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LOS
SUMARIO:
I.
103
I.
13
de
julio
de
1998,
Jurisdiccin
Administracin por los Juzgados y Tribunales, y la Ley 11/2007 de acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblicos.
La LRJPAC forma parte de la legislacin bsica aplicable a todas las administraciones
pblicas cuya competencia viene atribuida al Estado por el artculo
149.1.18 con la finalidad de garantizar a todos los ciudadanos un tratamiento comn ante
todas ellas. Su contenido es por tanto aplicable a la administracin estatal, autonmica y a la
local, as como a sus administraciones instrumentales si bien con algunos matices (artculo 2
LRJPAC).
PRINCIPIOS GENERALES.
Tratndose de una norma bsica, la LRJPAC establece los principios comunes por los que
deben regirse el conjunto de administraciones pblicas as como los principios aplicables a las
relaciones interadministrativas.
El artculo 3 LRJPAC diferencia entre principios organizativos y principios de actuacin:
1) PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN:
Principio de jerarqua: supone la existencia de una estructura orgnica piramidal. La
existencia de superiores y subordinados en la organizacin administrativa viene a dar
respuesta a variadas necesidades: facilita el poder de direccin y control dentro de la
organizacin, permite residenciar la responsabilidad administrativa en el titular superior del
rgano, mantiene la unidad de accin y la coherencia en la consecucin de los fines
encomendados o, desde un punto de vista jurdico, para dar un valor
distinto a las rdenes emanadas de las autoridades en funcin de su posicin en la escala
jerrquica.
En nuestro mbito autonmico la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organizacin y
Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de la Regin de
Murcia, los Consejeros, como rganos directivos superiores, tienen atribuidas diversas
competencias respecto al resto de autoridades y rganos de sus respectivos departamentos
tales como la superior direccin e inspeccin de la misma y de los organismos pblicos que
le estn adscritos o la superior autoridad sobre el personal de la Consejera y, a su vez, a
travs de los correspondientes Decretos se establecen los rganos directivos de cada
Consejera,
conformando
una
estructura
jerarquizada
de
toda
la Administracin
Pblica.
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mayoritariamente
actuaciones
de
distintas
administraciones
se
pblicas.
Conceptualmente podemos decir que consiste en lograr una unidad de actuacin entre
distintas administraciones u rganos pertenecientes a una misma administracin pero no
relacionados por el principio de jerarqua.
El tratamiento de la coordinacin en la C.E. 1978 no es nico: al tratarse de un principio
complejo unas veces viene concretado su alcance mientras que otras se da por supuesto, como
ocurre cuando se tratan las competencias compartidas entre el Estado y las CC.AA.
En ocasiones la coordinacin se presenta como un principio instrumental al servicio de otros
como la planificacin general de la actividad econmica, bases y coordinacin de la sanidad,
fomento y coordinacin de la investigacin cientfica y tcnica, etc., (art. 149.1. 13, 15 y 16
C.E.). Desde un punto de vista subjetivo, es decir, tomando como referencia quin ejerce el
poder de coordinacin, tambin podemos ver que la C.E. establece una separacin entre
las competencias estatales y autonmicas, (arts. 148 y 149 C.E.) delimitando de esta
forma quien ostenta esa potestad, si bien esto no ha evitado la friccin y necesidad de
clarificacin de la potestad-deber de coordinacin.
As por ejemplo la Sentencia del T.C. De 4 de julio de 1985, F.J. 2, dice: cuando el Estado
posee una competencia para la coordinacin general, tal objetivo puede ser alcanzado
mediante el ejercicio de la misma que acta como lmite de la plenitud competencial de las
CC.AA, pero la necesidad de asegurar la accin conjunta, la informacin recproca y la
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mxima accin de la eficacia no crea en s misma competencia alguna para el Estado ni puede
ser
utilizada
por
este,
en
consecuencia,
para
competencias comunitarias.
Colaboracin y cooperacin: la existencia de diversas administraciones territoriales e
instrumentales que ejercen su competencia en el mismo territorio y mbito subjetivo hace
necesaria la colaboracin, cooperacin y asistencia mutua para conseguir una gestin eficaz
de los asuntos que tienen encomendados. La LRJPAC establece en su artculo 4 los principios
que deben regir las relaciones entre las diversas administraciones, entre los que destacan la
lealtad institucional y la cooperacin como base del estado territorial autonmico.
El artculo 5.1 LRJPAC establece la posibilidad de que la Administracin del Estado y las
Administraciones de las Comunidades Autnomas creen rganos bilaterales o multilaterales
y
de
resolverlos, motivo por el que no pueden sustituir a los rganos propios de las CC.AA.
que tengan competencia en un determinado sector.
No obstante los acuerdos de la Conferencia Sectorial podrn formalizarse bajo la
denominacin de Convenio de Conferencia Sectorial.
2. Comisiones Bilaterales de Cooperacin (art. 5.2 LRJPAC): son rganos de
cooperacin de mbito general que renen a miembros del Gobierno en representacin
de la Administracin General del Estado y a miembros del Consejo de Gobierno en
representacin de la respectiva Comunidad Autnoma. Su creacin se realiza mediante
acuerdo que determinar los elementos esenciales de su rgimen.
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3. Convenios
de
colaboracin
(art.
LRJPAC):
celebrados
entre
la
Conferencia Sectorial obligan a las partes desde el momento de su firma, salvo que en
ellos se establezca otra cosa, y no suponen en ningn caso renuncia a las competencias
propias de las Administraciones intervinientes. Ambos tipos de convenio deben ser
publicados en el Boletn Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la respectiva
Comunidad Autnoma.
4. Consorcios (art. 6.5 LRJPAC): se diferencia del convenio en que para la ejecucin de
los acuerdos previstos se hace necesario contar con una organizacin con personalidad
jurdica propia o sociedad mercantil. A travs de sus estatutos se determinan los fines, el
rgimen orgnico y funcional, la financiacin y la composicin de sus rganos de
decisin, en los que estarn representadas todas las administraciones participantes en la
proporcin acordada en dichos estatutos.
5. Planes y programas conjuntos (art. 7 LRJPAC): son acordados por la
Administracin
General
del
Estado
las
Administraciones
de
las
superior de satisfacer el inters general. Para la consecucin de esos objetivos debe establecer
servicios de calidad a la ciudadana atendiendo tambin al criterio de eficiencia, es decir,
utilizando la menor cantidad de recursos humanos y econmicos posible.
La objetividad y el inters pblico: la actuacin administrativa debe realizarse al margen
de cualquier inters de los gestores o en beneficio indebido de otras personas o grupos. Debe
ser siempre imparcial y buscar el inters pblico.
Buena fe y confianza legtima: la actuacin legal, objetiva y de servicio pblico de la
Administracin debe ser un valor apreciable por la ciudadana de forma que se establezca una
confianza recproca guiada siempre por el principio de buena fe.
Personalidad jurdica nica: cada Administracin acta para el cumplimiento de sus
fines como una sola persona, con independencia del entramado de entes y organismos de que
est formada.
Transparencia y participacin: Una Administracin transparente es la que pone al alcance de
la ciudadana toda la informacin sobre su actividad, estructura orgnica, funciones, etc.,
abriendo cauces de participacin efectiva. Por lo tanto es un principio de relacin con la
ciudadana. En la Regin de Murcia la Ley 12/2014, de Transparencia y Participacin
Ciudadana es la que regula e instrumenta estos principios de actuacin, contando con el
Consejo de la Transparencia, constituido a finales de julio de 2015, como rgano de control
independiente que vela por el fomento de la transparencia y la participacin ciudadana en la
Administracin Regional a travs del control sobre el cumplimiento de la obligacin de
publicidad activa y garantizando el acceso de los ciudadanos a la informacin pblica. Entre
los instrumentos para realizar su accin se encuentra el Portal de la Transparencia de la
Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia como fuente de acceso para todos los
ciudadanos a la informacin que genera la administracin regional.
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b)
c)
d)
Las Comunidades Autnomas, superada la fase inicial de crear sus Consejeras por
ley, ofrecen para stas y dems rganos una variedad de soluciones.
La esfera local y con claras diferencias adems entre el Municipio y la Provincia por
un lado y el resto de entidades, es el mbito en el que esta potestad es mucho
ms reducida ya que su organizacin suele estar predeterminada por la Ley 7/1985,
de 2 de abril, de Bases del Rgimen Local o por las leyes sobre Rgimen Local de
las Comunidades Autnomas.
II.3.- Clases de rganos administrativos.
Los rganos administrativos se pueden clasificar siguiendo muy variados criterios;
aqu nos referiremos slo a las clasificaciones ms importantes, es decir segn:
a) El mbito territorial.
b) Las funciones.
c) El nmero de sus miembros.
Por su mbito territorial de competencias, puede hablarse de rganos centrales y
perifricos. Los primeros despliegan su competencia en todo el mbito territorial en
el que acta la Administracin a la que pertenecen, en tanto que son perifricos
aqullos que tienen su mbito de competencias limitado a una parte del territorio en
el que acta la Administracin de la que forman parte.
Por la naturaleza de sus funciones, puede hablarse de rganos activos, consultivos y
de control. Los primeros son los encargados de disponer y ejecutar decisiones. Los
segundos no adoptan decisiones sino que se limitan a manifestar opiniones o
pareceres (informes o dictmenes) conforme a criterios tcnicos o de oportunidad.
Los terceros supervisan vigilan o comprueban la actividad de los anteriores
manifestando su adecuacin o inadecuacin tcnica, econmica, jurdica, etc.
Normalmente hay una relacin entre la funcin del rgano y su composicin de
manera que como regla general suelen ser unipersonales los rganos activos, en
tanto que los rganos colegiados suelen constituirse para realizar funciones
consultivas. Por eso se ha dicho que deliberar es funcin de varios y ejecutar es
propia de uno solo.
Segn el nmero de miembros que lo componen, puede hablarse de rganos
unipersonales y colegiados. Los primeros son aquellos cuyo titular es una sola
persona fsica, lo que no excluye que el rgano est compuesto de mltiples
personas ordenadas jerrquica o verticalmente, subordinadas a un nico titular. Los
segundos se caracterizan por estar constituidos por una pluralidad de personas que,
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en una posicin de igualdad dentro del rgano, expresan la voluntad del mismo
mediante su intervencin simultnea.
Otras formas de clasificacin son las que atienden a la amplitud de la competencia,
obtenindose as, rganos de competencia general y especfica (limitada en este
caso a una sola materia o sector de actividad) o incluso a su constitucin interna
hablndose en este segundo caso, de rganos simples y rganos complejos
constituidos estos ltimos por la agrupacin de rganos simples.
II.4. - Especial referencia a los rganos colegiados.
II.4.1.- Regulacin.
Dentro de los rganos colegiados puede diferenciarse, siguiendo la sistemtica de la
LRJPAC, entre:
a) rganos constituidos por titulares de rganos de una misma Administracin.
b) Aquellos otros formados por representantes de organizaciones sociales o de
otras Administraciones Pblicas.
Para los primeros, la LRJPAC (en el Captulo II de su Ttulo II) establece una serie
de reglas sobre su funcionamiento y composicin que, tras la Sentencia 50/1999, de
6 de abril, del Tribunal Constitucional, ya no son en su gran parte bsicas, es decir,
podrn ser modificadas por las Comunidades Autnomas al regular su propia
organizacin administrativa. Dicha sentencia afecta principalmente a las funciones
de los Presidentes, Secretarios y resto de los miembros de dichos rganos, as
como a las actas de sus sesiones.
El resultado es que las reglas que se citan a continuacin han de ser entendidas en
sentido genrico, a modo de ejemplo, dado que pueden ser alteradas por cada
Comunidad Autnoma en la mayora de los supuestos.
II.4.2.- Funcionamiento.
Los rganos colegiados se componen de un Presidente, un Secretario y el resto de
sus miembros.
Segn el artculo 23 de la citada ley, al Presidente le corresponden bsicamente
estas atribuciones:
a) Representar al rgano.
b) Acordar la convocatoria de las sesiones, fijando su orden del da.
c) Presidirlas y moderarlas, dirimiendo los empates de las votaciones con su voto
de calidad.
Es suplido por un Vicepresidente y en su defecto, por el miembro del rgano
colegiado de mayor jerarqua, antigedad y edad, por este orden.
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El Secretario asiste a las reuniones del rgano pudiendo intervenir en las mismas.
Las reglas para su designacin, cese y suplencia se regularn en las normas
especficas de cada rgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.
Su misin consiste en realizar las actuaciones necesarias para el correcto
funcionamiento del rgano, tales como citar a sus miembros a las mismas, redactar
y autorizar las actas de las sesiones, expedir certificaciones de los acuerdos
adoptados, etc. Si es miembro del rgano, tendr voz y voto, pero si se trata de un
funcionario que asiste slo en condicin de Secretario, tendr voz pero no voto en
las reuniones del rgano (artculo 25 LRJPAC).
Los miembros que componen el rgano, normalmente denominados vocales, asisten
a las sesiones, participan de los debates, formulan ruegos y preguntas y votan los
acuerdos que procedan. Para realizar adecuadamente su misin tienen derecho a
recibir la convocatoria de las sesiones con el orden del da al menos con 48 horas de
antelacin y a obtener o consultar cuanta informacin se relacione con las
mismas(artculo 24 LRJPAC).
Los acuerdos del rgano se aprueban por mayora de votos en sus reuniones o
sesiones de las que se levanta acta que debe contener, como mnimo, los datos
enumerados en el artculo 27.1 de la LRJPAC.
Para que el rgano se constituya vlidamente la regla es que deben asistir, al
menos, el Presidente, el Secretario (o quienes hagan sus veces) y la mitad, como
mnimo, de sus miembros (artculo 26.1 LRJPAC). De todas formas, en la normativa
propia de cada rgano o por acuerdo de ste, en su defecto, podr preverse una
segunda convocatoria en la que resulte necesaria una menor asistencia de los
mismos (artculo 26 LRJPAC).
Los rganos colegiados formados por representantes de organizaciones sociales o
de otras Administraciones Pblicas estn sujetos a las mismas normas pero tienen
reconocidos por la misma ley ciertas especialidades en cuanto a su composicin y
funcionamiento.
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
III.1.- Definicin.
Al hablar de los rganos de la Administracin se deca que uno de sus elementos es
la competencia entendida, en sentido amplio, como el conjunto de atribuciones que
tiene asignadas.
Su origen es doble. Por un lado, obedece al principio comn a cualquier
organizacin de divisin del trabajo. Por otro, a la idea de que los derechos de los
ciudadanos obtienen una mayor garanta si se delimita la esfera de actuacin de
cada rgano.
En ausencia de una definicin en la LRJPAC la competencia debe entenderse como
la medida de poder que corresponde a cada rgano. Es el elemento ms tpico del
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oportunidad apreciados por los correspondientes rganos, sino por causas tasadas y
expresamente previstas por ley.
Se trata de supuestos extraordinarios, bien por razones de urgencia o de extrema
necesidad o bien
para salvaguardar situaciones en que un rgano acta
manifiestamente contra la legalidad y el inters social protegido por la misma.
La sustitucin puede producirse entre:
a) rganos que pertenecen a la misma Administracin. Un ejemplo es el de la
LBRL al autorizar al Alcalde a adoptar medidas que pudieran ser de la
competencia del Pleno del Ayuntamiento ante situaciones de catstrofes o
infortunios pblicos o grave riesgo de los mismos (artculo 21.1.m),
b) rganos pertenecientes a distintas Administraciones. Es el caso del artculo 60
de la misma LBRL que habilita a la Administracin del Estado y a las de las
Comunidades Autnomas para sustituir a una Corporacin local en el supuesto
de que sta incumpla obligaciones impuestas directamente por la ley y ello
afecte al ejercicio de sus respectivas competencias.
VI.2.- La suplencia.
La suplencia, regulada en el artculo 17 de la LRJPAC, no implica propiamente
alteracin de la competencia sino una alteracin temporal de la titularidad del rgano
que pasa a ser desempeado por el titular de otro, pero la competencia permanece
en el mismo rgano.
En este caso al actuar como tal el mismo rgano, se le imputa a ste la actuacin
aunque haya sido realizada por la persona que ha suplido al titular de aquel. As
pues la suplencia no debe confundirse con la sustitucin ya que en la suplencia se
produce la sustitucin del titular de un rgano, no la sustitucin de rganos.
Su finalidad es conseguir la continuidad y eficacia en el funcionamiento de la
Administracin en los supuestos de ausencia o enfermedad del titular del rgano o
de vacante.
La regla contenida en el apartado 1 del citado artculo 17 sobre el rgano
competente para designar a quienes suplan a los titulares de los rganos
administrativos, que haca recaer dicha atribucin en el rgano competente para el
nombramiento de dichos titulares, tras la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, del
Tribunal Constitucional, ha dejado de ser bsica.
VII.- LA ENCOMIENDA DE GESTIN.
VII.1.- Concepto.
Otra figura que no implica traslado del ejercicio formal de la competencia, es la
encomienda de gestin, de la que ya haba antecedentes en nuestro Derecho para
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supuestos y entidades determinadas pero que slo con la LRJPAC adquiere una
previsin y alcance general (artculo 15).
Es una forma de ejercer las propias competencias sin necesidad de transferir ni la
titularidad, ni el ejercicio de las mismas. Su finalidad es hacer compatible el principio
de irrenunciabilidad de la competencia con una mayor eficacia en la gestin o con la
carencia de medios.
Consiste en que se atribuyen a un rgano administrativo o a una Entidad de
Derecho Pblico actividades materiales, tcnicas o servicios de otro rgano o
Entidad de su misma o diferente Administracin, cuando lo aconsejen razones de
eficacia o no se posean medios tcnicos adecuados para su realizacin.
Dichas actividades son meramente instrumentales y no se traducen en actos
jurdicos con sustantividad propia, limitndose a tareas como la recogida de datos o
impresos, operaciones estadsticas y a lo sumo, a la emisin de informes.
En todo caso, el rgano titular sigue reteniendo la facultad y la responsabilidad de
dictar cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico obligue el ejercicio de tal
competencia. As pues, el rgano encomendante retiene en su integridad no slo la
titularidad de la competencia, sino tambin su ejercicio jurdico o formal.
El apartado 5 del artculo 15 citado, prohibe de forma expresa encomendar a
personas o entidades sujetas al Derecho Privado, actividades que deban realizarse
con sujecin al Derecho Administrativo.
VII.2.- Formalizacin.
Los requisitos para su formalizacin varan segn el caso.
As, si se realiza en el seno de una misma Administracin, su formalizacin se
ajustar a su normativa propia siendo sus requisitos mnimos la expresa mencin de
la actividad, vigencia y alcance de la gestin encomendada. En defecto de normativa
propia basta el acuerdo expreso de los rganos o entidades intervinientes (apartado
3).
En todo caso, la eficacia de la encomienda de gestin dentro de una misma
Administracin precisa la publicacin de su instrumento de formalizacin y
resolucin en el Diario oficial correspondiente.
En el segundo supuesto, la encomienda entre distintas Administraciones, es preciso
que se formalice mediante convenio, salvo algunos supuestos que se rigen por la
legislacin de Rgimen Local (apartado 4 del artculo 15).
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