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FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA
Y FINANZAS PÚBLICAS
Cuarta evaluación: Objetivos 7, 8 y 9
OBJETIVO TERMINAL: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio de los
ingresos públicos que presenten mayor relevancia al realizar el análisis jurídico de la actividad
financiera del Estado venezolano.
1. Ingresos públicos.
1.1. Concepto.
Los ingresos públicos pueden definirse de manera general y sencilla como todas aquellas
entradas de dinero que recibe el Estado y que le permiten financiar la satisfacción de necesidades
de la colectividad, es decir, que le permiten financiar el gasto público y cumplir su función dentro
de la sociedad.
Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores que han estudiado el tema
puede observarse como coinciden en confirmar lo anterior. Es el caso de Valdés Costa (citado por
Fariñas, 1986: 48), quien señala que los ingresos públicos “son las entradas de dinero a la
Tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza”; por su parte, Sáinz de Bujanda define los
ingresos públicos como “las cantidades de dinero que el Estado y los demás organismos públicos
se procuran para cumplir los fines que en cada momento histórico tienen asignados” (citado por
Fariñas, 1986: 49). El mismo Fariñas (1986: 49) los define como “los medios económicos,
generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios bienes o actividades
o de las rentas o bienes del sector privado y que se destinan a cubrir los gastos del Estado o a
lograr otros fines económico-sociales”.
Los autores mencionados coinciden en la idea de que el Estado recauda ingresos públicos de
acuerdo con su necesidad de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa
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en la sociedad, papel que varía de un país a otro. Al respecto comenta Fariñas (1986: 50) lo
siguiente:
Como en el caso del gasto público, son variados los criterios de clasificación que se han
esbozado para agrupar los diferentes tipos de ingreso. Seguidamente se comentan algunas de las
clasificaciones más utilizadas.
Por su parte, los ingresos extraordinarios presentan como característica distintiva que la
fuente que los genera no permite su repetición continua y periódica, y afecta o compromete la
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disminución del patrimonio del Estado en el presente o en el futuro. Tal es el caso de la venta de
los bienes que son propiedad del sector público y de la realización de operaciones de crédito
público, ya que en ambos casos se genera un ingreso público y como consecuencia el patrimonio
se ve reducido (venta de bienes), o se compromete hacia el futuro (crédito público), situación que
no permite que este tipo de ingresos sean susceptibles de ser repetidos continuamente y de
manera indefinida. También es el caso de situaciones especiales en las que el Estado percibe un
ingreso por un período limitado de tiempo, en virtud de alguna legislación temporal que lo
autoriza para ello. Se recomienda que los ingresos extraordinarios se utilicen para hacer frente a
situaciones imprevistas que conllevan a la ejecución de gasto público extraordinario; sin
embargo, en el presente los gobiernos suelen acudir a este tipo de ingresos para financiar sus
gastos rutinarios.
“Se entiende por ingresos ordinarios, los ingresos recurrentes... Se entiende por ingresos
extraordinarios, los ingresos no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones
de crédito público y de leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia
no exceda de 3 años... Se entiende por ingresos corrientes, los ingresos recurrentes, sean
o no tributarios, petroleros o no petroleros... Se entiende por ingresos de capital, ingresos
por concepto de ventas de activos y por concepto de transferencias con fines de capital...
Se entiende por ingreso total, la suma de los ingresos corrientes y los ingresos de
capital... Se entiende por ingresos recurrentes, aquellos que se prevea producir o se hayan
producido por más de 3 años”.
1
Gaceta Oficial N° 39.147 del 26 de marzo de 2009.
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Cuando los ingresos provienen de la actividad que realiza un ente público al administrar sus
bienes propios se trata de ingresos originarios; por ejemplo, la actividad económica de una
empresa propiedad del Estado que vende libremente bienes y servicios a la colectividad, genera
un monto de ingresos que se consideran originarios, ya que para obtener este tipo de entradas de
dinero el Estado no necesita obligar a los particulares a que adquieran su producto, simplemente
actúa como un oferente más dentro del mercado.
Por su parte, para obtener ingresos derivados el Estado interviene coactivamente la actividad
económica de los particulares, obligándolos a contribuir con el financiamiento del gasto a través
del pago de tributos como los impuestos. Esta intervención estatal está fundamentada en el
régimen jurídico vigente en cada sociedad (legislación tributaria).
“En el primer caso, la fuente del ingreso está en los bienes del sector público, pero el
Estado actúa como un particular, como ente de derecho privado, y generalmente, dentro
de un ambiente de derecho común. Tal es el caso de la obtención de precios por la venta
de bienes o prestaciones de servicios públicos; y en el segundo caso, la fuente del ingreso
está en los bienes o rentas del sector privado que el Estado o entes públicos obtienen
como entes de derecho público, a través de los tributos, o típicamente en el caso del
impuesto, naturalmente, dentro de un ambiente de derecho público. De aquí el enfoque
jurídico de esta clasificación en Ingresos de Derecho Privado e Ingresos de Derecho
Público”.
Comúnmente, la mayor cuantía de los ingresos recaudados por el Estado proviene de los
tributos, y suele ser abundante la legislación que regula esta variable financiera del tesoro
público; de allí la importancia de su estudio detallado. Dentro del plan de estudios de la Escuela
de Derecho de la Universidad del Zulia se ha planificado el análisis de este tipo de ingresos
públicos (y toda la legislación que corresponde a la materia tributaria) en la asignatura “Derecho
Tributario”, por lo que en este módulo no se estudiarán los aspectos relacionados con ellos.
El resto del contenido de este objetivo se dedicará al análisis de las diferentes categorías de
los ingresos considerados como no tributarios, es decir, aquellos conceptos por los cuales el
tesoro público recibe ingresos diferentes a los recaudados por los tributos. Dentro de esta
categoría de ingresos se estudiarán los que provienen de las siguientes actividades: empresas
públicas, privatización, emisión monetaria, cambio de divisas, crédito público, legados,
donaciones, sanciones.
“...por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero
en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso
particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso,
permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteración de gratuidad puede ser
ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra
parte, de reducida importancia cuantitativa” (Villegas, 1992: 54,55).
Por su parte, los bienes de dominio privado presentan mayores posibilidades de generar
ingresos públicos, cuando el Estado recibe alguna contraprestación monetaria por permitir su uso
y disfrute. Tal es el caso de las concesiones para explotación petrolera y minera, y también el
caso de las empresas propiedad del Estado, entre otros ejemplos.
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Los ingresos que se perciben por la actividad empresarial del sector público pueden
considerarse ingresos patrimoniales de dominio privado, ya sea que el Estado sea el propietario
de la totalidad de una empresa (empresas públicas), o comparta su propiedad con el sector
privado (empresas mixtas). Son diferentes los conceptos por los cuales pueden generarse estos
ingresos empresariales, entre los cuales cabe mencionar: el precio cobrado por los bienes y
servicios que producen las empresas públicas (destinados total o parcialmente a cubrir los costos
y gastos de la empresa en cuestión), los superávit o ganancias que pudieran obtenerse de esta
actividad, los ingresos recaudados al realizarse la venta total o parcial de alguna unidad
empresarial (privatización), entre otros.
Dentro del primer grupo puede mencionarse como ejemplo el caso de las empresas públicas
dedicadas a la prestación de servicios públicos (electricidad, agua, gas doméstico, entre otras).
“Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden brindar al erario
las empresas prestatarias de servicios públicos es negativo. La característica de estos
servicios es que pese a ser imprescindibles para el funcionamiento y desarrollo de la
economía, el rendimiento para las empresas encargadas de explotarlos no es retributivo.
El beneficio se expresa, entonces, no teniendo en cuenta las ganancias y pérdidas de las
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Es destacable el hecho de que con frecuencia este tipo de empresas constituyen monopolios,
al ser las únicas que ofrecen sus bienes o servicios en un mercado particular (sector eléctrico, por
ejemplo); esta monopolización puede surgir como consecuencia de una decisión gubernamental
que establezca la prohibición del ejercicio privado de la actividad en cuestión (protegiendo
intereses nacionalistas), o por la falta de atractivo que pueda tener este tipo de actividades para el
sector privado. También puede darse el caso de los llamados “monopolios fiscales”, cuya
existencia no tiene como objetivo el ofrecer bienes y servicios a bajo costo, o suplir la falta de
iniciativa privada, sino desarrollar actividades lucrativas y obtener ganancias por encima de lo
normal; al poseer un monopolio de este tipo se obliga a los consumidores a pagar un precio
superior por los bienes, por lo que se afirma que además de pagar un precio el individuo paga un
tributo al dueño de la empresa (el Estado). Al respecto cabe citar lo señalado por Villegas (1992:
59):
En uno u otro caso, el objeto del presente estudio es identificar los efectos de la existencia de
las empresas públicas sobre los ingresos del Estado, más que fijar una posición sobre la
conveniencia de éstas.
Al estar en manos del Estado el control del sistema monetario (en el caso venezolano se
encarga el Banco Central de Venezuela, como se estudió en el objetivo 3), las actividades
derivadas de esta función pueden proporcionar algún tipo de ingreso al tesoro público. Entre las
distintas categorías de ingreso pueden mencionarse: la emisión de dinero y el cambio de divisas.
La emisión de dinero corresponde una función de los bancos centrales, pero no siempre
representa un ingreso público. Como lo establece la Ley del Banco Central de Venezuela 1 en su
artículo 101, el BCV solo puede colocar dinero en circulación (o retirarlo) cuando se cumplen las
condiciones allí señaladas: compra (venta) de oro y divisas. Es decir, la compra de moneda
extranjera se traduce automáticamente en la entrega de bolívares al sistema monetario, en una
emisión monetaria, que no afecta las finanzas públicas del Estado venezolano. Si el gobierno
recibe bolívares del BCV, es porque ha entregado a cambio moneda extranjera u oro, o ha
realizado alguna otra operación contemplada en la ley. Pero el BCV no está autorizado a emitir
dinero para destinarlo al financiamiento del gasto público. Aún cuando se ha afirmado que en
Venezuela se han dado casos de emisión monetaria para financiar las actividades del Estado,
estas afirmaciones no han sido completamente demostradas, y estarían violando las disposiciones
señaladas en la ley.
En cuanto al cambio de divisas, si el sistema cambiario del país también es controlado por el
Estado, la comercialización de moneda extranjera proporciona un margen de utilidad que ingresa
al tesoro público. Este margen de utilidad proviene del diferencial existente entre los precios de
compra y venta de las divisas, y en el caso venezolano es una actividad propia del BCV.
1
Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005.
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Una tercera categoría de ingresos monetarios la constituye el crédito público, el cual será
estudiado en detalle en la siguiente sección.
En esta oportunidad se hará referencia a los mecanismos que utiliza el Estado para obtener
ingresos conocidos con el nombre de operaciones de crédito público, y que en ocasiones suelen
representar montos significativos del total de ingresos recaudados.
Al distinguir entre estos términos relativos a las operaciones de crédito público, Laya (1989)
señala que a pesar de que se usan indistintamente las palabras crédito, empréstito y deuda
pública pueden encontrarse diferencias. Con respecto al crédito afirma que éste se relaciona con
dos tipos de opiniones:
Con relación al empréstito explica el mismo autor que “es el uso del crédito público me-
diante la emisión de bonos, los cuales traducen el deseo del Estado de recurrir al ahorro de
terceros, creando al efecto una relación jurídica y económica” (Laya, 1989: 676); finalmente
expone que “la deuda pública, traduce las obligaciones contraídas por el ya referido Estado, para
atender el servicio de la misma, mediante su amortización y el pago de intereses” (Laya, 1989:
676).
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En resumen, “...el crédito público señala una expectativa de poder adquirir un empréstito
basado en la solvencia moral y económica del Estado, mientras que la deuda es la obligación ya
asumida, al obtener los recursos a través del referido empréstito”. Cabe destacar que el término
empréstito es sustituido frecuentemente en la legislación venezolana por la expresión
“operaciones de crédito público”, al hacer referencia a la ejecución de operaciones que generan
un ingreso y que dependen de la capacidad que tiene el Estado de generar confianza en el pago
futuro del dinero recibido y los intereses asociados a cada operación.
En este orden de ideas, la Ley orgánica de la administración financiera del sector público
(LOAFSP) define al crédito público como “... la capacidad de los entes regidos por esta Ley 1para
endeudarse...” (artículo 76), capacidad que se hace efectiva al realizar operaciones de crédito
público (empréstitos). Asimismo, se refiere a la deuda pública como “...el endeudamiento que
resulte de las operaciones de crédito público. No se considera deuda pública la deuda
presupuestaria o del Tesoro” (artículo 7, numeral 4).
Laya (1989: 679) identifica los siguientes criterios de clasificación de la deuda pública:
En el primer caso:
“la deuda pública externa es aquélla que corresponde al crédito público del exterior y se
caracteriza... porque el acreedor o acreedores, son extranjeros, ya se trate de un Estado o
1
La República, los estados, el Distrito Metropolitano de Caracas, los distritos, los municipios, los institutos
autónomos, las personas jurídicas estatales de derecho público, las sociedades mercantiles en las cuales la República
o las demás personas a que se refiere la ley tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital
social, las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos... (véase artículo
6 de la LOAFSP).
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En un concepto más amplio, Albacete (citado por Laya, 1989: 679) señala que:
“la deuda pública externa... es aquélla que se encuentra formada por empréstitos emitidos
en moneda extranjera, colocada en mercados financieros del exterior y pagadera en ellos
mediante una transferencia de valores... La deuda externa puede estar suscrita por
personas de la misma nacionalidad del país emisor, como la interna puede estarlo por
inversores extranjeros, ya que..., la identificación que se hacía antaño respecto al
domicilio y la nacionalidad del suscriptor como elementos que definían las características
de una u otra deuda, han caído en desuso”.
Por otra parte, “la deuda pública interna se produce cuando el gobierno pide prestado
domésticamente, vendiendo sus valores a sus propios-ciudadanos... Como dice Albacete, es la
formada por empréstitos en monedas del país, emitidos en su mercado de capitales, según su
régimen legal” (Laya, 1989: 679).
Una deuda flotante, que represente una carga muy elevada dentro del gasto público (o por
otras razones válidas que argumente un gobierno), puede convertirse en deuda consolidada a
través de las operaciones de consolidación. Señala Laya (1989: 686, 687) que estas operaciones
consisten en:
“... transformar deudas flotantes, de corto plazo, en otra u otras de largo plazo, bien sea
mediante la contratación de una nueva deuda con cuyo producto se paguen las anteriores,
o bien canjeando los títulos de las deudas a corto plazo por los de otras a largo plazo... En
este tipo de operación el Estado puede disminuir las cuotas anuales o periódicas de
amortización, repartiéndolas en un número mayor de años; uniformar en una sola, deudas
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Hay que destacar que la consolidación de la deuda a corto plazo en Venezuela ha sido
prohibida en la LOAFSP, la cual establece claramente en su artículo 94 que “la deuda pública a
corto plazo será pagada necesariamente a su vencimiento y no podrá ser refinanciada”.
Finalmente, la deuda pública directa es la que contrata el mismo Estado (en el nivel nacional,
la República) y que está obligado a pagar afectando su patrimonio. La deuda pública indirecta la
contraen otros entes públicos, como estados, municipios, institutos autónomos y, empresas del
Estado, en los cuales este último tiene un interés social y económico, y por los que ha servido
como fiador o garante (Laya, 1989: 682).
2. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Gaceta Oficial N° 39.147
del 26 de marzo de 2009: Título III.
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Entre otras fuentes de ingresos de menor importancia se pueden mencionar aquellos que se
obtienen sin que el Estado procure su recaudación (recursos gratuitos), y los que provienen de la
ejecución de sanciones.
En el primer grupo se encuentran las donaciones que reciben los entes públicos y que
permiten financiar total o parcialmente sus operaciones. También se presenta el caso en que los
bienes de algún ciudadano que fallece pasan a manos del Estado por carecer de herederos que
reclamen tales bienes (legados).
En cuanto a las sanciones, se refieren a las penalizaciones que deben pagar los ciudadanos
por infringir las leyes. Al respecto señala Villegas (1992: 62):
“Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden
jurídico normativo castigando mediante sanciones o penalidades a quienes infringen
dicha normatividad. Entre esas sanciones están aquellas de tipo patrimonial (p. ej.,
multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para
reprimir las acciones ilícitas, para resarcir el daño a la colectividad que significa el
impedimento o la turbación en la acción estatal destinada a satisfacer las necesidades
públicas y para intimidar a los trasgresores a los fines de que no cometan nuevas
infracciones sancionables...No obstante que estas penalidades proporcionan algún
ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad, y de allí su gran diferencia
con el tributo. El objetivo esencial del tributo es obtener rentas para el ente público,
mientras que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos
ilícitos”.
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Al revisar las estadísticas recientes relacionadas con la generación de ingresos públicos por
parte del gobierno venezolano (sector público consolidado, cuadro 7.1), se observa como los
ingresos corrientes son los que representan casi la totalidad de los recursos recaudados, siempre
por encima del 99% del total durante el período considerado (1998 – 2003).
Por su parte, los ingresos tributarios muestran un crecimiento permanente; sin embargo, su
contribución a la acumulación de ingresos públicos en este período se ve disminuida de manera
importante.
CUADRO 7.1
SECTOR PÚBLICO RESTRINGIDO /1
INGRESOS
(Millones de Bolívares)
Fuente: Elaboración y cálculos propios con base en datos de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas - Ministerio de Finanzas
(http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&plantilla=7) Consultado 17 de enero de 2005.
* Cifras en Revisión. (*) Cifras Preliminares
1/ Esta conformado por : Gobierno Central Presupuestario, PDVSA, Muestra de Empresas Públicas No Financieras, IVSS, FOGADE y FIV
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Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno
de los siguientes planteamientos:
Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta,
seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta).
Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”, escriba la respuesta correcta en la línea.
1. Los ingresos que recibe el Estado por la prestación de servicios públicos (agua, electricidad,
entre otros) pueden considerarse como:
2. La capacidad que tiene un Estado de contraer deudas basándose en la confianza de que podrá
hacer frente a sus compromisos en el futuro, se denomina:
Empréstito. Préstamo.
Deuda Pública. Ninguna de las anteriores _________.
4. De acuerdo con las leyes venezolanas, ¿cuál de los siguientes niveles del Sector Público está
autorizado para realizar operaciones de crédito público a nivel externo?
5. Cuando el Estado se compromete a cancelar una deuda pública en el mediano o largo plazo,
esta deuda recibe el nombre de:
6. Una de las ventajas que presenta la privatización de las empresas del Estado es la siguiente:
• Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan quedado
suficientemente claros.
• Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.