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ISBN: 978-9978-92-794-6
El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado
de Planificación Participativa conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de febrero de 2009 y presentado por el Presidente
Rafael Correa para conocimiento y aprobación en el Consejo Nacional de Planificación. El Plan Nacional de Desarrollo,
denominado para este período de Gobierno “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” fue aprobado en sesión de
05 de noviembre de 2009, mediante Resolución No. CNP-001-2009.
Los Directorios de la Asociación de Municipalidades de Ecuador, AME, y del Consejo Nacional de Juntas Parroquiales de
Ecuador, CONAJUPARE, fueron renovados con fecha posterior a la sesión en la que el Consejo Nacional de Planificación
aprobó el Plan. Se incluyen en esta publicación los nombres de las actuales autoridades de estas Instituciones.
La presente versión ha sido editada en base al texto aprobado por el Consejo Nacional de Planificación y puede presen-
tar algunas modificaciones debido al proceso de diagramación para su publicación.
SENPLADES
Av. Juan León Mera No. 130 y Patria, Quito- Ecuador
PBX: (593 2) 3978900. Fax: (593 2) 2563332
Página web: www.senplades.gov.ec
Correo electrónico: senplades@senplades.gov.ec / pnd2009@senplades.gov.ec
Disponible también en versión CD-Rom y en http://plan.senplades.gov.ec
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Índice
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
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Anexos
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Presentación
Cuando en enero de 2007 iniciamos la construc- de cambio, para que los derechos del Buen
ción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Vivir sean realmente ejercidos. Para esto, es
“Plan para la Revolución Ciudadana”, no parti- indispensable la construcción de una ciuda-
mos de cero. La propuesta de cambio, definida en danía radical que fije las bases materiales de
el Plan de Gobierno que el Movimiento País pre- un proyecto nacional inspirado por la igual-
sentó a la ciudadanía, en el marco de su participa- dad en la diversidad.
ción electoral de los años 2006, 2007, 2008, trazó
ya los grandes lineamientos de una agenda alter- 2. Revolución ética, para garantizar la trans-
nativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desafío es parencia, la rendición de cuentas y el
su consolidación. Por ello, el Plan Nacional para el control social, como pilares para la cons-
Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos retos orien- trucción de relaciones sociales que posibi-
tados hacia la materialización y radicalización del liten el reconocimiento mutuo entre las
proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana, a personas y la confianza colectiva, elemen-
la construcción de un Estado Plurinacionalidad e tos imprescindibles para impulsar este
Intercultural y finalmente a alcanzar el Buen Vivir proceso de cambio en el largo plazo.
de las y los ecuatorianos.
3. Revolución económica, productiva y agra-
Al igual que aquel Plan que rigió el anterior perí- ria, para superar el modelo de exclusión
odo de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y heredado y orientar los recursos del Estado
busca concretar las revoluciones delineadas en el a la educación, salud, vialidad, vivienda,
proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana. investigación científica y tecnológica, tra-
Dichas apuestas de cambio también fueron orien- bajo y reactivación productiva, en armonía
taciones para el proceso constituyente del 2008, y complementariedad entre zonas rurales y
que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto urbanas. Esta revolución debe concretarse a
social reflejado en la Constitución de la República través de la democratización del acceso al
del Ecuador. Tales revoluciones son: agua, tierra, crédito, tecnologías, conoci-
mientos e información, y diversificación de
1. Revolución constitucional y democrática, las formas de producción y de propiedad.
para sentar las bases de una comunidad
política incluyente y reflexiva, que apuesta 4. Revolución social, para que, a través de una
a la capacidad del país para definir otro política social articulada a una política eco-
rumbo como sociedad justa, diversa, pluri- nómica incluyente y movilizadora, el
nacional, intercultural y soberana. Ello Estado garantice los derechos fundamenta-
requiere la consolidación del actual proce- les. Esta política integral, coherente e inte-
so constituyente, a través del desarrollo gradora es la que ofrece las oportunidades
normativo, de la implementación de políti- para la inserción socioeconómica y, a la vez,
cas públicas y de la transformación del para fortalecer las capacidades de las perso-
Estado coherentes con el nuevo proyecto nas, comunidades, pueblos, nacionalidades
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5. Revolución por la dignidad, soberanía e Asimismo, se construye desde las posiciones que
integración latinoamericana, para mante- reivindican la revisión y reinterpretación de la
ner una posición clara, digna y soberana relación entre la naturaleza y los seres humanos, es
en las relaciones internacionales y frente decir, desde el tránsito del actual antropocentris-
a los organismos multilaterales. Ello per- mo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta,
mite avanzar hacia una verdadera integra- 2009), en tanto la actividad humana realiza un
ción con América Latina y el Caribe, así uso de los recursos naturales adaptado a la genera-
como insertar al país de manera estratégi- ción (regeneración) natural de los mismos.
ca en el mundo.
Finalmente, el Buen Vivir se construye también
Las propuestas contenidas en el Plan Nacional desde las reivindicaciones por la igualdad, y la jus-
para el Buen Vivir 2009-2013, plantean importan- ticia social, y desde el reconocimiento, la valora-
tes desafíos técnicos y políticos e innovaciones ción y el diálogo de los pueblos y de sus culturas,
metodológicas e instrumentales. Sin embargo, el saberes y modos de vida.
significado más profundo del Plan está en la rup-
tura conceptual que plantea con los idearios del Sabiendo que la definición del Buen Vivir implica
Consenso de Washington1 y con las aproximacio- estar conscientes que es un concepto complejo,
nes más ortodoxas del concepto de desarrollo. vivo, no lineal, pero históricamente construido y
que por lo tanto estará en constante re-significa-
El Buen Vivir, más que una originalidad de la ción, podemos aventurarnos a sintetizar qué
carta constitucional, forma parte de una larga entendemos por Buen Vivir “la satisfacción de las
búsqueda de modos de vida que han impulsado necesidades, la consecución de una calidad de vida y
particularmente los actores sociales de América muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento
Latina durante las últimas décadas, como parte de saludable de todos y todas, en paz y armonía con la
sus reivindicaciones frente al modelo económico naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas
neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas reivin- humanas. El Buen Vivir presupone tener tiempo libre
dicaciones fueron reconocidas e incorporadas en para la contemplación y la emancipación, y que las
la Constitución, convirtiéndose entonces en los libertades, oportunidades, capacidades y potencialida-
principios y orientaciones del nuevo pacto social. des reales de los individuos se amplíen y florezcan de
modo que permitan lograr simultáneamente aquello
No obstante, el Buen Vivir es una apuesta de que la sociedad, los territorios, las diversas identidades
cambio que se construye continuamente desde colectivas y cada uno -visto como un ser humano uni-
esas reivindicaciones por reforzar la necesidad de versal y particular a la vez- valora como objetivo de
una visión más amplia, la cual supere los estre- vida deseable (tanto material como subjetivamente y
chos márgenes cuantitativos del economicismo, sin producir ningún tipo de dominación a un otro).
que permita la aplicación de un nuevo paradigma Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a recons-
económico cuyo fin no se concentre en los pro- truir lo público para reconocernos, comprendernos y
cesos de acumulación material, mecanicista e valorarnos unos a otros -entre diversos pero iguales- a
interminable de bienes, sino que promueva una fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y
estrategia económica incluyente, sustentable y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la auto-
democrática; es decir, que incorpore a los proce- rrealización y la construcción de un porvenir social
sos de acumulación y re-distribución a los actores compartido” (Ramírez: 2008: 387).
que históricamente han sido excluidos de las
lógicas del mercado capitalista, así como a aque- Esta ruptura conceptual que proponemos tiene
llas formas de producción y reproducción que se orientaciones éticas y principios que marcan el
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Salida ideológica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for International
Economics, en Washington, en 1989.
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camino hacia un cambio radical hacia la cons- IV. Inserción estratégica y soberana en el
trucción de una sociedad justa, libre y democráti- mundo e integración latinoamericana.
ca. Las orientaciones éticas se expresan en cinco V. Transformación de la educación superior y
dimensiones: la justicia social y económica, la transferencia de conocimiento en ciencia,
justicia democrática participativa, la justicia tecnología e innovación.
intergeneracional e interpersonal, la justicia VI. Conectividad y telecomunicaciones para
transnacional y la justicia como imparcialidad. A construir la sociedad de la información.
su vez, propone desafíos al proyecto de cambio VII. Cambio de la matriz energética.
que se pueden sintetizar en: VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco
de una macroeconomía sostenible.
• Construir una sociedad que reconozca la IX. Inclusión, protección social solidaria y
unidad en la diversidad. garantía de derechos en el marco del Estado
• Reconocer al ser humano como gregario que Constitucional de Derechos y Justicia.
desea vivir en sociedad. X. Sostenibilidad, conservación, conocimien-
• Promover la igualdad, la integración y la cohe- to del patrimonio natural y fomento al
sión social como pauta de convivencia. turismo comunitario.
• Garantizar progresivamente los derechos XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, des-
universales y la potenciación de las capacida- concentración y descentralización.
des humanas. XII. Poder ciudadano y protagonismo social.
• Construir relaciones sociales y económicas
en armonía con la naturaleza. Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo con-
• Edificar una convivencia solidaria, fraterna creto y propone una lógica de planificación a par-
y cooperativa. tir de los siguientes 12 grandes objetivos
• Consolidar relaciones de trabajo y de ocio nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya
liberadores. fueron planteados en el Plan Nacional de
• Reconstruir lo público. Desarrollo 2007-2010 y que ahora son actualizados
• Profundizar la construcción de una democra- bajo parámetros que se relacionan con el desempe-
cia representativa, participativa y deliberativa. ño de las metas nacionales, con las distintas pro-
• Consolidar un Estado democrático, pluralista puestas de acción pública sectorial y territorial, y
y laico. principalmente con la necesidad de concretar los
desafíos derivados del nuevo marco constitucional.
La ruptura conceptual con el concepto de desa-
rrollo y el modo de Estado se plasman en una En consecuencia, los objetivos actualizados del
Estrategia de largo plazo que busca construir una Plan Nacional para el Buen Vivir son:
“biópolis eco-turística”, cuyo desafío es concretar
un nuevo modo de generación de riqueza y re-dis- Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión
tribución post-petrolera para el Buen Vivir, la e integración social y territorial
misma que define, para la primera fase de su apli- en la diversidad.
cación durante el período 2009-2013, doce estra- Objetivo 2. Mejorar las capacidades y poten-
tegias de cambio: cialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la
I. Democratización de los medios de produc- población.
ción, re-distribución de la riqueza y diversi- Objetivo 4. Garantizar los derechos de la
ficación de las formas de propiedad y de naturaleza y promover un am-
organización. biente sano y sustentable.
II. Transformación del patrón de especializa- Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,
ción de la economía a través de la sustitu- e impulsar la inserción estratégi-
ción selectiva de importaciones para el ca en el mundo y la integración
Buen Vivir. Latinoamericana.
III. Aumento de la productividad real y diver- Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,
sificación de las exportaciones, exportado- justo y digno en su diversidad de
res y destinos mundiales. formas.
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Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adi- sociales y políticos que han caracterizado al país
cionalmente, se realizaron dos talleres nacionales en las últimas décadas, así como una lectura críti-
en Quito y Guayaquil para analizar los alcances a ca de los primeros 31 meses de gobierno. Y princi-
los objetivos, políticas y lineamientos de acción palmente propone las transformaciones necesarias
pública. Por sus especificidades territoriales, para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo
ambientales y culturales se organizó un taller en modo de acumulación y re-distribución para el
Galápagos y otro con pueblos y nacionalidades en Buen Vivir.
la ciudad de Baños. En dichos talleres participaron
más de 4.000 representantes de la sociedad ecua- En su segunda parte, el Plan desarrolla los conte-
toriana organizados en más de 85 mesas de traba- nidos de los 12 Objetivos Nacionales para el
jo que permitieron discutir tanto los objetivos Buen Vivir, actualizados en función de los conte-
nacionales cuanto las estrategias territoriales. nidos constitucionales, los resultados de la eva-
luación del Plan Nacional de Desarrollo
Para asegurar la incorporación de los aportes ciuda- 2007-2010, las agendas y políticas sectoriales y
danos a los contenidos del Plan Nacional para el territoriales, las acciones e inversiones públicas y
Buen Vivir, se diseñó una metodología de facilita- los aportes ciudadanos. En ellos se definen políti-
ción y sistematización asociada a los lineamientos cas y lineamientos de políticas necesarias para la
nacionales. Así, en cada mesa de trabajo se discu- consecución de metas que permitan hacer un
tieron las políticas de cada objetivo nacional agru- seguimiento de los resultados logrados por el
padas en cada uno de los componentes de la Gobierno. Estas metas, que fueron validadas por
Estrategia Territorial Nacional, de esta manera se las instituciones ejecutoras, rompen con las iner-
indujo a la reflexión de las orientaciones naciona- cias burocráticas e institucionales y muestran el
les desde las realidades zonales. Los resultados de compromiso del gobierno nacional para cumplir
los procesos participativos fueron difundidos a tra- con su propuesta de transformación.
vés de las fichas de sistematización de cada taller
publicadas en el sitio web creado para el efecto. En su tercera parte, y como una de las innovacio-
nes del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-
Adicionalmente, se organizaron eventos masivos 2013, se incluye la Estrategia Territorial
en espacios públicos que permitieron la difusión Nacional, la misma que identifica y territorializa
de los contenidos del Plan Nacional para el Buen las principales intervenciones y proyectos estraté-
Vivir entre la ciudadanía, realizados en las plazas gicos nacionales. Se incluyen como anexos com-
públicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, plementarios a la estrategia territorial una
Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discu- primera versión de las agendas zonales. Éstas
sión sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana, constituyen un aporte para un proceso de discu-
y particularmente de la ciudadanía no organizada, sión ampliado en el que progresivamente y en
se aplicaron sondeos de opinión a más de 5.000 función de procesos de la información y la plani-
personas, con el objeto de recoger las distintas opi- ficación territorial se brinde sustento para el dise-
niones de ciudadanos y ciudadanas respecto al sig- ño de políticas públicas en función de la
nificado del Buen Vivir así como de acciones diversidad propia del país.
relevantes para el próximo período de gobierno.
En su parte final, el Plan incluye el desarrollo de
Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo 2007- criterios para la asignación de recursos a través de
2010, la arquitectura del Plan Nacional para el la formulación del Plan Plurianual de Inversiones.
Buen Vivir 2009-2013 consta de tres partes funda- Cabe resaltar que la planificación y priorización
mentales: una primera conceptual, una segunda de de la inversión pública estuvo acompañada de un
definición y concreción de políticas públicas y proceso de análisis, validación y jerarquización de
finalmente una instrumental. programas y proyectos articulados a las estrategias
de mediano plazo y a las políticas definidas en
En su primera parte, el Plan presenta las orienta- cada objetivo.
ciones y principios para un cambio radical orien-
tados hacia el Buen Vivir, luego incorpora un La parte instrumental del Plan Nacional para el
diagnóstico crítico sobre los procesos económicos, Buen Vivir es una herramienta flexible y dinámica,
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en formato magnético, que, además de los conte- nalidades del país, así como, a la elaboración del
nidos antes descritos, recopila todos los resultados Plan de la circunscripción territorial especial de
de la participación en las mesas de consulta ciuda- la Amazonía. De la misma forma, y en el marco
dana e incluye información adicional al propio de sus autonomías, recomienda a los gobiernos
Plan en miras a garantizar su actualización perma- autónomos descentralizados la articulación con
nente conforme se van formulando políticas com- este Plan y la actualización de sus instrumentos
plementarias. Esta herramienta incluye además de planificación y prioridades de intervención
una opción de visualización geográfica y desagre- territorial.
gación de indicadores a fin de proporcionar a los
gestores de políticas públicas instrumentos que, de El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
primera mano, les permitan realizar proyecciones Construyendo un Estado Plurinacional e
de cobertura y ver los impactos que podrían tener Intercultural”, ha sido elaborado a través de la
sus programas en el territorio, tomando en cuenta orientación técnica y metodológica de la
la sostenibilidad ambiental y las equidades de Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
género, generacional, intercultural y territorial. (SENPLADES), en coordinación con los equipos
técnicos de los distintos Ministerios y Secretarías
Finalmente, es necesario recalcar que el Plan de Estado y sobre todo con los aportes de ciudada-
Nacional para el Buen Vivir es un primer paso nas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobación del
para la construcción del Sistema Nacional Plan en el Consejo Nacional de Planificación
Descentralizado de Planificación Participativa constituye un hito en la aplicación de la
que tiene como finalidad descentralizar y des- Constitución así como también para la consolida-
concentrar el poder y construir el Estado ción de la democracia participativa.
Plurinacional e Intercultural. En este afán, y
siguiendo las disposiciones constitucionales, el
Plan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas René Ramírez Gallegos
las puertas e invita a la construcción de 14 SECRETARIO NACIONAL
Planes de Vida de los diferentes pueblos y nacio- DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
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BUEN VIVIR
PARA EL
PLAN NACIONAL
DEL
CONSTRUCCIÓN
1. El Proceso de Construcción del
Plan Nacional para el Buen Vivir
DE
1. EL PROCESO
La elaboración del Plan Nacional para el Buen ejecución del presupuesto del Estado; y la inver-
Vivir supuso enfrentar cuatro grandes desafíos: sión y la asignación de los recursos públicos; y
articular la planificación al nuevo marco constitu- coordinará las competencias exclusivas entre el
cional, al reforzar la planificación por Objetivos Estado central y los gobiernos autónomos descen-
Nacionales para el Buen Vivir; generar procesos tralizados. Su observancia será de carácter obliga-
de articulación y retroalimentación interestatal torio para el sector público e indicativo para los
que integren la gestión por resultados; incorporar demás sectores.
de manera efectiva a la planificación y el ordena-
miento territorial; e impulsar un proceso de parti- El Plan apuntala un proceso de transformación
cipación social. estructural del Ecuador en el largo plazo. Se orga-
niza por objetivos orientados a la garantía de dere-
chos. Los objetivos, a su vez, cuentan con acciones
1.1. Disposiciones constitucionales de carácter operativo, diseñadas para el período de
sobre la planificación nacional gobierno, que se concretan a través de la inversión
pública. La consolidación de una economía endó-
La Constitución de 2008 posiciona a la planifica- gena encaminada hacia el Buen Vivir requiere, en
ción y a las políticas públicas como instrumentos esta fase, enfatizar en el desarrollo de capacidades
para la consecución de los Objetivos del Buen y oportunidades, así como en la movilización, acu-
Vivir y la garantía de derechos. Según la Carta mulación y distribución de capital en los distintos
Magna la planificación tiene por objeto propiciar sectores y actores del sistema económico.
la equidad social y territorial y promover la con-
certación. Para ello, debe asumir como prioridad
la erradicación de la pobreza, la promoción del 1.2. Elementos orientadores para la
desarrollo sustentable y la re-distribución equitati- formulación del Plan
va de los recursos y la riqueza, como condiciones
fundamentales para alcanzar el Buen Vivir. En La Constitución del Ecuador es el principal refe-
este nuevo enfoque, los ciudadanos y ciudadanas, rente del proceso de formulación de la planifica-
en forma individual y colectiva, tienen el derecho ción nacional. La aprobación de la Carta Magna
de participar de manera protagónica en la toma de estableció un nuevo pacto social, cuyo cumpli-
decisiones, en la formulación de políticas y en la miento debe ser canalizado por la acción estatal,
gestión de los asuntos públicos. que articula los sectores público, privado, popu-
lar y solidario. En ese sentido, los aportes consti-
Según la disposición constitucional contenida en tucionales llevaron a la actualización de los
el Art. 280, el Plan Nacional de Desarrollo, hoy contenidos del Plan y a una denominación dife-
denominado Plan Nacional para el Buen Vivir, es rente para el nuevo período de gobierno. Así, se
el instrumento al que se sujetarán las políticas, transformó en el “Plan Nacional para el Buen
programas y proyectos públicos; la programación y Vivir, 2009-2013: Construyendo un Estado
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Plurinacional e Intercultural”. Esta denomina- coordinación. Todo ello es parte de una gestión
ción refleja el cambio de paradigma del desarro- por resultados, en donde las políticas y programas
llo como medio para alcanzar el Buen Vivir. se articulan para el cumplimiento de las metas,
con la respectiva apropiación, coordinación y
La formulación del Plan Nacional para el Buen vinculación entre las distintas instituciones
Vivir 2009-2013 se fundamenta en la propuesta de públicas involucradas para la ejecución, segui-
gobierno de Rafael Correa ratificada por el pueblo miento y evaluación.
ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legiti-
midad política de un mandato social y ciudadano Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica de
al que el Gobierno Nacional debe responder y ren- planificación sectorial a la planificación por obje-
dir cuentas. Esta propuesta de cambio, definida en tivos requiere un esfuerzo para privilegiar las arti-
el Plan de Gobierno de la Revolución Ciudadana, culaciones entre las áreas social, productiva,
se sustenta en principios y orientaciones éticas, cultural y ambiental, a fin de construir una visión
políticas y programáticas que están incorporados de la política pública como un todo estructurado.
en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Se trata de La planificación alrededor de grandes objetivos
elementos indispensables para garantizar la cohe- nacionales demanda una nueva cultura institucio-
rencia entre las acciones de mediano y corto plazo nal basada en la articulación, antes que en la frag-
y con las disposiciones constitucionales. mentación y segmentación del aparato público.
En esta línea, es fundamental el papel de los
Asimismo, la formulación del Plan Nacional para ministerios coordinadores, como instancias que
el Buen Vivir se sustenta en un análisis de las con- garantizan la coherencia y retroalimentación de la
diciones estructurales del Ecuador actual y en el acción pública sectorial. Este proceso exige el ali-
seguimiento a la gestión pública desarrollada neamiento y armonización de las políticas secto-
durante los 31 meses de Revolución Ciudadana, riales y la gestión, en la perspectiva de vincular lo
durante el período 2007-2010. La evaluación existente y lo deseado en términos de política
incluyó, por una parte, un diagnóstico crítico y el pública. Implica también, impulsar una propuesta
análisis de avances en el cumplimiento de metas, innovadora y viable que represente un punto de
respaldados en una línea de base con indicadores quiebre con el modo de desarrollo vigente en el
claros, concisos y periódicos, validados técnica y país y permita generar una nueva estrategia orien-
políticamente; y, por otra parte, la evaluación de tada hacia el Buen Vivir.
políticas, programas y proyectos del sector público
desde varias perspectivas, para determinar su Para propiciar esta articulación, la formulación
impacto, eficiencia y resultado en relación con el del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
logro de los objetivos propuestos. La información se sustentó en un proceso de diseño de agendas
obtenida del diagnóstico y la evaluación permitió sectoriales, consideradas como instrumentos de
definir elementos de “ruptura”, que establezcan las coordinación y concertación sectorial. Estas
transformaciones sustantivas requeridas desde la agendas representan un esfuerzo de definición de
acción pública para un verdadero cambio de políticas, estrategias, programas y proyectos que
modelo orientado hacia el Buen Vivir. ejecuta cada gabinete sectorial de la Función
Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales
El Estado y la gestión pública –tradicionalmente brindan coherencia a las propuestas de gestión
estructurados bajo una lógica de planificación y pública con respecto a las disposiciones constitu-
ejecución sectorial– desarrollaron, durante el cionales, los objetivos del Buen Vivir y la plani-
período 2007-2009, un esfuerzo de articulación. ficación operativa. Ello determina un flujo de
El trabajo en torno a grandes objetivos naciona- articulación entre las orientaciones programáti-
les contribuye a generar una nueva cultura insti- cas de mediano plazo y la gestión institucional
tucional, basada en la cooperación y la efectiva (Figura 1.1).
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BUEN VIVIR
PARA EL
Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional
PLAN NACIONAL
DEL
CONSTRUCCIÓN
DE
1. EL PROCESO
Elaboración: SENPLADES.
Las metas e indicadores constituyen elementos país. Sin embargo, el conocimiento tácito, prácti-
fundamentales de referencia para el seguimiento y co o subjetivo, anclado en diferentes instancias
evaluación de la acción pública en relación a los sociales, pero no necesariamente codificable, obli-
impactos y resultados esperados hasta el año 2013. ga a múltiples mecanismos de retroalimentación
La línea base de los indicadores corresponde al año del Plan con participación ciudadana reconocien-
2008 o al último año con información disponible.2 do el carácter social del conocimiento y su reco-
nocimiento como parte consustancial de la acción
Las metas incorporadas en el Plan corresponden a colectiva. Por ello, el Plan incluye también meca-
indicadores de carácter cuantitativo, las cuales fue- nismos de diálogo con la ciudadanía para identifi-
ron construidas a partir de información confiable y car los resultados de programas públicos así como
estadísticamente representativa. Son instrumentos el seguimiento físico a la ejecución de la inversión
de verificación del cumplimiento de políticas pública. Esto implica reconocer el efecto demo-
públicas y por ende de los Objetivos Nacionales. cratizador de la articulación del conocimiento a
Cuentan con la validación de los ministerios eje- las orientaciones colectivas en la gestión estatal y
cutores y ministerios coordinadores. la vida pública, lo que incluye la devolución par-
ticipativa de la información y los resultados del
Construir mecanismos de monitoreo y evaluación seguimiento y la evaluación.
del Plan implican, necesariamente, el recurso de
una serie de saberes, conocimientos y series de El cumplimiento de las metas establecidas en el
información comparables, formalizadas, estandari- Plan es de responsabilidad conjunta de todas las
zadas y legitimadas en términos académicos y Funciones del Estado, de los gobiernos autóno-
científicos lo que implica recurrir a un acervo de mos descentralizados y adicionalmente requiere
conocimientos especializados sobre distintos sec- el compromiso de todos los actores de la socie-
tores y problemáticas de las políticas públicas del dad civil.
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Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.
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Además de lo indicado, como parte del proceso de nuevo tipo de Estado policéntrico. Así, en 2007,
articulación del Plan con la planificación institu- el Ecuador impulsó un Plan Nacional de
cional, las entidades públicas realizan sus planes Desarrollo, en donde fue incorporada la perspecti-
operativos institucionales en función de los obje- va territorial, a partir de los planes provinciales.
tivos nacionales. Sobre la base de ese análisis fue
posible detectar cómo se inscriben los objetivos Para el período 2009-2013, la Estrategia Territorial
institucionales dentro de la lógica de los objetivos Nacional constituye una de las principales innova-
nacionales. En ese sentido, se identificó la sobre- ciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamien-
posición de objetivos y vacíos de gestión en fun- to territorial e identifica las principales
ción de los objetivos nacionales. El proceso de intervenciones y proyectos estratégicos en los terri-
planificación estratégica institucional permite, torios. También, el Plan incluye la desagregación y
además, complementar las metas e indicadores del territorialización de indicadores que sirven de sus-
Plan con indicadores específicos o de gestión pro- tento para el diseño de la política pública, en fun-
pios de cada entidad. ción de la diversidad propia del país. El Plan
Nacional para el Buen Vivir refuerza la articulación
La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un pro- entre la planificación nacional y territorial, al iden-
ceso inédito de planificación, priorización y progra- tificar las dinámicas y particularidades específicas
mación de la inversión pública para el período de cada región para la formulación de políticas
cuatrianual. La identificación de los requerimientos públicas. El proceso de formulación de agendas
de inversión estuvo acompañada de un proceso de zonales permitió reconocer las necesidades de las
análisis, validación y jerarquización de programas y poblaciones vinculadas con las cualidades, poten-
proyectos a partir de las agendas y políticas sectoria- cialidades y limitaciones de los territorios, y desa-
les propias de cada Consejo Sectorial. Con la infor- rrollar una propuesta de modelo territorial en el que
mación antes mencionada se inició un proceso se expresen los lineamientos para el uso del suelo y
técnico que permita la asignación de recursos, a las intervenciones estratégicas para el ámbito regio-
nivel de proyecto, teniendo en cuenta determina- nal, articulados a una propuesta nacional.
dos criterios como: las políticas definidas en el Plan
Nacional para el Buen Vivir, las estrategias de La Estrategia Territorial Nacional deberá convali-
mediano plazo, las prioridades presidenciales, el darse y enriquecerse a partir del desarrollo de los
Índice de Prioridad de la Inversión (IPI) y la jerar- procesos de planificación y ordenamiento territo-
quización de los Ministerios Coordinadores. La for- rial de carácter participativo, impulsados desde los
mulación de escenarios de inversión permitió niveles territoriales de gobierno, así como tam-
dimensionar los impactos en la caja fiscal y los bién desde los lineamientos de acción pública de
requerimientos de financiamiento que garanticen carácter sectorial definidos por la Función
la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan Ejecutiva. Por ello, la Secretaría Nacional de
Plurianual de Inversión, que deberá ser revisado y Planificación y Desarrollo propone diseñar y
actualizado para la elaboración del correspondiente poner en marcha procesos democráticos de discu-
presupuesto anual. sión y concertación de sus componentes, que
cuenten con la participación decidida de los
La concertación sectorial no es suficiente cuando gobiernos autónomos descentralizados, así como
se requiere articular las distintas visiones y condi- lineamientos de planificación territorial y meca-
ciones de los territorios y sus poblaciones para for- nismos de coordinación de la gestión en los terri-
talecer su integración y mejorar las condiciones de torios, para construir conjuntamente un modelo
vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territorio territorial equilibrado e incluyente.
como el espacio de concreción de la política
pública y, a su vez, pensar las dinámicas territoria- El Plan no es la suma de los planes locales ni sec-
les como elementos sustantivos para la planifica- toriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo, las
ción pública es una apuesta y, al mismo tiempo un experiencias, los sueños, las demandas y aspiracio-
gran desafío para el proceso de planificación. Es nes sectoriales y territoriales fueron analizados y
un proceso de doble vía, en el que la planificación aportaron a la construcción de las políticas y
local alimenta y nutre a la planificación nacional lineamientos de políticas de los doce Objetivos
y viceversa, en el marco de la construcción de un Nacionales para el Buen Vivir. En un proceso de
20
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BUEN VIVIR
PARA EL
doble vía, la planificación local alimentó y nutrió de uno de los grandes compromisos asumidos
a la planificación nacional y viceversa, lo que favo- por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza
PLAN NACIONAL
rece la construcción de un nuevo tipo de Estado por la diversidad de actores que formaron parte
descentralizado y desconcentrado. A este esfuerzo del proceso, y se concibe, en varios momentos,
se sumará el apoyo técnico necesario para la formu- de veedurías ciudadanas a la ejecución de polí-
lación de los Planes de Vida de los pueblos y nacio- ticas, la consulta ciudadana nacional y regional,
DEL
nalidades del Ecuador y el Plan para la y diálogo y concertación con los actores sociales
circunscripción territorial especial de la Amazonía. e institucionales.
CONSTRUCCIÓN
Veedurías ciudadanas
1.3. Planificación participativa para Un cambio de los modos de gestión pública hacia
el Buen Vivir modelos de cogestión requiere mecanismos per-
DE
manentes de participación pública, que mejoren
1. EL PROCESO
La participación ciudadana es un derecho. Las y la capacidad de incidencia y control social sobre la
los ciudadanos deben ser parte de la toma de deci- acción estatal. Para ello, se han implementado
siones, de la planificación y la gestión de los asun- espacios ciudadanos que velen por el buen desem-
tos públicos, así como del control popular de las peño, sugieran modificaciones y observen todo el
instituciones del Estado. A la vez, la participación ciclo de las políticas públicas derivadas del Plan
de la población en la formulación de políticas Nacional para el Buen Vivir, y de los programas y
públicas es un elemento fundamental para la rea- proyectos que se ejecutan en el territorio.
lización de los derechos del Buen Vivir. En este
sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos Las veedurías ciudadanas nacen como una de las
que en escasas ocasiones han tenido la oportuni- instancias de participación social y ciudadana, que
dad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmo- permite recoger la visión y percepción de hombres
visiones; pero también es un deber establecer y mujeres de diferentes contextos socio-culturales,
canales de diálogo con la ciudadanía organizada a de diferente edad, opción sexual, condición y posi-
fin de fortalecer la democracia. ción, sobre la implementación de las políticas
públicas nacionales en los territorios. De este
Es importante dejar sentado que este objetivo se modo, la acción pública se nutre del saber acumu-
inspira no sólo por la valoración ética de la posi- lado por los colectivos sociales y ciudadanos en sus
bilidad de un ejercicio democrático de encuentro luchas y demandas históricas. Este proceso pro-
de intereses particulares, sino por la necesidad de mueve el empoderamiento ciudadano para la con-
contar con el conocimiento, las habilidades y la vivencia en la diversidad, el incremento de las
presencia misma de los destinatarios de todo capacidades de la ciudadanía para una mejor y
Plan Nacional, como corresponsables del diseño mayor articulación de intereses con el Estado y con
y gestión de acciones públicas que están referidas la sociedad misma, y fortalece el tejido social.
al conjunto de la sociedad. Asimismo, es necesa-
rio crear las condiciones para la construcción de En este sentido, como parte del Sistema Nacional
un sistema de participación social, articulado a Descentralizado de Planificación Participativa y
las distintas fases del ciclo de políticas públicas: con el apoyo de SENPLADES y la Secretaría de
planificación, ejecución, seguimiento, evalua- Pueblos y Participación Ciudadana se impulsaron
ción y contraloría social. El desafío a futuro será espacios de participación y control social en las
la puesta en marcha de un sistema participativo siete zonas de planificación, durante el período
de seguimiento, evaluación y vigilancia social, a comprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009.
partir de los objetivos del Plan Nacional para el Los resultados y observaciones de las veedurías han
Buen Vivir, con el concurso de las diferentes ins- sido incorporados en la discusión del Plan.
tancias involucradas.
Talleres de consulta ciudadana
La elaboración participativa del Plan 2009- La discusión y formulación de políticas públicas
2013 responde a un proceso sostenido de con- nacionales con distintos actores organizados y no
sulta que inició con la elaboración del Plan organizados es requerimiento fundamental para
Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco la legitimidad de la planificación. Por ello, como
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parte del proceso de formulación del Plan se difundidos a través de las fichas de sistematiza-
organizaron los Talleres de Consulta Ciudadana ción de cada taller, publicadas en el sitio web que
con énfasis en la articulación del Plan en los se creó para el efecto.
territorios en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo,
Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Adicionalmente, se organizaron eventos masi-
Tena. Adicionalmente, se realizaron dos talleres vos en espacios públicos, que permitieron la
nacionales en Quito y Guayaquil, para analizar difusión de los contenidos del Plan Nacional
los alcances a los objetivos, políticas y linea- para el Buen Vivir entre la ciudadanía. Estos se
mientos de acción pública. Dadas las especifici- realizaron en las plazas públicas de las ciudades
dades territoriales, ambientales y culturales, se de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja. Como
organizó un taller en Galápagos y otro con pue- aporte a la discusión sobre prioridades de la
blos y nacionalidades indígenas, en la ciudad de sociedad ecuatoriana, y particularmente de la
Baños. En dichos talleres participaron más de ciudadanía no organizada, se aplicaron sondeos
4.000 representantes de la sociedad ecuatoriana, de opinión a más de 5 000 personas. El propósi-
organizados en más de 85 mesas de trabajo que to fue recoger las distintas opiniones de ciudada-
permitieron discutir los objetivos nacionales y las nos y ciudadanas respecto al significado del
estrategias territoriales. Buen Vivir de acciones relevantes para el perío-
do de gobierno.
Los Talleres de Consulta Ciudadana tuvieron
como objetivos identificar propuestas de políticas Diálogo y concertación con actores
nacionales alineadas al marco constitucional, a sociales e institucionales
partir de un análisis propositivo de los actores La participación comprende acciones individuales
locales, sobre la base de su conocimiento de la rea- y colectivas. Sobre la base de los preceptos estable-
lidad regional, e intentar rebasar la perspectiva cidos en la Constitución, se realizó un proceso de
micro comunidad-cantón-provincia para abordar consulta con los Consejos Nacionales para la
integralmente la problemática del país. Igualdad. Ellos han desplegado procesos de diálogo
con las organizaciones, los movimientos sociales,
Para asegurar la incorporación de los aportes ciu- los pueblos y nacionalidades, vinculados con su
dadanos a los contenidos del Plan Nacional para labor con el objetivo de definir participativamente
el Buen Vivir, se diseñó una metodología de faci- las políticas que se requieren para un desarrollo
litación y sistematización asociada a los linea- inclusivo de los sectores que han sido histórica-
mientos nacionales de planificación territorial. mente discriminados. Esto permitió un diálogo de
En cada mesa de trabajo, se discutieron las polí- saberes entre los distintos actores, de tal forma que
ticas de cada objetivo nacional agrupadas en los saberes técnicos, académicos y tradicionales
cada uno de los siete componentes de la tuvieron un lugar de encuentro y fueron escucha-
Estrategia Territorial Nacional. De esta manera, dos e incorporados en el proceso de planificación.
se indujo a la reflexión de las orientaciones De esa manera, se posibilitó la formulación de pro-
nacionales desde las realidades regionales. Los puestas concretas para viabilizar la construcción de
resultados de los procesos participativos fueron un Estado plurinacional e intercultural.
22
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BUEN VIVIR
PARA EL
PLAN NACIONAL
Principios metodológicos
de los talleres de consulta ciudadana
DEL
La metodología para el trabajo respondió a los siguientes principios metodológicos:
CONSTRUCCIÓN
• Diálogo de saberes. Se buscó propiciar un diálogo de saberes entre los distintos tipos
de participantes en las mesas, de manera que los saberes técnicos, académicos y popu-
DE
lares tengan las mismas posibilidades de ser escuchados e incorporados en el proceso
1. EL PROCESO
de planificación. Además de la consecución de los resultados técnicos necesarios, la
propuesta metodológica permitió que la planificación participativa se constituya en
una pedagogía para el ejercicio de ciudadanía.
23
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1.4. Logros y alcances del proceso Entre los principales alcances al proceso, es posi-
ble anotar los siguientes:
Entre los principales logros del proceso de planifi-
cación participativa y de la formulación del Plan • Se debe impulsar un sistema de participa-
2009-2013, es posible anotar que: ción social que permita integrar, de manera
permanente y efectiva, las aspiraciones de
• Se ha consolidado la planificación por la sociedad en los diversos procesos de pla-
objetivos nacionales. Éstos se encuentran nificación, a fin de evitar la instrumentali-
integrados a las políticas sectoriales pero zación de la participación.
se requiere reafirmar dicha articulación • Es necesario propiciar un mayor debate en
con la gestión pública y la planificación los territorios para la aplicación del Plan y
institucional. la conformación efectiva del Sistema
• Se consiguió un alto grado de involucra- Nacional Descentralizado de Planificación
miento de las instituciones públicas recto- Participativa.
ras de las políticas, particularmente de los • Se requiere una mayor articulación y siner-
ministerios coordinadores y de instancias gia entre las intervenciones públicas de
que permitieron consolidar los ejes trans- diversos niveles de gobierno para optimizar
versales en el presente Plan (enfoques de las acciones en los territorios.
género, generacional, interculturalidad y • Se requiere consolidar el proceso iniciado
territorial). para una mejor la articulación entre la pla-
• Se logró difundir a amplios sectores de la nificación y la asignación de recursos en
sociedad los principales objetivos del función de prioridades nacionales para el
Plan Nacional para el Buen Vivir. Hubo cumplimiento de derechos y el Buen Vivir.
una amplia aceptación por parte de los
participantes, quienes, además, formula- El Plan Nacional para el Buen Vivir se plantea como
ron aportes sustantivos para mejorar y un proceso dinámico. Su principal desafío es la cons-
potenciar el Plan. trucción de un Estado constitucional de derechos y
• Se obtuvo un alto grado de deliberación, justicia, plurinacional e intercultural. En tal virtud,
debate y discusión en el proceso, y una el Plan, como instrumento dinámico, deberá integrar
buena representatividad de los distintos y articular, de manera progresiva, otros procesos de
sectores invitados a participar en el proce- planificación, particularmente aquellos derivados de
so de planificación. la formulación de políticas específicas que permitan
• Se han sentado las bases para la construc- hacer efectivos los derechos; los planes de desarrollo
ción de un sistema participativo que con- y ordenamiento territorial de los diversos niveles de
tribuya a radicalizar la democracia en el gobierno; y los planes de vida o planes para el Buen
futuro. Vivir de los pueblos y nacionalidades.
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Orientaciones Éticas
y Programáticas
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Cualquier proyecto responsable debe contener un llevar una vida satisfactoria que les permita
conjunto de orientaciones éticas, utópicas y teóri- autorrealizarse y sentar las bases para el
cas que permitan delimitar el camino y asegurar la mutuo reconocimiento como ciudadanos
factibilidad de sus sueños. Estas orientaciones iguales (Olin, 2006:3).
guían las grandes decisiones dentro de las cuales
operan los actores sociales, políticos y económicos • La justicia democrática participativa: en una
y permiten visualizar, en cada momento de la mar- sociedad políticamente justa, todos y todas
cha, si se está o no en la ruta adecuada. Este Plan deben contar con el mismo poder para con-
no es la excepción. tribuir al control colectivo institucionaliza-
do de las condiciones y decisiones políticas
Las orientaciones que fundamentan el Plan que afectan su destino común, lo que debe
Nacional para el Buen Vivir buscan oponerse a la entenderse como la defensa de los princi-
idea de que el presente es una pura fatalidad histó- pios de igualdad política, participación y
rica a la que debemos resignarnos o acostumbrar- poder colectivo democrático (Olin, 2006).
nos, como se habitúa el peatón al paisaje que
observa todos los días. La negación de la posibilidad • La justicia intergeneracional e interpersonal:
del cambio obliga al ciudadano común a ver el futu- en una sociedad justa, las acciones y planes
ro desde el conformismo y niega así la posibilidad del presente tienen que tomar en cuenta a
de construir en el presente opciones de transforma- las generaciones futuras. Tal situación
ción y acuerdos colectivos que permitan creer que implica un pacto ambiental y distributivo
otras formas de vida social son posibles. Por eso la que considere el impacto ambiental y social
necesidad de plantear orientaciones emancipadoras que tiene el uso de los recursos naturales y
y recuperar el derecho a concebir un futuro mejor. las acciones y decisiones económicas que se
toman en el presente, así como también la
equidad de género y el reconocimiento de
2.1. Orientaciones éticas la diversidad cultural del país.
Las orientaciones éticas que guían este Plan se Además, estas orientaciones incluyen comple-
fijan dentro de una concepción igualitaria y mentariamente:
democrática de la justicia que se expresa en tres
dimensiones: • Justicia transnacional: una sociedad mun-
dialmente justa implica tomar en cuenta
• La justicia social y económica como base del que las opciones vitales de cada persona
ejercicio de las libertades de todos y todas: están limitadas también por los accidentes
en una sociedad justa, todos y cada uno de de nacimiento y de origen nacional. En la
los individuos que la integran gozan del medida en que existe el reconocimiento de
mismo acceso a los medios materiales, socia- bienes públicos mundiales y la consolida-
les y culturales necesarios para subsistir y ción de interrelaciones de movilidad de
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personas y recursos entre países, se hace evi- danía radical que fije las bases materiales de
dente que para un tratamiento adecuado de un proyecto nacional inspirado por la igual-
la justicia internacional y cosmopolita no dad en la diversidad.
solo se debe abordar los tradicionales temas
de la guerra y la paz, sino también los de jus- 2. Revolución ética, para garantizar la transpa-
ticia económica, re-distribución de bienes rencia, la rendición de cuentas y el control
tangibles e intangibles e igualar el peso de la social, como pilares para la construcción de
participación en los ámbitos políticos globa- relaciones sociales que posibiliten el reco-
les (Nussbaum, 2007, ob. cit.). nocimiento mutuo entre las personas y la
confianza colectiva, elementos imprescin-
• Justicia como imparcialidad: una sociedad justa dibles para impulsar este proceso de cambio
es aquella que otorga seguridad jurídica y el en el largo plazo.
mismo trato en todos sus procesos a todas y
todos los ciudadanos frente a la ley y las ins- 3. Revolución económica, productiva y agraria,
tituciones que la rigen, en donde los dere- para superar el modelo de exclusión here-
chos individuales son respetados en tanto dado y orientar los recursos del Estado a la
forman parte también de un objetivo social. educación, salud, vialidad, vivienda,
(Dworkin, en Campbell, 2002; Rawls, 1999). investigación científica y tecnológica,
trabajo y reactivación productiva, en
armonía y complementariedad entre
2.2. Orientaciones programáticas zonas rurales y urbanas. Esta revolución
debe concretarse a través de la democrati-
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 zación del acceso al agua, tierra, crédito,
apoya la construcción de un Estado Constitucional tecnologías, conocimientos e informa-
de Derechos, Plurinacional e Intercultural, orien- ción, y diversificación de las formas de
tado hacia el Buen Vivir, y constituye un instru- producción y de propiedad.
mento estratégico que pone en práctica, de manera
sistemática y organizada, los cambios que impulsa 4. Revolución social, para que, a través de una
la Constitución de 2008. Este Plan recoge y busca política social articulada a una política
concretar un quiebre en las trayectorias históricas económica incluyente y movilizadora, el
del desarrollo y de la democracia ecuatorianas, en Estado garantice los derechos fundamenta-
el marco de las siguientes propuestas de transfor- les. Esta política integral, coherente e inte-
mación y orientaciones ético-políticas de la gradora es la que ofrece las oportunidades
Revolución Ciudadana: para la inserción socioeconómica y, a la
vez, para el fortalecimiento de las capaci-
1. Revolución constitucional y democrática, para dades de las personas, comunidades, pue-
sentar las bases de una comunidad política blos, nacionalidades y grupos de atención
incluyente y reflexiva, que apuesta a la prioritaria a fin de que ejerzan libremente
capacidad del país para definir otro rumbo sus derechos.
como sociedad justa, diversa, plurinacional,
intercultural y soberana. Ello requiere la 5. Revolución por la dignidad, soberanía e inte-
consolidación del actual proceso constitu- gración latinoamericana, para mantener
yente, a través del desarrollo normativo, de una posición clara, digna y soberana en
la implementación de políticas públicas y las relaciones internacionales y frente a
de la transformación del Estado, de manera los organismos multilaterales. Ello permi-
coherente, con el nuevo proyecto de cam- te avanzar hacia una verdadera integra-
bio, para que los derechos del Buen Vivir ción con América Latina y el Caribe, así
sean realmente ejercidos. Para esto, es como insertar al país de manera estratégi-
indispensable la construcción de una ciuda- ca en el mundo.
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Un Cambio de Paradigma:
3
del Desarrollo al Buen Vivir
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El concepto dominante de “desarrollo” ha entrado Las sociedades occidentales eran pensadas como el
en una profunda crisis, no solamente por la pers- modelo hacia el cual irreversiblemente llegarían
DEL
pectiva colonialista desde donde se construyó, sino todas las sociedades del mundo. Las sociedades
PARADIGMA:
además por los pobres resultados que ha generado tradicionales eran vistas entonces, como etapas
en el mundo entero. Las innumerables recetas para anteriores por las que la humanidad debía transi-
alcanzar el supuesto desarrollo, concebido desde tar hasta alcanzar el “desarrollo” a través de la
DE
una perspectiva de progreso y modelo a seguir, han industrialización.
3. UN CAMBIO
llevado a una crisis global de múltiples dimensio-
nes, que demuestra la imposibilidad de mantener la En esta visión prima una concepción del desarro-
ruta extractivista y devastadora para los países del llo como modernización y crecimiento económi-
sur, las desiguales relaciones de poder y comercio co, que se mide a través de las variaciones del
entre el norte y el sur y los ilimitados patrones Producto Interno Bruto (PIB). Lamentablemente,
actuales de consumo, que sin duda llevarán al pla- esta concepción no ha logrado ser superada hasta
neta entero al colapso al no poder asegurar su capa- la actualidad. El desarrollo industrial es el desarro-
cidad de regeneración. Es imprescindible, llo deseado y una medida de la modernización de
entonces, impulsar nuevos modos de producir, una sociedad. Las causas del denominado subdesa-
consumir y organizar la vida y convivir. rrollo son imputadas a las propias sociedades “atra-
sadas”, desconociendo la existencia de factores
Las ideas dominantes de progreso y de desarrollo externos y sin indagar sus relaciones con los pro-
han generado una monocultura que invisibiliza la cesos de acumulación capitalista.
experiencia histórica de los diversos pueblos que
son parte fundante y constitutiva de nuestras socie- La historia nos ha demostrado que los cambios que
dades. Bajo la concepción del progreso, de la operan en la vida de las sociedades no son mono-
modernización y del desarrollo, opera una visión causales, ni unilineales, que el crecimiento econó-
del tiempo lineal, en que la historia tiene un solo mico no necesariamente implica desarrollo y que
sentido, una sola dirección; los países desarrollados el “subdesarrollo” y el “desarrollo” son dos caras de
van adelante, son el “modelo” de sociedad a seguir. una misma moneda.
Lo que queda fuera de estas ideas es considerado
salvaje, simple, primitivo, retrasado, pre-moderno. En respuesta a lo anteriormente señalado, han sur-
De este modo, resulta imposible pensar que los paí- gido los planteamientos del desarrollo a escala
ses menos desarrollados, pueden ser más desarrolla- humana y del desarrollo humano, los cuales par-
dos en algunos aspectos que los países llamados ten de la idea de que el desarrollo debe tener como
desarrollados (De Sousa Santos, 2006: 24). centro al ser humano y no a los mercados o a la
producción. Por consiguiente, lo que se debe
En el campo del desarrollo, la teoría de la moder- medir no es el PIB sino el nivel de vida de las per-
nización de los años 50, constituye una de las pri- sonas, a través de indicadores relativos a la satis-
meras expresiones sistematizadas de esta visión. facción de las necesidades humanas.
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hablando de relaciones amplias entre los seres por la cual se propone frente al concepto de bien-
humanos, la naturaleza, la vida comunitaria, los estar utilizar el concepto del Buen Vivir, el cual
ancestros, el pasado y el futuro. El objetivo que incluye no únicamente el estar, sino también el ser.
nos convoca ya no es el “desarrollo” desde esa
antigua perspectiva unilineal de la historia, sino la Las propuestas contenidas en el Plan Nacional
construcción de la sociedad del Buen Vivir. para el Buen Vivir plantean importantes desafí-
os técnicos y políticos, e innovaciones metodo-
La concepción del Buen Vivir converge en algunos lógicas e instrumentales. El Plan constituye una
sentidos con otras concepciones también presentes ruptura conceptual con las ideas del Consenso
DEL
dad, solo en sociedad podemos practicar la virtud amplía los derechos, libertades, oportunidades y
PARADIGMA:
para vivir bien, o ser felices. El fin de la polis, es potencialidades de los seres humanos, comunida-
entonces alcanzar la felicidad de los seres humanos des, pueblos y nacionalidades, y que garantiza el
que la integran. A su vez y, dentro de este marco, reconocimiento de las diversidades para alcanzar
DE
el filósofo ve la felicidad con procesos relacionados un porvenir compartido. Esto implica una ruptura
3. UN CAMBIO
a la amistad, el amor, el compromiso político y la conceptual que se orienta por éticas y principios
posibilidad de contemplación en y de la naturale- que marcan el camino hacia la construcción de
za, a teorizar y crear obras de arte. Todos ámbitos una sociedad justa, libre y democrática.
olvidados usualmente en el concepto dominante
de desarrollo.
3.2. Principios para el Buen Vivir
Es importante resaltar el énfasis que en ambas con-
cepciones tiene el sentido de lo comunitario – social La combinación de las orientaciones éticas y pro-
en el marco de la realización de las libertades huma- gramáticas apuntan a la articulación de las liberta-
nas, frente a las visiones de desarrollo fragmentarias, des democráticas con la posibilidad de construir un
economicistas y centradas en el mercado. porvenir justo y compartido: sin actuar sobre las
fuentes de la desigualdad económica y política no
A su vez, vale recordar que la palabra desarrollo ha cabe pensar en una sociedad plenamente libre. El
sido enmarcada dentro de la perspectiva bienestaris- desenvolvimiento de ésta depende del manejo sos-
ta, en donde éste es sinónimo de bienestar. No obs- tenible de unos recursos naturales y productivos
tante, sostenemos que es necesario re-significar la escasos y frágiles. El planeta no resistiría un nivel
palabra bien-estar en el castellano. ¿Por qué? La de consumo energético individual equivalente al
palabra well-being ha sido traducida semánticamen- de los ciudadanos de los países industrializados. El
te desde el inglés como “bienestar”. No obstante, el fin de la ‘sociedad de la abundancia’ exige disposi-
verbo “to be” en inglés significa ser y estar. En el caso ciones individuales e intervenciones públicas que
de la traducción al español se está omitiendo toda no ignoren las necesidades generales y cultiven
mención al ser como parte fundamental de la vida proyectos personales y colectivos atentos a sus con-
(Ramírez: 2008, 387). Esta es una razón adicional secuencias sociales y ambientales globales.
3
Salida ideológica a la crisis de la deuda externa de 1982, articulada en un conjunto de “recomendaciones” que los paí-
ses latinoamericanos debían incorporar a sus políticas económicas, surgida de una conferencia de economistas -la mayo-
ría de ellos vinculados a organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial-
realizada por el Institute for International Economics, en Washington, en 1989.
33
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Como señala Olin (2006), se trata, entonces, de El fortalecimiento de la sociedad consiste en pro-
promover la construcción de una sociedad que pro- mover la libertad y la capacidad de movilización
fundice la calidad de la democracia y amplíe sus autónoma de la ciudadanía para realizar volunta-
espacios de incidencia en condiciones de radical riamente acciones cooperativas, individuales y
igualdad social y material. Ello apunta al fortaleci- colectivas, de distinto tipo. Esa capacidad exige
miento de la sociedad –y no del mercado (como en que la ciudadanía tenga un control real del uso, de
el neoliberalismo) ni del Estado (como en el deno- la asignación y de la distribución de los recursos
minado ‘socialismo real’)– como eje orientador del tangibles e intangibles del país.
desenvolvimiento de las otras instituciones sociales.
No obstante, la diversidad humana4 hace imposi- Estos postulados proponen una ruptura radical con
ble alcanzar la plenitud de la igualdad, por lo que las visiones instrumentales y utilitarias sobre el ser
es necesario trazar la progresividad en la reducción humano, la sociedad y las relaciones que tienen
de la desigualdad así como los medios necesarios éstos con la naturaleza. Esta ruptura se puede ver
para procurar alcanzarla. claramente en los principios que sustentan la
orientación hacia una sociedad justa, libre, demo-
¿Qué desigualdades son admisibles moral y ética- crática y sustentable.
mente? El principio rector de la justicia relacionado
con la igualdad tiene que materializarse en la elimi- 3.2.1. Hacia la unidad
nación de las desigualdades que producen domina- en la diversidad
ción, opresión o subordinación entre personas y en Uno de los aspectos centrales en la concepción
la creación de escenarios que fomenten una paridad del Buen Vivir es su dimensión colectiva, que
que viabilice la emancipación y la autorrealización incorpora la relación armónica entre los seres
de las personas y donde los principios de solidaridad humanos y con la naturaleza. Sin embargo, en
y fraternidad puedan prosperar y con ello la posibi- sociedades marcadas por la historia colonial y la
lidad de un mutuo reconocimiento. dominación, las posibilidades de vivir juntos en
4
Diversidad que es producto de características externas como el medio ambiente natural, social o el patrimonio hereda-
do legítimamente, y personales, tales como edad, orientación sexual, etnia, metabolismo, etc.
34
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comunidad pasan primero por poder construir esa sentido de la unidad en la diversidad. De ahí que
comunidad de todos y todas. De ahí la necesidad para construir una sociedad democrática y pluralis-
de reconocer la diversidad como parte sustancial ta la orientación estratégica busque la transforma-
de la sociedad y como elemento que coadyuva al ción en tres planos articulados entre sí: el socio –
Buen Vivir a través del aprendizaje intercultural, económico para asegurar la igualdad; el político
la generación de sinergias y las posibilidades abier- que permita cambios en las estructuras de poder, de
tas para nutrirnos de saberes, epistemologías, cos- manera que la diferencia deje de ser un elemento
movisiones y prácticas culturales distintas. de dominación y opresión; y el socio – cultural,
encaminado al reconocimiento de la diferencia y a
DEL
ción de la sociedad del Buen Vivir. En el plano de la democracia, el Estado
PARADIGMA:
Plurinacional supone la construcción de un Estado
Sin embargo, en sociedades marcadas por la desi- radicalmente democrático: recupera y fortalece el
gualdad, no se puede pensar la interculturalidad sin Estado y la sociedad para garantizar el ejercicio
DE
tomar en cuenta los procesos de dominación. El pleno de la soberanía popular. La plurinacionali-
3. UN CAMBIO
diálogo intercultural parte de la premisa del diálogo dad reconoce a las autoridades de los pueblos y
entre iguales. Éste no es posible cuando unas cultu- nacionalidades, elegidas de acuerdo a sus usos y
ras están subordinadas a otras. De esta manera el costumbres, dentro del Estado unitario, en igual-
tema de las relaciones interculturales, más que un dad de condiciones con los demás sectores de la
tema antropológico se convierte en un aspecto fun- sociedad. De ahí que la plurinacionalidad recono-
damentalmente político. La desigualdad económi- ce y valora las distintas formas de democracia exis-
ca está acompañada de profundos procesos de tentes en el país: la democracia comunitaria, la
exclusión social, discriminación y desconocimiento democracia deliberativa, la democracia participati-
de todo otro cultural. De ahí que al hablar de inclu- va nutren y complementan a la democracia repre-
sión e integración social se haga imprescindible sentativa, promoviendo un verdadero ejercicio
generar estrategias claras de reconocimiento de la democrático intercultural.
diferencia y de la diversidad que, a la larga, conduz-
can a generar cambios en las estructuras de poder. La construcción de un Estado radicalmente demo-
crático es también la construcción de un estado
Las políticas orientadas a alcanzar mayor justicia e policéntrico. De ahí que la plurinacionalidad vaya
igualdad, como garantía para el ejercicio pleno de de la mano con la descentralización y no con el
los derechos de los seres humanos, guardan una debilitamiento del Estado. Podemos tener un esta-
estrecha articulación con aquellas políticas enca- do fuerte y descentralizado, con una sociedad fuer-
minadas a generar cambios socio-culturales para te en su diversidad.
establecer el reconocimiento de la diferencia y la
erradicación de todo tipo de discriminación, exclu- La plurinacionalidad implica una ruptura con la
sión o subordinación por opción sexual, género, noción liberal de la nación, aquella según la cual
etnia, edad, discapacidad, enfermedad o creencias. a cada Estado le corresponde una nación. El reco-
No existe una verdadera disyuntiva entre las polí- nocer que un Estado no deja de ser unitario por
ticas que promueven la igualdad en términos re- estar constituido por múltiples naciones es sin
distributivos y aquellas que promueven el duda un avance democrático, pero también un
reconocimiento de las diferencias y las particulari- avance teórico-político, basado en la concepción
dades culturales. Igualdad y diferencia no son dos de la diversidad. La existencia de las diversas
nociones contrapuestas, por el contrario constitu- naciones conlleva además al reconocimiento de
yen dos dimensiones de la justicia social. Este es el múltiples adscripciones identitarias.
35
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Por último, la plurinacionalidad conlleva la cons- debemos asegurar que cada persona y cada comu-
trucción de una sociedad post-colonial. El colo- nidad pueda efectivamente elegir la vida que
nialismo no terminó con la independencia, ya que desea vivir y que al mismo tiempo aseguremos el
la creación del Estado republicano no implicó una ejercicio de todos los derechos de cada uno de los
lucha contra el sistema monárquico, sino única- miembros de la sociedad. Para esto debemos con-
mente la independencia política y económica de cebir al ser humano no como un simple consumi-
la corona española. Las diversidades fueron consi- dor sino como un portador de derechos y
deradas como un obstáculo para el “progreso” y responsabilidades hacia los otros.
por consiguiente, las élites impulsaron un proceso
de homogenización de los sectores subalternos, Al tomar la sociedad como punto de referencia se
caracterizados como carentes de potencial político resalta la vocación colectiva y cooperativa del ser
para plantear o constituir una alternativa para humano. Se trata de un individuo que incluye a
pensar el país. De este modo, el nacimiento de la los otros en su propia concepción de bienestar.
República ecuatoriana estuvo signado por la Como sostenía Kant: “Al considerar mis necesida-
exclusión de las mayorías de la construcción des como normativas para otros, o, al hacerme un
nacional (Ramón, 2004). fin para los otros, veo mis necesidades hacia los
otros como normativas para mí”. A esto sólo
La idea de emancipación del pueblo, con la que se habría que añadir que “los otros” (todos y todas)
rompió los lazos coloniales, chocó con los hábitos puedan ver mis necesidades también como norma-
políticos coloniales profundamente arraigados en tivas hacia ellos.
las sociedades latinoamericanas. Emancipar
empieza a adquirir el significado de “civilizar” al Este principio define el espacio de realización
pueblo de su atraso y anarquía. En el siglo XIX social como aquel en que el individuo puede pen-
imperaba la idea de que el pueblo no estaba prepa- sarse y recrearse en relación con los demás. Al defi-
rado para regirse por un sistema republicano supe- nir este espacio tenemos que reflexionar en torno
rior a su capacidad. De ahí el intento de fundar la a las distancias justas e injustas que separan a unos
República “desde arriba” (Villavicencio, 2003). El de otros, lo que nos hace conscientes de que ser
mantenimiento del colonialismo interno, que ha poseedores de derechos implica necesariamente
generado profundos procesos de exclusión, requie- tener obligaciones hacia los otros. Asociado a tal
re de acciones afirmativas hacia los grupos exclui- concepción de individuo, adherimos una concep-
dos que permitan superar la discriminación en una ción de la libertad que define la realización de las
perspectiva de justicia histórica. potencialidades de cada individuo como una con-
secuencia de la realización de las potencialidades
3.2.2. Hacia un ser humano que 5
de los demás. La libertad de todos es la condición
desea vivir en sociedad de posibilidad de la libertad de cada uno.
“Y es bien raro pensar en una persona feliz Estas consideraciones reafirman el reconocimiento
como una persona solitaria, pues el ser de que las personas no son seres aislados, sino que
humano es una criatura social y está natu- necesitan y dependen de otras personas para alcan-
ralmente dispuesta a vivir junto a otros” zar niveles de autonomía, de bienestar y para repro-
(Aristóteles, Ética Nicomáquea, IX, 9). ducirse socialmente. Las personas adquieren sus
habilidades intelectuales y emocionales en entor-
Los hombres y las mujeres somos seres sociales, nos familiares, institucionales, sociales y necesitan
gregarios y políticos. La realización de una vida de una serie de cuidados relacionados con su bie-
plena es impensable sin la interacción y el recono- nestar material, emocional e intelectual, en mayor
cimiento del otro, que son todos y no un grupo o menor intensidad a lo largo de toda su vida, sien-
particular. Se trata de reconocer que no podemos do la niñez y la vejez dos etapas fundamentales.
defender nuestra vida sin defender la de los demás Estas actividades generalmente son realizadas por
–los presentes y descendientes-, y que todos juntos otras personas, redes sociales, instituciones y son el
5
Para un análisis exhaustivo de este apartado ver Ramírez R. y Minteguiaga A. (2007).
36
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testimonio de que los seres humanos son seres las personas puedan tener libertad efectiva para
interdependientes. aceptar o rechazar los beneficios en cuestión.
DEL
proporcionada estas actividades, con diferencias gualdad y la diversidad, la forma de distribución de
PARADIGMA:
intergeneracionales que tienen que ver también los recursos tiene que dirigirse a reducir las brechas
con una desigual repartición de tareas entre edades. sociales y económicas y a auspiciar la integración y
Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir cohesión de los individuos en la sociedad.
DE
debe por ello trabajar hacia un régimen social de
3. UN CAMBIO
cuidados más justo en el cual las actividades de Sostenemos que una sociedad igualitaria es una
cuidado sean valoradas, mejor repartidas social- comunidad política no estratificada en el sentido de
mente y conjuguen equitativamente el dar y reci- que no genera grupos sociales desiguales. Los mode-
bir cuidados (Herrera, G., 2006). los asistenciales, al limitarse a proporcionar acceso
a bienes de subsistencia y al no tomar en cuenta las
En este proceso, cada uno contribuye mejor a diversas distancias que separan a los individuos,
reproducir su vida y la de sus descendientes en han producido una sociedad desigual, poco cohe-
tanto apuesta al logro de una vida digna para los sionada y donde la probabilidad de construir y con-
otros. Bajo esta perspectiva, no es suficiente con solidar la dominación y subordinación es alta. Con
afirmar que la libertad de una persona se limita a ello se posterga la búsqueda de un lugar común en
que otro no interfiera en sus acciones individuales7. el que ciudadanos, mutuamente reconocidos como
La libertad supone la creación de posibilidades rea- pares, tengan el anhelo de convivir juntos. Debe
les de autogobierno de una sociedad; es decir, la aclararse, sin embargo, que la paridad mencionada
creación de condiciones sociales para que cada uno “no significa que todo el mundo deba tener el
pueda decidir sobre su particular proyecto de vida mismo ingreso [nivel de vida, estilo de vida, gustos,
y sobre las normas que rigen la vida de todos. deseos, expectativas, etc.], pero sí requiere el tipo
de paridad aproximada que sea inconsistente con la
El derecho universal a la libertad tiene su contra- generación sistémica de relaciones de dominación y
parte en la obligación universal de luchar por la de subordinación”. (Fraser, 1999).
igualdad y no ejercer coerción contra nadie. Ello
implica ir hacia la definición democrática de una La idea de incluir igualitariamente a todos y a
política de provisión de bienes públicos en la cual todas hace referencia a niveles que van más allá de
6
Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo realizado en su inmensa mayoría por mujeres sería entre
el 25% y el 50% del PIB (León, 1998). Los regímenes de cuidado vigentes son vectores de injusticia, de desigualdad
social y de exclusión. No se refiere solo a los salarios de las trabajadoras domésticas (derechos laborales en el sector cui-
dados) sino sobre todo al de todas y todos los que no reciben lo que deberían (derecho al cuidado), a las mujeres que
luego de cuidar toda la vida no reciben retribución ni cuidado (derecho a dar cuidado en condiciones dignas), y al de
las que no pueden decidir no darlos (derecho a no dar cuidado).
7
Por ejemplo, no es suficiente únicamente no coartar la libertad de expresión de los que pueden expresarse sino que ade-
más se requieren políticas que propicien la capacidad de todos para ejercer dicha libertad de palabra y voz.
37
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los términos individuales, ya que contempla a la los proyectos individuales. Y solo si esa distribución
estructura social misma y a su posibilidad de cohe- no es desigual existen las condiciones para un mutuo
sión. No hay que olvidar que se trata de políticas reconocimiento sin el cual no hay una pública exter-
de carácter ‘público’ no sólo en el sentido estatal nalización de las capacidades” (Ovejero, 2006).
del término (es decir, que el Estado las financia,
gestiona e implementa), sino que apuestan por El objetivo debe ser entonces la garantía de los
una inclusión de toda la comunidad política. Se derechos de las y los ciudadanos y, con ello, la
trata de crear una ciudadanía con capacidad de corresponsabilidad que tienen en el cumplimiento
tomar decisiones por fuera de la presión o la tute- de los deberes para con los otros, sus comunidades
la del poder de unos pocos. Se apuesta por un y la sociedad en su totalidad. Si el objetivo son los
modelo igualitario que propicie y garantice la par- derechos, las políticas no pueden ser selectivas
ticipación de los sujetos, más allá de su condición sino universales, por lo cual, el objetivo en la pro-
de clase, del lugar ocupado en la estructura formal ducción y distribución de bienes públicos debe ser
de trabajo o de su género, orientación sexual, la ampliación de las coberturas y la mejora de la
etnia o credo. Son políticas de y para la ciudada- calidad de las prestaciones. La focalización puede
nía en general. Como reza el mensaje del reflejar una prioridad ante emergencias momentá-
Libertador Simón Bolívar: “Sin igualdad perecen neas, pero el principio rector de la estrategia eco-
todas las libertades, todos los derechos”. nómica y social de mediano y largo plazo debe ser
la universalidad solidaria.
3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos
universales y la potenciación de Debemos reconocer, como señala Martha
las capacidades humanas Nussbaum (2006), que existen dos umbrales que
Partimos de una máxima: el libre desarrollo de nos permiten caracterizar una vida como humana.
todos y todas es la condición para el libre desarro- El primero: las capacidades de los seres humanos
llo de cada uno. Por tal razón, la meta debe ser la para realizarse y funcionar dentro de la sociedad.
expansión de las capacidades de todos los indivi- El segundo: que las funciones y capacidades no
duos para que puedan elegir autónomamente, de sean tan mínimas, ni tan reducidas.
manera individual o asociada, sus objetivos.
Asimismo, la atención no debe estar puesta exclu- La idea intuitiva de una vida acorde con la digni-
sivamente sobre el acceso al bien mínimo, a tener dad humana sugiere que las personas no solo tie-
lo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollo nen derecho a la vida, sino a una vida compatible
de capacidades fundamentales y la afirmación de con la dignidad de la persona. Por lo tanto, aboga-
identidades que constituyen al ser. El referente mos por el reconocimiento de una igual dignidad
debe ser la vida digna y no la mera supervivencia. de los seres humanos. Reiteramos: el conceder a
algunas personas un derecho desigual debe ser
Como ha dicho el premio Nobel de Economía siempre un objetivo temporal (en el mejor de los
Amartya Sen: “Dado que la conversión de los bie- casos, y no debe ser un modus operandi de la polí-
nes primarios o recursos en libertades de elección tica pública), pues supone situar al ‘beneficiario’
puede variar de persona a persona, la igualdad en en una posición de subordinación e indignidad
la posesión de bienes primarios o de recursos frente a los demás. (Nussbaum, 2006).
puede ir de la mano de serias desigualdades en las
libertades reales disfrutadas por diferentes perso- 3.2.5. Hacia una relación armónica
nas” (Sen, 1992). Se debe abogar, entonces, por la con la naturaleza
expansión de las capacidades en el marco del cum- La responsabilidad ética con las actuales y futuras
plimiento de los derechos humanos, antes que generaciones y con el resto de especies es un prin-
basarse únicamente en el acceso a satisfactores de cipio fundamental para prefigurar un nuevo esque-
necesidades consideradas mínimas. ma de desarrollo humano. Éste necesita reconocer
la dependencia de la economía respecto de la
Para que los individuos ejerzan sus capacidades y naturaleza; admitir que la economía forma parte
potencialidades, “es necesario una distribución igua- de un sistema mayor, el ecosistema, soporte de la
litaria de las condiciones de vida, dado que sólo si se vida como proveedor de recursos y funciones
dispone de los recursos necesarios podrán realizarse ambientales, y sumidero de deshechos.
38
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La economía no puede verse únicamente como un perar el carácter público y social del individuo y
circuito cerrado entre productores de mercancías y no pretende únicamente promover el desarrollo
consumidores, siendo el mercado su mecanismo de de un ser solitario y egoísta, como la denominada
coordinación a través de los precios. En realidad, la sociedad de libre mercado.
economía constituye un sistema abierto que nece-
sita el ingreso de energía y materiales, como insu- La fraternidad o comunidad de acción se coloca en
mos del proceso productivo que, al ser procesados el corazón de los proyectos democrático-republica-
generan un flujo de residuos: el calor disipado o nos: postula un comportamiento asentado en la
energía degradada y los residuos materiales, que en idea: “Yo te doy porque tú necesitas y no porque
DEL
preservación tiene un valor infinito. involucra el reconocimiento de las necesidades e
PARADIGMA:
intereses de los otros, la aceptación de la justicia
No se trata de mantener incólume el patrimonio de la ley y el respeto de las instituciones que per-
natural, porque esto es imposible por el uso de miten el ejercicio de la democracia como forma de
DE
energía y materiales que realizan las distintas sociedad y de gobierno que apunta a que nadie sea
3. UN CAMBIO
sociedades, así como por la capacidad de asimila- sometido a la voluntad de otros, a que todos ten-
ción de los ecosistemas, sino de resguardarlo a un gan igual disponibilidad para ser ciudadanos acti-
nivel adecuado. vos en la construcción de la comunidad política.
Las políticas públicas tradicionalmente han inten- Se trata de propiciar la construcción de escenarios
tando enfatizar con poco éxito la equidad intra- donde el ideal de la fraternidad pueda prosperar en
generacional, enfocándose en los más pobres. No una dirección en que los objetivos personales no se
obstante, suele omitirse la equidad inter-genera- reduzcan al afán de obtener réditos particulares,
cional; se ignoran las preferencias de las próximas sino también a construir experiencias comunes que
generaciones (o incluso las preferencias de la gene- edifiquen un porvenir compartido en que nadie
ración actual en unos cuantos años). No se entien- dependa de otro particular para vivir dignamente.
de que el no pago de la ‘deuda ambiental’ ahora
puede implicar la imposibilidad de pago de la Vale mencionar, no obstante, que la cooperación
‘deuda social’ del mañana. se desarrollará en la medida en que las partes inte-
resadas sean conscientes de que, en el futuro, esta-
Promover el desarrollo sostenible significa conso- rán ligadas por proyectos conjuntos: propiciar un
lidar el progreso tecnológico hacia el incremento orden social e institucional en el que las personas
de la eficiencia, entendida como la generación de reconozcan que el beneficio de uno depende del
un nivel de producción determinado, con el beneficio de todos.
menor uso posible de recursos naturales.
3.2.7. Hacia un trabajo y
3.2.6. Hacia una convivencia solidaria, un ocio liberadores
fraterna y cooperativa El punto de partida de la libertad potencial que gene-
Una de las orientaciones para la convivencia ra el trabajo es que los ciudadanos tengan la posibili-
humana alude a construir relaciones que auspicien dad de asegurar el propio sustento con el mismo.
la solidaridad y la cooperación entre ciudadanos y
ciudadanas, que se reconozcan como parte de una En la práctica social y económica, se ha confundi-
comunidad social y política. La construcción de la do el reparto del trabajo con el reparto del empleo.
cooperación, la solidaridad y la fraternidad es un En las actuales sociedades capitalistas, las activi-
objetivo acorde con una sociedad que quiere recu- dades laborales se dividen básicamente en una
39
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parte de trabajo asalariado, de trabajo mercantil sentido emancipador, liberando tiempo para vivir
autónomo, de trabajo no mercantil doméstico y de garantizando un trabajo que permita la realización
trabajo comunitario. En este sentido, una agenda personal en todos sus ámbitos. Tal situación se
igualitaria consiste en repartir toda la carga de tra- vincula con los objetivos de la abolición de la
bajo y no solo la parte que se realiza como empleo división sexual del trabajo y un reequilibrio de los
asalariado. Lo que hoy se plantea como reparto del tiempos sociales, que reduzca la importancia del
trabajo no es más que reparto del empleo asalaria- trabajo en beneficio de otras dimensiones de la
do, y el objetivo que lo alienta es menos una existencia humana: el ocio creador, el arte, el ero-
voluntad de repartir igualitariamente la carga de tismo, la artesanía, la participación democrática,
trabajo que la de proceder a un reparto más igua- la fiesta, el cuidado de las personas y de la natura-
litario de la renta. (Riechmann y Recio, 1997). leza o el de la participación de actividades comu-
nitarias. Se procura la construcción de mundos
Un objetivo de un cambio de época estará asocia- vitales, distintos al imperio absoluto de la produc-
do al lema “trabajar menos para que trabajen ción y del productivismo, y peor aún el predomi-
todos, consumir menos para consumir todos con nio del capital sobre el trabajo. Este último tiene
criterios sostenibles ambientalmente, mejorar la que ser el fin mismo del proceso económico
calidad de vida dedicando todos más tiempo a cui- (Riechmann y Recio, 1997:110).
dar de los demás, del entorno y de nosotros mis-
mos; cuestionar no solo la distribución de la renta 3.2.8. Hacia la reconstrucción
sino la forma de producción y los productos con- de lo público8
sumidos” (Riechmann y Recio, 1997: 34). No obs- Si uno de los principales problemas de las últimas
tante, la reducción de la jornada no debe ser vista décadas fue la privatización de lo público, la cons-
sólo como instrumento técnico para una distribu- trucción de una nueva sociedad obliga a recuperar-
ción más justa del trabajo, sino como la meta lo. Ello implica retomar la idea de la propiedad y el
transformadora de la sociedad, de crear más tiem- servicio públicos como bienes producidos y apropia-
po disponible para las personas. dos colectiva y universalmente. Existe un conjunto
de bienes a cuyo acceso no se puede poner condicio-
El modo de producción debe estar centrado en el tra- nes de ningún tipo, ni convertir en mercancías a las
bajo, pero no asentado en la propiedad Estatal de los que solo tienen derecho quienes están integrados al
medios de producción, como proponía el socialismo mercado. El Estado, la comunidad política, debe
real, sino en un régimen mixto de propiedad donde garantizar el acceso sin restricciones a este conjunto
coexiste la propiedad privada regulada, el patrimonio de bienes públicos para que todos y todas puedan
público, las comunidades y las asociaciones colecti- ejercer sus libertades en igualdad de condiciones.
vas (cooperativas) que, en tanto buscan la reproduc-
ción de la vida de sus miembros, tienen la La recuperación de lo público implica retomar cier-
potencialidad de asumir como objetivo colectivo la tas funciones del Estado social, como garante del
reproducción de la vida de todos, y pesar fuertemen- bien común, para articularlo con el nuevo lugar que
te en las decisiones sobre la economía pública (De tiene la sociedad civil en la gestión de lo público: se
Souza Santos, 2007). Esto significa pasar de una eco- trata del espacio de los movimientos sociales, de las
nomía del egoísmo a una del altruismo-solidario. asociaciones comunitarias, de los colectivos ciuda-
Como señala Boaventura de Souza Santos, pasar de danos, de las organizaciones civiles y de la partici-
un sistema al estilo Microsoft Windows a un Sistema pación organizada de sectores voluntarios que
Linux; es decir que lo socialmente eficiente implica reclaman para sí un rol preponderante en la toma
competir compartiendo, generando riqueza motiva- de decisiones políticas y en la incidencia en las
dos por el interés particular, pero respetando criterios grandes orientaciones de la vida pública del país.
de solidaridad, reciprocidad y justicia social.
Lo público se define, desde esta perspectiva, como
Se trata de situarse en la perspectiva más amplia “lo que es de interés o de utilidad común a todos
de la transformación de las relaciones sociales en los miembros de la comunidad política, lo que
8
Para un análisis detallado sobre lo público ver Rabotnikof, 2005.
40
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atañe al colectivo y, en esta misma línea, a la auto- pación ciudadana y a la deliberación pública en la
ridad de lo que de allí se emana” (Rabotnikof, toma de decisiones y en el control social de la
1995). La recuperación de lo público se relaciona acción estatal. Sólo en la medida en que se abran los
con un proyecto de país y de nación independien- debidos espacios de participación y diálogo a los ciu-
te, integrador y capaz de imaginarse un mejor futu- dadanos, éstos acrecentarán su poder de incidencia
ro construido colectivamente. pública, sus capacidades de auto-gobierno y de orga-
nización social autónoma, su interés por las cuestio-
Se trata, además, de retomar la idea de lo público nes públicas y podrán, entonces, constituirse en un
como opuesto a lo oculto. En el caso del Estado la pilar para el cambio político que requiere el país.
DEL
violencia contra las mujeres. La gobernanza participativa entraña la presencia
PARADIGMA:
de una ciudadanía activa y de fuertes movimientos
La noción de lo público está también asociada a los sociales que trabajen en redes abiertas con los
espacios comunes de encuentro entre ciudadanos: agentes estatales, en cuestiones locales y en temas
DE
espacios abiertos a todos sin exclusiones y no mera- nacionales, y la institucionalización de múltiples
3. UN CAMBIO
mente como un mercado de vendedores y compra- dispositivos participativos a fin de que aquellos
dores. Tal situación es indispensable en un país en ganen en capacidad de influencia y de control
donde se ha negado sistemáticamente la libre sobre las decisiones políticas.
expresión de identidades como las de las mujeres,
las culturas indígenas, los afro-descendientes, las Se trata entonces de promover una efectiva inser-
diversidades sexuales, las juventudes, los pobres y ción de la participación ciudadana en la gestión
otras subculturas usualmente marginadas. pública y el proceso político. El Estado pasa a ser
gestionado a través de redes públicas en que se
Lo que está en juego entonces es la necesidad de implica la ciudadanía y la sociedad civil organizada
construir una noción de espacio público entendido y que se soportan en nuevos procedimientos para un
como aquello que hace referencia tanto a los luga- mayor equilibrio de poder en la toma de decisiones.
res comunes, compartidos y compartibles (plazas, La innovación institucional participativa democra-
calles, foros, mercados, bibliotecas, escuelas), como tiza la gestión pública y la vuelve más eficiente en la
a aquellos donde aparecen o se ventilan, entre medida en que se cimienta en las demandas y en la
todos y para todos, cuestiones de interés común. información producida colectivamente en el diálo-
go público entre sociedad y Estado. En la medida en
Uno de los principales instrumentos para el fortale- que dicha participación activa el interés y el prota-
cimiento de lo público en la sociedad es la existen- gonismo de los sectores más desfavorecidos tiene,
cia de una escuela pública, universal, no confesional además, efectivas consecuencias en una re-distribu-
y financiada íntegramente por el Estado. Dicha ción más justa de la riqueza social.
escuela deberá respetar y promover el pluralismo
ideológico y la libertad de conciencia, cuya defensa La democracia participativa parte del principio de
debe ser uno de sus objetivos primordiales. la igualdad política de los ciudadanos en la produc-
ción de las decisiones públicas que afectan la vida
3.2.9. Hacia una democracia representativa, común y supone el mutuo reconocimiento entre
participativa y deliberativa individuos, todo lo cual es incompatible con estruc-
Un Estado efectivamente democrático requiere ins- turas sociales que involucran niveles flagrantes de
tituciones políticas y modos de gobernanza pública exclusión y desigualdad. Las bases sociales de la
que, sostenidas en una estructura de representación democracia participativa apuntan a lograr un tipo
política pluralista y diversa, den cabida a la partici- de igualdad sustantiva que posibilite la reciprocidad
41
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entre sus miembros. Ello permite integrar a los Así, la actividad cultural debe ser garantizada por
diferentes actores en un proceso de diálogo, en el el Estado como un bien público. Por su carácter
que intereses y objetivos en conflicto se evalúan y esencialmente libre se debe garantizar, entonces,
jerarquizan de acuerdo a un conjunto de criterios la autonomía de la actividad cultural y artística
definidos públicamente y entre actores pares. frente a los imperativos administrativos del Estado
y especulativos del mercado. En consecuencia, el
3.2.10. Hacia un Estado democrático, Estado debe garantizar y promover la creación cul-
pluralista y laico tural y artística bajo condiciones que aseguren su
La visión de un Estado plurinacional, diverso y plu- libre desenvolvimiento.
ral busca el reconocimiento político de la diversidad
étnica, sexual y territorial, y apuesta por la genera- La defensa de la laicidad del Estado, entendida
ción de una sociedad que promueva múltiples senti- como el establecimiento de las condiciones jurí-
dos de lealtad y pertenencia a la comunidad política. dicas, políticas y sociales idóneas para el desarro-
llo pleno de la libertad de conciencia, base de
Una identidad nacional homogénea y plana cons- los Derechos Humanos, es condición sine qua
tituye un referente poscolonial que no tolera la non para garantizar el pluralismo social en todas
diferencia y la diversidad como principios consti- sus formas.
tutivos de la organización estatal. El Estado pluri-
nacional mega diverso asume la idea de una Se considera así a cada ciudadano o ciudadana
multiplicidad de identidades que, en continua individual como el único o única titular de la
interacción, reproducen una serie de relaciones libertad de conciencia y la distinción entre la esfe-
complejas con la nación. Así, la figura del ciuda- ra de lo público, que concierne a todos y a cada
dano o ciudadana como titular de unos derechos uno de los ciudadanos, independientemente de
exigibles, únicamente en términos individuales, se sus orientaciones en materia de conciencia, y la
une una noción de derechos de titularidad colec- esfera de lo privado, lugar de las creencias y con-
tiva: lenguaje, cultura, justicia y territorio. vicciones particulares. Ello afirma la necesaria
separación de las iglesias y el Estado.
Tal diversidad es reflejada institucionalmente por
medio de una arquitectura estatal de carácter fle- En el ejercicio de los derechos sexuales y dere-
xible donde la desconcentración y la descentrali- chos reproductivos, el carácter laico del Estado,
zación pasan al primer plano. Asimismo, el garantiza el respeto de las opciones autónomas y
principio de un Estado que reconoce la diferencia promueve el rechazo de los dogmatismos. El pri-
debe prefigurar soluciones jurídicas e instituciona- mero consiste en aprender a convivir en la diver-
les específicas (bajo la forma de derechos) que sidad sin intolerancias. El segundo implica el uso
posibiliten la efectiva igualdad de los diversos. Se de la razón, del saber y de la ciencia frente a los
abre así el espacio para específicas políticas de dis- dogmatismos (verdades absolutas) de creencias.
criminación afirmativa que aseguren la reparación Esto significa que las personas tomen decisiones
de las ventajas históricas de ciertos grupos y prefi- en su vida sexual y reproductiva, con autonomía
guren un contexto efectivo de oportunidades igua- y beneficiándose del progreso científico y del
litarias para todos y todas los ecuatorianos. acceso a una información y educación desprejui-
ciada y libre.
Por su parte, la actividad cultural y artística debe
ser entendida como el libre despliegue de la expre- Los individuos miembros de entidades colectivas
sividad y del ejercicio de la reflexión crítica. En poseen el derecho a que se protejan sus conviccio-
una sociedad radicalmente democrática, la cultura nes en el espacio propio de dichas entidades, sin
debe ser concebida y experimentada como una más límite que los principios de igualdad de todos
actividad simbólica que permite dar libre cauce a los ciudadanos (igualdad positiva) y de orden
la expresividad y capacidad de reflexión crítica de público sin discriminaciones (igualdad negativa).
las personas. Una parte fundamental del valor de A su vez, los poderes públicos deberán proteger la
esta actividad radica en su capacidad de plasmar la libertad religiosa y de culto, entendida como un
especificidad social, cultural e histórica en la que aspecto del derecho a la libre conciencia, sin dis-
se desenvuelve la vida social. criminaciones de ninguna clase.
42
ARMADO_PLAN_BUEN_VIVIR 12/24/09 2:00 AM Page 43
DEL
visión más amplia, la cual supere los estrechos már- elementos constitutivos del Buen Vivir.
PARADIGMA:
genes cuantitativos del economicismo, que permi-
ta la aplicación de un nuevo modelo económico Frente al desmantelamiento del Estado impulsado
cuyo fin no se concentre en los procesos de acumu- por el neoliberalismo, se hace fundamental recu-
DE
lación material, mecanicista e interminable de bie- perar el Estado para la ciudadanía, en el marco de
3. UN CAMBIO
nes, sino que promueva un modelo económico la recuperación de lo público, en un sentido más
incluyente; es decir, que incorpore a los procesos abarcativo. De ahí que la Carta Magna fortalece el
de acumulación y re-distribución, a los actores que Estado recuperando sus roles en la planificación,
históricamente han sido excluidos de las lógicas regulación y re-distribución. Sin embargo, no se
del mercado capitalista, así como a aquellas formas trata de una visión estatizante, en la que el anti-
de producción y reproducción que se fundamentan guo rol del mercado es sustituido de manera acrí-
en principios diferentes a dicha lógica de mercado. tica por el Estado. Por el contrario, al fortalecer y
ampliar los derechos y al reconocer a la participa-
Asimismo, el Buen Vivir, se construye desde las ción como elemento fundamental en la construc-
posiciones que reivindican la revisión y reinterpre- ción de la nueva sociedad, la nueva Constitución
tación de la relación entre la naturaleza y los seres busca el fortalecimiento de la sociedad como con-
humanos, es decir, desde el tránsito del actual dición necesaria para el Buen Vivir en comuni-
antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes en dad. De este modo se impulsa la construcción de
Acosta, 2009), en tanto la actividad humana rea- un verdadero poder social y ciudadano.
liza un uso de los recursos naturales adaptado a la
generación (regeneración) natural de los mismos. Para la nueva Constitución, el sumak kawsay
implica mejorar la calidad de vida de la población,
Finalmente, el Buen Vivir se construye también desarrollar sus capacidades y potencialidades; con-
desde las reivindicaciones por la igualdad, y la jus- tar con un sistema económico que promueva la
ticia social (productiva y distributiva), y desde el igualdad a través de la re-distribución social y
reconocimiento y la valoración de los pueblos y de territorial de los beneficios del desarrollo; impul-
sus culturas, saberes y modos de vida. sar la participación efectiva de la ciudadanía en
todos los ámbitos de interés público, establecer
La Constitución ecuatoriana hace hincapié en el una convivencia armónica con la naturaleza;
goce de los derechos como condición del Buen garantizar la soberanía nacional, promover la inte-
Vivir y en el ejercicio de las responsabilidades en gración latinoamericana; y proteger y promover la
el marco de la interculturalidad y de la conviven- diversidad cultural (Art. 276).
9
En esta sección se recogen extractos de Larrea, A. M. 2009.
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humanidad disfrute una vida plena. Esta visión se Las consecuencias de la exclusión y el racismo se
ha concretado en una defensa de la libertad (léase evidencian en los indicadores de condiciones de
ciertos derechos civiles entendidos desde los valo- vida. Así, en el año 2001 y 2006 el 80.4% y el
res dominantes) en detrimento de la justicia 83,22% (respectivamente) del total de la pobla-
entendida como igualdad, que fue la médula de la ción indígena se encontraban en pobreza extrema,
declaración de los derechos humanos de 1948 es decir, subsistían con menos de un dólar al día,
(Díaz Polanco, 2005). mientras que del total de población no indígena el
66.99% y el 54,95% (en los mismos años) se
La Constitución del Ecuador rompe con esta con- encontraban en esta situación. De la misma
DEL
PARADIGMA:
Resulta, por tanto, justa la reivindicación y resarci-
3.4. Construyendo un Estado miento de los derechos históricos de las nacionali-
Plurinacional e Intercultural dades y pueblos indígenas ancestrales, a través de
DE
acciones afirmativas y la construcción del Estado
3. UN CAMBIO
La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su Plurinacional e Intercultural (Art. 1 de la
diversidad cultural y étnica, sin embargo, el Constitución) que permitan la inclusión. Esto se
Estado desde sus orígenes, no ha reflejado dicha trata de la inclusión de naciones o nacionalidades
realidad y, por lo tanto, no ha respondido a las culturales, con estructuras de sociedades colectivas-
demandas de la población, en especial de los pue- comunitarias, asentados en territorios ancestrales
blos y nacionalidades. La construcción del (Declaración Naciones Unidas Art. 9, Convenio
Estado Plurinacional e Intercultural, propuesto 169 Art. 13), que difieren del modelo neoliberal.
por el movimiento indígena latinoamericano, se
presenta como una alternativa para revertir Los términos nación-nacionalidad son estrategias
dicha situación, no obstante es un proceso que de unidad y lucha contra la exclusión y desigual-
representa uno de los mayores desafíos que el dad, no constituyen formas de separatismo o divi-
Estado debe enfrentar hoy en día. Esta propuesta sión territorial. Un ejemplo actual de esto es la
implica la incorporación de las nacionalidades y Unión Europea. Ella aglutina una diversidad de
pueblos, en el marco de un Estado plurinacional Estados, naciones, nacionalidades, pueblos y cul-
unitario y descentralizado, en donde la sociedad turas, mismos que se han integrado para un desa-
diversa tenga la posibilidad de coexistir pacífica- rrollo conjunto.
mente garantizando los derechos de la totalidad
de la población, indígenas, afroecuatorianos y En el caso de América Latina y el Caribe las orga-
blanco-mestizos. nizaciones indígenas han luchado por el reconoci-
miento político-jurídico de sus Estados. Resultado
En América Latina, desde la Colonia, la práctica de ello es la declaración efectuada en Guatemala
de la exclusión ha sido una expresión de racismo y en marzo de 2007 en la III Cumbre Continental
subordinación, instituida en la estructura del de Pueblos y Nacionalidades Indígenas de
poder político etnocentrista y liberal en la forma América Latina, en la que manifiesta la necesidad
de Estados-Nación. Para el caso específico del de consolidar los procesos impulsados para fortale-
Ecuador, desde 1830, la condición uninacional y cer los refundación de los Estados y la construc-
monocultural del Estado, consagrada en las ción de los Estados plurinacionales y sociedades
Constituciones Políticas, constituye uno de los interculturales, tomando como instrumentos las
factores que provocó la desigualdad y polarización Asambleas Constituyentes con representación
que caracterizan el modelo de desarrollo actual. directa de los pueblos y nacionalidades.
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Para los casos de Ecuador y Bolivia, Estados decla- El Buen Vivir requiere de gobernabilidad y parti-
rados como unitarios, plurinacionales e intercultu- cipación. Por ello es fundamental la reestructura-
rales la reconstrucción del Estado se vincula al ción del Estado para la construcción de una
paradigma del Buen Vivir. El Estado Plurinacional, democracia plural, plurinacional e intercultural, y
reivindica e incluye a todas las nacionalidades y para alcanzar el pluralismo jurídico y político.
pueblos diversos existentes en el Ecuador (hispa- Adicionalmente, es primordial la formulación de
nohablantes e indígenas), valorando conjunta- políticas públicas de corto, mediano y largo plazo
mente, todas las diversidades y riquezas culturales10 que permitan alcanzar las reivindicaciones históri-
ancestrales y actuales, como bases de la formación, cas, en el marco de los derechos individuales y
de la identidad ecuatoriana. colectivos de los pueblos y nacionalidades.
10
Entendiendo a la cultura y culturas como la vivencia que engloba y articula todos los conocimientos dados y practica-
dos por las diferentes sociedades y culturas (mestiza-indígena, afroecuatoriana y otras), que han intervenido en la for-
mación del actual Estado ecuatoriano.
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Diagnóstico Crítico:
3 Décadas de Neoliberalismo,
31 Meses de Revolución Ciudadana
4
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4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo contrato y se comprometen a cumplir con los
acuerdos. Un análisis de las constituciones ecuato-
milenio necesitaba un cambio?
rianas permite identificar el contenido de los pac-
El punto de partida para el Plan Nacional para el tos sociales y sus objetivos implícitos y benéficos.
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
Buen Vivir, que se prefigura como un instrumento
para el cambio social, no puede únicamente cons- El historiador Juan Paz y Miño (2007) señala que,
tatar los males del país en el presente. Debe desde una perspectiva de largo plazo, entre 1830 y
demostrar cómo las instituciones y estructuras 1929 –prácticamente durante el primer siglo repu-
existentes, sus características específicas y sus blicano–, las constituciones ecuatorianas refleja-
decisiones de política pública han incidido en ron y, al mismo tiempo, garantizaron una
tales problemas y han perjudicado sistemática- república oligárquico-terrateniente. Durante ese
mente a la gran mayoría de la población. período, la riqueza se convirtió en el mecanismo
de reproducción del poder. El Estado se constituyó
El Plan Nacional para el Buen Vivir se sustenta en en el garante de la reproducción de dicha clase.
un diagnóstico crítico de la evolución de los pro-
cesos económicos, sociales y políticos que caracte- La Constitución de 1830, a través de sus 75 artí-
rizan al fallido desarrollo del país en las últimas culos, dejó instaurada una sociedad excluyente y
décadas. Esta visión busca describir la crisis, la racista. Ejemplos de ellos son sus artículos 12 y 68.
evolución del pensamiento y de los esquemas eco-
nómicos dominantes, las opciones institucionales Art. 12.- Para entrar en el goce de los dere-
y las decisiones políticas que derivaron en grandes chos de ciudadanía, se requiere: 1. Ser casa-
problemas para el desarrollo humano de la socie- do, o mayor de veintidós años; 2. Tener una
dad ecuatoriana. propiedad raíz, valor libre de 300 pesos y
ejercer alguna profesión, o industria útil,
4.1.1. Antecedentes de un pacto social sin sujeción a otro, como sirviente domés-
excluyente en el Ecuador republicano tico, o jornalero; 3. Saber leer y escribir.
La historia de la desigualdad en el Ecuador se sus-
tenta en bases constitucionales que favorecieron Art. 68.- Este Congreso constituyente
la exclusión sistemática de buena parte de la nombra a los venerables curas párrocos por
población. Las constituciones establecen restric- tutores y padres naturales de los indígenas,
ciones y precompromisos que las sociedades se excitando su ministerio de caridad en favor
imponen para alcanzar sus objetivos. Estos pre- de esta clase inocente, abyecta y miserable.
compromisos marcan el rumbo de cada uno de los
miembros de la comunidad política, de manera El artículo 9 de las constituciones de 1835, 1843,
que disminuya la incertidumbre. Un cambio cons- 1845, 1852 y el artículo 8 de la Constitución de
titucional implica una nueva propuesta de pacto 1851 reprodujeron exactamente el texto del artí-
de convivencia, en el cual las partes firman un culo 12 de la Constitución de 1830, a excepción
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del monto del valor libre, que fue disminuido a setenta, uno de cada cuatro ecuatorianos no sabía
200 pesos. Tales artículos desaparecieron a partir leer ni escribir (Gráfico 4.1). Con este artículo,
de la Constitución de 1861, no así el requisito de quedó fuera de la comunidad política entre la
saber leer y escribir para gozar de derechos ciuda- mitad y un cuarto de la población. Por ello, es
danos. Este último fue eliminado hace escasas posible afirmar que las constituciones han sido
décadas: en 1979. La cláusula no era menor, si se mecanismos institucionalizados de exclusión
considera, por ejemplo, que, en 1950, 44% de la social y, con ello, de segmentación y estratifica-
población era analfabeta y, a mediados de los ción de la población ecuatoriana.
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parecida, pues entre 1830 y 1878 las Durante el neoliberalismo, asimismo, la forma de
Constituciones también exigieron calidades generar riqueza se centró en la agropetroexporta-
económicas: propiedades de por lo menos ción. La estrategia que acompañó a este proceso
4.000 pesos o rentas anuales de por lo menos fue la defensa dogmática del libre mercado (aper-
500 pesos. Solo la Constitución de 1884 tura) y la propiedad privada. Según este modelo,
suprimió cualquier tipo de requisito econó- la re-distribución estaría a cargo de las fuerzas del
mico para ocupar el Ejecutivo o el mercado o, en última instancia, de la política
Legislativo”. (Paz y Miño, 2007). social asistencial focalizada.
Si bien la Revolución Liberal favoreció la La evidencia empírica muestra que dicho papel le
modernización del Estado, la cultura y avances quedó grande al sector empresarial y al mercado,
en términos de derechos, sobre todo educativos, entendido como la mano invisible. En el período de
no es hasta 1925, con la Revolución Juliana, que liberalización –como señalan Vos, Taylor y Páez de
se rompe el pacto del Estado como garante del Barro (2002)– y en contra de lo que prevé la teoría
poder oligárquico-terrateniente. A partir de neoclásica, el proceso de apertura de la economía
entonces, se instaura un intervencionismo eco- ecuatoriana no consiguió un incremento de la
nómico que busca dar una racionalidad weberia- demanda de nuestro factor más abundante, aquel
na a la acción del Estado. Los derechos civiles y formado por la mano de obra poco calificada. Por el
políticos avanzan progresivamente, pero, sobre contrario, aumentó la demanda de mano de obra de
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
todo, los sociales son garantizados casi de mane- alta calificación. Dicho proceso, a su vez, agudizó la
ra exclusiva para los trabajadores formales. De brecha salarial entre calificados y no calificados;
ese modo, según Paz y Miño, la Revolución estos últimos pasaron a formar parte del sector
Juliana y sus gobiernos introdujeron al Ecuador, informal. Esta situación significó, además, el incre-
en el siglo XX, en un contexto mundial y latino- mento de la concentración del ingreso y de la desi-
americano proclive a la modernización capitalis- gualdad. Actualmente, alrededor del 10% más rico
ta, que duró hasta los noventa; y fueron, acumula 42% de los ingresos totales de la pobla-
asimismo, aparejados el auge del banano y el del ción, un poco más de la mitad de la población no
petróleo posteriormente, para dar forma a lo que logra satisfacer a plenitud sus necesidades básicas, y
se ha denominado Estado desarrollista. cuatro de cada diez ecuatorianos viven una pobreza
de consumo. No resulta casual, por ejemplo, la dis-
La Constitución de 1998 planteó importantes sal- minución de la garantía del derecho a la seguridad
tos cualitativos en el campo de los derechos civi- social en términos de cobertura o que, hoy en día,
les y políticos. Sin embargo, en el campo social y la seguridad social sea regresiva, dado que un
económico, puso en marcha una reforma institu- importante grupo de la población pasó del mercado
cional que buscó consagrar un modelo de sociedad formal al informal. Apenas 14% de la población
en la que el sujeto de derecho es el trabajador for- que pertenece al decil más pobre tiene seguridad
mal y el consumidor con capacidad adquisitiva social; en el otro extremo, del total de 10% más
(que sea capaz de autogarantizar su derecho). En rico, 53% está cubierto. Mientras en 1995, la segu-
este modelo, el sujeto potencial de cambio era el ridad social era una vía que permitía redistribuir
empresario, como agente encargado de dinamizar riqueza (era una re-distribución progresiva), en el
la economía y distribuir los beneficios del desarro- 2006, la distribución de seguridad social dentro de
llo a través del mercado. la población auspició la concentración y la desi-
gualdad, es decir, fue regresiva.
Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con 20
constituciones. Salvo el período desarrollista, El modo de desarrollo instaurado excluyó a ecua-
que no prosperó por múltiples razones, la estrate- torianos del mercado formal, lo cual impidió
gia de desarrollo de la vida republicana ha con- garantizar sus derechos. La garantía de derechos,
sistido en generar riqueza a través de la que se desprendía del modelo de sociedad propues-
exportación de bienes primarios agrícolas o no to, estaba pensada únicamente para quienes podían
renovables (petróleo). Ha sido una estrategia pri- insertarse en el mercado laboral formal o para
mario exportadora extractivista. aquellas personas que hubiesen heredado un poder
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adquisitivo capaz de garantizar ese derecho sin de crecimiento. Esto llevó a desarrollar la tesis
estar insertos en el mercado. centro periferia, a criticar las falencias de la teoría
neoclásica y a proponer una alternativa de trans-
En suma, hacer un recuento de las cartas consti- formación económica inscrita en una propuesta
tucionales deja translucir cómo ha sido construi- ética (Prebisch, 1987).
do y profundizado el proceso de exclusión y de
desigualdad económica que aún persiste en el Parte de la insuficiencia dinámica tenía que ver
Ecuador, cuyos orígenes se encuentran en el período con la ausencia de empresarios innovadores y
colonial. Este proceso ha reforzado una sociedad aptos para la competencia de mercado, lo que
con comportamientos clasistas, excluyentes, racis- debió ser compensado con una activa interven-
tas y discriminadores. ción del Estado para generar las instituciones y el
ambiente productivo propios del capitalismo desa-
4.1.2. El desmantelamiento del concepto rrollado, mediante políticas de industrialización,
de desarrollo11 reforma agraria, infraestructura y modernización.
El concepto de desarrollo evolucionó naturalmen- La industrialización en los países del Sur no era un
te a partir de la definición más simple de creci- fin en sí mismo, sino el medio principal para cap-
miento, prevaleciente durante el fin de la Guerra tar una parte del fruto del progreso técnico y ele-
Fría y del auge de la síntesis neoclásica. Los inten- var progresivamente el nivel de vida de sus
tos impulsados en el Sur para replicar procesos poblaciones (Prebisch, 1996).
industriales similares a los del Norte tenían como
objetivo el desarrollo económico, concebido como La desarticulación del concepto de desarrollo se
la aceleración de la tasa anual de crecimiento del produjo a partir de los programas de ajuste estruc-
PIB, bajo el supuesto de que los recursos naturales tural, que empezaron a aplicarse a inicios de los
eran prácticamente ilimitados y la capacidad de años ochenta. Su objetivo consistía en “gestionar
carga y asimilación planetaria eran infinitas. la crisis” del capitalismo mundial, iniciada con el
recalentamiento de la economía norteamericana
Una de las propuestas de desarrollo más acabadas al financiar la guerra de Vietnam y con el incre-
de esa época fue la formulada por la Comisión mento de los precios internacionales del petróleo
Económica para América Latina y el Caribe establecido por la Organización de Países
(CEPAL), que se cristalizó en la estrategia para la Exportadores de Petróleo (OPEP) en 1973. Esta
Industrialización por Sustitución de Importaciones desarticulación se profundizó en los años noventa,
(ISI). Ésta señalaba que, en un país en proceso de cuando el concepto de desarrollo fue suplantado
desarrollo, la industrialización, además de absorber por los programas y políticas de estabilización y
el crecimiento poblacional y la oferta de trabajo de ajuste estructural.
otras ramas de actividad, proporciona los bienes
manufacturados que no podía obtener en el exte- El desmantelamiento de la idea del desarrollo y la
rior debido a su limitada capacidad de importación postergación de cualquier discusión sobre los pro-
(UN-ECLA 1970). blemas distributivos en beneficio de la estabiliza-
ción y el ajuste estructural se comprenden desde el
Esta realidad se inscribía en lo que los estructura- largo plazo. Es necesario diferenciar los distintos
listas denominaron el problema de la insuficiencia momentos históricos atravesados por el capitalis-
dinámica, es decir, un extraordinario crecimiento mo: luego de la convulsionada primera mitad del
de la población junto a factores que limitan la siglo XX, este tuvo una época de prosperidad ini-
acumulación de capital. Además, el capitalismo gualada entre 1945 y 1975 y, a partir de entonces,
en el Sur tenía una posición específica en el “sis- una fase de crisis.
tema global”, en el que predominaban términos de
intercambio adversos para las materias primas, así En las décadas finales del siglo pasado, el Fondo
como una estructura social y una distribución del Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial
ingreso características de países con bajos niveles (BM) alcanzaron una influencia determinante en la
11
Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas 2004.
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discusión sobre el desarrollo y –lo que es más tras- Estado debía ser reducido a su mínima expresión
cendente– en la subordinación de éste a los progra- para entregar la solución de los grandes problemas al
mas y políticas de estabilización y ajuste estructural. mercado. Todo esto se sintetizó en un conciso acuer-
Estos fueron considerados indispensables antes de do, el denominado Consenso de Washington. Por
relanzar el crecimiento en países afectados por per- esos años, la “década perdida” de los ochenta, tam-
sistentes desequilibrios macroeconómicos. Las bién la CEPAL cambió su percepción del problema,
urgencias de corto plazo de sus balanzas de pagos abandonó su modelo original y aceptó, de modo en
justificaron la imposición de políticas cuyos resul- extremo simple, la necesidad de la apertura para
tados, se argumentó, se verían en el largo plazo reactivar el desarrollo de la región (CEPAL, 1990).
como una sostenida tendencia de crecimiento
capaz de soportar posteriores reformas sociales e El Consenso de Washington12 ha sido implícita-
impedir nuevas dificultades de pagos internacio- mente asumido por economistas ortodoxos del
nales. La atención se enfocó en la evolución de la Norte y del Sur y por el BM, el FMI y la
inflación. Controlarla, se supuso, era prueba evi- Organización Mundial de Comercio (OMC). Los
dente de la estabilidad macroeconómica previa a programas concebidos por tales instituciones enfa-
un nuevo impulso del crecimiento. tizaban en la necesidad del crecimiento económico.
Este enfoque guardaba estrecha relación con la tesis
Esta tendencia habría sido una suerte de contra- neoclásica que sostiene que, antes de distribuir
rrevolución neoclásica frente a la teoría del desa- cualquier riqueza adicional generada en una socie-
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
rrollo, pues, durante la década de los ochenta, esta dad, es necesario producirla y que, en una fase pos-
corriente declaró el fracaso de los modelos ante- terior, el mercado, entendido como el mecanismo
riores con el argumento de que los excesos de la óptimo de asignación de riqueza, haría el resto.
intervención estatal serían peores que las deficien-
cias de los mercados. La consecuencia fue reducir Sin embargo, aunque el crecimiento es preferible
la intervención estatal y liberalizar la economía al estancamiento y constituye la base para disponer
(Falconí y León, 2003). de los recursos necesarios para alcanzar una mejor
calidad de vida, es claro que la posibilidad de con-
En este contexto, las propuestas de política de la tar con ingresos adicionales no garantiza que estos
CEPAL ya habían caído en desuso en toda se transformen en desarrollo humano. El patrón de
América Latina e incluso en el Ecuador, donde se crecimiento tiene tanta importancia como su tasa
trató de instaurar una tardía versión de la ISI, de evolución, y puede ocurrir que ciertos tipos de
soportada en los abundantes recursos petroleros de crecimiento obstaculicen el desarrollo, agudicen
la segunda mitad de la década de los setenta y en los niveles de pobreza y empeoren los impactos
un agresivo endeudamiento externo. sobre el medioambiente; es decir, la “destrucción
creadora”, de la que ya habló Schumpeter (1950)
Sin una auténtica evaluación de los resultados obte- cuando estudió la dinámica de los cambios estruc-
nidos, el debate teórico sobre el desarrollo estigma- turales de los sectores de la economía.
tizó la ISI. La gestión de la crisis del capitalismo
tuvo una salida ideológica en la década de los La nueva fase de gestión de la crisis del capita-
ochenta con la emergencia del neoliberalismo: el lismo ni siquiera ha logrado mantener tasas de
12
El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, en
esa ciudad, en 1989) puede resumirse en los siguientes puntos: disciplina fiscal, expresada como un déficit presupuesta-
rio lo suficientemente reducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflación; prioridad del
gasto público en áreas capaces de generar altos rendimientos económicos y mejorar la distribución del ingreso (atención
primaria de salud, educación básica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recor-
te de tasas impositivas marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado;
tipos de cambio único y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización del
comercio mediante la sustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse progresivamente
hasta alcanzar niveles mínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera directa, alentada por la supresión
de barreras a la entrada de empresas foráneas; privatización de las empresas estatales; desreglamentación para facilitar
la participación de nuevas empresas y ampliar la competencia, y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, para
hacerlos accesibles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998).
53
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crecimiento similares a las de la época previa. La lado su relación con un sistema social y económi-
brecha en el ingreso per cápita, entre las poblacio- co específico –en este caso, el capitalismo en sus
nes más pobres y más ricas del mundo y entre el formas central o periférica– pierde la capacidad
Norte y el Sur, se ha incrementado continuamente de proponer soluciones apropiadas a los problemas
desde la década de los setenta. Muchos países empo- de la sociedad de la cual ha surgido y se torna
brecidos del Sur muestran declinación económica o socialmente irrelevante, como sucedió con la
un crecimiento más lento que el de las naciones escolástica durante el Medioevo.
industrializadas. La desigualdad del ingreso está
agravándose en todas las regiones. En el Sur, los La carencia de una visión unificadora, en este
conflictos violentos, el hambre, las epidemias y los estadio de desarrollo del capitalismo, afecta por
gobiernos autocráticos siguen siendo comunes. igual a todas las ramas de la economía, en especial
Mientras en los países del Norte se incrementan las a las que se encuentran en la frontera con otras
áreas forestales, en las regiones pobres del mundo, disciplinas, como la economía del medioambien-
las tasas de deforestación y extinción son considera- te, pero también a la economía del desarrollo. La
blemente altas (Muradian y Martínez Alier, 2001). aplicación de políticas estabilizadoras y de ajuste
estructural, prevalecientes a partir del Consenso
Las crisis económicas recurrentes han afectado a de Washington, ha sido el resultado de la imposi-
México, Brasil, Argentina, Turquía, Indonesia, ción de los organismos internacionales, más que
Corea, Malasia, Filipinas, Tailandia y Ecuador. del análisis teórico y de la convicción política de
Bolivia, que en la década de los ochenta incurrió en las mayorías en las sociedades afectadas.
un draconiano programa de ajuste ideado por el
pensamiento dominante, cayó nuevamente en una A la hora de evaluar los resultados reales, es fácil
profunda crisis social y política. Destacados persona- concluir que la “visión de mercado” –eufemismo
jes del stablishment han advertido, incluso, sobre la que ha justificado el desmantelamiento de las ins-
persistente inequidad en la distribución del ingreso tituciones sociales consideradas importantes en
a nivel global, generada por las reformas económicas los modelos anteriores– sólo ha servido para agu-
de las dos últimas décadas (Stiglitz, 2002). dizar las contradicciones sociales, extender la
pobreza en los dos hemisferios, exacerbar la explo-
4.1.3. Neoliberalismo y crisis del13 tación de los recursos naturales e infringir daños
pensamiento económico acumulativos, tal vez irreversibles, a la biosfera. El
El pensamiento económico se encuentra en crisis rumbo hacia una nueva agenda de desarrollo
cuando es manifiesta la incapacidad de un determi- comienza por modificar la naturaleza y el estatus
nado paradigma para solucionar problemas globa- del análisis económico y por reconocer la necesi-
les. Tal es el caso de la corriente económica que ha dad de otorgar mayor legitimidad a la organización
dominado el pensamiento sobre el desarrollo en las de la sociedad civil y a las formas en las que aque-
tres últimas décadas: el neoliberalismo. La política lla expresa su soberanía democrática: el hasta
de la estabilización que ha propuesto obstinada- ahora vilipendiado sector público, esquilmado
mente no ha solucionado los problemas seculares moral y materialmente con el argumento de redu-
de las economías. El modelo empleado por la teoría cir el tamaño del Estado.
ortodoxa planteó medidas que fracasaron en el
logro de los objetivos planteados, esto es, equilibrar En cuanto conocimiento factual, entonces, la eco-
las variables macroeconómicas fundamentales, pri- nomía se enfrenta a un desafío que requiere, en
mero, para relanzar el crecimiento después. primer lugar, asumir una dosis de humildad: debe
reconocer su estrecha relación con ramas del
La senda de desarrollo formulada se orientó, en conocimiento en las cuales las regularidades del
efecto, desde el puro análisis económico. Olvidó comportamiento de los agentes sociales son menos
la visión preanalítica que confiere sentido y “tras- constantes, como la política, la antropología, la
cendencia social” a cualquier teoría y propuesta sociología y la psicología. Y, al mismo tiempo,
de desarrollo. Un cuerpo analítico que deja de debe aceptar que su pretendida cientificidad se
13
Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas, 2004.
54
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encuentra en un estadio infantil frente a otros problemas del desarrollo. Buscar la salida del neo-
conocimientos mucho más desarrollados, pero liberalismo exige, en efecto, hacer un uso multi-
imprescindibles a la hora de enfrentar los nuevos disciplinario del conocimiento existente para dar
desafíos sociales. cuenta de las formas específicas que aquel adqui-
rió en el país.
Si no pierde de vista sus orígenes históricos, la
economía fácilmente se reconocerá como instru- Comprender las características específicas de las
mento de lo social y de lo político, a menos que políticas económicas y sociales del Ecuador de las
decida continuar como voz autojustificativa de un últimas cuatro décadas permitirá determinar los
capitalismo injusto y voraz, parapetada tras la apa- puntos de transformación que demanda la cons-
rente condición inexpugnable de la corriente trucción de un nuevo modelo de desarrollo nacio-
principal. No existe, así, un orden apolítico prego- nal y prefigurar los principales lineamientos de
nado por la “economía de mercado”, desde el cual una nueva agenda de políticas públicas, que colo-
esta disciplina trata de postularse como líder del que las bases para un porvenir justo y democrático
conocimiento social. del país. A ello se dedican las páginas que siguen.
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
naciones del Sur han llegado a un punto lo sufi- Ecuador transitó desde un modo de desarrollo cen-
cientemente crítico como para que sea indispensa- trado en una fuerte coordinación e intervención
ble comenzar a debatir la necesidad de una mirada estatal en la economía hacia un esquema de creci-
más articulada de las diferentes ciencias y de su miento en el que las capacidades de regulación, re-
posible aporte a la recuperación de un enfoque más distribución y planificación del Estado han sido
amplio y complejo del desarrollo e, incluso, a la ampliamente desmanteladas para dar paso,
construcción de un nuevo paradigma de desarrollo. supuestamente, a la apertura y liberalización del
mercado. Se habla, entonces, del tránsito entre un
La estrategia de resolución de los problemas con- modelo desarrollista, implementado con nitidez
temporáneos requiere, en este sentido, orquestar entre las décadas de los sesenta y setenta del siglo
las ciencias, poner a hablar a las diferentes disci- pasado, y de una agenda de reformas estructurales
plinas académicas, de manera que sea posible implementada desde mediados de los ochenta.
enfrentar con eficiencia los niveles prevalecientes
de incertidumbre y maximizar las probabilidades Pero el caso ecuatoriano es particular. En medio del
de éxito de las futuras apuestas de decisión. proceso de ajuste estructural y de un programa de
modernización y recorte estatal plenamente acep-
Abandonar una visión estrecha de la economía tado por la ortodoxia dominante (al punto de faci-
exige, entonces, reconocer que –contrariamente a litar una renegociación de su deuda externa con el
las ilusorias autoproclamas de neutralidad política Plan Brady), su economía cayó en la más profunda
y valorativa que profesó el neoliberalismo– la crisis económica de su historia (1998-1999). Dicha
comprensión de la realidad social está atravesada crisis tuvo la expresión más visible en la masiva
por valores, ideas y principios que inciden en las expulsión de los trabajadores nacionales hacia los
opciones de política pública que pueden tomarse mercados laborales del Primer Mundo, luego de la
en un momento histórico determinado. quiebra del sistema bancario y del decreto de dola-
rización. El Ecuador perdió su soberanía monetaria
Dichas opciones deben buscarse a partir de un y, con ella, uno de los principales instrumentos de
sólido conocimiento de los procesos globales, política económica para ganar competitividad en
nacionales y locales que han causado los actuales un contexto de apertura comercial.
14
El presente apartado está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade P., 2005; Ramírez F. y Ramírez J., 2005;
Ramírez F. y Rivera F., 2005; y Falconí y Oleas (2004).
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Los cambios en los modos de vinculación entre el hegemonía política de los proyectos conservador
Estado y el mercado alteraron ampliamente la y liberal, dominados por las élites serrana y cos-
agenda de política económica del país y modifica- teña, respectivamente, y la integración en la
ron, al mismo tiempo, la configuración de los acto- sociedad política de lo que algunos han denomi-
res y grupos sociales, que se beneficiaron o nado el “subproletariado urbano” (Cueva, 1989)
perjudicaron con los efectos de tal agenda. No obs- o, simplemente, “una política de masas” (De la
tante, ha existido también una cierta regularidad y Torre, 1998).
continuidad en la “matriz de poder social” (Offe,
1988), que ha permitido a los tradicionales grupos El nuevo régimen de acumulación se centraba en
de poder económico mantener amplios márgenes la acción de un Estado desarrollista, que planifica-
de influencia en la determinación de un conjunto ba e intervenía en sectores estratégicos de la eco-
de políticas públicas favorables a sus particulares nomía nacional. La orientación antioligárquica
intereses. Sea en el “momento desarrollista” o en el del proceso se evidenciaba en el intento de alterar
“momento neoliberal”, determinadas élites econó- la estructura de poder de los terratenientes serra-
micas lograron un alto grado de eficiencia a la hora nos, por medio de la reforma agraria y de contra-
de adaptarse y beneficiarse de las transformaciones pesar la influencia de éstos y de la oligarquía
del régimen económico nacional. agroexportadora costeña en el manejo del Estado,
a través de políticas de industrialización, que bus-
La comprensión de los avatares y cambios de los caban generar una burguesía moderna.
procesos socioeconómicos del país debe estar
atravesada por el análisis de las relaciones de La industrialización era vista como el principal
poder, que han permitido que ciertos grupos y sec- medio para romper la dependencia y el desigual
tores sociales, y no otros, hayan sido capaces de intercambio con el mercado internacional. La
posicionarse y sacar ventaja de los variables ren- estrategia de industrialización por sustitución de
dimientos de la economía nacional a lo largo de importaciones desembocó progresivamente en un
las últimas décadas. pacto implícito de modernización social comparti-
do por empresarios, trabajadores y políticos: “...en
a. Los límites del desarrollismo ecuatoriano rigor, llegó a constituir la primera política de Estado
En los años sesenta del siglo pasado, por primera de la historia republicana” (Mancero, 1999:327).
vez en la historia del Ecuador, se visualizó un
modelo de acumulación alternativo a la economía Esta espiral de transformaciones estuvo protagoni-
terrateniente y agroexportadora, dominante en el zada por sectores medios, nuevos profesionales e
país desde fines del siglo XIX. El proceso debilitó intelectuales, quienes empujaron la tecnificación
parcialmente las bases de poder de los principales en la gestión estatal y el fortalecimiento de los ins-
sectores oligárquicos de la Sierra y de la Costa. trumentos de planificación pública. Tal visión se
articularía después con la línea nacionalista de los
Dos elementos habían presagiado tal transforma- militares reformistas. Los gobiernos militares de
ción. En primer lugar, entre 1948 y 1952, en el 1963-1966 y 1972-1976 dieron, sin embargo,
gobierno liberal de Galo Plaza, se dieron los pri- mayor énfasis a la reforma social y a las políticas de
meros pasos del desarrollismo ecuatoriano con la industrialización nacional.
configuración de las bases de un Estado moderno,
encaminado a una acción más directa para la Aunque las políticas reformistas no tuvieron ple-
integración social y la planificación del desarro- nos efectos redistributivos e incluso incubaron
llo nacional. En segundo lugar, la irrupción del procesos de marginalidad y exclusión social, para
velasquismo15, como movimiento político, evi- mediados de los sesenta del siglo pasado, se habían
denció la imposibilidad de continuar la fácil consolidado en el Ecuador las bases de un modelo
15
José María Velasco Ibarra fue presidente del país en cinco ocasiones (no todas por la vía electoral). El velasquismo ha
sido calificado como un movimiento populista, cuya duración se extendió desde la década de los treinta hasta los pri-
meros años de los sesenta, apuntalado por la figura omnímoda del líder, de sus vínculos con la creciente capa de “nue-
vos” actores sociales excluidos (sobre todo, sectores urbano-marginales) y de sus cambiantes vínculos con liberales,
conservadores y socialistas (Cueva, 1989).
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Pero las incipientes tendencias modernizantes de Las tímidas iniciativas distributivas adoptadas por
la economía y la sociedad no encontraron corres- el Gobierno Nacionalista y Revolucionario –refor-
pondencia en la política. Si bien el Estado reem- ma agraria, especialmente, pero también incre-
plazó en algo los mecanismos oligárquicos de mentos salariales y subsidios al consumo
manejo político, la plena democratización de la alimenticio urbano– contaron inicialmente con la
política fue reducida porque el poder Ejecutivo oposición de los terratenientes, industriales y agro-
reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y exportadores. Pero luego dieron origen a complejos
los tradicionales grupos de poder conservaron procesos de negociación, que, finalmente, permi-
espacios de maniobra para dirigir el proceso de tieron a los terratenientes captar “el grueso de los
modernización. fondos estatales destinados al desarrollo agrícola”
(North, 1985; Chiriboga, 1985; Cosse, 1980).
A diferencia de lo que ocurrió en países como Igual cosa sucedió con los créditos generosamente
Argentina, Brasil y México, en Ecuador, el modelo provistos por el Estado para equipamiento indus-
de crecimiento económico basado en la ISI, junto trial e importación de insumos (Conaghan, 1984:
con un rol activo del Estado en la regulación de la 81). Los abundantes recursos que el Estado dirigió
economía y, especialmente, en la distribución de la hacia la clase dominante fueron obtenidos de la
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
riqueza, no logró consolidarse plenamente. Por el exportación de petróleo en condiciones de alto
contrario, y a pesar de los esfuerzos, no es erróneo precio en el mercado internacional.
afirmar que el ciclo desarrollista ecuatoriano pre-
servó globalmente el modelo de crecimiento eco- Las políticas de industrialización y el manejo
nómico sustentado en exportaciones primarias macroeconómico de los gobiernos militares de los
(primero agrícolas y luego minerales). setenta afirmaron, a la vez, el patrón de industriali-
zación capital intensiva, formada por la asociación
¿Qué tipo de relaciones de poder impidieron que entre grupos económicos ecuatorianos y empresas
el Estado, aun cuando desde 1925 aumentó su transnacionales. La industrialización capital inten-
capacidad de regular la economía, adquiera la sufi- siva erosionó la capacidad de contestación de la
ciente independencia de los sectores dominantes clase obrera –al bloquear la formación del tipo de
tradicionales (sobre todo de la oligarquía agrícola) coalición política que, en otros países, llevó al cír-
para adoptar políticas públicas que favorecieran culo virtuoso de integración social y crecimiento
un crecimiento económico sostenido e inclusivo, del mercado doméstico– e incrementó la densidad
basado en el mercado interno? de los vínculos entre facciones de la oligarquía tra-
dicional y empresas transnacionales, así como la
Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió res- dependencia de los intereses industriales de los sec-
quebrajar decididamente la constelación de rela- tores financieros (Conaghan, 1984). Finalmente,
ciones de poder, emergente con el primer ciclo de impidió a un importante segmento de la población
auge de las agroexportaciones (cacao), se debió a ecuatoriana transformar sus necesidades en deman-
los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrate- das de mercado.
niente. Se trataba de una coalición política que
incluía, en una posición secundaria, a las emer- No debería sorprender, entonces, que el experimen-
gentes burguesía y clase media “dependiente” to industrializador-reformista de los setenta haya
urbanas y excluía, tanto política como económi- culminado en el tipo de situación que Lefevber
camente, a los sectores populares, que en ese (1985: 25) describía a mediados de los ochenta:
momento de la historia ecuatoriana y hasta fines
de la década de los setenta, eran predominante- “(...) los programas estatales destinados a
mente rurales. incentivar la industrialización pueden
haber sido o no exitosos en incrementar la
El experimento reformista de los setenta del siglo tasa de formación de capital y el aumento
pasado fue impulsado en dos tiempos por dos de la producción industrial... pero donde sí
gobiernos militares: el Gobierno Nacionalista y fallaron claramente fue en la creación de
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empleo dentro de los sectores de mayor cos tuvieron amplios márgenes de influencia en la
productividad (…) el crecimiento del primera oleada de medidas de ajuste estructural,
empleo urbano ocurrió en los sectores de para luego pasar a un segundo momento, que regis-
baja productividad, incluyendo actividades tró, a la vez, mayores niveles de resistencia social y
como la construcción, que tradicionalmen- pugna entre élites.
te contrata trabajadores emigrantes tempo-
rales (...). En el sector agro exportador, una Se pueden distinguir dos períodos en el ajuste ecua-
gran parte del excedente generado ha sido toriano: uno fácil, desde 1984 hasta el fin del segun-
apropiada por las compañías ligadas al do lustro de los noventa del siglo pasado; y uno
comercio internacional quienes no han difícil, cuyos prolegómenos se ubicarían en el 2005
demostrado interés en reinvertir esos exce- (con la caída del gobierno de Lucio Gutiérrez). En
dentes, o destinarlos al incremento de la el primer período, y gracias al control del Estado,
productividad (...) los campesinos son los los sectores dominantes lograron triunfos esenciales
últimos en beneficiarse de las facilidades para su reproducción económica, entre otros, libe-
otorgadas por el Estado para el desarrollo ralizar el tipo de cambio y las tasas de interés y, lo
del sector agrícola”. más importante, desregular parcialmente el merca-
do laboral y el sistema financiero.
En suma, en Ecuador, el crecimiento económico
guiado por el Estado renovó la dependencia de la La fase difícil implicó mayores niveles de conflic-
clase dominante de las exportaciones primarias. Y, to y turbulencia política entre las élites dominan-
más importante, afirmó la herencia institucional tes, en relación con la orientación de los procesos
de continuidad entre los intereses de la burguesía de reforma estatal; pero, sobre todo, una más clara
exportadora-industrial-comercial-financiera y el dinámica de resistencia social, liderada por el
Estado. Fue sobre esta herencia que los sectores movimiento indígena en contra de las políticas
dominantes ecuatorianos enfrentaron un nuevo neoliberales, especialmente la privatización de las
reordenamiento del crecimiento por exportacio- empresas públicas en el sector energético y de la
nes, luego de que el boom petrolero llegara a su fin seguridad social. Aun así, esta agenda continuó
con la caída internacional de los precios del petró- como el principal referente de la política econó-
leo y la crisis de la deuda de los años ochenta. mica del Ecuador, en medio de una intensa crisis
institucional y política que puso a la democracia al
Con el inicio del largo y tortuoso ajuste estructu- borde del colapso en varias ocasiones.
ral de la economía ecuatoriana, inmediatamente
después de la crisis de la deuda de 1982, los sec- Diversos analistas (Páez, 2000) ya habían presa-
tores dominantes tenían que confrontarse con giado que las políticas de ajuste serían difíciles de
una herencia institucional que resultaba, más aplicar y constituirían en sí mismas factores de
que nada, del intento fallido de construcción de desestabilización social, puesto que no habían
Estado que tuvo lugar entre 1948 y 1981 contemplado aspectos distributivos ni considera-
(Montúfar, 2002). Adicionalmente, y debido a do las condiciones reales del juego democrático.
las características particulares de la limitada En efecto, las dificultades del segundo momento
industrialización ecuatoriana, los capitalistas del ajuste neoliberal tuvieron que ver con el
ecuatorianos debían establecer un nuevo tipo de hecho de que la renovación del crecimiento por
relación con el Estado, que ha sido y sigue sien- exportaciones fue inestable e insuficiente para
do el actor económico fundamental, gracias a su enfrentar el crecimiento de la pobreza en el país.
control sobre el petróleo, el principal producto
de exportación. Todo ello dio paso a un difícil y prolongado con-
texto de debilidad del sistema político, inestabili-
b. El ‘neoliberalismo criollo’ dad institucional y crisis socioeconómica, que
Con la crisis de la deuda, se abrió en el Ecuador el fracturó a la sociedad e impidió la producción de
proceso de reforma económica bajo la égida de las orientaciones compartidas sobre la gestación de
políticas neoliberales. La gestión política que sus- un ordenamiento económico que integre y garan-
tentó la agenda reformista reposó en una estructura tice mínimos niveles de vida a la gran mayoría de
de poder en la que los principales grupos económi- la población.
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c. El ciclo fácil de las reformas política, como fuerzas especiales y grupos paramili-
Con la llegada al poder de una coalición política tares, que atropellaron los derechos humanos como
de corte empresarial (1984), la reactivación eco- nunca antes en la historia republicana como
nómica fue colocada como objetivo central del medios de contención para los opositores.
país. Los ejes de su propuesta fueron la apertura al
mercado externo, la liberalización económica y la El triunfo de la socialdemocracia ecuatoriana en
desregulación de la economía y las finanzas. La 1988 representó, sobre todo, el mayoritario rechazo
incompleta prioridad industrializadora de los años a la gestión política del régimen anterior. La
setenta fue sustituida por un énfasis en las expor- Izquierda Democrática asumió el poder en excepcio-
taciones, mientras que las políticas de estabiliza- nales condiciones políticas: mayoría en el Congreso
ción monetaria empezaron a desmontar la Nacional y buenas relaciones con los otros poderes
planificación centralizada. del Estado. El gobierno marcó diferencias con su
antecesor en el intento de recobrar la instituciona-
La paradoja central del período se tradujo, no obs- lidad democrática debilitada. La negociación con la
tante, en la imposibilidad de quebrar el interven- guerrilla, una acción más abierta frente a las organi-
cionismo del Estado. La reducción de la zaciones sindicales, iniciativas como el Plan
interferencia estatal fue selectiva y reforzó, una Nacional de Alfabetización y una política interna-
vez más, el subsidio a los sectores empresariales y cional multilateral fueron los signos del cambio rela-
productivos ligados a las exportaciones. tivo. De todos modos, eso fue insuficiente para
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
revertir la tendencia hacia la crisis y construir un
Así, a pesar de una retórica antiestatal, desde la frente político en torno a un programa nacional.
segunda mitad de la década de los ochenta del
siglo pasado, se reestablecieron tarifas y aranceles La ortodoxa gestión de la crisis fiscal condujo al
para ciertos productos importados, se volvió al gobierno a insistir en una política económica de
control de precios para productos que habían sido ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista. El
desregulados y se reintrodujeron controles al mer- Plan contemplaba minidevaluaciones permanen-
cado de cambios. El incremento del gasto público tes y macrodevaluaciones ocasionales, mayor libe-
se financió mediante crédito externo y préstamos ralización de las tasas de interés y progresiva
del Banco Central del Ecuador al gobierno. Tales eliminación de créditos preferenciales, reajustes
medidas tuvieron un impacto negativo en las tasas mensuales de los precios de combustibles, elimina-
de inflación, que bordearon el 100% anual al fina- ción de los subsidios y limitados incrementos sala-
lizar esa década (CORDES, 1999). riales (Báez, 1995). Desde la perspectiva jurídica,
se dio paso, además, a reformas que apuntalaban la
El neoliberalismo, gestado por la “nueva derecha” agenda neoliberal: Ley de Régimen Tributario,
ecuatoriana, surgió bajo la égida de la acción esta- Ley de Reforma Arancelaria, Ley de Operación de
tal, pero articulada, esta vez, a una agenda empresa- la Maquila, Ley de Flexibilización Laboral, entre
rial. Tal proyecto suponía poca diferenciación entre las más importantes.
lo estatal, lo económico y lo social. La desregula-
ción de los mercados era parcial y selectiva, lo que En este marco, el régimen tuvo pocos logros en tér-
dejaba ver la decidida intervención de agentes pri- minos de estabilidad económica. La difícil situación
vados específicos en la generación de las políticas fiscal, acelerada a causa de la reprogramación de la
económicas. Se evidenció así un proceso de “estati- deuda negociada por el gobierno anterior, y el efec-
zación del neoliberalismo” (Montúfar, 2000). to especulativo del esquema gradualista limitaron la
capacidad del Estado para responder a las demandas
La propuesta que trató de desarrollar el régimen, acumuladas durante casi una década de una pobla-
en el marco de un acuerdo entre el Partido Social ción de menguado poder adquisitivo. De hecho,
Cristiano, políticos de la derecha tradicional, caci- entre 1988 y 1992, la inflación promedio fue de
ques locales y nuevos cuadros de tecnócratas, estu- 50% y, hacia 1992, superó 60% (Barrera, 2001).
vo caracterizada, además, por la constitución de un
estilo de gestión personalista, anti institucional y Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y
de permanente pugna entre los principales poderes 1990 han sido calificadas como un “tortuoso cami-
del Estado. Proliferaron mecanismos de violencia no” hacia la estabilidad económica, dado un
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patrón de reformas en el cual, con frecuencia, los El programa aplicado en esta etapa –el único que
cambios se realizaron exitosamente, pero, de se mantuvo durante dos ejercicios fiscales– se basó
forma simultánea, fueron alterados o eliminados en el ajuste presupuestario para romper la inercia
en respuesta a una variedad de presiones políticas inflacionaria, en la recuperación de reservas
y económicas y, en ciertos casos, debido a choques monetarias internacionales y en la reducción de la
externos o catástrofes naturales. Mientras ciertas volatilidad cambiaria. El tipo de cambio, que, tras
élites iniciaban cambios, otros grupos de presión y una devaluación desproporcionada, se determinó
fuertes sectores económicos, partidos políticos y, en una tasa fija, debía operar como ancla de la
en menor medida, las protestas populares busca- inflación, dada la disciplina fiscal.16
ban deshacerlos (Thoumi y Grindle, 1992).
No es mera coincidencia semántica que este pro-
Los difíciles problemas de instrumentación y sos- grama se haya denominado Plan Macroeconómico
tenibilidad de las políticas de ajuste de la década de Estabilización (Banco Central del Ecuador,
de los ochenta del siglo pasado se agudizaron en la 1992). Era evidente que no se trataba de un régi-
década siguiente. Aun así, gracias al dominio de men reactivador o distributivo. Problemas
las instituciones de Bretton Woods –y bajo el sus- estructurales, como la re-distribución del ingreso,
tento del Consenso de Washington–, durante la jamás se consideraron en la agenda pública y, si
última década del siglo XX, se profundizaron el experimentaron algún efecto positivo, fue más
ajuste y la estabilización como objetivos priorita- bien como subproducto de la relativa estabilidad
rios de la reactivación económica. Como ya había de precios.
sucedido durante los años cuarenta y cincuenta, se
destacó la importancia del crecimiento. Ahora Luego del primer “paquete” de septiembre de
estaba sustentado en el sector extractivo. La esta- 1992, se expidieron nuevas normas sobre inver-
bilización macroeconómica devino en el factor sión extranjera y sobre contratos de transferencia
clave, y los diferentes programas de ajuste se vali- de tecnología, marcas, patentes y regalías. La zona
daron con el argumento de que era necesario de libre comercio con Colombia y Bolivia se
“poner la casa en orden”. amplió a Venezuela. Se inició la modernización y
apertura del sistema financiero; se expidió la Ley
Durante el intento más coherente de avanzar en la de Mercado de Valores y se crearon las unidades
agenda de reformas estructurales, entre 1992 y de valor constante para impulsar el ahorro a largo
1995, se aplicó un programa de estabilización que plazo; se promulgó la Ley de Modernización del
trató de romper las expectativas inflacionarias, Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios
eliminar el déficit fiscal, atraer inversión extranje- Públicos por Iniciativa Privada y se inició el pro-
ra y reducir el tamaño del Estado. Tal agenda ceso de desinversión en la Corporación Financiera
hacía parte de la carta de intención negociada con Nacional, Banco del Estado, Banco Nacional de
el FMI para dar paso a la renegociación de la Fomento y Banco Ecuatoriano de la Vivienda.
deuda externa ecuatoriana, que ascendía a cerca También se reformó la Ley de Hidrocarburos.
de 14.000 millones de dólares.
Mientras la crisis mexicana y el “efecto tequila”
Al inicio de este lapso, se decidió salir de la OPEP, esparcían sus consecuencias a lo largo de la región
liberalizar la venta de divisas de los exportadores y y del globo, en 1994 se aprobó la Ley General de
promulgar una Ley de Modernización que impul- Instituciones del Sistema Financiero, que liberali-
sara el proceso de privatización de las empresas zó los negocios bancarios. La capacidad de con-
estatales. El gobierno hizo explícitos sus objetivos trol de la Superintendencia de Bancos fue
de colocar al país, definitivamente, en la senda de abandonada al arbitrio de la asociación bancaria
la modernización neoliberal. Al mismo tiempo, privada, se formalizaron los “grupos financieros” y
limitó su margen de maniobra política y lesionó su se permitieron créditos vinculados hasta en 60%
legitimidad social. del patrimonio técnico de los otorgantes. En años
16
Se estableció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fue similar al empleado en México. La convertibilidad argentina
(2001) también puede ser vista como un caso de ancla nominal.
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posteriores, las consecuencias de tales medidas lero, por medio de la desregulación de los precios
“desregulacionistas” serían fatales para el país. de los combustibles. La estabilización económica
estuvo acompañada, además, por una sinuosa y
Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológica parcial desinversión pública. Se privatizaron diez
con los partidos fuertes del Congreso Nacional, el empresas estatales por un monto de 168 millones
gobierno nunca pudo organizar una sólida mayo- de dólares (Nazmi, 2001).
ría. Por el contrario, la negociación parlamentaria
con el Partido Social Cristiano abrió el camino La poca consistencia de los acuerdos políticos del
para el desgaste del conjunto del sistema político. gobierno dificultó la viabilidad de estos propósi-
La respuesta social tampoco fue despreciable. La tos. La pugna entre los principales poderes del
Confederación de Nacionalidades Indígenas del Estado marcó entonces el tempo de las reformas. El
Ecuador (CONAIE) y los sindicatos públicos pro- Partido Social Cristiano, del que provenían los
movieron intensas movilizaciones. La CONAIE principales cuadros del régimen que gobernaba,
articuló la protesta contra las medidas con una nunca sostuvo plenamente la agenda económica
campaña de conmemoración de los 500 años de del gobierno. Las disputas entre facciones se mul-
resistencia indígena y popular. tiplicaron. La conflictividad política del país no
resultaba directamente ni de la protesta social ni
El peso adquirido por el movimiento indígena de la presencia de partidos antirreforma. Era la dis-
reconfiguró las representaciones del campo popu- puta entre los grupos de poder económico en
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
lar. Frente a un ya débil sindicalismo, la CONAIE torno a las modalidades y beneficiarios de la refor-
surgió vigorosa y con un proyecto político. Las ma la que generaba mayor turbulencia.17
principales líneas de conflictividad con el gobierno
aludían a la lucha por la garantía y extensión de la En enero de 1995, el Ecuador se enfrentó al Perú
seguridad social, especialmente para los campesi- en una guerra no declarada, que se prolongó por
nos, y al rechazo a las privatizaciones y al incre- más de un mes. A pesar de los costos económicos,
mento de los costos de recursos estratégicos para la la conflictividad política se redujo drásticamente, y
población –gas, gasolina y luz–. El enfrentamiento el gobierno, que padecía una crisis de legitimidad,
más fuerte con el gobierno ocurrió en 1994, a pro- vio reflotar su imagen. Este conflicto tuvo un alto
pósito de la expedición de una ley agraria regresi- impacto en la economía nacional. Ese año se pre-
va, que suponía, entre otros, un punto final al sentaba como crítico debido a un nuevo y más
proceso de reforma ejecutado a medias desde los largo período de racionamientos de la energía eléc-
setenta. Las movilizaciones en la Sierra fueron trica. El gobierno propuso un nuevo paquete de
contundentes y forzaron a una negociación en la medidas económicas, que incluía la elevación de
que participó el propio presidente de la República las tarifas de los servicios públicos, a fin de cerrar el
con la mediación de la Iglesia Católica. déficit fiscal producto de la guerra. La tregua social
bajo el lema de la unidad nacional duró poco: la
Los resultados de la política económica reflejaban declaratoria de una huelga nacional fue inmediata.
que, hasta 1994, la inflación se había reducido a Se convocó, además, a la Primera Convención
25,4%, los saldos fiscales tuvieron superávit de 1,2 Nacional Unitaria de Trabajadores, Indígenas,
puntos del PIB y el país logró una fuerte posición Campesinos y Estudiantes, con miras a articular
externa, pues las reservas superaron los 1700 una respuesta a las medidas económicas adoptadas.
millones de dólares. Incluso el crecimiento econó-
mico parecía recuperarse (Araujo, 1999). En ese En medio de la intensificación de la protesta
escenario, el régimen buscó avanzar en algunas social, al finalizar 1995, el gobierno convocó a un
reformas estructurales pospuestas desde hacía plebiscito. Si bien el Ejecutivo puso a considera-
tiempo. Se expidieron leyes para flexibilizar el ción once preguntas, “el contenido básico de la
mercado de valores, restringir el gasto público y confrontación giró en torno a la reforma del siste-
facilitar la inversión extranjera en el sector petro- ma de seguridad social y a la desregulación laboral
17
Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), en
áreas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, en medio de tales disputas.
61
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4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
que se habían fortalecido en los últimos años. subordinados entre diciembre de 1998 y diciembre
de 1999 superaran los 5000 millones de dólares
En estas condiciones, el desgaste del régimen fue (Villalva, 2002).
vertiginoso. Se manejaron de forma autoritaria las
relaciones políticas con múltiples sectores, se tra- Para procesar el “salvataje bancario”, desde el
taron de debilitar las finanzas de grupos económi- Estado se creó la Agencia de Garantía de
cos cercanos al Partido Social Cristiano y no se Depósitos (AGD), cuyo fin era administrar a los
puso límites a la evidente corrupción de altos fun- bancos que quebraron por el uso indebido de los
cionarios, acusados, además, de ineficiencia en su depósitos de la ciudadanía. Con la AGD, emergió
gestión. Todo ello aisló políticamente al régimen a la luz pública un complejo engranaje de gestión
en menos de seis meses y desató una nueva ola de bancaria “ilegal”, sustentado en una política de
movilizaciones sociales, que, en febrero de 1997, créditos, sin ningún tipo de respaldo financiero, a
concluyó con la caída del mismo. empresas pertenecientes a los mismos grupos eco-
nómicos propietarios de las entidades bancarias,
Luego de un débil itinerato, el ascenso al poder del carteras vencidas y otros procedimientos de ges-
régimen demócrata-cristiano estuvo signado por el tión reñidos con la ley. La laxitud de las normas y
conflicto social y político y la debacle económica. la incapacidad y complicidad de las autoridades de
El fenómeno de El Niño, la irresponsabilidad de control financiero degeneraron en la extensión de
las autoridades de control bancario, los efectos de la crisis a un número cada vez mayor de institucio-
la desregulación financiera, el desgobierno y la nes. En la práctica, la intervención estatal no pudo
corrupción condujeron al país a una crisis sin pre- evitar la quiebra del sector y sirvió, más bien, para
cedentes. Presionado por los principales partidos socializar las pérdidas privadas a través de impues-
políticos, en diciembre de 1998, el gobierno tos, inflación y pérdida de la moneda nacional.
18
Política monetaria que “vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidad
de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno)
entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecería en conclusión, un sistema bimonetario en
el país” (Romero, 1999).
19
En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC –socio parlamentario de Mahuad– consiguió eliminar el derecho de la
AGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a las
autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000).
20
En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996,
por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios vola-
ron al exilio en Miami (Ecuador DEBATE No. 47, agosto de 1999).
63
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En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máxi- de los activos, 60% de los pasivos y más de 70% del
mo: se decretó un feriado bancario y el congela- patrimonio del sistema financiero.22
miento de los depósitos de los ahorristas. El Banco
Central, por su parte, continuó su política de De esta manera, si la década de 1980 fue caracte-
intensa emisión monetaria para evitar el desmoro- rizada como “perdida” para casi toda América
namiento del sistema financiero. El aparato esta- Latina, para Ecuador, la de 1990 arroja datos con
tal se constituyó, así, en el eje de la recuperación el mismo balance desolador. El promedio de la tasa
de los sectores financieros quebrados. de crecimiento anual per cápita fue nulo para toda
la década. La enorme vulnerabilidad del país y el
El gobierno asumió que la reducción generalizada debilitamiento de su capacidad productiva se
del ritmo de actividad, la paralización de la inver- constatan al ver que “la producción económica
sión, el cierre total o parcial de empresas y el cre- por habitante, en 1999, cayó a niveles semejantes
cimiento del desempleo podían ser manejados a los de hace 23 años” (SIISE 3.0, 2001).
como males menores21. Una vez más, se priorizó la
estabilización del sector bancario frente a las acti- En este escenario, el gobierno anunció el default
vidades productivas. El poder de los grupos econó- de su deuda Brady, grave decisión que se sumó a la
micos ligados a la banca influyó directamente en continua postergación de la firma de la carta de
la orientación de la agenda pública. Luego de 20 intención con el FMI y a la incesante emisión
años de desenvolvimiento, las instituciones demo- monetaria23. Esto configuró un escenario de des-
cráticas no eran suficientemente maduras para confianza total de los agentes económicos, la
evitar que el poder económico operara y se expre- incubación acelerada de las condiciones para una
sara como poder político, sin mediación alguna. macrodevaluación y la total pérdida de respaldo
político del gobierno.
Los esfuerzos del Estado por asistir a la banca, pese
a su situación fiscal deficitaria, significaron, para El año 2000 inició con una situación económica
los últimos cuatro años, 164,6 millones de dólares incontrolable y con un gobierno ilegítimo. La fór-
en 1995; 89 millones, en 1996; 292,5 millones, en mula de la dolarización emergió, en esta coyuntu-
1997 y 130,7 millones, en 1998. Como consecuen- ra, más como una suerte de boya política de la
cia de ello, a finales de 1999, el crecimiento anual cabeza del Ejecutivo que como resultado de algún
de la emisión monetaria se ubicó en 152%, la infla- tipo de solución técnica contra la crisis. Al punto
ción anual llegó a 67,2%, el déficit se mantuvo en que, pocos días antes de anunciar la dolarización,
100,3 millones de dólares y la moneda nacional, de el propio presidente calificó su medida “como un
julio de 1998 a noviembre de 1999, experimentó salto al vacío”. Sin embargo, en momentos en los
una devaluación superior a 250%, al pasar de 5400 que la estabilidad del régimen corría peligro, y aun
sucres a 20 000 sucres por dólar. Para el año 2000, en contra de la opinión de muchos funcionarios y
la inflación anual se disparó hacia el 100% y, la técnicos del Banco Central del Ecuador24, el
cotización de la moneda, fijada por el gobierno Ejecutivo saltó al vacío. El acto fue ratificado al
para entrar en el proceso de “dolarización”, alcan- poco tiempo por su sucesor. Este episodio conden-
zó 25 000 sucres por dólar. Poco tiempo después, el sa algunas señales de la gestión política de las
Estado pasó a administrar aproximadamente 59% reformas neoliberales a lo largo de la década.
21
En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicos
como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismo
modo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17%
hasta julio de 1999 (Romero, 1999).
22
Acosta A. 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43.
23
Según la Revista Económica Gestión (No. 67, enero de 2000), la tasa de crecimiento anual de la emisión monetaria,
en el 2000, fue de 152%, superior a la de noviembre de 1999, 143 %, a pesar de que las autoridades habían ofrecido al
FMI que sería menor a 110%.
24
Alberto Acosta (2000) recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: “El propio
Ministro de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la
‘dolarización es un acto de desesperación’ (...). CORDES [Corporación de Estudios para el Desarrollo], organismo pre-
sidido por Oswaldo Hurtado, ex presidente y coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin pre-
paración técnica’ (...).”
64
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Las instituciones estatales radicalizaron su funcio- los bajos recursos destinados a la inversión social, a
namiento como una maquinaria de transferencia los recortes del gasto producidos en el segundo lus-
de recursos públicos hacia élites privadas, gracias a tro de la década para disminuir la carga fiscal y a la
los nexos estables, regulares e institucionalizados poca eficiencia de la focalización de los programas
entre determinadas entidades clave del Estado, la sociales de emergencia que, en ningún momento,
clase política y ciertos poderosos grupos económi- promovieron la movilidad social. Como resultado,
cos y financieros (Andrade, 1999). Se trata de la “nueva” política social tuvo escaso impacto
acuerdos “oligárquico-mafiosos” (Ramírez F., 2000) sobre la pobreza y el bienestar de la población
con altos niveles de organicidad, que han ocasio- (Vos, et. al, 2000, y Ramírez R., 2002).
nado que el Estado y el conjunto de la población
asuman los costos de las recurrentes crisis. Se produjo un sistemático bloqueo del ejercicio de
los derechos sociales, agudizado por viejas y nuevas
La contradicción ha sido siempre clara. Si, por un marginaciones y exclusiones, fruto del empobreci-
lado, se disminuía el presupuesto para el sector miento y la falta de oportunidades. Tal pérdida de
social y se focalizaba su acción para disminuir el los derechos sociales ha sido una amenaza para la
déficit fiscal, por otro, existía un apoyo sistemáti- vigencia de los derechos civiles y políticos y, por
co hacia el sector privado, lo que producía un tanto, para las posibilidades reales de participación
efecto perverso al incrementar el déficit fiscal; es ciudadana, incluidos los pobres, en el proceso deci-
decir, el efecto contrario a los postulados econó- sional del sistema democrático (Ramírez, R., 2004).
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
micos neoclásicos. En el Ecuador, los desequili-
brios del sector privado y sus requerimientos de La dolarización de la economía generó, en cualquier
recursos han explicado el déficit y el endeuda- caso, un efecto político de rearticulación de los sec-
miento del sector público y, por tanto, la necesi- tores empresariales, financieros y, en general, de los
dad de desplegar continuas medidas de ajuste partidos de centroderecha y de derecha en torno a la
fiscal (Izurieta, 2000, en Ramírez R., 2002). propuesta presidencial25. Aun así, una nueva movi-
lización indígena ya se había activado con la convo-
Tales procedimientos se han desarrollado en catoria a los denominados Parlamentos del Pueblo
medio de bajos niveles de control político sobre en cada provincia del país. La dirigencia indígena
las instituciones gubernamentales. La secuencia mantuvo reuniones con el alto mando militar en las
decisional de las reformas ha operado por medio que se plantearon la disolución y revocatoria del
de la primacía de estrechos círculos de funciona- mandato a los tres poderes del Estado. Los indígenas
rios –ministro de Finanzas– y tecnócratas –Junta marcharon a la capital de la República y, en la
Monetaria y Banco Central–. En el Ecuador, este mañana del 21 de enero de 2000, oficiales y tropa
fenómeno se ha complicado debido a la existencia del Ejército ingresaron al Congreso Nacional. El
de un sistema multipartidista extremamente débil, derrocamiento presidencial se consumó en horas de
fragmentado y poco proclive a la formación de la noche, gracias al retiro del apoyo de las clases
alianzas de gobierno. Más aun, la participación dominantes al presidente y al papel arbitral de las
social en dicho contexto gubernamental no podía Fuerzas Armadas.
jamás prosperar.
El nuevo gobierno, sin partido en el Congreso
En este marco, se entienden los factores de trans- Nacional y en medio de la reactivación de la protes-
misión de la desigualdad en el país. Los imperati- ta social liderada por el movimiento indígena, buscó
vos de la política económica, al priorizar la estabilizar en el corto plazo la economía, al mante-
estabilidad por medio del ajuste fiscal, convirtieron ner la dolarización y la promoción de la inversión
a la política social no solo en subsidiaria y asisten- extranjera en el sector petrolero. El resto de pro-
cial, sino en insustancial para la re-distribución de blemas sociales y económicos no merecieron nin-
la riqueza. La desigualdad se explica así en torno a gún programa considerable. La debilidad política
25
A dos días de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el PSC, el PRE y la DP, partido de gobier-
no, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Las cámaras de
empresarios y pequeños industriales también aprobaron la medida (Revista Gestión No. 67, Revista Vistazo No. 667).
65
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26
Fuente de datos: Banco Central del Ecuador.
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Sin embargo, la balanza comercial no petrolera ha 728 millones de dólares y, en 2006, a 3714 millo-
registrado un déficit constante desde el primer año nes de dólares. Es evidente, entonces, que la dola-
de la dolarización. En 2000, el déficit llegaba a rización no ha dinamizado las exportaciones.
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
Fuente: Banco Central del Ecuador.
Elaboración: SENPLADES.
Sin posibilidad de emisión monetaria, las expor- promulgada en junio de 2002. Esta norma prioriza-
taciones constituyen la principal fuente de apro- ba el servicio de la deuda externa y su recompra y
visionamiento de monedas, incluso para las limitaba el crecimiento del gasto primario, que
transacciones locales. En un contexto de apertu- incluye inversión social, al colocar un tope de 3,5%
ra comercial, la dolarización impide reaccionar y de crecimiento anual real. Las preasignaciones de
hacer uso de instrumentos que sí poseen las eco- ley reducían prácticamente a cero la posibilidad de
nomías vecinas ante la pérdida de competitividad ejercer una política discrecional anticíclica. Si la
de los productores locales. Por lo demás, tal y dolarización fue una camisa de fuerza para una polí-
como fue conducido, este proceso no dio lugar a tica monetaria alienada por el salvataje bancario, la
la nivelación de las tasas de interés internas con LOREYTF redujo al ministro de Economía y
las externas ni garantizó el acceso a los mercados Finanzas al papel de cajero del gasto público; oficio
financieros internacionales. que ha ejercido con suficiente discrecionalidad para
exacerbar la pugna distributiva o dar prioridad a los
En medio de un proceso de descapitalización y de rubros de egreso de su preferencia.
la baja eficiencia institucional de la estatal petro-
lera, la dependencia del precio del petróleo abrió El segundo problema era menos evidente, pero
un amplio margen de incertidumbre sobre las bon- igual o más significativo: el ancla nominal extre-
dades de la dolarización para dinamizar la econo- ma no había modificado la conducta de los agen-
mía ecuatoriana. tes, pues los problemas distributivos seguían
arbitrándose como cuando no se había perdido la
Además, en el ciclo político posterior a su promul- relativa soberanía monetaria que procuraba un
gación, emergieron dos problemas que complica- Banco Central emisor. Incluso existían nuevos ali-
ban la sostenibilidad del esquema monetario. El cientes de riesgo ecológico. La necesidad de divi-
primero, la regulación de la política fiscal estable- sas que experimentaba el Estado incentivaba a los
cida en la Ley Orgánica de Responsabilidad, agentes privados o públicos a incurrir en un com-
Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), portamiento que implicaba mayor explotación de
67
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los recursos naturales, sin que necesariamente se facciones de su burguesía, adquiere una dinámica
consideren –o mejoren– las normas o estándares del todo original, que podría calificarse como
ambientales vigentes (Falconí y Jácome 2002). Es “neoliberalismo criollo”.
más, esos agentes sentían un mayor respaldo del
sector público, que parecía “autorizarles” una explo- 4.1.5. La apertura comercial:
tación más agresiva de los recursos naturales.27 ¿se democratizó la economía?28
El paso por el poder del Partido Sociedad Patriótica
Una tasa de crecimiento siempre menor a la pro- (2003-2005) -en alianza con Pachakutik, el brazo
puesta por quienes sostuvieron la dolarización pro- político del movimiento indígena- a pesar de sus
fundizó la desigualdad y la exclusión social, como ofertas electorales, no hizo sino continuar con la
lo comprueban las mediciones de pobreza, inequi- misma política económica de sus antecesores.
dad, salarios y empleo. Si en un primer momento
de la dolarización estos indicadores se atenuaron Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI,
parcialmente, las rigideces del esquema monetario el Presidente del Partido Sociedad Patriótica pro-
advierten sobre las inciertas condiciones de las siguió con el uso de la política fiscal como único
mayorías poblacionales. mecanismo de ajuste en una economía dolarizada.
Además, decretó el alza de los precios de las gaso-
Desarrollo y crecimiento no son sinónimos, pero linas y de los servicios públicos. Su política exte-
se encuentran vinculados aunque no en forma tan rior implicó un sospechoso alineamiento con los
mecánica, como considera la ortodoxia económi- Estados Unidos en su agenda anti-narcóticos deri-
ca. Y la pregunta relevante, en la primera década vada del Plan Colombia. Este conjunto de opcio-
del siglo XXI, es, ¿qué efectos puede tener en esos nes alejó al movimiento indígena de la alianza
dos conceptos la pérdida de soberanía monetaria? gubernamental que había llegado al poder con la
Si la moneda fuera el velo que oculta la economía promesa de superar el neoliberalismo. El distan-
real, su sustitución, en el largo plazo, sería irrele- ciamiento de su oferta electoral y el progresivo
vante; pero si, como sostienen otras corrientes de autoritarismo y atropello a las instituciones demo-
pensamiento, el dinero sí importa, crecimiento y cráticas, incidieron en la caída de ese régimen en
desarrollo se verán afectados irremediablemente, abril 2005. Una vez más, potentes movilizaciones
para bien o para mal. ciudadanas empujaron el cambio de mando.
En el balance, la singular historia económica Aunque muchos de los principales funcionarios del
ecuatoriana de la última década tiene menos rela- Partido Sociedad Patriótica fueron militares, ex
ción con el desarrollo y más con el fracaso del cre- militares y parientes de los principales dirigentes
cimiento. En el origen de este proceso, se del partido, los puestos estratégicos en las institu-
encuentran las políticas de estabilización macro- ciones claves para el mantenimiento de la agenda
económica, que desembocaron en la dolarización económica fueron ocupados por allegados a los tra-
unilateral en enero de 2000 y en la continuidad en dicionales círculos bancarios y empresariales del
el tiempo de gran parte de los soportes de la domi- país. Tal ha sido una de las principales estrategias
nación tradicional. Ello hizo que el Ecuador forme que los grupos dominantes han empleado a lo largo
parte de la media década perdida que identifica la de las dos últimas décadas con el fin de preservar sus
CEPAL entre 1997 y 2002 (CEPAL, 2004). espacios de poder y de control de la economía.
27
La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonas ambientalmente sen-
sibles –como la de Mindo–, es un claro ejemplo de esta tendencia.
28
Esta parte del documento está basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade P., 2005.
68
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4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
respecto es el del sector de las floricultoras.
• La internacionalización del sistema finan-
Si bien la promoción de las exportaciones ciero ecuatoriano a partir de 1994 culminó
no implicó una efectiva ampliación y diver- en la quiebra masiva de bancos y otras enti-
sificación de la estructura productiva del dades financieras en 1998-2000. La desre-
país, si contribuyó al dinamismo de ciertos gulación de las leyes de control financiero
segmentos de las exportaciones privadas debilitó la capacidad del Estado para con-
ecuatorianas, como la producción de cama- trolar las operaciones financieras que los
rones y flores29. Ello se produjo, sin embargo, grupos económicos podían realizar entre sí
en condiciones adversas para la absorción de y con los bancos de los cuales éstos eran
empleo y en medio de una persistente con- accionistas mayoritarios.
centración de los activos productivos.
Los grupos económicos emergentes -que
El control de tierras ha sido un efecto de habían prosperado gracias a su participación
herencia histórica que incluye la concen- en la exportación de banano, camarón, flores,
tración de la propiedad agrícola fértil, la etc.,- también siguieron la estrategia de finan-
existencia de un gran número de familias ciación de sus ganancias, fundando bancos,
campesinas sin tierra, y la capacidad de los casas de valores, y otras organizaciones de
empresarios florícolas para captar capital intermediación con la esperanza de obtener
por sus relaciones con los grupos financie- ganancias rápidas. Las entidades financieras
ros ecuatorianos y con los inversionistas proliferaron y la economía en su conjunto -
extranjeros. La explotación laboral se refor- tanto del lado de la oferta como del de la
zó con las políticas neoliberales que –desde demanda- se volvió altamente dependiente
inicios de los noventa- disminuyeron las del sistema financiero y fue reacia a conectar-
oportunidades de los trabajadores para se con el sector productivo de la economía.
29
Entre 1990 y 1998, el valor FOB de las exportaciones de flores pasó de U.S.$ 13’598.000 a U.S.$ 161’962.000, es decir
su valor se multiplicó en doce veces; en 1998 las exportaciones de flores eran el 5% de las exportaciones totales del país
(Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadísticas del Banco Central del Ecuador); el sector había generado
hasta 1998 36.000 empleos. En este período (1990-1998) el Ecuador pasó de ser un exportador marginal de flores fres-
cas, a ser el tercer productor mundial (World Bank, 2004: 87).
30
Las exportaciones bananeras también crecieron en el período en examen gracias a las condiciones creadas por la flexi-
bilización laboral, entre otras razones.
69
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Si bien fueron los sectores medios y popula- está basado en Cuenca. En Guayaquil pros-
res los que salieron más perjudicados por el pera el grupo económico más grande y más
colapso económico, éste y la misma dolari- antiguo del país, aunque dividido en dos sub-
zación de la economía alteraron también las grupos que controlan negocios de exporta-
relaciones y composición interna de los mis- ción, importación y bienes inmobiliarios
mos sectores dominantes: a) los capitalistas (Revista Gestión, 2004).
prósperos que habían logrado organizar gru-
pos económicos más pequeños fueron prác- En una economía organizada en oligopo-
ticamente barridos del escenario; b) dos lios, estos grupos constituyen el núcleo de
poderosas familias guayaquileñas y un grupo los “nuevos sectores dominantes” y en su
económico quiteño que controlaban viejos torno orbitan un conjunto de grupos meno-
grupos económicos vieron drásticamente res en relación de dependencia. La dolariza-
reducido su poder económico: líderes del ción y el pago de la abultada deuda externa
mayor grupo económico de la Costa, que son los mecanismos que han articulado
sigue manejando varios medios de comuni- económicamente las relaciones de domina-
cación, huyeron a Miami y una parte de sus ción entre ese núcleo, su periferia y el resto
bienes -especialmente propiedades inmobi- de la sociedad ecuatoriana. Estos factores
liarias y el banco más grande del país-, al han incidido para que bajo el nuevo siste-
finalizar el siglo pasado, pasaron a manos del ma monetario se haya completado la
Estado; el líder de otro grupo financiero, de reconstitución del tradicional modelo de
rancio antecedente cacaotero y dueño de la crecimiento por exportaciones del Ecuador.
empresa distribuidora de energía eléctrica
de Guayaquil, fue reducido a prisión. Un • Transferencia del patrimonio y de los acti-
tercer grupo económico serrano, vinculado vos (descapitalización) al servicio de la
al tráfico petrolero, también recibió el casti- deuda. Luego de la crisis bancaria y la dola-
go judicial; y c) luego de la crisis financiera, rización del año 2000, la evidencia disponi-
y aún en medio de una intensa disputa por ble indica que el factor clave en la
reubicarse dentro del mercado, los más recuperación ecuatoriana ha sido el nuevo
grandes grupos económicos salieron relati- boom petrolero. Al igual que el de los
vamente ilesos e incluso se fortalecieron. setenta del siglo pasado, aunque en condi-
Un nuevo ciclo de concentración de la ciones más desfavorables, la apertura de
riqueza se abrió a partir de entonces. nuevos campos petroleros y la construcción
del nuevo oleoducto han sido posibles por
La ‘nueva’ concentración económica está la asociación del Estado con compañías
atravesada por factores de diferenciación transnacionales extranjeras y en un contex-
basados en un reacomodo territorial de la to internacional de altos precios.
influencia económica. Tres de los mayores
grupos económicos sobrevivientes se Pero a diferencia de lo que ocurrió enton-
encuentran ahora basados en la Sierra, dos ces, en la actualidad el Estado no ha inver-
de ellos se localizan en Quito. Uno incluye tido los recursos económicos en
al mayor banco del país, las principales tarje- desarrollar una infraestructura industrial,
tas de crédito, inversiones en floricultura, sino en promover las exportaciones prima-
franquicias de servicios, medios de comuni- rias privadas (caso floricultoras), en pagar
cación, etc. Y otro tiene intereses en nego- la deuda externa y en financiar las impor-
cios de importación y exportación, taciones. El empleo del pago de la deuda
franquicias de servicios y la industria del externa tiene que ver directamente con el
entretenimiento y en la producción agrope- fortalecimiento de algunos grupos econó-
cuaria para consumo doméstico. Un tercer micos en el sector financiero. La renego-
grupo con inversiones en compañías de avia- ciación de los pagos de los bonos Brady en
ción, comercialización de vehículos, el mer- bonos Global (2000) y el bajo precio de
cado inmobiliario, negocios de importación mercado de esos bonos, facilitaron a la
y exportación, y medios de comunicación, ‘banca sobreviviente’ la compra de bonos
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de deuda, cuyo pago quedó automática- con el fin de la fase fácil del ajuste estructural
mente garantizado gracias a la creación del entre 1984 y 1996. Estos problemas crecieron en
Fondo de Estabilización, Inversión Social medio del desorden económico causado por la cri-
y Reducción del Endeudamiento Público sis financiera de 1997-2000 y de la temporal fisu-
(FEIREP). ra de poder creada por la emergencia de un nuevo
actor político: los sectores populares rurales orga-
Así, el pueblo ecuatoriano no solamente nizados en el movimiento indígena.
que no percibió ningún beneficio de los
ingresos generados por el boom petróleo Es evidente que el colapso económico de 1997-
sino que, además, estuvo abocado a una 2000 no puso fin a la larga historia de un modelo
mayor austeridad en el gasto público a fin de crecimiento extremadamente básico orientado
de generar los excedentes financieros hacia afuera y que gran parte de los convenciona-
necesarios para pagar el servicio de la les grupos económicos han salido beneficiados
deuda pública. incluso de la crisis temporal del modelo. Esta
adaptación no ha dejado de tener sus costos, las
La dolarización ha incidido y continúa relaciones entre los sectores dominantes han cam-
influenciando en las estrategias económicas biado, pero no lo suficiente como para comprome-
de los grupos dominantes en otro sentido: ter en el largo plazo su reproducción.
ha acentuado una estructura de demanda
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
guiada por las preferencias de los consumi- A pesar de ello y de que los tecnócratas neolibe-
dores con mayor poder adquisitivo, los cua- rales han permanecido largamente en el control
les compran productos importados y de las decisiones de política económica, los sec-
servicios proporcionados en muchos casos tores dominantes no han logrado generar uno o
por franquicias internacionales. En uno y varios partidos políticos capaces de transformar
otro caso, los grupos económicos mayores el dominio económico en dominio legítimo esta-
controlan, casi oligopólicamente, tanto la ble. Tampoco han conseguido integrar de mane-
importación de bienes industrializados, su ra permanente en el esquema de reproducción
distribución -a través de cadenas de super- del modelo neoliberal a los liderazgos políticos y
mercados o mediante la instalación conjun- sociales de los sectores populares. Lo más que
ta de servicios en ‘malls’- y, directamente, la han alcanzado en este aspecto es constituir ‘par-
propiedad local de las franquicias. tidos orgánicos’ regionales que, por su propia
dinámica interna -faccionalismo y particularis-
En suma, a pesar de que el camino hacia la plena mo-, tampoco han ofrecido una solución al pro-
dominación oligárquica ya no es tan despejado blema de “dominar sin gobernar directamente”
como lo fue hasta muy avanzado el siglo XX, en (Andrade, 2005).
nuestros días los actores y grupos de poder antes
descritos detentan un inmenso poder de veto fác- Los problemas de construcción político-organizativa
tico sobre segmentos claves de las instituciones de los sectores dominantes, así como el aumento en
democráticas y las decisiones políticas que surgen el nivel de conflictividad entre sus diversas faccio-
del Estado Nacional. nes, han abierto el contexto para la emergencia de
nuevos actores sociales interesados en reorientar los
Si los cambios en las relaciones de poder entre los destinos económicos y políticos del país. De la mano
sectores dominantes han afirmado, en gran medida, de los movimientos sociales -sobre todo del movi-
la primacía de los grupos económicos frente al miento indígena y otras organizaciones colectivas-
Estado, ello no ha implicado que hayan sido capaces que resistieron a los avances de las políticas de ajus-
de asegurar su pleno control por la vía electoral, al te estructural en los años 90, en el siglo XXI han sur-
menos no de forma estable, y menos aún que hayan gido nuevos agentes colectivos, bajo la forma de
podido impedir la emergencia de una serie de acto- asambleas, movimientos ciudadanos, redes y coali-
res sociales y colectivos distantes de sus proyectos. ciones sociales, que han debilitado más aún la legi-
timidad de los partidos políticos y han entrado en la
Los problemas de los sectores dominantes para disputa por la definitiva salida del ciclo neoliberal
asegurar la dominación política se incrementaron en el Ecuador.
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Es en dicho momento político que se inscribe la via- las funciones del Estado como garante de dere-
bilidad política de este Plan Nacional de Desarrollo. chos, como productor de bienes públicos de cali-
dad y como promotor eficiente de un desarrollo
4.1.6. Un balance global de la humano estable y soberano.
política neoliberal
El panorama descrito permite concluir que el mode- Ello ha redundado en la continuidad de determi-
lo de crecimiento existente en el Ecuador, en los nadas relaciones de poder, en las que las clases
últimos 15 años, ha conducido a la simplificación de dominantes aparecen como las únicas beneficia-
la producción nacional, por el predominio de aque- rias de los escasos frutos del crecimiento económi-
llas ramas económicas que generan rentas por pre- co. Su poder económico ha sido la base para su
cios internacionales favorables, mientras que las altísimo nivel de influencia política sobre las ins-
posibles bases de una estructura productiva nacional tituciones públicas.
y autónoma han sido barridas por un modelo de
importaciones que beneficia a consumidores de Así, la fragilidad de las instituciones estatales y del
altos ingresos y a empresarios especuladores. aparato productivo se evidenció al final del siglo
pasado, cuando no hubo capacidad para enfrentar
La reprimarización de la economía, la escasa adecuadamente factores adversos como el fenóme-
inversión productiva y el énfasis en la protección no de El Niño (1998) y la crisis bancaria (1999),
del capital financiero han impedido, en efecto, la que determinaron un incremento de la pobreza de
reactivación de la estructura productiva nacional 12,84%, entre 1995 y 1999, hasta alcanzar a
y su plena diversificación para un rendimiento 52,18% de la población del país (Cuadro 4.1).
más equilibrado de la economía.
La estabilidad nominal provista por la dolariza-
Por lo demás, la competitividad centrada en la ción permitió que, seis años más tarde, en 2006,
reducción de costos del trabajo y en la obtención la pobreza y la pobreza extrema retornaran a
de rentas extractivas a costa del deterioro de los niveles similares a los registrados hace una déca-
ecosistemas, junto con la desregulación del mer- da. No obstante, dado el crecimiento poblacio-
cado y la ineficacia de un sistema tributario que nal y sabiendo que la tasa de fecundidad de los
no permite obtener los impuestos del capital y de más pobres es más elevada que el resto de la
los contribuyentes de mayores ingresos, son fac- población, se puede afirmar que, en los últimos
tores avanzados por el neoliberalismo, que tuvie- 10 años, existe un mayor número de pobres en
ron graves consecuencias en el debilitamiento de términos absolutos.
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Los problemas ocasionados por los desastres natu- 16 años considerados, el decil nueve mantuvo su
rales, la crisis financiera o el cambio de moneda participación del ingreso en 16,2%, mientras el
no han impactado en forma simétrica a la pobla- decil más favorecido incrementó su participación
ción. Según el SIEH-ENEMDU, entre 1990 y de 35,5% a 41,8% (Gráfico 4.4). En el período
2006, sólo los hogares pertenecientes a los estratos mencionado, se puede observar un proceso de
de ingresos más altos no vieron retroceder su polarización social: mientras en 1990 la diferencia
ingreso per cápita, mientras que, sistemáticamen- entre el 10% más rico era de 18,6 veces más que el
te, los ocho primeros deciles de la población redu- 10% más pobre, en el 2006 esta diferencia es de 28
jeron sus niveles de percepción de ingresos. En los veces más (Ramírez R., 2007).
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
Fuente: SIEH-ENEMDU, 1990-2006.
Elaboración: SENPLADES.
31
Tal proceso no parece haber cambiado. No es simple coincidencia que hoy en día la escolaridad promedio de los traba-
jadores dedicados a las actividades exportadoras (el denominado sector transable) sea casi 4 años mayor que la de los
sectores dedicados a las satisfacciones propias del mercado interno (el denominado sector no transable de la economía).
73
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La evolución de la pobreza está vinculada, más El ingreso y el consumo de los hogares no han sido
bien, a los ciclos económicos, en especial a los distribuidos de manera equitativa, lo que ha frenado
precios internacionales del petróleo y al ingreso el crecimiento de la demanda agregada y las posibi-
de remesas. lidades de expansión de la economía nacional. Pero,
asimismo, la producción ha mostrado un proceso de
En consecuencia, el crecimiento, entendido en concentración industrial que ha favorecido a las
un sentido abstracto32, y la estabilidad macroeco- empresas formadoras de precios, a costa de las
nómica son condiciones necesarias, pero no sufi- empresas tomadoras de precios33; ha limitado las
cientes, para reducir la pobreza. Más aun, el condiciones reales de competencia; obstaculizado
crecimiento y la estabilidad macro no son valores prácticas de mercado transparentes y frenado la
en sí mismos, son instrumentos que deben articu- expansión de la demanda de empleo formal, bien
larse en beneficio, sobre todo, de los pobres, es remunerado e incluyente. La concentración indus-
decir, deben considerar al mismo tiempo meca- trial en el Ecuador, medida por el coeficiente de
nismos de inclusión social y productiva de los Gini, demuestra la desigual estructura de la industria
grupos más vulnerables del país. nacional y constata que la producción industrial ha
sido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2).
Las inequidades que este esquema de crecimiento A pesar de que en el período más fuerte de libera-
ha consolidado no se limitan a la distribución del lización de la economía se dio mayor importancia
ingreso o a la concentración de la propiedad pri- relativa a los sectores transables del aparato pro-
vada (extranjera y nacional) del aparato producti- ductivo (los que pueden comercializarse en el
vo. La preponderancia otorgada al sector externo, mercado internacional), durante la década pasada
como guía del crecimiento económico, inhibe un estos sectores experimentaron limitados incre-
equilibrado desarrollo humano en todo el territo- mentos de su productividad. Entre 1992 y 1997,
rio nacional, ya que evita que sus regiones se inte- hubo un incremento de 2,4% para todos los tran-
gren en un proceso armónico en el que se sables y de 1,3% para los no transables, excepto el
reduzcan las disparidades. petróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas
32
Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva que sea capaz de integrar el tra-
bajo nacional y promover una soberanía nacional ante las variaciones de los factores externos.
33
Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico que pueden aumen-
tar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la demanda. Las empresas tomadoras de pre-
cios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen mayor injerencia en la definición de los precios del mercado.
74
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en el uso de capital –petróleo (transable), electri- intereses vinculados en el manejo de los ahorros
cidad y agua (hasta entonces no transables)– de la ciudadanía.
experimentaron crecimientos significativos de su
productividad (8,5% y 13%, respectivamente). Desde 2000, el argumento central para sostener la
Sin embargo, su demanda de empleo apenas dolarización se ha basado en la necesidad de expor-
alcanzó a 0,7% de la demanda total de empleo de tar cada vez más para financiar la balanza externa,
los sectores no agrícolas. Mientras tanto, las en un escenario general de apertura económica. Los
ramas de actividad no transables no agrícolas, que resultados alcanzados muestran el fracaso de esta
ocuparon 82,7% de la demanda total de empleos estrategia. Entre 2000 y 2005, el índice de apertura
no agrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en su de la economía ecuatoriana se incrementó de 0,748
productividad (Vos, 2002). a 0,812, lo que, según la ortodoxia predominante,
indicaría una evolución apropiada. No obstante, la
Si bien este conjunto de datos da cuenta de dos balanza comercial (incluye bienes y servicios) se
décadas perdidas de desarrollo, existe un espejis- deterioró. Hubo un crecimiento real de las impor-
mo en el crecimiento, originado a partir de la cri- taciones equivalente a 45,1%, pero las exportacio-
sis vivida en el país luego del salvataje bancario nes sólo crecieron 34,1%, en especial debido a la
propiciado por las élites en 1999, para sostener a evolución del precio internacional del petróleo,
un sector que adolecía de enormes deficiencias de variable totalmente fuera de control y que oscila de
gestión y amplios márgenes de discrecionalidad e acuerdo a factores exógenos (Gráfico 4.5).
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006
–como porcentaje del PIB–
75
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Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre.
Fuente: Banco Central del Ecuador y Dirección Nacional de Migración, INEC.
Elaboración: SENPLADES.
La sociedad ha sufrido, en suma, las consecuencias puestas a soportar. Las “turbulencias” políticas y la
del ajuste estructural impuesto por la coalición de creciente desconfianza en las instituciones políti-
fuerzas políticas y económicas externas y las élites cas confirmaron lo que las políticas del Consenso
nacionales carentes de un proyecto propio que de Washington, impulsadas por los organismos
trascienda la acumulación y defensa de posiciones financieros multilaterales y la Organización
de privilegio. Los efectos son indiscutibles: una Mundial de Comercio, ya anticipaban: la genera-
sociedad crecientemente fragmentada, polarizada, ción de una sociedad cada vez más ostentosamen-
en la que ha sido evidente el deterioro de las vidas te injusta y muy proclive a continuos problemas
de las mayorías, más allá de lo que estaban dis- de inestabilidad y conflicto político.
76
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4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
proceso de priorización consensuado y el uso efi-
expresando una crisis del sistema capitalista. ciente de los recursos internos aplicados a la estra-
En un contexto de políticas neoliberales, las respues- tegia nacional de desarrollo, y lograr fuentes de
tas tradicionales a la crisis hubieran sido políticas pro financiamiento externo (multilateral, regional o
cíclicas y medidas en procura de austeridad en la bilateral) que van a ser necesarias, en el marco del
política fiscal. En el tema comercial se hubiera pro- respeto a la soberanía nacional.
movido un aperturismo insensato e indiscriminado y Por el lado de los ingresos, profundizar la reforma
el ajuste hubiera sido a través de la flexibilización tributaria será una tarea que deberá continuar,
laboral. Sin embargo, el Ecuador ha respondido a la sobre el entendido de que sin capacidad recaudato-
crisis con medidas que enfatizan en una nueva visión ria no se puede tener fuerte incidencia distributiva.
pos neoliberal. Estas incluyen a las políticas que el
Gobierno ha realizado para blindarse de la crisis, las La necesidad de maximizar las reservas petroleras y
políticas de corto plazo para enfrentar la crisis y las de diversificar la producción, incluyendo la genera-
políticas de mediano y largo plazo para promover un ción de valor agregado a los bienes primarios, al igual
modo de generación de riqueza distinto. que la diversificación de los mercados, son tareas
urgentes que deben concretarse para reducir los efec-
De eso modo, Ecuador ha dado grandes pasos para
tos de los choques externos descritos anteriormente.
evitar la vulnerabilidad del país ante las crisis del
capitalismo. De haber tenido más tiempo para cose- Por el lado de los gastos, se debe impulsar la reduc-
char los resultados de la política macroeconómica, ción de los costos de transacción en procedimien-
esta crisis nos habría afectado mucho menos. Ello tos administrativos burocráticos que faciliten la
demuestra la validez de las medidas anticíclicas implementación de la política pública.
aplicadas por el Gobierno Nacional para lograr que En relación a la función de regulación, la consolida-
la crisis no afecte a los sectores más pobres del país.
ción y puesta en marcha de la nueva arquitectura
El oportuno esfuerzo realizado por nuestro país financiera que incorpora las diferentes iniciativas de
desde 2006 por recuperar el rol del Estado debe finanzas populares es otra misión importante para
continuar, fortalecerse y tornarse prioritario en que en la economía ecuatoriana exista un manejo
relación con dos aspectos: primero, el uso eficiente fiscal transparente y ágil, que reduzca la incertidum-
de los recursos públicos que se verán disminuidos bre de la economía y permita relanzar la iniciativa
por el mismo efecto de la crisis mundial; segundo, privada (sobre todo la economía popular y solidaria
el fortalecimiento del apoyo nacional a la agenda pero también la economía empresarial) hacia el
de cambios plasmada en el presente Plan Nacional largo plazo, con el fin de defender el empleo y reac-
para el Buen Vivir, de tal manera que logremos tivar la producción desde abajo, desde un punto de
atravesar la crisis sin afectar a los más pobres, sin vista humano, hasta conseguir atacar el problema
77
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desde la base y reactivar la economía de la colecti- nes para bloquear la crisis no se transformen en
vidad. El rol del Banco del IESS, el relanzamiento al caos. Se necesita intervenir con fuerza para insta-
mercado de capitales, la Red de Seguridad lar reglas generales que prefigure un nuevo acuer-
Financiera, los nuevos roles de la Banca Pública for- do que garantice la gobernabilidad y la
man parte de esta nueva arquitectura financiera. continuidad de la construcción del nuevo modelo.
Por tanto, el fomento, la organización, la visuali-
4.1.8. Tendencias demográficas
zación de la economía popular y solidaria, su auto-
rregulación social basada en la democracia Una estrategia de largo plazo requiere considerar las
interna, son componentes del marco legal requeri- tendencias y variaciones demográficas del país
do para dinamizar a este sector, que requiere de la durante ese período. Los cambios poblacionales que
activación de la economía y la priorización de la se prevén para el Ecuador hacia el 2025 son varios.
economía endógena para el Buen Vivir. Todos éstos, en su conjunto, plantean el reto de pla-
nificar bajo consideraciones de variabilidad etárea,
En el escenario internacional, la búsqueda de la
composición de género, esperanza de vida, entre
inserción inteligente y soberana en el concierto
otros. Las dinámicas poblacionales de los futuros
mundial debe concretarse en el caso comercial. Si
años impactarán sobre las políticas públicas en
bien en el corto plazo el mayor desafío es mante-
ámbitos tan importantes y diversos que van desde la
ner los espacios de mercados logrados, en el
sostenibilidad del sistema de seguridad social hasta
mediano y largo plazo se debe buscar diversifica-
la cobertura de educación básica, media y superior.
ción y nuevos mercados. Esta inserción privilegia
el impulso a la integración Sur-Sur, y el esfuerzo De acuerdo a las proyecciones, para el 2025
de consolidar UNASUR; seguir y apoyar la agen- Ecuador tendrá una población de 17.1 millones de
da de los países que buscan nuevas reglas para habitantes. Pese a que el ritmo de crecimiento des-
establecer un equilibrio mundial diferente. cenderá a un promedio anual de 1,1% después del
2020, el aumento de 3,3 millones de personas signi-
Frente a la posible guerra de devaluaciones será
fica un incremento considerable de habitantes.
necesario contar con un mecanismo de salvaguar-
Además, la fecundidad se situará en 2,1 hijos por
dia cambiaria legítimo en la normativa internacio-
mujer, es decir cerca del nivel de reemplazo.
nal y expedito en términos operativos (disparadores
Entonces, se puede esperar una población más
que bloqueen oportunamente la entrada de produc-
grande, pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse.
tos que pueden dañar la producción nacional), con
un instrumental de medidas de control de frontera. Simultáneamente, la esperanza de vida al nacer
aumentará algo más de 2 años, llegando a 77,5 años
En términos defensivos, será necesario bloquear
para ambos sexos, y la tasa de mortalidad infantil se
la negociación de acuerdos al estilo y contenido
reducirá a cerca de la mitad durante los próximos
de los tratados de libre comercio, que limitarían
17 años, pues pasará de 20 a 11 por mil nacidos
la capacidad de maniobra soberana de impulsar
vivos entre los años 2008 y 2025, respectivamente.
un modelo de economía endógena para el Buen
Consecuencia de ello, el balance entre los diferen-
Vivir. Igualmente, habrá que fortalecer la defensa
tes grupos de edad se alterará significativamente. La
nacional en los litigios legales con empresas
importancia relativa de la población menor de 15
internacionales pues el valor de las potenciales
años se reducirá de 31,2% a 24,5%, mientras que la
demandas suman un presupuesto anual del
de la población de 15 a 64 años se elevará del 63 al
Ecuador, lo cual limitaría la posibilidad de impul-
66% y la de la población de 65 y más años se incre-
sar los cambios propuestos.
mentará del 6 al 9,3%.34 En otras palabras, estaría-
En lo político, la crisis es el mejor aliado de las mos ante un proceso de envejecimiento
fuerzas políticas opositoras, por lo que se requiere demográfico más acentuado, como se puede apre-
un manejo político concentrado en la construc- ciar en la evolución de la pirámide poblacional
ción de una estrategia que permita que las accio- ecuatoriana desde 1980 en los siguientes gráficos.
34
Las proyecciones también evidencian que como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad y el progresivo
aumento de la esperanza de vida de la población adulta mayor, el índice de envejecimiento demográfico casi duplicará
su valor entre los años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60
y más años, al terminar el primer cuarto de este siglo habrán 54.
78
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Gráfico 4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
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El cambio en la pirámide implicará que la pobla- cación superior, es decir aquella comprendida entre
ción en edades laborales y adultas aumentará, los 18 y 24 años, incrementará su tamaño durante
mientras que la población menor a quince años se los próximos 17 años. Pasará de 1’809.000 personas
irá contrayendo.35 Esto abriría la posibilidad de a 1’983.000 entre 2008 y 2025. Entonces, será
aprovechar la denominada “ventana de oportuni- necesario poner un importante énfasis en la educa-
dades”, es decir aquel período finito en el tiempo ción superior en la próxima década y media, sobre-
en que el mayor crecimiento de la población de las todo advirtiendo el incremento de la Población
edades laborales ofrece la posibilidad de aumentar Económicamente Activa.
la producción y la riqueza nacional a través de su
adecuada y progresiva incorporación al trabajo.36 Las proyecciones, justamente, prevén que la PEA
Por tanto, la generación de empleos adecuados y aumente a una velocidad promedio anual de
de calidad se hace indispensable, sin olvidar la 2.2%.37 En términos absolutos, esto implicará que
necesidad de formar, educar y capacitar a esta cada año se integren a la fuerza laboral 170.000
población para lograr su potencial máximo. personas en promedio. Siendo así, mantener la
actual tasa de desempleo –alrededor del 7%–
Adicionalmente, los cambios en el perfil etáreo hacia el año 2025, requerirá crear 154.000 empleos
conllevarán modificaciones importantes en el con- anuales en promedio.
sumo económico. Es probable que, en el curso de
los próximos 17 años, el crecimiento promedio Los retos que plantean los cambios poblacionales
anual de la demanda por bienes y servicios de la previstos hacia el 2025 no son menores. Es preciso
población menor de 15 años se torne negativo (- tomar en cuenta las variaciones anotadas para pla-
0,1%). Mientras tanto, la demanda que correspon- nificar los cambios en el modelo de acumulación y
de a la población entre 15 y 64 años aumentaría a generación de riqueza. Aprovechar la breve “ven-
una velocidad de 1,5% en promedio anual y la de tana de oportunidad” de los próximos años es una
los adultos mayores crecería a un ritmo, también chance que no se puede dejar pasar, puesto que en
promedio, 2,4 veces mayor que el anterior (3.8%). el largo plazo el envejecimiento de la población
puede hacerse todavía más marcado, obligando a
Así como el consumo, la demanda por servicios enfrentar escenarios más complejos en torno a
de salud de la población adulta mayor crecerá a seguridad social, producción y servicios.
una velocidad significativamente superior a la de
la población entre 15 y 64 años (3,8% frente a
1,9%, respectivamente), a la vez que aquella de 4.2. 31 Meses de
las personas menores de 15 años se tornará nega- Revolución Ciudadana
tiva (-0,2%). A estos cambios se sumarían otros
en temas relacionados a la educación. 4.2.1. El cambio político:
hacia el quiebre democrático
Proyectando que la población de 5 a 14 años empe- de la dominación oligárquica
zará a disminuir desde el 2010, es probable que a El 27 de abril de 2009, 3 584 236 de ecuatorianos,
partir de ese año la demanda por educación básica que representan 51,99% de los votos, ratificaron
muy probablemente tienda a declinar. Por el lado el proyecto político del Movimiento Patria Altiva
de la educación media, la población entre 15 y 17 y Soberana (PAIS) y, en un hecho sin precedentes
años aumentaría su tamaño hasta el año 2015, des- en el actual ciclo democrático, reeligieron en pri-
pués de lo cual comenzaría a reducirse numérica- mera vuelta al binomio Rafael Correa-Lenin
mente. A diferencia de los subconjuntos anteriores, Moreno como gobernantes para el período
la población que potencialmente demandaría edu- 2009-2013. Luego de 10 años de inestabilidad y
35
En términos absolutos la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 efectivos (cerca de 6.300 per-
sonas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas mayores aumentará en 2’600.760 per-
sonas, respectivamente.
36
En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta alcanzar en el año 2025
un valor cercano al 51%.
37
Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6.3 millones de efectivos a 9.1 millones.
80
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turbulencia política, el pueblo ecuatoriano decide más de 70% (septiembre de 2007) y la aprobación
confirmar en el ejercicio del poder a una tenden- de la nueva Carta Magna contó con el respaldo de
cia que encarna múltiples expectativas y posibili- 64% de la ciudadanía (septiembre de 2008). El pue-
dades de cambio y construcción de un verdadero blo refrendó, en todas estas ocasiones, con su parti-
proyecto nacional de desarrollo. cipación directa en las urnas, la ruta de la
transformación estructural del Estado y del modelo
Antes de las elecciones de abril de 2009, el pueblo de desarrollo a la que, desde enero de 2007, se había
ratificó en las urnas, y por tres ocasiones, el impulso comprometido el nuevo gobierno ecuatoriano.
que el Gobierno de la Revolución Ciudadana había
otorgado al proceso de transformación constitucio- Más aun, por primera vez en los últimos 30 años
nal, como condición indispensable para modificar de regímenes civiles, la distribución territorial del
las bases de la economía, la sociedad y la política y voto no reflejó las históricas divisiones regionales
generar un nuevo pacto de convivencia nacional. del país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil). La
Así, la convocatoria a una Asamblea Constituyente opción del cambio triunfó incluso en la ciudad de
fue aprobada por 81% de los ciudadanos (abril de Guayaquil –donde, hace 15 años, el derechista
2007), la votación de los movimientos y partidos Partido Social Cristiano ha controlado todos los
políticos –Alianza País, MPD, Pachakutik, entre resortes del poder local– y prácticamente en todo
otros– que sostenían la opción de cambio alcanzó el territorio nacional (Mapa 4.1).
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 1978-2009 (primera vuelta)
81
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Resultados 2009
Fuente:
Consejo Nacional Electoral.
Elaboración:
SENPLADES.
Como se aprecia en el último mapa, el proyecto de la La transición hegemónica que vive el Ecuador
Revolución Ciudadana tiene un sólido anclaje a lo tiene el sello de la legitimidad democrática de
largo de todo el espacio nacional y ha conseguido, una acción gubernativa, sostenida en el marco de
así, quebrar el dominio político que los tradicionales un proyecto nacional de cambio político, que
bloques de poder habían mantenido, desde hace dos propende a la defensa del interés general por
décadas y media, en el Ecuador. La legitimidad del encima de los intereses y privilegios de los pode-
liderazgo presidencial y la inmensa desconfianza ciu- res de hecho.
dadana en los partidos políticos han modificado la
correlación de fuerzas. Los grupos oligárquicos y los 4.2.2 Perspectivas ‘posneoliberales’
sectores económicos dominantes han perdido gran La idea de cambio, vislumbrada para el Ecuador
parte del férreo control que ejercían sobre las institu- del siglo XXI, apunta hacia una ruptura con las
ciones estatales. La democracia sólo puede afirmarse bases institucionales del sistema político y econó-
cuando se produce una nítida separación entre el mico imperante durante las tres últimas décadas.
poder económico y el poder político. El triunfo en Se trata del inicio de un ciclo de cambios radica-
seis elecciones consecutivas, en menos de tres años, les que buscan dar nuevas respuestas a los profun-
y la consecución de un alcance nacional a través de dos problemas estructurales del Ecuador, en el
procesos legal y legítimamente constituidos abren la marco de la histórica irresolución de la formación
posibilidad de disputar el poder de facto. Quizás este del Estado, la nación y la construcción de una
podría ser señalado como el principal logro de estos identidad colectiva con un proyecto soberano e
31 meses de Revolución Ciudadana. igualitario para el Buen Vivir de toda la sociedad.
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El contexto histórico en que dicha perspectiva de ticas orientadas al mercado. Al combinarse con
cambio busca avanzar es, sin embargo, complejo. una modernización fragmentada y un bajo creci-
Aunque la crisis de la vigente fase neoliberal del miento económico, las políticas neoliberales
capitalismo abre oportunidades para desplegar aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigual-
nuevas agendas y estrategias de desarrollo, sobre dades y desmantelaron las estructuras de asistencia
todo en los países del sur del globo, es claro que social estatales de corte universal. El retraimiento
para inicios del siglo XXI, el neoliberalismo ya de la protección social del Estado, en países donde
había sido exitoso en restaurar y consolidar el apenas empezaba a consolidarse, fue percibido por
poder de una clase específica (Harvey, 2007). Los la ciudadanía como un abandono de la población
circuitos del capital financiero y los segmentos del a su propia suerte y dio paso al resentimiento
empresariado global occidental, parapetados en social y a la indiferencia de las instituciones polí-
torno suyo, acumularon más que nunca antes en la ticas. No parece casual, entonces, que los triunfos
historia, incrementaron sus márgenes de influen- de tales coaliciones (Venezuela, Bolivia, Brasil,
cia y poder político y se colocaron a la cabeza de Argentina, Uruguay, Chile, Paraguay, El Salvador,
la coordinación del orden global. República Dominicana y Ecuador) provengan,
sobre todo, de la participación electoral y del voto
Paradójicamente, desde las primeras insinuacio- de los sectores populares y medios de cada país
nes de la vigente crisis económica, que eclosiona- (Ramírez F.; 2006:30-44).
ría en toda su extensión durante el “septiembre
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
negro” del año 2008, las economías nacionales de El relanzamiento de la acción pública, en el
diversos puntos del planeta, incluso allí donde el marco de un intenso protagonismo del Estado, y
credo neoliberal luce aún vigoroso, han vuelto sus la recuperación de sus capacidades de promoción
ojos a la intervención pública y masiva del y conducción del desarrollo se han situado, desde
Estado, como forma de sostener y reactivar el cré- inicios del siglo XXI, en el centro de la acción
dito, la producción, la demanda y salvaguardar gubernativa en diversos países de la región. Tal
así, en algo, al sistema financiero. El eje franco- enfoque insinúa la instauración de un ciclo pos-
alemán amenazó incluso con abandonar la neoliberal en la política económica, pero también
reciente cumbre del G-20, si, entre los acuerdos el advenimiento de una constelación de políticas
de la cita, no se hacía alusión a la necesidad de con fuerte acento en la re-distribución de la
cierta regulación sobre los paraísos fiscales y las riqueza y la reconstrucción de las bases institucio-
maniobras especulativas. Este llamado desespera- nales y de las capacidades estatales para activar
do a una cierta intervención estatal y a una míni- una vía heterodoxa de desarrollo. Así, y aunque el
ma regulación del sistema financiero –que, por lo posneoliberalismo no condense todo el ideario
demás, ha resultado del todo ambigua y no ha que los sectores progresistas latinoamericanos
producido aún los resultados deseados– marcan han venido construyendo a lo largo del último
una decisiva inflexión en el turbulento ciclo neo- cuarto de siglo, se sitúa en el corazón de sus dile-
liberal abierto en 1981, cuando Ronald Reagan mas estratégicos y de sus programas y conflictos
afirmaba que “el Estado no es la solución, sino el políticos internos, allí donde muchas de sus fuer-
problema”. No por casualidad, en 2008, el premio zas han llegado al poder.
Nobel de Economía Joseph Stiglitz señaló que “la
crisis de Wall Street ha sido para el fundamenta- La innovadora agenda de políticas públicas que ha
lismo de mercado lo que la caída del muro de lanzado el gobierno ecuatoriano en el breve ciclo
Berlín fue para el comunismo”. que va de enero 2007 a agosto 2009 se sitúa glo-
balmente, al igual que en el resto de la región, en
En diversos países de América Latina, el avance las coordenadas del posneoliberalismo. Es muy
de una agenda pública que procure el desmantela- probable, sin embargo, que, de confirmarse la ten-
miento de las políticas neoliberales se esbozó con dencia de cambio político que vive el país, lo que
algún margen de anticipación en relación al esta- hoy se esboza como un horizonte de superación
llido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del del neoliberalismo se decante, en pocos años más,
siglo XXI, llegaron al poder nuevas coaliciones como una propuesta integral sobre las formas más
políticas de signo progresista, que capitalizaron el idóneas para mejorar las condiciones de vida de
cansancio de la población en relación con las polí- las sociedades del sur del globo.
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Por lo pronto, el triunfo de Rafael Correa y los dos sectores de las clases dominantes que se han
Alianza País (AP) en las elecciones presidenciales disputado el poder, prácticamente, desde el retorno
del último trimestre de 2006 abrió el abanico de de la democracia en 1979: el polo de intereses eco-
oportunidades para el “relanzamiento de la acción nómicos articulado en torno al Partido Social
pública”, como principal detonante de una estra- Cristiano, al que se sumaron en su tiempo la
tegia de desarrollo heterodoxa, cuyos fines últimos Izquierda Democrática y la Democracia Popular, y
son la promoción del Buen Vivir y la realización el polo que inicialmente giró en torno a Abdalá
de las capacidades individuales y colectivas, en el Bucaram y terminó expresándose con Álvaro
marco de un acceso igualitario a los recursos y a las Noboa, por medio de un Lucio Gutiérrez que hacía
oportunidades sociales. de doble comodín, tanto en la articulación del blo-
que Noboa como en los nexos entre éste y el polo
4.2.3. Sentidos y avances de la Partido Social Cristiano (Unda: 2008).
nueva acción pública:
la Constitución como horizonte El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, a
En los 31 meses transcurridos desde la asunción al este amplio bloque de poder. La incautación esta-
mando del presidente Correa, el relanzamiento ha tal de casi 200 bienes del poderosísimo grupo
implicado un progresivo retorno estatal al primer Isaías (septiembre de 2008) y el cobro de la deuda
plano de la escena política. En la agenda interna, pública de dicho grupo reafirmaban la defensa de
ello ha apuntado hacia el reestablecimiento de las los intereses públicos y la vocación antioligárqui-
capacidades estatales de planificación del desarro- ca de la Revolución Ciudadana. Se retomaba, a la
llo, de regulación y control de los sectores estraté- vez, la tarea inconclusa que dejaron los gobiernos
gicos de la economía y de distribución y nacionalistas militares de los años sesenta y seten-
re-distribución de la riqueza social. En el ámbito de ta, que diezmaron únicamente la estructura de
la política exterior, se ha avanzado en la concep- poder de los terratenientes serranos en relación
ción de una estrategia geopolítica que impulsa con la democratización de las relaciones económi-
diversos procesos de integración regional, así como cas y políticas en el Litoral. En tal opción se deli-
una inserción soberana en el contexto global. nea una efectiva ruptura con la matriz de poder
social que sostuvo el ciclo neoliberal.
El esbozo y la puesta en marcha de una nueva
agenda pública ha supuesto, sin embargo, una La derrota electoral de los partidos políticos –del
intensa disputa política con los partidos tradicio- centro a la derecha–, que inauguraron el régimen
nales y las élites ecuatorianas: círculos empresaria- democrático en 1979, durante los comicios con-
les, bancarios, financieros, mediáticos –afines a las vocados para la elección de los representantes a
ideas liberales dominantes a lo largo de los noven- la Asamblea Nacional Constituyente en 2008, el
ta– e incluso diversas agencias estatales, corpora- deterioro del espacio de representación de las
ciones y sectores burocráticos comprometidos con formaciones derechistas surgidas a fines de siglo
el viejo orden han desafiado y bloqueado abierta- (Partido Renovador Institucional Acción
mente las extensas expectativas de cambio impul- Nacional, Partido Sociedad Patriótica) y la afir-
sadas por el nuevo gobierno. La estrategia mación de una nueva fuerza política progresista
antisistémica y el discurso antineoliberal que (AP), acompañada, no sin tensiones, por otras
Rafael Correa promocionó desde el inicio de la pequeñas fuerzas de izquierda en el seno de la
campaña electoral del 2006 lo situaron siempre en Asamblea, reflejan la configuración de una
las antípodas del poder establecido. nueva correlación de fuerzas en el Ecuador del
siglo XXI.
Apoyados en un sólido respaldo popular y favoreci-
dos por la inmensa debilidad del sistema de parti- De este escenario, surgió el proyecto constitucio-
dos, Rafael Correa, el movimiento político Alianza nal presentado al país la última semana de julio
País (AP) y el gobierno asestaron diversos golpes a de 2008 y ratificado el 28 de septiembre de ese
la estructura de poder que sostenía el modelo de año. Descontando la ratificación del presidencia-
Estado y de desarrollo de la década de los noventa. lismo como régimen político, la Carta Magna
Las decisiones políticas del régimen lo ubican, avanza, entre otros elementos, hacia cuestiones
entonces, por fuera de la pugna hegemónica entre ligadas con:
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4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
años, ecuatorianos en el exterior, extranje- (Cuadro 4.3).
ros, personas privadas de la libertad sin sen-
tencia, policías y militares. Estos elementos están atravesados por una reac-
ción antielitista, una recuperación de los senti-
La Constitución innova y contiene, así, el conjun- dos de pertenencia nacional y un extenso
to de demandas e intereses que emergieron desde sentimiento de soberanía en grandes capas de la
la resistencia popular en contra el neoliberalismo población. El predomino de este conjunto de
y otras agendas de modernización democrática y ideas expresa que el conflicto y la lucha política,
transformación social del Estado, así como en que antecedieron a la vigente transición políti-
contra de la política y la economía represadas a lo ca, delinearon un horizonte de comprensión
largo de los años noventa. La particularidad del común para vivir en, hablar de y actuar sobre los
proceso político en curso ha estado caracterizada, órdenes sociales caracterizados por específicos
desde esta perspectiva, por líneas de cambio y rup- modos de dominación. Es más probable que un
tura política con el “viejo orden”, que han adqui- proyecto político se consolide democráticamen-
rido un estatuto constitucional y que, más allá de te, y no de modo despótico o coercitivo, cuando
la agenda gubernamental, las ha convertido en el bloque de gobierno y la sociedad comparten
ejes de un nuevo pacto de convivencia de largo un conjunto más o menos extenso de valores e
plazo para los ecuatorianos. ideas políticas.
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Entre estas ideas políticas, se destaca la necesidad inversión pública en la infraestructura material y
urgente de relanzar la acción del Estado nacional al financiera de sectores estratégicos de la economía
primer plano de la regulación económica y de la nacional –durante el período 2001-2006, la inver-
reactivación económico-productiva. Este es uno de sión pública fue de 6,5% del PIB promedio anual,
los elementos diferenciadores entre la nueva agen- mientras que para el período 2007-2009, llegará a
da pública y las políticas neoliberales. Bresser 9,9% del PIB promedio anual, es decir, 50% más
Pereira (2007) ha señalado que, en los últimos que en los siete años anteriores–, como parte del
años, América Latina asistiría a la emergencia de diseño de una estrategia de desarrollo y de un plan
un nuevo discurso sobre el desarrollo, que no puede nacional de inversiones, se articula con el intento
ser confundido ni con el discurso desarrollista clási- de restablecer las funciones de re-distribución de la
co, cuyas distorsiones derivaron en las crisis de los riqueza y de regulación del mercado y la banca.
años ochenta, ni tampoco con la ortodoxia neoli-
beral convencional. Desde el punto de vista de la El nuevo gobierno ha manifestado una voluntad
política de desarrollo, la diferencia principal consis- expresa de regular con mayor eficacia a los sectores
te en que, para esta última, el concepto de nación privados de la economía; de ganar márgenes de
no existe, mientras que, para el nuevo enfoque, el maniobra y control estatal sobre los dictados de las
agente fundamental es la Nación, que usa su Estado instituciones multilaterales, las empresas transna-
para promover el desarrollo y la identidad nacional. cionales y el capital financiero y de propiciar una
más justa re-distribución de las ganancias entre lo
Por lo demás, y sobre la base de algunas ideas del público y lo privado. Aunque se trata todavía de un
mismo autor, el nuevo enfoque, aún en plena confi- proceso en formación, pues los dos primeros años de
guración, recuperaría y colocaría en primer plano: a) gobierno deben ser definidos como un período de
la necesidad de constituir colectivamente una estra- transición política en un contexto de una intensa
tegia nacional para la inversión productiva, la inno- conflictividad en torno a la redefinición de las
vación, el empleo y la inclusión; b) la idea de que, reglas del juego político y a la reorientación de la
históricamente, el financiamiento de la inversión se economía, las decisiones gubernativas suponen ya
ha hecho, en lo fundamental, sobre la base de capi- un nítido distanciamiento cognitivo y político con
tales nacionales y ahorro interno, y no como plan- los defensores del Consenso de Washington.
tea el discurso ortodoxo, a partir del ahorro externo
y la transferencia de capitales de los países ricos; c) En esta perspectiva, y según las proyecciones de la
el convencimiento de que la estabilidad no debe ser CEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto país
sólo de precios, sino también un tipo de cambio con mayor crecimiento (6,5%) en América Latina
competitivo y un tipo de interés moderado, de en el año 2008, con un crecimiento, en el sector
manera que se procure razonables niveles de empleo no petrolero, de 7,9%. En estos dos años de
y no sólo la atracción de capitales; d) la necesidad gobierno, la desigualdad, medida a través del coe-
de conservar un cierto equilibrio fiscal, que lo dife- ficiente de Gini, ha disminuido de 0.511 a 0.483,
rencia en gran forma del desarrollismo del ciclo entre diciembre 2006 y diciembre 2008, es decir,
1950/1980, a fin de no quebrar al Estado, principal en 0.03 puntos. En esa misma línea, la diferencia
instrumento de desarrollo nacional (se recurre, sin nacional entre el 10% más rico y el 10% más
embargo, al déficit público en momentos puntuales pobre cayó de 28 a 24,5 veces entre diciembre de
para invertir estratégicamente y estimular la deman- 2006 y diciembre de 2008. Mientras, en el 2006,
da); e) el postulado de que, en el ámbito macroeco- el 10% más rico ganaba 28 veces más que el 10%
nómico, se busca generar ahorro público y no más pobre, hoy, dicha diferencia es de 24,5 veces.
superávit primario, “que es solo una forma de escon-
der el pago de intereses a los rentistas”; y f) el impe- Todo ello ha supuesto, simultáneamente, avanzar
rativo de impulsar políticas distributivas y en la reestructuración de las bases institucionales y
redistributivas en el marco del doble objetivo de de los modos de funcionamiento del Estado. La
consolidar una sociedad de derechos y de fortalecer reforma democrática del Estado aparece como
el mercado interno (Brasser Pereira, 2007). medio y fin del proceso de relanzamiento de la
acción pública al primer plano de la coordinación
En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunos de lo social. Dicha reforma contiene elementos de
pasos en la dirección descrita. La recuperación de la racionalización, modernización y descentralización
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del poder y la gestión pública, en la perspectiva sión de los mercados globales para orientar el
de acercar el Estado a los territorios y de volver- libre comercio. Un posicionamiento menos
lo más eficiente en sus intervenciones públicas. subordinado a la economía global pasa por una
El énfasis en tales elementos facilitaría la promo- triangulación entre estados y regiones articula-
ción de la participación ciudadana y el control das. Las inmensas asimetrías entre la hegemonía
social en el ciclo de las políticas públicas. Estas subregional, Brasil, y el resto de economías apa-
últimas cuestiones adquieren particular relevan- recen, sin embargo, como uno de los grandes obs-
cia, tanto en la nueva Constitución como en el táculos del proceso. La elección de Barack
Plan Nacional para el Buen Vivir del Ecuador Obama como presidente de los Estados Unidos
(PNBV), y diferenciarían, efectivamente, los abriría, no obstante, algunas posibilidades de un
modos de concepción y funcionamiento estatal diálogo político más fluido entre la región y la
de aquellos que prevalecieron en las décadas alicaída potencia principal del planeta.
anteriores a las políticas de ajuste estructural. Sin
participación ciudadana y control social del En medio de la crisis global del capitalismo, el
Estado, sería impensable cualquier proceso de desafío del gobierno nacional consiste en mante-
recuperación de lo público en el marco del retor- ner su línea de políticas posneoliberales, centradas
no de la acción estatal. La declaración constitu- en la formación de una sociedad justa, con igual-
cional del Estado como plurinacional vuelve, a dad de oportunidades y abocada a la defensa de los
su vez, más complejo el proceso de reforma esta- intereses populares. Desde esta perspectiva, es una
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
tal y pone un límite a las invocaciones conven- prioridad incrementar los recursos de inversión
cionales a la identidad nacional. pública, ampliar la cobertura y mejorar la calidad
de las prestaciones de educación, salud, trabajo y
En este contexto de crisis que afecta al capitalis- seguridad social, así como diversificar las formas
mo global, la viabilidad de esta constelación de producción y de propiedad, y ampliar el acceso
emergente de políticas posneoliberales y de la al crédito y a todos los recursos productivos. El
misma posibilidad de profundizar lo que ahora corazón de este proceso es la re-distribución de la
aparece como esbozo de un modelo de desarrollo riqueza, como un conjunto de medidas que tiene
orientado desde el Estado reposará, en buena fuertes implicaciones democratizadoras.
medida, en la adecuada inserción del país en los
procesos de integración regional en curso. El Todo ello exige, la puesta en marcha de una estra-
gobierno nacional se ha sumado activamente al tegia de desarrollo con una perspectiva de largo
apuntalamiento de tales procesos: además de los plazo. La estrategia llamada “Hacia un Nuevo
acuerdos estratégicos para el refinamiento petro- Modo de Generación de Riqueza y Re-distribución
lero con Venezuela, la firma de acuerdos comer- para el Buen Vivir” consiste en iniciar la transfor-
ciales con Chile y la posibilidad de mación del modo de acumulación actual hacia el
financiamiento de obras de infraestructura con 2025, esto es, ser un país terciario exportador de
Brasil, Ecuador aparece a la cabeza de la consti- bioconocimiento y servicios turísticos, para con-
tución del Banco del Sur, forma ya parte del cretar así, mecanismos de distribución y re-distri-
ALBA y lidera el desenvolvimiento de la flaman- bución más justos y democráticos. Para ello, se
te UNASUR. Se han abierto, además, múltiples han planteado algunas fases de acumulación que
líneas de diálogo con otros países y potencias buscan a su vez, la satisfacción de las necesidades
emergentes en el ámbito global (India, China, básicas, la consolidación de la industria nacional y
Rusia, Irán), mientras se ha renunciado al una inserción inteligente y soberana del Ecuador
CIADI, uno de los instrumentos de mayor pre- en el mundo.
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En el contexto del análisis histórico del pacto comercial a ultranza, la competencia del libre
social excluyente que caracteriza la realidad ecua- mercado y el asistencialismo focalizado de la polí-
RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIÓN
toriana, se puede señalar que el marco normativo tica social neoliberal, sin considerar la diversidad
constitucional y el modo de desarrollo implemen- de formas de producción y propiedad que se sostie-
tado durante décadas han excluido sistemática- nen en principios de justicia, solidaridad, recipro-
mente a ecuatorianos y ecuatorianas de los cidad, cooperación y soberanía, y la capacidad del
procesos de re-distribución de la riqueza y del Estado de aplicar una política social de carácter
poder, sin que el Estado haya sido capaz de garan- universal y democratizadora.
tizarles el ejercicio de sus derechos.
A continuación se esboza la estrategia de largo
DE
GENERACIÓN
Por lo demás, si bien hasta la revolución liberal plazo que permitirá construir una nueva forma de
era posible calificar de “conservadoras” a las generación de riqueza, distribución y re-distribu-
Constituciones, debe tenerse en cuenta también ción que sustente un nuevo pacto de convivencia.
que no por ello han dejado de tener vigencia arrai-
DE
gadas tradiciones y prácticas culturales que expli-
NUEVO MODO
can la persistencia de los comportamientos 5.1. Hacia un nuevo pacto de
clasistas, excluyentes, racistas y discriminadores convivencia y una nueva
que aún se observan a nivel de la vida cotidiana de estrategia endógena de
la población ecuatoriana.
generación de riqueza
UN
5. HACIA
El nuevo pacto de convivencia que propone el Una nueva Constitución implica generar un nuevo
gobierno de la Revolución Ciudadana es un contrato social o pacto de convivencia entre las per-
esfuerzo por hacer realidad un verdadero y efecti- sonas que habitan en una comunidad política. Al
vo régimen constitucional de derechos y justicia. respecto la literatura contemporánea sobre la teoría
Sin embargo, éste requiere de una estrategia de de la justicia enuncia que todo contrato social parte
acumulación, generación de riqueza y re-distribu- de una idea en la cual “los principios de justicia son
ción radicalmente distinta a aquella que se des- principios que unas personas libres y racionales inte-
prende de los patrones históricos. resadas en promover sus propios intereses aceptarían
en una posición inicial de igualdad” (Rawls, 1999:
Esto último quiere decir que la construcción del 11). Esto último supone que las partes de este ima-
Estado constitucional de derechos y de justicia, ginario contrato social no se encuentran en situa-
plurinacional e intercultural, y la sociedad del ción de dominación ni de dependencia asimétrica
Buen Vivir –para todos y todas- es contraria al en relación con otros individuos. En otras palabras,
mantenimiento de una estrategia de acumulación son independientes, libres e iguales.
sustentada solamente en los principios del merca-
do capitalista, en una economía primario exporta- Históricamente, no es posible afirmar que los sujetos
dora que basa la re-distribución en la apertura que han participado en el diseño de los principios
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de las desigualdades derivadas de diferencias enfrentar los retos de la actividad pública dado
biológicas o sociales. En la nueva Constitución, que, a través de la interacción se construyen
se da una importancia trascendental a corregir mejores y más diversas formas de elegir el desti-
las distancias sociales a través de procesos redis- no colectivo. Asimismo, si bien en el republica-
tributivos, y se reedita la vieja tesis de la propie- nismo la participación en la vida democrática
dad republicana, que veía en la comunidad de asegura mayores libertades, es preciso reconocer
pequeños propietarios, el cimiento adecuado que sin virtud cívica no es posible la libertad
para la buena salud de la república. republicana. Como señala J.J. Rousseau, los ciu-
dadanos republicanos “lejos de pagar por eximir-
El nuevo pacto de convivencia parte de la cons- se de sus deberes, están dispuestos a pagar por
tatación de la abismal desigualdad, exclusión y cumplirlos” (Ramírez, 2009).
discriminación que existe en la comunidad polí-
tica llamada Ecuador. En este sentido, una pri-
mera arista de la propuesta es reducir tales 5.2. Construyendo un nuevo
brechas a través de procesos de re-distribución de modo de acumulación
los beneficios del desarrollo. Es decir, establece y re-distribución para
explícitamente la falacia de la tesis de la abun-
RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIÓN
el Buen Vivir
dancia, a través del reconocimiento de la justicia
intergeneracional y del reconocimiento de la La construcción de la sociedad del Buen Vivir
naturaleza en sujeto de derecho. El pacto de con- tiene que estar asociada a la construcción de un
vivencia se propone como objetivo la búsqueda nuevo modo de acumulación y re-distribución.
del Buen Vivir de los ciudadanos (de todos y Los amplios niveles de desigualdad y exclusión
todas sin discriminación alguna), el cual es via- que existen, además de las prácticas culturales
ble únicamente si se tiene como meta la reduc- que están enraizadas en la sociedad, son conse-
ción de las desigualdades sociales, la eliminación cuencias de una estrategia de desarrollo que se
DE
GENERACIÓN
de la discriminación y la exclusión, y la construc- ha sustentando principalmente en la acumula-
ción de un espíritu cooperativo y solidario que ción de riqueza, a través de la producción de
viabilice el mutuo reconocimiento entre los bienes primarios que se han colocado en el mer-
“diversos iguales”. cado externo. Se trata de la estrategia agro-
DE
exportadora, a la que se ha hecho alusión en los
NUEVO MODO
La nueva Constitución propone edificar una párrafos anteriores.
sociedad republicana que auspicie la construc-
ción de una libertad positiva, concebida como La llegada del petróleo no fue más que otra
un estado de no dominación que promueve el forma de reprimarización, que volvió aún más
UN
florecimiento de las capacidades y potencialida- extractivista a la economía ecuatoriana. Salvo
5. HACIA
des de los individuos. Para ejercer tal principio ciertas etapas de la historia republicana en
es necesario disponer de los recursos materiales donde se intentó construir una industria nacio-
suficientes, como condición sine qua non. nal, la riqueza se quedó en un Estado que no
Corresponde para ello generar una ciudadanía sembró petróleo ni redistribuyó sus beneficios,
con responsabilidad republicana, en cuyo ejerci- salvo entre aquellos grupos –generalmente
cio se construyan autónomamente sus preferen- empresariales y terratenientes- que lograron
cias. Esta construcción requiere de espacios exportar bienes agrícolas. La liberalización de la
institucionalizados de participación y delibera- economía y la dolarización profundizaron la
ción, en los cuales se ventilen argumentos y en concentración de la riqueza en un grupo que vio
donde cada ciudadano esté en condiciones de en la demanda de bienes industrializados un
defender sus posturas. Por lo tanto, el reconoci- nicho de mercado que podía ser explotado: se
miento de formas de vida y de expresiones plura- trata de los importadores que han sido uno de los
les es una condición de posibilidad para una vida beneficiarios de esta estrategia. Ambos grupos,
auténticamente republicana. con vínculos muy cercanos a los favores del
Estado y de la banca, han cerrado el círculo
De otra parte, el republicanismo busca la auto- vicioso de la acumulación y la distribución
rrealización en el autogobierno, que supone excluyente de la riqueza en el Ecuador.
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El nuevo pacto social que ha firmado la sociedad aborda la nueva estrategia endógena de acumula-
ecuatoriana a partir del proceso constituyente ción y re-distribución para la satisfacción de las
impulsado por el gobierno de la Revolución necesidades básicas en el mediano plazo.
Ciudadana, no puede convivir con una estrategia
primario exportadora, en un contexto en el cual el
Ecuador debería seguir siendo un proveedor más 5.3. Fases de la nueva estrategia de
de bienes primarios, pues, de continuar por ese acumulación y re-distribución
rumbo, este nuevo pacto social estaría destinado en el largo plazo
al fracaso. Es por ello que, para construir el Buen
Vivir que imaginamos, resulta indispensable con- El Ecuador emprende una transformación revolu-
tar con una hoja de ruta alternativa para generar cionaria e histórica hacia el Buen Vivir de todas y
riqueza para re-distribuirla. todos los ecuatorianos, en el marco de un nuevo
régimen de desarrollo concebido a partir de la arti-
Vale la pena aclarar que la estrategia de acumula- culación organizada, sostenible y dinámica del sis-
ción económica y de re-distribución apenas es una tema económico, político, socio-cultural y
arista de la multiplicidad de enfoques que debe ambiental, y en el cual garantizar la reproducción
tener una estrategia para alcanzar el Buen Vivir. de la vida con un horizonte intergeneracional es el
Empero, en una sociedad en donde existen altos centro y la finalidad de la acción estatal y social.
niveles de necesidades básicas insatisfechas, es
indispensable materializar alternativas a la estrate- La Revolución Ciudadana plantea una estrategia
gia primario exportadora que, como se ha destaca- nacional endógena y sostenible para el Buen
do, ha evidenciado su fracaso. A continuación se Vivir, con una inserción estratégica y soberana en
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el mundo. Ésta consiste en implementar políticas conocimiento que nos permita valorar la biodiver-
públicas que modifiquen los esquemas de acumu- sidad y generar valor agregado del conocimiento
lación, distribución, re-distribución y, con un de la misma reconociendo los preceptos éticos y de
enfoque territorial que permita reducir las inequi- garantía de derechos de la naturaleza que deben
dades. En este marco, la planificación de la inver- guiar el accionar humano. A diferencia de las pers-
sión pública, los incentivos tributarios para la pectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategia
producción y el crédito público productivo buscan incorpora al conocimiento, el diálogo de saberes, la
superar el modelo primario exportador, democrati- información, la ciencia, la tecnología y la innova-
zar el acceso a los medios de producción, crear las ción como variables endógenas al sistema produc-
condiciones para incrementar productividad y tivo. Es preciso construir deliberadamente y
generar empleo de calidad. auspiciar estas variables, si el país quiere producir
transformaciones radicalmente cualitativas38.
Como ya se ha señalado, la estrategia de acumula-
ción del Ecuador ha sido, a lo largo de toda la vida Es necesario recalcar, no obstante, que el centro
republicana, la agro- exportación, a la cual se de atención del Buen Vivir durante estos períodos
sumó, en las últimas cuatro décadas, el petróleo es la satisfacción de las necesidades básicas de la
como bien exportable. Dicha forma de generar población en los territorios, a través de procesos
RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIÓN
riqueza estuvo acompañada por una estrategia de de generación de riqueza que resulten sostenibles
liberalización de la economía y de re-distribución en el tiempo. Si en la era del individualismo y el
por “goteo”, ya sea en el mercado o a través de egoísmo se buscaba crecer y luego redistribuir a
política social asistencial focalizada. Salir de tal cuenta gotas, en esta era de solidaridad, reciproci-
modelo de manera inmediata resulta inviable. Se dad y cooperación, se busca “distribuir produciendo”
trata de aplicar un proceso de mediano y largo y “producir re-distribuyendo”. En este marco, la
alcance y avanzar en este horizonte de manera construcción y el impulso de una economía popu-
progresiva y racional. lar, social y solidaria constituye la principal herra-
DE
GENERACIÓN
mienta para incorporar la re-distribución en el
La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el propio proceso de generación de riqueza.
país es su biodiversidad y, sin duda, la mayor ven-
taja competitiva que podría tener es saber aprove- Es por ello que, una estrategia para una econo-
DE
charla, a través de su conservación y de la mía endógena y sostenible responde a linea-
NUEVO MODO
construcción de industrias propias relativas a la bio mientos de planificación de mediano y largo
y nano tecnología. En este sentido, la estrategia plazo, con un horizonte de 16 a 20 años, que se
está orientada a construir en el mediano y largo alcanzan de manera progresiva, considerando
plazo una sociedad del bio-conocimiento y de ser- cuatro momentos principales. La figura 5.2 sin-
UN
vicios eco-turísticos comunitarios. Biodiversidad tetiza los cuatro momentos o fases previstos en la
5. HACIA
es sinónimo de vida y, por lo tanto, de informa- estrategia endógena para la satisfacción de las
ción. Hoy en día no existe ni la industria ni el necesidades básicas.
38
Debemos recordar que se calcula que “más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentra
en las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento que
proviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originales de los países peri-
féricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del
conocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido signi-
ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica (…) Las multinacio-
nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con una
inexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo los
productos que a partir de ellas lanzan al mercado (Boaventura de Souza Santos, 2003:146).
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Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivará principalmente el desarrollo de las siguientes industrias
nacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina, farmacéutica y genéricos; bio-
química; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se asigna prioridad a actividades generadoras
de valor agregado con importantes efectos en la generación de empleo y la satisfacción de necesidades básicas tales
como la construcción (con énfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, tex-
tiles y calzado.
40
Uno de los retos es vincular –sobre todo- la inversión pública necesaria para el país con el ahorro nacional.
41
La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a tra-
vés del fomento de energías renovables y eficiencia energética.
96
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ciudadanos42. Además, evitar que el excedente tecnológica. Se busca que el tamaño relativo de
se quede en la intermediación es parte de la este tipo de servicios - principalmente de conoci-
estrategia de re-distribución, por lo cual el miento- y de los servicios turísticos tenga un peso
repensar el sector servicios se vuelve clave en superior al generado por el sector primario. Los
este período. servicios de conocimiento y su aplicación que se
auspiciarán están vinculados con las industrias
En la segunda fase, el peso relativo de la nueva nacientes que se fomenta en la primera fase.
industria nacional se incrementa frente a la de
base primaria, y se busca consolidar un superávit En este contexto, la estrategia de inserción estra-
energético, principalmente a través de la produc- tégica y soberana del Ecuador en el mundo depen-
ción y consumo de energía limpia y bioenergía43. de estrechamente de la estrategia endógena para
En esta fase se apuntala la estrategia de generación la satisfacción de necesidades básicas y no al con-
de riqueza a través del eco-turismo comunitario y trario, como históricamente ha ocurrido en el país
se busca que, desde el propio proceso productivo, donde, bajo el esquema neoliberal, las decisiones
se distribuya el excedente a través del reforza- públicas dependían de las políticas de liberaliza-
miento de la economía popular, social y solidaria. ción del mercado globalizado.
Ligada a las industrias nacientes, se prioriza como
RIQUEZA Y RE-DISTRIBUCIÓN
estrategia la inversión en investigación y desarro- Podríamos resumir que el centro de la estrategia
llo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: uni- endógena de generación de riqueza es convertir a
versidades, industria (pública o privada) e la principal ventaja comparativa que tiene el
institutos públicos de investigación o centros tec- Ecuador, su biodiversidad, en valor agregado, gra-
nológicos de investigación. En este horizonte, la cias al disfrute del eco-turismo comunitario y de la
consolidación de un sistema de educación superior transformación de esa información en conoci-
de cuarto nivel y de centros de excelencia en miento, bienes y servicios industriales para la
investigación aplicada serán prioridad en esta fase. satisfacción de las necesidades básicas. A su vez, el
DE
GENERACIÓN
En este período la generación de ingresos para la centro de la estrategia de democratización de los
economía nacional mantiene una dependencia de beneficios del desarrollo apunta a redistribuir los
la extracción responsable y sustentable de recursos medios de producción y a consolidar una econo-
naturales no renovables tales como hidrocarburos mía social y solidaria, que reparta la riqueza al
DE
y eventualmente minería. mismo momento que la genera.
NUEVO MODO
La tercera fase consolida una estrategia de diversi- Si bien el objetivo de la estrategia es generar un
ficación y sustitución de exportaciones. Se espera tipo de riqueza que tenga como fin la satisfacción
que la industria nacional satisfaga la demanda de las necesidades básicas de la comunidad política
UN
interna y genere excedentes para exportación. llamada Ecuador, dicho énfasis debe ser concerta-
5. HACIA
Asimismo, la estrategia busca sustituir exportacio- do a través de un proceso sostenible intergenera-
nes por bienes con mayor valor agregado y no cionalmente que resulte, al mismo tiempo,
exclusivamente dependientes de procesos extrac- democratizador de sus beneficios. En este sentido,
tivos. En esta fase, el peso relativo de la industria se busca romper con dos falsas disyuntivas: a) con-
nacional sería igual al peso relativo en la econo- servación “versus” satisfacción de necesidades; y, b)
mía de los bienes primarios (exportables). La eficiencia “versus” distribución.
inversión en ciencia y tecnología deberá impulsar
la innovación productiva en aspectos relaciona- En esta estrategia, la conservación y el conocimien-
dos con la industria cuyas importaciones, en un to de la información que tiene la biodiversidad es
primer momento, se buscó sustituir. condición para la satisfacción de las necesidades. Se
sostiene a una convivencia armónica entre ambas
En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivo dado que “el no pago de la deuda social hoy es no
el despegue de los bio-servicios y su aplicación pago de la deuda ambiental mañana, y el no pago
42
Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripción de las Estrategias 2009-2013 de la siguiente sección.
43
Para ello, la inversión en este sector deberá consolidarse en la primera fase de la Estrategia.
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Estrategias para el
Período 2009-2013
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La primera fase de la transformación del modo de el período 2009-2013 desarrollan variables claves
acumulación y re-distribución definida en el Plan según su probabilidad estratégica de contribuir a la
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, sustenta y configuración del escenario más favorable para
orienta la reconstitución de las bases instituciona- poner en marcha el proyecto de cambio en el
les, estructurales y de poder democrático que permi- mediano plazo.
ta contar con cimientos sólidos para la aplicación
del proyecto de cambio. La probabilidad de que la
agenda gubernamental definida por la estrategia 6.1. Democratización de los
endógena para la satisfacción de necesidades pueda medios de producción,
ser puesta en práctica dependerá de acciones con- re-distribución de la riqueza
sistente y conscientemente aplicadas por la función
y diversificación de las formas
pública; del poder relativo de las coaliciones socio-
PARA EL
En estos niveles deben ubicarse los nudos estraté- como simples mercancías, desconociendo el dere-
gicos fundamentales que el gobierno deberá enca- cho de los pueblos a su acceso, uso y disfrute; la
6. ESTRATEGIAS
rar adecuadamente en el corto a fin de hacer limitada visión de la propiedad tan solo como pro-
viable el conjunto de políticas y programas diseña- piedad privada; y el desconocimiento de la fun-
dos en el marco del Plan Nacional para el Buen ción social y ambiental de la propiedad.
Vivir 2009-2013. Desde esta perspectiva se parte
del supuesto que, como con cualquier proyecto de En sociedades como la ecuatoriana, marcadas por
cambio, hacer viable al Plan significa impactar en la desigualdad estructural, la democratización de
el presente (2009-2013) sobre aquellos factores los medios de producción no es tan solo un tema de
que permitirían abrir el escenario para que, en el justicia social, sino además un factor fundamental
futuro próximo (2025), los lineamientos de políti- para el crecimiento económico y el Buen Vivir. Se
cas propuestos tengan efectivamente cabida en la ha comprobado que aquellos países que cuentan
agenda pública. con mejores coeficientes de distribución de los
activos productivos, no solo que crecen más, sino
Los condicionantes de la viabilidad de la estrate- que su crecimiento se distribuye socialmente, es
gia endógena para la satisfacción de necesidades decir es más equilibrado y democrático, lo que les
en su primera fase se definen en doce estrategias permite construir sociedades más igualitarias.
para el presente período gubernamental, al tiempo
que construyen los fundamentos para las siguien- El Gobierno Nacional se ha planteado el reto de
tes tres fases de su aplicación. Las estrategias para impulsar un proceso sostenido de democratización
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de los medios de producción con especial énfasis familiares campesinos, que va acompañado de
en la tierra, el agua y los activos productivos que procesos de desertificación y deterioro de los sue-
no cumplen su función social. La gestión del los y de una productividad muy baja.
Gobierno para el desarrollo del Buen Vivir, pro-
moverá cambios fundamentales en la producción A escala internacional, este proceso condujo ade-
industrial, artesanal, de servicios, la estructura más a intensificar la brecha existente entre la pro-
agraria, reconociendo especialmente la potencia- ducción agropecuaria de los países del norte y del
lidad de la ruralidad, de la pesquería artesanal y las sur, generando muy pocas oportunidades de acce-
agriculturas y economías familiares campesinas, so a los mercados internacionales para los peque-
implicando la diversificación productiva, la diver- ños productores campesinos de los países del sur.
sidad étnico-cultural, el desarrollo institucional, el Mientras los agricultores de los países del norte
acceso a oportunidades y activos productivos, la continúan recibiendo subsidios y beneficiándose
participación ciudadana y el uso sostenible de los de diversas políticas de apoyo, los agricultores de
recursos naturales. Esto se realizará a través de la los países en desarrollo deben enfrentar la compe-
radicalización en la re-distribución como demo- tencia desleal de los primeros que pugnan por el
cratización del crédito, la tecnología, la asistencia libre acceso al mercado local.
técnica y la capitación, entre otros. Además se
debe impulsar la comercialización con énfasis en Este escenario macroeconómico de corte neolibe-
cadenas cortas y la sinergia productores-consumi- ral tiene que ser enfrentado con propuestas pro-
dores. Asimismo se garantizará la satisfacción de gramáticas que redimensionen las vinculaciones
las necesidades básicas a través de la prestación entre la economía, la sociedad y el Estado. Parte
universal de los servicios públicos de calidad en sustancial de este programa es la estrategia para el
educación y salud, el acceso a la vivienda, a la ali- Buen Vivir rural, en la que se combinan activida-
mentación y el vestido y el trabajo digno produc- des agropecuarias y pesqueras con otras esferas
tivo y reproductivo. productivas vinculadas a la satisfacción de necesi-
dades básicas: la industria de alimentos, la indus-
El escenario socioeconómico debe proyectarse como tria de la construcción con énfasis en la provisión
la combinación adecuada de formas organizativas de vivienda social y en infraestructura de sanea-
que impulsen la economía social y solidaria y el miento básico, las actividades artesanales (inclui-
reconocimiento de la diversidad en el sistema eco- da la pesca), la industria textil y del calzado, y el
nómico (formas de producción y comercialización, turismo comunitario.
formas de propiedad) para asegurar su presencia
activa en la representación y participación social en El desarrollo las capacidades de los sectores selec-
el escenario público de los próximos años. cionados –hasta hoy excluidos- posibilitará la
generación acelerada de empleo y trabajo produc-
La presente estrategia tiene un particular énfasis tivo, y permitirá la inclusión de ciudadanas y ciu-
en el sector agropecuario, en el que los efectos de dadanos, economías familiares y formas
las políticas neoliberales fueron extremadamente asociativas, en una amplia diversidad de formas de
nocivas al intensificar la concentración de tierra propiedad (privada, pública, comunitaria, etc.),
y agua en pocas manos; extender el minifundio; que propenderán a fortalecer una dinámica pro-
aniquilar la institucionalidad pública y el rol ductiva que impulse procesos de desarrollo y otras
regulador y redistribuidor del Estado; asfixiar a las formas de relación societal que recuperen una
pequeñas economías campesinas al punto de mirada de equidad social y de vinculación no mer-
expulsar a los pequeños productores campesinos cantil, y una articulación y complementariedad
de su tierra y convertirlos en migrantes o asalaria- entre las áreas urbanas y rurales, asegurando el
dos; y promover una polarización creciente entre Buen Vivir de toda la población.
campo y ciudad.
El Estado debe auspiciar las formas alternativas de
La expansión del minifundio conlleva un deterio- organización social y económica, la consolidación
ro en las condiciones de vida de los productores de asociaciones y cooperativas, apoyar el trabajo
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PARA EL
que cumplan fundamentalmente la función producción y permite alcanzar rendimientos cre-
social de garantizar la soberanía alimenta- cientes, desarrolla el potencial de la demanda
6. ESTRATEGIAS
ria, la re-distribución de la riqueza y sean doméstica y fortalece la soberanía comercial sin
generadoras de empleo. dejar de aprovechar las ventajes que ofrece el
• La prioridad a los pueblos indígenas, afroe- comercio exterior. En este proceso se privilegiará a
cuatorianos, montubios, mujeres, niñas y la economía social y solidaria, en el contexto de la
niños, jóvenes y ancianos, en la implemen- propiedad no capitalista; por ello, no se trata de
tación de programas de desarrollo socio- una industrialización tradicional sino un compo-
económico, ambientalmente sustentables y nente de apoyo al desarrollo de capacidades econó-
culturalmente aplicables. micas para la economía social y solidaria.
• La investigación en ciencia y tecnología
para aplicarla al desarrollo productivo en el En el Ecuador, el patrón de especialización se
marco del diálogo de saberes. caracterizó por ser primario, extractivista y con-
• El fortalecimiento de las identidades y el centrar su dinámica únicamente en la exporta-
reconocimiento de la diversidad como ción. Este patrón de la economía limita las
parte sustancial de la generación de una posibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues repro-
sociedad unida en los conceptos de plurina- duce un esquema de acumulación en desigualdad
cionalidad e interculturalidad. y un tipo de explotación irracional que degrada el
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ecosistema. Su característica primaria está asociada expansión de la mano de obra especializada, ten-
a un marco de incentivos para el estancamiento de diente a aumentar los salarios reales en la economía
la mano de obra especializada y una concentración y, consecuentemente, aumentar la capacidad de
de la mano de obra no-calificada. Esta dinámica de demanda doméstica, pues la gran mayoría de la
la mano de obra tiende a mantener bajos los sala- población, que es asalariada, incrementa su capaci-
rios reales en la economía y, consecuentemente, la dad de consumo y la posibilidad de ahorrar para
capacidad de demanda doméstica se estanca pues mejorar su situación en cuanto a activos. Con una
la gran mayoría de la población, que es asalariada, demanda doméstica creciente y con posibilidades de
mantiene una baja capacidad de consumo y la mejora el mercado interno puede desarrollarse y
imposibilidad de ahorrar para mejorar su situación convertirse en una importante alternativa para la
en cuanto a activos. Con una demanda doméstica expansión de la producción. Esto reduce la depen-
endeble y sin posibilidades de mejora, el mercado dencia externa del país y disminuye la vulnerabili-
interno no puede desarrollarse y la expansión de la dad de la economía ante choques exógenos en el
producción debe concentrarse en el sector externo. nivel de demanda exterior y precios internacionales
Esto incrementa la dependencia externa del país y de los productos primarios tradicionales de exporta-
aumenta la vulnerabilidad de la economía ante ción. Finalmente, este patrón de especialización de
choques exógenos en el nivel de demanda exterior la economía, por sus características, permite aumen-
y precios internacionales de los productos prima- tar la participación en el mercado de industrias
rios exportados. Finalmente, este patrón de espe- nacientes, permite la creación de enclaves (clusters)
cialización de la economía, por sus características, que fortalecen los encadenamientos productivos,
está sujeto a una dinámica de rendimientos decre- aumenta la escala de producción y permite alcanzar
cientes a escala, en la que los incrementos en la rendimientos crecientes. De este modo, incentiva la
inversión dan cada vez menores beneficios econó- generación endógena de mejores tecnologías que
micos. La economía ecuatoriana está altamente dinamizan la sinergia económica. Todo esto permi-
concentrada en este patrón, lo que implica un te que la economía se desconcentre hacía un patrón
estancamiento de la industria y un dominio de las de especialización en que la industria y la manufac-
actividades primario-extractivistas-exportadoras y tura tengan una mayor participación.
sus externalidades negativas.
Sin embargo, el patrón de especialización de la
Adicionalmente, cabe considerar que la dolariza- economía tiende a mantenerse concentrado y
ción es un esquema monetario rígido que no permi- estancado en la alternativa primaria-extractivis-
te manipular el tipo de cambio como variable de ta-exportadora, pues ésta en el corto plazo ofrece
política para enfrentar efectos negativos en la eco- un mayor retorno a la inversión. La estructura de
nomía nacional detonados por la variación de los costos de esta alternativa tradicional es baja y el
precios relativos del intercambio comercial. De aquí país cuenta ya con la infraestructura básica nece-
que el esquema monetario ecuatoriano implica una saria para desarrollarla. Por el contrario, la
mayor vulnerabilidad externa. Por ello, resulta segunda alternativa tiene una estructura de cos-
imprescindible la sustitución selectiva de importa- tos más alta y la capacidad instalada necesaria
ciones, no sólo como política de desarrollo a media- para desarrollarla -infraestructura, mano de obra
no y largo plazo, sino también como opción para calificada, tecnología, capacidades humanas
reducir la vulnerabilidad externa y apuntalar la sos- especializadas- todavía no está completa en el
tenibilidad del esquema monetario en la actualidad. país. Por estos motivos, la única forma de cam-
biar el patrón de especialización de la economía
Por todo esto, es imperativa la necesidad de cambiar es a través de la intervención del Estado, a fin de
el patrón de especialización de la economía. La que revierta esta situación relativa de las condi-
alternativa, por contraposición, es un patrón de ciones de producción. Esto permite apalancar la
especialización enfocado en la producción secunda- inversión privada y vuelve más rentables a los
ria y terciaria, generador y agregador de valor, y que sectores generadores de valor (industria, manu-
desarrolle el mercado interno sin dejar de aprove- factura, servicios, entre otros). La intervención
char las ventajas del comercio exterior. Este énfasis del Estado a través de políticas económicas de
en la producción de los sectores secundario y tercia- incentivo y de una fuerte inversión pública que
rio está asociado a un marco de incentivos para la permita desarrollar las condiciones necesarias
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para que la rentabilidad relativa entre estas dos industrias nacientes en el mercado interno
alternativas favorezca a los sectores secundario y y reducir la dependencia externa de la eco-
terciario resulta imprescindible. nomía nacional y su vulnerabilidad.
• Incremento de la productividad por medio
La sustitución selectiva de importaciones juega un de la expansión de encadenamientos pro-
papel fundamental en esta estrategia, porque permi- ductivos: para ello se conformarán enclaves
te enfrentar varios problemas al mismo tiempo. Por de producción y complejos industriales, que
un lado, permite reducir la debilidad estructural de permitan alcanzar economías de escala y
la balanza comercial. Por otra parte, abre espacios de posibiliten la estructura productiva que
demanda en el mercado interno para industrias genere rendimientos crecientes.
nacientes, secundarias-terciarias y generadoras de • Diversificación productiva: que permita
valor. Finalmente, disminuye la dependencia exter- reducir la concentración de la producción y
na, incentiva la generación endógena de tecnología el desarrollo de nuevas capacidades de pro-
y coadyuva a consolidar la soberanía económica. ducción y potencialidades de crecimiento
económico.
La sustitución se enfoca en los sectores que cum- • Desconcentración de la estructura produc-
plan con las siguientes características generales: tiva y de los medios de producción: para
secundario-terciarios, generadores de valor, desa- facilitar una mejor distribución de la rique-
rrollo de infraestructura y capacidades estratégicas za y una composición más competitiva de
para el sector en cuestión (conocimiento y destre- los mercados que aporte con mayor eficien-
zas imprescindibles para el avance de un sector), cia en términos sociales.
empleo de mano de obra calificada, desarrollo de • Diversificación de la producción exporta-
tecnología y capacidades humanas especializadas; ble: para reducir la vulnerabilidad ante
y, las siguientes características específicas: i) ser choques exógenos en el precio y demanda
intensivos en mano de obra pero con mayor valor internacionales y la volatilidad económica
agregado; ii) que ayuden a obtener soberanía ali- que generan.
PARA EL
comparativas naturales. • Impulso del desarrollo territorial equilibra-
do: que permita distribuir las funciones eco-
6. ESTRATEGIAS
Dicha estrategia implica la implementación de un nómicas de los territorios de manera
proceso de transición, en el que se dará impulso a equilibrada y en función de la calidad de
sectores industriales deseables –que cumplan las vida de la población local y en equilibrio
características descritas en el párrafo anterior- ya con los intereses estratégicos nacionales.
existentes que generan empleo con una serie de
incentivos y políticas específicas para dichas
industrias. 6.3. Aumento de la productividad
Esta intervención pública sólo puede revertir la
real y diversificación de las
situación inicial en el mediano y largo plazo, por exportaciones, exportadores
lo que se requiere una implementación con conti- y destinos mundiales
nuidad y enmarcada en la estrategia de largo plazo,
la cual debe ser empezada desde ya. En la etapa Esta estrategia tiene por objetivo fortalecer el pro-
inicial, la intervención pública debe implemen- ceso de transformación del patrón de especializa-
tarse a través de políticas que se orienten hacia: ción de la economía que permita superar el modo
de acumulación primario-extractivista-exportador
• Sustitución selectiva de importaciones: que y revertir las externalidades negativas que éste
permita aumentar la participación de las genera para la calidad de vida, individual y colec-
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Al respecto, se puede ver la estrategia de transformación del patrón de especialización de la economía.
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PARA EL
importaciones para el Buen Vivir. En conjunto, vulnerabilidad externa de nuestra econo-
ambas, instrumentan el cambio del patrón de acu- mía y potenciar nuevas oportunidades de
6. ESTRATEGIAS
mulación en la economía por medio de la transfor- expansión económica para la generación
mación del círculo vicioso: producción primaria, de empleo.
bajas capacidades humanas, rendimientos decre- • Promover el desarrollo de oferta exportable
cientes, bajos salarios, poca capacidad de deman- en las industrias nacientes para consolidar
da doméstica, dependencia externa; hacia el el nuevo patrón de especialización de la
círculo virtuoso: producción generadora de valor, economía enfocado en los sectores secun-
mayores capacidades humanas, rendimientos cre- dario-terciarios, generadores de valor, en el
cientes, mejores salarios, mayor capacidad de empleo de mano de obra calificada, en el
demanda doméstica, menor dependencia externa desarrollo de tecnología y capacidades
y mayor soberanía. humanas especializadas.
• Impulsar la desconcentración y diversifica-
El aumento de la productividad real, la diversifica- ción productiva como medio para lograr
ción productiva y la diversificación de las exporta- un desarrollo territorial más equilibrado
ciones e importaciones sólo puede concretarse en que aproveche el potencial de los territo-
el mediano y largo plazo. Para iniciar su avance rios y enfoque las estructuras económicas
debe implementarse en el marco del Plan en la satisfacción de las necesidades locales
Nacional para el Buen Vivir, 2009-2013, a través sin desatender los objetivos estratégicos a
de políticas orientadas hacia: nivel nacional.
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Dentro del marco de crisis que el internacionalismo liberal presenta.
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Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones multilaterales, orga-
nizaciones no gubernamentales, empresas trasnacionales y otros actores sociales.
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La escasa visión nacional de desarrollo de las élites locales y su descarada subordinación a los grupos hegemónicos del
poder económico global, contribuyeron a debilitar el poder y la capacidad de negociación del país.
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Así, el fortalecimiento y capitalización del Banco cual las reglas que posibilitan un mayor intercam-
del Sur es sin duda la acción prioritaria en este eje bio comercial entre el Ecuador y cualquier otro
de integración soberana regional. país, deberán ser enmarcadas en acuerdos que no
sólo vean como objetivo la apertura arancelaria,
La construcción de un sistema de compensación sino que persigan un verdadero comercio justo
de pagos coordinado por los bancos centrales de la considerando su responsabilidad social, ambiental
región, va mas allá del simple interés de contar e intergeneracional.
con una moneda común y la disminución de los
costos de transacción para los flujos comerciales Complementariamente, el uso de subsidios, aran-
interregionales. La instauración del SUCRE48 sig- celes y salvaguardas para la sustitución selectiva
nifica contar con un mecanismo regional para la de importaciones, en el marco de los acuerdos
estabilización y la integración de los mercados internacionales, es clave. En el mediano plazo la
financieros; teniendo en cuenta un enfoque de sustitución selectiva de exportaciones es una de
autonomía frente a la política monetaria y a la his- las metas en el sector externo de nuestra econo-
tórica y onerosa intermediación financiera de los mía, siendo de vital importancia el fomento de la
centros hegemónicos del poder económico global. industria nacional.
Contar con un sistema de compensación único en
la región, posibilitará la integración de nuevos Otro objetivo de la política económica del sector
actores económicos y comerciales en los procesos externo es reducir al mínimo la intermediación; y
de intercambio de bienes y servicios, debido a la ampliar el universo de actores en el comercio
disminución de la dependencia del dólar u otra internacional, dando oportunidades en la partici-
divisa como mecanismo de pago; ya que ello bene- pación de la riqueza generada en procesos produc-
ficia al país dueño de la moneda por el simple tivos innovadores a asociaciones, cooperativas y
hecho de emitirla. Por ello, son objetivos de toda otras formas de organización económica comuni-
negociación bilateral: la firma, ratificación y la taria, para que se vuelvan dínamos de la economía
puesta en marcha de sistemas de compensación de social y solidaria proyectada a nivel mundial.
PARA EL
posibilitando monopsonios, que debilitan cual- ahorro externo en forma de inversión extranjera
quier intención de generar cambios en la estructu- directa y cooperación internacional no reembolsa-
6. ESTRATEGIAS
ra asimétrica de negociación bilateral. Por ende, la ble (en sus formas de asistencia técnica, financia-
política comercial es un instrumento para la diver- miento y donaciones en especie), para la inversión
sificación de los mercados y la gama de productos en ciencia y tecnología. Esto permitirá de manera
exportables con mayor valor agregado. Sólo efectiva poder hablar de una verdadera soberanía
mediante la apertura de nuevos nichos de merca- epistémica del país en el largo plazo; que empieza
do en condiciones favorables para el país podre- por la generación de un sistema de becas interna-
mos generar la demanda externa de una cionales que fomente la apropiación del conoci-
producción que ocupe y genere cíclicamente miento científico e investigación de calidad en el
mano de obra calificada, redes sociales más forta- territorio nacional e intercambio cultural.
lecidas y coherentes con el medio ambiente e
infraestructura de calidad. De ahí que, la premisa El Ecuador proclama la movilidad humana como
de posibilitar el acceso a mecanismos de comercio un derecho constitucional y condena todo acto de
justo se vea encarnada en la promoción de xenofobia, discriminación y rechazo tanto a nues-
Acuerdos Comerciales para el Desarrollo. Con lo tros connacionales en el exterior, como a los
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SUCRE: Sistema Único de Compensación Comercial Regional.
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extranjeros que habitan en nuestro país. El respe- Para ello, es necesario que la educación superior se
to a los derechos humanos y culturales, el recono- transforme en un verdadero mecanismo de movi-
cimiento entre iguales y la libre promulgación de lidad social ascendente y de igualación de oportu-
nuestra cultura fuera de las fronteras, son mecanis- nidades en el Ecuador. Para ello, primero se debe
mos idóneos para garantizar los derechos de la promover un acceso en donde el nivel socioeco-
población en condiciones de movilidad. De esta nómico no constituya un impedimento para ingre-
forma, contribuimos a configurar los principios de sar ya sea a través de becas, ayudas económicas,
una verdadera ciudadanía universal. políticas de cuotas o créditos educativos. Esto, sin
menoscabar la importancia de que operen criterios
La promulgación de la movilidad como un dere- meritocráticos propios de la educación superior. Es
cho y la no criminalización de la migración, tanto decir, la mayor democratización que debe operarse
en tránsito como en el lugar de residencia, nos en el acceso no debe ser leída en términos antinó-
permitirá crear espacios de diálogo político y coo- micos con la mayor excelencia académica que
peración para el desarrollo con los pueblos del debe asegurarse en la educación superior.
mundo, sobre todo con aquellos en los que residen
millones de ciudadanos ecuatorianos. En relación a esto último, debe implementarse un
sistema de nivelación que permita dar tratamien-
La política exterior ecuatoriana, constituye un to a las desigualdades educativas existentes en los
pilar clave en el proceso de construcción de un niveles inferiores. Como parte de la efectivización
proyecto político de largo alcance y proyección de la igualdad de oportunidades resulta indispen-
nacional. La inserción estratégica y soberana del sable auspiciar el acceso de primeras generaciones
Ecuador en el mundo nos permitirá posicionarnos a la educación superior universitaria. Especial
privilegiadamente en el contexto del nuevo orden importancia habrá que prestar al control de las
internacional y al mismo tiempo ser pioneros de diferentes ofertas formativas involucradas en el
una política regional solidaria, justa y simétrica. conjunto de instituciones que integran el campo
de la educación superior -universitaria y no uni-
versitaria-, a fin de que esta diversidad no involu-
6.5. Transformación de la educación cre desigualdades en términos de calidad y
superior y transferencia de participe de una lógica segmentadora y reproduc-
conocimiento a través de tivista de una sociedad injusta.
ciencia, tecnología e innovación
En este sentido, y dado el mandato constitucional
La calidad de vida y progreso de un país inde- de construir una economía social y solidaria, resul-
pendiente está ligado a la cobertura, calidad y ta indispensable revalorizar la educación superior
pertinencia de la formación superior que brinda no universitaria de la más alta calidad para formar
a sus ciudadanos y ciudadanas y a la inversión profesionales que aporten al cambio en la estruc-
que realiza en ciencia, tecnología e innovación. tura productiva y al mismo tiempo aseguren con-
La educación superior y la investigación asocia- diciones de vida dignas y emancipadoras.
da a ella deben concebirse como un bien públi-
co en tanto su desarrollo beneficia a la sociedad También se deben atacar otras formas de discrimi-
en su conjunto más allá de su usufructo indivi- nación negativa producto de consideraciones de
dual o privado. tipo religioso, cultural, étnicos, político-partida-
rios, género, opción sexual, etc., tanto en el acce-
Ecuador es uno de los países a nivel latinoame- so como en el proceso de formación de las y los
ricano con menores coberturas. En ese sentido, estudiantes.
debe ser una prioridad aumentar el acceso a
este nivel educativo. De la misma manera se Si bien el acceso y la igualdad de oportunidades en
debe garantizar igualdad de oportunidades para este nivel educativo resulta una de las más impor-
todos y todas dado que el campo de la educa- tantes deudas sociales a saldar, igual o más empe-
ción superior ha sido reproductor y no transfor- ño hay que colocar en la garantía de la excelencia
mador, en sentido progresista, de la estructura académica, tanto en la enseñanza superior como
de clases. en la investigación científica.
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Es indispensable para ello garantizar la máxima ción, transformación y consumo de energías lim-
objetividad, imparcialidad y los más altos estánda- pias y eficientes.
res para evaluar y acreditar a las instituciones de
educación superior, sus programas y carreras. De igual manera, deberá ser política pública la
inversión en talentos humanos que estudien prio-
Asimismo, se vuelve indispensable que las perso- ritariamente en áreas específicas ligadas a las
nas con más formación y más experiencia investi- necesidades de desarrollo del país, a través de
gativa y en docencia accedan a una carrera becas de cuarto nivel para estudios de maestría,
académica-investigativa. doctorado y postdoctorado en universidades de
primer nivel. Dentro del mismo campo, deben
Por otra parte, la investigación que se realiza en existir políticas concretas para evitar la fuga de
las universidades debe transformarse en uno de los cerebros así como acciones para repatriar a ecua-
principales puntales de la transformación de la torianos altamente formados. En esta línea, el país
economía extractivista y primario exportadora deberá fomentar programas de movilidad estu-
que tiene actualmente el Ecuador. En este sentido, diantil principalmente de cuarto nivel, de docen-
y dado el rezago que tiene el país en investigación, tes e investigadores a nivel interregional e
debe ser prioridad de la cooperación internacional internacional en búsqueda de generar redes de
la transferencia tecnológica y de conocimientos intercambio y generación de conocimiento. Esto
que apunten a una satisfacción de necesidades en el afán de fomentar para que las universidades
básicas más eficiente y con calidad así como a la tengan más profesores-investigadores a tiempo
consolidación de la industria nacional. De la completo y con el mayor nivel académico, con el
misma forma, toda inversión extranjera directa propósito de construir una universidad que a más
deberá ser portadora de tecnología y de conoci- de transmitir conocimiento también genere.
miento que pueda ser aprovechado por el Ecuador
como parte de su desarrollo endógeno, sin estar En el marco de la búsqueda de una educación
sometido a condicionalidades y dependencias. superior pertinente y con responsabilidad social,
PARA EL
ción de la industria nacional del país. básicas y de diversificación de exportaciones,
exportadores y destinos mundiales.
6. ESTRATEGIAS
Dado que la biodiversidad es una de las principa-
les ventajas comparativas, es prioritario que las Los actores del sistema de educación superior y del
universidades e institutos de investigación gene- sistema educativo nacional deben realizar ingen-
ren información a partir de esta riqueza natural a tes esfuerzos para garantizar la integralidad y cohe-
través de investigaciones y ciencias básicas y apli- rencia de toda la oferta educativa nacional más
cadas que pueda desarrollarse en armonía con su allá de sus niveles y modalidades. En este marco,
objeto. Las universidades desarrollarán, y siguien- se deben diseñar políticas específicas para impul-
do las potencialidades propias de cada región de sar la educación, la formación y la capacitación a
planificación, entre otras acciones, bancos de lo largo de toda la vida, con particular atención a
semillas, de tejidos, germoplasma, ADN y mate- la educación de adultos.
rial genético, que permitan conocer, clasificar,
analizar, generar valor social agregado y resguardar Finalmente, se debe garantizar la responsabilidad
el patrimonio natural del Ecuador. indelegable estatal y del gobierno (y no el papel
subsidiario y desertor que ha tenido en las últimas
En este marco, es fundamental contar con un décadas) en la elaboración de políticas públicas
banco de germoplasma, tejidos y ADN. De la para el campo so pena de profundizar los gravosos
misma forma, la construcción de una “biópolis” procesos de privatización y mercantilización de la
implica investigar todo aquello ligado a la produc- educación superior. Estas políticas deberán ser
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recogidas en un plan sobre el campo del sistema forma individual o colectiva, el derecho al acce-
de educación superior, ciencia, tecnología e so universal a las tecnologías de información y
innovación. comunicación; y pone énfasis en aquellas perso-
nas y colectividades que carecen o tengan acceso
limitado a dichas tecnologías y obliga al Estado a
6.6. Conectividad y telecomuni- “incorporar las tecnologías de la información y
caciones para la sociedad comunicación en el proceso educativo y propi-
de la información y el ciar el enlace de la enseñanza con las actividades
productivas o sociales”. De allí, que en la pers-
conocimiento
pectiva de profundizar el nuevo régimen de desa-
El último siglo ha sido testigo de la sofisticación de rrollo, se hace necesario ampliar la visión sobre
los procesos productivos y del uso creciente de tec- la conectividad y las telecomunicaciones consi-
nologías de información y comunicación (TIC) para derándolas como un medio para contribuir a
resolver los cuellos de botella que permanentemente alcanzar los objetivos del Régimen de Desarrollo
han aparecido; de esta forma, devino la denominada y los doce objetivos propuestos en el Plan
“Sociedad de la Información y el Conocimiento”, Nacional para el Buen Vivir.
cuya característica fundamental es la relevancia del
trabajo de procesamiento de datos, información y En consecuencia, la acción estatal en los próximos
conocimiento, en todos los sectores de la economía. años deberá concentrarse en tres aspectos funda-
mentales: conectividad, dotación de hardware y el
La construcción de la Sociedad del Buen Vivir tiene uso de TIC para la Revolución Educativa. Sin
implícito el tránsito hacia la Sociedad de la embargo, el énfasis del Estado en tales aspectos
Información y el Conocimiento pero considerando implicará el aparecimiento de externalidades posi-
el uso de las TIC, no solo como medio para incre- tivas relacionadas con el mejoramiento de servi-
mentar la productividad del aparato productivo sino cios gubernamentales y la dinamización del
como instrumento para generar igualdad de oportu- aparato productivo.
nidades, para fomentar la participación ciudadana,
para recrear la interculturalidad, para valorar nues- El Estado debe asegurar que la infraestructura para
tra diversidad, para fortalecer nuestra identidad plu- conectividad y telecomunicaciones cubra todo el
rinacional; en definitiva, para profundizar en el goce territorio nacional de modo que las TIC estén al
de los derechos establecidos en la Constitución y alcance de toda la sociedad de manera equitativa.
promover la justicia en todas sus dimensiones. Aunque las alternativas de conectividad son
varias (wireless, satélite, fibra óptica), la garantía
En este sentido, la conectividad “total” y el impul- de la tecnología más adecuada debe propiciarse
so al uso de TIC no debe limitarse a la simple pro- desde la identificación de los requerimientos de
visión de infraestructura que solo serviría para los beneficiarios. Por ejemplo, la conectividad
convertir a la población en caja de resonancia del rural debe concebirse como una conectividad
modelo global, concentrador y consumista, sino local, intracomunitaria, que responda a la manera
que es indispensable crear los incentivos adecuados cómo las personas se comunican en la actualidad,
para que el Estado y los otros actores generen con- y adecuar las opciones tecnológicas a dicha reali-
tenidos congruentes con la transformación del país. dad. De esta manera, el empoderamiento de la
población rural sobre el uso de las TIC se observa-
Entonces, infraestructura y contenidos son dos ría en el interés de los participantes para aprehen-
elementos concurrentes y, como tales, deben ser der más conocimientos.
tratados de forma simultánea; por ejemplo, no es
un gran avance dotar a una escuela rural andina De esta forma, el país se plantea como meta de
con Internet si no es posible usar esta herramien- mediano plazo la conectividad total de su territo-
ta para formar a los niños respetando y valorizan- rio para lo que deberá combinar las distintas
do su cultura indígena. herramientas disponibles (wireless, satélite, fibra
óptica) en función de las necesidades de los usua-
La Constitución, dentro de los derechos del rios y las características geográficas; buscando
Buen Vivir reconoce a todas las personas, en siempre el balance entre los costos y los beneficios
112
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de utilizar el instrumento tecnológico más adecua- Educativa herramientas poderosas que posibilitan
do para cada caso. trabajar a nivel de cobertura y de calidad; por ejem-
plo, para ampliar la cobertura, las TIC permiten
La dotación de conectividad es una competencia capacitar a distancia e incorporar programas de
concurrente del sector público y privado pero es apoyo y tutoría para disminuir la deserción escolar.
responsabilidad ineludible del Estado atender
aquellos sectores que presentan poco atractivo Es probable, que las TIC posibiliten dar saltos
para la inversión privada; garantizando, de esta enormes en relación a la calidad, en un primer
manera, el acceso universal progresivo de los momento, a través de la capacitación continua de
ecuatorianos, independientemente de su posición los maestros y para suplir la falta de material didác-
geográfica o económica, de su condición etárea o tico-educativo en sectores remotos; y, en un segun-
de género, de su condición física o de cualquier do momento, para la introducción y uso de nuevos
otro factor excluyente. materiales educativos de calidad, desarrollados
localmente para la trasmisión de saberes desde
Así, el primer gran desafío es encontrar los meca- nuestra propia perspectiva histórica y cultural.
nismos para la ampliación de la cobertura de redes
informáticas y la capacitación de los ciudadanos/as En consecuencia, será vital que el Estado fomente
en busca de su aprovechamiento creativo en un y promueva el desarrollo de software local, plata-
contexto de apertura de oportunidades, inclusión e formas, sistemas, aplicaciones y contenidos que
integración social. posibiliten a los ciudadanos y ciudadanas obtener
provecho de las TIC en función de sus intereses y
En este contexto, la dotación de hardware a la del contexto en el que se desenvuelven.
población es complemento a la conectividad y
aspecto determinante para garantizar niveles Por otro lado, se hace prioritaria una transformación
mayores de alistamiento49 digital; es decir, aumen- profunda del sistema de educación superior que
tar las capacidades generales para usar efectiva- posibilite la formación de profesionales y académi-
PARA EL
las Juntas Parroquiales Rurales y a las escuelas para las TIC evitando, así, el aparecimiento de cuellos de
convertirlas en catalizadores de los esfuerzos de botella que limiten la productividad sistémica51.
6. ESTRATEGIAS
alistamiento digital al transformarse en telecen-
tros a disposición de la comunidad. Si bien se estaría poniendo especial atención en el
ámbito educativo, la consecuencia lógica sería:
Este salto cualitativo demanda minimizar los cos- por un lado, que mientras crece el alistamiento
tos de equipamiento por lo que se hace indispensa- digital se produce una presión social para la pres-
ble establecer alianzas estratégicas con proveedores tación de servicios estatales a través de la red ges-
de hardware y/o el establecimiento de una gran tándose una estrategia inclusiva de gobierno
fábrica local que recicle y repotencie equipos. electrónico; y, por otro, que el aparato productivo
incremente su productividad como consecuencia
La conectividad total y la disponibilidad de hard- de la incorporación de profesionales del conoci-
ware ponen a disposición de la Revolución miento y la información con altísima calificación.
49
Se refiere a la predisposición o disponibilidad para aprehender.
50
Katz define al capital intangible como “la inversión requerida para implantar las TIC, incluyendo ajustes en procesos
de producción y organización, así como capacitación de empleados e I+D”(Katz, 2009).
51
Industrias con alto componente tecnológico pero con bajos índices de productividad (Katz, 2009:13)
113
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De esta forma, con disponibilidad de talento alto octano y otros), además, dependiendo de las
humano se haría factible seguir con las etapas pro- circunstancias se importa electricidad y otros pro-
puestas por Katz, (2009) para materializar un ductos no energéticos (lubricantes, etc).
incremento de la productividad a través de la difu-
sión de TIC, estas etapas son: la primera, donde la En la demanda energética, las exportaciones son
difusión se lleva a cabo entre las compañías que el principal componente (64% del total), en tanto
llevan la delantera en adaptación tecnológica52; la que la demanda doméstica apenas alcanza el 28%
segunda, que incluye una adopción tecnológica por del total, y el 8% restante corresponde a pérdidas
parte de los sectores industriales con “altos costos por transformación. Ahora bien, el 90% de las
de transacción o estructura de redes como trans- exportaciones son de petróleo crudo, el 9% res-
porte, finanzas y distribución” (Katz, 2009:13); y, tante de derivados de bajo valor agregado (fuel oil
la tercera, en que las TIC son adoptadas por aque- principalmente) y el resto (1%) corresponden a
llos sectores identificados como clave en la econo- aceites de origen vegetal. La demanda doméstica
mía53. En consecuencia, el impacto agregado se se compone principalmente de derivados de petró-
verifica en el efecto de derrame que experimenta el leo (79%), electricidad (13%), biomasa -leña,
círculo identificado por Dale Jorgenson en la eco- bagazo y otros- (5%), y el resto (2%) productos no
nomía: las industrias usuarias, no usuarias y pro- energéticos como carburantes y otros. Desde una
ductoras de TIC (Katz, 2009:9). perspectiva sectorial la demanda doméstica se
concentra en los sectores transporte (52%), indus-
Finalmente, el Estado debe propender al impulso tria (21%) y residencial (19%), el resto (8%)
de la investigación y el desarrollo en el sector de corresponde a los sectores: comercial y servicios
las TIC para consolidar la transferencia de cono- (4%), y otros sectores de la economía (4%).
cimientos, aprovechando el carácter transversal
del sector. De esta forma, se canalizaría la innova- El cambio de la matriz energética tiene varios
ción hacia sectores estratégicos de la economía, componentes:
donde el valor agregado que proporciona el uso de
la tecnología implique una cadena infinita de • La participación de las energías renovables
transferencia de conocimientos e innovación. debe incrementarse en la producción nacio-
nal. Para el cumplimiento de este objetivo,
los proyectos hidroeléctricos del Plan
6.7. Cambio de la matriz energética Maestro de Electrificación deben ejecutarse
sin dilación; y, adicionalmente, debe impul-
La matriz energética del Ecuador no hace sino rea- sarse los proyectos de utilización de otras
firmar la característica de nuestro país como energías renovables: geotermia, biomasa,
exportador de bienes primarios de bajo valor agre- eólica y solar.
gado e importador de bienes industrializados. En • Las importaciones de derivados de petróleo
efecto, la contabilidad energética muestra que la deben reducirse al mínimo posible, lo que
producción nacional, que constituye el 90% de la se puede lograr sólo a través de la construc-
oferta energética total54, está concentrada en un ción de la Refinería del Pacífico, que per-
96% en petróleo crudo y gas natural, quedando las mitirá garantizar la provisión de productos
energías renovables (hidroelectricidad y biomasa) derivados de petróleo para el consumo
relegadas a un 4% de la producción nacional. En doméstico y generar excedentes.
contrapartida, el segundo componente de la ofer- • El petróleo crudo es, de acuerdo a varios
ta energética, las importaciones –que son el 10% tipos de análisis, un bien de bajo valor agre-
restante de la oferta–, corresponden en más del gado, por lo que una alternativa a la actual
90% a derivados de petróleo (GLP, diesel, nafta de exportación es la utilización del crudo
52
En este caso el impacto de las TIC se refleja solamente en las empresas líderes.
53
Los sectores claves serían aquellos identificados como estratégicos en la transformación del patrón de especialización de
la economía en el marco del desarrollo endógeno.
54
La oferta energética total fue de 235 millones de barriles equivalentes de petróleo.
114
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como un insumo en la nueva refinería, lo deberá ejecutarse tan pronto como exista la
que permitirá cambiar el perfil actual a factibilidad de la generación eléctrica para
exportaciones de derivados de petróleo, a este plan. Los ahorros energéticos vienen
productos de valor agregado más alto. emparejados con la disminución de conta-
• Al ser el sector de transporte el principal minantes y con la reducción en los impac-
consumidor de energía se vuelve impres- tos en el cambio climático.
cindible trabajar sobre este sector, buscan-
do la eficacia y eficiencia del sistema. El El cambio de la matriz energética es un esfuerzo de
transporte además tiene serias implicacio- largo plazo. La actual matriz responde a una situa-
nes ambientales en ciudades en las cuales ción estructural que para ser modificada requiere:
el alto volumen de tráfico genera proble- por una parte la construcción de la infraestructura
mas de embotellamientos y contamina- necesaria para posibilitar el cambio, a través de
ción ambiental. proyectos estratégicos cuyo estudio, diseño y cons-
Es necesario buscar medios más eficientes, en trucción requieren de plazos de varios años; por
lo económico y energético, para el transpor- otra parte, presupone el cambio estructural de la
te de personas y mercaderías entre ciudades y economía, la transformación del modelo de espe-
al interior de éstas. En particular hay que cialización, el pasar de una economía primario
avanzar en el planteamiento de la construc- exportadora a una economía productora de bienes
ción de un metro para la ciudad de Quito. industriales de alto valor agregado y una economía
• Las pérdidas de transformación reúnen pos petrolera. Adicionalmente, las inversiones
tanto a las pérdidas por transformación de necesarias para cambiar la matriz energética
energía propiamente dicha (por ejemplo, requieren de cuantiosos recursos, sin embargo, la
cuando se genera electricidad quemando dilación en las inversiones solo traen aparejadas
diésel en una central térmica), cuanto a las enormes pérdidas económicas e impactos ambien-
pérdidas en la distribución de energía (por tales altamente negativos que se prolongan mien-
ejemplo, por evaporación de combustibles tras éstas no se realicen.
PARA EL
ser evitadas. La reducción de pérdidas por hacia un sistema eficaz, eficiente y amigable con
transformación es una tarea permanente el medio ambiente; este período es el de realiza-
6. ESTRATEGIAS
que requiere el análisis técnico respectivo ción de estudios, análisis de factibilidad, evalua-
para tomar las acciones necesarias para ción de alternativas, ingeniería de detalle,
minimizar al máximo permitido por las leyes definición del financiamiento, etc.
de la física las pérdidas de conversión de
energía, también la pérdidas en distribución Adicionalmente, en el corto plazo, aquellos pro-
son, a menudo, susceptibles de ser reducidas yectos orientados al cambio de la matriz energéti-
con las adecuadas medidas técnicas. ca que ya han iniciado deben continuar
• Los planes y programas para el uso eficien- desarrollándose al igual que proyectos de pequeña
te de la energía deben centrarse fundamen- envergadura que son factibles de ejecutar.
talmente en los sectores industrial y Concretamente, debemos continuar con el pro-
residencial. El sector estatal debe ser ejem- grama de sustitución de focos incandescentes por
plo en el consumo energético eficiente y focos ahorradores; con la importación de electro-
responsable. domésticos eficientes energéticamente penalizan-
• En relación a ciudadanos y ciudadanas, es do fuertemente a aquellos que sean de consumo
necesario generar la conciencia del ahorro ineficiente; con el desarrollo de proyectos de bio-
energético consistente con un consumo sus- combustibles (de segunda y tercera generación)
tentable. El programa de sustitución de coci- que no aumenten la frontera agrícola, es decir, en
nas a gas (GLP) por cocinas de inducción zonas degradadas o semidesérticas, cuidando sobre
115
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todo de no poner en riesgo la soberanía alimenta- destinar los excedentes hacia actividades seguras y
ria; la producción de biocombustibles a partir de rentables que impulsen la producción y fortalezcan la
biomasa de desecho podría ser una alternativa sostenibilidad de la seguridad social en el largo plazo.
importante. En las ciudades, será importante aus- Este uso seguro y productivo del ahorro interno será
piciar proyectos de tratamiento integral de dese- apalancado por la colocación de las rentas derivadas
chos, orientados al reciclaje y a la generación de de recursos no renovables en inversiones productivas
abonos orgánicos y energía. La exploración del gas de alto retorno social y económico. De esta manera,
en la costa ecuatoriana debe continuar así como se busca construir las condiciones necesarias para
los proyectos de aprovechamiento del gas natural alcanzar un balance ahorro-inversión productivo,
del Golfo de Guayaquil. que destierre las prácticas especulativas y rentistas
que distraían el ahorro nacional hacia el extranjero,
Finalmente, la soberanía integral contempla tam- y así alcanzar un equilibrio macroeconómico con
bién la soberanía energética, por lo que es impor- alta ocupación y generador de empleo.
tante desarrollar las capacidades productivas que
nos permitan el autoabastecimiento energético, La inversión pública es uno de los principales ins-
en particular, de electricidad. Una vez alcanzado trumentos de esta estrategia, porque permite el
este objetivo, la interconexión con nuestros veci- cumplimiento de condiciones previas, en cuanto a
nos puede servir para impulsar procesos de reduc- capacidades y oportunidades, y sustenta la capaci-
ción del precio de generación, mediante la dad instalada para la creación de valor en la eco-
optimización del despacho de energía eléctrica. nomía, mediante la movilización y acumulación
de capital hacia los enclaves que potencian las
cadenas productivas y permiten alcanzar rendi-
6.8 Inversión para el mientos crecientes en la producción.
Buen Vivir en el marco de una
macroeconomía sostenible La inversión pública, en el marco de esta estrategia
de mediano y largo plazo, permite la reproducción
Esta estrategia tiene por objetivo general construir de un círculo virtuoso en que la economía, al ser-
tres condiciones fundamentales para el Buen vicio de las necesidades humanas y en armonía con
Vivir. La primera es construir la sostenibilidad los ecosistemas, aumenta el valor agregado en la
económica a través de la canalización del ahorro a producción, especializa y desarrolla nuevas y mejo-
la inversión productiva de manera eficiente. La res capacidades, reduce la participación del extrac-
segunda es el desarrollo de condiciones previas, en tivismo rentista y destructor de valor, y desarrolla
cuanto a capacidades humanas y oportunidades el potencial de la demanda doméstica sin dejar de
sociales, que hagan posible una organización eco- aprovechar las ventajas que ofrece el comercio
nómica más equitativa y una convivencia social exterior. Todo esto facilita el cambio del modo de
más justa. La tercera es la acumulación de capital acumulación y la consecución del Buen Vivir.
productivo necesario para transformar el patrón
de especialización de la economía e impulsar el Históricamente, desde que inició el último perío-
cambio en el modo de acumulación. De esta do democrático en el Ecuador, la inversión públi-
manera, la inversión pública contribuye a la agen- ca ha sido tratada como una variable de ajuste del
da de mediano y largo plazo (para los próximos 16 desempeño fiscal. Una vez que se fijaban las metas
años) que apunta hacia la economía endógena del programa macroeconómico del Gobierno, el
para el Buen Vivir. flujo de inversión debía adecuarse para el cumpli-
miento de las metas de resultado y endeudamien-
El punto de partida de la estrategia es trabajar en to. La inversión pública, entonces, ha estado
lograr un balance y equilibrio macroeconómico pro- subordinada a los objetivos macroeconómicos de
ductivo y sostenible. Para esto resulta indispensable estabilización y ajuste fiscal, en concordancia con
identificar las fuentes de ahorro interno y externo, la influencia neoliberal del llamado “Consenso de
disponible y suficiente, y los medios para canalizar- Washington” que afectó a toda América Latina.
las de manera eficiente hacia la inversión producti-
va, pública y privada. En este sentido, la reforma de A partir de la línea de política de la Revolución
la seguridad social es un punto clave que permite Ciudadana y del cambio de enfoque que se produjo
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con la entrada en vigencia de la nueva Constitución la creación de las condiciones de acceso necesarias
de la República, la inversión pública cobra relevan- para que las capacidades sociales e individuales se
cia como variable instrumental de la intervención potencien en la práctica. Ejemplos de esto son las
del Estado. De aquí en adelante, la inversión se defi- inversiones dirigidas a la generación de empleo, a
nirá en función de las necesidades para alcanzar el impulsar el acceso a crédito, a la generación de
Buen Vivir, y las metas fiscales de resultado y endeu- información, a preinversión, etc.
damiento son las variables que deberán ajustarse a
estas necesidades, de manera que garanticen la sos- La tercera función económica de la inversión públi-
tenibilidad macroeconómica. ca tiene que ver con la necesidad de acumular capi-
tal de manera sistemática en los sectores
Este cambio en la concepción de la inversión públi- productivos generadores de valor. La acumulación
ca obliga a aprovechar y canalizar el ahorro interno de capital fortalece la productividad sistémica y per-
y externo de manera que los excedentes domésticos mite reducir la estructura de costos, aumentar la par-
de la economía y el endeudamiento público dejen ticipación de estos sectores en la economía,
de ser un lastre que entorpece el mejoramiento de potencia los encadenamientos productivos, permite
la calidad de vida de la población y se conviertan alcanzar mayores escalas y rendimientos crecientes
en una herramienta para la consecución del Buen en la producción, así como aumentar el retorno de
Vivir. En este sentido, es necesario hacer buen uso la inversión en los sectores generadores de valor. Las
del ahorro nacional, del que forman parte los depó- inversiones que permiten este tipo de acumulación
sitos de la Seguridad Social. El ahorro interno de la se pueden agrupar en dos categorías: infraestructura
Seguridad Social, manejado de una manera eficien- de soporte a la productividad sistémica (generación
te y responsable, generará beneficios tanto para la eléctrica, telecomunicaciones, petroquímica, trans-
economía nacional, ya que permite utilizar dicha porte especializado, metalmecánica, software, elec-
acumulación de capital para fines productivos y trónica/ hardware, plataformas de investigación y
rentables, como para garantizar la ampliación de desarrollo, laboratorios de investigación, entre
beneficios de la Seguridad Social y sobre todo su otras) y especialización de la capacidad instalada
La inversión pública, en el marco de esta estrate- En este contexto, la inversión pública juega un
PARA EL
gia, desempeña un papel fundamental para el papel fundamental como variable instrumental
cumplimiento de dos funciones económicas: el para alcanzar el Buen Vivir. Por ello, dicha inver-
6. ESTRATEGIAS
cumplimiento de condiciones previas en cuanto a sión mantendrá en los años posteriores niveles
capacidades y oportunidades; y, la movilización y equivalentes, y si es posible mayores a los progra-
acumulación de capital en los sectores generado- mados para el año 2009. Estas funciones económi-
res de valor en la producción. cas deben cumplirse en el marco del Plan
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
El cumplimiento de condiciones previas en cuanto
a capacidades para el Buen Vivir, se consigue a tra- La primera fase de la estrategia de economía endó-
vés de inversión encaminada a satisfacer la dota- gena para el Buen Vivir, se enmarca en las siguien-
ción de bienes y servicios esenciales para hacerlo tes políticas que orientan el destino de la inversión:
realidad, dotación que permite mejorar y salvaguar-
dar las capacidades de la sociedad en su conjunto y • Mantener fuentes de ingreso estratégicas: El plan-
de los individuos que la conforman. Ejemplos de teamiento estratégico de esta política es man-
ello son las inversiones en nutrición, salud preven- tener una alta fuente de ingresos en el corto
tiva y atención primaria en salud, educación básica plazo que permita dinamizar la inversión
y técnica, protección y seguridad social, vivienda, pública productiva y garantizar la inclusión
infraestructura de provisión de servicios básicos, social. El buen uso de los ingresos que generan
entre otros. Por otra parte, las condiciones previas las actividades productivas permite construir
en cuanto a oportunidades se consiguen a través de una fuente de financiamiento de alto retorno
117
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que posibilita obtener resultados inmediatos importaciones. Este punto permite cons-
necesarios para cimentar el avance de la estra- truir un círculo virtuoso que apunta a la
tegia. Este financiamiento de la inversión, vía reducción de la dependencia externa para la
ingresos no permanentes, debe ser comple- provisión de alimentos, lo que permite
mentado por la canalización eficiente del aho- ampliar la participación de la producción
rro interno y externo. Conjuntamente estas nacional en la demanda doméstica, así
iniciativas permitirán mantener una elevada potencia la economía del país y a la vez
inversión productiva que genera empleo, reduce la vulnerabilidad ante choques exó-
mantiene un equilibrio macroeconómico de genos y, finalmente, permite construir una
alta ocupación y permite el cumplimiento de estructura productiva y estratégica sobre
las condiciones de inversión necesarias para una posición económica más soberana.
alcanzar el Buen Vivir.
• Fortalecer la soberanía energética: a través del
• Expandir la cobertura y elevar la calidad en la incremento de la generación- cobertura y el
provisión de bienes y servicios esenciales para el cambio de la matriz energética hacia tecno-
Buen Vivir: seguridad y soberanía alimenta- logías limpias y más eficientes. La desinver-
ria, salud preventiva y de atención primaria, sión en el sector energético ha llevado a
educación básica, vivienda y saneamiento. que la participación de las importaciones
Este punto busca construir las condiciones (eléctricas y de derivados de petróleo) sean
para iniciar una re-distribución, social y terri- cada vez mayores. Esto ha encarecido la
torialmente equilibrada, que permita desa- provisión de energía para el país y ha deses-
rrollar las capacidades y ejercer las libertades timulado el desarrollo de la industria nacio-
de la gran mayoría de ciudadanos que han nal. Por otra parte, esta misma deficiencia,
sido privados de sus derechos por la privación ha llevado a ampliar la generación termoe-
de estos bienes y servicios esenciales. De esta léctrica generando mayores perjuicios
manera, la re-distribución se convierte en la ambientales y desaprovechando el poten-
plataforma para la construcción de una cial energético de generación más limpia
nueva estructura económica, más justa y que existe en el país. Se desprende la nece-
digna, que permita generar un nuevo modo sidad de revertir esta situación perniciosa
de distribución de los beneficios económicos que compromete las capacidades naciona-
que potencie las capacidades humanas. les. Para ello, la intervención del Estado
con inversión resulta imprescindible.
• Generar oportunidades: re-distribución de
medios productivos, generación de empleo • Acumulación de capital: en sectores estratégi-
y crédito productivo. Las capacidades cos que permitan incrementar la productivi-
humanas son valiosas en la medida que exis- dad sistémica del país. Se debe concretar
tan las oportunidades sociales necesarias inversiones en conectividad y transporte que
para ejercerlas. Este punto destaca la nece- permitan elevar la productividad nacional.
sidad, de desarrollar en paralelo a las capaci- Esta inversión constituye una base impres-
dades humanas, las oportunidades que cindible para la creación de complejos indus-
permitan el ejercicio pleno de dichas capa- triales y enclaves productivos que permiten
cidades. Para esto, se requiere de la demo- obtener mayores rendimientos económicos
cratización de los medios productivos, la para la economía nacional.
creación de empleo, el acceso a crédito y, en
general, la movilización de recursos econó- • Impulsar la industrialización, el desarrollo de ser-
micos que permitan crear oportunidades y vicios y la generación de valor en la producción:
alternativas productivas para la gente. a través de la sustitución selectiva de impor-
taciones para el cambio del patrón de espe-
• Fortalecer la soberanía alimentaria: a través cialización de la economía. La intervención
de la capacidad endógena de desarrollar del Estado resulta necesaria para crear las
tecnología agropecuaria y el aprovecha- condiciones que permitan una mayor renta-
miento sustentable de los alimentos cultu- bilidad de las opciones productivas generado-
ralmente adecuados que permita sustituir ras de valor frente a las opciones del patrón
118
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PARA EL
poblados o áreas localizadas de influencia cia de una ofensiva concertada de ciertos actores
política. Esto conlleva un desarrollo terri- dominantes de la acumulación económica para
6. ESTRATEGIAS
torial excluyente que crea zonas pobres y debilitar y prácticamente destruir estos mecanis-
zonas privilegiadas. La presente estrategia mos, generándose un estado de inseguridad casi
busca superar esta práctica del pasado. absoluta de la existencia.
• Implementar mecanismos de coordinación públi- Las acciones públicas propuestas desde el Estado
co-privado para la inversión: que permitan cons- fueron asimismo funcionalizadas a favor de una
truir los arreglos institucionales necesarios para estrategia de acumulación concentradora y exclu-
lograr sinergia complementaria a través del apa- yente, que recrea, por diversas vías una tendencia
lancamiento de la inversión pública y privada fuerte a la “inseguridad” de los individuos y de las
(crowding-in). Es necesario construir el marco colectividades que habían pensado poder ligar su
institucional para que las iniciativas de bienestar y su seguridad de existencia a los rendi-
inversión públicas y privadas no se desplacen mientos de una acumulación globalizada55. En con-
entre sí y por el contrario se complementen y clusión la “inseguridad” deviene endógena al
55
Son particularmente negativas aquellas políticas de privatización total o parcial de los servicios públicos (salud, educa-
ción, energía, distribución del agua), que a nombre de la eficacia y a riesgo de limitar el acceso a la población más pobre,
aplican medidas de flexibilización del trabajo y precarizan la situación laboral de las y los trabajadores; recomendar una
política fiscal generosa con el capital; y más todavía, quedarse atado a una política económica ortodoxa generadora de
inequidad y de inseguridad social.
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56
Según las cifras de la OIT, se producen alrededor de un millón doscientos mil accidentes mortales de trabajo por año,
sobre todo en los países no industrializados. La causa principal es la ausencia de reglas de seguridad, debido en gran parte
a las exigencias de la producción y la competitividad.
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PARA EL
tor de la economía social puede participar de organizar socialmente el trabajo para la
de manera activa en las actividades de mer- producción, la distribución, las formas de
6. ESTRATEGIAS
cado a través de la producción de bienes y propiedad, de circulación y de consumo
servicios, pero bajo otros valores éticos y (Coraggio, 2008). Por ello, resultan impres-
con principios diferentes a los de mercado: cindibles la garantía del salario digno y la
reciprocidad, re-distribución, autarquía y generación de condiciones favorables para
autosuficiencia, no solo alimentaria sino de el ejercicio del derecho de asociación libre
todo aquello asociado a la satisfacción de de individuos, unidades domésticas, comu-
necesidades básicas, con el objeto de asegu- nidades; y, sobretodo, el fortalecimiento de
rar la reproductibilidad de la vida.58 En este los regímenes de protección de los trabaja-
contexto, se deberán reconocer y fortalecer dores y trabajadoras y de las normas y las
57
CEPAL (2006) “Protección de cara al futuro, financiamiento y solidaridad”, Montevideo, Uruguay.
58
En este sentido Coraggio propone: “Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el para-
digma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas socioeconómicas. Ya
hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globales
operando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta las
comunidades locales y las sociedades y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser
meramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos” (Coraggio: 2008).
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PARA EL
como el aseguramiento que la sociedad compro- tucionales. De no ser así, se sujetarán a
mete en materia de procedimientos, marcos insti- control constitucional por parte de la auto-
6. ESTRATEGIAS
tucionales, jurídicos y financieros para el ejercicio ridad competente, para sancionar cualquier
y el pleno disfrute de los derechos del Buen Vivir. acción u omisión de carácter regresivo que
Así entendida, la garantía social entrega al indivi- disminuya, menoscabe o anule injustifica-
duo la certidumbre sobre lo que puede esperar el damente el ejercicio de los derechos, para
medio social (Moreno, 2008). lo cual se requiere:
En este contexto, la finalidad y el rol del Estado - fortalecer con especial énfasis, los pro-
y de las relaciones sociales y políticas son defini- cesos de reforma de los sistemas de justi-
dos por los derechos del Buen Vivir, por la justi- cia penal y laboral.
cia como resultado de las decisiones de los
órganos públicos y por la Constitución, con ello - ampliar la aplicación de la justicia
se busca impulsar mecanismos de intervención constitucional a través de la tramita-
estatal que contemplen tres dimensiones: una ción efectiva de acciones de protección
dimensión ética basada en los principios univer- por parte de juezas y jueces, la misma
sales de derechos humanos, una dimensión pro- que históricamente ha sido restringida
cesal, que consiste en un conjunto de a la acción de hábeas corpus y a la
mecanismos instituidos que facilitan el diálogo acción de amparo. Se requiere también
entre actores sociales y políticos y que permiten de procesos sostenidos de formación,
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ligado a la producción primaria, sin embargo este con los efectos ambientales a mayor escala, como
es el primer paso para hacerlo. Es así que se han es el caso del calentamiento global. Bajo esta pers-
identificado ejes fundamentales que tienen que ser pectiva resulta imprescindible preparar los escena-
potenciados en términos de trabajo durante estos rios en que las políticas públicas actúen para
primeros cuatro años. mitigar los efectos ambientales que puedan produ-
cirse y de la misma manera, responder con alterna-
En primer lugar, considerar el patrimonio natural en tivas nuevas o incorporarse a las existentes.
su conjunto, la conservación y un manejo efectivo y Respecto a las iniciativas de ahorro o disminución
coherente en los espacios naturales, especialmente de consumo de carbono en la atmósfera, mecanis-
en las áreas protegidas terrestres y marinas declaradas mos como la iniciativa Yasuní – ITT, resulta una
por el Estado. Valorando su altísima biodiversidad, propuesta integral de conservación del patrimonio
no solamente desde el punto de vista del valor eco- natural, contaminación evitada por mantener el
lógico de sus ecosistemas, su vulnerabilidad y la diná- petróleo bajo tierra, sumada a la protección de
mica natural a la que constantemente se enfrentan. comunidades indígenas, donde el Ecuador pone a
Además considerándola como una fuente de conoci- consideración del debate internacional una alter-
miento y de información constante. De la misma nativa para evitar la contaminación, y se suma a
manera, resulta imprescindible considerar la inter- mercados establecidos de compra y disminución de
vención humana, desde lo comunitario, lo privado y Carbono, son alternativas económicas y políticas,
lo público y su nivel de participación, tanto desde las esencialmente vinculadas a las estrategias ambien-
poblaciones que viven o dependen directamente aún tales que, desde Ecuador, se pueden aportar.
de estos espacios naturales, así como de las activida-
des a escalas más grandes, hasta llegar a las de carác- Un cuarto eje es el agua considerado como un dere-
ter nacional que impactan en ellos, las cuales cho y un patrimonio nacional al cual toda la pobla-
deberán evaluar sus límites, posibilidades y potencia- ción debe tener acceso, y constituye en un
lidades, considerando como parte de los elementos elemento fundamental para el Buen Vivir en el
fundamentales de evaluación, los niveles de afecta- país. Sin embargo, resulta una obligación para el
PARA EL
proveer de saneamiento básico para las zonas urba- de él, puedan utilizarla de la misma manera. La res-
nas y las comunidades rurales, de igual manera ponsabilidad del Estado es manejar el patrimonio
6. ESTRATEGIAS
sobre los pasivos ambientales resultantes de las acti- desde la visión de cuencas hidrográficas, las mismas
vidades extractivas y productivas, actividades como que nos permitirán concebir todo este ciclo de
la petrolera, la minera, la explotación de canteras, aprovechamiento con la responsabilidad, la justicia
los residuos contaminantes de las actividades pro- distributiva y la calidad ambiental necesaria.
ductivas especialmente de las extensivas derivadas
en los grandes monocultivos. Constituye un reto El quinto eje lo constituye el impulso al turismo de
recuperar la calidad ambiental en las zonas urbanas, naturaleza y especialmente comunitario, el cual se
especialmente en términos de calidad del aire y del presenta también como una actividad alternativa
agua, el mejoramiento de los estándares ambienta- que permite aprovechar el valor paisajístico de la
les de las industrias y las grandes inversiones, así naturaleza, generando oportunidades educativas,
como de los pequeños productores que, sin un con- lúdicas, además de trabajo y re-distribución de la
trol efectivo, ponen en riesgo la salud de las comu- riqueza. Sin embargo, esta “industria verde” tam-
nidades rurales, especialmente por contaminación bién necesita desarrollar capacidades, como la for-
de productos químicos usados en la agricultura. mación profesional en todos los campos de servicios
turísticos y de naturaleza, educación formal, infra-
Un tercer eje de trabajo busca incorporar una estructura, inversión en los planes de manejo de los
visión de aprovechamiento económico, pero a su espacios naturales, generación de información de
vez contemplar los niveles de corresponsabilidad las oportunidades turísticas a nivel nacional e
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internacional, dotar de sistemas de seguridad y Varios son los enfoques conceptuales al término
accesibilidad a dichos espacios, todos estos aspec- territorio, desde aquellos más simplistas que
tos enfocados principalmente al fortalecimiento enfatizan en las cualidades del espacio geográfi-
desde la óptica comunitaria. co, hasta las que incorporan variables sociales,
culturales y normativas y establecen una cons-
Estos ejes de trabajo deben responder a visiones de trucción a partir de relaciones de uso, apropia-
corto, mediano y largo plazo, donde la conservación ción y transformación del espacio físico en
y el uso sostenible apoyen la construcción de una función de lo productivo, del conocimiento, la
sociedad basada en el bioconocimiento y la venta de tecnología, la institucionalidad y la cosmovisión
servicios. Las acciones que se desarrollen deben ase- de la sociedad. Los territorios son resultado de
gurar la soberanía alimentaria y la sostenibilidad una construcción social, resultante de la interac-
ambiental. En este sentido, es imprescindible evaluar ción y concertación entre actores, en donde se
los riesgos y las ventajas que pueden presentarse ante establece la concreción real de la cultura en
las necesidades de los grandes proyectos y sus infraes- interacción con la naturaleza. Dicho de otra
tructuras, la expansión de la frontera agrícola, la manera los procesos socio-naturales se proyectan
construcción de vías en el caso de emprenderlos. en ámbitos territoriales generando una serie de
relaciones dinámicas complejas que dan origen a
un proyecto de vida compartido (Coraggio,
6.11.Desarrollo y ordenamiento 2009:13). El término territorio implica, en algu-
territorial, desconcentración nos casos, la referencia a una división político
y descentralización administrativa, pero puede incluir otras unida-
des tales como cuencas hidrográficas, espacios
El territorio es depositario de la historia económi- económicos o áreas de influencia de un pueblo o
ca, política, social de un país, siendo la expresión nacionalidad con un conjunto de relaciones
espacial de la forma de acumulación y re-distribu- interculturales específicas. A su vez, el término
ción de la riqueza. Desde esta perspectiva, es el región puede ser utilizado con múltiples acepcio-
territorio donde se concretizan y asimilan las dife- nes: desde la homogeneidad de una de las varia-
rentes políticas, tanto públicas como privadas. La bles de análisis, desde la polarización funcional
lectura de la ocupación actual del territorio ecua- de una actividad económica o de un núcleo
toriano nos permite entender los procesos de cam- urbano, desde sus cualidades de gestión político-
bio en los planos económicos, culturales y administrativas así como a una dimensión polí-
políticos, es a su vez la geografía la que ha ido con- tica, lo que implica la construcción del
dicionando la ubicación de infraestructuras, los sujeto-región. En el caso de Ecuador se identifi-
modos de transporte, los sistemas agrícolas y la can tres tipos: las regiones geográficas, las zonas
ubicación industrial. Un nuevo modo de acumula- de planificación que corresponden a instancias
ción y re-distribución de la riqueza orientado de coordinación del Ejecutivo y por otra las
hacia el Buen Vivir implica también una relectu- regiones autonómicas como un nivel de gobier-
ra y una acción proactiva en los territorios para no en construcción como lo estipula la
impulsar actividades y relaciones económicas, Constitución del Ecuador.
socio-culturales y ambientales que tienen una
localización específica e implica sobre todo cam- Esta estrategia se circunscribe a la escala del
bios estructurales en el acceso a los recursos natu- territorio nacional y establece el posicionamien-
rales y de servicios para superar la inequidad que to del Ecuador con el mundo. Propone mecanis-
históricamente se ha conformado. Construir un mos para lograr transformar el territorio
país territorialmente equipotente, equitativo, ecuatoriano así como para impulsar una re-distri-
seguro, sustentable, con una gestión eficaz y un bución de la riqueza entre los territorios. La for-
acceso universal y eficiente a servicios y acceso a mulación de esta estrategia incluye lineamientos
recursos productivos solo será posible a partir de de política pública para la gestión y planificación
una optimización de las inversiones y reformas del territorio ecuatoriano con el objeto de coor-
político - administrativas claras, cuya base sea la dinar acciones entre niveles de gobierno a fin de
participación, la sustentabilidad y la equidad, así propiciar la complementariedad y sinergia en las
como del impulso a la economía solidaria. intervenciones públicas.
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PARA EL
6. ESTRATEGIAS
Fuente: SENPLADES.
Elaboración: SENPLADES, 2009.
59
Es importante remarcar la importancia de priorizar la generación de empleo y riqueza por sobre la acumulación que
busca básicamente la rentabilidad financiera y la explotación de los recursos naturales.
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Esta sección se encuentra basada en: Chiriboga, Manuel (2008). Diseño de las políticas nacionales de desarrollo rural
territorial, MIES-PRODER, Quito; Hidalgo, Francisco (2009), Apuntes para la formulación de políticas públicas en
materia de soberanía alimentaria, SENPLADES, Quito; SENPLADES (2009). Estrategia para el Buen Vivir rural, Quito.
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A su vez, el Buen Vivir rural requiere de una con- para lo cual es necesario incidir tanto en las con-
cepción ampliada del espacio rural, incluyendo a las diciones de producción, distribución y consumo
poblaciones más dispersas, pero también a los pue- de alimentos. La soberanía alimentaria implica
blos y ciudades pequeñas y medianas cuya economía recuperar el rol de la sociedad para decidir: qué
y forma de vida están íntimamente asociadas a los producir, cómo producir, dónde producir, para
recursos naturales y a la agricultura Y a los servicios quién producir, con énfasis en fortalecer a los
que surgen de la agricultura, por ejemplo las zonas pequeños campesinos que, en el caso del Ecuador,
urbano marginales tienen presencia sobre todo de son quienes producen los alimentos de la canasta
jóvenes rurales que se ocupan de la comercialización básica. En función de ello recuperar y apoyar los
de sus productos. Ello implica el reconocimiento de esfuerzos por recuperar una producción de alimen-
la complementariedad entre agricultura y otras acti- tos suficiente, saludable, sustentable y sistemas de
vidades en zonas rurales así como de la función resi- comercialización justos y equitativos.
dencial de las mismas. La vinculación rural-urbana
deriva en la necesidad estratégica de mejorar la cali- El reconocimiento de la función social y ambien-
dad de vida de la población rural pero también de la tal de la propiedad, el incentivo a la agroecología,
población urbana al generar procesos de aproxima- la recuperación de tecnologías y conocimientos
ción de intercambio de diversa índole (comercial, productivos ancestrales y la diversificación pro-
cultural, solidario). ductiva debe complementarse con la identifica-
ción y planificación de los requerimientos de
A ello se suma la necesidad de evaluar los condi- abastecimiento nacional de alimentos, en consul-
cionamientos que imponen los recursos naturales ta con productores y consumidores, así como de
a las actividades económicas y de incorporar una impulso a políticas fiscales, tributarias, arancela-
perspectiva de sostenibilidad ecosistémica a las rias, que protejan el sector agroalimentario nacio-
actividades productivas rurales. Esto requiere no nal que incluya al conjunto de sectores
sólo considerar las zonas de protección ambiental campesinos e indígenas, que recupere la importan-
y los recursos públicos y comunes, tales como bos- cia de la producción campesina de alimentos,
PARA EL
tenible del suelo a fin de evitar, reparar o mitigar
procesos erosivos, de desertificación o degrada- La estrategia territorial nacional se encuentra a su
6. ESTRATEGIAS
ción del sustrato natural. vez expresada y retroalimentada desde los procesos
de planificación territorial. La complementarie-
Reconocer la diversidad de los territorios rurales dad y la subsidiaridad entre niveles de gobierno
implica también el diseño de políticas, estrategias e son principios básicos de la planificación y la ges-
instrumentos diferenciados de acuerdo con las con- tión territorial. Así, se plantean diversos instru-
diciones, potencialidades y capacidades de distintos mentos de planificación que incluyen a las
territorios y de sus agentes sociales y económicos. agendas zonales y los planes de desarrollo y orde-
Sin embargo, se deben evitar respuestas aisladas en namiento territorial por niveles de gobierno.
tanto que las interrelaciones entre diversos grupos y
territorios son fundamentales para generar respues- Las agendas son instrumentos de coordinación de
tas públicas, privadas y colectivas que generen la gestión pública que avanzan en la identificación
sinergias y complementariedades. de las cualidades y potencialidades de las distintas
zonas de planificación y la territorialización de las
Adicionalmente, desde los territorios rurales se políticas y la inversión pública. Las agendas zona-
generan las condiciones de base para la soberanía les identifican las especificidades, particularidades
alimentaria. La soberanía alimentaria se sustenta y sinergias que ocurren en los territorios a fin de
en el reconocimiento del derecho a la alimenta- impulsar acuerdos básicos para el desarrollo territo-
ción sana, nutritiva y culturalmente apropiada rial, el ordenamiento territorial y la caracterización
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de los proyectos estratégicos para cada región. En nacionales. Los actores y agentes (privados, públi-
este nivel de planificación el énfasis se centra en: cos y populares), a través de diversos mecanismos
el impulso a las dinámicas productivas, la gestión de toma de decisiones, definen la localización de
ambiental con énfasis en áreas protegidas y ges- actividades o utilización de los recursos en función
tión de cuencas hidrográficas; la caracterización de diversos intereses en función de la rentabilidad
de los servicios públicos para propiciar la garantía del capital, la provisión de bienes y servicios
de derechos en particular aquellos relacionados públicos o la reproducción de la vida. La descen-
con salud, educación, nutrición, vivienda y nece- tralización y la desconcentración corresponden a
sidades básicas; la identificación de inversiones en mecanismos de re-distribución del poder y demo-
infraestructuras que propicien la integración y la cratización de la sociedad que deben estar funda-
cohesión territorial, y la planificación de los mentados en un nuevo modelo de Estado
mega-proyectos de impacto nacional. El nivel de cimentado en la recuperación de su capacidad de
planificación intermedio se encuentra en proceso rectoría, regulación, control, coordinación y se
de construcción y consolidación y por tanto invo- reafirma el rol de la re-distribución; y, dentro de
can a un debate nacional para comprender e inter- un proceso de racionalización de la administra-
venir en relación a las dinámicas poblacionales, ción pública con clara división de competencias.
históricas, productivas y ambientales.
El Estado debe adoptar un nuevo régimen de orga-
La constitución hace énfasis en la necesidad de nización territorial que pasa de un modelo de des-
que todos los niveles de gobierno formulen su res- centralización voluntario “a la carta”, a uno
pectiva planificación del desarrollo y ordenamien- obligatorio, progresivo y con competencias delimi-
to territorial. De igual manera, el artículo 293 de tadas por la Constitución y la ley, y desarrolladas de
la Constitución señala que “los presupuestos de los manera general dentro del sistema nacional de
gobiernos autónomos descentralizados y los de competencias; además, se contempla la creación de
otras entidades públicas se ajustarán a los planes un nuevo nivel intermedio de gobierno, la región,
regionales, provinciales, cantonales y parroquia- cuya principal función es actuar como “bisagra” en
les, respectivamente, en el marco del Plan términos de planificación entre el nivel nacional y
Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus los niveles locales; y, por último, se prevé una asig-
competencias y su autonomía”. nación de recursos a los gobiernos autónomos des-
centralizados que genere equidad territorial y que
Sin embargo, ello requiere de una armonización premie el esfuerzo fiscal y el cumplimiento de las
que permita la efectiva interrelación y comple- metas del Plan Nacional para el Buen Vivir.
mentariedad en las intervenciones públicas. La
planificación territorial requiere avanzar en la Complementaria a este proceso es la puesta en
generación de capacidades de análisis territorial, marcha de un modelo de gestión estatal descon-
en el mejoramiento de información estadística y centrado. Así, el reordenamiento zonal del
cartográfica oportuna, así como también en Ejecutivo busca, por un lado acercar el Estado a la
mecanismos de apropiación, exigibilidad y con- ciudadana y coordinar de mejor manera la gestión
trol, para que el sustento técnico y las prioridades pública; y, por otro, racionalizar la prestación de
ciudadanas expresadas a través de procesos parti- servicios públicos evitando duplicidades, deficien-
cipativos sean efectivamente asumidas por los cias administrativas o ausencia de Estado, común-
gobiernos locales como elemento mandatorio de mente generada por la poca claridad en la
su acción en el territorio. determinación de competencias que cada nivel de
gobierno debe asumir; lo que provoca a su vez,
La descentralización, la desconcentración situaciones de impunidad debido a la dificultad
y el fortalecimiento de las capacidades de para determinar responsabilidades políticas, admi-
gestión, coordinación en los territorios nistrativas y judiciales de los servidores públicos; y,
La capacidad de gestión territorial se encuentra la imposibilidad de aplicar de manera adecuada
condicionada por sucesivos e inconclusos procesos mecanismos efectivos de control social. En este
de descentralización y desconcentración así como contexto, el desafío consiste en reducir el déficit de
por el liderazgo de élites y actores en la definición desarrollo institucional en los territorios, así como
de uno o varios proyectos políticos locales o diseñar y aplicar mecanismos de coordinación
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PARA EL
orientaciones y las necesidades que la ciudadanía, El despliegue del poder ciudadano requiere,
a título individual o colectivo, puedan canalizar entonces, de un rol afirmativo y proactivo del
6. ESTRATEGIAS
hacia el Estado y el mercado. Estado en lo que concierne a:
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Ecuador aparece, al mismo tiempo, como el país en que más personas (52%) señalan no haber participado nunca en
ningún tipo de organización ni política, ni social. Igual sucede con lo relativo a la participación en protestas o “mani-
festaciones autorizadas”: apenas un 5 por ciento de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio
participativo –el más bajo de la región. Dicho porcentaje se extiende a 9 por ciento cuando se pregunta si han “parti-
cipado en cualquier tipo de protesta en los últimos 5 años”. Al observar la participación ciudadana en los gobiernos
locales –tal vez la escala más apta para el desenvolvimiento y el análisis de la participación social - la tendencia se repi-
te: en los últimos siete años, la participación en el gobierno local decayó aproximadamente en un 47 por ciento: del
10.8 en el 2001, al 5,7 en el 2008. (Latinobarómetro, 2008).
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gestión de cara a dar cabida a tales instan- en torno a la participación abierta de los
cias de participación social, deliberación ciudadanos y las organizaciones sociales en
pública, y control popular. procesos que conducen a la toma colectiva
de decisiones sobre los intereses estratégi-
• La construcción y puesta en funcionamien- cos de la nación.
to del sistema nacional descentralizado de
planificación participativa del desarrollo • La promoción de la economía social y solida-
aparece como un elemento de fundamental ria mediante la participación directa de aso-
importancia para refundar las bases y los ciaciones en la organización de diversos
procedimientos del Estado participativo. aspectos de la actividad económica. La eco-
Las tareas estatales de planificación –en nomía social se caracteriza por buscar, priori-
una lógica que busca no anteponer las tariamente, la satisfacción de las necesidades
directrices del Estado a la sociedad y al mer- humanas y no la maximización de las ganan-
cado- suponen un proceso de diálogo, con- cias. Promover la economía social implica,
vergencia, negociación y conflicto entre los además, que el Estado proteja y financie
múltiples actores sociales y gubernamenta- determinados tipos de producciones social y
les que se desenvuelven en el nivel nacio- cooperativamente organizadas (asociaciones
nal, regional y local de la política. Así artísticas, cooperativas de comercio justo,
entendida, la planificación participativa y redes de cuidado a ancianos, niños, etc.) con
descentralizada supone articular las dimen- el fin de que la gente que trabaja en tales cir-
siones territoriales y sectoriales de la políti- cuitos alcance niveles de vida adecuados. La
ca mientras se abre una deliberación extensión de la esfera de economía social y
democrática, entre la sociedad y el Estado, solidaria arraiga el principio de la participa-
sobre las definiciones de los grandes objeti- ción y la cooperación en las bases de la socie-
vos nacionales. Lo técnico y lo político se dad y contribuye así a fundar, desde abajo, la
articulan –en todos los niveles de gobierno- transformación participativa del Estado.
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Objetivos Nacionales
para el Buen Vivir
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Objetivo 1:
Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y
territorial en la diversidad
BUEN VIVIR
plejas y profundas, debido a cambios generados de sociedad y de Estado, en el cual el desarrollo
por la globalización, al aparecimiento de nuevos constituye un medio para concretar el ejercicio de
modelos productivos y de organización laboral, a los derechos del Buen Vivir, en el marco de los
modelos familiares no tradicionales, y a las rela- principios de justicia social, ciudadanía y solidari-
PARA EL
ciones entre géneros y situaciones sociales inusita- dad. Este nuevo modelo implica un reparto orgáni-
das como consecuencia de la acentuación de la co de la riqueza del país, en términos de
7. OBJETIVOS NACIONALES
movilidad humana. Las formas y condiciones de infraestructuras, bienes y servicios, considerados
exclusión, expresadas en la estructura social, han necesarios e indispensables para la ampliación de
impedido el ejercicio pleno de la ciudadanía a per- las capacidades y libertades humanas y para el fun-
sonas y grupos específicos. cionamiento eficaz de la economía ecuatoriana. El
Estado reconoce y garantiza el carácter indivisible
La aplicación de modelos de crecimiento y acu- del sistema de derechos del Buen Vivir y, sobre
mulación, basados en la concentración de la todo, asegura su concreción institucional y pública.
riqueza, el ingreso y los medios de producción,
agudizó los ciclos de exclusión/inclusión, aumentó Este objetivo propone la aplicación de políticas
las desigualdades entre países y al interior de éstos integrales, capaces de abordar la complejidad de la
y, finalmente, debilitó la cohesión social y las exclusión y de promover nuevas lógicas de cohesión
dinámicas de pertenencia e identidad social. y re-distribución, en el marco del reconocimiento
de la diversidad. Los mecanismos de inclusión, pro-
Las respuestas públicas expresadas en mecanismos tección social e integración territorial de este nuevo
de protección social de corte asistencial, o las modelo, se sustentan en una lógica basada en los
acciones paliativas, son limitadas e insuficientes, derechos, que identifica y valora a las personas y
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grupos de atención prioritaria, y reconoce la diver- Los cambios estructurales considerados en este
sidad de comunidades, pueblos y nacionalidades. objetivo contribuyen, desde el principio de la jus-
ticia, al desarrollo infantil integral, a la reducción
El ejercicio de los derechos, en especial a la edu- de las desigualdades económicas, sociales y territo-
cación, salud, seguridad social, alimentación, agua riales, y la democratización de los medios de pro-
y vivienda, implica que todas y todos estén inclui- ducción que apoyan al desarrollo rural y a la
dos e integrados en las dinámicas sociales, soberanía alimentaria.
mediante el acceso equitativo a bienes materiales,
sociales y culturales. Esto último implica poner El Ecuador es un país desigual, en el cual el 10%
freno, mediante la acción del Estado, a las desi- más rico acumula aproximadamente el 42% de
gualdades económicas, en la perspectiva de con- los ingresos totales generados por la economía,
tribuir a la democratización de los medios de en tanto que el 10% más pobre no recibe ni el
producción y avanzar hacia la construcción de una 2%. Poco más de la mitad de la población no
sociedad dispuesta a hacer realidad el Buen Vivir. logra satisfacer a plenitud sus necesidades bási-
cas y cuatro de cada diez ecuatorianos vive en
situación de pobreza (CISMIL, 2007).
2. Diagnóstico Solucionar esta situación es prioridad para la
transformación del país.
El crecimiento y la estabilidad macroeconómica son
una condición necesaria pero no suficiente para El porcentaje de pobres con relación a la pobla-
erradicar la pobreza, promover la igualdad y garanti- ción total llegó al pico del 52% en 1999 como
zar los derechos del Buen Vivir. Es necesario contar resultado del Fenómeno de El Niño de 1998 y la
con mecanismos de distribución y re-distribución de crisis bancaria de 1999. Esta tendencia se revertió
la riqueza con la inclusión social y productiva de los para el 2006, alcanzando el 38%, como resultado
grupos menos favorecidos reconociendo la diversi- del incremento del precio internacional del petró-
dad en un sentido amplio, y promoviendo la gestión leo, las remesas de los emigrantes y una recupera-
sostenible del patrimonio natural. ción del salario real.
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Garantizar los derechos del Buen Vivir abarca una 2006 y el 2008. En esta reducción inciden la refor-
visión integral que inicia por la superación de las ma al sistema tributario a través de la Ley de
condiciones de pobreza, extrema pobreza y desi- Equidad Tributaria, la eliminación de la terceriza-
gualdad. Aún queda mucho por hacer para superar ción laboral lograda por mandato constituyente
la pobreza estructural cuando consideramos la en el año 2008 y la creación de un sistema de com-
carencia de satisfacción de las necesidades básicas pras públicas transparente que favorece la produc-
de las familias por la falta de acceso a educación, ción de pequeños y medianos productores, entre
salud, nutrición, vivienda, servicios urbanos y otras intervenciones de política pública.
oportunidades de empleo.
La presión tributaria (% del PIB que corresponde
Frente a esta meta, el gobierno de la Revolución a la recaudación de impuestos) en el Ecuador es
Ciudadana está ejecutando políticas públicas para relativamente baja pero se ha incrementado en los
reducir la pobreza y la pobreza extrema a nivel últimos años como medida fundamental para
nacional, urbano y rural (INEC, 2008). Esto se cumplir con el objetivo gubernamental de mejorar
evidencia con una caída nacional de la pobreza sustancialmente la re-distribución de los benefi-
medida por ingresos de 37,62% a 35,08% entre el cios del desarrollo.
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
139
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Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas.
Fuente: SIISE-INEC, con base en ECV 2005-2006, INEC.
Elaboración: CISMIL.
Los programas de atención social incluyen inicia- escenario de pobreza y extrema pobreza que
tivas de alivio al impacto de la inflación en con- afecta de modo excesivo a los grupos étnicos his-
texto de crisis para los hogares ecuatorianos, a tóricamente han sido excluidos: indígenas y
través de los programas Socio Ahorro y Socio afrodescendientes.
Solidario, en conjunto con el sector privado.
Durante los últimos meses, 174.381 hogares se La Encuesta de Condiciones de Vida 2006, pre-
benefician del programa Socio Ahorro en super- senta un 38,3% de pobreza medida por consumo
mercados y se han vendido más de $ 25’411.624 en el país nacional; entre los indígenas y afroecua-
en artículos del programa Socio Solidario en tien- torianos sube al 57,2% (en los indígenas un 67,8%
das, favoreciendo la producción nacional y el con- y en los afroecuatorianos el 43,4%). Por otro lado,
sumo de productos de calidad a bajo costo los restantes grupos étnicos tienen niveles de
(MCDS, 2009). pobreza inferiores a la media nacional, demostran-
do una condición de exclusión social que se evi-
El desarrollo pleno de la vida se articula con el dencia también en el acceso y mantenimiento del
derecho a un trato de igualdad que reconoce y trabajo, en el acceso y gestión de recursos y medios
respeta las diversidades y erradica todas las prác- de producción, y en la incorporación de todas las
ticas de discriminación que aún son necesarias personas, sin discriminación, a la vida social y
de superar. Estas prácticas buscan modificar el económica del país.
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La relación entre pobreza y etnicidad tiene su fun- contra la mujer ocurre en casa (Policía Judicial,
damento en el racismo estructural experimentado 2008). La violencia doméstica y de género están
desde la Colonia y que relegó a estos compatriotas ligadas a patrones culturales discriminatorios, a la
como sujetos inferiores y con ciudadanía restringi- falta de reconocimiento al trabajo doméstico
da. En 2004, el Instituto Nacional de Estadísticas y como economía del cuidado y la limitada inde-
Censos y la Secretaria Técnica del Frente Social pendencia económica de las mujeres que perpetúan
aplicaron una Encuesta Nacional sobre Percepción su pobreza y exclusión62. Se ha cerrado la brecha
del Racismo. El estudio reveló que el 65% de los de género en el acceso a la educación, excepto
encuestados admite que la población ecuatoriana para las mujeres rurales e indígenas de algunas
es racista, pero contradictoriamente solo el 10% se provincias, cuyo acceso a la educación media y
asume responsable de estas prácticas. superior es todavía muy bajo.
BUEN VIVIR
La violencia física, psicológica y sexual es el resul- Las personas que carecen de ingresos propios por-
tado de relaciones desiguales y opresivas y afectan que se dedican a trabajo doméstico, no reciben
principalmente a mujeres, niñas, niños, adoles- pago por su trabajo o se encuentran desocupadas,
PARA EL
centes y a personas con diversas orientaciones son normalmente mujeres, estudiantes, jubiladas/os
sexuales. La violencia, la coacción de cualquier sin pensión, discapacitadas/os, desempleados/as y
7. OBJETIVOS NACIONALES
tipo y los tratos denigrantes disminuyen o anulan trabajadores/as familiares sin remuneración. En
la posibilidad de ejercer y disfrutar plenamente de promedio por semana, las mujeres dedican 2,8
los derechos básicos y las libertades fundamentales veces más tiempo que los hombres a tareas domés-
e impiden la participación de todas las personas en ticas y 2,4 veces más tiempo al cuidado de hijas/os
la sociedad. sea que trabajen o no fuera del hogar (INEC,
ENEMDUR 2008). Esto implica que, si se conside-
Una de las principales desigualdades sociales está ra la carga global de trabajo (trabajo productivo y
presente en las relaciones de género, tanto desde trabajo reproductivo), las mujeres trabajan 15
el punto de vista social como de inserción socioe- horas más que los hombres por semana (INEC,
conómica. En lo social, el 95% de la violencia Encuesta de Uso del Tiempo, 2007). Existen
62
El tratamiento de la economía del cuidado y oportunidades de trabajo se detallan en el objetivo 6.
141
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también disparidades en el acceso al mercado labo- ben menor remuneración, incluso a iguales niveles
ral y/o en las remuneraciones. Las mujeres, los afro- de escolaridad y experiencia que los otros grupos
ecuatorianos, los indígenas, tienen barreras de poblacionales del país (Ramírez, 2008).
entrada al mercado laboral y, una vez en éste, reci-
* Ejemplo de lectura: entre las personas sin instrucción, por cada USD 100 que gana un hombre, una mujer gana USD 87,4
Fuente: INEC, ENEMDUR 2008.
Elaboración: CISMIL.
Los factores asociados a la pobreza muestran que pobre en 6%. Por último, hogares más numerosos
los hogares encabezados por personas adultas tienen mayor probabilidad de ser pobres63.
mayores tienen una mayor probabilidad de ser
pobres. El ser indígena se asocia con una mayor La superación de las condiciones de desigualdad
probabilidad de ser pobre en un 12%. Cada año requiere mecanismos que faciliten la inserción
adicional de escolaridad del jefe del hogar se aso- social y económica de los diversos grupos sociales
cia con una reducción de la probabilidad de ser a lo largo del ciclo de la vida, y enfatizar el rol del
63
SIISE, INEC, con base en ECV 1995, 1998, 1999, 2005/2006, en el PND 2007-2010.
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BUEN VIVIR
prioritaria y en especial a las personas en condi-
En las provincias amazónicas, donde la mitad de ción de múltiple vulnerabilidad.
niños y niñas pertenece a alguna nacionalidad
indígena y habla su propia lengua, la deserción De acuerdo al Consejo Nacional de Discapacidades
PARA EL
escolar duplica al promedio nacional y la mayoría (CONADIS), del total de la población del
de los maestros no hablan idiomas vernáculos. En Ecuador, el 13,2 % son personas con algún tipo de
7. OBJETIVOS NACIONALES
Esmeraldas, la escolaridad promedio es de 4,1 discapacidad, lo cual significa que más de 1,6 millo-
años, cuando el promedio nacional es 8 años y el nes de habitantes requieren de protección especial.
50% de mujeres son analfabetas funcionales. Por esta razón, se implementan políticas para un
“Ecuador sin Barreras”, que supera las limitaciones
La desprotección de la niñez y adolescencia es un arquitectónicas en las ciudades y ofrece ayudas téc-
problema grave. Más de la mitad de hogares ecua- nicas, medicamentos, unidades de rehabilitación
torianos reconoce usar el castigo físico; 27,4% de especializadas y facilidades para la inserción laboral
niños y niñas dice recibirlo en la escuela; al menos de las personas discapacitadas que desean incorpo-
tres de cada diez han sido víctimas de delitos rarse al trabajo (CONADIS, 2009).
sexuales; existe explotación sexual aunque sub-
registrada en las estadísticas; hay alrededor 400 mil Una de las consecuencias de las crisis económicas
niños y niñas insertos tempranamente en el es la salida de millones de compatriotas que han
mundo del trabajo (SIISE, 2006); el 35% de padres buscado oportunidades de trabajo en otros países.
y madres no comparte el tiempo libre con sus hijos Según la Encuesta de Condiciones de Vida de
e hijas; el 22% de niños y niñas abandona su for- 2006, en el país de cada 1.000 personas, 18 emigran
mación al terminar la educación primaria; el 28% y al desagregar este indicador a nivel provincial, se
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observa que Cañar es la provincia con la tasa más excluidos y de mejora de la productividad; la
alta de emigración, con aproximadamente 60 per- reforma de las organizaciones de la sociedad civil
sonas por 1.000 habitantes. Le siguen las provin- para poder contar con sistemas de registro electró-
cias de Loja con 37, Azuay 34 y El Oro 23. Al nicos e información que permita trabajar de
analizar el destino de los migrantes ecuatorianos manera sinérgica.
se observa que el 58% fueron a España, el 24% a
Estados Unidos y un 11% a Italia. La creación del Sistema Integral de Inclusión
Económica, que incorpora de manera coordinada
La movilidad humana por motivos económicos es los programas de inclusión económica del
una situación que afecta no solo al migrante y a su Gobierno, con intervenciones especializadas para
familia que experimentan una condición particular madres beneficiarias del bono, microempresarios,
y que ahora constitucionalmente cuenta con medi- pequeños artesanos, agricultores y ganaderos,
das legales especificas para proteger y promover los jóvenes, migrantes, adultos mayores y que cuenta
derechos de las personas migrantes y las familias con un sistema de información en línea
transnacionales y considera la recuperación de las (www.infoinclusion.gov.ec) para facilitar el acceso
capacidades políticas, culturales, profesionales, y a la ciudadanía (MCDS, 2009).
económicas impulsadas desde la Secretaria
Nacional del Migrante (SENAMI, 2009). Democratización en el acceso
a los medios de producción
En relación al tema de protección social, se cuen- La democratización de los medios de producción
ta con programas de compensación social como el es una condición necesaria para auspiciar la igual-
Bono de Desarrollo Humano dirigido a madres, dad y la cohesión desde una perspectiva de desa-
beneficiarios individuales para adultos mayores y rrollo territorial integral que fomente un sistema
personas con discapacidad que se encuentran den- económico social y solidario. En particular, la eco-
tro de los quintiles 1 y 2 más pobres, por un valor nomía popular y solidaria conformada por los sec-
de 35 dólares mensuales. Se han establecido tam- tores cooperativistas, asociativos y comunitarios.
bién bonos de emergencia para atender a pobla-
ciones que han sufrido un desastre natural o una Esta democratización facilita el acceso equitativo y
conmoción social por un monto de 45 dólares en seguro a la tierra, el agua, los conocimientos y sabe-
dos ocasiones (MCDS, 2009). res ancestrales, infraestructuras de apoyo, el crédito,
los mecanismos de comercialización con cadenas
El Plan Nacional de Desarrollo se ha canalizado cortas entre productores y consumidores, y se sus-
con una institucionalidad renovada con el Consejo tenta en el fortalecimiento del tejido social que
de Política Social que articula a los ministerios promueve prácticas asociativas y de complementa-
sociales y su coordinación. Las políticas se orientan riedad entre los distintos modos de producción.
hacia la gratuidad y la universalización del acceso a
los servicios sociales básicos a través de iniciativas El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 plan-
como: el Plan Decenal de la Educación, la teó como meta revertir la desigualdad económica
Estrategia Nacional de Nutrición, el Programa de al menos a los niveles de 1995. Se ha avanzado
Protección Social, la Agenda Social para la Niñez en este sentido con la caída del coeficiente de
y la Adolescencia, la Agenda Social del Adulto Gini por ingreso en el total nacional y en el
Mayor, el Plan Nacional de Discapacidades, el ámbito de lo urbano, pasando a nivel nacional de
Programa de Salud Adolescente y la creación del 0,53 a 0,52 entre 2006 y 2008. Sin embargo, la
Instituto Nacional de la Niñez y la Familia (INFA) mayor preocupación sigue siendo la distribución
como entidad pública y el Instituto Ecuatoriano de en el sector rural.
Economía Popular y Solidaria (MCDS, 2009).
Las áreas rurales del país presentan los mayores
En un contexto amplio, se ha logrado impulsar niveles de pobreza y sin embargo, son los pequeños
reformas transversales para mejorar el combate a productores campesinos quienes alimentan al país.
la malnutrición; la transformación del sistema Los efectos de las políticas de liberalización del
de capacitación para que responda a las necesi- mercado de tierras y la disminución de la inver-
dades de empleabilidad de los tradicionalmente sión pública para el fomento de la pequeña y
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3. Políticas y Lineamientos
BUEN VIVIR
Política 1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir para la superación de todas las
desigualdades (en especial salud, educación, alimentación, agua y vivienda).
PARA EL
a. Ampliar la cobertura y acceso de los servi- y tradiciones culturales, promoviendo la
cios públicos de salud y educación para toda educación para la nutrición y la soberanía
7. OBJETIVOS NACIONALES
la población, mejorando la infraestructura alimentaria.
física y la provisión de equipamiento, a la d. Universalizar el acceso a agua segura para
vez que se eliminen barreras de ingreso a sus diversos usos como derecho humano,
grupos de atención prioritaria, mujeres, pue- respetando las prelaciones establecidas en
blos y nacionalidades. la Constitución.
b. Impulsar la prestación de servicios de salud e. Diseñar y poner en marcha mecanismos para
sobre la base de principios de bioética y sufi- la condonación a las usuarias y usuarios en
ciencia, con enfoque de género, intercultu- extrema pobreza de las deudas de agua de
ral e intergeneracional. consumo humano que hayan contraído hasta
c. Impulsar el acceso seguro y permanente a ali- la entrada en vigencia de la Constitución.
mentos sanos, suficientes y nutritivos, prefe- f. Establecer mecanismos financieros y no
rentemente producidos a nivel local, en financieros para adquisición de vivienda,
correspondencia con sus diversas identidades con énfasis en población de los quintiles de
64
El fomento de capacidades de la ciudadanía se recoge en Objetivo 2.
145
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ingresos más bajos, mujeres jefas de hogar, en función al déficit cualitativo y cuanti-
pueblos y nacionalidades, jóvenes, migran- tativo actual.
tes y sus familias, personas de la tercera h. Asignar prioritaria y progresivamente
edad y personas discapacitadas. recursos públicos para propender al acce-
g. Ampliar la cobertura del subsidio público so universal y gratuito a la educación y a
para la construcción, adquisición y mejo- los servicios de salud en función de crite-
ramiento de vivienda incorporando crite- rios poblacionales, territoriales y de equi-
rios de asignación territoriales y sociales dad social.
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BUEN VIVIR
distintas formas para erradicar la concen- l. Generar mecanismos de apoyo financiero y
tración y el latifundio, tomando en consi- no-financiero que promuevan el ahorro y
deración las particularidades de las áreas faciliten el acceso al capital productivo, cre-
protegidas cuando así lo amerite. ando líneas especiales y oportunidades de
PARA EL
e. Aplicar mecanismos de regulación del uso y financiamiento para mujeres del área urba-
acceso a tierras, a fin de que cumplan con la na y rural, para pequeñas y medianas pro-
7. OBJETIVOS NACIONALES
función social y ambiental y fortalecer el ductoras y productores así como para
control y sanción a la concentración, lati- iniciativas asociativas.
fundio y tráfico de tierras. m. Fomentar acciones afirmativas que bene-
f. Fortalecer los mecanismos de control, para ficien el acceso y la generación de infra-
garantizar la conservación de la propiedad e estructuras de apoyo para la producción y
identidad de las tierras comunitarias de las comercialización, ciencia y tecnología,
comunidades, pueblos y nacionalidades, información, conocimientos ancestrales,
evitando su desplazamiento. capacitación, asistencia técnica y finan-
g. Impulsar programas de titulación y regula- ciamiento a los grupos humanos históri-
rización de la tenencia de la tierra, con camente excluidos social, económica y
consideraciones de género, para asegurar la territorialmente.
legalización de la propiedad, la posesión o n. Desprivatizar la infraestructura de apoyo a
el usufructo, según los casos, en un esque- la producción que es propiedad del Estado,
ma que fortalezca diversas formas de pro- en base a auditorias orientadas a recuperar
piedad y de acceso. y fortalecer el control público.
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Política 1.7. Proteger y promover los derechos de las y los ecuatorianos en el exterior y
de las y los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familia.
BUEN VIVIR
cos que promuevan la equidad territorial y i. Crear y fortalecer mecanismos para la asig-
los derechos de la población rural, así como nación de agua para riego a las y los peque-
la inclusión social y económica de poblacio- ños productores que contribuyen a la
nes con discriminaciones múltiples. soberanía alimentaria, respetando las prela-
PARA EL
c. Promover, fortalecer y revalorizar las cultu- ciones establecidas en la Constitución.
ras campesinas, de sus formas de organiza- j. Redistribuir recursos hídricos para riego den-
7. OBJETIVOS NACIONALES
ción y prácticas. tro de una gestión integral e integrada de
d. Fomentar actividades productivas que cuencas hidrográficas, respetando los dere-
mejoren las condiciones de vida de la chos de la naturaleza, así como su articula-
población rural, e impulsar la generación de ción en los territorios, con especial énfasis en
valor agregado. el manejo y protección de fuentes de agua.
e. Mejorar las condiciones para el abasteci- k. Incrementar la inversión e incentivos socio-
miento de insumos productivos, la pro- económicos en el sector rural para las peque-
ducción primaria, el procesamiento, la ñas y medianas economías familiares y
comercialización y distribución. organizaciones o asociaciones de la econo-
f. Apoyar a las pequeñas economías campesi- mía solidaria dirigidas a la producción diver-
nas en los procesos de almacenamiento y sificada de bienes y servicios, con énfasis en
poscosecha a través de capacitación, asis- los servicios turísticos comunitarios, espe-
tencia técnica y dotación de equipamiento cialmente aquellos conducidos por mujeres.
e infraestructura de apoyo. l. Incentivar iniciativas de generación de tra-
g. Generar espacios y mecanismos de inter- bajo digno en poblaciones rurales, conside-
cambios alternativos de bienes y servicios. rando la situación desigual de las mujeres
rurales en su diversidad.
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Política 1.10. Asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio pleno de derechos
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4. Metas
1.1.1. Aumentar a 71% el porcentaje de hogares 1.5.2. Alcanzar al menos una participación del
cuya vivienda es propia al 2013. 50% de los impuestos directos en el total
1.1.2. Alcanzar el 98% de matrícula en educa- de impuestos al 2013.
ción básica al 2013. 1.5.3. Aumentar en un 10% l progresividad del
1.1.3. Incrementar a 66.5% la matrícula de ado- IVA y del impuesto la renta de personas
lescentes en bachillerato para el 2013. naturales en el 2013.
1.1.4. Aumentar a 8 la calificación de la pobla- 1.5.4. Aumentar en un 10% el efecto redistribu-
ción con respecto a su satisfacción con la tivo del IVA y del impuesto a la renta de
vida al 2013. personas naturales al 2013.
1.1.5. Revertir la desigualdad económica, al 1.8.1. Duplicar la participación de la agricultura
menos a niveles de 1995 al 2013. familiar campesina en las exportaciones
1.2.1. Alcanzar el 40% de personas con seguro agrícolas al 2013.
social al 2013. 1.8.2. Reducir la brecha de intermediación en
1.3.1. Alcanzar el 40% en la tasa de ocupa- 20%, al 2013.
ción plena en personas con discapaci- 1.10.1. Alcanzar el 75% de niños y niñas que par-
dad al 2013. ticipan en servicios de desarrollo infantil
1.4.1. Reducir en un 22% el nivel de concentra- al 2013.
ción de la tierra al 2013. 1.10.2. Reducir a la cuarta parte el porcentaje de
1.4.2. Reducir en 10% la concentración del niños y niñas que trabajan y no
acceso al crédito al 2013. estudian al 2013.
1.5.1. Aumentar al 15% la presión tributaria 1.10.3. Aumentar a 4 meses la duración promedio
al 2013. de lactancia materna exclusiva al 2013.
1.10.4. Erradicar la mendicidad infantil al 2013.
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PARA EL
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Objetivo 2:
Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía
BUEN VIVIR
disponibilidad de la máxima energía vital; una capacidades y potencialidades individuales y
educación de calidad favorece la adquisición de sociales, y promover una ciudadanía participativa
saberes para la vida y fortalece la capacidad de y crítica. Es uno de los medios más apropiados para
logros individuales; a través de la cultura, se defi- facilitar la consolidación de regímenes democráti-
PARA EL
ne el sistema de creencias y valores que configura cos que contribuyan la erradicación de las desi-
las identidades colectivas y los horizontes sociales; gualdades políticas, sociales, económicas y
7. OBJETIVOS NACIONALES
el deporte, entendido como la actividad física pla- culturales. La educación contribuye a la construc-
nificada, constituye un soporte importante de la ción, transformación y replanteamiento del siste-
socialización, en el marco de la educación, la salud ma de creencias y valores sociales y a la
y, en general, de la acción individual y colectiva. revalorización de las culturas del país, a partir del
reconocimiento de la importancia de las prácticas
La acumulación de energía vital requiere una sociales y de la memoria colectiva para el logro de
visión preventiva de la salud, en la que el elemen- los desafíos comunes de una nación.
to básico sea la adecuada nutrición de la pobla-
ción, en particular, desde la gestación hasta los La actividad física y el deporte son elementos
cinco primeros años. Sin embargo, más allá de la dinamizadores de las capacidades y potencialida-
nutrición, en el ámbito de las políticas de salud des de las personas. En el campo de la salud públi-
pública, es necesario empezar a entender a la ca, la práctica deportiva es funcional a la
enfermedad como el “amigo a comprender”, más expectativa de un estilo de vida activo y relativa-
que como el “enemigo a atacar”. De ese modo, las mente prolongado, en tanto produce beneficios
estrategias en este campo podrán ser orientadas fisiológicos y psicológicos.
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SENPLADES, Subsecretaría de Información e Investigación.
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SELBEN.
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Por último, provincias como Chimborazo, Estos datos corroboran lo señalado por el
Bolívar, Cotopaxi y Tungurahua registrarían Observatorio de los Derechos de la Niñez y
altas tasas de desnutrición crónica (superiores al Adolescencia, en el sentido de que la desnutrición
40%), probablemente como resultado de con- de la niñez ecuatoriana es un mal sobretodo serra-
centrar en su territorio una gran proporción de no, indígena y rural. Los grupos vulnerables habi-
población indígena, pobre en su gran mayoría. tan en zonas con poco acceso a servicios de agua
(Mapa 7.2.1). potable y saneamiento, tienen bajo nivel educati-
vo y son ancestralmente pobres (Viteri, 2008).
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PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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Colimes (15.7%), Pedro Carbo (15.2%), Lomas de Guayaquil y Cuenca), donde se concentra alrede-
Sargentillo (14.8%), y Santa Lucía (14.5%) en dor del 20% del total de analfabetos. Esto daría
Guayas; Manga del Cura (15%) en zona no delimi- cuenta de un problema de falta de eficacia en el
tada; Pedernales (13.3%) y Pichincha (12.3%) en programa de alfabetización. En cuanto a la contri-
Manabí, Taisha (12%) y Tiwintza (12.3%) en bución cantonal al analfabetismo nacional, se
Morona Santiago. En tanto que casi el 40% de encuentra que la mayor concentración de analfa-
cantones presentan una tasa de analfabetismo betos esta en Guayaquil con el 25%, la ciudad más
menor al 1%. En el estudio también se menciona grande del país y otras ciudades importantes como
una reducción del analfabetismo en la zona rural Santo Domingo de los Colorados, Durán, El
de 2 puntos porcentuales, que estaría asociada a los Empalme, Cuenca, Manta, Milagro y Daule. En
programas de alfabetización. Esto muestra un sen- términos de eficiencia, los programas de alfabetiza-
tido de equidad en los programas de alfabetización. ción deberían poner mayor énfasis en las grandes
Contrariamente a lo anterior, no se encuentra un ciudades y en los cantones que tienen mayor con-
efecto significativo en términos de reducción del tribución al analfabetismo nacional. El siguiente
analfabetismo en las zonas urbanas, especialmente mapa, grafica la situación del analfabetismo pro-
en las principales ciudades del país (Quito, yectado al 2009, según el estudio de Unesco-ME.
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PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
67
Proyectado al año 2009.
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Entre 1995 y 2008, la tasa neta de matrícula básica a 2008-2009, lo que podría estar asociado a las polí-
nivel nacional se incrementó de 83% a casi 92.6%; ticas orientadas a la eliminación de barreras de
es decir, aumentó en 8.6 puntos porcentuales. Se han acceso impulsadas desde el Gobierno.
eliminado ya las brechas de género, no se establecen
disparidades por sexo, pues se registran tasas de 90.9 Un estudio realizado en el año 2009 (Ponce,
para las niñas y 90.8 para los niños en 2006. 2009), revela que la probabilidad de asistir a
escuelas de educación básica aumentó, con res-
La brecha urbano rural de 13 puntos estimada en pecto al año 2005, en 1% en el 2006, 1.4% en el
1995, se redujo a 7 puntos en el 2007; a nivel 2007 y 3% en el 2008. Para el caso del bachillera-
regional, la matrícula en la Amazonía representó to, esta probabilidad se habría incrementado en
el 90,0%, con 1 punto de diferencia respecto a la 2% en el 2006, 3% en el 2007 y 4% en el 2008.
Costa y Sierra (90.8% y 90.9%, respectivamente) Esta información confirma que las políticas de
(ECV 2006). universalización de la educación básica han alcan-
zado resultados positivos.
En provincias como Pichincha, Guayas, El Oro y
Cotopaxi, las tasas de matrícula superan el 92%. En cuanto alude a la educación superior, los datos
El resto de provincias, exhiben niveles de matrí- muestran un incremento en la matrícula de 2 pun-
cula entre el 82% y 91%.(ECV 2006). tos porcentuales entre el 2007 y el 2008 (ENEMDU
2007, 2008); sin embargo, todavía la tasa de esco-
En 2008, la tasa neta de matrícula en bachillerato laridad continúa en niveles inferiores al 20%.
se mantuvo en los niveles relativamente bajos,
registrados en el año 2007 (33%)68. Por otro lado, el nivel secundario, además presen-
ta serios problemas de eficiencia interna. Del
Según los registros del Ministerio de Educación, 100% de alumnos que ingresan en una determina-
la matrícula de educación inicial, básica y bachi- da cohorte a primer curso en un año dado, apenas
llerato habrían experimentado un aumento del el 57% termina el colegio sin desertar ni repetir.
10%, 8% y 15% entre los períodos 2007-2008 y (Cuadro 7.2.2)
En definitiva, en la actualidad el país tiene un bajo Los datos sobre la evaluación de logros eviden-
nivel de acceso a la educación media, con niveles cian, por otra parte, que las puntuaciones en ter-
aún más bajos entre los pobres; y graves problemas cero de básica no superan el 50% del total en
de eficiencia interna pues de todos los estudiantes Lenguaje y el 40% en Matemáticas. En séptimo de
que acceden, un alto porcentaje deserta o repite. básica se registra una ligera mejora en Lenguaje a
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nivel nacional, que se explica por el aumento de básica, el comportamiento en las calificaciones de
3 puntos en promedio entre los años 2000 y 2007. Lenguaje y Matemáticas es decreciente a lo largo
No ocurre lo mismo en Matemáticas, donde la de toda la década, llegando al 55% de la nota
tendencia observada es inercial, alcanzando ape- total en Lenguaje y al 30% en Matemáticas
nas el 30% de la puntuación total. En décimo de durante el 2007.
BUEN VIVIR
En cuanto a oferta educativa, según estadísticas diferencia entre la zona urbana y rural, dado que
administrativas del Ministerio de Educación en lo en esta última, en cada aula existen 26 alumnos
referente a la educación preprimaria, básica y más que en la zona urbana, llegando a un ratio de
media en el año lectivo 2005-2006, el ratio alum- 58 alumnos por aula.
PARA EL
no profesor a nivel nacional es de 17, al igual que
en el área urbana y rural, mientras que las institu- Aproximadamente, el 81% de las y los profesores
7. OBJETIVOS NACIONALES
ciones privadas tienen en promedio 7 alumnos tienen título de docentes, el 61% tienen forma-
menos por profesor que las instituciones públicas. ción universitaria, 36% son bachilleres en cien-
cias de la educación o de institutos pedagógicos, el
El número de alumnos por aula a nivel nacional, 2% tienen postgrados y un 0.2% no han comple-
en promedio es de 21, pero existe una marcada tado el bachillerato.
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Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SENACYT), Indicadores de actividades científicas y tecnológicas,
Ecuador, 2009.
168
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BUEN VIVIR
Gráfico 7.2.2: Porcentaje de personas que practican algún deporte
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
70
Esta sección del Diagnóstico es tomado del documento “Elementos para el Diseño de la Política del Deporte de la
Revolución Ciudadana”, Documento Borrador para discusión, elaborado por la Subsecretaría de Información e
Investigación de SENPLADES, Enero 2009.
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En cuanto al tema de deporte recreativo, no exis- su salud por los efectos perniciosos asociados al
te un ente que permita regular el movimiento con sedentarismo. En efecto, cuando las personas
planes y programas recreativos en los sectores tienen una actividad física inferior a 30 minutos
escolarizado, no escolarizado y comunitario. diarios por 3 días a la semana tienen una mayor
probabilidad de experimentar, entre otros, pro-
Los datos muestran que, entre 1999 y 2006, se blemas de obesidad, presión arterial y complica-
habría producido un ligero incremento en el ciones cardio vasculares.
porcentaje de personas que practica algún
deporte (Gráfico 7.2.2) y, que la mayoría de Conforme los resultados de la Encuesta de Uso del
ecuatorianos y ecuatorianas (80%) se ejercitarían Tiempo del INEC (2007), entre el 28% y 50% de
físicamente menos de 3 horas a la semana la población nacional tendría una elevada proba-
(Cuadro 7.2.5), lo que estaría impactando sobre bilidad de sufrir los trastornos mencionados.
Cuadro 7.2.5: Tiempo semanal para jugar en la casa / fútbol, basket, ajedrez, damas, etc.
170
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3. Políticas y Lineamientos
Política 2.1. Asegurar una alimentación sana, nutritiva, natural y con productos del
medio para disminuir drásticamente las deficiencias nutricionales.
a. Integrar los programas estatales dispersos para prevenir la malnutrición prenatal, así
en un programa nacional, que considere la como para entregar suplementos alimenti-
diversidad cultural así como la perspectiva cios básicos en la gestación.
de género y se enfoque en aquellos sectores e. Promover la lactancia materna exclusiva des-
de población en situación más crítica de pués del nacimiento e implementación de
malnutrición, con énfasis en la atención bancos de leche materna a escala nacional.
emergente a mujeres embarazadas y niños y f. Articular mecanismos de información
niñas con desnutrición grave. sobre la importancia del control mensual y
b. Coordinar adecuadamente los esfuerzos programas de alimentación para infantes
públicos y privados en materia de producción, que evidencien desnutrición temprana.
distribución y comercialización de alimentos. g. Fortalecer los programas educativos dirigidos
c. Promover programas de reactivación pro- a toda la población, relacionados con la cali-
ductiva enfocados al cultivo de productos dad nutricional para fomentar el consumo
tradicionales, articulados al programa equilibrado de alimentos sanos y nutritivos.
nacional de alimentación y nutrición. h. Apoyar al desarrollo de huertos experi-
d. Promover la asistencia a los controles médi- mentales en los diferentes ámbitos y espa-
cos mensuales de las madres embarazadas cios sociales.
a. Articular los contenidos curriculares de los h. Promover y generar esfuerzos públicos sos-
BUEN VIVIR
distintos niveles educativos. tenidos para impulsar la permanencia y cul-
b. Mejorar la calidad de la educación inicial, minación de los niños y niñas en educación
básica y media en todo el territorio nacional. inicial, básica y media, priorizando a las
c. Fomentar la evaluación y capacitación niñas de zonas rurales y urbano marginales
PARA EL
continua de los docentes, en la que se e impulsando la participación comunitaria
incluya la participación de la familia y las en el sistema escolar.
7. OBJETIVOS NACIONALES
organizaciones sociales pertinentes para i. Promover programas de infraestructura que
propender al desarrollo integral de la cali- contemplen una racionalización y optimi-
dad educativa. zación de los establecimientos educativos y
d. Promover la coeducación e incorporación la superación de las brechas de cobertura.
de enfoques de interculturalidad, derechos, j. Crear de manera planificada partidas
género y sustentabilidad en el currículo docentes para el nivel inicial, básico y
educativo y en los procesos pedagógicos. medio, a fin de garantizar que no existan
e. Implementar programas complementarios escuelas sin maestros, particularmente, en
de educación con énfasis en la formación el ámbito rural.
ciudadana. k. Desarrollar y aplicar un modelo de educa-
f. Potenciar la actoría de los docentes e ción inclusiva para personas con necesida-
investigadores como sujetos de derechos, des educativas especiales.
responsabilidades y agentes del cambio l. Erradicar progresivamente el analfabetismo
educativo. en todas sus formas, apoyando procesos de
g. Fomentar la evaluación contextualizada de postalfabetización con perspectiva de géne-
los logros educativos de los estudiantes. ro y la superación del rezago educativo.
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Política 2.4. Generar procesos de capacitación y formación continua para la vida, con
enfoque de género, generacional e intercultural articulados a los objetivos del Buen Vivir.
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BUEN VIVIR
les y la implantación de telecentros en las c. Establecer mecanismos que faciliten la
áreas rurales. adquisición de ordenadores personales y
programas de capacitación.
PARA EL
Política 2.8. Promover el deporte y las actividades físicas como un medio para
7. OBJETIVOS NACIONALES
fortalecer las capacidades y potencialidades de la población.
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4. Metas
2.1.1. Reducir en un 45% la desnutrición cróni- 2.2.6. Al menos el 60% de las y los docentes
ca al 2013. obtiene una calificación de “buena” en la
2.1.2. Garantizar un consumo kilo calórico dia- evaluación de conocimientos específicos
rio de proteínas mínimo de 260 Kcal. /día al 2013.
al 2013. 2.2.7. Reducir al 10% el analfabetismo funcio-
2.1.3. Disminuir al 3,9% el bajo peso al nacer en nal para el 2013.
niños y niñas al 2013. 2.5.1. Aumentar 969 investigadores dedicados a
2.2.1. Al menos el 30% de los estudiantes de 7mo I+D+i al 2013.
y 10mo de educación básica que obtienen 2.5.2. Alcanzar el promedio de América Latina
una calificación de “buena” y no menos de en la tasa de matrícula en educación supe-
un 8% nota de “muy buena” en ciencias rior al 2013.
sociales al 2013. 2.5.3. Llegar a 1500 becas de cuarto nivel en el
2.2.2. Al menos el 20% de los alumnos de 4to, 2013.
7mo, 10mo año de Educación Básica, y 2.6.1. Aumentar en 75% los artículos publica-
3er año de bachillerato alcancen una nota dos en revistas indexadas al 2013.
de “buena” y que mínimo un 8% de “muy 2.6.2. Alcanzar el 0.44% de gasto en I+D+i
buena” en Matemáticas al 2013. como porcentaje del PIB al 2013.
2.2.3. Al menos 15% de los estudiantes de 4to, 2.7.1. Alcanzar el 55% los establecimientos edu-
7mo y 10mo de educación básica y 3er año cativos rurales con acceso a Internet y el
de bachillerato obtienen una calificación 100% de los urbanos al 2013.
de “muy buena” en Lenguaje al 2013. 2.7.2. Triplicar el porcentaje de hogares con
2.2.4. Al menos 10% más de estudiantes de 7mo acceso a Internet al 2013.
y 10mo de educación básica obtienen una 2.7.3. Alcanzar el 50% de hogares con acceso a
calificación de “muy buena” en Ciencias teléfono fijo al 2013.
Naturales al 2013. 2.8.1. Alcanzar 45 participantes en las olimpia-
2.2.5. Al menos el 46% de las y los docentes das al 2012.
obtienen una calificación de “muy buena”
en la Evaluación Interna al 2013.
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Objetivo 3:
Mejorar la calidad de vida de la población
BUEN VIVIR
sociales y ecológicas. Dicho de otra manera, tiene los territorios. Este aspecto es esencial pues persis-
que ver con el fortalecimiento de las capacidades ten barreras y desigualdades inaceptables en la cali-
y potencialidades de los individuos y de las colec- dad de los servicios, en el consumo de bienes, y en
tividades, en su afán por satisfacer sus necesidades la práctica de los valores esenciales para sobrellevar
PARA EL
y construir un proyecto de vida común. la vida en condiciones adecuadas, especialmente
por parte de los sectores rurales, urbano-periféricos,
7. OBJETIVOS NACIONALES
Este concepto integra factores asociados con el indígenas y afroecuatorianos.
bienestar, la felicidad y la satisfacción individual y
colectiva, que dependen de relaciones sociales y Este objetivo propone, por tanto, acciones públi-
económicas solidarias, sustentables y respetuosas cas, con un enfoque intersectorial y de derechos,
de los derechos de las personas y de la naturaleza, que se concretan a través de sistemas de protec-
en el contexto de las culturas y del sistema de ción y prestación de servicios integrales e integra-
valores en los que dichas personas viven, y en rela- dos. En estos sistemas, los aspectos sociales,
ción con sus expectativas, normas y demandas. económicos, ambientales y culturales se articulan
con el objetivo de garantizar los derechos del
El neoliberalismo –en muchos casos a través de Buen Vivir, con énfasis en los grupos de atención
los organismos internacionales de cooperación– prioritaria, los pueblos y nacionalidades.
impuso modelos uniculturales de atención y
prestación de servicios de bajo nivel de acceso y El mejoramiento de la calidad de vida es un pro-
calidad para los más pobres, que redujeron el ceso multidimensional y complejo, determinado
conocimiento y el ámbito de acción de las polí- por aspectos decisivos relacionados con la calidad
ticas públicas. En la perspectiva de mirar inte- ambiental, los derechos a la salud, educación,
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Ramírez, R. (2009)
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El acceso de los hogares a agua potable para el ENEMDU), (65.7% en 2006 según la ECV). A
consumo humano y a un sistema de eliminación este déficit cuantitativo, se añade una proporción
de excretas incide en forma directa en la salud de de viviendas propias muestran mala calidad
sus habitantes y en impacto sobre el ecosistema (46.9% en 2006, según la ECV), llegando incluso
circundante a la vivienda. Expresa también la a déficit crítico no susceptible de reparación, en al
acción pública para mejorar la calidad del hábitat menos el 16.8% en 2006 (ECV). Las condiciones
en zonas urbanas y rurales. La cobertura de la red de habitabilidad de las viviendas se definen con-
pública de agua potable, dentro o fuera de la vencionalmente en tres dimensiones: materiali-
vivienda, asciende a 71.7% en 2008, con creci- dad72, espacio y servicios73.
miento ligero desde 68.9% en 2006 a 71,7% en
2007 (ENEMDU, 2006-2008). En cuanto a la recolección de basura domiciliaria,
el 73% de viviendas del país disponía de los servi-
La mayor parte de viviendas del país reporta algún cios de carro recolector, camión o carretilla; pro-
sistema de disposición de excretas. Esta tasa nacio- medio que esconde evidentes diferencias entre
nal pasó de 86.9% en 2006, a 87,4% en 2007 y áreas urbanas y rurales (95% y 29% respectiva-
89.2% en 2008 (ENEMDU), con claras diferen- mente) y por niveles de pobreza (43% en el sector
cias entre el área urbana (con tasas de alrededor más pobre y 94% en el más rico). Únicamente las
del 97% en los tres años) y el área rural (con tasas provincias de Pichincha, Guayas y El Oro tienen
que de 65.5%, en los años 2006 y 2007 sube a coberturas superiores al 80%, mientras la mayor
72.4% en 2008). parte de provincias presentan tasas de entre el
50% al 75%; pero Loja, Chimborazo, Cotopaxi y
En la disponibilidad de servicios básicos la caren- Bolívar menos del 50%. (ECV, 2006)
cia es casi 4 veces mayor en la zona rural frente a
la urbana. Esta situación de déficit se presenta con No se dispone de datos para valorar la relación
mayor intensidad en los hogares de la Amazonía de la vivienda con los ecosistemas circundantes
(35.5%) y la Costa (34.3%) que en la Sierra y su adecuación a la diversidad de culturas.
(24.5%). A nivel provincial, los déficit cualitati- Tampoco se cuenta con información sobre las
vos más altos se ubican en Los Ríos, Bolívar y condiciones de los espacios laborales, educativos
Manabí (más de 88% de hogares), y los menores o domésticos.
en Azuay y Pichincha (56 a 58%), según la misma
BUEN VIVIR
ECV 5a ronda, para el 2006. Uno de los determinantes fundamentales de la
salud es la disponibilidad de alimentos sanos,
La calidad de los asentamientos humanos incluye culturalmente adecuados, cuyo déficit, cualitati-
un emplazamiento adecuado, con buenos accesos vo o cuantitativo, impacta de manera directa en
PARA EL
al sitio de trabajo y a un costo razonable. En el la presencia de enfermedad. El acceso deficiente
44.2% de hogares del país la vía de acceso es a alimentación adecuada es especialmente perni-
7. OBJETIVOS NACIONALES
empedrada, lastrada, de tierra u otros que no pres- cioso en la gestación y primera infancia, de
tan las facilidades para el desplazamiento, situa- manera que la principal causa de muerte en
ción más notoria en la Amazonía, donde afecta a menores de 1 año, en 2007, es el crecimiento
más del 70% de hogares. (ECV, 2006) fetal lento (asociado directamente a mala nutri-
ción durante el embarazo) que ocasionó el 14%
Por otro lado, poco más de uno de cada tres hoga- de las muertes totales en este grupo de edad
res del país carece de vivienda propia (2007, (INEC, Estadísticas Vitales 2007).
72
La ECV incluye el techo (palma, paja, hoja, madera, lona y plástico) y otras formas de piso (cemento, ladrillo, tabla,
tablón no tratado, caña, tierra, pambil, piedra); parámetros más exigentes que la NBI, y que pueden sesgar culturalmen-
te el indicador.
73
La ECV considera como servicios no deficitarios el servicio de luz provisto por empresa, agua de red, pila o llave públi-
ca; y disposición de excretas por alcantarillado o pozo séptico.
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Una estrategia de las familias ante la crisis es redu- manipulación de los alimentos, la disponibilidad de
cir la calidad y cantidad de la canasta alimenticia. agua segura y facilidades para la higiene, como la
Los patrones de consumo de alimentos están deter- diarrea y la gastroenteritis de origen infeccioso
minados culturalmente pero también están influen- están entre la segunda y tercera causa de muerte en
ciados por la avalancha publicitaria del mercado y los niños menores de 5 años.
la facilidad del acceso a alimentos de bajo poder
nutricional y negativo impacto sobre la salud. En Los cambios en la estructura social aunados a las
tal sentido, los problemas crecientes de sobrepeso y acciones de prevención y promoción de la salud,
trastornos alimenticios en todos los niveles pobla- dejan una huella epidemiológica en el mediano y
cionales, aún en hogares rurales y pobres, vienen a largo plazo, en las tasas de mortalidad general
complejizar el cuadro de mal nutrición. La morbili- (todas las edades) e infantil, que han incidido en
dad asociada a malas condiciones de preparación y el incremento de la esperanza de vida.
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas.
Fuente: INEC.
Elaboración: SENPLADES.
La tasa de mortalidad general a nivel país, mostró miento es más lento, con tasas de 4.8 en el año
una tendencia a la baja en todo el período 1982- 1993, a 4.3 en el 2007, mayor en el área rural
2007, si bien en la década 1990 y 2000 el decreci- (5.02) que en el área urbana.
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Por tipo de causa observamos una mayor pro- acciones de promoción y prevención de la
porción de muertes transmisibles, reproductivas salud, educación sanitaria y detección oportuna
y de la nutrición en el área rural, así como los por parte del servicio de salud, siempre y mejo-
accidentes y las muertes por causa violenta. ren las condiciones sociales de la población, al
Estas tasas son indicadores de la eficacia de las mismo tiempo.
Asimismo, las causas de muerte en el caso de Cabe señalar, que la presencia de muertes por cau-
mujeres y hombres son diferenciadas. Mientras las sas crónico-degenerativas progresivamente ha ido
muertes por causas violentas y accidentes de trán- en aumento en los últimos años, mientras que han
sito ocupan los dos primeros lugares en el caso de disminuido las muertes por causas transmisibles
los hombres, en el de las mujeres no aparecen marcando claramente un momento de plena tran-
entre las diez primeras causas de muerte. sición epidemiológica.
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Las tasas de mortalidad infantil y mortalidad baja de 21,3 en 1995 a 18,2 en el año 2000 y
materna han sufrido un evidente descenso en finalmente a 13.9 muertes por 1000 nacidos
los últimos años. La tasa de mortalidad infantil vivos en el 2007.
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1995-2008; actualización SENPLADES.
Elaboración: SENPLADES.
Por su parte la mortalidad materna cuyo pico alta tasa de mortalidad infantil y materna por
alcanzó una tasa promedio nacional de 151.4 encima del promedio nacional, se caracterizaban
muertes por 100.000 nacidos vivos en 1985, des- por tener altos niveles de pobreza, mayor ruralidad
ciende a 117.2 muertes por 100.000 nacidos vivos y deficiencias en servicios básicos. Provincias
en 1990, a 78.3 en el año 2000, y baja hasta 48.5 como Chimborazo, Cotopaxi, Cañar, Sucumbíos y
por 100 000 nacidos vivos en 2006. Bolívar, presentan valores sensiblemente mayores
al total nacional. Por regiones la Sierra y la
Sin embargo, estas tasas muestran aún disparida- Amazonía tienen valores más altos que el prome-
des evidentes territorialmente. Las provincias con dio nacional. (Cuadro 7.3.4).
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BUEN VIVIR
Cuadro 7.3.5: Distribución de nacidos vivos por edad materna, Ecuador. 2003, 2008
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
197
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La morbilidad prevalente en el año 2006 viene trato y depresión, relacionados con la falta de
representada por las infecciones respiratorias espacios o ambientes y estilos de vida saludables.
agudas, las enfermedades diarreicas e intoxica- Las enfermedades crónicas también se hacen pre-
ción alimentaria, asociadas al déficit de infraes- sentes en este grupo representadas por la hiper-
tructura sanitaria básica, carencias e inocuidad tensión arterial y la diabetes ocupando el tercer y
alimentaria, también observamos los accidentes quinto lugar en número de casos respectivamen-
domésticos, accidentes terrestres, violencia, mal- te a nivel del país.
En el mismo año, las principales causas por las Todas ellas marcan incremento en relación al
que la población acudió a las unidades hospita- 2005, excepto el aborto (Perfil del sistema de
larias fueron la diarrea y la gastroenteritis de salud del Ecuador).
presunto origen infeccioso, con una tasa 25.6
por cada 10.000 habitantes, seguida del aborto Es preciso llamar la atención sobre el comporta-
no especificado con una tasa de 19,2 por cada miento epidemiológico de procesos que, como el
10.000 habitantes y la neumonía inespecífica, VIH/SIDA y la malaria, asociados con las condi-
con una tasa de 18,2 por cada 10.000 habitantes. ciones de vida.
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BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Fuente: MSP. Programa Nacional de Prevención y Control de ITS-VIH/SIDA.
Elaboración: SENPLADES.
Las tasas de infectados por VIH-SIDA muestran contribuyendo al incremento de la tasa. Este pro-
tendencias crecientes, en el período 1990–2005 blema que en los primeros años del período indi-
pasó de 0,9 a 10,6 por cada cien mil habitantes. cado afectó en proporción de hasta 6 a 1 a
El total de casos notificados pasa de 2764 en el hombres frente a mujeres, en la actualidad, la
período 2002-2004 a 5736 en el período 2005- tasa es muy similar en ambos sexos, lo cual impli-
2007. Conforme las autoridades de salud, ha dis- ca que el crecimiento de la tasa es mayor entre
minuido el subregistro en los últimos años, las mujeres en los últimos años.
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La malaria que se asocia a la vulnerabilidad del sis- condiciones y calidad de vida deficientes. Las pro-
tema de salud del país, mantiene una tendencia vincias más afectadas son las de la Amazonía, Los
decreciente con una distribución irregular, asocia- Ríos y Esmeraldas, con tasas que superan el prome-
da a las variaciones climatológicas con ocurrencia dio nacional. Cabe señalar sin embargo que en el
en áreas geográficas pertenecientes a zonas tropi- último período de fuerte incidencia del Fenómeno
cales y subtropicales, es evidente en las áreas rura- de El Niño (2007-2008) la mejor prevención reali-
les, urbano-periféricas y donde las coberturas con zada junto con la capacidad de respuesta mejorada
infraestructura sanitaria son insuficientes con del sistema de salud público determinó que el núme-
características socioeconómicas precarias con ro de casos no se incremente como en 1997-1998.
200
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La tuberculosis es una enfermedad tratable que cias de un ambiente saludable. También se asocia
también refleja las situaciones socioeconómicas a contaminantes laborales y malas condiciones
de la población de un país así como las deficien- del hábitat.
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
201
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Un grave problema que atenta a la calidad de situación, está dada por los datos de la Encuesta
vida de las mujeres en el ambiente doméstico es ENDEMAIN, realizada en 2004:
violencia intrafamiliar. Una aproximación a la
Muchos problemas de salud se resuelven en el posibilidad de conocer en forma precisa el perfil epi-
ambiente doméstico, a través del cuidado materno demiológico real de la población, si bien se ha podi-
acumulando a su vez otro tipo de problemas para do detectar tempranamente brotes y epidemias, el
las mujeres, las personas que realizan trabajado sistema en su conjunto ha tenido poco impacto en
doméstico y otros tipos de cuidado, que no están términos de mejoramiento de las condiciones de
cubiertos por la seguridad social. salud y de concienciación sobre derechos ciudada-
nos. Un sistema jerarquizado por nivel de atención
El sistema público de salud, si bien geográficamente o especialidad, no permite el acceso real, oportuno y
distribuido en todo el territorio, aún se enfrenta al efectivo a muchos problemas que se producen y
reto de su conformación e integración entre siste- deben ser atendidos en los propios lugares, como son
mas y entre niveles. Esta fragmentación limita la los espacios rurales y urbano-marginales.
3. Políticas y Lineamientos
202
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Política 3.3. Garantizar la atención integral de salud por ciclos de vida, oportuna y sin
BUEN VIVIR
costo para las y los usuarios, con calidad, calidez y equidad.
PARA EL
nado e integrado y por niveles de atención. cipios culturales y bioéticos, de acuer-
b. Fortalecer la rectoría de la autoridad sani- do a las necesidades en los territorios y
7. OBJETIVOS NACIONALES
taria sobre la red complementaria de su perfil epidemiológico.
atención, incluyendo la privada, social y f. Generar y aplicar mecanismos de control
comunitaria. de calidad de la atención y de la terapéuti-
c. Promover la producción de medicamentos ca en las prestaciones en los servicios de la
esenciales genéricos de calidad a nivel nacio- red pública y complementaria, a través de
nal y de la región, procurando el acceso a protocolos de calidad, licenciamiento de
medios diagnósticos esenciales de calidad. unidades, participación ciudadana y vee-
d. Mejorar la calidad de las prestaciones de duría social.
salud, contingencias de enfermedad, mater- g. Impulsar la investigación en salud, el desa-
nidad y riesgos del trabajo. rrollo de procesos terapéuticos y la incor-
e. Promover procesos de formación con- poración de conocimientos alternativos.
tinua del personal de salud, a fin de
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Política 3.4. Brindar atención integral a las mujeres y a los grupos de atención
prioritaria, con enfoque de género, generacional, familiar, comunitario e intercultural.
204
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BUEN VIVIR
ga, monotonía, hacinamiento y violencia. f. Especializar y fortalecer la institucionalidad
b. Diseñar y aplicar sistemas de alerta, registro y de la seguridad del Estado en la prevención
monitoreo permanente y atender oportuna- y control del delito.
mente accidentes, enfermedades y problemas g. Fortalecer programas de seguridad ciudada-
PARA EL
asociados con contaminación ambiental y na y policía comunitaria, que consideren
actividades laborales. las perspectiva de género, etárea e intercul-
7. OBJETIVOS NACIONALES
c. Implementar sistemas de alerta, registro, tural, en articulación con la seguridad inte-
monitoreo y atención oportuna de salud y bie- gral del Estado e incorporar la participación
nestar en los espacios educativos, en particular activa de la población en el control y vee-
los relacionados con las condiciones sanitarias duría social de sus acciones.
y de provisión de alimentos de esta población. h. Prevenir y controlar la delincuencia común
d. Diseñar e implementar acciones dirigidas a en todas sus manifestaciones y ámbitos, con
las organizaciones barriales y comunitarias enfoque sistémico y multidisciplinario y en
que fortalezcan los lazos de confianza, res- estricto respeto del debido proceso y los
peto mutuo y promuevan la cooperación y derechos humanos.
la solidaridad. i. Implementar mecanismos de rendición de
e. Modernizar las capacidades estatales de cuentas de la gestión para la seguridad
seguridad interna en términos de equipa- ciudadana, por parte de las instituciones
miento, tecnología, comunicaciones, responsables.
205
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4. Metas
3.1.1. Triplicar el porcentaje de la población que 3.4.1. Reducir en 25% el embarazo adolescente
realiza actividad física más de 3.5 horas a al 2013.
la semana al 2013. 3.4.2. Disminuir en 35% la mortalidad materna
3.1.2. Reducir al 5% la obesidad en escolares al al 2013.
2013. 3.4.3. Reducir en un 35% la mortalidad neona-
3.2.1. Reducir la incidencia de paludismo en un tal precoz al 2013.
40% al 2013. 3.6.1. Disminuir en un 33% el porcentaje de
3.2.2. Disminuir a 4 la razón de letalidad del hogares que viven en hacinamiento al
dengue hemorrágico al 2013. 2013.
3.2.3. Reducir en un 25% la tasa de mortalidad 3.6.2. Alcanzar el 80% de las viviendas con
por SIDA al 2013. acceso a servicios de saneamiento al 2013.
3.2.4. Reducir a 2 por 100.000 la tasa de morta- 3.6.3. Disminuir a 35% el porcentaje de hogares
lidad por tuberculosis al 2013. que habitan en viviendas con característi-
3.2.5. Reducir a la tercera parte la tasa de mor- cas físicas inadecuadas al 2013.
talidad por enfermedades causadas por 3.6.4. Disminuir a 60% el porcentaje de vivien-
mala calidad del agua al 2013. das con déficit habitacional cualitativo al
3.2.6. Reducir en un 18% la tasa de mortalidad 2013.
por neumonía o influenza al 2013. 3.7.1. Revertir la tendencia creciente de los
3.3.1. Aumentar al 70% la cobertura de parto delitos hasta alcanzar el 23% al 2013.
institucional público al 2013. 3.7.2. Aumentar a 7 la calidad del servicio de la
3.3.2. Aumentar a 7 la calificación del funcio- Policía Nacional según los usuarios al
namiento de los servicios de Salud 2013.
Pública al 2013.
206
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BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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Objetivo 4:
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover
un ambiente sano y sustentable
BUEN VIVIR
de vista estrictamente económico. La Carta Magna vida y de los ciclos vitales.
da un giro radical en este ámbito, por lo que se
entenderá el concepto de garantía de derechos de la El enfoque de Buen Vivir rebasa la concepción
naturaleza señalado en este objetivo en el marco desarrollista que imperó en los últimos sesenta
PARA EL
del Capítulo II, Título VII, del Régimen del Buen años, y que estaba basada en una visión extractivis-
Vivir de la Constitución de la República.74 ta de los recursos naturales, la expansión de suelos
7. OBJETIVOS NACIONALES
agrícolas y la explotación masiva e intensiva de los
Comprometido con el Buen Vivir de la población, recursos mineros y pesqueros. A partir del nuevo
el Estado asume sus responsabilidades con la natu- marco constitucional, se pretende institucionalizar
raleza. Asimismo, desde el principio de correspon- la prevención y la precaución, en la perspectiva de
sabilidad social, las personas, comunidades, pueblos ver el patrimonio natural más allá de los denomi-
y nacionalidades, los diversos sectores privados, nados recursos para contemplar y explotar.
sociales comunitarios y la población en general
deben cuidar y proteger la naturaleza. La responsabilidad de tratar el agua y la biodiversi-
dad como patrimonios estratégicos es un desafío
La redefinición de relaciones entre personas, para las políticas públicas del país. De ella se deri-
comunidades, pueblos y nacionalidades, por un van retos, como lograr cambios significativos en las
74
Los derechos de la naturaleza son abordados en el Título II, Capítulo VII, de la Constitución en tanto que en el Título
VII, Capítulo II se incluyen aspectos relativos a Biodiversidad y Recursos Naturales como parte del Régimen del Buen
Vivir. (N. del E.)
217
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75
El Análisis de los Flujos de Materiales (AFM) forma parte de un sistema de cuentas de recursos naturales y basa su fun-
damento teórico en la concepción del metabolismo social. El AFM permite cuantificar el intercambio físico de mate-
riales de las economías con el ambiente, a través de la construcción de un balance de materiales. Aplicado al comercio
exterior, se calcula el Balance Comercial Físico (BCF), donde se contabilizan las importaciones y exportaciones en
términos de su peso.
218
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BUEN VIVIR
Elaboración: SENPLADES.
PARA EL
Existe una clara reducción de la superficie natural tienen aún una superficie mayor al 75%. La Unión
del país y una acelerada degradación y fragmenta- Mundial para la Naturaleza, en su Libro Rojo de
7. OBJETIVOS NACIONALES
ción del paisaje debido al cambio en el uso del Especies Amenazadas (IUCN, 2006), reporta un
suelo (Sáenz et al, 2002). Para el 2001 se estima total de 2.180 especies amenazadas en el Ecuador,
que la cobertura vegetal continental era de debido a la destrucción de su hábitat, el tráfico de
138.716 km2, es decir, el 55% del total de su distri- especies o la caza y pesca indiscriminadas.
bución potencial. Por superficie y remanencia, la
condición más crítica se encuentra en la vegeta- La mayor parte de presiones y la degradación de los
ción seca y húmeda interandina (25% de rema- ambientes marinos se relacionan con acciones en el
nencia), seguida por el bosque húmedo de la continente. Según la Evaluación Ecorregional del
Costa, el bosque seco occidental, el bosque húme- Pacífico Ecuatorial (Terán, et al, 2004), solo el 20%
do montano occidental y los manglares (menos de la contaminación en el mar se produce por acti-
del 50% de remanencia). Los humedales, el bos- vidades oceánicas, mientras el resto se presenta en
que seco montano oriental, el bosque húmedo las zonas costeras. En el sector de pesca y camarón
montano oriental y el páramo seco tienen una se registran impactos producidos por la generación
remanencia menor al 75%, mientras que los bos- de desechos sólidos, estimándose que el sector a
ques húmedos amazónicos, los bosques húmedos nivel nacional genera alrededor de 29.000 TM de
amazónicos inundables y los páramos húmedos residuos, los cuales no reciben tratamiento alguno
219
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(Mentefactura; Ecolex; SCL Econometrics, 2006). el 85% de su superficie y El Oro con el 46%. En
Las zonas de mayor riesgo de contaminación por cuanto a magnitud, la mayor pérdida ha sufrido
derrames de petróleo se encuentran en Esmeraldas, Guayas con una reducción de 19.856 has y El
Manta, la Península de Santa Elena y el Golfo de Oro con 16.175 has.
Guayaquil. Solo en el Río Guayas y el Estero
Salado se estima una descarga de 200.000 galones Según el Programa de Modernización de los
de aceite por año. La extracción de especies del mar Servicios Agropecuarios (2001), los pastos planta-
sin ningún control es otra de las grandes amenazas dos y los cultivos de ciclo corto ocupan el 23,7%
a la biodiversidad. Las especies explotadas mues- del total de la superficie del país y la arboricultura
tran cambios en su estructura poblacional, con una el 6,2%. El restante 9,1% son cultivos de arroz,
reducción significativa del número y tamaño de los palma africana y camaroneras. El 5,3% de la
individuos, la interrupción en la frecuencia de superficie se encuentra erosionada o en proceso de
tallas y reducción de la edad de madurez sexual erosión, principalmente en la región Sierra
(Terán, et al, 2004). Un serio problema representa (Sáenz, 2005). El bosque húmedo de la Costa ha
la pesca ilegal de pepinos de mar y de tiburones en sido ocupado en más del 75% para la agricultura,
el Archipiélago de Galápagos. Algunos estudios seguido por el bosque seco occidental y la vegeta-
realizados en el país identifican la existencia de ción interandina con más del 70% de ocupación.
rutas y mecanismos furtivos e ilegales de pesca y De acuerdo al Análisis Ambiental País
comercialización de aletas de tiburón. (Mentefactura, et al, 2006), el sector agropecuario
es uno de los más desprovistos en términos de
El Informe 2000 (Ministerio del Ambiente y inversión, recuperación del suelo y mejora de la
otros, 2001) advierte cifras de deforestación con calidad productiva. En consecuencia, encontra-
tasas anuales subnacionales entre 1,7 (238.000 mos un avance indiscriminado de la frontera agro-
has) y 2,4 (340.000 has). Solo en la provincia de pecuaria sobre los ecosistemas remanentes. Un
Esmeraldas se han deforestado más de 700.000 cultivo de rápida expansión ha sido la palma afri-
has de bosques nativos desde 1960 (Larrea, cana, con más de 207.285,31 has acumuladas
2006). También en las provincias centrales del según el censo de ANCUPA en el 2005, lo que ha
Ecuador, como Cotopaxi, se han calculado tasas significado la conversión de 8.000 has de bosque
de deforestación que llegan a 2.860 has anuales nativo (Barrantes, 2001). Así también, el cultivo
(Maldonado, y otros, 2006). En el 2003 los bos- de flores y otros productos no-tradicionales regis-
ques nativos representaban el 13,26% de la tra altos impactos sociales relacionados a la modi-
superficie nacional, de los cuales, 6.785.563 has ficación de patrones de producción (la OIT
se superponen con comunidades afroecuatoria- registra, en el 2002, la presencia de 6.000 niños y
nas y pueblos indígenas. De acuerdo con los adolescentes en floricultoras), la salud de los tra-
datos sostenidos por la Coordinadora Nacional bajadores, contaminación en el uso de agua para
de Defensa del Manglar (2005), el 70% de las riego e impactos en la seguridad alimentaria por
zonas de manglar y áreas salinas desaparecieron reducir el mercado nacional de productos agríco-
entre 1969 y 1999. Las provincias que mayor las a favor del aumento del mercado internacional
pérdida del manglar han tenido son Manabí con (Barrantes, 2001).
220
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Mapa 7.4.2: Zonas de aptitud agrícola y áreas de conflicto por actividades productivas,
Ecuador, 2000
BUEN VIVIR
Fuente: MAG 2000.
Elaboración: SENPLADES.
PARA EL
Casi la totalidad del territorio amazónico ecuatoria- día existe un serio conflicto derivado de la decisión
7. OBJETIVOS NACIONALES
no está bajo contratos de asociación para la explo- de establecer una zona de co-manejo entre comuni-
ración o la explotación de petróleo (Fontaine, dades indígenas Awá y comunidades afroecuatoria-
2003). Los crecientes problemas derivados de la nas en territorios ubicados en la Parroquia de
degradación ambiental, la pérdida acelerada de Ricaurte-Tululbí, en la provincia de Esmeraldas. El
espacios naturales, la constante ocupación de tie- conflicto, en torno al proceso de destrucción del
rras indígenas y comunitarias, así como la desigual manglar, data desde la década de los ochenta, cuan-
distribución de los beneficios del desarrollo econó- do pobladores locales asociados a organizaciones no
mico, vienen acompañados, desde la década de los gubernamentales nacionales e internacionales ini-
años setenta, de conflictos socio-ambientales. ciaron una campaña de defensa del manglar. La
dinámica del conflicto ha implicado demandas
Las actividades forestales provocan constantes con- sociales a los poderes públicos para adoptar meca-
flictos con demandas sociales y legales de comuni- nismos eficientes de control al avance de la indus-
dades indígenas, afroecuatorianas, campesinas y de tria camaronera y a la tala de manglares.
organizaciones ambientalistas, que demandan la
adopción de efectivos mecanismos de control y san- Respecto del sector minero, los principales con-
ción a la tala indiscriminada (Lara 2002). Hoy en flictos que se dan ocurren en la actualidad en las
221
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provincias de Imbabura, Morona Santiago, Azuay protegida mayor al 30%. La mayoría de provin-
y Zamora Chinchipe. Estos conflictos han impli- cias no sobrepasa el 20% de protección territo-
cado numerosas confrontaciones físicas entre rial, y en algunos casos, como Carchi, Manabí,
pobladores y trabajadores de las diferentes empre- Azuay, Bolívar, El Oro, Guayas, Santa Elena,
sas; acciones legales de parte y parte y acciones de Loja y Los Ríos, la protección es menor al 5% de
hecho para impedir el ingreso de trabajadores de su respectiva superficie.
las compañías a las áreas de las concesiones.
Según el estudio de Identificación de Vacíos y
La biodiversidad y el patrimonio natural Prioridades de Conservación para la Biodiversidad
Ecuador posee una gran diversidad geográfica, bio- en el Ecuador Continental (Cuesta-Camacho, et
lógica y étnica en un espacio relativamente redu- al, 2006), para mantener toda la representatividad
cido (256.370 km2), en donde convergen los de la biodiversidad y garantizar, entre otros facto-
Andes, la Amazonía y la Cuenca del Pacífico. Está res, la viabilidad e integralidad de los ecosistemas
entre los 17 países megadiversos del mundo, aun- se debería llegar al 32% de protección nacional
que es el más diverso si se considera su número de (82.516 km2). Actualmente, se ha cumplido el
especies por unidad de superficie (0.017 58,52% de la meta. La prioridad es sobre la Costa,
especies/km2). Esto significa que posee 3 veces más donde aún falta por alcanzar el 70% de protección,
especies por unidad de superficie que Colombia y para un total de 17.585 km2 (26% del total de la
21 veces más que Brasil (Coloma, et al. 2007). región Costa). Esta protección debería iniciar por
las provincias de Los Ríos, Guayas, El Oro,
Forma parte de varias eco-regiones terrestres, Manabí, Santa Elena y Esmeraldas. La región
dos de ellas con reconocimiento mundial como Sierra ha cumplido con el 36% de la meta de un
áreas calientes de biodiversidad (hotspots): el total de 17.069 km2 (27% del total del territorio de
“Tumbes-Chocó-Magdalena”, que se extiende la región). La protección debería dirigirse princi-
principalmente por el Noroeste del país, y el de palmente a Loja, Carchi, Azuay, Bolívar, Imbabura
los Andes Tropicales. y Pichincha. La Región Amazónica ha alcanzado
el 75% del total de la meta esperada (39.617 km2,
El Ministerio del Ambiente reporta, al 2009, 40 que representan el 34% del total de la región). La
áreas dentro del Sistema Nacional de Áreas protección debería iniciarse por las provincias ubi-
Protegidas, con una cobertura territorial del 19% cadas en la región centro sur de la Amazonía:
de la superficie del país. Solo el Archipiélago de Morona Santiago, Zamora Chinchipe y Pastaza.
Galápagos tiene una protección cercana al 97% Galápagos, en términos de protección territorial,
del territorio, seguidas por Napo, Orellana, es la provincia con mayor cumplimiento de la
Sucumbíos y Tungurahua, con una superficie meta, siendo cercana al 97%. (Mapa 7.4.3).
222
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BUEN VIVIR
Elaboración: SENPLADES.
PARA EL
Según el estudio Áreas Prioritarias para la al desarrollo y difusión de esta biodiversidad en
7. OBJETIVOS NACIONALES
Conservación de la Biodiversidad Marina en el el mundo: productos como la papa, la cascarilla
Ecuador Continental (Terán et al., 2007), se o quina, Cinchona sp. el cacao, las plantas
deben priorizar 25 zonas marino-costeras con medicinales y sus derivados, el principio activo
un total de 933.450 ha. de la franja ecuatoria- de la epibatidina, analgésico 200 veces más
na. Aproximadamente, el 18 %, del total prio- poderoso que la morfina o la industria del
rizado (no se considera la zona marina de camarón (MAE 2001).
Galápagos) tiene algún nivel de protección.
Las zonas de mayor prioridad se ubican en la La degradación del patrimonio hídrico
zona costera y marina de Esmeraldas, Manabí y y las inequidades en su acceso
Guayas y Santa Elena. Los problemas del recurso hídrico se concentran
en la pérdida de la cantidad y la calidad debido
La población ecuatoriana tradicionalmente ha a la sobreexplotación de las fuentes, el incre-
utilizado la biodiversidad para su beneficio: mento de la contaminación, el uso de tecnología
como medicina, en la agricultura, en la activi- anticuada, a trasvases sin planificación y la ace-
dad pecuaria, en sus ritos, costumbres y tradicio- lerada deforestación de cuencas hidrográficas
nes. Ecuador ha contribuido significativamente (Granda, et al., 2004).
223
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Según estudios realizados por el Instituto didas de traslado de entre el 15% y el 25% por pro-
Nacional de Meteorología e Hidrología (2007), blemas en la infraestructura. El porcentaje de
los recursos hídricos del país podrían encontrarse viviendas con agua entubada ha subido progresi-
en un alto nivel de vulnerabilidad a los cambios vamente: en 1995 el promedio nacional era del
en el clima. Así, con el aumento en un grado cen- 37%, pasando al 40% en 1999 y hasta el 48% en
tígrado de temperatura y la baja de un 15% en la el 2006. (INEC/MAG-SICA, 2001)
precipitación, las cuencas que cubren las provin-
cias de Esmeraldas, Pichincha, Manabí, Cotopaxi, Las posibilidades de diversificación
Tungurahua, Chimborazo, Cañar, Azuay, Carchi, de la matriz energética
Imbabura, Napo, Pastaza y Guayas incrementarían La matriz energética en el Ecuador depende
su déficit de agua, principalmente en los meses de actualmente, en forma mayoritaria, de los com-
julio a diciembre. bustibles fósiles. De acuerdo al Ministerio de
Electricidad y Energía Renovable (2008) en el
El cálculo del uso de agua (dato de 1989) era de Ecuador la dependencia por los combustibles fósi-
22.304 Hm3/año en generación hidroeléctrica y de les ha crecido sosteniblemente llegando a ocupar
22.500 Hm3/año en consumo (81% riego, 12,3% el 80% de la oferta de energía primaria. Este estu-
uso doméstico, 6,3% al uso industrial y 0,3% usos dio identifica algunos aspectos claves sobre la
varios). Del total del agua captada se estiman pér- matriz energética del Ecuador como:
224
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• La excesiva dependencia de combustibles fósi- • El 80% del gas natural se desperdicia ya que
les ha aumentado la vulnerabilidad del país. no se inyecta en las formaciones geológicas
• Se ha invertido muy pocos recursos en buscar o se lo procesa para el uso doméstico.
fuentes diversas de generación energética.
1970
2% 4%
39%
50%
5%
2006
7%
8%
3%
3%
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
79%
• Hay muy poco impulso para la utilización • No hay capacidad de refinación suficiente
de energía geotérmica, eólica o solar. No se del crudo ecuatoriano.
presentan estrategias claras para incentivar • Hay un incremento sostenido en la deman-
a los consumidores y empresarios a generar da de energía para el transporte y la indus-
energía renovable. tria, ésta ha aumentado de 36 a 55% en los
últimos 16 años.
225
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1980
3%
17% 36%
28%
11%
5%
2006
0%
20%
19%
55%
5% 1%
El Ecuador no tiene capacidad instalada para la del subsidio al gas, mientras las clases medias y altas
generación de biocombustibles, pero ha sido iden- capturan el restante 77,5%.
tificada como una actividad productiva priorita-
ria. Se está diseñando una estrategia para utilizar En cuanto a la energía eléctrica, el Ecuador tiene
el etanol derivado de la caña de azúcar que se mez- una capacidad instalada de 4.000 MW que se com-
clará con la gasolina y para utilizar palma africana pone por un 41% de fuentes hidroeléctricas, 49,9%
para desarrollar biodiesel. de fuentes termoeléctricas (de bunker, diesel y gas
natural) y 9,1% se importa desde Colombia
Finalmente, como lo presentan Cuesta y Ponce (CONELEC 2007). En el año 2006, la generación
(2007) el 40% de las familias más pobres en el bruta de energía eléctrica en el Ecuador alcanzó
Ecuador capturan solamente el 22,5% del beneficio algo más de 16 mil GWh76, mientras que la energía
76
La diferencia la compone 3500 MW en pérdidas en la transmisión y distribución de energía y 1500 MWen autoconsumo.
226
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facturada fue alrededor de 11 mil GWh. De 19% por el sector industrial, el 8% por alumbra-
acuerdo a la energía facturada, el consumo de do público y el restante 10% por diversos actores
energía eléctrica en el Ecuador es demandado en (CONELEC 2008).
un 41% por residencias, 22% por el comercio,
BUEN VIVIR
En el Gráfico 7.4.3 se puede observar cómo ha aumento en la energía total consumida en
PARA EL
variado la composición de la energía eléctrica en el los hogares) y mayor al crecimiento del PIB
Ecuador en los últimos 16 años. En el año 1991 la en los mismos años.
7. OBJETIVOS NACIONALES
energía de fuentes térmicas representaba el 27% • El Ecuador deja de invertir en fuentes
mientras que para el año 2006 representa el 47% sustentables de energía eléctrica y reem-
del balance de energía total producida, y la hidro- plaza el incremento de la demanda, en un
electricidad pasa del 73% al 44%, en el mismo primer momento, con la implementación
período. Este cambio de la matriz energética tiene de centrales térmicas y, en un segundo
algunas repercusiones: momento, en la importación de energía
desde Colombia, que para el año 2006
• Entre 1997 y 2006 la demanda de energía llega a 1570 GWh. Las fuentes térmicas
eléctrica se duplicó. Este incremento es demandan combustibles fósiles (diesel,
mayor al crecimiento poblacional (se fuel oil) que no se producen en el país,
aumentó la cobertura de energía a la pobla- con serias repercusiones en las finanzas
ción al 94%, pero también representa un públicas77.
77
En el año 2007 el monto destinado para la importación de derivados fue alrededor de US$ 2.300 millones.
227
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Gráfico 7.4.4: Proyección de energía eléctrica producida hasta el año 2017 (GWh/mes)
Nota: NGTCP es la nueva generación termoeléctrica que desde el año 2008 se prevé reemplazará la energía importada de Colombia.
Fuente: PME (CONELEC 2007)
Elaboración: SENPLADES.
78
Desde la entrada en operación del proyecto Coca Codo Sinclair se espera que la generación hídrica alcance el 90% de
la capacidad instalada.
228
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BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Fuente: MAE.
Elaboración: SENPLADES.
229
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Los efectos y repercusiones últimos diez años con el desfase de la época lluvio-
del cambio climático sa y registro de precipitaciones intensas en perío-
Los reportes recientes del Panel Intergubernamental dos muy cortos seguidos de períodos de
de Expertos sobre cambio climático indican que el disminución significativa de la precipitación. Por
Sistema Climático continuará cambiando por otro lado, el retroceso de los glaciares en los últi-
siglos, los eventos extremos tendrán una mayor fre- mos años es significativo, alrededor del 20 – 30%
cuencia, el incremento de la temperatura del aire en los últimos 30 años. A pesar de los esfuerzos rea-
continuará de igual manera, el retroceso de los gla- lizados en el país, con el apoyo de la cooperación
ciares se incrementará y el régimen de precipitación internacional, el tema de cambio climático no está
sufrirá importantes cambios en su distribución tem- incluido en la planificación nacional y sectorial.
poral y espacial.
La tasa de crecimiento de las emisiones totales de
Como resultado de los cambios en el sistema cli- CO2 entre 1994-2003 fue del 4% anual cuando la
mático, el Ecuador ha soportado graves consecuen- tasa de crecimiento anual promedio del PIB para ese
cias sociales, ambientales y económicas; como período fue del 2,7%. Esto no solamente indica que
ejemplo cabe destacar que un evento, El Niño, la economía emite más, sino que es más ineficiente.
tuvo un costo de alrededor de 3 mil millones de Un factor adicional es que el sector de mayor creci-
dólares, sin considerar la pérdida de vidas huma- miento de las emisiones es la industria (Gráfico
nas, ecosistemas y, en general, daños al ambiente. 7.4.5). Este análisis no estaría completo si no dijéra-
mos que el 70% de las emisiones de CO2 son causa-
En los últimos años el país ha registrado incremen- das por el cambio de uso del suelo (Sáenz 2007a).
tos sostenidos de temperatura, cambios en la fre- Como se comentó en el inicio de este documento los
cuencia e intensidad de eventos extremos (sequías, agresivos procesos de deforestación en el Ecuador no
inundaciones, heladas), cambios en el régimen solamente impacta en la pérdida de biodiversidad
hidrológico y retroceso de glaciares. Un aspecto de sino en la generación de emisiones de CO2, que en
vital importancia es la variación registrada en los algún momento tendremos que capturar.
230
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BUEN VIVIR
caso de Galápagos, la Constitución establece la para con la naturaleza, y el principio de correspon-
creación de un Consejo de Gobierno, que lleve ade- sabilidad social de cuidar o denunciar los abusos
lante un modelo diferenciado y complementario de que se darían para con un espacio natural, recupe-
desarrollo, el cual deberá ocuparse fundamental- ran y aclaran el nivel de responsabilidad que se
PARA EL
mente de: establecer el Sistema de Planificación de debe tener ante cualquier tipo de afectación que
Galápagos, a través de un plan de gestión y ordena- se haga en la naturaleza.
7. OBJETIVOS NACIONALES
3. Políticas y Lineamientos
231
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232
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BUEN VIVIR
como marino, a través de la aplicación de ción, ahorro y usos sustentables del agua e
tecnologías amigables y buenas prácticas implementar normas para controlar y enfren-
ambientales y sociales, especialmente en las tar la contaminación de los cuerpos de agua
zonas de concesiones petroleras y mineras mediante la aplicación de condiciones explí-
PARA EL
otorgadas por el Estado ecuatoriano. citas para el otorgamiento de las autorizacio-
c. Implementar acciones de descontaminación nes de uso y aprovechamiento.
Política 4.5. Fomentar la adaptación y mitigación a la variabilidad climática con 7. OBJETIVOS NACIONALES
énfasis en el proceso de cambio climático.
233
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las oportunidades que ofrecen los nuevos climático para todo el país, acompañados
esquemas de mitigación. de un sistema de información estadístico y
f. Desarrollar actividades dirigidas a aumen- cartográfico.
tar la concienciación y participación ciuda- h. Incentivar el cumplimiento de los compro-
dana, con énfasis en las mujeres diversas, misos por parte de los países industrializa-
en todas las actividades relacionadas con el dos sobre transferencia de tecnología y
cambio climático y sus implicaciones en la recursos financieros como compensación a
vida de las personas. los efectos negativos del cambio de clima
g. Elaborar modelos predictivos que permitan en los países no industrializados.
la identificación de los efectos del cambio
Política 4.6. Reducir la vulnerabilidad social y ambiental ante los efectos producidos
por procesos naturales y antrópicos generadores de riesgos.
a. Incorporar la gestión de riesgos en los pro- apropiadas y ancestrales que sean viables
cesos de planificación, ordenamiento terri- para las realidades locales.
torial, zonificación ecológica, inversión y d. Implementar un sistema de investigación y
gestión ambiental. monitoreo de alerta temprana en poblacio-
b. Implementar programas de organización nes expuestas a diferentes amenazas.
de respuestas oportunas y diferenciadas de e. Desarrollar modelos específicos para el sec-
gestión de riesgos, para disminuir la vulne- tor seguros (modelos catastróficos), que
rabilidad de la población ante diversas combinen riesgo y los parámetros financie-
amenazas. ros del seguro y reaseguro, para recrear even-
c. Fomentar acciones de manejo integral, efi- tos históricos y estimar pérdidas futuras.
ciente y sustentable de las tierras y cuencas f. Analizar la vulnerabilidad y el aporte a la
hidrográficas que impulsen su conservación adaptación al cambio climático de infraes-
y restauración con énfasis en tecnologías tructuras estratégicas existentes y futuras.
234
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4. Metas
4.1.1. Incrementar en 5 puntos porcentuales el 4.3.4. Alcanzar el 97% las viviendas con servi-
área de territorio bajo conservación o cio eléctrico al 2013.
manejo ambiental al 2013. 4.3.5. Alcanzar el 98% las viviendas en zona
4.1.2. Incluir 2.521 km2 de superficie marino- urbana con servicio eléctrico al 2013.
costera y continental bajo conservación o 4.3.6. Alcanzar el 96% las viviendas zona rural
manejo ambiental al 2013. con servicio eléctrico al 2013.
4.1.3. Reducir en un 30% la tasa de deforesta- 4.4.1. Mantener las concentraciones promedio
ción al 2013. anuales de contaminantes de aire bajo los
4.2.1. Reducir a 0,0001 mg/l la presencia de estándares permisibles al 2013.
mercurio en la actividad minera al 2013. 4.4.2. Remediar el 60% de los pasivos ambienta-
4.3.1. Aumentar en 1.091 Mw. la capacidad ins- les al 2013.
talada al 2013 y 487 MW. más al 2014. 4.4.3. Reducir en 40% la cantidad de PBC al 2013.
4.3.2. Disminuir la huella ecológica de tal 4.4.4. Reducir en 60% la cantidad de plaguici-
manera que no sobrepase la biocapacidad das (COPS) al 2013.
del Ecuador al 2013. 4.5.1. Reducir al 23% el nivel de amenaza alto
4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de ener- del índice de vulnerabilidad de ecosiste-
gías alternativas en el total de la capaci- mas a cambio climático, y al 69% el nivel
dad instalada. de amenaza medio al 2013.
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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Objetivo 5:
Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción
estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana
BUEN VIVIR
Carta Política. Uno de los deberes primordiales sociales frustraron las aspiraciones asimilacionistas
del Estado ecuatoriano es garantizar y defender la de una élite gobernante que, durante 200 años de
soberanía nacional. vida republicana, fue incapaz de proponer un pro-
yecto de país al margen de los postulados e intere-
PARA EL
La soberanía ha sido pensada desde la integridad ses de las potencias extranjeras, lo que generó
territorial y jurídica. La Constitución de 2008 dependencia política, económica, social y cultural.
7. OBJETIVOS NACIONALES
supera este concepto tradicional y defensivo. Se El reconocimiento de la plurinacionalidad a escala
entiende a la soberanía a partir de sus implicacio- constitucional es el resultado histórico de la lucha
nes políticas, territoriales, alimentarias, energéti- de los pueblos por la unidad en la diversidad, y por
cas, económicas y culturales. Garantizarla, en lograr formas de desarrollo propias, mediante una
estos términos, implica mantener y defender la soberanía integral.
autodeterminación e independencia política del
Estado, interna e internacionalmente. El Gobierno Nacional busca insertar estratégica y
activamente al Ecuador en el orden económico y
Para ello, y como expresión de la soberanía popu- político internacional, desde la perspectiva de la
lar, se reconocen diversas formas de organización integración soberana de los pueblos. Esta integra-
de la sociedad, dirigidas a desarrollar procesos de ción supone el respeto mutuo de los Estados, el
autodeterminación, incidencia en las decisiones y reconocimiento de la diversidad y la diferencia de
políticas públicas, control social de todos los nive- los distintos grupos humanos que comparten el
les de gobierno y de las entidades públicas y priva- territorio, y la protección e inclusión de los con-
das que prestan servicios públicos. nacionales más allá de las fronteras.
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79
Para mayor información sobre este debate, se sugiere revisar Rodríguez, Barrett y Chávez (2005), Castañeda (2006) y
Ramírez (2006).
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Durante años, los intereses foráneos contaron de su ejercicio pleno. La soberanía es un todo que
con un virtual poder de veto sobre los gobiernos. no puede ceder sus partes.
El florecimiento de organizaciones no guberna-
mentales, muchas de las cuales buscaron suplir
funciones estatales o convertirse en entes paraes- Soberanía Territorial
tatales, en muchos casos causó la imposición de
agendas foráneas sobre los gobiernos nacionales. La expresión territorial de la soberanía es el pilar
Además, los organismos crediticios, en la forma fundamental de la modernidad y del Estado. El
de condicionalidades, conculcaron sistemática- principio rector en materia de soberanía dice que
mente la soberanía política de los Estados, ésta se ejerce donde se tiene real capacidad para
muchas veces con la complicidad de gobernantes hacerlo. Frecuentemente, la problemática ha sido
y élites entreguistas. postulada desde lo estrictamente militar. No obs-
tante, la integridad territorial rebasa el control
Hoy en día, se deja atrás al servilismo político bélico-geográfico del territorio. Con ello se quiere
para encontrar relaciones simétricas entre pares. decir que el Estado hace presencia en sus territo-
El Estado no puede ser un objeto ni de manipu- rios en particular desde la provisión y acceso a ser-
lación externa ni tampoco interna por medio de vicios. Lo importante es que la presencia del
grupos de interés o poderosos conglomerados Estado, en sus diversas formas, es precondición
económicos. para el real dominio territorial y la consolidación
de un espacio político nacional.
Hacia fuera, la estrecha relación entre los manda-
tarios suramericanos y latinoamericanos trastoca Si bien es cierto que los estados modernos se aso-
la economía del poder mundial, mostrando la cian a través de un estricto orden internacional
autonomía e independencia de la región frente a que se estructura en torno a principios de exclu-
los Estados Unidos. La propuesta de crear una sión mutua e independencia, resulta fundamental
Organización de Estados Latinoamericanos y el pensar a la soberanía en su dimensión interna,
Caribe (OELAC) apunta hacia quebrar la históri- puesto que no es suficiente tener soberanía frente
ca tutela de los Estados Unidos a través de la a los demás Estados sino tener control sobre el
Organización de Estados Americanos (OEA), sin territorio y contar con su población. La seguridad
negar que las relaciones hemisféricas tienen gran interna del país prevé la garantía de derechos para
BUEN VIVIR
importancia en la geopolítica mundial. todos y todas, así como su exigibilidad sin impor-
tar en qué parte del territorio se encuentren. Esto
Hacia dentro, la recuperación de la soberanía aporta a la seguridad integral de la población
política pasa por la radicalización de la democra- ecuatoriana y a la preservación del Estado sobera-
PARA EL
cia, con mecanismos e instituciones participativas no y unitario, sin dar pie a eventuales pretensio-
que tienen real incidencia en la toma de decisio- nes secesionistas.
7. OBJETIVOS NACIONALES
nes. Una democracia participativa viene así a
reemplazar el modelo elitista de democracia exclu- El punto más crítico del ejercicio territorial de la
yente. Una democracia de ciudadanos y ciudada- soberanía se encuentra en las fronteras. En rela-
nas que ejercen y exigen sus derechos en igualdad ción al resto del territorio nacional, en la franja
de condiciones sin discriminación alguna es la fronteriza existe una clara asimetría en los niveles
clave fundamental para tener un Estado soberano de desarrollo, así como en la cantidad y la calidad
que responde al interés público y procura el Buen de oportunidades en lo territorial y en lo social.
Vivir de todos y todas. Como se puede ver en el Mapa 7.5.1., la pobreza
generalizada en estas regiones remarca el histórico
El abanico que nos abre la Constitución en lo abandono por parte del Estado, situación que ape-
referente a la soberanía permite abordar el tema nas se ha comenzado a revertir con el actual
desde sus implicancias políticas en diferentes aris- Gobierno, el cual busca incrementar la presencia
tas. Sin embargo de ello, existe una visión integral del Estado en estos territorios.
245
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Fuente: INEC.
Elaboración: SENPLADES.
Se reconoce que una mayor y mejor presencia del ahondado las severas problemáticas sociales dentro
Estado es fundamental para el ejercicio de la sobera- de estas estratégicas zonas del territorio patrio.
nía dentro de las fronteras así como su proyección
hacia fuera. Sin embargo, la presencia estatal no se La Constitución, en respuesta, ha planteado la
da sólo desde el ámbito punitivo-coercitivo ni tam- necesidad de dar especial atención a los cantones
poco enteramente desde la disuasión o la conten- cuyos territorios se encuentren total o parcialmen-
ción, sino a través del desarrollo, priorizando la te dentro de una franja fronteriza de cuarenta kiló-
satisfacción de las necesidades básicas de las personas metros. Esta perspectiva de desarrollo que, entre
en las fronteras. Es decir que no se trata simplemen- otras cosas, plantea inyectar esfera pública para
te de incrementar el número de efectivos apostados aliviar la violencia, es una respuesta de paz del
a lo largo de la frontera sino de construir un imagi- Ecuador. El Gobierno se interesa en articular las
nario colectivo de ecuatorianidad a través de la pre- intervenciones del Estado en la franja fronteriza,
sencia de un Estado promotor del desarrollo. coordinándolas para que se actúe en estas zonas
primero y mejor. En la frontera norte, esto es par-
Ciertamente, esto es de suma importancia en estas ticularmente necesario puesto que los impactos
regiones, donde la pobreza ha sido un factor dina- negativos del Plan Colombia han deteriorado la
mizador de la inseguridad, de los diferentes tipos de calidad de vida de la población de frontera,
violencias, en particular la violencia de género y la sobretodo de los grupos de atención prioritaria,
intrafamiliar, y de la mala utilización y sobreexplo- así como la vigencia de los derechos humanos. En
tación de los recursos naturales. Esta situación ha la frontera con Perú, por otra parte, se debe seguir
246
ARMADO_PLAN_BUEN_VIVIR 12/24/09 2:02 AM Page 247
afianzando el desarrollo regional tras la firma de la libertades y garantías de las y los ciudadanos.80
paz a través de programas y proyectos que preserven Estos dos grandes componentes son de suma
el patrimonio ambiental y cultural de las zonas a la importancia para el Estado, puesto que la integri-
vez que generen su desarrollo, sin descuidar temas dad territorial sienta las bases para las demás sobe-
fundamentales para la paz como el desminado. ranías, no debiéndose permitir que hechos como el
de Angostura vuelvan a ocurrir, y puesto que el
La idea fundamental, entonces, es afianzar una desarrollo no se pueda dar sin seguridad.
cultura de paz acompañada por desarrollo socio-
económico como la mejor manera de ejercer y Para ejercer soberanía, el Estado comprende que
reclamar soberanía a la vez que se garantice la debe estar presente a lo largo y ancho de todo el
seguridad integral de las y los habitantes, respetan- país, garantizando la defensa irrestricta del territo-
do su diversidad étnica y cultural, y evitando por rio patrio y promoviendo el desarrollo para todos
sobretodo su injusta criminalización. sus habitantes, incluyendo las localidades más
apartadas (ver Mapa 7.5.2). Esta visión compre-
El sector de la defensa nacional juega un papel hensiva se extiende más allá de las fronteras, hacia
clave en todo esto. Siendo su misión fundamental todo el territorio ecuatoriano: continental, isleño,
la defensa de la soberanía y la integridad territorial, marítimo, aéreo, ultramarino y espacial, además
no se deja de lado la protección de los derechos, del espectro radioeléctrico.
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Fuente: INEC.
Elaboración: SENPLADES.
80
Así lo establece el Artículo 158 de la Constitución. Allí se dice que las FF.AA. tienen como misión fundamental la
defensa de la soberanía y la integridad territorial, pero también se dice que las FF.AA. y la Policía Nacional son insti-
tuciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos.
247
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En línea con el territorio, el Gobierno Nacional comprometidos por ni por los intereses de otros
asume el compromiso de preservar el patrimonio Estados, ni por aquellos de agentes foráneos o
natural del Estado. En su riqueza natural, Ecuador nacionales. La soberanía exige que el Estado ejer-
es un territorio con enormes cualidades geopolíti- za soberanía sobre todo el territorio patrio, sin
cas por lo que su defensa es de vital importancia cesiones o rendiciones.
para la preservación del Estado y para garantizar
condiciones dignas de vida para sus ciudadanos y Soberanía Alimentaria
ciudadanas. Es deber del Estado velar por sus bos- La dependencia y vulnerabilidad que genera la
ques, por sus reservas petrolíferas, por sus reservas importación excesiva de alimentos, en particular
minerales, por sus cuencas hidrográficas, por sus de aquellos primordiales para la alimentación de la
recursos ictiológicos y demás recursos cuyo valor población, tiene el potencial de restar capacidades
es incalculable para las y los ecuatorianos. soberanas a los Estados. La presión demográfica
sobre la producción de alimentos plantea escena-
Ecuador defiende su espacio marítimo, el cual ya rios de potenciales conflictos sobre fuentes limita-
ha sido establecido y delimitado. Así, el ejercicio das de alimentos. Toda vez que la degradación de
de la soberanía del Estado se da tanto sobre el mar los suelos y el desgaste de las fuentes de riego agra-
como sobre su correspondiente plataforma subma- van las condiciones productivas, la competencia
rina, sobreentendiéndose que también se ejerce en los mercados mundiales de alimentos hacen que
soberanía sobre los recursos allí existentes. El el Estado Ecuatoriano defienda su soberanía ali-
Estado vela por la integridad de su mar territorial, mentaria desde sus implicancias geopolíticas.81
defendiendo sus posiciones estratégicas.
Anteriormente, en los años setenta la atención
En el aire, el Estado también desarrolla sus capaci- mundial se enfocaba fundamentalmente en la
dades soberanas. La defensa y control del espacio oferta y almacenamiento de alimentos. Durante la
suprayacente garantizan su uso y aprovechamien- Conferencia Mundial Alimentaria de 1974 se
to para fines pacíficos. En materia espacial, contemplaba la oferta alimentaria global como
Ecuador defiende su derecho legítimo y soberano factor esencial para responder a la escasa disponi-
sobre la órbita geoestacionaria, además de buscar bilidad de alimentos en algunas regiones de Áfri-
el aprovechamiento de la misma para que el país ca y otros países con déficits alimentarios (United
se beneficie de la tecnología espacial en ámbitos Nations, 1975).
de seguridad y defensa, catastros, telemedicina,
educación, entre otros. Sin embargo, en los años ochenta resultó eviden-
te que la oferta no bastaba por sí sola para asegu-
De igual manera, con la base Pedro Vicente rar el acceso de la población a los alimentos. Dos
Maldonado y a través de su participación proposi- situaciones quedaron demostradas: 1) que las
tiva en el Tratado Antártico, el país también man- hambrunas ocurren sin que exista déficit de ali-
tiene su presencia en la Antártica y busca mentos a nivel mundial, y 2) que el acceso a éstos
beneficios en materia de investigación. No menos depende de los ingresos y derechos que individuos
importante para el ejercicio soberano del Estado, y familias puedan tener en el entorno social e ins-
es su control el espectro radioeléctrico, propician- titucional donde se desenvuelven (Sen, 2000).
do un acceso en igualdad de condiciones para
estaciones de radio y televisión públicas, privadas A comienzos de los noventa se incorporó el término
y comunitarias. Seguridad Nutricional, considerando que las condi-
ciones de desnutrición no obedecen únicamente al
La soberanía del Estado sobre el territorio, por escaso consumo de alimentos, sino también a las
último, se complementa con la capacidad del condiciones de salud en la población. Es decir, defi-
Estado para tomar decisiones responsables e infor- cientes condiciones sanitarias propician infecciones
madas sobre los usos que da a sus recursos natura- y enfermedades que impiden la ingesta y aprovecha-
les. Desde la perspectiva de la soberanía, los miento de los alimentos, lo cual se suma a la inade-
intereses estratégicos del Estado no pueden verse cuada distribución global de los mismos.
81
Se puede encontrar un abordaje más comprehensivo de la Soberanía Alimentaria en el Objetivo 11.
248
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Actualmente, el término Soberanía Alimentaria de tener una posición soberana que no puede
surge de su predecesor: la seguridad alimentaria.82 verse comprometida por presiones externas o ame-
Se rebasa a la seguridad alimentaria porque no es nazas de interrupción de flujos, como sucede, por
suficiente tener acceso en todo momento a los ali- ejemplo, en Europa con relación a Rusia. La situa-
mentos que necesitamos para llevar una vida acti- ción de vulnerabilidad de Estados Unidos también
va y sana, sino que dichos alimentos deben es un claro ejemplo de las enormes repercusiones
responder a las necesidades históricas y culturales que tiene el ser excesivamente dependiente de
de los pueblos, no alentándose una importación otros países para el abastecimiento interno de
indiscriminada de alimentos procesados ni tampo- energía (Klare, 2004).
co favoreciendo una lógica agroindustrial mono-
polística, pero por sobretodo auspiciando una La soberanía energética es, además, imprescindible
provisión estratégica y soberana de alimentos que en los esfuerzos del Gobierno por lograr el cambio
no afecte la independencia del Estado. de matriz energética.83 Consciente de las transfor-
maciones venideras por consecuencia del pico
Ahora bien, a pesar de que los debates alimentarios petrolero y gasífero (Brown, 2006), el Gobierno
han estado vinculados a las estrategias globales apunta hacia formas alternativas de generación
sobre la eliminación de la pobreza, en el caso ecua- energética, con grandes proyectos hidroeléctricos
toriano la soberanía alimentaria no ha sido, hasta para aprovechar al máximo nuestro potencial
hace poco, una prioridad de la gestión gubernamen- hídrico, sin descartar otras fuentes de energía como
tal. La Constitución de Montecristi revierte esa la eólica, geotérmica o biocombustibles de segunda
situación y postula a la soberanía alimentaria como generación, procurando reducir al mínimo los
un eje rector del Estado, lo que desde este objetivo impactos negativos en el medio ambiente con tec-
nacional de desarrollo da pie a una planificación de nologías limpias y adecuadas.
la producción agrícola para contar con mecanismos
de distribución y comercialización que ayuden a En el marco de esta soberanía, Ecuador tiene el
mantener y defender nuestro patrimonio genético y reto de posicionarse de la mejor manera posible
articulen una política exportación e importación de dentro de los corredores energéticos de la región y
alimentos pensada desde la geopolítica. el continente. La integración latinoamericana
dependerá en gran medida de los vínculos concre-
Soberanía Energética tos que tengan las naciones a través de sus Estados.
BUEN VIVIR
La historia reciente de la región habla de la impor- En iniciativas regionales de integración energéti-
tancia de los países por propender hacia un sumi- ca, Ecuador puede ganar más peso en la región
nistro energético propio, en cantidades suficientes, Andina y en Suramérica.
con precios competitivos y que no degraden el
PARA EL
medio ambiente. El reto es pasar de ser importado- Soberanía Económica y Financiera
res netos de energía a ser inclusive exportadores. Una de las principales condicionantes para el
7. OBJETIVOS NACIONALES
ejercicio pleno de la soberanía ha sido la depen-
El contar con fuentes propias de suministro ener- dencia económica que el Ecuador ha tenido con
gético trasciende lo económico y financiero, pues- otros agentes. El endeudamiento externo del país
to que no sólo se trata de abaratar los costos sino tiene una larga trayectoria histórica que se
82
El Foro Mundial para la Soberanía Alimentaria realizado en 2007 la definió como: «El derecho de los pueblos a acce-
der a alimentos saludables y culturalmente adecuados producidos mediante métodos ecológicamente correctos y susten-
tables, y su derecho de definir sus propios sistemas de alimentación y agricultura. Coloca a aquellos que producen,
distribuyen y consumen los alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias en lugar de las necesidades
del mercado y de las corporaciones. Defiende los intereses y la inclusión de la próxima generación. Ofrece una estrate-
gia para resistir y desmantelar el actual régimen de comercio y alimentación, y se dirige a sistemas de alimentación, pro-
ducción de granjas, pastoreo y pesca determinados por los productores locales. [...] Asegura que el uso y manejo de
nuestras tierras, territorios, aguas, semillas, ganado y biodiversidad estén en las manos de aquellos que producen los ali-
mentos. [...] Implica nuevas relaciones sociales libres de opresión e inequidades entre hombres y mujeres, pueblos, gru-
pos raciales, clases sociales y generaciones (Declaración de Nyéléni, 2007)».
83
Dentro del Objetivo 4 del Plan Nacional de Desarrollo se desarrolla este tema in extenso.
249
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remonta a los inicios de la República. Sin embar- de manera indiscriminada, prácticamente hipote-
go, fue a partir de finales de la década de los años cando el desarrollo de las y los ecuatorianos, como
setenta que el endeudamiento del Estado creció se ve en el Cuadro 7.5.1.
Fuente: BCE.
Elaboración: SENPLADES.
Durante los años noventa el Ecuador sirvió su recursos -económicos, culturales y ambientales-
deuda externa casi religiosamente hasta conver- sino en una situación internacional de debili-
tirse en un “lastre con el cual los mandatarios dad. La deuda se volvió un instrumento de
aprendieron a convivir (Terán, 2000)”. Por cum- dominio político, en una modalidad financiera
plir con los acreedores internacionales y bajo cri- de colonización. Hoy en día todavía el país
terios de austeridad fiscal los gobiernos del padece las secuelas de aquel sistema nefasto de
pasado dejaron de invertir en la población, sacri- explotación.
ficando los servicios de salud, educación, sanea-
miento y alimentación. La deuda externa fue, así, Con decisión, el Gobierno Nacional ha tomado
un instrumento de saqueo de los recursos finan- acciones concretas para recuperar su soberanía
cieros de los y las ecuatorianas: entre 1976 y nacional en la materia e ir hacia la consolida-
2006 se hizo una transferencia neta de USD ción de una Nueva Arquitectura Financiera. El
7.130 millones (CAIC, 2008). trabajo de la CAIC sentó precedente en el
mundo sobre la decisión soberana de un Estado
Empeorando la situación, pese a los sacrificios de separar a la deuda legítima de aquella ilegíti-
forzados sobre la población, la deuda continuaba ma. Igualmente importante, la recompra de
creciendo, con intereses acumulándose sobre bonos a una fracción de su precio nominal
intereses. En términos prácticos, Ecuador pagó devuelve movilidad al Gobierno para la deter-
con creces los créditos que contrajo, como lo minación de políticas económicas soberanas
demostró el trabajo de la Comisión para la (ver Gráfico 7.5.1). Esto permite que el país des-
Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC). pliegue una estrategia soberana de endeuda-
No obstante, los intereses de la deuda externa miento que privilegie el desarrollo de la
con la banca privada internacional (los Bonos población, con visión a futuro para no penalizar
Global) hasta el 2007 consumían USD 392 a las generaciones de ecuatorianas y ecuatoria-
millones anuales. nos que todavía no nacen. Del mismo modo,
ahora se busca que los dineros foráneos sirvan
El endeudamiento del Estado marcó la evolu- los intereses del país, alineando su uso necesaria-
ción histórica del Ecuador, repercutiendo nega- mente con las políticas, estrategias y metas de
tivamente no sólo en su población y en sus los objetivos nacionales de desarrollo.
250
ARMADO_PLAN_BUEN_VIVIR 12/24/09 2:02 AM Page 251
BUEN VIVIR
como la composición de nuestras exportaciones, tra más del 50% de nuestras exportaciones,
siempre enfocándonos en la complementariedad como se evidencia en el Gráfico 7.5.2. Esto nos
entre los países y en las potencialidades específicas habla de una inercia comercial que no ha explo-
de cada región del país. Una estrategia comercial tado los potenciales del Ecuador como país
PARA EL
soberana necesariamente debe considerar los efec- exportador hacia países no tradicionales con los
tos que una dependencia comercial excesiva gene- cuales se podrían generar mejores y mayores
7. OBJETIVOS NACIONALES
ra sobre los espacios de toma de decisiones. relaciones de intercambio.
251
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Fuente: BCE.
Elaboración: SENPLADES.
Fuente: BCE.
Elaboración: SENPLADES.
Es igualmente preocupante que hoy por hoy el rianas, haciendo al país extremadamente vulnera-
87.9% de las exportaciones de Ecuador correspon- ble a crisis internacionales y a los cambios en los
de a una lista de apenas 3 productos. Sólo el crudo patrones de consumo de los países industrializados
representa el 62.58% de las exportaciones ecuato- (ver: Schuldt y Acosta, 2006).
252
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Inclusive dentro de la Comunidad Andina de corregir esta situación, en gran medida gracias a las
Naciones, Ecuador ha venido experimentando un políticas adoptadas por el Gobierno, en el ejercicio
déficit constante de balanza comercial (ver Gráfico soberano de sus derechos, para restringir ciertas
7.5.4), pese a que en los últimos años se ha logrado importaciones, en particular de bienes suntuarios.
Cuadro 7.5.2: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares)
Fuente: BCE.
Elaboración: SENPLADES.
Gráfico 7.5.4: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares)
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Fuente: BCE.
Elaboración: SENPLADES.
En el hemisferio, como muestra el Gráfico 7.5.5, petrolera para evitar distorsiones. Ecuador es un
Ecuador también debe hacer esfuerzos por incre- país con grandes posibilidades de mejorar su posi-
mentar su balanza comercial con países como ción comercial en el mundo y se debe ir trabajan-
México, Brasil y Argentina. Es preciso considerar do en ese sentido, no sólo por temas económicos
que el país debe potenciar su balanza comercial no sino también desde la geopolítica.
253
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Gráfico 7.5.5 – Balanza comercial con Países Americanos menos Andinos (en millones de dólares)
Fuente: BCE
Elaboración: SENPLADES.
La ubicación estratégica del Ecuador facilitaría su ello, puesto que observa el intercambio desde la
conversión en un nodo importante del mercado integración de los pueblos más que desde la gene-
mundial. Lastimosamente, no se ha logrado explo- ración de excedentes en una dispar distribución
tar el potencial del Ecuador en la materia. Entablar internacional del trabajo.
provechosas relaciones con países no tradicionales,
además de robustecer las actuales, es una misión Inserción estratégica y soberana del
del Gobierno para mejorar la posición de Ecuador Ecuador en el mundo e integración
en el concierto internacional. Esto daría paso a latinoamericana
una sustitución selectiva de exportaciones que La lógica del sistema neoliberal ha hecho que el
beneficie a la industria nacional. En suma, debe- mercado sea el eje regulador de las relaciones inter-
mos sentar las bases para la transformación de las nacionales. Ello ha debilitado de manera notable al
antiguas formas de producción que orientaban Estado como actor preponderante y como garante
nuestro comercio a la exportación de bienes pri- del interés público. Romper con esa lógica pasa por
marios por una economía terciario exportadora del erguir un sistema mundo más equitativo. Aquello
bioconocimiento y el turismo. conlleva pensar en una modalidad cosmopolita de
justicia transnacional y supranacional que incentive
Ello representa un cambio radical en el esquema de relaciones armónicas y respetuosas entre los estados
acumulación de la economía del país, propiciando y los pueblos. La inserción estratégica y soberana del
el desarrollo de diferentes recursos más allá de los Ecuador propicia un escenario nuevo que rompa esa
monetarios, como el tecnológico, el ambiental, el idea centrada en el mercado. El énfasis cambia hacia
social y el infraestructural, entre otros. la economía endógena para el Buen Vivir.
Fundamentalmente, las personas vuelven a ser
entendidas desde sus capacidades sociales. La sobe- Actualmente, los acelerados procesos de globali-
ranía comercial constituye elemento primordial de zación obligan a los Estados a asumir un rol más
254
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activo en su modo de interrelacionarse con los dife- Sur-Sur. Un sistema latinoamericano integrado
rentes actores de la nueva economía mundial del que apuesta por una eventual soberanía común
poder. Superando el paradigma de la unipolaridad, comienza por el establecimiento de una ciudada-
el mundo se encuentra ante una realidad multipolar. nía latinoamericana acorde. Los esfuerzos por
Las fuentes tradicionales del poder -las armas y el crear una moneda común o un espacio arancelario
capital-, asimismo, se ven rebasadas por nuevas suramericano responden a una antigua aspiración
fuentes legítimas del poder como lo cultural, lo bio- de unidad, y que ahora se presentan como una
genético, lo ambiental y lo simbólico. En ese marco, posibilidad concreta.
Ecuador, por sus propios derechos, se reafirma como
un actor clave del concierto internacional y se Para mejorar las relaciones con los demás Estados,
inserta en las dinámicas de una nueva geopolítica. Ecuador se empeña en fortalecer su sistema jurídi-
co, dando las garantías necesarias a todos los
Esta nueva geopolítica vincula a lo global, lo inversores y estipulando reglas claras. Así, se favo-
regional, lo nacional y lo local a la satisfacción de rece el establecimiento de relaciones transparen-
necesidades sociales, ambientales y culturales. Ello tes entre las empresas inversionistas extranjeras,
requiere una proyección del país hacia fuera con las empresas del Ecuador y el Estado ecuatoriano.
definiciones claras y objetivos concretos. En tal Se procura resolver cualquier eventual controver-
virtud, el Gobierno Nacional ha iniciado una pro- sia por medios legales y legítimos, dando impulso
funda revisión de sus relaciones con la comunidad a los mecanismos alternativos de solución de con-
internacional sobre la base de los principios de troversias, pero sin restar soberanía al Estado por
esta nueva economía geopolítica. lo que Ecuador no reconoce al CIADI como ins-
tancia legítima. El pleno respeto a la seguridad
En ese contexto, Ecuador busca consolidar los jurídica ayuda también a que los intereses privados
vínculos económicos existentes con sus socios no afecten las relaciones entre los Estados.
comerciales, pero haciendo énfasis en la impor-
tancia de mantener relaciones justas y simétricas. Sumado a ello, Ecuador busca ampliar sus relacio-
Dicho esfuerzo requiere de Ecuador el mantener nes con el mundo. Entre los planes, se encuentra
una posición altiva, sobretodo en relaciones bila- el diversificar las fuentes de inversión extranjera
terales claves como aquella con EE.UU. directa, prestando particular atención a los países
del Asia-Pacífico y de Oriente Medio. Con estos
BUEN VIVIR
Independientemente de que los EE.UU. sigan sien- países, en el marco de fórmulas de cooperación
do el principal socio comercial del Ecuador, las rela- horizontal, también se busca ampliar las comple-
ciones con ese país siempre han ido más allá del mentariedades y propiciar intercambios académi-
comercio. La agenda incluye, pero no se limita a, cos y tecnológicos que ayuden al desarrollo y la
PARA EL
temas de cooperación internacional, seguridad generación de capacidades propias en la pobla-
hemisférica y narcotráfico. Desafortunadamente, ción ecuatoriana.
7. OBJETIVOS NACIONALES
las relaciones con EE.UU. se han securitizado y
narcotizado sustancialmente, atando los temas pro- En la agenda también entra la participación del
ductivos y comerciales a ello, como por ejemplo ha Ecuador en la Organización de Países
ocurrido con las preferencias arancelarias andinas Exportadores de Petróleo (OPEP). El reingreso
(ATPDEA). El momento llama a sacar ventaja de del Ecuador al organismo debe aportar hacia
los cambios en la administración política de relaciones más cercanas con economías estruc-
EE.UU. y de buscar espacios de comercio e inter- turalmente similares a la ecuatoriana y de las
cambio independientes de los temas anti-drogas, es que Ecuador puede extraer importantes leccio-
decir, tratando de que la política de drogas no tenga nes para usar de la mejor manera posible los
injerencia sobre otras políticas extrínsecas a ella. recursos petroleros. El país debe seguir su parti-
cipación dentro de la organización, buscando la
A más de mejorar las relaciones con nuestros estabilización de los precios del crudo a niveles
socios tradicionales, el Gobierno Nacional plan- favorables para el Estado. Esto es sumamente
tea el redireccionamiento de sus relaciones inter- importante, pues se deben aprehender las leccio-
nacionales. Se critica la hegemonía de las nes dejadas por la crisis financiera mundial ini-
relaciones Sur-Norte para dar paso a relaciones ciada en 2007 y la baja súbita de los precios del
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ARMADO_PLAN_BUEN_VIVIR 12/24/09 2:02 AM Page 256
petróleo.84 Si bien es cierto que el país ha reaccio- comerciales dentro de la CAN. Aumentar los flu-
nado de manera satisfactoria gracias a las oportu- jos de bienes y servicios propiciaría relaciones más
nas políticas tomadas por el Gobierno, se debe cercanas entre los pueblos, dando un impulso al
tener presentes eventuales escenarios de crisis. turismo intrarregional, aprovechando nuestra
diversidad geográfica para buscar turismos acordes
Adicionalmente, se debe tomar en cuenta el con las regiones y con nuestras aspiraciones de ser
efecto geopolítico de la crisis, el cual ha trasto- un país con un turismo de calidad. En tal sentido,
cado el orden previo. Así, la crisis financiera es muy importante para el Ecuador hablar de un
mundial ha permitido aumentar la participación pacto de justicia intergeneracional que proteja al
de países como China en el reparto mundial de medio ambiente y que se preocupe de fenómenos
poder, haciendo que el centro de gravedad migre como el cambio climático.
a nuevos espacios (Altman, 2009). Son estos
nuevos espacios los que Ecuador no puede des- Tales exigencias contemporáneas, nos llevan a
cuidar, por lo que debe intensificar sus relacio- intensificar y profundizar la integración surameri-
nes con países como Brasil, Rusia, India y cana a través de la UNASUR y demás iniciativas
China, también denominados BRIC. En esa de integración en la región (CAN, MERCOSUR,
línea, el grupo de países No Alineados también ALBA). Ecuador puede posicionarse de manera
debe considerarse de suma importancia para la estratégica en el continente para ser el pivote de
proyección geopolítica del Ecuador más allá del la integración, como Bruselas lo ha sido para la
hemisferio occidental. Unión Europea. El hecho de que Quito sea la
sede de la Secretaría General de UNASUR y del
En un entorno más cercano, las relaciones con la Consejo Suramericano de Defensa (CSD) abre
CAN siguen siendo de gran importancia para un abanico de oportunidades para el país (ver
Ecuador. El país busca potenciar sus relaciones Mapa 7.5.3).
84
Dicha crisis, cuyo período álgido ocurre desde septiembre de 2008, se dio a partir de problemas sistémicos, pese a que
las explicaciones tradicionales apuntan hacia eventos más puntuales como la burbuja inmobiliaria que se creó en los
mercados industrializados a partir de un fenómeno hipotecario masivo (Figlewski, 2009). La facilidad de acceso a abun-
dantes créditos baratos mantuvo una ficticia liquidez en los mercados internacionales. Sin respaldos veraces, los crédi-
tos se volvieron incobrables, llevando a la virtual quiebra o cierre de importantes bancos mundiales con sedes en los
grandes centros financieros como Nueva York, Tokio y Londres (Landon, 2009). A ello se sumó un aumento en el
desempleo mundial debido al enfriamiento de las economías y la caída precipitada del precio del petróleo y de las expor-
taciones primarias (Chloe Lai In, 2009).
256
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BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Fuente: SENPLADES
Elaboración: SENPLADES.
El rol de pivote debe apuntar hacia la vinculación mente merece en la economía mundial del poder.
más próxima de la CAN con el MERCOSUR.
Esta es una necesidad más que una opción para la De manera complementaria, la incorporación del
efectiva construcción de UNASUR, dentro de un Ecuador a la Alternativa Bolivariana de las
proceso mundial de creación de bloques supra- Américas (ALBA), coloca al país en el centro de
nacionales. La UNASUR debe ir consolidando sus los procesos que refuerzan los lazos entre los pue-
espacios propios en el sistema internacional, no blos de toda la América Latina. Pese a ser diversos
sólo desde lo comercial, sino también desde lo polí- en su naturaleza, la convergencia de los diferentes
tico. En ese sentido, la UNASUR puede erguirse mecanismos y procesos apuntan hacia una inte-
como la mejor expresión de la unidad de nuestros gración que proyecte a la región en sus verdaderas
pueblos, dando a nuestra región el peso que real- dimensiones hacia el mundo (ver Mapa 7.5.4).
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humana para el desarrollo humano en nuestros paí- agresión xenófoba, odio racial, abuso sexual y
ses. Todo ello prepararía las condiciones para el esta- todo tipo de discriminaciones sociales y labora-
blecimiento de una ciudadanía latinoamericana. les por su origen y también por los procesos de
tráfico ilegal de personas. Agravando la situa-
En todo el mundo, las personas migrantes están ción, la reciente aprobación de normativas
expuestas a actos de xenofobia y a la violación punitivas para los migrantes en situación irre-
de sus derechos humanos, inclusive sometidos a gular en países de acogida, con sanciones para
formas de esclavitud moderna. En los últimos quienes los empleen o proveyeran vivienda, no
años, nuestras y nuestros compatriotas emigra- hace sino precarizar los derechos fundamenta-
dos han sido víctimas cotidianas de actos de les de las personas.
Mapa 7.5.5: Mapa mundial de países por intensidad migratoria ecuatoriana (2009)
BUEN VIVIR
PARA EL
Fuente: SENPLADES.
Elaboración: SENPLADES.
El Estado ecuatoriano, a través de su nueva políti- internacional, en especial en los temas de dere- 7. OBJETIVOS NACIONALES
ca migratoria integral, hace lo posible por defen- chos humanos, derechos de las personas migrantes
der a sus ciudadanos y ciudadanas donde quiera y derechos de la naturaleza.
que se encuentren. Trabajar por crear condiciones
adecuadas para el retorno voluntario de nuestros No se debe olvidar que, las y los migrantes, ade-
compatriotas debe complementarse con esfuerzos más de enviar remesas y aportar al desarrollo eco-
por precautelar la seguridad integral de quienes nómico del país, aportan a la construcción y
voluntariamente quieran permanecer en el preservación identitaria de la ecuatorianidad, por
extranjero. Para ello, se debe velar por el cumpli- lo que es indispensable fortalecer los vínculos del
miento del derecho al retorno, así como de los país con las comunidades de ecuatorianos y ecua-
derechos a no tener que migrar, del derecho a la torianas en el exterior, fomentando el apoyo a
libre movilidad informada y segura y del derecho a todas sus manifestaciones culturales en los distin-
la plena integración en las sociedades de destino. tos lugares donde se encuentren. Asimismo, es
Todos estos derechos se enmarcan en el derecho preciso desarrollar programas e incentivos que
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favorezcan la inversión productiva de remesas en humana. Los últimos años han visto un incremen-
el país, generando mayor beneficio para los emi- to acelerado de ciudadanos colombianos entrando
grantes, sus familias y sus zonas de origen. al territorio patrio, desplazados por la violencia. El
gran influjo de personas ha supuesto redoblar
Es también fundamental garantizar la participa- esfuerzos por parte del Gobierno para proteger a
ción ciudadana, tanto dentro del país como fuera esta población vulnerable. Las campañas de cedula-
de él. Las personas migrantes deben ser plenamen- ción, por ejemplo, han significado un trabajo inédi-
te considerados en el ejercicio de la democracia. to por la paz y una muestra fiel del abierto
La garantía de sus derechos políticos es un deber compromiso por la movilidad humana y la vida que
del Estado. Igualmente, el fortalecimiento del sis- tiene este Gobierno. También se debe destacar el
tema de atención a los y las migrantes en el exte- proceso del Registro Ampliado por el cual el
rior constituye una necesidad para la atención Gobierno Nacional reconoce la condición de refu-
oportuna y eficiente de sus requerimientos. Esto giados a las y los ciudadanos colombianos que
llama a realizar campañas de información y divul- huyen por la situación en su país de origen. Este
gación de los derechos de nuestros connacionales año se prevé reconocer el estatus de refugiados a
en el exterior por parte del Estado. más de 50.000 colombianos, superando lo logrado
entre los años de 2000 y 2008. Sólo entre mayo y
Además de ser un país de emigrantes, Ecuador es julio de este año ya se reconocieron a más de 9.000
también uno de inmigración, de tránsito y de refu- personas como refugiados, evidenciando la impor-
gio (ver Mapa 7.5.6). Aquello lo convierte en un tancia que se da a los derechos humanos y al cum-
país único en la región en el ámbito de la movilidad plimiento de los instrumentos internacionales.
Fuente: SENPLADES.
Elaboración: SENPLADES.
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3. Políticas y Lineamientos
Política 5.1. Ejercer la soberanía y promover la convivencia pacífica de las personas
en una cultura de paz.
BUEN VIVIR
a. Defender el interés nacional sobre intereses f. Promover el uso eficaz de los mecanismos
corporativos o particulares, ya sea de actores para la protección de los derechos humanos
PARA EL
nacionales o extranjeros, preservando la y del derecho internacional humanitario.
capacidad decisoria del Estado frente a proce- g. Impulsar programas que favorezcan la con-
7. OBJETIVOS NACIONALES
sos que comprometan su seguridad integral. servación y recuperación de los ecosistemas
b. Generar mecanismos de cohesión social para en la franja fronteriza, en coordinación con
mantener el carácter unitario del Estado, res- los países vecinos.
petando las múltiples diversidades. h. Respaldar y apoyar las iniciativas de solu-
c. Fortalecer y especializar las capacidades ción pacífica de actuales y eventuales con-
estratégicas de la seguridad integral del flictos internos de los Estados, respetando
Estado, bajo el estricto respeto de los dere- la soberanía de los mismos.
chos humanos. i. Fomentar la transparencia en la compra y
d. Impulsar actividades internacionales de el uso de armas y equipos, así como del
promoción de paz y la construcción de gasto militar en general, a escala nacional
fronteras de paz con los países vecinos. y regional en el marco de los compromisos
e. Fortalecer los programas de cooperación internacionales de registro de gastos mili-
humanitaria y atención a personas refugiadas tares establecidos en instancias bilaterales
y en necesidad de protección internacional. y multilaterales.
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Política 5.2. Defender la integridad territorial y los derechos soberanos del Estado.
262
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BUEN VIVIR
e. Priorizar la negociación en bloque junto pensación regionales.
con los países suramericanos para lograr
PARA EL
Política 5.6. Promover relaciones exteriores soberanas y estratégicas,
complementarias y solidarias.
7. OBJETIVOS NACIONALES
a. Insertar al país en redes internacionales que e. Diversificar las exportaciones ecuatorianas
respalden y potencien la consecución de los al mundo, priorizando las complementarie-
objetivos programáticos del Ecuador. dades con las economías del Sur, con un
b. Definir lineamientos estatales estratégicos comercio justo que proteja la producción y
sobre la comercialización de productos el consumo nacional.
ecuatorianos en el exterior. f. Incorporar nuevos actores en el comercio
c. Definir e implementar mecanismos de trans- exterior, particularmente provenientes de
ferencia de recursos y tecnología con impac- la micro, pequeña y mediana producción y
to social directo. del sector artesanal, impulsando iniciativas
d. Potenciar las capacidades del país para inci- ambientalmente responsables y generado-
dir en la agenda internacional y en políti- ras de trabajo.
cas bilaterales y multilaterales que, entre g. Establecer mecanismos internacionales de
otros, faciliten el ejercicio de derechos y garantías de exportaciones, en particular
garanticen la protección de los y las ecuato- para MIPYMES, empresas solidarias y orga-
rianas viviendo fuera del país. nizaciones populares, dando prioridad a
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4. Metas
5.1.1. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.3.1. Sustituir importaciones de maíz, pasta de
norte en un 25% en el área urbana y en un soya, trigo y cebada hasta reducir la parti-
50% en el área rural al 2013. cipación al 40% al 2013.
5.1.2. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.4.1. Alcanzar el 60% de los flujos de coopera-
sur en un 20% en el área urbana y en un ción contabilizados en el presupuesto
50% en el área rural al 2013. nacional al 2013.
5.1.3. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.5.1. Incrementar a 0,4 el índice de integración
centro en un 25% en el área urbana y en latinoamericana al 2013.
un 50% en el área rural al 2013. 5.6.1. Incrementar a 0,95 la razón de exportacio-
5.1.4. No existencia de conflictos con fuerzas nes industriales sobre las exportaciones de
regulares e irregulares que afecten la productos primarios no petroleros al 2013.
soberanía nacional o amenacen al Estado 5.6.2. Reducir a 0,65 la concentración de las
al 2013. exportaciones por destino al 2013.
5.2.1. Disminuir a la mitad el uso inadecuado de 5.6.3. Disminuir en un 13% la concentración de
GLP doméstico al 2013. las importaciones por país de origen al 2013.
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PARA EL
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Objetivo 6:
Garantizar el trabajo estable, justo y digno en
su diversidad de formas
BUEN VIVIR
y un deber social. Asimismo, como derecho eco- dignidad de las personas trabajadoras, a través del
nómico, es considerado fuente de realización per- pleno ejercicio de sus derechos. Ello supone
sonal y base de la economía. El trabajo condensa remuneraciones y retribuciones justas, así como
múltiples dimensiones materiales y simbólicas, y ambientes de trabajo saludables y estabilidad
PARA EL
está en el centro de una serie de relaciones com- laboral, a fin de lograr la modificación de las asi-
plejas de producción y reproducción de la vida, metrías referentes a la situación y condición de
7. OBJETIVOS NACIONALES
que tienen implicación política, económica, labo- los y las trabajadoras en todo el país. El reconoci-
ral, social, ambiental y cultural. miento integral del trabajo como un derecho y su
realización en condiciones justas y dignas, es una
Las interrelaciones entre trabajo, producción y aspiración de larga data, cuya cabal aplicación
reproducción económica están directamente exige la superación de condiciones estructurales
vinculadas con la actual distribución de los que han marcado históricamente una realidad de
medios de producción, como resultado de la apli- explotación, discriminación y desigualdad que
cación, durante las últimas décadas, de una polí- persiste y se recrea.
tica neoliberal que reforzó las inequidades
sociales y acentuó la exclusión heredada del En el Ecuador, la estructura del trabajo es hetero-
modelo primario exportador. génea en cuanto a las formas de organización de
la producción. Muchas de ellas han sido invisibi-
En la historia moderna, la explotación del trabajo lizadas y desvalorizadas a lo largo del tiempo.
ha consolidado una forma de acumulación que no Tanto en el ámbito urbano como en el rural, la
está al servicio de quienes lo realizan. Se ha con- mayoría de procesos de producción y la dotación
cebido al trabajo como un medio explotable y de servicios se basan en pequeñas y medianas
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unidades familiares, asociativas o individuales, ción, asimismo, genera condiciones para que los
cuyas dinámicas de economía popular familiar y ecuatorianos y ecuatorianas que retornan al
solidaria buscan la subsistencia antes que la acu- país, como consecuencia de la actual crisis eco-
mulación a gran escala. Estos procesos producti- nómica mundial, puedan hacerlo en condicio-
vos se han fundado, asimismo, en la movilización nes dignas y no precarias.
de recursos tales como conocimientos, destrezas y
ahorros locales, redes sociales y otros similares; y
sus economías se han desenvuelto en condicio- 2. Diagnóstico
nes adversas, debido a la falta de reconocimiento
desde el Estado. El trabajo en el Ecuador está caracterizado por
una diversidad de modalidades, reconocidas por
Para el gobierno de la Revolución Ciudadana, es la Constitución. Sin embargo la política públi-
de vital importancia reconocer y apoyar las distin- ca ha dejado de lado el fomento del trabajo aso-
tas formas de organización de la producción: ciativo, cooperativo, entre otros, y ha hecho
comunitarias, cooperativas, empresariales públicas énfasis en la generación de puesto de empleo en
o privadas, asociativas, familiares, domésticas, el sector formal, sin lograr solucionar la proble-
autónomas y mixtas; así como las diversas formas mática estructural del desempleo en el país, y
de trabajo –incluidas las formas autónomas de comprometiendo temas como la soberanía ali-
autosustento y de cuidado humano–, al igual que mentaria. Esta situación se ve reflejada en las
las formas de reproducción y sobrevivencia fami- cifras: a diciembre de 2008, la desocupación en
liar y vecinal. La mirada crítica de este Gobierno el Ecuador afectó al 5,9% de la población eco-
reconoce la importancia del trabajo inmaterial, nómicamente activa. Este desempleo estuvo
como un elemento fundamental de la reproduc- acompañado con tasas de subempleo que alcan-
ción económica y social, y un generador de nuevas zaron el 58,1%.
relaciones sociales de producción que dota de un
valor distinto al trabajo material. Las tasas nacionales esconden una inequidad en
la distribución del desempleo y subempleo a
La cooperación social, característica de las eco- nivel étnico y de género. Como se puede apreciar
nomías de autosustento y cuidado humano, en el Cuadro 7.6.1, las mujeres caracterizan la
constituye un elemento fundamental para la desocupación en el Ecuador, con tasas de desem-
construcción de una economía social y solidaria, pleo del 8,2% frente al 4,3% de los hombres. La
y una sociedad más equitativa. Por esto, las for- población indígena presenta la menor tasa de
mas asociativas de producción deben reproducir- desempleo (1,8%), no obstante lo ejercen en
se en todos los sectores de la economía, para condiciones precarias y perciben por ello salarios
generar mejores condiciones para las personas inferiores a los que perciben los blanco-mestizos.
que participan en ellas. Mientras que la población negra, muestra una
tasa del 7,7% superior al promedio nacional. El
La nueva forma de concebir el trabajo implica subempleo afecta en mayor proporción a la
la generación de condiciones dignas y justas población indígena. De hecho, a nivel nacional,
para todas y todos los trabajadores. El Estado, el 84,6% de la población indígena económica-
para ello, actúa a través de regulaciones y accio- mente activa se encuentra subempleada. La
nes que permitan el desarrollo de las distintas población mestiza, negra, mulata y blanca regis-
formas de trabajo. Preocupado por la emigra- tran tasas de subempleo superiores al 50%.
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Fuente: INEC.
Elaboración: CISMIL.
Entre la población económicamente activa del En el país se aprecian grandes diferencias sala-
Ecuador existe un porcentaje importante de jóve- riales entre los sectores urbanos y rurales, el
BUEN VIVIR
nes desempleados: 11,6%. El nivel de subempleo ingreso promedio, según la encuesta de empleo
juvenil alcanza el 57,7% (INEC 2008). 2008 levantada por el INEC, en el área urbana
es de $387,3, mientras que en el área rural es de
Para la mayoría de ecuatorianos, el trabajo no les pro- $202,4. Según categoría de ocupación existen
PARA EL
porciona un ingreso digno que les posibilite la satis- también diferencias marcadas, un empleado pri-
facción de necesidades básicas. La brecha entre el vado gana en promedio $336 mientras que un
7. OBJETIVOS NACIONALES
costo de la canasta básica y el ingreso mínimo fue del empleado del gobierno gana en promedio $685
26,3% en el 2008. De hecho, el costo de la canasta (Ver Gráfico 7.6.1).
básica en junio de 2008 fue $586,8, mientras que el
ingreso familiar mensual fue $373,3, (INEC 2008).
273
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Fuente: INEC.
Elaboración: CISMIL.
De igual forma que por categoría de ocupación, el aproximadamente $263,6 más que alguien del sec-
salario promedio muestra grandes disparidades, tor informal (Ver cuadro 7.6.2).
una persona que trabaja en el sector formal gana
Fuente: INEC.
Elaboración: CISMIL.
274
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BUEN VIVIR
Fuente: INEC.
Elaboración: CISMIL.
PARA EL
En términos de cobertura de la Seguridad Social85, dencia que muy pocas personas tienen acceso a la
7. OBJETIVOS NACIONALES
11,5% de la población se encuentra afiliada al segu- protección de la Seguridad Social, situación que
ro general, 4,9% al seguro campesino y el 1,7% al afecta en especial a aquellas que realizan trabajos de
seguro de las Fuerzas Armadas o la Policía. Esto evi- autoconsumo y/o de cuidado humano.
Fuente: INEC
Elaboración: CISMIL
85
Porcentajes de la población total.
275
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A pesar de que la Constitución lo prohíbe, per- mayor precariedad en los contratos, los quinti-
sisten formas precarias de trabajo. Apenas, el les uno y dos alcanzan tasas de alrededor del
35,2% de los trabajadores tienen nombramien- 50% de los trabajadores, comparada a la tasa de
to o contratos permanentes. Es importante ana- nombramientos y contratos permanentes del
lizar las diferencias que existen entre quintiles. quintil 5 que sobrepasa el 60% de los trabajado-
Son los quintiles más pobres los que tienen una res del quintil.
Fuente: INEC.
Elaboración: CISMIL.
De forma igualmente atentatoria a los derechos, el permitan cuantificar la situación laboral de esta
trabajo infantil forma parte de la estructura del población vulnerable a nivel nacional.
mercado laboral. El 5,5% de los niños y niñas a
nivel nacional trabajan. A nivel rural, existe un Como se puede ver, la situación del trabajo en
mayor porcentaje de niños trabajadores: 9,72%, el Ecuador es crítica. A pesar de esto, el rol del
frente al 2,99% a nivel urbano (INEC 2008). Estado en la economía ha sido minimizado, y
no se han implementado mecanismos directos
Persisten también prácticas discriminatorias que para la generación de trabajo. En este sentido,
vulneran los derechos de los trabajadores y las tra- se ha hecho un uso muy limitado de las com-
bajadoras. Las mujeres perciben en promedio el pras públicas.
75,5% de los ingresos percibidos por los hombres
(INEC 2008). En la misma línea, tampoco se han generado
mecanismos de protección para las personas en
Existe una marcada discriminación laboral por situación de desempleo, dejándolas vulnerables a
etnicidad. Según la encuesta de discriminación la pobreza. Hasta hace poco no existía un
racial del año 2004 del INEC, el 13% de los indí- Régimen de Cesantía Solidario en el cual el
genas sufren discriminación laboral y el 10% de Estado aportara con la diferencia en el caso de que
los afroecuatorianos. el fondo acumulado por el trabajador o la trabaja-
dora fuera inferior a cierto monto.
El problema de la situación laboral de los disca-
pacitados es importante. No existen datos que
276
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3. Políticas y Lineamientos
Política 6.1. Valorar todas las formas de trabajo, generar condiciones dignas para
el trabajo y velar por el cumplimiento de los derechos laborales.
BUEN VIVIR
cos para el cuidado humano, propiciando el personas con discapacidad que requieran
empleo digno de jóvenes en estas activida- atención permanente.
des, con énfasis en la atención a personas
con discapacidades severas.
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Política 6.3. Fomentar la asociatividad como base para mejorar las condiciones
de trabajo, así como para crear nuevos empleos.
a. Apoyar las iniciativas de producción y de ser- b. Visibilizar y difundir las ventajas, aportes y
vicios de carácter asociativo y comunitario potencialidades del trabajo y la producción
con mecanismos específicos de acceso al cré- asociativas y de los valores de la economía
dito y a otros factores productivos, compras y solidaria.
contratación pública con ‘condicionalidades
positivas’ para promover la asociatividad.
Política 6.4. Promover el pago de remuneraciones justas sin discriminación alguna, pro-
pendiendo a la reducción de la brecha entre el costo de la canasta básica y el salario básico.
277
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278
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4. Metas
6.2.1. Tender a 1 en la igualdad de horas dedica- 6.5.2. Revertir la tendencia creciente del
das al trabajo reproductivo al 2013. desempleo juvenil y reducirlo en un 24%
6.3.1. Aumentar a 1,57 millones el número de al 2013.
visitantes extranjeros al 2013. 6.5.3. Incrementar en un 40% el acceso a la edu-
6.3.2. Duplicar el porcentaje de personas con cación superior de los jóvenes de los quin-
participación activa en asociaciones de tiles 1 y 2 al 2013.
productores, comerciantes o agricultores 6.7.1. Incrementar en un 25% la productivi-
BUEN VIVIR
al 2013. dad media laboral en el sector industrial
6.4.1. Disminuir en un 27% el porcentaje de al 2013.
personas que recibe un salario menor al 6.7.2. Aumentar en 4 veces el porcentaje de la
mínimo vital al 2013. PEA que recibe capacitación pública para
PARA EL
6.5.1. Disminuir en 10 puntos el subempleo su beneficio profesional al 2013.
bruto nacional al 2013.
7. OBJETIVOS NACIONALES
279
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Objetivo 7:
Construir y fortalecer espacios públicos,
interculturales y de encuentro común
BUEN VIVIR
activa en la construcción de proyectos colectivos disfrute del uso no instrumental del tiempo. El uso
que involucran los intereses comunes. Para ello, es del tiempo de ocio en actividades culturales, artís-
necesario garantizar a la población su acceso y dis- ticas, físicas y recreativas para todos los grupos de
frute sin discriminación alguna, de modo que se edad, mejora las condiciones de salud física y espi-
PARA EL
propicien presencias múltiples y diversas, en la ritual de los habitantes del país.
perspectiva de superar el racismo, el sexismo y la
7. OBJETIVOS NACIONALES
xenofobia, y de posibilitar la emergencia de espa- La ejecución de políticas estatales sobre derechos
cios diferenciados de encuentro. Esto último, de participación y creación de espacios públicos
aunado con el fomento de la responsabilidad consolida el sentido activo de ciudadanía y sobe-
social y ciudadana, robustece los espacios de inter- ranía nacional, pues los individuos se reconocen y
cambio y deliberación. se sienten partícipes y constructores de una socie-
dad que garantiza el disfrute de bienes comunes,
Los espacios públicos contribuyen al conocimien- tales como, el aire, el agua, las vías peatonales, los
to y al desarrollo de la cultura, las artes y la comu- jardines, las plazas, pero también otra clase de bie-
nicación. Desde la garantía de derechos, éstos son nes, como el conocimiento, la educación, las artes
entendidos como bienes públicos que impulsan y las expresiones culturales diversas.
diálogos, forman puentes y favorecen el mutuo
reconocimiento entre las personas y grupos socia- Los espacios públicos ayudan a enfrentar la ansie-
les diversos que conforman la sociedad ecuatoria- dad, la soledad y la carencia emocional conse-
na, lo que da lugar a la libre expresión de cuencia del liberalismo, que enfatiza en el
creencias, actitudes e identidades. El Estado debe individualismo, la guerra y la competencia perma-
asegurar la libre circulación en lo público y crear nente. Desde el Estado, se debe revertir el proceso
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86
Tomado de la Agenda Nacional de Seguridad Interna y Externa del Ministerio Coordinador de Seguridad.
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economía popular. Asimismo, es difícil para las cul- frecuencia buena parte de la infraestructura cultu-
turas juveniles urbanas encontrar espacios públicos ral está subutilizada y la programación en esos
adecuados para llevar a cabo sus actividades como espacios es mínima o nula87.
lo demostró trágicamente el caso del incendio de la
discoteca Factory en Quito. Entonces, ciertas polí- Ciertos grupos y sectores experimentan con mayor
ticas contemporáneas de patrimonialización y secu- agudeza estas problemáticas. La falta de una oferta
ritización de los espacios públicos actualizan así diversificada de espacios públicos de encuentro y
prácticas de exclusión (Andrade, 2006). actividades culturales, deportivas y recreativas es
mayor en zonas rurales y urbano-marginales, para
También persiste una percepción de la cultura extranjeras/os, especialmente refugiados, para fami-
como lo “ilustrado”, como un bien accesible sola- lias de emigrantes y para migrantes que regresan.
mente a pequeñas élites y no un derecho a garan-
tizar para todas las personas, para la producción Debido a la doble carga de trabajo dentro y fuera
cultural de los pueblos, las nacionalidades y en del hogar, dado que los hombres no asumen su parte
general de las diversas culturas del país. En este del trabajo reproductivo, las mujeres en general dis-
mismo sentido se pueden observar procesos de eli- ponen de mucho menos tiempo libre. La encuesta
tización de los espacios públicos. de uso del tiempo (INEC, 2007) indica que su carga
global de trabajo, esto es trabajo productivo y
Encontramos además inequidad en la distribución reproductivo sumados, es, en promedio, de 15 horas
de la infraestructura cultural (museos, archivos, más que la de los hombres. En este aspecto las
bibliotecas, centros de formación de artistas y pro- mujeres del área rural resultan más discriminadas
ductores culturales, cinematecas, musicotecas, aún con una brecha de casi 23 horas, así como las
centros culturales) que se hallan concentrados en indígenas con una brecha de casi 23 horas y afro
las ciudades principales. Además, con demasiada ecuatorianas (18 horas). Ver gráfico 7.7.1.
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
87
Ministerio de Cultura, Diagnóstico de infraestructura cultural 2009.
287
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En el país la oferta cultural diversa y de buen nivel Hay también una falta de incentivos desde el
gratuita o de bajo costo es muy limitada; predomi- Estado y las instituciones privadas a la producción
na la cultura de masas globalizada y de mala cali- cultural independiente, a la investigación cultural
dad. En este sentido el Estado puede cumplir un y a la producción cultural popular.
rol en la creación de públicos para expresiones
culturales locales, diversas, interculturales. El desarrollo del Sistema Nacional de Cultura está
en su fase inicial, apenas se empiezan a coordinar
Otro problema que afecta al uso de los espacios los esfuerzos, pero por primera vez se intenta la
públicos es el poco conocimiento del patrimonio articulación de las instituciones y actividades bajo
cultural y natural existente. Los actuales habitan- objetivos comunes, coherentes, ordenados.
tes desconocemos en buena medida la enorme
biodiversidad del país así como el valioso legado Hay un acceso limitado a fuentes de conocimien-
arqueológico e histórico que nos dejaron los anti- to como bibliotecas e Internet que podrían poten-
guos habitantes. Pese a que en los últimos dos ciar el desarrollo de actividades culturales y son en
años se han desarrollado esfuerzos muy importan- sí mismas actividades que se desarrollan en el
tes para salvaguardar los patrimonios, aún el espacio público. Tampoco los conocimientos
patrimonio cultural en general está deteriorado, ancestrales son valorados ni revitalizados.
la ciudadanía accede poco a él, y hay un amplio En relación al acceso a bibliotecas por parte de los
desconocimiento antropológico. La memoria, niños, niñas y adolescentes se encuentra que solo el
tanto colectiva como individual es frágil, no tiene 46,19% de niños/as y adolescentes de 6 a 17 años que
sostenibilidad. Asimismo, el contacto con la asisten a un establecimiento educativo tienen acce-
naturaleza es escaso y restringido para los habi- so a biblioteca sin que esto garantice la calidad de las
tantes de áreas urbanas. mismas. Llama la atención el hecho que los niños
Al mismo tiempo hay un frecuente irrespeto por entre 6 y 11 años tengan menor acceso que los más
las formas de organización sociales no occidenta- grandes (12 a 17 años) lo que da indicios de que no
les, de las prácticas de las y los otros; sobre todo se está fomentando la lectura desde temprana edad.
aquellas comunitarias tradicionales de los diferen- Aparte, mientras el 52,36% tiene acceso a computa-
tes pueblos y nacionalidades que habitan el país. doras, solo el 18,2% tiene acceso a Internet.
Fuente: SIISE.
Elaboración: SENPLADES.
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Respecto al uso del tiempo libre, tenemos que en por escuchar radio y actividades físicas deportivas
2007 la Encuesta de Uso del Tiempo registra que y recreativas. La menor cantidad de tiempo se
la mayor parte del mismo se dedicó a ver televi- dedica a la lectura de libros y revistas.
sión, casi 10 horas por semana, actividad seguida
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
289
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Los hombres dedican más tiempo que las mujeres poca transparencia en el sector, corrupción en
a todas estas actividades y en el caso de las activi- varios niveles, y desconfianza entre los actores. No
dades físicas la brecha es de casi una hora semanal. había una planificación a mediano y largo plazo
En general la población adolescente dedica más del sector, esta recién empieza a desarrollarse.
tiempo que el resto de grupos de edad, con la Además, falta profesionalización del sector tanto a
excepción del tiempo dedicado a escuchar la radio nivel de entrenadores y deportistas como de diri-
que es mucho mayor en la población adulta mayor, gentes, lo que no permite un mayor desarrollo del
que así mismo es la que más tiempo dedica a la lec- sector. Hasta 2008, se priorizó la construcción de
tura de libros y revistas. Por grupo étnico, la infraestructura deportiva de manera desorganizada
población indígena es la que menos tiempo dedi- y sin información adecuada sobre las necesidades
ca a estas acciones, mientras la población afro es reales de las localidades. Desde 2009, se ha desti-
la que más, excepto en el caso de lectura: la pobla- nado parte del presupuesto de inversión del sector
ción que se autodefine como blanca es la que más al fomento del deporte y la masificación de la acti-
tiempo dedica a esta actividad. La distribución por vidad física y se está trabajando prioritariamente
zonas de planificación es bastante equitativa, pero en la generación de información del sector como
se puede destacar que en la zona 5 es en la que más la base de una toma de decisiones acertada.
tiempo se dedica a escuchar radio y a la práctica de
actividades físicas y que Quito es donde más tiem- En el Ecuador hay poca práctica de actividades
po se dedica a actividades culturales pero también físicas. El índice de sedentarismo llega al 72% de
a ver la televisión. la población, este porcentaje practica actividad
física menos de una hora al mes. Si se considera
En lo que toca a otras dimensiones que inciden en que la población escolarizada entre 5 y 17 años
la posibilidad de construir espacios de encuentro realiza actividad física de forma obligatoria en su
común hay que señalar que no se ha desarrollado establecimiento educativo, el 47,8% de las per-
todavía claramente en el país una política nacio- sonas mayores de 5 años realiza algún tipo de
nal de comunicación social88. Tampoco se logra actividad física. Por otro lado, el 84,7% de los
impulsar debidamente la producción local diversa niños, niñas y adolescentes que asisten a un
e intercultural en los todos los medios. establecimiento educativo tienen acceso a can-
chas deportivas.
Los medios de comunicación públicos estatales:
televisión, radio y periódico empezaron a funcio- Además de sus efectos beneficiosos para la salud,
nar hace poco más de un año, de acuerdo a lo esta- aspecto que se considera en el Objetivo 3, hace
blecido en el PND 2007 – 2010 y han cumplido falta también dimensionar el impacto real del
un rol en la democratización de la oferta, antes en deporte como generador de Buen Vivir por su
manos exclusivamente privadas, sin embargo aún impacto económico. El deporte es ahora una
hay mejoras importantes que hacer. industria que representa 1% del PIB de los países
desarrollados y el 2% del comercio mundial.
Respecto del sector deportivo89 responsable de
impulsar la práctica de deporte y actividades físi- ¿Cuál es su importancia económica en Ecuador?
cas de la población, que constituyen una de las
formas más extendidas de construcción de espa- Más de USD 100 millones anuales del presu-
cios de encuentro común, tenemos que la estruc- puesto del Estado, además, de acuerdo a estima-
tura del sistema deportivo en el país es compleja, ciones, el deporte barrial genera anualmente
desordenada y con roles superpuestos. Falta articu- más de 50 millones y el deporte profesional
lación entre los diversos actores y todavía hay hasta 10 millones por club.
88
La Constitución actual por primera vez demanda la construcción de un Sistema Nacional de Comunicación así como
la promulgación de una nueva Ley de Comunicación Social.
89
Los datos de esta sección fueron obtenidos del Ministerio del Deporte.
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3. Políticas y Lineamientos
Política 7.2. Promocionar los deberes y derechos respecto al uso de los espacios públicos.
BUEN VIVIR
públicos e incorporar este conocimiento en papel activo de distintos sectores, sobre
el nivel curricular y normativo en todas las todo populares en la construcción y
instancias educativas. ampliación de la esfera y los espacios públi-
c. Ejecutar campañas comunicacionales ten- cos y que promuevan una democratización
PARA EL
dientes a fomentar la importancia del disfru- de los procesos de construcción de las
te del tiempo libre y a valorar su uso creativo. memorias colectivas.
Política 7.3. Fomentar y optimizar el uso de espacios públicos para la práctica 7. OBJETIVOS NACIONALES
de actividades culturales, recreativas y deportivas.
291
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292
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a. Defender el derecho a la libertad de expresión, de las mujeres y que además cosifican los
en el marco de los derechos constitucionales. cuerpos.
b. Asignar democrática, transparente y equi- h. Promover organismos especializados de
tativamente las frecuencias del espectro veeduría social y ciudadana a los medios
radioeléctrico. con autonomía frente al Estado y a intere-
c. Incrementar el acceso a bandas libres para ses privados.
la explotación de redes inalámbricas. i. Promover contenidos comunicacionales
d. Fomentar los medios de comunicación que fortalezcan la identidad nacional, las
orientados a la circulación de productos identidades diversas y la memoria colectiva.
educativos y culturales diversos y de calidad, j. Fomentar la responsabilidad educativa de
especialmente aquellos en lenguas nativas. los medios de comunicación y la necesidad
e. Fortalecer los medios de comunicación de que éstos regulen su programación desde
públicos. la perspectiva de derechos humanos, equi-
f. Impulsar en todos los medios, espacios dad de género, reconocimiento de las diver-
comunicativos para la producción local, sidades, interculturalidad y definan espacios
regional y nacional, así como espacios que de comunicación pública para la educación
respeten y promuevan la interculturalidad y alternativa y/o masiva.
el reconocimiento a las diversidades. k. Establecer incentivos para la comunica-
g. Promover la difusión contenidos comunica- ción alternativa, basada en derechos de la
cionales educativos que erradiquen estereo- ciudadanía.
tipos de género e imaginarios que violentan l. Promover medios de comunicación alter-
el ser de las y los diversos sexuales, así como nativos locales.
BUEN VIVIR
a. Desarrollar mecanismos para la gestión del d. Diseñar e implementar acciones públicas que
suelo urbano y promover su uso socialmen- privilegien el interés social, cultural y ambien-
te justo en condiciones equitativas, seguras tal, garantizando el derecho a la propiedad.
PARA EL
y sostenibles. e. Impulsar la aplicación de mecanismos de
b. Reconocer la ciudad como un espacio redistribución de cargas, beneficios y capta-
7. OBJETIVOS NACIONALES
colectivo de intercambio democrático que ción de plusvalías o rentas extraordinarias
cumple una función social. generadas por la inversión pública.
c. Desarrollar mecanismos para la gestión y f. Impulsar las distintas formas de producción
conservación del patrimonio cultural y y gestión social del hábitat.
natural de los territorios de las ciudades, g. Respetar el trabajo autónomo en el espa-
impulsando las distintas formas de uso, pro- cio público permitido por la ley y otras
ducción y generación del hábitat. regulaciones.
293
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4. Metas
7.3.1. Triplicar el porcentaje de personas que 7.8.1. Disminuir en un 20% la mortalidad por
realiza actividades recreativas y/o de accidentes de tránsito al 2013.
esparcimiento en lugares turísticos nacio-
nales al 2013. 7.8.2. Disminuir la tasa de homicidios en un
50% al 2013.
7.4.1. Aumentar en 40% el tiempo semanal
dedicado a la cultura al 2013.
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BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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296
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Objetivo 8:
Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades
diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad
BUEN VIVIR
ción en generación. Estas formas reciben el sino en permanente construcción.
nombre de identidad, y son entendidas como un
conjunto de caracteres que expresan las relaciones Al asumir el mandato constitucional de reconoci-
de las colectividades con sus condiciones de exis- miento y afirmación de la plurinacionalidad y de la
PARA EL
tencia histórica y social. Entre estos caracteres, es interculturalidad de la sociedad ecuatoriana, el
posible reconocer los de larga duración y los tran- Estado adopta una concepción de cultura amplia e
7. OBJETIVOS NACIONALES
sitorios. Los primeros aseguran la continuidad de incluyente; acoge concepciones que dan cuenta de
las sociedades en el tiempo –y lo hacen bajo la la multiplicidad de universos simbólicos, expresa-
forma de la tradición y la memoria histórica–; los dos en las diversas memorias históricas, así como las
segundos corresponden a momentos del devenir prácticas de vida de los pueblos y nacionalidades
social y humano. La realidad de la cultura es coex- ancestrales que viven a lo largo del territorio nacio-
tensiva a la realidad social, por tanto, si existen nal. Y, al mismo tiempo, reconoce las prácticas de
diversas sociedades, existen diversas culturas, lo grupos culturales, que emergen como resultado de
que exige hablar desde en ese marco. las transformaciones sociales contemporáneas.
La interconexión entre lo social y cultural implica En esta perspectiva, incorpora el concepto de inter-
que el Estado debe preservar y garantizar los dere- culturalidad que, junto con el de plurinacionalidad,
chos culturales (individuales y colectivos), como representa un avance significativo para la compren-
soporte básico de la reproducción de la vida sión de la compleja realidad cultural ecuatoriana,
humana. La sociedad, por su parte, tiene el com- en donde coexisten diversas nacionalidades, pue-
promiso y la función de observar, vigilar y exigir blos, culturas y grupos identitarios en relaciones de
que el Estado cumpla su papel. El Estado y la conflicto, intercambio y convivencia. Esta nueva
297
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perspectiva permite examinar otras formas de formas de articulación de la cultura con la vida
diversidad, tales como la diversidad regional, de general de las sociedades.
género, generacional y, sobre todo, analizar la
capacidad de cada una de ellas para contribuir y En este difícil momento de la historia humana,
aportar a la construcción de relaciones de convi- donde los vínculos políticos, simbólicos y éticos
vencia, equidad, diálogo y creatividad en la com- de la vida social son frágiles, han aparecido tres
plejidad del mundo global. formas pervertidas que niegan el ser propio de la
cultura. Se trata por un lado, de la tendencia “fol-
La acción pública, propuesta desde este objetivo, klorizante”, que pretende identificar como una
abre posibilidades múltiples para hacer realidad imagen “pintoresca” de la realidad los rasgos pro-
la economía endógena para el Buen Vivir y sos- pios de la sociedad tomados fuera de su contexto
tenible, sobre la base de la identidad y la relación histórico-social, material y espiritual. Por otro
necesaria entre el patrimonio ambiental y cultu- lado, está la tendencia opuesta, el pseudo-univer-
ral. Entendida de ese modo, la interculturalidad salismo, que pierde de vista lo propio con su sin-
aparece como una apuesta al futuro que, junto gularidad específica, al tomar como referentes
con el reconocimiento de la plurinacionalidad y abstractos los caracteres externos de lo contempo-
el Buen Vivir, tiene la capacidad de lograr acuer- ráneo y universal. Por último, la mercantilización
dos entre los actores culturales, sociales, políticos de los bienes culturales materiales y espirituales,
e institucionales diferenciados. Su acción está que vaciados de sus contenidos históricos se vuel-
encaminada a la construcción de una sociedad ve objetos de administración comercial.
incluyente, solidaria, soberana y recíproca, capaz
de fundamentar una propuesta de desarrollo a En el Ecuador, como en el resto de América
largo plazo, que permita enfrentar los desafíos de Latina, estas formas globales reproducen la depen-
la globalización y sus contradicciones en la dencia cultural propia del pasado colonial del sub-
actual crisis mundial. continente, más aún cuando la mayoría de cartas
constitucionales contenían concepciones de tipo
colonial y neo-colonial que no reconocían la
2. Diagnóstico diversidad cultural de un país compuesto por 14
nacionalidades, 16 pueblos indígenas, 12 lenguas
El modelo de desarrollo mercantil que dirige la ancestrales, y una importante población afroecua-
globalización ha puesto al mercado y su lógica toriana y montubia.
como la única dimensión reconocible de la reali-
dad social, provocando un agudo proceso de des- La estructura de la sociedad ecuatoriana se ha
composición de la vida humana que se manifiesta caracterizado por un profundo sesgo racista que ha
en la crisis económica, ambiental, energética, contaminado todas sus instituciones, incluida la
ética y simbólica que ponen en riesgo la perma- estatal. Desde su nacimiento y a lo largo de su his-
nencia de lo social. Actualmente, estamos asis- toria, a pesar de los procesos democratizadores de
tiendo al deterioro físico, práctico, social, la Revolución Alfarista, el Estado ecuatoriano, en
simbólico y espiritual del ser humano, que tiene el ámbito de la cultura, ha mostrado su tendencia
dificultad para detener la violencia generalizada, etnocrática blanco-mestiza, concentradora y
la corrupción, el predominio de intereses particu- excluyente, generando las siguientes limitaciones
lares y privados por sobre objetivos nacionales y en el cumplimiento de sus funciones:
comunitarios postergados; que no logra establecer
diálogos y acuerdos entre los diferentes actores de • Al no reconocer la diversidad y complejidad
la vida social local, nacional, regional y mundial. cultural de la sociedad ecuatoriana y latino-
No hay horizontes claros para la organización de americana, para el Estado la cultura no ha
la vida histórica y, particularmente, para la orien- jugado un papel articulador en la vida social
tación de los quehaceres político-culturales. Los del país. Consecuencia de esto se ha dado
cambios sufridos a lo largo de las dos últimas déca- serios procesos de desvalorización, detrimen-
das y la actual crisis no han logrado ser compren- to y pérdida del patrimonio cultural material
didos aún de modo pleno, impidiendo definir con e inmaterial, sobre todo de las nacionalida-
claridad los nuevos vínculos de la vida social y las des y pueblos indígenas, afroecuatorianos y
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montubios, así como el deterioro del patri- tión cultural descentralizadas, incluyentes,
monio natural del Ecuador. con igualdad de derechos y oportunidades
• Un fragmentado y precario conocimiento para la equidad de género, generacional,
sobre los distintos pueblos, nacionalidades y étnica, por opción sexual, de clase, entre
comunidades culturales que coexisten en el otras. No se han abierto espacios de diálo-
país, sumado a la falta de reconocimiento de go cultural que permitan el intercambio
las desigualdades e inequidades culturales, positivo de cosmovisiones diversas que
sociales y económicas propias de los proce- impulsen políticas culturales consensuadas
sos de dominación, exclusión, discrimina- para beneficio del conjunto de la sociedad
ción e imposición de la herencia colonial, en su riqueza y complejidad. Casi cualquier
no ha permitido que el Estado conciba y tipo de estrategia que promueva la intercul-
menos aún ejecuten políticas públicas que turalidad ha estado ausente de los planes
promuevan la integración intercultural, en del Estado.
igualdad de condiciones, de todas las perso-
nas y las colectividades que habitan en el Estas limitaciones han provocado un agudo proce-
territorio ecuatoriano; así como su derecho so de empobrecimiento de la riqueza cultural de la
a acceder de forma íntegra a todos los bienes sociedad ecuatoriana, el mismo que se ha manifes-
y beneficios sociales, culturales y naturales tado en los siguientes aspectos: a. deterioro de las
que son patrimonio de los ecuatorianos. De condiciones de vida de la población y particular-
hecho, la agenda cultural solo ha incluido mente de los pueblos indígenas, afrodescendientes
de manera expresa a actores hegemónicos y y montubios, como también de las mujeres, los
ha excluido social, económica y política- niños y los adultos mayores; b. altos índices de
mente a pueblos y nacionalidades indíge- analfabetismo y pérdida de las lenguas nativas en
nas; a los pueblos afrodescendiente y la población indígena; c. Debilitamiento de las
montubio; a comunidades locales; a niñas, identidades culturales del país, como de la identi-
niños, jóvenes, personas adultas mayores, dad social ecuatoriana en general; d. aumento de
mujeres, a la comunidad GLBTI. la exclusión, discriminación y abandono de las
• La cultura no ha sido parte de los planes personas y comunidades pertenecientes a las for-
de desarrollo impulsados por el Estado y mas culturales no hegemónicas, tanto por parte
mucho menos un eje transversal de las del Estado como de la sociedad en su conjunto.
BUEN VIVIR
políticas públicas, de ahí las deficientes
condiciones para la preservación de las Con la nueva Constitución aprobada en sep-
distintas cosmovisiones con sus lenguas, tiembre del 2008, en la cual se reconoce el
conocimientos, saberes, simbologías y carácter intercultural y plurinacional del Estado
PARA EL
prácticas diversas. Así también como las Ecuatoriano y se promueve el episteme del
precarias condiciones para la creación Sumak Kawsay (Buen Vivir), se abre un marco
7. OBJETIVOS NACIONALES
estético-artística, científica-tecnológica y jurídico-normativo que permite superar los reza-
mítico-simbólica en sus múltiples mani- gos coloniales inscritos en la institución estatal.
festaciones y desde sus múltiples actores y Entendiendo que la nueva Carta Constitucional
gestores culturales. tiene menos de un año de vigencia, es difícil que
• No ha existido planificación ni coordina- la realidad socio-cultural del país, caracterizada
ción de acciones ni programas entre orga- por altos niveles de exclusión, discriminación y
nismo o unidades institucionales para el dominación, haya cambiado, sin embargo, las
desarrollo cultural del país. No se ha pro- condiciones para su transformación positiva
movido el desarrollo de iniciativas de ges- están dadas.
299
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3. Políticas y Lineamientos
300
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Política 8.4. Impulsar y apoyar procesos de creación cultural en todas sus formas, len-
guajes y expresiones, tanto de individuos como de grupos y comunidades.
a. Generar mecanismos institucionales y redes los pueblos ancestrales, así como de las y los
alternativas que fomenten la creatividad y creadores y artistas.
producción cultural, así como su difusión. d. Formar centros de pensamiento e investiga-
b. Diseñar mecanismos e incentivos que vin- ción pluricosmovisionarios y multidiscipli-
culen los procesos creativos con el Buen narios.
Vivir. e. Apoyar a toda forma de creación y manifes-
c. Proteger y garantizar los derechos de la pro- tación estética y simbólica, amparada en
piedad intelectual colectiva e individual de mecanismos institucionales.
BUEN VIVIR
culturales de los distintos territorios en su tección y salvaguarda del patrimonio cultu-
conservación. ral material e inmaterial del país.
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
4. Metas
8.3.1. Aumentar al 80% de la población indígena 8.5.1. Aumentar al 30% los bienes patrimonia-
que habla alguna lengua nativa al 2013. les con acceso a la ciudadanía al 2013.
301
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Objetivo 9:
Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia
BUEN VIVIR
justicia. Esta definición marca la diferencia con
los modelos que rigieron al Ecuador en el pasado, En este modelo de Estado, la importancia de los
pues redefine la relación Estado-sociedad-natura- derechos humanos, por sobre el derecho concebi-
leza. En esta perspectiva, las personas, los pueblos do como el conjunto de normas jurídicas, es fun-
PARA EL
y las nacionalidades deciden sus propios destinos, damental. Pero no es menos importante el
y la autoridad estatal define los mecanismos de reconocimiento de la existencia de otros sistemas
7. OBJETIVOS NACIONALES
cohesión para que dichas decisiones aporten a la jurídicos, tales como el indígena, el regional, el
construcción de un proyecto colectivo. interregional y el universal. Este enfoque es con-
trario al modelo de Estado liberal, en el que exis-
La norma constitucional es el instrumento por tía un sólo sistema jurídico y los derechos
excelencia para la garantía de derechos. humanos estaban supeditados al reconocimiento
Determina el contenido de la ley, consagra legislativo. En otras palabras, en este modelo, el
mecanismos de garantía de los derechos, estable- Estado reconoce que en nuestro país existe plura-
ce los límites al ejercicio de la autoridad y la lidad jurídica y que las personas son eje y fin de la
estructura del poder, y es de directa aplicación acción estatal. Asimismo, desde la invocación del
por cualquier persona, autoridad o juez. En este Estado a la justicia, se otorga un valor a la finali-
contexto, los derechos constitucionales, en par- dad del quehacer estatal, cuyo objetivo fundamen-
ticular los del Buen Vivir, son, a la vez, límites tal es promover la equidad y evitar la exclusión y
del poder y vínculos impuestos a la autoridad la discriminación. De esta manera, la creación y la
pública. Por tanto, para asegurar su ejercicio, aplicación del sistema jurídico se encaminan a
someten y limitan a todos los poderes, inclusive producir resultados justos.
303
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Este panorama del ordenamiento jurídico ecuato- La expedición de la nueva Constitución del
riano fomenta, sin duda, la inseguridad jurídica, lo Ecuador señala un nuevo reto a la legislación
que, a su vez, abre un espacio propicio para la arbi- ecuatoriana. Por una parte, la Disposición
trariedad institucional, la discrecionalidad de la Transitoria Primera impone la obligación de expe-
autoridad pública y la consecuente violación de dir un conjunto de leyes fundamentales para ade-
los derechos de las personas. cuar el funcionamiento del Estado ecuatoriano a
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la nueva concepción de los derechos de las perso- servicio, no sólo las que viven en las ciudades,
nas y la organización estatal; al final de ese lista- por ejemplo) y adaptabilidad. El último tema se
do, dicha Disposición manda que el ordenamiento vincula con la calidad del servicio en general y su
jurídico, necesario para desarrollar la adecuación a los diversos grupos de personas que
Constitución, sea aprobado durante el primer requieren de él: étnicos, mujeres, niñas, niños y
mandato de la Asamblea Nacional. Por otra parte, adolescentes, personas con discapacidad, adultas
la Disposición Derogatoria establece que el orde- mayores, etc. Por ejemplo, respecto a la posibili-
namiento jurídico permanezca vigente en cuanto dad de servicios interculturales, en el Ecuador,
no sea contrario a la Constitución. sólo se realiza muy parcialmente en el ámbito
educativo (sistema de educación intercultural
Lo anterior implica la obligación de expedir nue- bilingüe) y de la salud, con algunas experiencias
vas leyes para hacer efectivo el Estado de derechos todavía aisladas de parto intercultural en
y justicia y desarrollar la Constitución; además Otavalo y Napo. La existencia de casas de refu-
exige adecuar el ordenamiento existente, al refor- gio públicas para mujeres que sufren violencia de
mar o derogar aquella normativa que se oponga a género implicaría también un compromiso en
los preceptos constitucionales. este sentido, que no se da.
BUEN VIVIR
cas en el país garantizan realmente la participación
de las personas involucradas. Este es el caso de los privadas de la libertad
Comités de Usuarias de la Ley de Maternidad El modelo socioeconómico aplicado por décadas
Gratuita. Tampoco se rinde cuentas en todos los en el país como respuesta a estructuras de poder,
PARA EL
casos ni es posible aplicar totalmente el imperio de exclusión, marginalidad y abandono de la socie-
la ley. Aún es muy difícil la justiciabilidad de los dad afectó a los centros de rehabilitación social.
7. OBJETIVOS NACIONALES
derechos: si una persona no puede acceder a la Así, en el ámbito penitenciario, no se ha encon-
educación, jurídicamente no hay una solución o, a trado una política efectiva de inclusión social.
veces, cuando la hay, demora demasiado por las Desde décadas pasadas, se impulsaron medidas
falencias del sistema de administración de justicia. para el endurecimiento de las penas y se propen-
Un ejemplo de ello es los juicios por alimentos dió a una marcada exclusión social en detrimento
para niñas, niños y adolescentes luego de la separa- de los derechos y de la calidad de vida de las per-
ción de los padres. sonas privadas de libertad.
Además, es necesario definir estándares, es decir, La situación penitenciaria es uno de los produc-
qué implica, en términos de políticas públicas, tos de todas las crisis que ha sufrido el país en los
garantizar de manera efectiva un derecho. Estos diferentes sectores. En ella se observa la ausencia
estándares se refieren, sobre la base de normas de una atención integral para las personas priva-
internacionales, fundamentalmente, a disponibili- das de libertad, que permita contar con un enfo-
dad (existencia del servicio, por ejemplo, atención que humanista, así como marcos conceptuales y
de salud gratuita y universal), accesibilidad (todas metodológicos que orienten su inclusión en la
las personas sin discriminación pueden usar ese sociedad. Este escenario político y social se vio
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agravado debido a la pérdida de valores éticos y tad posibilita que estas personas, al salir libres,
morales, reflejados en una corrupción generalizada vuelvan a delinquir. De esa manera, se genera un
y presente en los centros de rehabilitación social. círculo vicioso de entrada y salida de los centros
de rehabilitación social.
Las causas están vinculadas con los cambios polí-
ticos que responden a enfoques ideológicos de los Existe, en la actualidad, incompatibilidad entre
gobiernos de turno y dieron lugar a estructuras las normas de rango jerárquicamente inferior a
legales represivas de los operadores de justicia por la Constitución Política vigente, que inscribe al
falta –entre otros– de leyes adecuadas. En conse- Ecuador, dentro de un ordenamiento jurídico
cuencia, no han existido políticas públicas ni garantista, como Estado constitucional de dere-
objetivos orientados a la inclusión social de las chos y justicia. De esta forma, las normas del
personas privadas de libertad ni un proceso de Código Penal, Código de Procedimiento Penal
construcción de enfoques conceptuales y metodo- y Código de Ejecución de Penas han condicio-
lógicos que orienten la intervención técnica y efi- nado normativamente el actuar de las agencias
ciente del Estado en materia penitenciaria. penales hacia la degradación del principio de
dignidad humana de las personas, tanto en la
Además, es evidente la ausencia de recursos eco- cognición de los delitos como en la ejecución de
nómicos destinados al tema penitenciario para la las penas.
implementación de programas sostenidos, cuyos
objetivos apunten a la inclusión de las personas La ineficiente capacidad para generar propuestas y
privadas de libertad y a la formación y capacita- programas de atención integral en materia educa-
ción del personal administrativo de los centros de tiva, laboral, de salud, cuidado de niñas y niños,
rehabilitación social. Esta situación ha desencade- recreación, entre otros, constituye un nudo crítico
nado una serie de efectos que se manifiestan, por que impide avanzar en una efectiva inclusión
un lado, en la superposición de competencias del social de las personas privadas de libertad.
personal administrativo para poder suplir las
demandas de tareas al interior de los centros de La historia del sistema penitenciario evidencia
rehabilitación social, producto del insuficiente que esta problemática ha sido constante y durade-
número de personal administrativo y guías peni- ra. Por lo tanto, se requieren acciones inmediatas
tenciarios y la falta de programas de capacitación para impulsar soluciones a largo plazo.
y especialización en esta materia.
Si bien la problemática penitenciaria se ha agra-
Por otro lado, la despreocupación gubernamental vado de manera constante desde hace más de 100
y la desorganización administrativa han facilitado años, en la actualidad, es posible advertir un pro-
la participación de organismos no gubernamenta- ceso de transformación. Desde la declaración de
les (ONG) y gubernamentales (OG), con progra- emergencia del sistema penitenciario, realizada
mas desarticulados y/o actividades puntuales, que por el actual Gobierno en el 2007, se ha iniciado
no han contado con el acompañamiento técnico una reforma penitenciaria que comprende la cons-
ni la evaluación de resultados para conocer en qué trucción de nuevos centros de privación de liber-
medida se han modificado los problemas. Estas tad y la adecuación de los ya existentes. Para ello,
situaciones han provocado un desperdicio de se ha tomado, como principio, el concepto de ges-
recursos técnicos, capital humano y financiero. A tión penitenciaria, basada en el respeto de los
lo expuesto se suma la mirada indiferente de la derechos humanos, lo que incluye procedimientos
sociedad civil y la presencia de los medios de terapéuticos que fomenten la inclusión de las per-
comunicación, que no cumplen un papel informa- sonas privadas de libertad en la sociedad.
tivo y educativo a la comunidad.
Se evidencia, por lo tanto, una evolución en
La sociedad en general, de manera indirecta, cuanto a mejoras de la arquitectura penitenciaria,
forma parte del problema y, por lo tanto, también normativa nacional, respeto de los derechos
se ve afectada. En efecto, la falta de un sistema de humanos y desarrollo de actividades productivas,
atención integral a las personas privadas de liber- educativas, laborales, culturales, entre otras.
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Adolescentes en conflicto con la ley a las y los adolescentes a sufrir violaciones estruc-
El Artículo 51 de la Constitución representa un turales a sus derechos humanos.
gran avance para garantizar los derechos humanos
de las personas o grupos más débiles y vulnerables, Cabe señalar que los derechos y garantías estableci-
pues reconoce el derecho de las personas privadas dos en la doctrina y principios del Código de la
de su libertad a ser tratadas como grupos de aten- Niñez y Adolescencia no han sido observados. Las
ción prioritaria. Siendo así, la función del Estado condiciones específicas para la atención a las y los
es la protección de la persona como ser social; por adolescentes, contenidas en el Libro IV del Código,
ende, el objeto y fin del Estado es la protección no han sido implementadas. Tampoco han sido
integral del ser humano. observadas determinadas normas internacionales
(de las cuales el Ecuador es signatario), establecidas
El Artículo 46 determina medidas claras encami- para garantizar los derechos humanos de las y los
nadas a la protección de derechos de los y las ado- adolescentes en conflicto con la ley, que están rela-
lescentes, particularmente, en relación con la cionadas con las condiciones adecuadas que deben
protección contra el trabajo nocivo, el uso de tener los centros de internamiento y la atención
estupefacientes o psicotrópicos, así como el consu- integral, efectiva y apegada a las garantías de dere-
mo de bebidas alcohólicas y otras sustancias noci- chos que deben brindar estos espacios.
vas para su salud y desarrollo. Luego, el Artículo
66, referido al ejercicio de las libertades, especifi- Ante esto, es imperativa la adecuación del Estado
ca el derecho a la integridad de las personas. ecuatoriano hacia una atención a los y las adoles-
Asimismo, el Artículo 77.13 señala garantías centes en conflicto con la ley, que garantice, en un
específicas para los y las adolescentes infractoras, a alto porcentaje, su derecho al debido proceso, su
fin de que permanezcan en espacios separados a inclusión social e incorporación al sistema educa-
los de las personas adultas. tivo, de salud, al trabajo (sobre todo en el caso de
los padres y madres de familia) y a la protección
Tanto la Constitución como el Código de la Niñez familiar, a través de un modelo de atención ade-
y Adolescencia prevén garantías para los y las ado- cuado, oportuno y efectivo.
lescentes infractores que no han logrado concre-
tarse en el proceso cotidiano de acompañamiento, En relación con el manejo de la información, ni la
debido a la ausencia de políticas y lineamientos DINAPEN ni los centros de internamiento de
BUEN VIVIR
establecidos desde las instituciones bajo cuya res- adolescentes infractores cuentan con información
ponsabilidad estuvieron los centros, pero también sistematizada. Tampoco existe un organismo que
debido a la falta de un modelo integral de atención centralice la información. Los elementos de la
que oriente al personal a cargo de su cuidado, bajo DINAPEN no manejan el mismo criterio para
PARA EL
el principio del respeto y la garantía de derechos, definir el tipo de delito o contravenciones: escán-
en miras a favorecer la inclusión de los y las ado- dalo público – disturbios callejeros – riñas en la
7. OBJETIVOS NACIONALES
lescentes a la sociedad y el acceso a los servicios de calle; tenencia ilegal de armas – abuso de armas.
educación, salud, uso del tiempo libre, casa, ali- Como consecuencia, por la calidad de la informa-
mentación. A la luz de la Constitución vigente ción o por lo incompleta, resulta difícil el diseño y
desde 2008 y el Código de la Niñez y Adolescencia la planificación de políticas públicas tendientes a
de 2003 (que contiene, todavía, rezagos tutelares), garantizar los derechos humanos de los adolescen-
es posible afirmar que el sistema de atención a ado- tes en conflicto con la ley penal.
lescentes en conflicto con la ley, en materia de
garantías de derechos, sufre desde hace años una De la información obtenida90, se establece que,
pérdida de efectividad sustantiva en su interven- de los adolescentes detenidos/as, 88,5% son
ción y en sus resultados. Esta situación ha llevado varones y 11,5% son mujeres, los adolescentes en
90
El diagnóstico denominado “Adolescentes detenidos por la Policía y los procesos de internamiento” fue realizado por
DNI Ecuador a pedido del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos entre enero 2007 y julio 2008.
Este trabajo además de formalizar un diagnóstico cuantitativo y cualitativo de la situación de los niños, niñas y adoles-
centes privados de libertad, analiza el estado de información referida a la temática en diez ciudades del país; en base a
la revisión de los archivos y bases de datos proporcionados en las oficinas de la Policía Especializada en Niñez y
Adolescencia –DINAPEN- en las ciudades de Guayaquil, Machala, Santo Domingo, Nueva Loja, Ibarra, Cuenca, Loja,
Tulcán, Portoviejo y Quito, verificó un total de 4.798 detenciones.
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conflicto con la ley, de edades entre 14 años y 17 A partir de esta investigación, se desprende que los
años, representan 91%; y el número de adoles- operadores del sistema judicial no respaldan su
centes en conflicto con la ley aumenta propor- actuación en el Código de la Niñez y Adolescencia
cionalmente en relación con la edad. De esta ni en la Convención de los Derechos del Niño. La
manera, es posible advertir que los adolescentes medida de aplicación preferida es el internamiento
entre los 15, 16 y 17 años de edad se encuentran (privación de libertad) y no se la aplica como
en una edad crítica. Un dato que preocupa es la excepcionalidad. En este sentido, otro aspecto que
presencia de adolescentes menores de 14 años e, se puede determinar de la actuación jurisdiccional
inclusive, de niños menores de 12 años, de mane- es la penalización de las contravenciones.
ra marginal, en dos de las provincias objeto de
este estudio. En relación con la privación de libertad, la
Convención sobre los Derechos del Niño excluye
En la mayoría de ciudades, buena parte de los su aplicación como medida de protección y res-
adolescentes privados de libertad se encuentra tringe claramente la posibilidad de aplicarla en el
por contravenciones como el escándalo público, ámbito penal, como medida excepcional y por el
que supera 35%, y contravenciones de tránsito, menor tiempo posible. Sin embargo, la persisten-
7%. En esa condición, en un porcentaje menor, se cia de los sistemas normativo-institucionales tute-
registran detenciones de adolescentes por indocu- lares, que se niegan a desaparecer, contrarios no
mentados, por encontrarse en lugares prohibidos sólo a la Convención de los Derechos del Niño,
o por situaciones que los agentes del orden sino también a la Constitución de la República,
entienden como contravenciones: “actitud sospe- ha permitido su aplicación de manera general y ha
chosa” o “tentativa de violación”. De las causas escondido su actuación bajo otras denominacio-
penales por las que los niños, niñas y adolescen- nes eufemísticas.
tes se encuentran privados de libertad, los delitos
contra la propiedad (el robo) superan el 30%, y Frente a esta condición de indefensión, en la que
los delitos graves (homicidio, asesinato o delitos permanentemente se coloca a los y las adolescen-
sexuales) representan porcentajes inferiores a 3%. tes, la mediación, como medida alternativa a la
Sólo en las ciudades más grandes del país solución de conflictos, está reconocida en el
(Guayaquil y Quito), el cometimiento de infrac- Título XI del Código de la Niñez y la
ciones tipificadas como delitos va en aumento y Adolescencia. La mediación, vista como un pro-
las contravenciones son menos representativas. ceso restaurativo, se convierte también en una
En Guayaquil, 29,19% de las detenciones fueron herramienta formativa y de sensibilización cuan-
a causa de robo, seguidas por el asalto y robo con do es aplicada de forma adecuada. Por esta razón,
19,95%. Delitos como asesinatos, tenencia ilegal en algunas judicaturas ya se están derivando cier-
de drogas, violación, daños a la propiedad o vio- tos casos, especialmente aquellos en los que no
lación de domicilio son significativamente meno- medie la violencia como móvil de la infracción y
res: entre todos, no llegan a 7%. En Quito, los que tampoco hayan causado grave alarma social.
adolescentes fueron detenidos, generalmente, por Sin embargo, habría que analizar toda la dimen-
delitos y no por contravenciones: 30,95% fueron sión de su posible aplicación.
detenidos por robo y 6,85% corresponde a asalto
y robo. Porcentajes menores representan la tenta- Es fundamental, en los procesos de mediación, que
tiva de asesinato, con 5,95%, el robo y tenencia la víctima y el infractor estén de acuerdo en resol-
ilegal de armas, con 2,08%, y el robo y agresión ver el conflicto a través este mecanismo, es decir,
física, con 2,08%. que exista la voluntad de llegar a un acuerdo que
beneficie tanto al afectado como al agresor.
Luego de varios años, el análisis en mención cons-
tituye el más reciente estudio impulsado por un Con la finalidad de emplear la mediación como
organismo del Estado para obtener datos confia- método alterno de acceso a la justicia, los centros de
bles y oficiales sobre la privación de la libertad de mediación deberían funcionar en todos los centros
niños, niñas y adolescentes en diez ciudades del para adolescentes infractores, como una alternativa
país. Este trabajo aporta elementos para un diag- efectiva al internamiento y al descongestionamien-
nóstico inicial. to de los procesos en los juzgados.
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La investigación realizada permite ver, con clari- Además de ello, no existe un modelo unificado de
dad, la necesidad urgente de contar con un Sistema atención psicosociopedagógica, que incluya aten-
de Atención a Adolescentes en Conflicto con la ción en educación, salud, resolución alternativa
Ley, que ordene y oriente los planes y proyectos des- de conflictos, formación para el trabajo, desarrollo
tinados a garantizar una efectiva intervención y de capacidades artísticas y deportivas, que garanti-
apoyo a este grupo vulnerable, que facilite su real ce un acompañamiento efectivo y empático a los
inclusión social y familiar (cuando ésta sea perti- y las adolescentes y que garantice una interven-
nente) y garantice, además, su acceso a derechos de ción que favorezca realmente vivir procesos de
los cuales, generalmente, han sido excluidos. búsqueda de nuevas opciones de vida y de una
efectiva inclusión social. El servicio a los y las ado-
Las condiciones en las que las instituciones de lescentes debería incluir comunidades terapéuti-
internamiento deberían atender a los y las ado- cas que posibiliten trabajar los problemas más
lescentes deberían ceñirse a las disposiciones relevantes, entre ellos, las adicciones, la violencia
planteadas en la Constitución de la República del sexual y la falta de control sobre la ira, así como la
Ecuador, el Código de la Niñez y Adolescencia y valoración de sí mismos y de las otras personas.
las normas internacionales. No obstante, en gene-
ral, ningún centro cumple con dichos preceptos. La infraestructura de los centros tampoco respon-
Según el levantamiento de información realizado de a los requerimientos de garantía de derechos
por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, humanos que determinan los instrumentos ya
en los centros, 63% del personal que acompaña a citados. Por el contrario, en muchos casos, es vio-
los adolescentes no es profesional y más de 50% latoria a la dignidad de las personas, como en los
supera los 20 años en sus labores. Una de las con- casos de Machala, Esmeraldas y Guayaquil. De
secuencias inmediatas es la presencia de personal acuerdo con la investigación contratada por el
no capacitado para apoyar a los y las adolescentes Ministerio de Justicia y realizada por ICA
en sus procesos psicosociopedagógicos; además, (Consultores), los centros tienen múltiples pro-
por las edades avanzadas, difícilmente el personal blemas de infraestructura: 100% requiere arreglos
logra construir relaciones empáticas con los y las urgentes y/o adecuaciones y al menos 50% necesi-
usuarias del servicio y tampoco logra asumir la ta construcciones nuevas, sin contar con los nue-
doctrina de Derechos Humanos, en particular de vos centros que deberán ser construidos en
los Derechos de la Niñez y Adolescencia, base provincias o territorios que demandan de dicho
BUEN VIVIR
fundamental de la nueva Constitución, de los servicio, por la incidencia de conflictos penales
objetivos del Ministerio de Justicia y Derechos con adolescentes que deben ser enviados a otras
Humanos y de la intervención en los centros para provincias, lo que contraviene el mandato del
adolescentes infractores. Código de la Niñez y Adolescencia.
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
3. Políticas y Lineamientos
309
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a. Elaborar las leyes que sean necesarias para ejecutores y destinatarios, así como con
desarrollar la Constitución, en el ámbito las personas vulneradas en sus derechos.
de la justicia y los derechos humanos. c. Racionalizar la normativa con el fin de
b. Adaptar las leyes a la realidad ecuatoriana evitar la dispersión y garantizar la uni-
y validarlas participativa, democrática y formidad jurisdiccional y la seguridad
protagónicamente con sus operadores, jurídica.
Política 9.4. Erradicar las prácticas de violencia contra las personas, pueblos
y nacionalidades.
310
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a. Generar herramientas técnicas que per- mecanismos para hacerlos efectivos a través
mitan a las entidades públicas diseñar, de procesos masivos de difusión.
BUEN VIVIR
implementar y dar seguimiento a las polí- c. Impulsar programas de formación en dere-
ticas, con enfoque de derechos humanos chos humanos, que consideren la perspecti-
y de género y en observancia del pluralis- va de género, etárea e intercultural, dirigidos
mo jurídico. a funcionarios públicos.
PARA EL
b. Impulsar la formación ciudadana en el d. Fortalecer las capacidades de las mujeres y
conocimiento de sus derechos humanos y las personas de los grupos de atención prio-
7. OBJETIVOS NACIONALES
ritaria para exigir sus derechos.
4. Metas
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312
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BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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314
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Objetivo 10:
Garantizar el acceso a la participación pública
y política
BUEN VIVIR
un eje transversal, enmendando la exclusión de la comunidades, pueblos y nacionalidades. De este
participación a lo largo de la historia republicana modo, las personas y colectividades pueden inci-
del país. La participación trastoca los modos de dir en la planificación, presupuestación, gestión,
hacer y pensar la política, pues convierte a los control y evaluación de las políticas públicas.
PARA EL
sujetos sociales en protagonistas del desempeño de
la vida democrática y de la gestión y control de los El involucramiento de la sociedad civil en la con-
7. OBJETIVOS NACIONALES
asuntos públicos. ducción política, económica y social es la condi-
ción para la construcción de un país para todas y
Los avances en materia de participación en el todos. La democracia se afirma, de modo sustanti-
ejercicio de la soberanía popular se dan no sólo vo, sobre la base de la plena participación pública
por medio de los órganos del poder público sino, y política, sin dejar de lado la importancia de con-
también, a través de los mecanismos de participa- tar con un sólido sistema de representación políti-
ción directa de las personas, las comunidades, los ca. Se trata de constituir una comunidad de
pueblos y las nacionalidades. La comunidad de ciudadanas y ciudadanos, pueblos e identidades,
personas que puede participar directamente en la en la que los sujetos puedan afirmarse, ejercer sus
vida democrática del país se amplía: tienen dere- deberes y demandar sus derechos, por medio de la
cho al voto jóvenes menores de 18 años, migran- participación activa en la toma de decisiones
tes, extranjeros, militares y policías, y las personas sobre el bien común.
privadas de la libertad sin sentencia.
Promover la participación ciudadana implica for-
Por primera vez se reconoce la democracia comu- talecer el poder democrático de la organización
nitaria, además de la directa y representativa, de colectiva; es decir, estimular la capacidad de movi-
315
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Nota: En este gráfico constan sólo las respuestas de quienes aprueban la gestión del gobierno.
Fuente: Latinobarómetro, 2008.
Elaboración: SENPLADES.
316
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El 36% de encuestados declaró, asimismo, tener Sin embargo, los datos proporcionados por la
confianza en el poder legislativo. La cifra es signi- Encuesta de Participación Ciudadana, realizada
ficativa, si se observan los bajísimos índices de por SENPLADES con el apoyo del INEC, en
confianza que, en años anteriores, registraba el 2008, muestran que apenas 3% de la población ha
Parlamento. Igual fenómeno ocurre con el asistido a algún espacio de participación abierto
Ejecutivo, que goza de una confianza mayor a 52% por el Gobierno Central o por los gobiernos autó-
de los encuestados para el 2008. nomos descentralizados. Ello da cuenta de que aún
quedan muchos esfuerzos por realizar, en este sen-
En un país como Ecuador, con una histórica crisis tido, para exigir que las instituciones generen
política, desconfianza en las instituciones y desle- espacios de diálogo con la ciudadanía, las comuni-
gitimidad del sistema democrático, estos datos son dades y pueblos y cambien las formas de gestión
positivos y revelan avances. cerradas a las que ha estado acostumbrado el país.
Pero también advierte sobre la necesidad de pro-
Esto puede entenderse, en gran parte, gracias a los mover, desde el Estado, la formación de una socie-
esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional dad civil informada e interesada por los asuntos
para mantener y mejorar estos índices de confian- públicos, que incluya, de forma sistemática, a las
za, pero, sobre todo, por el empeño sostenido para ecuatorianas y ecuatorianos en la toma de decisio-
aproximar la gestión del Estado a la comunidad, nes a todo nivel.
conocer de manera más cercana las necesidades
de la población y estrechar los lazos entre el Uno de los aspectos claves para la legitimación y
Estado y la sociedad civil. Con este fin, se ha creado democratización de los distintos niveles de
un espacio periódico de diálogo entre el Gobierno Gobierno ante la sociedad civil y ante los pueblos
Nacional y la sociedad civil: los gabinetes itine- tiene que ver con que las decisiones públicas y la
rantes que se realizan en los distintos territorios información de toda institución que maneja recur-
rurales y urbanos del país. Desde el inicio de su sos públicos sean transparentes, claras y relevantes
gestión, el Gobierno ha desarrollado 42 gabinetes y con la difusión de esta información a través de
itinerantes. diversos medios accesibles para las y los ciudada-
nos y pueblos. Este constituye un medio para la
De igual manera, y en miras a acercar el Gobierno institucionalización de mecanismos de rendición
a la ciudadanía, las comunidades y pueblos, se ha de cuentas y la promoción de procesos de control
BUEN VIVIR
impulsado el Sistema Nacional de Enlace social de manera objetiva e independiente.
Ciudadano. Hasta el momento, se ha establecido
contacto con 500 organizaciones para estructurar El Gobierno ha realizado varios esfuerzos en este
una base de datos; se han ejecutado asambleas y sentido. Uno de ellos está orientado al desarrollo
PARA EL
talleres participativos con 185 organizaciones; se estadístico y a la oferta de información actualizada
han fortalecido 37 organizaciones y se promocio- y oportuna, denominado Ecuador en Cifras, y pre-
7. OBJETIVOS NACIONALES
naron los derechos y obligaciones de la senta indicadores sociales, económicos, financieros
Constitución, a través de una campaña que llegó e internacionales. También se han transparentado
a 50 000 ciudadanos y ciudadanas. El Sistema los procesos de compras públicas, a la par de que se
beneficia a 2 100 personas de forma directa y 75 000 han reducido los niveles de corrupción, mediante
de manera indirecta. También se ha priorizado y 2 453 procesos de subasta inversa, 669 de licitacio-
promovido el diálogo relacionado con sectores nes y 4 208 de publicaciones.91
estratégicos, como la minería y el agua, lo que ha
beneficiado a 30 000 usuarios de sistemas de riego En cuanto a la transparencia de la información y
y 94 comunidades en la Sierra centro y sur del de la gestión de las autoridades públicas, el
país, con énfasis en Chimborazo, Tungurahua, Primer Mandatario ha dado un claro ejemplo del
Bolívar y Cotopaxi. tipo de gestión que busca el Gobierno, al efectuar
91
Desde el 1 de enero de 2007 hasta el 24 de diciembre de 2008, se han registrado 42650 proveedores; de ello, 21404 han
sido habilitados. Existen 2115 entidades contratantes registradas.
317
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semanalmente una rendición de cuentas sobre sus ciones del Gobierno Central publican secciones
actividades, a través de los enlaces sabatinos trans- de transparencia en sus páginas web92, sin embar-
mitidos a nivel nacional por radio y televisión. go, sólo 30% cumple con todos los requerimientos
de información que estipula esta ley93 (Cuadro
Se ha trabajado, igualmente, en el reforzamiento 7.10.1.). Ello evidencia todavía una baja proacti-
de la regulación y cumplimiento de la Ley vidad de parte de las instituciones y funcionarios
Orgánica de Transparencia y Acceso a la públicos en el tema de transparentar la informa-
Información Pública (LOTAIP). Todas las institu- ción pública.
92
Las instituciones del Estado están obligadas a difundir, a través de un portal de información o página web, la siguiente
información mínima actualizada: a) Estructura orgánica funcional; b) Directorio completo; c) Remuneración mensual
por puesto; d) Servicios que ofrece y las formas de acceder a ellos; e) Contratos colectivos vigentes; f) Formularios o for-
matos de solicitudes que se requieran para los trámites; g) Información total sobre el presupuesto anual de la institución;
h) Resultados de las auditorías; i) Información completa sobre los procesos precontractuales, contractuales, de las con-
trataciones de obras, adquisición de bienes, etc.; j) Listado de las empresas y personas que han incumplido contratos con
dicha institución; k) Planes y programas de la institución en ejecución; l) Contratos de crédito externos o internos; m)
Mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía, tales como metas e informes de gestión e indicadores de desem-
peño; n) Viáticos, informes de trabajo y justificativos de movilización de funcionarios públicos; o) Nombre, dirección
y dirección electrónica del responsable de atender la información pública.
93
Secretaría General de la Administración Pública.
318
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de las comunidades y de los pueblos sobre sus dere- Estado de la participación organizativa
chos, las formas de exigirlos y el modo de funcio- El estado de la participación debe ser analizado en
namiento de la gestión pública. Sobre la base de varias instancias en las que ésta se expresa, esto
esta falta de información, se consolida un sistema es, en partidos políticos, en organizaciones socia-
de dominación que inmoviliza a la ciudadanía, las les, la participación no convencional y en las
comunidades y los pueblos en la aceptación del interfases que se abren o generan entre la socie-
orden político existente y que los somete a meca- dad y el Estado.
nismos de extorsión, de intercambio de favores o
de tramitaciones fuera de la ley, en la disputa por En esta línea, los datos obtenidos por la
asegurar sus derechos. Encuesta de Participación Ciudadana, realizada
en el 2008, muestran que, a nivel nacional, el
Para avanzar en la superación de estos proble- número de personas mayores de 18 años que par-
mas, en el transcurso del año, se ha estado ticipa activamente en política representa 3,6%;
implementando un sistema de Formación las personas que participan en organizaciones
Ciudadana y Desarrollo de la Capacidad sociales, 30,9%; las personas que ejercen su
Emprendedora, que identifica las demandas de derecho de formas no convencionales94, 30% y
las organizaciones sociales previo a la realiza- quienes participan en interfases con el Estado,
ción de talleres. Se generaron variadas temáti- apenas 3%. Las formas de participación difieren
cas de talleres, entre ellas: formación básica en según la ubicación de los actores sociales (rural
ciudadanía, introducción al control social, for- o urbana). Tal es el caso de la participación en
mación de formadores, manejo de conflictos y organizaciones sociales, que es más alta en las
otros específicos en soporte a otras áreas de zonas rurales, las formas no convencionales se
Gobierno, como MIDUVI, Ministerio de evidencian con mayor frecuencia en las zonas
Justicia, SENPLADES, Ministerio de Gobierno, urbanas y, en interfases Estado-sociedad civil, no
Policía Nacional y en el Ministerio de Salud existe una diferencia significativa.
para el subproceso de salud intercultural. Sin
embargo, cabe señalar que las iniciativas reali- La encuesta, además, revela una participación más
zadas son todavía insuficientes y es necesario activa de las personas en edad productiva y en el
fortalecer considerablemente el trabajo del quintil más alto de la población (Cuadros 7.10.2.a
Gobierno en este ámbito. y 7.10.2.b).
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PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
94
Las formas de participación no convencionales consideradas en la encuesta son: asistir a una manifestación; participar
en una huelga; participar en actividades de protesta como: cortar el tráfico, ocupar edificios, encadenarse, tomas de tie-
rra, etc.; firma de peticiones o cartas de protesta (incluidas las cartas por Internet); enviar mensajes políticos a través
del celular; participar en un foro o grupo de discusión política en Internet; enviar cartas o hacer llamadas al director de
un noticiero o un periódico; realizar un trabajo no remunerado para la comunidad; boicotear o dejar de comprar cier-
tos productos por razones políticas, éticas o para favorecer el medioambiente; comprar productos voluntariamente por
razones políticas, éticas o para favorecer el medioambiente; contactar o intentar contactar a un político para expresar-
le sus opiniones; donar o recaudar dinero para alguna causa; asistir a una reunión política o a un mitin; pintar grafitos
o hacer acciones callejeras.
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b) Por quintiles
Fuente: SENPLADES-INEC.
Elaboración: SENPLADES.
Los datos obtenidos en esta encuesta son, sin Ciudadana y Control Social, por mandato constitu-
embargo, mucho más preocupantes cuando se cional, responde, sin duda, a una clara voluntad de
refieren a la participación político-partidaria de las promoción de la asociatividad, las redes sociales y la
ecuatorianas y los ecuatorianos. Un escaso 3,6% de organización social, pero que aún no logra plasmar-
los encuestados declara participar activamente en se en una agenda programática clara.
un partido político, lo que ratifica que estas instan-
cias de mediación democráticas entre el Estado y la Participación electoral
sociedad civil son bastante débiles en el país. La Constitución aprobada en el 2008 y la Ley
Orgánica Electoral vigente desde el 27 de abril
Son escasos los esfuerzos que, en cuanto a políticas de 2009, que se deriva de la Constitución, intro-
públicas, se han realizado para el impulso y el forta- ducen importantes cambios en el sistema electo-
lecimiento de la organización social. Sin embargo, a ral, orientados a generar inclusión y condiciones
nivel institucional, la creación de la Secretaría de de equidad en la participación electoral. Estos
Pueblos, Movimientos Sociales y Participación avances se ven plasmados en varias facetas. Uno
Ciudadana y del Consejo Nacional de Participación de ellos es la participación de las mujeres en los
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cargos de elección popular, al ser obligatorio, en derecho al voto a las personas privadas de liber-
las candidaturas para las listas para elecciones tad sin sentencia.
pluripersonales, presentar de manera alternada y
secuencial la participación de mujeres y hom- Los límites de la aplicación de la Ley de Cuotas
bres. En lo relativo a las y los compatriotas en el aún deben ser analizados, puesto que, en las elec-
extranjero, se reivindica su derecho a elegir y ser ciones de 2007, permitió una participación de
elegidos. Se permite el voto facultativo de los 34,6% de mujeres en la Asamblea Nacional
jóvenes mayores de 16 años en las elecciones. Se Constituyente, pero, en las últimas elecciones,
garantiza, a través del presupuesto del Consejo realizadas en abril de 2009, este porcentaje se
Nacional Electoral, una promoción electoral redujo a 32,30% de mujeres asambleístas (Cuadro
equitativa e igualitaria que propicie el debate y 7.10.3.). Sin embargo respecto a la situación antes
la difusión de las propuestas programáticas de de las cuotas: 6% de mujeres electas al Congreso
todas las candidaturas. Se amplía, además, el en 1996 (SIISE-TSE) el avance es muy claro.
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PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Fuente: CNE.
Elaboración: SENPLADES.
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En el caso de las elecciones de autoridades para las compatriotas en el extranjero y las personas con
prefecturas, según datos del CNE, en el 2004, en 4 discapacidad, tanto en la concienciación de su par-
de 22 provincias, las mujeres accedieron al cargo ticipación política como en el hecho de que no han
(18,18%), mientras que, en el 2009, únicamente habido medidas específicas que promuevan su par-
en 2 de 23 provincias accedieron a estas plazas ticipación política y electoral de manera equitativa.
(8,7%). Estos resultados demuestran que, a pesar
de los importantes esfuerzos por lograr una partici- En otro ámbito, los esfuerzos del Registro Civil, a
pación electoral más equitativa de las mujeres, través de las brigadas móviles que en el 2008 cedu-
aún es un tema en el que hay mucho por hacer. laron a cerca de 168 mil personas a nivel nacional,
han contribuido, sin duda, a ampliar a un mayor
De igual manera, hay temas pendientes en cuanto a número de ecuatorianas y ecuatorianos el acceso a
la participación electoral de las y los indígenas, las este derecho, como a otros que requieren de este
afroecuatorianas y los afroecuatorianos, las y los documento (Cuadro 7.10.4.).
Asimismo, esta institución ha trabajado en la electoral que se llevó a cabo en abril de 2009
actualización de la base de datos para el proceso (Cuadro 7.10.5.).
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La consolidación de la participación electoral pre- Las formas tradicionales en las que el Estado se ha
senta un arraigo fuerte. Según el Latinobarómetro relacionado con la sociedad civil han estado susten-
2008, 48% de los ecuatorianos encuestados piensa tadas en el clientelismo, la presión corporativa y el
que lo más efectivo para cambiar las cosas es el desconocimiento de los derechos ciudadanos. La
voto, lo que demuestra la importancia que le asig- formación ciudadana y de las y los funcionarios
na la población a este ejercicio democrático. públicos es indispensable para superar estas nocivas
prácticas, al igual que la promoción, desde el
Para que la participación incida verdaderamente Estado, de mecanismos de participación y de espa-
BUEN VIVIR
en las instituciones públicas y para que constituya cios adecuados. Estos esfuerzos van más allá de la
el pilar sobre el que se sustente una gestión dife- formulación de políticas públicas ligadas al derecho
rente del aparato estatal, es necesario legitimar los a la participación: están relacionados con la gene-
procesos de construcción colectiva y plural de las ración de mejores condiciones de vida para la
PARA EL
decisiones públicas y avanzar en la construcción población, que permitan a las ciudadanas y ciuda-
de instituciones más democráticas. danos disponer de tiempo para ejercer este derecho.
7. OBJETIVOS NACIONALES
3. Políticas y Lineamientos
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Política 10.3. Promover la participación política y electoral con equidad en los cargos
de elección popular, de designación y en las instituciones públicas.
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BUEN VIVIR
d. Difundir de forma íntegra los resultados de demanda y calidad de agua como herra-
encuestas nacionales de forma didáctica a mienta para la redistribución del recurso
través de Internet y otros medios. hídrico.
e. Ampliar el acceso a la información cientí- j. Fortalecer las capacidades del Estado para
PARA EL
fica y tecnológica, a bibliotecas virtuales y medir los impactos de la gestión pública
a redes de información sobre proyectos e en todos los niveles de gobierno y difundir
7. OBJETIVOS NACIONALES
investigaciones. los resultados a través de medios propios a
f. Financiar y elaborar, en coordinación con cada contexto cultural y haciendo uso de
los gobiernos autónomos descentralizados, la idiomas propios.
cartografía geodésica del territorio nacional.
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4. Metas
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PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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Objetivo 11:
Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible
BUEN VIVIR
Se abre, de este modo, una etapa de transición que producción diversificada y ecoeficiente, así como
deberá partir de un sistema marcado por la hege- los servicios basados en los conocimientos y la
monía capitalista neoliberal, que profundizó la biodiversidad. En esta perspectiva, el régimen eco-
concentración de la riqueza, la pérdida de sobera- nómico no tiene primacía en sí mismo; por el con-
PARA EL
nía, la privatización, la mercantilización extrema, trario, se subordina y sirve a la vida de los seres
las prácticas especulativas y depredadoras de los humanos y de la naturaleza.
7. OBJETIVOS NACIONALES
seres humanos, de los pueblos y de la naturaleza,
para llegar a un sistema económico soberano regi- La transición se hace viable a partir del reconoci-
do por el Buen Vivir, que supere estas injusticias y miento y potenciación de las bases o raíces que ya
desigualdades e impulse una economía endógena existen en nuestra economía: formas o lógicas
para el Buen Vivir, es decir, un desarrollo con y diversas de producción y reproducción, casi siem-
para todas y todos los ecuatorianos, de todas las pre comprometidas con el logro del sustento mate-
regiones, sectores, pueblos y colectividades. rial de las personas y las colectividades. Se trata de
formas de arraigo local con sentido de coopera-
El camino para este cambio estructural está seña- ción y reciprocidad; formas de cuidado y conserva-
lado por las orientaciones constitucionales. Así, la ción de los saberes y de los recursos naturales, que
centralidad asignada al Buen Vivir y a la soberanía han permitido sostener la producción básica y la
alimentaria y económica lleva a reubicar fines y vida, en medio de los desmedidos afanes de acu-
medios del sistema económico. El fin es la repro- mulación y enriquecimiento de las élites naciona-
ducción de ciclos de vida, en su sentido integral, y les y transnacionales. Este cambio empieza por
el logro de equilibrios entre producción, trabajo y fortalecer, con un sentido de justicia y equilibrio,
ambiente, en condiciones de autodeterminación, a las unidades y relaciones productivas populares y
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a los actores económicos que se han desenvuelto Tiene relación con la soberanía energética y las
en medio de desigualdades estructurales, acentua- energías limpias; la protección y potenciación de la
das en la fase neoliberal. biodiversidad y de la diversidad cultural, como base
de actividades alternativas al extractivismo –entre
La diversidad económica, como clave de la transi- ellas el ecoturismo y la biomedicina–; y el rescate e
ción, es indisociable de una democratización eco- innovación de tecnologías que favorezcan procesos
nómica que abarca varias dimensiones: el acceso a de producción en los que el trabajo adquiera valor,
recursos en condiciones equitativas; la revaloriza- maximicen el rendimiento de los recursos y mini-
ción y el fortalecimiento de actores, territorios, pro- micen impactos y afectaciones al ambiente.
cesos y relaciones económicas –especialmente de
aquellos que han afrontado sistemáticamente des- La nueva matriz productiva establece directa rela-
ventajas que determinan su empobrecimiento–; y la ción con las transformaciones en el terreno de las
participación directa en la toma de decisiones. tecnologías y conocimientos, concebidos como bie-
nes públicos y en perspectiva de diversidad. Se aso-
Un paso sustantivo hacia la democratización eco- cia, también, con un sector financiero que articule
nómica es el reconocimiento de diversas formas el sector público, privado y popular solidario, cuyo
organizativas de la producción, el trabajo y la pro- control y orientación, en calidad de servicio públi-
piedad. Sobre estas bases, la diversificación produc- co, es indispensable para encauzar el ahorro nacio-
tiva no se limita a los productos. Tiene un sentido nal hacia la producción en sus diversas formas.
más amplio, con formas y relaciones de producción
que permitirán mayor amplitud y variedad de bie- En materia de intercambios económicos, los desa-
nes y servicios, frente a las necesidades internas y a fíos tienen que ver con un comercio internacio-
los intercambios internacionales. nal y nacional dinámico y justo. Se precisa una
política económica que utilice, con flexibilidad,
La recuperación de lo público, el fortalecimiento y herramientas y mecanismos, como precios de sus-
la transformación del Estado convergen con la tentación y aranceles, y que estimule otras formas
democratización económica y resultan cruciales de intercambio.
para la soberanía. La acción del Estado –no sólo
como ente regulador de la economía sino como Como parte del ciclo económico, y en el marco de
redistribuidor y protagonista directo de la actividad una conciencia social y ambiental, se requieren polí-
económica– es una condición indispensable para la ticas activas en torno al consumo. Resulta urgente la
justicia económica y el tránsito hacia otro modelo. generalización de patrones de consumo responsables
Se trata de acciones y procesos, tales como la des- para, de ese modo, fortalecer la soberanía alimenta-
privatización y el control público de recursos e ria y la economía endógena para el Buen Vivir.
infraestructura –estratégicos y fundamentales–,
como sustento material de la vida y como fuente de En síntesis, las acciones del Estado deben dirigirse a
riqueza social; la planificación de la economía consolidar un sistema económico social y solidario,
endógena para el Buen Vivir; la inversión y las en el cual la planificación nacional y las interven-
compras públicas, orientadas a crear condiciones ciones estatales permitan la transformación progre-
productivas y a estimular a sectores y territorios en siva de la matriz productiva, a través de las etapas
situación de desventaja; la ampliación y consolida- planteadas en la Estrategia para el Buen Vivir.
ción de empresas y servicios públicos; y el impulso
de una integración regional y económica en condi-
ciones beneficiosas para el país. 2. Diagnóstico
Esta nueva matriz productiva prioriza la produc- El crecimiento económico ecuatoriano se basa en un
ción de alimentos de una canasta básica nutritiva sistema productivo caracterizado por la extracción
y apropiada cultural y ecológicamente. Incluye un de recursos naturales y el cultivo de bienes agrícolas
desarrollo industrial dinámico, flexible y ecoefi- destinados a la exportación. Hay un énfasis predomi-
ciente, vinculado a las necesidades locales y a las nante en la producción y el crecimiento económico
potencialidades derivadas de los bioconocimientos en detrimento de la distribución del ingreso o los
y de las innovaciones científicas y tecnológicas. impactos ambientales de los procesos productivos.
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BUEN VIVIR
Fuente: INEC-ENEMDU.
Elaboración: Dirección de Información e Investigación, SENPLADES.
PARA EL
A su vez, la falta de oportunidades, vinculada a las Por consiguiente, la privación y desigualdad cons-
7. OBJETIVOS NACIONALES
fuertes asimetrías e iniquidades en el acceso a acti- tituyen tópicos relevantes de justicia social, pero
vos de diferente naturaleza –crédito, capital también representan factores que limitan fuerte-
humano o tierra–, impide no sólo el uso eficiente mente el crecimiento económico de largo plazo,
de los recursos productivos, sino que restringe las tanto por la pérdida de la demanda interna como
posibilidades de elevar los ingresos hasta el nivel por la despotenciación de las capacidades y talen-
óptimo que permite la economía. tos humanos del segmento social involucrado.96
95
La condición de pobreza es equivalente a crear un sector social de bajo nivel de consumo que afecta la demanda inter-
na, lo que disminuye las posibilidades de generar economías de escala en las que costos y precios se reducen.
96
Las personas más afectadas por la iniquidad son las pobres, quienes, al carecer de competencias o de activos necesarios,
no consiguen ser productivas ni alcanzar la rentabilidad propia a un nivel compatible con la tecnología existente.
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BUEN VIVIR
Cuadro 7.11.4. Oferta y utilización finales de bienes y servicios: participación en el PIB,
2005-2008 (en miles de dólares de 2000)
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
En general, el ciclo económico de largo plazo de la ritmo del 4,6%. Ambos muestran un repunte
economía nacional recoge el patrón de crecimien- notable con respecto a las tasas registradas en el
to desequilibrado, idiosincrásico en realidad a las 2007 (Cuadro 7.11.5.).
economías de exportación, según el cual la evolu-
ción de las variables macroeconómicas clave difie- Esta estructura macroeconómica y, sobre todo, la
re entre la métrica expresada en niveles y las predominante lógica extractivista no garantizan
expresadas en tasas de crecimiento. un crecimiento económico de calidad en el largo
plazo, dado que las soluciones óptimas descentra-
Así, mientras que el PIB total, en el 2008, creció lizadas conducen casi compulsivamente hacia un
a una tasa de 4,2%, el PIB petrolero lo hizo a una manifiesto subóptimo social.
tasa de 0,3% y el PIB no petrolero creció a un
Sectores con alta generación de empleo, como la Durante el 2008, un hecho macroeconómico deci-
agricultura y el comercio, registran, en el 2008, sivo se pone de manifiesto: el mecanismo de dola-
tasas de crecimiento de 3,6% y 4,6%, respectiva- rización no constituye por sí mismo un
mente. El sector financiero creció a una tasa de estabilizador automático del sistema de precios.
5,8%, y la construcción, a 7%. Ellos, en gran medida, siguen expuestos a las fluc-
tuaciones internacionales de los precios relativos.
La actual crisis económica mundial genera efec- Los desafíos hacia delante se centran, particular-
tos negativos en el empleo, en ese contexto, a mente, en los determinantes del tipo de cambio
diciembre de 2008, según el Banco Central del real, que, como precio relativo clave, resulta fun-
Ecuador, la tasa de desempleo fue de 5,9%, lige- damental para la transición hacia un crecimiento
ramente superior a la registrada a diciembre de económico de calidad a largo plazo.
2007. El desempleo en el área rural afecta a 3%
de la población económicamente activa frente a Según datos del INEC, la inflación promedio
7,3% que se registra en el área urbana. Estas anual, en el 2008, fue de 8,39%, que representa un
cifras nacionales esconden desigualdades entre incremento significativo frente al valor de 2,28%
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registrado en 2007. El costo de la canasta básica A pesar de que, en el 2006, las cifras fiscales exhi-
en junio de 2008 fue de US$ 586,84, mientras que bieron un superávit global, en el 2007 y 2008, se
el ingreso familiar mensual fue de US$ 373,34, lo registró un déficit global de US$ 382,2 y US$
que determina una restricción porcentual de 780,1 millones, respectivamente. Esto se debió a
26,3%. Esto evidencia la precaria condición de la baja registrada en los precios del petróleo.
buena parte de la población ecuatoriana para
satisfacer sus necesidades básicas.
3. Políticas y Lineamientos
Política 11.1. Impulsar una economía endógena para el Buen Vivir, sostenible y
territorialmente equilibrada, que propenda a la garantía de derechos y a la
transformación, diversificación y especialización productiva a partir del fomento
a las diversas formas de producción.
BUEN VIVIR
generación de empleo local, la innovación te a la producción nacional, a la población
tecnológica, la producción limpia y la y a la naturaleza.
diversificación productiva. g. Desarrollar una logística eficiente que permi-
c. Fortalecer la producción nacional de softwa- ta mejorar la productividad, calidad, diversi-
PARA EL
re, agroalimentaria, del tejido y del calzado, ficación productiva y distribuir de mejor
bajo parámetros social y ambientalmente manera los ingresos en la cadena de valor.
7. OBJETIVOS NACIONALES
responsables. h. Reconocer la diversidad de actoras y actores
d. Diversificar las formas de producción y económicos e impulsar su participación efec-
prestación de servicios, y sus capacidades de tiva en los espacios de decisión económica.
a. Ampliar y flexibilizar las compras públicas, nivel nacional como en esquemas de inte-
dando prioridad a proveedores asociativos gración regional.
rurales y urbanos, en particular a mujeres y c. Apoyar la producción artesanal de calidad
personas de grupos de atención prioritaria. en todas las ramas, fortaleciendo los talle-
b. Impulsar las pequeñas y medianas unida- res como unidades integrales de trabajo y
des productivas para el fortalecimiento y capacitación, y recuperando saberes y
complementariedad territoriales, tanto a prácticas locales.
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a. Fomentar la pesca artesanal mediante pro- que potencie las capacidades productivas y la
gramas de asociatividad, apoyo tecnológico diversidad de las pequeñas y medianas unida-
y protección de las reservas pesqueras. des, urbanas y rurales, de las comunidades
b. Reconvertir, en casos específicos, unidades campesinas, indígenas, montubias y afroe-
dedicadas al monocultivo exportador hacia cuatorianas.
la producción de alimentos para el mercado e. Impulsar la industria nacional de alimentos,
local, cuando se trate de recuperar vocacio- asegurando la recuperación y la innovación
nes productivas previas o de mejorar los de productos de calidad, inocuos y de alto
ingresos de las y los productores directos. valor nutritivo, el vínculo con la producción
c. Incentivar programas de conservación y agropecuaria y con el consumo local, y mini-
recuperación de productos y semillas tradi- mizando el uso y el desecho de embalajes.
cionales. f. Proteger la producción local de alimentos
d. Fomentar la producción de alimentos sanos y básicos a través de precios de sustenta-
culturalmente apropiados orientados al con- ción, subsidios productivos y mecanismos
sumo interno, mediante un apoyo integral similares.
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BUEN VIVIR
Política 11.7. Promover condiciones adecuadas para el comercio interno e
internacional, considerando especialmente sus interrelaciones con la producción
PARA EL
y con las condiciones de vida.
7. OBJETIVOS NACIONALES
a. Manejar eficiente y transparentemente los b. Aplicar aranceles selectivos, subsidios y
servicios aduaneros para facilitar el comer- otras medidas para regular el comercio en
cio de exportación y de importación. función de los intereses nacionales.
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g. Generar incentivos a las líneas de expor- h. Generar incentivos tributarios a las inno-
tación ambientalmente responsables, que vaciones productivas favorables al ecosis-
generen empleo y valor agregado, y de tema.
modo particular las provenientes de la i. Fortalecer mecanismos para monitorear los
pequeña y mediana producción asociativa recursos pesqueros, regular las capturas y
y del sector artesanal. definir las zonas de actividad pesquera.
a. Impulsar una adecuada distribución y re- Vivir en el corto, mediano y largo plazo.
distribución del ingreso y de la riqueza f. Impulsar acciones intersectoriales que
nacional. aporten al mantenimiento de la estabilidad
b. Asignar recursos presupuestarios a los sectores económica, entendida como el máximo
de la salud, la educación, la educación supe- nivel de producción y empleo sostenibles
rior y la investigación, ciencia, tecnología e en el tiempo.
innovación, de acuerdo a la Constitución. g. Implementar una política tributaria y aran-
c. Incentivar la productividad sistémica, pro- celaria orientada a proteger y promover la
curando crear condiciones de producción producción nacional, la redistribución de la
favorables a la economía endógena para el riqueza, los ingresos y la responsabilidad
Buen Vivir. ambiental.
d. Fortalecer el sector público como uno de h. Fortalecer los mecanismos para un manejo
los actores de la economía, y consolidar sus equilibrado y transparente de las finanzas
capacidades de respuesta frente a situacio- públicas.
nes de crisis y vulnerabilidad. i. Impulsar políticas de alivio presupuestario de
e. Fomentar la inversión pública para potenciar la deuda externa, en aplicación de los resul-
las capacidades y oportunidades, así como tados de las auditorias integrales, especial-
para la economía endógena para el Buen mente en lo relativo a deudas ilegítimas.
BUEN VIVIR
Política 11.13. Promover el ahorro y la inversión nacionales, consolidando el sistema
financiero como servicio de orden público, con un adecuado funcionamiento y
complementariedad entre sector público, privado y popular solidario.
PARA EL
a. Fortalecer la arquitectura financiera del justas para su funcionamiento y un rol
7. OBJETIVOS NACIONALES
sector público para constituir un sólido protagónico en el desarrollo de la econo-
subsector de fomento de la inversión mía popular y solidaria.
social y productiva, que atienda principal- d. Establecer procedimientos para la califi-
mente a las pequeñas y medianas unidades cación previa de la inversión extranjera
económicas, y que sea capaz de proteger a directa en el marco de los lineamientos
la economía de los impactos financieros planteados en los objetivos nacionales
externos. para el Buen Vivir.
b. Generar las normas y entidades de control e. Consolidar mecanismos alternativos de
específicas y diferenciadas que preserven la capitalización de las pequeñas y medianas
seguridad, estabilidad, transparencia y soli- unidades productivas.
dez de los sectores que componen el sistema f. Promover la canalización de las remesas
financiero nacional. hacia la inversión productiva, especial-
c. Crear una arquitectura financiera especí- mente a través del sector financiero
fica y mecanismos de tratamiento prefe- popular y solidario, y con orientación a
rencial para el sector financiero popular y las localidades de origen de las y los tra-
solidario, a fin de asegurar condiciones bajadores que las envían.
339
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g. Asegurar que las entidades y grupos finan- h. Impulsar la creación de instancias de defen-
cieros no mantengan participaciones per- soría de clientes en las entidades del siste-
manentes en empresas ajenas a la actividad ma financiero.
financiera, especialmente en los medios de
comunicación social.
4. Metas
11.1.1. Reducir a 0,72 la concentración de las 11.5.3. Alcanzar el 3,34 en el índice de desarrollo
exportaciones por producto al 2013. de las tecnologías de información y comu-
11.1.2. Obtener un crecimiento de 5% del PIB nicación, al 2013.
Industrial no petrolero en el 2013. 11.5.4. Incrementar a 8,4% la tasa de carga movi-
11.2.1. Incrementar al 45% la participación de lizada al 2013.
las MIPYMES en los montos de compras 11.5.5. Incrementar en 6,5% el transporte aéreo
públicas al 2013. de pasajeros al 2013.
11.2.2. Desconcentrar el mercado de comerciali- 11.6.1. Reducir en 0,06 puntos la concentración de
zación de alimentos al 2013. las exportaciones por exportador al 2013.
11.3.1. Aumentar a 98% la participación de la 11.11.1. Alcanzar el 15,1% de participación del
producción nacional de alimentos respec- turismo en las exportaciones de bienes y
to a la oferta total al 2013. servicios no petroleros al 2013.
11.4.1. Incrementar la producción petrolera 11.12.1. Reducir a la mitad el porcentaje de
(estatal y privada) a 500.5 miles de barri- comercio de importaciones no registrado
les por día al 2013. al 2013.
11.4.2. Alcanzar una producción de derivados de 11.12.2. Reducir a 1% el porcentaje de comercio
hidrocarburos de 71 miles de barriles al de exportaciones no registrado al 2013.
2013 y 176 miles de barriles más al 2014. 11.12.3. Incrementar al 8,1% la participación de la
11.4.3. Incrementar en un 79% la producción inversión con respecto al Producto
minera metálica (oro) en condiciones Interno Bruto nominal en el 2013.
de sustentabilidad de pequeña minería 11.13.1. Llegar al 3% de la inversión extranjera
al 2013. directa respecto al PIB al 2013.
11.4.4. Sustituir en 8 puntos porcentuales la par- 11.13.2. Triplicar el porcentaje de hogares que des-
ticipación de las importaciones de mine- tinaron remesas a actividades productivas
ría no metálica. al 2013.
11.5.1. Disminuir a 5 días el tiempo de desadua- 11.13.3. Aumentar en 69% el volumen de opera-
nización al 2013. ciones de la Banca Pública al 2013.
11.5.2. Disminuir en un 10% el tiempo promedio 11.13.4. Aumentar en 110% el volumen de mon-
de desplazamiento entre ciudades al 2013. tos de la Banca Pública al 2013.
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PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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Objetivo 12:
Construir un Estado democrático para el Buen Vivir
BUEN VIVIR
función de extraer recursos a la población para del proceso de democratización. El reconoci-
transferirlos a las élites privadas, dando lugar a los miento del carácter Plurinacional e intercultu-
llamados “Estados predatorios”. ral del Estado supone un profundo proceso de
reforma institucional que permita viabilizar las
PARA EL
La implementación de la nueva estrategia para el políticas interculturales y de fortalecimiento de
Buen Vivir requiere de un profundo proceso de las nacionalidades y pueblos del Ecuador para el
7. OBJETIVOS NACIONALES
transformación del Estado. Recuperar la soberanía pleno ejercicio de sus derechos colectivos reco-
nacional y lo público, entendido como lo que es nocidos constitucionalmente. Para ello, el reco-
de todos y todas; supone un proceso radical de nocimiento de los territorios ancestrales de las
democratización, una de cuyas aristas es precisa- Nacionalidades y Pueblos del Ecuador y de sus
mente la democratización del propio Estado, formas propias de gobierno, en el marco del pro-
como un proceso de múltiples dimensiones. ceso de constitución de las Circunscripciones
Territoriales Indígenas, Afroecuatorianas y de
La primera dimensión de la democratización del los Pueblos Montubios, constituye un imperati-
Estado implica la recuperación y fortalecimiento vo, ligado a la tercera dimensión del proceso de
de sus capacidades de planificación, regulación, democratización del Estado: la construcción de
control y re-distribución, que desprivaticen al un Estado policéntrico, desconcentrado y des-
Estado y hagan posible que éste represente efecti- centralizado.
vamente el interés público. La reforma institucio-
nal persigue construir un Estado inteligente, Un Estado radicalmente democrático es necesa-
dinámico y estratégico, e implica romper con el riamente un Estado cercano a la ciudadanía, que
referente minimalista de su acción. El fortaleci- se reconoce en su diversidad territorial y cultural.
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Este proceso tiene como sujeto, centro y fin de la Caos institucional e hipertrofia de
acción pública al ser humano. De ahí que la cuar- la estructura orgánica del Estado
ta dimensión del proceso de democratización del Durante el período de ajuste estructural, la prima-
Estado es el impulso a la participación social y ciu- cía del mercado redujo el papel planificador del
dadana en todos los niveles de gobierno. Estado y dio lugar a la proliferación caótica de
entidades públicas sin una clara diferenciación
El Estado es un actor clave del cambio, como un funcional y sin mecanismos de coordinación efec-
garante del funcionamiento adecuado del mer- tiva. Se estableció una estructura fragmentada y
cado y de la corrección de sus tendencias auto- dispersa, donde la ausencia de papeles claros
centradas y monopólicas, y como un actor marcó la tónica. Lejos de una reducción en el
privilegiado para la distribución y provisión número de entidades estatales, como profesaba la
universal de un conjunto de bienes y servicios ortodoxia neoliberal, hubo un crecimiento signifi-
públicos destinados a asegurar el cumplimiento cativo de entidades que duplicaban y superponían
de los derechos fundamentales de las personas. funciones. Éstas establecieron regímenes excep-
La propuesta de reforma institucional del cionales y autárquicos funcionales a intereses pri-
Estado busca que la recuperación de la capaci- vados y corporativos. Al revisar la estructura de la
dad estatal se produzca bajo esquemas de ges- Función Ejecutiva, que se configuró en las dos
tión eficientes, transparentes, descentralizados, últimas décadas, se encuentra evidencia de ello.
desconcentrados y participativos, a fin de con-
seguir mayor coherencia funcional y legitimidad Las deficientes capacidades de coordinación inci-
democrática en sus intervenciones, en miras a dieron en la arbitraria creación y proliferación
cumplir las metas que la población ecuatoriana coyuntural de, al menos, 18 tipos de entidades
se plantea para su Buen Vivir. públicas, frecuentemente autónomas y con baja o
ninguna coordinación con los ministerios y la
Presidencia. Ello les otorgó un amplio margen de
2. Diagnóstico discrecionalidad, mediante un uso instrumental de
la autonomía. Esta estructura debilitó el rol rector
La agenda neoliberal planteada por el Consenso de política pública de los Ministerios Sectoriales,
de Washington, a mediados de los ochenta, tuvo aunando al debilitamiento de la Función Ejecutiva.
como objetivos principales la apertura comer- Así, se llegó a tener 119 consejos, comisiones, fon-
cial, la privatización de las empresas y servicios dos, institutos y otros, además de 16 organismos de
públicos, la desregulación, la flexibilización desarrollo regional y 38 entidades autónomas.
laboral, la apertura de la cuenta de capitales y la
reducción del papel y la presencia del Estado. Para recuperar el Estado, se ha emprendido un
Estas medidas de ajuste estructural generaron un proceso de organización sobre la base de una
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BUEN VIVIR
Fuente: Rediseño de la Función Ejecutiva.
Elaboración: SENPLADES.
PARA EL
Una vez replanteada la estructura del Ejecutivo y Carácter Plurinacional e Intercultural
clarificados los papeles de las diferentes entidades en del Estado ecuatoriano
7. OBJETIVOS NACIONALES
este esquema de gestión, se inició un segundo proce- Con la aprobación de la Constitución de la
so de reformas al interior de los ministerios y secreta- República del Ecuador en el año 2008, el proceso
rías nacionales. Para ello, se homologó la estructura de transformación del Estado conlleva una nueva
funcional básica de todas las carteras de Estado. Los dimensión: la construcción efectiva del carácter
procesos habilitantes contarán con tres coordinacio- plurinacional del Estado, lo que supone un profun-
nes: una general de planificación, una general jurídi- do replanteamiento de las propias estructuras de
ca y una administrativa financiera. Con este proceso, todos los organismos que lo conforman, de modo
se busca superar la lógica discrecional de respuestas que la política pública pueda reflejar coherente-
arbitrarias y coyunturales al surgimiento de nuevas mente la plurinacionalidad, no solamente desde la
problemáticas públicas y a la presión corporativa de perspectiva del reconocimiento de la diversidad
ciertos grupos y fortalecer el rol rector de las carteras cultural, sino además enfrentando el desafío de
de Estado. Se pretende generar una reforma que obli- descolonizar al Estado y la política pública.
gue, a las diversas entidades del Ejecutivo, a ver más
allá de sus agendas propias para que converjan en Para ello, es fundamental el reconocimiento de los
torno a objetivos nacionales, que conlleven la efi- territorios de las nacionalidades y pueblos ances-
ciente prestación de servicios. trales, como espacios de vida, que permiten la
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reproducción de sus habitantes y de sus culturas. cimiento que posibiliten un diálogo efectivo y el
Si bien en la Constitución de 1998, ya se recono- despliegue de un Estado que reconozca la diversi-
cía el carácter pluricultural del Estado ecuatoriano dad y rompa los sesgos coloniales que aún marcan
y se permitía la creación de circunscripciones la vida de la sociedad ecuatoriana.
territoriales indígenas, durante los 10 años de
vigencia de aquella Constitución no se creó nin- Fracaso del modelo de gestión estatal
guna circunscripción territorial debido, entre y del proceso de descentralización:
otras causas, a la falta de una legislación secunda- discrecionalidad y falta de voluntad política
ria que establezca el procedimiento para hacerlo. Con la Constitución de 1998, Ecuador pasó a ser
No obstante, esto no ha significado que los pue- un Estado descentralizado. Entonces se estableció
blos indígenas, afroecuatorianos y montubios la obligación del Estado a actuar a través de for-
hayan dejado de mantener sus culturas y sus for- mas de organización y administración descentrali-
mas propias de organización. zadas y desconcentradas. No obstante, esta
intención no se plasmó en resultados concretos,
La Constitución de 2008 establece un procedi- debido, fundamentalmente, a que la misma norma
miento claro para la creación de circunscripciones constitucional estableció un modelo de descentra-
territoriales, lo que permitirá la construcción de lización “optativo” para los gobiernos seccionales
un Estado efectivamente plurinacional y que con- y “obligatorio” para el Gobierno Central, que
lleva el gran desafío de lograr adecuados mecanis- frenó el proceso de descentralización.
mos de coordinación y articulación entre los
distintos gobiernos territoriales para alcanzar la El reporte general al año 2007, relacionado con el
unidad en la diversidad. Para ello, es imperativo la avance del proceso de descentralización, se ilustra
generación de políticas interculturales de recono- a continuación:
Fuente: SENPLADES-PAD.
Elaboración: SENPLADES-PAD.
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En ninguno de los casos reportados, se generó un tral, que permita la distribución ordenada y
proceso de transferencia de recursos, pese a que el complementaria de competencias. La descon-
mandato constitucional así lo exigía. Los pocos centración ha sido fuertemente discrecional.
avances se debieron, en parte, a la “dependencia No ha permitido desarrollar parámetros míni-
fiscal” de los gobiernos autónomos descentraliza- mos, lo que ha dado lugar a la creación de
dos respecto de las transferencias del Gobierno estructuras ministeriales desconcentradas disí-
Central. Desafortunadamente, persiste aún cierta miles y con nexos institucionales difusos. Por
debilidad institucional, financiera y técnica para esto, se promueve una distribución territorial
que los gobiernos autónomos descentralizados de la acción pública, a través de zonas de pla-
puedan ejercer sus competencias.97 nificación del Ejecutivo. La finalidad es acer-
car el Ejecutivo a la población en los
Por otro lado, ha faltado un proceso sincroni- territorios y fortalecer el sistema nacional de
zado de desconcentración desde el nivel cen- competencias (Mapa 7.12.1.).
BUEN VIVIR
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
97
En materia de distribución de recursos, con la finalidad de acortar las brechas horizontales y verticales de distribución
de recursos financieros entre niveles de Gobierno, la Constitución 2008 establece un mecanismo de asignación de
recursos basado en criterios objetivos de población, necesidades básicas insatisfechas, mejoramiento en la calidad de
vida, esfuerzo fiscal y administrativo y cumplimiento de las metas de los planes de desarrollo nacional y local (Art. 272).
357
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98
Art. 239 y Art. 269, Constitución del Ecuador.
99
Arts. 261, 262, 263 y 264, Constitución del Ecuador.
100
La existencia de competencias privativas no excluye la necesidad de unidades desconcentradas para la prestación de ser-
vicios organizadas en función de las 7 zonas de planificación diseñadas por el gobierno nacional.
101
Un ejemplo de este tipo es el Ministerio de Educación, en el que la prestación de los servicios desciende hasta los
distritos y circuitos administrativos, los que permiten asegurar un servicio educativo vinculado a las necesidades de
la localidad.
358
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BUEN VIVIR
Fuente: SENPLADES
Elaboración: SENPLADES- Subsecretaría de Reforma Democrática del Estado.
PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
Al momento, se han trabajado las matrices de De la ausencia de planificación y
competencias, nuevos modelos de gestión y pérdida de sentido del desarrollo
estructuras orgánicas de todos los ministerios y nacional a la consolidación del
secretarías nacionales, que suman en total 25 car- Sistema Nacional Descentralizado
teras de Estado. de Planificación Participativa
Durante los dos años de gestión del Gobierno
La Constitución de 2008 establece un modelo de Nacional, se ha impulsado el fortalecimiento de la
descentralización regulado a través de la propia planificación nacional. Este constituye uno de los
norma constitucional, la ley y del Sistema puntos relevantes de las disposiciones contenidas
Nacional de Competencias, superando el modelo en la Constitución de la República, que propone un
de descentralización “a la carta” de la Constitución nuevo régimen de desarrollo en el que los procesos
de 1998, que fue un fracaso. De esta manera, se de planificación, sus instrumentos e instituciones
posibilita un proceso de descentralización ordena- juegan un papel importante en su consolidación.
do y progresivo, que asegura la transferencia de
recursos y una adecuada coordinación entre nive- El desafío actual consiste en desarrollar normati-
les de gobierno. va legal, instrumentos y metodologías, así como
359
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fortalecer la institucionalidad del Sistema las instituciones que conforman el sector público
Nacional Descentralizado de Planificación (contratos ocasionales y de servicios profesiona-
Participativa, con el objeto de aumentar la cultu- les) y el empleo de prácticas “clientelares” en el
ra de planificación democrática en el sector públi- servicio público.
co y de promover la formulación de políticas
públicas con enfoque de derechos, la planificación Finalmente, la dispersión normativa en materia
de la inversión pública, la articulación del presu- de recursos humanos y remuneraciones dentro
puesto y la coordinación entre los niveles de los del sector público y la falta de información son
gobiernos autónomos descentralizados. aspectos estructurales que agravan la situación.
Por un lado, la existencia de regímenes jurídicos
Ineficiente manejo del recurso paralelos, en cuanto al manejo de recursos huma-
humano del sector público nos del sector público, genera situaciones de
El ineficiente manejo del recurso humano del sec- desigualdad y un régimen de privilegios que no
tor público, por parte del Estado, se configura, ine- contribuye a la construcción de un servicio
ludiblemente, como el principal obstáculo para público democrático y eficiente.
adoptar un nuevo régimen de desarrollo o un
nuevo modelo de Estado. De allí, la importancia Por otro lado, la ausencia de información oficial
de analizar las principales distorsiones que aquejan sobre el servicio público en Ecuador imposibilita
al sector público en materia de manejo de recursos la elaboración de políticas públicas que eleven, de
humanos y remuneraciones. manera efectiva, los niveles de eficiencia y calidad
en la administración pública.
La falta de profesionalización del servicio público
atañe a problemas estructurales, que demandan Al respecto, se han iniciado acciones orientadas a
estrategias de mediano y largo plazo para superarlos. la superación de la problemática estructural de la
Las principales dificultades derivadas de esta falta gestión pública. Entre ellas:
de profesionalización son la deficiente formación
de las y los servidores en materia de administración • Establecimiento de un nuevo marco norma-
o gestión pública; la inexistencia de escuelas de tivo que regule el servicio público en gene-
Gobierno capaces de formar perfiles para la alta ral y que supere los problemas inherentes al
dirección estatal; la nula articulación de procesos manejo de los recursos humanos y remune-
de capacitación continua al Plan Nacional de raciones en el sector público.
Desarrollo; la poca efectividad del modelo de ges- • Creación del Sistema Nacional de
tión por resultados y, finalmente, una incipiente Información de Servicio Público.
incorporación y uso de herramientas de gobierno • Elaboración de un sistema de evaluación a
electrónico en la administración pública. las y los servidores públicos ecuatorianos.
• Reestructuración del Instituto de Altos
La ausencia de una verdadera carrera administra- Estudios Nacionales (IAEN), con la visión
tiva produce en los servidores públicos una falta de elevar los niveles de formación de las y
de incentivo para permanecer en la carrera, lo los servidores públicos en todos los niveles
que se evidencia en: a) la poca efectividad de los de Gobierno.
concursos de méritos y oposición para ingresar al • Incorporación de la gestión por resultados
sector público y de la evaluación de resultados; en el servicio público.
b) escalas remunerativas diferenciadas dentro del • Creación de la Red Ecuatoriana de
propio sector público, lo que contraviene al prin- Formación y Capacitación de Servidores
cipio de a igual trabajo igual remuneración y Públicos.
rompe con la correspondencia que debe existir
entre estructura administrativa, responsabilida- Politización e ineficiencia de
des y remuneración. Asimismo, se evidencia la las empresas públicas
imposibilidad de las y los servidores públicos para En general, los sectores estratégicos, entre ellos las
acceder a puestos de alta dirección pública, el telecomunicaciones, electricidad e hidrocarburos,
abuso en el empleo de formas de contratación y las respectivas entidades de administración ini-
precarias para realizar labores regulares dentro de ciaron este último período con saldo en contra,
360
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debido, precisamente, a la agenda neoliberal que ponibilidad de insumos entre regionales, equiparar
planteaba, como puntal de la modernización del las potencialidades y homogeneizar las condicio-
Estado, la privatización. Ésta, a pesar de haber sido nes de eficiencia de las empresas de distribución.
inconclusa, marcó la pauta de la decadencia de los El beneficio para la ciudadanía es significativo, ya
servicios públicos. Ante esta problemática, el que la gestión empresarial estará enfocada a mejo-
actual Gobierno ha iniciado acciones estructura- rar los niveles de cobertura, desempeño comercial,
les y ha asumido actividades específicas para la despliegue técnico y de servicios, así como a dis-
superación de los vicios institucionales generados minuir el porcentaje de pérdidas de energía que
en estos sectores. tanto le cuestan al país. Bajo estos mismos pará-
metros, se creó la Corporación Eléctrica del
En primer lugar, se ha propuesto instaurar norma- Ecuador (CELEC), la cual absorbió a la empresa
tivas que fomenten la creación, desarrollo y soste- única de transmisión y a cinco empresas de gene-
nimiento de empresas públicas y que esté abierta ración públicas.104
al desarrollo y asociación con otros emprendi-
mientos públicos, privados, nacionales o extranje- Se generó también, y en articulación con el Plan
ros. La reciente aprobación de la Ley Orgánica de Nacional de Desarrollo 2007-2010, el Plan
Empresas Públicas, contribuirá en este sentido, Maestro de Electrificación 2007-2016, cuya pre-
brindando además seguridad jurídica al sector. misa consiste en garantizar el abastecimiento de la
demanda en las mejores condiciones de seguridad
Asimismo, en el último período, el sector de las y economía y procurar el autoabastecimiento
telecomunicaciones se ha fortalecido gracias a interno de energía eléctrica con la menor afecta-
decisiones prioritarias, como la creación del ción ambiental y social.
Ministerio de Telecomunicaciones y de la
Corporación Nacional de Telecomunicaciones. Con miras a establecer una planificación coheren-
Esta acción estratégica busca el desarrollo descon- te y de metas claras, se formuló el Plan Nacional
centrado y equilibrado de los servicios de teleco- de Conectividad 2008-2010. Su política se enfoca
municaciones, aprovechar las fortalezas técnicas y en promover el acceso a la información y a las
administrativas de Andinatel y de Pacifictel para nuevas tecnologías de información y comunica-
incrementar la gama de sus servicios, renovar la ción, para fortalecer el ejercicio de la ciudadanía,
tecnología con la que cuentan actualmente e el mejoramiento de la calidad de vida y la incor-
BUEN VIVIR
incrementar considerablemente la inversión reali- poración de los ciudadanos a la sociedad de la
zada en el sector.102 información.
Por otro lado, en el sector eléctrico, se creó la En general, se proyecta la continuidad de este tipo
PARA EL
Corporación Nacional de Electricidad (CNEL), de actividades que tiendan a la configuración de
que asumió los plenos derechos y obligaciones sectores estratégicos y servicios públicos eficien-
7. OBJETIVOS NACIONALES
para operar en el sector eléctrico nacional como tes, articulados a las prioridades de planificación
empresa distribuidora de electricidad103. Esta nacionales para la provisión de servicios públicos
estructura permitirá aprovechar al máximo la dis- con calidad en todo el territorio nacional.
102
Según datos de la Superintendencia de Telecomunicaciones, al 31 de marzo de 2009, se registran 1 937 084 abonados
de telefonía fija, 12 037 897 abonados de telefonía móvil y 446 473 cuentas de Internet, para un total estimado de 1
634 828 usuarios. Estas cifras reflejan un crecimiento de 10% en los abonados de telefonía fija y un 32,17% para los abo-
nados de telefonía móvil.
103
Dentro de la CNEL, se aglutinan: Empresa Eléctrica Esmeraldas S.A., Empresa Eléctrica Regional Manabí S.A.,
Empresa Eléctrica Santo Domingo S.A., Empresa Eléctrica Regional Guayas-Los Ríos S.A., Empresa Eléctrica Los Ríos
C.A., Empresa Eléctrica Milagro S.A., Empresa Eléctrica El Oro S.A., Empresa Eléctrica Bolívar S.A. y Empresa
Eléctrica Regional Sucumbíos S.A. Todas ellas funcionan como gerencias regionales de la CNEL.
104
Estas intervenciones estructurales están enmarcadas en el Mandato 15, emitido por la Asamblea Nacional
Constituyente, que, asimismo, dispuso el saneamiento de cuentas entre empresas eléctricas, Petroecuador y el
Ministerio de Finanzas.
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3. Políticas y Lineamientos
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e. Implementar los nuevos modelos de gestión coordinación de las acciones del ejecutivo
desconcentrados y descentralizados de los en los territorios, con el fin de fortalecer el
ministerios sectoriales, que permitan garan- desarrollo territorial local.
tizar la articulación intersectorial y eviten f. Fortalecer institucionalmente los gobiernos
la superposición de funciones entre las car- autónomos descentralizados y los niveles
teras de Estado y entre niveles de gobierno. desconcentrados de la Función Ejecutiva a
f. Difundir y socializar el proceso administra- través del desarrollo de capacidades y poten-
tivo de organización del Ejecutivo en zonas cialidades de talento humano, para el forta-
de planificación e impulsar las instancias de lecimiento del desarrollo territorial local.
BUEN VIVIR
y la diversidad cultural. h. Adecuar la infraestructura física de las ins-
d. Crear mecanismos nacionales de informa- tituciones públicas a nivel nacional y local,
ción sobre el servicio público. con el objeto de que los servidores públicos
e. Implementar planes y programas de for- puedan atender de manera eficiente a la
PARA EL
mación y capacitación de los servidores población.
7. OBJETIVOS NACIONALES
Política 12.5. Promover la gestión de servicios públicos de calidad, oportunos,
continuos y de amplia cobertura y fortalecer los mecanismos de regulación.
363
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a. Impulsar las empresas públicas a nivel miento de metas, así como mecanismos de
nacional y local, con el objeto de admi- transparencia, rendición de cuentas y
nistrar sectores estratégicos, proporcionar reparación ambiental, para precautelar el
servicios públicos y aprovechar responsa- interés público y el cumplimiento de los
blemente el patrimonio natural y los bie- objetivos nacionales.
nes públicos. c. Diseñar modelos de gestión por resultados
b. Establecer un marco normativo de empre- que articulen el accionar de las empresas
sas públicas que confiera herramientas de públicas con la planificación nacional y
gestión eficiente, mecanismos de regula- que incrementen sus niveles de eficiencia,
ción y control técnico y sistemas de segui- calidad y optimización de recursos.
4. Metas
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PARA EL
7. OBJETIVOS NACIONALES
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8 Estrategia
Territorial Nacional
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Las nuevas disposiciones constitucionales recupe- gobiernos autónomos descentralizados, así como
ran y fortalecen el rol de planificación del Estado y desde lineamientos sectoriales específicos.
el territorio. El ejercicio de los derechos del Buen
Vivir es el eje primordial de la acción estatal y se
define a la planificación y la política pública como 8.1. Un nuevo modelo territorial
instrumentos que garantizan su cumplimiento a para alcanzar el Buen Vivir
favor de toda la población. El Plan Nacional para
el Buen Vivir 2009-2013, se fundamenta en este El territorio y la geografía son depositarias de la
mandato constitucional, enfatiza la perspectiva de historia económica, política, social de un país o
propiciar una nueva relación entre el ser humano región, siendo la expresión espacial de los diversos
con la naturaleza y su entorno de vida, en donde el modos de acumulación y distribución de riqueza.
territorio cobra especial relevancia. Desde esta perspectiva, es el territorio donde se
concretizan y plasman las diferentes políticas,
En este contexto, la Estrategia Territorial Nacional tanto públicas como privadas. La lectura de la
está concebida como el conjunto de criterios y ocupación actual del territorio ecuatoriano nos
lineamientos que articulan las políticas públicas a permite entender los procesos de cambio en los
las condiciones y características propias del territo- planos económicos, culturales y políticos. Es a su
rio, que constituyen referentes importantes para la vez la geografía la que ha ido condicionando la
formulación e implementación de políticas secto- localización de infraestructuras, los modos de
riales y territoriales, en concordancia con los obje- transporte, los sistemas de producción agrícola y la
tivos y metas definidas en el Plan y es, ubicación industrial. Si bien en la actualidad las
adicionalmente, un instrumento de coordinación innovaciones tecnológicas logran superar muchas
entre niveles de gobierno que debe ser comple- de estas condicionantes naturales, los asentamien-
371
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y en el ser humano como parte integrante de un con la capacidad de acogida territorial, la satisfac-
sistema complejo. ción intergeneracional de las necesidades humanas
y el respeto a los derechos de la naturaleza.
Varios son los enfoques conceptuales al término
territorio, desde aquellos más simplistas que Por otra parte, “el concepto de región tiene múlti-
enfatizan en las cualidades del espacio geográfi- ples definiciones que han dado lugar a un debate
co, hasta las que incorporan variables sociales, que está lejos de haber acabado, pues periódica-
culturales o normativas y establecen una cons- mente recibe nuevas aportaciones” (Pujadas. Font,
trucción a partir de relaciones de uso, apropia- 1998: 65). Existen varios criterios para abordar una
ción y transformación del espacio físico en división regional, entre los más importantes están:
función de los procesos productivos, del conoci- lo funcional, lo histórico, lo económico, lo natural,
miento, la tecnología, la institucionalidad y la lo político y cada criterio dará lugar a una o varios
cosmovisión de la sociedad. delimitaciones distintas. El concepto de región
funcional se centra en el análisis de las estructuras
La configuración espacial105 y la construcción de y los flujos que caracterizan una porción de espacio
un territorio están relacionadas con la distribu- considerando las relaciones funcionales de polari-
ción geográfica de los objetos que se definen a par- zación, homogeneidad o heterogeneidad de facto-
tir de procesos sociales, históricos y culturales en res y variables específicas, cuyo fin último será la
función de flujos y formas específicas. La concep- mejora en la gestión pública para la solución de los
ción del espacio desde esta perspectiva enfatiza no problemas en el territorio.
sólo en los objetos físicos que se muestran como
elementos del paisaje, sino también incorpora En el caso de Ecuador, el término región ha sido
acciones, relaciones e interconexiones que deter- utilizado históricamente para denominar a las
minan su ubicación en cada momento histórico regiones geográficas que conforman el país: Costa,
(Santos M., 1992). Sierra, Oriente. Actualmente se ha utilizado la
denominación de zonas de planificación a la ins-
Otro enfoque lo describe “como un todo comple- tancia de desconcentración del ejecutivo. Sin
jo-natural, que incluye a la población humana y embargo, la Constitución establece que el país
sus asentamientos; y por otro, es además, el que deberá conformarse en regiones autonómicas en
incorpora las prácticas culturales de los seres un plazo de 8 años, proceso que se encuentra
humanos en comunidad y sociedad” (Coraggio, actualmente en construcción y que significará un
2009:2). Los territorios son zonas socio-históricas nuevo nivel de gobierno.
y culturales diferenciadas, que se van agregando y
se establecen con niveles de organización específi- El análisis del territorio plantea también la
cos y dinámicas territoriales propias. Es decir, lo necesidad de trabajar escalas diferenciadas que
territorial en la actualidad, no debe ser entendido aluden a diferentes ámbitos de interrelación
únicamente como lo físico-espacial, sino como entre sistemas de objetos y sistemas de acciones.
una concreción real de la cultura en interacción Allí se encuentra una gradación que va desde la
con la naturaleza, dicho de otra manera “los pro- relaciones de proximidad que aluden a los ámbi-
cesos socio-naturales se proyectan en ámbitos tos de vida cotidiana hasta las relaciones supra-
territoriales”, generando una serie de relaciones nacionales de interrelación entre Estados que
dinámicas complejas (Coraggio, 2009:13). abarcan flujos económicos, financieros, pobla-
cionales o ecosistémicos.
En esta perspectiva, el territorio tiene una relación
directa con el concepto del Buen Vivir planteado en En esta perspectiva, la Estrategia Territorial
el Plan, pues logra armonizar el concepto de econo- Nacional está planteada a la escala del territorio
mía endógena e inserción estratégica en el mundo, nacional, establece el posicionamiento del
105
El espacio es indivisible y complejo, por ello es necesario reconocer que cualquier categoría de análisis o de acción impli-
ca un nivel de abstracción.
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Ecuador con el mundo y busca transformar el denominado Caranqui. Tras la llegada de los
territorio ecuatoriano con el objeto de lograr Incas y el establecimiento del Kapac Ñan como
una mejor repartición geográfica entre áreas eje articulador del territorio se conformaron asen-
urbanas y rurales, que permitan el avance equi- tamientos, organizados en función de ayllus y
librado y sostenible de los asentamientos llactas con un manejo de diversos pisos ecológicos
humanos en el territorio. Además, diseña e intercambios regionales para el abastecimiento
lineamientos de política pública para la gestión de productos. Se conformó un sistema jerarquizado
y planificación del territorio ecuatoriano, cuyo desde el Cuzco hacia Quito pasando por Cuenca
objeto es lograr una mejor coordinación de y relacionando lo que actualmente son las capi-
acciones sectoriales y busca un adecuado nivel tales provinciales, cada uno de estos asentamien-
de complementariedad y retroalimentación tos cumplía funciones diferentes, eran utilizados
entre niveles de gobierno. como tambos, yanaconas o mitimaes. Los españo-
les fundan ciudades sobre estas estructuras incai-
Para ello, es necesario planificar de manera téc- cas y preincaicas.
nica, estratégica y participativa. Mediante un
proceso continuo, coordinado, concurrente, El sistema de dominación, instaurado por los espa-
complementario y subsidiario, siempre enfocado ñoles, incluyó la apropiación de territorios por
a generar capacidades locales, entendiendo que parte de colonos y el desplazamiento de poblacio-
la coexistencia de varias culturas nos plantea nes indígenas configuró la ocupación del territorio
visiones y aproximaciones diferentes para solu- en los valles centrales de la Sierra, a través del sis-
cionar problemas similares. Sólo esto permitirá tema de haciendas y obrajes, mientras que en el
una descentralización ordenada y una gestión sur de la Sierra y en la Amazonía la ocupación del
equitativa, inclusiva y sustentable que favorezca territorio giró en torno a los sistemas de explota-
la estabilidad económica, la prevención, la trans- ción minera denominado mitas.
parencia, la solidaridad y la corresponsabilidad.
En el siglo XVIII se estableció un naciente siste-
ma fluvial, para el intercambio de productos agrí-
8.2. Configuración del territorio colas y de comercio regional que conectaba el
ecuatoriano a lo largo de puerto de Guayaquil con otras poblaciones de la
la historia costa. Esto permitió la consolidación de asenta-
mientos en la cuenca alta y baja del río Guayas.
El territorio ecuatoriano se ha conformado a par- De esta manera se sentaron las bases territoriales
tir de relaciones económico-productivas a lo para el desarrollo del modelo agro- exportador
largo de la historia. El cambio en el modelo de republicano.
desarrollo que diseña este Plan, supone indiscuti-
blemente un cambio en la estructura territorial 8.2.1. El modelo territorial republicano
que permita mejorar las inequidades existentes y Ecuador ha sido un país primario-exportador
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El modelo de acumulación expandió con el tiem- costa gracias a las nuevas interconexiones produ-
po las brechas entre territorios ricos y territorios cidas por la llegada del ferrocarril se desarrollaron
pobres. Estructuralmente, ésto explicaba la gene- los asentamientos de Santa Elena, Milagro, El
ración de riqueza como un proceso desigual tanto Triunfo, Santa Rosa, Arenillas y Piedras eviden-
social como territorialmente: la riqueza de unos se ciando el crecimiento de la trama urbana, así tam-
lograba con la pobreza de otros. Este proceso se bién aparecieron algunos asentamientos en la
tradujo en infraestructuras que priorizaron las costa norte vinculadas a la agro-exportación y el
zonas extractivas orientadas hacia los grandes comercio como Quinindé y Santo Domingo. La
mercados mundiales antes que las redes internas vialidad dada por caminos de herradura, en la
del país. El esquema de conectividad, de ese Sierra, canales de transporte fluvial en la Costa
modo, profundizó el crecimiento desigual de las vinculadas con la explotación agrícola, vías férreas,
regiones. Entre los años 1980 y 1990 se agudizó la se consolidó con los proyectos de traspaso de cordi-
situación gracias a la agenda neoliberal. Así, se llera planteados en la época de García Moreno.
consolidó el bicentralismo de Quito y Guayaquil
(Verdesoto, 2001) y, junto con él, un modelo Luego de estos períodos entre 1912-1925 se produjo
degenerativo de asimetría en los territorios. un período higienista, en el cual se generaron proce-
sos de construcción de la nación, de la mano de un
La etapa republicana se caracterizó por períodos mejoramiento de vías de comunicación en los Andes
económicos agro-exportadores enmarcados en centrales y septentrionales uniendo a través de vías
ciertos productos (cacao, café, banano) hacia la carrozables al Ecuador con el sur de Colombia y se
década de los 70 la extracción petrolera, fue concluyó la construcción del ferrocarril hasta Ibarra,
determinante para la consolidación del Estado lo cual aportó al desarrollo de la sierra central, con-
Nacional. solidando a Ambato en el gran mercado nacional e
iniciando en el país en el desarrollo y consolidación
La agro-exportación del cacao fue el motor de la del sistema financiero y bancario.
economía de la nueva república, permitió la con-
solidación de la red fluvial que se encontraba en Entre 1926-1931, bajo el gobierno de Isidro Ayora
desarrollo desde el siglo XVIII; y el crecimiento de creció la red urbana de ciudades, Quito,
los asentamientos de Bahía, Manta, Machalilla, Guayaquil superaron los 100.000 habitantes;
Manglaralto, Machala, Puerto Bolívar. Aparte de Cuenca, Riobamba y Ambato los 20.000. Se con-
los asentamientos vinculados al cacao, en el norte solidó la red de electrificación nacional, llegando
del país se consolidó Tulcán, como un eje comer- a 14 ciudades intermedias, en el marco del proce-
cial fronterizo; mientras Tena y el Puyo crecieron so de industrialización entre 1929 y 1939.
en la Amazonía.
Las ciudades de la Costa, cuyo desarrollo inicial fue
El Estado gamonal clerical instaurado por García impulsado por la llegada del ferrocarril se fueron
Moreno entre 1861-1875 se caracterizó por una vinculando a las actividades agro-exportadoras. En
ascensión rápida de la jerarquía urbana, con dos las ciudades de Quinindé y Santo Domingo, se cons-
ciudades grandes Quito y Guayaquil. Cuenca y truyeron dos importantes ingenios azucareros, todo
Riobamba, se consolidaron como ciudades inter- esto fue posible por el mejoramiento de la vialidad
medias de importancia en la Sierra. La vialidad que pasó de ser de herradura a ser carrozable y los
consistía en caminos de herradura, canales de canales de transporte fluvial que permitieron una
transporte fluvial en la Costa vinculados con la mejor logística de los productos de exportación. En
explotación agrícola, vías férreas y proyectos de Zaruma, se iniciaron los primeros proyectos de
traspaso de la cordillera en tren. explotación de polimetálicos y en la Península de
Santa Elena, las primeras exploraciones petroleras.
Eloy Alfaro instauró el modelo de Estado Laico Hacia los años 1940, se establecen zonas de explota-
Liberal entre 1895-1912. A fines del siglo XIX el ción bananera en la costa, sentándose las bases para
desarrollo del sistema de ferrocarril relacionado al la consolidación final del aparato estatal nacional.
comercio cacaotero y a la búsqueda del estableci-
miento de un sistema nacional integrador contri- En 1942 en el marco de la Segunda Guerra
buyó al desarrollo de nuevos territorios. Así, en la Mundial, Ecuador se convirtió en el mayor
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exportador de balsa del mundo, el caucho repre- Esta conformación de los asentamientos, fue de la
sentó un monto importante en las exportaciones. mano con la división político administrativa del
El Tratado de Río de Janeiro significó la pérdida Ecuador, hacia finales del siglo XIX, el país ya
de una parte importante de nuestro territorio. En contaba con 15 provincias, 10 serranas y 5 coste-
este marco, se inició un primer proceso de reforma ñas, las amazónicas fueron fundadas en el siglo XX,
agraria, que empezó en 1948 con la finalidad de algunas muy recientemente. Si bien la fundación
colonizar zonas agrícolas de la provincia de El Oro de muchas de estas provincias no correspondió a
que fueron invadidas por el Perú en 1941. una dinámica demográfica, su establecimiento se
fundamentó en el modelo de aprovechamiento de
Con el Gobierno de Guillermo Rodríguez Lara se la riqueza y en los cacicazgos regionales que se fue-
implanta un nuevo modelo de Estado Centralista, ron estableciendo. Es hacia la segunda mitad del
durante este período se consolidaron los asenta- siglo XX que el ritmo del crecimiento aumenta,
mientos humanos del país en función del boom entre 1950 y 2001 los ecuatorianos se cuadruplican
bananero en un primer momento y del boom en número aunque con marcadas diferencias regio-
petrolero en un segundo momento. Entre los años nales. (León, J., 2009)
60 y 70, el modelo territorial se caracterizó por el
éxodo de población del campo a la ciudad, suma- En suma, la red de asentamientos humanos del
do a la colonización de zonas pioneras, esto últi- Ecuador responde a su evolución histórica y a los
mo producto de la ley de reforma agraria de 1974. modelos de desarrollo de su devenir histórico, en
La sequía azotó al sur del país durante varias déca- función a las diferentes formas de apropiación de
das, sin embargo, el auge económico que generó la riqueza, así tenemos claramente marcadas las
la renta petrolera, neutralizó sus impactos. Como etapas de la agro-exportación de cacao, posterior-
resultado de la aplicación del modelo se produjo mente la época bananera, luego un primer proce-
la consolidación de la red urbana, de la red de so de industrialización y, finalmente, una etapa de
energía eléctrica, la cual apoyó a la naciente explotación petrolera. El poblamiento de su terri-
industria. Se consolidaron como centros de colo- torio, ha ido evolucionando y conformando una
nización en la Amazonía Tena, Puyo, Macas, estructura nacional concentrada y poco uniforme,
General Plaza y Zamora. gracias a la influencia de varios factores, siendo los
principales los económico-productivos, las infra-
Gracias al establecimiento de grandes zonas de estructuras, los servicios y las redes viales.
explotación bananera y zonas de concesiones
petroleras, se consolidaron los puertos de El desafío actual, es reconformar una estructura
Esmeraldas, Manta, Guayaquil y Puerto Bolívar de estos asentamientos más equitativa, entendida
mientras que en la Amazonía se establecieron ésta como un desarrollo policéntrico del país y
campamentos petroleros en Lago Agrio, una mejora en los servicios básicos y de conecti-
Shushufindi, El Sacha, El Auca y Salinas. La via- vidad, posicionar encadenamientos productivos e
lidad conformada por ejes transversales y longi- industrializar ciertos territorios con diferentes
106
Esta sección está sustentada en varias publicaciones de Jean Paul Deler en las que se difundió una interpretación del
funcionamiento territorial del Ecuador. Esta lectura permite clarificar el sistema territorial nacional y avanzar hacia una
interpretación de sus elementos estructurales.
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desde el punto de vista de la composición étnica, netamente amplificado por la evolución histórica
de los comportamientos demográficos, de la evo- específica de Guayaquil y Quito, dos ciudades al
lución de las relaciones sociales, de la génesis de mismo tiempo diferentes, antagónicas y comple-
las estructuras y dinámicas económicas. mentarias, por un lado Guayaquil, la metrópoli o
puerto, ciudad tropical y costeña, polo meridional
Esta oposición - yuxtaposición no implica una del país, centro económico dinámico y por el otro
separación, aunque las cordilleras constituyen un Quito, metrópoli continental, ciudad andina, polo
obstáculo apremiante. La movilidad de las pobla- septentrional, centro político y económico.
ciones y el desarrollo de una sociedad nacional
inducen transferencias y cambios. Esta bipolaridad o bicefalia a escala del territorio
nacional, se manifiesta por relaciones disimétricas,
Entrando al análisis comparativo de las regiones por desequilibrios opuestos que pueden compen-
tenemos que la región Costa ocupa una mejor situa- sarse en forma parcial. Implica el establecimiento y
ción en el marco de la economía nacional fruto de la consolidación permanente en una conexión
dos ciclos agro-exportadores importante, mientras interurbana, a través del desenvolvimiento de un
que la región del Oriente tiene la peor situación a eje privilegiado cuyas modalidades técnicas fueron
pesar de ser generadora de riqueza, a través de la históricamente variables, con el desarrollo de
explotación petrolera, esta condición está dada por etapa y asentamientos intermediarios.
el cierre oriental, el obstáculo andino y la mala dis-
tribución de la riqueza generada en la región. Entre las dos grandes ciudades del país se ha for-
mado un área con mayores densidades poblaciona-
Complementariamente a la división geográfica, les y niveles más altos de conectividad debido a la
en el país se han consolidado dos ejes principal- convergencia entre las zonas de influencia de
mente norte-sur: la franja costera, que incluye ciu- ambas metrópolis, en conjunto a la zona de impac-
dades porteñas Guayaquil, Manta, Puerto Bolívar to del eje de conexión Quito-Guayaquil. Fuera de
y Esmeraldas; y, la Panamericana con las ciudades este centro se reconoce un conjunto de centros
Quito, Ibarra, Ambato, Cuenca y otras. urbanos más pequeños, pero a menudo muy pobla-
dos, los cuales se encuentran en el radio de
Ambos ejes constituidos por nodos de desarrollo influencia de Quito, de Guayaquil y, en algunos
(grupos o redes de ciudades) y por infraestructura casos, de las dos. Hacia los extremos, se encuen-
de transporte. En el caso de la franja costanera tran las márgenes selváticas y las zonas fronterizas
vinculados a la producción agrícola, sobre todo poco pobladas. Se evidencia una tendencia a la
aquella de exportación y a los puertos de salida, gravitación de los centros urbanos de segundo
puesto que el desarrollo de estas poblaciones siem- nivel en torno a los dos polos metropolitanos.
pre estuvo ligado a migraciones para trabajar en la
producción cacaotera y posteriormente bananera. 8.2.3. Hacia la reconfiguración del
El caso del eje de la panamericana obedece a una territorio nacional
articulación del territorio previa a la conquista El impulso a una transformación de la estructu-
española que no se perdió a través del tiempo y ra del territorio nacional requiere que las políti-
constituye el eje vinculante del territorio nacional cas públicas se articulen con las condiciones y
de la serranía y del país con sus vecinos. características propias de los territorios.
Además, busca promover sinergias inter- e intra-
A lo largo de la historia dos ciudades se han desa- regionales y sistemas red, formados por grupos
rrollado con mayor dinámica que el resto del país urbanos, que favorezcan el desarrollo endógeno
– Quito y Guayaquil. Cada una con su identidad del país. Los territorios deben ser entendidos
propia: Quito la ciudad capital y centro político, y con funciones específicas y articularse de mane-
Guayaquil ciudad porteña internacional y motor ra complementaria, sin distinciones entre lo
económico. Juntas representan cerca del 30 % de urbano y lo rural, sino con políticas específicas
la población. que promuevan la igualdad de oportunidades,
asegurando el acceso equitativo a servicios bási-
Su origen radica en la proyección hacia el litoral cos, salud, educación, nutrición, hábitat digno,
de la metrópoli interior; el fenómeno ha sido entre otros.
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Se pretende rebasar concepciones planas que pectiva, la estrategia territorial se plantea desde
propugnan la competencia y no la complementa- siete temáticas:
riedad, que pretenden hablar de territorios gana-
dores, sin comprender que no deberían existir fig. 1. Propiciar y fortalecer una estructura
territorios perdedores. La óptica relacional que nacional policéntrica, articulada y com-
adopta una estrategia territorial nacional vislum- plementaria de asentamientos humanos.
bra las estrechas vinculaciones entre todos los fig. 2. Impulsar el Buen Vivir en los territorios
territorios. Va más allá de supuestas confronta- rurales y la soberanía alimentaria.
ciones espaciales. No enfrenta, por ejemplo, al fig. 3. Jerarquizar y hacer eficientes la infraes-
espacio urbano con el rural; más bien se concen- tructura para la movilidad, la conectivi-
tra en cómo potenciar relaciones de beneficio dad y la energía.
mutuo, siempre anteponiendo el Buen Vivir de fig. 4. Garantizar la sustentabilidad del patri-
sus poblaciones. monio natural mediante el uso racional
y responsable de los recursos naturales
A través de criterios y lineamientos específicos, renovables y no renovables.
la estrategia territorial construye referentes tanto fig. 5. Potenciar la diversidad y el patrimonio
para las políticas sectoriales como para las ins- cultural.
tancias públicas de todos los niveles. Estos crite- fig. 6. Fomentar la inserción estratégica y
rios y lineamientos han sido concebidos en soberana en el mundo y la integración
concordancia con la Constitución y los objetivos latinoamericana.
del PNBV y permiten encaminar las acciones fig. 7. Consolidar un modelo de gestión des-
públicas hacia la consecución de resultados terri- centralizado y desconcentrado con base
toriales de impacto. Sin embargo, el carácter en la planificación articulada y la ges-
dinámico de la planificación requiere de una tión participativa del territorio.
constante retroalimentación en función de infor-
mación107 y procesos participativos de planifica- A través de estas temáticas, se aporta a la conse-
ción y gestión territorial. cución de los objetivos para el Buen Vivir y de la
estrategia de acumulación y re-distribución en el
Cabe remarcar que construir un país territorial- largo plazo. Ello supone reforzar las zonas estructu-
mente equitativo, seguro, sustentable con una ges- ralmente más débiles, fortaleciendo los vínculos
tión eficaz y un acceso universal y eficiente a de éstas con las demás zonas del país, repotenciar
servicios sólo será posible a partir de una optimi- las capacidades del Estado para planificar su terri-
zación de las inversiones acompañada de reformas torio y concretar las aspiraciones concentradas en
político-administrativas acordes. Bajo esta pers- un modelo territorial deseado.
107
Durante 2010 se realizarán en Ecuador el Censo de Población y Vivienda, el Censo Económico así como también la
generación de información cartográfica de vital importancia para la planificación territorial.
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Fuente: SENPLADES.
Elaboración: SENPLADES.
8.3. Propiciar y fortalecer una término, debe ser concebida como un grupo de ciu-
dades o unidades urbanas de diferente tamaño, com-
estructura nacional policéntrica,
plementarias entre sí, que comparten una o varias
articulada y complementaria actividades económico-productivas y que deben
de asentamientos humanos lograr una cohesión social, económica y territorial
siguiendo los principios para el Buen Vivir.
La consolidación de una estructura nacional poli-
céntrica debe ser entendida como la distribución El impulso a una estructura nacional de este tipo
equilibrada de las actividades humanas en el territo- requiere de un fortalecimiento al sistema de asen-
rio (CE, 2004). La estructuración de una red de ciu- tamientos humanos, privilegiando el carácter
dades, haciendo énfasis en el carácter plural del policéntrico, articulado y complementario entre sí
108
Los mapas que se presentan a todo lo largo de la Estrategia Territorial Nacional son indicativos, se ha utilizado una
visualización gráfica en base a coremas para la representación del territorio nacional, serán la planificación sectorial y
los planes de ordenamiento y desarrollo territorial que formularán cartografía más precisa de cada aspecto de su compe-
tencia. Para mayor información ver la nota metodológica incluida en anexo.
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que: garantice los derechos y redunde en la inte- alternativas de política pública diferentes en busca
gración de servicios con criterios de universalidad de una garantía de derechos que cubra todo el terri-
y solidaridad; promueva las actividades y encade- torio nacional de manera subsidiaria.
namientos productivos; que tenga la capacidad de
controlar y moderar el crecimiento en base a las Superando la lectura tradicional de la bipolaridad
capacidades ambientales del entorno y que pro- Quito-Guayaquil y de una serie de “ciudades
muevan el manejo factible de los desechos y ele- intermedias” más pequeñas en términos de peso
mentos contaminantes; así como la generación de poblacional, la distribución demográfica del país
investigación, ciencia y tecnología en función de evidencia la existencia de grupos de ciudades con-
las necesidades específicas de los territorios. tiguas o áreas conglomeradas donde se dan fuertes
relaciones sociales, culturales y económicas que
El territorio nacional ha experimentado un rápido permiten identificar un Ecuador menos polarizado
proceso de urbanización en las últimas décadas sin con una tendencia clara y natural a conformarse
un adecuado acompañamiento en la prestación de de manera policéntrica.
servicios públicos que garanticen entornos de vida y
de trabajo adecuados. La configuración del país ha En virtud de estas características del territorio
dado paso a un sistema urbano denso con asenta- nacional, a partir de las categorías de rango de
mientos en red (grupos o nodos urbanos) que com- tamaño y proximidad, se identifican cuatro catego-
prenden los diferentes poblados, ciudades contiguas rías de grupos urbanos a fin de mejorar la distribu-
y áreas conglomeradas que muestran una serie de ción de servicios e impulsar las sinergias necesarias
desequilibrios territoriales. Por otro lado, existen más allá de los límites administrativos que en oca-
una serie de zonas con limitaciones derivadas de sus siones restringen la acción pública. La generación
características geográficas, áreas periféricas con de esta tipología no excluye la posibilidad de servi-
serios problemas de accesibilidad y territorios disper- cios adicionales para cada grupo urbano, sin
sos rurales; todos ellos con fuertes problemas de pre- embargo, delimita también una base sobre la cual
carización y pobreza, este tipo de zonas, requieren deben garantizarse los servicios y la infraestructura.
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Si bien es cierto que esta conformación no parte grupos poblacionales demandan una aten-
de la división político-administrativa, es un ejerci- ción intensiva o itinerante para restaurar y
cio imprescindible para que las poblaciones del promover el acceso a mecanismos de garan-
Ecuador se miren y se reconozcan entre sí más allá tía de derechos.
de sus límites administrativos. De esta manera se • La dotación y mejoramiento de servicios
logrará trascender lo político administrativo para básicos tales como agua potable, alcantari-
generar propuestas mancomunadas que transfor- llado -con su respectivo sistema de trata-
men el esquema territorial actual. Esta visión sin miento de aguas- y manejo de los residuos
duda, exige una colaboración voluntaria de las sólidos, enfatizando en las zonas margina-
autoridades locales para fomentar la capacidad de les de las áreas urbanas y en áreas rurales
todo el grupo urbano en beneficio de todas las par- consolidadas. Para las áreas rurales disper-
tes. Por su parte, el Estado central ha establecido sas será necesario estudiar soluciones
una serie de intervenciones estratégicas, que per- alternativas que permitan una mejora de
mitan coadyuvar a la reducción de la brecha urba- los servicios.
no-rural y a la universalización del acceso a La planificación de los grupos urbanos debe bus-
servicios básicos eficientes en salud, educación, car articular funciones entre ellos, complemen-
saneamiento, vivienda y empleo. tar proyectos y gestionar infraestructuras y
equipamientos especializados para lograr una
8.3.1. Garantía de derechos y prestación mejora en las capacidades de sus territorios. Por
de servicios básicos otra parte, los gobiernos autónomos descentrali-
La garantía de derechos es un elemento sustancial zados deberán prever reservas de suelo para equi-
a lo largo del Plan. El sistema de asentamientos pamientos de salud, educación y áreas verdes
humanos policéntrico, articulado y complementa- recreativas de acuerdo a las necesidades existen-
rio apoya al mejoramiento de la cobertura de ser- tes en su territorio.
vicios básicos a fin de impulsar el acceso universal
de la población a los mismos. En este ámbito tene- Cada tipo de red de asentamientos humanos o
mos dos niveles: grupo urbano tiene requerimientos particulares
que le permiten potenciar sus funciones en el
• La ampliación progresiva de la cobertura de contexto nacional. El cuadro que se muestra a
servicios como salud y educación o meca- continuación resume las articulaciones necesarias
nismos de protección social, los cuales se para reforzar para cada tipo de grupo urbano en
organizan a través de circuitos o distritos de función de proyecciones de población hacia el
cobertura nacional, considerando además año 2025 en donde se identifican los requeri-
los requerimientos de atención especializa- mientos básicos de equipamiento. El objetivo es
da y concatenación jerárquica entre unida- articular las capacidades nacionales desde una
des y prestaciones, de acuerdo a los grupos visión que potencia la complementariedad, para
urbanos establecidos. Además, se requiere lo cual se plantea una distribución selectiva de
la identificación de áreas en donde dada la infraestructuras, procurando equilibrar las inter-
brecha histórica y la exclusión de ciertos venciones en el territorio.
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Para que este modelo pueda prosperar se requiere 8.4.2. La diversificación de la producción
de un contexto de soporte básico al desarrollo y el agroalimentaria: soberana, sana,
Buen Vivir en los territorios rurales que tiene que eficiente
ver con: la democratización de los medios de pro- La producción primaria o rural deberá considerar
ducción, en particular el acceso a tierra, agua, cré- tres principales mercados, en el siguiente orden: el
dito y conocimientos; la promoción de cadenas consumo interno que permita garantizar la sobera-
cortas, la diversificación de la producción; la aso- nía alimentaria, la producción para la industria
ciatividad; la disponibilidad de infraestructura de nacional con miras a encadenamiento producti-
movilidad adecuados, entre otros. Por otra parte, vos, generación de empleo y valor agregado a la
es necesario mejorar los servicios básicos de los producción, y la exportación considerando la
asentamientos rurales y crear incentivos hacia inserción inteligente y soberana en el mundo
actividades comerciales y del sector terciario en mediante la ubicación de mercados alternativos
las poblaciones rurales. Cada territorio rural de de productos y destinos.
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determinado, estos desplazamientos son realizados homogénea con diferentes jerarquías a lo largo de
en diferentes modos de transporte: terrestre, su extensión. La velocidad promedio de su recorri-
aéreo, fluvial, marítimo. Es necesario diferenciar do es de 60 km/h.
entre movilidad que se refiere a todo el colectivo
de personas y objetos móviles, mientras que el La estrategia territorial nacional caracteriza a este
“transporte” sólo considera traslados de tipo mecá- eje vertebral como estructurante de nivel nacio-
nico, olvidando el componente social y volitivo, nal e internacional, pues conecta al país con
que es el deseo y la voluntad de trasladarse en Colombia hacia el norte y con Perú hacia el sur.
óptimas condiciones. En la actualidad, se habla de Dicha caracterización implica una estandariza-
movilidad sustentable como la satisfacción en ción de las características básicas de la vía, inclu-
tiempo y costos razonables de los desplazamientos yendo la velocidad de diseño, el tipo de acceso
requeridos minimizando los efectos negativos en directo, los tipos de cruces, etc.
el entorno y mejorando la calidad de vida de las
personas. La movilidad sustentable en el Ecuador En un segundo nivel, se considera una serie de enla-
requiere de un mayor y más eficiente flujo interno ces horizontales o corredores longitudinales. Ellos
y externo de bienes y personas. Para lograr este vinculan a los nodos de estructuración nacional,
objetivo se requiere un enfoque de movilidad además de conectarse con el eje vertebral. Las vías
intermodal y multimodal. de este nivel aportan al desarrollo industrial y a la
promoción de encadenamientos productivos,
La gestión de la movilidad supone ante todo el sumando al modelo de desarrollo endógeno.
análisis de la situación actual del transporte de
mercancías y pasajeros basado en la demanda y el Un tercer nivel, finalmente, completa la red vial
destino, así como una serie de herramientas desti- del país. Este nivel forma circuitos cortos en el sis-
nadas a apoyar y fomentar un cambio de actitud y tema jerárquico de corredores, complementando
de comportamiento de los componentes de la al segundo y primer nivel. De ese modo se genera
movilidad que conduzca a modos de transporte un sistema nacional articulado y jerarquizado.
sostenibles. Adicionalmente a esto, es importante
contemplar el factor de riesgos en cuanto a la Para obtener una visión integral del sistema vial es
infraestructura para la movilidad, considerando necesario entender las infraestructuras fundamen-
además que el Ecuador es un territorio que presen- tales que la componen, por un lado están los puer-
ta una alta concentración de amenazas ambienta- tos y aeropuertos y por otro están los puentes y
les (fallas geológicas, alto vulcanismo, el terminales terrestres, a esto debe añadirse el frag-
fenómeno de El Niño) que generan una vulnera- mentado transporte ferroviario, relegado al olvido
bilidad de la población y una restricción de los flu- por muchos años, que requiere una rehabilitación
jos de bienes y personas ante dichos eventos. integral como medio de transporte de pasajeros y
como medio para impulsar la estrategia de desarro-
La infraestructura es el soporte físico para que se llo turístico del país.
realicen las actividades productivas y la organiza-
ción del sistema de asentamientos. La interven- Los puertos son muy importantes para el comercio
ción en las mismas se identifica con la capacidad exterior y la comunicación con áreas peninsulares
de un país o región para estructurar y establecer del país. Hay cuatro puertos localizados estratégi-
un modelo económico-territorial propio y dife- camente a lo largo de la Costa que funcionan y
renciado. La infraestructura está constituida por manejan volúmenes de carga distintos, esto son:
todo el capital fijo, o capital público y privado Puerto Esmeraldas, Puerto de Manta, Puerto de
fijo, que permite el amplio intercambio de bienes Guayaquil, Puerto Bolívar en Machala. Esto se
y servicios así como la movilidad de los medios complementa con una importante red de puertos
de producción. artesanales de importancia estratégica para el
comercio pesquero nacional.
La red vial del Ecuador es amplia en cobertura; sin
embargo, la falta de jerarquización hace que el En el sector del transporte aéreo hay debilidades
mapa vial sea fragmentado e ineficiente. La en la aplicación y control del cumplimiento de
Panamericana, es el corredor central del país. normas nacionales e internacionales en lo relacio-
Desafortunadamente, es una infraestructura poco nado con la navegación aérea, el funcionamiento
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Fuente: Energía eléctrica (Plan de expansión del sector eléctrico-MEER y Transelectric 2008), Conectividad-fibra óptica
(Corp. Nac. Telecomunicaciones, Fondo Solidaridad, 2009), Vialidad (MTOP, 2008), Puertos (Dig. Mer, 2005; IGM, 2003),
Aeropuertos (DAC, 2003).
Elaboración: SENPLADES.
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8.6.1. Biodiversidad terrestre y marina la cobertura natural cuyo reto es mirarlo como un
El Ecuador es uno de los 17 países megadiversos activo económico con potencial para dinamizar al
del mundo, es el lugar con mayor concentración país, para lo cual se requiere invertir en conoci-
de especies, albergando entre un 5 y 10% de la miento, tecnología y manejo adecuado.
biodiversidad del planeta. En la actualidad, más de
la mitad de la superficie nacional tiene cobertura Los ecosistemas terrestres continentales que
natural109. El país cuenta con el Archipiélago de actualmente no se encuentran representados en el
Galápagos, el cual es un laboratorio viviente de la PANE se localizan de manera especial en la Costa,
evolución de las especies, y con la Amazonía, la los Andes Australes y la Amazonía Sur (TNC,
cual es una reserva natural mundial, con un patri- 2007). Las áreas de prioridad marina son: los siste-
monio natural y ecológico sin comparación a mas submareales de San Lorenzo; los fondos duros
nivel mundial en términos de biodiversidad. Sin submareales en Galera-Muisne; los sistemas cora-
embargo, la conservación y la valorización e inser- linos y fondos rocosos de la Isla de la Plata, la zona
ción activa de esta riqueza no se ha visto reflejada marina del Parque Nacional Machalilla con sus
en su verdadera magnitud. arrecifes coralinos y fondos rocosos y; Santa Elena
con sus recursos intermareales, submareales roco-
A pesar de la existencia de ciertas áreas que sos y de aguas profundas (TNC, 2007).
actualmente gozan de categorías de conservación,
al ser parte del Patrimonio de Áreas Naturales del También es indispensable considerar a aquellos
Estado (PANE), es deber del Estado conservar ecosistemas frágiles, que por sus funciones, sensi-
“todas” las áreas naturales (terrestres y marinas) bilidad y alto grado de amenaza deben ser tratados
que aún existen en el territorio nacional, y no úni- de una manera especial. Estos ecosistemas son
camente las que se encuentran delimitadas por el principalmente los manglares y los páramos. Los
PANE, ya que de los procesos ecológicos de las primeros, aparte de ser el hábitat de una gran
áreas naturales depende el equilibrio de la natura- diversidad de especies y cumplir funciones de
leza, tanto de la vida humana como del resto de barreras naturales contra inundaciones, son ame-
seres vivos. nazados por la construcción de camaroneras,
mientras que los segundos, indispensables para la
La Constitución reconoce los derechos de la natu- reserva de agua dulce, son amenazados por el cre-
raleza, como un elemento indispensable, que debe cimiento acelerado de la frontera agrícola, la con-
ser respetado para alcanzar el Buen Vivir (sumak taminación y la quema, por lo que la necesidad de
kawsay). La visión capitalista de los países indus- protegerlos es importante.
trializados de relegar a la naturaleza a espacios
limitados arbitrariamente no puede ser asumida En el caso de la Amazonía, la zona centro-norte se
por el Ecuador, donde la situación es diferente, y ha visto influenciada por la explotación petrolera y
el 52% del territorio nacional posee una cobertu- la infraestructura vial asociada, lo que ha ocasiona-
ra vegetal natural importante, una nueva visión do cambios ambientales y pérdida de biodiversidad
109
“Las áreas de cobertura de vegetación natural constituyen el 52% del territorio ecuatoriano de los cuales un 17% están
conformados por el “Patrimonio de Áreas Naturales del Estado” (PANE) conformado por el sistema nacional de áreas
protegidas y bloques protectores. Adicionalmente a ello, se suman las áreas de protección marina 1.164 km2 y 47.098,58
km2 de protección del Archipiélago de Galápagos” (MCPNC, 2009).
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cual, será necesario trabajar de manera mancomu- En suma, la naturaleza posee un valor directo e
nada con las nacionalidades y pueblos que habitan indirecto en las actividades de la sociedad, la
estas zonas. bio-diversidad debe ser entendida como fuente
importante de ciencia, tecnología y actividad
Cabe resaltar que todas las áreas protegidas debe- económica derivada, garantía de la soberanía y
rán contar con planes de manejo ambiental, seguridad alimentaria, fuente del turismo nacio-
mientras que para aquellas áreas degradadas o en nal e internacional o fuente de oxígeno, en el
proceso de degradación por distintos procesos pro- caso de los bosques, con una potencial impor-
ductivos es necesario impulsar procesos de gestión tancia en el mercado de bonos de carbono, a
o remediación ambiental. nivel mundial.
Fuente: Vegetación remanente por ecosistema continental (PROMSA 2002, EcoCiencia 1999). Identificación de vacíos y
prioridades de conservación para la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental (EcoCiencia, TNC, CI, MAE, 2006)
Elaboración: SENPLADES.
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La gestión de los recursos hídricos debe garantizar la 8.6.3. Recursos naturales no renovables
dotación de agua que permita satisfacer necesidades Los recursos no renovables son aquellos que por
básicas y de uso humano, pero también debe hacer su origen no son susceptibles de reproducirse ni
énfasis en el mejoramiento de los sistemas de con- renovarse, al menos no en tiempos históricos; es
cesión y asignación de usos en base a criterios téc- decir se “agotan”. Un 19% de la superficie del
nicos definidos por la autoridad única del agua. Al territorio ecuatoriano posee importantes recur-
nivel local es fundamental impulsar la ampliación sos naturales no renovables: reservas petroleras,
de la cobertura y calidad del servicio de agua pota- yacimientos minerales metálicos y no metálicos,
ble, así como también garantizar la mejora de los estás actividades – con todas las precauciones
sistemas de alcantarillado e implementar soluciones que se puedan implementar – tienen impacto
para minimizar los impactos de las descargas de ambiental en su entorno, directo e indirecto; sin
desechos líquidos y contaminantes sobre cauces embargo, son fundamentales en el funciona-
naturales. En el ámbito rural se debe fomentar el miento de la sociedad y como fuente de divisas
uso eficiente del agua para la producción agrícola. para el país.
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Fuente: Mapa de multiamenazas (DINAREN-MAG, INFOPLAN, INAMHI, IGM, IG/EPN, IRD, CEC, 2000).
Elaboración: SENPLADES.
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culturales ancestrales en un contexto de mutuo res- La diversidad cultural tiene una evidente expre-
peto; revalorizar el patrimonio edificado, proteger los sión territorial, en ese sentido se busca promover
sitios arqueológicos y las prácticas culturales locales, políticas que permitan valorizarla y aprovechar-
fomentar el conocimiento de la diversidad cultural la, generando un especial énfasis en los territo-
en la población, incentivar el turismo nacional e rios en busca de capacidades positivas de
internacional respetando y protegiendo los territo- reequilibrio territorial y mejoramiento de servi-
rios; y reconocer que es necesario iniciar procesos de cios, en particular en temas de educación, salud
cogestión territorial integral mediante agendas pro- y gestión institucional.
gramáticas claras tanto desde los diferentes sectores
como desde los diferentes niveles de gobierno. Con la estrategia se propone un modelo territo-
rial que reconozca los derechos de los pueblos y
8.7.1. Los pueblos y nacionalidades nacionalidades para que sus prácticas de vida,
del Ecuador conocimientos y cosmovisiones puedan ser
El Ecuador está conformado por 14 nacionalidades compartidas y valoradas. Fomentar el conoci-
y 18 pueblos indígenas, afroecuatorianos y montu- miento de la diversidad cultural del Ecuador es
bios. En su territorio se hablan 12 lenguas que un elemento básico para el desenvolvimiento de
requieren reconocerse, conocerse y potenciarse pueblos y nacionalidades, así como la definición
como parte de la identidad ecuatoriana y el patri- de las circunscripciones territoriales y la formu-
monio histórico cultural del país. Esa diversidad lación de los planes de vida de los pueblos y
representa una riqueza de valor inmensurable y de nacionalidades, los cuales se integrarán de
cuidadoso manejo, para evitar la reducción de la manera progresiva al Plan Nacional para el
diversidad de manera insustancial. Buen Vivir.
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Fuente: Rutas turísticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual, MCPNC, MINTUR, 2009.
Elaboración: SENPLADES.
Entre los elementos a considerar en los procesos empoderamiento social. Para que se logren produ-
de planificación territorial cabe remarcar la cir efectos de una economía endógena se requiere
importancia de incorporar temas tales como la de la acción conjunta de los individuos y grupos
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tal manera que la sociedad se involucre activa- países se caracterizan por ser simétricas, solidarias y
mente en todas las fases de la gestión pública, justas. Se apuesta por complementariedades entre
generando confianza, diálogo y apropiación de las los pueblos, buscando favorecer la economía endó-
propuestas locales y nacionales. gena para el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.
La actualidad está marcada por una disputa geopo- Precisamente, la UNASUR es un esfuerzo colecti-
lítica que deja atrás los balances tradicionales de vo que podría transformar la economía global del
poder y que abre lugar a un horizonte multipolar, poder y dar a América del Sur la presencia que
pero ya no uno que gira en torno a potencias legítimamente le corresponde, pero que le ha sido
(neo) coloniales. Ecuador se presenta como un negada. Son aspiraciones de larga data, puesto que
actor de vanguardia en este cambio para lo cual la Carta de Jamaica de Simón Bolívar fue ya una
perfila una nueva inserción del país en la región y especie de código fundacional de una nación sura-
en el mundo. Dicha inserción se caracteriza por mericana. Ya se decía por 1815 que “es una idea
ser estratégica y soberana. grandiosa pretender formar parte de todo el
Nuevo Mundo, una sola Nación con un solo vín-
Es, en primer lugar, estratégica porque se piensa a las culo que ligue sus partes entre sí y con el todo. Ya
relaciones internacionales y a la política exterior del que tiene un origen, una lengua, unas costumbres
país conforme a los mejores intereses de la pobla- y una religión, debería, por consiguiente, tener un
ción en su conjunto, no a los de élites o facciones solo gobierno que confederase los diferentes esta-
dominantes. De ese modo, las relaciones con otros dos que hayan de formarse (Bolívar, 1815)”.110
110
Así, han postuladas lecturas continentalistas (Barrios, 2008), hemisferistas (Corrales y Feinberg, 1999), latinoamerica-
nistas, suramericanas (López, 2006) hacia la integración de la macro-región.
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Desde los territorios, los procesos de integra- binacionales y en las fronteras como espacios de
ción significan reabrir debates que se pensaban interlocución pacífica que precisan una mayor
zanjados en torno a temas de nacionalidad, presencia del Estado; y, finalmente, como partes
democracia, representación, entre otros. La de un sistema macro que debe robustecer a
construcción de nuevos espacios de gobernanza América del Sur en su conjunto y no a ciertas
y eventual gobernabilidad regional se traducen zonas en desmedro de otras, recordando además
en fórmulas críticas de pensamiento que reba- los nexos del país con América Central y el
san al Estado-nación. De ese modo, Ecuador Caribe. Sólo de ese modo, Ecuador participará
apuesta por una integración armónica con globalmente desde lo local.
Suramérica en el marco del pensamiento Sur-
Sur para subvertir el orden de dominación 8.8.2. Inserción en el mundo
actual. Es ésta la apuesta más sensata para reca- Efectivamente, la participación en el ámbito global
librar la economía geopolítica del poder. del Ecuador está estrechamente vinculada a la inte-
Ecuador debe participar en estos procesos acti- gración suramericana y latinoamericana, pero no se
vamente y con capacidad de liderazgo, como ya limita a ella. Si bien es cierto que el poder colecti-
lo hizo para nombrar a un connacional como vo de los Estados mancomunados de América del
primer secretario de UNASUR y posicionar a Sur potencia la ambiciosa agenda de cambio pro-
Quito de manera que pueda ser su sede. gresista, el Ecuador aspira a desempeñar un papel de
liderazgo con sus capacidades propias.
Los sueños de integración comienzan a cuajar en
una institucionalidad temprana delineada por la Entre otros, Ecuador ha demostrado ese liderazgo
UNASUR y deben acompañarse con la cons- a través de fórmulas innovadoras que sitúan al
trucción de una identidad suramericana y una país en la vanguardia de la agenda ambiental
ciudadanía correspondiente. Para ello, Ecuador mundial. En concreto, se habla de la Estrategia
debe entender sus territorios más allá del parro- Yasuní-ITT –una estrategia integral que, apoyada
quialismo nacional. Debe contemplarlos a la luz en esquemas de cobro justo por la deuda ecológi-
de una integración mayor con los países de ca, apunta hacia un profundo cambio en la visión
América del Sur y, más ampliamente, con los de las interrelaciones entre sociedad y ambiente.
países de América Latina y del Caribe. A esta iniciativa se suman una serie de otras más
Iniciativas como la Alternativa Bolivariana para en las que Ecuador puede presentar al mundo
las Américas (ALBA) desempeñan un rol creati- nuevas concepciones que alteren los paradigmas
vo-crítico en los que Ecuador puede constituirse previamente establecidos.
como un pivote regional.
En suma, la inserción del Ecuador en el mundo
Así, la planificación territorial enfrenta nuevos postula una crítica constructiva al sistema inter-
retos, en el marco de los cuales debe incentivar nacional, promoviendo cuestionamientos al desa-
una economía endógena para el Buen Vivir ante rrollo en pos de una aspiración más amplia y más
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ECUADOR
Fuente: SENPLADES
Elaboración: SENPLADES.
8.9. Consolidar un modelo de hacer políticas que modifique las reglas, procedi-
mientos, expectativas y concepciones de la rela-
gestión descentralizado y
ción entre el Estado central y los gobiernos
desconcentrado, con autónomos descentralizados.
capacidad de planificación
y gestión territorial La descentralización debe ser entendida como
una estrategia de organización del Estado para
La inequidad se expresa en el territorio. Las bre- el eficiente cumplimiento de sus fines y para
chas en cuanto a calidad de vida y la satisfacción garantizar los derechos de la ciudadanía en cual-
de necesidades básicas se han agravado según las quier parte del país, a través de la transferencia
diversas formas de expresión territorial que adop- de poder político como de recursos y competen-
ta la economía y la asignación de recursos, parti- cias del Estado central a los demás niveles de
cularmente conflictiva cuando no existe gobierno (DNP, 2007: 1).
coordinación entre el nivel central y los gobiernos
autónomos descentralizados (Barrera, 2006). Mientras la gestión territorial comprende básica-
mente los modos de implementar una política
La política de descentralización implementada en pública en un territorio específico; la descentraliza-
el Ecuador durante las décadas previas no ha teni- ción alude: a la eficiencia y eficacia en la aplicación
do éxito por falta de institucionalidad, carencia de la política pública, a los actores tanto públicos
de un marco legal adecuado, resistencia de los como privados que llevan adelante este proceso y
ministerios a ceder funciones, roles y limitadas como éstos se organizan para alcanzar su fin, a la
capacidades de los gobiernos locales de asumir planificación territorial, a los recursos necesarios, a
nuevas competencias. Frente al fracaso de este la ejecución, seguimiento y evaluación de los pro-
proceso, se inscribe la actual propuesta frente a la gramas y proyectos enmarcados en la planificación
necesidad de desarrollar un nuevo patrón de establecida. Desde esta perspectiva, este capítulo
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aborda los temas concernientes al modelo de ges- persiguen los GAD en los ámbitos provinciales,
tión descentralizado y desconcentrado, que se cantonales y parroquiales. En este contexto, es fun-
impulsan actualmente en busca de una nueva ges- damental el respaldo político a la formulación, apli-
tión pública eficiente, lo inherente a la planifica- cación y concreción de los planes de desarrollo y de
ción del desarrollo y del ordenamiento territorial ordenamiento territorial, así como la implementa-
y la gestión territorial en sí misma. ción de espacios para la participación y la delibera-
ción para la construcción del poder ciudadano.
8.9.1. Descentralización y
desconcentración111 8.9.2. Capacidades de gestión y
La descentralización es un proceso orientado a planificación territorial
incrementar la eficiencia y la eficacia de la gestión Si bien la mayoría de gobiernos autónomos des-
pública por medio de un nuevo modelo de funcio- centralizados ha desarrollado diversos instrumen-
namiento de los distintos niveles de gobierno. Al tos de planificación, éstos no han logrado
mismo tiempo debe ser un proceso que permita aplicarse efectivamente en la gestión de sus terri-
una nueva articulación con base en la integralidad torios por distintas causas: esos instrumentos no
del Estado y la totalidad de sus interrelaciones ver- presentan la calidad suficiente en su enfoque o
ticales y horizontales. contenidos dada la escasa información oportuna y
desagregada; no previeron mecanismos de gestión,
Proponer un nuevo modelo de descentralización control y seguimiento; no contaron con el respal-
implica pensar un Estado diferente, que profundice do político interno; no guardaban sindéresis con
el sistema democrático con un enfoque territorial y las políticas territoriales del gobierno central y
espacial. Desde esta perspectiva, la descentraliza- fundamentalmente porque no contaron con la
ción es una cuestión que compete al conjunto de la apropiación de los actores públicos y privados en
sociedad. La descentralización, la desconcentra- sus respectivos ámbitos.
ción y el desarrollo territorial son temas nacionales
y no únicamente locales o regionales, pues se trata En este contexto, el Plan se posiciona como el ins-
de la distribución equitativa del poder estatal hacia trumento orientador del presupuesto, la inversión
todos sus niveles territoriales y administrativos. pública, el endeudamiento y como instrumento de
las políticas públicas que permitirá coordinar la
La descentralización se plantea en el país como un acción estatal de los distintos niveles de gobierno,
reto integral y multidimensional que desafía la particularmente en lo que respecta a la planifica-
estructura y práctica de la gestión pública, la misma ción del desarrollo y del ordenamiento territorial,
que debe propender a una gestión que se correspon- así como a la planificación como garantía de dere-
da con las diferencias y potencialidades geográficas, chos y como elemento articulador entre territorios.
la búsqueda de economías de escala, una adecuada
correspondencia fiscal, pero sobre todo, una verda- Asimismo, es necesario ubicar a la planificación
dera respuesta a las necesidades de la población, en del desarrollo y ordenamiento territorial en el
111
Basado en el texto: “En búsqueda de salidas a la crisis ética, política y de pensamiento” de Falconí y Muñoz, 2007.
399
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La estrecha relación que existe entre el ordena- ordenamiento territorial están dirigidos a una dis-
miento territorial y la planificación del desarrollo posición más dinámica o pro-activa hacia la ges-
lleva a la conclusión de que un proceso, que deter- tión del espacio físico y de las actividades humanas
mine productos integrados, que regule la inversión sobre el mismo. Estas tendencias responden a una
pública y el ordenamiento territorial, sobre la base necesidad de dar seguimiento permanente a las
de una gestión cohesionada y una participación actividades humanas, sus requerimientos e impac-
ciudadana directa, resultará más eficiente y eficaz. tos, y confrontan la ineficacia de herramientas tra-
dicionales, particularmente, los planes de uso de
Las tendencias recientes a nivel internacional con suelo como el único producto final con valor jurí-
respecto a las herramientas y los procedimientos de dico para el ordenamiento de los territorios.
Es por ello que la planificación del desarrollo y del función de los avances en procesos de planifica-
ordenamiento territorial constituyen parte de un ción y sin menoscabo de su autonomía y compe-
mismo proceso continuo y cíclico, que pudiera tencias, deberán ser delimitados con el fin de
tener diversas fases o ciclos de planificación y a lograr resultados favorables y sostenibles para la
una gestión del territorio con procesos permanen- gestión en sus territorios.
tes de monitoreo, ajuste y evaluación, cuyo objeti-
vo busca orientar las intervenciones para mejorar 8.10.1. Las Agendas Zonales
la calidad de vida de la población y definir políti- La reforma política iniciada en el 2007 busca arti-
cas, programas y proyectos que sea de aplicación cular y desconcentrar la acción pública estatal
en el territorio. como una forma efectiva y eficiente para acortar
distancias entre gobernados-gobernantes y mejo-
rar la compleja articulación entre los diferentes
8.10. Orientaciones para la niveles administrativos de gobierno. En tal virtud,
planificación territorial se han impulsado procesos de desconcentración
administrativa del gobierno central con la crea-
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 ción de siete zonas de planificación. La planifica-
es un marco de referencia para la planificación ción zonal implementa herramientas para la
territorial. La Estrategia Territorial Nacional coordinación sectorial que orientan el presupues-
debe interpretarse como el conjunto de linea- to, la priorización de la inversión pública, la coo-
mientos y directrices generales para la planifica- peración internacional y, en general, de la acción
ción de todos los niveles de gobierno que, en estatal desconcentrada.
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Fuente: SENPLADES.
Elaboración: SENPLADES.
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Criterios para la
Planificación y Priorización
de la Inversión Pública
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La estrategia endógena para el Buen Vivir busca de estas condiciones críticas difícilmente se puede
desarrollar capacidades y oportunidades para la dar en el corto plazo y requieren de mayores plazos
sociedad a partir de la creación de valor para para concretarse. Por esta razón, los criterios de
satisfacer sus propias necesidades expresadas en la planificación y priorización se vuelven tan impor-
demanda interna. Esto permite construir un cír- tantes para la secuencia de programación de la
culo virtuoso en que la economía permite la misma, en el mediano y largo plazo.
reproducción de la vida, satisface las necesidades
humanas y respeta los derechos de la naturaleza,
aumenta el valor agregado en la producción, 9.1. Satisfacción de las necesidades
especializa y desarrolla nuevas y mejores capaci- básicas para la generación de
dades, reduce la participación del extractivismo capacidades y oportunidades
rentista y desarrolla el potencial de la demanda
doméstica sin dejar de aprovechar las ventajas Como se señaló anteriormente, la inversión públi-
que ofrece el comercio exterior, a través de deci- ca desempeña un papel fundamental para la con-
siones públicas estratégicas de inserción soberana secución de dos condiciones críticas para que se
del Ecuador en el mundo. pueda dar este tipo de economía: El cumplimien-
to de condiciones previas en cuanto a capacidades
La inversión pública es uno de los principales ins- y oportunidades; y, la movilización y acumulación
trumentos de esta estrategia, porque permite el de capital en los sectores generadores de valor de
ahorro, la movilización y acumulación de capital la producción.
hacia los enclaves que potencian las cadenas pro-
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necesarios para asegurar la provisión de servicios categorías se pueden agrupar en las inversiones
públicos esenciales para el cumplimiento de que permiten este tipo de acumulación:
estas condiciones previas encaminadas a propi-
ciar las capacidades humanas como son: nutri- (1) Infraestructura de soporte para la productivi-
ción, educación, salud preventiva, vivienda e dad sistémica: generación, distribución y consumo
infraestructura de saneamiento básico, protec- eficiente de energía eléctrica y producción de bio-
ción y seguridad social, dirigida particularmente energía; telecomunicaciones, vialidad, transporte
a los grupos de atención prioritaria. Este primer y logística, plataformas de I+D, centros estratégi-
criterio cobra todavía más importancia en un cos de investigación asociados a parques industria-
país en el que gran parte de la población está les y tecnológicos.
excluida o sufre serias privaciones de estos servi-
cios públicos esenciales. (2) especialización de la capacidad instalada:
investigación, ciencia y tecnología para generar
Queda claro que la creación de capacidades es innovación, capacitación industrial especializada,
esencial, pero también es necesario garantizar educación técnica y superior de cuarto nivel,
oportunidades para que las capacidades se empleen transferencia de tecnología.
y se fortalezcan. El desempleo, el subempleo, la
precarización laboral, la exclusión social y econó- (3) fomento a las industrias nacientes que
mica son formas de limitar las oportunidades de la apunten a:
sociedad. Por ello, el criterio de condiciones pre-
vias en cuanto a las oportunidades tiene que ver • satisfacer las necesidades básicas: industria
con ampliar las condiciones de acceso necesarias de alimentos, industria textil y de calzado,
para que las capacidades se empleen en la prácti- industria de la construcción (con énfasis en
ca, a través de generación de empleo, acceso a cré- vivienda social), industria farmacéutica de
dito productivo, fortalecimiento de iniciativas genéricos,
asociativas, cooperativas y solidarias especialmen- • fortalecer la soberanía alimentaria, energéti-
te aquellas impulsadas por mujeres, construcción ca y tecnológica y reducir la vulnerabilidad y
de infraestructura pública para la producción, pro- dependencia del país: industria bioquímica
tección a las formas de trabajo autónomo, de auto- para garantizar la soberanía del agro ecuato-
sustento y de cuidado humano. riano, industria petroquímica que garantice
soberanía energética, industria del hardware
y software, metalmecánica; y,
9.2. Acumulación de capital en • servicios turísticos comunitarios y servicios
sectores productivos generadores ambientales.
de valor
La lógica de priorizar la inversión que cumple
El segundo criterio tiene que ver con la necesidad estos criterios se fundamenta en avanzar hacia el
de acumular sistemáticamente capital en los secto- cambio en el modo de acumulación. Sin embargo,
res productivos generadores de valor. Esta es una los criterios son útiles también para establecer una
acción que debe ser realizada por el gobierno, pues prelación en el tiempo. En la programación de la
dada la estructura económica del país los sectores inversión pública el cumplimiento de las condi-
relativos al esquema primario-extractivista presen- ciones previas es un paso necesario para que la
tan en el corto plazo mayores retornos para la inver- acumulación de capital tenga los efectos deseados.
sión, lo que tiende a concentrar el capital en estos
sectores y trunca la posibilidad de desarrollar otros Finalmente, resulta necesario afinar la inversión
sectores generadores de mayor valor agregado. prioritaria que cumple estos criterios sobre la base
de una medida que sopese también las necesidades
El criterio de acumulación de capital en los secto- de corto plazo como la generación inmediata de
res generadores de valor, se cumple en toda inver- empleo, la satisfacción de necesidades básicas con
sión encaminada a reducir la estructura de costos base en la equidad regional, el aporte a la produc-
de estos sectores, aumentar su rentabilidad y forta- tividad sistémica en el territorio y su aporte a una
lecer la productividad sistémica del país. Tres economía social, solidaria y sostenible.
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La equidad territorial se mide valorando positiva- Finalmente, tanto los criterios generales de
mente a aquellos proyectos localizados en áreas de condiciones previas y acumulación de capital,
mayor pobreza por necesidades básicas insatisfe- como el índice específico de prioridad de la
chas (NBI); además, se considera el impacto en las inversión pública permiten cumplir con una
regiones sobre las que incidirá el proyecto en su política fundamental de la inversión pública,
fase de operación. que debe ser afinada en momentos de crisis eco-
nómica y restricción fiscal, que apunta a la opti-
La productividad sistémica considera los incre- mización del uso de recursos, el avance
mentos de capital, el impacto territorial del pro- tecnológico y la generación de ingresos o aho-
yecto, el aporte a la autosuficiencia nacional y rros futuros para el país.
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11. Siglas
AGD Agencia de Garantía de Depósitos
ALBA Alianza Bolivariana para las Américas
AME Asociación de Municipalidades Ecuatorianas
BCE Banco Central del Ecuador
BM Banco Mundial
BRIC Brasil, Rusia, India y China
CAIC Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público
CAN Comunidad Andina
CEC Código Ecuatoriano de Construcción
CELEC Corporación Eléctrica del Ecuador
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CI Conservación Internacional
CIADI Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
CISMIL Centro de Investigaciones Sociales del Milenio
CODENPE Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador
CONADIS Consejo Nacional de Discapacidades
CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
CONAM Consejo Nacional de Modernización
CONAMU Consejo Nacional de las Mujeres
CONELEC Consejo Nacional de Electricidad
COPs Contaminantes Orgánicos Persistentes
CSN Comunidad Sudamericana de Naciones
CSD Consejo Suramericano de Defensa
DAC Dirección de Aviación Civil
DINAPEN Dirección Nacional de Policía Especializada para Niños, Niñas y Adolescentes
DINAREN Dirección Nacional de Recursos Naturales Renovables
DPT Dirección de Planificación Territorial
ECV Encuesta de Condiciones de Vida
ENDEMAIN Encuesta Demográfica de Salud Materna e Infantil
ENEMDU Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo
ENEMDUR Encuesta Nacional de Empleo y Desempleo Urbano y Rural
EPN Escuela Politécnica Nacional
ESPE Escuela Politécnica del Ejército
ESPOCH Escuela Politécnica del Chimborazo
EUT Encuesta sobre el Uso del Tiempo
FEIREP Fondo de Estabilización, Inversión Social y Reducción del Endeudamiento
Público
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador
FMI Fondo Monetario Internacional
G-20 Grupo de los 20 (países industrializados y emergentes)
GAD Gobierno Autónomo Descentralizado
IGM Instituto Geográfico Militar
IG/EPN Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional
IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
INHAMI Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INECEL Instituto Ecuatoriano de Electrificación
INFOPLAN Sistema de Información para la Planificación
IRD Instituto de Investigación para el Desarrollo (Institut de Recherche pour le
Développment)
ITT Iniciativa Yasuní (Ishpingo-Tambococha-Tiputini)
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ANEXOS
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ANEXOS
Índice de Anexos1
Anexo 2: línea base de las metas del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 . . . . . . . . . . . 442
1
Para la presente versión impresa del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, se han incluido anexos relativos a
indicadores de línea base y de apoyo, metodologías de metas y de mapas (N. del E.).
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ANEXO 1
ANEXOS
Matriz de políticas y lineamientos de política
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ANEXOS
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ANEXO 2
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Línea base de las metas del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
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ANEXOS
ANEXO 3
Fichas Zonales
Esmeraldas
Zona de Carchi
Imbabura
Planificación 1 Sucumbíos
Esta zona, fronteriza con Colombia, mantiene un El principal eje vial que articula la Zona de
fuerte intercambio comercial e importantes movi- Planificación, es la vía Panamericana que se encuen-
mientos migratorios, especialmente de nacionali- tra en buen estado y conecta en sentido norte-sur las
dad colombiana, lo cual la convierte en una de provincias de Carchi, Imbabura, Pichincha. En sen-
especial dinámica y comercio. Posee una diversidad tido transversal la red se complementa con la vía
de pisos climáticos y de ecosistemas, que varían Imbabura-Esmeraldas, Carchi-Sucumbíos y varias
desde tropical monzón, tropical húmedo en la zona vías inter-cantonales; algunas de estas vías tienen
costera hasta mesotérmico húmedo y semihúmedo severas limitaciones, lo que dificulta una adecuada
en la zona andina y cálido húmedo en la zona ama- conectividad transversal. El oleoducto y varios poli-
zónica, con una topografía de relieves colinados ductos cruzan la zona de planificación, se inicia en
altos y muy altos. En las estribaciones de la cordille- Sucumbíos y termina en la refinería en Esmeraldas.
ra occidental existen minerales metálicos y no Existen dos puertos marítimos en Esmeraldas y San
metálicos destacándose oro, cobre y también roca Lorenzo y dos puertos fluviales: Puerto Providencia y
masiva, arena grava, arcillas, azufre y calizas. Puerto Sucumbíos en Sucumbíos, además existen
aeropuertos en cada capital de provincia. Sin embar-
Las cinco actividades económicas que contribuyen a go, solo dos de ellos se encuentran actualmente habi-
la economía regional son: la explotación petrolera y litados en las ciudades de Esmeraldas y Lago Agrio.
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ANEXOS
dentro de áreas protegidas, deforestación y conse- termales subterráneas con gran potencial para la
cuentemente la degradación del hábitat y pérdida generación de energía geotérmica.
de biodiversidad, contaminación de suelos y fuen-
tes de agua, entre otros.
1.3. Estructura territorial propuesta
Las formaciones sedimentarias presentes en la
Amazonía afloran en un 85% de la superficie de Territorio revalorizado en lo natural, paisajístico
la provincia de Sucumbíos, siendo propicias para y étnico, con una industria extractiva de madera,
contener yacimientos de mucha importancia minerales y petróleo que mantienen equilibrio
como el asfalto, gas anhídrido carbónico, sales entre la competitividad del sector y el respeto al
de potasio y sodio, calizas fosfatas y otras. La ambiente; con una excelente movilidad que per-
Zona de Planificación forma también parte de mite el flujo e intercambio de comercio hacia
una enorme reserva aurífera ubicada en la cuen- dentro y fuera del país, con centros de integra-
ca oriental de la cordillera donde hay tres distri- ción comercial distribuidos estratégicamente a lo
tos auríferos; encontrándose depósitos puntuales largo de la Zona de Planificación, nodos indus-
de oro, económicamente explotables en algunos triales textileros y de procesamiento de pescado,
ríos de la Amazonía; al igual que plata, cobre, circuitos turísticos a lo largo de toda la franja de
manganeso, plomo, zinc, antimonio, estaño, hie- zona del pacífico, andina y amazonía, con una
rro, entre otros, ubicados en zonas de difícil red urbana bien estructurada conteniendo nodos
accesibilidad. Existen además recursos minerales urbanos con roles y competencias definidos y
no metálicos, destacándose la roca masiva, arena complementarios entre sí, con centros de salud
grava, arcillas, azufre y calizas, siendo estos de calidad que brindan atención universal, gra-
recursos no renovables un potencial generador tuita sin exclusión y equidad.
de ingresos que deberá manejarse con el mayor
respecto al ambiente. Red de universidades con relación y vincula-
ción directa a las potencialidades productivas
Esta Zona de Planificación dispone de suelos con del territorio en la generación de ciencia y tec-
muy buena aptitud agrícola y forestal; cuenta con nología. Territorio con una producción sana y
una importante biodiversidad. Una parte de su culturalmente apropiada, agropecuaria y pes-
territorio está bajo el Sistema Nacional de Áreas quera, con cadenas de asociatividad, diversifica-
Protegidas, posee una alta disponibilidad de ción de productos, autoabastecimiento,
fuentes de agua dulce, varios de sus ríos son utili- transformación y procesamiento, aplicando bio-
zados como vías de acceso natural para el trans- tecnologías de producción de varios alimentos
porte de productos a distintos lugares, así como de la canasta básica.
proveedores de agua especialmente para riego;
pero la falta de tecnificación en las prácticas Territorio con diferentes niveles de asentamien-
agrícolas, especialmente en Imbabura y Carchi, tos humanos que responden a la dinámica real y
conlleva a una baja productividad en dichas potencial de la Zona de Planificación, con tres
zonas. Existe una incipiente infraestructura pro- tipos de grupos urbanos dotados de infraestructu-
ductiva y accesibilidad a redes de comercializa- ra pública y de servicios que fortalecen la poten-
ción directa. Existen grandes reservas de aguas cialidad del territorio.
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Mapa A.3.1.2: Estructura territorial propuesta Zona de Planificación 1
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ANEXOS
Cuadro A.3.1. Grupos Urbanos en la Zona de Planificación 11
1
Grupos Urbanos: Conjunto de centros urbanos complementarios entre los cuales existen fuertes relaciones sociales, cul-
turales y económicas que resultan en desplazamientos terrestres diarios entre ellos.
2
Referencia a las políticas 1.1; 1.6; 11.1; 4.5; 1.8; 3.2; 1.4; 6.1; 4.1; 2.2 y 9.2 priorizadas en el Taller de Consulta
Ciudadana para la actualización del Plan Nacional para el Buen Vivir realizado en Esmeraldas el 13 de Julio de 2009.
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ANEXOS
Zona de Pichincha
Napo
Planificación 2 Orellana
El índice promedio del NBI es de 66,8%, superior Las principales actividades económicas están rela-
al promedio nacional (61,3%), sin embargo, la cionadas con: el sector petrolero de exportación;
provincia de Pichincha presenta un NBI del el sector hidroeléctrico; el sector agrícola, en el
40,6% en contraste con Napo y Orellana que área andina (papa, cereales, maíz, habas, mellocos,
presentan un 77,1% 82,7%, respectivamente, quinua, hortalizas, fréjol, etc.), en el área subtropi-
muy por encima del indicador promedio del país cal (maíz, cacao, yuca, plátano, palma africana), el
(SIISE, 2001). sector pecuario: leche y carne; el sector florícola;
el sector turístico, los servicios profesionales y el
La población indígena representa el 6,5% de la transporte y la logística. El sector primario de la
población total de la Zona de Planificación con- PEA se expresa con un 30,87%, el secundario con
formada por las culturas kayambi, los kitu kara, un 18,49% y el terciario con un 24,63%, siendo la
kichwa amazónico, huaorani, shuar-awá; configu- provincia de Pichincha la de mayor aporte a estas
rando un territorio multiétnico y pluricultural. cifras con más del 90% (SIISE, 2001).
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35.993, Coca con 28.366 y Tena con 26.507. transporte de personas y comercio, estructurado
Alrededor de estas ciudades se articulan una serie por los ríos Napo y Coca, -navegables durante
de asentamientos de menor escala que han ido todo el año- conectando especialmente la ruta
conformando grupos urbanos articulados con el Tena-Coca y Coca-Tiputini-Nuevo Rocafuerte.
sistema de ciudades principales. El sistema aéreo se articula mediante el aeropuer-
to Internacional Mariscal Sucre y en la Amazonía
Los ejes viales que articulan la Zona de el aeropuerto de El Coca. Al momento se ejecuta
Planificación son: la vía Panamericana que arti- el Aeropuerto del Tena.
cula en sentido vertical y los ejes transversales:
Quito-Tena-Coca, Ibarra-Quito-Tena, en el sen- En esta Zona de Planificación existen 8 centrales
tido transversal: Esmeraldas-Santo Domingo- entre hidroeléctricas, térmicas, termoeléctricas y
Quito-Tena, es un eje en buen estado. El sistema estructuras para la producción petrolera ubicadas
fluvial en la Amazonía es un importante medio de en la zona oriental de la provincia de Orellana.
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ANEXOS
por la presencia de actividades petroleras y de proyecto Coca – Codo – Sinclair. También exis-
extracción maderera. ten importantes sistemas de riego para las activi-
dades agrícolas; sin embargo, la sobreutilización de
La presencia de importantes elementos esenciales los suelos ha provocado un proceso de erosión,
expuestos frente a peligros naturales (sísmicos, deforestación e incremento de la frontera agrícola
volcánicos, de remoción en masa e inundaciones) en zonas de bosques naturales, páramos y zonas de
y antrópicos hace que se tenga un alto índice de producción natural de agua.
vulnerabilidad.
La presencia del sector industrial y de servicios
Un 34% de las áreas naturales protegidas del (especialmente en Pichincha), representa un
territorio nacional se encuentra en esta Zona de valor agregado y un importante aporte a la pro-
Planificación, con una inmensa riqueza natural y ducción nacional. Esto se complementa con la
de biodiversidad, que le confiere un alto valor capacidad de transporte y logística instalada, la
paisajístico y la presencia de grandes parques ubicación del aeropuerto internacional más
nacionales y reservas ecológicas que favorecen importante del país y ejes viales que interconectan
notablemente a la actividad turística. Sin embar- la Zona de Planificación.
go, la fuerte presencia de actividades producti-
vas: petrolera, florícola y maderera, han
generado considerable contaminación ambiental 2.3. Estructura territorial propuesta
y degradación de los recursos naturales, e inclusi-
ve han incrementado el tráfico ilegal de especies La Zona de Planificación centro-norte consolida-
de flora y fauna. da en su carácter regional policéntrico y diverso.
Con servicios públicos y equipamientos adecua-
La Zona de Planificación cuenta con una impor- dos, conectado y accesible. Nodo de conectividad
tante red hidrográfica que la convierte en un terri- internacional y territorio seguro, con un sistema
torio con potencial para la generación de de asentamientos diversos que cumplen roles espe-
electricidad, así lo demuestra la localización del cíficos en la estructura nacional.
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Mapa A.3.2.2: Estructura territorial propuesta Zona de Planificación 2
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ANEXOS
2.4. Temas prioritarios En el período 2009 – 2013 es necesario avanzar
en la Zona de Planificación 2 en las siguientes
De las consultas ciudadanas, talleres y grupos foca- temáticas:
les, la ciudadanía ha seleccionado como temas
prioritarios en la Zona de Planificación3: Un territorio con uso sustentable del suelo, con
programas de remediación ambiental y reforesta-
• Garantizar el acceso a la educación hasta ción; de la misma forma programas de mejora-
un tercer nivel y de carácter gratuito. miento de la calidad de agua tanto para consumo,
• Asegurar una redistribución equitativa de como para riego.
la riqueza.
• Promover una producción e industrializa- Se debe promover la implementación de empresas
ción de los cultivos tradicionales para asegu- familiares asociativas, que permitan incrementar
rar la soberanía alimentaria y la estabilidad los ingresos de las actividades primarias.
cultural.
• Conservar el patrimonio natural y preser- La promoción de la interconexión internacional
varlo con sostenibilidad. entre Ecuador, Perú y Brasil a través de vías fluvia-
• Difundir, valorar y apoyar la preservación les, y como puerta de entrada mejorar la infraestruc-
del patrimonio cultural en toda su riqueza y tura y facilidades del Puerto Francisco de Orellana.
diversidad.
• Promover el desarrollo territorial integral y Es importante también impulsar programas de
equilibrado para la formación de una estruc- ecoturismo y turismo comunitario, científico y de
tura nacional policéntrica de asentamientos aventura, para promover el turismo en la Zona de
humanos. Planificación.
3
Referencia a las políticas 2.2; 1.6; 1.4; 4.1; 8.4 y 1.9 priorizadas en el Taller de Consulta Ciudadana para la actualiza-
ción del Plan Nacional para el Buen Vivir realizado en el Tena el 28 de Julio de 2009.
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Cotopaxi
Zona de Chimborazo
Tungurahua
Planificación 3 Pastaza
4
Para la impresión del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se ha incluido la versión más actualizada de la presen-
te Ficha Zonal, la cual incluye correcciones menores relacionadas con temas estadísticos y de enunciación. (N. del E.).
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ANEXOS
El principal eje vial que articula la Zona, es la vía y microcentrales distribuidas en toda la Zona
panamericana que se encuentra en buen estado y para su consumo interno. Cuenta con 2 merca-
conecta en sentido Norte-Sur a las provincias de dos mayoristas de importancia, hospitales pro-
Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Esta vía se vinciales del Ministerio de Salud Pública
complementa de manera transversal con tres vías (MSP), Instituto Ecuatoriano de Seguridad
de importancia que vinculan la Sierra con la Social (IESS), y 8 centros de educación supe-
Costa: Latacunga – La Maná – Quevedo; Ambato rior ubicados principalmente en las cabeceras
- Guaranda – Guayaquil; Riobamba – Guayaquil; provinciales.
y con la vía que conecta la sierra central con la lla-
nura amazónica, la vía Ambato – Baños – Puyo. El valle productivo interandino marca la dinámi-
ca de gran parte de esta Zona, consolidando una
En cuanto a infraestructura, resalta la presencia fuerte conexión entre Latacunga – Ambato –
del aeropuerto internacional de carga en la ciu- Riobamba. Otro eje estratégico de conexión es el
dad de Latacunga, tres centrales hidroeléctricas que se establece entre Puyo y Ambato, especial-
importantes en la provincia de Tungurahua mente en lo comercial, productivo y turístico, per-
(Agoyán, Pisayambo y San Francisco, esta últi- filándose como un eje estructurante a nivel
ma abastece con 12% al país) y una red de mini económico y social con la zona Amazonía.
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posibilidades productivas existentes, ya que propi- páramo, bosque tropical y áreas protegidas, espe-
cia la producción de una diversidad de alimentos, cialmente en la cordillera occidental, donde la
siendo esta Zona una de las principales proveedo- deforestación y las malas prácticas agrícolas gene-
ras de hortalizas, tubérculos y frutas del país, base ran grandes problemas erosivos, ocasionando una
fundamental para la seguridad alimentaria. Esta pérdida gradual de productividad de los suelos.
característica le ha permitido también contar con Adicionalmente, existe un alto porcentaje de tie-
rubros de exportación como los generados por la rras no legalizadas, principalmente por desconoci-
producción de flores y brócoli que aprovechan la miento de los propietarios sobre los procesos
disponibilidad del aeropuerto internacional de legales y la escasa información actualizada de la
carga de Latacunga. tenencia de la tierra.
Otra capacidad que destaca en este territorio es el A pesar de que este territorio posee fuentes de
potencial energético, es decir, la generación de agua que pueden ser aprovechadas para consumo
energía limpia como la hidroeléctrica y la eólica, humano, riego y generación de energía eléctrica;
o la utilización de desechos orgánicos para la la reducción de áreas naturales y páramos en las
generación de energía por biomasa (biocombusti- partes altas de las cuencas y los efectos del cambio
bles de segunda generación). climático, están provocando una disminución en
los caudales. A esto se suma el uso inadecuado e
En cuanto a las actividades económicas, la pro- indiscriminado de agroquímicos, fertilizantes y la
ducción manufacturera de pequeñas y medianas mala disposición de desechos, que contaminan las
industrias textileras, de cuero y calzado, artesa- fuentes hídricas, superficiales y subterráneas, y las
nías, metalmecánica y el procesamiento de ali- emisiones de gases y líquidos de establecimientos
mentos constituyen también una potencialidad industriales; lo que pone en riesgo la provisión
por desarrollar. actual y futura de agua para la Zona.
472
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ANEXOS
Cuadro A.3.3. Grupos Urbanos en la Zona de Planificación 3
473
Mapa A.3.3.2: Estructura territorial propuesta Zona de Planificación 3
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ANEXOS
3.4. Temas prioritarios
De las consultas ciudadanas, talleres y grupos foca- En el período 2009 – 2013 es necesario avanzar
les, la ciudadanía ha seleccionado como temas prio- en la Zona de Planificación 3 hacia un territorio
ritarios en la Zona de Planificación los siguientes5: con acceso integral a los servicios básicos, con
infraestructura adecuada para atención a toda la
1. Superar las brechas de pobreza y extrema población.
pobreza.
2. Asegurar la redistribución solidaria y equi- Promover planes de manejo integral de recursos
tativa de la riqueza. naturales, control de la expansión de la frontera
3. Promover la producción, comercialización agrícola, y extracción sustentable de recursos
e industrialización de los cultivos tradicio- naturales no renovables y reducción de la vulnera-
nales para asegurar la soberanía alimentaria bilidad frente a los riesgos.
y promover la cultura.
4. Conservar y manejar sosteniblemente el Impulsar la diversificación de la producción agrí-
patrimonio natural, considerando su biodi- cola conjuntamente con la asociatividad familiar
versidad y variabilidad genética. para crear microempresas generadoras de ingresos.
5. Promover la preservación, valoración, for-
talecimiento, control y difusión del patri- Mejoramiento continuo y ampliación de los ejes
monio cultural y natural del país, en toda su viales de inter e intra conexión regional, para
riqueza y diversidad. impulsar el comercio.
6. Promover el desarrollo territorial integral y
equilibrado para la formación de una Impulsar la diversificación de la producción
estructura nacional policéntrica de asenta- agroindustrial, manufacturera y prestación de
mientos humanos. servicios.
5
Referencia a las políticas 1.1; 2.2; 1.9; 11.4; 2.3; 2.3; 8.4; 10.1 y 12.7 priorizadas en el Taller de Consulta Ciudadana
para la actualización del Plan Nacional para el Buen Vivir realizado en Latacunga el 24 de Julio del 2009.
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Zona de Manabí
Santo Domingo
Planificación 4 de los Tsáchilas
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ANEXOS
Planificación, el 55% vive en áreas urbanas. Es En cuanto a infraestructura, existe un aero-
importante señalar la baja relación funcional entre puerto con proyección internacional en la ciu-
las ciudades de Manta y Santo Domingo (entiénda- dad de Manta y tres aeropuertos de carácter
se por baja relación funcional, a los procesos de nacional localizados en Portoviejo, Sto.
intercambio de productos y servicios). Están tam- Domingo y San Vicente. El puerto de Manta es
bién las ciudades denominadas centralidades inter- un referente por su ubicación estratégica, con
medias, cumpliendo la función de ciudades de paso, proyección a convertirse en un puerto de trans-
como El Carmen, Chone, Jipijapa, que cuentan con ferencia de carga internacional. Existen ade-
una dinámica comercial propia; y, ciudades o peque- más tres terminales terrestres importantes de
ños centros poblados, que dependen del turismo de conexión nacional en las ciudades de Manta,
playa y/o pesca artesanal como Bahía de Caráquez, Portoviejo y Santo Domingo.
Crucita, San Vicente, Pedernales, Puerto López.
Adicionalmente, existe infraestructura para el
El principal eje vial que articula la Zona, es la vía abastecimiento de agua como embalses y sistemas
Santo Domingo – Portoviejo - Manta la cual de riego tales como Poza Honda, La Esperanza,
requiere mantenimiento permanente; la zona cos- Proyecto Carrizal Chone y Daule Peripa que se
tera está conectada por la vía denominada Ruta encuentra en la zona no delimitada de la Manga
Spondylus. Existen otras vías de importancia, del Cura, las mismas que apoyan al desarrollo agrí-
como lo son la vía Portoviejo – Pichincha que se cola de esta Zona, especialmente en la provincia
encuentra en malas condiciones y la vía de Manabí que por sus características físicas pre-
Montecristi – Jipijapa – La Cadena. senta graves problemas de sequía.
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Sin embargo, la presencia de asentamientos A pesar de estos problemas, esta Zona cuenta con
humanos, en adición a la gran actividad turística, una importante infraestructura de puertos, uno
genera una fuerte contaminación marina, produ- marítimo en Manta y otro terrestre en Santo
cida especialmente por la descarga de desechos sin Domingo así como también una red de puertos
tratamiento y de manera antitécnica. artesanales en construcción. De igual forma dispo-
ne de infraestructura aeroportuaria, con proyec-
La deforestación de grandes extensiones de bosque ción internacional (aeropuerto de Manta) y
es también un problema bastante alarmante, que terminales aéreas nacionales en Portoviejo, San
ejerce presión sobre el Sistema Nacional de Áreas Vicente y Santo Domingo.
Protegidas y Bosques Protectores, con una cifra
alarmante de intervención del 44% (2.613 km2)
de su superficie. 4.3. Estructura territorial propuesta
En cuanto a las actividades productivas se puede Zona de Planificación turística de playa, de aven-
mencionar que la pesca se ha constituido en el tura y étnico cultural, que ha sabido conservar su
motor de la actividad productiva de la Zona de medio ambiente natural y proteger sus fuentes de
Planificación 4, aportando el 7% al PIB nacional, agua; referente a nivel nacional en el procesa-
rubro significativo que demuestra el alto poten- miento de productos del mar, agrícolas y ganade-
cial pesquero. ros. Puerto marítimo internacional del Pacífico,
conectado mediante una excelente estructura vial
La ganadería, que lidera el mercado lechero en el con el resto del país, nodos urbanos articulados y
país, sería una gran potencialidad si se considera diferenciados.
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ANEXOS
Cuadro A.3.4. Grupos Urbanos en la Zona de Planificación 4
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480
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ANEXOS
4.4. Temas prioritarios • Garantizar un sistema de justicia eficiente e
independiente.
De las consultas ciudadanas, talleres y grupos foca-
les, la ciudadanía ha seleccionado como temas En el período 2009 – 2013 es necesario avanzar en
prioritarios en la Zona de Planificación6: la Zona de Planificación 4 hacia un territorio con
abastecimiento seguro de agua potable y tratada
• Superar las brechas de pobreza y extrema para los sectores sin acceso, propiciando la conser-
pobreza. vación de las cuencas altas de los ríos a través de
• Impulsar el empleo en las actividades pri- programas de forestación, reforestación, regenera-
marias, secundarias y terciarias. ción natural y control de la frontera agrícola
• Promover un desarrollo rural integral.
• Expandir los sistemas de transporte terres- Es importante potenciar la explotación agrícola
tre, marítimo, fluvial y aéreo como apoyo al sostenible para el consumo inter e intra zonal, for-
desarrollo regional. taleciendo los ejes viales para la interconexión de
• Prevenir y Mitigar la contaminación los mismos.
ambiental del agua, suelo y aire.
• Promover el desarrollo territorial integral Se debe dar importancia al emprendimiento de
y equilibrado para la formación de una campañas de promoción turística para posicio-
estructura nacional policéntrica de asen- nar a esta Zona como un destino turístico local
tamientos humanos. e internacional.
6
Referencia a las políticas 1.1; 11.3; 1.9; 11.7; 4.5; 1.8 y 9.5 priorizadas en el Taller de Consulta Ciudadana para la actua-
lización del Plan Nacional para el Buen Vivir realizado en Portoviejo el 21 de Julio de 2009.
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Bolívar
Zona de Guayas
Los Ríos
Planificación 5 Sta. Elena
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ANEXOS
de conexión hacia la Costa norte y la Sierra. Otro calado en Guayaquil, desde y hacia donde se con-
grupo de ciudades a considerar por ser nodos turís- centra el movimiento comercial internacional; en
ticos actuales o potenciales son Santa Elena, el sector de La Libertad existe un puerto para
Salinas, La Libertad y Guaranda. pesca de altura -barcos atuneros-, algunos puertos
privados y otros artesanales. Cuenta además con
La red vial está conformada por dos ejes arteriales tres terminales terrestres localizados en
transversales: Pichincha – El Empalme – Quevedo Guayaquil, Quevedo y Guaranda, para el trans-
– Valencia – La Maná y Salinas – Guayaquil con porte intra e inter-zonal.
dos ramales uno hacia El Triunfo y otro a
Naranjal, que conectan esta Zona con el sur del Predomina la industria hidrocarburífera con poli-
país. Los ejes longitudinales principales son: ductos en la ruta Santo Domingo – Pascuales – La
Guayaquil – Babahoyo – Quevedo – Santo Libertad – Manta, razón por la cual existen 2 ter-
Domingo; Guayaquil – Palestina – El Empalme; y minales de productos limpios y una refinería en La
la vía denominada Ruta del Spondylus desde Libertad. En el Golfo de Guayaquil se encuentran
Salinas hacia el norte del país; en el sector de localizados 3 bloques petroleros para explotación
Bolívar, la red vial es colectora, la principal es de crudo y de gas off-shore. Las características
Babahoyo – Guaranda. En cuanto a infraestructu- hídricas de la zona son importantes, pues existen
ra de apoyo logístico, destacan el aeropuerto inter- 21 centrales termoeléctricas y 2 hidroeléctricas
nacional y el puerto marítimo para barcos de gran Daule - Peripa y Baba.
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ANEXOS
Cuadro A.3.5. Grupos Urbanos en la Zona de Planificación 5
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ANEXOS
5.4. Temas prioritarios • Prevenir y controlar la contaminación
ambiental.
De las consultas ciudadanas, talleres y grupos foca- • Garantizar el acceso a un hábitat digno,
les, la ciudadanía ha seleccionado como temas seguro y saludable con los servicios públicos
priorizados en la región de planificación7: necesarios.
• Regular y controlar el sistema financiero
• Fortalecer los servicios de salud tanto en como servicio de orden público.
equipamiento como en talento humano,
con personal de la región. En el período 2009 – 2013 es necesario avanzar en
• Impulsar la generación de empleo digno. la zona 5 hacia un territorio con una amplia
• Disminuir las deficiencias nutricionales. cobertura de servicios básicos que abastezca a toda
• Garantizar el acceso a los servicios de teleco- la población.
municaciones y conectividad como herra-
mientas del desarrollo regional. Promover los sistemas y programas de gestión de
• Fomentar la planificación familiar para riesgos, para reducir la vulnerabilidad de la pobla-
controlar la sobreexplotación de los recur- ción e infraestructuras.
sos naturales bioacuáticos.
• Promover procesos de preservación del Garantizar una zonificación de la producción agrí-
patrimonio cultural y natural. cola y ganadera, con el fin de mejorar la producti-
• Desarrollar instituciones que apoyen a la vidad, sin necesidad de expansión superficial, a
reactivación productiva. través de la tecnificación.
• Fortalecer la promoción de la salud para el
desarrollo de conocimientos, capacidades, Impulsar la renovación de la tecnología de
actitudes y prácticas saludables. explotación de petróleo y gas en costa como en
• Asegurar la redistribución solidaria y equi- superficie.
tativa de la riqueza.
• Garantizar una alimentación saludable, dis- Es importante promover el mejoramiento de la
minuyendo la desnutrición. conectividad terrestre, construcción y readecua-
• Impulsar un desarrollo industrial endóge- ción de terminales terrestres y miniterminales.
no, dinámico y flexible, con localización
equilibrada en el territorio, que minimice Conformar y consolidar circuitos turísticos natu-
los impactos ambientales. rales, gastronómicos, entre otros.
7
Referencia a las políticas 2.1; 3.3; 4.4; 6.5; 8.5; y 11.9 priorizadas en el Taller de Consulta Ciudadana para la actualiza-
ción del Plan Nacional para el Buen Vivir realizado en Babahoyo el 23 de Julio de 2009.
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Zona de Azuay
Cañar
Planificación 6 Morona Santiago
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ANEXOS
de la población urbana de la Zona; y luego las ciu- proyectos de rehabilitación vial como son:
dades de Azogues y la Troncal, cada una con el Cuenca-Girón-Pasaje, Cumbe–Oña, Puyo-Macas,
5.5%. El principal centro poblado de la provincia Cuenca-Molleturo-Naranjal, Troncal Amazónica
de Morona Santiago es la ciudad de Macas que y Troncal de la Sierra, entre otras, que conectan a
representa el 4.56% de la población urbana total. los principales centros poblados con otras zonas
Los siguientes asentamientos urbanos son Cañar, del país. Cabe mencionar que la red vial intercan-
Gualaceo, Gualaquiza y Sucúa. Luego siguen asen- tonal y los caminos de segundo orden fundamen-
tamientos urbanos con poblaciones inferiores a tales para la movilidad y la comercialización de
8.000 habitantes, de los cuales 13 se encuentran productos del área rural, se encuentran en mal
en la provincia de Azuay, 4 en Cañar y 9 en estado por lo que aún requieren de la intervención
Morona Santiago; varios de estos son asentamien- de los organismos seccionales competentes.
tos tienen menos de 1.000 habitantes como son
las ciudades de Oña y El Pan en Azuay; Déleg en El potencial de generación hidroeléctrica constitu-
Cañar y, Pablo VI en Morona Santiago. Se obser- ye una importante fuente de recursos económicos
va que muchos centros urbanos de esta Zona de de la Zona. En los próximos años, según la matriz
Planificación no han tenido un desarrollo signifi- energética del país, se iniciará la construcción de
cativo debido a la concentración de usos, servicios los proyectos Cardenillo y Sopladora en la cuenca
e inversiones en Cuenca, así como al aislamiento del río Paute y otros proyectos como el Complejo
y falta de conectividad. Hidroeléctrico Zamora, que tiene un potencial de
3.500 MW y cuyos estudios se encuentran en pro-
ceso de actualización. La Zona contribuye con
6.2. Potencialidades y problemas 1.123 MW a oferta de generación eléctrica nacio-
nal lo que constituye el 28% del total de consumo
El mal estado de las vías en la Zona constituye uno nacional; adicionalmente, a finales de 2009 entra-
de los principales problemas, sin embargo, actual- rá en funcionamiento la central hidroeléctrica
mente, el estado de la vialidad ha mejorado debi- Mazar (160 MW), con lo que se estaría generando
do a la ejecución, desde el 2007, de importantes el 31% de la oferta hidroeléctrica nacional.
Azuay y Cañar son zonas de emigración por lo que • Minería metálica y no metálica.
la mano de obra, especialmente calificada, no es • El desarrollo alcanzado por la industria
ni abundante ni barata; sin embargo, el desarrollo manufacturera (línea blanca; cerámica;
de esta Zona, depende, en gran medida, de las papel y cartón; neumáticos y alimentos).
remesas que envían los migrantes lo que genera • Los cultivos para exportación como son las
demanda de bienes y servicios. La participación y flores en Azuay, el babano, café y cacao en
la organización social se encuentran minadas por la zonas costaneras de Azuay y Cañar y en
esta problemática social, dificultando la co-ges- Morona Santiago.
tión, el rescate de valores socio-culturales, el cui- • El desarrollo de PYMES y de emprendi-
dado ambiental, el aprovechamiento de las mientos productivos de manufacturas y
potencialidades productivas, etc. Se estima que las artesanías que son muy apreciadas dentro y
remesas producto de la migración que dinamizan fuera de la Zona.
la economía local son de aproximadamente 600 • El alto potencial turístico basado en sus
millones de US dólares anuales. atractivos culturales, naturales y por ser
Cuenca una Ciudad Patrimonio de la
En la actualidad existen iniciativas locales como Humanidad declarada por la UNESCO
las de la Agencia Cuencana de Desarrollo e hace 10 años.
Integración Regional (ACUDIR) que se orientan • Los servicios de consultoría especializada en
a generar encadenamientos productivos que apro- diseño y producción de software, estudios de
vechen las potencialidades productivas de la zona, ingeniería (hidráulica, vías, riego,) etc.
particularmente el potencial turístico por lo que
están desarrollando proyectos de turismo cultural, Existe un parque industrial ubicado en Cuenca, en
ecológico, aviturismo, turismo rural, etc. el que se localizan varias empresas manufacture-
ras.. En la Zona se puede encontrar un importante
Los principales problemas ambientales se eviden- número de microempresas y talleres artesanales
cian en la contaminación de ríos por la minería que ocupan a gran parte de la población económi-
artesanal desordenada, así como los grandes pro- camente activa; sin embargo, gran parte de estas
cesos erosivos y la pérdida de ecosistemas natura- unidades productivas no tienen niveles de produc-
les por causa del avance de la frontera agrícola ción y productividad adecuados, puesto que utili-
debido a las limitaciones de suelo. zan tecnologías tradicionales, no tienen facilidades
de acceso al crédito para la inversión productiva,
La agricultura y la ganadería enfrentan fuertes no están muy integradas en cadenas productivas y,
limitaciones naturales pues, tan sólo el 0,6% del muchas de ellas están en proceso de formalización.
territorio en esta Zona es apto para la agricultura El mercado local es pequeño lo cual ocasiona pro-
sin limitaciones (valles interandinos de Azuay y blemas de comercialización de bienes y servicios a
Cañar), el 4,4% con restricciones y el 22,2% del pesar de que, el sector comercial, es uno de los más
territorio es apto para la ganadería, sobre todo en desarrollados. Cabe mencionar que la actividad
la provincia de Morona Santiago, sin embargo, se agropecuaria, específicamente la de Azuay y
requiere un manejo cuidadoso de esta actividad ya Cañar, se realiza en minifundios sustentados en el
que los suelos amazónicos son extremadamente trabajo familiar, cuya producción se destina básica-
frágiles, por lo que la ganadería sin un manejo ade- mente para el autoconsumo y, en menor propor-
cuado los puede degradar en forma acelerada. Las ción, para el mercado interno. Es de esperar que las
potencialidades productivas reales que la Zona de condiciones adecuadas y experiencias positivas
Planificación debe aprovechar se mencionan a para la formación de alianzas público – privadas en
continuación: las que participan gremios productivos, las univer-
sidades y el sector público, contribuya a dinamizar
• Recursos hídricos para el desarrollo del el desarrollo de esta Zona, particularmente la ges-
sector de generación hidroeléctrica y riego tión de los temas estratégicos.
(Según el Atlas Regional de SENPLADES,
en la Zona de Planificación Austro, exis- Por último, se menciona que siendo un territorio
te un caudal de 46.966 millones de m3 por con un alto porcentaje de población rural, este sec-
año). tor se caracteriza por el inequitativo tratamiento
490
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ANEXOS
que ha tenido por parte del sector público lo cual ción, cuenta con un patrimonio ambiental bien
ha desmotivado la inversión privada, que se evi- protegido y conservado, su desarrollo se centra
dencia en las serias dificultades de acceso a los en actividades económicas como la minería res-
mercados de la producción rural, debido al pési- ponsable, la industria manufacturera y los
mo estado de las vías, así como en los altos défi- emprendimientos productivos, la provisión de
cits de cobertura y calidad de servicios de servicios de consultoría y el turismo ecológico y
saneamiento, salud y educación, especialmente cultural, aprovechando su patrimonio, riqueza
en el área rural. histórica y los conocimientos ancestrales, cuenta
con un capital humano calificado y desarrollado
gracias a la provisión de servicios de calidad en
6.3. Estructura Territorial Propuesta salud, educación, infraestructura, tecnología y
servicios públicos, con un sistema de nodos
La Zona de Planificación 6 es generadora de interconectados con infraestructuras viales y
energía eléctrica para el país y para la exporta- telecomunicaciones de calidad.
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Mapa A.3.6.2: Estructura territorial propuesta Zona de Planificación 6
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ANEXOS
6.4. Temas prioritarios
A partir de las consultas ciudadanas, de los talle- En el período 2009 – 2013 es necesario avanzar en
res participativos y reuniones de grupos focales la Zona de Planificación 6 hacia un sistema de
realizados se han priorizados los siguientes temas asentamientos humanos equilibrado con una red
en la Zona de Planificación 68: de servicios óptimos de vivienda, salud y educa-
ción, impulsando la educación superior y la inves-
• Protección social integral de la población a tigación científica que responda a las necesidades
lo largo de la vida. de desarrollo de la zona.
• Impulsar la generación de empleo en los
sectores productivos de la Zona. Se requiere promover el manejo sustentable de
• Fomentar la producción artesanal. los recursos naturales, particularmente, en las
• Promover el desarrollo territorial integral y áreas protegidas y parques nacionales; así como
equilibrado para la formación de una estruc- ejecutar planes de gestión responsable de activi-
tura nacional policéntrica de asentamientos dades extractivas y el fomento de emprendimien-
humanos. tos productivos basados en las potencialidades de
• Garantizar a la población la autosuficiencia la zona, inclusive los de la minería que generen
y acceso permanente a alimentos sanos y empleo que disminuya la migración. Se requiere
culturalmente apropiados. además, fortalecer el desarrollo de la producción
• Manejar integralmente el patrimonio hídrico. agroecológica para garantizar la soberanía ali-
• Garantizar el acceso a los servicios públicos mentaria y promover programas de gestión turís-
para impulsar la producción y el empleo. tica, basados en las potencialidades culturales y
• Preservación y valoración del patrimonio naturales de la región, que sean articulados al
cultural y natural. plan nacional de turismo.
• Articular y promover el sistema de cultura.
• Impulsar la investigación científica y tec- Es necesario desarrollar los proyectos de genera-
nológica. ción eléctrica a través del adecuado aprovecha-
• Garantizar un sistema de justicia eficiente e miento de los recursos hídricos para contribuir a la
integral. consolidación de la matriz energética del país.
• Fomentar un servicio público eficiente y
competente.
• Fomentar la minería responsable.
8
Referencia a las políticas 1.2; 6.5; 11.13; 1.8; 2.2; 2.7; 8.4; 9.5; y 12.5 priorizadas en el Taller de Consulta Ciudadana
para la actualización del Plan Nacional para el Buen Vivir realizado en Cuenca el 15 de Julio de 2009.
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Zona de El Oro
Loja
Planificación 7 Zamora Chinchipe
La Zona de Planificación 7 cuenta con un signifi- Los ejes viales más importantes son la vía Machala
cativo patrimonio natural activo a proteger, posee – Guayaquil, Machala –Cuenca, Loja – Cuenca,
una diversidad de pisos climáticos y ecosistemas, Machala – Loja, Loja – Macará, Zamora – Loja y
que van desde los bosques inundables de tierras Zamora – Macas, presentando afectaciones cons-
bajas hasta los bosque siempre verde montano tantes, principalmente por desestabilización de
alto de los Andes, con un 19,48% de suelos pro- taludes y procesos de remoción en masa, siendo
tegidos de diferente estatus legal: 4 áreas pertene- más frecuentes en las vías Machala-Loja, Loja-
cientes al SNAP (Parque Nacional Podocarpus, Cuenca, Loja-Macará, Loja-Zumba y Zamora-Loja.
Reserva Ecológica Arenillas, Refugio de Vida
Silvestre El Zarza y la Isla Santa Clara), 26 a bos- Con respecto a la infraestructura, Puerto Bolívar
ques protectores, 9 son reservas municipales que se destaca como el principal puerto de aguas pro-
protegen fuentes de agua, 18 reservas privadas de fundas en el cantón Machala, existen dos aero-
investigación, turismo y conservación, 9 reservas puertos en funcionamiento, ubicados en las
comunitarias (parte de comunas, territorios indí- ciudades de Machala y Catamayo. El aeropuerto
genas y organizaciones campesinas), una zona de de Machala es usado principalmente para vuelos
veda, el bosque seco, grandes extensiones de pára- ejecutivos, mientras que el de Catamayo es usado
mo (893,2 km2) y amplias zonas de bosque natu- para trasladarse a Guayaquil y Quito con vuelos
ral (8942,5 km2). permanentes pero insuficientes para la demanda.
Al momento se encuentra en construcción el
La población económicamente activa (PEA) de la aeropuerto de Santa Rosa, que contará con infra-
Zona de Planificación es de 359.007 habitantes, estructura de aeropuerto internacional. En esta
que corresponde al 7,83% de la PEA del territorio Zona existen siete universidades con sedes propias
nacional. El 42% de esta población se dedica a las y seis con extensiones.
494
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ANEXOS
Varios proyectos hidroeléctricos se encuentran en estudios se encuentra el Proyecto Eólico Villonaco
funcionamiento parcial o total, entre los que des- en la Provincia de Loja. También se cuenta con 43
tacan: Chorrillos y Sabanilla (San Ramón) en la sistemas de riego de los cuales 20 se encuentran en
Provincia de Zamora Chinchipe; en construcción, la provincia de Loja, cuatro grandes proyectos y 19
San Luis y Enerjubones (proyectos Minas y La comunitarios en El Oro, todos ellos en su conjun-
Unión) en la Provincia de El Oro y Azuay, y en to riegan una superficie aproximada de 35715 Ha.
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ANEXOS
Cuadro A.3.7. Grupos Urbanos en la Zona de Planificación 7
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Mapa A.3.7.2: Estructura territorial propuesta Zona de Planificación 7
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ANEXOS
7.4. Temas prioritarios
De las consultas ciudadanas, talleres y grupos foca- En el período 2009 – 2013 es necesario avanzar en
les, la ciudadanía ha seleccionado como temas la Zona de Planificación 7 hacia un territorio con
priorizados en la Zona de Planificación9: un sistema de asentamientos humanos equilibrado
con servicios básicos eficientes para el abasteci-
• Garantizar la seguridad social integral miento de toda la población.
durante toda la vida de la población.
• Mejorar en su totalidad la oferta del servi- Es necesario consolidar los programas sustenta-
cio de salud. bles de extracción minera, e impulsar la indus-
• Fomentar las fuentes de empleo eliminando trialización de metales preciosos; tomando
prácticas de subempleo y desempleo. siempre en cuenta los planes de manejo de las
• Fortalecer la educación superior. áreas protegidas, y el alto valor de la cobertura
• Fortalecer las instituciones del Estado natural remanente.
encargadas del desarrollo productivo.
• Desarrollar energías renovables sustentables En la Zona de Planificación es importante impul-
para eficientar la matriz energética. sar programas para el desarrollo de pequeños pro-
• Ampliar la cobertura de los sistemas de trans- ductores agropecuarios, como parte fundamental
porte aéreo, terrestre, marítimo y fluvial. de la soberanía alimentaria, fomentando la agri-
• Conservar el patrimonio natural sustenta- cultura orgánica y diversificada.
blemente.
• Manejar el patrimonio hídrico con un Se debe fortalecer las infraestructuras hidroeléctri-
enfoque de cuenca hidrográfica. cas e impulsar las investigaciones de energías
• Promover el desarrollo territorial integral y renovables para contribuir a la consolidación de la
equilibrado para la formación de una estruc- matriz energética, tomando en cuenta también el
tura nacional policéntrica de asentamientos fortalecimiento de los ejes de conexión vial inter
humanos. e intra regionales.
• Impulsar el desarrollo de los sectores estra-
tégicos con políticas de inversión innovan- Es necesario fomentar el desarrollo fronterizo
do tecnología. comercial y de integración con Perú, aprovechan-
• Promover un nuevo Estado descentralizado do las fuertes conexiones viales y relaciones diná-
en su gestión. micas que se han consolidado.
9
Referencia a las políticas 1.3; 3.2; 6.5; 2.3; 2.4; 1.8; 4.4; 4.1; 4.2; 6.5; 11.11 y 12.3 priorizadas en el Taller de Consulta
Ciudadana para la actualización del Plan Nacional para el Buen Vivir realizado en Loja el 9 de Julio de 2009.
499
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ANEXO 4
Plan Plurianual de Inversiones
Presupuesto General del Estado
Cifras en millones de Dólares
Resumen de escenarios monto 2010-2013
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ANEXOS
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502
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ANEXOS
ANEXO 5
Ejemplos de programas y proyectos estratégicos para el período
2009-2013 clasificados según objetivos nacionales
503
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ANEXO 6
ANEXOS
Metodología de construcción de las metas de Buen Vivir
La Constitución de la República en el Art 147 inci- El proceso partió de las evaluaciones del Plan
so 7 señala que el Presidente debe presentar anual- Nacional de Desarrollo 2007-2010. Como segun-
mente a la Asamblea Nacional, el informe sobre el do paso se realizó una validación previa de indica-
cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y los dores de impacto y resultados a nivel técnico entre
objetivos que el Gobierno se propone alcanzar SENPLADES y Ministerios ejecutores en función de
durante el año siguiente. De igual manera, en el su pertinencia para los principios del Plan, la posibi-
Art. 297 que todo programa financiado con recur- lidad de incidencia de las políticas públicas y la iden-
sos públicos tendrá objetivos, metas y un plazo pre- tificación de los responsables para su cumplimiento.
determinado para ser evaluado, en el marco de lo
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. En base a estos indicadores validados se seleccio-
naron indicadores meta por objetivos. Para esta-
Dando cumplimiento a este mandato, el Plan blecer las metas del Plan Nacional de Desarrollo
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 ha defi- se realizó una recopilación de una serie temporal
nido 12 Objetivos Nacionales, que incluyen comparable, un análisis de la tendencia inercial,
metas cuantitativas que marcan la hoja de ruta y una comparación con estándares internaciona-
de los resultados que se pretenden alcanzar hasta les1 en los casos pertinentes.
el año 2013.
Posteriormente, en base en la información de los
El Plan es el reflejo de la revolución planteada por valores históricos, se realizaron estimaciones
este Gobierno, y en este sentido sus metas presen- hasta el año 2013. Esta estimación da cuenta de
tan un quiebre de política pública, procurando el lo que sucedería si no se ejecuta el Plan, es decir,
logro de metas ambiciosas pero factibles. si las políticas públicas continúan sin modifica-
ción alguna (tendencia inercial).
La definición de los indicadores y metas fue un
trabajo técnico - político que siguió un proceso de La línea base corresponde al año 2008 o al último
varios meses. año con información disponible.
1
Se realizó una investigación de los valores promedio de América Latina y de los países
industrializados que permitan tener un referente de comparación.
505
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Las metas implican un esfuerzo incremental que En aquellos casos en los que el logro de una meta
manifiesta un cambio respecto a la tendencia iner- requiere acciones conjuntas de varios ejecutores,
cial, es decir marcan una diferencia entre la tenden- se realizaron validaciones interinstitucionales
cia inercial del indicador y lo que se podría alcanzar para la definición y apropiamiento de las metas y
como resultado de la intervención del Gobierno. se definió, en la medida de lo posible, un respon-
sable principal por cada meta.
Es importante destacar que para la definición de
las metas se tomaron en cuenta también los com- Las metas permiten medir los avances en las polí-
promisos asumidos anteriormente, como por ticas y por ende en los Objetivos Nacionales. Son
ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio o de responsabilidad conjunta de todas las funciones
las metas ya definidas en el Plan anterior. del Estado, de los gobiernos autónomos descentra-
lizados y requieren el compromiso de todos los
Finalmente, se realizó la validación política con actores de la sociedad civil.
cada Ministerio Ejecutor, su respectivo Ministerio
Coordinador y SENPLADES.
506
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ANEXOS
ANEXO 7
Metodología sobre los mapas de la Estrategia Territorial Nacional
Si bien los mapas tienen un sustento geográfico Especial relevancia tendrán los nodos de estructu-
con diferentes escalas de referencia (entre ración nacional que deberán asumir el reto de una
1:250.000 y 1:500.000) y una base estadística mejora sostenida en la calidad de sus servicios y
detallada (entre parroquial y cantonal), deben equipamientos previendo un crecimiento poblacio-
ser considerados esquemas indicativos, han sido nal adicional. La conformación de los nodos de
incluidos para dar coherencia y sustentar el estructuración nacional será parte de un proceso de
Plan Nacional para el Buen Vivir. La proyec- planificación específico que determinará su estruc-
ción de las propuestas expresadas en los mapas turación interna considerando el nuevo rol que tie-
tiene un horizonte temporal hasta el 2025, y es nen, los nodos de vinculación regional y sustento
correspondiente a la visión de largo plazo que local delinearán su conformación en el plan de
propone el modelo de desarrollo endógeno para desarrollo y ordenamiento territorial respectivo.
la satisfacción de las necesidades básicas con
inserción estratégica en el mundo. El Buen Vivir en los territorios rurales y
la soberanía alimentaria
¿Cómo interpretar los mapas? El mapa expresa el modelo del Buen Vivir rural
Cada uno de los mapas expresa un concepto, una para la totalidad del territorio ecuatoriano, como
idea que estructura el territorio y orienta las inter- estado deseado en el 2025. Se trata de una visua-
venciones del Estado a nivel central y regional. La lización del concepto de desarrollo rural que vin-
lógica que está articulado en el texto y acompaña- cule esta estrategia con las otras, en particular con
do en el gráfico es más importante que la ubica- la primera estrategia, muestra las áreas de produc-
ción exacta de ciertas intervenciones o de la ción agrícola, pecuaria, forestal, pesquera y de
precisa selección centros, ejes o áreas. acuacultura con los centros de procesamiento que
se encuentran (por escalas) en los nodos de la
La estructura policéntrica, articulada y estructura policéntrica.
complementaria de asentamientos humanos
El mapa expresa la estructura policéntrica de los La infraestructura de movilidad,
asentamientos humanos del país, identificando energía y conectividad
cuatro categorías de grupos o redes de asenta- El mapa muestra los ejes de transporte, transmisión
mientos humanos, y sus respectivas localidades, eléctrica y fibra óptica a diferentes categorías jerár-
se han denominado “nodos” y han sido concebi- quicas para el 2025. Incluye la infraestructura exis-
dos utilizando una referencia poblacional diseña- tente tanto como nuevos enlaces, los trazados
da al 2025. definitivos serán elaborados por el ministerio res-
pectivo. La estrategia plantea adicionalmente la
La categorización de estos nodos es vinculante necesidad de coordinación entre los diferentes
para los nodos de articulación internacional y de ministerios responsables para orientar de preferencia
estructuración nacional, e indicativa para los sus intervenciones dentro del mismo espacio geo-
nodos de vinculación regional y de sustento gráfico a modo de los corredores de infraestructuras.
local. Por ello, los planes de desarrollo y ordena-
miento territorial de los gobiernos autónomos El uso racional y responsable de los recur-
descentralizados deberán profundizar y comple- sos naturales renovables y no renovables
mentar su análisis, respetando el nodo en el que El modelo expresado en el mapa, presenta una
están ubicados. mirada integradora a los recursos naturales más
allá de una valorización con base en la biodiver-
La selección de localidades (cantones, parroquias y sidad. El Patrimonio de Áreas Naturales del
centros poblados) que conforman los nodos no ha Ecuador (PANE) forma parte de este modelo; su
sido elaborada en detalle, pese a su importancia. gestión que incluye la delimitación exacta, es
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Los mapas de la Estrategia Territorial Nacional han sido elaborados en el marco del proyecto de cooperación interinstitucional
PLANTELplus entre la SENPLADES (Dirección de Planificación Territorial) y la VVOB (Asociación Flamenca de
Cooperación al Desarrollo y Asistencia Técnica, Reino de Bélgica).
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Índice de cuadros
4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 – 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
4.2: Concentración industrial 2005: coeficiente de Gini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
4.3: Percepciones ciudadanas sobre Estado y mercado en el Ecuador: 1998 – 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . 85
7.1.1: Evolución de la pobreza y la extrema pobreza de consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
7.1.2: Incidencia de pobreza y extrema pobreza de consumo por etnia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por área . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
7.2.2: Indicadores de eficiencia de la educación media . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
7.2.3: Resultados evaluación de logros Lenguaje y Matemáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
7.2.4: Oferta educativa 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
7.2.5: Tiempo semanal para jugar en la casa / fútbol, basket, ajedrez, damas, etc… . . . . . . . . . . . . . . . . 170
7.3.1: Proporción de hogares que viven en hacinamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
7.3.2: Principales causas de mortalidad infantil. Ecuador 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
7.3.3: Tasas de mortalidad por causas definidas 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
7.3.4: Tasas de mortalidad infantil (menores de un año) y mortalidad por causas maternas
(por 100 mil nacidos vivos) 1990, 2000, 2003, 2004 y 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
7.3.5: Distribución de nacidos vivos por edad materna, Ecuador. 2003, 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
7.3.6: Número de casos de las principales causas de morbilidad, según enfermedades
de notificación obligatoria, 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
7.3.7: Número y porcentajes de casos notificados de VIH/SIDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
7.3.8: Tasa de incidencia de paludismo por cien mil habitantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
7.3.9: Tasa de incidencia de tuberculosis por cien mil habitantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
7.3.10: Violencia de la pareja según tipo y área de residencia, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
7.5.1: Incremento de la Deuda a fines de los años setenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
7.5.2: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
7.6.1: Indicadores mercado laboral 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
7.6.2: Ingreso laboral promedio por sector económico 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
7.6.3: Ingreso laboral promedio según rama de actividad 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
7.6.4: Porcentaje de personas con seguro 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
7.6.5: Tipo de contrato por quintil de ingreso 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
7.7.1: Acceso a bibliotecas - 2004 (Niñas, niños y adolescentes entre 6 y 17 años) . . . . . . . . . . . . . . . . 288
7.7.2: Tiempo dedicado a actividades culturales y recreativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
7.10.1: Transparentación de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
7.10.2: Porcentaje de participación en organizaciones sociales por rangos de edad y
por quintiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
7.10.3: Participación electoral de mujeres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
7.10.4: Cedulación de personas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
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Índice de figuras
1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
3.1: Sociedad civil fuerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado y principales gobiernos con
proyectos de alcance Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible para la satisfacción de
las necesidades básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
6.1: Objetivos del Plan Nacional, transversalización con la Estrategia Territorial Nacional . . . . . . . . 127
7.12.1: Reforma democrática del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
7.12.2: Rediseño de la Función Ejecutiva: de las carteras de Estado y
su modelo de gestión y de la organización territorial. Estructuras por tipos. . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
8.1: Proceso continuo y cíclico de planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
A.6.1: Relación indicador- tiempo para las Metas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
510
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Índice de gráficos
4.1. Analfabetismo, 1950-2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.2: Evolución de la balanza comercial 2000 – 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
4.6: Ingresos por remesas y migración 1990-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
7.1.1: Evolución Presión fiscal en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
7.1.2: Brecha de género en el ingreso / hora según nivel de instrucción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por etnia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
7.2.2: Porcentaje de personas que practican algún deporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
7.3.1: Tasa de mortalidad general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
7.3.2: Tasa de mortalidad infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
7.4.1: Oferta de energía primaria, Ecuador, 1970, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
7.4.2: Consumo de energía por sectores, Ecuador, 1980 y 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
7.4.3: Energía eléctrica total: producida e importada, Ecuador, 1991-2006 (GWh) . . . . . . . . . . . . . . . . 227
7.4.4: Proyección de energía eléctrica producida hasta el año 2017 (GWh/mes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
7.4.5: Crecimiento de emisiones totales de CO2 entre 1993-2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
7.5.1: Evolución de la Deuda Externa (1976-2008) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
7.5.2: Exportaciones del Ecuador en el 2008 (superiores al 0,5%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
7.5.3: Importaciones del Ecuador en el 2008 (superiores al 0,5%). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
7.5.4: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
7.5.5: Balanza comercial con Países Americanos menos Andinos (en millones de dólares) . . . . . . . . . . 254
7.6.1: Ingreso laboral promedio por categoría de ocupación 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
7.7.1: Carga global de trabajo (productivo y reproductivo) en horas por semana
según sexo, área y etnicidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
7.9.1: Estado de la normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
7.10.1: Confianza y transparencia en el Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
7.12.1: Estado del proceso de descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
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2.2.3. D. Al menos 15% de los estudiantes de 4to, 7mo y 10mo de educación básica y 3er año de
bachillerato obtienen una calificación de “muy buena” en Lenguaje al 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2.2.4. A. Al menos 10% más de estudiantes de 7mo y 10mo de educación básica obtienen una
calificación de “muy buena” en Ciencias Naturales al 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2.2.4. B. Al menos 10% más de estudiantes de 7mo y 10mo de educación básica obtienen una
calificación de “muy buena” en Ciencias Naturales al 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
2.2.5. Al menos el 46% de las y los docentes obtienen una calificación de “muy buena” en la
Evaluación Interna al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
2.2.6. Al menos el 60% de las y los docentes obtiene una calificación de “buena” en la evaluación
de conocimientos específicos al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
2.2.7. Reducir al 10% el analfabetismo funcional para el 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
2.5.1. Aumentar 969 investigadores dedicados a I+D+i al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
2.5.2. Alcanzar el promedio de América Latina en la tasa de matrícula en educación superior al 2013. . . 184
2.5.3. Llegar a 1500 becas de cuarto nivel en el 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
2.6.1. Aumentar en 75% los artículos publicados en revistas indexadas al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
2.6.2. Alcanzar el 0.44% de gasto en I+D+i como porcentaje del PIB al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
2.7.1. Alcanzar el 55% los establecimientos educativos rurales con acceso a Internet y el
100% de los urbanos al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
2.7.2. Triplicar el porcentaje de hogares con acceso a Internet al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
2.7.3. Alcanzar el 50% de hogares con acceso a teléfono fijo al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
2.8.1. Alcanzar 45 participantes en las olimpiadas al 2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
3.1.1. Triplicar el porcentaje de la población que realiza actividad física más de
3.5 horas a la semana al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
3.1.2. Reducir al 5% la obesidad en escolares al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
3.2.1. Reducir la incidencia de paludismo en un 40% al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
3.2.2. Disminuir a 4 la razón de letalidad del dengue hemorrágico al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
3.2.3. Reducir en un 25% la tasa de mortalidad por SIDA al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
3.2.4. Reducir a 2 por 100.000 la tasa de mortalidad por tuberculosis al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
3.2.5. Reducir a la tercera parte la tasa de mortalidad por enfermedades causadas por
mala calidad del agua al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
3.2.6. Reducir en un 18% la tasa de mortalidad por neumonía o influenza al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . 210
3.3.1. Aumentar al 70% la cobertura de parto institucional público al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
3.3.2. Aumentar a 7 la calificación del funcionamiento de los servicios de Salud Pública al 2013. . . . . 211
3.4.1. Reducir en 25% el embarazo adolescente al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
3.4.2. Disminuir en 35% la mortalidad materna al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
3.4.3. Reducir en un 35% la mortalidad neonatal precoz al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
3.6.1. Disminuir en un 33% el porcentaje de hogares que viven en hacinamiento al 2013. . . . . . . . . . 213
3.6.2. Alcanzar el 80% de las viviendas con acceso a servicios de saneamiento al 2013. . . . . . . . . . . . . 214
3.6.3. Disminuir a 35% el porcentaje de hogares que habitan en viviendas con características
físicas inadecuadas al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
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3.6.4. Disminuir a 60% el porcentaje de viviendas con déficit habitacional cualitativo al 2013. . . . . . 215
3.7.1. Revertir la tendencia creciente de los delitos hasta alcanzar el 23% al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . 215
3.7.2. Aumentar a 7 la calidad del servicio de la Policía Nacional según los usuarios al 2013. . . . . . . . 216
4.1.1. Incrementar en 5 puntos porcentuales el área de territorio bajo conservación o
manejo ambiental al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
4.1.2. Incluir 2.521 km2 de superficie marino - costera y continental bajo conservación o
manejo ambiental al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
4.1.3. Reducir en un 30% la tasa de deforestación al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
4.3.1. Aumentar en 1.091 Mw. la capacidad instalada al 2013 y 487 MW. más al 2014. . . . . . . . . . . . . 237
4.3.2. Disminuir la huella ecológica de tal manera que no sobrepase la biocapacidad del Ecuador al 2013. . 238
4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de energías alternativas en el total de la capacidad instalada. . 238
4.3.4. Alcanzar el 97% las viviendas con servicio eléctrico al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
4.3.5. Alcanzar el 98% las viviendas en zona urbana con servicio eléctrico al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . 239
4.3.6. Alcanzar el 96% las viviendas zona rural con servicio eléctrico al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
4.4.1. Mantener las concentraciones promedio anuales de contaminantes de aire bajo
los estándares permisibles al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
4.4.2. Remediar el 60% de los pasivos ambientales al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
4.4.3. Reducir en 40% la cantidad de PBC al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
4.4.4. Reducir en 60% la cantidad de plaguicidas (COPS) al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4.5.1. Reducir al 23% el nivel de amenaza alto del índice de vulnerabilidad de
ecosistemas a cambio climático, y al 69% el nivel de amenaza medio para al 2013.. . . . . . . . . . . 242
5.1.1. Reducir la pobreza por NBI en la frontera norte en un 25% en el área urbana y
en un 50% en el área rural al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
5.1.2. Reducir la pobreza por NBI en la frontera sur en un 20% en el área urbana y
en un 50% en el área rural al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
5.1.3. Reducir la pobreza por NBI en la frontera centro en un 25% en el área urbana y
en un 50% en el área rural al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
5.1.4. No existencia de conflictos con fuerzas regulares e irregulares que afecten la
soberanía nacional o amenacen al Estado al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
5.2.1. Disminuir a la mitad el uso inadecuado de GLP doméstico al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
5.3.1. Sustituir importaciones de maíz, pasta de soya, trigo y cebada hasta reducir
la participación al 40% al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
5.4.1. Alcanzar el 60% de los flujos de cooperación contabilizados en el presupuesto nacional al 2013. . . . 268
5.5.1. Incrementar a 0,4 el índice de integración latinoamericana al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
5.6.1. Incrementar a 0,95 la razón de exportaciones industriales sobre las exportaciones
de productos primarios no petroleros al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
5.6.2. Reducir a 0,65 la concentración de las exportaciones por destino al 2013.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
5.6.3. Disminuir en un 13% la concentración de las importaciones por país de origen al 2013. . . . . . . 270
6.2.1. Tender a 1 en la igualdad de horas dedicadas al trabajo reproductivo al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . 280
6.3.1. Aumentar a 1,57 millones el número de visitantes extranjeros al 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
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Índice de mapas
4.1: Resultados de elecciones presidenciales 1978-2009 (primera vuelta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
7.1.1: Mapa de pobreza de consumo por provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
7.2.1: Desnutrición crónica al año 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
7.2.2: Mapa cantonal del analfabetismo en el Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
7.3.1: Esperanza de Vida por Provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
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Revisión Editorial
René Ramírez, Andrea Carrión, Ana María Larrea, Roque Espinosa, Hugo Jácome, María del Pilar Troya,
María de Lourdes Larrea, María Belén Moncayo, Adrián López, Cecilia Barragán.
Fotografía
Paúl Salazar.
Cartografía
Ana Gabriela Arias, Tomás de Leus, Verónica Estrella, Leonardo Espinosa, Carlos Idrovo, Juan Bernardo León,
Tom Leenders, María José Montalvo, Carlos Torres, Sebastián Vallejo.
Apoyo general
Eugenia Araujo, Doris Guamán, Teddy Macías, María Elena Moncada, Cristina Pillajo, Verónica Valencia,
Gonzalo Vergelín, Fanny Yanza.
Revisión de textos
Editorial El Conejo.
Diagramación e impresión
Miguel Dávila P. / Imprenta Mariscal
Extendemos el reconocimiento al equipo que participó en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, así
como a las agencias de cooperación internacional que colaboraron en la formulación de este Plan. De manera especial
agradecemos los aportes de las ciudadanas y ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, que con sus experien-
cias, sueños y aspiraciones, enriquecieron los contenidos del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
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