Modulo 2 - BID ACR Y TLC EN ALC

NUEVAS TENDENCIAS EN
LOS TRATADOS COMERCIALES

EN AMRICA LATINA
MDULO II
LOS ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES COMO
HERRAMIENTA PARA ACCEDER A MERCADOS EXTERIORES.
TEMAS FRONTERIZOS
Nuevas tendencias en los tratados comerciales en Amrica Latina

Mdulo II. Los Acuerdos Comerciales Regionales como herramienta para acceder

a mercados exteriores. Temas fronterizos
Autores del mdulo
Matthew Shearer
Sector de Integracin y Comercio/BID
Joaquim Tres

Autora del material original
Kati Suominen
University of California, Los Angeles
Anderson School of Management
Colaboradores del mdulo
Jeremy Harris
Mariela Mungua Vega
Coordinadores acadmicos del curso
Matthew Shearer
Joaquim Tres
Supervisor del curso
Antoni Estevadeordal
Gerente
Diseo pedaggico del curso
Nydia Daz Daz
Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social
(INDES)/BID
Edicin, diseo y diagramacin
Manthra Comunicacin
Abril 2016
http://www.iadb.org
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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista
del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
NDICE
Presentacin......................................................................................................... 4
Objetivo general.................................................................................................. 5
Objetivos de aprendizaje ................................................................................ 5
Abreviaturas y acrnimos................................................................................ 6
Preguntas orientadoras de aprendizaje..................................................... 7
Introduccin ......................................................................................................... 9
II.1 Los aranceles en los ACR........................................................................... 10
II.2 Las cuotas y excepciones en los ACR.................................................. 19
II.3 El reto de las Reglas de Origen.............................................................. 24
II.4 La importancia del establecimiento de
estndares para el comercio........................................................................... 36
II. 5 Los procedimientos aduaneros y la
facilitacin del comercio.................................................................................. 48
Sntesis del mdulo............................................................................................ 54
Bibliografa general............................................................................................ 56
Mdulo II. Los ACR como herramienta

para acceder a mercados exteriores.
Temas fronterizos
PRESENTACIN
El presente mdulo se centra en las distintas polticas
comerciales incluidas en los Acuerdos Comerciales
Regionales (ACR). Se propone facilitar la comprensin de
cmo se genera el proceso que favorece el acceso a los
mercados resultante de los ACR, en especial, la eliminacin
de los aranceles, as como las reglas de origen, segn
las cuales se regula qu productos recibirn un trato
preferencial. Adems, buscamos introducir las cuestiones
normativas, as como otras distintas de los aranceles,
como los estndares y los procedimientos aduaneros, que
adquieren, cada vez ms, mayor importancia en el comercio
internacional, gracias a la reduccin de los aranceles, tanto
a nivel multilateral, como gracias a los ACR.
OBJETIVO GENERAL
Analizar y reflexionar acerca de la situacin actual de
la integracin en Amrica Latina y el Caribe (ALC), en
trminos de la liberalizacin, como de la integralidad
de los ACR a las economas de la regin bajo contextos
comparativos en cuanto alcances, limitaciones y
prospectiva.
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Analizar cmo reducir los aranceles en los ACR a fin de facilitar la
movilidad comercial y el crecimiento econmico en los pases de ALC.
Comprender e identificar cules son las implicaciones de la red regional
de acuerdos de comercio y cul es su prospectiva en materia de movilidad
comercial.
Identificar cules son las caractersticas de los enfoques que permiten
la liberalizacin de los aranceles: enfoques de canasta, sectorial y de
aranceles preferenciales.
Comprender el concepto de Reglas de Origen (RdO), su naturaleza
y tipos, as como su justificacin en funcin de atender estndares
internacionales en materia de comercio.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina

Temas fronterizos
ABREVIATURAS Y ACRNIMOS
ACE
Acuerdos de Complementacin Econmica
ACP
Acuerdo Comercial Preferencial
ACR
Acuerdos Comerciales Regionales
AELC (o EFTA)
Asociacin Europea de Libre Comercio
ALADI
Asociacin Latinoamericana de Integracin
ALC
Amrica Latina y el Caribe
AP
Alianza del Pacfico
APEC
Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CAFTA-DR

Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana,

Centroamrica y Estados Unidos de Amrica
CCA
Cambio de Clasificacin Arancelaria
ECCA
Excepcin a un CCA Especfico
EFTA (o AELC)
Asociacin Europea de Libre Comercio
GATT
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
MERCOSUR
Mercado Comn del Sur
MSF
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
NAFTA (o TLCAN) Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
NMF
Nacin Ms Favorecida
OCDE
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos
OEA
Operador Econmico Autorizado
OMC
Organizacin Mundial del Comercio
ONUDI
Organizacin de las Naciones Unidas

para el Desarrollo Industrial
ONG
Organizaciones No Gubernamentales
PyME
Pequea y Mediana Empresa
RdO
Reglas de Origen
REOPA Red De Organizaciones Productivas Agropecuarias

RT
Requisito Tcnico
SGP
Sistema Generalizado de Preferencias
TIC
Tecnologas de la Informacin y Comunicacin
TLC
Tratado de Libre Comercio
TLCAN (o NAFTA) Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

UE
Unin Europea
VC
Valor de Contenido
VUCE
Ventanilla nica de Comercio Exterior
PREGUNTAS
ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
En qu medida resultan liberalizadores los ACR suscritos por los pases
de las Amricas?
En qu consiste la liberalizacin arancelaria y cules son los tipos de
liberalizacin que emplean los ACR?
En qu consisten los estndares comerciales internacionales y las
regulaciones en materia de procedimientos aduaneros y facilitacin del
comercio?
Cules son los principales retos con las RdO en materia de liberalizacin
comercial?
En qu consiste el fundamento econmico de las RdO preferenciales?
INTRODUCCIN
Los aranceles constituyen el mbito ms regulado por los ACR, debido a que,
como se seal en el Mdulo I, dichos acuerdos deben eliminar los derechos
de aduana y las dems reglamentaciones comerciales restrictivas al comercio
con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales dentro de un
plazo razonable, segn el Artculo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT, 1947). Sin embargo, los periodos de tiempo para
alcanzar la liberalizacin arancelaria difieren en funcin de los productos, ya
que hay algunos sectores ms sensibles para los pases en los que los aranceles
se eliminan a lo largo de periodos de tiempo ms extensos y en los que las preferencias se someten a restricciones cuantitativas mediante el establecimiento
de cuotas arancelarias, estn sujetos todava a un arancel residual (distinto de
cero), o todos ellos se excluyen de reducciones arancelarias. De todo lo anterior, se ofrecer ejemplos prcticos a los largo de este mdulo.
Asimismo, la liberalizacin arancelaria se establece en funcin de las RdO que
establecen las condiciones en base a las cuales el pas importador considerar
un producto como originario de un pas exportador que goza de trato preferencial. Frecuentemente, estas normas resultan restrictivas y varan no solo
en funcin del producto, sino tambin en funcin del acuerdo, complicando la
situacin para las empresas y otros operadores comerciales que deben desenvolverse a lo largo de esta red de tratados (el spaghetti bowl, mencionado en
el Mdulo I). Adems de las RdO, este mdulo abarcar tambin otros asuntos
de naturaleza fronteriza, que incluyen los estndares comerciales internacionales y las regulaciones en materia de procedimientos aduaneros y facilitacin
del comercio.
II.1 LOS ARANCELES

EN LOS ACR
Como se observ en el Mdulo I, los ACR constituyen una estrategia de poltica
comercial que garantiza mltiples beneficios, tales como un mayor volumen de
los flujos del comercio, la atraccin de inversiones, el logro de objetivos polticos y otras complementariedades comerciales.
Sin embargo, el contenido especfico de los ACR es lo que determina los verdaderos efectos econmicos de estos acuerdos. Esta seccin se centra en el
elemento clave de los ACR: la liberalizacin arancelaria. Para entender las repercusiones de la red regional de acuerdos (la denominada spaghetti bowl) se
requiere, en la misma medida, por parte de las agencias gubernamentales y las
empresas, un anlisis detallado de su anatoma y de su futura trayectoria. Esta
10
seccin pretende proporcionar dicho anlisis al ofrecer las herramientas para

entender los ACR, independientemente de si el lector es analista, periodista
o trabaje en una entidad comercial del gobierno, una cmara de comercio o
una empresa relacionada con el comercio internacional. Asimismo, analiza la
situacin actual de la integracin econmica y comercial en ALC en relacin a
la profundidad de la liberalizacin y la amplitud de los ACR de las economas
regionales desde una perspectiva comparada.
Los ACR utilizan tres tipos de liberalizacin arancelaria, que se presentan a
continuacin: liberalizacin por canastas de productos, liberalizacin por sectores y liberalizacin mediante aranceles preferenciales (Estevadeordal, Shearer y Suominen, 2009a).
La liberalizacin por canastas asigna, en el programa de eliminacin
arancelaria, todos los productos a un conjunto de categoras diferenciadas, proporcionando a cada una de ellas un marco temporal y una trayectoria hacia la eliminacin completa de aranceles para los bienes que
se originan en un pas socio, o en varios, del ACR. De este modo, normalmente casi todo el universo arancelario es objeto de una eventual y
completa eliminacin arancelaria, con algunas excepciones al trato preferencial que generalmente se introducen en una canasta de trato continuado de Nacin Ms Favorecida (NMF)1. Muchos de los acuerdos recientes,
incluyendo los suscritos por EEUU, como es el caso del Tratado de Libre
Comercio entre Repblica Dominicana, Centroamrica y Estados Unidos
de Amrica (CAFTA-DR) y el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Chile
y EEUU, tienden a seguir esta modalidad.
La liberalizacin por sectores somete todos los productos industriales a
un calendario general de eliminacin arancelaria, a la vez que utiliza listas
separadas de excepciones y anexos separados o protocolos, que regulan
el trato otorgado a productos tales como los productos agrcolas, la pesca
y los productos agrcolas procesados. Esta es la modalidad de liberalizacin adoptada en la Unin Europea (UE) y en los tratados de la Asociacin
Europea de Libre Comercio (AELC, o EFTA por sus siglas en ingls).
Algunas de estas acciones de menor visibilidad se ejecutan mediante cuotas arancelarias que establecen
restricciones cuantitativas al volumen de importaciones al que se le puede aplicar un trato preferencial,
normalmente con una referencia a un apndice del tratado en el que se seala la cantidad de la cuota.
11

Temas fronterizos
La liberalizacin mediante aranceles preferenciales se centra en el

arancel preferencial final o margen preferencial. Este modelo adopta
un enfoque de lista positiva hacia las concesiones en el que los calendarios incluyen los productos a los que se aplican las disposiciones del
ACR relativas al acceso al mercado, en vez de aplicar el enfoque de la
lista negativa, en la que el calendario especifica a qu productos no
se aplican estas disposiciones y se presta, por ello, en mayor medida,
a convertirse en un acuerdo parcial. Este mtodo se utiliz en mltiples acuerdos anteriores, entre ellos muchos de los negociados en
el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)2.
En qu medida resultan liberalizadores los ACR suscritos por los pases de las
Amricas?
La Figura 2.1 constituye un primer esquema que ofrece una visin general de
la proporcin de lneas arancelarias o productos liberalizados por los socios
en los 32 ACR de las Amricas detallando el porcentaje de lneas arancelarias
nacionales que se convirtieron en libres de aranceles en el primer ao (azul
oscuro), entre el segundo y quinto ao (rojo), entre el sexto y dcimo ao (verde), entre el dcimo primer y vigsimo ao (violeta), y una vez transcurridos
20 aos desde la entrada en vigor del ACR, o que nunca quedaron exoneradas
del arancel (celeste). Las concesiones de los acuerdos estn ordenadas de izquierda a derecha a partir de las lneas arancelarias liberalizadas a la entrada
en vigor del acuerdo. El cdigo ISO del pas que otorga la concesin est antes de la flecha y el cdigo de pas del socio sigue la flecha. Por ejemplo, las
concesiones de Singapur en los ACR de EEUU y Panam son las dos primeras
barras a la izquierda y estn completamente coloreadas en azul oscuro porque
Singapur ofrece acceso inmediato libre de aranceles a todos los bienes en estos acuerdos.
12
Aunque pueda parecer contra-intuitivo la lista negativa es generalmente el enfoque ms liberalizante.
Figura 2.1. Lneas arancelarias libres de aranceles en los aos de

referencia seleccionados (porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Recuperado de: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), (2009)
Los acuerdos celebrados en las Amricas, en especial aquellos firmados por los miembros del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN, o NAFTA por sus siglas en ingls) (Canad, EEUU y Mxico), por
lo general, liberalizan el comercio relativamente rpido dado que liberalizan aproximadamente 75%, o incluso ms, de las lneas arancelarias durante el primer ao posterior a la entrada en vigor del acuerdo. Algunos ACR
de Amrica del Sur han llevado a cabo la liberalizacin sobre todo hacia el final del periodo liberalizando un gran porcentaje de lneas arancelarias entre el sexto y dcimo ao, posterior a la entrada en vigor del acuerdo3.
3 Para mayor informacin, vese BID (2009), aqu.
13

Temas fronterizos
Por ejemplo, en los acuerdos del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) con
Bolivia y Chile (que aparecen a la derecha de figura), ms de 80% de las lneas
arancelarias se convirtieron en libres de aranceles entre el sexto y dcimo ao.
Sin embargo, 20 aos despus de su entrada en vigor los productos con aranceles residuales eran prcticamente inexistentes.
La mayora de las
lneas arancelarias
que son objeto de
la liberalizacin ms
tarda se encuentran
generalmente
comprendidas en
agricultura.
Asimismo, los acuerdos transpacficos se destacan por acometer la liberalizacin en los primeros
aos, liberalizando la mayora de aranceles durante el primer ao en vigor del ACR. Este es el caso
de Japn en su acuerdo con Mxico, as como los
acuerdos entre EEUU y los pases asiticos, en los
que se liberaliz alrededor de 80% de las lneas
arancelarias durante el primer ao. La mayora de
las lneas arancelarias que son objeto de la liberalizacin ms tarda se encuentran generalmente
comprendidas en agricultura. Por ejemplo, la mayor parte de la proteccin residual en el acuerdo
entre Mxico y Japn corresponde a los productos agrcolas, la pesca (que no

se considera agricultura en la mayora de los tratados comerciales), las pieles,
la madera y el calzado.
La Figura 2.2 va ms all del panorama esttico de la Figura 2.1 mostrando la
evolucin dinmica, ao por ao, de la liberalizacin de los 76 pases signatarios
de los ACR, a lo largo de un periodo de 20 aos (en gris), as como las medias
respectivas de tres agrupaciones regionales (en verde): i) acuerdos intrarregionales concluidos entre los pases de las Amricas (lnea continua); ii) acuerdos
entre pases de las Amricas y sus socios extrarregionales (lneas discontinuas);
iii) acuerdos extrarregionales (lneas punteadas). Cada lnea muestra la parte
acumulada de las lneas arancelarias que estn libres de aranceles por ao en
el acuerdo.
14
Figura 2.2. Evolucin del tratamiento libre de aranceles en una

seleccin de ACR (porcentaje de lneas arancelarias libres de aranceles)
Recuperado de: Estevadeordal, Shearer y Suominen. (2009b)
La figura muestra las conclusiones anteriores de dos

maneras. En primer lugar, mientras algunos pases
como los miembros del TLCAN utilizan un enfoque
escalonado hacia la liberalizacin arancelaria (resultante de la utilizacin de varias canastas graduales),
otros mantienen una porcin constante de lneas
arancelarias liberalizadas (que podra caracterizarse
como el enfoque denominado ahora o nunca). Singapur es el principal ejemplo de este ltimo enfoque,
ya que liberaliza prcticamente 100% de las lneas
arancelarias en el primer ao de cada acuerdo que
suscribe. Sin embargo, otros pases con frecuencia
los pases en desarrollo de Asia y Amrica Latina
empiezan con una menor cobertura, alcanzando una
de 100% a travs de uno o dos saltos. Por ejemplo,
38% de las lneas arancelarias quedan libres de arancel en el ao uno; 46% en el ao cinco, producindose un salto hasta 81% en el ao seis y 96% en el ao 11.
Mientras algunos
pases utilizan un
enfoque escalonado
hacia la liberalizacin
arancelaria a travs
de varias canastas
graduales, otros
mantienen una
porcin constante de
lneas arancelarias
liberalizadas que
podran caracterizarse
como el enfoque
denominado ahora
o nunca.
15

Temas fronterizos
En segundo lugar, los acuerdos transpacficos representan la liberalizacin de

mayor rapidez y amplitud. En general, en las Amricas los ACR alcanzan el nivel
de liberalizacin de los ACR transpacficos en el ao nueve. Casi todos los pases
miembros de un ACR liberalizan ms de 90% de sus lneas arancelarias en los
diez primeros aos posteriores a la entrada en vigor del acuerdo. Sin embargo,
un pequeo nmero de acuerdos prev eliminaciones progresivas ,incluso una
vez transcurridos 20 aos (aunque el nmero de lneas arancelarias objeto de
estas eliminaciones progresivas prolongadas es relativamente reducido).
En los acuerdos
intrahemisfricos
de las Amricas,
una parte sustancial
de la liberalizacin
se produce, como
promedio, en el periodo
de transicin posterior
a la entrada en vigor,
especialmente entre el
quinto y dcimo ao.
En los acuerdos intrahemisfricos de las Amricas, una parte sustancial de la liberalizacin se

produce, como promedio, en el periodo de transicin posterior a la entrada en vigor, especialmente entre el quinto y dcimo ao (en lugar de
producirse al inicio). Los acuerdos entre Amrica
Central, EEUU y Mxico tienden a caracterizarse
por un gran nmero de pequeos pasos como es
el caso de los acuerdos de EEUU con Per y Colombia. Sin embargo, los acuerdos firmados por
Mxico con Chile y Uruguay adelantan las concesiones. El ACR entre Chile y Amrica Central y los
acuerdos de Canad con Chile y Costa Rica se sitan a medio camino entre los dos extremos.
Sin embargo, el enfoque de los pases del Cono Sur es diferente. Los Acuerdos
de Complementacin Econmica entre MERCOSUR y la Comunidad Andina
(ACE 58 y ACE 59) empiezan con un porcentaje muy reducido de lneas libres
de aranceles que se incrementa de forma sustancial con un pequeo nmero
de grandes saltos tras el quinto ao. Dicho incremento resulta mucho ms pronunciado en los primeros acuerdos de MERCOSUR con Bolivia y Chile, en los
que la cobertura de productos libres de aranceles es mnima en torno al octavo
ao. Sin embargo, rpidamente salta hasta 90% o ms, seguido despus de
una lenta progresin hasta alcanzar casi 100% de la cobertura.
No obstante, hay excepciones. Por ejemplo, las concesiones estn mucho ms equilibradas en el acuerdo entre Chile y la UE, y en el TLC entre la AELC y Mxico.
16
El calendario de Mxico empieza con aproximadamente 40% de las lneas arancelarias libres de derechos y alcanza el umbral de 90% (aqu sealado con una lnea
horizontal) en diez aos mediante pocos incrementos, superando, de hecho, la cobertura constante de Suiza (ligeramente por debajo de 80% de las lneas).
En la Figura 2.3 se aplica la metodologa de la figura precedente a los aos
naturales durante el periodo 1994-2026. En esta Figura, las lneas para las concesiones individuales (otra vez en gris) aparecen segn el ao de su entrada en
vigor respectiva. La lnea ms oscura seala el promedio simple de la muestra
intrarregional desde 2007 en adelante (es decir, el periodo durante el cual se
espera que todos los acuerdos tomados como referencia hayan entrado en
vigor). El principal resultado que se desprende de la Figura es la amplitud
de la profunda liberalizacin en las Amricas: al da de hoy, la mayora de los
pases miembros de los ACR han liberalizado ms de cuatro quintas partes de
las lneas arancelarias a sus socios. En general, la Figura ilustra la madurez de
la liberalizacin alcanzada en los acuerdos intrarregionales de las Amricas;
incluso, a pesar del lento ritmo de algunos acuerdos, los acuerdos regionales
liberalizaron ms de 90% de las lneas en 2012 y ms de 95% en 2015.
Figura 2.3. Evolucin del tratamiento libre de aranceles en los ACR,

1994-2026 (porcentaje de lneas arancelarias libres de aranceles)
Recuperado de: Estevadeordal, Shearer y Suominen. (2009b)
17

Temas fronterizos
Estas cuestiones resultan relevantes porque la reduccin o supresin de los

aranceles genera nuevas oportunidades de exportacin para los productores
que ya son competitivos. Sin embargo, por el lado de las importaciones se
ejerce mayor presin sobre los productores nacionales que son menos competitivos. Estas nuevas presiones competitivas pueden resultar especialmente
pronunciadas en los sectores de uso intensivo de mano de obra, como es el
caso de la agricultura o el sector de la confeccin textil, y pueden generar importantes prdidas de empleos.
Liberalizacin sectorial desigual
Las estadsticas agregadas sobre la reduccin arancelaria ocultan la importante diferencia entre la velocidad de la liberalizacin en los bienes agrcolas
y los industriales. En todas las muestras regionales, los productos agrcolas
reciben una mayor proteccin durante un periodo de tiempo ms prolongado
que los bienes industriales, debido al importante impacto que tienen sobre el
empleo, as como por motivos de seguridad alimentaria. En concreto, en los
ACR, los pases firmantes liberalizan, en promedio, menos de 50% de las lneas
arancelarias de los captulos ms sensibles, una vez alcanzado el quinto ao
del acuerdo: lcteos (Captulo 04 del Sistema Armonizado), azcares (Captulo 17 del Sistema Armonizado), y menos de 55% de las lneas arancelarias de
otros captulos, incluyendo la carne (02), el cacao (17), preparaciones a base
de cereales y productos de pastelera (18), tabaco (24) y calzado (64), permaneciendo todava el azcar y los lcteos por debajo de 60% de la cobertura de
productos libres de aranceles en el ao diez.
18
Ch
ad
ller
Mi
05)
(20
II.2 LAS CUOTAS Y

EXCEPCIONES EN LOS ACR
En la actualidad, los ACR se caracterizan a nivel mundial por su gran amplitud

y por ser muy liberalizadores. Sin embargo, al mismo tiempo, los ACR tambin
estipulan disposiciones que limitan el comercio que recibir un trato preferencial, como, entre otras, el establecimiento de cuotas.
19

Temas fronterizos
Un contingente arancelario es un tipo de cuota para que los derechos de

importacin que se aplican a las cantidades dentro del contingente sean ms
bajos que los que se aplican a las cantidades fuera del contingente, segn lo
define la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), que establece un lmite a
la cantidad de un bien que puede importarse a un pas durante un periodo de
tiempo determinado. Por ejemplo, de conformidad con el CAFTA-DR, El Salvador puede exportar una cantidad fija de helado (libre de aranceles) a EEUU
durante un ao determinado (el contingente aumenta a lo largo del tiempo),
pero si la cantidad exportada a EEUU excede la
especificada, se le aplicar un arancel de 40%4.
El objetivo principal
de las cuotas de
importacin es limitar
las importaciones
y proteger as a los
productores nacionales
al limitar la competencia
exterior.
Las cuotas, al igual que otras restricciones comerciales, se utilizan para beneficiar a los productores de un bien de una economa nacional
en detrimento de todos los consumidores de ese
bien en dicha economa. El objetivo principal de
las cuotas de importacin es limitar las importaciones y proteger, as, a los productores nacionales al limitar la competencia exterior. Cuando
se restringe la cantidad de bienes importados, su
precio aumenta y, con ello, se anima a los consumidores a comprar los productos nacionales. Los contingentes se asignan a las
empresas a travs de mtodos tales como subastas, licencias y la asignacin
por orden de recepcin de las solicitudes (Skully, 2001).
Un ejemplo prctico de los contingentes arancelarios es el caso de los aguacates. El Campeonato de Ftbol Americano (American Football Championship)
de 2014, el Super Bowl XLVIII, el evento televisado con mayor audiencia en la
historia de EEUU con ms de 110 millones de televidentes, se celebr el 2 de febrero. La comida que ms se consume durante la celebracin de estos eventos
es los nachos con guacamole, cuyo ingrediente bsico es el aguacate, denominado palta en otros pases, que se produce en gran parte de Amrica del Sur.
4 Posteriormente a 2015, el arancel fuera del contingente ser reducido hasta ser eliminado por completo.
20
Los aguacates tienen dos contingentes arancelarios estacionales establecidos en el TLC entre Chile y EEUU: uno que es aplicable desde el 1 de enero
hasta el 30 de septiembre y otra desde el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre. La cantidad de aguacates objeto del contingente arancelario aumenta
anualmente. El arancel base (la tasa inicial utilizada para calcular las futuras tasas arancelarias preferenciales de conformidad con el tratado) para los
aguacates en el TLC entre Chile y EEUU era USD 11,2 centavos/kg. En 2014, 11
aos despus de la entrada en vigor del acuerdo, el volumen del contingente
es de 24 433 toneladas mtricas y el mtodo de asignacin es por orden de
recepcin de las solicitudes.
Debido a la alta demanda de aguacates en previsin del Super Bowl, el contingente puede agotarse muy rpido. En el caso hipottico de que 25 000 toneladas mtricas de aguacates procedentes de Chile entraran en EEUU. Entre el 1
de enero y el 2 de febrero, de conformidad con el acuerdo, las primeras 24 433
toneladas mtricas entraran libres de aranceles. Sin embargo, las 567 toneladas mtricas restantes quedaran fuera del contingente y habra que aplicarles
el arancel preferencial, siendo, sin embargo, este arancel todava menor que los
aranceles NMF.
En el cronograma arancelario se establece que en 2014 los aguacates que superen el contingente recibirn un margen de preferencia de 83,3%. Al aplicarse sobre el arancel base de USD 11,2 centavos/kg, implica que 567 toneladas mtricas
de aguacates que, en este caso hipottico, son importados tras agotarse el contingente arancelario, estn sujetos a un arancel preferencial de USD 1,8704 centavos/kg. El mismo arancel preferencial se aplica a todos los aguacates chilenos
restantes importados por EEUU durante el resto de la estacin. Sin embargo, el 1
de octubre comienza una nueva cuota y a partir de 2015 se abole por completo
el contingente de los aguacates en el TLC entre Chile y EEUU.
De este ejemplo, extraemos las siguientes lecciones. Primero, aunque el contingente arancelario (importacin por encima de la cuota) fue reducido en
los aos iniciales de la implementacin del acuerdo y finalmente eliminado,
a los aguacates exportados por encima del contingente arancelario se les
aplic aranceles significativamente mayores. Es importante destacar que este
contingente arancelario no siempre se acaba eliminando progresivamente en
algunos ACR y las importaciones por encima de la cuota reciben el trato del
21

Temas fronterizos
arancel de la NMF. En segundo lugar, respetar el orden de llegada de las importaciones, aunque sea quizs el criterio de asignacin ms transparente,
significa que los productores que sufren retrasos de produccin u otros para
exportar los aguacates tiene que pagar aranceles ms elevados. Es ms probable que esta clase de retrasos afecte a los pequeos productores, como
veremos en la Seccin 5 de este mdulo y tambin en el Mdulo 5, Secciones
3 y 4. En tercer lugar, las medidas comerciales son ms complejas y difciles de comprender cuando se expresan en toneladas mtricas, centavos por
kilo comparado con porcentajes como 5% u 8%. Esto complica, sin duda, las
decisiones de los productores. Se revisar de nuevo, en las dos secciones siguientes, las RdO y estndares, as como la elevada complejidad de las reglas
y regulaciones que complica las decisiones de negocios.
Figura 2.4. Porcentaje de ACR que establecen cuotas arancelarias por

regin y por seccin del Sistema Armonizado (porcentaje)
Seccin del SA
Animales vivos/
productos animales
Productos vegetales
Grasas animales
/vegetales
Industrias
alimentarias/tabaco
Productos minerales
Productos qumicos
/industriales
Plsticos/cauchos
Pieles/cueros
de animales
Madera y
sus productos
Papel/materia
celulsica
Materias textiles
Calzado/
otros artculos
Piedra/vidrio
Metales preciosos/
semipreciosos
Metales comunes
Mquinas/
material elctrico
Material de transporte
Instrumentos
de precisin
Armas/municiones
Mercancas y
productos diversos
Arte/antigedades
Intrarregional
Las Amricas como socio
Extrarregional
10
20
30
40
50
60
70
80
Recuperado de: Estevadeordal, Shearer y Suominen, (2009b)
22
Cabe mencionar que es en agricultura en donde se emplean con mayor frecuencia los contingentes en los ACR. La Figura 2.4 ilustra el empleo de las
cuotas arancelarias, que muestra la proporcin de ACR que utilizan contingentes arancelarios en sectores especficos. De nuevo, los ACR estn agrupados
segn tres tipos de acuerdos: Intrarregionales, de las Amricas como socio y
Extrarregionales. Asimismo, el grfico ilustra el empleo de cuotas arancelarias
en productos textiles en algunos TLC de EEUU, as como en el tratado entre
Mxico y Uruguay (ninguno de los tratados extrarregionales de esta muestra
emplea cuotas arancelarias para los productos textiles).
Como mencionamos con anterioridad en relacin al
escalonamiento de aranceles, las categoras de productos protegidas y polticamente sensibles (productos agrcolas, preparados alimenticios, textil y
confeccin y calzado) van con retraso en la tendencia general hacia la liberalizacin. Son muchos los
acuerdos de las Amricas (y de otras regiones del
mundo) que adems establecen cuotas arancelarias
y, en especial, excepciones en agricultura. La agricultura es un sector especialmente sensible, objeto
de buena parte de las excepciones a la liberalizacin
arancelaria. Estas excepciones a una eventual liberalizacin arancelaria tienden a concentrarse en los
edulcorantes y en los cultivos bsicos, como los cereales. Sin embargo, permitir dichas excepciones a
los pases con algunas categoras de productos sensibles puede servir a los negociadores para ganar el
primer premio: un ACR de gran alcance y muy liberalizador. Este intercambio de concesiones y beneficios es la clave del xito en numerosas negociaciones comerciales.
La agricultura es un
sector especialmente
sensible, objeto
de buena parte de
las excepciones
a la liberalizacin
arancelaria; estas
excepciones a una
eventual liberalizacin
arancelaria tienden a
concentrarse en los
edulcorantes y en los
cultivos bsicos como
los cereales.
23

Temas fronterizos
II.3 EL RETO DE
LAS REGLAS DE ORIGEN
Las RdO establecidas en los ACR constituyen una norma fundamental sobre el
acceso a los mercados, debido a que definen las condiciones bajo las cuales el
pas importador considerar un producto como originario de un pas exportador que recibe un trato preferencial por parte del pas importador.
El fundamento
econmico de las RdO
preferenciales se basa
en evitar desvo del
comercio.
El fundamento econmico de las RdO preferenciales se basa en evitar un desvo del comercio.
El objetivo consiste en impedir que los productos
procedentes de los pases que no tienen concedido un trato preferencial sean transbordados a un
pas miembro de un Acuerdo Comercial Preferencial (ACP) o Sistema Generalizado de Preferencias
(SGP), con un arancel reducido, para luego ser exportados a otro pas en el que se aplica un arancel
elevado. Por ejemplo, en el TLCAN, el establecimiento de una RdO a la importacin de vehculos
24
D. Sharon Pruitt
impide que los fabricantes de automviles japoneses enven vehculos a Mxico

para despus enviarlos directamente al mercado estadounidense beneficindose del tratamiento libre de aranceles del TLCAN. Para que el fabricante japons
pueda beneficiarse, deber aadir mayor valor al automvil en Mxico (como
por ejemplo, ensamblando los vehculos en este pas y aadiendo as el valor
que aporta la mano de obra local) y utilizar de este modo insumos mexicanos
(o de la regin TLCAN) en la fabricacin de los automviles para que estos puedan entrar a EEUU libres de aranceles. En caso de incumplir la RdO relativa a
los vehculos, el fabricante japons no podr beneficiarse del trato preferencial
conferido por el TLCAN.
Sin embargo, si bien las RdO preferenciales pueden servir como un medio efectivo para impedir el
transbordo, tambin pueden dar lugar a medidas
proteccionistas. En efecto, las RdO se han convertido en un instrumento de poltica comercial muy
utilizado y, en algunos sectores, han generado
efectos proteccionistas. Los efectos potenciales
de las RdO se acentan a lo largo del tiempo, ya
que permanecen en vigor aun cuando los aranceles preferenciales hayan sido eliminados de los distintos ACR.
Si bien las reglas de

origen preferenciales
pueden servir como un
medio efectivo para
impedir el transbordo,
tambin pueden
dar lugar a medidas
proteccionistas.
Cmo se definen las RdO?

Existen cuatro criterios principales de RdO para productos especficos utilizados para regular los productos en los ACR. Estos se utilizan de forma independiente o en combinacin con otro(s):
Cambio de Clasificacin Arancelaria (CCA) entre el bien manufacturado
y los insumos que se han utilizado en el proceso productivo procedentes
de un pas que no es socio de un ACR. El CCA en el pas exportador socio
del ACR puede afectar el captulo (los dos primeros dgitos del Sistema
Armonizado5), la partida (cuatro primeros dgitos del Sistema Armonizado), subpartida (seis primeros dgitos del Sistema Armonizado) o la
5 Nomenclatura internacional establecida por la Organizacin Mundial de Aduanas, basada en una clasificacin de las mercancas conforme un sistema de cdigos de seis dgitos aceptado por todos los pases
participantes. Estos pueden establecer sus propias subclasificaciones de ms de seis dgitos con fines
arancelarios o de otra clase.
25

Temas fronterizos
fraccin arancelaria (ocho-diez dgitos). Por ejemplo, un fabricante de automviles mexicanos (subpartida del Sistema Armonizado 870321) realiza una modificacin de subpartida (producto de seis dgitos del Sistema
Armonizado) para poder beneficiarse del trato preferencial del TLC entre
Japn y Mxico.
Excepcin a un CCA Especfico (ECCA). Una ECCA por lo general prohbe el uso de materiales no originarios de una determinada subpartida,
partida o captulo. Utilizando el mismo ejemplo, el fabricante mexicano
de automviles no podra realizar este cambio de subpartida a otra subpartida perteneciente a la misma partida del Sistema Armonizado, es decir, la 8703.
El Valor de Contenido (VC). El valor de contenido establece el porcentaje
mnimo de valor que debe aadirse en el pas exportador. En el caso del
automvil a exportar desde Mxico a Japn, existe un valor de contenido
regional mnimo de 65% (es decir, los insumos no originarios deben ser
empleados para aadir hasta un mximo de 35% del valor del bien).
Requisito Tcnico (RT). El RT estipula o prohbe el uso de determinado(s)
insumo(s) y la ejecucin de determinado(s) proceso(s) en la produccin
del bien. Este criterio es muy caracterstico de las RdO que regulan los
productos textiles.
Son varios los productos

textiles que deben pasar
un examen en relacin a
los tres estadios de una
transformacin triple
para beneficiarse de un
trato preferencial: desde
el hilado al hilo, desde el
hilo a la tela, desde la tela
a la prenda.
26
Un ejemplo de RT es el que se emplea para muchos de los productos textiles y de confeccin en

el CAFTA-DR, as como en el TLCAN. Son varios los
productos textiles que deben pasar un examen en
relacin a los tres estadios de una transformacin
triple para beneficiarse de un trato preferencial:
desde el hilado al hilo, desde el hilo a la tela, desde
la tela a la prenda. Por ejemplo, una camisa de hombre fabricada con tela tejida en un pas miembro del
CAFTA-DR no podra beneficiarse del trato preferencial si la hilada fuera procesada en un pas ajeno
al CAFTA-DR. En consecuencia, los productores de
hilada de la regin CAFTA-DR captan el mercado de insumos de los productores textiles que
pretendan beneficiarse de las preferencias otorgadas por el CAFTA-DR, aun

cuando no sean los proveedores ms eficientes (y, por tanto, ms baratos). En
consecuencia, el contenido detallado de las RdO puede generar repercusiones
de amplio alcance. Esta transformacin triple en el CAFTA-DR con EEUU se
acord para dar ventaja a las empresas de los pases signatarios para desarrollar cadenas de valor y una mayor industrializacin de los pases centroamericanos y de Repblica Dominicana.
Evitar la desviacin comercial es la justificacin econmica de las RdO, impidiendo el transbordo de bienes procedentes de pases no miembros de un ACR,
a travs de un pas socio de un ACR con un arancel reducido con destino a un
pas socio con un arancel elevado. Como tales, las RdO son una caracterstica
inherente a los ACR en los que los aranceles externos de los pases miembros
difieren dado que dichos pases quieren mantener sus polticas arancelarias individuales con respecto al resto del mundo. La utilizacin de las RdO est muy
extendida en las uniones aduaneras, ya sea como herramienta transitoria en el
proceso hacia un arancel externo comn o como modo permanente de tratar
una categora de bienes, para los cuales es difcil obtener el acuerdo sobre un
arancel externo comn, como consecuencia, por ejemplo, de la existencia de
amplios diferenciales arancelarios entre los pases miembros. Por ello, casi todos los ACR contienen normas para determinar el origen de los bienes. Podemos encontrar un ejemplo de un captulo sobre reglas de origen en este enlace
que conduce al TLC entre Canad y Per.
En general, las RdO son consideradas un instrumento de poltica comercial que puede contrarrestar los
beneficios de la liberalizacin comercial contenida en
los ACR6. En la prctica, las RdO levantan una barrera alrededor de los pases miembros de un ACR
Las RdO son

consideradas un
instrumento de
poltica comercial que
puede contrarrestar
los beneficios de la
liberalizacin comercial
contenida en los ACR.
6 Fundamentalmente, las RdO se pueden utilizar para favorecer los vnculos entre las industrias de los pases firmantes de un ACR, en detrimento de aquellos vnculos establecidos entre los pases ACR y el
exterior. De forma indirecta, se protege as a los productores de insumos de los pases ACR frente a sus rivales de los pases no miembros
(Krueger, 1993; Krishna y Krueger, 1995), como hemos visto en el caso
del CAFTA-DR. En este sentido, las RdO se asemejan a un arancel sobre
el producto intermedio impuesto por el pas que importa el bien final
(Falvey y Reed, 2000; Lloyd, 2001).
27

Temas fronterizos
a quienes impide utilizar determinados insumos en cada producto final. De

este modo, puede verse limitado el acceso a los insumos provenientes del resto del mundo por parte de los productores de los pases miembros. Asimismo,
pueden verse limitadas las ventas de los proveedores de insumos a la regin
del ACR, pero al mismo tiempo pueden contribuir a promover las cadenas regionales de valor en determinadas circunstancias.
Si bien los acuerdos de las Amricas son, a nivel mundial, los
ms liberalizadores, algunos
TLC, en especial los celebrados por los socios originales del
TLCAN, comportan algunas de
las RdO ms complejas y restrictivas (Figura 2.5)7. Sin embargo, es alentador observar
que, a pesar del modelo cors
de RdO que la UE emplea en
todos sus ACR, los acuerdos de
las Amricas se caracterizan por
la diversidad de sus RdO, lo cual
indica la existencia de productos de sectores sensibles a los
que se pretende brindar proteccin as como la existencia de
EEPROM Eagle via Wikipedia
RdO diversas que se adaptan a
la idiosincrasia especfica de cada ACR. Los pases de la regin han empleado
tambin dichas medidas como clusulas de escasez de suministro para ayudar
a los productores a ajustarse a las variaciones en la disponibilidad de insumos
intrarregionales.
28
Vase Suominen (2004), Estevadeordal y Suominen (2006), y Estevadeordal, Harris, y Suominen (2007).
Figura 2.5. Rigidez de las RdO en los ACR en cada regin

(escala ordinal)
10
G3
MEX-BOL
MEX-CRI
MEX-NIC
CHL-CAN
NAFTA
MEX-TIN
MEX-JAP
EEUU-CHL
EEUU-AUS
EEUU-SING
CHL-COR
EEUU-COR
CACM-RD
CAFTA-RD
CAN-CRI
EEUU-PAN
EEUU-COL
EEUU-PER
P-4
PERTHA
EEUU-MOR
EEUU-BAH
EEUU-OMN
MEX-URY
UE-MEX
CHL-MEX
UE-CHL
CARICOM
CACM
CHL-CHN
MERCOSUR
MERCOSUR-BO
CHL-PER
EEUU-ISR
MERCOSUR-CH
EEUU-JOR
CHL-CACM
BRA-VEN
ARG-VEN
ARG-BRA-PE
CHL-COL
BRA-COL
BRA-ECU
ARG-COL
ARG-ECU
CHL-ECU
URY-ECU
URY-VEN
URY-COL
PRY-ECU
PRY-PER
PRY-COL
PRY-VEN
URY-PER
CANDINA
Intrarregional
Transpacfico
Transatlntico
Recuperado de: BID, (2009)
Asimismo, especialmente en Amrica del Norte, hay una marcada tendencia

hacia el establecimiento de RdO coherentes con las prcticas de mercado.
Desde la conclusin del TLCAN, los regmenes de RdO estadounidenses han
evolucionado hacia un marco ms liberal como en los tratados de EEUU con
Chile, Colombia, Per y en el CAFTA-DR. Incluso el rgimen de RdO del TLCAN
ha experimentado un proceso de liberalizacin, adoptando reglas ms flexibles en diversos sectores, tales como, bebidas alcohlicas, petrleo, chasis de
automviles, fotocopiadoras, productos qumicos, productos farmacuticos,
plsticos y caucho, vehculos de motor y sus repuestos, calzado, cobre, y otros.
29

Temas fronterizos
Desafos que plantean las RdO restrictivas

A pesar de la extensa red de acuerdos comerciales celebrados en Amrica Latina y el Caribe (la denominada spaghetti bowl), acceder a las preferencias otorgadas por los ACR puede convertirse en una onerosa tarea para las empresas
de la regin, especialmente para las Pequeas y Medianas Empresas (PyME),
debido a las complicadas RdO especficas para cada producto. A continuacin,
se explican los retos que deben tomarse en consideracin:
La RdO de un producto puede estar descrita de manera tan tcnica y
compleja que impida que una PyME sea capaz de descifrarla. Las normas
complejas pueden disuadirla de utilizar una preferencia establecida en
un ACR e, incluso, pueden causar que resulte complicado para la PyME,
calcular los costos de cumplir con dicha norma.
Si bien la certificacin de origen electrnica es una prctica ya muy extendida en la regin ALC, las empresas necesitan tener capacidad suficiente para rellenar correctamente todos los formularios. Los trmites
asociados al cumplimiento de dichas RdO conllevan un costo. Por ejemplo, en el TLCAN, dichos costos se estiman en 1% del valor de las importaciones estadounidenses procedentes de Canad y casi 2% de Mxico8.
Dado que estos costos se trasladan al consumidor, las PyME de la regin
se sitan en una posicin de desventaja competitiva.
Las PyME de ALC son grandes consumidoras de insumos extranjeros. Ms
de 70% de las PyME de ALC y alrededor de 80% de las PyME exportadoras de ALC utilizan insumos extranjeros en su produccin, y en la mayora
de los pases, al menos una tercera parte de los insumos utilizados por las
empresas en su produccin es de origen extranjero. Si la RdO aplicable
al producto de la PyME es muy estricta, es decir, si requiere que un alto
porcentaje del valor del producto de exportacin provenga del rea del
ACR, las PyME que dependen en gran medida de los insumos de pases
no miembros del ACR tendrn dificultades para cumplir con las RdO y
poder beneficiarse as de las preferencias del ACR.
A continucin se presenta un ejemplo prctico: un productor de helado de
Guatemala desea exportar a EEUU. Usemos la Consulta de Reglas de Origen
8 Vase: Cadot, de Melo, Estevadeordal, Suwa-Eisenmann y Tumurchudur, (2002).
30
en Datos y Herramientas para Empresarios del INTradeBID para saber qu

RdO tendra que cumplir para recibir un trato preferencial en el CAFTA-DR
(pista: la posicin del helado en el Sistema Armonizado es 2105009. El resultado se vera como en esta imagen
Los costos, en caso de cumplir con las RdO, pueden

llegar al extremo de que las PyME cesen su intento
por cumplir con la RdO para beneficiarse del trato
preferencial. En su lugar, decide exportar al socio, sin
beneficiarse de las preferencias del ACR (es decir, pagando el arancel no preferencial: el arancel NMF) o
renuncia por completo a exportar al pas socio.
Lo anterior supondra desperdiciar una gran oportunidad, especialmente en las categoras de productos a
Los costos, en caso

de cumplir con las
RdO pueden llegar al
extremo de que las
PyME cesen su intento
por cumplir con la RdO
para beneficiarse del
trato preferencial.
9 INTradeBID contiene varias herramientas para los ACR, incluyendo resmenes, textos jurdicos, calendarios de eliminacin de aranceles y cuotas arancelarias y RdO. La pgina
principal de INTradeBID est disponible aqu.
31

Temas fronterizos
las que se aplica un alto margen preferencial; es decir, donde existen grandes
diferencias entre el arancel del ACR (menor) y el arancel NMF (ms elevado), y
donde el ACR proporciona una ventaja frente a los rivales extrarregionales. Entre
los sectores ms protegidos estn, entre otros, la agricultura, la industria alimentaria, el sector textil y de la confeccin y el sector automovilstico. En estas categoras, los exportadores capaces de beneficiarse de la liberalizacin arancelaria
establecida en los ACR obtienen una importante ventaja frente a las empresas
extrarregionales que deben pagar el elevado arancel NMF.
Sin embargo, es en estos sectores en los que las RdO tienden a ser ms restrictivas y su cumplimiento es ms complicado. Esto no resulta sorprendente, ya
que, al igual que los aranceles, las RdO estn sujetas a consideraciones polticas:
cuando se negocia el ACR, los grupos de inters nacionales estn obligados a
presionar a favor de RdO restrictivas para proteger la produccin local. Al abolirse los aranceles, aquellos que velan por los intereses proteccionistas exigen
luego RdO restrictivas para sustituir la proteccin que proporciona el arancel.
En qu medida las complicadas reglas y los requisitos procedimentales
obstaculizan el empleo de las preferencias establecidas en los ACR por parte
de las PyME? El empleo de las preferencias ha sido objeto de una amplia investigacin, quizs especialmente profunda en los anlisis de los programas de
preferencias unilaterales de EEUU y la UE, mientras que se ha dado el desalentador caso contrario en los pases en desarrollo, particularmente en sectores
con complicadas y exigentes RdO. Se ha estimado que la media general de los
costos de cumplimiento se eleva hasta cifras comprendidas entre 2% y 6% del
valor del producto exportado. Un exhaustivo estudio ha determinado que el
margen preferencial debera alcanzar 10% para compensar los costos del cumplimiento del valor del contenido de las reglas de origen del TLCAN (Carrre y
de Melo, 2004).
Un estudio reciente sobre las preferencias de Australia, Canad y EEUU determina que el empleo de las preferencias aumenta a medida que aumenta el
margen preferencial. Por ello, no sorprende que un amplio margen preferencial proporcione ventajas significativas en trminos de costos para aquellos
que son capaces de beneficiarse de la preferencia. Sin embargo, el empleo
de esa preferencia comporta un importante costo fijo de hasta USD 1 500 por
transaccin de exportacin. Estos costos se derivan de diversas fuentes como
la necesidad de obtener, de forma regular, un certificado de origen, as como
la realizacin de modificaciones en los procesos de produccin que permitan
32
lograr el cumplimiento. Si bien, an quedan aspectos del uso de preferencias en

funcin del tamao de la empresa por analizar, estos resultados indican que los
costos que comportan la utilizacin de preferencias sitan a los pequeos exportadores en una clara posicin de desventaja (Keck y Lendle, 2010). Por otra
parte, los estudios no incluyen a las empresas que han desistido de beneficiarse
de las preferencias debido a la existencia de RdO complicadas u otros costos de
cumplimiento (Keck y Lendle, 2010)10.
Otro de los desafos que los ACR plantean a las PyME de ALC es el spaghetti bowl de mltiples acuerdos superpuestos. Si bien en un principio resultan
ampliamente ventajosos para las empresas de ALC, una multiplicidad de ACR
puede tambin generar costos de transaccin, para las empresas que pretendan
vender simultneamente en los distintos escenarios de ACR, mucho ms elevados que si las transacciones se realizaran conforme un nico conjunto de normas
comerciales. Al fin y al cabo, aunque existen determinados conjuntos de ACR
como los acuerdos comerciales de EEUU, cada nuevo ACR que se firma, incluso dentro de ese conjunto de acuerdos, establece normas propias de acceso al
mercado, as como regmenes de RdO propios.
Si se exige a las PyME el cumplimiento de una serie de requisitos de acceso al mercado distintos en cada ACR, es posible que renuncien a diversificar sus mercados de exportacin o que tengan que asumir nuevos costos
derivados del cumplimiento de las RdO y otros requisitos especficos a cada
ACR. Este es fundamentalmente el caso de aquellas RdO de los ACR que
exigen, a las PyME, modificar sus fuentes de suministro o sus procesos de
produccin. Una encuesta realizada por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) muestra que 13% de las empresas chilenas, 20% de las empresas mexicanas y colombianas y 40% de las empresas panameas (en su mayora son
PyME) consideran que los ahorros en costos que resultaran de la armonizacin
de las RdO en los diversos ACR de estos pases seran altos o muy altos (Figura 2.6). La segunda alternativa, aunar los acuerdos vigentes en una zona
10 Los costes del cumplimiento de las RdO pueden resultar elevados para las grandes empresas debido a su
amplia red de intermediarios. Cadot, Graziano, Harris y Volpe (2013) analizan las importaciones colombianas
procedentes de Argentina, Per y Uruguay durante los aos 2000-2011, periodo durante el cual Colombia
concedi un mayor acceso de mercado a Argentina y Uruguay. Sealan que el empleo de preferencias resulta en una clasificacin de los exportadores en funcin de su tamao y del origen de los intermediarios. Las
conclusiones generales sugieren que el costo de cumplir con las RdO es mayor para las grandes empresas
dado que estas tienden a conseguir sus intermediarios a nivel internacional.
33

Temas fronterizos
de acumulacin comn que permitiera los insumos procedentes de terceros

pases con los que las dos partes de un ACR tienen ACR, recprocos suscit
incluso un mayor optimismo entre las empresas encuestadas (esta opcin implicara al menos un nivel mnimo de armonizacin).
Figura 2.6. Empresas de ALC que coinciden con la afirmacin: los

ahorros derivados de la armonizacin de los ACR y de la acumulacin
seran elevados o muy elevados
100
80
60
40
20
0
Chile
Colombia
Beneficios de la armonizacin
Mxico
Panam
Beneficios de la acumulacin
Recuperado de: Harris y Suominen, (2009)
Simplificar el problema de la maraa de ACR (el spaghetti bowl) es uno de los

objetivos principales de los cuatro miembros de la Alianza del Pacfico (AP) al
unificar los varios ACR bilaterales de los pases miembros en un solo acuerdo dotado de un nico conjunto de RdO. La Figura 2.7 presenta un ejemplo hipottico:
en el lado izquierdo, Colombia tiene un ACR con Per y otro con Chile. Colombia
quiere importar motores de automviles procedentes de Per. Tambin se asume que Chile es un productor eficiente de pistones para motores. Aunque Chile
es un productor de pistones ms eficiente y, a pesar de que estos se pueden importar a Colombia desde Chile, libres de arancel, Per no sera capaz de exportar
motores a Colombia que utilizan pistones importados de Chile como insumo, sin
perder la preferencia. Per tampoco tendra que pagar el arancel NMF o utilizar
pistones que se produzcan en el Per, de manera menos eficiente. El motor va a
costar ms de cualquier manera.
34
En el lado derecho de la Figura 2.7, hay una unin de los distintos ACR con
una convergencia plena, as como RdO armonizadas entre todos los ACR. Per
podra utilizar los pistones importados de Chile en los motores que exporta a
Colombia, que podra, a cambio, utilizar ese motor para ensamblar un vehculo
que pudiera exportar a Chile. Los bienes comercializados seran elegibles para
un trato preferencial en cada una de estas operaciones.
En realidad, la AP ya lo ha logrado al comenzar las negociaciones sobre las RdO
desde el inicio, en vez de pretender armonizar los vigentes regmenes de las
RdO en los acuerdos bilaterales. La evaluacin de los resultados de esta nueva
iniciativa est pendiente. Sin embargo, la profundidad y la celeridad de la liberalizacin, as como el conjunto comn de RdO que los estados miembros han
logrado ya son verdaderamente esperanzadoras para el comercio intrarregional
y las exportaciones de las PyME de estos cuatro pases.
Figura 2.7. Superacin del problema de la divergencia

Problema de la divergencia
de ACR
Convergencia
plena
Per
Per
ACR 1
RdO x
ACR 3
RdO x
su
In
In
In sum
su o
m 1
o +
2
ACR 1
RdO x
Producto final
Colombia
Chile
ACR 2
RdO y
Colombia
Chile
ACR 2
RdO x
Zona comn
de acumulacin
Recuperado de BID, (2009)
35

Temas fronterizos
II.4 LA IMPORTANCIA DEL

ESTABLECIMIENTO DE
ESTNDARES PARA EL COMERCIO
La existencia de
estndares muy
exigentes en un
mercado exterior puede
constituir una barrera
para el comercio y
limitar el acceso a los
mercados a las PyME
de la regin.
36
Los estndares son normas que regulan las caractersticas de los bienes que pueden venderse. En
los ltimos aos, se ha observado una proliferacin
de estndares en el comercio internacional. Al igual
que con los criterios para cumplir con las RdO, los
estndares difieren de un pas a otro con frecuencia. La existencia de estndares muy exigentes en
un mercado exterior puede constituir una barrera
para el comercio y limitar el acceso a los mercados
a las PyME de la regin. Del mismo modo, la imposicin de estndares de calidad muy exigentes por
parte de las multinacionales a los proveedores de
ALC puede limitar su acceso a las cadenas regionales y globales de valor.
La proliferacin de estndares ha sido especialmente intensa en los productos sensibles como es el caso de la industria alimentaria y la agroindustria, sectores de
gran importancia para las PyME de ALC. En todos los sectores, cada producto puede estar sujeto a estndares en mltiples niveles: normas tcnicas, estndares de
embalaje y etiquetado, estndares de procesamiento, calidad y caractersticas del
producto y concordancia del contenido del envo con lo establecido en el pedido.
Estas normas son las denominadas Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), que
son legislaciones, normas, estndares y procedimientos que los gobiernos emplean
para proteger a las personas, plantas y animales de enfermedades, plagas, toxinas
y otras sustancias contaminantes. Son ejemplos de medidas MSF, los estndares de
procesamiento de carne y aves de corral, cuyo objetivo es reducir la existencia de
agentes patgenos, as como los lmites de residuos de pesticidas en las frutas y la
regulacin de la biotecnologa agrcola.
Si bien estos estndares desempean un papel muy importante en la proteccin del
consumidor y en la prevencin de brotes de enfermedades en animales y plantas, su
aplicacin puede resultar opaca y conflictiva. Un ejemplo de esto es la prohibicin
impuesta por China, en abril de 2010, a las importaciones de aceite de soja (soya)
procedentes de Argentina. China fundament la prohibicin aludiendo a una contaminacin qumica, pero Argentina asegur que China haba adoptado la prohibicin
en represalia por las medidas antidumping que Argentina haba establecido sobre
los productos manufacturados de China (Moffet y Romig, 2010; ICTSD, 2010).
Asimismo, se ha abierto un nuevo frente, a menudo ambiguo, en el que ha
adquirido una mayor relevancia el impacto medioambiental del proceso de
produccin as como la responsabilidad social. Un ejemplo de esto es el caso
de las condiciones de trabajo, la conservacin de los recursos hdricos y la
reduccin de las emisiones de carbono en todo el ciclo de vida del producto.
Las PyME de las economas en desarrollo, con
frecuencia, tienen dificultades para cumplir con los
estndares comerciales de seguridad y calidad. EnLas PyME de las
tre otras razones, esto se debe a que las PyME suelen
economas en desarrollo,
carecer de la capacidad necesaria para identificar, encon frecuencia, tienen
tender, cumplir y proveer la prueba del cumplimiento
dificultades para cumplir
con los estndares
con respecto a un gran nmero de estndares. Adecomerciales de seguridad
ms, la estandarizacin es un proceso a largo plazo
y calidad.
que requiere una inversin previa a la obtencin de
37

Temas fronterizos
beneficios y, posteriormente, un continuo mejoramiento y seguimiento. Para

esto, es imprescindible que la direccin de la empresa entienda cules son los
beneficios que estn en juego. En consecuencia, los retos que plantea el cumplimiento de los estndares incluyen los obstculos a la internacionalizacin
abordados en este captulo: los costes irrecuperables, las barreras a la informacin, las capacidades intraempresariales y las restricciones de capital.
La mayora de los estndares estn relacionados con la seguridad o con la
calidad (BID, 2014). Si bien la seguridad es objeto de numerosos estndares
(tanto a nivel internacional como nacional), no debe ignorarse la relevancia
de los estndares de calidad. Un estudio emprico realizado por Juan Carlos
Hallak (2006), basado en un anlisis de datos de tendencias sectoriales de sesenta pases realizado en 1995, confirma el siguiente razonamiento terico que
goza de una amplia aceptacin: los pases ricos tienden a importar ms de los
pases que producen bienes de alta calidad.
Ejercicio prctico: el caso del Fiat 500
Se recomienda ver primero el anuncio del Fiat 500. No hay duda, los Fiat 500
salen de Italia, pero, qu transformaciones de estndares tuvieron que sufrir
para poder rodar por las calles de Manhattan? Pensar algunas transformaciones
y anotarlas en un papel. El siguiente prrafo las explica todas!
La introduccin del Fiat 500 en el mercado estadounidense es un ejemplo
ilustrativo. El anuncio publicitario que anuncia la llegada del Fiat 500 a EEUU
relata el ficticio viaje subacutico del automvil desde la costa italiana hasta
las costas americanas y explica el reto comercial que supusieron las adaptaciones tcnicas que tuvieron que realizarse para garantizar el xito de su llegada.
El Fiat 500 sufri alrededor de veinte adaptaciones para cumplir con la normativa de seguridad vehicular estadounidense; por ejemplo, en el revestimiento
de los faros, las luces traseras, los air bags, los asientos, la guantera e incluso
la ubicacin de la rueda de repuesto y la tapa del tanque de combustible,
as como otras modificaciones para adaptarse a las condiciones climticas y
de conduccin propias de EEUU y a las preferencias de los consumidores (la
transmisin, el eje trasero, las ruedas, el tanque de combustible, aislamiento e
incluso los portavasos) (Fiat returns to the United States, 2010; Healy, 2011).
38
Asimismo, tanto la seguridad como la calidad se han convertido en conceptos

cada vez ms complejos. En primer lugar, son muchos los actores (tanto del
sector pblico, como del privado) involucrados en el desarrollo, difusin y regulacin de los estndares. En segundo lugar, en comparacin con la mayora
de los estndares obligatorios desarrollados por los organismos regulatorios
pblicos (reconocidos y legales), la mayora de estndares relacionados con
el comercio son, en la actualidad, de voluntario cumplimiento por parte de las
empresas, agrupaciones industriales u Organizaciones No Gubernamentales
(ONG) que quieran acceder u operar en los mercados; es decir, se hallan desprovistos de cualquier prescripcin legal para su implementacin. Sin embargo, aunque se trata de estndares de voluntario cumplimiento, tienen grandes
repercusiones sobre las oportunidades de las empresas de los pases en desarrollo y especialmente para las PyME que desean exportar.
En Europa, por ejemplo, si bien todos los estndares son de carcter voluntario, la mayora de ellos se consideran de facto obligatorios, debido a que se
convierten en la nica manera en la que los fabricantes pueden demostrar que
sus productos cumplen con las prescripciones legales. Otros estndares voluntarios estn relacionados con la interoperabilidad, en el sentido de que, dentro
de un sistema ms amplio, un producto funcione de manera correcta junto con
otros componentes y productos (Comisin Europea, 2012).
Los estndares voluntarios resultan especialmente
efectivos cuando son adoptados por una industria
en conjunto como estndares que garantizan calidad.
En la actualidad, en los sectores agrcola y alimentario, un sinfn de estndares privados se consideran,
a nivel mundial, los principales impulsores de los patrones de produccin de la industria agroalimentaria
y de las tendencias de exportacin. Estos estndares provienen de diferentes operadores, desde los
grandes minoristas de la alimentacin, las grandes
cadenas alimentarias, los productores de alimentos
y las empresas de procesamiento de alimentos. Por
ejemplo, en 2014 McDonalds anunci que, a partir de
2016, comprara carne procedente de una produccin sostenible tras la presin ejercida por el entorno
Los estndares
voluntarios resultan
especialmente
efectivos cuando son
adoptados por una
industria en conjunto
como estndares que
garantizan calidad.
39

Temas fronterizos
internacional y los grupos defensores del bienestar animal. Asimismo, en enero

de 2015, la cadena de comida mexicana, principalmente en los EEUU, Chipotle,
dej de servir temporalmente carnitas (de cerdo) tras suspender sus contratos
con uno de sus proveedores de porcino, argumentando consideraciones de
proteccin del bienestar animal (Giammona y Singh, 2015).
Asimismo, dichas regulaciones continan evolucionando a un ritmo veloz en
respuesta a los desarrollos normativos que pretenden compensar la ausencia
de estndares pblicos, especialmente en alimentos considerados de riesgo
y gestionar as la responsabilidad. Los estndares tambin se establecen para
generar una mayor ventaja competitiva y diferenciacin como es el caso de
la produccin de productos orgnicos, la sostenibilidad medioambiental, el
comercio justo o el bienestar animal. Como consecuencia, las PyME de la industria agroalimentaria se enfrentan a estndares entrelazados y sistemas de
diferentes niveles de certificacin y acreditacin (Henson y Reardon, 2005),
que en ALC les dificulta acceder a mercados con segmentos muy sofisticados
de los mercados de Canad, EEUU o la UE, como el caso de las cadenas de
supermercados orgnicos.
Los estndares en los ACR
A nivel multilateral, el GATT permite los estndares siempre y cuando no se
apliquen de forma discriminatoria o sirvan para encubrir el proteccionismo
(OMC, s.f.) Asimismo, el Acuerdo sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias de la OMC regula la seguridad alimentaria, as como la sanidad
animal y vegetal, mientras que el Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio regula los estndares generales de los productos.
La Figura 2.8 muestra la cobertura de algunas disposiciones (cooperacin tcnica, transparencia, evaluacin del riesgo y nivel adecuado de proteccin, reconocimiento mutuo, regionalizacin, equivalencia y armonizacin), basada en
el porcentaje de los ACR de las Amricas que incluyen cada disposicin. La
mayora de los ACR de las Amricas incorporan disposiciones relativas a los
principios fundamentales del Acuerdo sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC: armonizacin, equivalencia, adaptacin a las
condiciones regionales, evaluacin de los riesgos, as como nivel adecuado
de proteccin y transparencia. Tres cuartas partes de los acuerdos sometidos
40
a anlisis incluyen tambin disposiciones relativas a una cooperacin tcnica

institucionalizada entre los miembros, tales como los comits y los grupos de
trabajo. Por otro lado, nicamente un reducido nmero de ACR (como los ACR
entre Amrica Central y Repblica Dominicana, entre Mxico y el tringulo
norte de Amrica Central El Salvador, Guatemala y Honduras, entre Bolivia
y MERCOSUR, entre Chile y MERCOSUR y entre Chile y EEUU) compromete a
sus miembros al reconocimiento mutuo de los procedimientos de inspeccin,
control y certificacin en materia de MSF. Lo anterior se debe a la sensibilidad
del sector agrcola y a la desconfianza percibida en relacin a los mtodos de
inspeccin de la regin. Solamente el tratado entre Chile y EEUU detalla el alcance del reconocimiento mutuo, mientras que otros acuerdos se limitan a establecer que las partes se comprometern a esforzarse por identificar las reas
que permitan el reconocimiento mutuo de los procedimientos de inspeccin,
control y certificacin.
Figura 2.8. Cobertura de algunas disposiciones MSF en los ACR de las

Amricas (porcentaje de ACR que incluyen la disposicin)
Cooperacin tcnica
Transparencia
Evaluacin del riesgo y
nivel adecuado de proteccin
Reconocimiento mutuo
Regionalizacin
Equivalencia
Armonizacin
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
41

Temas fronterizos
En materia de MSF, el alcance de las disposiciones vara. Se considera que 41%

de los acuerdos de la regin resulta OMC+, en el sentido de que incorpora un
mayor nmero de disposiciones o unas ms especficas que aquellas presentes
en el rgimen MSF multilateral, profundizndolo. Generalmente, estas disposiciones corresponden a los procesos para implementar los principios MSF tales
como la transparencia, evaluacin del riesgo y nivel adecuado de proteccin
de MSF, as como marcos temporales para su ejecucin. Chile y Mxico son los
pases de la regin que han dedicado un mayor esfuerzo al establecimiento de
disposiciones MSF detalladas. No obstante, 60% de los ACR objeto del estudio
no aportan valor al Acuerdo MSF de la OMC.
44% de los ACR de la regin han otorgado una escasa relevancia a las disposiciones de MSF, limitndose a sealar que las partes respetarn los derechos y
obligaciones estipulados en el Acuerdo MSF de la OMC, como es el caso, especialmente, de los acuerdos de EEUU, as como aquellos de Mxico con estados
extrarregionales (estados miembros de la EFTA, Japn, Israel y pertenecientes
a la UE).
Importancia de los estndares para las empresas de ALC
Los pequeos
productores de la
cadena de alimentacin
se enfrentan a una
ausencia de informacin
armonizada, as como
a unos requisitos que
suponen un alto coste
inicial, y las grandes
empresas alimentarias
se encuentran con
que no hay suficientes
productores con la
capacidad de cumplir
con los estndares y el
volumen que precisan.
42
La proliferacin de estndares ha tenido una

compleja repercusin sobre las empresas de ALC,
especialmente sobre las PyME. Volviendo al ejemplo del sector alimentario, sucede, por un lado,
que los pequeos productores de la cadena de
alimentacin se enfrentan a una ausencia de informacin armonizada, as como a unos requisitos
que suponen un alto coste inicial. Por otro lado, las
grandes empresas alimentarias se encuentran con
que no hay suficientes productores con la capacidad de cumplir con los estndares y el volumen
que precisan. En consecuencia, las PyME de ALC
que se convierten en los proveedores principales
de las multinacionales de la alimentacin reciben
normalmente asistencia tcnica y financiera para
crecer en trminos de activos y de tamao, mientras que los productores (frecuentemente los pequeos) que no entran en este sistema pierden
muchas posiciones en trminos de competitividad y sostenibilidad empresarial

(Trienekens y Zuurbier, 2008). Como se puede observar en el caso prctico sobre los esprragos en Per, este proceso requiere normalmente que las empresas de ALC pasen por varias fases para cumplir con las normas MSF, as como
para superar obstculos (BID, 2014).
Caso prctico: El esprrago de Per, aprovechamiento de los Acuerdos

de Libre Comercio
Tras celebrar acuerdos comerciales con muchos de sus socios comerciales ms
importantes y realizar una modificacin de los factores estructurales, tales
como una temporada de cultivo adicional, Per se convirti en el mayor exportador de esprragos del mundo. El pas exporta prcticamente la totalidad de
las 220 000 toneladas mtricas de esprragos que produce anualmente; ms
de 70% de esas exportaciones es de esprragos frescos.
Sin embargo, los pequeos productores de esprragos eran incapaces de beneficiarse de las oportunidades de acceso al mercado. A pesar de las inversiones en las tierras y en las tecnologas de riego, las pequeas explotaciones
tenan dificultades para participar en el boom de la exportacin de esprragos
debido a su inferior capacidad de produccin, las dificultades para cumplir con
los estndares internacionales de calidad y la tendencia global hacia la produccin por contrato en la cadena de valor agroalimentaria. Como consecuencia,
con frecuencia las PyME del sector participan en menor medida del lucrativo
mercado de exportacin del esprrago fresco.
Con el objetivo de superar estos escollos, en 2006 se cre la Red De Organizaciones Productivas Agropecuarias (REOPA) (https://www.facebook.com/reopa.05/), que agrupa a varias cooperativas de productores locales que representan las pequeas explotaciones. Los miembros de la REOPA obtienen, en
contraprestacin de sus aportaciones, semillas y fertilizantes as como servicios de apoyo a la comercializacin. REOPA, que obtiene 100% de lo que vende de sus miembros (los pequeos productores), empez a exportar en 2007
gracias al apoyo de varias iniciativas.
43

Temas fronterizos
Una de estas iniciativas, financiada por el BID, ayud a las empresas miembros
de la REOPA a implementar buenas prcticas agrcolas y a lograr la certificacin
de calidad y seguridad de sus productos que exigen los compradores mundiales.
Otra de las iniciativas fue la de PROMPERU, y su predecesor PROMPEX, la cual
consisti en posicionar al esprrago peruano como un producto de calidad en
los mercados globales a travs de la creacin del Comit de Estndares Tcnicos del Esprrago, que estableci estndares de calidad mnimos que superaban aquellos definidos en el Codex Alimentarius. REOPA tambin se benefici
de las iniciativas del Instituto Peruano del Esprrago, asociacin del sector que
promociona una gestin adecuada de las cosechas, estndares sobre las semillas, gestin de plagas y desarrollo de nuevos mercados.
REOPA tambin ha concentrado sus esfuerzos para acceder a nuevos mercados. Un ejemplo de esto es su colaboracin con Colruyt, que gestiona 217
supermercados de Blgica y 47 de Francia. Firme defensor del abastecimiento
sostenible, Colruyt colabor con su importador belga, Scana Noliko, para localizar una organizacin de agricultores interesada en convertirse en parte de su
cadena de suministro. Si bien los pequeos productores de La Libertad no eran
capaces de satisfacer las exigencias de los costes competitivos de Colruyt,
REOPA s podra proveer la infraestructura requerida para lograr los estndares
de calidad y precio impuestos por Colruyt.
Sin embargo, dicha iniciativa no estuvo desprovista de obstculos; casi 40% de
los esprragos frescos producidos por los pequeos productores no satisfaca
los estndares de calidad de REOPA para la exportacin. No obstante, esta
parte de la cosecha era de una calidad suficientemente alta y poda utilizarse
en la produccin de esprragos envasados para exportar al mercado europeo.
En el momento en que el proyecto entr en su segunda fase, REOPA haba logrado conseguir un mayor entendimiento sobre las necesidades de sus socios
y clientes y sobre cmo la cooperativa podra planificar sus contratos para satisfacer dichas necesidades. Al final, REOPA consigui dar una salida comercial
con un gran potencial lucrativo para un porcentaje significativo de la produccin de sus socios.
44
Fuentes y referencias bibliogrficas

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in Peru. Organizacin de Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura.
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acceso a los mercados de exportaciones agrcolas por medio del desarrollo y
aplicacin de normas de inocuidad y calidad: El ejemplo del esprrago peruano. Reporte del Programa de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de Alimentos
del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA).
Ayuda en Accin. (2012, febrero). Asociacin de pequeos agricultores de Paijn recibe premio por su produccin y exportacin de esprragos en el 2011.
Agro 2.0. (2012, enero). Per estar presente en la Fruit Logstica 2012.
VECO. Supermarket chain Colruyt linking up with Peruvian smallholders A
glimpse of the canned asparagus chain set up by Vredeseilanden (VECO).
En todos los sectores, los estndares suponen un obstculo para las PyME de
ALC. En primer lugar, debido a su pequeo tamao y, en segundo lugar, a que
pertenecen a economas en desarrollo. En especial, las PyME de ALC se encuentran en desventaja debido a los siguientes factores:
Desconocimiento de la existencia de estndares para evaluar la informacin disponible. Existe la posibilidad de que las PyME de ALC desconozcan la existencia de estndares especficos relativos a su sector y producto. Puede ocurrir que tengan dificultad para identificar los estndares
aplicables y para entender los requisitos, as como para determinar los estndares en vigor o prever su futura evolucin. Asimismo, puede que tengan dificultades para probar el cumplimiento, as como para discernir qu
organismos son los responsables en cada uno de los procesos de certificacin, medicin e inspeccin (de Vries, Blind, Mangelsdorf, Verheul y van der
Zwan, 2013) Segn una encuesta de la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmicos (OCDE) y el Foro de Cooperacin Asia-Pacfico
45

Temas fronterizos
(APEC, por sus siglas en ingls) sobre la percepcin de los obstculos al

comercio para las PyME, los responsables polticos situaron a los estndares sanitarios restrictivos, de seguridad y tcnicos en el percentil 25
superior (es decir, en el undcimo lugar) de entre 45 barreras; al mismo
tiempo, las PyME los ubicaron en el puesto 37. Esta discrepancia de las
PyME es muestra de la desinformacin y la falta de conciencia en relacin
al importante papel que desempean los estndares en el proceso de
internacionalizacin.
Ausencia de recursos y capacidad para cumplir con los estndares.
Cumplir con los estndares requiere una serie de inversiones relacionadas
con la certificacin, auditora, prueba de los productos, modificacin del
producto, as como un incremento de los costes de produccin a corto
plazo debido al incremento de mano de obra y capital asociado a lo mencionado anteriormente, segn la Organizacin de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial (ONUDI. La mayora de las PyME de ALC carecen de los recursos financieros, tcnicos, de gestin y recursos humanos para formular y ejecutar estas actividades.
Existencia de estndares inferiores a nivel nacional. Con frecuencia,
en los pases en desarrollo, los estndares nacionales estn menos desarrollados que las normas internacionales, debido a su capacidad ms
limitada para formular y difundir dichos estndares, as como su limitado
conocimiento sobre los distintos mbitos relacionados, como la metrologa, los ensayos de producto, la acreditacin de laboratorios, calibracin,
auditora, entre otros. Asimismo, la cadena de valor del sector privado
tambin adolece de ciertas carencias, como las condiciones higinicas
insuficientes de los buques y las plantas procesadoras en la pesca. A la
hora de cumplir con los estndares necesarios para exportar con xito, las
PyME de ALC simplemente parten con una clara desventaja en relacin
con las PyME de los pases desarrollados. Adems, el problema se acenta cuando en los destinos de exportacin se consideran insuficientes los
estndares de los pases de ALC, mientras que los regmenes de estndares de las PyME de las economas ms desarrolladas se consideran ms
elevados, segn la ONUD.
Las PyME que logran comprender y cumplir con los estndares relevantes
no solo tienen garantizado el acceso a los mercados, sino que tambin son
capaces de transformar una potencial barrera en un facilitador de comercio
46
y en una ventaja competitiva en los trminos que se explican a continuacin

(Comisin Europea, 2012):
Los estndares fomentan la difusin de la tecnologa al codificar los conocimientos ms avanzados; generalmente, las PyME que cumplen con
dichos estndares son capaces de mejorar su capacidad tcnica.
Los nuevos mtodos de estandarizacin se centran en los sistemas de
gestin empresarial; de este modo, al cumplir con los estndares, las
PyME pueden resultar fortalecidas y explorar, por tanto, nuevos mbitos.
Los estndares sirven de gua para las PyME para concentrar un nmero
limitado de recursos en los productos prioritarios as como en una mejora
de la produccin.
Fundamentalmente, los estndares sirven como una seal frente a las asimetras de informacin entre la oferta y la demanda, nivelando las condiciones frente a competidores ms conocidos, y a menudo mayores, y
garantizando tanto a los socios empresariales como a los consumidores.
Finalmente, para las PyME (y con ello para los productos y servicios que ofertan), el cumplimiento de los estndares no solo es un factor habilitante del acceso a los mercados y de confianza en el mercado, sino que tiene el potencial
de generar dos beneficios adicionales. En primer lugar, servir de ejemplo para
otras PyME locales en materia de estandarizacin y, en segundo lugar, fomentar la reputacin de productos seguros y de alto rendimiento, tanto a nivel de
sector como de pas, en los mercados clave de exportacin.
47
II.5 PROCEDIMIENTOS
ADUANEROS Y FACILITACIN DEL
COMERCIO EN LOS ACR
La drstica reduccin de aranceles de un promedio de 40% a 10% (como muestra la Figura 2.9), gracias a las diferentes oleadas liberalizadoras a mediados
de los noventa, ha dado paso al surgimiento de una nueva agenda de integracin en ALC, caracterizada por una agenda comercial incompleta (falta de
armonizacin de las RdO, estndares, etc., como se vi anteriormente) y acciones para reducir los costos logsticos y de transporte y costos de informacin,
como se ver ms adelante.
48
Figura 2.9. Arancel medio NMF aplicado durante la Gran liberalizacin en los pases de ALADI (19852010) (porcentajes)
45
40
35
30
25
20
15
10
2010
2009
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
Recuperado de: INT basndose en datos de ALADI, ALCA, INTradeBID y UNCTAD, (2010)
En este entorno cambiante, los nuevos retos son ms evidentes y la competitividad mundial est cada vez ms condicionada por factores distintos a los
tradicionales, al tiempo que emergen tanto nuevos competidores como nuevas
oportunidades de mercado en la escena global. En la actualidad, los costes de
transporte y logstica constituyen, para los pases de ALC, uno de los mayores obstculos al comercio, incluso de mayor envergadura que los aranceles.
Hummels y Schaur (2012) afirman que cada da adicional que una mercanca
est en trnsito, se aade un costo equivalente a un arancel de entre 0,6% y 2,3%.
Los datos muestran que los plazos necesarios para llevar a cabo las transacciones
comerciales en ALC son particularmente gravosos. El plazo de tiempo medio necesario para el despacho aduanero es 2,9 das en ALC, comparado con 1,7 en Asia
Oriental y el Pacfico y 1,1 das en los Pases de Ingreso Alto, miembros de la OCDE11.
Los plazos de tiempo ms largos se traducen en mayores costos.
11 Clculos basados en el ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial.
49

Temas fronterizos
Asimismo, los altos costes de transporte y logstica tienen un desproporcionado

impacto sobre los precios de los alimentos, generando efectos distributivos no
solo para los consumidores, sino tambin para los productores. Un anlisis, coordinado por el BID, de la cadena de suministro de las exportaciones de tomate
desde Costa Rica a Nicaragua demostr que las ineficiencias logsticas suponen,
para los pequeos exportadores, USD 27,5 centavos adicionales por kilo de tomates, en comparacin con los grandes exportadores (Figura 2.10).
Transporte y manejo en NIC
Tiempo aduana TIC
Servicios Agencia Aduanal NIC
Impuesto
Tiempo aduana CRI
Servicios Agencia Aduanal CRI
Transporte y manejo en NIC
Tiempo Aduana TIC
Servicios Agencia Aduanal NIC
Impuesto
Tiempo aduana CRI
Servicios agencia aduanal CRI
0,2
0
Transporte y manejo en CRI
0,2
0
Margen intermediario
0,8
0,6
0,4
Ganancia productor
0,8
0,6
0,4
El exportador pequeo tiene 27,5 centavos en costos

adicionales como consecuencia de ineficiencias logsticas
Transporte y manejo en CRI
Margen intermediario
Ganancia productor
1,4
1,2
Precio en finca
1,4
1,2
Precio en finca
USD/KG
Figura 2.10. Importancia de los costos de la logstica y efectos distributivos de los mismos.
La facilitacin del comercio es clave para impulsar el comercio de los productos intermedios y es especialmente esencial para los pases en desarrollo que,
en gran medida, pueden beneficiarse de las polticas y medidas que promocionan el comercio.
Existe la necesidad de mejorar las infraestructuras fronterizas de los pasos de
frontera y de aprovechar el potencial de las Tecnologas de la Informacin y
Comunicacin (TIC) y de otro tipo de soluciones tecnolgicas, como las inspecciones no intrusivas, a travs de escneres. No obstante, el desarrollo de
las infraestructuras y las TIC soluciona solo parte del problema, ya que estas
50
deben acompaarse de una simplificacin y mejora de los procedimientos, as

como de una reduccin de las trabas administrativas. Existen algunas estimaciones que documentan que 75% de los retrasos en los pasos de frontera a
nivel global se debe a procedimientos inadecuados, mientras que solo 25% es
atribuible a infraestructuras insuficientes.
La coordinacin entre las agencias nacionales de control de
fronteras y una mejor cooperacin transfronteriza es especialmente eficaz para reducir los costes comerciales y para
posibilitar que el sector privado se beneficie de los ACR.
La coordinacin entre
las agencias nacionales
de control de fronteras y
una mejor cooperacin
transfronteriza es
especialmente eficaz
para reducir los costes
comerciales y para
posibilitar que el sector
privado se beneficie de
los ACR.
En la novena Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Bali (Indonesia) en diciembre de 2013, se acord
un paquete de diez decisiones ministeriales, siendo la
de mayor relevancia el Acuerdo sobre la Facilitacin
del Comercio de la OMC, el primer acuerdo multilateral
en dos dcadas y en el marco de la Ronda de Doha.
Adems, algunas de las disposiciones acordadas son de
obligatorio cumplimiento y se diferencian de muchos otros acuerdos comerciales multilaterales anteriores en que la capacidad institucional es el componente
imprescindible para el cumplimiento. Por ello, las instituciones donantes y la
cooperacin Sur-Sur desempean un papel fundamental para ayudar a los pases en el fortalecimiento de su capacidad para implementar las medidas acordadas en Bali12.
Algunas de las reas fundamentales, objeto de la regulacin del Acuerdo sobre la Facilitacin del Comercio, incluidas son programas sobre operadores
econmicos autorizados, que facilitan la acreditacin y certificacin de socios
considerados fiables; la Ventanilla nica para Comercio Exterior (VUCE), gracias a la cual toda la documentacin necesaria se entrega en un solo lugar
virtual, reduciendo as el nmero y costo de los trmites para las empresas
(algo que tambin beneficia a las PyME; y la gestin coordinada de agencias
de control de fronteras en cada pas y entre los pases vecinos. En el Mdulo V,
Seccin 3 se detallar el trabajo del BID con sus clientes en todas estas reas.
12 Para que este Acuerdo entre en vigor se necesita que dos terceras partes de los miembros de la OMC lo
ratifiquen. Para ver informacin sobre el estado de la ratificacin puedes vase aqu.
51

Temas fronterizos
En reconocimiento a la importancia de los costos de transporte, as como de

la relacin de complementariedad entre liberalizacin arancelaria y facilitacin
del comercio, y con el objetivo de impulsar el desarrollo de la cadena de valor,
los ACR estn incluyendo amplias y detalladas disposiciones sobre procedimientos aduaneros y facilitacin del comercio.
Figura 2.11. Cobertura de las algunas disposiciones sobre procedimientos aduaneros en los ACR de las Amricas (porcentaje de ACR que
incluyen la disposicin)
Transparencia
Despacho de las
mercancas
Autorizacin
Evaluacin
del riesgo
Confidencialidad
Envos urgentes
Mecanismos de
apelacin y supervisin
Sanciones
Resoluciones
anticipadas
Tratamiento
especial
y diferenciado
Intercambio
de informacin
Asistencia
tcnica
Cooperacin de las
administraciones
Armonizacin de
procesos
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
La mayora de los ACR de las Amricas incluyen disposiciones sobre confidencialidad, resoluciones anticipadas, sanciones, mecanismos de apelacin y supervisin, cooperacin de las administraciones, y los pases miembros del TLCAN, as
como los ACR firmados por Chile, que establecen tambin la asistencia tcnica,
52
transparencia y el intercambio de informacin (Figura 2.11). Los acuerdos suscritos por EEUU son especialmente detallados y amplios, incluyen tambin clusulas sobre cooperacin en la administracin de los procedimientos aduaneros.
El CAFTA-DR representa quizs el mejor ejemplo.
En el acuerdo se establecen una serie de procedimientos aduaneros, en el captulo
relativo a textiles, redactados para evitar el transbordo de mercancas textiles procedente de pases no miembros (como por ejemplo, un pas asitico) en Amrica
Central y la Repblica Dominicana, con destino a EEUU.
Como en otros asuntos, los pases de la AP han establecido ambiciosos objetivos en materia de faciLos pases de la AP han
litacin del comercio. El acuerdo de la Alianza del
establecido ambiciosos
objetivos en materia de
Pacfico incluye un documento de Facilitacin del
facilitacin del comercio.
Comercio y Cooperacin Aduanera, con las disposiciones que las partes implementarn y potenciarn,
como las VUCE y su interoperabilidad, y que las administraciones aduaneras fomentarn la implementacin, la implementacin y
fortalecimiento de los programas de Operador Econmico Autorizado (OEA)
y su reconocimiento mutuo.
53

Temas fronterizos
SNTESIS DEL MDULO

Los ACR, al tiempo que liberalizan lo esencial de los intercambios comerciales en un plazo razonable, adoptan una variedad de enfoques a la hora de
abordar la liberalizacin arancelaria.
Las diferencias entre los distintos ACR casi siempre se manifiestan en torno a
los productos sensibles, para los cuales se suele establecer amplios periodos
de escalonamiento arancelario y/o perodos de gracia, con anterioridad al inicio de la reduccin arancelaria. Estos pueden condicionarse al establecimiento
de cuotas arancelarias (sujetos a aranceles preferenciales residuales distintos
de cero o excluidos del todo del proceso de liberalizacin). La consideracin
de producto sensible vara, pero normalmente corresponde a los productos
agrcolas y en menor medida a textiles.
Las reglas de origen suponen un factor adicional de complejidad de los ACR
y, de nuevo, resultan ms restrictivas y complejas cuando se trata de los productos sensibles. Los costos de las transacciones derivados de la existencia de
divergentes reglas de origen en los mltiples acuerdos pueden disuadir a las
empresas de utilizar las preferencias. Dichos costes pueden reducirse a travs
de las iniciativas para armonizar las reglas de origen de los acuerdos y, especialmente, a travs de la acumulacin para posibilitar la obtencin de insumos
en los mltiples ACR.
Las empresas de ALC necesitan identificar, cumplir y demostrar que cumplen
con las medidas regulatorias en sus diferentes mercados de exportacin. Estas
medidas se concretan a travs de las medidas sanitarias y fitosanitarias, estndares tcnicos y de manera creciente los estndares privados. Como hemos
visto, esto es sumamente desafiante para las PyMEs, que tienen recursos muy
limitados.
Cerramos este mdulo con un panorama general sobre los procedimientos
aduaneros y la facilitacin comercial que estn recogidos en los ACR, solamente. Como hemos dicho e insistiremos con mayor detalle y profundidad en
el Mdulo V, Seccin 3 sobre Polticas Complementarias, los costos ocasionados por procedimientos aduaneros y fronterizos engorrosos e ineficientes son
ms relevantes hoy con las reducciones significativas de barreras comerciales
54
tradicionales como los aranceles. El Acuerdo de Facilitacin Comercial de la

OMC concluido en Bali es un reconocimiento internacional a la importancia de
estos costos y propone acciones concretas que se puedan tomar para reducirlos. Un notable nmero de pases de ALC empez a actuar incluso antes de
Bali, por lo que podremos ofrecer detalles de su experiencia en el Mdulo V.
En el Mdulo I ofrecimos un panorama general de los ACR, las razones por las
cuales los pases los han suscrito y las repercusiones que han tenido y estn
teniendo en las economas participantes, y su contexto en el sistema comercial
multilateral.
En este Mdulo II, hemos cubierto aranceles, cuotas, reglas de origen, estndares y procedimientos aduaneros segn se tratan en los ACR. El hilo conductor
de todos estos temas es que su administracin sucede en la frontera, justo en
el punto que las mercancas entran en el pas importador.
En el siguiente mdulo, se hablar sobre los temas nacionales o domsticos
que suceden dentro de los pases o detrs de la frontera, como se conocen
en la jerga de los estudios comerciales, y su importancia para las empresas
que buscan participar en las cadenas internacionales de valor. Qu te parece
como plan para los prximos das?
55

Temas fronterizos
BIBLIOGRAFA GENERAL
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NUEVAS TENDENCIAS EN

LOS TRATADOS COMERCIALES

Nuevas tendencias en los tratados comerciales en Amrica Latina

Mdulo II. Los ACR como herramienta

Mdulo II. Los ACR como herramienta

Acuerdos de Complementacin Econmica

Acuerdo Comercial Preferencial

Acuerdos Comerciales Regionales

Asociacin Europea de Libre Comercio

Asociacin Latinoamericana de Integracin

Amrica Latina y el Caribe

Alianza del Pacfico

Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico

Banco Interamericano de Desarrollo

Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana,

Cambio de Clasificacin Arancelaria

Excepcin a un CCA Especfico

Asociacin Europea de Libre Comercio

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

Mercado Comn del Sur

Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

NAFTA (o TLCAN) Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos

Operador Econmico Autorizado

Organizacin Mundial del Comercio

Organizacin de las Naciones Unidas

Pequea y Mediana Empresa

REOPA Red De Organizaciones Productivas Agropecuarias

Sistema Generalizado de Preferencias

Tecnologas de la Informacin y Comunicacin

Tratado de Libre Comercio

TLCAN (o NAFTA) Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

Ventanilla nica de Comercio Exterior

II.1 LOS ARANCELES

seccin pretende proporcionar dicho anlisis al ofrecer las herramientas para

Mdulo II. Los ACR como herramienta

La liberalizacin mediante aranceles preferenciales se centra en el

Aunque pueda parecer contra-intuitivo la lista negativa es generalmente el enfoque ms liberalizante.

Figura 2.1. Lneas arancelarias libres de aranceles en los aos de

Recuperado de: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), (2009)

3 Para mayor informacin, vese BID (2009), aqu.

Mdulo II. Los ACR como herramienta

entre Mxico y Japn corresponde a los productos agrcolas, la pesca (que no

Figura 2.2. Evolucin del tratamiento libre de aranceles en una

Recuperado de: Estevadeordal, Shearer y Suominen. (2009b)

La figura muestra las conclusiones anteriores de dos

Mdulo II. Los ACR como herramienta

En segundo lugar, los acuerdos transpacficos representan la liberalizacin de

En los acuerdos intrahemisfricos de las Amricas, una parte sustancial de la liberalizacin se

Figura 2.3. Evolucin del tratamiento libre de aranceles en los ACR,

Recuperado de: Estevadeordal, Shearer y Suominen. (2009b)

Mdulo II. Los ACR como herramienta

Estas cuestiones resultan relevantes porque la reduccin o supresin de los

II.2 LAS CUOTAS Y

En la actualidad, los ACR se caracterizan a nivel mundial por su gran amplitud

Mdulo II. Los ACR como herramienta

Un contingente arancelario es un tipo de cuota para que los derechos de

Mdulo II. Los ACR como herramienta

Figura 2.4. Porcentaje de ACR que establecen cuotas arancelarias por

Recuperado de: Estevadeordal, Shearer y Suominen, (2009b)

Mdulo II. Los ACR como herramienta

impide que los fabricantes de automviles japoneses enven vehculos a Mxico

Si bien las reglas de

Cmo se definen las RdO?