve kaynak kullanmnda astlara yetki devrinde zorluklara neden olmaktadr. Deiime, yeniliklere statkoyu deitirecei endiesiyle phe ile bakan, vatandan gereksinimlerinden nce kendi sosyal, gelir ve stat karlarn korumay amalayan brokratik kltrn varl en nemli engellerdendir. Kamu kaynaklarndan daha ok pay almay amalayan ve devleti baba olarak grmeyi kendi karlar iin daha anlaml bulan vatandalk kltrnde, katlm ve sorumluluu paylama istei bulunmamaktadr.

102

Ulusal ve teki devlet, gvenlik gibi, st dzey ulusal politikalarn; lkenin siyasal, sosyal, kltrel yap ve bileiminin gerektirmesi durumunda, tercihlerin ulusun ve devletin varlnn srdrlmesinden yana kullanlmas zorunluluu bulunmaktadr.

3.2.5.4. Stratejik Planlamann Kamuya Salayaca Faydalar Trk kamu ynetimi rgtleme, planlama, ynetim, insan kaynaklar ve denetim gibi alanlarda skntlarn aamadndan, globallemenin de etkisiyle yeniden yaplanma almalarna balamtr. imdiye kadar snanan planlama trleri ve teknikleri, ortaya konan hedefleri tutturamad gibi, toplumu istenen bir seviyeye getirememitir. Dnya leinde uygulanan ve genel kabul gren stratejik planlamaya gei yeniden yaplandrma ile balamtr. Stratejik planlanma kamu ynetimimize u katklar salayacaktr (Can, 1996:161-162): Stratejik planlama, ynetimin en etkin arac olmasndan dolay idarelerin yap ve ileyiine deiiklik getirecektir. Stratejik planlama ile mevcut planlama birimleri dzenlenerek fonksiyonel hale gelecektir. Stratejik planlama, plan hazrlk, yapm, uygulama, kontrol ve

deerlendirmeyi kapsayan plan srecinde rgtn tm birimleri arasnda koordinasyonu salayacaktr. Stratejik planlama, planlamann paydalarn plan srecine katarak, uygulanabilir plan yapmn beraberinde getirecektir. Planc, uygulayc, yararlanc arasnda ibirliini yaratacaktr. Stratejik planlama, rgtn i ileyiini, d faktrlerini, dikkate alarak evre veri tabam oluturarak ynetim bilgi sistemiyle sreklilik kazanacaktr. Stratejik planlama, oluturaca veri - bilgi sistemiyle, planlamaya sreklilik katacaktr. Stratejik planlama, kamuya vizyon gelitirme, gelecee bak alkanl getirecektir.

103

Plan, program, bte ilikisinin glendirilmesine yardmc olacaktr. Kamuda etkin bir ynetim ve harcama sisteminin kurulmasnda balang noktasn oluturacaktr.

Kurulularn belirli bir hedefe ynelik olmayan ksa vadeli ve anlk ilerde younlamalar yerme; orta vadeli ve somut hedeflere dayal planlama anlayna sahip olmalarn salayacaktr.

Vizyon deerlendirmesi ile srekli gelime, yeni gelimelere gre kendini yenileme, hizmet kalitesi, etkinlii ve eitliinin artrlmas anlayn getirecektir.

Performans gstergelerinin oluturulmas zorunluluu nedeniyle kurulularn her trl planlama ve uygulama faaliyetlerini etkinlik, yerindelik, katlmclk, effaflk ve hesap verme sorumluluu ilkeleri dorultusunda ekillendirmesini salayacaktr.

Srelere entegre olmu bir ekilde denetim ve izlemeyi kolaylatracaktr. Sistematik veri toplama ve sonular analz etme alkanln

kazandracaktr. Kurulularda katlmc ynetimi veya ynetiimi gelitirecektir.

3.3. 5302 Sayl l zel daresi ve 5393 Sayl Belediye Kanunu le Yerel Ynetimlerimize Mali zerklik Asndan Getirilen Yenilikler 3.3.1. 5302 l zel daresi Kanunu Tasars'nn Genel Gerekesi Btn dnyada toplumsal yap ve ilikileri derinden etkileyen hzl bir deiim ve dnm yaanmaktadr. 20. yzyln son eyreinde balayan ve 21. yzylda da devam edecei anlalan bu deiim ve dnm sreci her alanda olduu gibi kamu ynetimi dncesi, yaps ve fonksiyonlar zerinde derin etkiler brakm, neyi nasl yapmas gerektiinden hareketle, devletin grevlerinde ve i yapma yntemlerinde tartmalara yol amtr. Kamunun rolnn yeniden tanmlanmasna yol aan bu tartmalar, kamu ynetiminin demokratikletirilmesi taleplerini de beraberinde getirmitir. Geleneksel temsil ynteminin yeterli olmad, daha demokratik bir kamu ynetimi iin ynetim

104

ve hizmet sunumunda aklk, katlm, sorumluluk ve hesap verebilirlik ilkelerinin hayata geirilmesi gerektii, bu ilkelerin ayn zamanda etkin bir kamu ynetiminin zorunlu unsurlar arasnda olduu bilinmektedir. Yeni kamu ynetimi anlay, ynetimde etkinlik ve verimlilii temel almaktadr. Gelecein belirsizliklerine kar hazrlkl olma, hzl karar alma ve sorunlara sratle uygun zmler bulma, deiime uyum salamann temel gerekleridir. Kamu ynetiminde yeniden yaplanma, mahall idarelerde de bir dnm ve deiimi gerekli klmaktadr. Mahall idarelerin tekilt yaplar, grev ve yetkileri, alma yntemleri ve sreleri ile amalar da deiimin konusu olacaktr. Bu idarelerde ar brokratik yaplarn kaldrlmas, etkin alan esnek ve daha kk birimlerin oluturulmas, alma yntem ve srelerinin sorgulanmas gerekmektedir. Esnek ve yatay rgtlenme yannda gelecei ngren stratejik ynetimin ne kmas; kamunun giriimci ve rekabet edebilir olmas gerektiine vurgu yaplmas ademi merkeziyetilikle de uyumlu olan bir durumdur. Kamu hizmetlerinin sunumunda mahall idarelere daha ok grev ve sorumluluk verilmesi merkez idare ile mahall idareler arasndaki yetki ve kaynak dalmnn geleneksel yapsnn deitirilmesini de zorunlu klmaktadr. (www.belgenet.com/yasa/k5197-2.html/) 02.08.2007 Dolaysyla mahall idarelerin daha fazla yetki, sorumluluk ve kaynakla desteklenmesi, bu idarelerin ynetim yap ve anlaylarnda da buna uygun deiimleri gerektirmektedir. Gn getike yenilenen ve eitlenen toplumsal ihtiya ve beklentilerin daha iyi karlanabilmesi, bu alandaki ada deiim ve gelimelerin yeterince kavranmasndan gemektedir. Yerel nitelikli kamu

hizmetlerinin sunumunda hizmetlerden yararlananlarn memnuniyetini artrmak, hukuka uygunluu, etkinlii ve verimlilii salamak iin vatanda taleplerini temel alan bir anlay ynetime hkim klmak gerekmektedir. Sonuca, yani ktlara odaklanan bir ynetimde hesap verebilirlii, akl, saydaml, katlm, ngrlebilirlii kapsayan mekanizmalara ihtiya bulunmaktadr. Mahall idareler temsil demokraside halkn yerel kamusal menfaatlerinin teminatdr. Dier taraftan, demokratik sistemin nemli bir unsuru olarak

105

oulculuun,

katlmn halkn

salanmasnda, tercihleri ile

yerel talep ve

ve

ulusal

menfaatlerin ynetime

uzlatrlmasnda,

beklentilerinin

yanstlmasnda mahall idarelerin nemli rolleri bulunmaktadr. Mahall idareler, halkn katlmn salamada merkez idareye gre ok daha fazla imkn ve yeteneklere sahiptir ve bylece tm sistemin ynetim kapasitesini de

glendirmektedir. Mahall idareler vatandalara ilave seme ve seilme imkn salamakta, sivil toplum rgtleri de dahil olmak zere onlara daha fazla katlm imkn vermektedir. Bylece adeta demokrasi iin eitim merkezleri ilevini grmektedir. Ayrca, mahall politikaclar her gn birlikte olduklar halka kar daha fazla sorumluluk hissetmektedir. l zel idarelerinin kurulu ve grevlerine ilikin ilk esasl dzenleme 1913 ylnda geici bir kanun olarak yrrle konulan darei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatidir. 1987 ylnda, 3360 sayl Kanunla ad l zel daresi Kanunu olarak deitirilen bu Yasa halen yrrlktedir. Kamu ynetiminde gerekletirilen bir ok deiim ve geliime ramen ayn abalar mahall idareler, dolaysyla il zel idareleri konusunda gsterilememi, bunun sonucunda bu idareler kendilerinden beklenen hizmetleri baaryla yerine getirecek yeterli bir kurumsal yapya kavuturulamamlardr. l zel idarelerinin zerk kurumlar olmaktan ziyade eitim, salk, bayndrlk, imar ve dier mahall hizmetleri karlayan ve merkez idareye tbi kurumlar olduklar anlay, bu kurumlarn ar bir vesayet ve kontrol altnda tutulmalarna neden olmutur. dari vesayet, zel idarelerin organlar, tekilt, personeli, ilemleri ve btesi dahil olmak zere pek ok alan kapsar duruma gelmitir. (www.belgenet.com/yasa/k51972.html/) 02.08.2007 1913 tarihli Kanun, il zel idaresini bir kamu tzel kiilii olarak kurmu; meclis, encmen ve yrtme organn geleneksel l yapya uygun olarak ngrmtr. l genel meclisi, il daimi encmeni ve vali il zel idaresinin organlar olarak grev yapmaktadr. Kanunda, il zel idarelerine 1913 yl artlarnda ok geni bir grev alan ngrlmtr. Bunun temel sebebi, il zel idarelerinin merkez idarenin

106

sorumluluundaki

hizmetleri

tarada

sunan

ara

dzey

kurumlar

olarak

grlmeleridir. O gnk artlarda bu bir zorunluluk olmakla birlikte kamu hizmetlerinin yrtlmesinde zel idarelerin nemli yetki sahibi olmalar mahall idarelerin gelimesi asndan nemli bir aamadr. Ancak bu grevlerin byk bir ksm daha sonraki srete merkez idareye aktarlmtr. zel idareler illerle birlikte kurulmaktadr. llerin byklkleri bakmndan ise nemli farkllklar sz konusudur. Coraf alan kk, nfus younluu byk olan illerin yannda coraf alan byk ve nfus younluu dk ya da coraf alan ve nfusu ok kk iller vardr. l zel idarelerinin bir alan ynetimi olduklar gznne alndnda bu durum kk iller asndan bir lek sorununun varln iaret etmektedir. Dier taraftan zel idarelerin ynetim kapasitesinin gelimedii ve hizmetlerin gerektirdii yatrmlar yapamad, hatta temel hizmetler iin bile yeterli kaynak ayramadklar grlmektedir. zel idareler, tekiltn gelitirme kadar, nitelikli ve yetimi personel istihdam etmekte de nemli skntlar yaamaktadr. Bu yap zel idarelerin etkin, verimli ve kaliteli hizmet sunmasn nlemektedir. 1913 ve 1987 tarihli kanunlar zel idareler iin ok geni bir grev alan tespit etmitir. Zaman iinde, kaynak tahsislerinin ve kamu hizmetlerinin merkeziletirilmesi kalknmann bir gerei olarak grldnden balangta zel idarelere verilen pek ok grev ve yetki merkez idareye aktarlmtr. Oysa bu grevler zel idarelerin sorumluluklar arasndan karlmadndan ayn hizmeti sunmada birden ok kurulu yetkili hale gelmitir. (www.belgenet.com/yasa/k51972.html/) 02.08.2007 Dier taraftan, il zel idarelerine verilen baz grevlerin, bugn ya bir anlam kalmam veya il apnda uygulama imkn ortadan kalkmtr. ktisad, sosyal ve teknolojik gelimeler, bir yandan birtakm grevlerin ortadan kalkmasna, dier yandan ok sayda yeni grev ve hizmet alannn ortaya kmasna yol amtr. Demokrasinin yaygnlamas, refah art, teknolojik gelimeler ve demografik yapdaki deimeler ihtiya ve taleplerin artmasna ve eitlenmesine neden olmutur. Ayrca il zel idarelerinin baz i ve hizmetleri kendi aralarnda ortaklaa grmelerini salayacak mekanizmalar da yeterince gelimemitir.

107

l zel idareleri, sorumluluklarnda bulunan hizmetleri grmek iin yeterli kaynaklara da sahip deillerdir. Anayasann 127 nci maddesinde ngrlen mahall idarelere grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanmas hibir zaman mmkn olamamtr. GSMHnn mahall idareler tarafndan sarfedilen % 4, 4nn yaklak olarak % 0, 4lk ksm zel idareler tarafndan kullanlmakta, bunun da tamamna yakn merkez idareden aktarlan kaynaklardan olumaktadr. ada demokratik lkelerin ounda mahall idarelerin toplam kamu harcamalar iindeki pay % 50leri aarken Trkiyede bu oran % 20nin altndadr. Kentleme ve nfus artnn rettii yksek beklentiyi bu kaynaklarla karlamak ve etkin hizmet sunmak mmkn deildir. Ynetim kapasitesi zayf ve kurumsal gelimesi yeterli olmayan il zel idareleri, z kaynaklarn gelitirmede de baarl olamamlardr. l zel idarelerinin mevcut tekilt ve personel yaps sorumlu olduklar hizmetleri karlamada yetersiz kalmtr. Tekilt yapsndan ve mevzuattan kaynaklanan danklk, brokrasiyi ve verimsizlii artrmann yannda, her alanda deiik sorunlara yol amaktadr. Personel istihdamnda detaylara kadar btn usuller merkez idarece belirlenmektedir. Nitelikli ve yetimi personelin kaliteli hizmet sunma bakmndan tad nem gznne alndnda, belediyelerin iinde bulunduklar yetersizlik anlalacaktr. Sonu olarak lkemizde il zel idareleri, mahall idare zerkliinin gerektirdii bamsz karar alma, aklk ve katlm salama mekanizmalarna sahip olmadklarndan demokratik nitelikleri zayf olan kurumlardr. Anayasann 127 nci maddesinde mahall mterek ihtiyalarn mahall idarelerce karlanacann hkme balanmasna karlk yasal dzenlemelerde bugne kadar bu ilkeye yeterince uyulduu sylenemez. Bu nedenle, il zel idareleri bugn mahall kamu hizmetleri alannda ada eilimlerin aksine genel yetkili deillerdir ve gelirleri grevlerini karlamaktan uzaktr; kurumsallaamamlardr, ynetim kapasiteleri zayftr, etkin ve verimli hizmet sunamamaktadr. (www.belgenet.com/yasa/k5197-2.html/)

02.08.2007

108

3.3.2. 5302 Sayl l zel daresi Kanunuyla l zel darelerine Mali zerklik Asndan Getirilen Yenilikler 5302 sayl il zel idaresi kanunuyla il zel idarelerinin ileyiine ynelik getiriler en nemli yenilik kanunu 31. maddesinde dzenlenen stratejik plan ve performans program uygulamasdr. 31. maddeye gre vali mali idareler genel seimlerinden itibaren alt ay iinde; kalknma plan ve programlar ile varsa blge planna uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduu ylbandan ncede yllk performans programn hazrlayp il genel meclisine sunar. Stratejik plan ve performans plan btenin hazrlanmasna esas tekil eder ve il genel meclisinde bteden nce grlerek kabul edilir denmektedir. (5302, Madde 31) 5302 sayl il zel idaresi kanunuyla, il zel idarelerinin mali ileyiine getirilen yeniliklerden biride denetim alannda yaplandr. 5302 sayl . . . Knn denetim ile ilgili 37. maddesinde, il zel idarelerinin Faaliyet ve ilemlerinde hatalarn nlenmesine yardmc olmak alanlarn ve il zel idaresi tekilatnn gelimesine ynetim ve kontrol sistemlerinin geerli, gvenilir ve tutarl duruma gelmesine rehberlik etmek amacyla; hizmetlerin sre ve sonularn mevzuata, nceden belirlenmi ama ve hedeflere, performans ltlerine ve kalite standartlarna gre tarafsz olarak analiz etmek, karlatrmak ve lmek; kantlara dayal olarak deerlendirmek, elde edilen sonular rapor haline getirerek duyurmak. eklinde denetimin amac belirtilmitir. (5302, Madde 37) 38. madde de ise yaplacak olan bu mali denetimin, i ve d denetim yollaryla gerekletirilmesi ve hukuka uygunluk, mali ve performans denetimlerini kapsamas ngrlmtr. (5302, Madde 38) denetim 5018 say Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol kanununun 63. maddesinde, il zel idareleri bnyesinde yer alan alanyla ilgili zel bir eitiminden geirilen ve zerk bir biimde alma imkan salayan i denetiler tarafndan, kaynaklarn ekonomiklik etkinlik ve verimlilik esaslarna gre ynetilip

ynetilmediini deerlendirmek ve rehberlik etmek amacyla yaplr eklinde belirtilmitir. (5018, Madde. 63) ayrca 5018 sayl KMYKnun 55. maddesinde de i kontrol sistemi dzenlenmitir buna gre, Kamu idarelerinin mali ilem ve faaliyetlerine ilikin tm gelir, gider, varlk ve ykmllklerin amacna ve

109

mevzuatna uygun bir ekilde gerekletirilmesi iin uygulanan mali ynetim harcama ncesi kontrol ile harcama sonras i denetim faaliyetleridir. (5018, Madde 55) Cokun ve uzun, bu durumu i denetimin verimlilik ve etkinlik denetim, i kontrolnde mevzuata uygunluk denetimi olarak aklanmaktadr. (Cokun ve Uzun, 2005; 167) Mali ilemlere ilikin olarak yaplan d denetim ise 5018 sayl kamu mali ynetimi ve kontrol kanunun 68. maddesinde dzenlenmitir. Buna gre d denetim Saytay tarafndan gerekletirilmektedir. Harcama sonras yaplan d denetim amac ise genel ynetim kapsamndaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluu erevesinde, ynetim mali faaliyet, karar ve ilemlerinin; kanunlara kurumsal ama, hedef ve planlara uygunluk ynnden incelenmesi ve sonularnn TBMMye raporlanmasdr; eklinde belirtilmitir. (5018, Madde 68) 5302 sayl Kanunla getirilen mali denetim yollarndan biride faaliyet raporlardr. Kanun 39. maddesinde belirtilen bu dzenlemeye gre, faaliyet raporlar 5018sayl KMYKnn 41. maddesinde belirtildii ekilde Stratejik plan ve performansn hedeflere gre yrtlen faaliyetleri, belirlenmi performans

ltlerine gre hedef ve gerekleme durumu ile meydana gelen sapmalarn nedenlerini aklayacak ekilde hazrlanacaktr. (5018, Madde 41) Rapor Vali tarafndan hazrlanacak mart aynda meclise sunulacak ayrca raporun bir rnei i ileri bakanlna gnderilip, kamuoyuna aklanacaktr. (5302, Madde 39) 5302 Sayl kanunla gelen bir yenilikte il zel idaresinin bte onaylamasna ilikindir nceki yasada leri Bakanlnn onay gerekirken, yeni kanunda, il genel meclisinin onayyla bte yrrle girmektedir. Ayrca 5302 sayl il ze idaresi kanununun 51. maddesiyle, il zel idaresine d borlanma yapabilme 54. maddesiyle de bor ve alacaklar iin takas ve mahsup usulne gidebilme yetkisi getirilmitir. (5302, Madde, 51, 54) 5302 sayl kanunla getirilen bu yeni dzenlemelerle il zel idareleri mali adan daha zerk bir yapya kavumutur.

110

3.3.3. 5393 Belediye Kanunu Tasars'nn Genel Gerekesi lkemizde Fransz rneinden etkilenen ilk belediye idaresi Osmanl tara ynetiminin merkeziyeti yapsna uygun olarak stanbul'da 1854 ylnda kurulmutur. Geen zaman ierisinde belediyelerle ilgili ok sayda dzenleme almalar yaplmsa da en kapsaml dzenleme Cumhuriyetin kuruluundan sonra 1930 ylnda karlan 1580 sayl Belediye Kanunudur. Bykehir belediyelerinin kurulmasna dair 1984 ylnda karlan ve yeni bir tr belediye ngren 3030 sayl Kanun dikkate alnmazsa 1580 sayl kanun belediyelerin kurulu ve grevlerini dzenleyen temel kanun olmaya devam etmektedir. Belediyelerimiz, ilk kuruluundan bu yana amalanann aksine mahall kamu hizmetlerini yrtme yetki ve sorumluluuna sahip yerinden ynetim kurulular olarak deil, verilen grevleri yerine getiren ve merkez idarenin uzants birimler olarak alglanmlardr. Bu anlay belediyenin yaplanmasnda da kendini gstermitir. Belediyeler bakan eksenli merkez bir yapda tekiltlanmlar ve bu yap hep sregelmitir. Bu durum merkez idaredeki yetersizliklerin ve dier sorunlarn mahall idarelere aynen yansmasna da yol amtr. Bu nedenle zaman iinde pek ok mahall nitelikli grev ve hizmet, merkez idare kurulularna aktarlrken belediyelerin niin var olduu adeta unutulmutur. Kamu ynetiminde gerekletirilen bir ok deiim ve geliime ramen ayn abalar mahall idareler, dolaysyla belediye ynetimleri konusunda gsterilememi, bunun sonucunda bu idareler kendilerinden beklenen hizmetleri baaryla yerine getirecek yeterli bir kurumsal yapya kavuturulamamlardr. Belediyelerin belde halknn kendini ynettii zerk kurumlar olmaktan ziyade bayndrlk, imar ve dier kentsel hizmetleri karlayan ve merkez idareye tbi kurumlar olduklar anlay bu kurumlarn ar bir vesayet ve kontrol altnda tutulmalarna neden olmutur. dari vesayet, belediyelerin organlar, tekilt, personeli, ilemleri ve btesi dahil olmak zere pek ok alan kapsar duruma gelmitir. (www.belgenet.com/yasa/k52152.html/) 02.08.2007 1580 sayl Kanun belediyenin organlarn; belediye meclisi, belediye encmeni ve belediye bakan olarak dzenlemi ve encmen iin atanmlar ve seilmilerden oluan karma bir yap ngrmtr. Belediye bakan ilk dnemler

111

meclis yeleri arasndan seilmekte iken 1960 sonras yaplan deiiklerle dorudan seilmeye balamtr. Belediyenin grevleri saylarak belirtilmi, ihtiyar ve zorunlu grevler olarak ikili bir ayrma tbi tutulmutur. Ayrca, belediye btn grevlerini yaptktan sonra belde halknn faydasna olan her trl teebbste bulunacaktr. Osmanl mparatorluundan devralnanlarla birlikte 1923'de 436 olan belediye says bugn 3215'e ykselmi bulunmaktadr. Bunlardan 16's bykehir, 65'i il merkez belediyesidir. Yksek nfus art, i g ve kalknma abalar Trkiye'yi hzl ve salksz bir kentleme olgusu ile kar karya brakmtr. yle ki kentleme, Cumhuriyetin kuruluundan bu yana lkenin toplumsal yapsn etkileyen adeta en nemli sosyo-ekonomik deiim gerei olarak ortaya kmtr. Belediye snrlar iinde yaayan nfusun toplam nfusa oran 1950'de % 27, 5 iken 2000 ylnda % 78, 73'e ykselmitir. Belediye snrlar dnda yaayan nfusun oransal d devam etmektedir. Trkiye'nin ekonomik ve sosyal kalknmasna paralel olarak belediye snrlar iinde yaayan nfustaki art trendinin nmzdeki dnemde de azalarak srecei ve yaklak % 85 civarnda istikrar kazanaca tahmin edilmektedir. Batl rneklerin aksine Trkiye'de belediye saysnda srekli bir art sz konusudur. Bu artn balca sebebi 1930 ylnda karlan Belediye Kanununun belediye kurulmas iin ngrlm olduu 2000 snrnn hzl nfus art karsnda yetersiz kalmasdr. Yeni kurulan belediyelerle birlikte belediyelerin ortalama nfus bykl de dmektedir. 2000 yl Genel Nfus Saym sonularna gre il ve ile merkez belediyeleri hari 340 belediye kurulma snr olan 2000 nfusun altna dmtr. 2000-5000 arasnda nfusa sahip belediye says 1640 olup, toplam belediye saysnn % 51'ini oluturmaktadr. Bu rakamlar 5. 000-10. 000 aras nfusa sahip belediye grubu iin 558 ve oran % 18'dir. Belediyelerin yaklak % 62'sinin nfusu 5000'in, % 80'inin nfusu 10. 000'in altndadr. 10. 000 nfusun altndaki 2554 belediye 9, 5 milyon civarnda nfusa hizmet sunarken geriye kalan 645 belediye (bykehirler hari) yaklak 44 milyon nfusa hizmet vermektedir. Ortalama belediye byklnn yaklak 16. 700 nfusu kapsad lkemizde 50. 000 nfusun altndaki belediyeler iin ortalama nfus bykl 3. 000'civarndadr. Bu durum, zellikle kk belediyeler gz nne alndnda ciddi bir lek

112

sorununu ortaya karmaktadr. lek sorunu, kk belediyelerde kaynaklarn etkin ve yerinde kullanlmasn engellerken, nfus ylmas olan byk kentlerde hizmete olan ar talebin karlanamamasnn yol at bir kriz durumuna neden olmaktadr. lek bakmndan kk belediyelerde ynetim kapasitesinin gelimedii, bunlarn gelirlerinin nemli bir ksmn cari harcamalarda kullandklar ve hizmetlerin gerektirdii yatrmlar yapamadklar, hatta temel hizmetler iin bile yeterli kaynak ayramadklar grlmektedir. Bu belediyeler, nitelikli ve yetimi personel istihdam etmede nemli skntlar yaamaktadr.

(www.belgenet.com/yasa/k5215-2.html/) 02.08.2007 1580 sayl Belediye Kanunu belediyenin grevlerini sayarak belirtmi, ayrca bu grevlerin yerine getirilmesinden sonra halkn faydasna grlen mahall nitelikli dier hizmetlerin yaplabileceini ngrmtr. Ancak daha sonraki dnemde, kaynak tahsislerinin ve kamu hizmetlerinin merkeziletirilmesi kalknmann bir gerei olarak grldnden balangta belediyelere verilen pek ok grev ve yetki merkez idareye aktarlmtr. Oysa bu grevler belediyelerin sorumluluklar arasndan karlmadndan, ayn hizmeti sunmada birden ok kurulu yetkili hale gelmitir. Gnmzde, btn dnyada olduu gibi lkemizde de belediyeler, dier mahall idarelere gre daha fazla ne kmtr. Bunda belediyelerin kent ynetimlerinden sorumlu ve gelimelere daha duyarl olmalarnn pay byktr. Nfusun ounluunun hzl bir ekilde byk merkezlere tanmas, kentlerin endstri ve kltr merkezleri olarak ortaya kmas, belediyelerin nem kazanmasna yol aan dier etkenlerdir. Dier taraftan, 1580 sayl Kanunla belediyelere verilen baz grevlerin, bugn ya bir anlam kalmam veya belediye apnda uygulama imkn ortadan kalkmtr. ktisad, sosyal ve teknolojik gelimeler, bir yandan birtakm kentsel grevlerin ortadan kalkmasna, dier yandan ok sayda yeni grev ve hizmet alannn ortaya kmasna yol amtr. Demokrasinin yaygnlamas, refah art, teknolojik gelimeler ve demografik yapdaki deimeler ihtiya ve taleplerin artmasna ve eitlenmesine neden olmutur. Liste usul olarak dzenlenen bir grev yapsnda, belediyelerimiz yeni grev ve hizmetleri karlamada skntlar

113

yaamaktadr. Ayrca belediyelerin baz i ve hizmetleri kendi aralarnda ortaklaa grmelerini salayacak mekanizmalar da yeterince gelimemitir. Belediyeler, sorumluluklarnda bulunan hizmetleri grmek iin yeterli kaynaklara da sahip deillerdir. Anayasann 127 nci maddesinde ngrlen mahall idarelere grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanmas hibir zaman mmkn olamamtr. Mahall idareler toplam olarak GSMH'nn yaklak % 4, 4'n kullanmakta, bunun en az yars merkez idareden aktarlan kaynaklardan olumaktadr. ada demokratik lkelerin ounda mahall idarelerin toplam kamu harcamalar iindeki pay % 50'leri aarken Trkiye'de bu oran % 20'nin altndadr. Kentleme ve nfus artnn rettii yksek beklentiyi bu kaynaklarla karlamak ve etkin hizmet sunmak mmkn deildir. Ynetim kapasitesi zayf ve kurumsal gelimesi yeterli olmayan belediyeler z kaynaklarn gelitirmede de baarl olamamlardr. Belediyelerin mevcut tekilt ve personel yaps kentsel hizmetleri karlamada yetersiz kalmtr. Etkin olmayan, kat ve hantal tekilt yaps etkili ve verimli hizmet sunmann nndeki en nemli engellerden biridir. Tekilt yapsndan ve mevzuattan kaynaklanan danklk, brokrasiyi ve verimsizlii artrmann yannda, her alanda deiik sorunlara yol amaktadr. Personel istihdamnda detaylara kadar btn usuller merkez idarece belirlenmektedir. Nitelikli ve yetimi personelin kaliteli hizmet sunma bakmndan tad nem gznne alndnda, belediyelerin iinde bulunduklar yetersizlik anlalacaktr. Sonu olarak lkemizde belediyeler, mahall idare zerkliinin gerektirdii bamsz karar alma, aklk ve katlm salama mekanizmalarna sahip olmadklarndan demokratik nitelikleri zayf olan kurumlardr. Anayasann 127 nci maddesinde "mahall mterek" ihtiyalarn mahall idarelerce karlanacann hkme balanmasna karlk yasal dzenlemelerde bugne kadar bu ilkeye yeterince uyulduu sylenemez. Bu nedenle, belediyelerimiz bugn yerel kamu hizmetleri alannda ada eilimlerin aksine genel yetkili deillerdir ve gelirleri grevlerini karlamaktan uzaktr; kurumsallaamamlardr, ynetim kapasiteleri zayftr, etkin ve verimli hizmet sunamamaktadr. (www.belgenet.com/yasa/k5215-2.html/)

02.08.2007

114

3.3.4. 5393 Sayl Belediye Kanunuyla Belediyelere Mali zerklik Asndan Getirilen Yenilikler 5393 sayl belediye kanunu belediyelerin ileyiine ynelik getirilen en nemli yenilik kanunun 41. maddesinde dzenlenen stratejik plan ve performans program uygulamasdr. 41. maddeye gre belediye bakan mahalli idareler genel seimlerinde itibaren alt ay iinde kalknma plan ve program ile varsa blge planna uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduu ylbandan ncede yllk performans program hazrlayp belediye meclisine sunar denmektedir. (5393, Madde 41) 1580 sayl Belediye Kanununun yerine kabul edilen yeni 5393 sayl belediye kanununda da, mali zerklik asndan olduka nemli olan mali denetimde yine il zel idarelerinde olduu gibi yeni bir dzenlemeye gidilmitir. 5393 sayl belediye kanunun 54. maddesinde yeni denetim sistemi aklanmtr yeni dzenlemeye gre belediyelerin denetimi; faaliyet ve ilemlerde hatalarn nlenmesine yardmc olarak, alanlarn belediye tekilatnn gelimesine, ynetim ve kontrol sistemlerinin geerli, gvenilir ve tutarl duruma gelmesine rehberlik etmek amacyla hizmetlerin sre ve sonularn mevzuat, nceden belirlenmi ama ve hedeflere performans ltlerine ve kalite standartlarna gre tarafsz olarak analiz etmek, karlatrmak ve lmek ve elde edilen sonular rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktr. (5393, Madde 54) 55. madde de ise 5018 sayl Kamu Mali Ynetim ve Kontrol Kanuna gre yaplacak i ve d denetim yaplmas ve yaplan bu denetimin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimini kapsamas belirtilmitir. 5018 sayl KMYKna gre yaplacak olan i denetimin belediye bakan ve i denetiler tarafndan, d7 denetimde Saytay tarafndan yaplaca ve denetim sonularnn TBMMye ve kamuoyuna aklanmas kararlatrlmtr. (5393, Madde 55) Yine 5302 sayl il zel idaresi Kanununda olduu gibi 5393 sayl kanunda da belediyelerin mali adan denetlenmesine ynelik dier yeni bir dzenlemede faaliyet raporuyla ilgili olan dzenlemedir. 5393 sayl belediye kanununun 56. maddesine gre 5018 sayl Kamu Mali Ynetim ve Kontrol Kanunu erevesinde stratejik plan ve performans programna gre yrtlen faaliyetleri, belirlenmi

115

performans ltlerine gre hedef ve gerekleme durumu ile meydana gelen sapmalarn nedenlerini ve belediye borlarnn durumunu aklayan faaliyet raporu belediye bakan tarafndan hazrlanan faaliyet raporunun nisan aynda meclise sunulmas raporun kamuoyuna aklanmas ve bir rneinin i ileri bakanlna gnderilmesi kararlatrlmtr. (5393, Madde 56) 5302 sayl il zel idaresi Kanunundan farkl olarak, 5393 sayl Belediye Kanunda belediyelerin denetlenmesine ynelik ek bir sistem olan mdahale sistemi de getirilmitir. Mdahale sistemi 5393 sayl Belediye Kanununun 57. maddesinde dzenlenmitir. Ancak bu denetleme yntemi, mali olmaktan ok idari bir denetleme yntemidir. (5393, Madde 57) Ayrca 5393 sayl Belediye Kanununda, mali zerklik asndan nemi olan dier baz dzenlemeler getirilmitir; bunlar, 5393 sayl belediye kanunu 68. maddesinde belirtilen belediyelerin grev ve hizmetlerinin gerektirdii giderleri karlamak amacyla belirlenen usul ve esaslar erevesinde borlanabilmesi ve tahvil ihra edebilmesi. (5393, Madde 68) 62. maddede belirtilen belediye btesinin onayna ilikin nceki 1580 sayl kanunda yer alan vali ve kaymakamn onay artnn kaldrlarak, btenin belediye encmeni ve meclisinde grlerek kabul edilmesi karar (5393. Madde 62) 61. madde dzenlenen ve btenin belediyeni stratejik plann ve performans programna uygun olarak hazrlanmas, iinde bulunulan mali yl ve iki ll iinde gelir ve gider tahminlerini gsterecek ekilde dzenlenmesidir. (5393, Madde 61) Getirilen bu yeni dzenlemelerde belediyelerin (Bykehir belediyeleri de dahil) mali zerkliinin geliimi asndan olduka nemlidir. Gerek, 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu, gerekse bu kapsamda 5302 sayl il zel idareleri 5393 sayl Belediye ve Buna bal olarak 5216 sayl Bykehir Belediyesi kanununda getirilen yeni dzenlemelerde grmekteyiz ki, yerel ynetim kurulular zerindeki idari vesayetin kaldrlmas ve bu kurulularn idari ve mali adan daha zerk bir yapya kavuturulmalar amalanmaktadr.

116

SONU Trk kamu ynetimi iin balca iki temel sorundan sz edilebilir. Birincisi, yerel ynetimlerin merkezi ynetimce ayr bir tzel kiilik olarak alglanmamasdr; dier bir ifade ile merkezi ynetim, yerel ynetimleri, kendi hiyerarik rgtlenmesine tabi kamu kurulular olarak alglamaktadr. Yani zerk yerel ynetimin ne olduu Trk kamu ynetimi asndan gereki bir ekilde tanmlanmamtr. kincisi ise, grev, yetki ve sorumluluklarn paylam ve bunlarn gerekletirilmesinde gerekli ve yeteli aralara sahip olmada kesinlik ve akln olmamasdr. Topluma, kamu hizmetlerini etkin ve verimli bir ekilde gtrmekle ykml kamu ynetimi, toplumsal gelime ve deimelere paralel olarak nitelii ve nicelii farkllatran toplumsal istemlere gereksinimlere yant verebilmek iin, kendi yap ve hizmet anlaynda da deiim yapmak ve gelimelere ayak uydurmak durumundadr. Bu balamda merkezi ynetim hangi grevi kamu hizmetini ne zaman, ne ekilde ve hangi oranda yerine getireceini; hangi grevleri, nasl, hangi oranda dier kamu kurulularna yerel ynetimlere brakacan, toplum yarar kriteri nda zme kavuturmas gerekir. Trkiye'de kamu ynetimi iinde merkezi ynetim ile yerel ynetimler arasndaki grev, yetki ve kaynak paylam kkl bir sorundur. Bu sorunun zmnde temel kriter olarak Yerellik ilkesi sorunlarn zmnde etkin bir rol oynayabilir. lkemizdeki mali paylam sistemi basitlik ve ngrlebilirlik kriterini byk lde yerine getirse de yapsnda birok sorunu barndrmaktadr. Belediyeler asndan konuyu incelediimizde karmza kan tablo udur: 1927 ylnda nfusun % 24e yakn belediye snrlar iinde yaarken belediye gelirlerinin genel bteye oran % 10 civarndayd 2000li yllara geldiimiz bugnlerde ise; nfusun neredeyse % 80e yakn belediye snrlar iinde yaamaya balamtr ancak belediye, gelirlerinin genel bteye oran hala % 11 civarndadr. Dolaysyla, belediyelerin, hizmet vermekle mkellef olduu nfusun toplam nfus iindeki pay % 300 civarnda artarken, gelirlerinin genel bteye oran sadece % 1 civarnda artmtr. Oysa; bu sre iinde sadece nfus artmam, bunun yan sra kentin ve kentlinin

117

hizmet talepleri de eitlenmitir. Buna ramen belediyeler 80 yl ncesine gre mali ynden neredeyse % 70 orannda zayflamtr. Her eyden nce bu sistem yeterlilik ilkesini karlamaktadr. Datm kriterinin sadece nfus ile snrl olmas yerel koullar gz nnde tutularak, sunulacak hizmetlere gre bir datmn imkann ortadan kaldrmakta ynetimler aras dikey ve yatay gelir denkletirmesini salayamamaktadr. Bundan dolaydr ki mali paylamda nfusun yan sra baka kriterlerinde yer almasnda yarar bulunmaktadr. lkemizde uygulanan mali paylamn dier bir sorunu ise yerel ynetim gelirlerinin esnek ve krlgan bir yapya sahip olmasdr. Bu krlgan yapnn iki nedeni vardr. Bunlardan birincisi merkezi idareden yerel ynetimlere aktarlan paylarn lke konjektrne gre sk sk deiiklie uramasdr. kincisi ise yerel ynetimlerin kendi z gelirlerini belirlemekten yoksun olmaldr. Tm bunlar gz nnde bulundurduumuzda Trkiyede yerel ynetimlerin mali zerklie sahip olduu sylenemez. Bu nedenle yerel ynetimlere, vergi, har ve benzeri ykmllklerde en azndan alt ve st snrlar erevesinde gelirlerini belirleme yetkisi verilmelidir. Ayrca unu da belirtmek gerekir ki yerel gelirler denen bedel ve karlnda elde edilen hizmet ve fayda ilikisini optimum dzeyde sergileyen gelirlerdir. Bu da yerel ynetimlerde arzulanan hesap verilebilirlik mekanizmasnn ilevsel hale getirebilecek en etkin yntemlerden biridir. Ayrca iyi bir ynetimler aras mali yaklamn gerekleebilmesi iin kurumsal alt yapnn da oluturmas gerekmektedir, yani yerel ynetimlere devredilen hizmet ve kaynaklar ynetebilecek yerel kapasitenin yeterli olmas gerekmektedir. Bu kapsamda yerel ynetimlerin uzman personel ihtiyalar karlanmal ve yerel ynetimlerdeki personelin iyi bir eitimden geilmesi gerekmektedir. Bylelikle yaplan bu yeni dzenlemeler, kat zerinde kalmaz ve etkin bir uygulama alan bulur. Yerel ynetimlerin are bulunmas gereken balca sorunlarna baktmzda. Bunlarn, yetki, vesayet (denetim) ve kaynak dalm konusunda olduunu grmekteyiz. Yeni kamu ynetimi reformu almalar kapsamnda getirilen 5018 sayl kamu mali ynetimi ve kontrol kanunu, 5302 sayl il zel idaresi kanunu, 5393 sayl belediye kanunu ve 5216 sayl Bykehir belediyesi kanununda Trkiyede yerel

118

ynetimler zerindeki idari vesayet bir nebzede olsa kaldrlm ve bu ynetimler idari ve mali adan daha zerk klnmaya allmtr. Ayrca, 5018 sayl Kamu mali ynetimi ve kontrol kanunuyla kamu mali ynetimimize ve bu kapsamda yerel ynetim sistemimize, stratejik planlama, faaliyet raporlar esasl bteleme, tahakkuk esasl, muhasebe i ve d denetim, hesap verilebilir ve saydamlk gibi yeni kavramlar getirilmitir. Tm bunlar kamu ynetimimiz ve yerel ynetimlerimiz asndan olumlu gelimelerdir. Ancak yeni yaplan bu dzenlemelerde grlmektedir ki. Kaynak dalm konusundaki sorunlar, es geilmitir. Oysa bu dzenlemeler de yerel ynetimlerin grev ve hizmetleri art eilimindedir. Bu yzden Trkiyedeki mali paylamn tekrar gzden geirilmesi ve adil bir kaynak dalmnn salanp, yerel ynetimlerin grev ve hizmetleriyle orantl gelirlere sahip olmas gereklilii ortaya kmaktadr. Bylelikle yerel ynetimler varlk nedenleri olan vatandaa daha etkin bir ekilde hizmet sunumunu gerekletirebileceklerdir. u bir gerektir ki mali zerklik olmadan yerel ynetimlerde gerek bir zerklikten bahsedilemez.

119

KAYNAKA Kitaplar AKDOAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi, Ankara niversitesi Basmevi, Ankara,. 1985. AKDOAN, Abdurrahman: Kamu Maliyesi, Ankara, 1997. AKSAKAL, Pertev: Bir Yerel Ynetim Deneyi, Simge Yaynevi, stanbul, 1989 ALAYBEK, Ali, Belediye Maliyesi Reformu, Maliye Tetkik Kurulu Neriyat, Ankara, 1961 BLG, Veysel K. : Yerel Ynetimler, 21. Yzyl Basm, 1998. BUCHANAN, James M., Maliye Teorisi ve Politik ktisat, (ev: Arif Nemli ve Yenal ncel), Faklteler Matbaas, stanbul, 1966 BUCHANAN, James M. : Kamu Tercihi ve Anayasal ktisat, Aklselim Ofset Tesisleri, zmir, 1991. CANPOLAT. Hasan: Cumhuriyetin 75. Ylnda Rakamlarla Mahalli

darelerimiz, ileri Bakanl Yaynlar. Ankara, 1998. AAN, Nami, Vergilendirme Yetkisi, Kazanc Yaynlar, stanbul, 1982, DEVRM, Fevzi, Kamu Maliyesine Giri, Ram Ltd. ti,, Ankara 1995 DNER, mer, Stratejik Ynetim ve letme Politikas, Beta Yaynlar,stanbul, 1998 EKER, Ayta ve Tgen, Kamil, Kamu Maliyesine Giri, Aklselim ofset, zmir, 1990.

120

ERGN, Turgay, Kamu Ynetimi Kuram: Siyasal Uygulama, TODAI Yaynlar, Ankara, 2004 GKE Orhan, BAYRAKI, Erdal, Yerel Ynetimler Maliyesi Ders Notlar, Konya, 2003. GRMEZ, Kemal: Yerel Demokrasi ve Trkiye, Vadi Yaynlar, Ankara, 1997 GNAL Bnyamin, Aklamal l zel daresi Kanunu, stanbul, Cannel Ajans Yay. 1989. GNDAY, Metin: dare Hukuku, . . Hukuk Fakltesi, stanbul, 1982 HERBER, Bernard, Modern Public Finance, Fourth. Edition, lnwin, Georgeto wn Ontario, 1979. KARAMAN, Toprak Zerrin: Yerel Ynetimler, D. E. . Yaynlar, zmir, 2001 KARATA, Sleyman, Kamu letmeleri Ve Yerel Ynetimler, . . ktisat Fakltesi Yaynlar, stanbul, 1992 KELE, Ruen: Yerinden Ynetim ve Siyaset, Cem Yaynevi, Ankara, 2000. KELE, Ruen: Yerinden Ynetim ve Siyaset, Cem Yaynevi, Ankara 1992 KELE, Ruen: Yerinden Ynetim ve Siyaset, Geniletilmi 2. Basm, Cem Yaynevi, stanbul, 1994. KIRAY, Mbeccel: rgtleemeyen Kent, zmir'de Hayatnn Yaps ve Yerleme Dzeni, Sosyal Bilimler Dernei Yaynlar. A-1, Ankara 1971 MACMANUS, S. : Decentralising Expenditure and Responsibilities, Local Government and markets Toward a Post - Welfare Agenda, Clarendon Pres, Oxford, 1990. NADAROGLU, Halil, "Mali Tevzin, Baz Kamu Gelirlerinin Paylatrlmas", Maliye Enstits Konferanslar, Dokuzuncu Seri, stanbul niversitesi Yaynlar No: 1099, Sermet Matbaas, stanbul,1964.

121

NADAROLU, Halil, Mahalli dareler, Beta Basm Yaym, stanbul, 1994 NADAROLU, Halil: Mahalli dareler, Beta Yaym Datm A. ., stanbul, 1988. NALBANT, Atilla: niter Devlet: Blgesellemeden Kresellemeye, stanbul, Yap Kredi Yaynlar, 1997. ONAR, Sddk Sami: dare Hukukunun Umumi Esaslar, 2. Cilt, stanbul, 1986. ORTAYLI, lber: Trkiye dare Tarihi, Trkiye ve Orta Dou Amme daresi Enstits Yayn, Doan Basmevi, Ankara, 1979. NCEL, Yenal Mahalli dareler Maliyesi, stanbul: Filiz Kitabevi, 1992. NDER, nder zzettin: Trkiyede Kamu Harcamalarnn Seyri, stanbul, 1972. RNEK, Acar: Kamu Ynetimi, Meram Yayn Datm, stanbul, 1998 REUTER, Ernst ve Ergin, Necmettin, Belediye Maliyesi, ileri Bakanl Yaynlar, No: 1, Cumhuriyet Matbaas, stanbul, 1945. RITSCHT, Hans: Mali Tevzinin ekil ve Meseleleri, (ev: Levent akmur), Maliye Enstits Tercmeleri, stanbul niversitesi Yaynlan No: 275, stanbul, 1967. SCHROEDER, Richard C., Amerikan Hkmetinin Ana hatlar, Amerikan Basn ve Kltr Merkezi, Ankara,. 1976 SAKIN, Sreyya: Kamusal Mali Yerinden Ynetim ve Yerel Kamusal Mallarn Sunumunda Etkinlik: Trkiye in Bir Model nerisi, Emek Matbaaclk, Manisa, 1998. SAYAR, Nihat: Amme Maliyesi, Kamu Gider ve Gelirleri Prensipleri, Cilt I, ..T..A. Yaynlan, No: 199, Sermek Matbaas, stanbul, 1966, SCHROEDER, Richard C., Amerikan Hkmetinin Ana hatlar, Amerikan Basn ve Kltr Merkezi, Ankara,. 1976

122

SENCER, Muzaffer: Trkiye'nin Ynetim Yaps, Alan Yaynclk, stanbul, 1986. STANFORD, C.T., Hidden Cost of Taxation, Institute for Fscal Studies, No: 6, London, 1973. TORLAK, . E ve Y. SEZER, Bykehir Belediye Reformu zerine Bir Deerlendirme iinde Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar I Reform Nobel Ankara 2005 TORTOP, Nuri: Yerel Ynetimler Maliyesi, TODAE Yayn, Yayn No: 263, Ankara, 1996. ULUSOY, Ahmet, AKDEMR, Tekin, Mahalli dareler, (Teori Uygulama Maliye), Sekin, Ankara. 2005 LKMEN, L. Hakk: Mahalli dareler Maliyesi, A. . SBF. Yayn, Ankara, 1960. STNIIK, Belma, YETER, Enis: Belediyelerde z Kaynak Salanmas Ve Mali Yapnn Yeniden ekillenmesi, Trk Yaynclk Dernei, Ankara, Nisan 1998 VOIGT, Rdetger, Der Kommungle Finanzauggleich, Wrzburg,. 1992. YALINDA, Seluk: Yerel Ynetimler: Sorunlar ve zmler. TSAD Yayn, stanbul, 1992 KSECK, Muhammet ve ZGR, Hseyin: Yerel zerklik Kavram zerine Bir nceleme inde Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar I Reform, Nobel ANKARA, 2005 ZMMERMAN, Horst ve Henke Klaus-Dirk, Eintrung in die Finanz Wissen Schaft, 3 Aufl, Mnchen, 1975

123

Makaleler AYDIN, nal, ngiltere'de Mahalli darelerin Harcamalar ve Gelir Kaynaklar, Maliye Bakanl Tetkik Kurulu Yayn No: 1977-183, Ankara, 1977 BIRD, Richard M., EBEL, Robert D., WALLICH, Christine I. : Decentralisation of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transistion Economies, The World Bank & Avebury, Aldershot, 1996. ERYILMAZ, Turul: Gazeteci Kendine de Sormal, Birikim Dergisi, Medya ve Etiki zel Says, Say: 117, s. 171, 1999 GERAY, Cevat: Krsal Kalknma Yneltileri, le Yerel Ynetimi ve le Ky Birlikleri nerisi, ada Yerel Ynetimler, Cilt: 8, Say:2, s. 32,1999 GOEDHARD, C., (1972), Local Finance in The Theory of Public Finance", International Monthly Journal Local Finance, Cilt: 1, Say: 2, May., 1972 GLER Birgl Ayman, Yerel Ynetimler Liberal Aklamalara Eletirel Yaklam, Trkiye ve Orta Dou Amme daresi Enstits Yayn No:244, Ankara, 1992. GLER, Birgl Ayman. Yerel Ynetimleri Glendirmek mi? Ademi Merkeziyetilik mi? ada Yerel Ynetimler, c. 9, say 2 ,s.14-29, Nisan 2000. HEWITT, D. P. : Transfers to Local Goveroments, Public Expenditure Handbook: A Guide to Public Expenditure Policy Issues in Developing Countries, IMF, Washington, D. C., s. 84,1991. HIBBERT, Sally Ann: The Market Positioning of British Medical Charities, European Journal of Marketing, 29 (10), s. 68-71, 1995. HORN, Carl E.Van, The State of States, 2 nd.Ed. Washington DC, Co Pres., 1993

124

IIK, Halil: Mlki dare Sisteminin Tarihesi, Cumhuriyetin 70. Yl zel Says, ileri Bakanl TD, Aralk 1993. KODEMR, Kadir, Mukayeseli Mahalli dareler Tarihi ve Perspektifler (ngiltere, Fransa, Almanya ve Trkiye). Trk dare Dergisi, yl 71, say 424 , s. 97122, Eyll 1999. MINGER, Helman: F. Almanya Cumhuriyetinin Federal Yaps, Almanyada Yerel Ynetimler, Trk Belediyecilik Dernei, KAV Yayn, Ankara, 1992. MOORE, Barry, The Standart Expenditure Approach To The Assessment of Local Authority "Needs", OECD Urban Management Studies, The Copenhagen Workshop, Paris, 1981 ZER, Ahmet: "l zel daresi ve Mlki idare Amirleri", Trk dare Dergisi, Yl50, S. 372 , ss. 11-55, Eyll 1986. ZFATURA, Burhan: slami Sermaye, Dnya, 117. 29. 12. 1997 PELTASON, Timothy: Tennysons Fables of Emergence, Bucknell Review, Vol: 29, s. 17-24, 1985. POLAT, Nail; "Mahalli dareler Gelirlerinin Dzenlenmesi", Maliye Enstits Konferanslar, Ankara niversitesi Siyasal Bilgiler Fakltesi Yaynlar No:297, Sevin Matbaas, Ankara,. 1968. AHN, Mustafa: Amerika Birleik Devletleri'nde Yerel Ynetimler, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Cilt 8 Say 2, s. 121-136,1999. TEKN, Fazl, "Mali Tevzin", Eskiehir ktisadi ve Ticari limler Akademisi Dergisi, Say 1, Cilt: XIII, Ocak. 1977, UYSAL, Birkan. : "Yerel Ynetimin evresi-Halkla likiler ve Kanaat. Aratrmalar", AD, C. 20, S. 1, Mart 1987

125

NSAN, Teoman: Yerel Ynetim Reformu, ada Yerel Ynetimler Dergisi Cilt: 3, Say: 2, s. 103-104, Mart 1994. VEHORN, Charles L. and AHMAD, E. : Tax Administration, Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF, Washington, D. C., s. 118,1997. YAAMI D.Firuz, Anayasa Taslanda Yerel Ynetim, TODAE, C.V, S.3, Eyll 1982. YETER, Enis, Belediyelerin Mali Durumu Nedir, Ne Olmaldr? Trk dare Dergisi, Yl: 64, Eyll, Say: 396. 1992. Dier Yaynlar 8. Kalknma Plan 2000 Avrupa Bakanlar Konseyi, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art, 1985. AVRUPA KONSEY LKE DOSYASI 1995 AVRUPA KONSEY LKE DOSYASI 1999 Belediye Kanunu, Kanun No: 5393, Kabul Tarihi 03.07.2005, 13.07.2005 Tarih ve 25745 Sayl Resmi Gazete BUCHANAN, James ve Flowers, Marilyn R., The Public Finance, Sixth Edition, 1987. BLBL, Duran, Kamu Ynetiminde Yetki ve Kaynak Blm, 21. Yzyln Banda Krkkale Sempozyumu, 10 12 Haziran, elik Sendikas Yayn, Ankara,. 2003, Byk ehir Belediyesi Kanunu, Kanun No: 5216, Kabul Tarihi: 10.07.2004, 23.07.2004 Tarih ve 25531 Sayl Resmi Gazete

126

CAN, Tacettin: Kamu Kurulumlar iin Stratejik Planlama, Yaynlanmam Y. Lisans Tezi, Gazi niversitesi Sosyal Bilimler Enstits Kamu Ynetimi Ana Bilim Dal, Ankara, s. 161-162, 1996. DELCAMP, Alain: Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplanma Uluslararas Yerel Ynetimler Semineri (1-2 Aralk 1994), TBD Konrad Adenauer Vakf Yay., Ankara, 1994 GNER, Aye, Marmara ni, BF, Maliye Blm, Mali zerklik erevesinde Yerel Ynetimlerin Gelirleri zerine Bir Deerlendirme, 20. Trkiye Maliye Sempozyumu Trkiyede Yeniden Mali Yaplanma Pamukkale 23 27 Mays 2005 l zel daresi Kanunu, Kanun No:5302, Kabul Tarihi: 22.02.2005, 04.03.2005 tarih ve 7236 Sayl Resmi Gazete Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu, Kanun No:5018, Kabul Tarihi: 10.12.2003, 24.12.2003 Tarih ve 25326 Sayl Resmi Gazete Ky Kanunu, Kanun No: 442, Kabul Tarihi 18.03.1924, 07.04.1924 Tarihli 68 Sayl Resmi Gazete MUSGRAVE, Peggy B, dareler Aras Mali likilerin Prensipleri, VII. Trkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris, 23-25 Mays 1991. MUSGRAVE, R. A. : "Who Should Tax, Where, and What?" Tax Assignment in Federal Countries, Australian National University. Canberra, 1983 NADAROLU, Halil ve KELE, R. : Merkezi idare ile Mahalli dareler Arasndaki likilerin Dn ve Bugn (Trkiye rnei), VII. Maliye Sempozyumuna Sunulan Tebli, Marmaris, 23-25 Mays 1991 TBD KAV, Yerel Ynetimlerde Yaplanma, Tbd Kav Yay., 1994 TUNCER, Selahattin, "ktisadi Kalknma ve Masraf Politikas", Maliye Enstits Konferanslar, 18. Seri, stanbul, 1975

127

YILDIRIM, Selahattin: "Yerel Ynetim ve Demokrasi", Trk Belediyeciliinde 60. Yl Uluslar Aras Sempozyumu, B. . B. ULA -EMME, Ankara, 1990, YILDIRIM, Uur: Trkiyede Siyasi ktidarn Yerci Ynetimler zerindeki Mali ve dari Politikalar, Yaynlanmam Yksek Lisans Tezi, D. E. U Sosyal Bilimler Enstits) zmir, 1986. nternet Kaynaklar www.belgenet.com/yasa/k5197-2.html/ www.belgenet.com/yasa/k5215-2.html/ www.canaktan.org www.die.gov.tr www.erolkaya.org/tr/showarticle.aspx www.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf http://alomaliye. com/2007/saban_kucuk_kamu_perf. htm www.pendik.bel.tr www.sdu.edu.tr.sempozyum/2006.maliye www.sgb.gov.tr/temelbilgilendirmebelgesi www.yerelsiyaset.com/idarivesayetvemalizerklikiliskili/pdf www.yerelnet.org.Yrd.Do.DuranBLBL, Mevzuat / Makale Rapor.1 www1.worldbank.org/wbiep/decentralization /ecalib/yonetimler.pdf

128

ZGEM

Kiisel Bilgiler: Ad ve Soyad: Doum Yeri: Doum Yl: Medeni Hali: Eitim Durumu: Lise: Lisans: Yksek Lisans: Yabanc Dil Dzeyi: 1. ngilizce Deneyimi: . Bilimsel Yaynlar ve almalar: . 1995-1998 zel Hamdullah Emin Paa Lisesi 1998-2003 Sleyman Demirel niversitesi Kamu Ynetimi 2004-2007 Sleyman Demirel niversitesi Maliye Eref AIKGZ Alanya/Antalya 1980 Bekr