prof. dr. sc.

GIOVANNI CAMPEOL, Arhitektonski fakultet, Venecija

prof. dr. sc. GIOVANNI CAMPEOL, IUAV - Istituto Universitario
Architettura di Venezia

Europska direktiva o
strateškoj procjeni utjecaja
na okoliš (SPUO) i hrvatska
iskustva
La direttiva europea sulla valutazione ambien-
3.2.
tale strategica (VAS) e le esperienze croate

Seminar na otoku Iloviku omogućio je primjenu određenih modela ocjenjivanja okoliša s Ključne riječi:
namjerom osmišljavanja izrade projekata održivog razvoja. Zemljopisne, društvene i ekonomske
osobitosti otoka predstavljaju značajan razvojni uzorak za buduću primjenu na malim hrvatskim strateška procjena
utjecaja na okoliš, područja
otocima. Teorijski i metodološki koncept za ocjenjivanje razvojne politike dobiva u Europskoj
od značaja za EU,
direktivi 2001/42/CE iz 2001. godine jedan značajan normativni okvir o kojem je potrebno dati Europska direktiva, razine
jednu kratku analizu. ocjenjivanja, indikatori

Donošenjem Europske direktive 2001/42/CE iz 2001. godine zatvara se jedna duža normativna
faza u kojoj su se Europska unija te države članice založile u primjeni procedura, metodologije
i tehnike ocjenjivanje projekata, programa i planova s aspekta okoliša. Naime, nakon Direktive
85/337/CEE o procjeni utjecaja na okoliš iz 1985. godine, slijedila je 1992. godine Direktiva
92/43/CEE o procjeni utjecaja na okoliš, čiji je osnovni cilj zaštita biološke raznolikosti na
područjima od značaja za EU.

Ovi pravni akti imali su značajan utjecaj na akademskom, profesionalnom i proceduralnom

planu. 29
 Analiza razvojnih potencijala otoka Il Piano paesaggistico dell’isola

Neosporna je činjenica, naime, da je sveučilišno obrazovanje ponekad nespremno prihvatiti široku

zakonodavnu aktivnost iz područja okoliša, pogotovo u disciplinarnim područjima čiji je predmet
izučavanja upravljanje prostorom, što se očituje u neadekvatnoj pripremi arhitekata, inženjera i
prostornih planera pri procjeni planova i projekata.

Istovremena prisutnost triju ocjenjivačkih procedura – Procjena utjecaja na okoliš (1985.), Procjena
utjecaja na okoliš (1992.), te SPUO (2001.) prema datumu donošenja – djeluje prilično zbunjujuće
s proceduralnog i metodološkog aspekta. Moguća su dva pristupa u primjeni triju gore navedenih
ocjenjivačkih procedura. Prvim se pristupom tri ocjenjivačke procedure smatraju samostalnim i
odvojenim aktima, čime se stvaraju prilične birokratske komplikacije predimenzioniranjem obrade
ocjenjivanja. Glavni je cilj drugog pristupa metodološka i proceduralna integracija, slijedeći
principe analize i ocjenjivanja stanja okoliša koji iziskuju integrativni pristup ocjenjivačkih
modela.

Primjenom procedura i metodologija koje će biti u stanju integrirati više ocjenjivačkih razina
postigla bi se najmanje dva bitna cilja: administrativno pojednostavljenje i snažna integracija
ocjenjivačkih pristupa, čime bi se postigla visoka sposobnost interpretiranja složene dinamike
okoliša.

U Direktivi 2001/42/CE Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. godine o procjeni
utjecaja određenih planova i programa na životnu sredinu, tvrdi se da “(1) […] politika Europske
unije na području okoliša pridonosi, između ostaloga, ostvarivanju ciljeva održavanja, zaštite
i poboljšanja kvalitete okoliša, zaštiti ljudskog zdravlja te razboritom i racionalnom korištenju
prirodnih resursa, i mora biti temeljena na načelu opreza. Na temelju Članka 6 ovog akta, sve
potrebe vezane uz zaštitu okoliša moraju biti ugrađene u postavljanje politike i radnje Europske
1
Direktiva 2001/42/CE unije, pogotovo gledajući na perspektivu promicanja održivog razvoja1.”
od 27. lipnja 2001. objavljena
u službenom listu EU Zatim, da “(2) Peti program Europske unije o politici i radnjama u korist okoliša i održivog
br. L 197 od 21. srpnja 2001.
razvoja ‘Za trajni i održivi razvoj’ […] potvrđuje važnost ocjenjivanja mogućeg utjecaja planova
i programa na okoliš.”

Direktiva time priznaje potrebu ocjenjivanja mogućeg utjecaja planova i programa na okoliš
kako bi bili uzeti u obzir pri izradi istih. Naime, “(17) Izvješće o stanju okoliša te mišljenja
zainteresiranih dužnosnika i javnog mnijenja, kao i rezultati međugraničnih savjetovanja, morali
bi biti uzeti u obzir već kod pripreme određenog plana ili programa prije njegovog prihvaćanja ili
prije pokretanja zakonodavne procedure.”

Stavlja se naglasak na jedan drugi problem koji se nerijetko pojavljuje kod zaštite okoliša, odnosno
radionica seminario

na prostornu dimenziju utjecaja određenog programa na okoliš, koji je gotovo nemoguće svesti na
neke administrativne granice. Radi se, naime, o problematici čiji utjecaj, zbog specifične strukture
prostornog sustava, mora biti proučavan na prikladan način radi korektnog ocjenjivanja stanja i
upravljanja prostorom.

Direktiva izričito spominje međugranična sučeljavanja, iako se promatranja tiču i prostora

unutar iste države, ali pod upravljanjem različitih administrativnih subjekata. “(6) Različiti
sustavi ocjenjivanja stanja okoliša, koji su na snazi u državama članicama, podrazumijevaju i niz
zajedničkih proceduralnih normi potrebnih za postizanje visoke razine zaštite okoliša.”

Zatim, “(7) […] sustavi za ocjenjivanje utjecaja na okoliš raznih planova i programa primijenjenih
unutar Zajednice, trebali bi potaknuti međudržavne konzultacije ukoliko postoje naznake da bi
primjena određenog plana ili programa u pripremi u jednoj od država članica mogla utjecati na
30 stanje okoliša neke druge države članice.”
 Analiza razvojnih potencijala otoka Il Piano paesaggistico dell’isola

Nadalje, “(8) Stoga je potrebno intervenirati na razini Zajednice kako bi se postavili minimalni
okviri za ocjenjivanje stanja okoliša kao temelj za postavljanje općih principa sustava za
ocjenjivanje utjecaja na okoliš, prepuštajući pri tome državama članicama odabir proceduralnih
detalja i uvažavajući princip supsidijarnosti.”

Postoji u Direktivi još jedna činjenica koja potvrđuje potrebu za takvim ocjenjivanjem planova
i programa koji bi garantirali uspješnije upravljanje prostorom i korištenje resursa. Stavlja se
poseban naglasak na važnost uspostave tijesne suradnje s gospodarskim subjektima, odnosno s
proizvodnim svijetom, i mogućnost primjene operativnih principa koji će omogućiti suradnju s
onim čimbenicima razvoja koji su neposredno involvirani u problematiku okoliša2. 2
Po tom pitanju donesene
su druge direktive koje se
temelje na tom principu, kao
Osobine modela strateške procjene utjecaja na okoliš (SPUO)
npr. Pravilnik o spontanom
sudjelovanju u sustavima
Obrada ocjenjivačkih modela ekološke održivosti procesa prenamjene prostora neophodna je upravljanja prostorom
stoga što u postojećoj literaturi nedostaju već konsolidirani ocjenjivački modeli za planove, bez (br. 761/2001 od 19. ožujka
kojih bi, doduše, bilo nemoguće aplicirati postojeća teoretska saznanja. 2001. na “Dobrovoljno
pristupanje organizacija
sustavu EU eko-upravljanja
Takvi bi modeli u biti trebali vratiti u znanstvene okvire stanje prostornog sustava i upravljanje i audit (EMAS)”, objavljen
resursima koji su potrebni za razvoj, trebali bi omogućiti mjerenje razine korištenja resursa te u Službenom listu Republike
ustanoviti granice sustava kod pružanja i regeneriranja resursa. Italije L. 114 od 24. travnja
2001.).
Ovi bi modeli trebali, između ostaloga, simulirati buduće alternativne scenarije pri odabiru
efikasnijih procesa planiranja s ekološkog, gospodarskog i društvenog aspekta, koji bi bili
usmjereni prema održivosti razvoja i procjenjivani na temelju prethodnih prenamjena prostora.

U biti održivost, bez obzira na široku paletu teorijskih definicija kojima je opisivana, nije još
doživjela opis s aspekta praktične primjene, pa se stoga nameće potreba za ponovnom obradom
pojma.

Zbog nemogućnosti postojanja konkretnog primjera sveobuhvatnog “održivog sustava”, krenulo se

od pretpostavke da je održivost evolutivni proces koji može imati negativni ili pozitivni predznak,
ovisno o tome poboljšava li ili pogoršava ekološke, gospodarske i društvene pokazatelje, te je
neophodno pronaći najprimjereniji način kvantifikacije.

Modeli tumačenja prostornih sustava moraju svakako biti interdisciplinarni, tj. takvi da budu
u stanju povratiti sve međusobne odnose i utjecaje koji upravljaju kako ekološkim, tako i
gospodarskim i društvenim procesima.

U evoluciji prostornih studija postao je neophodan jedan sveobuhvatni pristup prostoru, u smislu
da instrumenti planiranja utječu, posredno ili neposredno, na promjene kod biotičkih, abiotičkih
i ljudskih čimbenika.

Naprednije tehnike urbanističkog planiranja omogućile su primjenu ovakvog pristupa, pri

čemu treba potaknuti sve poluge kako bi “urbanistički nacrti” i “ekološki nacrti” djelovali
koordinirano.

U trenutku kada se želi shvatiti složenost odnosa u prostornom organizmu, pojavljuje se osnovni
problem, odnosno složenost analize i procjene istih u cjelini. Ovakvu bismo situaciju mogli riješiti
raščlanjivanjem prostorne složenosti u više čimbenika koji bi bili promatrani kroz jednostavne i
pouzdane pokazatelje i koji bi, umjetnim putem, povratili prostorni organizam.

U slučaju studija na Iloviku primijenjene su metodologije i tehnike prostornog ocjenjivanja koje 31

 Analiza razvojnih potencijala otoka Il Piano paesaggistico dell’isola

primjenjuju gore navedena načela, čime se omogućila izrada urbanističkih projekata u skladu s
filozofijom održivog razvoja.

Kao što smo već rekli, jedna od tehnika koja omogućuje shvaćanje složenosti je svakako ona koja
nam omogućuje njeno rastavljanje pronalaženjem manjeg broja osnovnih elemenata koji nam
moraju pružiti strateške informacije potrebne za shematiziranje cijelog procesa.

Kako bismo efikasno pristupili pojednostavljivanju prostorne složenosti (ne izlažući se pritom
riziku redukcionističkog pristupa), sintetizirani pokazatelji moraju posjedovati čitav niz osnovnih
rekvizita, odnosno moraju biti:

malobrojni, kako ne bi imali previše novih varijabli kojima upravljati;

jednostavni, lako shvatljivi;
značajni, u stanju zorno prikazati lokalnu realnost;
strateški, u stanju pružiti informacije o budućem razvoju;
procesni, da omoguće provjeru trendova;
izračunjivi, prevedivi u količinske vrijednosti;
statistički promatrani, jer značajni pokazatelji koji nisu promatrani kroz određeno
razdoblje moraju biti napušteni ukoliko se ustanovi da su nepotrebni.

Pokazatelji moraju biti tumačeni i postavljeni hijerarhijski na temelju izravne korelacije s općim
zdravljem.

Naime, opće je mišljenje da se tumačenje prostora odvija kroz interdisciplinarno čitanje koje će
biti u mogućnosti usporediti tri velika čimbenika ekosfere, odnosno biotičke, abiotičke i ljudske.
Jasno je pri tome da se ljudska komponenta (i svi zdravstveni aspekti) predstavlja na razini
osjetljivosti (funkcija unutarnje krhkosti i potencijalne ranjivosti, odnosno mogućnost da čovjek
postane ekološki cilj), svakako većoj nego kod ostalih prostornih čimbenika.

Ne smijemo smetnuti s uma da propale biotičke ili abiotičke resurse možemo, u određenim
okvirima, zamijeniti nekim drugim resursima, dok je narušeni ljudski resurs (bolest ili smrt)
nezamjenjiv zbog svoje jedinstvenosti.

Stoga možemo tvrditi da ljudska komponenta predstavlja element koji se nalazi na prvoj
hijerarhijskoj razini svih prostornih čimbenika, s neizmjerno većom specifičnom težinom.
radionica seminario

Parole chiave: Il seminario nell’isola di Ilovik ha consentito l’applicazione di modelli valutativi ambientali
al fine di predisporre interventi progettuali per uno sviluppo sostenibile. La particolare realtà
Valutazione Ambientale geografica, sociale ed economica dell’isola si presenta come un campione molto significativo per
Strategica, Siti di Importanza
Comunitaria, direttiva
definire scenari di sviluppo (politiche) da adottare nelle piccole isole croate.
europea, livelli valutativi,
indicatori Il riferimento teorico e metodologico per valutare le politiche di sviluppo, trova nella Direttiva
europea 2001/42/CE, del 2001) un significativo quadro normativo, del quale è importante
effettuare una breve disamina.

Con l’emanazione della Direttiva europea 2001/42/CE, del 2001, identificata impropriamente in
Italia come direttiva VAS (Valutazione Ambientale Strategica), si chiude una lunga fase normativa
che ha visto l’Unione europea e gli Stati membri impegnati nella applicazione di procedure,
32 metodologie e tecniche per valutare dal punto di vista ambientale progetti, programmi e piani.
 Analiza razvojnih potencijala otoka Il Piano paesaggistico dell’isola

Infatti, alla direttiva 85/337/CEE sulla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), del 1985, è
seguita, nel 1992, la direttiva 92/43/CEE sulla Valutazione di Incidenza Ambientale (VIncA),
finalizzata alla tutela della biodiversità sui Siti di Importanza Comunitaria (SIC).

Tali corpi giuridici comportano significative ricadute in campo accademico, professionale e

procedurale. Non c’è dubbio, infatti, che la formazione universitaria si trovi a volte impreparata
nei confronti dell’ampia produzione legislativa in materia ambientale, soprattutto nei settori
disciplinari che hanno come oggetto la gestione del territorio, fatto questo che spesso impedisce
di fornire una adeguata preparazione agli architetti, agli ingegneri e ai pianificatori territoriali
nella valutazione dei piani e dei progetti. La compresenza di tre procedure valutative, VIA, VIncA
e VAS, in ordine di data di emanazione, può generare una certa confusione dal punto di vista
procedurale e metodologico.

Due possono essere gli approcci nell’applicazione delle tre sopra indicate procedure valutative.
Il primo approccio intende considerare i tre corpi valutativi come atti autonomi e separati, con
una consistente complicazione burocratica, ingigantendo le elaborazioni valutative. Il secondo
approccio, invece, intende ricercare un’integrazione metodologica e procedurale tra gli stessi,
in coerenza con i principi di analisi e valutazione ambientale, che richiedono momenti di
integrazione tra apparati valutativi. Se, quindi, si andrà verso procedure e metodologie capaci
di integrare diversi livelli valutativi, si potrebbero ottenere almeno due obiettivi importanti, quali
una semplificazione amministrativa e una forte integrazione delle valutazioni, con conseguente
elevata capacità di interpretazione delle complesse dinamiche ambientali.

La Direttiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001,
concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente afferma in
proposito che “(1) […]la politica della Comunità in materia ambientale contribuisce, tra l’altro,
a perseguire gli obiettivi della salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente,
della protezione della salute umana e dell’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali
e che essa deve essere fondata sul principio della precauzione.

L’articolo 6 del trattato stabilisce che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono 1
Direttiva 2001/42/CE
essere integrate nella definizione delle politiche e delle azioni comunitarie, in particolare nella del 27 giugno 2001,
prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile” 1. Pubblicata nella G.U.C.E.
n° L 197 del 21 luglio 2001.

E ancora, che “(2) Il quinto programma comunitario di politica e azione a favore dell’ambiente
e dello sviluppo sostenibile ‘Per uno sviluppo durevole e sostenibile’ […] ribadisce l’importanza
di valutare i probabili effetti di piani e programmi sull’ambiente”

La Direttiva riconosce, quindi, la necessità di valutare gli effetti di piani e programmi per poterne
tenere conto nella redazione degli stessi. Infatti “(17) Il rapporto ambientale e i pareri espressi
dalle autorità interessate e dal pubblico, nonché i risultati delle consultazioni transfrontaliere
dovrebbero essere presi in considerazione durante la preparazione del piano o del programma e
prima della sua adozione o prima di avviare l’iter legislativo”

Viene posto l’accento anche su un altro problema spesso emergente nella tutela ambientale,
ovvero la dimensione spaziale degli effetti ambientali di un programma, non identificabili nella
maggior parte dei casi con i confini amministrativi. Si tratta, cioè, di problematiche i cui effetti,
per la specifica struttura del sistema ambientale, devono essere studiati rispetto un opportuno
ambito per una loro corretta valutazione e gestione.

La Direttiva parla di confronti transfrontalieri, ma va da sé che l’osservazione vale anche in

ambiti appartenenti al medesimo Stato, ma sotto il governo di diversi soggetti amministrativi 33

2
A questo proposito altre
sono le direttive comunitarie
nate su questo principio, ad
esempio il regolamento per
la partecipazione spontanea
a sistemi di gestione
ambientale (n° 761/2001
del 19 marzo 2001 su
“Adesione volontaria delle
organizzazioni a un sistema
comunitario di ecogestione
e audit (EMAS)” pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana L. 114
del 24 aprile 2001).
radionica seminario
34
Analiza razvojnih potencijala otoka Il Piano paesaggistico dell’isola
“(6) I diversi sistemi di valutazione ambientale operanti nei diversi Stati membri dovrebbero
prevedere una serie di norme procedurali comuni necessarie a contribuire ad un elevato livello
di protezione dell’ambiente”
Inoltre, “(7) […] i sistemi di valutazione ambientale di piani e programmi applicati nella
Comunità dovrebbero garantire adeguate consultazioni transfrontaliere quando l’attuazione di
un piano o programma in preparazione in uno Stato membro potrebbe avere effetti significativi
sull’ambiente di un altro Stato membro.”
Ancora “(8) Occorre pertanto intervenire a livello comunitario in modo da fissare un quadro
minimo per la valutazione ambientale che sancisca i principi generali del sistema di valutazione
ambientale e lascia agli stati membri il compito di definire i dettagli procedurali tenendo conto
del principio di sussidiarietà.”
Vi è un’ulteriore affermazione nella Direttiva che ribadisce la necessità di produrre valutazioni
ai piani e programmi, tali da garantire una più efficace gestione della questione ambientale
e dell’uso delle risorse. Si sottolinea, infatti, l’importanza di collaborazione con le imprese, e
quindi con il mondo produttivo, e l’opportunità di adottare strumenti operativi che consentano
collaborazione con quegli attori dello sviluppo più direttamente coinvolti nella questione 2.
Caratteristiche di un modello di VAS
L’elaborazione di modelli di valutazione della sostenibilità ambientale dei processi di
trasformazione territoriale si è resa necessaria per l’assenza in letteratura di consolidati modelli
valutativi per i piani, senza i quali, d’altra parte, tutti gli assunti teorici potrebbero essere
incapaci di tradursi in azione.
Tali modelli devono essere capaci di restituire un quadro scientifico sullo stato del sistema
ambientale e della gestione delle risorse necessarie allo sviluppo, e devono essere in grado di
misurare il livello di sfruttamento delle risorse, e i limiti del sistema nel fornire o rigenerare tali
risorse.
Essi devono, inoltre, simulare per il futuro scenari quantitativi alternativi, per la scelta dei
processi pianificatori più efficienti dal punto di vista ambientale, economico e sociale, indirizzati,
cioè, verso la sostenibilità dello sviluppo, valutandoli alla luce delle trasformazioni territoriali
passate. Di fatto la sostenibilità, nonostante l’ampia gamma di definizioni teoriche con cui è stata
descritta, non è ancora stata definita dal punto vista pratico, da cui la necessità di ridefinirne il
concetto stesso.
Non potendo esistere, infatti, un esempio concreto di “sistema sostenibile” tout-court, si è partiti
dal presupposto che la sostenibilità sia un processo evolutivo che può essere negativo o positivo,
a seconda che migliori o peggiori gli indicatori ambientali, economici e sociali, il quale deve
trovare opportune modalità di contabilizzazione.
I modelli interpretativi dei sistemi ambientali devono necessariamente essere interdisciplinari,
cioè in grado di restituire le correlazioni e quindi le reciproche influenze, che regolano i processi
sia ambientali, che economici e sociali. Nell’evoluzione degli studi territoriali va, infatti,
consolidandosi la prassi di un approccio complessivo al territorio, nel senso che gli strumenti di
pianificazione, direttamente e indirettamente, influenzano le trasformazioni nel campo biotico,
abiotico e umano.
L’applicazione di questo approccio organico è reso possibile dalle tecniche più avanzate di
 Analiza razvojnih potencijala otoka Il Piano paesaggistico dell’isola

pianificazione urbanistica, in quanto attraverso esse si possono attivare tutte le leve per rendere
coordinati “disegni urbanistici” con “disegni ecologici”.

Il problema principale che si presenta nel momento in cui si vuole comprendere la complessità
delle relazioni di un organismo territoriale, è quello legato alla difficoltà di analizzare e valutare
la stessa nel suo insieme. Questa situazione può, però, essere superata destrutturando la
complessità ambientale in diverse componenti, lette attraverso indicatori semplici ed affidabili,
capaci di restituire sinteticamente l’organismo ambientale.

Nel caso studio di Ilovik si sono adottate metodologie e tecniche di valutazione ambientale che
applicano questi principi, e che hanno consentito di elaborare progetti urbanistici coerenti con la
filosofia dello sviluppo sostenibile.

Come già detto, una tecnica che consente di comprendere la complessità è quella che permette di
scomporla attraverso l’individuazione di un numero ridotto di elementi fondamentali, che devono
fornire informazioni strategiche in grado di schematizzare tutto il processo.

Per essere efficaci nel processo di semplificazione della complessità ambientale (evitando
al contempo il rischio di riduzionismo), gli indicatori sintetici devono possedere una serie di
requisiti fondamentali, ovvero essere:

pochi, per non introdurre nuovamente troppe variabili da gestire;

semplici, di facile comprensione;
significativi, capaci di rappresentare in modo chiaro la realtà locale;
strategici, capaci di fornire informazioni sulle evoluzioni future;
di processo, per consentire verifiche di trend;
calcolabili, traducibili in valori quantitativi;
monitorati statisticamente, in quanto un indicatore altamente significativo, ma che
non sia stato monitorato nel tempo, deve essere abbandonato in quanto inutile.

Gli indicatori, inoltre, devono essere interpretati e gerarchizzati sulla base della loro correlazione
diretta con la salute pubblica.

È visione comune, infatti, che l’interpretazione dell’ambiente debba avvenire attraverso una
lettura interdisciplinare che sappia confrontare le tre grandi componenti dell’ecosfera, ovvero
quelle biotiche, abiotiche e umane. È, tuttavia, altrettanto evidente che la componente umana (e i
suoi aspetti sanitari) si rappresenta su un livello di sensibilità (funzione della fragilità intrinseca e
della vulnerabilità potenziale, ovvero la probabilità di divenire bersaglio ambientale) decisamente
superiore ad ogni altra componente ambientale.

Va ricordato, infatti, che una risorsa biotica o abiotica, degradata per effetto di un danno
ambientale, può essere, entro certi limiti, anche sostituita con un’altra risorsa mentre la risorsa
umana, una volta deteriorata (malattia o morte) risulta essere insostituibile per la sua unicità.

Si può, quindi, affermare che la componente umana sia l’elemento che sta al primo livello della
gerarchia di tutte le componenti ambientali, con un peso ponderale nettamente superiore.

35