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Introduo
Com o surgimento do fenmeno da globalizao, o papel que corresponde ao
Estado comeou a ser questionado pelos defensores da teoria ultraliberal2. Como
consequncia, a partir do final dos anos 1970 iniciaram-se processos de reforma dos
Estados ocidentais, fazendo com que as Administraes Pblicas desses mesmos pases
tambm sofressem alteraes.
Para Luiz Carlos BRESSER PEREIRA (2002b, p.30-31) a Nova Gesto
Pblica foi uma resposta s duas grandes foras que definiram as ltimas duas dcadas
do sculo XX (e s demandas nelas envolvidas): a globalizao (o fato de o
capitalismo haver-se tornado dominante, e os mercados terem sido abertos para a
competio capitalista em todo o mundo) e a democracia (burguesa).
Fernando Henrique Cardoso, j eleito presidente para o seu primeiro mandato,
em discurso de despedida do Senado Federal3, proferido em 14/12/1994, anunciou o
fim da Era Vargas, referindo-se ao legado deixado pelo seu modelo de Estado
intervencionista.
Para realizar a tarefa prometida, Fernando Henrique Cardoso convidou Luiz
Carlos Bresser Pereira para assumir o novo Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (MARE). Logo aps receber o convite, este resolveu dedicar-se
misso de reformar a Administrao Pblica. Depois de seu mandato, o ex-ministro
contou como deu incio ao que denominou de Reforma Gerencial de 1995:
Eu j tinha algumas ideias a respeito, uma vez que orientara alunos e
presidira a comisso que reformulou a ps-graduao em administrao
pblica na Fundao Getlio Vargas - So Paulo. Conhecia muito bem a
Administrao Pblica burocrtica, conhecia a teoria e a prtica da
administrao de empresas, e tinha uma idia da administrao que eu
chamaria um pouco adiante de "gerencial" por intermdio da leitura do livro
de Osborne e Gaebler (1992), a partir de uma recomendao de Yoshiaki
Nakano. Mas precisava conhecer muito mais a respeito das novas idias. E
foi o que fiz, viajando para a Inglaterra logo no incio do governo e
comeando a tomar conhecimento da bibliografia que recentemente havia se
desenvolvido, principalmente naquele pas, a respeito do assunto.
2
O termo ultraliberalismo possui uma variada gama de significados: corrente de pensamento (uma
ideologia, uma forma de ver e de entender o mundo); movimento intelectual organizado; conjunto de
polticas adotadas por governos conservadores a partir da metade da dcada de 1970 e disseminadas pelo
mundo atravs de organizaes internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco
Mundial (BIRD). O ponto comum em todos esses significados que retomam e propagam valores do
pensamento liberal e conservador dos sculos XVIII e XIX.
3
Ver http://www.presidencia.gov.br/publi_04/COLECAO/DESPED.HTM. Acesso em 28/01/2014.
Atualmente, na Amrica Latina, pases como Cuba, Venezuela, Bolvia e Equador representam focos de
resistncia a esse modelo hegemnico.
descrever o contexto histrico que permite o seu surgimento, o seu conceito, as suas
caractersticas e os seus princpios fundamentais.
Ademais, este texto recorrer insistentemente a diversos textos de Luiz Carlos
Bresser Pereira, publicados no perodo de 1995 a 2004, no Brasil e no exterior, com o
objetivo de explicitar a voz oficial da Reforma Gerencial no Brasil.
diferenas
entre
Administrao
Pblica
administrao
privada
foram
desconsideradas.
Michel Messenet, em sua obra La Nouvelle Gestion Publique: pour un Etat sans
Burocratie, obra publicada em 1975, foi quem primeiro cunhou a expresso Nova
Gesto Pblica, ao criticar a Administrao Pblica burocrtica. Entretanto, o seu texto
fundador o artigo A public management for all seasons?, escrito por Christopher
Hood e publicado em 1991.
Geoffrey SHEPHERD & Sofia VALENCIA (1996, p.108) agregam que a Nova
Gesto Pblica tambm pode ser denominada de gerencialismo, novo gerencialismo,
nova gerncia pblica ou gerncia baseada no desempenho.
Luiz Carlos BRESSER PEREIRA prefere utilizar o termo Administrao
Gerencial (2000, p.58).
A Nova Gesto Pblica consiste numa novidade, no somente por sua origem,
mas principalmente por sua configurao como novo referencial terico e pela
impressionante influncia que causou e vem causando nas Administraes Pblicas em
diversos pases ocidentais12, especialmente na Amrica Latina.
A NGP emergiu inicialmente em pases anglo-saxnicos13, a partir do incio dos
anos 1980, tais como: Estados Unidos, Inglaterra, Austrlia e Nova Zelndia (Geoffrey
SHEPHERD & Sofia VALENCIA, 1996, p.109; Michael BARZELAY, 2001, p.11;
Carles RAMI, 2001, p.77).
Luiz Carlos BRESSER PEREIRA (2000, p.63-64) defende que o sistema
capitalista teve duas grandes reformas da Administrao Pblica: a Reforma
Burocrtica que atingiu a Europa e os Estados Unidos no incio do sculo XX e o
Brasil nos anos 1930, com o governo Vargas; e a Reforma Gerencial ou Reforma da
Nova Gesto Pblica. Esta ltima pode ser dividida em duas ondas distintas: a
primeira onda, dos anos 1980, com nfase no ajuste estrutural das economias em crise
(ajuste fiscal, privatizao, liberalizao do comrcio); e a segunda onda, a partir dos
anos 1990, com nfase nas transformaes de carter institucional.
12
Austrlia e Nova Zelndia devem ser agregados aos pases que aderiram s prticas da NGP, mesmo
no estando no Ocidente, pela relao que possuem com a Inglaterra e pela consequente influncia que
sofrem do modelo britnico.
13
Embora o Canad tambm seja includo por muitos autores, esta investigao prefere exclu-lo em
funo das diferenas existentes entre as provncias de origem anglfona e francfona, o que fez com que
a influncia da Nova Gesto Pblica fosse mais marcante nas primeiras, no sendo uniforme em todo o
pas. Ademais, deve ser reforado que, desde a dcada de 1990, o modelo dos pases anglo-saxnicos, o
modelo a ser copiado na Amrica Latina.
No caso dos Estados Unidos, Ewan FERLIE et alii (1999, p.37) lembram que a
presso pela reforma do setor pblico antecedeu a eleio de Reagan, com a Lei de
Reforma do Servio Pblico, de 1978, aprovada na administrao Carter. Entretanto,
com Reagan que a NGP passa efetivamente a constituir-se na Administrao Pblica
estadunidense. Posteriormente, mesmo no governo Clinton, a partir do incio dos anos
1990, a NGP permaneceu influindo no processo de mudana do setor pblico.
O modelo ingls foi a principal referncia concreta da NGP. Na Inglaterra, com
a vitria de Margaret Thatcher, em 1979, e a consequente hegemonia obtida pelo
Partido Conservador at 1997, foram estabelecidas reformas que tiveram as seguintes
caractersticas, segundo Ana Paula Paes de PAULA (2005, p.47):
descentralizao do aparelho de Estado, que separou as atividades de
planejamento e execuo do governo e transformou as polticas pblicas em
monoplio dos ministrios; privatizao das estatais; terceirizao dos
servios pblicos; regulao estatal das atividades pblicas conduzidas pelo
setor privado; uso de idias e ferramentas gerenciais advindas do setor
privado.
Sobre a Austrlia, recordam Ewan FERLIE et alii (1999, p.36), que apesar da
diviso de responsabilidade entre o governo federal e os Estados, com governos de
diferentes partidos polticos, o pas passou por uma reforma no setor pblico, desde o
incio da dcada de 1980, com forte influncia da ortodoxia da Nova Administrao
Pblica. Ana Paula Paes de PAULA (2005, p.48) salienta que:
o caso australiano difere do britnico no que se refere orientao poltica,
pois foi o Partido Trabalhista que aderiu s vises da oposio liberal e
introduziu polticas de gerenciamento privado no setor pblico. Uma
evidncia disso o lema de sua campanha eleitoral em 1982: dirigir o Estado
como uma empresa.
trabalhista, a partir de 1984. J para Ana Paula Paes de PAULA (2005, p.50) as
principais mudanas no aparelho estatal da Nova Zelndia foram:
a transferncia de atividades de carter comercial para a iniciativa privada; a
descentralizao das atividades do governo central, que conferiu maior
autonomia aos burocratas pblicos; e a negociao de contratos de trabalho
no setor pblico com base nos parmetros da iniciativa privada.
So grupos de reflexo que realizam pesquisas distintas das acadmicas por sua preocupao em
atender demandas do governo. Funcionam como um espao intermedirio entre os acadmicos e os
formuladores de polticas pblicas (policy-makers).
15
Para mais informao, ver http://www.iea.org.uk/. Acesso em: 21/01/2014.
16
Para mais informao, ver http://www.cps.org.uk/. Acesso em: 21/01/2014.
17
Para mais informao ver http://www.adamsmith.org. Acesso em: 21/01/2014.
O Centre for Policy Studies foi fundado por Keith Joseph (parlamentar do
Partido Conservador) e Margaret Thatcher, em 1974, com o objetivo de difundir o
liberalismo econmico e ajudar a disseminar a economia de livre mercado na Inglaterra.
Foi decisivo para que o Partido Conservador incorporasse a ideologia ultraliberal ao seu
programa de governo.
O Adam Smith Institute est desde 1979 operando na Inglaterra, embora sua
fundao tenha ocorrido em 1977 nos Estados Unidos. Margareth Thatcher e Madsen
Pirie, adepto da escola de Virgnia e um dos principais nomes do Adam Smith Institute,
eram amigos e este ltimo teve grande influncia no governo britnico.
Sobre os think tanks ingleses, Ana Paula Paes de PAULA (2005, p.39) afirma
que:
diversas polticas de governo de Thatcher resultaram da elaborao dos think
tanks entre elas as medidas mais marcantes do primeiro mandato de Thatcher
(1979-1987): as solues monetaristas, a abolio dos controles de comrcio,
a formao dos conselhos de preos, a terceirizao de servios pblicos, a
inibio da atuao sindical e a extino dos conselhos metropolitanos.
Nos Estados Unidos os trs principais think tanks, todos avessos s polticas
originadas no New Deal e influentes junto ao Partido Republicano, foram: Hoover
Institution18, American Enterprise Institute for Public Policy Research19 e Heritage
Foundation20.
O Hoover Institution foi fundado em 1919 e permanece em atividade at este
momento. Ficou muito conhecido entre os adeptos do ultraliberalismo, pois financiou
pesquisas de Milton Friedman.
O American Enterprise Institute for Public Policy Research foi criado em 1943,
com o nome de American Enterprise Institute, tendo adquirido o seu nome atual em
18
1960. Seu objetivo defender o Estado mnimo, a livre empresa, a liberdade individual
e a defesa vigilante e eficaz. Milton Friedman foi um dos seus conselheiros.
A Heritage Foundation foi fundada em 1973, com a misso de formular e
promover polticas pblicas conservadoras baseadas nos princpios da livre empresa, do
Estado mnimo, da liberdade individual, de valores americanos tradicionais e de uma
defesa nacional forte.
A Austrlia tambm sofreu a influncia de think tanks favorveis aos preceitos
da NGP, segundo Ana Paula Paes de PAULA (2005, p.49), destacando-se: Centre
Independent Studies21, Australian Institute of Public Policy e Centre of Policy Studies.
O Centre Independent Studies foi fundado em 1976 por Greg Lindsay. Friedrich
Hayek e Milton Friedman so seus principais mentores.
Estas breves referncias aos principais think tanks conservadores anglosaxnicos permitem concluir que um dos seus principais objetivos ainda a constituio
do Estado mnimo (entendido este como a reduo do aparelho estatal). Entretanto,
Luiz Carlos BRESSER PEREIRA (2002b, p.33) adota posio ambgua e equivocada,
ao considerar que esse projeto permanece vigente, num contexto de ultraliberalismo que
teria fracassado.
Uma concluso, um tanto surpreendente, que as primeiras experincias de
pases anglo-saxnicos que implantaram a Nova Gesto Pblica no esto associadas
exclusivamente a governos de partidos considerados conservadores. Embora a origem
terica da NGP esteja associada ao pensamento ultraliberal (influenciado pela Escola
Austraca, pela Escola da Virginia e pela Escola de Chicago) e o mesmo tenha sido
difundido por diversos think tanks conservadores anglo-saxnicos, o xito da NGP
ultrapassou essa fronteira poltica, como nos casos do Partido Democrata nos Estados
Unidos (Lei de Reforma do Servio Pblico, de 1978, aprovada na administrao
Carter), do Partido Trabalhista na Austrlia (Public Service Reform Act, publicado em
1984) e do Partido Trabalhista na Nova Zelndia (reformas ocorridas a partir de 1984).
Embora no se pretenda fazer uma reviso comparada exaustiva de todos os modelos de
Administrao Pblica existentes nos pases ocidentais e/ou de influncia marcante
anglo-saxnica, inegvel que a NGP no uma teoria exclusiva de governos tidos
como conservadores; mesmo que seja difcil enxergar suas dimenses progressistas
21
Christopher HOOD (1991, p.04 e 05) foi quem primeiro definiu a Nova Gesto
Pblica, a partir da conjuno de sete elementos: profissionalizao da gesto nas
organizaes pblicas; padres de desempenho e medidas de avaliao com objetivos
mensurveis e claramente definidos; nfase no controle e nos resultados; desagregao
das grandes unidades do setor pblico; introduo da competio no setor pblico; uso
de prticas de gesto do setor privado; nfase na disciplina e na utilizao dos recursos,
cortando custos e procurando maior eficincia e economia.
No caso brasileiro, o PDRAE definiu a Administrao Pblica gerencial como
resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, de
outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez
que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior
(BRASIL, 1995, p.21).
Em 1998, o Conselho Latino-Americano para o Desenvolvimento (CLAD),
objetivando fazer uma adaptao da experincia da NGP nos pases em pases anglosaxnicos, anunciou documento em que apresentou as caractersticas que deveriam ser
observadas para a implementao da Nova Gesto Pblica na Amrica Latina,
conforme segue:
profissionalizao da alta burocracia; transparncia e responsabilizao;
descentralizao na execuo dos servios pblicos; desconcentrao
organizacional nas atividades exclusivas do Estado; controle dos resultados;
novas formas de controle; duas formas de unidades administrativas
autnomas: agncias que realizam atividades exclusivas de Estado e agncias
descentralizadas, que atuam nos servios sociais e cientficos; orientao da
prestao dos servios para o cidado-usurio; modificar o papel da
burocracia com relao democratizao do Poder pblico (CLAD, 1999,
p.129 e ss.).
22
A Fundao Christiano Ottoni foi uma fundao de apoio, uma instituio de direito privado, sem
fins lucrativos, que tinha por objetivos, entre outros, apoiar, tcnica e financeiramente, os programas
acadmicos de ensino, pesquisa e extenso da Universidade Federal de Minas Gerais, em especial da
Escola de Engenharia, promover e incrementar as atividades de pesquisas e de assessorias tcnicas e
cientficas realizadas por seus servidores, exercer atividades tcnicas, cientificas e culturais e prestar
servios comunidade. Em 1998, as atividades da Fundao Christiano Ottoni so delegadas para
Fundao de Desenvolvimento Gerencial (FDG), que ingressa no universo das consultorias. A partir de
2003, a FDG passou a atuar somente em projetos sem fins lucrativos, prestando servios a instituies
carentes. Nesse momento, foi fundado o INDG, organizao que se tornou lder em consultoria de gesto
com foco em resultados no Brasil. A partir de outubro de 2012, a empresa passou a se chamar FALCONI
Consultores de Resultado. Para mais informaes, ver http://www.falconi.com. Acesso em: 23/01/2014.
Concluso
Luiz Carlos BRESSER PEREIRA (2001, p.08) afirma que ao Estado absolutista
correspondeu a Administrao Pblica patrimonial; aos Estados liberal, liberaldemocrtico e social-democrtico (de bem estar social) correspondeu a Administrao
Pblica burocrtica; e ao Estado social-liberal corresponde a Administrao Pblica
gerencial; tpico exemplo de um raciocnio pseudo-linear que produz a demonstrao
conforme a seus prprios objetivos e, ato contnuo, universaliza o alcance de uma
deciso puramente circunstancial e particularizada.
Considerando que tal leitura correta, como possvel explicar que o
formulador do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE) haja
optado pelo modelo gerencial? Acaso ele desconhecia que o Brasil nunca chegou a ser
caracterizado como um Estado de bem estar social (ao contrrio dos pases que foram
pioneiros na aplicao da NGP)? evidente que no. Ele no cometeria tal equvoco.
evidente que a opo pela NGP foi uma opo ideolgica e intencional. Mas ento
restam duas perguntas: por que omitir que o Brasil nunca foi um Estado de bem estar
social? Por que apresentar a Administrao Pblica gerencial como a nica alternativa
ao modelo burocrtico?
A resposta s duas perguntas est diretamente relacionada necessidade de
negar que a Reforma Gerencial brasileira, iniciada em 1995, tivesse carter
ultraliberal. Luiz Carlos BRESSER PEREIRA insiste em fugir dessa discusso, quando
diz que o debate ideolgico entre esquerda e direita, entre os progressistas e os
ultraliberais, certamente h de continuar, mas a onda ultraliberal iniciada no fim dos
anos 1970 acabou (2001, p.16).
Enfim, o modelo de Estado que define o modelo de Administrao Pblica. Se
no fosse assim, o como (forma de gerir) que definiria o qu (modelo de Estado).
H uma relao de interdependncia entre a Nova Gesto Pblica e o Estado
ultraliberal. Os defensores do ultraliberalismo buscam constantemente smbolos
acadmicos e h que se reconhecer que no campo da Administrao Pblica a Nova
Gesto Pblica a roupagem terica do ultraliberalismo.
A segunda concluso relevante deste texto est associada ao conceito de
democracia utilizado pelos defensores da Nova Gesto Pblica.
Nuria CUNILL GRAU (2004, p.44) deixa claro seu conceito de democracia
aplicada Administrao Pblica, ao expor suas duas hipteses sobre o tema: a
democratizao da Administrao Pblica significa converter cidadania num sujeito
ativo de seu controle; e a democracia na Administrao Pblica uma soluo vlida
somente se no contraria a eficincia do desempenho governamental. No tocante
primeira hiptese, resta claro que o conceito de democracia est associado
exclusivamente ao de controle, sem nenhuma meno questo da participao cidad.
Entretanto, a segunda hiptese que denota de fato que mesmo a democracia limitada
da hiptese primeira no representa um valor a ser observado sempre. a eficincia que
deve ser perseguida a qualquer custo, mesmo que isso represente eliminar a democracia.
Luiz Carlos BRESSER PEREIRA afirma que a reforma gerencial se faz na e
para a democracia (2000, p.64), ao mesmo tempo em que define democracia como o
regime em que h o voto universal (2002b, p.30-31).
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Mimeo.
23
O termo estruturante usado no mesmo sentido dado por Pierre BOURDIEU (2002, p.11).
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