AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve 5393 SAYILI BELEDYE KANUNU

Erkan BULGAN

DOKTORA TEZ
Kamu Hukuku Anabilim Dal Danman: Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ

Eskiehir Anadolu niversitesi Sosyal Bilimler Enstits Temmuz-2008

AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve 5393 SAYILI BELEDYE KANUNU Erkan BULGAN (Doktora Tezi ) Eskiehir-2008

DOKTORA TEZ Z

AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve 5393 SAYILI BELEDYE KANUNU Erkan BULGAN Kamu Hukuku Anabilim Dal Anadolu niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Temmuz-2008 Danman: Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ

lkemiz son yllarda hzl bir toplumsal, ekonomik, siyasal ve kltrel deiim yaamaktadr. darenin de bu deiime ayak uydurmas kanlmaz bir gerekliktir. lkemizde idare merkezden ynetim ve yerinden ynetim esaslarna gre faaliyet gstermektedir. Bir beldede yaayan halkn ortak nitelikteki yerel kamu hizmetlerini yerine getiren belediyeler; halka en yakn ynetim birimleridir. lkemizde mahalli idareler ve merkezi idare arasnda salkl bir iliki mevcut deildir. Bunun kaynanda hem bilimsel kriterlere ve de toplumsal ihtiyalara gre bir grev ve iblmnn olmay hem de belediyelerin idari ve mali ynden merkezi idareye bamllk arz etmesi yatmaktadr. Bu durumda yaplmas gereken, imzalam bulunduumuz Yerel Ynetimler zerklik art erevesinde, yerel ynetimlerimizi ve zellikle de belediyelerimizi AB lkelerindeki reform ve uygulamalar nda toplumsal bir mutabakatla yeniden yaplandrmadr. Bu tezde buna ilikin neriler sunulmutur.

ABSTRACT

Our country has been experiencing a rapid

social , economic, political and cultural

transformation. It is obvious that, the The Public Administration should keep up with this transformation pace. The public administration is in operation either as central or local administration. The municipalities which submit services to local people are the closest administrative body to the citizens. It is a matter of fact that, a balanced and reasonable relations does not exist between the central and local governments. In our opinion, the reason behind this fact is the lack of scientific criteria and social needs in defining and distributing the responsibilities between the local and central administrations, as well as the huge

financial and administrative depandibility of local governments to the central government. In that case, the solution is the reorganisation of local governments' status (the municipalities's in particular) according to the EU formats and also to the "Local Governments Autonomy Treaty", which Turkey is one of the undersigned. A suggestions has been submitted in relation to this subject.

ii

DOKTORA TEZ Z

AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve 5393 SAYILI BELEDYE KANUNU Erkan BULGAN Kamu Hukuku Anabilim Dal Anadolu niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Temmuz-2008 Danman: Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ

lkemiz son yllarda hzl bir toplumsal, ekonomik, siyasal ve kltrel deiim yaamaktadr. darenin de bu deiime ayak uydurmas kanlmaz bir gerekliktir.

lkemizde idare merkezden ynetim ve yerinden ynetim esaslarna gre faaliyet gstermektedir. Bir beldede yaayan halkn ortak nitelikteki yerel kamu hizmetlerini yerine getiren belediyeler; halka en yakn ynetim birimleridir. lkemizde mahalli idareler ve merkezi idare arasnda salkl bir iliki mevcut deildir. Bunun kaynanda hem bilimsel kriterlere ve de toplumsal ihtiyalara gre bir grev ve iblmnn olmay hem de belediyelerin idari ve mali ynden merkezi idareye bamllk arz etmesi yatmaktadr. Bu durumda yaplmas gereken, imzalam bulunduumuz Yerel Ynetimler zerklik art erevesinde, yerel ynetimlerimizi ve zellikle de belediyelerimizi AB lkelerindeki reform ve uygulamalar nda toplumsal bir mutabakatla yeniden yaplandrmadr. Bu tezde buna ilikin neriler sunulmutur.

iii

ABSTRACT

Our country has been experiencing a rapid

social , economic, political and cultural

transformation. It is obvious that, the The Public Administration should keep up with this transformation pace. The public administration is in operation either as central or local administration. The municipalities which submit services to local people are the closest administrative body to the citizens. It is a matter of fact that, a balanced and reasonable relations does not exist between the central and local governments. In our opinion, the reason behind this fact is the lack of scientific criteria and social needs in defining and distributing the responsibilities between the local and central administrations, as well as the huge

financial and administrative depandibility of local governments to the central government. In that case, the solution is the reorganisation of local governments' status (the municipalities's in particular) according to the EU formats and also to the "Local Governments Autonomy Treaty", which Turkey is one of the undersigned. A suggestions has been submitted in relation to this subject.

iv

JR VE ENSTT ONAYI

Erkan BULGANn Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve 5393 sayl Belediye Kanunu balkl tezi //... tarihinde, aadaki jri tarafndan Lisansst Eitim retim ve Snav Ynetmeliinin ilgili maddeleri uyarnca, Kamu Hukuku Anabilim dalnda Doktora tezi olarak deerlendirilerek kabul edilmitir.

Ad Soyad

mza

ye (Tez Danman): Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ

ye

: Prof. Dr. Turan YILDIRIM

ye

: Prof. Dr. Ramazan YILDIRIM

ye

: Prof. Dr. Halil KALABALIK

ye

: Do. Dr. Aye Tlin YRK

Prof.Dr. Nurhan AYDIN Sosyal Bilimler Enstits Mdr

NSZ

Bu almay hazrlarken bana gstermi olduu anlay ve destek iin sevgili eim Dr. Zeynep BULGANa, zverili katklarn hibir zaman unutamayacam sayn hocam Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZa ve bu srete her zaman olumlu ynde eletirilerini ve tavsiyelerini grdm tez izleme komitesi yeleri deerli hocalarm sayn Prof. Dr. Turan YILDIRIM ve Do. Dr. Aye Tlin YRK ile dier kymetli jri yeleri Prof. Dr. Ramazan YILDIRIM ile Prof.Dr. Halil KALABALIKa ve de son olarak balanmam dileyerek adn burada sayamadm tm dostlarma teekkrlerimi sunmak; bu satrlarn yazarnn hem bir gnl borcu ve hem de kran duygularnn bir ifadesidir.......

Erkan BULGAN

vi

ZGEM
Erkan BULGAN Kamu Hukuku Anabilim Dal Doktora

Eitim

Y.Lisans Lisans Lise

1999 1996 1990

Ankara niversitesi, Sosyal Bilimler Enstits Ankara niversitesi, Hukuk Fakltesi Ankara Ticaret Lisesi

2007 2003 2002 2001 1999 1996

Yeilyurt Kaymakam Erfelek Kaymakam Hani Kaymakam ldr Kaymakam nhisar Kaymakam ileri Bakanl Kaymakam Adayl

Kiisel Bilgiler

Doum yeri ve Yl: Mazgirt /01.02.1974 Cinsiyet: Erkek

Yabanc Dil: ngilizce

vii

NDEKLER

Sayfa
Z .............................................................................................................................................. ii ABSTRACT ............................................................................................................................. iii JR VE ENSTT ONAYI .................................................................................................. iv NSZ...................................................................................................................................... v ZGEM............................................................................................................................. vi TABLOLAR LSTES........................................................................................................... xii KISALTMALAR................................................................................................................... xiii GR......................................................................................................................................... 1

BRNC BLM YEREL YNETMLERLE LGL TARHSEL, KURAMSAL VE KAVRAMSAL EREVE

1.AVRUPADA VE TRKYEDE YEREL YNETMLERN TARHSEL GELM....8 1.1.Avrupada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi.8 1.1.1. ngilterede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi ....11 1.1.2. Fransada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi..13 1.2.Trkiyede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi...15 1.2.1. Osmanl Dnemi....15 1.2.2. Cumhuriyet Dnemi.................................................................................. ..20 1.2.3.Yerel Ynetimleri Yeniden Yaplandrma almalar............................ 23 1.2.3.1. Kamu Ynetimi Aratrma Projesi (KAYA) ............................ 24 1.2.3.2. TSAD Yerel Ynetimler Tasla............................................ 26 1.2.3.3. TOBB Yerel Ynetimler Raporu ............................................... 27 1.2.3.4. Sekizinci Be Yllk Kalknma Plan .......................................... 29 1.2.3.5. Yrrle Girmeyen 5227 sayl Kanun ................................... 31

viii

2. YEREL YNETMLERE LKN KURAMLAR ....................................................... 32 2.1. XIX. Yzyl ncesi................................................................................................. 33 2.2. XIX. Yzyl Sonras ............................................................................................... 35

3. YEREL YNETMLERE LKN KAVRAMLAR .................................................... 40 3.1.Merkezden Ynetim-Yerinden Ynetim............................................................... 40 3.2.Demokratik ve effaf Yerel Ynetim .................................................................... 45 3.3.Kreselleme ve Blgeselleme............................................................................... 49 3.4.dari Vesayet............................................................................................................ 58

KNC BLM AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve ARTIN AVRUPADAK YANSIMALARI

1. ARTIN KAPSAMI, LKELER ve TRKYENN EKNCELER ..................... 66 1.1.Genel Olarak Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ....................................... 66 1.2. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn lkeleri ......................................... 67 1.2.1.Yerel zerklik lkesi .................................................................................... 67 1.2.2. Hizmette Yerellik (Subsidiarite) lkesi....................................................... 71 1.2.3. Halkn Katlm lkesi ................................................................................. 74 1.2.4. Hizmetlerde Etkinlik ve Verimlilik lkeleri .............................................. 81 1.3. Trkiyenin artta ekince Koyduu Maddeler..84

2. ARTIN AVRUPA KURULULARI ZERNDEK YANSIMALARI....87 2.1.Avrupa Konseyi ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art......88 2.2.Avrupa Parlmentosu ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art....93 2.3.Avrupa Birlii ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art97

ix

3. ARTIN BAZI AVRUPA LKELER YEREL YNETMLER ZERNDEK YANSIMALARI104 3.1.ngiltere....105 3.1.1. Genel Olarak ngilterede Yerel Ynetimler.......105 3.1.2. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve ngilterede Yerel Ynetimler....108 3.2.Fransa112 3.2.1. Genel Olarak Fransada Yerel Ynetimler..112 3.2.2.Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve Fransada Yerel Ynetimler116

NC BLM 5393 SAYILI BELEDYE KANUNUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI BALAMINDA DEERLENDRLMES VE NERLER

1. 5393 SAYILI BELEDYE KANUNUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI LKELER BALAMINDA DEERLENDRLMES..121 1.1.Yerel zerklik lkesi Asndan.................124 1.2.Hizmette Yerellik lkesi Asndan....138 1.3.Halkn Katlm lkesi Asndan...142 1.4.Etkinlik ve Verimlilik lkeleri Asndan......148

x 2. 5393 SAYILI KANUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTINA DAHA UYGUN HALE GETRLMESNE LKN NERLER......160 2.1.Yerel zerklik lkesi Asndan.......160 2.1.1.Anayasann Yerel Ynetimlerle lgili 127. Maddesi Yeniden Yazlmaldr..160 2.1.2.Yerel Ynetimler zerklik artna Konulmu ekinceler Kaldrlmaldr....164 2.1.3.Belediyeler Mal Anlamda Glendirilerek Gerek Anlamda zerklii Salanmaldr......165 2.2. Hizmette Yerellik lkesi Asndan........170 2.2.1.Merkez dare ile Yerel dareler Arasnda Grev, Yetki, Kaynak Paylam ile birliini Dzenleyen Bir Yasal Dzenleme Yaplmaldr...170 2.2.2. le Dzeyinde Bir Yerel Ynetim Biriminin Kurulmaldr.173 2.3. Halkn Katlm lkesi Asndan.......178 2.3.1. 5393 Sayl Kanuna Eklenecek Bir Madde ile Halka Geri arma Hakk Tannmaldr..178 2.3.2. 5393 sayl Kanunun 76. Maddesinde Dzenlenmi Bulunan Kent Konseylerinin Daha Katlmc Bir Anlayla Yeniden Dzenlenmelidir..180 2.4.Etkinlik ve Verimlilik lkeleri Asndan.......182 2.4.1.Belediyelerde e-ynetim Uygulamalar Yaygnlatrlmaldr..182 2.4.2.Belediyelerde zelletirme Uygulamalar Yaygnlatrlmaldr.184

xi SONU.187 EKLER.195 KAYNAKA205

xii

TABLOLAR LSTES Sayfa

Tablo 1- Avrupa Birlii-Avrupa Konseyi Karlatrmas.88 Tablo 2-Karlatrmal Yerel Ynetim Sistemleri Trkiye-ngiltere..107

Tablo 3- Fransada Mahalli dareler Arasnda Grev-Yetki Blm.. 112

Tablo 4-Karlatrmal Yerel Ynetim Sistemleri Trkiye-Fransa.115

xiii

KISALTMALAR
AB: Avrupa Birlii abgs: Avrupa Birlii Genel Sekreterlii a.g.e.: ad geen eser a.g.m.: ad geen makale a.g.r.: ad geen rapor a.g.t.: ad geen tez AMKD: Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi AYY: Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art DPT: Devlet Plnlama Tekilat DDK: Devlet Denetleme Kurulu KV: ktisad Kalknma Vakf KAYA: Kamu Ynetimi Aratrma Projesi KBB: Karar Bilgi Bankas Ktb: Kitabevi NGO: Non-Governmantal Organisations (Hkmet-D Kurulular) SHEK: Sosyal Hizmetler ve ocuk Esirgeme Kurumu SYDV: Sosyal Yardmlama ve Dayanma Vakf TBB: Trk Belediyeler Birlii TBD-KAV: Trk Belediyecilik Dernei-Konrad Adenauer Vakf TOBB: Trkiye Odalar ve Borsalar Birlii TODAE: Trkiye ve Ortadou Amme daresi Enstits Turkab: Trkiye-AB birlii Dernei TSAD: Trk Sanayici ve adamlar Dernei WALD:World Academy of Local Democracy(Dnya Yerel Ynetimler Akademisi) Yay: Yaynlar-Yaynevi

xiv

1 GR

Yerel ynetimler, bir meknda yaayan halkn, mahall nitelikteki mterek ihtiyalarnn yerine getirilmesi amacyla oluturulmu bulunan ve ayn zamanda modern demokrasi anlaynn vazgeilmez unsuru olarak kabul edilen kurululardr. 1982 Anayasasnn 127. maddesi uyarnca lkemizde bu amala kurulu mahall idare birimi bulunmaktadr: Bir beldede yaayan insanlara hizmet sunan belediyeler, bir il snr iinde yaayan yerel halka hizmet eden il zel idareleri ve krsalda yaayan yurttalara hizmet sunan kyler. Anayasamzn ilgili maddesinin byk yerleim yerleri iin zel ynetim biimleri getirilebilir hkmne dayanlarak baz illerimizde bykehir belediyeleri oluturulmutur. Mahallenin ise herhangi bir kamu tzel kiilii bulunmamaktadr.

Yukarda saylan bu tr yerel ynetim birimi ierisinde belediyeler zel bir neme sahip bulunmaktadr. nk lkemizde yerel ynetimler denince akla gelen ilk birim belediyeler olmaktadr. Bunda en nemli etken ise gnmze dein il zel idareleri ve kylerin birer mahall idare birimi olarak kendilerinden beklenen hizmetleri yerine getirmekten uzak kalm olmalardr. Bunda il zel idarelerine verilen birok grevin ayn zamanda merkez idarece yrtlmesinin, kylerin ise bir mahall idare birimi olarak yeterli tekilt ve mal yapya kavuturulamamasnn rol byktr.

Gerek merkez ynetimin gerek yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmas konusu lkemiz kamuoyunda uzun sreden beri zerinde tartlan bir konudur. Aslnda bahsi geen konu sadece lkemizde deil dnyann hemen hemen her lkesinde de ayn ekilde tartmalara sebebiyet vermitir. zellikle Avrupa, Reform ve Rnesans hareketlerinden bu yana hem ynetim alannda hem de dier alanlarda yaanan birok geliim ve deiimlere sahne olmutur. Sanayi devrimi ve Fransz ihtilli ile ivme kazanan bu yenilenmeler gnmzde ise kreselleme ve siyasal btnleme hareketleriyle olanca hzyla devam etmektedir. Bu gelimeler sonucunda toplumlar birbirlerine yaknlamakta ve ticaret, devletlerin uygulamakta olduu korumac ekonomik politikalar amak suretiyle uluslararas bir boyut kazanmaktadr. Ortak ekonomik menfaatler zerinde balayan ilikiler ise zamanla siyasal

2 btnlemeye doru yol alm bulunmaktadr. Buna en gzel rnek ise Avrupa Kmr-elik Antlamasyla balayan hareketin gnmzde Avrupa Birlii eklne dnm olmasdr.

Konuyu biraz daha aacak olursak adna kreselleme denilen ve kanlmaz olarak her ynyle devletleri ve toplumlar etkilemekte olan bu akm; korumac anlaya sahip geleneksel ulus-devlet yapsn andrmakta ve ortak davran alkanlklar olan toplumlar yaratmak suretiyle kltrler arasndaki farklar izale etmeye almaktadr. Bunun pratik sonucu olarak devletler hem bir araya gelmek suretiyle uluslararas veyahut uluslarst oluumlar meydana getirmekte (Birlemi Milletler, Avrupa Birlii, Avrupa Konseyi vb. gibi) hem de uluslararas szlemeler imzalamaktadrlar; (Doal evrenin Korunmasna, Nkleer Silhlanmann

nlenmesine, Snrtesi birliine ilikin Uluslararas Antlamalar gibi). Bu kapsamda, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art da yerel ynetimler alannda yaplm nemli bir anlama olarak karmza kmaktadr.

Yukarda bahsedilen bu gelimelerin gerek idarenin konumu ve ileyiini gerek toplumun kamu hizmetlerinin yerine getirilmesine ilikin tercihlerini de etkiledii kukusuzdur. Bunun sonucunda idare ynnden hizmetlerin etkinlii ve verimlilii n plna kmakta iken toplum ynnden de hizmet sunumunun demokratik ve katlma dayal olmas ile kolay ulalabilirlii daha ok n plna kmaktadr. Bu balamda en dikkat ekici husus ise zellikle gelimi lkelerde (ABD ve Bat Avrupa) hzla yaygnlamakta olduu gzlemlenen e-ynetim ve

zelletirme uygulamalardr. Tm bu gelimeler nda lkemizde 1980'li yllarda uygulanmaya balanan ve daha ok engelleri kaldrma zerine kurulu "birinci dalga" yapsal uyum politikalar, yeniden yaplanmay gerektiren "ikinci dalga" yapsal uyum politikalar ile devam etmektedir. Dier bir ifade ile daha ok "engellerin kaldrlmas ve serbestleme" zerine kurulu ekonomik reformlardan sonra (dviz zerindeki engellerin kaldrlmas, serbest ticaret blgelerinin oluturulmas gibi) gerek merkez idare gerek mahall idarelerde yeniden yaplanmay gerektiren ikinci dalga reformlar ile de bu kez yaplandrmann ikinci aya olan idar reformlar gerekletirilmeye allmaktadr. Bu tr idar reformlarn daha nce birok kez

3 gndeme gelmi olmasna ramen bir trl hayata geirilememesini nemli lde iktidarn koalisyon hkmetlerince yrtlmesine balayan varsaym, yeniden

yaplandrma almalarnn tek parti iktidarnca ok ksa bir sre ierisinde hayata geirilmesiyle doruluk kazanm grnmektedir. lkemizde kamu hizmetleri merkez idare ve mahall idareler eliyle sunulmaktadr. Merkez idare ve mahall idareler bu balamda idarenin iki unsuru olup, kurulu ve grevleriyle bir btn tekil etmektedir. Gnmzde hibir lkede salt merkez ynetim veyahut yerinden ynetim uygulanmakta olmayp lkeler genellikle idar sistemlerini bu iki ynetim biiminden kendi geleneklerine uygun bir karm meydana getirmek suretiyle oluturmaktadrlar. Ancak amzn gelimeleri daha ok yerelleme istikametinde olduundan birok lkede merkez idareye ait olan grev ve yetkiler mahall idarelere devredilmektedir.

Bu balamda yerel ynetimlerin artan nemine paralel olarak Avrupada 1988 ylnda yrrle giren ve lkemizce de 1992 tarihinde onaylanm bulunan, zelde Avrupa genelde ise Dnyada yerel ynetimler alannda kabul edilmi en temel metinlerden biri olarak Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn getirmi olduu yeni ynetim anlayn zetleyen ilkeler, (yerel zerklik, hizmette yerellik, halkn katlm, hizmette etkinlik vs. gibi), byk nem arz etmektedir. Trkiyenin de baz ekincelerle taraf olduu bu antlamay Anayasamzn uluslararas antlamalar dzenleyen 90. maddesiyle birlikte deerlendirdiimizde, yerel ynetimlerle ilgili olarak yaplacak dzenlemelerde gzetilmesi gereken bir hukuk metin olduunu grmekteyiz.

Yerel ynetimler gerek doalar gerei gerek kendilerine verilen grevleri daha etkin ve verimli olarak yerine getirebilmeleri iin zerk olmak durumundadrlar. Ancak bu zerklik onlar tamamen merkezi idarenin denetiminden muaf hale getirmemelidir. Merkezi idare, kamu hizmetlerinde btnln salanmas ve de yerel ynetimlere tannan yetkilerin ktye kullanlmasnn nlenmesi gibi nedenlerle yerel ynetimler zerinde denetim yetkisine sahip olmaldr. Zaten dnyadaki birok lkede dereceleri farkl olmakla beraber merkezi ynetimin yerel ynetimler zerinde bir denetim yetkisi bulunmaktadr. Buradaki ana sorun zerklik ve denetim

4 dengesinin nasl kurulacadr. nk doal olarak merkezi ynetimler mmkn olduunca daha fazla yerel ynetimleri denetimleri altna almak isterlerken, yerel ynetimler ise kendilerine uygulanan denetimin mmkn olduunca az olmasn tercih etmektedirler.

Yerel ynetimler zerinde birok ekilde denetim yaplabilmektedir. Bunlar; idari denetim, yargsal denetim, kamuoyu denetimi ve siyasi denetim olarak snflandrlabilmektedir. Son zamanlarda ombudsman denetimi de gndeme girmi bulunmaktadr. Denetimin dereceleri lkelerin tarihi-kltrel ve ynetsel biimlerine gre farkllklar arz etmektedir. rnein, Anglo-Sakson geleneine sahip olan lkelerle, Kta Avrupas lkeleri arasnda merkezi idarenin mahalli idareleri denetlemesi konusunda farkl modeller bulunmaktadr. Bunu tezimizin ilgili blmlerinde irdeleyeceiz. Ancak tm dnyada yerel ynetimler iin cevab aranan ortak soru ise yerel ynetimlerin nasl daha etkin bir ileyie kavuturulaca hususudur? Bu nedenledir ki hemen hemen tm lkelerde yerel ynetimleri yeniden yaplandrma almalar gndemden dmeyen bir konu olarak karmza kmaktadr.

9. Be Yllk Kalknma Plannda da (2007-2013) aka vurguland zere son yllarda merkezi idare ile mahalli idareler arasnda grev, yetki, kaynak paylam hizmet ilikilerinin dzenlenmesi amacyla gerekletirilen yasal

dzenlemelere ramen, yerel ynetimlerle ilgili idari, mali ve personel sorunlar devam etmektedir Merkezi ynetimden yerel ynetimlere yetki ve grev aktarm, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda getirilen ilkeler dikkate alnarak salan(maldr) yerel ynetimlerimizdeki reform ihtiyac henz sona ermemitir. nk yrrle girmi bulunan 5393 sayl yeni Belediye Kanununun Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn getirmi olduu ilkeleri tam anlamyla karladn varsaymak mmkn grnmemektedir. Bu tezde hem 5393 sayl Kanunun Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art balamnda eksiklikleri ortaya konacak, hem de bunlarn giderilmesine ilikin neriler sunulacaktr.

5 Tezimizin temel varsaymlar unlardr:

lkemizde yllardr kamuoyunu megl eden yerel ynetimlerde yeniden yaplandrma konusunun tetikleyici unsuru sadece belediyelerimizin nceki 1580 sayl eski Kanun mucibince gnn gelien ve deien koullarna cevap verememesinden kaynakl i etkenler olmayp; d etkenler olarak da kreselleme ve onun beraberinde getirmi olduu deerler sisteminin btn lkelerin gerek ekonomik gerek siyas gerek idar sistemini tekdzelie zorlamasnn da nemli bir rol bulunmaktadr. Bu balamda dikkate alnmas gereken en nemli unsur ise Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artdr.

Yerel ynetimlerde yeniden yaplandrma almalar kapsamnda karlm bulunan 5393 sayl Belediye Kanununu hkmetin ileri srd ekilde bir reform kanunu olarak deerlendirmek olduka gtr. nk yaplan yasal dzenlemelerin tam anlamyla bir reform iddiasn tayabilmesi iin ncelikle yerel ynetim sistemine btncl bir ekilde yaklalmak suretiyle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artna konulmu bulunan ekincelerin

kaldrlmas sonrasnda da Anayasamzn yerel ynetimlerle ilgili maddesinin ad geen arta uygun olarak yeniden yazlmas gerekmektedir. Bunun yannda belediyelerimizin daha etkin ve verimli ilemesi adna birtakm yeniliklerin de hayata geirilmesi gerekmektedir. Bunlara rnek olarak ile yerel ynetiminin kurulmas, halka belediye organlarn geri arma yetkisinin verilmesi ile belediyelerde e-devlet uygulamalarnn

yaygnlatrlmas gsterilebilir.

Belediyelerimizin yeniden yaplandrlmasnda, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda da vurguland zere; merkez idarenin yerel nitelikteki grev ve yetkilerinin yerel idarelere devredilmesi, zerkliinin arttrlarak zerlerindeki denetimin yerel ynetimlerin azaltlmas, kamu

hizmetlerinin subsidiarity ilkesi uyarnca halka en yakn birimlerce yerine getirilmesi ve yerel ynetimlerin etkin bir rgtsel ve mal yapya kavuturulmas, son olarak da halkn katlm ve denetiminin salanmas ile

6 ilgili dzenlemelerin yaplmas vazgeilemez artlar olarak karmza kmaktadr.

Tezimizin amac lkemizin gerek anayasal gerek yasal dzlemde etkin ve katlmc bir belediye sistemine sahip olmas iin yaplmas gereken dzenlemeleri ortaya koymaktr. Bu dzenlemeler ortaya konulurken hem yerel ynetimler alanndaki yeniden yaplandrma almalarnn hem de toplumun ekonomik-sosyalkltrel dzeyi ile ynetim alkanlklarnn bir arada deerlendirilmesi, yaplacak dzenlemelerin ilerlii ve kalcl adna zel bir neme sahip bulunmaktadr. Tezimizde 5393 sayl Belediye Kanunu Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ilkeleri balamndayukarda belirtmi olduumuz varsaymlar erevesinde

snanmak suretiyle eksiklikleri saptanmakta sonu olarak gerek bu eksikliklerin giderilmesi gerek belediyelerimizin daha ada bir yapya kavuturulmas iin yaplmas gerekenler belirtilmektedir.

Yntem olarak almamz genelde kuramsal bir nitelik tamakta olup, zaman zaman hem yurt iinden hem de yurt dndan rnek verme suretiyle konunun somutlatrlmas amalanmaktadr. Kaynaka olarak kitap ve makale arlkl allmakla birlikte gncellii nispetinde rapor ve tezlerden de istifade edilme yoluna gidilmitir. alma zellikle Trkiyedeki belediye sistemi zerinde

younlatndan genelde yerli kaynaklar kullanlmakla birlikte yeri geldiinde yabanc kaynaklara da atfta bulunulmutur. Ayrca almamzda doktrindeki

grlere ve de mahkeme kararlarna da yeri geldiince deinilmitir.

almamzn zaman ve konu itibaryla snrlar unlardr: almamzn temelini tekil eden Belediyelerimiz iin 5393 sayl Kanunun yrrle girmi olduu 2005 yl ile Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn lkemizce kabul edildii 1992 yl nemli bir dnm noktasn tekil etmektedir. Konumuzun Anayasal dzlemdeki tartmalar iin ise 1876 yl balang olarak alnmtr. Tarihsel geliim olarak da yerel ynetimlerin ortaya knn kentlerin ortaya kna kadar uzand dikkate alnarak bu balamda Antik Yunan ve Roma devirlerinden balayarak tarihsel geliim incelenmitir. almamzda konusal snrn erevesini belediyelerimizde

7 zerklik, etkinlik ve denetim kavramlar oluturmaktadr. Bu nedenle zel idareler ve kyler konumuz haricindedir.

almamzn kapsamnda ncelikle yerel ynetimlerle ilgili temel bilgiler erevesinde yerel ynetimlerin tarihsel, kavramsal ve kuramsal boyutu ele alnmakta ve bu balamda lkemizde gerek sivil toplum kurulular gerek merkez hkmete yaplan yeniden yaplandrma almalarna da ksaca deinilmektedir. Daha sonra ise lkemizin de baz ekincelerle taraf olduu Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art detayl bir ekilde incelenmektedir. Bu erevede ncelikle artn getirmi olduu ilkeler ele alnmakta ve bu ilkelerin Avrupa kurulular ve de Avrupa lkeleri zerindeki yansmalar incelenmektedir. Son blmde ise ve 5393 sayl Belediye Kanunu Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art balamnda deerlendirilmek suretiyle eksiklikleri ortaya konmakta ve de bu eksikliklerin giderilmesine ilikin neriler sunulmaktadr.

8 BRNC BLM YEREL YNETMLERLE LGL TARHSEL, KURAMSAL VE KAVRAMSAL EREVE

1.AVRUPADA VE TRKYEDE YEREL YNETMLERN TARHSEL GELM

1.1.Avrupada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

Yerel ynetimler ile kentlerin douu arasnda bir korelasyon bulunmaktadr. Yerel ynetim geleneinin tarihi ayn zamanda komn geleneinin de tarihidir. nsanlarn varlklarn koruyabilmeleri iin topluluk halinde yaamalar gerei ilk alardan beri kabul edilen bir gerekliktir. Doal olarak ortaya kan ve belirli bir mekn zerinde yaamn srdren insanlarn birlikte yaamaktan kaynaklanan sorunlarn zmlemek ve gereksinimlerini karlamak amacyla oluturulmu birliklere komn denmektedir. Komnlerin grevi kentsel mekn zerindeki yaantnn rgtlenmesi ve kentsel topluluun ynetilmesidir. Bu rgtl topluluun ynetilmesini salayan birim ise belediye municipality olarak adlandrlmtr.1

nsanlar ihtiyalarn tek bana karlama imknna sahip olamadklarndan dolay toplu halde yaamaya muhta durumdadrlar. Toplu halde yaamak durumunda olan insanlar hem bu yaaylarn dzenli bir ekilde yrtebilmeleri ve hem de insan olmalarndan kaynaklanan gereksinimlerini karlayabilmeleri iin rgtsel bir ynetim mekanizmasna ihtiya duymaktadrlar. Bu nedenledir ki tarihsel olarak halkn ynetime katlmnn gerekletii ilk dzey ve halka en yakn ynetim birimi olan yerel ynetimlerin gemii kentlerin douuna kadar uzanmaktadr. lk yerel ynetimler yerel nitelikteki ihtiyalarn giderilmesinin yannda; asker rgtlenme, ulusal savunma, sulularn yakalanp cezalandrlmas gibi, gnmzde genellikle merkez idareye braklm olan grevleri de yerine getirmekte idiler.

Birol ERTAN, Yerel Ynetim Kavram, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Ocak-2002), s.24.

9 Yukarda da belirttiimiz gibi mahall idareler balangta sosyal ve tarihsel bir olgu olarak komn biiminde ortaya kmlardr. Gerek anlamdaki bu mahall idarelere rnek olarak; ngilteredeki kent blgeleri (urban district) ile krsal blgeleri (rural district), Fransadaki commune idarelerini ve Trkiyedeki ky ve belediye idarelerini gsterebiliriz. Bu tr klsik mahall idarelerin temelinde, belli bir insan topluluunun bir arada yaamasnn ortaya karm olduu ihtiyalarn giderilmesi olgusu yatmaktadr. Bu idarelerin dikkati eken zellii ise snrl bir coraf alanda sosyolojik olarak bir toplulua zg olarak kurulmu olmalardr. Ky bunun tipik bir rneidir. Ancak topluluk halinde yaamn biim ve boyutlar deitike toplum ihtiyalarna ve ynetim gereklerine cevap verebilmek amacyla devlet tarafndan bakaca mahall idare birimleri de kurulmutur. Trkiyedeki il zel idareleri ile Fransadaki departmentler bu tr idarelere rnek olarak gsterilebilmektedir.2

Romada mparatorlua yeni katlan topraklara municipe ad verilmektedir. Municipeler kimi yerel ve siyasal yetkileri olmakla birlikte daha ok ynetsel zerklikten yararlanmaktadrlar. Yeni kazanlan topraklar zerinde yaayanlara nce ticar etkinliklerde bulunma hakk tannmakta daha sonra ise kentin ynetimine ilikin yetkiler braklmaktadr. Yunancada polis denilen kent-devleti ise Antik Yunanda siyasal dncenin temel kavramlarndan biridir. Helen dnrleri, kenti toplumsal yaamn en gelimi rgtlenme biimi ve ideal toplumu yaratmaya en elverili ortam olarak alglamlardr. Hem Efltun, hem de Aristo, mkemmel kent-devletini oluturmann yntemlerini aramlardr. nl slm tarihisi bn-i Haldunda, slm rejimlerinin ykseli ve dlerinin zmlenmesinde kenti temel hareket noktas olarak ele almtr.3

Bat Avrupada II. yzyldan beri byk malikne sahibi olan senyrlerin ve feodal beylerin, kentleri egemenlikleri altna alp, yar zerk birimler oluturduklar bilinmektedir. Ama bunlar hkmdarn merkez gc karsnda tam anlamyla yerel bir zerklie kavuamamlardr. Daha sonraki yzyllarda ise feodalizm kentlerin gelime olanan engellemitir. Kentlerin ve yerel zerklik dncesinin gelimesi 10. yzyldan sonra geni lde, feodalizmin yklmas ve burjuvazinin gelimesine
2

Halil NADAROLU, Mahall dareler Teorisi, Ekonomisi, Uygulamas, (Beta Yay., stanbul2001), s.17. 3 Ruen KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, (Cem Yay., stanbul-1994), s.25.

10 paralel olarak gereklemitir. nk bu yeni snfla birlikte toplumsal kurumlar etkileyen en nemli unsur ekonomik ilikiler olmutur.4

Ayn ekilde gnmzde de yerel ynetimlerinin zerkliklerinin arttrlmas dncesinin arka plnnda, ticaretin ulusal snrlar amak suretiyle global bir boyut kazanmasnn sonucu olan kresellemenin getirmi olduu deerler nemli bir rol oynamaktadr. nk kresel sermaye kendi karlar iin; devletin sahip olduu birok yetkinin kaynaklaryla birlikte yerel ynetimlere devredilmesini uygun grmekte, daha sonra ise yerel ynetimlerin zgr bir biimde kresel piyasalara girebilmesini tevik etmektedir. Bu konuyu kreselleme bal altnda daha detayl olarak inceleyeceiz.

Avrupada yerel ynetimlerin merkez hkmet karsnda idar ve mal alanda zerklik elde edip glenmesiyle yerel ynetim birimleri gelimitir. Bu gelimeler sonucunda X-XV. yzyllar aras otocefal kent ynetimleri grlmeye balanm daha sonralar ise siyasal ve sosyo-ekonomik deiimlere paralel olarak yerel ynetimler birok aamalar geirmilerdir. Bu aamalar genellikle yedi grupta toplanmaktadr. Birinci aama, kk XIII. yzyla dayanan ama zellikle XVI. yzyldan XVIII. yzyla kadar olan zaman diliminde daha belirgin olarak kentlerde grlen otonom gelimelerdir. kinci aama, Fransz ihtilliyle balam ve Napolyonun imparatorluk yllarnda da devam ederek Bat Avrupann birok blgesinde ynetsel reformlarn yaplmasna neden olmutur. Bu gelime, nc aama olarak hem Alman federalizmini, hem de Habsburg mparatorluunun yaplanmasn etkilemitir. Drdnc aama, 1918den sonra Habsburg mparatorluunun yklmas ve 1917deki Rus devrimiyle balamtr. Bu aamay 1945ten sonra Orta ve Dou Avrupada komnistlerin kontrol ele geirmeleri ve ikili denetim sisteminin kurulmasyla ortaya kan beinci aama izlemitir. Altnc aama, Bat Avrupada yerel ynetimlerin birletirilerek ve yeniden rgtlenerek fonksiyonel blgelerin kurulmasyla balamtr. Son aama ise, komnizm sonras Orta ve Dou Avrupadaki yeniden yaplanma srecidir5 ki lkemizde de bu sre yakndan hissedilmektedir.
Ayn, s.25. Bill ERYILMAZ, Belediyelerde Demokrasi Gelenei ve Deiim htiyac, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Temmuz-2002), s.6.
5
4

11 Tezimizde konuyu daha net ortaya koyabilmek adna lkemizde belediyecilik alannda yaanan gelimeleri zaman zaman Avrupadaki gelimelerle kyaslayacaz. Bu kyasta Avrupadaki tm lkeleri ele alamayacamz iin iki lke yerel ynetim modelleri rnek olarak seilmi bulunmaktadr. Bunlar Anglo-Sakson gelenekten gelme olan ve daha ok adem-i merkeziyeti uygulamalaryla n plana kmakta olan ngiltere ile bizim lkemizin idari sisteminin kaynak lkesi olan ve de Kara Avrupas modelinin temsilcilerinden olan Fransa. Bu nedenlerden tr hem burada hem de ileriki blmlerde bu iki lkedeki yerel ynetimlerin yapsna daha detayl olarak bakmay faydal grmekteyiz.

1.1.1.ngilterede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

niter ve merkez bir karaktere sahip olan ngiltere, yazl bir anayasaya sahip deildir. Seilmi parlmentonun stnl ilkesi uyarnca mahall idarelerin

grev ve yetkileri kanunlarla dzenlenmektedir. Yani mahall idareler sadece parlmento tarafndan kanunlarla kendilerine tannm olan yetkileri

kullanabilmektedir. Dolaysyla baz Avrupa lkelerinde olduu gibi mahall idareler kendi konularyla ilgili olarak genel bir yetkiye sahip deildirler. Ksacas mahall idareler varln ve fonksiyonlarn parlmento ve merkez hkmetten almaktadrlar.6 ngilterede yerel ynetimlerin yararlar u balklar altnda zetlenmektedir:7

Yerel sorumluluk, Hizmette etkinlik, Katlm, Ve bask grubu oluturma.

ngiliz yerel ynetimlerinin tarihi 1066 Norman igalinden nceki AngloSakson dnemine kadar gitmektedir. Birok yerel ynetim biriminin varl milli hkmetin ilk ortaya kndan nceye kadar uzanmaktadr. Ayn zamanda bu birimler hkmetlerce ihdas edilmi kurumlar da deildirler. Bunlar baz belediye
6 7

kr KARA, ngiliz Mahall daresi, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.366 Peter JOYCE, Politics, (Cox Yay., Londra-1996), s.302.

12 hizmetlerini grmekle yetkili, tzel kiilii haiz ve merkez ynetimden ksmen bamsz birimlerdir. Buradan hareketle X-XV. yzyl arasnda ngilterede dier bat Avrupa lkelerine kyasla daha gelimi bir yerel ynetim sisteminin olduunu grmekteyiz. Sanayi devrimi ile birlikte ortaya kan; fakirlik, isizlik, ehirleme, nfus hareketleri vs. gibi sorunlarla yerel ynetimlerin ba etmesi mmkn olmadndan bu durum merkez hkmeti bu konularda birtakm admlar atmaya zorlamtr. Modern ngiliz yerel ynetim sistemi ite bu ihtiyalardan domutur.8

ngilterede yerel ynetimler bakmndan 1835, 1888, 1894 yllarndaki reformlar temel yapy oluturmaktadr. Bu reformlarn sonular yle zetlenebilmektedir:9

Kontluklarn yeniden biimlendirilmesi ve illerin oluturulmas yoluyla iki kademeli bir tara idaresi biimi yaratlmtr.

Mahall idarelerde seilmi organlarn esas yrtc organ haline getirilmesi ve seme hakk kapsamndaki geniletmelerle temsili sistem glendirilmitir.

Mahall idarelere birok kanunlarla yeni grevler aktarlm ve merkez idare birimlerinin denetim yetkisi azaltlmtr.

Son olarak mal yapy glendirme adna mahall idare harcamalarnn mahall vergilerle karlanmas uygulamasna geilmitir.

1945 ylnda i Partisi hkmeti elektrik, su ve gaz gibi baz kamu hizmetlerini mahall idarelerden almtr. 19721974 reformlar ile 18881894 yllar arasnda oluturulan mahall yapda nemli deiiklikler yaplmtr. Hkmet bu reformlarla hem mahall idare saysn azaltma hem de onlar etkili ve dinamik bir yapya kavuturmay amalamaktadr. Yaplan dzenlemeler sonucunda ngiltere 47 blgeye (county) ve 333 ehire (district) ayrlm, 6 metropolitan blge ve bunlarn

Veysel K. BLG, Trkiye ve ngilterede Merkez Ynetim ile Yerel Ynetimler Arasnda dar ve Mal likiler, (Yaynlanmam Doktora Tezi, Sakarya niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Sakarya-1997), s.44-45. 9 Kadir KODEMR, Mukayeseli Mahall dareler Tarihi, Trk dare Dergisi,(Eyll-1999), s.100.

13 iinde 68 metropolitan belediyesi kurulmutur. Krsal ve kentsel ileler kaldrlm, Parishlerin varl ise korunmutur.10 ngilterede yerel ynetimlerin finansman tarih ok karmak bir evrim srecinden sonra 1989 ylnda yaplan kkl deiikliklerle yeniden dzenlenmitir. Yeni dzenlemelerin temel amac, semenlerin yerel ynetimlerdeki politik etkinliini artrmak ve makro ekonomik politik hedeflere ulamak iin merkez hkmetin yerel ynetimler zerindeki denetimini artrmak eklnde zetlenebilmektedir.11 ngilterede 1998 ylnda i bandaki hkmet yerel ynetimlerin modernizasyonu iin birtakm teklifler hazrlam ve kamuoyuna sunmutur. Bunlar; yerel ynetimler iin yeni bir etik ereve oluturma, hesap verilebilirlii arttrma, finansmann iyiletirme ve katlm arttrma eklinde zetlenebilmektedir.12

1.1.2. Fransada Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

Fransa, Avrupa lkeleri arasnda ulusal birliini tamamlayarak merkez monariye en erken ulaan lkelerden biri olmak suretiyle idare alannda zel bir neme sahiptir. Fransz idar yaplanmasnn tarihi geliiminde dnm noktas olarak karmza iki nemli tarih kmaktadr. Birincisi, 1789 Fransz Devrimi akabinde Napolyon tarafndan yaplan dzenlemelerdir. Bu dzenlemeler 1982 reformlarna kadar etkisini devam ettirmitir. kincisi ise 1982 ylnda yaplan reformlardr. Aada paragraflar halinde bu iki dnm noktasna zetle deinmeye alacaz.

1789 Devrimi sonrasnda devletin yeniden yaplandrlmas srecinde nemli bir aamay oluturan Napolyonun idar sistemi, Fransz idar yapsn yakn gemie kadar etkilemi olmasnn yannda lkemiz de dhil olmak zere birok lkenin yerel ynetim yapsn etkilemesi bakmndan da nem arz etmektedir. Napolyon gl bir merkez hkmet oluturmak suretiyle tara rgtlerinin ve bilhassa komnlerin kar devrim abalarnn oda haline dnmelerini engellemek istemitir. Bonapartlk ad da verilen Napolyon uygulamalarnn; kk mlkiyet, gl hkmet, kadir-i mutlak brokrasi, ruhban etkinlii ve milli onurun simgesi yenilmez ordu olmak zere
M. Ali YILDIRIM, Tarihi Geliimi inde ngiliz Mahall dareleri, Trk dare Dergisi, (Aralk1990), s.174. 11 Mahmut AYDOAN, Yerel Ynetimlerde Bir Karlatrma, (Yerel Demokrasi Yay., Antalya2001), s.20. 12 N. RAO, Reviving Local Democracy, (Bristol, PP Pres, Bristol-2000), s.134.
10

14 be temele dayand ve ekonomik adan da devletilii benimsedii

grlmektedir.13

Fransada gerek anlamda yerel ynetimlerin merkez devletin kurulmasyla birlikte ortaya km olduunu grmekteyiz. Jakobenler ve I. Napolyon dneminde temel erevesi izilen Fransz ynetsel sisteminde yerel ynetimlerin yeri, genel olarak gl bir merkeziyetilik anlay erevesinde belirlenmi ve bu anlay uzun bir sre varln korumutur. 1981 ylnda Franois Mitterandn cumhurbakanlna seilmesinin ardndan yerel ynetimlerde kkl bir reform uygulanmaya konulmutur. Bu reformlarn arka plnndaki sebepler ise; Fransz halknn siyasal dzene hkim olan elitisit yaklama ve artan sosyal-ekonomik sorunlara olan tepkileri olmutur.14

Fransada 1982 ylnda yaplan reform almalarna gz atacak olursak, Cumhurbakanl ve Millet Meclisi genel seimlerinden sonra Pierre Mauroy hkmeti programna yerinden ynetim(decentralisation) balamnda mahall idareler reformunu almtr. Hkmetin iradesi, ileri Bakanlnn adnn ileri ve Mahall dareler Bakanl olarak deitirilmesi ve bu bakanlk grevine de milletvekili seilen Marsilya Belediye Bakan Gaston Deferrein getirilmesi ile kendisini gstermitir. 2 Mart 1982 ve 22 Temmuz 1982 tarihli kanunlarla baz dzenlemeler yaplmtr. Yeni reformun belli bal amalar unlardr:15

Belediyeler, iller ve blge idareleri zerindeki idar vesayeti azaltarak, onlarn zerkliini glendirmek.

Merkez ynetimce yerine getirilen kimi grevleri, yerellik ilkesi gereince yerel ynetimlere aktarmak.

Yerel karar alma srecini daha da demokratikletirmek.

13
14

ileri Bakanl, 21. Yzylda Ynetim, (Trk dar Aratrmalar Vakf Yay.,Ankara-2003), s.206.

Tacettin KARAER, Fransada Yerel Ynetim Reformu zerine, Amme daresi Dergisi, (Eyll1990), s.55. 15 Ayn., s.55.

15 Merkez ynetimle-yerel ynetimler arasndaki ilikileri yeniden dzenlemek.

Tezimizde Avrupa lkelerindeki yerel ynetim uygulamalarna ilikin rnek lkeler olarak incelediimiz lkelerden Anglo-Sakson gelenekten gelen ngilterede zellikle 1972 ve 1974 yllarnda balayan ve 1980li yllarda da yerel ynetimlerde zelletirme ynteminin kullanlmasyla devam eden reform almalar sonucunda 1880li yllarda oluturulmu olunan yapdan, AYY tarafndan belirlenmi olunan yapya doru admlar atlmaktadr. Kta Avrupas lkelerinden olan (ayn zamanda idare sistemimizin kaynak lkesi) Fransada ise 1980 ylndan sonra yaplan dzenlemelerle XIX. yzylda oluturulmu olunan geleneksel gl merkez ynetim anlayndan adem-i merkeziyeti ynetim anlayna doru gelimeler

gzlemlenmektedir.

Sonu olarak lkemiz idar sistemi Fransa kaynakl olduundan dolay yerel ynetimlerimiz birok bakmdan ngiltereye kyasla Fransadaki gelimelerden daha gl bir ekilde etkilenmektedir. Bu nedenledir ki ngilterede 1980 ylndan sonra hayata geirilen ve yerel ynetimlerin yetkilerinin kstlanmas ile bu idarelerce yerine getirilmekte olunan baz hizmetlerin merkez kurululara veya bamsz otoritelere devredilmesi uygulamalar lkemizde pek bir etki dourmaz iken Fransada yerel ynetimlerin yetkilerinin arttrlmas babnda gerek 1982 yasa deiiklikleri gerek 2003 anayasa deiiklikleri hemen yank bulmu ve lkemizde yerel ynetimlerin glendirilmelerine ilikin reform almalarna hz verilmitir.

1.2. Trkiyede Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimi

1.2.1. Osmanl Dnemi

Osmanl Devletinin kat merkeziyet ve toprak rejimine dayanan mutlakiyeti yaps, bunun yannda Trklerin yerleik toplum geleneklerinden yoksunluu Osmanlda Batdakine benzer bir mahall idare kurumunun olumasn engellemitir. Bu nedenledir ki, Trkiyede yerel ynetim kurulular, ancak Osmanlnn XIX. yzyl ortalarnda idar tekilt ve faaliyetlerini, Bat rneklerinden esinlenerek, yeniden dzenlemeye giritikten sonra ortaya kmaya balamtr. Dolaysyla

16 Osmanl mparatorluunun mahall idarelerin kurulmas yolundaki giriimlerinin ilki belediye kurulmas yolundaki 1855 stanbul denemesidir.16

Klsik dnemde Osmanl ehirlerinin idaresi ve yarg grevi kadlara braklmtr. Kad sadece ehrin deil civarndaki ky ve nahiyelerin de mlk amiri ve yargc olarak grev yapmaktadr. Merkez idarenin bir temsilcisi olan kad, belirli bir sre iin tayin edildii blgede; yargnn, kolluk ilerinin, mal grevlerin ve ehir ynetiminin sorumlusu olarak karmza kmaktadr. Bu dnemde ne kadnn ne de kadya yardmc olan personelin mahall halk tarafndan seilip denetlenmesi veyahut da idareye halk temsilcilerinin belirli bir stat ve erevede katlmalar sz konusu olmaktadr. Ancak kadnn talebi zerine halkn ve esnafn nde gelenleri, ekonomik ilerde (fiyat tesbiti, narh konmas vb. gibi) kolluk grevinin yerine getirilmesinde, mal ilemlerin yrtlmesinde (vergi konmas ve toplanmas gibi) kadya yardmc olabilmektedir.17

Tanzimattan nceki dnemde belediyeyle ilgili hizmetler daha ok yerel halkn abalaryla yerine getirilmitir. Yerel hizmetlerde dikkatleri eken bir dier husus da hizmetlerin yrtlmesinde vakflar, loncalar ve mahallelerin etkin grevler stlenmi olmasdr. Osmanl ynetiminde vakflar toplumsal hizmetlerin yan sra eitli alt yap hizmetlerinin gerekletirilmesinde de nemli roller stlenmilerdir. ehirlerin suyunun getirilmesi ve aydnlatlmasnn salanmas, medrese, ktphane, aevi, hamam vb. gibi yerlerin inaas vakflarn yapm olduklar hizmetlerin nde gelenleridir. Vakf messeseleri kent ynetiminde nemli ilevler grmelerine karn yaanan sosyo-ekonomik bunalmlardan olumsuz etkilenerek ilevselliklerini

kaybetmi ve 1836 ylnda Evkaf Nezareti bnyesinde toplanmak suretiyle de bir nevi devletletirilmilerdir.18

Halil NADAROLU, Mahall dareler, (Beta Yay., stanbul-1994), s.195. lber ORTAYLI, Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Ynetim Gelenei, (Hil Yay., stanbul-1985), s.17. 18 Ahmet ULUSOY-Tekin AKDEMR, Mahall dareler Maliyesi, (Sekin Yay.,Ankara-2002),
17

16

s.124.

17 Geleneksel Osmanl devlet ynetiminde yerel kamu hizmeti niteliini tayan ileri yrten bir dier kurum da lonca tekiltdr. Meslek gruplamalardan doan loncalar, hiyerarik yapda rgtlenmi esnaf birlikleri olup, bir bakma sivil toplum rgtleri olarak ilev grmektedirler. Loncalar ina ettikleri arlar sayesinde bir yandan ekonomik hayat ynlendirirken bir yandan da bu yerlerdeki belediye hizmetlerini de yerine getirmektedirler. rnein ar yollarnn yapm, temizlii, aydnlatlmas, mallarn kalite kontrol ve standardizasyonunun salanmas loncalarn yapm olduklar beled nitelikteki hizmetlerden bazlardr. Loncalar bu hizmetlerin masraflarn kendi ilerinde oluturduklar ve ayn zamanda sosyal dayanma ilevini de gren Avarz Sandklarndan karlamaktadrlar.19

Osmanl Devletinde mahalle; emesi, camisi, hamam, mektebi ve klliyesi ile btnlk arz eden bir idar birim olarak karmza kmaktadr. Mahalleyi yneten imamlar padiah berat ile atanmakta olup kadlara kar sorumlu tutulmaktadrlar. mamlar; doum, lm, evlenme, boanma, nakli mekn gibi nfus ilemlerini takip ederek hal kaytlarn tutmakla grevlidirler.20

Ksacas Tanzimat ncesi dnemde Osmanl Devletinde batl anlamda bir belediye idaresi mevcut olmayp, belediye hizmetleri merkez hkmetin temsilcisi olan ve atamayla ibana gelen kadlar ve yerel halkn oluturduu eitli kurulular (loncalar, vakflar, patrikhane gibi) tarafndan yerine getirilmektedir. Buradan halkn o dnemlerde yerel hizmetlere ilgi duyduu sonucu karlabilmektedir. lkemizde hala yerel nitelikteki birok hizmet merkez idarenin bnyesinde toplanm olduundan, bu durum halkn yerel ynetimlere olan ilgisinin ve katlmnn azalmasna neden olmaktadr. 5393 sayl yeni Belediye Kanunu ile gerek halkn gerek sivil toplum rgtlerinin yerel idarelere katlmnn saland dzenlemeler getirilmi ise de bunlarn yeterli derecede olmad ileriki blmlerde ayrntl olarak incelenecektir.

19 20

Ayn, s.126. Ayn, s.125.

18 Tanzimatn balangcnda, mal ilerin valilerin, yerel ayan ve erafn elinden alnmak suretiyle kt uygulamalara ve yolsuzluklara son verilmesi amacyla, taraya vali derecesinde yetkili muhassl adnda bir maliye memuru atanm ve kendisine yardmc olacak muhassllk meclisleri kurulmas yoluna gidilmitir. Bu meclislerin yelerinin bir ksm kamu grevlilerinden (kad, mft gibi) bir ksm da seilmi kiilerden meydana gelmekte idi. Bu kurum bir yerel ynetim birimi olmamakla birlikte yerel ynetim tecrbesinin ortaya kmas asndan nem arz etmektedir. nk meclis yelerinin bazlar seim yoluyla belirlenmektedir.21

Tanzimattan sonra modern manada ilk belediyecilik anlay 1855 ylnda stanbul ehremaneti denemesi ile balamtr. lk belediye olan ehremanetin banda, ehremini ad verilen ve padiah tarafndan atanan belediye bakan bulunmaktadr. Ayrca on iki yeden oluan bir ehir meclisi vardr. ehremanetine, evvelce kadlar tarafndan yaplan bir takm belediye hizmetlerinin yannda, o tarihte modern saylabilecek birok grev verilmitir. Bunun yannda ehremaneti, ehirde zaruri ihtiya maddelerinin teminine dikkat edecek, narh koyacak ve uygulatacak, yol ve kaldrm yapm ve onarm iin gerekli giriimlerde bulunacaktr.22

ehremanetinin Avrupa standartlarnda almasn temin etmek ve stanbulda kurulacak belediyeyle ilgili gr bildirmek zere 1857 ylnda karlan bir nizamname ile ntizam- ehir komisyonu kurulmutur. Nizamnamede stanbulun 14 belediye dairesine ayrlmasnn ngrlmesine karlk, sadece Beyolu ve Galata semtlerini kapsayan blgede Altnc Daire-i Belediye kurulabilmitir. Altnc Daire-i Belediye, hizmetlerin yerine getirilmesi iin merkezden aktarlan kaynaklarn yan sra, gelir tahsil edebilen ilk mahall idare birimidir. Altnc Daire-i Belediyenin grevleri; sokak, kaldrm, su hizmetleriyle, gda maddelerinin fiyatlar, l ve tart aletleri ile halka ak yerleri denetlemektir.23

21 22

ERYILMAZ, a.g.m, s.8. ORTAYLI, a.g.e., s.121. 23 ULUSOY-AKDEMR, a.g.e., s.128.

19 lk Osmanl Meclis-i Mebusan belediyeler konusunda, bakent stanbul ve dier belediyeler iin iki ayr dzenleme yapmtr: Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilyetler Belediye Kanunu. Bu kanunlara gre, stanbulda belediye tekilt eskisi gibi ehreminilie ile belediye dairelerine dayanmakta idi. u kadar ki belediye daireleri says 20ye karlmakta ve yerleri de kanunda belirtilmektedir.24

Tara belediye rgtlenmesine 1864 Vilyet Nizamnamesi ile balanlmtr. Bu nizamname ile liva ve kaza merkezlerinde, seimli yelerden kurulu belediye meclisleri bulunacaktr. Tarada ilk kurulan belediyeler, Avrupa ile ticar ilikilerin youn olduu, ticar kapitalizmin gelitii kentlerde ortaya kmtr. ehir ve kasabalarda belediye rgtnn yaygn bir ekilde kurulmas ise 1877 ylnda yrrle giren Vilyetler Belediye Kanunu ile gereklemitir. Bu kanun ile belediyeler ilk kez tzel kiilik kazanmlardr. 1877 Vilyetler Belediye Kanunu, istisnalar dnda 1930 Belediye Kanunu yaymlayncaya kadar yrrlkte kalmtr.25

Burada zel olarak ky ve mahallelerin durumuna da gz atmakta fayda grmekteyiz. dare sistemimize birer ynetim birimi olarak Tanzimattan nce giren ky ve mahalle muhtarl, Tanzimat sonrasnda dier mahall idare birimleri oluturulurken yeniden ele alnm, Cumhuriyet dneminde ise ky bir yerel ynetim birimi olarak dzenlenirken, mahalle bu dzenlemeden yoksun braklarak ynetsel kimlii belirsiz geleneksel ve sosyal bir birim olarak varln srdrmtr.26

1876 ylnda iln edilen ve Osmanl mparatorluunun ilk anayasas olma zelliini tayan Kanun-i Esasde vilyet ynetimiyle ilgili hkmler de yer almtr. Bu hkmlere gre vilyetlerin ynetimi tevsi-i mezuniyet=yetki genilii ve tefriki-i vezaif=grevler ayrl ilkelerine gre olacaktr. Ne var ki bu anayasada adem-i merkeziyet=yerinden ynetim ilkesinden sz edilmemektedir.

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Cumhuriyetin 75. Ylnda Mahall darelerimiz, (Ankara-1998), s.81. 25 ULUSOY-AKDEMR, a.g.e., s.129. 26 Hikmet KAVRUK, Ky ve Mahalle: Yerleim ve Ynetim Birimi, (Odak Yay., Ankara-2004), s.1.

24

20 1921 Anayasasnda yerel ynetimlere ilikin dzenlemelere (madde 10 vd.) bakacak olursak; Kurtulu Sava koullar iinde hazrlanm ve ok ksa tutulmu olmasna ramen bu anayasann yerel ynetimlere geni yer verdii grlmektedir. 1921 Anayasasnn 11. maddesine gre iller, yerel ynetim grevlerinde zerktir ve tzel kiilie sahiptir. Eitim, salk, tarm, bayndrlk ve sosyal yardm ilerinin dzenlenmesi ve ynetimi Vilyet ralarna verilmitir. Vilyet ralar ise il halknn semi olduu yelerden olumaktadr. Vilyet ras, il yerel ynetimini ynetmek zere bir bakan ile ynetim kurulu yelerini semektedir. 14. maddede ise, Valinin devletin temsilcisi olarak genel ynetim ile yerel ynetim arasnda bir eliki olduunda olaya el koyacan belirtmektedir.

1.2.2. Cumhuriyet Dnemi

Cumhuriyet dnemi ile ilgili aklamalara Cumhuriyetin ilk Anayasas ile balamakta fayda bulunmaktadr. 1924 Anayasas, Cumhuriyetin ilnndan sonra kabul edilen ilk Anayasadr. 105 maddeden olumaktadr. 1924 Anayasas, 1876 Anayasasnda yer alan tevsi-i mezuniyet ve tefrik-i vezaif ilkelerini aynen korumaktadr. Bu Anayasada illerin ynetimine ve yerel ynetimlere ilikin dzenlemeler (rnein; 90 ve 91. maddeler) bulunmaktadr. Bu maddeler ise zl ve klsik ifadeler iermekte olduundan, gemi dzenlemelere kyaslandnda, yerel ynetimlerin niteliklerinde nemli saylabilecek bir farkllatrma meydana

getirmedii grlmektedir.

Osmanl Devletinin belediye dzeni esas itibariyle 1930 ylna kadar srmtr. Cumhuriyet ynetimi, belediyecilik konusunda yeterince baarl olunamadn tespit ederek, 1930 ylnda, 1873 tarihli Fransz Belediye Kanununu hemen hemen aynen tercme ederek yrrle koymutur. Yine 1930lu yllarda belediyelerle ilgili olarak Hfzshha Kanunu, Belediyeler Yap ve Yollar Kanunu, Belediyeler Bankas Kurulu Kanunu ve Belediyeler stimlk Kanunu gibi nemli kanunlar karlmtr.

21 1961 Anayasas belediyeleri anayasal gvenceye kavuturmu ve

demokratikliini, zerkliini ve denetimini ada esaslara balamtr. Bu arada zellikle mahall idarelerin seim ilkeleri milletvekili seimlerine paralel hkmlere balanmtr. Yerel ynetimlerle ilgili olarak 1961 Anayasasnn 116. maddesinin getirdii balca iki yenilik vardr. Birincisi yerel ynetimlerin genel karar organlarnn organlk sfatn kazanmak ya da kaybetmek konusundaki denetimin Yargya braklm olmas, ikincisi ise yerel ynetimlere grevleriyle orantl gelir salanaca hususlardr. Yine 1961 Anayasasnda 112. maddede yer alan dzenlemelerle, 1921 Anayasasndan farkl olarak yerinden ynetim ilkelerine aka yer verilmitir. 1960 ylnda belediyelerle ilgili olarak yaplan dier bir dzenleme ise 307 sayl Kanunla getirilmi olunan belediye bakannn dorudan halk tarafndan seilmesi uygulamasdr.

12 Eyll harektndan sonra yrrle giren 1982 Anayasasnda yerel ynetimlerle ilgili 1961den farkl olarak, seim sreleri ve idar vesayet yetkisinin temel ilkelerine ait hkmler (md.127) yer almaktadr. Ayrca hakknda kovuturma alan yerel ynetim organlarnn ya da yelerinin geici tedbir olarak ileri Bakannca grevden uzaklatrlmas, byk yerleim merkezleri iin zel ynetim biimleri getirilmesi 196l Anayasasnda yer almayan hususlardr. 127. madde, 1961 Anayasasnn 116. maddesinden farkl olarak genel karar organlarnn deil, karar organlarnn seimle ibana geleceini ngrmektedir. Anayasa Mahkamesinin 14.6.1988 tarih ve Esas 1988-14 sayl kararna gre ise; sadece karar organlar deil, tm organlar seimle oluturulmaldr.27

yllk asker ynetim dneminin belediyeler konusunda iki nemli karar vardr. Bunlarn ilki; belediye organlarnn feshine ve belediye bakanlarnn atanmalarna ilikindir. htillle i bana gelmi asker bir ynetimin gereklerine ters dmeyen geici nitelikteki bu uygulama 1984 ylndaki mahall idareler organlarnn seimlerinin yaplmasyla sona ermitir.28 Bu dnemde birok mlk idare amiri bulunduklar yrtmlerdir.
27

yerlerde

ayn

zamanda

belediye

bakanl

grevlerini

de

Turan YILDIRIM, Trkiyenin dar Tekilt., (Alkm Yay., stanbul-1999), s.136, ile www.anayasa.gov.tr(04.04.2008), 28 Halil NADAROLU, Mahall dareler., s.200.

22 Asker ynetimin ikinci ve ok nemli bir dier karar ise belediyeler maliyesinin slahna ilikin olandr. Bu amala ilk olarak 2.2.1981 tarihinde kabul olunup 1.3.1981 tarihinde yrrle giren 2380 sayl Belediyeler ve l zel darelerine Genel Bte Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakknda Kanundur. Genel bte vergi gelirleri tahsilt toplam zerinden belediyelere % 5 pay verilmesini ve bu payn belediyeler arasnda nfus esasna gre bltrlmesini ngren ad geen kanun, yllar yl kaynak yetersizliinden kvranan belediyeleri mal adan nispeten rahatla kavuturmutur. 1984 ylnda yrrle konulan 3004 sayl kanun 1981 Tarihinde yrrle girmi olan ad geen kanunun baz maddelerini deitirmi ve belediyelere verilecek paylar daha da arttrmtr.29 kinci olarak da 2464 sayl Belediye Gelirleri Kanunu karlm olup, bu kanunla belediyeler; vergi, har ve katlma paylar ad altnda dzenlenmi olunan eitli gelir kaynaklarna kavuturulmu bulunmaktadr.

lkemizdeki hzl nfus art ve artan orandaki i g dolaysyla baz kentlerin ar ekilde bymek suretiyle mevcut yerel ynetim sistemini zorlamaya balamas sz konusu yerler iin yeni dzenlemeler yaplmasn gerekli klmtr. nk en kk yerleim birimi ile bu tr bymekte olan yerleim birimleri belediye sistemi ynnden ayn mevzuata tabi bulunmakta idiler. Buradan hareketle byk kentler olarak grlen bu yerleim yerleri iin batdaki uygulamalardan da esinlenerek zel bir dzenlemeye gidilmesi gereklilii domutur. Tm bunlarn sonucunda 1984 ylnda 3030 sayl Kanunla 1982 Anayasasnn 127. maddesinde dile getirilen byk yerleim birimleri iin zel ynetim biimleri getirilebilir hkmne dayanlarak Bykehir Belediye Kanunu yrrle konulmutur.

1985 ylnda kan 3194 sayl mar Kanunu, imar ve pln konusunda pek ok yetkiyi Bayndrlk Bakanlndan alarak belediyelere vermitir. Daha sonra yasalaan Tketici Haklarn Koruma Kanunu ile belediyelere, tketicilerin haklarn korumak zere etiket denetimi gibi birtakm grevler vermitir. Yine gelien teknoloji sayesinde evre lkelerden lkemize ihra edilen doalgazn kullanm iin 1987 ylnda 3378 sayl Doalgazn Kullanm Hakkndaki Kanun karlarak, doalgazn

29

Ayn, s.200.

23 ehirlere kadar naklini salamakla grevli BOTA kurulmu ve Kanun, doalgazn ehir iinde datm konusunda belediyelerle i birlii yaplmasn ngrmtr.

Genel olarak yerel ynetimlerin lkemizdeki yaklak 150 yllk gemiine baktmzda yerel ynetim sistemimizin esasn oluturan; il zel idareleri, belediyeler ve kyler byk apta gelitirilmeye balandklar ve yasal olarak yrrle konulduklar yllarn sosyo-ekonomik ve politik gereklerini yanstmakla birlikte bizdeki bu rgtlenmelerin batl lkelerde olduu gibi gl zerk birimler olarak kmadklarn grmekteyiz.30 Batl toplumlarda sanayileme sreci ve bu srecin beraberinde getirmi olduu kentleme olgusu yerel ynetimleri oluturan asl dinamikler olurken, Osmanl Devletinde ise ticaret burjuvazisinin ayrlk akmlara destek vermesi, yerel ynetimlere phe ile yaklalmasna neden olmutur. Yerel ynetimlerin oluumunda toplumsal gelimelerin katks inkr edilememekle birlikte, d basklar da olduka belirleyici nitelikte olmutur.31

Yerel ynetimlerin oluumunda etkili olan d faktrlerin ayn zamanda yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmas almalarnda da etkin faktr olma zelliklerini devam ettirmekte olduklarn ileriki blmlerde detayl olarak aklayacaz. Zaten tezimize adn veren Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art da yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmasnda dikkate alnmas gereken en nemli d etkenlerden biri olarak karmza kmaktadr.

1.2.3. Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplandrma almalar

Bu blmle ilgili son olarak lke gndemini eyrek asrdan fazlaca bir sre megl eden ve kamuoyunda baz kesimler tarafndan bitmeyen senfoni32 olarak nitelendirilen yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmasna ilikin almalara ksaca gz atmay uygun grmekteyiz. Bu almalarda temel hedef katlmn, hesap verilebilirliin, etkenliin ve saydamln saland iyi ynetiime (good

Firuz Demir YAAMI, Trkiyede Devletin ve Demokrasinin Yeniden Yaplanmas, (Doruk Matbaas, stanbul-2001), s.151. 31 Mehmet AKTEL-Dilek MEMOLU, Yerel Ynetim Reformlarnn Baarszlk Nedenleri, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, (Nobel Yay, Ankara-2005), s.34. 32 Seluk YALINDA, Bitmeyen Senfoni: Yerel Ynetimler Reformu Amme daresi Dergisi, (Mart-1993), s.43

30

24 governance) gemektir.33 Zaten birok uluslar aras kurulu da yapacaklar yardmlar iyi ynetiimin varlyla ilintili hale getirmi bulunmaktadrlar.34

Bu almalarn bir ksm merkez hkmete bir ksm ise sivil toplum kurulular tarafndan akademisyenlere veyahut konunun uzman idarecilere yaptrlmtr. Aada balklar altnda bazlarn inceleyeceimiz bu almalarn temel ortak zelliini ise Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda da vurguland zere yerel ynetimlere daha fazla yetki tannmak suretiyle onlar mal ve idar anlamda zerk kurulular haline getirmeyi hedeflemek oluturmaktadr. Ancak incelenecek olan almalarn her birinde dierlerine nazaran zel nem atf edilen hususlar da bulunmaktadr.

1.2.3.1.Kamu Ynetimi Aratrma Projesi (KAYA)

1983te, asker ynetim sonras kurulmu olan siyasal ynetim, kamu ynetiminde birtakm dzenlemelere girimitir. Bu amala kamu ynetimini gelitirmek ve yeniden dzenlemek zere bir almann balatlmas TODAEden istenmitir. Bu almada, daha nce yaplm olan almalarn uygulamaya ne lde yansdn aratrmak; eksik ynlerini, skntlarn belirlemek ve alnmas gereken nlemleri akla kavuturmak ayrca Avrupa Topluluuna ynetsel uyumu salamaya yarayacak hazrlklar yapmak, temel hedefler olarak saptanmtr. 7 alma grubu tarafndan srdrlen bu alma, Kamu Ynetimi Aratrma Projesi (KAYA) olarak ele alnmtr. Hazrlanacak olan bu proje ayn zamanda beer yllk kalknma plnlar ile hkmet programlarna da k tutacak olmas nedeniyle nem arz etmektedir.35

Proje Haziran-1991de yaynlanmtr. Projede, yerel ynetimlerin iinde bulunduu sorunlar sralanmakta ve sonra da yaplmas zorunlu grlen genel veyahut zel deiiklikler belirtilmektedir. Projede dile getirilen nerilerin amac yerel ynetimleri hizmet ynnden daha etkin ve verimli birer ynetim kurumu haline
OECD, Citizens as Partners-nformation, Consultation and Public Participation in PolicyMaking, e-book, 2001. 34 R. KIELY, Globalization, Neo-Liberalism and The State, The New Political Economy of Development, (Palgrave,2007). 35 TODAE, KAYA Yerel Ynetimler Aratrma Genel Raporu, (Ankara-1991), s.3.
33

25 getirmektir. KAYA Genel Raporunun VII. blmnde yerel ynetimler ayr bir

balk altnda incelenmitir. ncelikle Trk yerel ynetimlerinin iinde bulunduklar durum maddeler halinde ortaya konulmutur. Yerel ynetimlerin sorunlar belirtilerek, yeniden yaplandrma gerei zerinde durulmutur. Trk yerel ynetim sisteminin var olan sorunlara ramen yeniden yaplandrma ynndeki almalarnn sonu vermeyiinin nedeni ise merkeziyeti ynetim felsefesine balanmtr.

Genel hedefler dorultusunda yerel ynetimlerin yeniden yaplanmas yolunda NERLER bal altnda yeni bir model ngrlmtr. nerilen modelle yerel ynetimlerin; yerel demokrasiyi glendirici, yerel topluluka denetlenen, etkili katlmn saland, saydam, kaynaklar ve zellikle z kaynaklar asndan gl, kendi yerel toplumu ile ilgili kararlar kendi organlar aracl ile alp kendi birimleri aracl ile uygulayabilen, merkez ynetimden destek ve nesnel koullarda yardm alan, genel ynetim sistemi ile ynetimin birlii ilkesi ve plnlama disiplini ierisinde btnleen, ynetsel etkinlii ve verimlilii gerekletiren, bir yerel ynetim kurumu niteliklerine sahip olmas ngrlmektedir.36

KAYA, gerek ngrd amalar, gerek getirdii neriler asndan ok ynl ve ierikli bir proje niteliindedir. Projede dikkati eken husus btn ynetim sistemine makro dzeyde ve bir btnlk ierisinde yaklalm olmasdr. Ynetimle ilgili tespit edilen sorunlara, ada gelimelere kout ve toplumsal deiim gereklerine uygun zmler getirilmesi projenin temel k noktas olmutur. Spesifik olarak projede zerinde durulmas gereken husus, halkn mahall idareler ynetimine daha etkin olarak katlmasn ngren hkmleridir. Aratrmaya gre; belediye meclisi ile halk arasndaki ilikinin gerekletirilecek olan dzenlemelerle yasal bir temele oturtulmasyla belediye hizmetlerinde ada anlamda bir dnm noktas yaanaca muhakkaktr. Bylelikle halk; meclis gndemine ilikin neriler hazrlama, soru sorma ve gerektiinde ynetimi geri arma hakkna sahip olacandan bu her iki tarafa da karlkl yararlar salayacaktr.

36

Ayn, s.183.

26 Yerel ynetimlere halkn gstermelik olarak deil ama gerek anlamda katlmnn salanmas durumunda hem halkn kendisi demokratik bir duyarllk kazanm olacak ve hem de halkn yakn denetiminden dolay belediyelerimiz zerlerindeki ataleti atarak an gereklerine uygun daha kaliteli ve sratli hizmetler vermeye alacaklardr. Tezimizin nc blmnde belediye ynetimine halkn katlmnn salanmasna ilikin daha detayl aklamalar yaplacaktr.

1.2.3.2.TSAD Yerel Ynetimler Tasla

1992 ylnda, TODAE retim yesi Seluk YALINDA, Fethi AYTA ve Ziya OKER tarafndan TSAD iin bir rapor eklinde hazrlanan Yerel Ynetimler Yasa Taslanda, merkez ynetim lke dzeyinde tek elden ve bir rnek yrtlmesi gereken; adalet, genel gvenlik, ulusal savunma ve d politika hizmetlerinden sorumlu tutulmaktadr. Ayrca, gelimilik dzeyini dengeleyici, ulusal geliri arttrc ulusal lekli hizmetlerin yan sra, lke boyutunda ulusal hedeflerin, ilkelerin ve standartlarn kamu ynetiminin tm kesimlerinde

gereklemesini salayc gzetim ve denetim hizmetleri de merkez ynetiminin yetki ve sorumluluuna verilmektedir. Yerel topluluklarn bunlar dndaki tm ortak gereksinimlerini karlayacak hizmetlerin yrtlme yetki ve sorumluluu ise yerel ynetim birimlerine braklmaktadr.37

Merkez idarenin denetimi idar vesayetten ziyade hukuka uygunluk denetimi olacaktr. Ayrca halkn denetimi gibi nemli konularda getirilmitir. rnein meclislerin toplantlar ok deiik ngrlmekte, halka soru sorma ve cevap alma hakk getirilmektedir. Ayrca halka belli bir imza toplama karlnda, referanduma zorlama hakk verilmektedir. Mal ynden ise yerel ynetimler, kendi meclisleri araclyla kaynak yaratma hakkna kavumaktadr. Kamu parasnn harcanmasnn denetimi asndan, belediye il ve ile yerel ynetim birimi saymanlarnn Maliye Bakanlnca atanaca ilkesi getirilmitir. Taslak ayrca Bykehir belediyelerine ilikin birtakm yenilikler de iermektedir. 38

37 38

TSAD, Yerel Ynetimler, (stanbul-1997), s.9 vd. www.tsiad.org.tr (1 Mart 2003).

27 Kamuoyunda zaman zaman getirmi olduu neriler veyahut hazrlam olduu raporlar ile gndem oluturan TSAD, lkemizin idar sistemine ilikin reform almalarna ilgisiz kalmam ve bir yerel ynetim tasla hazrlamtr. Genel nitelikleri ile dier reform paketleriyle hemen hemen ayn tespitleri iermekle beraber, yenilik olarak ile genelinde bir mahall idar birimi olarak ile zel idaresinin kurulmasn nermitir.

1.2.3.3.TOBB Yerel Ynetimler Raporu

TOBB zel sektrn en st dzeydeki tek yasal temsilcisi olup Anayasann 135. maddesinde sz edilen kamu tzel kiilii olan, kamu kurumu niteliinde bir meslek kuruluudur.39 TOBB yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmas

konusundaki reform nerisini, 1996 ylnn banda kamuoyuna aklamtr. Rapor, Halil NADAROLU bakanlnda, uzman, akademisyen ve uygulamaclardan oluan zel htisas Komisyonunca hazrlanm, Eyll 1995 ylnda Birlie sunulmutur. Rapor iki ksmdan olumaktadr. Birinci ksm, teorik niteliinin yan sra Bat dnyasndaki gelimeleri de kapsayan ayrntl aklamalar ile mahall idareler reformunda gz nnde tutulmas gereken siyas, hukuk ve mal konular, kavramlar ve kurallar iermektedir. kinci ksm ise Trkiyeye ayrlmtr. Tarihi sre de dhil olmak zere, mahall idarelerin yeniden yaplandrlmasna ilikin eitli gr ve neriler geni bir ekilde bu ikinci ksmda incelenmitir. Bu kapsaml aratrmadan kan sonular aada zetlenmitir:40

Trkiyenin idar yaps eskimitir. Bata mahall idareleri ilgilendiren temel yasal dzenlemeler olmak zere birok dzenlemeler an gerisinde kalmtr. Doal ve rasyonel davran, idarenin yeniden yaplandrlmasnn merkez idare ve mahall idare ayrm yaplmakszn bir btn olarak bir arada ele alnmasdr.

39 40

www.tobb.org.tr (1 Mart 2003). TOBB, Mahall darelerin Yeniden Yaplandrlmas, (Ankara-1996), s.150-154.

28 Trkiye iin bir model olutururken lkenin btnl, blnmezlii, sosyolojik yaps ve gelenekleri bu elbette durum, ki ncelikle gz nnde Batda

bulundurulacaktr.

Ancak

ada

normlara,

gerekletirilen reformlara ve Avrupa Konseyi gibi uluslararas ve Avrupa Birlii gibi uluslarst kurulularda alnan kararlara bigne kalmay ve srt evirmeyi gerektirmez.

dar vesayet tartmalarna bir son verilmelidir. dar vesayet hem kanlmazdr hem de gereklidir. Ancak bu denetim, yerel ynetimlerin kiiliini ve zerkliini yok edecek biimde uygulanmamaldr.

Yerel ynetim birimleri arasnda koordinasyonun salanmas, israfn nlenmesi ve yetki atmasna sebebiyet verilmemesi iin nce bir mahall idareler ereve yasasnn kartlmasnda ve bu yasa ile belirlenen genel ilkelerin nda her bir yerel ynetim birimi iin ayr bir organik kanunun yrrle konulmasnda fayda bulunmaktadr.

Mahall idarelerin finansman sorunlar tartmalara neden olmaktadr. Kamusal finansmann kayna tektir. O da milli gelirdir. Bu kaynaktan alnabilecek miktarn da bir snr vardr. Bu vergileme snr aldnda ise hslat artmamakta, bilakis dmektedir. Bu durumda nemli olan, milli gelirden alnabilecek olan payn iki idare arasndaki dalmnn dil ve rasyonel esaslara gre gerekletirilmesidir.

TOBBun hazrlam olduu bu raporda, yerel ynetimlerle ilgili almalarda Batda gerekletirilen reformlara ve Avrupa Konseyi gibi uluslararas ve Avrupa Birlii gibi uluslarst kurululardaki almalara dikkat ekmitir. Kukusuz kreselleen Dnyada devletlerin idar yapsnn birbirlerinden etkilenmemesi dnlemez. Dou blokunun 90l yllardan sonra zlmesiyle birlikte bu lkeler, asker bakmdan NATO, idar ve ekonomik bakmdan AB ats altnda toplanmaya balamlardr. Tanzimattan beri ynn Avrupaya evirmi olan Trkiyenin bu geliimlere uyum salamak iin idar, ekonomik ve dier alanlarda yapmas gereken birok reform bulunmaktadr. nk artk ulus-devletler gcn tek merkez olmaktan

29 km bulunmaktadr. Snrlar flulam, ekonomik g devletlerin siyas sistemlerini etkileyen en nemli unsur konumuna gelmi bulunmaktadr. Bu nedenle lkemizin Batyla btnleme adna yapmas gereken reformlardan biri de merkez idarenin sahip olduu yetkilerin bir ksmn mahall idarelere devrederek, gelimi lkelerdeki merkez idare-mahall idare grev-yetki blmne uyum salamak olmaldr.

1.2.3.4.Sekizinci Be Yllk Kalknma Pln

lkemizde plnl kalknma dnemi 1961 Anayasasnn yrrle girmesi ile balamtr. 1982 Anayasasnn 166. maddesinde de plnlamayla ilgili hkm ayrntl ve balayc bir ekilde yer alm bulunmaktadr. Ekonomik sosyal ve kltrel kalknmay sanayinin ve yatrmlarn dengeli ve uyumlu dalmn, kaynaklarn verimli lde kullanlmasn salamak amacyla plnl dneme geilmitir.41 Kalknma plnlarnda amalanan hedeflere ulalmas iin mal ve idar ynlerden dzenlemeler yaplmas gereken nemli sektrlerden biri de mahall idarelerdir.42 Bu aklamalardan sonra 8. Be Yllk Kalknma Plnnn yerel ynetimlerle ilgili hkmlerine bakacak olursak:43

Merkez idare ile mahall idareler, niter yap iinde idarenin btnl ilkesine uygun olarak, i blm ve koordinasyona dayal bir yapya kavuturulacak; merkez ve mahall idareler arasnda grev, yetki, sorumluluk ve kaynak paylam ile mahall idarelerin tekilt, mal ve personel yaps yeniden dzenlenecektir. Merkez idare, yerel hizmetlerle ilgili politika ve standartlar belirleyecek ve etkin bir denetleme salayacaktr. Mahall idareler ise, kanunlarla kendilerine verilen grevleri ncelikle yerine getirerek, kanunlarn yasaklamad veya baka idarelere vermedii yerel nitelikli kamu grevlerinin yerine getirilmesinde yetkili klnacaktr. Mahall idarelerde, insan gc plnlamas erevesinde, ihtiyalarna uygun nitelikte personel istihdamn temin etmek zere norm kadro almalar yaplacaktr.

Belma STNIIK, Yedinci Be Yllk Kalknma Plnnda Yerel Ynetimler, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Kasm 1996), s.29. 42 Ayn, s.29. 43 www.dpt.gov.tr(1 Mart 2003).

41

30 8. Be Yllk Kalknma Plnnn dikkat ekici bir dier noktas ise Mahall idarelerin maliyet etkili hizmet retmeleri, bu hizmetlerin maliyetler esas alnacak ekilde ve insan ihtiyalar iin zorunlu hizmet miktar da gz nnde tutularak, fiyatlandrlmas salanacaktr hkmdr. Gnmzde mahall nitelikli birok hizmet merkez idare tarafndan daha byk bir maliyetle yaplmakta ve bunlar karlnda ya hibir bedel alnmamakta ya da ok az bir bedel belirlenmi olmasna ramen ou zamanda bu bedelin tahsili daha masrafl olduundan, tahsili yoluna gidilmemektedir. yleyse yaplmas gereken bu tr hizmetlerin mahall idarelere aktarlmas ve bu hizmetlerin mahall idarelerce bedeli karlnda vatandaa sunulmasdr. Burada akla ilk gelen sektrler ise eitim, salk ve bayndrlktr. Tabii ki bu uygulamalarda birtakm istisnalarn olmas da kanlmaz olacaktr. zellikle de alt gelir dzeyine sahip vatandalar ile bakma muhta ve zrl vatandalar iin birtakm indirimlerin olmas Anayasamzda ifadesini bulan sosyal devlet ilkesinin de bir gerei olarak karmza kmaktadr.

Mahall idare hizmetlerinin etkin, verimli, ekonomik, mahall imkn, ihtiya ve tercihlere uygun biimde yrtlememesinde, merkez idare ile mahall idareler arasnda grev, yetki ve kaynak paylam konusunda dier ada lkelerde uygulamaya konulan reformlarn lkemizde hayata geirilememesinin byk rol olmutur. Yrrle girdikleri dnemin artlarnda olduka modern ve yeterli olan kanunlarmz, ekonomik, teknolojik ve sosyal alanlardaki deiimler karsnda yetersiz kalmaya balamtr. O halde zm nedir? zm, hzl karar alamayan, verimli kaynak kullanamayan, halkn katlmna imkn vermeyen bu idar yapy, olumsuzluklara yol amayacak bir yapya dntrmektir.44 Merkez idare ile mahall idareler arasnda grev blm ve hizmet ilikilerinin dzenlenmesi ve mahall idarelerle ilgili eitli kanunlarda, yukarda belirtilen skntlarn zlmesini salayacak, mahall idareleri bir yandan yeterli mal, idar ve hukuk aralarla donatp dier yandan etkinlik, verimlilik ve denetim ynnden gvence altna alacak deiiklikler yaplmas ynnde nemli almalar yaplmtr.45

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Mahall dareler Reformu Kanun Taslaklar, (Ankara-1997), s.13. 45 ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Mahall dareler Reformu, (Ankara-1998), s.5.

44

31 1.2.3.5. Yrrle Girmeyen 5227 sayl Kanun

Gerek merkez idareyi gerek mahall idareleri yeniden yaplandrmak ve bunlar arasndaki grev-yetki ve mal paylam an geliimlerine uygun olarak yeniden ekillendirmek amacyla hazrlanm bulunan tasar, kamuoyu ve Mecliste yaanan uzun tartmalarn ardndan 15.7.2004 tarihinde TBMMnde kabul edilmi ancak Cumhurbakannca bir kez daha grlmek zere 03.08.2004 tarihinde TBMMne iade edilmitir. Kamu Ynetiminin Temel lkeleri ve Yeniden Yaplandrlmas adn tayan Kanunun amac; katlmc, saydam, hesap verebilir, insan hak ve zgrlklerini esas alan bir kamu ynetiminin oluturulmas; kamu hizmetlerinin dil, sratli, kaliteli, etkili ve verimli bir ekilde yerine getirilmesi iin merkez idare ile mahall idarelerin grev, yetki ve sorumluluklarnn belirlenmesidir. Kanunun gerek merkez idare gerek mahall idareler iin getirmi olduu temel ilke ve esaslar unlardr:

Kstlayan deil, kstlamalar kaldran ve vatandana gvenen hesap verme sorumluluu iinde bir kamu ynetimi,

Etkin, verimli, katlma dayanan ve geliime ak bir kamu ynetimi, Denetimde yeni bir oluum olarak Halk Denetilii ihdas edilmitir.

Kanunun 42. maddesiyle 5393 sayl Belediye Kanununda yer almayan halk denetiliinin, sadece mahall idareler iin getirilmi olmas dikkat ekicidir. Dikkati eken bir dier husus ise halk denetisinin vermi olduu kararlarn bir meyyidesinin olmamasdr. Ancak daha sonra karlm bulunan 5548 sayl Kamu Denetilii Kurumu Kanunuyla tm kamu idareleri kapsam ierisine alnm bulunmaktadr.

Bu konuyla ilgili son olarak gerek VI. gerek VII. Be Yllk Kalknma Plnlarnda, yerel nitelikli hizmetlerin mahall idarelerce grlmesi erevesinde merkez idare ile mahall idareler arasndaki grev, yetki ve hizmet blmnn esaslarn belirleyecek bir ereve kanunun karlmas kanaatimizce hangi hizmetlerin merkez idarece hangi hizmetlerin mahall idarelerce yrtlecei konusundaki kargaann giderilebilmesi adna byk nem arz etmektedir.

32 Sonu olarak, Osmanl Devletinin merkeziyeti ynetim anlay yerel ynetimleri iktidar paylatklar ve zerklii olan ayr bir yaplanma olarak kabul etme yerine; kendisinin verecei yetki ve mal kaynaklarla yaayan ve her an denetimi altnda bulunmas gereken adeta merkez ynetimin tara uzantlar olarak deerlendirmitir. Osmanlnn bu kat merkeziyeti anlay Cumhuriyet dneminde de z itibaryla korunmutur. Cumhuriyet Dneminden gnmze kadar yerel

ynetimlerle ilgili deimeyen konu ise yerel ynetimlerde reform yapma arzusudur. zellikle kreselleme olgusu ile balayan ve toplumlarn birbirine yaknlamas ve hatta btnlemesi (AB gibi) gayretleriyle de devam eden bu srele birlikte iyice belirginlemeye balayan bu arzular gerekletirmek adna gerek hkmetler gerek sivil toplum kurulular tarafndan birok almalar ve aratrmalar yaplm ancak bu reform gayretleri gerek siyas iradenin gszl gerek toplumsal mutabakatn salanamamasndan dolay 2005 ylna gelinceye dein gerekletirilememitir.

2.YEREL YNETMLERE LKN KURAMLAR

Genel ereve olarak merkez ynetim-yerel ynetim ilikilerini aklamak zere birok teorik model olmakla birlikte bunlardan ne deinmeyi uygun grmekteyiz:46

Temsilcilik-Ortaklk Modelleri: Temsilcilik yaklamna gre yerel ynetim, ulusal kamu hizmetlerinin yerel dzeyde yrtlmesinden sorumlu merkezn yerel temsilcisidir. Ortaklk anlayna gre ise, yerel ynetimler bamsz yerel birimler olup, merkezle aralarndaki iliki eit ortaklar asndaki gibidir. Chadwick ve Hartley tarafndan savunulmutur.

Hizmet-Vekilharlk Modeli: Chandler tarafndan ortaya atlan ve temsilcilik modelinin az deiik ekli olan bu modele gre yerel ynetimler, merkez ynetimin msaadesi lsnde ve onun denetimi altnda belirli kamu hizmetlerini yrtrler.

46

Veysel K. BLG, a.g.t., s. 8-14.

33

Denge Modeli: Rhodes tarafndan ortaya atlan bu model, merkez ynetimle yerel ynetimlerin karlkl olarak birbirlerine bamllklar esasna dayanmaktadr. nk her ikisinin de gl ve zayf noktalar vardr ve baz konularda birbirlerine dayanmak zorundadrlar.

lkemizdeki durumu bu modeller asndan deerlendirecek olursak, yerel ynetimlerimizin ilk ortaya kt zaman dilimi olan XIX. Yzyln ortalarnda Chandler tarafndan ortaya atlan Hizmet-Vekilharlk modeli yerel ynetimlerimiz iin tanmlayc model iken, gnmzde bu anlaytan uzaklalarak Denge modeline doru bir ilerlemenin olduu gzlemlenmektedir.

Bundan

sonraki

balklarda

bulunduklar

aa

gre

yerel

ynetim

teorisyenlerinin ortaya koymu olduu fikirleri daha detayl inceleyeceiz.

2.1. XIX. Yzyl ncesi

Sanayi devrimi sonras gerek endstri alannda gerek ticaret alanndaki gelimeler hem yeni kentlerin olumasna ve hem de var olanlarn bymesine yol amtr. Bu deiim srecinde ekonomik, siyasal ve toplumsal faktrler nemli rol oynamlardr. Kent yaplarndaki bu deiim kentlerin ynetim yaplarna da yansm ve kentler, merkeziyeti yap ile adem-i merkeziyeti yap arasnda gidip gelen ve belli aralklarla deien ynetim ekillerine sahip olmulardr. Bahsettiimiz bu gelimeler yerel ynetimlerle ilgili birok grlerin ortaya atlmasna neden olmutur. Biz de bu tarihi srete yerel ynetimlerle ilgili ortaya km bulunan grlere ana hatlaryla deinmeye alacaz.

Jean Bodin (1530-1596) kentleri, devlet ile aile arasnda bir ara kurum olarak grmtr. Bodin Six Livres de la Republique adl yaptnda, halk devletinde okul, lonca, kent gibi ara kurumlarn tannm olduunu, diktatrlklerde ise bunlarn tmyle ortadan kaldrlm olduunu yazar. Adalet ilkesine dayanan monarik rejimlerde ise, orta yolun tutulduunu belirtir. Bununla birlikte, sahip bulunduklar

34 ayrcalklarn kentlerin elinden alnmasndan sonra, bu adaleti monarik rejimlerin de yozlatna; prenslerin, tm ynetim yetkilerini ellerine alm olduklarna deinir.47

Montesquieu de, Bodin ile benzer grlere sahiptir. Yasalarn Ruhu adl yaptnda, bu grlerini aklamaktadr. Her ikisi de, yerel ynetimlere belli bir rol ve arlk tanrlar. Yerel ynetimleri, hkmdarn egemenliini snrlandran birimler olarak grrler. Montesquieu yaptnda, ideal devleti, yerel topluluklarn oluturduu bir topluluk olarak grdn belirtir. Kentlerin, sahip bulunduklar ayrcalklar krala terk etmek zorunda kalmalar sonucunda otokrasinin yozlatn ne srer. Erkin, merkezde toplanmasnn sakncalarna da dikkati eken Montesquieu, hkmdarn, ulusun genel karlarndan ve toplumsal gereksinmelerden kaynaklanmayan buyruklarna kar gvensizlik duyduunu belirtir.48

Jean Jacques Rousseau ve Kant gibi dnrler zgr kentli ile zgr devlet arasna, yerel ynetim gibi ara kurumlarn sokulmasna gerek grmemilerdir. Rousseau yerel erkin kaynan, yerel kurulularda ya da meslek rgtlerinde deil, fakat tek ve blnmez bir genel istence yurttalarn katlmalarnda bulur. Rousseau, lkenin coraf blmlere ayrlmasn, kentlerin bir bakente

balanmalarn uygun saymam; lkede, meclislerin bir bakente gerek kalmayacak bir biimde kentler arasnda srayla yer deimesini nermitir. Turgot da, ara kurumlardan ve bal kurumlarndan sz ederken, bunlarn varlklarn kendi balarna srdremeyeceklerini, toplumun yarar iin kurulmu olduklarn, yararl olmaktan ktklar anda da varlklarna gerek kalmayacaklarn ileri srmtr.49

Turgot (1727-1781) ve Bentham (1748-1832) gibi yararclar, lkenin genel yararlar ile bireysel yararlar arasnda ba ilevi grecek alt birimlere bilinli bir biimde ayrlmas gereinden sz etmilerdir. ada yerel ynetim dncelerinin ortaya k da bu dncelerin gelimesi sonrasndadr. Turgot, yerel ynetimleri bir hiyerarik sistem olarak grmtr. Bu sistemde en altta ky belediyeleri bulunmakta, bunlardan 15 kilometre apnda bir ember iinde kalan 30 tanesi bir seim evresi oluturmakta, bunlardan 30 tanesinden de, il belediyeleri meydana
47 48

Ruen KELE-Fehmi YAVUZ, Kentleme Politikas, (Turhan Yay., Ankara-1983), s.4. KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.35. 49 Ayn, s.28.

35 gelmektedir. Bu grler daha sonraki yllarda Fransay komnlere, kantonlara, ileler ve illere ayrmay baaran Sieyesin grlerini de etkiledii gibi; 1790da Fransz Devriminin ardndan gerekleen yeni ynetim yapsn da etkilemitir. Bu ynetim yaps, yerel ynetim organlarnda yalnzca tanmaz mal sahibi olanlarn temsil edilebilmelerine imkn tanmtr. Yararc dnce, Amerika Birleik Devletlerinde, Fransa ve ngilteredeki kadar etkili olmamtr.50

2.2. XIX. Yzyl Sonras

XIX. yzyl, devletten ziyade yerel ve zel giriimlere gven duyulduu bir liberalizm adr. Liberalizm, devletin dolaysyla da yerel ynetimlerin fonksiyonlarnn azalmasn ngrmekte ve zelletirmeye arlk vermektedir.51 Osmanl Devletinde veya lkemizde Prens Sabahattin ve kimi liberal ekonomistler, yerel ynetimleri, liberal ekonominin siyasal dengi olarak grmektedirler. Bu gre gre, eer bir mal ya da hizmet serbest piyasada retilemiyorsa, en iyisi onun yerel ynetimlerce retilmesi ve sunulmasdr.

Ancak daha sonralar ar liberalizmin getirdiin sakncalar giderebilmek iin sosyal adalet ilkesi ortaya kmtr. Sosyal adalet, mal ynden g durumda olan kiilerin korunmas ve bunlarn yaam dzeylerinin iyiletirilmesi iin kullanlan bir kavramdr. Sosyal adalet hemen hemen tm devletlerin anayasal dzenlemelerinde yer alan bir ilke olup, bu ilkenin en etkin uygulabilecei alanlardan biri de yerel ynetimlerdir. nk yerel ynetimler; snrlar iinde yaayan yerel halk arasnda birlik ve dayanma ruhunun kuvvetlenmesinde etkin rol oynayabilen kurululardr. Bu nedenledir ki gnmzde dnyann hemen hemen her yerinde yerel ynetimler mali ynden g durumda bulunan insanlar desteklemekle ykml klnmtr

Alexis

de

Tocqueville,

mahall

idare-demokrasi

ilikisi

balamnda,

demokrasinin en gzel ekilde yaanaca dzeyin yerel ynetimler olduunu savunmaktadr. Bu nedenledir ki Hr halkn asl kuvvetinin komnlerde

toplandn sylemitir. Ona gre zgrl halka komnler getirir bu nedenle de

50 51

Ayn, s.28. Muhammet KSECK, Central-Local Government Relations in The Thatcher Years 1979-1990, (Yaynlanmam Doktora Tezi, University of Leeds Department of Politics, June-1999), s.23.

36 yerel ynetimler olmadan, bir lkede belki zgr bir hkmetten sz edilebilir, ama zgrlk ruhundan sz edilemez. Tocqueville, glenen toplumsal eitlik akmnn tersine evrilemeyeceini ne srm; yurttalara, merkez ynetime bal olmakszn hareket edebilme yetkisinin tannmasn savunmutur. Yerel dzeyde yurttalarn ynetime katlmnn salanmas demokrasi dncesinin kkleip gelimesi iin byk nem arz etmektedir.52 Tocqueville, yerel ynetimler zerindeki dncelerini komn toplantlarndaki gzlemlerine dayanarak gelitirmitir.53

Bentham ise yerel ynetimlerin merkez ynetimlerce dzenlenmesinin en ok sayda insana, en byk mutluluu getirebilecei dncesinden yola kmtr. Benthamn ngrd dzenlemede, tm kamu hizmetlerini karlamak zere, lkenin 20 eyalete blnmesi, bunlardan her birinin 20er ileden olumas ve her bir ilenin de, ayn sayda alt blmlere ayrlmas ngrlyordu. Birimlerden her birinde seimle ibana gelen bir bakan ile birer meclisin bulunmasn ngrmtr. Bentham yerel ynetimlere; bayndrlk, salk, eitim, gvenlik gibi grevlerin verilmesini ve btn bu hizmetleri yerine getirebilmeleri iin de, vergi koyma ve kamulatrma yetkileriyle donatlmalarn ngrmtr. Bununla birlikte yerel ynetimlerin, bakan ve meclis gibi organlarnn, parlmento ile bakanlarn ynetim ve denetimine bal olacaklarn da aka vurgulamtr.54

Yerel

ynetimlerle

demokrasi

ilikisini

aklamakta

farkl

grler

bulunmaktadr. Yerel ynetimlerin ar merkeziyeti yaklamlara kar vatandalar iin bir zorunlu bir gvenlik a ilevi olduu ileri srlmtr.55 Toulmin Smith, Langrod, Moulin gibi dnrler, yerel ynetimleri demokratik seim ilkesine tamamyla ters den, gcn yalnzca geleneklerden alan bir kurum olarak grmlerdir. Concerdet ise yerel ynetimlere kar karak, bu birimleri ayrcalkl snflarn karlarnn korunmasnn bir arac olarak grmlerdir. Merkezci bir yapnn kurulmasnn bu ayrcalklar kaldracan savunmulardr. John Stuart Mill ise, yerel ynetimlerin demokrasi ile zorunlu ilikili bulunduu grnn sahibidir. Mill, halkn sz sahipliini, yerel katlm ve siyasal eitimi gibi zelliklere sahip
ULUSOY- AKDEMR, a.g.e., s.41. Richard P. NATHAN, Note on Theories of Local Government, www. rockinst.org (8.4.2004) . 54 KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.29. 55 A. PHILIPS, Why Does Local Democracy Matter, in Pratchett L, Wilson D, (eds.) Local Democracy and Local Government, (Macmillan, London-1996).
53 52

37 yerel ynetimler ile demokrasi arasnda zorunlu ve i ie bir iliki bulunduundan bahsederek, yerel ynetimlerin demokratik gelimede ok nemli bir yere sahip olduunu vurgulamaktadr.56 J.S. Millin yan sra, Keith-Panther Brick ve daha sonra da Fabian sosyalistler yerel ynetimlerde; halkn katlmna, etkin ynetim anlayna ve adem-i merkeziyetiliin nemine dikkat ekmilerdir.57

Sidney ve Beatrice Webb belediye sosyalizmi dncesini ortaya atmlar ve belediye sosyalizmini, bireyci kazan gdsnn yerine kamu hizmeti anlayn koymann bir yntemi olarak grmler ve bunun merkez ynetimin ykn en aza indirerek, yerel topluluklar eliyle gerekletirilmesini istemilerdir. Onlara gre, halkn gereksinim duyduu hizmetlerin, halka; yerel dzeyde, yerel ynetimlerce sunulmasyla zel kesimin kazan gdsnn yerini, kamu hizmeti anlay alm olacaktr. Bu nedenle de bu hizmetlerin sunulmasn, merkez ynetimin minimum derecede gzetimi altndaki yerel ynetimlere braklmasn savunmulardr.58

Proudhon, Federasyon lkesi adl eserinde, yerel ynetimler oluturmann, reticilerle, tketicilerin, kendi yazglarna hkim olacaklar bir ortam yaratmann arac olduunu belirtmitir. Proudhona gre, yerel blgelendirme, otoritenin simgesi olan hukukun yerine, zgrln simgesi olan szlemeyi koyarak merkez ynetimi sarsmay mmkn klmaktadr. Proudhonun ngrd federal yap iinde, yerel birimler ne kadar geni olursa, bu birimlerin yetkileri o lde snrl olacaktr. Bu yerel ynetimlere katlanlarn says ne kadar ok olursa, ortaklaa kullanlan yetkilerin de o kadar az olmas demektir. Proudhonun grleri, yerel birimlere verilen yetkilerin, merkez ynetimin iradesiyle verilmi yetkiler olabilecei anlayna dayanmaktadr.59

ngilterede gelitirilen belediye sosyalizmi akmnn, Amerika Birleik Devletlerindeki karl zerk belediyecilik akm olmutur. Buna gre eyaletlerin belediyelerin ilerine karmas nlenmelidir. Belediyelere kamusal ve toplumsal hizmetleri yerine getirebilmeleri iin gerekli kaynak ve yetkiler verilmelidir. Eyalet
56

M. Akif ZER, Yerel Demokrasi, Demokratik Yerel Ynetimler ve Yerel Ynetimlerin Demokratiklemesi Kavramlarnn Tahlili zerine, Trk dare Dergisi, (Mart-2000), s.131. 57 www.eurofakultetas.vu.lt (8.4.2004). 58 KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.32. 59 Ayn, s.37.

38 anayasalarnda belediyelerin yapamayacaklar deil, yapabilecekleri eyler

gsterilmelidir. Bununla yarglarn yorum yoluyla belediyelerin grev alanlarn daraltmalar nlenmeye allmaktadr.60 Gnmzde ise belediyelerin grevlerinin liste usul saylmas ynteminden, merkez idarenin grevlerinin liste usul saylmas yntemine doru bir eilimin olduu gzlemlenmektedir.

XX.

yzyln

balar,

yerel

ynetimler

iin

altn

olarak

nitelendirilebilmektedir. Sanayileme hareketleriyle birlikte kentleme hareketlerinin art gsterdii bu dnemde yerel ynetimler, zorunlu hizmetleri iin yeterli kaynak bulabilmi, yerel halka merkez ynetimin sunduundan daha fazla hizmet sunabilmilerdir. Liberal ve sosyalist reformcular, belediyelerin yetkilerinin daha ok geniletilmesini ve yerel ynetim rgtnn iyiletirilmesini savunmulardr. XX. yzylda yerel ynetimleri balca zelliin niteledii dikkati ekmektedir:61

Birincisi, hizmet oulculuu olarak adlandrlabilir. Ekonomik, toplumsal ve teknolojik nedenlerle yerel ynetimlerin grev alanlar genilemi ve giderek de genilemektedir. zellikle, 1930lardan sonra merkez ynetimler, Keynesci eilimlere uyarak ekonominin genel gidiini, bayndrlk

almalaryla etkileyebilmek iin, yerel ynetimlerin yatrmlarn zendirmek yolunu semilerdir.

kinci zellik, XX. yzyldaki nfus devinimleri sonucunda kentli nfusun artm olmas ve yerel birimlerin hzla kentsellemesidir. nc Dnya lkeleri dnda hemen hemen her yerde, bugn artk krsal nfusun oran, kentsel nfus orannn altna dmtr.

Ynetimde etkinlik denilebilecek son bir zellik ise, yerel ynetimin etkinliini ve verimliliini artrmak iin, deer sistemlerinin, inanlarn ve kuramlarn bir yana braklmasn, yerel sorunlara pragmatik bir biimde yaklaarak zm yollar aranmasn gerekli klmtr.

60 61

Ankara Bykehir Belediyesi, Yerel Ynetimler, (BEM Yay., Ankara-1991), s.20. KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.30-31.

39 W.J.M. Mackenzie, Yerel Ynetim Kuramlar, adl yaptnda, ada yerel ynetim dncesinin dayand deerleri yle zetlemektedir: Yerel ynetimler insanlarn geleneksel haklarn yanstan bir kurumdur. Yerel ynetimler ayn zamanda kimi kamu hizmetlerinin etkin ve uygun bir ekilde halka sunulmas yntemidir. Son olarak da yerel ynetimler halkn siyasal eitiminde nemli bir rol oynamaktadr.62

Friedrich August Von Hayeke (1899-1992) gre yerel halka olduu kadar, onlarn gelecekteki liderlerine de siyasal bir eitim okulu ilevi gren yerel ynetimlerin yaygn olmad hibir yerde demokrasinin iyi bir ekilde iledii grlememitir. Yararl idar tecrbe ve yeniliklerin salanmasnda olduu kadar, demokrasinin gelitirilmesi de yerel ynetimlere dayanmaktadr. Bu nedenle yerel ynetimler, Batnn siyas ve idar kurumlamasnda ve demokratik hayatnn gelimesinde nemli bir role sahip olmulardr.63

Son dnemde kentlerin ve yerel ynetimlerin biim ve ilevlerinde ortaya kan deiime Marksist paradigma iinde kalarak cevap veren yaklamlar da bulunmaktadr. Bu yaklamlar ierisinde en ne kan eitsiz gelime kuram olmutur. Buna gre kapitalizm sadece sosyal eitsizlikler deil ayn zamanda da meknsal eitsizlikler de yaratmaktadr. Ortaya kan bu eitsiz gelimeyi ortadan kaldramasa bile ynetilebilir bir hale getirmek ulusal devlet iin bir zorunluluktur. Homojen olmayan bir meknsal rntyle, homojen bir devlet yapsnn baa kmas mmkn deildir. Tarihsel sre ierisinde yerel devlet eitsiz gelimeye kar ulusal devletin bir yant olarak gelimitir.64

Yukarda incelendii zere yerel ynetimler zerine birok nl dnrn gerek siyasal dnce sistemlerinden gerek iinde bulunduklar toplumun kltrel ve geleneksel zelliklerinden etkilenerek ileri srdkleri farkl teoriler bulunmaktadr. Ancak bu teorilerde ortak olarak n plna kan en nemli hususlar; yerel ynetimlerin vatandalarn politik katlmna imkn tanmas ve de yerel hizmetlerin etkin bir ekilde ifasna katkda bulunmasdr. Yerel ynetimler ayn zamanda

Ayn, s.52. ERYILMAZ, ag.m., s.7. 64 Tark ENGL, Yerel Ynetim Kuramlar: Ynetimden Ynetiime, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Temmuz-1999), s.16.
63

62

40 geleneksel olarak da ar merkeziyetilie bir tepki olarak domu bulunmaktadr.65 Bugn hem Avrupada hem de lkemizde yaplan reform almalarnn dnsel altyapsn da bu deerlerin oluturduu bir gerekliktir. nk geride braktmz son iki yzyln ykselen deeri olan gl merkeziyeti devlet modeli yerini adem-i merkeziyeti gl yerel ynetimlerden mteekkil devlet modeline brakmaktadr.

3.YEREL YNETMLERE LKN KAVRAMLAR

Bu blmde yerel ynetimlerde yeniden yaplandrma almalarnda kullanlmakta olan ve yerel ynetim reformlarna yn veren kavramlara deinilecek ve bu kavramlarn lkemiz yerel ynetim sistemine yansmalar 5393 sayl yeni Belediye Kanunu balamnda irdelenecektir. Bu blmle ilgili olmasna ramen hem tekrara yer vermemek amacyla hem de AYYnn da temel dayanaklar olmalarndan tr AYYnn detayl olarak ele alnaca bir sonraki blmde inceleneceinden zerklik-katlm-yerellik ve etkinlik kavramlarnn tanmna ve kapsamna deinilmeyecektir.

3.1.Merkezden Ynetim-Yerinden Ynetim

Siyas, idar veya hukuk bakmdan karar alma, emir verme ve uygulama yetkilerinin devletin merkezinde topland, bu merkezin; hiyerarisi iinde olsun olmasn tm kurumlar ve personelini sk denetim ve ynetimi altnda tuttuu ynetim tarz, merkezden ynetim olarak adlandrlmaktadr.66 Gnmzde bu ynetim tarznn mutlak bir ekilde uygulanmas mmkn olamayacandan merkeze bal baz makam veya grevlilere merkez adna karar alma ve uygulama yetkisinin tannmas yoluna gidilmektedir ki buna da yetki genilii denilmektedir. 1982 Anayasasnn 126. maddesi illerin idaresi yetki genilii esasna dayanr denilmek suretiyle illerde Valilere merkez adna karar alma ve uygulama yetkilerini tanmtr.

Garry STOKER, Introduction: Normative Theories of Local Government and Democracy, in D.King and G. Stoker (eds.), Rethinking Local Democracy (Macmillan, London-1996).
66

65

Metin GNDAY, dare Hukuku-Mfettilik Snavna Hazrlk, (Alkm Yay., Ankara-1992), s.1.

41 Adem-i merkeziyet, tefrik-i vezaif ve decentralisation kavramlaryla da ifade edilen yerinden ynetim ise, kararlarn merkez tekiltna ve hiyerarisine dahil olmayan bir takm organlar tarafndan alnmasn tazammum eden bir sistemdir. 67 Anayasamzda da yer alan yerinden ynetim ilkesi modern ynetim sistemlerinin belirleyici ve yn gsterici bir ilkesi konumuna gelmitir. Bata Asya ve Avrupa olmak zere birok lkede yaplan idar reform almalarnda yerinden ynetim ilkesi uyarnca birok kamu hizmeti yerel birimlere devredilmektedir.68 Merkezden ynetim ve yerinden ynetim, birbirlerinin tam tersi anlamlar ieren kavramlardr. Baka bir ynyle, merkezden ynetim ve yerinden ynetim, birbirlerinin kart olan ve birbirlerinin gsz yanlarn tamamlayan ynetim biimleridir. Her ikisinin de stn yanlar ve gsz yanlar vardr.69 Bu nedenledir ki tm dnyadaki lkeler ynetim sistemlerini bu iki idare eklinden bir karm meydana getirerek ekillendirmilerdir.

Ne btnyle merkezden ynetim, ne de sadece yerinden ynetim esasna gre rgtlenmi bir devlet bulunmaktadr. Her devlet, merkezden ynetim ve yerinden ynetim ilkelerini ekillendirirken sosyal, ekonomik, kltrel, siyas ve tarihi artlar dikkate alarak farkl bir yaplanmaya gitmektedir. Bu nedenle baz lkeler merkezden ynetime, bazlar yerinden ynetime arlk vermekte, dier bazlar da bu ikisi arasnda belirli bir denge kurmaya almaktadrlar.70

Yerinden ynetim ve yerel ynetim farkl anlamlar iermektedir. Ksaca vurgulamak gerekirse yerinden ynetim bir ynetim biimi iken yerel ynetim ise bir ynetim birimini (il, belediye, ky gibi) ifade etmektedir. Anayasamz da merkez ynetim-yerinden ynetim ilikileri ile ilgili hkmler bulunmaktadr. 1982 Anayasasnn 123. maddesinde dare, kurulu ve grevleriyle bir btndr ve kanunla dzenlenir. darenin kurulu ve grevleri merkezden ynetim ve yerinden ynetim esaslarna dayanr ifadesi yer almtr. 1982 Anayasasnn 127. maddesinin

67

Sddk Sami ONAR, dare Hukukunun Umum Esaslar, (smail Akgn Matbaas, stanbul-1966), s.610. 68 A, FERNANDO, Good Governance and Decentralisation in Asia, (Manuscript, 1997). 69 Metin GNDAY, dare Hukuku, (maj Yay., Ankara-1999), s.42 vd. 70 Bill ERYILMAZ, Kamu Ynetimi, (Akademi Ktb., zmir-1995). s. 54.

42 ikinci fkrasnda ise , Mahall idarelerin kurulu ve grevleri ile yetkileri, yerinden ynetim ilkesine uygun olarak ve kanunla dzenlenir cmlesi bulunmaktadr.71

Merkeziyeti ynetim, daha ok kutuplamalarn, bunalmlarn ve savalarn olduu dnemlerde kendini gstermektedir. nk devletler, lkelerinin ve vatandalarnn birlik ve beraberliklerini koruma refleksiyle kamusal gc mmkn olduunca merkezde toplama eiliminde olmaktadrlar. Ancak 1990lardan sonra bloklamann ve souk savan sona ermesi, iki kutuplu dnyann tek kutuplu dnyaya dnmesi merkeziyeti ynetimin irdelenmesini zorunlu klm ve tm Dnyada merkeziyeti ynetimler yetkilerini yerel ynetimlere brakmaya balamtr.72 rnein; spanyada 1978 Anayasas ile 1985 Yerel Ynetim Yasas, Fransada 2003 Anayasa deiiklii ile 1982 yasal dzenlemeleri ve talyada 1970li yllarda yaplan deiikliklerle merkeze ait birok grev ve yetki yerinden ynetim ilkesi uyarnca yerel ynetimlere devredilmitir.

9.Cumhurbakanmz Sleyman Demirelin konumuzla ilgili olarak Biz geen yllar zarfnda adem-i merkeziyetilik prensibini unuttuk; her eyi Ankaraya topladk. Ankara, bugn bu kadar ykn altndan kalkamaz durumdadr; bu kalkamazlk da devletimizi arlatrmtr. En basit iler Ankarada grlr hale gelmitir. Vann zalp kazasndan bir vatanda tapu meselesi iin niye Ankaraya gelsin yani, niye gelsin?73 demek suretiyle yerel ynetim reformunun gerekliliini vurgulamtr. Grev bandaki bakanlarmzn bile hantal olarak nitelendirdikleri merkez ynetim birok alanda kilitlenmi olduuna gre, yerel insiyatif ve icraata her zamandan daha fazla ihtiya bulunmaktadr. Her karar Ankarada alnr zihniyeti Trkiyenin nn tkayan balca elerden biri haline gelmitir.74

erif NER, Trkiyede Merkez Ynetim le Belediyeler Arasndaki likilerin Yasal-Siyasal ve Ekonomik Analizi, Trk dareciler Dergisi, (Mart-1997), s.214. 72 rfan KURUCU, Merkez Hkmetin Tara rgtlenmesi Sorunlar ve zm nerileri, darecinin Sesi Dergisi, (Austos-1998), s.35. 73 Cumhurbakanl, ankaya 1999, (Ankara-2000), s.374. 74 lter TRKMEN, Yerel Ynetimler, Hrriyet Gazetesi, (4 Temmuz 2000).

71

43 Aslnda lkemizde sorun sadece yetki devrinin tam anlamyla

gereklememesinden kaynaklanmamakta, bunun yannda 1982 Anayasasnn 126. maddesinin ikinci fkrasnda belirtilmi bulunan yetki genilii ilkesinin gerei gibi iletilmemesi de yerel sorunlarn merkeze tanmasnda nemli bir faktr olarak karmza kmaktadr. Bu maddeye gre merkeze ait yetkileri kullanma hakkn haiz olan valiler genelde insiyatif kullanmaktan kanmakta ve en basit meseleler iin bile bakanlklarla yazma yaplmaktadr. Nitekim ileri Bakanl 13.09.2006/75 tarih/sayl bir genelge ile bu duruma atfta bulunarak gr taleplerinin minimuma indirilerek valilerin insiyatif kullanmalar gereini vurgulamtr.

Hizmetlerin merkez ynetim ile yerel ynetimler arasndaki blmnde iktisadi kriter ve geleneksel kriter olmak zere iki kriter ne kmaktadr. ktisadi kriterde hizmetin faydasnn yayld alan ve dsallklar ile hizmetlere olan talebin optimum bir ekilde belirlenmesi ve bu suretle de maksimum etkinliin salanabilmesi iin hizmetin hangi idareye braklmas gerektiinin saptanmas nem kazanmaktadr. Geleneksel kriterde ise, hizmetin nitelii nemli olmakta ve bu nedenle de ulusal dzeyde blnmezlik ve mahrum edilmezlik zelliine sahip milli savunma, adalet, d politika vs. gibi hizmetler merkez ynetime, dier hizmetler ise yerel ynetimlere braklmaktadr.75

Merkezden ynetim ve yerinden ynetim ilikisini belli bir temele oturtmak gerei aktr. Kamu gcnn tmnn merkezde toplanmas yeni yzyln demokrasi anlay ile badamamaktadr. Bu nedenle kamu gcnn seimle ibana gelen yerel topluluk temsilcileriyle paylalmas hem demokratikleme hem de ynetimin halka yaknlamasnn nemli bir vastas olarak karmza kmaktadr. Nitekim 59. Hkmetin programnda ynetimin yeniden yaplandrlmas ve merkeziyeti hantal yapnn almas bal altnda u konulara deinilmektedir:76

Ulusal ncelikler ile yerel farkllklar bartrlarak kamu hizmetlerinin yerinden karlanmas temel ilke olacak, merkez ynetim tarafndan

75

Sleyman Ruhi AKDEMR, Trk Yerel Ynetimlerine Yeniden Bir Bak, Yerel Ynetim ve Denetim Dergisi, (Ocak-2002), s.38. 76 59. Hkmet Program, Resm Gazete, (24 Mart 2003).

44 yrtlmesi zorunlu olmayan hizmetler, kaynaklaryla birlikte yerel ynetimlere devredilecektir.

Yerel dzeyde demokratiklemeye nem verilecek, seimlerle oluan yerel organlar zerindeki merkez idarenin denetimi, hukuka uygunluk denetimi ile snrlandrlacaktr.

Yerel ynetim reformu erevesinde, merkez idare ile yerel idareler arasnda grev, yetki ve kaynak paylam, niter devlet anlaymza dayal olarak, etkinlik, verimlilik ve ada ynetim ilkelerine uygun olarak yeniden belirlenecektir.

Kamu ynetiminin bir paras olan yerel ynetimler (il zel idareleribelediyeler-kyler) idarenin btnl iinde yer alrlar. Yerel ynetimler merkez idareye kar belli bir zerklie sahip olmalarna ramen, merkezden tamamen ayr adeta baka bir devlet hviyetinde ilev grmesi kabul edilmemektedir. nk bu tzel kiiler, yrttkleri hizmetler ile kamu yararnn gereklemesine hizmet

etmektedirler ve bunlar yaparken de, lkenin ve devletin birlik ve btnln, kamu hizmetlerinin tm lke dzeyinde egdm ierisinde yrtlmesini gzetmek durumundadrlar. Tm bu nedenlerden dolay merkez ynetimin, yerinden ynetim kurulular zerinde bir takm denetim yetkilerine sahip olmas ngrlmtr. Yerinden ynetim sisteminin sakncalarn nlemek iin merkez ynetimin yerinden ynetim kurulular zerinde sahip olduu bu denetim yetkilerine ise de vesayet yetkileri denilmektedir. te gnmzde en ok tartlan konu bu vesayet yetkisinin ieriinin nasl doldurulacadr. Yaygn olarak kabul gren gre gre vesayet denetiminin artk yerindelik denetimi eklinde deil, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda belirtildii zere hukuklik denetimi biiminde olmas gereidir.

45 3.2.Demokratik ve effaf Yerel Ynetim

Yerel ynetimlerle demokrasi artk yan yana kullanlan kavramlardr. Yerel ynetimler, insann zgrlemesinde, demokrasinin yaatlmasnda ve insanlarn demokratik bilin kazanmasnda birincil kurululardr. Katlma ve temsil gibi ada demokrasinin nitelikleri en iyi biimde yerel ynetimlerde gereklemektedir. Devletin buyurma ve zaman zaman despotizme dnen gcn snrlayan plural gruplarn varl esastr. Bu plural gruplarn en nemlisi ise yerel ynetimlerdir.77 Yerel ynetimlerin demokratiklemesi, merkezi ynetimin demokratiklemesi kadar nem arz etmektedir. Yerelin demokratiklemesi iin, ncelikle yneten ve ynetilen bireylerim demokratiklemesi gerekmektedir. Bu konu da iki ynl sonucu beraberinde getirmektedir. Birinci yn, ynetenlerin halk nasl ynetime

katabileceklerini ortaya koymas; ikinci yn ise ynetilenlerin bu bilince ulamasnn temin edilmesidir.78 Demokrasi anlaynn gelimesi ve demokratik bilincin kklemesine paralel olarak, yerel ynetimlerin de nemi artmtr. Yerel nitelikteki kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde bavurulan rgtlenme biimlerinden biri olan yerel ynetimler; dier rgtlenme biimlerinden genel olarak, karar ve yrtme organlarnn oluumundaki farkllklar ile ayrlmaktadr. Bu organlar ilke olarak, yre halk tarafndan seimle belirlenmektedir. Bu nedenle yerel ynetimler, bir nevi demokrasi okulu olma zelliine sahip bulunmaktadrlar.79

Yerel

ynetimler,

yerinden

ynetim

anlay

ile

oluturulan

eitli

rgtlenmelerin en nemlilerinden biridir. Bu kurulularn en nemli zelliklerinden biri ise, temsili nitelikleri ve yerel demokrasi ile i-ielikleridir.80 Bu nedenle de bugn hemen hemen tm lkelerde yerel ynetimlere demokratik kurumlarn nde

Kemal GRMEZ, Trkiyede Yerel Ynetim Reformu zerine, Yeni Trkiye Dergisi, (MaysHaziran 1995), s.328. 78 Rabia Bahar STE, Yerel Ynetimlerde Demokratikleme, Trk dare Dergisi, Eyll-2005). s.60. 79 Oya T, Yerel Ynetimlerde Temsil, (TODAE Yay., Ankara-1989), s.5. 80 Seluk YALINDA, Yerinden Ynetim, Yerel Ynetim ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Mart-1995), s.13.

77

46 gelenlerinden birisi gzyle baklmaktadr. Bunun bata gelen nedeni ise, yerel

ynetimlerin halkn kendi kendini ynetmesine olanak tanyan kurumlar olmasdr.81

Yerel ynetimler, halkn demokratik eitimini salamada nemli rol oynayan kurululardr. Bir baka anlatmla, vatandalar, demokratik ilkelere ve davranlara alkanl yerel ynetimlerde kazanrlar. Yurtta asndan katlma, devletine sahip kma, onu daha nitelikli bir dzeye getirme greviyle e anlamldr.82 Bu kurulularda yerel sorunlarn zmnde gsterilen abalar ve edinilen tecrbeler daha sonra ulusal dzeydeki sorunlarn zmnde de yol gsterici olabilmektedir.

Demokratik uygulamalarn, katlmcln en somut biimde gerekleme olana bulduu yerler belediyelerdir. Belediyeler ayrca demokratikleme amacna ulamada da nemli bir aratr. nsanlarn rahat ve huzurlu bir yaama kavuturulmas, onlara birinci elden hizmet gtren belediyelerin demokratik bir ynetim sistemi ierisinde zerk, katlmc ve saydam bir biimde grevlerini yerine getirmelerine baldr. Bunlar gerekletirme adna asl olan demokratik, katlmclk ve zerklik gibi yerel ynetim ilkelerinin Anayasada yer almasdr.83

Demokratik yerel ynetimlerin bir dier zellii de;

yerel ynetimlerin

hizmet retirken orada yaayan insanlarn grlerini almas ve yaplan hizmetin yine o yrede yaayan insanlar tarafndan denetlenmesine olanak tanyan imknlarn mevcut olmasdr. Belediyeciliimizin en nemli eksikliklerinden birisi, halka en yakn dolaysyla da halkn en ok sahiplenmesi gereken bir messese olmas gerekirken giderek merkez idarenin bir devam ve yresel siyas beylikler halini alm olmasdr.84 nceki 1580 sayl Kanunun yrrlkte olduu dnem itibaryla halkn belediyelerin karar alma srecine demokratik yollardan ve hukuksal olarak katlabilme olana yeterince bulunmamaktayd.85 Ancak 5393 sayl Kanun ile bu konularda birtakm admlar atlmaya balanmtr.

KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.49. Cem EROUL, Devlet Ynetimine Katlma Hakk, (mge Yay., Ankara-1991), s.161. 83 Ahmet BASOY, Mahall dareler Reformu, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Ocak-1998), s.113. 84 Hasan CANPOLAT, Nasl Bir Mahall dare Reformu, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Ekim1997), s.114. 85 l han ZAY, Gnnda Ynetim, (Alfa Yay., stanbul-1996), s.15.
82

81

47 Bir lkede demokratik yerel ynetimden sz edebilmek iin sadece merkez ynetim ile yerinden ynetim arasndaki ilikilerin demokratik bir dengeye oturtulmas yetmez, ayrca yerel ynetimlerin kendi i yaplarnn da demokratik olmas yani halkn katlmna olanak tanmas gerekmektedir.

1992 ylnda gerekletirilen Birlemi Milletler Rio Konferans ile gndeme gelen ve Habitat I-II sreleriyle devam eden Yerel Gndem 21in ana hedefi de her lkede yerel ynetimlerin belde halklar ile katlmc bir dayanma srecini stlenmeleri ve yerel ynetimlerin sivil toplum kurulular ile bir araya gelerek eitli konularda almalar yapmak suretiyle gr birliine ulamalardr.86

ada demokrasi anlaynda katlmn en etkili uygulanabilecei alanlardan biri de yerel ynetim birimleridir. nk ynetime katlmada yerel ynetimler, ilk basamak olarak byk bir neme sahiptir. Katlm ile; dayanma, etkinlik ve denetim salanabilmektedir. rnein evre temizlii alannda yerel halk rgtleyerek hizmetle btnletirmek hem hizmet dzeyini ykseltmekte hem de amacn daha kolay gereklemesini salamaktadr. lkemizde yerel ynetim birimlerinin bir taban hareketi eklnde olumadn dikkate alrsak, halkn belediye ynetimlerine katlmnn salanmas yerel demokrasi ve yerel zerklik kavramlarna daha iler bir anlam kazandraca kukusuzdur. nk halk denetimi bireysel denetime gre daha ok dikkate alnd iin yneticiler zerinde bir arlk yaratmaktadr. Bu nedenle de yerel ynetimler zerinde halkn denetiminin etkin bir ekilde salanmasna olanak tannmas amz gelimelerine uygun bir adm olmaktadr.

Yerel ynetimlerde effaflk ise, yerel ynetim faaliyetlerinin gerek karar aamalarnda gerek uygulama safhalarnda kamuoyunun bilgi ve denetimine ak olmasn ifade etmektedir. effaflk ynetimde gvenin ve drstln hkim olmasn gerektirmektedir. Bu nedenledir ki amz demokrasilerinde ynetimin her kademesinde mmkn olduunca effaflk hkim klnmaya allmaktadr. Nitekim Amerikada 1950li yllardan beridir ynetimde aklk ilkesi uyarnca yaplan almalara Gnnda Ynetim ad verilmitir. Tersinden anlam karmak yoluyla

86

TBD-KAV, Kent Konseyleri ve Yerel Gndem, (TBD-KAV Yay., Ankara-2001), s.5.

48 hareket edecek olursak effaflk nasl ki demokratik idarenin bir unsuru ise kapallk da anti-demokratik idarelerin vazgeilmez ilkesi olarak karmza kmaktadr.

Bizim geleneimizde ynetimde aklk ilkesi var olan bir uygulamadr. yle ki kkl bir gelenee sahip esnaf tekilt olan hilikte zellikle de gda retimi ile uraan esnaf imaltta kullandklar malzemeleri halkn grebilecei yerlerde tehir etmek suretiyle effafln en gzel rneklerinden birini vermilerdir. Oysa gnmzde gerek sivil toplum kurulularmzda gerek ynetim birimlerimizde tam anlamyla bir effafln olduundan bahsetmek olduka gtr. lkemizde uygulanan sistemde neredeyse gizlilik asl, aklk istisnai hale gelmi bulunmaktadr. Ancak bu eilimin son yasal dzenlemelerle (4982 sayl Bilgi Edinme Hakkndaki Kanun vs. gibi) deitirilmeye alld mahede edilmektedir. Sz konusu kanunun 1.ve 5. maddelerinde u ifadeler bulunmaktadr: Demokratik ve effaf ynetimin gerei olan eitlik, tarafszlk ve aklk ilkelerine uygun olarak kiilerin bilgi edinme hakkn kullanmalarna ilikin esas ve usulleri dzenlemektir. Kurum ve kurulular, bu Kanunda yer alan istisnalar dndaki her trl bilgi veya belgeyi bavuranlarn yararlanmasna sunmak ve bilgi edinme bavurularn etkin, sratli ve doru sonulandrmak zere, gerekli idar ve teknik tedbirleri almakla

ykmldrler. Ynetimde effafl salamak iin yaplmas gerekenlerden balcalar; idar karar aamalarna halkn katlmnn salanmas ile halkn bilgi edinme zgrlnn nndeki engellerin kaldrlmasdr. Ynetimde effafln salanmasyla birlikte yneticiler her an denetime ak olacaklarndan dolay hem daha tarafsz olacaklar, hem de daha kaliteli hizmet reteceklerdir. Ynetimde effaflk ayn zamanda yozlamay ve yolsuzluu da nleyecek bir ilke olarak yneten ile ynetilenler arasndaki gven bunalmn da en aza indirgeyecektir.87

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda da yerel ynetimlerde effaflk ile ilgili hkmler bulunmaktadr. artn 3. maddesinde, yerel ynetimlerin organlarnn dorudan doruya, eit ve genel oya dayanan seim sistemine gre oluturulmas ngrlmektedir. Ayn dzenlemede, referandum ve vatandalarn dorudan

87

Remzi FINDIKLI, Ynetimde Aklk-Ak Ynetim, Trk dare Dergisi, (Eyll-1996), s.108.

49 katlmna olanak veren yntemlerin uygulanmasndan da sz edilmektedir. artn 7. maddesine gre yerel olarak seilmi kiilerin grevleriyle badamayacak faaliyetlerinin kanunla ve temel hukuksal ilkelere gre belirlenmesi kabul edilmitir. artn 11. maddesinde ise, yerel ynetimlerin zerkliklerini korumalar amacyla yarg yoluna bavurabilecekleri belirtilmitir.

3.3.Kreselleme ve Blgeselleme

Kreselleme son yllarda ok sk kullandmz kavramlardan birisidir. Bu kavram; ulusal kimliklerden ve snrlardan bamsz olarak dramatik ve zorunlu bir ekilde artmakta olan iletiim ve ulam ifade etmektedir.88 Kreselleme etkileri ynnden ok boyutlu bir yapya sahip olduundan ne zaman balad tam olarak bilinmemekle birlikte XX. yzyln ikinci yarsyla birlikte kendini hissettirmeye balamtr.89 Kreselleme, hem yerelin evrensellemesi hem de evrenselin yerellemesi olarak iki ynl ileyen bir sre olup, iki nokta arasndaki tm olugular etkilemekte ve deiime zorlamaktadr.90

Souk savan bitimi ile birlikte Dnyada liberal ekonomik dzen giderek yaygnlk kazanmakta ve tm Dnyada kamu ekonomisinin fonksiyonlar yeniden tanmlanmaya allmaktadr. Devletin snrlanmas ve klmesi ve bu ekilde piyasa ekonomisine ilerlik kazandrlmas ne kmakta olup, uluslararas ekonomik ilikilerde geleneksel korumaclk anlay ise yerini serbest ticaret anlayna brakmaktadr. Bundan 20 yl nce zerinde tartlmas bile cesaret gerektiren ulusdevlet, iilerine karmama ve snrlarn dokunulmazl olgular sz ettiimiz gelimeler karsnda deerleri hzla anan olgular haline gelmi bulunmaktadr.

J. TOBN, Financial-Globalisation, Proceedings of the American Philosophical Society, (Vol. 143, No.2, 1999), s. 161 89 Mustafa KMEN, Kreselleme Srecinde Yerelleme Eilimleri ve Yerel Ynetimler, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, s.540. 90 Abdulkadir MAHMUTOLU, Merkezi Ynetim-Yerel Ynetim likileri Alannda Yaanan Global Gelimeler, Trk dare Dergisi, (Eyll-2006), s.33.

88

50 Devletin d ticaret politika aralarn (tarifeler, kota, miktar kstlamalar vs) kullanarak uluslararas ticaret zerine snrlamalar getirmemesi ve sadece d ticaret alannda deil, mal konularda da devletin piyasaya daha az mdahil olmas gerektii savunulmaktadr. Eski otoriter ve totaliter rejimlerin yerini alan demokrasi artk evrensel bir deer olarak kabul grmekte ve bu erevede ynetilenler ile yneticiler arasnda etkin iletiime dayal olarak katlmc demokrasi anlaynn daha fazla ilerlik kazanmas gr yaygnlk kazanmaktadr.

Kresellemenin aslnda modernleme olgusunun bir sonucu olduu ileri srlmektedir. Ayrca bu kavram; lkeler, blgeler, sistemler ve rejimler arasndaki farkllklar yok sayan bir ideali de yanstr hale gelmitir. Bilimsel, teknolojik ve zellikle de telekomnikasyon sektrlerindeki ba dndrc gelimelerin bir balang noktas olabileceini varsayanlar, mesafe uzakl kavramnn artk fazlaca bir nem tamadn gz nnde bulundurarak insanl tehdit eden yeryzndeki kirlenmenin ancak elbirliiyle nlenebileceini, doal kaynaklarn yine bu ekilde korunabileceini ve sonunda da insanlarn ortak bir kltrde birleeceini ummulardr.91 Bu dnce tarz zellikle Avrupay etkilemitir. yle ki Avrupa Topluluu, bazlarnca, kresellemenin bir nvesi olarak alglanmtr. Rene` Duboisin ki bir evrecidir- 1970li yllarn banda syledii tek bir dnyamz var only one earth sz bu alandaki nemi yanstmaktadr.92

Kreselleme ile birlikte gelien iletiim imknlar sayesinde dnyann her yerindeki insanlara benzer bir medya kltr sunularak taleplerin aynlamas salanmakta ve yeni talepler retilmeye allmaktadr. Sermayenin

uluslararaslamas,

tketim biimlerinin dolaysyla retilen mallarn dnya

leinde bir standarda kavumasna neden olmutur. G, ok uluslu irketler gibi uluslararas baz aktrlere kaymaya baladndan, ulus devletler artk gcn tek ve tartlmaz sahibi olmaktan uzaklamaya balamlardr.93

91 92

TOBB, a.g.e., s.21. Ayn., s.21. 93 Yusuf ERBAY, Kreselleen Dnyada Trkiye, Trk dare Dergisi, (Aralk 1998), s.300.

51 Yine bir baka adan baklacak olursa bazlarna gre kreselleme milliyetilik duygusunun krelmesine yol aarken, tam aksi bir gre gre ise, yerel kimliklere sahip kma ihtiyacn ve milliyetilii krkleyen bir etkiye sahip bulunmaktadr. Bunun rnei olarak da, Avrupada ykselen ulusuluk eilimi gsterilmektedir. Kreselleme yznden ulus devlet, belli byk sorunlar iin kk, kk sorunlar iin ise fazla byk saylmakta ve sonu olarak ulus devletin artk anlamn yitirdii ne srlmektedir.94

Kresellemeyi ycelten yaklam, dnyann tek bir toplum, tek bir devlet ve tek bir kltre dneceini ummutur. Kreselleme fikrine kar kanlar ise sanayileme ve modernlemenin her yerde ayn hzla gereklemediini, bu farkllklarn az gelimilerin smrlmesi ve srekli az gelimi kalmalar sonucunu dourduunu, Dnyada younlaan uluslararas ilikilerin yeni bir emperyalizm eidi yarattn savunmaktadrlar. Ksacas kresellemeyi modernlemenin kanlmaz bir sonucu olarak grenler olduu gibi, kresellemenin geen yzyldaki emperyalizmin gnmz koullarna uydurulmu deiik bir biimi olduunu ileri srenler de bulunmaktadr.95

Kanmzca u bir yadsnamaz gerekliktir ki iletiim ve ulamdaki bu ba dndrc gelimeler devam ettike zaman ve mekn adna mesafeler daha da ksalacak, bunun doal sonucu olarak artan toplumlararas etkileim ise insanln ortak paydasnn bymesine yol aacaktr. nsan hak ve hrriyetleri, zel mlkyet, demokratik, etkin ve yerinden ynetim bu manada ortak payday oluturan unsurlarn nemlileri olarak karmza kmaktadr. Zaten bahsettiimiz konularla ilgili olarak yaplm bulunan birok uluslararas antlama da (nsan Haklar Evrensel Beyannamesi, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art vs. gibi) bu ortak paydann sadece szde kalmamas ve uluslararas belgelere geirilmek suretiyle hukuk bir gce kavuturulmas, bylelikle daha gl bir biimde korunmas arzu edilmektedir.

94 95

TOBB, a.g.e., s.22. Ayn, s.22.

52 Kreselleme ile birlikte ulus devlet anlay ve kat brokratik uygulamalar sorgulanmaya balanmtr. nk artk gcn merkez konumuna gelmi bulunan uluslararas sermaye, nnde en byk engel olarak grd merkeziyeti yapy deiime zorlamaktadr. Bu balamda ulus devletin ilevleri yeniden gzden geirilerek yetkilerinin birounun yerel ynetimlere devredilmesi ve yerel ynetimlerin de uluslararas sermaye ile bulumasnn nndeki engellerin kaldrlmas hedeflenmektedir. Ayrca devletin kltlmesi babnda ekonomiden el ektirilmesi ve birtakm kamu hizmetlerinin zelletirme yoluyla yerine getirilmesi, hiyerarik brokrasi yerine halkn katlmc/denetleyici rol stlendii brokrasi yapsna geilmesi, kresellemenin dier etkileri olarak karmza kmaktadr.

Kukusuz lkemiz de kresellemenin yukarda belirtmi olduumuz etkilerine maruz kalmakta ve kendisini yenilemeye ve deitirmeye almaktadr. Ancak yllardr kamuoyunun gndemine hizmetlerin daha etkin ve verimli yrtlmesi adna konulan kamu ynetiminde reform almalarnn tek amacnn bu olmadn da bilmek gerekmektedir. nk yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmas da dahil idar yaplanmada yaplan bu reform almalarnn temelinde hizmetlerde adal salamak olduu kadar geri plnda kresel aktrlerin (Dnya Bankas, BM, AB,Uluslararas irketler vb.gibi) etkisinin olduu da yadsnamaz bir gerekliktir.

Bu konuyu biraz daha amann faydal olaca inancndayz. rnein, Dnya Bankas raporlarnda yer alan deerlendirmelerde, ulus-devletlerin; blgesel

eitsizlikleri giderme, ekonomik birlii salama, yerel zerklikleri tanma ve temel insan haklarn gvence altna almada baarsz olduu vurgulanmaktadr. Yine bu deerlendirmelerde, gnmzde ekonomik etkinliklerin kresellemesi ve snr tesi bir dnya ekonomik sisteminin douu ile birlikte bu sorunlarn devletin yeniden yaplandrlmasyla giderilebilecei savunulmaktadr. Bu durumda devletlerin merkeziyeti yaplanmadan vazgeerek adem-i merkeziyeti bir yaplanmaya gitmesi ngrlmektedir.96

96

Tayfun INAR, Birgl A.GLER, Yerel Maliye Sistemi, (TODAE Yay., Ankara-2004), s.8.

53 Birlemi Milletler dokmanlarnda da yerelletirmenin drt trnden sz edilmektedir. Bunlardan biri, tara kademesinin yetki genilii ilkesi erevesinde almas, ikincisi yerel nitelikteki tm yetkilerin yerel ynetimlere devri, ncs yar zerk nitelikte ve devletin sadece hukuksallk denetimi yapabildii kentsel ya da blgesel kalknma birliklerinin oluturulmas nihayet drdncs de hem merkez hem de yerel birimlerdeki yetkilerin resm ynetim yapsnn dnda, zel irketler veya hkmet d rgtlere (NGOlara) devredilmesidir.97 Nitekim bu balamda birok lkede faaliyete gemi bulunan blge kalknma ajanslar98, 25.1.2006 tarih ve 5449 sayl Yasann TBMMde kabul edilmesiyle lkemiz gndemine de yasal dzlemde de girmi bulunmaktadr.

Kreselleme yerel ynetimler zerinde globalleen sermayenin etkisini de artrmaktadr.99 Kresellemeyle birlikte ehirler, uluslararas irketler tarafndan birbirlerine balanan yeni bir role kavumu grnmektedir.100 Uluslararas irketler bu balamda yerel ynetim bankalarnn tasfiye edilerek yerel ynetim kurulularnn kamu yerine zel sektrden borlanmasn, yerel ynetimlerin zgrce

borlanmasnn nndeki engellerin kaldrlmasn ve bununla balantl olarak yerel bono ve kredi piyasasnn kurularak kresel sermaye ile yerel ynetimlerin bulumasnn kolaylatrlmasn istemektedirler.

Bunun yannda yerel ynetimlerin ald borlar deyebilmeleri iinde salam bir mal yapya kavuturulmasn beklemektedirler.101 lkemizde kamu ihalelerinde effafl ve denetimi salamak amacyla karlan 4734 sayl Kamu hale Kanunu gereince, kamu ihalelerine yabanc irketlerin girmesinin n alm; yeni yerel ynetim yasalar ile de mahall idarelerin uluslararas sermaye piyasasndan bor almasnn kolaylatrlmas hedeflenmitir.

Ayn, s.9. Yahya Can DURA, Dnya Uygulamalar Balamnda Kalknma Ajanslarnn Yapsal Analizi, Trk dare Dergisi, (Haziran-2007), s.141 vd. 99 H.Blent KAHRAMAN-A.Yaar SARIBAY-Fuat KEYMAN, Katlmc Demokrasi, Kamusal Alan ve Yerel Ynetim, (WALD Yay., stanbul-1999), s.47. 100 H. SAVITCH, Globalism and Local Democracy, (Palgrave;Macmillan, New York-2003), s.28 101 Tayfun INAR, Birgl A.GLER, a.g.e, s.11-21.
98

97

54 Kresellemeyi eitli ynleri ile irdeleyip tartmak bal bana bir alma konusudur. Ancak bloklama ve kreselleme istikametindeki gelimelerin bir reaksiyon olarak ulus devlet anlaynn yeniden glenmesini ve ulusal, yresel ya da etnik kltrlere yeniden sahiplenme eilimini beraberinde getirdii ve bu akmn da giderek yaygnlat yadsnamaz bir gerekliktir.102

Sonu olarak,

nmzdeki dnemin kreselleme asndan yaamsal bir

nem tayaca ne kmaktadr. Kreselleme hareketinin mekanizmalar olan Birlemi Milletler, Dnya Ticaret rgt ve Dnya Bankas gibi kurulular, dnya siyas ve ekonomik yapsn denetleyebildikleri, sorunlara etkili zmleri zamannda retebildikleri, lkelerin karlarn koruyabildikleri ve bu suretle blgesel entegrasyon ile ayrlk hareketler gibi farkl oluumlara bir alternatif

oluturabildikleri srece varlklarn srdrerek kreselleme srecinin baarsna katkda bulunacaklardr.103 Aksi halde kanmzca kreselleme srecinden geriye dnn balamas kanlmaz grlmektedir.

Kreselleme ile ilintili olarak deerlendirilebilecek bir dier kavram daha yerel ynetimlere ilikin literatre girmi bulunmaktadir ki o da Blgedir. Blge terimi coraf bir niteyi ifade etmek amacyla birok alanda eskiden beri kullanlmtr. rnein Yunanistanda bugn dahi blge baznda demokratik plnlamaya yardmc olmak zere oluturulmu blgeler vardr. Ancak bunlar ne mahall idare nitesidirler, ne de herhangi bir idar nite niteliine sahiptirler. Bunlar sadece birer coraf nitedirler. Fransada ise blgeler, 1986 ylndan itibaren il zel idarelerinin ve komnlerin yan sra nc tr bir mahall idare nitesi niteliine kavumulardr.104 te yandan Avrupann baz lkelerinde de mahall idare dzeni iinde yer almayan blge idareleri de bulunmaktadr.105

TOBB, a.g.e., s.22. T.C. Babakanlk D Ticaret Mstearl ve Trkiye Odalar Borsalar Birlii, Avrupa Birlii ve Trkiye, (DTM ve TOBB Yay., Ankara-2002), s.6. 104 smet GRTL-Pertev BLGEN-Tayfun AKGNER, dare Hukuku, (Der Yay., stanbul-2001), s.220. 105 TOBB, a.g.e., s.22.
103

102

55 Dnyada bir taraftan globalleme ynnde gelimeler olurken, te yandan ilk bakta globalleme ile tezat oluturan blgeselleme akm yaygnlk kazanmaktadr. Dnyada eitli lkeler bata iktisadi alanda olmak zere eitli alanlarda birbirleriyle ittifak yapma eilimi ierisine girmektedirler. Sosyalizmin k ile birlikte asker alanda ittifak konusu daha farkl bir boyut kazanm bulunmaktadr. zetle diyebiliriz ki asker ittifaklar yerini siyas ve ekonomik ittifaklara brakmaktadr.

Blgesel btnlemelerin bugn geldii noktada dnyadaki blgesel btnleme hareketlerinin farkl unsurlardan hayat bulduu anlalmaktadr. Bu nedenle blgesel btnleme olgusu tek bir nedene balanamaz. Bu erevede, amaca ynelik olarak en baarl ve derin blgesellemenin AB btnlemesi olduu sylenmektedir. Bu balamda, Avrupadaki dier btnleme hareketlerinin, ABye alternatif deil, onu tamamlayan veya ona katlmaya ynelik hareketler olduu grlmektedir. Dier blgesel btnleme hareketlerinden NAFTA ve AFTA amalar dorultusunda baarl btnlemeler olarak gsterilebilmektedir.106

Blge nedir? ABnin bir organ olan, Avrupa Parlmentosunun 18 Kasm 1988de onaylad Blgeselletirme artnda blge Coraf ynden kendine yeterli, ve nfus, dil, kltr ve tarihsel gelenekler gibi ortak zelliklere sahip birimler olarak tanmlanmaktadr. Blgelerin tzel kiilie sahip klnmalar gerei ve snrlarnn saptanmasnda o yrede yaayan insanlarn isteklerinin dikkate alnmas zorunluluu, snrlarnda deiiklik yaplmas gerektiinde de, bunun demokratik yntemlerle ve yrede yaayan nfusun grleri alndktan sonra gerekletirilebilmesi, artn 3. ve 4. maddelerinin ngrd kurallardr. art ayrca her blge ynetiminin bir Meclisi, bir Yrtme Organ ve bir Bakan olmasn ngrmtr.(madde 6 ve 7)

artta blgelerin kendi rgtlenmelerini serbeste yapabilecekleri gsterilmi ve ekonomik gelime ile yurttalara sunulacak hizmetler konusunda kendilerine geni bir zgrlk alan braklmtr. zellikle, blgesel gelime politikas, blge plnlamas, tarm, ulam, turizm vs. gibi grevler blgelerin grev alanlar iinde bulunmaktadr. Bu yetkilerin kullanlmas srasnda, blgelerin, yerel ynetimlerin
Hseyin NEBOLU, Blgeselleme Hareketleri Balamnda 21.Yzylda Trkiye, www.dpt.gov.tr( 1 Mart 2003).
106

56 grev alanlarna girmelerinin nlenmesinde ulusal yasalarn ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn bir gvence oluturmas gereine de artta yer verildii dikkat ekmektedir. (madde 12/3)

Gerek bu fkra, gerek ye devletlerin zerklik artn imzalamaya ve onaylamaya davet edilmelerine ilikin fkra, Blgeselleme artnn, blgesellemeyi yerel ynetimlerin zerklikleri aleyhine bir gelime olarak grmek istemediini aka ortaya koymaktadr.107

Avrupa Konseyinin Daim Konferans (Standing Conference) adn tayan organ -ki halen Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi adn almtr- blgeler konusunda devaml almalar yapmakta ve bu nitelerin etkin hale gelmesi ve dier idar nitelerle uyum halinde almas iin gayret gstermektedir.

Avrupa Birliini kuran ve 7 ubat 1992de Maastrichtte imzalanan Antlamann, 198/a maddesinde Blgeler Komitesinin kurulmas ngrlmtr. Madde hkm aynen yledir: Blgesel ve yerel meclislerin temsilcilerinden oluan bir komite -bundan byle Blgeler Komitesi olarak anlacaktr- danmanlk statsyle kurulmutur.

Grlyor ki, blgeler artk bir kavram, hatta istiari nitelikte de olsa bir kurum olarak uluslararas bir antlamada yer almtr. Kald ki, hukuk baz dzenlemeler sonunda, idare hukukunda ngrlen normlara uygun mahall nite birimlerine de dntrlebilmektedirler. Ancak, oluturulmalar iin ngrlen dil, kltr ve tarihsel gelenekleri iinde dil hari, dierlerinin hem saptanmas, hem de coraf bir snr iinde yerletirilmeleri olduka gtr. Bu durumun sonuta, ulusal baz ovenliklere olduu gibi, blgesel bir ovenlie yol amas da zerinde durulmas gereken sosyal ve siyasal bir risktir. Avrupa Topluluundaki blgeler bir ok devletten oluan bir topluluun snrlar iinde yer almakla birlikte (rnein Bask blgesi) ne lde zgr olurlarsa olsunlar, sonuta ulusal kimliin dndaki bir st otoritenin iradesine tabi olacaklardr.108
107

Ruen KELE, Avrupann Btnlemesi ve Yerel Ynetimler, (TBD-K AV Yay., Ankara-1999), s.60. 108 TOBB, a.g.e., s.24.

57 Trkiyedeki duruma bakacak olursak; niter bir yapya sahip lkemizde

blge kavram daha ziyade coraf anlamda kullanlmakta olup, mahall idare birimi veya siyasal anlamda federalizm eklnde yorumlanabilecek bir kavram olarak hayatiyet kazanamamtr. Zaten Anayasa Mahkemesi de bir kararnda Anayasa, blgeler iinde zerklik ve zynetim ad altnda ayrlk getiren yntemlere-biimlere kapaldr109 demek suretiyle siyasi anlamda federalizmin mmkn olmadn vurgulamaktadr. Ramazan YILDIRIMa gre bir kamusal hizmetin yerine getirilmesi il leini ayorsa, o hizmet iin istisnai olarak blgesel rgtlenme yoluna gidilmelidir. Ancak bu nitelikteki bir hizmetin il leinde sunulmas daha etkin ve verimli bir hizmet sunumuna neden oluyorsa bu durumda blge lsnde rgtlenme Anayasal ilkelere ters dmektedir.110

lkemizde taradaki idari yaplanmada il dzeyi baz alnmakla birlikte baz bakanlklar idar yaplanmalarnda, hizmetlerin gereklilikleri bakmndan blge kurulular olarak rgtlenmilerdir. rnein; Karayollar Blge Mdrl, Devlet Su leri Blge Mdrl, Meteoroloji Blge Mdrl gibi. Bunlarn yannda ekonomik ve idar bir kalknma pln olarak Gneydou Anadolu Projesi ve olaanst hal dnemlerine/illerine mahsus idar birim olarak Olaanst Hal Blge Valilii eklnde yaplanmalar da olmutur.

Blgenin bir mahall idare birimi olarak mahall idare sistemimize dahil edilmesini, lkemizin artlar ile birlikte dndmzde pek yararl sonular dourmayaca kanaatindeyiz. ncelikle unu belirtmek gerekir ki blge kuruluu olmadan demokratiklememe veyahut ABne girememe gibi bir durum sz konusu deildir. Bu daha ziyade devletlerin yaps, tarihi gemii ve kltrel yaplaryla alakal bir konudur. lkemizde illerin ve belediyelerin zerinde bir blge yerel ynetiminin oluturulmas kanmca hizmetten ziyade krtasiye ve brokrasiyi arttrmaya yarayacaktr. O nedenledir ki kamunun yeniden yaplandrlmas balamnda birok blge kuruluu verimli olamadklar gerekesiyle kaldrlmtr.

109 110

Anayasa Mahkemesi, 14.02.1997, E.1996/1, K.1997/1, KBB, www.anayasa.gov.tr Ramazan YILDIRIM, dare Hukuku Asndan GAP, Cemre Yay., (Diyarbakr-2000), s.90.

58 Blge ynetimi yerine birden ok ili veyahut belediyeyi ilgilendiren makro lekli hizmetler iin idareler aras birlik kurulmas daha faydal olacaktr. yle ki mahall idareler arasnda birlik kurma teden beri lkemizde uygulanan bir yntem olarak karmza kmaktadr. Zaten yrrle giren 5355 sayl Mahall dare Birlikleri Kanunu ile bu birlikler ynnden hissedilen en byk eksiklik olan yasal temel de oluturulmu bulunmaktadr. Bu birliklerin kurulmasnn bir faydas da ama gerekletiinde birliin sona erdirilebilmesidir. Bylelikle hem merkez idare hem de yerel idareler gereksiz mal ve idar klfetten kurtulmu olacaklardr. Ancak

Anayasal gereklilik uyarnca 5355 sayl Yasann 4. maddesindeki birlik kurmann Bakanlar Kurulu kararna tabi tutulmu olmasn kanmzca ar merkeziyeti bir dzenleme olarak nitelendirmekteyiz.

3.4. dari Vesayet dar vesayetle ilgili aklamalara gemeden nce genel olarak denetim hakknda bilgi vermenin uygun olaca dncesindeyiz. Denetim, kamu kurum ve kurulularnda hatalarn nlenmesine yardmc olmak, bu kurum ve kurulular ile alanlarn gelimesine, ynetim ve denetim sistemlerinin geerli, gvenilir ve tutarl hale gelmesine rehberlik etmek amacyla, hizmetlerin sre ve sonularnn mevzuata, nceden belirlenmi ama ve hedeflere, performans ltlerine ve kalite standartlarn gre, tarafsz olarak analiz etmek, karlatrmak ve lmek, kantlara dayal olarak deerlendirmek, elde edilen sonular rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktr.111 Grld gibi denetim bir ama deil kurumlarda hatalarn nlenmesine ve daha iyi almasna hizmet eden bir ara konumundadr. Denetimin asl ilevi denetim sonucunda hazrlanan raporlarda grlmektedir. nk bu raporlar alan makam, denetim vastasyla kurumlarda tesbit edilen eksiklikleri ve de uygulamada skntya yol aan mevzuat hkmlerini bu raporlar sayesinde renebilmekte ve de bunlar gidermek iin harekete gemektedir.

111

Orhan Veli ALICI, Belediyelerin ve D Denetimi, (Mahalli dareler Dernei Yay., Ankara2007), s. 3

59 Denetimin etkin olabilmesi iin birtakm zelliklere sahip olmas

gerekmektedir. Bunlar; denetim srecinin tm safhalarna titizlikle riayet olunmas, denetim esnasnda objektif ve subjektif veriler arasndaki dengenin salanmas, denetim sisteminin deien standartlara uygunluunu salama amacyla gerekli esneklii tamas, denetim sisteminin ekonomik olmas ve denetim sisteminin kurulu iindeki bilgi ve verilerin elde edilecei kritik denetim noktalar zerine bina edilmesi olarak zetlenebilmektedir.112 dari vesayete gemeden nce son olarak siyasal ve yargsal denetime ksaca deinilecektir. Siyasal denetim yasama organ tarafndan yaplan denetimdir.

Parlamentonun hkmet zerindeki denetiminin gerekletirilmesini salayan hukuki aralara, denetim yollar denir.113 Anayasaya gre yasama organ soru, genel

grme, meclis aratrmas, meclis soruturmas ve gensoru aralaryla tek tek bakanlklar veya bakanlar kurulu zerinde siyasi denetim yapar. Demokrasilerde parlamento halkn temsilcisidir. Yerel ynetimlerde kendilerine verilen yetkileri parlamentonun iradesinden alrlar. Dolaysyla yerel ynetimlerin parlamentolar tarafndan denetlenmesi hususu tm modern demokrasilerde bulunan bir denetim ekli olmaktadr. Ancak bu denetim direkt bir denetim olmaktan ziyade dolayl bir denetim olarak karmza kmaktadr. Siyasal denetim balamnda skandinav lkelerinde uygulanmakta olan ve de 5548 sayl yasa ile uygulamaya geirilmeye allan Kamu Denetilii (Ombudsman) kavramna da deinmeyi uygun grmekteyiz.114 Ombudsman kurumu araclyla vatandalar, bir yandan belli konulardaki ikyetlerini bu kuruma iletmekte dier yandan da ynetimin eitli kademelerindeki aksaklklardan ombudsman haberdar etmek suretiyle katlml denetimi salamaktadrlar.115 5548

sayl Kanunun 1. maddesinde kanunun amac gerek ve tzel kiilerin idarenin ileyii ile ilgili ikyetlerini, Trkiye Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri erevesinde, idarenin her trl eylem ve ilemleri ile tutum ve davranlarn; adalet anlay iinde, insan haklarna sayg, hukuka ve hakkaniyete
112 113

Erol EREN, Ynetim ve Organizasyon, (Beta Yay., stanbul-2001), s.306 vd. Ergun, ZBUDUN, Trk Anayasa Hukuku, 5. Bask, Yetkin Yaynlar, Ankara, 1998, s. 271. 114 kr KARATEPE, Trkiyenin Ynetim Sorunlar, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran-1995), s.173. 115 Zehra ODYAKMAZ-Tufan ERHRMAN, Ombudsman Kurumunun Cumhuriyet Rejimine Katks, Yeni Trkiye, (Eyll-Aralk 1998), s.3762.

60 uygunluk ynlerinden incelemek, aratrmak ve idareye nerilerde

bulunmakolarak aklanmtr. Trkiye Byk Millet Meclisine bal olan Kamu Denetilii Kurumu; idarenin ileyii ile ilgili ikyet zerine, Trkiye

Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri erevesinde, idarenin her trl eylem ve ilemleri ile tutum ve davranlarn; adalet anlay iinde, insan haklarna sayg, hukuka ve hakkaniyete uygunluk ynlerinden incelemek, aratrmak ve idareye nerilerde bulunmakla grevlidir (madde 4-9).

Sz konusu kanun hkmleri incelendiinde, ncelikle kurumun TBMMye bal olmas; ba deneti ve denetilerin yine TBMM tarafndan seilmesi116; Yine badeneti ve denetilerin ceza soruturma ve kovuturmalarnn Meclis iznine tabi olmas ile Kamu Denetilii Kurulunun, yapt faaliyetleri ieren raporlarn Meclis Dileke ve nsan Haklar Karma Komisyonuna iletmesi hkmleri karsnda Kamu Denetilii Kurumunun Meclis adna siyasi denetim yapan bir kurulu hviyetinde olduunu sylemek abart olmayacaktr. Bu bakmdan Kurumun yapt denetimin bir idari vesayet denetimi olmad sonucuna da varlacaktr. Mevcut haliyle Kurum, Meclis adna grev yapan Saytay ile organik adan benzerlik tamaktadr.117 Yargsal denetim ise anayasayal dzlemde baz istisnalar haricinde (Hakimler ve Savclar Yksek Kurulu ve Cumhurbakannn resen imzalad kararlar gibi) idarenin hukuka aykr olduu dnlen her trl ilem ve eylemlerine kar kullanlan denetim yolunu ifade etmektedir. lkemizde yarg birlii yerine idari yarg sistemi uygulamas nedeniyle yerel ynetimler zerindeki yarg denetimi idare mahkemeleri tarafndan yerine getirilmektedir.
118

Yarg denetimini yapanlarn

bamszlk nitelii ile bu denetimin yerindelik esasna gre deil de hukukilik esasna gre yaplmas ve de yarg denetimi sonucunda verilen kararlarn kesin hkm hviyetine haiz olup herkes iin balayclk ifade etmesi bu denetim yolunu dier denetim yollarndan ayran en nemli zellikler olarak karmza kmaktadr. Yarg denetiminin bir nemi de u ekilde karmza kmaktadr. Yarg
116

117

118

Ad geen kanunun ilk defa badeneti ve denetilerin seilmesini ngren geici birinci maddesinin yrrl Anayasa Mahkemesinin 27.10.2006 tarih ve E.2006/140 ve K.2006/33 sayl karar ile durdurulmutur. www.anayasa.gov.tr Sava BAYINDIR, dari Denetim Olarak dari Vesayet, (Yaymlanmam Doktora Tezi, (Gazi niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Ankara-2007), s.12. smet GRTL, Pertev BLGEN, Tayfun AKGNER, dare Hukuku, (Der Yaynlar, 2. Bas, stanbul-2006), s. 18-19.

61 organlar, yerel ynetimleri bir yandan denetlerken, dier yandan da yerel ynetimlerin haklarn koruyacak kararlar da alabilmektedirler. zellikle yerel ynetimlerin zerkliine halel getirecek durumlarda bu tr kararlara ska rastlanabilmektedir. te yandan yarg denetiminin de bir takm sakncalar yok deildir. Bunlardan en nemlisi yarg denetiminin yava ilemesi dolaysyla kamu hizmetlerinin yrtlmesini aksatabilmesi ihtimalidir. 5393 sayl Belediye Kanunu ile birlikte denetim yetkisinin kullanlmas bakmndan idari vesayet makamlar ile yarg organlar yeni bir greve ve yetki paylam ierisine girmilerdir. nceki sistemde yerel ynetimler tarafndan alnan kararlar idari vesayet makamlarnca duruma gre onaylanmakta, deitirilebilmekte veyahut da iptal edilmekte idi. Yeni sistemde ise idari vesayet makamlar onaylamadklar yerel ynetim kararlarnn iptali iin idari yargya gtrmekte, dolaysyla yerel ynetim kararlar ancak yarg kararna mstenit olarak iptal edilebilmektedir. Bundan sonraki aklamalarmz idari vesayet zerine olacaktr. Tanm olarak idar vesayet; merkezden ynetimin, yerinden ynetim kurulular zerinde uygulad ve bu idarelerin eylem ve ilemlerini kanunda ngrlen snrlar ierisinde denetlemek ve kararlarn bozabilmek yetkisidir.119 dar vesayet bazen merkez idarenin tara rgtleri zerindeki denetim yetkisi olan

hiyerari ile kartrlabilmektedir. Oysa idar vesayet hiyerariden tamamen farkl bir kavramdr. Bir kere idar vesayette iki ayr tzelkii bulunmaktadr. Hiyeraride ise st ve ast ayn tzelkiilik ierisinde bulunmaktadr. dar vesayet kanunla snrldr dolaysyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde gerekletirilir. Hiyeraride ise kanunen aklk olmasa dahi st, astn ilemlerini denetleme, dzeltme ve iptal yetkisine sahiptir.120 Anayasamzda idar vesayetle ilgili olarak 127. maddenin 5. fkrasnda merkez idare, mahall idareler zerinde mahall hizmetlerin idarenin btnl ilkesine uygun ekilde yrtlmesi, kamu grevlerinde birliin salanmas, toplum yararnn korunmas ve mahall ihtiyalarn gerei gibi karlanmas amacyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idar vesayet yetkisine sahiptir
119

Orhan PRLER-Nuri TORTOP-Ahmet BASOY, Belediyeler ve dar Vesayet, (TBD-KAV Yay.,

Ankara-1995), s.40-41.
120

Turan YILDIRIM, a.g.e., s.22.

62 denilmektedir. Buna gre idar vesayet geliigzel kullanlabilen bir yetki olmayp ancak kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde kullanlabilen bir yetki olarak karmza kmaktadr. Bu nedenledir ki idar vesayetin kat bir ekilde uygulanmas, belediyeleri etkin bir ekilde hizmet vermekten alkoyan bir engel durumuna getirebilecektir. Buradan hareketle, idar vesayet denetimi yaplrken, belediyelerin zerkliini zedeleyecek veya ortadan kaldrarak belediyelerin giriimciliini nleyecek, yerel demokrasiyi olumsuz ynde etkileyecek tasarruflardan kanmak gerekmektedir.121 Anayasann idari vesayet yetkisini aklayan 127. maddesinin 5. fkras hkm idari vesayet yetkisinin hem hukukilik hem de yerindelik denetimini ierir ekilde yorumlanmaya aktr. Nitekim sayn Erylmaz122 bu maddenin anlam itibaryla yerindelik denetimini de ierdii grn paylamaktadrlar. Bu nedenle yaplacak bir Anayasa deiiklii ile merkezi idarenin mahalli idareler zerinde sadece hukuka uygunluk asndan denetim yetkisine sahip olduu aka belirtilmelidir. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 8. maddesi yerel ynetimlerin idar denetiminin ancak kanun ve anayasa ile belirlenmi durumlarda ve yntemlerle gerekletirilebilecei bu denetimin normal olarak sadece kanuna ve anayasal ilkelere uygunluk amacyla yaplabileceini, denetimin korunmas amalanan karlarn nemiyle orantl olmas gerektiini hkme balamtr. Sonu olarak, bu yn ile Anayasada ngrlen denetim anlays ile zerklik Sartnda ngrlen denetim anlays arasnda eliki bulunmaktadr.

Anayasa Mahkemesi ise idar vesayeti, merkezden ynetimin yerel ynetimler zerinde yapabilecei ve yasa ile dzenlenmesi gereken bir denetim yetkisi olarak tanmlamakla birlikte bu yetkinin, snrsz ve takdire bal olmayp, ... mahall hizmetlerin idarenin btnl ilkesine uygun bir ekilde yrtlmesi, kamu grevlerinde birliin salanmas, toplum yararnn korunmas ve mahall ihtiyalarn gerei gibi karlanmas... amalarna ynelik olmasn ngrmtr. Ayrca, idar vesayet yetkisinin, merkezden ynetimin elinde sadece biimsel bir denetim ve otorite arac olarak dnlmemesi gerektiini bu yetkinin, ayn zamanda demokratikleme
Zerrin TOPRAK KARAMAN, Yerel Ynetimler, (Dokuz Eyll niversitesi Yay., zmir-1996) s.235. 122 ERYILMAZ, a.g.e., s.171.
121

63 srecinde yerel plndaki katlmc ynetimi sosyal hukuk devleti anlay dorultusunda gelitirici, toplumsal dayanmay glendirici, Anayasann

ngrd temel hak ve zgrlklere sayg bilincini yceltici, ada ve uygar bir eitim yntemi olarak da deerlendirilmesi gerektiini de vurgulamtr.123

dar vesayet birtakm zelliklere sahiptir. Bu zellikler u ekilde sralanmaktadr:124

dar vesayet, idar bir denetimdir. Bu nedenle ancak idar makamlar tarafndan kullanlabilir.

dar vesayet, kanuna dayanr ve onunla snrldr. Yani merkez yetkisini, kanunda aklk olan yerlerde ve kanunun gsterdii biimde kullanr.

dar vesayet, esas itibariyle devletin genel menfaatlerini, devletin birliini, kamu hizmetlerinin uyumunu salamak ve korumak amacyla konulmutur. Bununla beraber bu denetimin ayn zamanda yerel halkn korunmas ve bu halkn yerel otoritelerin keyf eylem ve ilemlerinden korunmas iin de kullanlaca kabul edilmitir.

dar vesayet, kanunla, merkezdeki bir organ veya makama veya merkeze bal bir memura tannd ve merkeze ait bir yetki olduu iin hiyerari tabaka ve dereceleri iinde kullanlmaz. Bu nedenle, kendisine bu yetki verilen makam veya kii bu yetkiyi bakasna devredemez veya o kii veya makam adna baka bir kii veya makam bu yetkiyi kullanamaz.

dar vesayet, yerinden ynetim birimlerinin ilemleri, eylemleri, organlar ve personeli zerinde uygulanr.

Anayasa Mahkemesi Karar(E.1987/18-K.1988/23), www.anayasa.gov.tr (15.05.2004). Sleyman ARSLAN, Trkiyede ve ngilterede Merkez darenin Mahall dareler zerindeki Denetimi, (ATA Yay., Ankara-1978), s.59-61.
124

123

64 dar vesayetin snrlarnn ne olaca gemiten gnmze kadar tartlan bir husus olmaktadr. 1877 ylnda Meclis-i Mebusanda Vilyetler Kanunu Tasarsnda yer alan meclis kararlarnn mlk amirini onayna tabi tutulmas hkmne ilikin olarak sz alan Bursa mebusu Rza Efendi bu maddeye itirazen Efendim, eer meclis-i idarelerin verdikleri kararlar tatbik iin kudretleri olmazsa ve bu kararlar, vali ve kaymakamlarn ahs itihatlarna terk edilirse halk indinde itibar olmaz. Kendileri kukla mahiyetinde kalrlar. Devlete gnderilen resm bir memurun igal ettii makam ve ifa ettii vazife ne olursa olsun, mahall ihtiyalar, o ehir ve beldede yaayan eraf ve muteberan kadar bilemez125 demek suretiyle ta o gnden idar vesayetin snrlarnn nereye kadar olmas gerektiine atfta bulunmaktadr.

dar vesayet, hukuka uygunluk denetimi ve yerindelik denetimi olarak tezahr edebilmektedir. Dantaya gre idari ilemlerin hukuka uygunluk denetimi bu ilemlerin tesis edildii tarihte yrrlkte bulunan mevzuata uygun olarak tesis edilmi olup
126

olmadnn Yerindelik

tespitidir. denetiminde

(DDDGK, ise ilem

17.10.1997, veya

E.1995/769, hukuka

K.1997/525)

eylemin

uygunluundan te, yaplan ilem veya eylemin yerindelii, kamu yarar ve hizmet gereklerine uygunluu denetlenir.127 Yerindelik denetimi gnmzde uygun grlmeyen bir denetim biimidir. nk bir kararn yerinde olup olmadnn takdiri esas olarak karar alan makama aittir.128 Genel ilke olarak idar vesayet makamlar, yerinden ynetim kurulularnn kararlarn ya iptal etme ya da olduu gibi kabul etme durumundadrlar. Yani istisnai durumlar haricinde bu kararlar deitiremezler veya deitirerek onaylayamazlar. Bozulan veya kaldrlan kararlar yerine de, ancak yerinden ynetim kurulularnn kendileri karar alabilirler. Eer kararn bir ksm yasalara uygun ve bir ksm aykr ise, idar vesayet makam ancak yasalara aykr olan ksm bozabilmektedirler.129

125 126

Teoman NSAN, Seilmiler-Atanmlar Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.29. www.danistay.gov.tr (09.12.2007). 127 GRTL-BLGEN-AKGNER, a.g.e., s. 75. 128 PRLER-TORTOP-BASOY, a.g.e., s.42. 129 Ayn, s.43.

65 Trkiyede yerel ynetimler zerindeki denetim genelde hukuka uygunluk denetimini amalamakla birlikte 5393 sayl Kanuna baktmzda bu denetimin baz hususlar bakmndan ar-vesayet niteliini tamakta olduunu grmekteyiz. darenin btnl ilkesi gereince yerel ynetimlerin denetimsiz braklmas dnlemez; bu nedenledir ki snrl kaynaklarn en rasyonel biimde kullanlmas, blgesel farkllklarn giderilmesi ve gelimede bir rneklik salanmas amalaryla denetim gerekli olmaktadr. Ancak dier taraftan da yerel ynetim sisteminin gerektirdii zerklik dncesinden tamamen vazgeilmemelidir. Uygulamada Dantay kullanlan yetkinin idar vesayet snrlar iinde kalp, kalmadn, hizmet gerekleri ve kamu yarar ltlerini kullanarak denetlemektedir.130

Sonu olarak belediyelerimiz zerinde yukarda incelediimiz zere birok denetim yolu olmakla birlikte bunlar ierisinde en nemlisinin idari vesayet denetimi olduu sylenebilir. Mesleki hayatmdaki gzlemlerim ve de belediye bakanlar ile bire bir grmelerden edindiim kanaat de ayn yndedir. Kanmzca, dier denetim yollarnn daha az etkin grlmesinin nedenleri ise; siyasi denetim yolunun dorudan deilde dolayl bir denetim yolu olmas ve de srecin uzunluundan tr yarg denetiminin vatandalarca sk kullanlan bir yntem olmamasdr.

130

Turan YILDIRIM, a.g.e., s.22.

66 KNC BLM AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI ve ARTIN AVRUPADAK YANSIMALARI

1. ARTIN KAPSAMI, LKELER ve TRKYENN EKNCELER

1.1.Genel Olarak Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art, Avrupa Konseyi bnyesinde yerel ve blgesel sorunlar iin kurulmu bulanan Yerel ve Blgesel Ynetimler Yrtme Kurulunun nclnde ve Avrupa Yerel ve Blgesel Ynetimler Srekli Konferansnn sunduu bir projeye dayanlarak hazrlanmtr. art 21 Kasm 1988 Tarihinde imzalanm ve 1991 ylnda TBMMnce uygun bulunmas zerine, Bakanlar Kurulunca 6 Austos 1992 Tarihinde 92/3398 sayl kararla onaylanmtr. artn 15.maddesine gre, yrrle girmesi iin en az 4 ye lke tarafndan onaylanmas gerektiinden, bu durumun gerekletii an olan 1 Eyll 1988 tarihinde yrrle girmitir.131

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art, dibae ve blmden olusmaktadr. I. Blm 10 maddeden mteekkildir. Bu blmde zerk yerel ynetim ilkesi ile zerk yerel ynetimlerin nitelikleri dzenlenmitir. II. Blmde ise birinci blmdeki kurallara uyulmasn saglamak amacyla devletlere den ykmllkler dzenlenmistir. Bu blmde yer alan 12. maddede, birinci blmde yer alan 30 paragraftan 14nn kabul zorunlu ve 16snn ise kabul istee bal pararaflar oldugu belirtildikten sonra zerklik Sartna taraf olmak isteyen lkelerin kabul zorunlu 14 paragraftan asgari 10 tanesi kabul edilmek suretiyle toplam 20 paragrafn kabul edilmesi gerektigi ngrlmstr. Son olarak III. Blmde yrrlk ile ilgili dzenlemeler yer almaktadr.

131

ileri Bakanl, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art, (Trk dare Dergisinin Aralk 1995 Eki), s.13.

67 Avrupada yerel demokrasi fikirlerinin hzl geliimi sonucu artn yeniden bu geliimler paralelinde yeniden ele alnmas gerei savunulmaktadr. Bu amala artn modernize edilmesi ve bir Ek Protokol ile takviye edilmesi hususu, 15-16 Ekim 2007 tarihinde spanyann Valencia ehrinde yaplan yerel ve blgesel ynetimlerden sorumlu bakanlar bir araya getiren zirvede grlmtr. Konu ile ilgili alma gruplarnn ve Avrupa Konseyi Genel Sekreterliinin uzun hazrlklarnn ardndan Avrupal bakanlar tarafndan kabul edilen Valencia Deklarasyonu, bu yeni bir yap arayna yeni bir ivme kazandrmtr. Bu Deklarasyonun zerklik artn ilgilendiren ksm yle zetlenebilir. Yerelde demokrasi daha fazla kklemeli; yurttalarn karar alma mekanizmalarna katlmn artrc politikalar daha fazla izlenmelidir. Bunun iin kentlilerin katlm ve bilgilenme haklar teminat altna alnmal ve bu amala AYYna bir Ek Protokol yaplmaldr. Bahsi edilen ek belgenin taslak almalar Avrupa Konseyi tarafndan srdrlmektedir.132

1.2. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn lkeleri

artn getirmi olduu ilkeler genel hatlaryla 4 ana balk altnda incelenecektir.

1.2.1.Yerel zerklik lkesi

Yerel zerklik ilkesi 1980li yllardan beridir lkelerin ynetim yaplarnn yeniden yaplandrlmasnda etkili rol oynayan bir ilkedir. Gnmzde dnya lkelerinin % 95inde seimle gelen yerel ynetimler grev yapmakta ve birok lkede yerel ynetimleri mali ve idari ynden glendirici almalar yaplmaktadr.133 Bu nedenledir ki AYYnn da zerinde durduu en nemli konu arta da adn vermi bulunan yerel zerkliktir.

Murat DAUDOV, D Etkenler ve Trk Yerel Demokrasisi, http://www.marmara.gov.tr/document/dergi/ab_birlik_dergisi_nisan_08.pdf, (27.05.2008). 133 Nina LUTTER, Decentralization, a set of policies that encompasses fiscal, political and administrative changes, can impact virtually all aspects of development, World Bank-2001, http://www.bmz.de/EN/service/infothek/fach/spezial/spezial059pdf.pdf (09.06.2008).

132

68 zerklik, muhtariyet ve otonomi kavramlaryla da ifade edilebilmektedir. AYYnn 3. maddesinde zerk yerel ynetim kavram yle tanmlanmtr: zerk yerel ynetim kavram yerel makamlarn, kanunla belirlenen snrlar erevesinde, kamu ilerinin nemli bir blmn kendi sorumluluklar altnda ve yerel nfusun karlar dorultusunda dzenleme ve ynetme hakk ve imkn anlamn tar.134 Deiik bir tanmlama ile zerklik Yerel ynetimin, kendisine braklm olan kamu hizmetlerine ilikin olarak anayasa ve yasalar (ve teki hukuk kurallar) erevesinde, zgrce ncelikleri belirleme, uygulamaya ilikin kararlar alma, bunlar iin kaynak yaratma, rgtleme ve uygulamay gerekletirme yetkileri anlamndadr.135 Buradan karlacak sonu idar vesayetin snrlarnn kanunla belirlenmesi ve yerel ynetimlerin zerkliini zedelemeyecek boyutta olmasdr.

Konseyin ngrd zerk yerel ynetim anlaynda esas olarak idar vesayet, zerklik ve yerel demokrasi arasnda iyi bir dengenin kurulmas savunulmaktadr. Bu denge hizmetlerde ekonomik verimliliin ve idar etkinliin bir gereidir. Yoksa btn sistemlerde yerel ynetimler zerinde bir denetim mekanizmas bulunmaktadr.136 te iin pf noktas da burada yatmaktadr. nk bu denge yukarda akland zere iyi ayarlanamaz ise ynetim sistemi iyi almayacak ve dolaysyla hantallaacak bunun sonucunda ise vatandalar kamu hizmetlerini etkin ve verimli bir ekilde almaktan mahrum kalacaklardr.

Birok yerde tanmlanan zerklik 1961 Anayasasnda ifadesini bulan anlama gre; kurumlarn kendi hizmetlerini, kendi z sorumluluklar altnda ve lke yararlar dorultusunda yrtebilmesi ve kendi mal kaynaklarn yaratp harcama yapabilmeleridir.137 Anayasa Mahkemesi bir kararnda yerel ynetimlerde zerklii u ekilde tanmlamtr: Yerel ynetimlerde zerklik ise, Anayasa ve yasalarn belirledii kamu hizmetlerinin nemli bir blmnn yurttalarn yararna olarak, yerel ynetimlerin sorumluluu altnda yerine getirilmesi yetkisidir.138

Seluk YALINDA, Yerel Ynetimler-Sorunlar zmler, (TSAD Yay., stanbul-1995), s.132. 135 Seluk YALINDA, Yerinden Ynetim, Yerel Ynetim, s.17. 136 Halil RN, zerk Belediyeler Hizmete Canllk Getirecek, Mahall Blten, (S.1, Ankara1991), s.7. 137 Ruen KELE-Fehmi YAVUZ, Yerel Ynetimler, s.20. 138 Anayasa Mahkemesi Karar(E.1987/18-K.1988/23), www.anayasa.gov.tr (15.05.2004).

134

69 Ksacas belediyelerin zerkliinden sz edebilmek iin bir takm koullarn varl gerekmektedir. Bu koullar u ekilde sralanmaktadr:139

Karar alma yetkisinin bulunmas, Bamsz organlara sahip olmak, Parasal olanaklara sahip olmak.

Buradan hareketle zerklik kavramnn balca boyuttan olutuu grlmektedir:140

Siyasal zeklik, Ynetsel zerklik, Mal zerklik.

Genellikle federatif yapl devletlerde sz konusu olan siyasal zerklik, federal yapy oluturan her bir birimin kendisini ilgilendiren konularda belli lde yasama ve yarg yetkilerine sahip olmalar anlamna gelmektedir.141 Trkiye Cumhuriyeti, siyasal yerinden ynetim ilkesine gre deil, ynetsel yerinden ynetim ilkesini benimseyerek kurulmu (teki, niter) bir devlet142 olduu iin lkemizde siyasal zerklik sz konusu deildir.

Ynetsel zerklik, zerk kurulularn kendi organlar aracl ile kesin ve icrai kararlar alabilmeleri ve de karar ve hareket serbestsine sahip olabilmeleridir.143 Gnmzde, bu karar organlarnn atama ile deil seimle oluturulmalar da ynetsel zerkliin bir n koulu olarak kabul edilmektedir.

Mal zerklik ise, zerk kurulularn ayr malvarlna ve gelir kaynaklarna sahip olabilmelerini ve kanunlarn ngrd esaslar erevesinde kendi organlarnn kararlarna dayanarak harcama yapabilmelerini ifade etmektedir.144 Mahall idareler merkez idarenin kendisine verdii veya kendi z kaynaklarndan salad gelirleri
139 140

Orhan PRLER, Nuri TORTOP, Ahmet BASOY, a.g.e., s.34-35. TBD-KAV, Yerel zerklik, Demokrasi ve Halkn Katlm, (Ankara-1995), s.15. 141 Ayn, s.15-16. 142 KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.84. 143 Halil KALABALIK, Avrupa Birlii lkeleriyle Karlatrmal Yerel Ynetim Hukuku TeoriUygulama, Sekin Yay., (Ankara-2005), s.260. 144 TOBB, a.g.e., s.9.

70 kullanmada insiyatif sahibi olmaldrlar. Mahall idareler asl olarak mal bakmdan yeterli imknlara sahip olduu srece zerktirler.145

Yerel zerklik, yerel ynetimin demokratikliinin salanmasnn en nemli gvencesidir. Bu nedenle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 2. maddesinde belirtildii ekilde zerk yerel ynetim ilkesi lke anayasalarnda aka yer almaldr. nk zerklik salanamadka yerel ynetim birimlerinin, dolaysyla belediyelerin, demokratikliinden ve yerel demokrasiden sz etme olana bulunmamaktadr. Baka bir anlatmla, belediyelerde ynetsel zerklik mal zerklikle birlikte gereklemedii srece belediyelerin zerkliinden sz etme olana bulunmamaktadr.146

zerkliin de yer alabilecei en st ve en gvenilir yasal metnin Anayasa olduu kukusuzdur. yleyse yaplmas gereken yerel ynetimlerin zerkliinin aka Anayasada yer almasdr. 1982 Anayasasnn yerel ynetimleri dzenleyen 127. maddesinde yerel zerklik deyimi yer almamakla birlikte 2. fkrada geen yerinden ynetim ilkesinin dolayl olarak yerel zerklii kapsayp kapsamad tartmaldr. Anayasa Mahkemesi Esas 1987/18, Karar 1988/23 sayl Kararnda147 Anayasann 127. maddesinin ikinci fkrasnda sz edilen yerinden ynetim ilkesi, aslnda zerklik kurumunun anayasal bir temele oturtulmas anlamna geldiini belirtmektedir. Oysa Anayasann 130. maddesinde yksek gretim kurumlar iin bilimsel zerklige sahip niversiteler denmek suretiyle

niversitelerin zerklii akca vurgulanmtr. Bu nedenle de Anayasada kullanlan yerinden ynetim ilkesi ile zerklik Sartnda kullanlan zerk yerel ynetim ilkesinin ayn anlama gelmedigini ileri srmek yanl olmayacaktr.

Bu aklamalar nda yerel ynetimlerde reform yapma iddiasyla karlm olan yasalara baktmzda yerel ynetimlerin belki de en ok yakndklar konu olan yeterli mal kaynaklara kavuturulma ile ilgili olarak henz yeni bir yasal dzenlemenin yrrle girmediini eski dzenlemelerle yetinildiini grmekteyiz. Oysaki mevcut mal kaynaklarn belediyelerin -zellikle de son yasal dzenlemelerleartan grevleriyle kyaslandnda yeterli olmad bir gerekliktir. Sonu olarak
145

Halil RN, Mahall dareler Reformu ve Mahall darelerin Yeniden Yaplanmas, ller ve Belediyeler Dergisi, (Nisan-1998), s.219. 146 TBD-KAV, Yerel zerklik, Demokrasi ve Halkn Katlm, s.16. 147 www.anayasa.gov.tr (05.04.2008).

71 yukarda da akland zere mal ynden zerklii salanamam bir yerel ynetim biriminin tam anlamyla zerkliinden sz edilmesi mmkn olmamaktadr. Bu durum ayn zamanda imzalam bulunduumuz Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn ruhuna da aykr bir durum arz etmektedir.

1.2.2. Hizmette Yerellik (Subsidiarite) lkesi

Trke'ye hizmette yerellik olarak evirebileceimiz subsidiarite, yerel hizmetlerin tercihen yerel halka en yakn birimler tarafndan yerine getirilmesidir. Bu ilkenin tarihi ve felsefi temelinde bireyin toplumsal yaamn odak noktasna yerletirilmesi olgusu yatmaktadr. Bu nedenle, Aristonun bir insan ynetme sanat olarak tanmlanan politikasndaki tutumundan, St.Thomas Aquinasn hkmete verdii sorumluluundaki kiilerin mkemmelliini korumak, artrmak veya srdrmek rolne dein, bunun yannda yurttalarna sayg duymak ve onlar gzetmek eklindeki dncede, daha sonra John Locke ve onu izleyenlerde grlen liberalizmde veya sosyal Katolik dnceye mensup farkl eilimlerdeki birok Batl dnce akmlarnda bu gerek grlebilmektedir.148 Ancak, bu ilkenin hukuksal ve siyasal szckler arasna katlmas o kadar eski deildir. Bu ilkenin 1980li yllarda yeniden gndeme geldii ve 1990l yllarda ise youn bir tartmaya konu olduu sylenebilir.149

lk olarak Maastrichtte imzalanan AB Antlamasnn 3/b maddesinde genel bir hukuk prensibi olarak yer alan subsidiarite, yerel ve blgesel demokrasiye gvence salamay amalamaktadr.150 Subsidiarite kavram, Avrupa Birlii Antlamasnn 3/b maddesinde aadaki ekilde aklanmtr Topluluk kendi mutlak (mnhasr) yetki alanna girmeyen alanlarda, subsidiarite prensibine uygun olarak, ancak, nerilen eylemin amalar ye Devletler tarafndan yeterince salanamad ve dolays ile, nerilen eylemin derecesi veya etkileri sebebiyle, Topluluk tarafndan daha iyi salanabilecei durumlarda harekete geecektir. Bu ilkenin antlamada yer almasnn nedeni ise Birlik yesi lkelerde duyulan yerel kimlik, kltr ve
ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Hizmette Yerellik (Subsidiarite) lkesinin Tanm ve Snrlar, (Mahall dareler Genel Mdrl Yay., Ankara-1995), s.3. 149 Zafer SKL, Subsidiarite lkesi zerine Dnce Altrmas, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.24. 150 Ali AKYILDIZ, Subsidiarity lkesi ve Trkiyenin dar Yapsna Etkileri, Trk Hukuk Dnyas Dergisi, (Ekim-2000), s.86.
148

72 geleneklerin zamanla kaybolaca endiesidir. Buradan hareketle merkezce

yaplmasnda ok byk bir yarar umulan iler haricinde kalan dier ilerin yerel makamlarca yaplmas benimsenmitir. ABnde hizmetlerin ifasnda subsidiarite ilkesi yn gsterici ve tevik edici bir unsur olarak karmza kmaktadr.

Subsidiarite ilkesi, ad geen deyime yer verilmeksizin, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 4. maddesinin nc bendinde u ekilde aklanmtr: Kamusal sorumluluklarn uygulanmas, genel olarak tercihen, vatandalara en yakn makamlara braklmaldr. Bir sorumluluun (yani bir faaliyetin, iin) baka bir makama (yahut kurulu veya kademeye) braklmasnda, iin vsati, cinsi, etkinlii ve ekonominin gerekleri gz nnde tutulmaldr. Hizmette Yerellik ilkesinin (subsidiarite) AYYnda dzenlenmesinin temel gerekesi, yurttaa en yakn otoritenin yetkisinin genel kural olmasdr. stisnai olarak yurttaa en yakn otoriteye yetki verilmemesi iki gereke ile sz konusu olabilir: Etkililik lt ve ekonominin gerekleri. Yani, eer yerel otorite dnda baka bir otoritenin belirli bir grevi yerine getirmesi daha etkiliyse ya da ekonomik gereklere daha uygunsa yetkiler o idareye verilebilir.151 Yerel hizmetlerin halkn beklentilerine

uygun bir biimde ve sratte yaplmas iin bu ilkenin hayata geirilmesi ngrlmektedir.

Yukardaki yapm olduumuz aklamalar deerlendirildiinde Avrupadaki Devletlerin, Brksel odakl ar merkeziyetilikten endie ettiklerinden ve bu nedenle de ulusal kimliklerini koruma gdsyle subsidiarite ilkesini Antlamada kabul ettikleri grlmektedir. Yani Avrupada bir yandan merkezleme eilimi varken dier yandan da yerelleme eilimi kendini gstermektedir ki bu da gayet doaldr. nk yerel nitelikli sorunlar en etkin ve en verimli olarak yine yerel ynetimlerce zlebilmektedir.

Atill NALBANT, niter Devlet-Blgesellemeden Kresellemeye, (Yap Kredi Yaynlar, stanbul-1997), s.212.

151

73 Hizmette yerellik ilkesi, bata Avrupa lkeleri ve Avrupa Birlii idar yaplanmas olmak zere pek ok yerde uygulanmaktadr. Bu ilke ile amalanan; irade oluturma, karar alma, icra ve denetim srelerine katlmdr. Bunlarn sonucunda, imknlarla ihtiyalar en iyi biimde badatrlmakta, mahall zellik, gelenek ve grenekler en st seviyede dikkate alnmaktadr. Byle olduu iin, hizmet-klfet mnasebeti daha iyi hissedilmekte ve hizmetler benimsenmektedir.152 Subsidiarity ilkesi bir bakma yerel ynetimlerle ilgili dier ilkelerle kyaslandnda ke ta rol stlenmektedir.153 nk hizmette yerellik ilkesi hem katlmc demokrasiye hem de etkin hizmet retimine geii kolaylatrmaktadr. Maastricht Antlamas, subsidiarite ilkesinin, Birliin zel yetki alanlar dnda uygulanacan vurgulamaktadr. Antlama ayn zamanda bir uygulamann, ulusal dzeylerde yeterli baar gsteremedii veya Birlik dzeyinde daha baarl olabileceinin deerlendirildii durumlarda Birliin insiyatif alabilmesine olanak tanmaktadr. Fakat bir karar yetkisinin ye lkelere devredilip devredilmeyeceine komisyon karar vermektedir ve Antlamay giderek yaknlaan bir birlik doktrinine gre yorumlayacak olan Avrupa Birlii Adalet Divandr. Maastricht Antlamasyla Avrupann bir siyasal birlie ynelmesi ye lkelerin bazlarnda ABnin ayrmerkezlemesi konusunda kayglar gelimesine neden olmutur. Bunun zerine bu antlamann onaylanmas konusunda ye lkelerde yaplan halkoylamalarnda olumsuz sonular kmaya balaynca bu konudaki pheleri gidermek iin AB, subsidiarite ilkesine gre her ynetim faaliyetinin etkin olarak grlebilecei en alt dzeyde yaplmasna ve bu ilkeye uyulup uyulmad konusunda kuku bulunmas halinde yargya bavurulabilme imkn tannmasna karar vererek subsidiarite ilkesine ilevsellik kazandrmtr.154 Hizmette yerellik olarak dilimize evrilen Subsidiarite yani kamu

sorumluluunun, tercihan vatandalara en yakn idarelerce kullanlmas ilkesinin yerel ynetim mevzuatmzda tam olarak uygulandn sylemek mmkn grnmemektedir. nk bu ilkenin tam anlamyla uygulanabilmesi ayn zamanda devletin ynetim felsefesinin deimesini dolaysyla da yeniden yaplandrlmasn
Kadir KODEMR, Hizmette Vatandaa Yaknlk (Subsidiyarite) lkesi ve Sosyal Hizmetler, Trk dare Dergisi, (Mart 2002), s.2. 153 UN-HABITAT, Dialoque on Urban Renaissance, Towards New Powers for Local Governments in a Globalizing World, World Urban Forum, Barcelona-2004, s.5 www. unhabitat.org (09.06.2008). 154 www.turkab.net (1 Mart 2003).
152

74 gerektirecek bir durumdur. Bu da yerel ynetimlerin merkez ynetimlerin hiyerarisine tabi veyahut da onun uzants gibi gren deerlendirmelerin deimesini gerektirmektedir. lkemiz, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda da belirtilen bu maddeye imza koymu olmasna ramen, merkez ynetimin kamu hizmetlerinin yerine getirilmesindeki belirleyici rol hala devam etmektedir. Bunun yannda lkemizde yerel ynetimlere verilen yetkileri snrlayan birok yasa hkm (rnein, Organize Sanayi Blgeleri ile ilgili Kanun) bulunmaktadr. Oysa bu durum artta yer alan yerel ynetimlerin yetkilerinin bir baka otoritenin yetkileri ile zayflatamayaca ve snrlandrlamayaca ilkesiyle de badamamaktadr. 1.2.3. Halkn Katlm lkesi

Genel olarak katlm ilkesi; halkn ve sivil toplum kurulularnn kamu siyasalarnn belirlenmesinde, uygulanmasnda ve denetlenmesinde iktidar etkilemeye ynelik eylem ve ilemleri olarak tanmlanabilmektedir.155 Yerel ynetimlere halkn katlm genelde iki ekilde gereklemektedir:156

Yre halknn yerel ynetimin karar ve yrtme organlarnn belirlenmesine katlmas, daha ak bir deyile seimine katlmas,

Yine halkn bir blmnn karar ve yrtme organlarnda grev almas.

Katlmn bilinen ve uygulanan en nemli arac oy kullanmadr. Ynetimin birok aamalarnda uygulanabilme niteliini sahip olan katlmc demokrasi kavram, 1960 ve 1970 yllar arasnda yeniden gndeme gelmekle birlikte, yeni bir kavram deildir kkleri IVIII. yzyla dayandrlmaktadr. Jane Mansbridgeye gre katlmc demokrasi kavram 1960da Arnold Kaufman tarafndan icat edilmi ve ilk defa ABDde Michigan niversitesindeki renci eylemlerinde rencilerin niversite ilerine katlmn talep etmeleriyle ortaya kmtr.157 Gnmzde halkn ynetime katlm talebi bata demokratik adan gelimi lkelerde olmak zere tm lkelerde art eilimindedir.
J. GAVENTA,& C. VALDERAMMA, Participation, Citizenship and Local Governance, http://www.uv.es/~fernandm/Gaventa,%20Valderrama.pdf (10.12.2007). A.Vahap COKUN, Yerel Ynetimler ve demokrasi, Trk dare Dergisi, (Mart-1999), s.104. erif NER, Katlmc Demokrasi Asndan Belediye Kanunu, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, s.57-58.
157 156 155

75 Klsik temel haklar, ekonomik ve sosyal haklardan sonra siyaset ve hukuk literatr, nc kuak haklar olarak tanmlanan dayanma haklar ile zenginlemi bulunmaktadr. Bu haklar sayesinde zgr yurttan toplumsal, ynetsel ve siyasal alanda etkinliini salayacak dzenlemeler gelitirilmektedir. nk sadece temel hak ve zgrlklerin salanmas ile bunlarn sosyal ve ekonomik haklarla tamamlanmas abalar gerek bireysel yaam kalitesini artrmada gerek ekonomik refahn eit dalmnda ok da etkili olmad grlm bu nedenle de yerel haklarn da olduu nc kuak haklarn gelitirilmesi konusunda nemli almalar yaplmaya balanmtr. Bu haklarn kurumsallamas iin de bireyin

seimlerde oy kullanmayla birlikte her alanda her trl katlm yntemlerinden istifade ederek (referandum, yurtta giriimleri, forumlar, anketler, sanal iletiim vs. gibi) kendisini ilgilendiren karar mekanizmalarn biimlendirmesi gerekmektedir. 158 Bu yntemler iin laboratuar ilevi grmeye en msait kurum olarak da yerel ynetimler karmza kmaktadr.

Yerel ynetimlerin demokratikleme ile ilikisi, ncelikle yerel dzeydeki bir ksm sorunlarn zmne ilikin giriim ve insiyatifin o alanda yaayan insanlara braklarak, bu insanlarn kendi sorunlarna sahip kmak suretiyle kendi kendilerini ynetme alkanln kazanmas olarak aklanabilmektedir.159 Nitekim Avrupa

Kentsel artnn 3. maddesinde yerel demokrasi; kentsel gelimenin temeli, zerk ve mali bamszl olan yerel ynetimlerde halkn dorudan katlmnn salanmas eklinde tanmlanmtr.160 Yerel ynetimler ayn zamanda merkez ynetimin

buyurma ve zaman zaman despotizme dnen gcn snrlayan plural gruplarn en nemlilerinden birisidir.161 Bu nedenledir ki bir lkede grlen iyi bir yerel ynetim sistemi o lkede ayn zamanda gl bir demokrasinin varlna da iaret saylabilmektedir.

M.Akif UKURAYIR, Siyasal Katlm Olanaklar Asndan Yerel Siyaset, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, s.213-214. 159 Muharrem VAROL, Yerel Temsilden Katlma: Kuram ve Gereklik, Yerel Ynetim Sempozyumu Bildirileri, (TODAE Yay., Ankara-2001), s.206. 160 Recep DEMR, Yerel Ynetimlerde Halkn Katlm, Yerel Ynetim ve Denetim Dergisi, (Kasm-2006), s.34. 161 Kemal GRMEZ, a.g.m., s.328.

158

76 AYYnn nsznde katlmclk ilkesine vurgu yaplarak katlm arzusu yle ifade edilmitir: Vatandalarn kamu ilerinin sevk ve idaresine katlma hakknn Avrupa Konseyine ye Devletlerin tmnn paylat demokratik ilkelerden biri olduunu kabul ederek... art, yerel dzeyin, katlma hakknn dorudan kullanlaca bir alan olduu dncesindedir. Bunda da yerel ynetimlerin halka en yakn ynetim birimleri olarak alglanmas nemli bir etkendir.

Katlmc demokrasinin zellii rgtl olmas ve ak toplum esasna dayanmasdr. Yerel ynetimlerde, yerel toplumun, kendilerini en yakndan ilgilendiren ileri hakknda karar aldklar bir rgtlenme biimi olduu iin, bunlarn iyi almas ve amalarn istenilen dorultuda gerekletirilebilmeleri ancak vatandalarn ilgileri ve ynetime katk ve yardmlar sayesinde olabilir.162 rgtl bir toplumsal yap ile, bu ynetim birimlerine katlmn zenginletirilmesi ve katlm meknizmasnn ilemesi mmkn olacaktr. Ayrca bu yapnn zellikle denetim imkn ve saydamlatrma ile desteklenmesi de gerekmektedir. Tm yerel ynetimlerin aldklar kararlar baz yntemlerle kamuoyuna duyurulmaldr. Halkn bu kararlara ulamas iin gerekli iletiim kanallar oluturmal ve ada anlamda halkla ilikiler teknikleri uygulanmaya allmaldr.163

Anayasa Mahkemesi 1988 ylnda 298 ve 2820 sayl Yasalar ile 2972 sayl yerel ynetimler seimlerini yeniden dzenleyen 3420 sayl Yasann Anayasaya uygunluk denetimiyle ilgili kararnda incelenen kural, ada bat demokrasilerinin en gl nitelii olan katlmcln srekli biimde etkin olma esini nemli lde zedeleyerek, bireyleri ve toplumu kamu ilerinde sz sahibi olmaktan

uzaklatrmaktadrada demokrasilerde ama, halkn kamu ilerinde etkinliinin salanabilmesi iin katlmn azaltlmas deil arttrlmasdr164 (E.1988/4,

K.1988/18) demek suretiyle halkn ynetime katlmnn nemine iaret etmitir.

Nuri TORTOP, Demokratik Mahall dare Anlaynn lkeleri, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Mays 1992), s.3. 163 A.Fulya EN, Kamu Ynetiminin yiletirilmesinde Halkla likilerin Rol, darecinin Sesi Dergisi, (Kasm-Aralk-2002), s.37-38. 164 Mustafa GNL, Anayasa Yargs Asndan Yerel Demokrasi, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.57,61.

162

77 Zaten demokratik yerel ynetimlerin en nemli zelliklerinden biri de; yerel ynetimlerin hizmet retirken halkn grlerini dikkate almas ve yaplan hizmetin yine o yrede yaayanlar tarafndan denetlenmesine imkn salamasdr. Anayasa Mahkememiz de yukarda belirtmi olduumuz kararnda bat demokrasilerine atfta bulunmak suretiyle halkn ynetime katlmnn, kamu hizmetlerinde etkinlii salanmasnda nemli bir ileve sahip olduunu aka belirtmi bulunmaktadr. Katlm niin nemlidir? nk eer demokrasi halkn, halk tarafndan ve halk iin ynetilmesi ise vatandalarn mutlak surette ynetimin aktif bir ekilde ierisinde olmalar gerekmektedir.165 Halkn ynetime ilgi duymad bir sre, demokrasinin hem meruiyetini hem de rehberlik gcn kaybetmesine yol amaktadr. Thomas Jefferson, iyi bilgilendirilmi semenlerin demokrasinin en nemli unsuru olduunu sylemektedir.166 Katlmn bilinen en temel yntemi seimlerde oy kullanmaktr. Oy verme haricindeki politik hareketler genelde az bavuralan ve de toplumun kk bir kesimince kullanlan yntemlerdir.167 Oysaki katlmn tek yolu oy kullanmak deildir. Graham Smith tarafndan yaplan bir almada katlm arttran ve de zenginletiren 57 yntem belirlenmitir.168 Katlm arttrmay amalayan ve lkemizde de uygulamaya geirilmi bulunan ve de Birlemi Milletler Rio Konferans (1992) ile gndeme gelen daha sonra ise Habitat I-II sreleriyle devam eden Yerel Gndem 21 almalar da z itibaryla, yerel ynetimlerin belde halklar ve sivil toplum kurulular ile katlmc bir dayanma anlay ierisine girmelerini bunun sonucunda da 21de drt temel hedef yer almaktadr:169 bir araya gelmek

suretiyle belirli konularda ortak alma yapmalarn iermektedir. Yerel Gndem

Lester MILBRATH, Political Participation, (Rand McNally&Company, Chicago-1965), s.142 Russel DALTON, Citizen Politics; Public Opinion and Political Parties in Advanced Industrial Democracies, (CQ Pres, Washington-2006), s.35. 167 I. BUDGE, The New Challenge of Direct Democracy, (Polity Pres, Cambridge-1996), s.14 168 Graham SMITH, Beyond the Ballot: 57 Democratic nnovations From Around The World, (The Power Inquiry, London-2005), s.19-104 169 Sevin TORLAK-Zuhal NEZ, Bir Katlm Modeli Olarak Yerel Gndem 21e Bak, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, s.650.
166

165

78 Yerel ynetimlerin, kendi belde halklaryla katlmc bir sreci balatmalar ve kendi kentleri iin, Yerel Gndem 21 konusunda gr birlii salamalar, Uluslararas topluluk ve yerel ynetimler arasndaki ibirliinin arttrlmas, Yerel ynetim birlikleri ve dier yerel ynetimlerin temsilcileri arasndaki koordinasyon ve ibirlii dzeyinin gelitirilmesi, Her lkedeki tm yerel ynetimleri, karar alma, plnlama ve uygulama srelerine kadnlarn ve genlerin etkin katlmnn tevik edilmesi.

Yerel demokrasi ve katlm olgusu, tm unsurlaryla Uluslararas pek ok platformda grlen bir konu olarak gn getike nemini artrmaktadr. Avrupa Gvenlik ve birlii Konferans (AGK)in hazrlad Paris artnda (1990) katlmc ynetim anlaynn nemli arac olan sivil toplum kurulularna yer verilmekte ve sivil toplum kurulularnn AGK etkinliklerinde yer almalar nerilmektedir. Uluslararas Yerel Ynetimler Birlii (IULA) tarafndan hazrlanan Yerel Ynetimler Evrensel Bildirgesinde (1985) ise; demokratik yerel ynetimin nemine ve yerel zerklik ilkelerine yer verilerek, demokratik yerel ynetimin halkn ihtiyalarnn en etkin biimde karlanmas ve hemehri sorumluluu anlayna vurguda bulunulmaktadr.170

Bu dorultuda, talya, svire, Fransa gibi lkelerde, Anayasal tekniklerle, halkn dorudan iradesini aklamas yollar gelitirilmitir. Bu aralar sayesinde halk, Meclisin en nemli yetkisi olan kanunlarn yaplmas, deitirilmesi ve yrrlkten kaldrlmas aamalarna dorudan doruya katlmakta, hatta dorudan doruya tek bana yasama faaliyetini gerekletirmektedir.171 Bu katlm yntemleri; referandum ve kanunlarn yaplmasna ve kaldrlmasna ilikin halkoylamas teklifinde bulanabilme eklinde uygulama alan bulabilmektedir.

erif NER, Globalleme Srecinde Yerellik: Demokratik ve Katlmc Yerel Ynetimlerin Kurumsallatrlmas, Avrupa Birlii le Btnleme Srecinde Trkiyede Yerel Ynetimler, (Alfa Yay., stanbul 2002), s.127. 171 Sheyl BATUM, Trkiyede Devlet-Toplum likilerine Demokratik Devlet Anlay Asndan Bir Bak, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.17.

170

79 Halkn ynetime katlmn ve de ynetimi direkt olarak denetlemesini salama gnmz modern demokrasilerinin en nemli hedeflerinden biri haline gelmi bulunmaktadr. Halkn idareyi dorudan denetlemesi halk denetimi olarak

adlandrlmaktadr. Halkn denetimini yanstan aralar deikenlik arz etmektedir. Ancak gnmzde kamuoyu denetiminin en nemli vastalar seimler, kitle iletiim aralar ve sivil toplum kurulularnn faaliyetleri eklinde tezahr etmektedir. Hukuki bir yaptrm olmamakla birlikte baz durumlarda halkn denetiminin yerel ynetimler zerinde nemli sonular douracak etkiler yaratabilme olanana sahiptir. 172 Aslnda yerel ynetimler kamuoyu denetimine kar daha duyarldrlar. nk yerel ynetimler iin dier denetim trlerinin etkilerini belli yollarla telafi etme imkn bulanabilmekte iken kamuoyunda oluacak kt bir izlenimin etkisi kolay kolay giderilememektedir. Ancak etkin bir kamuoyu denetimi iin kitle iletiim aralarnn belirli bir siyasi veya sermaye grubunun elinde olmamas byk nem arz etmektedir. lkemizde gerek anayasal dzlemde gerek yasal dzlemde kamuoyu denetiminin gerekletirilebilmesi iin birtakm dzenlemeler bulunmaktadr. 1982 Anayasasnda yer alan haberleme hrriyeti, vicdan dini inan ve kanaat hrriyeti, dnce ve kanaat hrriyeti, dnce ve kanaatleri yayma hakk, basn hrriyeti, sreli ve sresiz yayn hakk bireylere kamuoyu oluturma imkn vermektedir. Bunlardan baka, ceitli sivil toplum kurulular kurabilme ile toplant ve gsteri yry dzenleme hakknn varl da kamuoyu oluturma bakmndan nemli hkmlerdir. 5393 sayl Belediye Kanunu da getirmi olduu birtakm yeni dzenlemelerle (belediyelere halkn gr ve dncelerini belirlemek amacyla kamuoyu yoklamas veya aratrmas yapma yetkisi verilmesi gibi) kamuoyunun denetimine olanak tanmaktadr. Yine 4982 sayl Bilgi Edinme Hakk Kanunu hkmleri de kamuoyu denetimi iin bireylere gerekli bilgi altyapsn

salamaktadr.

Halkn idareyi denetlemesi bakmndan ayrntl bilgi iin baknz. Attila ZER, Anayasa Hukuku, Genel lkeler, (Geniletilmi 2. bas, Turhan Kitabevi, Ankara-2005).

172

80 Ancak tm bu dzenlemelere ramen lkemizde idare zerindeki kamuoyu denetiminin etkin bir ekilde iledii sylenemez. Yerel ynetimlerimize

baktmzda, halk yneticilerini be ylda bir semekte ve seim sresi boyunca beenmedii yneticiler hakknda etkin bir denetim hakkndan yoksun bulunmaktadr. Seim sresi dolunca beenmedii yneticileri sememek tek denetim yolu olarak gzkmektedir.173 Oysa oulcu ve katlmc demokrasinin bir gerei de yerel ilere halkn katlm ve ynetimi denetlemesidir.174 Halkn seimler haricinde ynetime etki etmesi neden nemlidir? nk, iki seim arasndaki ekonomik-teknolojik-idar gelimelerle beraber semenlerin dnceleri de deimektedir. Her yl seim olana olmad gibi her olay karsnda vatandalarn tepkilerini seimlerle belirlemek de imknsz olduundan, bu eksiklik sivil toplum rgtlerinin vatandalarnn duyarllklarn ynetim birimlerine aktarmada kpr vazifesi grmesiyle giderilebilmektedir.175 Ayrca yerel demokratik denetim usullerinin gelitirilmesi halinde yerel ynetimlere geni grev, yetki ve gelir kaynaklar salanmasnn dourabilecei sakncalar da aza indirgenmi olacaktr. Ksaca halkn zerk yerel ynetim birimlerinin denetimine itirak ettirilmesi, amz ynetim gelimelerine uygun bir davran ekl olacaktr.

Halkn katlmnn salanmas nnde birtakm engeller bulunmaktadr. Bunlar; katlm srecini ve yntemini belirlemede yetkinin hkmette olmas, halkn demokratik kltrnn dk seviyede olmas, katlm srecinin kompleks olmas, merkezi ynetimlerin etkili katlm yntemlerini hayata geirmede isteksiz davranmas, katlmn bir maliyet gerektirebilmesi ve de vatandalarn aklndaki bu i bana gre deil dncesi.176 Bunlar amak iin yaplmas gerekenler ise; temel insan hak ve zgrlklerinin gvence altna alnm olmas, yerel demokrasinin glendirilmesi, sivil toplum kurulularnn glendirilmesi ve katlm yollarnn gvence altna alnmas olarak zetlenebilmektedir.177

Teoman NSAN, a.g.m., s.30. Cevat GERAY, Yerel Demokrasi, zerklik ve Halk Katlm, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.73. 175 Turkut GKSU, Halkn Yerel Ynetimlere Katlm ve Temsili, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, (TODAE Yay., Ankara-2001), s.133. 176 V. LOWNDES, L. PRATCHETT, G. STOKER, Trends in Public Participation, Public Administration, (Vol.79), s.205-222 177 Catherine KUCHTA-HELBLNG, Barriers to Participation, http://www.cipe.org/pdf/informalsector/informalEnglish.pdf, s.47. (09.06.2008)
174

173

81 lkemizde ise bireylerin ynetimin karar alma srecine etkin bir ekilde katlma olanann mevcut olduunu savunmak olduka g grnmektedir. Bu balamda 5393 sayl Kanuna bakldnda etkin bir katlm mekanizmasndan ok, vatandan ikyetine dayal bir katlm sistemi karmza kmaktadr. Ayrca

tannan katlm hakknn kullanmna ilikin birtakm eksikliklerde gze arpmaktadr. Kanunda katlm, daha ok danma ve gr bildirme ilevi ile snrl tutulmu ve dorudan karar alma srecine katlma ise yeterince yer verilmemitir. Hlbuki halk denetimi (kamuoyu-bask gruplar) bireysel denetime gre daha ok dikkate alnd iin yneticiler zerinde bir arlk yaratrlar. Bu nedenle de halka en yakn hizmet birimi olan mahall idare birimleri zerinde halkn denetiminin etkin bir ekilde salanmasna olanak tannmas amz gelimelerine uygun bir adm olacaktr.

1.2.4. Hizmetlerde Etkinlik ve Verimlilik lkeleri

Etkinlik temelde kaynak dalm ve kullanm ile ilgili bir kavramdr. Etkin devlet; sivil toplum rgtleri, ynetiim, ynetime ve kararlara katlma,

demokratikleme, yetki devri, yerinden ynetim, zerklik, saydamlk ve hesap verebilirlik gibi alt kavramlar iermektedir.178 Yerel ynetimlerde etkinlik ise yerel ynetimlerin bata mal olmak zere igc, ekipman vs. gibi hizmetlerini yerine getirmeye yarayan aralar verimli, dengeli ve aklc kullanmalardr. Hizmetlerde etkinlik ve verimlilik ilkesi yerel ynetimlerce de mutlak uygulanmas gereken ilkelerden biri olmaldr. nk zerk yerel ynetimler sadece politik etkenlerle deil, ekonomik kayglar da dikkate alarak rasyonel hareket etmelidirler. Bu da hizmetlerin daha abuk, daha ucuz ve daha verimli olmasn beraberinde getirecektir.

Hizmetlerde etkinlik ve verimlilik ilkesine Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn deiik maddelerinde dolayl olarak deinilmi bulunulmaktadr. Bunlardan; yerel ynetimlerin sunacaklar hizmetlerle ilgili olarak alternatif hizmet yntemlerini kullanabilmelerine ilikin nsz maddesi, yerel ynetimlerin personel rejimi ile ilgili 6. maddesi, yerel ynetimlere yeterli dzeyde kaynak salanmas ile ilgili 9. maddesi ncelikle dikkati eken dzenlemeler arasndadr.

Ramazan GKBUNAR, Etkin Devletin Temel Unsurlar, Trk dare Dergisi, (Aralk-2004), s.19.

178

82 Amerikada 2004 ylnda yaynlanan COMPETE (Coalition on Monitoring Public Efficiency and Tax Expenditures) adl bir almada yerel ynetimlerde etkinlik ilkesinin hayata geirilebilmesi adna u sonulara ulalmtr:179

Yerel ynetimlerin rgtsel yaps hesap verilebilirlilik esasna dayanmaldr, Yerel hizmetlerden yararlananlar, bu hizmetin bedelini demelidirler, Birbirine komu yerel ynetimler hizmetleri daha ekonomik olarak yerine getirme adna birbirleriyle ibirliine gitmelidirler,

Yerel ynetimlerde mali sorumluluk anlay glendirilmelidir, Seilmilere, yklenmi olduklar grevleri daha iyi bir ekilde yerine getirmeye ynelik eitimler verilmelidir.

Konuyu biraz daha aacak olursak bir rgt olarak yerel ynetim kurulularnn etkin ve verimli bir biimde alabilmeleri, yerel halkn yerel nitelikteki ihtiyalarn gerei gibi karlayabilmelerine ve bununla ilintili olarak personelinin etkili bir biimde ynetilmesine bal bulunmaktadr. nk yerel ynetim kurulularnn ana esi insan unsurudur, yani personeldir. Bu noktada etkinliin salanmas ise; personelin seimi, ie alnmas, altrlmas ve

ykseltilmesinde nesnel kurallarn varln gerekli klmaktadr. Gnmzde belediyelerin grevlerini etkin bir biimde yerine getirememesinin en nemli nedenlerinden bir dieri de grevleriyle orantl gelir kaynaklarna sahip olamaydr.180 Oysa baz kamu hizmetlerinin halka etkin bir biimde sunulmalar, yerel ynetimlerin varlk nedenlerinden biri olarak grlmektedir.181 Yerel ynetimleri etkin klabilmek iin yaplmas gereken bir dier husus da, bu kurumlarn modern ynetim tekniklerinden yararlanabilmesine imkn tanmaktr.

Tom SCHUMAN, Local Government Efficiency, http://www.bizvoicemagazine.com/archives/04marapr/Local.pdf, (09.06.2008). 180 NER, Trkiyede Merkez Ynetim ile Belediyeler Arasndaki likilerin Yasal-Siyasal ve Ekonomik Analizi., s.218 181 KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.42.

179

83 Bundan baka yerel ynetimler kendilerine kanunla verilmi olan grevleri yerine getirirken o hizmeti en az maliyetle ve en etkin bir biimde ifa etmek iin alternatif hizmet retme modellerini de (zelletirme, yap-ilet-devret vs.gibi) dikkate almal ve partizanca tutum ierisine girmekten kanmaldrlar. Bu yntemlerle hem mahall idarelerde ikin bulunan personel says azaltlm olunacak hem de belediyelerin hantal bir yapdan kurtulup dinamik bir yapya kavumas mmkn olabilecektir. Unutulmamas gereken bir dier nokta da udur ki, yerel ynetim birimlerinin bulunduu her alanda eseviyeli bir yerel kalknma grlmeyebilir. lgili yerel ynetim birimi, hangi alanlar iin hangi hizmet verme biimini uygulayacana kendisi karar verdiinden kalknma dzeyi edebilecektir.182 yrelere gre farkllklar arz

Burada yeni bir kavram olmasna karn etkinlik kavram snrlar ierisinde ele alnabilecek olan toplam kalite ynetimine deinmekte fayda grmekteyiz. Toplam kalite ynetimi, organizasyonlarda insan, sistem, ynetim ve rn kalitesinin bir arada ve srekli olarak gelitirilmesini amalayan bir ynetim felsefesidir. 1990l yllarn balarndan itibaren zel sektrde yaygn olarak kullanlmaya balanan bu yntem gnmzde ada baz lkelerde kamu ynetimi alannda da uygulanmaya balanmtr. Bu kapsamda yerel ynetimlerde yaplabilecek almalar zetle unlardr:183

Toplam kalite ynetiminin uygulanmasndan ncelikle yaplacak i, st ynetimin bu konuda bilgilendirilmesidir. Toplam kalite ynetiminin bir slogan olarak kalmamas iin, en bata yerel ynetim temsilci ve yneticilerinin toplam kalite felsefesine inanmalar ve bu konudaki almalar gnlden desteklemesi gerekmektedir.

kinci olarak toplam kalite ynetimi almalarn plnlayacak, koordine edecek, yrtecek ve sonularn izleyecek bir rgt yapsnn ve alma gruplarnn oluturulmas gerekmektedir. Bu balamda performans

182

Nuri TORTOP, Yerel Ynetim Anlaynda Gelimeler ve Yerel Ynetimlerin nemi, Yeni Trkiye, (Mays-Haziran 1995), s.302. 183 Cokun Can AKTAN, Yerel Ynetimlerde Toplam Kalite Ynetiminin Uygulanmas, Trk dare Dergisi., (Haziran-1998), s.84-85.

84 standartlar belirlenmeli, stratejik ynetim ilkesine uygun analizler ve uygulamalar yaplarak sfr hata ilkesine ulalmas hedeflenmelidir.

Son olarak yerel topluluk yeleri vatanda olarak deil mteri olarak dnlmeli ve ilerin yrtmnde maksimum etkinlik ve verimlilik salanarak mteri memnuniyeti salanmaya allmaldr.

lkemizde toplam kalite ynetimi balamnda TSEden SO 9000 kalite belgesi alan merkez idare ve yerel idare kurulular bulunmaktadr. Ama lke baznda deerlendirdiimizde bu kurulular, say olarak henz arzu edilen rakama ulam deildirler: Sinop Devlet Hastanesi, Nide l zel dare Mdrl vs. gibi. Bu belgelerin alnmas ynetim kalitesi ynnden son nokta olmayp adeta bir balang noktas tekil etmektedir. nk Toplam Kalite Ynetimi sreklilik arz eden bir sistem olup, TSEce her yl yaplan denetimlerle geliimin devam salanmaktadr.

1.3. Trkiyenin artta ekince Koyduu Maddeler

Trkiye, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artn 3723 sayl yasayla onaylam ve onaylama srasnda yasada belirtilen ekincelere yer vermitir. Aada belirtilecek olan bu ekincelerin says, artn 12. maddesinde yer alan ve onaylama dnda braklabilecei belirtilen saynn altndadr. art daha sonra, 3723 sayl yasann 1. maddesinde ngrld biimde, Bakanlar Kurulu Karar ile 06.08.1992 Tarihinde yeniden onaylanmtr. ekince konulan maddelerin onaylanmas ise 3723 sayl yasann 12. maddesi uyarnca Bakanlar Kurulunun yetkisine braklmtr.

Trkiyenin ekince koyduu maddeler unlardr:

1-Yerel ynetimleri dorudan ilgilendiren tm konulara ilikin plnlama ve karar alma sreleri iinde, kendileriyle olanaklar lsnde zamannda ve uygun biimde danlacaktr. (m.4/6)

2-Kanunla dzenlenmi daha genel hkmlere halel getirmemek kouluyla, yerel ynetimler kendi i idar rgtlenmelerini, bunlar yerel ihtiyalara uyumlu klmak ve etkin idare salamak amacyla, kendileri kararlatrabileceklerdir. (m.6/1)

85 3-Yerel olarak seilmi kiilerin grevleriyle badamayacak iler ve faaliyetleri kanunla veya temel hukuk ilkelere gre belirlenir. (m.7/3)

4-Yerel ynetimlerin idar denetimi; denetleyen makamn mdahalesinin korunmas amalanan karlarn nemiyle orantl olarak snrlandrlmasn salayacak biimde yaplmaldr. (m.8/3)

5-Yerel ynetimlere salanan kaynaklarn dayand mal sistemler, grevin yrtlmesi iin gereken harcamalardaki gerek artlarn izlenebilmesine olanak tanmasna yetecek lde eitlilik arz etmeli ve esneklik tamaldr. (m.9/4)

6-Yeniden datlan kaynaklarn yerel ynetimlere tahsisinin nasl yaplaca konusunda, kendilerine uygun bir biimde danlacaktr. (m.9/6)

7-Mmkn olduu lde, yerel ynetimlere yaplan hibeler belli projelerin finansmanna tahsis edilme koulu tamayacaktr. Hibe verilmesi yerel ynetimlerin kendi yetki alanlar iinde kendi politikalarna ilikin olarak takdir hakk kullanmadaki temel zgrlklerine halel getirmeyecektir. (m.9/7)

8-Her devlet, yerel ynetimlerin ortak karlarnn korunmas ve gelitirilmesi iin uluslararas yerel ynetimler birliklerine katlma hakkn tanyacaktr. (m.10/2)

9-Yerel ynetimler kanunla ngrlen artlar dhilinde, baka devletlerin yerel ynetimleriyle ibirlii yapabilirler. (m.10/3)

10-Yerel ynetimler kendi yetkilerinin serbeste kullanm ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafndan belirlenmi olan zerk ynetim ilkelerine riayetin salanmas amacyla yarg yoluna bavurma hakkna sahip olacaklardr. (m.11)

ekince konulan maddelerden rnein yerel ynetimlerin, yabanc lke yerel ynetim birimleriyle karde ehir ilikilerine girmeleri ve Uluslararas birliklere ye olabilmeleri hususu mevzuata aykr grlmemekte ve bu ilikiler 1173 sayl kanun gereince ileri Bakanlnn izniyle kurulabilmektedir. te yandan ibirliinde olumlu bir yaplanma salayan dzenleme durumundaki 1.2.2000 tarihli ve 4517

86 sayl Avrupa Yerel Topluluklar veya Ynetimler Arasnda Snr tesi birlii ereve Szlemesinin Onaylanmasnn Uygun Bulunduuna Dair Kanun ile bu konuda nemli admlar atlmtr. Trkiye ile diplomatik ilikisi bulunan lkelerin yerel ynetimleri ile kurulacak ibirlii bakmndan ve sadece Trkiyedeki zel idareler, belediyeler, kyler ve bu amala kurulmu mahall idare birliklerinde uygulamann geerli olduu bildirilerek onaylanmtr.184 Nihayet TBMMde kabul edilen 5393 sayl Belediye Kanununun 74. maddesinin Yurt d likileri bal altnda getirmi olduu dzenlemelerle bu konular daha net bir ekilde zme kavumu bulunmaktadr.

ekince konulan maddeler iinde olan yerel ynetimlerin yarg yoluna bavurma hakk lkemizde uygulanmaktadr. nk yerel ynetimlerle ilgili olarak, grlmekte olan bir dava dolaysyla, yrrlkteki bir yasann Anayasaya aykr olduu davann taraf olan yerel ynetim birimi tarafndan iddia edilir ve ilgili mahkeme tarafndan bu iddia yerinde grlrse, itiraz Anayasa Mahkemesine gtrlerek dava konusu yasann Anayasaya uygunluu incelenebilmektedir. rnein, stanbul Bykehir Belediyesinin bavurusu zerine Dantay 3194 sayl mar Yasasnn 9. maddesine 3394 sayl yasa ile eklenen fkrann, Anayasann 6, 112 ve 127. maddelerine aykr olduu kansna vararak iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine bavurmutur. Anayasa Mahkemesi de anlan hkmn Anayasaya aykr olduuna karar vermitir.185 (Esas 1990/38, Karar 1991/32).

ekince konulan maddelerden yerel ynetimleri dorudan ilgilendiren konulara ilikin planlama ve karar alma sreleri iinde kendilerine olanaklar lsnde danlacaktr, yeniden datm yaplan kaynaklarn kendilerine tahsis edilmesi halinde, ilgili yerel ynetimlerin de gr alnr hkmleri lkemizde ksmen uygulanmaktadr. nk merkezi hkmete gerek yerel ynetimlerle ilgili karar alma srelerine gerek yeni gelir kaynaklar yaratma srecine ilikin dzenlemelerde yerel ynetimlerin grleri alnmakla beraber bu balayc bir nitelik tamamakta, yetki tamamen merkez ynetimin ve yasama organnn insiyatifinde bulunmaktadr. Kanmzca Fransada olduu gibi bizde de belediye bakanlarna ayn
184

Zerrin TOPRAK KARAMAN, Belediyelerde Yurtii ve Snr tesi birlii, sve ve Trkiyede Yerel Ynetimler ve Avrupa Birlii Uluslararas Seminer, (TBB Yay., Ankara-2004), s.180. 185 www.anayasa.gov.tr (05.05.2006).

87 zamanda milletvekili seilme hakk tannrsa bu olumsuzluun nne ksmen geilebilecektir.

ekince konulan dier maddeleri birlikte deerlendirdiimizde sz konusu dzenlemelerin genelde belediyelerin idari ve mali kapasitelerini merkezi hkmetten bamsz klmak suretiyle glendirmeye ve dolaysyla zerk hale getirmeye matuf olduunu mahede etmekteyiz. Denetimde hukukiliini ve tahsis edilen kaynaklarda yeterliliin ngrlm olmas gibi. yleyse lke olarak yapmamz gereken taraf olduumuz bu antlamann felsefik ve ierik olarak bir btnlk arz eden hkmlerini istisnasz olarak hayata geirmek ve yerel ynetimleri gerek manada zerklie kavuturmaktr.

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda ekince konulan maddeler iin duyulan temel kayg niter devlet yapsnn zedelenebilecei endiesi ile merkez idarenin yetkilerini devretmemekteki istencidir. Oysaki gl yerel ynetimlere sahip olmaktan dolay niter yapsnn bozulduu bir devlet rnei bildiimiz kadaryla bulunmamaktadr. Kanmzca demokratik kltrn artmas ile birlikte duyulan bu kayglar da edeer oranda azalacaktr. Zaten 5393 sayl Yasann getirmi olduu hkmlerin incelendii blmmzde grlecei zere szkonusu yasann yrrle girmesiyle birlikte konulmu bulunan birok ekincenin anlam kalmam bulunmaktadr. Sonu olarak yaplmas gereken fiilen kalkm olan bu ekincelerin yasal olarak da kaldrlmasdr.

2 ARTIN AVRUPA KURULULARI ZERNDEK YANSIMALARI

Bu ve izleyen balklarda Yerel Ynetimler zerklik artnn Avrupadaki kurumsal yaplanmalara etkileri ele alnacaktr. Alt balklara gemeden nce

Avrupann iki nemli kurumu olan ve sk sk da birbirleriyle kartrlan Avrupa Birlii ve Avrupa Konseyini bir tablo halinde kyaslamay uygun grmekteyiz:186

TBD-Hollanda Belediyeler Dernei, Avrupa Birlii ve Yerel Ynetimler, (TBD Yay., stanbul2003), s.9.

186

88 Tablo 1-Avrupa Birlii-Avrupa Konseyi Karlatrmas

Avrupa Birlii Kurulu ve Merkezi ye Adedi Dzenleyici lemleri Organlar 1951-Brksel 25 Direktifler&Tzkler Konsey,

Avrupa Konseyi 1949-Strasbourg 46 Szlemeler Komitesi,

Parlmento, Bakanlar

Blgeler Komitesi.

Parlmentolar Meclisi, Yerel ve Blgesel

Ynetimler Kongresi.

2.1.Avrupa Konseyi ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art

5 Mays 1949 Tarihinde 10 Avrupa devleti tarafndan kurulan Avrupa Konseyine Trkiye 1950 ylnda ye olmutur. Konseyin 2008 Mays ay itibaryla ye says ise 47dir.187 Avrupa Birliine ye olan 25 devletin hepsi de Avrupa Konseyinin yesidirler. Konseyin genel merkezi Fransann Strasbourg ehrindedir. Konseyin amac esas olarak, insan haklarn ve oulcu demokrasiyi korumak, Avrupaya zg kltr kimlii bilincini gelitirmek, Avrupann kar karya bulunduu aznlklar, yabanc dmanl, uyuturucu vs. gibi sorunlara zn aramak ve Dou Avrupa lkelerine siyasal, yasal ve anayasal reformlarn

gerekletirebilmeleri iin yardmda bulunmaktr.

Konseyin yerel ynetimlerle ilgili en nemli icraat kukusuz Yerel Ynetimler zerklik artdr. Ancak Konseyin bu artla birlikte yerel ynetimlerle ilgili baka almalar da bulunmaktadr. Bu balkta daha ok bu tr almalar (zellikle de Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi) ele alnacaktr. 2008 Ocak ay itibaryla Avrupa Birliinin 27 ye devletinin tm ve Avrupa Konseyinin toplam 47 yesinden 42si yerel kendinden ynetim alannda bir mihenkta olan bu antlamay onaylamtr. 2008 yl itibaryla Fransa AYYn onaylam bulunmaktadr.188

187 188

www.coe.int, (09.06.2008). www.avrupakonseyi.org.tr, (09.06.2008).

89 Avrupa Konseyinin 1994 ylnda Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi adn alm bulunan, srekli konferans (standing conference) adn tayan organ yarm yzyla yakn bir sreden beri yerel zerklik konusunda almalar yapmaktadr. Kongre, yerel ynetimlerin, Avrupa Birlii idealinin yaama geirilmesinde daha aktif rol oynamasn salamaya almakta ve bu ynetimlerin Konseyin organlarnda daha iyi temsil edilmeleri iin nlemler almaktadr. Kongrenin iki meclisi vardr: Birincisi, Yerel Ynetimler Meclisi, ikincisi ise Blgesel Ynetimler Meclisidir. Kongre, bu ynetimlerin temsilcisi olan seilmi kiilerden olumaktadr. Avrupa Konseyi Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresinin balca ilevleri unlardr:189

Yerel birimlerin, Avrupa Konseyinin yerel topluluklarla ilgili almalarna daha etkin bir biimde katlmalarn salamak,

Avrupa lkelerinde, halkn gnenci ve karlar dorultusunda blgeler dzeyinde var olan kltrel ve ekonomik farkllklar da gz nnde bulundurarak, gerekten zerk olan yerel ve blgesel ynetim yaplar oluturmak,

Orta ve Dou Avrupa lkelerinde geni lde onarm grmekte olan yerel ve blgesel demokrasiye destek vermek,

Btn Avrupada blgeler ve belediyeler arasndaki ibirliini zendirmek ve desteklemek.

Bu balamda, blgelerin ve blgesellemenin giderek nem kazanmas, kukusuz egemen devletin ortadan kalkaca beklentilerine yol amamaldr. Eskiye oranla nemi azalm grnse de, ulus-devlet varln srdrecektir. Her ne kadar Avrupa Konseyi, kendi yesi devletlerde, daha ok yerinden ynetimi Avrupann btnlemesi ve devlet snrlarnn; bilgi, mal, hizmet ve insan devinimlerine bir engel olmaktan karlmasn zendirici bir kampanya yrtmekteyse de, her dzeyde hogrsz ve oven davranlarn filizlenmesine kar kesin bir tavr ierisindedir.
189

TBD-KAV, Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplanma, (Ankara-1994), s.29.

90 Kuku yok ki gelecein birleik Avrupas, blgesel ve yerel ynetimlere olduu kadar, ulusal devletlerin kendi varlklarna da dayanacaktr.190

Kongre ylda bir kez Strasbourgda toplanmaktadr. Kongreye Avrupada yaklak 200 bin yerel ve blgesel ynetimi temsilen 572 ye katlmaktadr. Kongre, Yerel Ynetimler Meclisi ve Blgesel Ynetimler Meclisi olarak adlandrlan iki odadan olumaktadr. Her iki meclisin temsilcileri de ayrdr. Trkiyedeki yerel ynetimler; Kongrede 6s blge ynetimleri meclisinde 6s yerel ynetimler meclisinde olmak zere 12 ye ile temsil edilmektedir. Ayrca her meclisin ayn sayda yedek yesi de bulunmaktadr. Meclisler, gerekli aratrma konular kapsamnda bro alma gruplarnn olumasna karar verebilirler. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinde alnan kararlar, ye hkmetlere Avrupa Szlemeleri (Conventions), Deklarasyonlar (Declarations), Anlamalar (Agrements), Kararlar (Resolutions) veya Tavsiye Kararlar (Recommendations) biiminde aktarlr. Kararlar oy birlii ile kabul edilir ve daha ok yol gsterici dokmanlardr. Ancak Komitenin kararlar, ilgili dokmanlarn altna imza koyan lkeler iin balaycdr.191 Ayrca Kongre'nin 2-4 Temmuz 1996 tarihlerinde yaplan Genel Kurul almalar srasnda kabul edilen bir kararla, ye lkelerde yerel ve blgesel demokrasinin ileyiinin denetime tabi tutulmas uygulamas balatlm

bulunmaktadr. Bu kapsamda Avrupa Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi Trkiyedeki yerel ve blgesel demokrasinin durumu zerine ilki 1996 ylnda olmak zere bir rapor yaynlam ve bu raporda Trkiyede yerel ve blgesel ynetimler reformu ile ilgili sreci yavalatacak iki nemli etken olarak Trkiyenin merkeziyeti devlet yaps ve o zamanki siyas sistemin zayfl gsterilmitir. 2005 ylnda hazrlad raporda ise 2001 ve 2002 yllarnda gerekletirilen anayasal deiiklikler ve reform paketleriyle ifade, rgtlenme ve dini zgrlkler zerindeki kstlamalarn kaldrlmas ve kltrel haklarn tannmas yolunda atlan admlar ve mevcut hkmetin reform srecine olan ball memnuniyetle karlanmakta ancak yaplan reformlarn uygulanmasnda aksaklklarn olduu belirtilmektedir.

190 191

Ayn, s.30. www.yerelnet.org.tr (22.01.2006).

91 Raporda yer alan dier eletiriler arasnda; atanm grevlilerin seilmi yerel yneticilerden daha gl olmas, merkez ynetimin belediyeler stndeki kontrolnn devam etmesi, salanan mal kaynaklarn yetersizlii ve yerel ynetimlerin bu kaynaklar iin merkez ynetime bal olmalar ne kmaktadr. Belediyelerin, dier belediyelerle ibirlii yaparken ve proje yrtrken Trk d politikas ile uyumlu hareket etmek ve ileri Bakanlndan izin almak zorunda olduklar da belirtilmektedir. Kongrenin kararnda ise Hkmetin yeni kabul edilen yasalar erevesinde yetkilerini yerel ynetimlere aamal olarak devredilmesini salamas, Anayasann 127. Maddesinin nasl deitirilebilecei hususunda hem Hkmetin hem de Meclisin teklifler gelitirmesi nerilmektedir. Kararda, yerel ynetimlerin mal finansman ile ilgili yasann yrrle girip uygulanmaya balamas, belediyelerin merkez ynetime olan ballnn aamal olarak azaltlmas ve yerel ynetimlerin toplayacaklar vergiye kendilerinin karar vermelerine ilikin bir yasann kabul edilmesi tavsiyeleri de yer almaktadr.192 zellikle yerelleme ilkesi, Avrupa Konseyi Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi tarafndan izlenmekte ve zendirilmektedir. Konsey yesi lkeler iin alnan kararlar arasnda 29 nolu tavsiye karar ve 50 nolu karar Trkiye ile ilgilidir. Bu kararlarda yerel ve blgesel ynetimlerin ar bir vesayet altnda olduu vurgulanmakta ve Trkiyeden Anayasann yerel ynetimlerle ilgili dzenlemeleri ieren 127. maddesini deitirmeye ve subsidiarite ilkesine aka atfta bulunmaya arlmaktadr.193

Avrupa Konseyi Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresinin (AYBYK) bugne kadar yapt almalardan en nemlileri yle belirtilebilir:194

Ulusal snr blgelerinin her iki tarafndaki belediye ve blge ynetimleri arasndaki ibirliini ngren, snrlarda blgesel

plnlama, ekonomik kalknma ve evre korunmas gibi model dzenlemeleri ieren Avrupa Snr tesi birlii Szlemesi,
www.kobi-efor.com.tr (22.01.06). Birgl AYMAN GLER, Al Bildirisi, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAE Yay., Ankara-2001, s.12. 194 M. Cem TOKER, Dnyadaki Yeni Eilimler Inda Trkiyede Yerel Ynetimler Reformu, (Yaynlanmam Doktora Tezi, Gazi niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Ankara-2001), s.111den Yusuf ERBAY-Zerrin YENER, Avrupa Konseyi, (WALD Academy, stanbul-1999), s.27-28.
193 192

92 Avrupa Kentli Haklar Deklarasyonu erevesinde, yerel ynetimlere kentli haklarna saygl ynetim ve yaanabilir kentler iin kirlilik, evre, gvenlik, konut, tarihi mirasn korunmas, vb. gibi ynetim konularnda yol gsterici ipular ieren Avrupa Kentsel art,

Yabanclarn yaadklar lkelerde yurttalk ve politik haklarn kullanabilmelerini dzenleyen Yabanclarn Sosyal Yaama Yerel Dzeyde Katlmalar Antlamas,

Blge ve aznlk dillerinin eitim ve retiminin yan sra, halk arasnda yazl ve szl olarak sosyal ve ekonomik ieriiyle kullanlmasn zendirerek yaatlmasn salamak iin Avrupa Blgesel ve Aznlk Dilleri art,

Yerel ve blgesel yneticiler arasnda, Avrupa dzeyinde ibirliinin kurulmasn salayan ve yerel ynetimler idaresinde pratik yntemler tanmlayan Avrupa Eitim Organizasyonlar A,

zellikle Orta ve Dou Avrupa lkelerinin yerel ve blgesel z ynetimlerini yeniden kurma srelerine eitli alanlarda teknik ve hukuk yol gsterici nitelikteki LODE (Local Democracy) program,

Genleri yaadklar yerlerin sorunlarna kar ilgili hale getirmek ve gelecein ynetimlerine hazrlamak iin Genlerin Yerel ve Blgesel likilere Katlm art.

Yaplan tm bu almalar gstermektedir ki, Avrupada yerel ynetimlerin yaps sorgulanmakta ve yeniden yaplandrlmas hedeflenmektedir. Bu amaca matuf olarak da birok uluslararas metin hazrlanmakta ve bu metinlerle de Avrupa lkelerindeki yerel ynetimlerin gerek kendi ilerinde gerek birbirleriyle olan ilikilerinde dikkate almalar gereken hususlar yazya dklmektedir. Bu konuyla ilgili olarak Avrupa 7. Snr Blgeleri Konferansnn sonu blmnde yerel ve blgesel ynetimlerle iyi komuluk ilikilerinin gelitirilmesi amacyla bilgi alarnn

93 ve yapsal dzenlemelerinin oluturulmasnn195 nemi vurgulanmaktadr. Dikkati eken bir dier husus blgelerin artk sadece bir coraf alan olarak deil ayn zamanda bir yerel ynetim birimi olarak ortaya km olmas olgusudur. Gnmzde blge yerel ynetimleri Avrupada en fazla ne kan yerel ynetim birimleri olarak karmza kmaktadr.

Sonu olarak Avrupada demokrasinin kuramsallamasna ynelik almalar yapan Avrupa Konseyinin bu balamda yerel ynetimlere zel bir nem verdii Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artyla iyice belirginlemi olmakla birlikte Konsey, bununla yetinmeyerek artn ilkelerinin hayata geirilmesi ve

denetlenmesine ilikin olarak AYBYKni oluturmutur. Kongrenin Trkiyedeki yerel ynetimlerle ilgili izlenimlerinden karlan sonu lkemiz yerel ynetim sisteminin hala artn getirmi olduu ilkelerle tam olarak uygunluk arz etmediidir.

2.2. Avrupa Parlmentosu ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art Avrupa Parlmentosu 27 lkeden toplam 492 milyon vatandan temsilcisi sfatn tamakta olup, 785 yeye sahip bir AB organdr.196 Parlmento seimleri be ylda bir dzenlenmekte ve kendi lkesinde oy kullanma hakk olan her Avrupa Birlii vatanda bu seimlerde oy kullanabilmektedir. Vekiller parlmentoda ulusal partiler olarak deil, politik gruplar olarak dalmaktadr. En byk politik gruplar Hristiyan Demokratlarla, Sosyalistlerdir.197 ATyi kuran antlamalarn yapld 1950li yllarda bir danma organ olarak dzenlenmi bulunan Parlmento, zaman ierisinde Kurucu Antlamalarda yaplan deiikliklerle yetkileri arttrlmak suretiyle daha etkin bir hale getirilmi bulunmaktadr. Ancak Parlmento bir yasama organ deildir, bu grevi AB Konseyi yrtmektedir. Parlmento ise arlkl olarak danma ilevi gren, gr bildiren, bazen onay veren ve daha ok siyas nitelikte kararlar alan bir organ hviyetindedir.198

TBD-KAV, Avrupa Snrtesi birlii ve Szlemesi erevesinde Yerel Ynetimler ve Trkiye, (Ankara-1999), s.108 196 www.europarl.europa.eu/parliament/public.do?language=en(09.06.2008). 197 KV, AB ve Trkiye-AB likileri Temel Kavramlar Rehberi, (KV Yay., stanbul-2005), s.45. 198 KV, Avrupa Birlii ve Trkiye-AB likileri Hakknda Doru Bilinen Yanllar, (KV Yay., stanbul 2004), s.66.

195

94 Avrupa Parlmentosunun 3 temel grevi bulunur: 199 Konsey ile birlikte yasama grevini paylar. Tek dereceli genel seim ile seilmi olan parlmento yeleri Birliin demokratik yapsn garanti altna alr. Birlik kurumlarnn ve zellikle de Komisyonun demokratik bir ekilde almasn denetler. Komisyon yelerinin tayinini onaylama ya da reddetme yetkisine sahiptir. Birliin btesinin hazrlanmas srasnda Konseye yardm eder ve bteyi onaylar. Avrupa Parlmentosu, yerel ve blgesel ynetimlerin, gelecein Avrupas asndan tad nemin bilincinde olarak, 1994 ve 1996 yllarnda, Brkselde iki konferansn toplanmasna nclk etmitir. Bu toplantlardan birincisi Halka Yakn, Demokrasi ve Dayanma lkelerine Dayal bir Avrupa Birlii iin Yerel Ynetimler adn tamaktadr. Avrupa Parlmentosunun 1994 toplantsnda benimsenen sonu bildirisinde Blgeler Komitesinin kurulmasnn neminden ve Yerel Ynetimler zerklik artnda da vurgulanan subsidiarite ilkesinin ve katlm yntemlerinin glendirilmesinden sz edilmitir. Kararlarn, halka olabildiince en yakn olan ynetim basamaklarnda alnmas ve Avrupa Yurttal kavramnn benimsenmesi sonucunda, bu kimlii tayanlarn yerel ve blgesel ynetimlerle ilgili organlarda dorudan grev alabilecekleri belirtilmitir. 1994 toplantsnda alnan kararlar balk olarak unlardr:200

Yerellik ilkesi ve Blgeler Komitesi.

Yerel zerklik, ye devletlerde yurttalarn temsili ve yerel ynetim trleri.

Avrupa yurttal, yerel seimler ve teki katlm yntemleri.

199 200

www.trkiyeavrupavakfi.com (22.01.06). Ruen KELE, Avrupann Btnlemesi ve Yerel Ynetimler, s.26-27.

95 Yerel ynetimler ve insan haklarna sayg.

Daha byk bir ekonomik ve toplumsal uyumun salanmasna ynelik yerel gelime izlencelerinin uygulanmasnda Topluluun siyasal ve akal mdahalesi.

Kentsel sorunlar ve yerel gelime iin Topluluun sahip bulunduu aralar.

Yerel ynetimlerin plnlamadaki rol.

Avrupa Topluluu lkeleri ve Topluluk dndaki lke yerel ynetimleri arasndaki ibirlii. (birlii alanlar; halk sal, su, enerji, kat atk, turizm, doal afet vs. gibi)

evrenin korunmas ve kltr konularn da ieren, Topluluun kulland pln ve yntemler.

Avrupa Parlmentosunun 1996 ylnda dzenledii ikinci toplant, Avrupa Birliinde Blgesel ve Yerel Ynetimler ve Avrupa Parlmentosu adn tamaktadr. Konferansta benimsenen sonu bildirisinde toplantnn amacnn, yerel ynetimlerle ilikilerin younlatrlmas, ekonomik ve toplumsal uyumun daha iyi salanmas ve yerel ynetimlerin, daha demokratik, halka daha yakn ve daha ok dayanma iindeki bir Avrupa Birliinin kurulmasna katk yapmalar olduu belirtilmektedir. Konferansn sonu bildirisinde yer alan hususlar ksaca unlardr:201

Birlik snrlar iindeki btn blgelere ekonomik gelime iin eit ans tannmas.

Btn

blgelerin

eitim,

salk,

altyap

gibi

hizmetlerden

yararlanmalarnn salanmas.

201

Ayn, s.28-29.

96 Btn blgelerde ncelikle istihdam yaratma sorununun zlmesi.

Birliin politikalarnn uygulanmasnn blgeler zerinde yarataca olumlu ve olumsuz etkilerin hesaba katlmas.

Avrupa Birlii yurttalarnn demokratik, ekonomik ve toplumsal yaama katlma haklarnn desteklenmesi.

Meknsal ve siyasal uyumun dikkate alnmas.

Son olarak Avrupa Parlmentosu, Avrupa Birlii vatandalarndan dilekeler almak suretiyle bir anlamda Avrupa Birlii vatandalarnn haklarn korumak iin ombudsmanlk grevi icra etmektedir.202 Konuyu daha da aacak olursak Avrupa Birlii vatandalar yerel ynetimlerin gerek ileyileri gerek dier konular hakknda Avrupa Parlmentosuna ikyet dilekeleri verme hakkna sahiptirler. Bu dilekeler Parlmentoya danmanlk grevini icra eden Blgeler Komitesinde

deerlendirilmekte ve geneli ilgilendiren konular iin Avrupa Birliinin dier organlarna gr olarak yanstlmaktadr.

Avrupa Parlmentosunun yerel ynetimlerle ilgili yapm olduu almalar zet olarak deerlendirdiimizde Avrupada yerel ynetimler iin genel kabul grm ilkelerin ki bu ilkeler temelde Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda mevcuttur- tm ye lkelerin yerel ynetim uygulamalarnda hayata geirilmesi ve bu uygulamalarn da sreklilik kazanmas gerei n plna kmaktadr. leride Avrupa Parlmentosunun gerek anlamda yasama yetkisini haiz bir Parlmento hviyeti kazanmasn mteakip 1994 ve 1996 yllarnda yaplan konferanslarda alnm bulunulan kararlarn, ABnin daha st dzenleyici hkmlerine de yanstlaca deerlendirilmektedir.

Robert SCHNEPPER, Avrupa Birlii Mevzuat ve Yerel Ynetimler zerindeki EtkileriAvrupa Birlii ve Yerel Ynetimler Uluslararas Semineri, (TBB Yay.,stanbul-2003), s.84.

202

97 2.3.Avrupa Birlii ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art

7 ubat 1992de Avrupa Birlii Antlamasnn Maastrichtte imzalanmas ile kurulan ve o zamana kadar Avrupa Topluluu olarak adlandrlan Birlik; ye lkelere hukuk olarak birtakm haklar ve ykmllkler getirmektedir. ABye tam ye olan bir lke, Birlii kuran antlamalarn oluturduu hukuk dzenini aynen benimsemekte ve egemenlik yetkilerinin bir ksmnn Birlik organlarnca kullanlmasn kabul etmektedir.203 Avrupa Birlii Adalet Divan da birok kararnda AB hukukunun ye devletlerin hukukuna olan stnlne vurguda bulunmutur.204 AB projesi ye devletlerarasnda blgesel ve uyum politikalar ile birbiriyle uyumlu ekonomik kalknmay ve sosyal gelimeyi, ye devletler ve blgeler arasndaki dengesizliklerin azaltlmasn kolaylatrmak iin gsterilen bir dayanmay yanstmaktadr.205

ABnin

kurulmas

Avrupann

btnlemesinde

yerel

ve

blgesel

ynetimlerin ilevine ayr bir nem kazandrmtr. nk AB, vatandalarna daha iyi hizmet verebilmek iin halka en yakn ynetim birimi olan yerel ynetimlerin gelimesine byk nem vermektedir. Bu amala da AB fonlarnn nemli bir blm yerel ve blgesel ynetimlerin kullanmna ayrlmtr.206 ABde tek bir yerel ynetim sistemi bulunmamaktadr. Ancak AB, snrlar ierisindeki yerel ynetimler iin birtakm ortak ilkeler gelitirmektedir. Bu ilkeler gelitirilirken de referans noktalarndan biri de hi kukusuz Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artdr. AB henz taraf olarak Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artn imzalamamtr. Ancak AB yesi birok devlet bu art onaylam durumdadr.

Avrupa Birlii lkelerinde, ynetiim olgusu temel ynetim felsefesi olarak kabul edilmitir ve yerel ynetim birimlerinde yaayan vatandalar da, katlmclk anlay dorultusunda bireysel olarak veya yesi olduu sivil toplum kurulular araclyla yaad kent veya blgedeki ynetim srecine direkt olarak katlabilmektedir. Avrupa Birlii lkelerinde merkezi-yerel ynetim ilikileri farkl prensipler erevesinde ekillenmi olmasna ramen, ye lkelerde yerel ynetimler birimlerinin zerklii ve

www.abgs.gov.tr (1 Mart 2003). Rdvan KARLUK, Avrupa Birlii ve Trkiye, (Beta Yay., Eskiehir-1995), s.76. 205 Manuel de la CAMARA, AB Srecinde Yerel Ynetimler Zirvesi (TBD Yay., Ankara-2002), s.8. 206 Stefania ZERBNAT, Europeanization and EU Funding in Italy and England. A Comparative Local Perspective, Journal of European Public Policy, (Volume 11, Number 6, December 2004).
204

203

98
yerel halkn karar alma mekanizmalarna aktif olarak katlabilmeleri eitli yasal dzenlemelerle gvence altna alnmtr.207

Birlik

Antlamasnda

yerel

ynetimler

asndan

iki

husus

nem

tamaktadr208. Bunlar Blgeler Komitesi adyla bir danma organnn kurulmu olmas ve dieri de Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda bulunan yerellik ilkesidir. Yerel ynetimlerin AB iinde temsil edilmesini ve karar alma srecine katlmasn salayan Blgeler Komitesi, hizmetlerin yurttaa en yakn birimler tarafndan yaplmasn ngren yerellik ilkesi, yerel ynetimlerin AB iindeki konumunu glendiren dzenlemelerdir. Bunlarn yannda yerel ynetim

hizmetlerinin etkin, effaf ve halkn katlmna ve denetimine ak olarak sunulmas da ABce gzetlenen dier hususlardr.

Subsidiarite ilkesinin Avrupa Birlii hukukuna dhil edilmesi, Birlik organlarnn yerel ihtiya ve istekler karsnda daha duyarl olmalar konusunda bir davran biiminin yerlemesi sonucunu dourmutur. Ayrca bu ilkenin uygulanmas Avrupa Birliinin btnleme srecine de olumlu katklar yapmtr.209 Blgeler Komitesi danma niteliinde bir organ olup, komisyonlar (Ekonomik Gelime, Tarm ve Ormanclk, Ulatrma, Kentleme, Eitim retim Komisyonlar gibi) halinde almaktadr. Her lkede blge ynetimi olmad iin baz lkelerde il temsilcileri komiteye seilmektedirler. Danma organ nitelii tamasna ramen yerel ynetimlerin Avrupa Birlii ierisindeki en nemli kuruluu olan Komitenin Avrupa Topluluu Adalet Divanna dava ama yetkisi bulunmamas byk bir eksiklik olarak grlmektedir.210

Elif KARAKURT TOSUN, Avrupa Birliineyelik Srecinde Trkiyede Yerel Ynetimler ve Sivil Toplum Kurulular, PARADOKS, Ekonomi, Sosyoloji ve Politika Dergisi, (e-dergi), http://www.paradoks.org, ISSN 1305-7979, (Temmuz-2007), s.12. 208 http://europa.eu/scadplus/treaties/maastricht_en.htm. (11.06.2008). 209 Mehmet ZCAN, Subsidiarite lkesinin ABnde Uygulanmas ve Yerel Ynetimler Balamnda Trkiyede Uygulanabilirlii zerine Bir Deerlendirme, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, s.658. 210 Ayegl MENG, Avrupa Birliinde Blgeler Karsnda Yerel Ynetimler, (maj Yay., Ankara-1998), s.34-35.

207

99 Birlik almalarnn balangcndan beri, gl ve birleik bir Avrupann yerel birimleri zayflataca ve hatta ortadan kaldraca korkusu var olmutur. Oysa Avrupa lkelerinde yaplm olan bir anketin sonularna gre, Avrupallarn byk bir ounluu (%85-87), kendilerini Avrupa yurtta olmaktan ok, bulunduklar yrenin ve kentin hemehrileri olarak grmek eilimindedir. Bu da gstermektedir ki, Avrupallarn siyasal ve kltrel kimliklerinin kkeni esas olarak kentlerde kasabalarda ve blgelerdedir, yani yerel birimlerdedir.211 Hlbuki gerek subsidiarite ilkesi, gerek AB mal fonlar, gerek AB vatandal kapsamnda yerel seimlerde dier lke vatandalarna da oy hakk tannmas hem yerel ynetimler hem de vatandalar asndan AB yeliinin cazip olduunu ortaya koymaktadr.

AB mktesebatnda yerel ynetimlere ynelik ve yerel ynetimlerin uygulamasndan sorumlu olduu yasal dzenlemeler alanlar itibaryla yledir:212

evre: Topluluk politikalar ve zellikle evre politikalarnn amac, srdrlebilirlii salamaktr. evre konusundaki yasal dzenlemelerin glendirilmesi ve uygulanmas iin yerel ynetimlere izin verme ya da denetleme yetkisi verilmitir. AB mktesebatnda evre alannda, kat atk ynetimi, temiz su, atk su ve hava kalitesi standartlarn belirleyen ve tm ye lkelerin uymak zorunda olduu 50ye yakn direktif yaynlanmtr.

Salk: Bu konuda zel ilgi gsterilmesi gereken alan halk saldr. Yerel ynetimler, halk sal konusunda zorlayc tedbirler getiren, bu tedbirlerin uygulamasn izleyen ve gerekli olduu takdirde cezai yaptrmlara bavuran kurumlardr. Yerel ynetimlerin evre ve salk birimleri gda gvenlii ve temizlii konusundaki yasalar uygulamaktan sorumludur. ABce gda gvenlii alannda hazrlanm 20ye yakn direktif bulunmaktadr.

Ulam: Yerel ynetimler transit geiler salamann yan sra yol gvenlii (gei kaytlar, ehliyetler, arabalarn gvenlii, tehlikeli maddelerin ulam) ile srcler iin sosyal gvenlik kaytlarnn standartlatrlmas

alanlarndaki AB direktiflerini yerine getirmekle ykmldrler.

211 212

Ruen KELE, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.67-68. www. deltur.cec.eu.int (28.03.2004).

100 Gvenlik: AB iinde yerel dzeyde yer alan ve zellikle rgtl su, kara para aklama, uyuturucu kaakl ve terrizm gibi eylemlere kar mcadele edecek mevcut yaplarn etkili hale getirilmesi almalar iinde yerel ynetimlere de nemli grevler dmektedir.

Enerji: AB yesi birok lkede, enerji arznn byk bir blm zellikle orta ve byk lekli kentlerde-belediye kurulular ya da yerel ve blgesel ynetimlerin ortak olduu kurulularca salanmaktadr. pazar iin elektrik ve doalgaz satn alma ve datma direktifleri, AB ye lkelerinin yerel ynetimlerinin uygulamak zorunda olduu ynetmeliklerdir.

Rekabet Hukuku: Burada yer alan dzenlemelerin amac kamuya ait olan kurulular ve zel kurulular arasndaki fark azaltmaktr. Bunun iin Amsterdam Antlamasnn 86/1. maddesinde kamu kurulularnn piyasada avantajl konumda bulunmamas gerektii vurgulanmaktadr.

Serbest Dolam: Bu alanda kural koyma ve politika yrtme durumunda olan yerel ynetimler Amsterdam Antlamasnn 39 ve 43. maddelerinin iilerin serbest dolam ve kiilerin iyeri kurma ve o lkede yerlemesine ynelik ykmllklerini uygulamak zorundadrlar. ilerin serbest dolam hakk bir iveren olarak yerel ynetimleri de ilgilendirmektedir.

Sosyal Politika: AB mktesebatnda bu alanda yer alan dzenlemeler, alma yerinde salk ve gvenliin salanmas, frsat eitlii, sosyal gvenlik ve emeklilik konularn ieren 50ye yakn direktifle dzenlenmitir. Yerel ynetimler bu direktifleri uygulamakla ykmldrler.

Kamu haleleri: ABde mal, hizmet ve insanlarn serbest dolamn gvenceye almak iin kamu satn almlar rekabet ortamna almaldr. 1970ten bu yana yaynlanm ve says 15i bulan direktifler bu almann yasal temelini oluturmaktadr. ABde kamu ihaleleri effaflk, nesnellik ve ayrmcln engellenmesi ilkeleri erevesinde gerekletirilmelidir.

101 Yerel Vergiler: Baz lkelerde yerel ya da blgesel ynetimler tarafndan uygulanan farkl vergiler, mallarn serbest dolam ilkesine ters dt iin AB tarafndan yasaklanmtr.

Yerel Seimler: ABde ye lkelerde ikamet eden her AB vatanda, o lkenin vatanda olsun ya da olmasn, yaad lkenin yerel seimlerinde aday olma ve oy kullanma hakkna sahiptir. Bu konuda ABde bir ynetmelik bulunmaktadr.

Avrupa Birlii mktesebatnn stlenmesine ilikin Ulusal Programn giriinde Modern Trkiye Cumhuriyetinin znde bar bir d politika ile laiklik, hukukun stnl, oulcu ve katlmc demokrasi, insan hak ve zgrlkleri bulunur demektedir. Ayrca Trkiye bata insan haklar ve demokrasi alanlarnda olmak zere, Avrupa Birlii mktesebat niteliindeki evrensel normlar ile Avrupa Birlii lkelerinin uygulamalarna daha fazla uyum salamak amacyla, gerekli tm uluslararas szlemelere taraf olacak ve bunlarn etkin bir ekilde uygulanmasn salayacak tedbirleri alacaktr diyerek yerel ynetimlerle ilgili dzenlemelerde Avrupa Birliindeki uygulamalarn dikkate alnacandan dolayl da olsa

bahsetmektedir. Siyas kriterler blmnde ise, Trk Hkmeti, siyas, idar ve yarg reformlarna ilikin almalarn 2001 ylnda hzlandracak ve mmkn olan en ksa zamanda TBMMye sunacaktr. Bu balamda ama, zgrlk, katlmc, gvenceli, devlet organlar arasnda grev ve yetkileri dengeleyen, hukuk devleti ilkesini stn klan bir Anayasann yaplmasdr. nsan haklar alanlarndaki reform srecinde de, ncelikle Anayasa gzden geirilecektir. nk yaplacak olan bu Anayasa deiiklikleri, yasal dzenlemelerin de erevesini belirleyecektir.

Trkiyenin ABne aday lke olarak kabul edilmesinden sonra hazrlam olduu ulusal programda ksaca: Trkiye Cumhuriyeti Hkmeti, insan haklar, demokrasi ve hukukun stnl alanlarnda kaydedilecek gelimeleri srekli olarak izleyecek, AB mktesebatna uyum almalarn dzenli ekilde deerlendirecek ve ada ynetim dzeyine ulamak iin gerekli tm nlemleri alacaktr. Merkez

102 ynetim ile yerel ynetimlere ilikin yaplmas dnlen deiikliklere programda zetle u ekilde deinilmitir:213

Genel olarak kamu ynetim sisteminin aksayan ve eksik ynlerini gidermek adna; bata dnce ve ifade zgrlkleri olmak zere bireysel insan hak ve zgrlklerinin daha da gelitirilmesi, dernek kurma ve bar toplant hakk ile sivil toplumun glendirilmesi, lke iinde blgesel dengesizliklerin azaltlmas

ngrlmektedir. Bu taahhtlerle vatandaa sunulacak olan kamu hizmetlerinde effaflk, etkinlik ve yerellik kavramlarna vurguda bulunarak ada ynetim anlayna ulama arzusunu ortaya koyulmaya allmaktadr.

Yerel ynetimlerle ilgili olarak ise; merkez idare ile yerel ynetimlerin koordinasyonunun artrlmas, grev ve yetki dalm ile yerel ynetimlerin mal ve personel yapsnn yeniden dzenlenmesi, yerel ynetimlerin dzenli gelir kaynaklarna sahip olmas, belediye modellerinin yeniden dzenlenmesi, il ve ile belediyelerinin kurulmasna ilikin kriterlerin yeniden belirlenmesi, yerel

ynetimlerin d kaynakl proje kaynaklarndan faydalanmasnn yasal olarak dzenlenmesi, yerel ynetim birlikleri ve irketlerinin yeniden dzenlenmesi, kentsel rantlarn vergilendirilmesine ilikin dzenlemelerin yaplmas ile halkn yerel ynetimlere katlmnn salanmas hususlar ngrlmektedir.

AB ayn zamanda salayaca mal olanaklar ynnden deerlendirildiinde de yerel ynetimler bakmndan zel bir neme sahip bulunmaktadr. AB mal politikalarnn en nemli aralarndan olan fonlar genel olarak balk altnda toplanmaktadr: Yapsal fonlar, uyum fonlar ve katlm ncesi aday lkeler iin gelitirilen fonlar. Yapsal fonlardan sadece ye lkeler yararlanabilmektedir. Uyum fonlar ise ekonomik ve parasal birliin gerekletirilebilmesi amacyla lkelere katk amacyla yaplan yardmlar ieren bir fondur. Bizim iin nemli olan ise katlm ncesi fonlardr. Bu fonlar eitli adlarla anlmakta ve genelde krsal ve blgesel kalknma ile ekonomik, sosyal ve tarmsal projeler iin kullandrlmaktadr.214

213 214

www.abgs.gov.tr ( 1 Mart 2003). Nuren NUMAOLU, Avrupa Birliinde Yapsal Politikalar ve Yapsal Fonlar, Avrupa Birlii ve Yerel Ynetimler Uluslararas Seminer, (TBB Yay., stanbul-2003), s.128.

103 rnein AB, Interreg III B ve C programlar kapsamnda yerel ynetimlerin Uluslararas ve blgeleraras ibirlii projelerine mal destek vermektedir.215

ABnin lkemize salad mali yardmlarn Trkiyenin Birlik ile mevcut yelik ilikisinden kaynaklanan ykmllklerinin yerine getirilmesini desteklemek zere tahsis edilmektedir.216 AB btesinden Trkiyeye yaplacak mal yardmlar Trkiyenin aday lke stats kazand Helsinki Zirvesinden (1999) sonra Katlm ncesi Mal Yardm Program ad altnda toplanmtr. Bu erevede AB Komisyonu Ekim 2002de sunduu Strateji Belgesinde Trkiyeye yaplacak yardmn artrlmasn ngrm ve Aralk 2002 tarihinde yaplan Kopenhag Zirvesinde benimsenerek Trkiyeye 2004-2006 dnemini kapsamak zere toplam 1.050 milyar Euro hibe edilmesine karar verilmitir. Bu hibenin %70i ekonomik, sosyal ve mevzuat uyum programlar iin tahsis edilmi geri kalan %30u ise kurumsal kapasitenin gelitirilmesine ayrlmtr.217 Bu yardmlardan gerekli koullar salamak kaydyla yerel ynetimlerimiz de faydalanabileceklerdir.

lkemizde bu fonlardan yararlanmak ve blgeler arasndaki farklarn azaltlmas iin hazrlanan Blgesel Kalknma Stratejilerinin uygulanabilmesi iin Blge Kalknma Ajanslar kurulmutur. Bu ajanslarn kurulmasndan sonra blgeler arasnda ekonomik ve sosyal dengesizliklerin azaltlmasna ynelik politikalar merkez hkmet tarafndan belirlenecek, bu politikalarn uygulanmas ise ajanslar tarafndan gerekletirilecektir.218

Sonu olarak; AB yesi lkelerde merkez ynetimle yerel ynetimler arasndaki grev ve yetki paylam -istisnalar sakl kalmak kaydyla- zellikle son yarm yzylda yaplan reform almalar sonucunda AYY ilkeleri nda, hem kamusal hizmetlerin sunumunda etkinliin salanmasna, hem yerel katlm salayacak dzenlemelerin kurumsallamasna hem de yerel ynetimlerin mal

KV, AB Tam yeliinin, Trkiye Vatandalarna Salayaca Faydalar, (KV Yay., stanbul2005), s.10. 216 Burhan OSMANOLU, Avrupa Birlii Mali Yardmlarnn Kullanm ve Ynetimine Ynelik Trkiyede Oluturulan Yap: Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi, ller ve Belediyeler Dergisi, (Nisan-2007), s.36. 217 Halil brahim DAZ, Avrupa Birliinin Mal Yardmlar ve Belediyeler, ller ve Belediyeler Dergisi, (Nisan-Mays 2005), s. 3. 218 www.deltur.cec.eu.int (28.03.2004).

215

104 ynden daha gl bir konuma ulamasna yol amtr. Bugn AB genelinde merkez ynetim-yerel ynetim grev-yetki paylam kapsamnda yerel ynetimler bata i gvenlik ve asayi olmak zere eitim, salk, evre, sosyal yardm, ulatrma, turizm vs. gibi birok alandaki kamu hizmetlerini halkn katlmn dayal ve daha gl bir mal zerklik yaps ierisinde yerine getirmektedirler. Son olarak onaylanma

aamasnda olan Avrupa Birlii Anayasasnda da yerel ynetimler asndan subsidiarity ilkesinin nemine ve de Blgeler Komitesinin glendirilmesine ilikin hkmler yer almaktadr.

lkemizde ise yukarda bahsedilen tm bu reformlarn yaplmas halinde hem AYYnda belirlenmi olan ilkeleri tam olarak hayata geirmi olacak hem de ABye giri srecinde yaplmas gereken idar reformlar gerekletirmi bir lke olarak uygar dnya lkeleri arasndaki yerini alm olacaktr. Zaten lkemizin kangrenlemi bulunan merkez ve mahall idarelerle ilgili sorunlar ancak i ve d dinamiklerin harekete gemesinden ve demokratik kltrn, eitim dzeyinin artmasndan sonra yapc ve gereki bir anlamda zlebilecektir.

3.

ARTIN

BAZI

AVRUPA

LKELER

YEREL

YNETMLER

ZERNDEK YANSIMALARI

Bu blmde AYY balamnda Avrupa Birliine ye farkl gelenek ve kltrlere dolaysyla da idar yaplara sahip iki lkenin (ngiltere-Fransa) yerel ynetim rnekleri ksaca incelenecektir. nceleme kapsamnda ngilterenin yer almasnn nedeni bu lkenin uzun bir yerel ynetim geleneine sahip bulunmas ile kta Avrupas lkelerinin idar sistemlerine gre birok alanda farkllklar arz etmesidir. Fransa ise gerek merkeziyeti bir yapya sahip olmas gerek lkemizin idar sisteminin kaynak lkesi olmasndan dolay incelenmeye deer grlmtr. Her iki lkenin bir ortak yan ise yerel ynetim sistemlerinde son yzylda yaplm bulunan reform almalardr.

105 Her iki lke yerel ynetimleri ile ilgili ayrntlara gemeden nce ngiliz ve Fransz Yerel Ynetim modellerini ksaca karlatracak olursak; ncelikle ngiliz yerel ynetim sistemindeki yerel z ynetim anlay, Fransz sistemi iin geerli olmamaktadr. ngilterede yerel ynetimler, seilmi yerel meclisleri ile kendi snrlar iinde temel kamusal hizmetleri yrtme yetkisine sahip olup, Fransada olduu gibi yerel ynetimler, merkez ynetimle birlikte devletin birer paras deildirler. ngilterede yerel ynetimler, yetki ve stat olarak, devlete baml olmayp, zerk varlklarn ne srme hakkna sahiptirler. ngilterede hizmetler yerel nitelikte olup olmamasna gre merkez ya da yerel ynetimlerce yerine getirilirken, Fransada birok hizmet yerel nitelikte olmasna karn, merkez ynetimin tara tekiltlarnca yerine getirilmektedir.219

3.1.ngiltere

3.1.1. Genel Olarak ngilterede Yerel Ynetimler

ngiltere idari yaplanmas ierisinde yerel ynetimlerin XII. Yzyldan sonra ortaya kan kent ynetim geleneinden gelen bir arlklar bulunmaktadr. Ancak yerel ynetimlerin mevcut yap ierisinde herhangi bir yasal stn haklar bulunmamaktadr. Mahalli idarelere birok yasal grev verilmekle birlikte, bu grevlendirmelerde ayrntya inilmemek suretiyle yerel ynetimlere insiyatif kullanma hakk tannmtr. Mahalli idarelerde karar merci, seimle ibana gelmi bulunan yerel meclislerdedir. Mahalli meclisler arasnda hiyerarik bir iliki bulumamaktadr. Meclisler kanunlarn belirledii grev-yetki dalm erevesinde ibirlii ierisinde almaktadrlar.220 ngilteredeki yerel ynetim trleri;221 Londra Anakent Belediyesi (Greater London Authority), le Meclisleri (District Council), l Meclisleri (Non-Metropoliten County Councils) ve Mahalle ve Kasaba Meclisleri (Parish Councils) dr.

Babakanlk Toplu Konut daresi Bakanl, Karlatrmal Yerel Ynetim Yaplar Aratrmalar, (Kent Basmevi, stanbul-1993), s.41. 220 ileri Bakanl, Dnyada Mahall dareler, , (Mahall dareler Genel Mdrl Yay., Ankara1999), s.328 221 mdat STLOLU, Mahall dareler ve Yeniden Yaplanma, (Yaynlanmam Yksek Lisans Tezi, Karadeniz Teknik niversitesi, letme Anabilim Dal, Trabzon-1999), s.33.

219

106 1985 ylnda karlan bir kanunla, Nisan 1986 tarihinden geerli olmak zere byk Londra belediyesi ile Bykehir belediyeleri verimli olamadklar

gerekesiyle kaldrlmtr. Ancak Tony Blair liderliindeki i Partisinin iktidara gelmesinden sonra 3 Temmuz 2000 tarihinde 32 belde ve merkez Londray ieren The Greater London Authority (GLA=Londra Anakent Belediyesi), Greater London Council (GLC=Byk Londra Meclisi)nin yerini almtr. GLA, Londradaki beldeler arasndaki ibirliini salamak amacyla kurulmutur.222 Londra Anakent Belediyesi her ikisi ayr oylarla dorudan seilmi bir belediye bakan ve 25 yesi bulunan meclisten olumaktadr.
223

ngilterede 36s metropoliten,

297s da

metropoliten olmayan ile meclisleri olmak zere toplam 333 ile bulunmaktadr.

Polis, tamaclk, itfaiye ve sivil savunma hizmetlerini tm metropoliten alana sunmak adna hizmetlerin her biri iin ayr ayr olmak zere yasayla metropoliten blgede yer alan ile belediyelerinden temsilcilerin de bulunduu tzel kiilii olan ortak kurullar ve komiteler kurulmutur. Metropoliten blgelerde ile belediyeleri; eitim, konut, sosyal hizmetler, ktphaneler, yerel plnlama ve denetim, ekonomik kalknma, tketicinin korunmas, mezarlklar ve yerel vergilerin toplanmasndan sorumludur. Metropoliten olmayan blgelerde ise ile belediyeleri; konut, mze, galeri, elence ve dinlenme hizmetleri, temizlik, src belgelerinin verilmesi ve yerel vergilerin toplanmas ile grevlidir. 224

Metropoliten il meclislerinin kaldrlmas sonrasnda yalnzca metropoliten olmayan alanlarda il meclisi bulunmaktadr. l meclislerinin ile meclisleri ile hibir hiyerarik ba bulunmamaktadr. Her ikisi de ayr ayr tzel kiilie sahiptirler. Metropoliten olmayan il meclisleri; eitim, sosyal hizmetler, polis, yangn, sivil savunma, yerel plnlama ve ekonomik kalknma gibi hizmetleri yerine

getirmektedirler. Parishler 1972 Yerel Ynetim Yasas ile daha ok krsal alan odakl yaplar olarak dzenlenmilerdir.225 Mahalle ynetimlerinin grev ve sorumluluklar olduka kstldr ve de saylar 10.000in zerindedir.226
www.wikipedia.org(22 Eyll 2003). www.london.gov.uk(23.04.2004). 224 ileri Bakanl, Dnyada Mahall dareler, s.325. ve www.gwydir.demon.co.uk/uklocalgov/structure.htm (11.06.2008) 225 Zbeyde YILMAZ, ngiltere, Fransa ve Trkiyede Yerel Ynetimler, (Yaynlanmam Doktora Tezi, Ankara niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Ankara-2002), s.44. 226 www.citymayors.com/government/uk_locgov.html (11.06.2008).
223 222

107 Tablo 2- Karlatrmal Yerel Ynetim Sistemleri Trkiye-ngiltere Karlatrma Konusu Yasal Dayanak Yetki Denetim Yerelleme Kamu Trkiye Anayasa Genel Yetki ngiltere Anayasal Gvence Yok zel Yetki

Yarg ve Merkez Ynetim Yarg ve Merkez Ynetim Artmakta Harcamalar %15 Artmakta %25

indeki Harcama Pay Temel Yerel Ynetim 17.860 (Belediye) 122.740 (District Council)

Birimi Ortalama Nfusu Temel Yerel Ynetim 3215 497

Biriminin Toplam Says Yerel Ynetim Organlar Gl Bakan, Meclis, Gsz Bakan, Gl

Encmen

Meclis, Komisyonlar

Kaynak: Yksel DEMRKAYA,Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar, s.502

Grld zere ngilterede yerel ynetimlerin herhangi bir anayasal gvencesi bulunmamakta ancak bu durum yerel ynetimlerin gerek ortadan kaldrlmas gerek zerkliklerinin snrlandrlmas alarndan bir suistimale sebebiyet vermemektedir. Bunda ngilterenin kkl bir demokrasi geleneine sahip olmas zel nem tamaktadr. ngiliz yerel ynetim sistemi lkemizle kyaslanacak olursa,

ngilterede yerel ynetimlerin mali ynden daha gl olduu ve de nfus ynnden daha optimal bir lee sahip olduklar grlmektedir.

Tarihe blmnde de deinildii zere ngilterede son eyrek yzylda idarenin hizmet anlaynda kkl deiiklikler olmu ve bu deiiklikler mahalli idareleri de yakndan etkilemitir. Bir sonraki balkta AYY balamnda ngiliz mahalli idare yaps daha ayrntsyla incelenecek olmakla birlikte n fikir olarak bir yazarn u cmleleri bu deiimi ok arpc bir ekilde ifade etmektedir: ngilterede artk ismine layk bir mahalli idare kalmamtr. Mevcut sistem ksmen seilmi ksmen atanmlarn kontrolndedir. Ancak mevcut sistemin seilmi unsurlar dahi merkezi idarenin bir uzants olmaktan biraz fazla farkllk gstermektedir.227
227

Andrew ADONIS, The Observer, 20.07.1997

108

3.1.2. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve ngilterede Yerel Ynetimler

ngiltere yerel ynetimleri AYY balamnda deerlendirmelerimize ncelikle merkez ynetim-yerel ynetim ilikileriyle balamay uygun grmekteyiz. ngilterede merkez ynetim ile yerel ynetimler arasndaki ilikileri etkileyen ve biimlendiren birok faktr vardr. Bunlarn arasnda yasal dzenlemeler en nemlisidir. nk ngilterede yerel ynetimler ultra vires228 prensibi uyarnca sadece yasayla kendilerine verilmi grevlerle baldrlar. Dolaysyla parlmento ounluunu elinde bulunduran Hkmet, ilgili yasalarda yapaca deiikliklerle her zaman yerel ynetimlerin yetki ve sorumluluunu artrabilecei gibi, bu yetkileri baka birimlere de devredebilme hakkna sahip bulunmaktadr. Bu durum AYY 2. maddesinde belirtilmi olunan zerk yerel ynetim ilkesinin mmkn olduunca anayasa veyahut da ulusal mevzuatta yer verilmesi ilkesine uyarllk

gstermemektedir.

Son yirmi yl ierisinde gerek Muhafazakr Parti iktidarnda gerek i Partisi iktidarnda yerel ynetimleri ilgilendiren ok sayda yasa deiiklii yaplmtr.229 Ayn sre ierisinde merkez ynetim zellikle eitim ve sosyal hizmetlerin yrtlmesinde yetersizlik gsteren yerel ynetimlerden bu grevleri alarak, bir st yerel ynetim birimine veya bamsz otoritelere devretmitir. Merkez ynetimin, yerel ynetimlerden grevleri geri alma yetkisi haricinde mfettiler atamak suretiyle de yerel ynetimler zerindeki denetleyici roln glendirmeye alt
230

grlmektedir. Ayrca bakanlklar da yerel ynetimlerin sorumluluklar ve faaliyetleri ile ilgili olarak dzenleyici ve yol gsterici fonksiyonlar icra etmektedirler.

Grld zere bu almalar yerel ynetimlerin zerkliine menfi anlamda tesir etmektedirler.

ngilterede yerel ynetimler byk ticar kurululardr. Yerel ynetimler, ylda yaklak 60 milyon sterlin, kii bana ise yaklak 1.000 sterlin harcama
Uur MUMCU, ngiliz Hukukunda Ultra Vires Kavram http://auhf.ankara.edu.tr/dergiler/auhfd-arsiv/AUHF-1970-27-01-02/AUHF-1970-27-01-02Mumcu.pdf (11.06.2008). 229 http://en.wikipedia.org/wiki/History_of_local_government_in_England (11.06.2008). 230 ileri Bakanl, 21. Yzylda Ynetim, s.615.
228

109 yapmaktadrlar. Bu harcamalar ise yaklak olarak toplam kamu harcamalarnn % 25ine, milli gelirin ise % 15ine tekabl etmektedir. ngilterede merkez hkmet, 1835 ylndan beri yerel ynetimlere mal yardmda bulunmaktadr. Yardmlar genel amal olduu gibi spesifik amal da olabilmektedir. ngilterede merkez ynetimin yerel ynetimlere yapt yardmn, yerel ynetimlerin z gelirlerine oran (dolayl yardmlar da dhil) % 50yi amaktadr .231 Bu oran yerel ynetimlerin mali zerklii asndan yksek olarak deerlendirilebilecek niteliktedir. Yerel ynetimler, yapm olduklar baz hizmetler karlnda bu hizmetlerden yararlanan kiilerden har ad altnda veyahut dier adlar altnda bir bedel talep etmektedirler.232 1972 tarihli Yerel Ynetim Yasasyla yerel ynetimlere borlanma yetkisi verilmitir. Mahall idarelerin borlanmalar zerinde merkez hkmetin uygulamakta olduu kat bir denetim bulunmaktadr. Byk apl borlanmalar ise ilgili bakanln onayna tabiidir.233 ngilterede yerel ynetimlerin harcamalarnn tm kamu harcamalarna oran % 2530 arasndadr.234

ngilteredeki yerel ynetimler lkemizde olduu gibi i ve d denetime tabidirler. denetim yerel ynetimlerin kendi maliye personelince denetlenmesini ifade etmektedir. D tenetim ise bakanlk tarafndan grevlendirilen mfettiler tarafndan yaplan denetimi ifade etmektedir.
235

Yasaya gre genel olarak d

denetimin amac hesaplarn doruluu ve yasalln tesbit etmek, ilgili yerel ynetimin i denetiminin yeterlilii ile etkinliini incelemektir.236

ngilterede 80li yllardan balayarak kamusal nitelikteki birok hizmet zelletirme yoluyla zel sektrce yerine getirilmeye balanmtr. Thatcherism, kamu hizmetlerinin sadece kamuca retilmesine237 ilikin klsik yaklama meydan okumu ve yerel ynetimlerle ilgili olarak ok sayda kk apta dzenlemelere gidilerek yerel ynetimler birok alanda (limanlar, demiryolu, temizlik, ulam vs.gibi) dorudan yerel hizmetleri salayan kurum olmaktan karlarak hizmetlerin
Mustafa ZARSLAN, Yerel Ynetimler Maliyesi, Trk dare Dergisi, (Eyll-1994), s. 179. K.BLG, a.g.t., s.99. 233 ZARSLAN, a.g.m. s.193. 234 ileri Bakanl, Dnyada Mahall dareler, s.334. 235 ZARSLAN, a.g.m., s.194. 236 ileri Bakanl, Yerel Ynetimlerde Mal Ynetim, (Mahall dareler Genel Mdrl Yay., Ankara-1995), s.97. 237 Michael HEBBERT, niter ve Federal Devletlerde Yerel Ynetimler-Uluslararas Seminer, (TBD-KAV Yay., Ankara-1995), s.67.
232 231

110 salanmasna araclk yapan, imkn salayan ve denetleyen kurumlar haline getirilmitir. Bu sre lkemizde de etkisini gstermi ve birok belediyemiz bata temizlik ileri olmak zere birtakm hizmetleri zelletirme yoluyla yerine getirmeye balamlardr.

Trkiyede belediye hizmetlerinin zelletirilmesi 1985 ylnda Adana Bykehir Belediyesinin temizlik ilerini zelletirmesiyle balamtr. Sz konusu belediye 3030 sayl kanunun 6/j maddesine dayanarak 1985 yl bandan itibaren zelletirme uygulamalarn balatmtr. Belediye temizlik ilerinin

zelletirilmesinden %80 tasarruf salanmtr. Bundan sonra emlak vergisinin toplanmas ve hesaplanmas, toplu tama, ASK Genel Mdrl bnyesinde kanalizasyon, ime suyu, bilgi ilem hizmetleri, babo kpeklerin slah gibi hizmetler de zelletirilmitir. zelletirme yntemi olarak ise ihale yntemi seilmitir. Adana Bykehir Belediyesi en nemli zelletirme baarsn emlak vergisinin toplanmas ilemini zel sektre devretmesiyle elde etmitir. zelletirme sonucu yklenici firma etkin bir almayla emlak vergisi mkelleflerini belirleyerek mkellef saysn 1 yl gibi ksa bir srede 3 katna karmay baarm ve kaaklar asgari dzeye indirmitir.238

ngilterede yerel ynetimlerde halkn karar alma srecine katlmna ynelik olarak birok olumlu dzenlemeler bulunmaktadr.239 Bu amala belediyelerde halkla ilikiler birimleri kurulmak suretiyle bu birimler tarafndan halka eitli konularda (okul, yol, trafik vs. gibi) bilgi vermek amacyla sk sk toplantlar yaplmaktadr. ngilterede ayrca Beyaz Kitap yntemi uygulanmaktadr. Bu yntem ile yerel ynetimler, her hangi bir konuda karar almadan nce konuyu btn ynleriyle aklayan ve nerileri belirten Beyaz Kitap denilen yaynlar halka datmakta ve halkn dnce ve nerilerine gre de kararlarna yn vermektedirler.240

Katlm ile ilgili olarak ngilterede halk katlmnn ters kural diye adlandrlan bir teoriye gre en ok katlanlar en az ihtiyac olanlardr, zira bu kiiler
www.sonbaski.com/reform2.htm(21.04.2008) DETR, Enhancing Public Participation in Local Government, (A Research Report, Democracy Network, London-1998). 240 Fatih YKSEL, Yerel zerklik Kavram zerine Bir nceleme, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar, s.288.
239 238

111 lobicilik alannda ke balarn tuttuklarndan dolay dierleri grlerini tam olarak yanstma imkn bulamamaktadrlar. Bu soruna zm ise, gr ve beklentilerini yanstamayan bu gruplarla direkt iletiime gemektir. rnein, Londrann Newhan ilesinde, isizlerin, yallarn, engellilerin, genlerin ve kadnlarn sorunlar ve gereksinimleriyle ilgili alma gruplar oluturulmutur.241

Yerel ynetimler; kendi personelinin greve alnmas, grevden alnmas, disiplin ve dier zlk haklar konusunda yetkilidirler. stisnai durumlarda merkez hkmet bu konularla ilgili olarak dzenleme yapabilmektedir. Nfusu 60 milyon civarnda olan ngilterede mahall idarelerde alanlarn says yaklak 3 milyon civarndadr. 1972 tarihli kanuna gre mahall idareler ihtiya grdkleri personeli atama yetkisine sahiptirler. lgili bakanlklar meclis tarafndan atanan veya istihdam uygun grlen eitim, sosyal servis ve polis st dzey grevlilerinin atanmalarnn onanmas konusunda yetkilidirler.242

Sonu olarak demokrasinin beii saylan ngilterede yerel ynetimler, Trkiyeye kyasla gerek zerklik gerek mal ynden daha iyi bir durumda olmakla beraber Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art balamnda deerlendirildiinde birtakm eksikliklerinin bulunduu da tesbit edilmitir. Bu eksiklikler unlardr: Yerel ynetimlerin yerel hizmetlerle ilgili olarak genel yetkili idareler olmamas, yerel ynetimlerin birok alanda (limanlar, temizlik, ulam vs. gibi) dorudan yerel hizmetleri salayan kurumlar olmaktan karlmas, merkez ynetimin yerel ynetimler zerinde zellikle mal alanda sk bir denetimine sahip olmas ki rnein; merkez ynetim, yerel ynetimlerin borlanmalarn snrlayabilmekte, borlanma snrlarn aanlara mal cezalar uygulayabilmekte ve vergilerin oranlarn

deitirebilmektedir. Buna karn ngiliz yerel ynetimleri etkinlik ve verimlilik ile halkn katlm ilkeleri erevesinde deerlendirildiinde AYYnn ruhuna uygun dzenlemelere sahip bulunmaktadr.

241

ileri Bakanl, Yerel Ynetimlerde Halk Katlm-Yerel Ynetimlerin Ekonomik Katlmlar, (Ankara-1998), s.66. 242 ileri Bakanl, Dnyada Mahall dareler, s.338.

112 3.2.Fransa 3.2.1. Genel Olarak Fransada Yerel Ynetimler Tablo 3- Fransada Mahall dareler Arasnda Grev-Yetki Blm243 Konu Eitim Belediye lkokullarn bakm onarm l Ortaokullarn ve bakm onarm Blge Liselerin Devlet Mfredatn ve hazrlanmas ve personeli

ve bakm onarm

istihdam renci Tanmas ehir hudutlar Belediye iinde tamaclk Snrlar haricinde tamaclk Salk sosyal faaliyetler ve lin harcamalarna mal katlm Tbbi denetim, --zrl, ocuk ve yallara Ulusal dayanmaya ilikin yardmlar, geim yardmlar Plnlama ekonomik kalknma Kanallar limanlar ve Elenme dinlenme amal limanlar ve Avclk ticaret limanlar ve Nehir venizlerin Milli menfaatlere ve Belediyeleraras --kalknma ---------

yardm

seyir yollarnn ilikin dzenlenmesi limanlarda polis gc

ehircilik evre

ve Arazi kullanm Nazm plnlar Blgesel doal Milli ve izninin verilmesi inaat ve gezi parklar ve

parklar doal

gzergahlarn tesbit etme

varlklarn korunmas

243

Teoman NSAN, Avrupada Yerel Ynetimler., Mah.d. Gn. Md.Yay., (Ankara-1996), s.103.

113 Fransada merkezi idarenin tara rgtlenmesi; blgeler, iller ve ileler olarak tekilatlanmtr. Mahalli idare birimleri ise blglere, iller ve belediyelerdir.244 Blgeler ve iller hem merkezi idarenin hem de mahalli idarelerin tekilatland idari birimlerdir. Bakanlar Kurulu karar ile atanan vali blge ve illerde merkezi hkmeti temsil etmektedir. Fransada mahalli idare birimleri kanunla kurulabilmekte ve seilmi meclisler araclyla ynetilmektedir.

Gnmzde Fransada nfusa baklmakszn tm yerleim birimlerinde bir belediye rgt bulunmaktadr. Toplam belediye says 36.000in zerindedir. Nfusu 1.000den az olan belediyelerin tm belediyeler iindeki oran % 77dir. Ortalama belediye nfusu 1.578dir.245 Fransada belediye organlar, belediye meclisi ile belediye bakandr. Yani Fransadaki belediyelerde bizde olduu gibi bir belediye encmeni bulunmamaktadr. Belediye bakan, belediyenin yrtme organdr. Bakan, ayn zamanda devletin o yredeki ajan olarak devleti ve adli kolluk gcn temsil etmektedir.246 Belediye meclisi, belli konularda belediye bakanna meclis adna karar alma yetkisi tanyabilmektedir.247 Belediye meclisi, belediyenin karar organ olarak grev yapmaktadr. Meclislerin ye says nfusu 100den az olan belediyelerde 9, nfusu 300.000den fazla olan belediyelerde 69dur.248 Meclisler, belediyeleri ilgilendiren alanlarda genel yetkiye sahiptirler. Belediye meclisleri srekli ve zel komisyonlar oluturabilirler. Bu komisyonlarn ye says belediyenin byklne gre deimektedir.249 Meclisle bakan arasndaki anlamazlklarn zmne ise vali araclk etmektedir.250

Fransada belediye bakanlar dorudan halk tarafndan deil, belediye meclis yeleri tarafndan seilmektedir.251 Belediye organlar ierisinde belediye

bakanlarnn dier organlara nispeten daha gl bir konumda bulunduu grlmektedir. Her ne kadar belediye bakan bizdeki gibi dorudan seimle ibana gelmiyorsa da, genellikle siyas partilerin seim listesinde birinci srada olan kii
http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government#France (12.06.2008). ileri Bakanl, Dnyada Mahall dareler, s.260. 246 Hizmet- Sendikas, Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplanma, (Ankara-1999), s.66. 247 YILMAZ, a.g.t., s.21. 248 Teoman NSAN, Avrupada Yerel Ynetimler, s.47. 249 Ahmet ZER Fransada Merkez dare ve Yerel Ynetimlere Toplu Bak, Trk dare Dergisi, (Eyll-1992), s.36. 250 NSAN, a.g.e., s.49. 251 www.citymayors.com/france/france_gov.html (12.06.2008).
245 244

114 belediye bakan olarak seilmekte ve bu da ona bu konumu salayan en nemli etken olmaktadr.

Fransada il zel idarelerinin says kuruluta 83 iken daha sonra bu say 100e ulamtr. Fransada iller, lkemizde olduu gibi hem bir yerel ynetim birimi hem de merkez ynetimin bir basaman oluturmaktadr.252 l meclis bakan, il meclisinin mutlak ounluu ile 3 yl iin seilmektedir. l meclis bakan meclis kararlarn uygulamak, bteyi hazrlamak, il personelini ynetmekle grevlidir.253 te yandan il zel idareleri; aile ve ocuun korunmas, bulac hastalklara kar sava, kanserle mcadele gibi alanlarda da hizmet birimi kurma yetkisine sahiptirler.254 1982 ncesinde meclis toplantda olmad zamanlarda, onun yerine kararlar alabilen ve meclis iinden seilen yelerden oluan daimi encmen bulunuyordu. 1982 tarihli yasa daimi encmeni kaldrarak, yerine ynetim kurulunu oluturdu. Ynetim kurulunun yeleri meclis tarafndan 3 yllk bir dnem iin seilirler. Meclis bakan ve yardmclar ynetim kurulunun doal yesidirler. Meclis, bteye ilikin olanlar haricindeki yetkilerini ynetim kuruluna devredebilmektedir.255

Fransada blge dzeyinde rgtlenmenin Tarihi eskiye dayanmakla birlikte blge ynetimlerinin kurulmas ancak 1982 reformlarndan sonra gereklemitir.256 Blge yerel ynetimlerinin karar organ olan blge meclisinin yeleri, blgedeki her ilden seilmekte ve sandalyelerin says illere gre deimektedir.257 Blgelere bugne kadar merkez ynetimce kullanlan yetkiler aktarlm, blgelerin genel grevi blgenin ekonomik, sosyal, kltrel ve bilimsel adan geliimini salamak olarak belirlenmitir.258 Blge yerel ynetiminin yrtme organ, blge meclis bakandr. Meclis bakan, blge meclisi tarafndan ve meclis yeleri arasndan salt ounlukla yl iin seilir.259 Blge meclis bakan, her yl blgenin genel durumu ve uygulamalar hakknda blge meclisine bilgi vermekle ykmldr.260

252 253

KARAER, a.g.m., s.58. Ahmet ZER, a.g.m., s.40. 254 KARAER, a.g.m., s.59. 255 YILMAZ, a.g.t., s.27. 256 Ayn, s.28. 257 NSAN, a.g.e., s.51. 258 KARAER, a.g.m., s.57-58. 259 ileri Bakanl, Dnyada Mahall dareler, s.271. 260 NSAN, a.g.e., s.52.

115 Tablo 4- Karlatrmal Yerel Ynetim Sistemleri Trkiye-Fransa Karlatrma Konusu Anayasal zerklik Yetki Denetim Yerelleme Trkiye Tannmam Genel Yetki Fransa Tannm Genel Yetki

Yarg ve Merkez Ynetim Yarg ve Merkez Ynetim Artmakta Artmakta %10

Mahall dare Gelirleri %5 GSMH indeki Pay Temel Yerel Ynetim 17.860 (Belediye)

1.578 (Belediye)

Birimi Ortalama Nfusu Temel Yerel Ynetim 3215 (Belediye) 36.763 (Belediye)

Biriminin Toplam Says Yerel Ynetim Birimleri l zel dareleri, Belediye Ve Kyler Blgeler, Belediyeler ller ve

Kaynak: Yksel DEMRKAYA,Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, s.502

Yukardaki tablodan da anlalaca zere Fransz yerel ynetimleri gerek zerkliklerinin anayasa tannm olmas gerek mali ynden daha gl olmalar bakmndan Trk yerel ynetimlerine gre AYYnn ruhuna daya uygun bir yapya sahip bulunmaktadr. Bunda Fransada son yaplan anayasal ve yasal dzenlemelerin etkisi olduka byktr. dar sistemimizin kaynak lkesi olan Fransada yerel ynetimlerin glendirilmesi adna yaplan bu reform almalar, bizdeki idar sistemi de etkilemi bulunmaktadr. nk yakn zamana kadar lkemizde de bir idar reformun yaplmasnn kanlmaz olduu birok kesim tarafndan dile getirilmekte idi. nk nceki sistem birok noktada tkanma aamasna gelmi olduundan an hzl geliimlerinin meydana getirmi olduu problemlere ayn serilikte zm retme yeteneinden yoksun bulunmakta idi. Tm bu olumsuzluklar giderme adna yeni belediye, bykehir belediye ve il zel idare yasalar yrrle konulmu bulunmaktadr.

116 Bu reform almalar sonucunda yrrle girmi bulunan 5393 sayl yeni Belediye Yasamz, temelde, gerek ngiliz gerek Fransz yerel ynetim sistemlerine son yzylda yaplm olan reformlarla derc edilmi bulunan yerel ynetimlere halkn katlm, yerel ynetimlerin idar ve mal zerklii ile yerel hizmetlerin halka en yakn yerel birimlerce yerine getirilmesi ilkelerini hayata geirme amacn gtm bulunmaktadr. Kukusuz btn lkelerde geerli bir yerel ynetim sistemi yaratmak mmkn deildir. nk her lkenin kendine zg jeo-politik, sosyo-ekonomik ve dinsel-kltrel deerleri bulunmaktadr. Bu nedenle de nemli olan yukarda saydmz Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn temel ilkelerinin tam anlamyla yerel ynetim mevzuatmza aktarlabilmesidir.

3.2.2.Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve Fransada Yerel Ynetimler:

Bu blmde Fransz yerel ynetimlerinin AYY karsndaki konumlarn ncelikle yasal daha sonra ise anayasal dzlemde incelenecektir. Son olarak genel bir deerlendirme yaplacaktr.

Fransada yaplan son reformlarla birlikte Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn en temel ilkesi olan yerel zerkliin artrlmas balamnda valilerin yerel ynetimler zerindeki a priori denetim yetkisi kaldrlarak a posteriori denetim eklne geilmitir. Valiler, kendilerine ulaan kararlarn hukuk kurallarna uygun olup olmadn incelemekte, eer kararlar hukuka aykr grmekte iseler iptali iin idare mahkemesine gtrmektedirler. Ancak vali karar idare mahkemesine gtrmeden nce ilgili mahall idare biriminden tekrar incelemesini isteyebilmektedir. 1982den nce vesayet denetimi, kararlarn hukuka ve kamu yararna uygunluunu kapsamakta iken, bu gn sadece hukuka uygunluk denetimi yaplmaktadr. Bu dzenlemelerle bulunmaktadr.261 AYYnn 8. maddesinin 2. fkras hayata geirilmi

261

NSAN, a.g.e., s.155.

117 1982 reformlarndan nce il zel idaresinin yrtme organ ve karar organnn bakan vali idi. Vali, bu sfatlar meclis toplantlarna bakanlk etmekte, bte taslan hazrlamakta ve meclis toplantlarnda alnan kararlar yrtmekteydi. Ancak vali ayn zamanda il zel idaresinin vesayet makam olarak da grev yapmakta olduundan bu durum bir eliki yaratmaktayd. Reform ile yerel zerklikle badamayan bu uygulamaya son verilmi ve il zel ynetiminin yrtme organnn, il meclisi tarafndan seilecek olan meclis bakan olaca hkme balanmtr. Ayn yasa daha nce vali tarafndan stlenilmi olan il zel ynetimlerinin yrtme ile ilgili btn grevlerini de meclis bakanna aktarmtr.262 Bu dzenleme AYYnn 3.maddesinin 2. fkrasna uygunluk arz etmektedir.

Fransada baz yasal dzenlemeler sayesinde vatandalarn yerel ynetimlerin karar alma srelerine katlmna imkn tannmtr. zellikle de 1960l yllarn dzenli kent plnlamas geleneinin etkisiyle olsa gerek bu katlm daha ok kent plnlamasnda kendini gstermektedir. Belli faaliyetlerin oluturulmas ve belli prosedrlerin uygulanmasnda (dzenli gelime iin blgeleme gibi) kamuoyunun bilgilendirilmesi ve nerilerinin dikkate alnmas gerekmektedir. Oysa bizde 5393 sayl Kanunun 73. maddesinde dzenlenmi bulunan kentsel geliim alanlaryla ilgili olarak sz konusu madde incelendiinde halkn katlmna yer verilmedii grlmektedir. Ayrca, Fransz Yerel Ynetim Yasasnn 10. blm, belediyelerde yaayanlarn yerel konularla ilgili bilgi sahibi olma hakkn onaylamaktadr.263

Fransada 1982-1986 yllar arasnda yaplan bir dizi reformda yerel ynetimleri mal ynden rahatlatacak birok dzenlemeler yaplmtr. 1980 ylna kadar yerel ynetimlerin yerel vergi oranlarn belirleme yetkileri yokken, yaplan reform sonras, yerel ynetimlere, yerel vergi oranlarn belirleme yetkisi verilmitir. Yerel ynetimlerin z gelirlerinin toplam gelirleri iindeki oran % 50yi gemitir.264 Yerel ynetimlerin gelir kaynaklarna bakacak olursak; devletin yerel ynetimlere brakt ve snrlandrd kimi vergiler vardr. rnein, bina, arazi, oturma, meslek, p, imarla ilgili vergiler, i yeri ama, sinema, iln ve tantm, alkoll iki vergileri, gazinolardaki oyunlar, maden sular gibi deiik yerlerden alnan vergiler dorudan
262 263

YILMAZ, a.g.t., s.27. ileri Bakanl, Yerel Ynetimlerde Halk Katlm-Yerel Ynetimlerin Ekonomik Katlmlar, s.21 264 YKSEL, a.g.m., s.290.

118 yerel ynetimlere kalmaktadr. Tm yerel ynetimler alnan vergilere ek olarak yeni vergiler koymak hakkna sahiptirler. Bunlarn oranlar yerel ynetim tarafndan belirlenmektedir. Yerel ynetimlerin gelirlerinin bir blmn de devletin yardmlar oluturmaktadr.265 1995 yl verilerine gre; mahall idare gelirlerinin % 52si vergilerden, % 23 yardmlardan, % 10u borlanmadan geri kalan ise dier gelirlerden olumaktadr.266 Fransz mahall idareleri, herhangi bir st kurumun onayna tabi olmadan serbeste bor alabilmektedirler. Mahall idareler mal piyasada kullanlmak zere tahvil karabilme imknna da sahip bulunmaktadrlar.267

AYYnn 10. maddesi Yerel Makamlarn Birlik Kurma ve Birliklere Katlma Hakk baln tamaktadr. Fransada yerel ynetimlerin birlik kurmas nnde herhangi bir yasal engel bulunmamaktadr. lkemizde ise yerel ynetimlerin belirli kamu hizmetlerinin grlmesi amacyla kendi aralarnda birlik kurmalar Anayasann 127. maddesi uyarnca Bakanlar Kurulu iznine tabi olmaktadr.

Fransada 2003 ylnda gerekleen anayasal dzenlemelerle birlikte, devletin yeniden rgtlenmesine ilikin olarak ve yerelleme ilkesi balamnda anayasann toplam 10 maddesi (1,7,13,34,37,39,60,72,73,74) deitirilerek nemli admlar atlmtr. Bu deiikliklerin yerel ynetimleri ilgilendiren blmleri unlardr:268

Yerel ynetimler teriminin yerine, merkez-yerel ikiliini kaldracak ekilde lkesel ynetimler terimi getirilmitir. Ayrca 1982 ylnda yasa ile kurulan blge ynetimi anayasal gvenceye kavuturulmutur.

Yerel semenlere, lkesel ynetimlerin karar organlarnn gndemine girmek zere dileke verme hakk tannmtr. Ayrca lkesel ynetimlere, kararlar iin halkoyuna bavurma yetkisi verilmitir.

Hizmet- Sendikas, a.g.e., s.71. Ahmet ULUSOY-Tekin AKDEMR, a.g.e., s.111. 267 ileri Bakanl, Dnyada Mahall dareler, s.290. 268 Onur KARAHANOULLARI, Fransa Cumhuriyeti 2004,www.politics.ankara.edu.tr (24.09.2004).
266

265

119 lkesel ynetimler yasada belirlenmi olmak ve temel hak ve zgrlklere ait olmamak kouluyla, deneme amacyla, belirli bir konu ve sre iin, yasa ve dzenleyici ilemlerin dna kabilmektedirler. Bu yetki ile lkesel ynetimler, deneme sresi boyunca, kendilerine zg bir hukuksal yap oluturabilecekleridir.

lkesel ynetimler, yasalarla belirlenmi koullarda serbeste kullanabilecekleri kaynaklardan yararlanr denilmek suretiyle lkesel ynetimlerin mal zerklikleri gvence altna alnmaya allmtr. Deiiklie gre, yasa lkesel ynetimlere, belirlenmi kaynaklar iinde matrah ve oran saptama yetkisi verebilmektedir.

Devlet ile lkesel ynetimler arasndaki

tm

yetki aktarmlarna,

devlet tarafndan aktarlan hizmetler iin harcanmakta olanlara eit kaynak aktarmlar elik edecektir. Yani lkesel ynetimlerin harcamalarn artran tm yetkilere yine yasayla belirlenecek kaynaklar elik etmek zorundadr.

AYYnn 2. maddesi zerk yerel ynetimler ilkesi ulusal mevzuatla ve uygun olduu durumlarda anayasa ile tannacaktr eklindedir. Yerel ynetimlerin hukuki stats Fransz Anayasasnda 72. madde269 ile dzenlenmitir. 72. Maddenin 3. fkrasnda yerel ynetimlerin zerklii akca vurgulanmtr. Ayn maddenin 2. fkrasnda ise yerel ynetimler, kendi leklerinde daha iyi hayata geirebilecek yetkilerin kullanm iin tm kararlar almak grevine sahiptir denilmek suretiyle subsidiarite ilkesine atfta bulunulmutur. Yerel ynetimlerde katlm arttrmak zere Fransa Anayasasnn 72-I maddesiyle, semenlere lkesel ynetimlerin karar organlarnn gndemine girmek zere dileke verme hakk ve de lkesel ynetimlere, kararlar iin yerel halkoyuna bavurma yetkisi verilmitir. Ayrca yerel ynetimlerin kurulmasnda ve de snrlarnn deitirilmesinde de semenlerin oyuna bavurulmas zorunluluu bulunmaktadr. Grld zere Fransa Anayasasnn yerel ynetimlerle ilgili maddelerinde AYYnn getirmi olduu zerklik, hizmette yerellik ve halkn katlm ilkelerine dorudan veyahut da dolayl olarak yer verilmektedir.
Fransa Anayasasnn ngilizce metni iin bkz. http://www.assemblee-nationale.fr/english/8ab.asp (22.05.2008).
269

120 AYYnn 4. maddesi Yerel ynetimlerin temel yetki ve sorumluluklar anayasa ya da kanun ile belirlenecektir demektedir. Ayn ekilde Fransa Anayasann 34. maddesinde yerel ynetimlerin yetkilerinin yasa ile dzenlenecei ifade edilmi ve buna dayal olarak yerel ynetimlerin yetkileri 1983 tarihli Yetkilerin Transferi Yasasnda aklanmtr.

AYY 9. maddesi yerel ynetimlerin mali durumlarn dzenlemektedir. arta gre, yerel ynetimlerin mali kaynaklarnn bir blm yerel vergi ve harlardan olumal ve bunlarn oranlarn yasalar erevesinde belirleyebilme hakkna sahip olmaldrlar. Fransa Anayasasnn 72-2. maddesinde ise lkesel

ynetimlerin mali zerklikleri teminat altna alnmaya allmaktadr. Szkonusu madde gereince, lkesel ynetimler, yasalarla belirlenmi koullarda serbeste kullanabilecekleri kaynaklara sahiptirler ve de bu ynetimlere, belirlenmi snrlar iinde matrah ve oran saptama yetkisi verilebilmektedir. Ayn zamanda Devlet ile lkesel ynetimler arasndaki tm yetki transferlerine, uygun miktarda kaynak transferinin elik etmesi zorunlu tutulmaktadr.

Fransada yaanan son gelimelerle birlikte merkezi ynetimle yerel ynetimlerin grev ve yetki snrlar birbirlerinden belirgin bir ekilde ayrlm bulunmaktadr. Konuyu daha da somutlatracak olursak 1983te kabul edilen Yetkilerin Transferi Kanunu ile merkez ve mahall idareler arasnda grev ve yetki dalm daha net bir ekle oturtulmaya allmak suretiyle yetkinin bir btn olarak tek bir idareye verilmesi prensibi benimsenmitir. Yeni sistemde geleneksel yerel hizmetler belediyelerin, sosyal hizmetler illerin, ekonomik kalknma ise blgelerin sorumluluuna verilmitir. Ayrca gelinen srete, valiliin etkinliinin ve merkez hkmetin denetiminin azaltlmas ve yerelliin glenmesi eiliminin artt grlmektedir.

Sonu olarak yukardaki incelemelerden de anlalaca zere Fransz yerel ynetimlerinin lkemiz yerel ynetimlerine kyasen AYYna daha fazla uyumluluk gsterdiini iddia etmek yanl olmayacaktr. zellikle 2003 Anayasa deiikliinde AYY ilkelerinin hayata geirilmek istendii aka grlebilmektedir.

121

NC BLM 5393 SAYILI BELEDYE KANUNUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI LKELER BALAMINDA DEERLENDRLMES VE NERLER

1.

5393

SAYILI

BELEDYE

KANUNUNUN ARTI

AVRUPA

YEREL

YNETMLER

ZERKLK

LKELER

BALAMINDA

DEERLENDRLMES Kresellemenin lkeleri ve toplumlar birbirine yaklatrd ve bilim ve teknolojideki gelimelerden dolay meknsal snrlarn neminin azald dnyamzda idar alanda da birok yenilikler olmakta ve bu yeniliklerin nc ilkeleri olarak da; Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art da deinildii zere zerklik, yerellik, katlm ve etkinlik n plna kmaktadr. Yerel ynetimlerin merkezden olabildiince bamsz ve her ynden kendine yeter hale gelebilmelerini ngren zerklik ilkesi, yerel dzeyde genel yetkili organn yerel ynetimler olmasn gerektiren yerellik ilkesi, halka en yakn ynetim birimleri olan yerel ynetimlere halkn aktif olarak katlmasnn savunulduu katlm ilkesi ile hizmetlerin en az maliyetle ve en hzl bir ekilde yerine getirilmesini ieren etkinlik ilkesi btn ada yerel ynetim sistemlerinde vazgeilmez eler olarak karmza kmaktadr. Yukarda belirtmi olduumuz ilkeler erevesinde lkemizde belediyelerin btnne ilikin olarak kkl reformlarn yaplmas gerei toplumun byk bir kesimi tarafndan zerinde mutabk kalnan bir olgu olarak karmza kmaktadr. Bu mutabakatn altndaki gr ayrlklar ise bu reformun ieriinin nasl ve ne ekilde olaca hususlarndan kaynaklanmaktadr. Bu nedenledir ki sz konusu reformlarn hazrlk srecinde genelde sivil toplumun tm katmanlarnn zelde ise konuyla ilgili birimlerin ve akademik evrelerin grlerinin alnmas bunun yannda da Dnyadaki ekonomik, siyasal ve idar gelimelerin gz nnde bulundurulmas reformlarn kalc ve kuatc olmas ynnden byk nem arz etmektedir.

122 3 Kasm 2002 milletvekili genel seimlerinden sonra parlmentoda byk bir ounluu elde ederek iktidara gelen AK Parti hkmeti yapmay dnd ksa vadeli icraatlar iin acil eylem plnn kamuoyuna aklamtr. Eylem pln, bata idare olmak zere birok konuda (ekonomi, sosyal, istihdam, vergi, demokratikleme vb. gibi) yenilikler iermekte ve bu yeniliklerin gerekletirilmesi iin 3-6-12 aylk gibi sreler ngrlmektedir. Yenilik dnlen alanlardan birisi de belediyelerdir. Konuyla ilgili olarak bir konumasnda ileri Bakan nceki 1580 sayl Kanun, youn krsal nfusun, kapal ekonominin ve statik toplumsal yapnn hkim olduu yllarn rndr. Bu kanun, gerek hzl kentleme olgusu gerek ekonomik, sosyal, kltrel ve teknolojik alandaki gelimeler karsnda artk yetersiz kalmtr.270demek suretiyle yeniden yaplandrma ihtiyacn en st dzeyde dile getirmi bulunmaktadr.

Acil Eylem Plnnda Yerel Ynetimler Reformu bal altnda deinilen konular ise zetle unlardr:271

ok merkez olan kamu ynetiminin yerelletirilerek, kamu hizmetlerinin vatandan ayana gtrlmesi ve halkn ynetime katlmnn artrlarak kamunun hesap verebilir hale gelmesi iin yerel ynetimlerin glendirilmesi gerekmektedir. Yerel ynetimler; merkez idarenin belirleyecei ilke ve standartlara, ulusal ve blgesel plnlara uygun olarak mahall mterek ihtiyalarn karlanmas konularnda kendi kararlarn alan, kaynaklarn oluturan, uygulayan ve vatandalarn denetimine ak ada idar birimler olarak yeniden yaplandrlmaldr.

Yerel ynetimlerin glendirilmesi erevesinde, bakanlklarn ve bal ve ilgili kurulularn politika belirleme, standart oluturma, denetleme ve eitim faaliyetleri dndaki uygulamaya ynelik grev, yetki ve kaynaklar Valilikler ve l zel dareleri arlkl olmak zere mahall idarelere devredilecektir. Merkez idarenin tara tekiltlarndan; tarm, sanayi, salk, milli eitim (mfredat belirleme ve denetim yetkisi merkez idarede olmak zere), bayndrlk, turizm, kltr, evre, sosyal hizmetler, orman, aalandrma, vakflar, ky hizmetleri, tapu-kadastro, spor mdrlkleri yetki, grev, personel, bina, lojman, arsa, misafirhane gibi btn ara ve
270

Abdlkadir AKSU, Belediyelerimizin Yeni Hkmetten Beklentileri Konulu Yuvarlak Masa Toplants, (TBB-KAV Yay., Ankara-2002), s.45. 271 www.basbakanlik.gov.tr (11Eyll 2003).

123 gereleriyle birlikte il idarelerine devredilecektir. Hazine arazileri; belediye snrlar iinde belediyelere, dier blgelerde il zel idarelerine devredilecektir. Yerel idare birimleri olan il zel idareleri, belediyeler ve kyler; hizmet, bina, ara-gere ve personel gibi konularda her trl ibirliini ve ortak proje uygulamasn kendi karar organlarnn karlkl kararlaryla yapabileceklerdir.

lkemizde yerel ynetimlerde alan personel hem nitelik olarak hem de nicelik olarak yetersizdir. Glendirilmi yerel ynetimlerin iyi alabilmesi iin yerel ynetimlerin personel ann nitelikli personel ile kapatlmas gerekmektedir. Bu nedenlerle tm yerel ynetimler iin bir insan gc plnlamas yaplarak ve nfus byklkleri de dikkate alnarak norm kadrolar belirlenecek, hizmet-ii eitime nem verilecek ve belediyelere personel almnda ve hareketliliinde serbesti tannacaktr. Yerel ynetimleri glendirmenin bir ayan yetkilerinin ve nitelikli personelinin artrlmas olutururken, dier ayan ise mal yaplarnn glendirilmesi oluturacaktr. Yerel ynetimlerin yetkilerine paralel olarak mal yaplarnn da glendirilmesi iin genel bte gelirlerinden aldklar pay yeniden belirlenerek artrlacaktr. Baz yerel nitelikli vergilerin oranlarn, belirli limitler iinde kalmak kaydyla belirleme yetkisi belediyelere devredilecektir.

Bu amalarla ileri Bakanlnca hazrlanan Belediyeler Kanunu Tasars 9.7.2004 Tarihinde 5215 sra saysyla TBMMde kabul edilmi fakat kanunun Cumhurbakannca veto edilmesi zerine yeniden grlen kanun TBMMnin 7.12.2004 Tarihinde yaplan oturumunda kabul edilerek Cumhurbakannn onayyla 5272 sra saysyla kanunlamtr. Ancak Belediye Kanununun ekil ynnden iptali ve yrrlnn durdurulmas iin Cumhuriyet Halk Partisi tarafndan Anayasa Mahkemesine dava alm ve alan dava ile ilgili olarak Yce Mahkeme yasann TBMMdeki son oylamasnda Anayasa ve TBMM Tzk hkmlerine uyulmad gerekesiyle kanunu ekil ynnden iptal etmi ve iptal kararnn douraca yasal boluun doldurulmas iin yasama organna alt ay sre tanmtr. TBMM, alt aylk sre dolmadan 3 Temmuz 2005 Tarihinde Belediye Kanununu yeniden grm ve 5393 sra saysyla kabul etmitir.

124 Bu deerlendirmelerin nda 5393 sayl Kanunu ele aldmzda ad geen kanunun yukarda belirtilmi olan ilkeler erevesinde hazrlandn ve ieriinin de bu balamda doyurucu olduunu sylemek tam olarak mmkn grlmemektedir. Bir defa kanun hazrlanrken genel olarak bir uzlamann olmad kanunun meclisteki grmeleri srasnda eitli sivil toplum kurulularnn yapt basn

aklamalarndan ve gsteri yrylerinden anlalabilmektedir. kincisi ise ierik ynnden Cumhurbakannca titizlikle incelenen ilk kanunun (5215 sayl Belediye Kanunu) tekrar grlmek zere Meclise iade edilmesidir. ncs ise ekil ynnde hatal olarak karlan ikinci kanunun (5272 sayl Belediye Kanunu) Anayasa Mahkemesince ekil ynnde iptal edilmesidir. Tm bunlar bu kanunun acele ve zensiz olarak hazrlandna birer iaret olarak deerlendirilmektedir. 5393 sayl Kanun, temelde belediyelerimizi daha etkin ve verimli alan ve de gnn deien ve gelien koullarna cevap verebilen birimler haline getirmeyi hedeflemitir. Ancak bunu tam anlamyla baardn da sylemek mmkn grnmemektedir. Nitekim birok yerel ynetici de yeni Belediye Kanununun belediyelerimiz iin arzu edilen reformlar gerekletiremedini eitli medya kurulular vastasyla aklamaktadrlar. Buradan hareketle bu blmde yeniden yaplandrma kapsamnda 5393 sayl Kanunun getirmi olduu yenilikler ve bunlara ilikin eletiriler yer alacaktr. Deerlendirmeler Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artna konulmu ekincelerin kaldrlm olduu varsaymndan hareketle yaplacaktr.

1.1. Yerel zerklik lkesi Asndan

5393 sayl Kanuna gemeden nce konuya Anayasa ile balamay uygun grmekteyiz. Anayasann 127. maddesinin 5. fkrasna gre Merkezi idare, mahalli idareler zerinde, mahalli hizmetlerin idarenin btnl ilkesine uygun ekilde yrtlmesi, kamu grevlerinde birliin salanmas, toplum yararnn korunmas ve mahalli ihtiyalarn gerei gibi karlanmas amacyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Bu hkmden, merkezi idarenin mahalli idareler zerindeki denetim yetkisinin sadece hukuka uygunluk ynnden deil yerindelik ynnden de kullanlabilecei sonucu kabilmektedir. Oysa ki

125 Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda idari vesayet denetiminin niteliine ilikin 8/2 hkmnde yerel makamlarn faaliyetlerinin idari denetimi normal olarak sadece kanunla ve anayasal ilkelerle uygunluk salamak amacyla yaplacaktr denilmek suretiyle esas olarak hukukilik denetimine atfta bulunulmaktadr. O nedenledir ki Anayasamzdaki cmle yeniden yazlmak suretiyle denetimin sadece hukuka uygunluk ynnden olduu aka belirtilmelidir.

5393 Sayl Kanunun Belediyeyi tanmlayan 3. maddesinde Belde sakinlerinin mahall mterek nitelikteki ihtiyalarn karlamak zere kurulan ve karar organ semenler tarafndan seilerek oluturulan, idar ve mal zerklie sahip kamu tzel kiisi denilmek suretiyle belediyelerin zerklii aka vurgulanmtr. Bylelikle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 2. maddesinde vurgulanm bulunan hkm Anayasal dzlemde olmamakla birlikte yasal dzlemde hayata geirilmi bulunmaktadr. Ancak tanmlar ksmnda belirtilen zerklik kavramnn sadece isim olarak yer almas fazla bir nem arz etmemekte nemli olan bu kavramn ieriinin de Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda belirtildii ekilde zerklik kavramnn ruhuna uygun olarak doldurulmas nem arz etmektedir. Bu balamda 5393 sayl kanun maddeleri deerlendirildiinde yerel zerklik ilkesi ile badamayan hkmlerin de var olduunu grmekteyiz. Burada szkonusu hkmler idari ve mali zerklik balamnda deerlendirilecek ve eksiklikleri ortaya konulacaktr.

Belediye encmeni bal altnda dzenlenen 33. madde hkm ile belediye encmeni, il belediyelerinde ve nfusu 100.000in zerindeki belediyeler iin 3

seilmi 3 atanm ye, dier belediyeler iin ise 2 seilmi ve 2 atanm yeden olumaktadr. Anayasann 127. maddesi, karar organlarnn seimle ibana gelmesi gerektiine vurguda bulunduundan, belediye encmeninde atanm yelerin bulunmas aka Anayasaya aykr dmektedir.272 Anayasa Mahkemesi

22.06.1988 gn ve E:1987/18, K: 1988/23 sayl kararnda, il daimi encmenini, "il kamu tzelkiiliinin karar organlarndan biri" olarak kabul etmi ve il daimi encmeninde memurlarn da yer almasn salamaya ynelik yasal dzenlemeyi iptal etmitir. te yandan yine Anayasa Mahkemesi, 13.06.1988 gn ve E: 1987/22,
272

Turan YILDIRIM, a.g.e., s.167.

126 K:1988/19 sayl kararnda,273 "nceki 1580 sayl yasaya gre, belediye tzelkiiliinin organlar, belediye meclisi, belediye encmeni ve belediye bakan olup belediye meclisiyle belediye encmeni karar, belediye bakan ise yrtme organdr." denilmitir. Ayn ekilde Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 3. maddesinin ikinci fkras hkmnde de yerel ynetimlerin karar organlarnn seimle gelmesi gerektii ak bir ekilde vurgulanmtr. Bu nedenledir ki eer kanun koyucu belediye birim amirlerinden faydalanmak istiyorsa bunun iki yolu bulunmaktadr; birincisi bu birim amirlerinin oy hakk olmakszn encmen toplantlarna katlabilmesi, ikincisi ise hizmet birim amirlerinden oluan bir danma kurulunun oluturulmasdr.274

5393 sayl Kanunun hizmetlerde aksama bal altndaki 57. maddede nceki 1580 sayl Kanunda olmayan ve ngilterede uygulanmakta olan yeni bir dzenleme getirilerek, belediye hizmetlerinin ciddi bir biimde aksatlmas ve bu durumun halkn salk ve huzurunu hayati derecede olumsuz etkilemesinin sulh hukuk hakiminin kararyla belirlenmesi durumunda ileri Bakan, hizmetlerdeki aksakln giderilmesini hizmetin zelliine gre makul bir sre vererek belediye bakanndan ister. Eer aksama giderilemezse sz konusu hizmetin yerine getirilmesini o ilin valisinden ister denilmektedir. Bu dzenleme ile belediyelerimiz zerine farkl bir vesayet denetimi getirildii kanaatini tamaktayz. Bu da Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn en temel ilkesi olan zerklie aykr bir durumu ortaya

karmaktadr. Bir kere hizmetlerin ciddi bir biimde aksatldnn mahkemelerce tesbiti ve bunun iin de tek kriterin bu aksakln halkn salk ve huzurunu hayati derecede olumsuz etkilemesi gibi herkes tarafndan farkl yorumlanabilecek esaslara dayandrlmas doru bir dzenleme olmamtr. Bunun yannda tesbitin adli yarg yerine idar yargdan istenmesinin uygun olaca kanaatindeyiz. nk idarenin kendine zg kurallar ve ileyii bulunmakta bu nedenlede yargsal olarak idar yargya tabi bulunmaktadr. Bu konuyla ilgili belirtilmesi gereken son bir nemli husus da bu hizmetlerin vali tarafndan ne kadar bir sre iin yerine getirileceinin belirtilmemi olmasdr. rnein 2 ayda bir bu aksamann giderilip, giderilmedii yarg tarafndan karara balanr eklnde bir dzenleme yaplabilirdi.
www.anayasa.gov.tr (05.05.2006). Ramazan YILDIRIM 59. Hkmet Dneminde Yaplan Belediye Reformunun Ksa Bir Deerlendirilmesi, ada Yerel Ynetimler Dergisi, (Nisan-2006), s.40
274
273

127 Hukuk sistemimizde mahalli idareler zerinde uygulanan birok denetim ekli bulunmaktadr (idari-siyasi-kamuoyu ve yarg denetimi) ayn ekilde denetim yapma konusunda da birden fazla merkezi idare biriminin yetkili ve grevli olduu grlmektedir. rnein; Devlet Denetleme Kurulu, Babakanlk Tefti Kurulu, Maliye Bakanl Tefti Kurulu gibi. Baka bir deyile yerel ynetimler ayn konuda birden fazla denetime muhatap olabilmektedirler. Ayn zamanda yerel ynetim kurulular zerinde denetim yetkisine sahip olan kurum ve kurulular arasnda bir koordinasyon da bulunmamaktadr. Daha somut bir ifadeyle mahalli idareleri denetlemeye yetkili birimler birbirinden habersiz pe pee veyahut e zamanl olarak denetim yapabilmektedirler. Ad geen denetim trlerinin hepsini incelemek bal bana bir tez konusu olacandan biz burada daha ok i denetim-d denetim zerinde duracaz.

5393 sayl Kanunun belediyelerin denetimi bal altnda dzenlenen maddelerinde275; denetimin amacnn hatalar nlemek olduu ve denetimin i ve ilemlerin hukuka uygunluu ile mal ve performans denetimini kapsad belirtilmitir. Belediyelerde 5018 sayl Kamu Maliye Ynetimi ve Kontrol Kanunu hkmleri uyarnca i ve d denetimin (Belediye bakan-Saytay tarafndan) yaplaca ve denetim sonularnn kamuoyuna aklanaca hkme balanmtr. 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Hakkndaki Kanun idari sistemimize i ve d denetim kavramlarn net bir ekilde yerletirmitir. Ad geen kanun uyarnca denetim, idare iinden veya bir baka idare tarafndan yaplmas bakmndan ikiye

Belediyelerde Denetimin amac ve Kapsamn dzenleyen 54. ve 55. maddelerinde; Belediyelerin denetimi; faaliyet ve ilemlerde hatalarn nlenmesine yardmc olmak, alanlarn ve belediye tekiltnn gelimesine, ynetim ve kontrol sistemlerinin geerli, gvenilir ve tutarl duruma gelmesine rehberlik etmek amacyla; hizmetlerin sre ve sonularn mevzuata, nceden belirlenmi ama ve hedeflere, performans ltlerine ve kalite standartlarna gre tarafsz olarak analiz etmek, karlatrmak ve lmek; kantlara dayal olarak deerlendirmek, elde edilen sonular rapor hline getirerek ilgililere duyurmaktr. Belediyelerde i ve d denetim yaplr. Denetim, i ve ilemlerin hukuka uygunluk, mal ve performans denetimini kapsar. ve d denetim 5018 sayl Kamu Mal Ynetimi ve Kontrol Kanunu hkmlerine gre yaplr. Ayrca, belediyenin mal ilemler dnda kalan dier idar ilemleri, hukuka uygunluk ve idarenin btnl asndan ileri Bakanl tarafndan da denetlenir. Belediyelere bal kurulu ve iletmeler de yukardaki esaslara gre denetlenir. Denetime ilikin sonular kamuoyuna aklanr ve meclisin bilgisine sunulur denilmektedir.

275

128 ayrlmaktadr. Mahalli idarenin kendi kendini denetlemesi i idari denetimdir. Mahalli idarenin bir baka organ tarafndan denetlenmesi ise d idari denetimdir. Denetim, 5018 sayl Kanunun 55. maddesinde i denetimin tanm yaplmtr. Buna gre, kamu mali ynetiminin bir unsuru olarak i kontrol, kamu idarelerinin mali ilem ve faaliyetlerine ilikin tm gelir, gider, varlk ve ykmllklerinin amacna ve mevzuatna uygun bir ekilde gerekletirilmesi iin uygulanan mali ynetim, harcama ncesi kontrol ile harcama sonras i denetim faaliyetleridir. Mali nitelikte bir denetim olmas bakmndan 5018 sayl Kanunun yapt i ve d denetim tanmlarnn sadece mali denetim kapsamnda dikkate alnmas, dier idari nitelikteki tanmlar bakmndan dikkate alnmamas gerekir. nk 5018 sayl Kanuna gre d denetim sadece Saytay tarafndan yaplan denetimdir. Genel anlamyla i denetim, kurum iindeki dzenli ve uyumlu ileyii salamak amacyla yaplr. denetim, st ste sralanm ve altdaki sttekine bal anlamna gelen hiyerari276 ile benzerlik arz etmesine ramen tamamen ayn anlama da gelmemektedir. rnein, 5393 sayl Belediye Kanununun 23. maddesine gre belediye bakan hukuka aykr grd meclis kararlarn, gerekesini de belirterek yeniden grlmek zere be gn iinde meclise iade edebilir. Grld zere burada ayn kurum ierisinde hiyerarik olmayan bir i denetim szkonusu olmaktadr. 5018 sayl Kanuna gre belediyelerde, belediye bakan tarafndan atanacak i denetiler tarafndan yaplacak olunan i denetimin kapsam gemi sistemdeki denetim mekanizmalarn kyasla daha geni olup, idarelerin ynetim ve kontrol yaplarnn deerlendirilmesini, kaynaklarn etkili, ekonomik ve verimli kullanlp kullanlmadnn incelenmesini, harcama sonrasnda yasal uygunluk denetimi yaplmasn, idarelerin harcamalarnn, mali ilemlere ilikin karar ve tasarruflarnn, ama ve politikalara, kalknma planna, programlara, stratejik planlara ve performans programlarna uygunluunun denetlenmesi ve deerlendirilmesini, idarelerin mali ynetim ve kontrol srelerinin sistem denetiminin yaplmasn kapsamaktadr.

276

GNDAY, a.g.e., s.54

129 D Denetim, bir kamu tzelkiiliinin kendi tekilat dndan

denetlenmesidir. 5018 Sayl Kanunun 68. maddesi d denetimle ilgili olarak Saytay tarafndan yaplacak harcama sonras d denetimin amac, genel ynetim kapsamndaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluu erevesinde, ynetimin mal faaliyet, karar ve ilemlerinin; kanunlara, kurumsal ama, hedef ve planlara uygunluk ynnden incelenmesi ve sonularnn Trkiye Byk Millet Meclisine raporlanmasdr. Saytay tarafndan hesaplarn hkme balanmas; genel

ynetim kapsamndaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesaplar ile bu hesaplarla ilgili ilemlerinin yasal dzenlemelere uygun olup olmadna karar verilmesidir. Grld zere getirilmi olunan bu dzenlemelerle d denetim asndan belediyelerimiz Saytayn denetimi kapsamna alnm bulunmaktadr. 5393 sayl Kanunun 55. maddesinde belediyelerin i ve d denetimi; hukuka uygunluk, mal denetim ve performans denetimini kapsar denilmekte ve 5018 sayl Kanuna atfta bulunulmaktadr. 5018 sayl Kanunun 68. maddesi ise d denetimi dzenlemektedir. 5018 sayl Kanunun 68. maddesinin b fkrasna gre Saytay d denetim kapsamnda Kamu kaynaklarnn etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanlp kullanlmadnn belirlenmesi, faaliyet sonularnn llmesi ve performans bakmndan deerlendirilmesi grevini icra etmekle ykml klnmtr. Oysa

Anayasa'nn 160. maddesi Saytay'n, genel ve katma bteli kurumlarn tm gelir ve giderleri ile mallarn Trkiye Byk Millet Meclisi adna denetlemek, sorumlularn hesap ve ilemlerini kesin hkme balamak ve yasalarla verilen inceleme, denetleme ve hkme balama ilerini yapmakla grevli olduu belirtilmitir. Grld zere, Saytay, mal denetim yetki ve grevi ile donatlan bir anayasal kurumdur. Bu nedenle, 5393 delaletiyle 5018 sayl Kanunla d denetim balamnda Saytay'a verilen kaynaklarn etkin kullanm ve performans bakmndan deerlendirme yetki ve grevlerinin Anayasa'nn 160. maddesi metnine uygun dmedii sonucu ortaya kmaktadr.

yleyse yaplmas gereken ncelikle maddenin bu hkmnn hukuki temelinin salama kavuturlmas amacyla Anayasann Saytayla ilgili hkmnn sz konusu maddeyi kapsar ekilde deitirilmesidir. Bu konuyla ilgili bizim nermek

istedeimiz husus ise, yerel ynetimlerin mali denetimi iin bu konuda personel ve de

130 tekilat ynnden uzmanlamaya ihtiya olduudur. nk yerel ynetimlerin grev ve yetkileri ile mali ilikileri son karlan yasalarla arttrlm ve karmak hale getirilmitir. Bu nedenle de bir yerel ynetimler Saytaynn kurulmasnn faydal olaca dnlmektedir.

5393 sayl Kanunda belediyelerde denetimin amac aklanrken "performans ltleri" ibaresine yer verilmektedir. Ancak bu ltlerin neler olduu yazlmam dolaysyla da bu yetki idareye braklm gzkmektedir. Byle bir durum, idareye belirtilen konularda takdir yetkisini diledii gibi kullanma imknn vermektedir ki, byle bir dzenleme de, yrtmenin kanunlii ilkesini ieren, Anayasann 8. inci maddesine aykr dmektedir.

Anayasaya gre yrtmenin asl dzenleme yetkisi, Anayasann gsterdii ayrk haller dnda yoktur. Bu yetki Anayasann 7. maddesinde TBMMye verilmitir ve devredilemez. Yrtme, ancak yasayla asl olarak dzenlenmi alanda kural koyabilir. Anayasann eitli maddelerinde yer alan "kanunla dzenlenir" deyiminden neyin anlalmas gerektii hususuna Anayasa Mahkemesi, 18.6.1985 gnl, E.1985/3, K. 1985/8 sayl kararnda,277 "Yasa koyucu, belli konularda gerekli kurallar koyacak, ereveyi izecek, eer uygun ve zorunlu grrse, onlarn uygulanmas yolunda snrlar belirlenmi alanlar brakacak, idare, ancak o alanlar iinde takdir yetkisine dayanmak suretiyle yasalara aykr olmamak zere bir takm kurallar koyarak yasann uygulanmasn salayacaktr." Dier yandan, kiisel performansn nasl llecei, bunun objektif kriterlerinin neler olaca ve kim tarafndan deerlendirilecei sorular da getirilen bu hkmler karsnda cevapsz kalmaktadr. Her kademedeki yneticilerin sorumluluklarnn, deerlendiricilerin alglaylarna gre belirlenmesi ise ayrmcla ve eitsizlie meydan verecektir. Bu nedenle sz konusu ibare, ayn zamanda Anayasann 10. uncu maddesi hkmne de aykr dmektedir. Performans deerlendirme kriterleri olarak nerimiz belediye alanlarnca yaplan iin sre ve maliyet ynnden her yl gemi ylla kyaslamal olarak deerlendirecek bir tablonun oluturulmasdr.

277

www.anayasa.gov.tr (05.05.2006).

131 Belediyelere bal kurulu ve iletmelerin de ayn ekilde denetime tabi olduunun belirtilmesi ise bu kurulu ve iletmelerin neler olduu belirtilmedii iin yetersiz bir dzenleme olarak gze arpmaktadr. rnein belediyelerin kurmu olduu anonim irketlerin de bu kapsama girip girmedii tartmaldr. nk bu irketler ayn zamanda zel hukuk hkmlerine gre de denetlenmekte olduundan bu iki denetimin birbiriyle olan ilikilerinin snrlarnn tesbiti asndan da yeni dzenlemelere ihtiya olunduu aktr. Konuyla ilgili olarak Saytay Genel Kurulunun 1991 ylnda vermi olduu bir karar uyarnca yerel ynetimlerce kurulan ve ayr tzel kiilii bulunmayan iletme ve messeselerin denetimlerinin Saytayca yaplaca hususu akca belirtilmitir.278 Kanmzca her ne kadar anonim irket hviyetinde kurulmu olsalar da kamu kayna kullandklar iin belediyelere ait bu tr irketlerin de Saytay denetimi kapsamna alnmasnn zaruret kesb ettiidir.

Ayrca, belediyenin mal ilemler dnda kalan dier idar ilemleri, hukuka uygunluk ve idarenin btnl asndan ileri Bakanl tarafndan da denetlenir hkm de dikkati eken bir baka husus olarak karmza kmaktadr. nk ileri Bakanlnn mal ilemler dndaki tm idar ilemleri denetleyebilmesi teknik olarak mmkn deildir. rnein belediyelerin yrtm olduu bir salk, bir bayndrlk veyahut da bir eitim iinin ileri Bakanlnn kendi uzmanlk alan dnda olduundan- ad geen bakanlk yerine ilgili bakanlklarca denetlenmesi daha uygun olaca deerlendirilmektedir.

Getirilen dzenlemelerle birlikte ileri Bakanlnn yerel ynetim kurulular zerinde sahip olduu d denetim yetkisi sadece mali ilemler dnda kalan idari ilemlerle snrlandrlm bulunmaktadr. Baka bir deyile bundan byle mahalli idarelerin mali nitelikteki ilemleri Bakanln denetimi altnda deildir. Ancak burada kanun koyucunun kriter olarak kulland idari ilem-mali ilem unsurlar kanun tarafndan muhteva ve kapsam olarak aklanm deildir. Bu da uygulamada skntlara yol aabilecek niteliktedir. rnein belediyenin yapm olduu bir ihale ileminin idari ilem olarak m yoksa mali ilem olarak m deerlendirilecei, yoksa

Turan KONAK, Yerel Ynetimlerde Denetim, (Yaynlanmam Yksek Lisans Tezi, stanbul niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, stanbul-2003), s.84.

278

132 hem mali hem idari ilem olarak m deerlendirilecei hususu bu kanun hkmleri karsnda ele alndnda mphem kalmaktadr.

5393 sayl Kanunda yukardaki hkmler haricinde yerel ynetimlerin denetimi ile ilgili deiik maddelere serpitirilmi hkmlerde mevcut bulunmaktadr. Bunlara rnek olarak 6, 9, 10, 15, 18, 57, 68, 71 ve 74. maddeler gsterilebilir. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 8. maddesine gre yerel ynetimlerin idar denetimi Anayasa ve yasaya dayal olarak hukuka uygunluk eklnde tatbik edilmelidir. Bunun yannda dier nemli bir husus ise idar denetimin Korunmas amalanan karlarn nemiyle orantl olmasdr. Bu balamda Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art ve 5393 sayl Kanunu deerlendirdiimizde tam bir uyumun olduunu sylemek gtr. zellikle 5393 sayl Kanunun 15, 57 ve 71. maddelerinde bu hususlar grmek mmkndr.

5018 sayl Kanunun 77. maddesi uyarnca Mal ynetim ve kontrol sisteminin tmyle zaafa urad, belirgin yolsuzluk veya kamu zararna ynelik emarelerin ortaya kt durumlarda; il zel idareleri iin ilgili vali, belediyeler iin ilgili belediye bakannn talep etmesi veya dorudan Babakann onay zerine ileri Bakan, yetkili denetim elemanlarna, ilgili mahall idarelerin tm mal ynetim ve kontrol sistemlerini, mal karar ve ilemlerini mevzuata uygunluk ynnden tefti ettirir. Bu teftiler sonucunda dzenlenecek raporlarn bir rnei Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir rnei de gerekli ilemlerin yaplmas iin ilgili vali veya belediye bakanna gnderilir belediyelerde olaanst d denetim de yaplabilecektir. Kanmzca burada 5393 sayl Kanunun 57. maddesinde

Hizmetlerde Aksama bal altnda dzenlendii gibi Belediye hizmetlerinin ciddi bir biimde aksatldnn ve bu durumun halkn salk, huzur ve esenliini hayati derecede olumsuz etkilediinin ileri Bakanlnn talebi zerine yetkili sulh hukuk hkimi tarafndan belirlenmesi durumunda ileri Bakan sistemin zaafa

uradna dair emarelerin adli yarg yerine idari yarg kararna mstenit olmasnn daha uygun olaca deerlendirilmektedir.

133 Belediye gelirleri bal altnda dzenlenen 59. maddede279, belediye

gelirlerinin artan sorumluluklarna paralel olarak arttrlmas hedeflenmitir. Ayrntl dzenlemeler iin yeni Belediye Gelirleri Kanunu Tasarsnn kanunlamas

gerekmekle beraber bu kanunda da birtakm dzenlemeler getirilmitir. Bunlardan biri de belediyelerce tahsil edilen emlak vergilerinden bykehir belediyelerine ve zel idarelere ayrlan payn kaldrlm olmasdr. Ayrca 5393 sayl Kanunun 79. maddesi uyarnca Dier kanunlarla getirilen hkmler sakl kalmak zere, mezarlklar ile belediye snrlar iinde bulunan ve sahipsiz arazi niteliinde olan seyrangh, harman yeri, koruluk, dinlenme yerleri, meydanlar, bataklk, p dkm sahalar, yklm kale ve kulelerin arsalar ve enkaz ve benzeri yerler belediyenin tasarrufundadr. Belediye tarafndan deniz, akarsu ve glden doldurma suretiyle kazanlan alanlar, Ky Kanunu ve ilgili mevzuata uygun olarak kullanlmak artyla Maliye Bakanl tarafndan belediyelerin, bykehirlerde bykehir belediyelerinin tasarrufuna braklr denilmek suretiyle dolayl da olsa belediye gelirlerinin artna katkda bulunulmutur.

Bu dzenlemelerin eski kanuna nisbeten birtakm yenilikler getirmesine ramen belediyelerimizi gelir asndan rahatlatmak iin yeterli olmad grlmektedir. nerimiz belediye gelirlerini arttrma adna gerekli yasal dzenlemelerin yaplarak belediyelere belli vergi kalemleri zerine belirlenecek yasal oranlar dahilinde ekleme yapabilme yetkisi verilmelidir. nk kentlerde yaayan birey, yararland hizmetlerin maliyetlerine katlanma sorumluluu altna girmedii srece belediyelerde

279

MADDE 59.- Belediyenin gelirleri unlardr:

a) Kanunlarla gsterilen belediye vergi, resim, har ve katlma paylar. b) Genel bte vergi gelirlerinden ayrlan pay. c) Genel ve zel bteli idarelerden yaplacak demeler. d) Tanr ve tanmaz mallarn kira, sat ve baka suretle deerlendirilmesinden elde edilecek gelirler. e) Belediye meclisi tarafndan belirlenecek tarifelere gre tahsil edilecek hizmet karl cretler. f) Faiz ve ceza gelirleri. g) Balar. h) Her trl giriim, itirak ve faaliyetler karl salanacak gelirler. i) Dier gelirler. Bykehir belediyelerinde bykehir snrlar ve mcavir alanlar iinde belediyelerince tahsil edilen emlak vergisi tutarnn tamam ilgili ile ve ilk kademe belediyeleri tarafndan alnr. Bunlardan bykehir belediyesine veya zel idareye ayrca pay kesilmez.

134 halkn denetiminin tam olarak salanmas mmkn olamamaktadr. Belediyeler iin nemli saylabilecek bir dier gelir kayna olan fonlar (belediye ve mahall idareler fonu vs. gibi) MF ile yaplan anlamalar erevesinde 1.1.2002 Tarihinden itibaren kaldrlm bulunmaktadr. Belediyelerin gelir kaybna uramamalar iin bu fonlarn kaldrlmas nedeniyle fondan yardm yapamayan ilgili Bakanlklarn, btelerine yeterli miktarda denek koymak suretiyle daha nce fondan karlanmakta olan baz belediye hizmetlerinin maliyetinin bu deneklerden karlanmas salanmaldr. Belediye btesinin dzenlendii 61., 62. ve 65 maddelerinde280, belediyenin stratejik plna uygun olarak 3 yllk bte hazrlanmasna imkn tannmtr. Bylelikle belediye btelerinin genel bte sreleriyle uyumlu hale getirilmesi amalanmaktadr. Kanunun 61. maddesi hkmne gre, belediye bakan tarafndan hazrlanp Eyll ay banda encmene sunulan bte, Kasm aynn birinci gnnden nce belediye meclisine sunulacaktr. 5018 sayl Kanununun 18. maddesinde ise, mal ylbandan en az yetmi be gn nce TBMM'ye sunulacak olan merkez ynetim bte kanun tasarsna mahall idarelerin bte tahminlerinin de eklenmesi ngrlmtr. Bakan tarafndan hazrlanan belediye btesine ilikin tahminler, Encmenin incelemesi sonucunda deiebileceinden genel bte tasarsnn bte rakamlarn daha doru ortaya koymas adna belediye btelerinin Encmen
280

Belediye btesini dzenleyen 61, 62 ve 65. maddelerinde zetle:

Belediyenin stratejik plnna ve performans programna uygun olarak hazrlanan bte, belediyenin mal yl ve izleyen iki yl iindeki gelir ve gider tahminlerini gsterir, gelirlerin toplanmasna ve harcamalarn yaplmasna izin verir. Bte yl Devlet mal yl ile ayndr.Bte d harcama yaplamaz. Belediye bakan ve harcama yetkisi verilen dier grevliler, bte deneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasndan sorumludur. Belediye bakan tarafndan hazrlanan bte tasars eyll aynn birinci gnnden nce encmene sunulur ve ileri Bakanlna gnderilir. ileri Bakanl belediye bte tahminlerini konsolide eder ve 5018 sayl Kamu Mal Ynetimi ve Kontrol Kanunu uyarnca merkez ynetim bte tasarsna eklenmek zere eyll ay sonuna kadar Maliye Bakanlna bildirir. Encmen, bteyi inceleyerek gryle birlikte kasm aynn birinci gnnden nce belediye meclisine sunar. Belediye btesi ile muhasebe ilemlerine ilikin esas ve usller Maliye Bakanlnn gr alnarak ileri Bakanl tarafndan karlacak ynetmelikle dzenlenir.

135 incelemesinden getikten sonra ileri Bakanlna gnderilmesi buradan hareketle de merkez ynetim bte kanun tasarsnn sunumuna yetitirilebilmesi iin, 5393 sayl Kanunun 61 nci maddesindeki belediye btesi hazrlanma srelerinin daha erken tarihlere alnmasnn yerinde olaca deerlendirilmektedir.

Kanunda ayrca belediye btesi ile muhasebe ilemlerine ilikin esas ve usullerin Maliye Bakanlnn gr alnarak ileri Bakanl tarafndan karlacak bir ynetmelikle dzenlenmesi ngrlmtr. Oysa sz konusu kanunda belediye btesine ilikin esas ve usullerin belirlenmesi hususunda herhangi bir dzenleme bulunmamaktadr. Dolaysyla, bu konudaki usul ve esaslar belirleyen bir ynetmelik, asl dzenleme fonksiyonuna sahip olacaktr. Hlbuki Anayasann gsterdii ayrk haller dnda, yrtmenin asl dzenleme yetkisi yoktur; yrtme Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanlacak ve yerine getirilecek bir yetki ve grevdir. 1982 Anayasann 8. maddesinde ifade edilmi olan bu ilke, yrtmenin ancak kanun ile asl olarak dzenlenmi bir alanda dzenleme yetkisi kullanabileceini aka ortaya koymaktadr. Anayasamzn 7. maddesine gre ise, asl dzenleme yetkisi, TBMM'nindir ve bu yetki devredilemez. Ksacas kanunda bir hususun ynetmelikle dzenleneceinin belirtilmesi, o hususun kanunla dzenlenmi olduu anlamna gelmez. Kanunla yaplm bir dzenlemeden sz edilebilmesi iin, o hususun en azndan temel ilkelerinin kanunda gsterilmesi gerekmektedir. Belirtmi olduumuz bu hususlardan dolay kanuna belediye bte ve muhasebe ilemlerine ilikin genel prensiplerin konulmas gerekmektedir.

136 Borlanma bal altnda dzenlenen 68. maddede281, belediye, grev ve hizmetlerinin gerektirdii giderleri karlamak amacyla i ve d borlanma yapabilir ve tahvil ihra edebilir denilmitir. nceki 1580 sayl Kanunun borlanma konusundaki dzenlemelerine gre daha ayrntl hkmler ieren bu maddede hem belediyelerin i ve d borlanmalar belli kriterlere balanm hem de borlanma zerine birtakm limitler getirilmitir. Bylelikle belediyelerin ar borlanarak mal dengelerini bozmalarna izin verilmemitir. Bunun temel nedeni ise zellikle de

yerel ynetimlerin gemite hazine garantisi ile yapm olduklar d borlanmay kendilerinin asl borlu sfatyla demeyip garantr sfatyla Hazineye

dettirmeleridir.

Borlanma konusunda Avrupadaki lkelerin birounda bir st snr ve izin sreci bulunmaktadr. rnein ngiltere'de yerel ynetimlerin cari harcamalarn finanse etmek iin borlanmalar yasa ile engellenmitir. Sadece sermaye niteliindeki harcamalar iin borlanabilmektedirler. talya' da blgesel ve yerel idareler borlanabilmekte ve tahvil karabilmektedirler. Kanun ile borlanma zerine altn

MADDE 68.- Belediye, grev ve hizmetlerinin gerektirdii giderleri karlamak amacyla aada belirtilen usl ve esaslara gre borlanma yapabilir ve tahvil ihra edebilir: a) D borlanma, 4749 sayl Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda Kanun hkmleri erevesinde sadece belediyenin yatrm programnda yer alan projelerinin finansman amacyla yaplabilir. b) ller Bankasndan yatrm kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, deme plnn bu bankaya sunmak zorundadr. ller Bankas hazrlanan geri deme plnn yeterli grmedii belediyenin kredi isteklerini reddeder. c) Tahvil ihrac, yatrm programnda yer alan projelerin finansman iin ilgili mevzuat hkmleri uyarnca yaplr. d) Belediye ve bal kurulular ile bunlarn sermayesinin yzde ellisinden fazlasna sahip olduklar irketlerin, faiz dahil i ve d bor stok tutar, en son kesinlemi bte gelirleri toplamnn 213 sayl Vergi Usul Kanununa gre belirlenecek yeniden deerleme oranyla artrlan miktarn aamaz. Bu miktar bykehir belediyeleri iin bir buuk kat olarak uygulanr. e) Belediye ve bal kurulular ile bunlarn sermayesinin yzde ellisinden fazlasna sahip olduklar irketler, en son kesinlemi bte gelirlerinin, 213 sayl Vergi Usul Kanununa gre belirlenecek yeniden deerleme oranyla artrlan miktarnn yl iinde toplam yzde onunu gemeyen i borlanmay belediye meclisinin karar; yzde onunu geen i borlanma iin ise meclis ye tam saysnn salt ounluunun karar ve ileri Bakanlnn onay ile yapabilir. f) Belediyelerin ileri teknoloji ve byk tutarda madd kaynak gerektiren alt yap yatrmlarnda Devlet Plnlama Tekilt Mstearlnn teklifi zerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri iin yaplacak borlanmalar (d) bendindeki miktarn hesaplnmasnda dikkate alnmaz. D kaynak gerektiren projelerde Hazine Mstearlnn gr alnr. Yukarda belirtilen usl ve esaslara aykr olarak borlanan belediye yetkilileri hakknda, fiilleri daha ar bir cezay gerektirmeyen durumlarda 5237 sayl Trk Ceza Kanununun grevi ktye kullanmaya ilikin hkmleri uygulanr.

281

137 kural denilen tavan snr getirmitir. Bor servisi kendi gelirlerinin yzde 25'ini amamakta ve sadece sermaye harcamalar iin borlanabilmektedir.

lkemizde 19962003 yllar arasnda Hazinenin mahall idareler adna demek durumunda kald d borlarn toplam 5.2 milyar dolar olup bu yaklak olarak her yl vadesi gelen garantili borlarn % 60'nn Hazine tarafndan denmesi anlamna gelmektedir. Bu nedenlerden dolay nerimiz genelde belediyelerin cari harcamalar iin borlanma yapamamalar, borlanma iin getirilen kstlamalara ek olarak i borlanmann belediye meclisinin -tasarnn ilk halinde olduu gibi- 3/2 ounluuyla almalar, tahvil ihra etmek suretiyle elde edecekleri gelirler iin ise Hazine Mstearlnn onaynn alnmasdr. Bunun yannda dikkat edilmesi gereken dier bir husus da belediyelere bal ama ayr tzel kiilii olan irketlerin i borlanmayla ilgili snrlamaya tabi olup olmayaca konusudur. Kanaatimizce benzer dzenlemeler sz konusu irketler iin de olmaldr. Aksi halde belediyeler kanuna kar hile yoluna bavurmak suretiyle bu snrlamalar dna kmak iin eitli mal yntemler bulma arayna girebileceklerdir.

Sonu olarak 5393 sayl Kanunda dzenlenmi bulunan belediyelerin mal durumuyla ilgili hkmleri Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 9. maddesi balamnda deerlendirdiimizde belediyelerimizin mal zerkliinin salanmas ynnde yeterli admlarn atlmadn grmekteyiz. Burada ilke olarak nerimiz mevzuat birliini salamak amacyla ncelikle belediyelerin mal durumunu dzenleye yasalarn (2464, 2380 sayl yasalar vb. gibi) tek bir yasa ats altnda toplanmas ve de belediyelerimizin gelirlerinin arttrlmas suretiyle mali anlamda zerkliinin salanmasdr. 5393 sayl kanunda nceki kanuna gre zerklii arttrc dzenlemelere de rastlanmaktadr. Buna arpc rnek olarak yazma bal altnda dzenlenmi bulunan 78. maddeyi gstermek mmkndr. Szkonusu maddede belediye, kamu kurum ve kurulularyla dorudan yazabilir denilmek suretiyle belediyelerin nceki yasa hkm gereince valilik ve kaymakamlk araclyla yapmak zorunda olduu yazma usulune son verilmitir. Bylelikle belediyeler adeta hiyerari denetimini andran ar bir vesayetten kurtulmakta ve bu bakmdan rtn ispat etmi bir birim haline gelmektedirler.

138 1.2. Hizmette Yerellik lkesi Asndan

Belediye Kanunun 14. maddesinin 6. fkrasnda

belediye hizmetleri,

vatandalara en yakn yerlerde ve en uygun yntemlerle sunulur denilmek suretiyle belediyenin yerine getirecei hizmetler iin dahi Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 4. maddesinin 3. fkrasnda yer alan subsidiarite ilkesinin gzetilmekte olunduu vurgulanmtr. Burada hedeflenen belediyelerin rettikleri hizmetleri etkin ve hzl bir yntemle halka sunabilmeleridir. Kanmzca bu madde hkmn kt zerinde kalmaktan kurtarmak amacyla belediyelerin lzum grdkleri yerlerde belediye ubesi veyahut temsilcilikleri kurabilmelerine kanunen imkn tannmas yerinde olacaktr. Bu uygulama zaten zellikle de nfusu milyonlarla ifade edilen belediyelerimizde mevcut olup dolaysyla da belediyelerimizin yabanc olmad bir sistemdir. rnein Ankara Yenimahalle Belediyesi, snrlar iinde bulunan ve yaklak 250 bin nfusu barndran Batkent yerleim yeri iin semt temsilcilii oluturmutur. 5393 sayl Kanunun 14.maddesi282 dzenlemeleriyle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 4. maddesinin zellikle 2. ve 3. fkralarnda belirtilmi olunan yerel ynetimlerin faaliyet alanlarna ilikin hkmler ve hizmette yerellik ilkesi hayata geirilmeye allmtr. Ancak bu madde ile ilgili olarak tersinden anlam karmak suretiyle baz mahall mterek nitelikteki hizmetlerin baka kamu kurum
282

MADDE 14.- Belediye, mahall mterek nitelikte olmak artyla;

mar, su ve kanalizasyon, ulam gibi kentsel alt yap; coraf ve kent bilgi sistemleri; evre ve evre sal, temizlik ve kat atk; zabta, itfaiye, acil yardm, kurtarma ve ambulans; ehir ii trafik; defin ve mezarlklar; aalandrma, park ve yeil alanlar; konut; kltr ve sanat, turizm ve tantm, genlik ve spor; sosyal hizmet ve yardm, nikh, meslek ve beceri kazandrma; ekonomi ve ticaretin gelitirilmesi hizmetlerini yapar veya yaptrr. Bykehir belediyeleri ile nfusu 50.000'i geen belediyeler, kadnlar ve ocuklar iin koruma evleri aar. Okul ncesi eitim kurumlar aabilir . Belediye, kanunlarla baka bir kamu kurum ve kuruluuna verilmeyen mahall mterek nitelikteki dier grev ve hizmetleri de yapar veya yaptrr. . Belediye hizmetleri, vatandalara en yakn yerlerde ve en uygun yntemlerle sunulur. Belediye meclisinin karar ile mcavir alanlara da belediye hizmetleri gtrlebilir. 4562 sayl Organize Sanayi Blgeleri Kanunu hkmleri sakldr.

139 ve kurulularna verilebilecei hkm ortaya kmakta bu da reformun temel felsefesiyle eliki arz etmektedir. Ayrca yasada gemekte olan mahall mterek nitelikteki hizmetin tanm ve kapsamnn belirlenmemi olmas da bir sorun olarak karmza kmaktadr. Bunun yaplmam olmas ileride hangi hizmetlerin mahall mterek hizmet saylaca, hangisinin saylmayaca dolaysyla da bu hizmetlerin kimin tarafndan yerine getirilecei hususlarnda bir karmaaya yol aabilecektir. Anayasa Mahkemesi bir kararnda mahall mterek ihtiyalar iin herhangi bir yerel ynetim biriminin snrlar iinde yaayan kii, aile, zmre ya da snfn zel karlarn deil, ayn yrede birlikte yaamaktan doan eylemli durumlarn yaratt, younlatrd ve gncelletirdii, znde yerel ve kamusal hizmet karakterinin ar bast ortak beklentileri ifade etmektedir eklinde bir aklama getirmi bulunmaktadr. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art yerel ynetimlerin faaliyet alanlaryla ilgili hkm ise daha deiik bir noktadan hareket etmektedir. artn 4. maddesinin 2. fkrasnda mahall mterek ihtiya kavramndan ziyade baka herhangi bir makamn grevlendirilmemi olduu konularda faaliyette

bulanabilmeye atfta bulunmakta ve bylelikle yerel ynetimlerin faaliyet alanlarnn snrn olduka geni tutmaktadr.

Kresellemenin olanca hzyla devam ettii gnmzde kavramlarn ierikleri de ayn ekilde hzl bir deiim gstermekte ve dn mahall mterek ihtiya olarak deerlendirilmeyen baz ihtiyalar bugn sz geen kavramn ieriine dhil edilebilmektedir. Ayn ekilde bu kavram toplumlarn sosyal ve kltrel anlayyla ilintili olarak da anlam kazanabilmekte bu manada baz lkelerde mahall hizmet olarak deerlendirilen bir alan baka bir lkede tam tersi bir ekilde

deerlendirilebilmektedir. Bu konuyla ilgili en arpc alanlar ise eitim ve salk alanlardr. rnein ngiltere dhil birok lkede yerel nitelikli hizmet olarak ve deerlendirilen eitim hizmetleri iin 5393 sayl Kanunun 14/b maddesinde gemekte olan okul ncesi eitim kurumlar aabilir hkm Anayasa Mahkemesi tarafndan ilk olarak Esas:2005/95, Karar:2005/14 sayl kararla283 yrtlmesi durdurulmu daha sonra ise 24.1.2007 tarih 2007/5 sayl Karar ile de iptal edilmi bulunmaktadr.

283

www.anayasa.gov.tr (05.05.2006)

140 Dikkati eken bir dier husus ise gerek bu yasa gerek karlmas dnlen Kamu Ynetiminin Temel lkeleri hakkndaki yasa ile belediyelerin, yerel kamu hizmetlerinin grlmesinde genel grevli idar birim durumuna getirilmek istendiidir. Bu konuyla ilgili olarak iki gr ortaya kmaktadr. lki 10.

Cumhurbakan A. Necdet Sezerin ayn nitelikteki dzenlemeyi ieren 5215 sayl Belediye Kanunun 14. maddesini geri gnderme gerekesinde de belirtildii zere Anayasamzn 126. maddesinde, merkez ynetimin rgtlenmesine ilikin ltler corafya durumu, ekonomik koullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri olarak belirtilmi ve merkez ynetimin grevlerini belirginletiren ya da snrlayan herhangi bir dzenlemeye yer verilmemitir. Buna karn, Anayasa'nn 127. maddesinde, yerel ynetimlerin rgtlenmesi hem "corafya" hem de "konu" ynnden

snrlandrlmtr. Sz konusu maddeye gre, yerel ynetimler, ancak yresel olarak rgtlenebilmekte ve yalnzca mahall mterek ihtiyalarn karlanmas ynnden grevlendirilebilmektedir. Buradan karlacak sonu ise Anayasamza gre, merkez idarenin konu ynnden genel, mahall idarelerin ise zel grevli klnm olmasdr. Bu hkmden hareketle, kanunlarda, merkez idarenin grevleri soyut ve genel, mahall idarelerin grevleri somut ve belirgin biimde dzenlenmelidir. Nitekim Anayasa Mahkemesi de 29 Aralk 2007 tarihli Resmi Gazetede yaynlanan 2007/5 sayl karar ile 5393 sayl Kanunun 14. maddesinin ikinci fkrasn iptal etmi bulunmaktadr. Konuyla ilgili olarak Sn. Cumhurbakannnda iade gerekesinde atfta bulunduu Anayasa Mahkemesinin 22.06.1988 gnl, E.1987/18, K.1988/23 sayl iptal kararnda284 l zel daresi Yasasnn 78. maddesine 3360 sayl Yasa'yla eklenen 13. bendin ikinci tmcesindeki "l zel idarelerinin grevli olduu mahall ve mterek ihtiyalarn kapsam ve snr Bakanlar Kurulu'nca tespit olunur" kuralna ilikin olarak; yerel ynetimlerin kurulu esaslar, karar organlarnn oluumu, grev ve yetkilerinin belirlenmesi, merkez ynetimle ba ve ilgileri, bunlar zerinde uygulanacak idar vesayet yetkisi, yasal bir dzenlemeyi gerektirmektedir. nk bu husus Anayasa'nn 123. ve 127. maddelerinde aka dzenlenmektedir. yleyse l zel daresi Kanunu'nun 78. maddesine, 3360 sayl Yasann 2. maddesiyle eklenen 13. bendin ikinci tmcesiyle l zel darelerinin grevli olduu mahall ve mterek ihtiyalarn kapsam ve snrnn saptanmas yetkisinin Bakanlar Kurulu'na verilmesi
284

www.anayasa.gov.tr (05.05.2006)

141 yasallk ilkesi ile atmaktadr. Anayasa Mahkemesi'nin konuya ilikin kararlarnda ortaya koyduu ltlere gre, yasa koyucu, genel kurallar koyarak ynetime, takdir yetkisine gre dzenleyebilecei bir alan brakrken, Anayasa'nn ngrd ynetimin yargsal denetiminin etkinliini engellemeyecek nesnel kurallara

balamaldr denilmek suretiyle yasallk ilkesi gerei, yerel ynetimlerin grevlerinin yasada saylarak belirtilmesi gerektii kabul edilmitir. Ramazan YILDIRIM ise Cumhurbakannn bu grlerine katlmamaktadr. Sn. YILDIRIMa gre yukarda aklanan kararn bu konuyla ilgisi bulunmamakta nk burada Anayasaya aykr grlenin yasa koyucu tarafnda il zel idarelerinin grev ve yetkilerini belirleme yetkisininin Bakanlar Kuruluna verilmesi ve de Bakanlar Kurulu kararnn yasa yerine gei olmasdr. Bunun yannda Anayasa Mahkemesi kararlarnn hkm blmnn balayclnda kuku bulunmaz iken gereke blmnn balaycln tartmal grlmektedir. Sn. YILDIRIM son olarak Anayasann 127. maddesinde yerel ynetimlerin grevlerini dzenleyecek yasalarn sayma yntemini kullanmas gerektiine dair herhangi bir hkmn bulunmadndan ve de yerel ynetimlerin grevlerini belirlemek iin sayma ynteminin kullanlmasnn gelien bilimsel ve toplumsal koullara uyum ynnden skntlara yol aabileceinden bahisle yerel ynetimlerin yerel kamu hizmetleri konusunda genel grevli olmas hususunu Anayasaya aykr bulmamaktadr.
285

Bizimde katldmz gr Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn ruhuna daha uygun dt iin Sn. YILDIRIMa ait olan grtr. Avrupa Birliinin en ok nem verdii konularn banda gda denetimi gelmektedir.286 5393 sayl kanun ile belediyelere birok alanda nceki nceki 1580 sayl Belediye Kanununda olmayan birok grevler verilmitir. Oysa 5393 sayl kanuna baktmzda gda denetimi ile ilgili herhangi bir dzenlemenin bulunmadn grmekteyiz. Hlbuki ayn zamanda yerel bir hizmet olarak deerlendirilebilecek olunan gda denetimi yetkisinin szkonusu kanun metniyle belediyelere tannmam olmasn AYYnn Hizmette Yerellik ilkesi balamnda nemli bir eksiklik olarak gze arpmaktadr.

285 286

Ramazan YILDIRIM, a.g.m., s.36 Serap FIRAT, Gda Gvenlii Denetiminde Bakanlk-Belediye atmas, ller ve Belediyeler Dergisi, (Ocak-2008), s.26.

142 14. maddenin son fkrasndaki dzenlemede ise 4562 sayl Organize Sanayi Blgeleri Kanunu hkmleri sakldr denilmek suretiyle organize sanayi blgelerinin ynetimi tamamen 5393 sayl kanun kapsamndan karlmakta ve adeta belediyeler ierisinde belediyenin yapt btn ilemleri kendi blgesinde yapmaya yetkili ayr bir belediye ortaya karlmaktadr. stelik yaplan bu hizmetlerin belediyelerin yapt hizmetlerle nasl uyumlulatrlaca ve ihtilaf kmas durumunda bunlarn nasl zlecei konusunda da herhangi bir dzenleme getirilmi bulunmamaktadr. Nitekim Anayasa Mahkemesi de bir kararnda yasa koyucunun, yerel nitelikteki kamu hizmetlerini merkezi idareye devretmesini Anayasaya aykr bulmutur.287

1.3. Halkn Katlm lkesi Asndan

Tanmlar bal altnda dzenlenen 3. maddede belediye, belediyenin organlar, belde tanmlarnn yan sra eski nceki 1580 sayl yasadan farkl olarak mahalle tanmna belediye snrlar iinde, ihtiya ve ncelikleri benzer zellikler gsteren ve sakinleri arasnda komuluk ilikisi bulunan idar birimi denilmek suretiyle yer verilmitir. Bu kanun ile mahalle de bir idar birim olarak ada bir tanma kavumu bulunmaktadr. Bu bakmdan yerel halka en yakn ve dolaysyla da halkn katlmna en msait birimlerden biri olan mahalle ynetimlerinin daha ilevsel bir konuma getirilmesi adna ayn kanunun Mahalle Ynetimi bal altnda 9. maddesinde dzenlenmi bulunan belediyekararlarnda mahallelinin ortak isteklerini gz nnde bulundurur ifadesi yerine bulundurmak zorundadr ifadesinin kullanlmas daha uygun olaca kanaatindeyiz.

Burada deinilmesi gereken husus yerleim yerlerinde belediye kurulmas evrelerinde yaplmas gereken halk oylamas ile ilgilidir. Kanun 4. maddesinin 5. fkras valinin bildirimi zerine, mahall seim kurullar, on be gn iinde kyde veya ky ksmlarnda kaytl semenlerin oylarn alr ve sonucu bir tutanakla valilie bildirir demektedir. Ancak halk oylamas sonucunda, sonu olumsuz ynde ksa dahi o yrede belediye kurulmas teorik olarak mmkn grnmektedir. Kanmzca maddeye eklenecek bir satrla halk oylamas sonucunda semenlerinin yardan fazlas belediye kurulmamas ynnde oy kullanmsa o alanda belediye kurulmaz
287

Anayasa Mahkemesi, 10.05.1977, E.1976/57, K.1977/71, KBB, www.anayasa.gov.tr

143 denilmelidir. Bu hem yerel ilerle ilgili olarak o yrede yaayan halkn grlerinin dikkate alnmas gerektiine iaret eden Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn ruhuna uygun bir dzenleme olacaktr hem de yaplan halk oylamasnn sadece grnten ibaret kalmasn engelleyecektir. Konuyla balantl olarak bir rnek vermek gerekirse; 5393 sayl Kanunun dzenlenmi 8. maddesinde288 Birleme ve Katlma bal altnda

yaplacak oylamann sonucunun olumlu olmas

gereklilii akca belirtilmi bulunmaktadr.

Zaten bu grmz destekler nitelikte olarak Dantay dar Davalar Genel Kurulu da vermi olduu bir kararda (11.12.2003, 856-919) halkn dncesine ve istemine karn ky tzelkiiliinin sona erdirilmesi, bu ilemde ynetsel ynden bir zorunluluk veya ok nemli bir kamu yarar olmas halinde mmkn olabilecei hususunu vurgulamaktadr.289

Birleme ve Katlmalar bal altnda dzenlenen 8. madde de ayrca iltihak olunacak belde sakinlerinin oylarna bavurulmakszn denilmek suretiyle sadece iltihak edeceklerin oylarna bavurulmas yeterli grlmtr. Getirilmi olunan hkm bu haliyle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 5. maddesi hkmnde dile getirilen yerel ynetimlerin snrlarnda yaplacak deiikliklerde ilgili yerel topluluklara nceden danlmas ilkesine tam anlamyla uygun dmemektedir.

Dantay dari Dava Daireleri Genel Kurulu 11.12.2003 tarih 856-919 sayl Kararnda bir kyn belediye snr iine alnmasna ynelik ilemin iptaline ilikin alan bir davayla ilgili verdii kararda bir kyn belediye snrlar iine
Madde 8/2 Bir belde veya kyn veya bunlarn baz ksmlarnn meskn sahasnn, komu bir beldenin meskn sahas ile birlemesi veya bu sahalar arasndaki mesafenin 5.000 metrenin altna dmesi ve buralarda oturan semenlerin yarsndan bir fazlasnn komu beldeye katlmak iin bavurmas hlinde, katlnacak belde sakinlerinin oylarna bavurulmakszn, katlmak isteyen ky veya belde veya bunlarn ksmlarnda bavuruya ilikin oylama yaplr. Oylama sonucunun olumlu olmas hlinde bavuruya ait evrak, valilik tarafndan katlnacak belediyeye gnderilir. Belediye meclisi evrakn geliinden itibaren otuz gn iinde bavuru hakkndaki kararn verir. Belediye meclisinin uygun grmesi hlinde katlm gerekleir. Bykehirlerde birleme ve katlma ilemleri, katlnacak ile veya ilk kademe belediye meclisinin gr zerine, bykehir belediye meclisinde karara balanr. Katlma sonras oluacak yeni snr hakknda, 6 nc maddeye gre ilem yaplr ve sonu ileri Bakanlna bildirilir. Muzaffer HATPOLU-Ali PARLAR, Belediye Yerel Ynetim Hukuku ve Mevzuat I, (Yayn Matbaaclk, Ankara-2005), s.12.
289

288

144 alnmasyla ky tzelkiilii sona ermekte ve ky yeni ve tek bir tzelkiilik iinde yer almakta olduundan, bu nemli deiiklik iin ky semenlerinin istekli olmalarnn, bu idar ilemin tesisinde nemli bir unsur olarak deerlendirilmesi gerektiini belirtmektedir.290 Kanmzca bu gerekelerin aynsnn katlnacak olunan belde halk sakinleri iin de geerli olduu ve bu nedenlerle de yeni bir yerleim biriminin katlmyla birlikte snrlar genileyecek ve belediyenin mevcut mal ve idar kapasitelerini bu yerlerle de paylama durumunda kalacak olan belde sakinlerinin de oylarna bavurulmasnn demokratik ynetim anlayna daha uygun olaca dncesindeyiz. Tzel kiiliin sona erdirilmesi bal altnda (Madde 11)291 nceki 1580 sayl Kanunda mevcut olmayan yeni bir dzenleme getirilerek hem nfusu 2.000in altna den belediyeler, hem de belediye snr, nfusu 50.000den fazla olan bir belediyeye 5.000 metreden daha yakn duruma gelen belediyeler iin Dantayn gr alnarak, ileri Bakanlnn teklifi zerine mterek kararnameyle tzel kiiliklerine son verilmesi hkm getirilmitir. Burada dare Hukukunun temel prensiplerinden olan usulde paralellik ilkesi gzetlenmi bulunmaktadr. Ancak yaplan dzenlemede, tzel kiilikleri sona erdirilip ilgili belediyeye katlmas sz konusu olan yerel topluluklarn yani belediye ile ky halknn, gerek sona erme gerek katlma konusunda kendilerine referandum yoluyla danlmasn ngrmediinden Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 5. maddesine uygun dmemektedir.

Gerek mahalle ynetimi gerek hemehri hukuku balklar altnda ...mahalle sakinlerinin gnll katlmyla ortak ihtiyalar belirleme ve ...hemehriler arasnda sosyal ve kltrel ilikilerin gelitirilmesi amacyla yaplacak almalarda
290

Ayn, s.12.

MADDE 11.- Meskn sahas, bal olduu il veya ile belediyesi ile nfusu 50.000 ve zerinde olan bir belediyenin snrna, 5.000 metreden daha yakn duruma gelen belediye ve kylerin tzel kiilii; genel imar dzeni veya temel alt yap hizmetlerinin gerekli klmas durumunda, Dantayn gr alnarak, ileri Bakanlnn teklifi zerine mterek kararname ile kaldrlarak bu belediyeye katlr. Tzel kiilii kaldrlan belediyenin mahalleleri, katldklar belediyenin mahalleleri hline gelir. Tzel kiilii kaldrlan belediye ile kylerin tanr ve tanmaz mal, hak, alacak ve borlar katldklar belediyeye intikal eder. Nfusu 2.000'in altna den belediyeler, Dantayn gr alnarak, ileri Bakanlnn nerisi zerine mterek kararname ile kye dntrlr..

291

145 niversitelerin, kamu kurumu niteliinde meslek kurulularnn, sivil toplum kurulularnn katlmn salayacak nlemler alnr denilmek suretiyle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda da belirtilmi olunan yerel ynetimlere halkn katlm ilkesi hayata geirilmeye allmtr. 5393 sayl belediye kanununda hemehrilik hukukunun kapsam uluslar aras gelimelere paralel olarak genilemitir. Yeni dzenlemeye gre hemehri hukukunun kapsamna beldede ikamet eden vatanszlar ile yabanclar da dahil edilmek suretiyle belediye ynetimlerine daha geni bir katlmn salanmasna imkan tannmtr.292

Bu dorultuda getirilen bir dier hkmde ise belediyelerin kamuoyu aratrmas yapmaya yetkili olduu belirtilmitir. Son olarak belediyelerin eitim, salk, evre, sosyal hizmet vs. gibi alanlarda beldelerinde dayanma ve katlm salamak amacyla gnll kiilerin katlmna ynelik programlar uygulayabilecei vurgulanmtr. (5393 sayl Kanun madde 9,11, 15/4 fkra,77) Belediye Kanunun 5. ve devam maddelerinde dzenlenmi bulunan mahalle kurulmas, kaldrlmas, birletirilmesi ve blnmesi ile ilgili olarak meclis karar ve mlk amirlerin onay

yeterli grlmekte, mahallelinin kendisini son derece yakndan ilgilendiren bu gibi kararlara katlmyla ilgili herhangi bir hkm bulunmamaktadr. Bu durum ise

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 5. maddesine uygunluk arz etmemektedir.

Belediye Kanununun 14. maddesinin 5. fkras belediyelerin mutad isleyislerinde, grev, yetki ve sorumluluk alanlarnn belediye snrlarn kapsadn vurgulamaktadr. Ancak, ayn maddenin 6. fkrasnda ise tm bu hizmetlerin,

belediye meclisinin karar ile mcavir alanlarda da yrtlmesine olanak tannmtr. Oysa bu sekildeki bir uygulama muhtemelen ky olan bir baka yerel ynetim biriminin mcavir alan ad altnda fiilen ad geen karar alan belediyeye katlmas sonucunu dourmaktadr. stelik byle nemli bir sonucu douran bir olay iin her iki toplumun da oyuna basvurulmamaktadr. Kanmzca bu tarz bir dzenleme AYYnn 5. maddesinde Yerel Ynetimlerin Snrlarnn Korunmas bal altnda dzenlenmi bulunan hkme aykrlk tekil etmektedir.

292

Halil brahim BULDA, 5393 Sayl Belediye Kanununun 13. Maddesi le Dzenlenen Hemehri Hukukunun Mahalli dareler Mevzuatnda Geliimi zerine Bir nceleme, dari ve Mali Mevzuat Dergisi, (Ekim-2007), s.23.

146 15. maddenin 3. fkrasnda Belediye, belde sakinlerinin belediye hizmetleriyle ilgili gr ve dncelerini tespit etmek amacyla kamuoyu yoklamas ve aratrmas yapabilir denilerek nceki 1580 sayl kanunda olmayan bir dzenleme getirmek suretiyle halkn belediye hizmetleri hakkndaki dncelerini renmek iin belediyelere kamuoyu yoklamas ve aratrmas yapabilme imknn tanm bulunmaktadr. Bu dzenleme Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art belirtilmi bulunan katlm ilkesine uygun bir admdr. Ancak burada tek tarafl bir yetki sz konusudur ve o yetki de belediyeye aittir. rnein yaplacak bir parkla ilgili olarak belediye arzu ettii takdirde halkn grlerine bavuracaktr. Oysa bizim nerimiz belediyenin istei olmasa dahi belli miktarda bir imza toplanmas karlnda o konuyla ilgili olarak halkn grlerine bavurulmasnn belediyeler iin zorunlu hale getirilmesidir.

5393 sayl Kanunun 20/5. maddesine gre meclis bakannn veyahut yelerden herhangi birinin nerisi zerine toplantya katlanlarn salt ounluuyla kapal oturum yaplabilmesi hem ynetimde saydamlk ilkesine tezat tekil etmekte hem de halkn katlm yollarn zorlatrmaktadr. nk bu dzenlemeyle tm yelerin salt ounluunun salanmasnn zor olabilecei dnlerek sadece

katlanlarn salt ounluuyla her trl oturumun kapal yaplmasnn n alm bulunmaktadr. yleyse yaplmas gereken eer kapal oturum yaplmas gerekiyorsa buna nitelikli bir ounlukla karar verilebilmesi ve kapal oturum yaplabilecek konularn tek tek belirlenmesidir. Kanmzca bte ve imarla ilgili iler her halkrda kapal oturuma konu olmamaldr.

Gndem bal altnda dzenlenen 21. madde293 hkmne gre meclis yelerinin belediyeye ait ilerle ilgili konular hakknda gndeme alnmak zere neri sunabilecekleri hkme balanarak nceki 1580 sayl Kanunda olmayan ve meclis yelerinin etkin katlmn amalayan bir dzenleme getirilmitir. Kanaatimizce bu

MADDE 21.- Her ayn ilk gnndeki belediye meclis gndemi belediye bakan tarafndan belirlenerek en az gn nceden yelere bildirilir ve eitli yntemlerle halka duyurulur. Her ayn ilk toplantsnda belediye bakan ve meclis yeleri belediyeye ait ilerle ilgili konularn gndeme alnmasn nerebilir. neri, toplantya katlanlarn salt ounluuyla kabul edildii takdirde gndeme alnr. .

293

147 maddeye halkn katlmnn salanmas amacyla; mahalle muhtarlarnn, sivil toplum kurulularnn ve kamu kurulularnn kendilerini ilgilendiren konularla ilgili olarak toplantya katlarak, gndem maddesi teklif edebilmeleri imknnn verilmesi daha uygun olacaktr.

5393 sayl Kanunun 24. maddesinde ihtisas komisyonlarnn raporlarnn aleni olduu vurgulanmak suretiyle bu raporlarn halka duyurulmas ve isteyenlere verilmesi dzenlenmi iken belediyenin gelir ve giderlerinin denetimi iin kurulmu olan denetim komisyonu raporlarnn belde halkna duyurulmasna ilikin herhangi bir hkme yer verilmemi olmas, halkn bilgilendirilmesi adna sz konusu maddeler arasnda uyumsuzlua sebebiyet vermektedir.

5393 sayl Kanunun Belediye Encmenini dzenleyen 33. maddesinin son fkrasnda encmen toplantlarna gr bildirmek amacyla sadece birim mirlerinin katlmasnn ngrlm olmas katlm ilkesi asndan

deerlendirildiinde yetersiz grlmektedir. nerimiz bu toplantlara ilgilerine gre mahalle muhtarlar, sivil toplum kurulular ve kamu kurumu niteliindeki meslek kurulular temsilcilerinin de katlmnn salanmas eklndedir. Belediye

encmenine sivil toplum kurulularnn katlmyla ilgili olarak Dantay 8. Dairesinin vermi olduu bir karar dikkat ekicidir. Daire haftada iki gn aramba ve Cumartesi gnleri kurulmakta olan Yeniehir pazarnn, Cumartesi gnlerinin kaldrlmasna ilikin ankaya Belediye Encmeni Kararn kamu yarar ve hizmet gerekleri ynnden somut gerekelere dayandrlmadndan bahisle bozmutur. Kararn gerekesinde zellikle dar gelirli vatandalarn kolay ve ucuz alveri yapmasna imkn veren pazar yerlerinin, hukuken hakl ve geerli bir neden olmadan kaldrlmas, nakledilmesi ya da kurulduu gn saysnn azaltlmasnn uygun dmeyeceini belirtmitir.294 Kanaatimizce bu encmen toplantsna gerek

vatandalarn gerek konuyla ilgili sivil toplum kurulularnn (tketici dernekleri vs. gibi) katlm ngrlseydi bu kararn alnmama ihtimalinin alnma ihtimaline gre ok daha yksek olacadr.

294

HATPOLU-PARLAR, a.g.e., s.46.

148 Kentsel dnm ve geliim alan adn tayan maddede, belediyelerin, salksz kentlemenin nne gemek zere ve kentin tarihi ve kltrel dokusunu korumak amacyla kentsel dnm ve geliim projeleri uygulayabilecekleri vurgulanmtr. Belediyelerimiz iin en nemli problemlerden biri haline gelmi bulunan arpk ve dzensiz kentlemelerin nne geilmesi ve zellikle de kentleri bir kuak gibi saran gecekondu semtlerinin slah edilmesi bakmndan bu dzenleme son derece yararl olacaktr. (5393 sayl Kanun madde 73) Ancak ad geen

dzenlemede zellikle de orada yaayan halkn gnlk yaamn da olduka yakndan ilgilendirmesine karn bu tr kararlarn alnmasnda Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda vurgulanm bulunun halkn katlmnn maddede yer almamas nemli bir eksikliktir. Oysa ki Fransada bu tr kentsel dzenleme alanlar iin hem ncesinde halk bilgilendirilmekte ve hem de plnlama yaplrken halkn nerileri dikkate alnmaktadr.

1.4. Etkinlik ve Verimlilik lkeleri Asndan

amz modern ynetim anlay paralelinda yerel ynetimlerde etkinlik ve verimlilik ilkesine dayal hizmet anlay, yerel ynetimlerin kamu hizmetlerini sunmasnda dikkate alnmas gereken ncelikli konulardan biri olarak karmza kmaktadr. Bu erevede yerel ynetimler; organizasyonel klme (downsizing), optimal byklkte hizmet sunma (rightsizing), d kaynaklardan yararlanma (outsourcing), kademe azaltma (delayering), alanlara yetki ve sorumluluk verme (empowerment), yaln ve esnek organizasyon modeli gibi ada ynetim tekniklerinden yararlanmaldrlar.295 Bundan sonraki aklamalarda 5393 sayl Kanunun AYYda da belirtilmi bulanan etkinlik ilkesi balamnda

deerlendirilmesi yaplacaktr.

Son yaplan nfus saymna (2000 yl) gre nfusumuzun % 80e yakn kentlerde oturmaktadr. Bu durum iki nemli deiime neden olmaktadr. Bu

deiimlerden birincisi krsal alanlardan kentlere g ve buna bal olarak belediye saylarnn hzla artmasdr. Belediye saylarnn art belediyelerin genel bte vergi paylarndan aldklar gelirlerinin azalmasna neden olmaktadr. kincisi ise salksz
Abdullah SOYSAL, Yerel Ynetimlerde Kaliteli Hizmet Anlaynn Gelitirilmesi ve Kurumsallatrlmas, Trk dare Dergisi, (Mart-2006), s.180,
295

149 kentlemedir. Trk toplumu krsal ve buna bal olarak tarmsal bir yaam dzeninden kentsel ve endstriyel bir yaam dzenine gei srecini yaamaya balamtr.296 Bu geliim doal olarak, kentlileen nfusun artan hizmet gereksinimlerinin karlanmas iin gerekli olan beled hizmetlerin etkin ve verimli bir ekilde sunulmasn belediyeler asndan zorunlu klmaktadr.

5393 sayl Kanunun 4. maddesi ile belediye kurulmasndaki nfus koulu 2.000den 5.000e karlmtr (bu say 2001 ylnda hazrlanm bulunan tasarda 10.000 idi). Bylelikle kk yerleim yerlerinin belediye olmasnn nne geilerek optimum dzeydeki yerleim merkezlerinin belediye olabilmesine imkn tannmtr. Kanmzca belediye kurulmasndaki nfus koulunun arttrlmas uygun olmutur. nk nceki uygulamada gerek nfusu 1.500 civarnda olan birok yerleim yeri tama nfus kaytlaryla 2.000i aarak belde olabilmilerdir. Oysa imdiki dzenleme ile bu yntemi kullanmak eskisi kadar kolay olmayacaktr.

5393 sayl Kanunun 4. maddesi ile belediye kurmak iin gerekli nfus kriteri 2.000den 5.000e karlmakla hem siyas amalarla ve tama nfuslarla yerleim yerlerinin belediye yaplmasnn nne geilmi ve hem de hizmetlerin etkin ve verimli bir ekilde yrtlmesi adna gerekli olan optimum alan leine yaklalmaya allmtr. Ayn kanunun 73. maddesi ile de arpk kentlemeyi

nlemek adna belediyelere kentsel dnm projeleri uygulama imkn tanmtr. Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art da deinilmi bulunulan hizmetlerin etkin ve verimli bir ekilde yrtlebilmesinin belki de n art saylabilecek olan sorun, yerel ynetimler iin optimum bir lein belirlenmesi hususudur. Bu lek belirlenirken kukusuz dikkate alnacak hususlarn banda ise nfus lt gelmektedir. 2001 ylnda hazrlanm bulunan Belediye Yasa Tasarsnda belediye kurulmas iin aranan nfus 10.00 idi. 5393 sayl Yasa bunu 5.000 olarak belirlemitir. Kanmzca etkin ve verimlilik adna ileride ayrntl olarak deineceimiz zere nfus kriteri olarak 5393 sayl Kanunun belirlemi olduu 5.000 saysnn arttrlmas gerekmektedir.

296

Firuz Demir YAAMI, Belediye Ynetimi, (Zirve Ofset, Ankara-1996), s.11

150 5393 sayl Kanunun Belediye tekiltn dzenleyen 48. ve 49.

maddelerinde297 nceki kanuna kyasla yenilikler olarak; belediyelere nfusu, coraf yaps, ekonomik ve sosyal zellikleri dikkate alnmak suretiyle norm kadro uygulamas getirilmitir. Belediyelerin ihtiyalarna gre meclislerinin kararyla yeni birimler oluturulabilmesine imkn tannarak esnek tekiltlanma yapsna geilmitir. Bunun yannda belediyelere szleme ile ihtiya duyulan uzman ve teknik personeli altrma
297

yetkisi

verilerek

kalifiye

personel

istihdamnn

kolaylatrlmas

Belediye Tekilt ve Personelini Dzenleyen 48. ve 49. maddelerde zetle:

Belediye tekilt, norm kadroya uygun olarak yaz ileri, mal hizmetler, fen ileri ve zabta birimlerinden oluur. Beldenin nfusu, fizik ve coraf yaps, ekonomik, sosyal ve kltrel zellikleri ile gelime potansiyeli dikkate alnarak, norm kadro ilke ve standartlarna uygun olarak gerektiinde salk, itfaiye, imar, insan kaynaklar, hukuk ileri ve ihtiyaca gre dier birimler oluturulabilir. Bu birimlerin kurulmas, kaldrlmas veya birletirilmesi belediye meclisinin kararyla olur. Norm kadro ilke ve standartlar ileri Bakanl ve Devlet Personel Bakanl tarafndan mtereken belirlenir. Belediyenin ve bal kurulularnn norm kadrolar, bu ilke ve standartlar erevesinde belediye meclisi kararyla belirlenir. Belediye personeli, belediye bakan tarafndan atanr. Birim mdrl ve st ynetici kadrolarna yaplan atamalar ilk toplantda belediye meclisinin bilgisine sunulur. Personelin her trl alacaklar zamannda ve ncelikle denir. Belediye ve bal kurulularnda, norm kadroya uygun olarak evre, salk, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, biliim ve iletiim, plnlama, aratrma ve gelitirme, eitim ve danmanlk alanlarnda avukat, mimar, mhendis, ehir ve blge plncs, zmleyici ve programc, tabip, uzman tabip, ebe, hemire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yllk szleme ile altrlabilir. Bu fkra uyarnca szlemeli olarak istihdam edileceklere denecek net cret, sz konusu kadro unvan iin birinci derecenin birinci kademesi esas alnmak suretiyle 657 sayl Devlet Memurlar Kanununa gre tespit edilecek her trl demeler toplamnn net tutarnn yzde 25 fazlasn gememek zere belediye meclisi kararyla belirlenir. Avukat, mimar, mhendis (inaat mhendisi ve harita mhendisi olmak kaydyla) ve veteriner kadrosu bulunmayan veya ilerin azl nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamna ihtiya duyulmayan belediyelerde, bu hizmetlerin yrtlmesi amacyla, haftann ya da ayn belirli gn veya saatlerinde ksmi zamanl olarak szleme ile personel altrlabilir. Bunlara denecek net cret, ayn unvanl kadrolarn birinci derecesinin birinci kademesi iin yaplmas gereken btn demeler toplamnn net tutarnn yarsn gememek ve altrlacak sre ile orantl olmak zere belediye meclisi karar ile tespit edilir. Kamu kurum ve kurulularnda istihdam edilen memurlar, belediye bakannn talebi, kendilerinin ve kurumlarnn muvafakatiyle, belediyelerin birim mdr ve st ynetici kadrolarnda geici olarak grevlendirilebilirler. Bu ekilde grevlendirmelerde 657 sayl Devlet Memurlar Kanununun 68 inci maddesinin (B) fkrasnda ngrlen artlar dikkate alnr. Belediyelerde bu ekilde istihdam edilen personel kurumlarndan izinli saylrlar denilmektedir.

151 hedeflenmitir. Yine kamu kurum ve kurulularnda istihdam edilen memurlarn belediyelerde grevlendirilmesine imkn tannarak belediyelerin ihtiya duyduu personeli kamu kurum ve kurulularndan temin edebilmesinin n almtr. Son olarak personelin her trl alacaklar zamannda ve ncelikle denir denilerek

belediye personelinin bu konudaki maduriyetlerinin giderilmesi amalanmtr.

Bu maddeye ilikin olarak bedeliye personelinin zellikle de birim mirlerinin atanmasnda eski nceki 1580 sayl yasa hkmnn korunmasnn daha uygun olacan deerlendirmekteyiz. Ad geen kanunun 94/B maddesinde Belediyelerde reis muavinleri ile daire ve ube reisleri ve bilumum belediye memurlar ilk

itmanda belediye meclisince tasdik olunmak artyla belediye reisi tarafndan intihap ve tayin olunurlar denilerek mevcut kanuna gre daha gvenceli bir sistem getirmitir. u andaki kanuna gre meclisin tasdikine gerek bulunmamakta sadece bilgi sunulmas yeterli grlmektedir.

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 6. maddesinde akca belirtilmi olunan yerel ynetimlerde yksek nitelikli eleman istihdamna imkn verilecek ekile eitim olanaklar ve cret salanmas ilkesini 5393 sayl Kanunun 48. ve 49. maddeleriyle birlikte deerlendirdiimizde durumun hi de i ac olmadn

grmekteyiz. nk szlemeli personel iin verilecek cret iin 657 sayl Devlet Memurlar Kanunu baz alnmak suretiyle kstlama yoluna gidilmitir. Bunun yannda ad geen kanunda zabta ve itfaiye personeli haricindeki personelin hizmet ii eitimiyle ilgili herhangi bir dzenlemenin bulunmamas da dikkat ekicidir. Bizce burada yaplmas gereken szlemelilere verilecek creti artrmak ve de belediyenin tm personelini kapsayacak ekilde hizmet ii eitime imkan tanmaktr.

Halil KALABALIKa gre; Anayasann 128/2. maddesi, Anayasa Mahkemesi kararlar, yerel ynetim ve Devlet Memurlar Kanunu karsnda, yerel ynetim memurlarnn kadrolarn ihdas yetkisi, lke genelinde uygulanan kanunlarla tespit edilen ilke ve usuller erevesinde, AYYnn 6. maddesinde de vurguland zere yerel ynetim organlarna ait olmaldr.
298

Buradan hareketle 5393 sayl Kanun ile

belediyelerde istihdam edilecek personele ilikin ilke ve standartlarn isleri

298

KALABALIK, a.ge., s.637.

152 Bakanl ve Devlet Personel Bakanl tarafndan mstereken belirlenecek norm kadro esasna bagl olmasnn zerklik Sartndaki dzenlemeyle uyumluluk arz etmedii ortaya kmaktadr.

Belediye hizmetlerinin yerine getirilmesini kapsayan (67, 70 ve 71.) maddelerde; belediyelerin birok hizmetlerini, sresi ilk mahall idareler genel seimlerini izleyen altnc ayn sonunu gememek zere ihale yoluyla nc ahslara grdrebilmesine imkn tannmtr. Ayrca belediyeler kendisine verilen grev ve hizmet alanlarnda, ilgili mevzuatta belirtilen usullere gre irket kurabilir ve belediyeler, zel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini ileri Bakanlnn izniyle bte iinde iletme kurarak yapabilir denilmek suretiyle belediye hizmetlerinin yerine getirilmesinde alternatif hizmet sunma yntemleri olarak zelletirme ve irketleme uygulamalar hayata geirilmi bulunulmaktadr.

Ancak Kanunda belediye irketlerinin denetimi konusunda dzenleyici bir hkm bulunmamaktadr. Bu durum ise belediyece Trk Ticaret Kanununa gre kurulmu ortaklklarn yllk faaliyet ve hesaplarnn denetlenmesi konusunda bir boluk meydana getirmektedir (ileri Bakanlnn 19.12.2000 arih 47577 sayl genelgesinde de aka vurguland zere belediye irketleri kamu kurumu olmayp, Ticaret Kanununa tabi zel hukuk tzel kiileridir.) Bu amala belediye meclislerinin bu tr irketlerin mal denetimini yapabilmesinin n almaldr. Dikkati eken bir dier nemli konu ise mahall mterek kamu hizmetlerinin irketleme yoluyla yerine getirilmesine herhangi bir snrlamann getirilmemi olmasdr. Bu durumda yerel ynetimlerin, kamu hizmeti sunan idar birim olma zelliini tamamen ortadan kalkabilecei ihtimal dhilinde olmaktadr. O nedenle yaplmas gereken irketleme hususunu konu ynnden snrlamaya tabi tutmaktr.

Dier kurulularla ilikiler adn tayan 75. maddede, belediyelerin meclis kararlaryla yapaca anlamalara uygun olarak dier kamu kurum ve kurulularyla ortak hizmet projeleri yapabilmeleri ve bu amala birbirlerine kaynak aktarmnda bulunabilmelerine olanak tannmtr. Mahall idareler, merkez idareye ait hizmetlerin yerine getirilmesi amacyla gerekli ayn ihtiyalar karlayabilir, geici olarak ara ve personel temin edebilir denilmek suretiyle kamu olanaklarnn bir

153 btn halinde vatandalarn ihtiyalarnn karlanmas amacyla seferber

edilebilmelerini hkme balamtr.

Meclis toplants bal altnda dzenlenen hkme (madde 20) gre belirli aylarda toplanan meclis yerine her ay toplanan meclis sistemine geilerek olaanst toplant usul kaldrlmtr. Belediye meclisinin her ay toplanmas, belediyelerin temel karar organ olarak gemi dnemlere gre belediye ynetiminde daha etkili rol oynamasna yol aacaktr. Getirilen dzenlemeyle belediye meclisinin olaanst olarak toplanabilmesi hkm ortadan kaldrlmtr. Oysa Meclis, bte grmeleri haricinde ayda en fazla be gn toplant yapabilmekte ve ayrca ylda bir ay da tatil karar alabilmektedir. Sz konusu zaman dilimleri ierisinde meclisin toplanmasn gerektirecek bir hususun ortaya kmas ihtimallerini gz nnde bulundurarak olaanst toplanmann tekrar madde hkmne derc edilmesi gerektii kanaatindeyiz. Nitekim 30.05.2007 tarih ve 5675 sayl Kanun uyarnca yaplan deiiklik ile bu eksiklik giderilmi bulunmaktadr.

Meclis kararlarnn kesinlemesi bal altnda dzenlenen 23. madde299 hkmne gre mlk amirin onay denetimi kaldrlarak hukuka uygunluk denetimine geilmi ve bu suretle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 8. maddesi hayata geirilmeye allmtr. Bu madde de ayrca kesinleen meclis kararlar zetlerinin 7 gn ierisinde uygun aralarla duyurulaca da belirtilmitir. Ancak bunun nasl olaca konusunda somut herhangi bir ifadeye yer verilmemitir. Meclis kararlarnn duyurulmas zellikle imar pln deiiklikleri konusunda nem arz etmektedir. Bu nedenle de meclis kararlar eski yntemlerin (panoya asma, hoparlrle iln vs. gibi) yan sra, internet aracl ile de duyurulabilir. Bizim nerimiz meclis kararlarnn
299

MADDE 23.- Belediye bakan, hukuka aykr grd meclis kararlarn, gerekesini de belirterek yeniden grlmek zere be gn iinde meclise iade edebilir. Yeniden grlmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden grlmesi istenip de belediye meclisi ye tam saysnn salt ounluuyla srar edilen kararlar kesinleir. Belediye bakan, meclisin srar ile kesinleen kararlar aleyhine on gn iinde idar yargya bavurabilir. Kararlar kesinletii tarihten itibaren en ge yedi gn iinde mahalln en byk mlk idare amirine gnderilir. Mlk idare amirine gnderilmeyen kararlar yrrle girmez. Mlk idare amiri hukuka aykr grd kararlar aleyhine idar yargya bavurabilir. Kesinleen meclis kararlarnn zetleri yedi gn iinde uygun aralarla halka duyurulur.

154 zetlerinin deil, tamamnn il zel idaresince o il leinde karlacak Resm Gazete benzeri bir yaynla o il iindeki tm yerel ynetim kararlarnn yaynnn salanmasdr.

Bu konuyla ilgili olarak deinmek istediimiz bir dier husus ise belediye meclis yelerinin siyas parti ats altnda seilebilmelerine karn ve 2820 sayl Siyas Partiler Kanununun 3370 sayl Yasayla deiik 7. maddesinin siyas parti rgtlerini sayarken il genel meclisi ve belediye meclisi gruplar eklnde belediye meclisi grubuna yer verirken 5393 sayl Yasada Belediye Meclisi ile ilgili hkmlerde byle bir dzenlemeye rastlanmamaktadr. Gerek bu elikinin giderilmesi gerek Meclisin daha etkin almas adna tpk TBMMnde olduu gibi Belediye Meclislerinde de -TBMMdeki siyas parti gruplarnn sahip olduu

yetkileri haiz- siyas parti gruplar kurulmasna imkn verilmesinin faydal olacan deerlendirmekteyiz.

htisas komisyonlar baln tayan 24. madde300 hkmnde dikkatimizi eken hususlar unlardr: Bir defa belediyelerin en ncelikli ve bir o kadar da sorunlu
300

MADDE 24.- Belediye meclisi, yeleri arasndan en az en fazla be kiiden oluan ihtisas komisyonlar kurabilir. Komisyonlarn bir yl gememek zere ne kadar sre iin kurulaca ayn meclis kararnda belirtilir. htisas komisyonlar, her siyas parti grubunun ve bamsz yelerin meclisteki ye saysnn meclis ye tam saysna oranlanmas suretiyle oluturulur. l ve ile belediyeleri ile nfusu 10.000'in zerindeki belediyelerde pln ve bte ile imar komisyonlarnn kurulmas zorunludur. Meclis toplantsn mteakip imar komisyonu en fazla on i gn, dier komisyonlar ise be i gn iinde kendilerine havale edilen ileri sonulandrr. Komisyonlar kendilerine havale edilen ilerle ilgili raporlarn bu srenin sonunda meclise sunmadklar takdirde, konu meclis bakan tarafndan dorudan gndeme alnr. htisas komisyonlarnn grev alanna giren iler bu komisyonlarda grldkten sonra belediye meclisinde karara balanr. Mahalle muhtarlar ve ildeki kamu kurulularnn amirleri ile ildeki kamu kurumu niteliindeki meslek kurulular, niversiteler, sendikalar ve gndemdeki konularla ilgili sivil toplum rgtlerinin temsilcileri, oy hakk olmakszn kendi grev ve faaliyet alanlarna giren konularn grld ihtisas komisyonu toplantlarna katlabilir ve gr bildirebilir. Komisyon almalarnda uzman kiilerden yararlanlabilir. Komisyon raporlar alendir, eitli yollarla halka duyurulur ve isteyenlere meclis tarafndan maliyetlerini amamak zere belirlenecek bedel karlnda verilir.

155 kararlarn alnd alan bte ve imar alanlardr. O nedenle bu konularn meclise daha salkl bir ekilde grlp karara balanabilmesi iin, evveliyetle ihtisas komisyonlarnda grlmesinin faydal olaca muhakkaktr. Getirilen dzenleme ile komisyonlarn almalarnda uzman kiilerin grlerinden faydalanabilmesi olana tannmas olumlu bir adm olarak deerlendirilirken komisyon almalarnn 5-10 gn gibi ksa srelerle kstlanm olmasn ayn ekilde deerlendirmek mmkn grnmemektedir. yleyse daha etkin ve verimli bir ileyi iin yaplmas gereken hem bte ve imar konularnda ihtisas komisyonlarnn kurulmasnn tm belediyeler iin zorunlu hale getirmek hem de bu sreleri daha makul bir seviyeye (rnein en ge 1 ay iinde gibi) ykseltmektir.

Kanatimizce 25. maddede geen ve belediyeler adna denetim komisyonunun kurulmas iin sahip olunmas gereken 10.000 nfus art yerinde bir dzenleme deildir. O nedenle bu art kaldrlmal ve bylelikle her belediye meclisinin bir denetim komisyonu oluturabilmesinin nndeki engel kaldrlmaldr. Burada dikkat edilmesi gereken dier bir husus da bu madde hkmyle madde 55te dzenlenmi bulunan 5018 sayl Kanun erevesinde getirilen i ve d denetim konularnn birbirleriyle uyumluluk arz etmemesi bylelikle de mkerrer denetlemelerin mmkn olabilecei hususlardr.

156 5393 sayl Kanunun 26. maddesi301 ile nceki 1580 sayl eski Kanunun 61, 64 ve 76. maddelerinde ayr ayr ekilde dzenlenmi bulunan Meclisin bilgi edinme ve denetim yollar bir takm yeniliklerle birlikte tek bir madde de toplanm bulunmaktadr. Getirilen yeniliklerden en nemlisi gensoru ve faaliyet raporu nedeniyle belediye bakannn drlmesi iin Belediye Meclisinde salanmas gereken ounluun 3/2den 4/3e karlm olmasdr. Bylelikle bakann drlmesi zorlatrlm bulunmaktadr. Dantayn 8. Dairesi kararlarnda da aka vurguland zere gerek gensoru gerek faaliyet raporunun yetersizlii

nedeniyle bakann drlebilmesi iin ileri srlen iddialarn somut bilgi ve belgelere dayanmas ile kastl davranlm olmas gerekmektedir. (E.1997/3496, K.1997/2832-E.1998/2668, K.1998/2529)302. Kanmzca belediye bakann drme adna belediye meclisinin yapm olduu gensoru nergesi ve faaliyet raporunun yetersizlii denetimleri yannda halkn denetimi adna semenlere belediye bakann geri arma yetkisinin verilmesi uygun olacaktr. nk meclis ounluu ile

belediye bakannn genelde ayn siyas parti mensubu olaca deerlendirildiinde bu denetim yolunun kullanlmasnn zor olduu grlecektir. Konuyla ilgili olarak Dantay 8. Dairesi E.2002/420, K.2002/1824 sayl kararnda303 mevzuata uyum konusunda gereken zeni gstermeyen ve keyf tutum ve davranlaryla belde halk zerinde gvenirliini kaybeden belediye bakan hakknda verilen yetersizlik kararn hukuka uygun bulmutur. Buradan hareketle tezimizin ileriki safhalarnda

MADDE 26.- Belediye meclisi, bilgi edinme ve denetim yetkisini faaliyet raporunu deerlendirme, denetim komisyonu, soru, genel grme ve gensoru yoluyla kullanr. Meclis yeleri, meclis bakanlna nerge vererek belediye ileriyle ilgili konularda szl veya yazl soru sorabilir. Soru, belediye bakan veya grevlendirecei kii tarafndan szl veya yazl olarak cevaplandrlr. Meclis yelerinin en az te biri, meclis bakanlna istekte bulunarak, belediyenin ileriyle ilgili bir konuda genel grme almasn isteyebilir. Bu istek meclis tarafndan kabul edildii takdirde gndeme alnr. Belediye bakannca meclise sunulan bir nceki yla ait faaliyet raporundaki aklamalar, meclis ye tam saysnn drtte ounluuyla yeterli grlmezse, yetersizlik kararyla grmeleri kapsayan tutanak, meclis bakan vekili tarafndan mahalln mlk idare amirine gnderilir. Vali, dosyay gerekeli gryle birlikte Dantaya gnderir. Yetersizlik karar, Dantayca uygun grld takdirde belediye bakan, bakanlktan der. Meclis ye tam saysnn en az te biri oranndaki yenin imzasyla belediye bakan hakknda gensoru nergesi verilebilir. Gensoru nergesi, meclis ye tam saysnn salt ounluunun oyu ile gndeme alnr ve tam gn gemedike grlemez. Gensoru nergesinin karara balanmasnda drdnc fkraya gre ilem yaplr.
302 303

301

www.danistay.gov.tr(04.04.2008) www.danistay.gov.tr(04.04.2008)

157 ayrntlaryla aklayacamz zere nerimiz Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnda da yer alan halkn katlm ve denetimi kapsamnda halka baarsz belediye bakann drebilme yetkisinin tannmasdr.

Meclisin feshi bal altnda dzenlenen 30. maddesi304 hkm ile nceki 1580 sayl Kanunun 53. maddesinin 1. ve 2. fkras yrrlkten kaldrlm ve 4. fkras ise belediyeye verilen grevlerle ilgisi olmayan konularda siyas karar alma eklnde dzeltilmitir. A bendinde getirilmi olan dzenleme olduka mulk kalmtr. yle ki belediyenin grevlerini ihmal ettii ve bunun belediye ilerini sekteye uratt nasl, neye gre ve kim tarafndan tesbit edilecektir. Kanaatimizce bu konularn akla kavuturulmas gerekmektedir. nerimiz yaplacak ilk tesbitin de yarg yoluyla olmasdr. B bendinde ise grevle ilgili olmayan siyas kararlar almas durumunda meclisin fesh edilecei yazldr. Ayrca neyin grevle ilgili olduu neyin olmad ayr bir tartma konusu olmakla beraber belediyeler iin artk grevleri ile ilgili olmayan siyas bir konuyu karar almakszn grebilmesinin ve grevleriyle ilgili bir konuda siyas karar almasnn yolu alm bulunmaktadr. Bu konuyla ilgili dikkat ekici bir rnek olarak Dantay 8. Dairesi 17.01.2002 tarihli 4106-242 sayl kararnda karlat doal felaketler nedeniyle skntya den Belediye Meclisinin bu skntnn giderilmesi iin Cumhurbakanl ve TBMMden yardm istemesini ileri Bakanlnca siyas bir karar olarak nitelendirip belediye meclisinin feshi talebini red etmitir.305

MADDE 30.- Belediye meclisi; a) Kendisine kanunla verilen grevleri sresi iinde yapmay ihmal eder ve bu durum belediyeye ait ileri sekteye veya gecikmeye uratrsa, b) Belediyeye verilen grevlerle ilgisi olmayan siyas konularda karar alrsa, ileri Bakanlnn bildirimi zerine Dantayn karar ile feshedilir. ileri Bakanl gerekli grd takdirde meclisin feshine dair bildirim ile birlikte, karar verilinceye kadar meclis toplantlarnn ertelenmesini de ister. Dantay, bu hususu en ge bir ay iinde karara balar. Bu ekilde feshedilen meclisin yerine seilen meclis, kalan sreyi tamamlar.
305

304

HATPOLU-PARLAR, a.g.e., s.543.

158 5393 sayl Kanunun 32. maddesi306 hkm ile meclis yelerinin mali haklarnda birtakm iyiletirmeler yaplmakla birlikte meclis yelerine herhangi bir sosyal gvence getirilmi deildir. Oysaki AYY 7. maddesinin 2. fkrasnda yerel dzeyde seilmi temsilcileringrevin yrtlmesi srasnda yaplacak

masraflarn uygun biimde mali tazminiyle birlikte..buna tekabl eden sosyal sigorta primlerinin denmesine olanak salayacaktr gerei meclis yelerini mali ynden daha gvenceye kavuturma dolaysyla yaptklar greve daha iyi motive edebilme adna onlara da sosyal gvence hakknn tannmasnn uygun olaca deerlendirilmektedir.

Belediye bakan bal altnda dzenlenmi bulunan 33. madde de Belediye bakan, grevinin devam sresince siyas partilerin ynetim ve denetim organlarnda grev alamaz; profesyonel spor kulplerinin bakanln yapamaz ve ynetiminde bulunamaz denilmek suretiyle belediye bakanlarnn asl ilerine daha fazla zaman ayrmalar hedeflenmitir. Bu dzenleme ayn zamanda Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 7/3. maddesi hkmyle de rtmektedir.

Fransada belediye bakanlarnn ayn zamanda milletvekili olma haklar bulunmaktadr. Bu sistemin lkemizde de uygulanmas durumunda yerel ynetim temsilcilerinin yasama organ ierisinde yerel ynetimlere ilikin yasal

dzenlemelerde etkin rol oynayabilmesinin n alacaktr. Bunun yannda belediye bakanlarnn halk tarafndan iki turlu seimle seilmesi ki bu sistem zellikle Almanyann gney eyaletlerinde uygulanmaktadr- kanaatimizce onlarn temsil etkinlii asndan daha faydal olacaktr. nk mevcut seim sisteminde belediye bakanlarmzn byk bir ounluu % 20-30 oy aralklaryla seilmekte iken iki turlu seimde bu oy oran bunun yaklak iki katna kacandan bu ekilde hem temsilde meruiyet salanm olunacak ve hem de belediye bakanlar icraatlarnda daha zgr hareket etme kabiliyetine kavumu olacaklardr. Son olarak gerek

bykehir belediyelerimizde gerek il zel idarelerimizde mevcut bulunan genel

306

MADDE 32.- Meclis bakan ve yelerine, meclis ve komisyon toplantlarna katldklar her gn iin, 39 uncu madde uyarnca belediye bakanna denmekte olan aylk brt denein gnlk tutarnn te birini gememek zere meclis tarafndan belirlenecek miktarda huzur hakk denir. Huzur hakk denecek gn says, 20, 24 ve 25 inci maddelerde belirtilen toplant gn saysndan fazla olamaz ve meclis yelerine ayn gn iin birden fazla huzur hakk denemez.

159 sekreterlik messesesinin belediyelerde de ihdasnn faydal olaca

deerlendirilmektedir.

Grevden uzaklatrma bal altnda dzenlenen 47. maddede307 ise Devlet Memurlar Kanununda yer alan dzenlemelere paralel hkmler getirilmi ve greve dndrme somut koullara balanmtr. Ancak bununla yetinilmeyerek Anayasann 127/4 maddesi de deitirilmek suretiyle grevden uzaklatrmann bir yarg kararna bal olarak uygulanmasna geilmesi yerinde bir dzenleme olacaktr. Bu uygulamayla ayn zamanda grevden uzaklatrma kararnn siyas ve keyf olarak kullanlmasnn da nne geilmi olunacaktr.

Yurtd ilikiler adn tayan 74. maddede, Belediyeler, ileri Bakanlnn izniyle ve belediye meclisinin kararna bal olarak grev alanlar ile ilgili konularda faaliyet gsteren uluslararas teekkl ve organizasyonlara ye olabilmekte, ve karde kent ilikisi kurabilmekte hkm getirilmek suretiyle Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 10. maddesi hkm hayata geirilmeye allmtr. Bu gelime lkemizin AB yelii balamnda belediyelerimizin daha imdiden uluslararas alma tecrbesi edinmesine neden olacandan olumlu olarak deerlendirilmektedir. 5393 sayl Kanunun 15. maddesinin son fkrasnda 1580den farkl olarak gelir getirsin veyahut getirmesin belediyelerin sadece kamu hizmetlerinde fiilen kullanlan mallarnn haczedilemeyecei ngrlmtr. Ayrca 1580e gre belediyenin har gelirleri haciz edilebilirken 5393 sayl kanuna gre har gelirleri haciz edilememektedir. Anayasa Mahkemesi Esas 1999/46, Karar 2000/25 sayl

Kararnda belediyelerin, devamllk gsteren hizmetlerinin grlmesine ayrlm emval veya eyalarn hacze konu olabilmesinin, belediyelerin yerine getirmekle

MADDE 47.- Grevleriyle ilgili bir su nedeniyle haklarnda soruturma veya kovuturma alan belediye organlar veya bu organlarn yeleri, kesin hkme kadar ileri Bakan tarafndan grevden uzaklatrlabilir. Grevden uzaklatrma karar iki ayda bir gzden geirilir. Devamnda kamu yarar bulunmayan grevden uzaklatrma karar kaldrlr. Grevden uzaklatrlanlar hakknda; kovuturma almamas, kamu davasnn dmesi veya beraat karar verilmesi, davann genel af ile ortadan kaldrlmas veya grevden drlmeyi gerektirmeyen bir sula mahkm olunmas durumunda grevden uzaklatrma karar kaldrlr. .

307

160 ykml bulunduklar kamusal hizmetlerin ifa vastalarn ortadan kaldrmak gibi arzu edilmeyen bir netice douraca ve itiraz konusu kuralla getirilen snrlamadaki amacn toplum yararnn stn tutulmas olduunu belirtmek suretiyle bu konudaki snrlamann iptal istemini red etmi bulunmaktadr.308 Burada dikkat eken husus kanunda geen fiili kullanmn muhtemel bir yargsal srete ispat ynnden sorunlara yol aabileceidir.

3.2. 5393 SAYILI KANUNUN AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTINA DAHA UYGUN HALE GETRLMESNE LKN NERLER Bir nceki balkta 5393 sayl Belediye Kanunumuzun maddelerini eitli blm balklar altnda irdeleyerek hukuk ve idar olarak eksikliklerini ksaca ortaya koymaya altk. Bu blmmzde ise bu eksikliklerin giderilmesi adna gerek Trkiyedeki yeniden yaplandrma almalarndan gerek Avrupadaki birtakm lkelerde yerel ynetimlerde yaanan gelimelerden esinlenerek belediyelerimizin daha zerk, daha katlmc ve de etkin hizmet retebilmesi adna birtakm nerilerde bulunacaz. 2.1.Yerel zerklik lkesi Asndan 2.1.1.Anayasann Yerel Ynetimlerle lgili 127. Maddesi Yeniden Yazlmaldr Yerel ynetimlerde yaplacak olan dzenlemelerin onunla bir btnlk arz eden merkez ynetimleri de dorudan veya dolayl olarak etkilemesi kanlmaz olacandan, reforma, bu ikili arasndaki ilikilerin dzenlendii en temel metin olan Anayasadan balamak gerekmektedir. 1982 Anayasas 12 Eyll hareketi sonras yaplan bir Anayasa olduundan bata temel hak ve hrriyetler olmak zere dzenlemi olduu birok alanlar bakmndan 1961 Anayasasna gre zgrlk alanlarn daha kstlayc ve devleti bireye kar stn tutan bir ierie sahip bulunmaktadr. Bunlardan dolaydr ki 1982 Anayasasnn birok maddesi ABne uyum sreci ierisinde deitirilmitir.

308

www.anayasa.gov.tr (05.05.2006).

161 Bu balamda Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 2. maddesinde de belirtilmi olunan zerklik, 3. maddesinde dzenlenmi bulunan subsidiarite (hizmette yerellik) ile balang blmnde sz edilen katlm ilkeleri; mahall idarelere ilikin temel ilkeler olduundan Anayasamzn mahall idarelere ilikin dzenlemelerinin ierisinde aka yer almas yaplacak olan yasal dzenlemeler iin anayasal bir dayanak tekil edecektir. Konuyla balantl olarak Avrupa Konseyi Trkiye ile ilgili ald 1997/29 tarih/sayl kararda Trk Anayasasnn 127. maddesinin reformunu telkin etmek dnlmelidir. Trkiyenin niter devlet olarak kalmay istedii ak olsa da eer mmknse AYYna gnderme yapmak suretiyle yerel ynetim ilkelerine ak bir gnderme yaplabilir denmektedir.309 dare yrrlkte bulunan 1982 Anayasasnn III. Ksm IV. Blmnde dzenlenmi bulunmaktadr. Bu dzenlemelerde ilk gze arpan ey idarenin btnl ve kanunlii ilkeleridir. niter devlet yapsnn ve hukuk devleti olmann gerei olan bu ilkeler merkez idare ve mahall idare ilikilerine ynelik olarak yaplacak dzenlemelerde dikkate alnacak en temel dzenlemelerden biri olmaktadr. Konuyu biraz daha aklayacak olursak reform adna karlacak kanunlarn, gerek merkez idarece gerek mahall idarelerce vatandalara sunulacak olunan kamu hizmetlerinin ahengini bozmamas ve niter devlet yapsn zedeleyecek hkmler ihtiva etmemesi gerekmektedir. 1982 Anayasasnn Yrtme adn tayan kinci Blmnn dare st

bal altnda Mahall dareler balndaki 127. maddesi metin olarak yledir: Mahall idareler; il, belediye veya ky halknn mahall mterek ihtiyalarn karlamak zere kurulu esaslar kanunla belirtilen ve karar organlar, gene kanunda gsterilen semenler tarafndan seilerek oluturulan kamu tzel kiileridir. Mahall idarelerin kurulu ve grevleri ile yetkileri, yerinden ynetim ilkesine uygun olarak kanunla dzenlenir. Mahall idarelerin seimleri, 67. maddedeki esaslara gre be ylda bir yaplr. Ancak, milletvekili genel veya ara seiminden nceki veya sonraki bir yl iinde yaplmas gereken mahall idareler organlarna veya bu organlarn yelerine ilikin
Ahmet APAN, Avrupa Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi ve Yerel Ynetimlerimiz Hukuk ve Adalet (Eletirel Hukuk Dergisi), Nisan/Haziran-2004, s.220.
309

162 genel veya ara seimler milletvekili genel veya ara seimleriyle birlikte yaplr. Kanun, byk yerleim merkezleri iin zel ynetim biimleri getirebilir. Mahall idarelerin seilmi organlarnn, organlk sfatn kazanmalarna ilikin itirazlarn zm ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yarg yolu ile olur. Ancak grevleri ile ilgili bir su sebebi ile hakknda soruturma veya kovuturma ailn mahall idare organlar veya bu organlarn yelerini, ileri Bakan, geici bir tedbir olarak kesin hkme kadar uzaklatrabilir. Merkez idare, mahall idareler zerinde, mahall hizmetlerin idarenin btnl ilkesine uygun ekilde yrtlmesi, kamu grevlerinde birliin salanmas, toplum yararnn korunmas ve mahall ihtiyalarn gerei gibi karlanmas amacyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idar vesayet yetkisine sahiptir. Mahall idarelerin belirli kamu hizmetlerinin grlmesi amac ile kendi aralarnda Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmalar, grevleri, yetkileri, maliye ve kolluk ileri ve merkez idare ile karlkl ba ve ilgileri kanunla dzenlenir. Bu idarelere, grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanr. Bu hkmn yeni eklne ilikin nerilerimiz ise unlardr: Tezimizin bandan beri incelediimiz ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn en temel ilkeleri olan zerklik, hizmette yerellik, halkn katlm ve ynetimde etkinlik ve verimlilik ilkelerine Anayasann yerel ynetimleri dzenleyen maddelerinde akca yer verilmelidir. Bu hem yerel ynetimlere verilen nemin bir gstergesi olacak hem Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artna uyumu salayacak ve hem de yerel ynetimlerle ilgili birok dzenlemenin Anayasa Mahkemesince iptalini nleyecek bir gelime olacaktr. Mahall idare organlarnn ya da organ yelerinin ileri Bakannca geici olarak grevden uzaklatrlmasna imkn veren dzenleme an demokrasi anlayyla badamadndan tr kaldrlmas gereken bir uygulamadr. stisnai olarak mahall idareler organlar ve yeleri bakmndan, iledikleri suun mahiyeti icab grevinden uzaklatrlmas zaruret tekil eden hallerin vuku bulmas durumunda bunun yarg kararna

163 mstenit olmas demokratik hukuk devleti ilkesine daha uygun dmektedir.

Mahall idarelerin belirli bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi iin aralarnda birlik kurmalarnn Bakanlar Kurulu iznine tabi olmas ar bir idar vesayet uygulamas olduundan bu dzenlemenin de metinden karlmas uygun olacaktr. nk mahall idareler zerk kurulular olup hangi konular iin hangi mahall idare birimleriyle birlik kuracaklarna merkez idarenin izni olmadan karar verebilecek zgrlkte olmaldrlar. Aslnda Bakanlar Kurulunun gndem younluu arasnda iki belde belediyesinin aralarnda kuraca birlie onay vermek iin toplant yapmasn ve bu toplantda bunun gerekli olup olmadn tartmasn da lke adna ok daha nemli iler yapmakla ykml bu Kurul iin i ykn artrmaktan te bir anlam tamad kanaatindeyiz. Bunun yannda mahalli idareler birliklerinin kurulmasnn sadece belirli bir kamu hizmetinin yerine getirilmesine mnhasr klnmas da AYYnn 10. maddesinde ngrlen, Yerel makamlar yetkilerini kullanrken, ortak ilgi alanlarndaki grevlerini yerine getirebilmek amacyla, baka yerel makamlarla ibirlii yapabilecekler ve kanunlar erevesinde birlikler kurabileceklerdir hkmne uyumluluk arz etmemektedir.

dar vesayet, idarede btnln salanmas adna olmas gereken bir denetim sistemidir. Ancak yaplacak bir Anayasal dzenleme ile bunun yerindelik denetimi olarak deil sadece hukuklik denetimi eklnde olabileceine atfta bulunulmas belediyelere tannacak olan zerklie anlam katacak bir dzenleme olacaktr. Bunun gereklemesi durumunda mahall idareler yapacaklar hizmetler bakmndan Anayasada

ngrlm bulunan; kamu yararna ilikin olup olmad veyahut da mahall ihtiyalar gereince karlanp karlanmad gibi esnek, soyut ve genel anlamlar ieren denetim erevesinden kurtulmu olacaklardr.

164 Yerel ynetimlerde sadece karar organlarnn deil, tm organlarn seimle ibana gelmesi salanmaldr. Bu dzenleme hem AYYnn 3/2. maddesine hem karar organlarnn semenler tarafndan seilerek oluturulmas hkmn ieren Mahkemesinin yerlemi Anayasaya ve hem de Anayasa da uygun bir dzenleme

kararlarna

olacaktr.310 (Esas 1988/14, Karar 1988/18)

2.1.2.Yerel Ynetimler zerklik artna Konulmu ekinceler Kaldrlmaldr

Avrupada yerel ynetimler alannda en nemli metinlerden biri olan Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art adndan anlalaca zere temel hedef olarak yerel ynetimleri merkez ynetimlerden olabildiince zgr ve zerk klmay hedef edinmi bulunmaktadr. Avrupa Konseyi almalar erevesinde hazrlanan Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art, Trkiye tarafndan 1988 ylnda imzalandktan sonra 1992 Tarihinde Bakanlar Kurulunca onaylanarak yrrle girmi bulunmaktadr. Trkiye artn birtakm maddelerine ekince koymutur. Bu ekinceleri kaldrma yetkisi de 3723 sayl Yasa uyarnca Bakanlar Kuruluna verilmi bulunmaktadr. Trkiye bu artta belirtilmi bulunan 10 hkme (madde 4/6, 6/1, 7/3, 8/3, 9/4, 9/6, 9/7, 10/2, 10/3 ve 11) ekince koymu bulunmaktadr. Bu ekincelerden bazs daha 5393 sayl Belediye Kanunu TBMMde kabul edilmeden nce de ekinceye ramen uygulanmakta idi. Bunlar Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art bal altnda incelemitik. ekince konulduu iin uygulanmayan maddeler ise byk oranda 5393 sayl Kanun hkmleri ierisine derc edilmi olunduundan artk bu ekincelerin bulunmasnn bir anlam kalmamtr. rnein; yerel ynetimlerin Uluslararas yerel ynetim birliklerine katlabilmeleri ve karde kent ilikileri kurabilmeleri 9.7.2004 tarih ve 5393 sayl Kanunun 74. maddesi hkm ile yasal bir dayanaa kavumu bulunmaktadr.

310

www.anayasa.gov.tr (05.05.2006).

165 Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artna konulan ekincelerin nedenleri arasnda lke btnlnn tehlikeye dmesi endiesinin de bulunduu yadsnamaz bir gereklik olarak karmza kmaktadr. Bizim kanaatimize gre gl yerel ynetimler ayn zamanda lke btnln de pekitirecektir. yle ki u an lkemizin birok yerindeki belediyelerin halkn yerel ihtiyalarn tam anlamyla karlayamadklar bilinmektedir. Bu balamda baz yerel ynetimler ise bahane olarak merkez idarenin kendilerinin ellerini kollarn baladn ileri srmekte ve bu da vatandalarn akllarnda soru iaretleri uyanmasna sebebiyet verebilmektedir. Halbuki yerel ynetimler idar ve mal ynden glendirilirse hem bu mazeretin n kapatlm olunacak hem de yerel halk yerel hizmetlerden daha iyi bir ekilde yararlanma imkn bulacaktr. Tm bu nedenlerden dolay Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artna konulmu bulunan ekinceler kaldrlmaldr. ada dnya ile her ynden entegrasyon abalarnn younlat lkemizde genelde idar alan zelde ise mahall idarelerde yaplacak reform almalarnn en nemli hedeflerinden biri de arta konulmu ekincelerin kaldrlarak tamamnn kabul edilmesi olmaldr. Bylelikle Avrupa Birlii standartlarna ulama adna ekonomik ve sosyal reformlarn ard arda yapld gnmz Trkiyesinde, Avrupa Konseyinin mahall idareler alannda koymu olduu kriterleri de uygulamaya geirmek suretiyle her ynden deiim ve geliimin devam etmesi salanmaldr.

2.1.3. Belediyeler Mal Anlamda Glendirilerek Gerek Anlamda zerklii Salanmaldr

kinci blmde ayrntl olarak akland zere zerkliin boyutu bulunmaktadr. Bu boyutlandan biri olan olan mal zerklik gnmzde belediyelerimizin en ok yaknd konulardan biridir. Belediyeler, sorumluluklarnda bulunan hizmetleri grmek iin yeterli kaynaklara sahip deillerdir. lkemizde, Anayasann 127. maddesinde ngrlen mahall idarelere grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanmas hususu tam olarak hayata geirilememitir. Zaten bu balamda merkez ynetim btesine bakldnda da btenin ortalama % 60nn faiz ve bor

166 ykne, % 25inin personel, % 10nun cari harcamalara gittii yatrmlara ise ancak % 5 civarnda bir miktar kald grlmektedir.311 Bu rakamlar ayn zamanda lkemizin hala salkl bir ekonomik yapya sahip olamadnn da gstergesidir.

Mahall idarelerin mal yn ile ilgili rakamlar ynnden 2002 yl deerlendirildiinde; mahall idare gelirlerinin bir nceki yla gre % 22.5 orannda aratarak GSMH iindeki pay % 3.85 e ulat, buna karlk harcamalarnn bir nceki yla gre % 18.4 orannda artarak % 3.97ye ulat belirlenmitir. Yl ierisinde gerekleen yasal dzenlemeler (birtakm paylarn oranlarnn azaltlmas, fonlarn kaldrlmas vs. gibi) nedeniyle gelirlerdeki art yeterli dzeye

ulaamamtr. Yerel ynetim harcamalarnn byk bir ksmn ise (% 44) cari giderler oluturmaktadr.312 Bu cari giderlerin ierisinde en byk yekn de personel harcamalar tekil etmektedir.

Gnmzde ise mahall idareler toplam olarak GSMH'nn yaklak % 4,4'n kullanmakta, bunun en az yars merkez idareden aktarlan kaynaklardan olumaktadr. ada demokratik lkelerin ounda mahall idarelerin toplam kamu harcamalar iindeki pay % 50'leri aarken Trkiye'de bu oran % 20'nin altndadr. Bu nedenlerden dolay kentleme ve nfus artnn rettii yksek beklentiyi bu kaynaklarla karlamak ve etkin hizmet sunmak mmkn grnmemektedir. Ynetim kapasitesi zayf ve kurumsal gelimesi yeterli olmayan belediyeler, z kaynaklarn gelitirmede de baarl olamamlardr.313

Bu nedenle yaplacak bir belediye reformunda yeniden dzenlenecek konularn banda belediyelerin mal yapsna ilikin hususlar ncelik arz etmelidir.314 1981 ylnda karlm olan Belediye Gelirleri Kanunu ve Belediyeler ve l zel darelerine Genel Bte Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkndaki Kanunlar ile belediyeler iin mal ynden ksmi rahatlama salanm ise de; belediyelerimizin
311

bu alanda lkeleriyle

iinde bulunduu

durumu,

dier ada

bat

Baki KERMOLU, Merkez Ynetim ile Yerel Ynetimler Arasnda Kaynak Paylam, ller ve Belediyeler Dergisi, (Temmuz 2005), s.29. 312 2003 Yl Program, Resm Gazete, (15 Mart 2003), s.55. 313 www.tbmm.gov.tr (11.01.2006). 314 Ersin KAPLAN, Yerel Ynetimler Maliyesi ve Bte Sreci, Trk dare Dergisi, (Mart-2007), s.175.

167 kyasladmzda durumun hi de i ac olmadn grmekteyiz. 2004 ylnda TBMMde yerel ynetimlerle ilgili olarak kabul edilen kanunlar ierisinde ki bu kanunlarla merkeze ait birok grev ve yetkinin yerele devredilmesine ramenBelediye Gelirleri Kanununun bulunmamas belediyelere ilikin yeniden

yaplandrma almalarnn en nemli boyutunun eksik kalmasna yol amtr. Belediyelerin mal durumuna ilikin bir baka husus ise bu konuyla ilgili dzenlemelerin birok farkl saydaki kanun metinlerine ilenmi olmasdr. Kanaatimizce belediyeleri ilgilendiren mal mevzuatn (2380, 5393, 2464, 1319 sayl kanunlar vs. gibi) tek bir kanun ats altnda birletirilmesi bu alandaki mevcut dankl giderecektir.

Mal tevzin kamu hizmet ve gelirlerinin merkez ynetim ile yerel ynetimler arasnda dil ve dengeli bir biimde bltrlmesidir. lkemizde mal tevzin daha ok gelirlerin bltrlmesi olarak alglanmaktadr. Sz edilen bu blm lkemizde; dengeli, adaletli ve eit deildir. Bu durum Anayasamzda ifadesini bulan mahall idarelere grevleriyle orantl gelir kaynaklar salanr ilkesi ile eliki arz etmektedir. Bu nedenle mal tevzin gerekletirilirken birtakm hususlarn dikkate alnmas gerekmektedir. Bunlar; mmkn bu olduunca yaplrken tm ar ve kaynaklarn mkerrer

vergilendirilmesinin

salanmas

ancak

vergilendirmeden kanlmas, her ynetim birimine kendisine yetecek kadar gelir imknnn salanmas, yerel ynetimlere devredilecek grevler iin bu grevleri karlayacak kaynaklarnda e zamanl olarak yaratlmas ve gerek hizmette btnl salamak gerek blgesel kalknmlk farkllklarn azaltmak amacyla farkl gelir datm yollarnn uygulanmasdr.

Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn 9. maddesinde Yerel ynetimlerin maddi kaynaklarnn en azndan bir blm oranlar kendilerinin, kanunun koyduu snrlar dahilinde belirleyecekleri yerel vergi ve harlardan salanacaktr hkm yer almaktadr. Bilindii gibi lkemizde il zel idaresinin ve kylerin yerel vergi ve harlar belirleme yetkisi yoktur. Belediyeler ise Belediye Gelirleri Kanununun 96. md. A bendi haricinde kalan vergi ve harlar en alt ve en st snrlar amamak kaydyla, belediye meclislerince tespit etme hakkna sahiptirler.

168 Bu aklamalar nda belediye gelirlerine bakacak olursak, bir kere genel bte vergi gelirlerinden belediyelere kaynak aktarmada kriter olarak sadece belediye nfusunun gz nnde tutulmas yeterli olmamaktadr. Nfusun yannda o yrenin; gelimilik dzeyi, coraf konumu, yazlk-klk nfus hareketleri, turizm ve sanayi potansiyeli vs. gibi niteliklerin de dikkate alnmas gerekmektedir. Bunun yannda Fransada olduu gibi, belediye meclislerine baz hizmetler iin merkez idarece toplanan vergilere (alt ve st snr kanunlarla belirlenmek kouluyla) belli oranlar ilave ederek vergi toplama hakk tannmal ve bu sayede belediye z gelirlerinin arttrlmas yoluna gidilmelidir. Ayrca merkez hkmete o yrede toplanan vergilerden belirli bir pay o yredeki belediyelere braklmaldr.

Bunun haricinde Birlemi Milletler nsani Geliim Raporun da (Human Development Report) vurguland zere belediyelerce vatandalara salanan hizmetlerin karl alnmal, bu anlamda vatandalar hemehri olmann bedelini demelidirler. Bu ayn zamanda halkn belediye ynetimine katlmn ve denetimi de beraberinde getirecek bir uygulama olacaktr.315 Ancak mal durumu bu bedeli demeye msait olmad tesbit edilenler bu uygulamadan muaf tutulmaldrlar. Anayasa Mahkemesi Esas 1984/9 ve Karar 1985/4 sayl kararnda316 kamu hizmetlerinin bedelinin alnmasyla ilgili olarak karayollar ve kprlerden alnan gei paralar, kimi hastane cretleri vs. gibi kamu hizmetleri karlnda kiilerden alnan bedelleri resim ve har niteliinde olmadn, bunlarn hizmetlerin bakm ve idamesi ile yeni yatrmlar yaplmasn salamaya yarayan fiyatlar olduunu tespit etmitir. Son olarak belediyeleri mal ynden glendirmek amacyla birtakm yeni kaynaklar ihdas edilmesi yoluna gidilmelidir. rnein; iyerlerinin malvarl ve cirolar zerinden alnabilecek meslek vergisi gibi.

Gnmzde belediyelere genel bte gelirlerinden ayrlan pay

% 10un

altndadr ve bunun bir ksm da fonlar araclyla objektif kriterlere gre datlmamaktadr. Bu nedenle hem belediyelere ayrlan pay % 20ler seviyesine karlmal hem de fonlar kaldrlarak paylarn datmnda siyas kayrmalara son verilmelidir. Belediyelere ayrca devlet tarafndan genel ve zel amal yardmlar yaplabilmektedir. Bu yardmlar, Maliye Bakanl ve ileri Bakanl btelerinde
315 316

UNDP, Human Development Report, New York-1993, s.75 www.anayasa.gov.tr (05.05.2006).

169 yardm denei altnda birtakm ilkeler uyarnca verilmektedir. Fakat bu yardmlarda siyas olarak istismar edilebileceinden objektif olarak kesin kurallara balanmaldr. Belediyelere gerekletirecekleri byk maliyetli projeler iin alternatif gelir kaynaklar bulma adna tahvil ihrac ve kredi eklnde uluslararas piyasadan borlanmada kolaylklar salanmaldr. Ayrca belediyelere kayna belirtilmeden hibir grev verilmemelidir.

Genel zellikleriyle belediye gelirleri; kolay toplanabilir nitelikte olmal, gereksiz brokrasiden kanlarak gelirin tahsil zellii salanmaldr. Belediye gelir tekiltlar, bu hizmetleri yerine getirecek ekilde rgtlenmeli ve glendirilmelidir. Maktu tarifelerin zaman iinde deer anmalarn nleyici dzenlemelere gidilmelidir. Vergi ve harlarda mmkn olabilecek en az lde istisna ve muafiyete yer verilmelidir. Cezalarda ise caydrclk nitelii n plna karlmaldr. Mevcut vergiler, konusu, mkellefi, matrah bakmndan gzden geirilerek, gnn koullarna uyarlanmaldr.

Belediyelerimizin mal yapsnn bir baka boyutu olan belediye harcamalarn da genelde 3 kategoriye ayrmak mmkndr. Bunlar:317

Cari (Personel, Ynetim, Hizmet Harcamalar),

Yatrm (Ett Proje, Yap Tesis, Demirba Alm),

Sermaye Tekili ve Transferler (Kurumlara Katlma, ktisadi ve Sosyal Transferler olmak zere gruplandrlabilir).

Belediyelerimizin mal yapsnn gl kalabilmesi iin harcamalarnn da bir disiplin altna alnmas gerekmektedir. Bu balamda belediyelerin kamu yarar haricinde, rantabl olmayan ekonomik teebbslerinden dolay zarara uramas halinde ilgililerin kiisel sorumluluklar olmal ve bylelikle seim veyahut siyas kayglarla yaplan geliigzel harcamalarn ve tasarruflarn nne geilmelidir. Belediye

Enis YETER- Belma STNIIK, Belediyelere zkaynak Salanmas ve Mal Yapnn Yeniden ekillendirilmesi, (TBD-KAV Yay., Ankara-1998), s.22.

317

170 harcamalarnn disiplin altna alnabilmesi iin yaplabilecek bir dier dzenleme de belediyelerdeki saymanlarn Maliye Bakanlnca atanmasdr.

Sonu olarak belediye gelir ve giderlerini bir arada deerlendirdiimizde belediyelerin yeterli kaynaa sahip olmayan, mevcut kaynaklarn da belediyeler arasnda dengesiz dald ve gelirlerin byk ksmnn cari ve transfer giderlerine harcand bir mal yapya sahip olduu grlmektedir. Belediyelerin mal yapsn glendirmek dolaysyla da mal zerkliini salamann ncelikli yolu belediye z gelirlerinin yeniden yaplandrlmasndan gemektedir. Bunun iin ise 2464 sayl kanundaki vergi ve harlar yeniden deerlendirilerek oranlarda arta gidilmeli ve maktu miktarlarn deer kaybetmesi nlenmelidir. Ayrca birtakm yeni vergi ve harlar ihdas edilmeli ve vergi ve harlardaki istisna ve muafiyetler minimum seviyeye indirilmelidir.

2.2. Hizmette Yerellik lkesi Asndan: 2.2.1.Merkez dare ile Yerel dareler Arasnda Grev, Yetki, Kaynak Paylam ile birliini Dzenleyen Bir Yasal Dzenleme Yaplmaldr

Merkezi ynetim ile yerel ynetimler arasnda grev, yetki ve kaynak paylam kamu ynetiminin en nemli tartma alanlarndan birini tekil etmektedir. Merkezi ynetimler ile yerel ynetimler arasndaki grev ve sorumluluklarn rasyonel olarak ve ekonomik olarak datlmas ile milli kaynaklarn buna uygun olarak paylatrlmas ynetim sisteminin etkin bir ekilde ilemesi adna vazgeilmez ilkeler olarak karmza kmaktadr.318 Bu nedenledir ki lkemizde yaplmas dnlen yerel ynetim reformlarnda ncelikle zlmesi gereken konulardan biri de merkez idare ile yerel idareler arasndaki grev, yetki, kaynak blm ile ibirliinin ne ekilde olacana dair genel anlamda bir dzenlemenin hayata geirilmesidir.

318

KERMOLU, a.g.m., s.23.

171 Bu balamda subsidiarite ilkesi nemli bir referans noktas olmaldr. nk yerel ynetimler, merkez idarelere kyasla mahall dzeydeki kamu hizmetlerinin yrtlmesinde halka daha yakn hizmet birimi olarak karmza kmaktadrlar. Bu nedenledir ki hizmetin etkinlii bakmndan yaplacak reformlarda; merkez idarece yrtlmekte olan mahall nitelikteki birok hizmetin personel, ara-gere ve mal kaynaklar ile birlikte yerel ynetimlere devredilmesi salanarak subsidiarite ilkesinin hayata geirilmesi salanmaldr. Bu yasal dzenlemeler belediye kanunun ierisine derc edilebilecei gibi ayr bir kanun olarak da karlabilir. Zaten bu amalarla hazrlanm bulunan 5227 sayl Yasa TBMMnde kabul edilmi olmasna ramen Cumhurbakannca onaylanmayarak tekrar grlmek zere iade edilmi

bulunmaktadr. Sz konusu yasay da dhil etmek suretiyle yaplacak olan dzenlemede merkez idare ve mahall idare hususlarnda ayr ayr veyahut da birbirleriyle ilikileri bakmndan deerlendirilmek suretiyle yer almas gereken hususlar aada blmler halinde sralanm bulunmaktadr:319

Merkez darenin Grev ve Yetkileri Kamu hizmetlerine ilikin ulusal dzeyde genel ilke ve politikalar, ama ve hedefler ile standartlar belirlemek. Kamu hizmetlerinin hukuka, belirlenen politika ve standartlara uygunluunu izlemek, deerlendirmek ve denetlemek. Hizmetlerin verimli ve merkez idare ile mahall idareler arasnda koordinasyon ierisinde yerine

getirilmesini salamak. darenin btnl ilkesi uyarnca mahall idareler ve hizmet ynnden yerinden ynetim kurulular zerinde kanunlarla ngrlen idar vesayet yetkisini kullanmak, mahall idarelere teknik ve mal yardmda bulunma, rehberlik yapma ve eitim destei salama grev ve hizmetleri,

Ali ZTEKN, Devletin Asli ve Srekli Grevleri (Temel Kamu Hizmetleri) ve zellikleri, Trk dare Dergisi, (Haziran-2007), s.3 vd.

319

172 Kamu kurum ve kurulular ile zel sektr, kamu kurumu niteliindeki meslek kurulular ve sivil toplum rgtleri arasnda iletiim ve ibirliini salayc mekanizmalar oluturmak, hizmet ve ilev kapasitelerini gelitirmek, ulusal dzeyde ekonomik, sosyal ve fiziki plnlar hazrlamaya, blgeler arasndaki gelimilik farkllklarn gidermeye ynelik program ve projelerin uygulanmasn salamaya ilikin grev ve hizmetleri,

Adalet, savunma, maliye, iileri, d ileri, milli eitim, diyanet, gvenlik, istihbarat, sosyal gvenlik, tapu ve kadastro, hazine, d ticaret, gmrk hizmetleri ile piyasalara ilikin dzenleme grev ve hizmetleri, yrtmektir.

Mahall darenin Grev ve Yetkileri Mahall mterek ihtiyalara ilikin her trl grev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetler mahall idareler tarafndan yerine getirilir. Mahall idareler grev, yetki ve sorumluluk alanlarna giren hizmetleri, idarenin btnlne, kanunlarla belirlenen esas ve usullere, kalknma plnnn ilke ve hedeflerine, kendi stratejilerine, ama ve hedeflerine, performans ltlerine uygun olarak yrtrler. Merkez dare-Mahall dare likileri Merkez idare tarafndan yrtlmesi ngrlen hizmetlerden illerde yaplmas gerekenlerin, kanunlarda belirtilen istisnalar dnda, valilik ve kaymakamlklar tarafndan gerekletirilmesi esastr.

Merkez idare birimleri, mahall idarelerin sorumluluk alanlarna giren grev ve hizmetler iin mahall dzeyde tekilt kuramaz, dorudan ihale ve harcama yapamaz. Merkez idare ayrca karaca tzk, ynetmelik ve benzeri dzenlemelerle, mahall idarelerin yetkilerini kstlayc ve zerk yerel ynetim ilkesine aykr hkmler koyamaz.

173 Merkez idarenin grevleri arasnda saylan hizmetlere ait

yatrmlardan ilgili bakanlka uygun grlenler, mahall idareler eliyle de gerekletirilebilir. Bu yatrmlara ait denekler, ilgili kurulu tarafndan o mahall idare btesine aktarlr. Bu denekler baka amala kullanlamaz.

Merkez idare, desteklemek ve gelitirmek istedii hizmetleri, proje baznda gerekli kaynaklarn ilgili mahall idarelere aktarmak suretiyle onlarla ibirlii iinde yrtebilir. Mahall idarelere yetki, grev ve sorumluluklaryla orantl gelir kaynaklar salanr.

2.2.2. le Dzeyinde Bir Yerel Ynetim Biriminin Kurulmaldr

Belediyeler iin asgari uygun byklk (optimum lek) gr, ok kk ve ok byk belediyelerin yerel ihtiyalar toplumun beklentilerine uygun bir ekilde etkin olarak yerine getirememeleriyle ilgili kantlardan hareketle ileriye srlmtr. Asgari byklk hizmetleri salama ynnden ekonomik uygunluk noktas ile akmaktadr.320 Ancak optimum kent leini belirleyen baka faktrler de bulunmaktadr: Kentsel hizmetlerin verimlilik dzeyi, kentin nfusu tama kapasitesi, kentin sahip olduu ekonomik faaliyetlerin retkenlii vs. gibi. Ekonomik olarak belirlenen optimum kent bykl lkeden lkeye farkllklar gstermekle birlikte ar byk ve kk kentlerin hizmetlerin maliyeti ynnden yerel ynetimlerin mal gcn nemli lde etkiledikleri muhakkaktr. Bu nedenledir ki birok Avrupa lkesinde yerel ynetim reformlarnn ilk basaman, kk lekli yerel idarelerin ortadan kaldrlmas veyahut da birletirilmesi suretiyle daha geni lekli birimlerin meydana getirilmesi oluturmutur.321 yleyse lkemizde bir yerel ynetim reformu kapsamnda yaplmas gereken hususlardan biri de optimum lek kavramna nfus, yzlm ve dier kriterler deerlendirilmek suretiyle en yakn yerleim birimini bulmaktr.

ileri Bakanl, Belediyelerin Bykl, Etkinlii ve Halkn Katlm, (Mahall dareler Genel Mdrl Yay., Ankara-1995), s.22. 321 Halil brahim BULDA, Belediyelerde lek Sorunu ve lek Sorununun zmne Ynelik neriler, Yerel Ynetim ve Denetim Dergisi, (ubat-2008), s.34.

320

174 2000 yl Genel Nfus Saym sonularna gre il ve ile merkez belediyeleri hari 340 belediye, nceki 1580 sayl Kanuna gre belediye kurulma snr olan 2000 nfusun altna dmtr. 2000-5000 arasnda nfusa sahip belediye says 1640 olup, toplam belediye saysnn % 51'ini oluturmaktadr. Bu rakamlar 5.000-10.000 aras nfusa sahip belediye grubu iin 558 ve oran % 18'dir. Belediyelerin yaklak % 62'sinin nfusu 5000'in, % 80'inin nfusu 10.000'in altndadr. 10.000 nfusun altndaki 2554 belediye 9,5 milyon civarnda nfusa hizmet sunarken geriye kalan 645 belediye (bykehirler hari) yaklak 44 milyon nfusa hizmet vermektedir.

Bu balamda Avrupa lkelerine de gz atmann faydal olaca kanaatindeyiz. Bu bakmdan yzlm olarak Maltada 4.3 kilometrekareden svete 1.437 kilometrekareye kadar deien boyuttaki lkeler karmza kmakta ve

belediyelerdeki ortalama nfus Fransadaki 8.000 kiiden ngilteredeki 120.000 kiiye kadar uzanmaktadr. Ancak zellikle 1960l yllardan itibaren bata skandinavya lkeleri olmak zere, Almanya ve ngiltere gibi baz Avrupa lkelerinde belediye saysnda olaanst azalmalara yol aan kkl yapsal reformlar yaplmtr. Sisteminde ky bulunmayan Fransada ise 2.000 zerinde belediye eitli nedenlerden dolay kaldrlm bulunmaktadr. Oysa lkemizde belediye saysnda srekli bir art sz konusudur. Avrupada on lkedeki belediyelerin ortalama yzlm 380 km2 iken Trkiyede bu alan ortalama 20 km2dir. Buna karlk bu lkelerdeki ortalama nfus miktarlar 16.000 olmak suretiyle bu ynden Trkiyedeki ortalamaya yaknlk arz etmektedir.322

Ortalama belediye byklnn yaklak 17.800 nfusu kapsad lkemizde 50.000 nfusun altndaki belediyeler iin ortalama nfus bykl 3.000 civarndadr. Bu durum, zellikle kk belediyeler gz nne alndnda ciddi bir lek sorununu ortaya karmaktadr. lek sorunu, kk belediyelerde kaynaklarn etkin ve yerinde kullanlmasn engellerken, nfus ylmas olan byk kentlerde hizmete olan ar talebin karlanamamasnn yol at bir kriz durumuna neden olmaktadr. lek bakmndan kk belediyelerde ynetim kapasitesinin

gelimedii, bunlarn gelirlerinin nemli bir ksmn cari harcamalarda kullandklar

322

Ziya OKER, Mlk Ynetim ve Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplanma, (TD Yay., Ankara2003), s.139.

175 ve hizmetlerin gerektirdii yatrmlar yapamadklar, hatta temel hizmetler iin bile yeterli kaynak ayramadklar grlmektedir. Bu belediyeler, nitelikli ve yetimi personel istihdam etmede nemli skntlar yaamaktadr. Bu olumsuzluklarn nne geilmesi iin ile dzeyinde bir yerel ynetim biriminin kurulmasnn yararl olaca kanaatindeyiz.

l ve kyler arasnda coraf olarak bir kpr vazifesi gren, tarihsel adan kkl bir maziye ve yerleik geleneklere sahip bulunan ilelerimizin bir mahall idare birimi olarak yaplandrlmam olmas byk bir eksiklik olarak

deerlendirilmektedir. Oysaki le, I. Kalknma Plnndan balamak zere dier kalknma plnlar da dhil olmak zere gerek idar gerek akademik alanlarda yaplan birok aratrmalarda toplum kalknmas ynnden bir uygulama birimi olarak benimsenmitir. Gnmzde ise hem nfus hem de alan itibaryla optimum hizmet alan kavramna en yakn idar birim olmaya aday durumdaki ile323, ayn zamanda devletin halka en yakn olduu idar birim olarak hem devlet asndan hizmetlerin halka arz hem de halk asndan hizmet taleplerinin yetkili mercilere iletilmesi bakmndan bir kpr konumuna sahip bulunmaktadr. Nitekim TSAD tarafndan konuyla ilgili brokrat ve akademisyenlere hazrlatlm bulunan yerel ynetim taslanda ile baznda bir yerel ynetim birimi olarak ile zel idare tekiltnn kurulmas nerilmi bulunulmaktadr.

Nfusu 50 bin ile 1 milyon arasnda deien 106 kent zerinde 1994-1998 dnemini kapsayan bir aratrmada temizlik hizmetleri asndan 150-200 bin, toplu tama hizmetleri asndan 200-250 bin aras bir nfus byklnn ortalamada ise 150 bin-250 bin aras bir nfus byklnn optimum lek snrn temsil ettii tespit edilmitir.324 yleyse varsaymsal olarak dier hizmetleri de eklediimizde ortalama optimum lek olarak 100 bin nfusu baz almak yanl olmayacaktr. Bu da lkemizde kyleri de dhil ettiimizde ortalama ile nfusu rakamna yakn bir rakam olarak karmza kmaktadr.

Adnan MEN, leler in Optimal lek Belirleme Sorunu:104 Kanun Teklifi zerine Bir nceleme, Trk dare Dergisi, (Aralk-2007), s.60. 324 smail CERTL, Kentsel Hizmetlerde Verimlilik Asndan Optimum Kent Bykl Aratrmas, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, (TODAE Yay., Ankara-2001), s.331.

323

176 le baznda bir yerel ynetim biriminin kurulmasyla ilgili olarak Cevat GERAY yerel ynetimlerle ilgili bir sempozyumda kk krsal alanda ynetim boluunu gidermek iin birlikler kurulmas, merkez-ky gibi birtakm neriler ileri srlmse de bunlarn sakncalar tad ortaya konulmutur. Sonu olarak birok arkadan ileri srd gibi, ile dzeyinde bir yerel ynetim birimi kurularak, yeterli kaynaklarla donatlarak krsal alanlara hizmet gtrlmesinin, bugnk belediyeleme enflasyonunu da nleyecektir325 eklnde gr beyan etmektedir.

lede bir yerel ynetim biriminin gerekliliini bu ekilde ortaya koyduktan sonra kurulacak olan bu yerel ynetimin ile zel idaresi olarak m yoksa baka bir yerel ynetim birimi olarak m rgtlenmesi gerektii sorunu nmze kmaktadr. Kanmzca ile baznda kurulmas gereken yerel ynetim biriminin, halk tarafndan tam olarak mahall idare birimi olarak alglanmayan ve ynetiminde merkez idarenin temsilcisi olarak Valinin bulunduu il zel idaresi benzeri bir yaplanma yerine organlarnn seimle belirlendii ile yerel ynetimi eklnde olmasnn daha uygun olaca dncesindeyiz. nk il zel idarelerinin kaldrlmas konusu bile zaman zaman tartlan konulardan biri olmaktadr. rnein 1960l yllarda ileri Bakanlnca hazrlanan bir yasa tasarsnda il zel idarelerinin kaldrlmas gerektii aka dile getirilmitir. Bunun nedeni olarak da toplum kalknmasnn ile dzeyinde rgtlenmesi gerei ileri srlmtr.

yleyse yaplmas gereken ile dzeyinde tek bir yerel ynetim biriminin kurulmas ve dier yerel ynetim birimlerinin kaldrlmasdr. nk bir ile snrlar iinde merkez belediyesi, belde belediyesi ve ky olmak zere yerel ynetim birimi bulunabilmektedir. Bunlardan kyler, en basit ihtiyalarn bile karlamaktan uzak olup tamamen il zel idaresinin ve merkez idarenin yatrmlaryla yol, su, altyap vb. gibi hizmetlere kavuabilmektedir. Hatta kimi kylere yetkisi dahilinde olmad halde belediyelerce bile hizmet gtrlmektedir. Belde belediyeleri ise genelde belediye olmann getirecei mal kaynaklardan istifade etme ile beldede istihdam potansiyelini artrma amalarna matuf olarak kurulmulardr. Belde belediyelerinin ounun gerek nfusu, eski nceki 1580 sayl Kanun uyarnca belediye olmann n koulu olan 2.000in altnda bulunmakta ve gerek ileyi gerek
Cevat GERAY, Deerlendirme ve Tartma Paneli, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, (TODAE Yay., Ankara-2001), s.691.
325

177 mal olarak ok kt bir durumda bulunmakta olduundan kendilerinden beklenen beled hizmetleri tam anlamyla yerine getirememektedirler. Zaten bu dncelerden hareketle de 5393 sayl Belediye Kanunun 11. maddesinde nfusu 2.000in altna den belediyelerin tzel kiiliine son verilebilecei aka belirtilmi

bulunmaktadr.

Bu nedenlerle gerekli Anayasal deiiklikle birlikte ilenin tmne hitap eden bir yerel ynetim biriminin kurulmas ve ilede mevcut bulunan belediyelerin kaldrlarak ile yerel ynetimince gerekli grlen yerlerde hizmet birimlerinin(ube) oluturulmas, ky muhtarlnn ise bir yerel ynetim birimi olmaktan karlmak suretiyle mahalle muhtarl grev ve yetkilerine sahip bir konuma dntrlmesi, nerilmeye deer grlmektedir. Bu durumda ky muhtarlar mahalle muhtaryla birlikte ile yerel ynetim meclisinde doal ye olarak grev yapacaklardr. Bu uygulama ayn zamanda yerel ynetimlerde katlmn artmasna, dzenli kentlemeye ve hizmetlerde kalitenin ykselmesine neden olacaktr.

Yerel ynetimlerin bu ekilde yeniden dzenlenmesi ayn zamanda merkez idarenin tara rgtleri araclyla sunaca hizmetleri de olumlu ynde etkileyecektir. yle ki kylerin ile yerel ynetimlerinin snrlarna dhil olmasyla birlikte kaymakamlar ile genelinde asayi, denetim, koordinasyon gibi asl grevlerine dnecekler, yerel hizmetlerde grev ve sorumluluk tamamen yerel halkta ve onun temsil edildii yerel meclislerde olacaktr. nk bugnk sistemde il zel idaresinin iledeki biriminin temsilcisi olarak kaymakam; kye ynelik gerek altyap gerek styap hizmetleriyle ilgilenme mevzu bahis olduunda neredeyse ky muhtarlar kadar mesai harcamaktadrlar.

Sonu olarak le Yerel Ynetimlerinin kurulmasyla birlikte, ile merkezleri birer cazibe merkez haline geleceinden hem dank yerleimin nne geilecek ve hem de krsal alan kalknmalar iin alternatif model olarak dnlen ky-kent veyahut merkez-ky uygulamalarna gerek kalmayacaktr. Bu sistemin uygulanmas iin n art olarak da Trkiyenin mlk taksimatnn gzden geirilmek suretiyle le nfusunun kylerle birlikte ortalama 100.000 olacak ekilde yeniden dzenlenmesi gerekmektedir.

178 2.3. Halkn Katlm lkesi Asndan:

2.3.1. 5393 Sayl Kanuna Eklenecek Bir Madde ile Halka Geri arma Hakk Tannmaldr

Belediyeler halka en yakn ynetim birimi olduklarndan ayn zamanda halkn katlm ve denetiminin salanmas iin de en uygun idar birim zelliini tamaktadrlar. Halkn belediye hizmetlerine katlma ve denetleme istencinin tam olarak tezahr edebilecei yntemlerden biri de baarsz belediye meclisinin ve bakannn seim dneminin sonu beklenmeden yine seim yoluyla

drlebilmesidir.

nk yerel ynetimler merkez ynetimlerden farkl olarak

halkn gnlk ihtiyalarnn karlanmasnda ve yaamlarn esenlik ve huzur ierisinde devam ettirmesinde nemli rol oynamaktadrlar. yleyse halkn baarsz bulduu bir belediye meclisine veyahut da bakanna 5 yl tahamml gstermesini beklemek kanmzca doru olmasa gerektir. Kald ki eitli yollarla TBMM seimlerinin vaktinden nce yaplmasnn yolu ak tutulurken bu yolun yerel ynetim seimleri iin kapal tutulmasnn da ok mantkl olmad dncesindeyiz. Nitekim Sayn KALABALIKta geriye arma ynteminin iyi bir ekilde dzenlendii ve de amalarna uygun olarak kullanld takdirde, yerel ynetim organlar iin etkili bir denetim vastas olduu grndedir.326

Bu dzenleme ile ayn zamanda 5393 sayl Kanunun hizmetlerde aksama bal altnda dzenlenmi bulunan 57. maddesi Belediye hizmetlerinin ciddi bir biimde aksatldnn ve bu durumun halkn salk, huzur ve esenliini hayati derecede olumsuz etkilediinin ileri Bakanlnn talebi zerine yetkili sulh hukuk hkimi tarafndan belirlenmesi durumunda ileri Bakan, hizmetlerde meydana gelecek aksamann giderilmesini, hizmetin zelliine gre makul bir sre vererek belediye bakanndan ister.

326

Halil KALABALIK, a.g.e., s.685

179 Aksama giderilemezse, sz konusu hizmetin yerine getirilmesini o ilin valisinden ister. Bu durumda vali, aksakl ncelikle belediyenin ara, gere, personel ve dier kaynaklaryla giderir. Mmkn olmad takdirde dier kamu kurum ve kurulularnn imknlarn da kullanabilir. Ortaya kacak maliyet vali tarafndan ller Bankasna bildirilir ve ller Bankasnca o belediyenin mteakip ay genel bte vergi gelirleri tahsilt toplam zerinden belediyeye ayriln paydan valilik emrine gnderilir.

ileri Bakanlnn talebi zerine sulh hukuk hkimi tarafndan alnan karara kar ilgili belediyece aslye hukuk mahkemesine itiraz edilebilir. uyarnca belediyenin yerine getirmi olduu kamu hizmetlerinde aksama halinde bu hizmetlerin belediyelerden alnarak merkez idarenin temsilcisi vali tarafndan yaptrlmas eklnde dzenlenen ve yerine geme gibi ar bir vesayet hkm tayan szkonusu maddenin uygulanmasnn da nne geilmi olunacaktr.

Prosedr ksaca yle ileyecektir: Halk tarafndan baarsz bulunan belediye meclisi ve bakan iin o yrede yaayan semenlerin yarsndan fazlasnn mlk amire bavurmasyla durum ile seim kurulunca en ge iki ay ierisinde yaplacak olan oylama ile semenlerin salt ounluunun belediyeyi baarsz bulmas halinde bakan ve belediye meclisi dm olacaktr. Bu durumda derhal belediye bakanl ve belediye meclis seimleri yenilenecektir. Eski meclis yenisi seilinceye kadar i banda olacak fakat sadece gnbirlik ileri yrtebilecektir. Bu sayede belediyeler siyas kayglar veyahut kiisel rantlar yerine kamu ve vatanda yararna olan hizmetleri yapacak ve baarszln sonucunu seim sresinin sonunda deil, derhal grm olacaktr.

180 2.3.2. 5393 sayl Kanunun 76. Maddesinde Dzenlenmi Bulunan Kent Konseylerinin Daha Katlmc Bir Anlayla Yeniden Dzenlenmelidir

Demokraside katlm salama asndan byk nem tayan ve imdiye kadar baz yerel ynetimlerde eitli adlarla (halk meclisi, yerel gndem 21 meclisi vb. gibi) kurulmu bulunan, ncelikli grevi belediyelere birtakm konular hakknda gr bildirme ve toplumsal aratrmalar yapma olan bu kurumsal yaplar 5393 sayl Belediye Kanunun 76. maddesinde327 dzenlenmek suretiyle hukuk bir nitelik kazanm bulunmaktadrlar. Bu dzenleme ile halkn ynetime katlmnn salanmas hem demokrasinin tabana yaylmas hem de katlmn kurumsallatrlmas alarndan byk nem arz etmektedir. Kent konseylerinin kurulmas ayn zamanda AYYnn 3/1-2. maddesine de uygunluk arz etmektedir.

Ancak tm bu olumlu noktalara ramen sz konusu dzenlemede eletiri konusu olarak grdmz hususlar da bulunmaktadr. Bu hususlarn ayrntlarna gemeden nce genel olarak kanunun kent konseyine yaklamn deerlendirecek olursak, yerel ynetiimi daha etkin bir dzlemde hayata geirmek iin kurulan kent konseylerinin lkemizdeki baskn yerel ynetim anlayna ynetiim balamnda radikal deiiklikler getirmedii grlmektedir. nk yerel ynetimlerin, gerek kendi hemehrileriyle ilikilerinde ne tr bir ortaklk anlay gelitirecei gerek kendi yereline kar hesap verme ve denetleme ilikisinin nasl kurumsallaaca konusunda nemli eksiklikler bulunmaktadr.328

Kent konseyi, kent yaamnda; kent vizyonunun ve hemehrilik bilincinin gelitirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunmas, srdrlebilir kalknma, evreye duyarllk, sosyal yardmlama ve dayanma, saydamlk, hesap sorma ve hesap verme, katlm ve yerinden ynetim ilkelerini hayata geirmeye alr. Belediyeler kamu kurumu niteliindeki meslek kurulularnn, sendikalarn, noterlerin, varsa niversitelerin, ilgili sivil toplum rgtlerinin, siyas partilerin, kamu kurum ve kurulularnn ve mahalle muhtarlarnn temsilcileri ile dier ilgililerin katlmyla oluan kent konseyinin faaliyetlerinin etkili ve verimli yrtlmesi konusunda yardm ve destek salar. Kent konseyinde oluturulan grler belediye meclisinin ilk toplantsnda gndeme alnarak deerlendirilir. Kent konseyinin alma usl ve esaslar ileri Bakanlnca hazrlanacak ynetmelikle belirlenir.

327

328

Ahmet MUTLU, Yerel Ynetimler ve Sivil Toplum rgtleri Etkileimi Bakmndan Yeni Belediye Yasasnn Deerlendirilmesi, Yerel Ynetim ve Denetim Dergisi, (ubat-2006), s. 30.

181 Kent konseyi ile ilgili detaylar deerlendirecek olursak; bir defa kent konseylerinin oluturduklar grlerin meclislerin ilk toplantlarnda gndeme alnmak suretiyle deerlendirilmesi bu grlerin balayclk derecesi asndan meclislere gre deien bir durumu ortaya karacaktr. Bu konuda ilgin olan dier bir husus karmza kmaktadr ki o da belediye meclisinin grevlerine dzenleyen 18. madde de kent konseylerinden gelecek grlerin deerlendirilmesi gibi bir hususun yer almam olmasdr. Kent konseyi ile belediye meclisi arasndaki hukuk balanty tam olarak kurmak iin nerimiz 18. maddeye belediye meclisi kararlarnda kent konseyinin grlerini dikkate alma zorunluluunun eklenmesidir.

Bunun yannda kent konseyinin belediyenin dier organlaryla da olan ban kurma adna belediye mirlerinin, konseye, belediyece yaplmakta olan faaliyetler hakknda dzenli bilgi vermesi ve konsey temsilcilerinin ayn zamanda encmen toplantlarna da katlabilmeleri imknnn salanmas gerekmektedir. Ayrca 76. maddenin 2. fkrasnda dzenlenmi bulunan belediyelerin kent konseylerinin faaliyetlerinin etkili ve verimli yrtlmesi konusunda konseylere yardm ve destek salayabilecekleri konularnn da tam bir akla kavuturulmam olmas da nemli bir eksiklik olarak dikkatimizi ekmektedir.

Halkn belediye ynetimini etkileme arac olarak nemli bir ileve sahip olan kent konseylerinin toplantlarnn halka akl veyahut da konsey toplantlar ncesi ya da sonrasnda halk bilgilendirmeyle ilikin hkmlerin olmamas artc grnmektedir. Oysa AB srecinde yaplan reformlar erevesinde karlm bulunan 4982 sayl Bilgi Edinme Hakkndaki Kanun sayesinde vatandalar arzu ettikleri takdirde kendilerini dorudan ilgilendirmese dahi birtakm bilgilere ulamak imknna sahiptirler. rnein bu kanun uyarnca kurulmu olunan Bilgi Edinme Deerlendirme Kurulu 2005/101 sayl kararnda belediyelerle ilgili olarak Trk vatanda olan bavuru sahibinin talep ettii bilgi veya belgenin kendisiyle ilgili olma artn dahi aramadan o beldede verilen bir otel ruhsat iin bu kanun uyarnca yaplan bavurunun reddini uygun bulmamtr. Buradan hareketle kent konseylerinde saydaml salamak iin daha geni dzenlemelere ihtiya bulunduu ortaya kmaktadr.

182 Yukarda belirttiimiz tm bu aklamalarla birlikte sonu olarak; 5393 sayl Kanun uyarnca; belediye meclisinde (md.20), meclis ihtisas ve denetim komisyonlarnda (md.24,25), meclisin denetim srecinde (md.26), stratejik plnlarn hazrlanmasnda (md.41), acil durum plnlamasnda (md.53), hizmetlerin aksayan ynlerinin belirlenmesinde (md.57), imar, arsa ve konut retimine ilikin srete (md.69), kentsel dnm ve geliim alanlarnn belirlenmesinde (md.73) grevli klnmam kent konseyi mensuplarnn kendilerini belediyeler zerinde ne derecede etkili grecekleri zihinlerde bir soru iareti olarak kalmaktadr. Son olarak ngilterede uygulanmakta olan halk katlmnn ters kural ilkesi uyarnca konsey oluumunda engellilere, isizlere, yallara, genlere ve kadnlara ynelik olarak alma gruplar kurulmasnn, halkn her kesiminin grlerinin konseye yansmas asndan nemli katklarda bulunaca deerlendirilmektedir.

2.4. Etkinlik ve Verimlilik lkeleri Asndan 2.4.1.Belediyelerde e-ynetim Uygulamalarnn Yaygnlatrlmaldr

Tarih boyunca yaanan toplumsal gelimelerin kamu hizmetlerinin vatandaa sunumunda bir ara olan kamu yaplanmas zerinde dorudan etkiler yaratt kabul edilen bir gerekliktir. Bilgi ve iletiim teknolojilerinin bir paras olarak e-devlet olgusu, 1990larn sonuna doru lke gndemlerinde younlukla yer almaya balamtr. Ayn ekilde OECD, BM ve Dnya Bankas gibi uluslar aras rgtler de yelerini daha iyi kamu ynetimi sistemleri oluturmak amacyla e-devlet giriimlerini glendirme konusunda tevik etmektedirler.329 E-devlet uygulamasna geilmesinin kamu hizmetleri bakmndan getirecei hzllk ve kolaylk ile dnya ile btnleme asndan yarataca olumlu etkiler bu uygulamaya geiin gereklilii balamnda ne kan hususlar olarak deerlendirilmektedir.

Bugn lkemizde vatandalarmzn gerek merkez idare gerek yerel idareler tarafndan sunulan kamu hizmetleri bakmndan en yakndklar husus ar krtasiyecilik ve brokrasidir. Brokratik katln maliyeti ise ilevsel etkinsizlik ve niteliksiz kamu hizmeti olarak halka yansmaktadr.330 Oysa gelimi lkelerde
329

Servet GNGR, Kamu Hizmetlerinin Sunumunda Yeni Bir Olgu: E-Devlet, Trk dare Dergisi, (Aralk-2007), s.160. 330 Namk Kemal ZTRK, Kamu Ynetiminde Verimlilik, Trk dare Dergisi,(Aralk-2004), s.16

183 kamunun verimliliini ve hizmetlerin hzlln salama adna yaplan almalarda ne kan en gncel gelime; yazl belgeye dayal kamu ynetimi yerine elektronik ortamda bilgi iletiim ve paylamna dayal kamu ynetimi anlaydr. nk artk zel sektrde birok ilem internet zerinden yaplmakta (zellikle de banka ve sigorta ileri) dolaysyla vatandalar bu hizmetin aynsn kamu sektrnden de beklemektedirler.

Bu nedenledir ki kamunun dier kesimlerinde ve de zel sektrde sratle uygulamaya geirilmeye allan i ve ilemlerin internet zerinden yaplmas srecine belediyelerimizin de gecikmeksizin katlmas gerekmektedir.331

Belediyelerimizde e-ynetime geilmesiyle birlikte vatandalar birok ilemi belediyelere gitmeden yapabilme imknna sahip olacaklardr. rnein; i bavurusu, dileke, ikyet, vergi deme vb. gibi. Bu da hem demokratik kltrn yaygnlamasna katkda bulunacak hem de halkn srekli yaknmalarna konu olan krtasiyecilii ve brokrasiyi azaltacaktr.

Dnyada birok lkede bu kapsamda e-devlet almalar yaplmaktadr. Trkiye ise e-devlet uygulamalarnda henz ada bat lkelerini yakalayabilmi deildir. rnein ngilterede Tony Blair hkmeti 1999 ylnda merkez ynetim iin 2004 Aralk ayn, yerel ynetimler iin ise 2005 Aralk ayn sunulan btn kamu hizmetlerinin internet zerinden halka sunulmas iin bir hedef olarak koymu ve bu hedefine merkez hkmet hizmetleri asndan % 99 orannda ulamtr.332

lkemizde ise Yksek Plnlama Kurulu Karar uyarnca yrrle girmi bulanan 2005 e-dnm eylem plnnn 39 numaral plnna gre ise yerel ynetimlerce verilecek elektronik hizmetlerin standartlarn belirlemek zere ileri Bakanl grevlendirilmi bulunmaktadr. ileri Bakanlnn bir kuruluu olan TODAE tarafndan da yerel-net adyla bir proje balatlm olunup bu proje kapsamnda yerel ynetimlerle ilgili eitli veriler internet ortam zerinden kullanclara alm bulunmaktadr. Bunun yannda birok belediyenin kendi imknlaryla kurmu olduklar web siteleri de internet ortamnda yaynlanmaktadr.
Mustafa TAMER, Yerel Ynetimler Ynnden E-Devlet Projesi ve nternet Kanunu, dari ve Mali Mevzuat Dergisi, (Eyll-2007), s.44. 332 Ramazan ALTINOK-Trksel Kaya BENSGHR, Trk Kamu Ynetiminde E-Dnmn Yerel Boyutu Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, s.692.
331

184 Ancak belediyelerimizin kurmu olduu internet sitelerinin birounun interaktif olmaktan uzak olup daha ok bilgilendirmeye dnk olduklar gzlemlenmektedir.

5393 sayl yasaya baktmzda e-ynetim ile ilgili ak ve net bir dzenleme grlememekte sadece belediyenin grev ve sorumluluklarn dzenleyen 14. maddesinde coraf ve kent bilgi sistemleri hizmetlerini yapmaktan

bahsedilmektedir. Oysa gerek 5393 sayl kanunun ilgili hkmleri gerek 4982 sayl Bilgi Edinme Kanunu erevesinde vatandalarn bilgi edinmesini kolaylatrmak amacyla bu kanunda e-ynetim ile ilgili emredici dzenlemeler yer almal ve bu konuda yerel ynetimlere ak sorumluluklar yklenmelidir. nk amz artk biliim a olarak nitelendirilmektedir. rnein 5070 sayl Elektronik mza Kanunuyla birlikte gerek kamu gerek zel sektr iin internet ortamnda ilem yapma olanaklar arttrlm bulunmaktadr.

2.4.2. Belediyelerde zelletirme Uygulamalarnn Yaygnlatrlmaldr

Gnmz modern kamu ynetimi anlaynda, brokratik ilemlere dayanan geleneksel anlay terk edilmek suretiyle sonu odakl bir ynetim anlayna doru geiler yaanmaktadr. Bu da hizmetlerin sunulmasnda alternatif yntemlerin kullanlmasn gndeme getirmektedir. Bu yntemlerden biri zel sektrdeki ynetim uygulama ve tekniklerinin kamu sektrne uygulanmas (toplam kalite ynetimi, yatay hiyerari vs. gibi) dieri de kamu kurulularnca yerine getirilen kimi hizmetlerin zel sektr veya gnll kurulularca yerine getirilmesidir.333

zelletirme dar anlamda baz kamu hizmetlerinin zel sektre yaptrlmas olarak ifade edilebilmektedir. zellikle 5393 sayl Belediye Kanununun yrrle girmesiyle birlikte yerel nitelikli birok kamu hizmetini yerine getirmekle ykml klnan belediyelerin btn bu ileri bizzat yrtmesinin gerek tekilt ve personel yetersizlii gerek mal yetersizliklerden dolay mmkn olmadndan bahisle belediyeler iin alternatif hizmet sunma yntemleri ierisinde zelletirmenin n plna kt gzlemlenmektedir.

S.P. OSBORNE, K., BROWN, Managing Change and Innovation in Public Service Organizations, Routledge, (London-2005).

333

185 zelletirmeyle birlikte belediyeler hem uzman nitelikte personel istihdam etme skntsndan kurtulacak hem de hizmetler daha az maliyetle yerine getirilecektir. Gerek kamu hukukunun dar ve kat kalplarndan kurtulma gerek idar vesayetten kanma belediyeleri zelletirmeye iten dier nedenler olarak sralanabilmektedir. Zaten hem Dnyada hem de lkemizde merkez idareler de bu ve buna benzer nedenlerden dolay kamu hizmeti reten birok kurum ve kurulular zarar ettikleri veyahut da yeterince verimli alamadklar gerekesiyle zelletirmeye balam bulunmaktadr. Bunlar arasnda kamu iin stratejik olarak addedilen kurulular da bulunmaktadr. Bunlarn banda ise telekom, enerji, ulatrma sektrleri gelmektedir.

ABD, Kanada, svire ve Japonyada lke apnda detayl aratrmalar, ayrca ok saydaki yresel almalar sonucu u bulgulara ulalmtr: plerin, zel mteahhitler yerine belediyeler tarafndan toplanmas halinde maliyetlerde ortalama % 35 orannda bir art meydana gelmektedir. Ayn ekilde sokak temizlii hizmetlerinde zel firmalara devredilen hizmete oranla 1 mil boyutundaki hizmet belediyeler tarafndan yaplmas halinde % 40 oranna daha pahalya mal olmaktadr. Bunun yannda zel firmalar ii bana 4.508 ton asfalt derken, belediyelerce yaplan hizmette bu rakam 1.180 tonda kalmtr. Son olarak ehir ii tama hizmetlerinin zel irketler eliyle yaplmas belediyelerce yaplmasna kyasla maliyet ynnden % 50nin zerinde avantaj salamaktadr.334 Tm bu rakamlarn deerlendirilmesinden karlacak genel sonu; zelletirmeyle kamu hizmetlerinin daha dk maliyetle yerine getirilebileceidir.

Ancak

kamu

hizmetlerinin

zelletirilmesinde

bir

husus yapan

dikkatten kuruluun

karlmamaldr; o da hizmetler zerinde zelletirmeyi

sorumluluunun kalkmamasdr. Yani toplanmayan pten, aksayan toplu tamadan, bozuk olan altyapdan sorumlu olan kurulu hizmeti yapan zel kurulu deil hizmeti yaptran kamu kuruluu olan belediyedir. Bu nedenlerden dolay belediyeler hizmetleri zelletirirken hangi hizmetlerin zelletirileceinden balayarak gerek zelletirme yntemini gerek zelletirmenin zamann son olarak da zelletirme sonras denetimi en iyi ekilde plnlamak durumundadrlar.

334

Ergn YENER, Yerel Ynetimlerde zelletirme, TBD-KAV Yay., (Ankara-1995), s.66.

186 Nitekim hizmet kusurundan doan zararlarn idarece giderilmesi gerekecei idare hukukunun yerlemi ilkelerindendir. rnein, Dantay 8. Dairesi bir kararnda yol ve kanalizasyon yapm belediyelerin grevleri arasndan sayldndan, bu grevin ykleniciye yaptrlmas belediyeyi tazmin sorumluluundan kurtarmaz demektedir. Kararn gerekesinde ise kamu idareleri, yapmakla ykml olduklar kamu hizmetlerini yaparken bu hizmetin ileyiini srekli olarak denetlemek ve hizmetin yrtlmesi srasnda gerekli nlemleri de almakla ykmldr. darenin bu ykmll yerine getirmeyerek hizmetin kt ve ge ilemesi, gerei gibi ileyememesi ve bu yzden bir zarara neden olunmas idareye bu zararlarn tazmini sorumluluunu ykler.335 Ancak belediye ykleniciyle aralarnda yaplan szleme uyarnca hasar bedelini ykleniciye rcu edebilir.

Bu alardan 5393 sayl Belediye Kanununu deerlendirdiimizde alternatif hizmet sunma uygulamalarna zemin tekil edecek bir slup tamakta olduunu grmekteyiz. Sz konusu kanunun birok yerinde yapar veya yaptrr(md.14), yapabilir veya yaptrabilir(md.15), kurmak veya kurdurmak(md.15),

hizmet satn alma yoluyla yerine getirme(md.15), hale yoluyla nc ahslara grdrme(md.67) gibi ifadelere rastlamak mmkndr. Buradan hareketle 5393 sayl Kanun belediyelerimizi zelletirme asndan yasal olarak daha rahat bir konuma kavuturduu iin sz konusu kanunun bu konuyla ilgili yaklam tarafmzca isabetli olarak deerlendirilmektedir.

Son sz olarak, girmek iin uzun sredir aba harcadmz ve bu gnlerde de yelik mzakerelerine balam olduumuz Avrupa Birliinde zelletirme konusunda, pazardan hizmet talep edilmesine esas tekil eden kurallar ok somut olarak ngrlmtr.336 Bizim belediyelerimizle ilgili temel mevzuatmz olan 5393te ise daha ok zelletirmeye cevaz vermeye ilikin hkmler yer almakta olup bunlarn yntemi, zaman, sresi denetimi ve hangi alanlara mnhasr olduu ile ilgili ayrntl dzenlemelerden ise kanld grlmektedir. Bu nedenle gerek uygulamada bir rneklii salama adna gerek Avrupa Birlii mevzuatna uyum adna sz konusu dzenlemelerin bir an nce yaplmasnda fayda grlmektedir.
335 336

HATPOLU-PARLAR, a.g.e., s.449. Uur YILDIRIM, Yerel Ynetimlerde Alternatif Hizmet Sunumu, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, s.416.

187

SONU
Kreselleen dnyamzn hzl deiim ve ba dndrc geliimleri sadece zel sektr alannda deil kamusal alanda da kendini hissettirmektedir. Yakn zamana kadar lkeler iin en nemli hedef ulusal kalknmann gerekletirilmesi iken imdi bunun yanna daha fazla demokratikleme hedefi de eklemlenmitir. Sre temsili demokrasiden, katlmc demokrasiye gei olarak ilemektedir. Bu nedenledir ki birok devlet gerek merkez ynetimlerini gerek yerel ynetimlerini bu etkenleri dikkate alarak yeniden yaplandrma yoluna gitmektedir. Yeni ynetim anlay balamnda temel ama -hizmet sunumunun karar ve uygulama srelerine halkn katlmnn da salanmas suretiyle- kamusal hizmetlerin vatandaa en seri, en uygun ve en az maliyetle ulatrlmasdr. Bunun gerekletirilebilmesinin temel dayanan da kamu hizmetlerinin ve kaynaklarnn merkez idare ve mahall idareler arasnda an gereklerine uygun olarak yeniden paylatrlmas oluturmaktadr.

Kamu ynetiminde kresellemenin bir nvesi olarak deerlendirilebilecek olunan ve 1988 ylnda yrrle giren Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artda yukarda aklanan yeni ynetim tekniklerini yerel ynetimler dzleminde hayata geirmeyi amalayan temel bir metin olarak Avrupa Konseyine ye devletlerin byk ounluunun kabulne mazhar olmutur. Trkiyenin baz ekincelerle onaylam bulunduu bu artn getirmi olduu en nemli ilkeler ise; yerel zerklik, hizmette yerellik (subsidiarite), halkn katlm ile ynetimde etkinliktir. Gerek an ynetim alanndaki geliimleri gerek 1982 Anayasasnn uluslararas antlamalar dzenleyen 90. maddesi balamnda deerlendirdiimizde bahsetmi olduumuz bu ilkelerin, lkemizde yaplacak bir yerel ynetimler reformunda mihenk noktas olmas gereken ilkeler olduunu grmekteyiz.

Yerel ynetimlerde yeniden dzenleme almalar yaplmas, ayn zamanda Trkiyenin demokratikleme gndemi ve bunun uluslararas etkileri bakmndan da byk nem tamaktadr. te byle bir nemi haiz almann tam anlamyla reform olarak nitelendirilebilmesi iin; konuya btncl yaklalmas, yurtdnda yaplm reformlarn incelenmesi, hazrlk dneminde sivil toplum kurulularnn, siyas partilerin, akademik evrelerin ve en nemlisi de reforma konu olan belediyelerin

188 temsilcilerinin grlerinin alnarak bir konsenssn salanmas, reformlarn kalc olmas bakmndan byk nem tamaktadr.

Ayrca belirtmek gerekir ki, yerel ynetimler reformu sadece yerel ynetimlerin idar rgtlenmesi ve mal yapsna ilikin dzenlemeler olarak dnlmemelidir. Bu reform katlmnn salanmasyla demokratiklemenin de nn amakta olan bir anahtar ilevi grmektedir. Bundan dolaydr ki, demokratik bir yerel ynetim olmadan, demokratik bir merkez ynetimin de varolamayacan ileri sren grler bulunmaktadr. Gnmz devletlerine bakacak olursak bu grn pek de haksz olmadn grmekteyiz. Gerekten gnmzn ada demokratik lkelerindeki ynetim mekanizmas ierisinde yerel ynetimlerin olduka etkili ve nemli bir yere sahip olduklar yadsnamaz bir gerekliktir.

lkemizde 1855 ylnda balayan yerel ynetim sistemimizde geleneksel merkeziyeti anlay son zamanlarda kapsam daralmakla birlikte srekli egemen ilke durumunda olmutur. Bu anlaytan tr belediyelerimiz merkez idarenin ar idar, mal ve dier alanlardaki vesayeti altnda kendilerinden beklenen grevleri hakkyla yerine getirmekten uzak olmular ve merkezn birer tara uzants olmaktan teye geememilerdir.

dar sistemi ve toplumsal gelenekleri farkl olan lkelerdeki merkez ynetim ile yerel ynetimler arasndaki iliki biimleri de doal olarak farkllklar arz etmektedir. Tarihsel olarak niter ve merkeziyeti devlet sisteminden gelen Fransa ve Trkiye gibi lkelerde merkeziyeti devlet yaps dikkat ekerken, kent devleti geleneinden gelen ve bireysel zgrlklerin toplumun temel zellii olduu ABD ve ngiltere gibi lkelerde gl ve fonksiyonel bir yerel ynetim yaps

belirginlemektedir. Hi kukusuz her lkede merkez ynetimin yerel ynetimler zerinde deiik ierik ve boyutlarda bir denetim yetkisi vardr. Fakat u da bir gerektir ki artk en kat merkeziyeti devlet yaplar bile deiime uramakta ve idare yetkilerini halka en yakn birimlerde kullanmaya balamaktadr. dare sistemimizi aldmz Fransada XIX. yzyldan itibaren balayan ve XX. yzylda younluk kazanan reform almalar buna gzel bir rnek tekil etmektedir.

189 Mahall idarelerde dolaysyla da mahall idarelerin en nemli sacaya olan belediyelerimizde reform almalarnn lkemizdeki tarihesine bakacak olursak 1983 zal hkmetleri dnemiyle beraber hemen hemen her hkmetin bu konuda bir almas olmu fakat bu almalar birka kanun maddesi deiikliinden teye geememitir. Ayn ekilde hkmetlere yol gstermek zere, eitli sivil toplum

kurulular ve akademik evreler tarafndan da bir takm almalar yaplp, raporlar hazrlanarak kamuoyunun bilgisine sunulmutur. Ksacas yerel ynetimler reformu uzunca bir sre lkemiz gndeminin en nemli maddelerinden biri olmustur.

Yerel ynetimlerdeki reform almalarn etkileyecek bir dier olay da Trkiyenin AB yeliidir. 1987de tam yelik bavurusuyla ivme kazanan Trkiyenin ada uygarlkla btnleme abas artk son dnemece gelmi bulunmaktadr. 2002 Aralk aynda Kopenhagda yaplan zirve toplants sonucunda aklanan bildiriye gre, Trkiyenin ulusal programla stlendii reformlar yapt ve bunlar uygulamalarla hayata geirdii Avrupa Birliince tespit edilmesi durumunda 2004 yl sonunda bir mzakere tarihi alaca karara balanmtr. 2004 yl Aralk aynda yaplan zirvede de Trkiye ile mzakerelerin 3 Ekim 2005te balamas ngrlmtr. Nitekim birok skntlara ramen 3 Ekim 2005 tarihi itibaryla mzakereler balam bulunmaktadr. Ulusal Program uyarnca yaplmas plnlanan reformlar ierisinde kamu ynetiminin yeniden yaplandrlmas balamnda belediyeleri de dorudan veyahut dolayl olarak ilgilendiren hkmler bulunmaktadr.

Ayn zamanda bir Avrupa Konseyi yesi olan Trkiye, Konsey tarafndan hazrlanm olunan, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artn baz ekincelerle beraber 1992 ylnda imzalamtr. Yerel zerklik, subsidiarite ve halkn katlm, artn getirmi olduu en nemli ilkeler olup, bunlar hala tam anlamyla yrrle konulabilmi deildirler. Ayrca Konsey bnyesinde oluturulan Avrupa Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi ve onun alt birimleri, ye devletlerin yerel ynetimlerinin ada Avrupa idealine uygun hale getirilmesi ve aralarndaki ibirliinin arttrlmas iin birtakm almalar yapmaktadrlar. Yine bu balamda Avrupa Parlmentosu da eitli zamanlarda yapt toplantlarda Avrupa Birliinde yerel ynetimlerin glendirilmesi ve bu amala yerel ve blgesel ynetimlerin yasama ilevlerinin arttrlmas iin birtakm nerilerde bulunmaktadr.

190 Belediyelerimizin etkin olarak hizmet etmesinin nndeki bir engel de bu kurumlar zerindeki denetim uygulamalardr. Mahalli idarelerin denetimi; denetleyen organ, ama, yntem ve kapsam bakmndan eitlilik arz etmektedir. Bu denetimleri, organik bakmdan yarg denetimi, siyasi denetim, idari denetim ve halk denetimi olarak; fonksiyonel bakmdan ise hukuka uygunluk denetimi ile yerindelik denetimi eklinde snflandrmak mmkndr. Mahalli idareler zerinde merkezi idarenin uygulam olduu her eit denetim yetkisinin azaltlmas gnmz gelimelerine uygun bir adm niteliinde olacaktr. Bu nedenledir ki merkezi idarenin uygulam olduu denetim yetkisi hem kapsam ynnden daraltlmal hem de uygulanacak olan denetim ksa ve kesin nitelikteki srelerle snrlandrlmak suretiyle yerel ynetimlerin ileyilerinde bir aksamaya ve de duraksamaya sebebiyet vermesi nlenmelidir.

Tm bu gelimelerden hareketle tezimizin varsaymlarn ve ulatmz sonular birlikte deerlendirdiimizde u hususlar karmza kmaktadr:

Birinci varsaymmz olan yerel ynetimlerde reform gereinin d etkeni olarak kreselleme ve kresellemenin beraberinde getirmi olduu deerlerin lkelerin gerek ekonomik gerek idar yapsn deiime zorlad ve bu balamda lkemiz merkez ve yerel idar sistemlerinde birtakm reformlarn yaplmasnn kanlmaz hale geldii ve bu reformlarda da Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artnn mutlak surette dikkate alnmas gerektii hususlar 5216, 5302 ve 5393 sayl (Bykehir Belediye, l zel dare ve Belediye) edilmi olmas suretiyle kantlanm bulunmaktadr. yasalarnn TBMMnde kabul

Zaten bu kanunlarn gerekelerine bakldnda da gerek dorudan gerek dolayl olarak dnyadaki bu tr gelimelere ve Avrupa Yerel Ynetimler zerklik artna atfta bulunulduu grlmektedir. Bu yasalarn kmasnda kreselleme olgusunun etkisi, Kreselleme alt bal altnda incelenmi olup zet olarak dou blokunda komnizmin kmesiyle birlikte Dnyada liberal ekonomik dzenin yaygnlk kazand ve ticaretin ulusal snrlarn dna taarak kendine zg kurallar yaratt grlmektedir. Bu gelimelerin sonucunda ise merkez devletin gcnn

sorgulanmaya baland ve ulus devletin ilevlerinin gzden geirilerek sahip olduu yetkilerin bir ksmnn sivil toplum kurulularna bir ksmnn yerel ynetimlere bir

191 ksmnn ise uluslararas rgtlere braktrlmak suretiyle global sermayenin nnde bir engel olmaktan karlmak istendii gzlemlenmektedir.

nceleme konumuz olan 5393 sayl Belediye Kanununda da gerek belediyelerin uluslararas teekkl ve organizasyonlara girebilmesi ve karde kent ilikisi kurabilmesi, gerek 4749 sayl Kamu Finansman ve Bor Ynetiminin Dzenlenmesi Hakknda Kanun uyarnca d piyasadan borlanabilmesi, gerek 4734 sayl Kamu hale Kanunu uyarnca kamu ihalelerine katlmda uluslararas irketlerin nnn almas gibi nceki nceki 1580 sayl Belediye Kanununa gre daha yeniliki ve kolaylatrc hkmler getirmi olmas yukarda bahsettiimiz kresellemenin etkilerine kant tekil etmektedir. Bu balamda hkmetin gndeminde olan fakat henz TBMMnde yasalamam birok kanun tasar ve

teklifleri de bulunmaktadr. Bu konuyla ilgili son olarak unu rahatlkla syleyebiliriz ki kreselleme sreci devam ettike reform sreci de devam edecektir.

kinci varsaymmzda ele alnan konu olan Anayasann yerel ynetimlerle ilgili 127. madde hkmnn yeniden dzenlenmesi ile Yerel Ynetimler zerklik artna konulmu bulunan ekincelerin kaldrlmas ise bu kamu reformu paketi ierisinde tam anlamyla yer almam bulunmaktadr.

Oysa yaplacak reform almalarnn Anayasal boyutunun eksik braklmamas yaplm olunan dzenlemelerin Anayasaya uygunluunu dolaysyla da Anayasa Mahkemesince iptal edilmemesini salayacaktr. lkemizde sadece bu konuyla ilgili olarak deil reform iddias tayan tm yasal dzenlemelerde genel olarak bu sknt yaanmaktadr. rnein zelletirme ile ilgili birok yasa Anayasa Mahkemesince Anayasaya aykr grlerek iptal edilmitir. Bu ise yaplmas dnlen iler iin hem zaman kaybna neden olmakta hem kamuya ekstra mal klfet yklemekte ve hem de zellikle yabanclar iin hukukumuza olan gveni sarsmaktadr. Bu nedenle Anayasamzn yerel ynetimlerle ilgili maddesinin, tezimizin 3.blmnde de deindiimiz ekilde ada dnya yaplanmasnda yerel ynetimler iin olmazsa olmaz ilkeler olarak deerlendirilmekte olan zerklik, hizmette yerellik ve katlm ilkelerini kapsayacak ekilde yeniden yazlmas byk nem arz etmektedir.

192 Ayrca TBMMnde yerel ynetimlerle ilgili olarak kabul edilen sz konusu yasalarla; Yerel Ynetimler zerklik artna konulmu bulunan ekince konularnn birou yasal bir hviyete kavumu bulunmaktadr. rnein ekince konulan maddelerden artn 6. maddesinde dzenlenmi bulunan yerel ynetimler kendi i idar rgtlenmelerini, bunlar yerel ihtiyalara uyumlu klmak ve etkin idare salamak amacyla, kendileri kararlatrabileceklerdir hkm 5393 sayl Yasann 48. maddesinde dzenlenmi bulunan beldenin nfusu, fizik ve coraf yaps, ekonomik, sosyal ve kltrel zellikleri ile gelime potansiyeli dikkate alnarak gerektiinde salk, itfaiye, imar, insan kaynaklar, hukuk ileri ve ihtiyaca gre dier birimler oluturulabilir. Bu birimlerin kurulmas, kaldrlmas veya birletirilmesi belediye meclisinin kararyla olur hkm ile yasallk kazanm bulunmaktadr. Bu konulara tezimizin Yerel Ynetimler zerklik art baln tayan blmnde ayrntl olarak incelediimiz iin tekrar deinmeyeceiz. yleyse yaplmas gereken husus, Bakanlar Kurulunun 3723 sayl yasayla kendisine verilmi bulunan yetkisini kullanarak arta konulmu ekinceleri kaldrmasdr.

nc varsaymmz olan yerel ynetimlerimizin ve belediyelerimizin bir btn olarak an geliimlerine ve lke gereklerine uygun olarak yeniden yaplandrlmas balamnda merkez idarenin birtakm grev ve yetkilerinin yerel idarelere devredilmesi, yerel ynetimlerin zerkliinin arttrlarak zerlerindeki denetimin azaltlmas, yerel ynetimlerin etkin bir rgt ve mal yapya kavuturularak halkn katlm ve denetiminin salanmas gibi hemen hemen her kesimin zerinde mutabk kald hususlar olarak 5393 sayl Belediye Kanununun yasalarn ierisinde dzenlenmekle birlikte Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art kapsamnda deerlendirildiinde birtakm eksikliklerinin ve hatalarnn olduu tesbit edilmi bulunmaktadr.

Bir kere bu reform paketinin ats ilevini grmekte olan ve TBMMnde 15.7.2004 Tarihinde kabul edilen ancak Cumhurbakannca yeniden grlmek zere Meclise gnderilen ve Kamu Ynetiminin Temel lkelerini ieren 5227 sayl metnin hala yasalaamam olmas nemli bir eksiklik olarak deerlendirilmektedir. nk 5227 sayl yasa tasars ereve bir yasa olarak eletiri konusu birok hkmler ihtiva etmesine ramen- hem merkez idareye hem mahall idarelere ilikin

193 temel ilkeleri hem de aralarndaki iblmn gstermesi itibaryla zel bir nem tamaktadr.

TBMMnde yerel ynetimler reformu balamnda kabul edilen (5216, 5302, 5355, 5393 sayl Bykehir Belediye, l zel dare, Mahall dare Birlikleri ile Belediye) yasalar her eyden nce hem 80 ksur seneye ulam ve artk an gereksinimlerine cevap veremeyen nceki yasalar ortadan kaldrm olmas hem de geleneksel idar anlaymzda bir zihniyet deiiklii yaratmasyla olumlu grlmektedir. Ancak tm bu olumlu gelimelere ramen kabul edilmi bulunan bu yasal dzenlemelerde de birtakm eksiklikler bulunmakta ve arzu edilen bir yerel ynetim yapsna kavumak iin de bu eksikliklerin tamamlanmas gerekmektedir.

Tezimiz boyunca irdelemeye altmz bu konulardan bazlar unlardr: Yerel ynetimlerin personel ve mal yapsna ilikin yasal dzenlemelerin karlmam olmas, encmende atanm yelerin bulunmas, yerel ynetim organlarnn ve bu organlarn yelerinin idar bir kararla grevden uzaklatrlabilmesi dikkati eken nemli hususlar olarak karmza kmaktadr.

Bunlarn yannda belediyelerimizin daha ada ve iler bir yapya kavumas adna nerilerimiz olarak da; optimum hizmet alan balamnda ile dzeyinde bir yerel ynetim biriminin kurulmas, halkn ynetimdeki denetimini ve katlmn salama adna seim sresinden nce halka baarsz belediye organlarn drme yetkisinin verilmesi ve kent konseylerinin daha katlmc bir anlayla yeniden dzenlenmesi son olarak da belediyelerde e-ynetim uygulamalarnn interaktif hale getirilmek suretiyle yaygnlatrlmasnn salanmas hususlar tartlarak bu uygulamalarn belediyelerimize olas katklar ortaya konmutur.

Sonu olarak Avrupa Birlii yeliine somut admlarn atlmaya baland bir srete yerel ynetimlerimizde ve zellikle de belediyelerimizde gerek anlamda bir reformun yaplmas kanlmaz hale gelmitir. Aslnda tezimiz boyunca incelemi olduumuz tm bu reform almalar ile ilgili olarak hem i etkenler hem de d etkenler birlikte deerlendirildiinde grlmektedir ki; bu dzenlemeler gerek Ulu nder Atatrkn iaret ettii muasr medeniyetler seviyesine ulama gerek

topluma daha iyi hizmet sunma adna yaplmas kanlmaz olan dzenlemelerdir.

194 nk artk toplumumuz her anlamda kabuk deitirmekte ve an gereklerine cevap vermekten uzak kalan idar yapy da deiime ve geliime zorlamaktadr.

Son olarak halkn iradesinin halkn idaresine yansmas demek olan demokrasi, an her alandaki hzl geliim ve deiimlerine ayak uydurabildii ve ynetilenlerin ynetime ilikin beklentilerini karlayabildii srece ideal bir ynetim olabilecektir.

195 EKLER EK-1: AVRUPA YEREL YNETMLER ZERKLK ARTI

NSZ bu art imzalayan Avrupa Konseyi yesi Devletler, Avrupa Konseyinin amacnn yeleri arasnda ortak miraslar olan ideal ve ilkeleri korumak ve gerekletirmek iin daha ileri bir birlik salamak olduunu dnerek, Bu amacn gerekletirilmesinin yollarndan birisinin idar alanda anlamalar yapmak olduunu dnerek, Yerel makamlarn her trl demokratik rejimin temellerinden birisi olduunu dnerek, Vatandalarn kamu ilerinin sevk ve idaresine katlma hakknn Avrupa Konseyine ye Devletlerin tmnn paylat demokratik ilkelerden biri olduunu dnerek, Bu hakkn en dorudan kullanm alannn yerel dzeyde olduuna kani olarak, Gerek yetkilerle donatlm yerel makamlarn varlnn hem etkili hem de vatandalara yakn bir ynetimi salayacana kani olarak, Deiik Avrupa lkelerinde zerk yerel ynetimlerin korunmas ve glendirilmesinin demokratik ilkelere ve idarede ademi merkeziyetilie dayanan bir Avrupa oluturulmasnda nemli bir katk salayacan dnerek, Bunun demokratik bir ekilde oluan karar organlarna ve sorumluluklar bakmndan, bu sorumluluklarn kullanlmasndaki olanak ve yntemler bakmndan ve bu sorumluluklarn karlanmas iin gerekli kaynaklar bakmndan geni bir zerklie sahip yerel makamlarn varln gerektirdiini teyid ederek,

196 Madde 1 Taraflar bu artn 12 maddesinde belirtilen ekil ve lde kendilerini aadaki maddelerle bal kabul edeceklerini taahht ederler. I. BLM Madde 2 zerk Yerel Ynetimlerin Anayasal ve Hukuk Dayana zerk yerel ynetimler ilkesi ulusal mevzuatla ve uygun olduu durumlarda anayasa ile tannacaktr. Madde 3 zerk Yerel Ynetim Kavram 1- zerk yerel ynetim kavram yerel makamlarn, kanunlarla belirlenen snrlar erevesinde, kamu ilerinin nemli bir blmn kendi sorumluluklar altnda ve yerel nfusun karlar dorultusunda dzenleme ve ynetme hakk ve imkn anlamn tar. 2- Bu hak, dorudan, eit ve genel oya dayanan gizli seim sistemine gre serbeste seilmi yelerden oluan ve kendilerine kar sorumlu yrtme organlarna sahip olabilen meclisler veya kurul toplantlar tarafndan kullanlacaktr. Bu hkm, mevzuatn olanak verdii durumlarda, vatandalardan oluan meclislere,

referandumlara veya vatandalarn dorudan katlmna olanak veren teki yntemlere bavurulabilmesini hibir ekilde etkilemeyecektir. Madde 4 zerk Yerel Ynetimin Kapsam 1- Yerel ynetimlerin temel yetki ve sorumluluklar anayasa ya da kanun ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hkm yerel ynetimlere kanuna uygun olarak belirli amalar iin yetki ve sorumluluklar verilmesine engel tekil etmeyecektir. 2- Yerel Ynetimler, kanun tarafndan belirlenen snrlar ierisinde, yetki alanlarnn dnda braklm olmayan veya baka herhangi bir makamn grevlendirilmemi

197 olduu tm konularda faaliyette bulunmak asndan tam takdir hakkna sahip olacaklardr. 3- Kamu sorumluluklar genellikle ve tercihan vatandaa en yakn olan makamlar tarafndan kullanlacaktr. Sorumluluun bir baka makama verilmesinde, grevin kapsam ve nitelii ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri gz nnde bulundurulmaldr. 4- Yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve mnhasrdr. Kanunda ngrlen durumlarn dnda, bu yetkiler teki merkez veya blgesel makamlar tarafndan zayflatlamaz veya snrlandrlamaz. 5- Yerel makamlarn merkez veya blgesel bir makam tarafndan yetkilendirildii durumlarda, bu yetkilerin yerel koullarla uyumlu olarak kullanlabilmesinde yerel makamlara olanaklar lsnde takdir hakk tannacaktr. 6- Yerel makamlar dorudan ilgilendiren tm konulara ilikin plnlama ve karar alma sreleri iinde, kendileriyle olanaklar lsnde zamannda ve uygun biimde danlacaktr. Madde 5 Yerel Ynetim Snrlarnn Korunmas Yerel ynetimlerin snrlarnda, mevzuatn elverdii durumlarda ve mmknse bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara nceden danlmadan deiiklik yaplamaz. Madde 6 Yerel Makamlarn Grevleri in Gereken Uygun dar rgtlenme ve Kaynaklar 1- Kanunla dzenlenmi daha genel hkmlere halel getirmemek kouluyla, yerel makamlar kendi i idar rgtlenmelerini, bunlar yerel ihtiyalarla uyumlu klmak ve etkin idare salamak amacyla, kendileri kararlatrabileceklerdir.

198 2-Yerel ynetimlerde grevlilerin alma koullar liyakat ve yetenee gre yksek nitelikli eleman istihdamna imkn verecek lde olmaldr; bu amala yeterli eitim olanaklaryla cret ve meslek ilerleme olanaklar salanmaldr. Madde 7 Yerel Dzeydeki Sorumluluklarn Kullanlma Koullar 1- Yerel dzeyde seilmi temsilcilerin grev koullar grevlerin serbeste yerine getirilmesi olanan salayabilmelidir. 2- Grev koullar sz konusu grevin yrtlmesi srasnda yaplacak masraflarn uygun biimde mal tazminiyle birlikte, uygunsa, kazan kaybnn tazminine veya yaplan iin karlnda cret ve buna tekabl eden sosyal sigorta primlerinin denmesine olanak salayacaktr. 3- Yerel olarak seilmi kiilerin grevleriyle badamayacak ilev ve faaliyetler kanunla veya temel hukuk ilkelere gre belirlenir. Madde 8 Yerel Makamlarn Faaliyetlerinin dar Denetimi 1- Yerel makamlarn her trl idar denetimi ancak kanunla veya anayasa ile belirlenmi durumlarda ve yntemlerle gerekletirilebilir. 2- Yerel makamlarn faaliyetlerinin idar denetimi normal olarak sadece kanunla ve anayasal ilkelerle uygunluk salamak amacyla yaplacaktr. Bununla beraber, stmakamlar yerel makamlar yetkili kldklar ilerin gereine gre yaplp yaplmadn idar denetimine tabi tutabileceklerdir. 3- Yerel makamlarn idar denetimi, denetleyen makamn mdahalesinin korunmas amalanan karlarn nemiyle orantl olarak snrlandrlmasn salayacak biimde yaplmaldr.

199 Madde 9 Yerel Makamlarn Mal Kaynaklar 1- Ulusal ekonomik politika erevesinde, yerel makamlara kendi yetkileri dahilinde serbeste kullanabilecekleri yeterli mal kaynaklar salanacaktr. 2- Yerel makamlarn mal kaynaklar anayasa ve kanunla belirlenen sorumluluklarla orantl olacaktr. 3- Yerel makamlarn mal kaynaklarnn en azndan bir blm oranlarn kendilerinin kanunun koyduu snrlar dahilinde belirleyebilecekleri yerel vergi ve harlardan salanacaktr. 4- Yerel makamlara salanan kaynaklarn dayand mal sistemler, grevin yrtlmesi iin gereken harcamalardaki gerek artlarn mmkn olduunca izlenebilmesine olanak tanmaya yetecek lde eitlilik arz etmeli ve esneklik tamaldr. 5- Mal bakmdan daha zayf olan yerel makamlarn korunmas, potansiyel mal kaynaklarn ve karilnmas gereken mal ykn eitsiz dalmnn etkilerini ortadan kaldrmaya ynelik mal eitleme yntemlerinin veya buna e nlemlerin alnmasn gerektirir. Bu yntemler ve nlemler yerel makamlarn kendi sorumluluk alanlarnda kullanabilecekleri takdir hakkn azaltmayacaktr. 6- Yeniden datiln kaynaklarn yerel makamlara tahsisinin nasl yaplaca konusunda, kendilerine uygun bir biimde danlacaktr. 7- Mmkn olduu lde, yerel makamlara yaplan hibeler belli projelerin finansmanna tahsis edilme koulu tamayacaktr. Hibe verilmesi yerel makamlarn kendi yetki alanlar iinde kendi politikalarna ilikin olarak takdir hakk kullanmadaki temel zgrlklerine halel getirmeyecektir. 8- Yerel makamlar sermaye yatrmlarnn finansman iin kanunla belirlenen snrlar ierisinde ulusal sermaye piyasasna girebileceklerdir.

200 Madde 10 Yerel Makamlarn Birlik Kurma ve Birliklere Katlma Hakk 1- Yerel makamlar yetkilerini kullanrken, ortak ilgi alanlarndaki grevlerini yerine getirebilmek amacyla, baka yerel makamlarla ibirlii yapabilecekler ve kanunlar erevesinde birlikler kurabileceklerdir. 2- Her devlet, yerel makamlarn ortak karlarnn korunmas gelitirilmesi iin birliklere ye olma ve uluslararas yerel makamlar birliklerine katlma hakkn tanyacaktr. 3- Yerel makamlar, kanunlarla muhtemelen ngrlen artlar dahilinde, baka devletlerin yerel makamlaryla ibirlii yapabilirler. Madde 11 zerk Yerel Ynetimlerin Yasal Korunmas Yerel ynetimler kendi yetkilerinin serbeste kullanm ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafndan belirlenmi olan zerk ynetim ilkelerine riayetin salanmas amacyla yarg yoluna bavurma hakkna sahip olacaklardr. II. BLM Muhtelif Hkmler Madde 12 Ykmllkler 1- Her Akit Taraf, bu artn I. Blmndeki paragraflardan en az 10 tanesi aadakilerin arasndan seilmek zere en az 20 paragraf ile kendisini bal kabul etmeyi taahht edecektir:

Madde 2, Madde 3, paragraf 1 ve 2, Madde 4, paragraf 1,2 ve 4, Madde 5, Madde 7, paragraf 1,

201

Madde 8, paragraf 2, Madde 9, paragraf 1,2 ve 3, Madde 10, paragraf 1, Madde 11

2- Szlemeye taraf olan her Devlet onay, kabul veya tasvip belgesini tevdi ederken, bu Maddenin 1. paragraf hkmlerine uygun olarak setii paragraflar Avrupa Konseyi Genel Sekreterine bildirecektir.

3- Herhangi bir Taraf Devlet, bu Maddenin 1. paragraf hkmlerine gre Szlemenin henz kabul etmemi olduu herhangi bir paragrafyla veya paragraflaryla kendini bal addedeceini daha sonraki herhangi bir tarihte Genel Sekretere bildirebilir.

Sonradan kabul edilen bu tr ykmllkler, bylece bildirimde bulunan Akit Tarafn onay, kabul veya tasvip ileminin ayrlmaz bir paras addedilecek ve Genel Sekreterin bildirimi ald tarihten sonra geecek aylk sreyi izleyen ayn ilk gnnden balamak zere ayn etkiyi tayacaktr. Madde 13 Bu artn Kapsayaca Makamlar bu artta yer alan zerk yerel ynetim ilkeleri Akit Tarafn lkesinde mevcut bulunan yerel makamlarn tm kategorileri iin uygulanr. Bununla beraber her bir Akit Taraf, onay, kabul veya tasvip belgesini sunarken, bu artn yerel veya blgesel makamlarn sadece hangi kategorileri iin uygulanmasn ngrdn veya uygulama dnda brakmay ngrd kategorileri belirleyebilir. Avrupa Konseyi Genel Sekreterine daha sonra yapabilecei bildirimlerle, yukardakilerden baka yerel veya blgesel makam kategorilerini de artn kapsamna dahil edebilir.

202 Madde 14 Bilgi Salanmas Her Akit Taraf bu artn hkmlerine uygunluk salamak amacyla kabul ettii mevzuat hkmleriyle ald teki nlemler konusuna ilikin tm bilgiyi Avrupa Konseyi Genel Sekreterine iletecektir. III. BLM Madde 15 mza, Onay ve Yrrle Girme 1- Bu art Avrupa Konseyi yesi tm lkelerin imzasna ak olacaktr. Onay, kabul veya tasvip ilemine tabi olacaktr. Onay, kabul veya tasvip belgeleri Avrupa Konseyi Genel Sekreterine tevdi edilecektir. 2- Bu art Avrupa Konseyi yesi lkelerden drdnn bu artla bal olmay kabul ettiklerini yukardaki paragraf hkmlerine uygun olarak daha sonra bildirmelerinden itibaren geecek aylk sreyi izleyen ayn ilk gn yrrle girecektir. 3- Bu artla bal olmay kabul edeceini daha sonra beyan eden herhangi bir ye Devlet bakmndan, bu art onay, kabul veya tasvip belgesinin tevdi Tarihinden sonra geecek aylk bir sreyi izleyen ayn ilk gn yrrle girecektir. Madde 16 Topraklara likin Hkm 1- Herhangi bir Devlet, imzalama srasnda veya onay, kabul veya tasvip belgesini tevdi ederken bu artn uygulanaca toprak ya da topraklar belirleyebilir. 2- Herhangi bir Devlet daha sonraki herhangi bir tarihte yapaca ve Avrupa Konseyi Genel Sekreterine muhatap bir beyanla, bu artn uygulanma alann beyanda belirleyecei baka herhangi bir topra temil edebilir. art, bu tr topraklar iin, bu beyann Genel Sekreterin eline getii tarihten sonra geecek 3 aylk sreyi izleyen ayn ilk gn yrrle girecektir.

203 3- Yukardaki iki paragraf erevesinde yaplan herhangi bir beyan, bu beyanda belirlenen herhangi bir toprak bakmndan, Genel Sekretere hitaben yaplacak bir bildirim ile geri ekilebilir. Bu geri ekme, Genel Sekreterin bu bildirimi ald tarihten sonra geecek alt aylk sreyi izleyen ayn ilk gn yrrle girecektir. Madde 17 ekilme 1- Herhangi bir Taraf, kendisi bakmndan bu artn yrrle giriini izleyen be yllk bir srenin gemesinden sonra, bu arttan ekilebilir. Bu durumlarda, Avrupa Konseyi Genel Sekreterine alt ay nce bildirimde bulunulacaktr. Bu tr ekilmeler, Taraf Devlet saysnn drtten az olmamas kouluyla dier Taraf Devletler bakmndan artn geerliliini etkilemeyecektir. 2- Yukarda paragrafta belirlenen hkmler erevesinde herhangi bir Taraf Devlet, 12. maddenin 1. paragrafnda ngrlen say ve tipteki paragraflarla bal olduu srece, artn I. Blmnn herhangi bir paragrafndan ekilebilir. Herhangi bir Taraf Devlet bir paragraftan ekilerek 12. maddenin 1. paragrafnn gereini karlamayan bir duruma geliyorsa, artn kendisinden de ekilmi saylacaktr. Madde 18 Bildirimler Avrupa Konseyi Genel Sekreteri : a) Her imzalamay; b) Tm onay, kabul veya tasvip belgelerinin tevdiini; c) Bu artn 15. madde hkmlerine gre her yrrle giri Tarihini; d). 12. Maddenin 2. ve 3. paragraflarnn hkmlerinin uygulanmas erevesinde alnan her bildirimin; e) 13. Maddenin hkmlerinin uygulanmas erevesinde alnan her bildirimi; f) Bu arta ilikin dier herhangi bir ilem, bildirim veya yazmay Avrupa Konseyi yesi Devletlere bildirecektir. Yukardaki hkmleri kabul zmnnda gerei gibi yetkili klnm aada imzalar bulunanlar ibu art imzalamlardr.

204 Avrupa Konseyi arivlerinde saklanacak ibu Szleme, ngilizce ve Franszca olarak ve her iki metin de ayn derecede geerli olmak zere, tek nsha halinde 15 Ekim 1985 Tarihinde Strasbourgda dzenlenmitir. Avrupa Konseyi Genel Sekreteri Avrupa Konseyi yesi Devletlerin her birine bu artn aslna uygun suretlerini iletecektir.

205

KAYNAKA
KTAPLAR
AKSU, Abdlkadir, Belediyelerimizin Yeni Hkmetten Beklentileri, TBB-KAV Yay., Ankara-2002.

ALICI, Orhan Veli, Belediyelerin ve D Denetimi, Mahalli dareler Dernei Yay., Ankara-2007.

ARSLAN, Sleyman, Trkiyede ve ngilterede Merkez darenin Mahall dareler zerindeki Denetimi, ATA Yay., Ankara-1978.

AYDOAN, Mahmut, Yerel Ynetimlerde Bir Karlatrma, Yerel Demokrasi Yay., Antalya-2001.

BUDGE, I.,The New Challenge of Direct Democracy, Polity Pres, Cambridge-1996.

INAR, Tayfun- Birgl A.GLER, Yerel Maliye Sistemi, TODAE Yay., Ankara2004.

T, Oya, Yerel Ynetimlerde Temsil, TODAE Yay., Ankara-1989.

OKER, Ziya, Mlk Ynetim ve Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplanma, TD Yay., Ankara-2003.

DALTON, Russel, Citizen Politics: Public Opinion And Political Parties in Advanced Industrial Democracies. CQ Press., Washington-2006.

ERBAY, Yusuf-YENER, Zerrin, Avrupa Konseyi, WALD Academy, stanbul-1999.

206 EREN, Erol, Ynetim ve Organizasyon, Beta Yay., stanbul-2001.

EROUL, Cem, Devlet Ynetimine Katlma Hakk, mge Yay., Ankara-1991.

ERYILMAZ, Bill, Kamu Ynetimi, Akademi Ktb., zmir-1995.

FERNANDO, A, Good Governance and Decentralisation in Asia, Manuscript1997.

GRTL, smet- Pertev BLGEN-Tayfun AKGNER, dare Hukuku, Der Yay., stanbul-2001&2006.

GNDAY, Metin, dare Hukuku, maj Yay, Ankara-1999.

GNDAY, Metin, dare Hukuku-Mfettilik Snavna Hazrlk, Alkm Yay., Ankara-1992.

HATPOLU, Muzaffer- Ali PARLAR, Belediye Yerel Ynetim Hukuku ve Mevzuat I, Yayn Matbaaclk, Ankara-2005.

HEBBERT, Michael, niter ve Federal Devletlerde Yerel Ynetimler-Uluslar aras Seminer, TBD-KAV Yay., Ankara-1995.

JOYCE, Peter, Politics, Cox Yay., Londra-1996.

KAHRAMAN, H.Blent A. Yaar SARIBAY Fuat KEYMAN, Katlmc Demokrasi, Kamusal Alan ve Yerel Ynetim, WALD Yay., stanbul-1999.

KALABALIK, Halil, Avrupa Birlii lkeleriyle Karlatrmal Yerel Ynetim Hukuku Teori-Uygulama, Sekin Yay., Ankara-2005.

KARLUK, Rdvan, Avrupa Birlii ve Trkiye, Beta Yay., Eskiehir-1995.

207 KAVRUK, Hikmet, Ky ve Mahalle: Yerleim ve Ynetim Birimi, Odak Yay., Ankara-2004.

KELE, Ruen, Avrupann Btnlemesi ve Yerel Ynetimler, TBD-K AV Yay., Ankara-1999.

KELE, Ruen, Yerinden Ynetim ve Siyaset, Cem Yay., stanbul-1994.

KELE, Ruen-Fehmi YAVUZ, Kentleme Politikas, Turhan Yay., Ankara-1983.

KIELY, R. , Globalization, Neo-liberalism and the State, The New Political Economy of Development, Palgrave, 2007

MENG, Ayegl, Avrupa Birliinde Blgeler Karsnda Yerel Ynetimler, maj Yay., Ankara-1998.

MILBRATH, Lester, Political Participation, Rand McNally&Company, Chicago1965.

NADAROLU, Halil, Mahall dareler, Beta Yay., stanbul-1994.

NADAROLU, Halil, Mahall dareler Teorisi, Ekonomisi, Uygulamas, Beta Yay., stanbul-2001.

NALBANT, Atill, niter Devlet-Blgesellemeden Kresellemeye, Yap Kredi Yaynlar, stanbul-1997. OECD, e-book entitled Citizens as Partners- Information, Consultation and Public Participation in Policy Making, 2001 ONAR, Sddk Sami, dare Hukukunun Umum Esaslar, smail Akgn Matbaas, stanbul-1966.

208 ORTAYLI, lber, Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Ynetim Gelenei, Hil Yay., stanbul-1985.

OSBORNE, S.P., BROWN, K. Managing Change and Innovation in Public Service Organizations, Routledge, London-2005.

ZAY, l han, Gnnda Ynetim, Alfa Yay., stanbul-1996.

ZER, Attila, Anayasa Hukuku, Genel lkeler, Geniletilmi 2. bas, Turhan Kitabevi, Ankara, 2005.

ZBUDUN, Ergun, Trk Anayasa Hukuku, Yetkin Yaynlar, Ankara-1998.

PRLER, O.,-Nuri TORTOP-Ahmet BASOY, Belediyeler ve dar Vesayet, TBDKAV Yay., Ankara-1995.

RAO, N., Reviving Local Democracy, PP Pres, Briston-200.

SAVTCH, H, Globalism and Local Democracy, Palgrave Macmillan, New York2003. SMTH, Graham, (2005). Beyond The Ballot: 57 Democratic Innovations From Around The World, The Power Inquiry, London-2005.. TOPRAK KARAMAN, Zerrin, Yerel Ynetimler, Dokuz Eyll niversitesi Yay., zmir-1996.

ULUSOY, Ahmet- Tekin AKDEMR, Mahall dareler Maliyesi, Sekin Yay., Ankara-2002.

NSAN, Teoman, Avrupada Yerel Ynetimler, Mahall dareler Genel Mdrl Yay., Ankara-1996.

209 YALINDA, Seluk, Yerel Ynetimler-Sorunlar, zmler, TSAD Yay., stanbul-1995.

YAAMI, Firuz Demir, Belediye Ynetimi, Zirve Ofset, Ankara-1996.

YAAMI, Firuz Demir, Trkiyede Devletin ve Demokrasinin Yeniden Yaplanmas, Doruk Matbaas, stanbul-2001.

YETER, Enis Belma STNIIK, Belediyelere zkaynak Salanmas ve Mal Yapnn Yeniden ekillenmesi, TBD-KAV Yay., Ankara-1998.

YILDIRIM, Ramazan, dare Hukuku Asndan GAP, Cemre Yay., Diyarbakr2000.

YILDIRIM, Turan, Trkiyenin dar Tekilt, Alkm Yay., stanbul-1999.

MAKALELER
ADONIS, Andrew, The Observer, 20.07.1997.

AKDEMR, Sleyman Ruhi, Trk Yerel Ynetimlerine Yeniden Bir Bak, Yerel Ynetim ve denetim Dergisi, Ocak-2002.

AKTAN, Cokun Can, Yerel Ynetimlerde Toplam Kalite Ynetiminin Uygulanmas, Trk dare Dergisi, Haziran-1998.

AKTEL, Mehmet-Dilek MEMOLU, Yerel Ynetim Reformlarnn Baarszlk Nedenleri, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, Nobel Yay, Ankara- 2005.

210 AKYILDIZ, Ali, Subsidiarity lkesi ve Trkiyenin dar Yapsna Etkileri, Trk Hukuk Dnyas Dergisi, Ekim-2000.

ALTINOK, Ramazan- Trksel Kaya BENSGHR, Trk Kamu Ynetiminde E- Dnmn Yerel Boyutu Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, Nobel Yay., Ankara-2005. APAN, Ahmet Avrupa Yerel ve Blgesel Ynetimler Kongresi ve Yerel Ynetimlerimiz Hukuk ve Adalet (Eletirel Hukuk Dergisi), Nisan/Haziran2004.

AYMAN GLER, Birgl, Al Bildirisi, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAE Yay., Ankara-2001.

BASOY, Ahmet, Mahall dareler Reformu, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Ocak-1998.

BATUM, Sheyl, Trkiyede Devlet-Toplum likilerine Demokratik Devlet Anlay Asndan Bir Bak, Yeni Trkiye, Mays-Haziran 1995.

BULDA, Halil brahim, 5393 Sayl Belediye Kanununun 13. Maddesi le Dzenlenen Hemehri Hukukunun Mahalli dareler Mevzuatnda Geliimi zerine Bir nceleme, dari ve Mali Mevzuat Dergisi, Ekim-2007.

BULDA, Halil brahim, Belediyelerde lek Sorunu ve lek Sorununun zmne Ynelik neriler, Yerel Ynetim ve Denetim Dergisi, ubat-2008.

CAMARA, Manuel, AB Srecinde Yerel Ynetimler Zirvesi-2 TBD Yay., Ankara-2002.

CANPOLAT, Hasan, Nasl Bir Mahall dare Reformu, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Ekim-1997.

211 CERTL, smail, Kentsel Hizmetlerde Verimlilik Asndan Optimum Kent Bykl Aratrmas, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAE Yay., Ankara-2001.

COKUN, A.Vahap, Yerel Ynetimler ve demokrasi, Trk dare Dergisi, Mart1999.

MEN, Adnan, leler in Optimal lek Belirleme Sorunu:104 Kanun Teklifi zerine Bir nceleme, Trk dare Dergisi, Aralk-2007.

UKURAYIR, M.Akif, Siyasal Katlm Olanaklar Asndan Yerel Siyaset, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, Nobel Yay., Ankara-2005.

DAZ, Halil brAhim, Avrupa Birliinin Mal Yardmlar ve Belediyeler, ller ve Belediyeler Dergisi, Nisan-Mays 2005.

DAUDOV, Murat, D Etkenler ve Trk Yerel Demokrasisi, http://www.marmara.gov.tr/document/dergi/ab_birlik_dergisi_nisan_08.pdf, 27.05.2008.

DEMR, Recep, Yerel Ynetimlerde Halkn Katlm, Yerel Ynetim ve Denetim Dergisi, Kasm-2006.

DEMRKAYA, Yksel, Recep BOZLAAN, Londra Anakent Belediye Sistemi ile Trk Anakent Belediye Sisteminin Karlatrlmas, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar I, Nobel Yay., Ankara-2005.

DURA, Yahya Can, Dnya Uygulamalar Balamnda Kalknma Ajanslarnn Yapsal Analizi, Trk dare Dergisi, Haziran-2007.

ERBAY, Yusuf, Kreselleen Dnyada Trkiye, Trk dare Dergisi, Aralk 1998.

212 ERTAN, Birol, Yerel Ynetim Kavram, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Ocak-2002.

ERYILMAZ, Bill, Belediyelerde Demokrasi Gelenei ve deiim htiyac, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Temmuz-2002.

FINDIKLI, Remzi, Ynetimde Aklk-Ak Ynetim, Trk dare Dergisi, Eyll1996, s.108. FIRAT, Frat, Gda Gvenlii Denetiminde Bakanlk-Belediye atmas, ller ve Belediyeler Dergisi, Ocak-2008.

GAVENTA, J.&C. VALDERAMMA, C.,Participation, Citizenship and Local Governance, http://www.uv.es/~fernandm/Gaventa,%20Valderrama.pdf 10.12.07.

GERAY, Cevat, Yerel Demokrasi, zerklik ve Halk Katlm, Yeni Trkiye, Mays-Haziran-1995.

GERAY, Cevat, Deerlendirme ve Tartma Paneli, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAE Yay., Ankara-2001.

GKBUNAR, Ramazan Etkin Devletin Temel Unsurlar, Trk dare Dergisi, Aralk-2004.

GKSU, Turkut, Halkn Yerel Ynetimlere Katlm ve Temsili, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAE Yay., Ankara-2001.

GNL, Mustafa, Anayasa Yargs Asndan Yerel Demokrasi, Yeni Trkiye, Mays-Haziran 1995.

GRMEZ, Kemal, Trkiyede Yerel Ynetim Reformu zerine, Yeni Trkiye Dergisi, Mays-Haziran 1995.

213 GNGR, Servet, Kamu Hizmetlerinin Sunumunda Yeni Bir Olgu: E-Devlet, Trk dare Dergisi, Aralk-2007.

KAPLAN, Ersin, Yerel Ynetimler Maliyesi ve Bte Sreci, Trk dare Dergisi, Mart-2007. KARA, kr, ngiliz Mahall daresi, Yeni Trkiye, Mays-Haziran 1995.

KARAER, Tacettin, Fransada Yerel Ynetim Reformu zerine, Amme daresi Dergisi, Eyll-1990.

KARAHANOULLARI, Onur, Fransa Cumhuriyeti 2004, www.politics.ankara.edu.tr (24.09.2004).

KARAKURT TOSUN, Elif, Avrupa Birliineyelik Srecinde Trkiyede Yerel Ynetimler ve Sivil Toplum Kurulular, PARADOKS, Ekonomi, Sosyoloji ve Politika Dergisi, (e-dergi), http://www.paradoks.org, ISSN 1305-7979, Temmuz-2007.

KARATEPE, kr, Trkiyenin Ynetim Sorunlar, Yeni Trkiye, MaysHaziran-1995.

KERMOLU, Baki, Merkez Ynetim ile Yerel Ynetimler Arasnda Kaynak Paylam, ller ve Belediyeler Dergisi, Temmuz 2005.

KODEMR, Kadir, Hizmette Vatandaa Yaknlk (Subsidiyarite) lkesi ve Sosyal Hizmetler, Trk dare Dergisi, Mart 2002.

KODEMR, Kadir, Mukayeseli Mahall dareler Tarihi, Trk dare Dergisi, Eyll-1999.

KUCHTA-HELBLNG, Catherine, Barriers to Participation, http://www.cipe.org/pdf/informalsector/informalEnglish.pdf, s.47. (09.06.2008).

214

KURUCU, rfan, Merkez Hkmetin Tara rgtlenmesi Sorunlar ve zm nerileri, darecinin Sesi Dergisi, Austos-1998.

LOWNDES, V., PRATCHETT L. and STOKER G, Trends in Public Participation, Public Administration, Vol.79. 2001, s.205-222.

LUTTER, Nina, Decentralization, a set of policies that encompasses fiscal, political and administrative changes, can impact virtually all aspects of development, World Bank-2001, www.bmz.de/EN/service/infothek/fach/spezial/spezial059pdf.pdf (09.06.2008). MAHMUTOLU, Abdulkadir, Merkezi Ynetim-Yerel Ynetim likileri Alannda Yaanan Global Gelimeler, Trk dare Dergisi, Eyll-2006.

MUMCU, Uur, ngiliz Hukukunda Ultra Vires Kavram http://auhf.ankara.edu.tr/dergiler/auhfd-arsiv/AUHF-1970-27-0102/AUHF-1970-27-01-02-Mumcu.pdf (11.06.2008).

MUTLU, Ahmet, Yerel Ynetimler ve Sivil Toplum rgtleri Etkileimi Bakmndan Yeni Belediye Yasasnn Deerlendirilmesi, Yerel Ynetim ve Denetim Dergisi, ubat-2006.

NEBOLU, Hseyin, Blgeselleme Hareketleri Balamnda 21.Yzylda Trkiye,www.dpt.gov.tr, 1 Mart 2003.

NUMAOLU, Nuren, Avrupa Birliinde Yapsal Politikalar ve Yapsal Fonlar, Avrupa Birlii ve Yerel Ynetimler Uluslararas Seminer, TBB Yay., stanbul-2003.

ODYAKMAZ, Zehra- Tufan ERHRMAN, Ombudsman Kurumunun Cumhuriyet Rejimine Katks, Yeni Trkiye, Eyll-Aralk 1998.

215 OSMANOLU, Burhan, Avrupa Birlii Mali Yardmlarnn Kullanm ve Ynetimine Ynelik Trkiyede Oluturulan Yap: Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi, ller ve Belediyeler Dergisi, Nisan-2007.

KMEN, Mustafa, Kreselleme Srecinde Yerelleme Eilimleri ve Yerel Ynetimler, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, Nobel Yay., Ankara-2005.

NER, erif, Trkiyede Merkez Ynetim le Belediyeler Arasndaki likilerin Yasal-Siyasal ve Ekonomik Analizi, Trk dareciler Dergisi, Mart-1997. NER, erif, Globalleme Srecinde Yerellik: Demokratik ve Katlmc Yerel Ynetimlerin Kurumsallatrlmas, Avrupa Birlii le Btnleme Srecinde Trkiyede Yerel Ynetimler, Alfa Yay., stanbul 2002. NER, erif, Katlmc Demokrasi Asndan Belediye Kanunu, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, Nobel Yay., Ankara-2005,

ZARSLAN, Mustafa ,Yerel Ynetimler Maliyesi, Trk dare Dergisi, Eyll1994. ZCAN, Mehmet, Subsidiarite lkesinin ABnde Uygulanmas ve Yerel Ynetimler Balamnda Trkiyede Uygulanabilirlii zerine Bir Deerlendirme, Yerel Ynetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAE Yay., Ankara-2001.

ZER, Ahmet, Fransada Merkez dare ve Yerel Ynetimlere Toplu Bak, Trk dare Dergisi, Eyll-1992.

ZER, M. Akif, Yerel Demokrasi, Demokratik Yerel Ynetimler ve Yerel Ynetimlerin Demokratiklemesi Kavramlarnn Tahlili zerine, Trk dare Dergisi, Mart-2000.

ZTEKN, Ali, Devletin Asli ve Srekli Grevleri (Temel Kamu Hizmetleri) ve zellikleri, Trk dare Dergisi, Haziran-2007.

216 ZTRK, Namk Kemal, Kamu Ynetiminde Verimlilik, Trk dare Dergisi, Aralk-2004.

P. NATHAN, Richard, Note on Theories of Local Government, www. rockinst.org 8.4.2004.

PHILIPS, A., Why Does Local Democracy Matter, in Pratchett L, Wilson D, (eds.), Local Democracy And Local Government, Macmillan, London-1996.

SCHNEPPER, Robert,Avrupa Birlii Mevzuat ve Yerel Ynetimler zerindeki EtkileriAvrupa Birlii ve Yerel Ynetimler Uluslararas Semineri, TBB Yay.,stanbul-2003.

SCHUMAN, Tom, Local Government Efficiency, http://www.bizvoicemagazine.com/archives/04marapr/Local.pdf, (09.06.2008).

SOYSAL, Abdullah Yerel Ynetimlerde Kaliteli Hizmet Anlaynn Gelitirilmesi ve Kurumsallatrlmas, Trk dare Dergisi, Mart-2006.

STOKER, Garry, Introduction: Normative Theories of Local Government and Democracy, in D.King and G. Stoker (eds.), Rethinking Local Democracy Macmillan, London-1996

EN, A.Fulya, Kamu Ynetiminin yiletirilmesinde Halkla likilerin Rol, darecinin Sesi Dergisi, Kasm-Aralk-2002.

ENGL, Tark, Yerel Ynetim Kuramlar: Ynetimden Ynetiime, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Temmuz-1999.

TAMER, Mustafa, Yerel Ynetimler Ynnden E-Devlet Projesi ve nternet Kanunu, dari ve Mali Mevzuat Dergisi, Eyll-2007.

217 TOBN, J., Financial-Globalisaton, Proceedings of the American Philosophical Society, Vol. 143, No. 2 (Jun., 1999), pp. 161-167. TOPRAK KARAMAN, Zerrin, Belediyelerde Yurtii ve Snr tesi birlii, sve ve Trkiyede Yerel Ynetimler ve Avrupa Birlii Uluslararas Seminer, TBB Yay., Ankara-2004.

TORLAK, Sevin-Zuhal NEZ, Bir Katlm Modeli Olarak Yerel Gndem 21e Bak, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1.

TORTOP, Nuri, Yerel Ynetim Anlaynda Gelimeler ve Yerel Ynetimlerin nemi, Yeni Trkiye, Mays-Haziran 1995.

TORTOP, Nuri, Demokratik Mahall dare Anlaynn lkeleri, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Mays 1992.

TRKMEN, lter, Yerel Ynetimler, Hrriyet Gazetesi, 4 Temmuz 2000.

NSAN, Teoman, Seilmiler-Atanmlar, Yeni Trkiye, Mays-Haziran 1995.

RN, Halil, Mahall dareler Reformu ve Mahall darelerin Yeniden Yaplanmas, ller ve Belediyeler Dergisi, Nisan-1998.

RN, Halil, zerk Belediyeler Hizmete Canllk Getirecek, Mahall Blten, S.1, Ankara-1991.

SKL, Zafer, Subsidiarite lkesi zerine Dnce Altrmas, Yeni Trkiye, Mays-Haziran-1995.

STE, Rabia Bahar Yerel Ynetimlerde Demokratikleme, Trk dare Dergisi, Eyll-2005.

218 STNIIK, Belma, Yedinci Be Yllk Kalknma Plnnda Yerel Ynetimler, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Kasm 1996.

VAROL, Muharrem, Yerel Temsilden Katlma: Kuram ve Gereklik, Yerel Ynetim Sempozyumu Bildirileri, TODAE Yay., Ankara-2001.

YALINDA, Seluk, Yerinden Ynetim, Yerel Ynetim, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Mart-1995.

YALINDA, Seluk,Bitmeyen Senfoni: Yerel Ynetimler Reformu Amme daresi Dergisi, Mart-1993.

YENER, Ergn, Yerel Ynetimlerde zelletirme, TBD-KAV Yay., Ankara-1995.

YETER, Enis-STNIIK, Belma, Belediyelere zkaynak Salanmas ve Mali Yapnn Yeniden ekillenmesi, TBD-KAV Yay., Ankara-1998.

YILDIRIM, Ramazan, 59. Hkmet Dneminde Yaplan Belediye Reformunun Ksa Bir Deerlendirilmesi, ada Yerel Ynetimler Dergisi, Nisan-2006.

YILDIRIM, M. Ali, Tarihi Geliimi inde ngiliz Mahall dareleri, Trk dare Dergisi, Aralk-1990.

YILDIRIM, Uur, Yerel Ynetimlerde Alternatif Hizmet Sunumu, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar-1, Nobel Yay., Ankara-2005.

YKSEL, Fatih, Yerel zerklik Kavram zerine Bir nceleme, Yerel Ynetimler zerine Gncel Yazlar, Nobel Yay., Ankara-2005.

ZERBNAT, Stefania, Europeanization and EU Funding in Italy and England. A Comparative Local Perspective, Journal of European Public Policy, Volume 11, Number 6, December 2004.

219

KARAR, PROGRAM, TEZ VE RAPORLAR

59. Hkmet Program, Resm Gazete, 24 Mart 2003.

2003 Yl Program, Resm Gazete, 15 Mart 2003.

Anayasa Mahkemesi Karar, E.1987/18, K.1988/23, AMKD, S.24.

Anayasa Mahkemesi Karar(E.1987/18-K.1988/23), www.anayasa.gov.tr 15.05.2004.

Babakanlk Toplu Konut daresi Bakanl, Karlatrmal Yerel Ynetim Yaplar Aratrmalar, Kent Basmevi, stanbul-1993.

BAYINDIR, Sava, dari Denetim Olarak dari Vesayet, Yaymlanmam Doktora Tezi, Gazi niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Ankara-2007.

DETR,,Enhancing Public Participation in Local Government- A Research Report, Democracy Network, London-1998. K. BLG, Veysel, Trkiye ve ngilterede Merkez Ynetim ile Yerel Ynetimler Arasnda dar ve Mal likiler, Yaynlanmam Doktora Tezi, Sakarya niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Sakarya-1997.

KONAK, Turan, Yerel Ynetimlerde Denetim, Yaynlanmam Yksek Lisans Tezi, stanbul niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, stanbul-2003.

KSECK, Muhammet, Central-Local Government Relations in The Thatcher Years 1979-1990, Yaynlanmam Doktora Tezi, University of Leeds Department of Politics, June-1999.

220 STLOLU, mdat, Mahall dareler ve Yeniden Yaplanma, Yaynlanmam Yksek Lisans Tezi, Karadeniz Teknik niversitesi, letme Anabilim Dal, Trabzon-1999.

TODAE, KAYA Yerel Ynetimler Aratrma Genel Raporu, Ankara-1991.

TOKER, M. Cem, Dnyadaki Yeni Eilimler Inda Trkiyede Yerel Ynetimler Reformu, Yaynlanmam Doktora Tezi, Gazi niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Ankara-2001, s.111den Yusuf ERBAY-Zerrin YENER, Avrupa Konseyi, WALD Academy, stanbul-1999.

UNDP, Human Development Report, New York-1993.

YILMAZ, Zbeyde, ngiltere, Fransa ve Trkiyede Yerel Ynetimler, Yaynlanmam Doktora Tezi, Ankara niversitesi Sosyal Bilimler Enstits, Ankara-2002.

DER KAYNAKLAR
Ankara Bykehir Belediyesi, Yerel Ynetimler, BEM Yay., Ankara-1991.

Cumhurbakanl, ankaya 1999, Ankara-2000.

Hizmet- Sendikas, Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplanma, Ankara-1999.

ileri Bakanl, Avrupa Yerel Ynetimler zerklik art, Trk dare Dergisinin Aralk 1995 Eki.

ileri Bakanl, 21. Yzylda Ynetim, Trk dar Aratrmalar Vakf Yay., Ankara-2003.

221 ileri Bakanl, Belediyelerin Bykl, Etkinlii ve Halkn Katlm, Mahall dareler Genel Mdrl Yay., Ankara-1995.

ileri Bakanl, Yerel Ynetimlerde Mal Ynetim, Mahall dareler Genel Mdrl Yay., Ankara-1995.

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Cumhuriyetin 75. Ylnda Mahall darelerimiz, Ankara-1998.

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Mahall dareler Reformu Kanun Taslaklar, Ankara-1997.

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Mahall dareler Reformu, Ankara-1998.

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Hizmette Yerellik (Subsidiarite) lkesinin Tanm ve Snrlar, Ankara-1995.

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Dnyada Mahall dareler, Ankara-1999.

ileri Bakanl Mahall dareler Genel Mdrl, Yerel Ynetimlerde Halk Katlm-Yerel Ynetimlerin Ekonomik Katlmlar, Ankara-1998.

KV, AB Tam yeliinin, Trkiye Vatandalarna Salayaca Faydalar, KV Yay., stanbul-2005.

KV, AB ve Trkiye-AB likileri Temel Kavramlar Rehberi, KV Yay., stanbul2005.

KV, Avrupa Birlii ve Trkiye-AB likileri Hakknda Doru Bilinen Yanllar, KV Yay., stanbul 2004.

222 TBD-Hollanda Belediyeler Dernei, Avrupa Birlii ve Yerel Ynetimler, TBD Yay., stanbul-2003.

TBD-KAV, Yerel zerklik, Demokrasi ve Halkn Katlm, Ankara-1995.

TBD-KAV, Yerel Ynetimlerde Yeniden Yaplanma, Ankara-1994.

TBD-KAV, Kent Konseyleri ve Yerel Gndem, Ankara-2001.

TBD-KAV, Avrupa Snrtesi birlii ve Szlemesi erevesinde Yerel Ynetimler ve Trkiye, Ankara-1999.

T.C. Babakanlk D Ticaret Mstearl ve Trkiye Odalar Borsalar Birlii, Avrupa Birlii ve Trkiye, DTM ve TOBB Yay., Ankara-2002.

TOBB, Mahall darelerin Yeniden Yaplandrlmas, Ankara-1996.

TSAD, Yerel Ynetimler, stanbul-1997.

UN-HABITAT, Dialoque on Urban Renaissance, Towards New Powers for Local Governments in a Globalizing World, World Urban Forum, Barcelona-2004, www. unhabitat.org (09.06.2008).

223

NTERNET STELER
www.abgs.gov.tr (1 Mart 2003).

www.anayasa.gov.tr(15.05.2004).

www.assemblee-nationale.fr (22.05.2008).

www.avrupakonseyi.org.tr, (09.06.2008)

www.basbakanlik.gov.tr(11Eyll 2003).

www.citymayors.com (11.06.2008). www.coe.int (09.06.2008).

www. deltur.cec.eu.int (28.03.2004).

www.dpt.gov.tr (1 Mart 2003).

www.danistay.gov.tr (09.12.2007).

www.eurofakultetas.vu.lt (8.4.2004).

www.europarl.europa.eu (09.06.2008).

www. europa.eu (11.06.2008).

www.gwydir.demon.co.uk (11.06.2008).

www.kobi-efor.com.tr (22.01.2006).

www.london.gov.uk(23.04.2004).

224 www.politics.ankara.edu.tr(24.09.2004).

www.sonbaski.com(21.04.2008).

www.tbmm.gov.tr(11.01.2006).

www.tobb.org.tr (1 Mart 2003).

www.turkab.net.tr (1 Mart 2003).

www.trkiyeavrupavakfi.com (22.01.06)

www.tsiad.org.tr (1 Mart 2003).

www.yerelnet.org.tr (22Ocak 2006).

www.wikipedia.org(22 Eyll 2003).

225