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INFORMALES
La mirada hacia las instituciones informales, por parte de los diversos estudios, han
tomado distintas caracterizaciones: algunos asumen las instituciones informales como
una resolución de conflictos de manera funcional, otros como una solución a las
problemas de interés social; muchos las conciben como una forma para mejorar el
rendimiento de instituciones complejas; en cambio otras perspectivas plantean que las
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El detalle de cada una de éstas diferencias se puede encontrar en las páginas 10-15 del texto de Helmke y Levitsky
(2003)
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instituciones informales son disfuncionales, complejas y crean problemas 2; los estudios
recientes sugieren que las instituciones informales en muchos casos refuerzan o
sustituyen a las instituciones formales cuando éstas se debilitan.
Las investigaciones también han planteado tener en cuenta los diferentes escenarios
donde interactúan las instituciones formales e informales. En este sentido, Helmke y
Levitsky, con base en Hans-Joachim Lauth, presentan una tipología que facilita el
análisis institucional, bajo dos dimensiones: (i) en contextos donde las instituciones
formales son eficientes y (ii) en ámbitos donde las instituciones formales son débiles o
ineficientes. La combinación de éstas dimensiones producen cuatro tipologías de
instituciones informales: 1.) Complementarias, 2.) “Que se acomodan” 3.) Competitivas
y, 4.) Sustitutivas3. No obstante, los autores cuestionan estas tipologías observando que
las mismas no se pueden dar como una fórmula en todos los escenarios: pueden varias
de un país a otro, pueden pertenecer a más de una categoría, o pueden tener dinámicas
propias, entre otros. Comparto la posición asumida por los autores, ya que las
tipologías, enfoques y modelos propuestos tanto para el análisis institucional como para
el análisis de las políticas públicas, no pueden tomarse como “camisa de fuerza” y
replicarse en todos los contextos, porque esto sesgaría un análisis objetivo y real de la
situación investigada.
Como punto de partida, es preciso tener en cuenta que China es una República
Socialista gobernada por el Partido Comunista, según un régimen unipartidista. La
estructura de poder en la República Popular China se concentra en tres ámbitos: el
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Pueden poner en evidencia fenómenos como el clientelismo, la corrupción, el patrimonialismo, etc.…
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Ver Figura 1 pp. 41 de Helmke y Levitsky (2003)
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Partido Comunista, y, los subordinados a éste, el Ejército y el Estado. La jefatura del
Estado corresponde al Presidente de la República Popular China, mientras que el líder
del Partido es su Secretario General y el líder del Ejército Popular de Liberación es el
Presidente de la Comisión Militar Central.
Los líderes del Partido Comunista, que integran los diferentes órganos institucionales,
así como el Secretario General del Partido, son escogidos por un “Selectorado”4 que
corresponde a una élite que ejerce influencia en todo el sistema político Chino. Así los
“buscadores de poder”, acuden a ésta instancia para postularse a los diferentes cargos
burocráticos.
El recuento histórico de la política en China, refleja el papel que han jugado las
diferentes instituciones en las reformas políticas del país. En este escenario, podemos
observar el tipo de instituciones formales e informales propuestos por Helmke y
Levitsky. Las instituciones formales, se evidencian en las instancias legalmente
creadas para ejercer el gobierno, como son: el Politburó, el Comité Central, la
Comisión Central para la disciplina, entre otros. Este tipo de instituciones se
concentraban más en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas,
más que en regular o controlar la intromisión de los líderes prominentes sobre las
decisiones del partido. Las instituciones informales, las observamos en las formas de
autoridad informal que ejercen las personas más viejas, los militares y el líder
prominente (o “líder natural”), quienes muchas veces sin estar en las instancias
formales, están como dice Shirk, “detrás de la cortina” ejerciendo su poder, e inclusive
votan en las reuniones del Politburó y el Comité Central, lo que se constituye en una
clara violación a las reglas del partido. Estos personajes han construido su poder, por su
status personal, adquirido en unos casos, por ser héroes de la guerra revolucionaria, o
en otros, por ser fundadores del partido.
Otro aspecto importante que evidencia el rol de las instituciones informales en China, es
la implementación de un sistema de rendición de cuentas recíprocas, en el cual los
líderes escogen los oficiales y los oficiales escogen los líderes y por tanto, los
ciudadanos y los líderes provinciales oficiales, son excluidos del juego político y no
pueden controlar las acciones del partido y de los oficiales del gobierno. A mi modo de
ver, este procedimiento refleja un manejo oscuro del poder y por tanto, el concepto de
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El “líder titular” es el miembro más importante del selectorado.
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rendición de cuentas, es desdibujado, ya que en la gestión pública el accountability es
una herramienta que facilita transparencia en las acciones y permite dar cuenta a la
sociedad de las políticas de administración, las actuaciones del gobierno y sus
funciones. Por tanto, comparto lo que dice Susan Shirk, al referirse a la rendición de
cuentas en China, como un modelo "clientelar y burocrático”.
Considero que el caso Chino plasma muy bien las situaciones en las cuales las
instituciones informales son disfuncionales y complejas, como lo describe Helmke y
Levitsky, ya que muestra situaciones de clientelismo, corrupción, autoritarismo, entre
otros problemas, que obstaculizan el ejercicio de la democracia y la acción plena del
Estado.
Conclusiones
El análisis y el diseño de instituciones informales puede tener sus pro y contra: por un
lado, puede conducir a la promoción de la cooperación entre las personas así como
ayudar a resolver dilemas sociales de manera más eficiente, democrática y sostenible
posible, tal como lo reflejan las investigaciones de Cárdenas, et.al (2009) quienes a
través de instrumentos como la teoría del juego, técnicas económicas experimentales y
la valoración ambiental, evidencian la racionalidad del comportamiento de las personas
y cómo las instituciones formales e informales determinan conductas y decisiones que
afectan tanto el bienestar individual como el colectivo. Por otro lado, puede generar
situaciones de clientelismo, corrupción, autoritarismo, entre otros problemas, que
obstaculizan la gobernabilidad y el ejercicio pleno de la democracia, tal como lo
evidenció Shirk (1993), en el caso chino.
Desde mi interés por la investigación de las políticas públicas dirigidas al sector rural,
considero que las diferentes propuestas teóricas para el análisis de las instituciones
formales e informales, aportan elementos interesantes que se deben tener en cuenta en
la formulación, implementación y ejecución de las políticas públicas. No obstante, es
preciso observar las particularidades y especificidades en que se desenvuelven éste tipo
de instituciones, y en este sentido, en el contexto rural, es clave considerar: los actores
internos y externos que confluyen, las dinámicas propias del territorio (ambiente,
cultura, economía, etc.), las estructuras de poder y los roles de género; aspectos que
indudablemente pueden afectar la implementación de una política o programa.
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Bibliografía
Helmke and Levitsky, eds. (2006). Introduction, informal institutions and democracy:
lessons from Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 1-33
Shirk, Susan (1993). The political Logic of Economic Reform in China. Berkeley:
University of California Press. 70-128
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