Integrarea european i modificarea statutului juridic

al strinilor n statele membre ale Uniunii europene

Lect. dr. Alina Oprea,
Facultatea de Drept, Universitatea Babe-Bolyai
Cuvinte cheie : strini, ceteni, libera circulaie a persoanelor, nediscriminare - tratament egal,
cetenie european
Abstract: European integration and changes in the legal status of foreigners in the European
member States. Highly influenced by sovereignty aspects, the law regarding foreigners reflects
the vision of a State on the nation and his future, establishing discriminations and differences
detrimental to foreigners. In the past decades, the legal order of the European Union has
undergone important evolutions that impacted also in this field of law: the economical and
political integration of the European States imposed a number a reforms which were highly
beneficial to all their citizens, in terms of free movement and non-discrimination on the entire
Union territory; this new regime contributes to the development of a European identity for his
beneficiaries and, by that, to the achievement of the political Europe.
Key words: foreigners, citizens, free movement of persons, equal treatment, European
citizenship

1. Prin legtura sa cu elementele constitutive ale statului - populaia i teritoriul -, dreptul

strinilor constituie o materie n care tema suveranitii statale are puternice influene. n
lipsa unei societi internaionale organizate integral, complet, care s edicteze un regim
al strinilor aplicabil oricare ar fi teritoriul pe care acetia se gsesc, problema condiiei
strinului este reglementat de fiecare stat suveran n parte, prin dispoziii unilaterale,
lundu-se n considerare doar interesele proprii1. Libertatea de care se bucur statele n
acest domeniu este ngrdit doar de obligativitatea de a recunoate strinilor
personalitatea juridic, i deci un minim de drepturi necesare pentru viaa n societate, aa
cum impune articolul 6 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului 2 : Fiecare
persoan are dreptul la recunoaterea personalitii sale juridice, oriunde s-ar afla.
2. Chiar dac noiunea de strin este uneori dificil de conturat, deoarece ea face referire
la situaii numeroase i variate (imigrani, rezideni, rezideni permaneni, apatrizi,

n ciuda acestui unilateralism marcat, trebuie s amintim faptul c n plan internaional exist n prezent
numeroase rezoluii sau convenii internaionale prin care se stabilesc drepturile universale ale persoanelor, fr
distincie dup cum acetia sunt naionali sau ne-naionali ai statelor implicate. Vom aminti, ntre aceste texte ce
pot fi considerate nucleul unui statut internaional al strinului, Declaraia universal a drepturilor omului (10
decembrie 1948), Pactul internaional pentru drepturile civile i politice (New York, 1965), Convenia
european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale (Roma, 1950).
2
Adoptat la 10 decembrie 1948 de ctre Adunarea general a ONU.

213

azilani, refugiai), importana ei nu trebuie neglijat. Statutul strinilor este modalitatea

prin care statul controleaz fluxurile migratoare, orientnd astfel viitorul naiunii3. Criterii
istorice, demografice, economice, dar i o anumit viziune a statului cu privire la viitorul
naiunii sunt tot attea elemente ce trebuie luate n considerare n fixarea acestuia. Prin
definiia strinului, statul poate accentua distincia cu statutul ceteanului sau poate
permite strinului s accead la statutul de cetean n condiii mai mult sau mai puin
stricte.
3. n Romnia, legislaia a definit strinul ca fiind persoana care nu are cetenia
romn4. Criteriul luat n considerare pentru delimitarea strinului de cetean este
cetenia/naionalitatea, adic legtura juridic ce exist ntre o persoan fizic i un stat,
prin care se consacr apartenena acelei persoane la populaia constitutiv a statului
respectiv5. O observaie suplimentar se impune totui: chiar dac strinul dobndete
i cetenia romn, el va fi uneori considerat n continuare strin, n special din
perspectiva aplicabilitii unor norme de drept privat incidente n materie de stare i
capacitate; astfel, n conformitate cu prevederile art. 2568 al. 2 din Cartea a VII-a a
Codului civil dac persoana are mai multe cetenii, se aplic legea aceluia dintre state
a crui cetenie o are i de care este cel mai strns legat, n special prin reedina sa
obinuit.
4. Aa cum arat i originea latin a termenului (extraneus, de la extra, adic n afar),
strinul este un individ care nu este membru al cetii (civitas). Dac ceteanul este
naionalul titular de drepturi i obligaii, strinul nu are aceleai drepturi i ndatoriri fa
de statul de primire, i de aceea el este considerat diferit, distinct de grupul de ceteni6.
Calitatea de strin autorizeaz un tratament distinct de acela aplicabil naionalilor,
putnd genera discriminri: strinii nu se bucur de acelai regim de intrare i de edere
pe teritoriul naional (ei avnd nevoie n marea majoritate a cazurilor de vize, respectiv de
3

Naiunile se formeaz ca urmare a unor valuri migratoare succesive, prin amestecul progresiv al unor populaii
diferite, fr ca integrarea alogenilor n snul autohtonilor s fie mereu imediat i complet. Primele societi
organizate ntr-o form apropiat de aceea a statului, au instituionalizat statutul strinilor. De exemplu, n
cetile greceti populaia era mprit n ceteni i migrani, acetia din urm fiind fie strinii cetii (mtoikos,
persoane care s-au stabilit spontan ntr-o cetate-stat, dar fr a fi ceteni), fie sclavii (doulos).
4
Textul de baz n materie este Ordonana de urgen nr. 194/2002, republicat, privind regimul strinilor n
Romnia (M.Of. nr. 421 din 5 iunie 2008); definiia menionat figura n versiunea iniial a art. 2 al. 1 lit. a) din
acest text legal.
5
B. Audit, Droit international priv, Economica, 2006, p. 741, n 915.
6
Confuziile sunt uoare: n limbajul curent, termenul strin este utilizat pentru a desemna imigranii sau
persoanele de origine strin, n timp ce statutul lor pe teritoriul naional poate fi diferit: exemplu, n urma
cstoriei cu un cetean sau dup o anumit perioad de locuire efectiv pe un teritoriu, un strin poate
dobndi statutul de cetean.

214

permise de edere), ei nu se afl la adpostul msurilor de expulzare de pe teritoriu, chiar

dac locuiesc de mai mult vreme i n mod reglementar n ara de primire. De asemenea,
strinilor le revin obligaii particulare, iar drepturile de care se bucur sunt limitate sau
condiionate: strinii nu pot ocupa funcii sau demniti publice, nu pot constitui sau
finana partide politice (art. 4 alin. 2 i 3 din O.U.G 194/1992) ; n principiu, ei nu pot
deveni proprietari de terenuri n Romnia 7. Strinii beneficiaz de msuri de protecie
social, n aceleai condiii ca i cetenii romni, dac i au reedina sau domiciliul n
Romnia i au acces, fr restricii, la activitile colare i de instruire n societate, dac
sunt cuprini n sistemul de nvmnt (art. 3 alin. 4 i 6 din O.U.G 194/1992).
5. Odat cu aderarea Romniei la Uniunea European, aceast situaie a nregistrat ns o
evoluie semnificativ. Statele membre ale Uniunii fac parte dintr-o ordine juridic
specific, caracterizat prin integrarea economic, dar i politic, din ce n ce mai
accentuat. Textul art. 2 al. 1 lit. a) din O.U.G 194/1992 citat mai sus a fost modificat8 :
n Romnia astzi este considerat strin persoana care nu are cetenia romn sau
cetenia unui alt stat membru al Uniunii Europene ori al Spaiului Economic European.
Dincolo de aceast schimbare de definiie, regimul juridic al strinilor n statele membre
ale Uniunii europene s-a modificat i el progresiv; principiul nediscriminrii pe motiv de
naionalitate, comunitarizarea parial, dar progresiv a politicilor migratoare (prin
Tratatul de la Amsterdam), libertatea profesional recunoscut tuturor resortisanilor
statelor membre, cetenia european (impus prin Tratatul de la Maastricht) sunt tot
attea elemente ce trebuie luate n considerare n conturarea regimului strinilor
europeni n Uniunea european i asupra lor vom insista n cele ce urmeaz.

Odat cu aderarea la Uniunea european i pentru respectarea angajamentelor aferente dreptului de liber
stabilire i liberei circulaii a capitalurilor, legislaia romn a fost modificat. Cetenilor statelor Uniunii
europene i ai Spaiului economic european le-a fost permis s cumpere terenuri intravilane n Romnia,
ncepnd cu luna ianuarie 2012, n scopul stabilirii reedinei secundare. De asemenea, ncepnd luna ianuarie
2014 societile strine i cetenii strini membri ai statelor Uniunii Europene sau Spaiului economic european
(Islanda, Liechtenstein i Norvegia) pot dobndi i terenuri agricole, pduri i terenuri forestiere, fr nicio
condiie suplimentar. n ceea ce privete cetenii strini din alte state dect cele de mai sus, dobndirea
terenurilor n Romnia este posibil numai pe baza unor tratate internaionale, dac exist reciprocitate cu statul
lor de origine - v. Legea 312/2005 privind dobndirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor de
ctre cetenii strini i apatrizi, precum i de ctre persoanele juridice strine (M.Of., nr. 1008, din 14
noiembrie 2005).
8
O.U.G nr. 55/2007 privind nfiinarea Oficiului Romn pentru Imigrri prin reorganizarea Autoritii pentru
strini i a Oficiului Naional pentru Refugiai, precum i modificarea i completarea unor acte normative, M.
Of., nr. 424, din 26 iunie 2007.

215

I. Principiul ne-discriminrii pe motiv de naionalitate

6. nscris n textul Tratatului de instituire a Comunitii economice europene nc din
momentul semnrii acestuia (Roma, 25 martie 1957), principiul ne-discriminrii pe motiv
de naionalitate constituie una dintre bazele eseniale ale integrrii europene 9 . Regul
cardinal a dreptului european, acesta a fost iniial instrumentul privilegiat al integrrii
economiei statelor membre ntr-o pia comun prezentnd, n msura posibilului,
caracteristicile unei piee interne. El este strns legat de libertile de circulaie n
interiorul teritoriului statelor europene, din moment ce aceste liberti, intervenind n
domeniul economic, constituie elementul esenial al pieei interne, n sensul dreptului UE.
De altfel, conotaia economic a principiului rezult i din declinarea lui n numeroase
principii sectoriale, care interzic discriminrile pe motiv de naionalitate n domenii
precum monopolurile naionale (art. 37 TFUE, ex. art. 311 TCE), relaiile cu
productorii sau cu consumatorii, n ceea ce privete organizarea comun a pieei agricole
(art. 40 TFUE, ex. art. 342 TCE), ajutoarele acordate de state (art. 107 TFUE, ex. art.
871 TCE), libera circulaie a lucrtorilor (art. 45 TFUE, ex. art. 392 TCE), dreptul de
liber stabilire (art. 49 TFUE, ex. art. 43 TCE), libera prestare a serviciilor (art. 56 TFUE,
ex. art. 49 TCE) sau libera circulaie a capitalurilor (art. 63 i 65 TFUE, ex. art. 56 i 58
TCE).
7. Evoluii. Astzi, dreptul Uniunii europene nu mai este doar un drept de realizare a unei
integrri economice; depind conceptul de pia, dreptul Uniunii se afirm i ca un drept
al persoanelor. Modificrile instituionale realizate deceniile trecute vin s probeze nu
numai angajamentele de respectare a libertilor fundamentale ale persoanei umane (art.
61 TUE), dar i dezvoltarea unor drepturi economice sau sociale sau construirea unui
statut al ceteanului european. Prin voina lor de a transforma comunitatea economic
ntr-o ntreprindere comun la care particip toi cetenii europeni ca indivizi, Tratatele
de la Maastricht, Amsterdam sau Lisabona au oferit Curii de justiie posibilitatea de a
clarifica semnificaia principiului ne-discriminrii pe motiv de naionalitate i de a spori
consecinele care i sunt ataate.
Articolul 18 TFUE (ex. art. 12 TCE) interzice discriminrile pe motiv de cetenie sau
naionalitate n domeniul de aplicare a Tratatelor i fr a aduce atingere dispoziiilor
particulare pe care acestea le prevd. n ciuda formulrii destul de generale a textului,
9

V. astzi art. 18 TFUE (ex. art. 12 TCE).

216

doctrina consider c aceast dispoziie i limiteaz efectele la resortisanii statelor

membre persoane fizice sau persoane juridice10, fr s priveasc i resortisanii statelor
nemembre ale UE11. Dac la origine, principiul ne-discriminrii pe motiv de naionalitate
a fost utilizat doar pentru a favoriza persoanele care i exercitau libertatea profesional 12,
jurisprudena Curii europene de justiie a lrgit progresiv domeniul su de aplicare iniial,
determinnd i o transformare a coninutului su.
8. Ratione personae, domeniul de aplicare a principiului de nediscriminare pe motiv de
naionalitate a fost extins, fr a mai fi luat n considerare n intervenia lui exclusiv
criteriul exercitrii libertii profesionale. Orice resortisant al unui stat membru, gsinduse ntr-o situaie guvernat de dreptul european, beneficiaz de tratament naional, pe
teritoriul statului de destinaie, din moment ce dreptul european i garanteaz libertatea de
deplasare n statul membru n cauz 13. Libertile de circulaie i de sejur fiind extinse,
prin trei directive din 1990, la aproape toi resortisanii statelor membre (lucrtori care au
ncetat activitatea profesional, studeni, subsidiar ali resortisani, inactivi din punct de
vedere economic), aplicarea jurisprudenei amintite a condus la o extindere fr precedent
a principiului de ne-discriminare pe motiv de naionalitate. O a treia etap de extindere a
fost reprezentat de modificrile instituionale ale tratatelor, amintite supra, prin care s-a
introdus cetenia Uniunii n favoarea resortisanilor statelor membre (art. 20 TFUE, ex.
art. 17 CE)14.
9. Ratione materiae. i n ceea ce privete aplicarea sa ratione materiae, principiul de
nediscriminare pe motiv de naionalitate a nregistrat o evoluie important. Articolul 18
TFUE legnd domeniul de aplicare material al acestui principiu de acela al Tratatelor
europene, orice extindere a celui din urm conduce automat i la o extindere a primului15.

10

n conformitate cu art. 54 TFUE (ex. art. 48 CE), persoanele juridice constituite n conformitate cu legislaia
unui stat membru i avndu-i sediul statutar, administraia central sau stabilimentul principal pe teritoriul
Uniunii, se bucur n spaiul european de aceleai liberti ca i persoanele fizice.
11
Acesta poziie poate fi susinut prin aceea c regulile speciale ale tratatului n materie de ne-discriminare
interzic doar discriminarea ntre resortisanii statelor membre; diferenele ntre resortisanii Uniunii i
resortisanii statelor tere nu sunt interzise (dei i acestea pot fi limitate din perspectiva regimurilor prefereniale
acordate de Uniune naionalilor unor state tere).
12
Fundamentul interveniei sale a fost libertatea de circulaie, care determin drepturile conferite de egalitatea de
tratament.
13
CJCE, 2 februarie 1989, Cowan, C-186/87; CJCE, 31 ianuarie 1984, Luisi i Carbone, C-286/82 i 26/83.
14
V. i CJCE, 12 mai 1998, C-85/96, Maria Martinez Sala: un cetean al Uniunii care rezid legal pe teritoriul
unui stat membru de primire se poate prevala de principiul general de ne-discriminare pe motiv de naionalitate
n toate situaiile care in de sfera de aplicare ratione materiae a dreptului european; CJCE 20 septembrie 2001,
Grzelczyk, C-184/99; CJCE, 17 septembrie 2002, Familia Baumbast, C-413/99.
15
V. de exemplu CJCE, 30 aprilie 1996, Boukhalfa c. Allemagne, C- 214/94, n care Curtea de justiie a decis
aplicarea principiului nediscriminrii pe motiv de naionalitate ntr-un litigiu ntre o persoan de cetenie

217

De-a lungul timpului, Curtea european de justiie a ncercat s garanteze justiiabililor un

control de compatibilitate cu exigenele principiului de ne-discriminare nu numai a acelor
msuri naionale susceptibile s intre n domeniul de aplicare a Tratatului16, ci a tuturor
msurilor naionale care pot crea obstacole n calea exercitrii efective a unei liberti de
circulaie 17 . Dou aspecte suplimentare merit punctate. Pe de o parte, construcia
european se bucur de o dimensiune evolutiv, aceasta incluznd nu numai modificrile
Tratatelor, ci i actele adoptate ca rezultat al cooperrii inter-guvernamentale18. Pe de alt
parte, aa cum rezult din poziia Curii de justiie, exigenele de mobilitate intraeuropean au un caracter extensiv : de exemplu, Curtea consider c dreptul de a sesiza o
instan pentru soluionarea unui litigiu aprut n urma exercitrii activitii profesionale
este un corolar al libertii de circulaie a lucrtorilor sau al libertii de prestare a
serviciilor 19 ; de asemenea, dreptul la integritatea fizic este un corolar al libertii de
circulaie20, dreptul de a se exprima ntr-un proces penal ntr-o alta limb dect aceea a
statului n cauz este de natur a facilita exerciiul libertii de circulaie i al dreptului de
edere21, dreptul de a beneficia de transcrierea numelui potrivit regulilor din statul de
origine poate influena libertatea de stabilire 22.

belgian, cu reedina permanent n Alger i angajat ca agent local n Ambasada Germaniei n Algeria i,
respectiv, Republica Federal Germania, avnd ca obiect prevederile legii germane referitoare la personalul
angajat de Ministerul Afacerilor externe.
16
Termenul naional din msuri naionale este neles n sens larg. Curtea de justiie a afirmat c interzicerea
discriminrilor bazate pe naionalitate se impune nu numai n cazul aciunii autoritilor publice, dar se extinde i
asupra normelor de o alt natur care vizeaz s reglementeze, n mod colectiv, activitatea salariat sau prestrile
de servicii (v. CJCE, 12 decembrie 1974, C-36/74, Walrave i Koch, pct. 17, i CJCE, 6 iunie 2000, C-281/98,
Angonese, pct. 31), precum i asupra contractelor ncheiate ntre particulari (CJCE, 8 aprilie 1976, C-43/75,
Defrenne, pct. 39; CJCE, Angonese, citat supra, pct. 34 i 35); v. i CJCE, 17 iulie 2008, C-94/07, Andrea
Raccanelli contra Max-Planck-Gesellschaft zur Frderung der Wissenschaften eV, n care Curtea a precizat c
inclusiv reglementrile unei asociaii de drept privat trebuie s fie conforme textelor europene ce interzic
discriminrile pe motiv de naionalitate.
17
De exemplu, n cauza Comisia c. Germania, din 17 ianuarie 2008, C-152/05, Curtea de justiie a condamnat
Germania pentru meninerea unei legi care prevedea acordarea unor subvenii (sub forma de reduceri fiscale) la
construirea sau dobndirea unei locuine n proprietate pe teritoriul german. n vederea condamnrii, Comisia a
susinut c aceast lege descurajeaz persoanele pltitoare de impozite n Germania s i construiasc/cumpere
locuine n alte state membre, printr-un tratament mai defavorabil. Curtea a achiesat la acest argument, artnd c
legea n cauz, prin diferenele instituite, contravine, pe de o parte, articolelor 39 i 43 TCE, iar pe de alt parte,
n ceea ce privete persoanele integral supuse impozitului pe venit n Germania care nu sunt economic active,
articolului 18 din Tratatul CE.
18
n hotrrea Mund & Fester (10 februarie 1994, C-398/92) Curtea de Justiie a controlat compatibilitatea unei
reguli naionale de procedur civil cu dreptul european, aducnd ca argument faptul c articolul 220 TCEE avea
ca obiect facilitarea funcionrii pieei comune prin adoptarea de reguli de competen pentru litigiile aferente, iar
dispoziiile Conveniei de la Bruxelles (privind competena jurisdicional i recunoaterea i executare
hotrrilor n materie civil i comercial), precum i normele naionale la care acestea trimit sunt, prin urmare,
legate de Tratat.
19
CJCE, 24 noiembrie 1998, C-274/96, Bickel & Franz.
20
CJCE, 2 februarie 1989, C-186/87, Cowan.
21
CJCE, 11 iulie 1985, C-137/84, Mutsch.
22
CJCE, 30 martie 1991, C-168/91, Konstantinidis.

218

10. Drepturile recunoscute cetenilor europeni beneficiari ai egalitii de tratament nu au

astfel ntotdeauna ca fundament necesitatea realizrii libertilor de circulaie; intervenia
principiului de ne-discriminare se poate explica, pe de o parte, prin voina de a asigura
integrarea beneficiarilor libertilor profesionale i a membrilor familiilor lor n statul de
primire sau, pe de alt parte, prin preocuparea de a asigura naterea unui sentiment de
apartenen la o comunitate, sentiment ce st la baza conceptului de cetenie a Uniunii.
Implicaiile acestuia din urm vor fi abordate mai detaliat infra.
II. Libera circulaie a persoanelor
11. Libera circulaie a persoanelor, principiu fundamental al Tratatului de la Roma, este
n mod tradiional prezentat ca incluznd, pe de o parte, dreptul de deplasare i de edere
pe teritoriul unui stat membru, iar pe de alt parte libera exercitare a unei activiti
profesionale. Tratatul privitor la Uniunea European impune n prezent o disociere clar a
acestor dou drepturi.
II. 1. Libertatea de circulaie i de edere
12. La nivel european, politicile migratoare s-au inspirat i se inspir prioritar din dou
principii: deschidere ctre interior, nchidere ctre exterior. Logica securitar
impregneaz puternic aceast politic i ea nu poate s ascund nencrederea statelor fa
de ideea de a abandona suveranitatea lor n schimbul unui control european al
frontierelor 23. Chiar dac statele membre au considerat dintotdeauna probleme precum
azilul i imigraia ca innd de suveranitatea naional (i trebuind deci s fie tratate prin
metoda

interguvernamental

Pilonul

III

23

din

Tratatul

de

la

Maastricht),

V. E. Nraudau-dUnienville, Lordre public et droit des trangers en Europe, Bruylant, 2006, p. 66-75.
Principalul obstacol n calea liberei circulaii a persoanelor ntre statele membre a fost reprezentat de controalele
exercitate la frontierele naionale; datorit sensibilitilor naionale n materie, exacerbate de perspectiva liberei
circulaii a resortisanilor statelor tere, intervenia european a avut loc ns destul de trziu. Actul Unic
European (1986) a definit piaa intern drept o zon fr frontiere interne n care libera circulaie a mrfurilor,
persoanelor, serviciilor i capitalurilor este asigurat, stabilind ca dat limit de realizare a sa 31 decembrie
1992, i a deschis calea discuiilor n acest domeniu v. European Commission, Abolition of Border Controls:
Communication to the Council and the Parliament SEC(92) 877 final; House of Lords Select Committee on the
European Communities : 1992: Border Controls on Persons, Session 1988-9 22nd Report:1992 (HL Paper 90); P.
Masson, X. de Villepin, Rapport de la Commission de Contrle du Senat sur la mise en place et le
fonctionnement de la Convention dapplication de laccord de Schengen du 14 juin 1985, n 167, 26.06.91. n
1993 controalele la frontierele statelor membre nu erau ns eliminate, iar n 1999 Curtea de justiie refuza s
oblige statele membre la nlturarea lor, considernd legale controalele intra-statale asupra persoanelor n absena
armonizrii condiiilor de traversare a frontierelor exterioare ale Uniuni: v. CJCE, 21 septembrie 1999, C-378/97,
Wijsenbeek : Nici articolul 7A nici articolul 8A din Tratatul CE (devenite dup modificare articolele 14 CE i
18 CE) nu se opuneau obligrii, de ctre un Stat membru, sub sanciuni penale, a unui cetean sau nu al
Uniunii Europene s i dovedeasc identitatea cu ocazia intrrii pe teritoriul su, traversnd o frontier
interioar a Comunitii, cu condiia ca sanciunile s fie comparabile celor care se aplic infraciunilor
naionale similare i s nu fie disproporionate, crend un obstacol n calea liberei circulaii a persoanelor .

219

comunitarizarea prin Tratatul de la Amsterdam a titlului IV din Tratatul CE a adus

semnele unei evoluii semnificative: problemele referitoare la libera circulaie a
persoanelor (Vize, azil, imigraie i alte politici legate de libera circulaie) au fost
integrate n Tratat (n pilonul I, al Comunitilor), alturndu-se liberei circulaii a
lucrtorilor. Aceast comunitarizare a fost ns fructul unui compromis24: pe de o
parte, ea prezint o geometrie variabil (prin aceea c se permite Danemarcei, Marii
Britanii i Irlandei s rmn n afara ei opting out), iar pe de alt parte ideologia
securitar este evident, aciunea european n materie trebuind s asigure cel puin
acelai nivel de securitate i de protecie ca i Convenia Schengen, pe care o integreaz 25.
13. Progresul att de dorit n aceste domenii este limitat n spaiu i timp, marcnd
persistena faptului naional n snul construciei europene. Statele membre nu au
renunat s reglementeze fluxurile migratoare i nu li se impune suprimarea legislaiei
referitoare la intrarea i ederea pe teritoriul lor; fiecare stat membru poate continua s
edicteze constrngeri specifice aplicabile strinilor, i chiar resortisanilor celorlalte state
membre, dar cu respectarea exigenelor europene 26 . De asemenea, dei Directiva
european 2004/38 27 , transpus astzi n toate statele membre, enun cu claritate c
dreptul de deplasare i edere este un drept fundamental i individual conferit
cetenilor europeni, statelor membre le este permis s-l limiteze pentru motive de ordine

24

Cf. E. Nraudau-dUnienville, op. cit., p. 37.

Acquis-ul Schengen const astzi n 1) Acordul semnat la Schengen la 14 iunie 1985, ntre Belgia, Frana,
Germania, Luxemburg i Olanda cu privire la eliminarea gradual a controalelor la frontierele lor comune; 2)
Convenia semnat la Schengen la 19 iunie 1990 ntre Belgia, Germania, Frana, Luxembourg i Olanda de
implementare a Acordului; 3) Protocoalele i acordurile de aderare la Acord i la Convenie; 4) Deciziile i
Declaraiile adoptate de Comitetul Executiv stabilit de Convenia de implementare din 1990 (pentru baza juridic,
a se vedea Council Decision concerning the definition of the Schengen acquis for the purpose of determining, in
conformity with the relevant provisions of the Treaty establishing the European Community and the Treaty on
European Union, the legal base for each the of the provisions or decisions wich constitute the Schengen Acquis,
OJ 1999 L176).
26
Libertatea de circulaie i de edere este dreptul pe care l are orice cetean european de a se deplasa liber n
interiorul Uniunii i de a tri n ara n care dorete, independent de exercitarea unei activiti economice. Chiar
dac n acest domeniu principiul este libertatea (corolarul necesar al logicii integratorii), instrumentele europene
recunosc totui statelor membre competena pentru a determina nivelul de protecie pe care acestea neleg s l
realizeze, prin punerea n practic a excepiei de ordine public (adic a acelor motive grave pentru care
autoritile naionale refuz accesul, sejurul sau rennoirea unui drept, sau chiar hotrsc expulzarea unui
resortisant al altui stat al Uniunii). n schimb, legislaiile naionale i practicile naionale rmn aplicabile n
cazul resortisanilor statelor tere, care nu sunt beneficiari ai dreptului european (Comunicarea Comisiei, 19
iulie 1999, p. 9, COM [1999] 372 final; n acelai sens, a se vedea concluziile avocatului general M.L.A.
Geelhoed, n afacerea Hacene Akrich (CJCE, 23 septembrie 2003, C-109/01), pct. 42. Msurile europene n
materie de imigraie sunt nc limitate, i ntotdeauna elementul de referin n ceea ce privete autorizarea de
intrare sau de sejur pe teritoriu va fi legislaia statului membru solicitat: strinul ordinar este n continuare
confruntat cu un regim juridic fragmentar i, ca urmare a acestui fapt, el beneficiaz de un nivel de protecie
variabil n fiecare stat european.
27
JOCE L 229/35 din 29 iunie 2004.
25

220

public, de securitate public ori de sntate public28. Aceste limitri sau derogri de la
principiul libertii beneficiaz ns de o interpretare restrictiv29, impus chiar de statutul
ceteanului UE 30.
14. Cu privire la chestiunea sporirii unei eventuale discriminri ntre diferitele categorii
de strini, generat de privilegierea libertii de circulaie a resortisanilor europenei i
deplasarea controalelor la frontierele exterioare ale UE, textele i doctrina nu ofer
claritate desvrit i nici unanimitate n plan terminologic. Textele juridice ale
Comunitilor i ale Uniunii nu conin precizri cu privire la termenul strin, exceptnd
Convenia pentru aplicarea Acordurilor Schengen, din 1990. Pentru statele membre
Schengen, strinul este orice alt persoan dect resortisanii statelor membre ale CE
(art. 1 Titlul 1 al Conveniei). De asemenea, se pare c acest termen lipsete din doctrina
instituional, care prefer conceptul de resortisant al unui stat ter. Or, acesta este
considerat a fi orice persoan care nu este cetean al Uniunii, n sensul articolului
181 TFUE31. Din aceste dou texte rezult c naionalii statelor membre UE nu trebuie
s fie privii, n sfera de aplicare a dreptului european, ca strini, contrar calificrii
adesea ntlnit (n special n statele membre) de strin european. Directiva european

28

V. art. 27 i urm. din directiva 2004/38.

V. de exemplu: CJCE, 25 iulie 2002, C-459/99, MRAX; CJCE, 10 iulie 2008, C-33/07, Gh. Jipa, pct. 23 :
dac, n esen, statele membre rmn libere s determine, n funcie de necesitile lor naionale, ce pot varia
de la un stat la altul i de la o epoc la alta, exigenele de ordine i securitate public, nu este mai puin
adevrat c, n context comunitar, i n special ca o justificare a unei derogri de la principiul fundamental de
liber circulaie a persoanelor, aceste exigene trebuie s fie nelese strict, astfel c ntinderea lor nu va fi
determinat unilateral de fiecare din statele membre, fr un control al instituiilor Comunitii europene ()
(trad. noastr).
30
CJCE, 29 iunie 2004, C-482/01 i 483/01, Georgios Orfanopoulos, pct. 65: Trebuie adugat c interpretarea
deosebit de restrictiv a derogrilor de la aceast libertate este impus de statutul ceteanului UE; v. i CJCE,
20 septembrie 2001, C-184/99, Grzelczyk; CJCE, 21 martie 2004, C-138/02, Collins; de asemenea, la 7 iunie
2007, Olanda a fost condamnat n faa Curii de justiie (cauza C-50/06) deoarece legislaia sa n materie de
expulzare contravenea directivei 64/221/CE. n fapt, aceasta legislaie prevedea expulzarea oricrui strin de pe
teritoriul olandez n caz de condamnare penal, n timp ce directiva menionat prevedea in art. 2 i 3 anumite
reguli specifice cetenilor din statele membre. Mai precis, Olanda susinea c resortisanii europeni care nu
beneficiau de drept de sejur pe teritoriul su (pentru c nu respectau anumite condiii minimale) nu puteau
beneficiau nici de regulile particulare de protecie instituite de directiv. Din contr, Comisia susinea dreptul
oricrui cetean european de a se putea prevala de garaniile procedurale prevzute n dreptul derivat pertinent.
n ochii Curii de justiie, teza maximalis susinut de Comisie a avut ctig de cauz, cu un argument bazat pe o
afirmaie din decizia Grzelczyk, citat mai sus : statutul ceteanului Uniunii are vocaie s devin statutul
fundamental al resortisanilor statelor membre, permind celor care se afl n aceeai situaie s obin,
independent de naionalitatea lor i sub rezerva excepiilor prevzute expres n aceast privin, acelai
tratament juridic ( 31). Decizia confirm astfel interpretarea larg dat conceptului de cetenie european,
chiar n legtur cu o directiv adoptat cu mult naintea consacrrii acestui concept.
31
Art. 2 al. 1 lit. a) din Directiva CE 2003/109 a Consiliului din 25 noiembrie 2003 referitoare la statutul
resortisanilor rilor tere rezideni de lung durat, JO L 16 din 21.01.2004, p. 44-53;
29

221

2004/38 utilizeaz sintagma cetean al UE i membrii familiei sale 32 , indicnd cu

claritate destinatarii textului, i deci ai libertii de circulaie.
15. Concluzia sub acest punct poate fi dedus cu uurin: pentru viitor, distinciile
practicate n legislaiile naionale ntre naionali i strini nu se vor mai conduce dup
criteriul naionalitii, ca pn n prezent, ci mai degrab vor lua n considerare drepturile
i deci avantajele de care resortisanii celorlalte state (membre ale UE sau nu) pot
beneficia din perspectiva dreptului european. De aceea, chiar dac resortisanii statelor
membre nu se gsesc ntr-o situaie absolut identic celei a naionalilor, doar resortisanii
statelor tere vor fi considerai din punct de vedere juridic veritabilii strini ai Europei 33.
II. 2. Libera exercitare a unei activiti profesionale
16. Dreptul de a exercita liber o activitate profesional reprezint, n dreptul european, la
fel ca i n legislaiile naionale, un drept fundamental al persoanei. n contextul Uniunii
europene, el este, de asemenea, inerent libertilor de circulaie - libera circulaie a
lucrtorilor, dreptul de stabilire, libera prestare a serviciilor -, dar cteva distincii exist
dup cum discutm despre naionalii statului n cauz, de resortisanii ai altor state
membre sau de resortisanii unor state tere.
Beneficiarii libertii (europene) de exercitare a unei activiti profesionale sunt, n
principiu, numai resortisanii statelor membre. Pe de o parte, naionalii nu pot s invoce
n favoarea lor dreptul european n ipoteza unei situaii pur interne (dar regula este
apreciat restrictiv) 34 . Pe de alt parte, resortisanii statelor tere beneficiaz de
32

Recent, lund n considerare prevederile Directivei 2004/38, Curtea de justiie s-a artat deschis unui
tratament mult mai favorabil, artnd c din moment ce resortisanii statelor tere-membri de familie ai unor
ceteni europeni se bucur de dreptul de intrare i de sejur pe teritoriul statelor membre, aceste drepturi nu pot fi
restrnse dect cu respectarea art. 27 i 35 din Directiv, independent de circumstanele n care persoanele n
cauz au intrat pe teritoriul Uniunii - CJCE, 25 iulie 2008, C-127/08, Metock : Directiva 2004/38 trebuie
interpretat n sensul c ea se aplic oricrui resortisant al unui stat ter, membru de familie al unui cetean al
Uniunii n sensul articolului 22 din directiv, care nsoete sau se altur ceteanului Uniunii ntr-un alt stat
membru dect cel a crui naionalitate o are, i i confer drepturi de intrare i de edere n acest stat membru,
fr s disting dup cum resortisantul statului ter a rezidat deja n mod legal n alt stat membru Din moment
ce resortisantul unui stat ter, membru de familie al unui cetean al Uniunii beneficiaz n temeiul directivei
2004/38 de drepturi de intrare i de sejur n statul membru de destinaie, acest stat nu poate restrnge drepturile
amintite dect cu respectarea articolelor 27 i 35 din directiv Respectarea acestui articol 27 se impune n
special atunci cnd statul membru dorete s sancioneze un resortisant al unui stat ter pentru c a intrat i/sau
a sejurnat pe teritoriul su violnd regulile naionale n materie de imigraie, nainte de a deveni membru de
familie al unui cetean al Uniunii.
33
Cf. E. Nraudau-dUnienville, op. cit., p. 75-79;
34
Regulile Tratatului n materia liberei circulaii a persoanelor i actele adoptate pentru punerea n executare a
acestora nu pot fi aplicate activitilor care nu prezint niciun element de legtur cu una dintre situaiile
preconizate de dreptul european i ale cror elemente pertinente sunt cantonate n interiorul unui singur stat
membru : v. CJCE, 26 ianuarie 1999, C-18/95, Terhoeve, pct. 26; CJCE, 11 octombrie 2001, C-95-98/99 i

222

recunoaterea libertilor profesionale n Uniune numai pe baza unor acorduri

internaionale, acestea putnd prevedea ns fie un tratament non discriminatoriu, fie un
tratament la fel de favorabil ca cel acordat resortisanilor statelor membre. n mod
excepional, resortisanii statelor tere care sunt membrii de familie ai unui cetean al
Uniunii beneficiaz de egalitate de tratament n materie de liberti profesionale 35 ; de
asemenea, libera prestare a serviciilor pe care o exercit o ntreprindere european
beneficiaz, prin ricoeu, i resortisanilor statelor tere stabilii n mod reglementar ntrun stat membru i angajai ai ntreprinderii n cauz36.
17. Excepia. Acceptnd ideea adnc nrdcinat n legislaiile naionale c strinii
trebuie s fie exclui de la exercitarea autoritii publice pe teritoriul statului de primire,
articolele 454 TFUE (ex. art. 394 TCE) i 51 TFUE (ex art. 45 TCE) evit s includ n
domeniul de aplicare a libertilor profesionale i activitile din administraia public,
respectiv pe cele care presupun exercitarea autoritii publice pe un anumit teritoriu.
Suveranitile naionale sunt menajate i n materia libertii profesionale, astfel c aceste
din urm activiti vor putea fi rezervate de fiecare stat membru exclusiv naionalilor si
37

. Interpretarea restrictiv pe care Curtea de justiie o aduce acestor articole i dreptul de

control pe care aceasta i-l rezerv38 sunt totui de natur s demonstreze c chiar i n
acest domeniu c un resortisant european nu poate fi tratat ca orice alt strin.
18. Alturi de principiul general al libertii profesionale, dreptul Uniunii europene ofer
cetenilor europeni o protecie specific, n diverse domenii. Dou exemple pot fi
revelatoare. Pe de o parte, n domeniul accesului la munc, principiul egalitii de
C-180/99, Khalil, pct. 69; CJCE, 11 ianuarie 2007, C-208/05, ITC Innovative Technology Center GmbH contra
Bundesagentur fr Arbeit, pct. 29.
35
CJCE, 7 mai 1986, 131/85, Gul.
36
CJCE, 9 august 1994, C-43/ 93, Vander Elst.
37
Pe larg, v. S. Deleanu, Drept comunitar al afacerilor, Servo-Sat, Arad, 2002, p. 138-140.
38
De exemplu, n ceea ce privete art. 394 TCE, Curtea afirm c fiind o derogare de la regula fundamental
de liber circulaie i de ne-discriminare a lucrtorilor comunitari, art. 39 4 TCE trebuie s primeasc o
interpretare care limiteaz domeniul su de aplicare la ceea ce este strict necesar pentru salvgardarea acelor
interese a cror protecie este permis statelor membre prin aceast dispoziieRecursul la derogarea la libera
circulaie a lucrtorilor, prevzut la art. 39 4 TCE nu poate fi justificat prin simplul fapt c prin dreptul
naional sunt atribuite prerogative de putere public titularilor locurilor de munc n cauz; trebuie n plus ca
aceste prerogative s fie efectiv exercitate n mod obinuit de ctre aceti titulari i s nu reprezinte doar o parte
foarte redus din activitile lor v. CJCE, 11 septembrie 2008, C-447/07, Comisia c. Italia, pct. 15 i 16;
CJCE, 30 septembrie 2003, C-405/01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espaola, pct. 44; CJCE, 11
martie 2008, C-89/07, Comisia c. Frana, pct.14. De asemenea, n aciuni dirijate mpotriva a ase state membre,
ce rezervau accesul la profesia de notar exclusiv resortisanilor lor (cauzele C-47/08, C-50/08, C-51/08, C-53/08,
C-54/08, C-61/08 i C-52/08), Curtea de justiie a decis n 24 mai 2011, c activitile notariale nu sunt asociate
exercitrii autoritii publice n sensul articolului 45 par.1 TCE (actualul art. 51 TFUE) i prin urmare condiia de
ceteniei impus pentru accesul la profesia de notar reprezint o discriminare pe motiv de cetenie interzis de
articolul 43 TCE (art. 49 TFUE).

223

tratament ntre naionali i resortisanii statelor membre se prezint ca unul dintre

fundamentele Uniunii39. Pe de alt parte, n ceea ce privete protecia cetenilor statelor
membre n faa unor riscuri sociale precum boala, maternitatea, mbtrnirea, omajul,
accidentele de munc, dreptul Uniunii europene a intervenit pentru a asigura coordonarea
regimurilor aplicabile lucrtorilor migrani, astfel nct acetia s-i conserve drepturile
dobndite sau n curs de dobndire n statul membru n care circul (ceea ce reprezint o
evoluie semnificativ fa de situaia rezervat resortisanilor statelor tere). i n aceste
domenii, principiul este egalitatea de tratament ntre naionali i resortisanii statelor
membre (fiind inclui n plus i refugiaii i apatrizii care i au n mod reglementar
reedina pe teritoriul unui stat membru)40. Evident, n ceea ce privete resortisanii unor
state tere, statele membre rmn libere s reglementeze cum vor accesul la munc sau
protecia social a acestora41.
III. Cetenia european
19. ncepnd cu Consiliul european de la Fontainebleau din 1984, la nivel european a
nceput s fie promovat o idee cheie: aceea c ceteanul ar trebui s fie plasat n centrul
construciei europene, pentru a dezvolta sentimentul acestuia de apartenen de la o
comunitate supra-naional. Tratatul de la Maastricht a fcut un pas important pe calea
ntririi acestei relaii dintre Uniunea european i cetenii statelor membre: el introduce
(n Tratatul privind Comunitile europene !) conceptul de cetenie a Uniunii, fr a-i da
o definiie precis, dar preciznd totui c este cetean al Uniunii orice persoan avnd

39

Pe larg, v. S. Robin-Olivier, Le principe dgalit en droit communautaire. Etude partir des liberts
conomiques, PUAM, 1999.
40
De exemplu, art. 7 din Regulamentul 492/2011 al Parlamentului European i al Consiliului, din 5 aprilie 2011,
privind libera circulaie a lucrtorilor n cadrul Uniunii (JOL 141, 27.5.2011) (de nlocuire a Regulamentului
CEE n 1612/68 cu acelai obiect), intitulat Desfurarea activitii salariate i egalitatea de tratament dispune:
Lucrtorul resortisant al unui stat membru nu poate fi tratat diferit, pe teritoriul celorlalte state membre, fa
de lucrtorii naionali, pe criterii de cetenie, n ceea ce privete condiiile de ncadrare n munc i de munc
i, n special, n ceea ce privete remunerarea, concedierea i, n cazul n care rmne fr un loc de munc,
reintegrarea profesional i reangajarea. Acesta beneficiaz de aceleai avantaje sociale i fiscale ca i
lucrtorii naionali....
41
Sub rezerva, bineneles, a inexistenei unor acte europene de armonizare n domeniu. n acest sens, trebuie
respectate, n special, Directiva 2005/71/CE a Consiliului din 12 octombrie 2005 referitoare la procedura
specific de admitere a resortisanilor statelor tere n scop de cercetare tiinific, J.O. L 289 din 3.11.2005;
Directiva 2004/114/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 referitoare la condiiile de admitere a
resortisanilor statelor tere n scop de studiu, de schimburi de elevi, de formare profesional neremunerat sau
de voluntariat, J.O. L 375 din 23.12.2004; Directiva 2004/81/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind
permisul de edere eliberat resortisanilor rilor tere care sunt victime ale traficului de persoane sau care au
fcut obiectul unei facilitri a imigraiei ilegale i care coopereaz cu autoritile competente, JO L 261 din
6.8.2004; Directiva 2003/109/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 referitoare la statutul resortisanilor
rilor tere rezideni de lung durat, JO L 16 din 21.01.2004.

224

cetenia unui stat membru i c cetenii Uniunii beneficiaz de drepturile i trebuie

s respecte obligaiile prevzute de Tratate (art. 20 TFUE, ex. art. 17 TCE).
20. Conceptul de cetenie european (reluat i de Tratatul de la Amsterdam) trimite la un
ansamblu de drepturi i obligaii care se apropie mult de acelea incluse n cadrul noiunii
de cetenie, neleas n sens tradiional, particularizndu-se ns prin voina
legiuitorului european de aduga noi drepturi celor deja recunoscute resortisanilor
statelor membre 42 . Cu privire la obligaiile impuse cetenilor UE, recunoaterea
ceteniei europene nu ofer un contur precis, detaliat al acestora (art. 20 2 TFUE, ex.
art. 172 TCE doar trimite la obligaiile prevzute de tratate), iar acest lucru se explic
probabil prin aceea c solidaritatea ntre ceteni nu a atins nc un nivel suficient pentru
a putea constitui fundamentul unor asemenea obligaii. n schimb, fiind vorba despre
drepturi, Tratatul reafirm drepturile deja recunoscute anterior (libertatea de circulaie 43 i
de edere), dar i inoveaz, pe de o parte aducnd drepturi noi, specifice, cum ar fi acela
de a vota i de a fi votat n alegerile europene i n cele municipale, pe de alt parte
sporind protecia cetenilor, prin dreptul de a adresa petiii Parlamentului european,
dreptul de a se adresa Mediatorului european, dreptul de a comunica cu instituiile i cu
anumite organe ale Uniunii (art. 20 al. 2 lit. d. TFUE), dreptul la protecie diplomatic n
statele tere (art. 20 al. 2 lit. c. TFUE)44 . Odat cu Tratatul de la Lisabona, cetenia
european cunoate un nou elan. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii europene a
dobndit for juridic obligatorie 45 , servind drept criteriu pentru aprecierea legalitii
normelor de drept derivat al Uniunii sau a reglementrilor naionale; consacrnd n cadrul
drepturilor tradiionale civile i politice o serie de drepturi noi (protecia datelor personale,
42

Pe larg cu privire la noiunea de cetenie european i la implicaiile sale, a se vedea L. Dubouis, C. Blumann,
Droit matriel de lUnion europenne, Montchrestien, 2002, p. 21 i urm., n 11 i urm. ; G. Fabian, Drept
instituional comunitar, Sfera juridic, 2006, p. 143-149.
43
Ea include dreptul unui naional de a prsi teritoriul propriului stat; revelatoare este n acest sens decizia
Curii de justiie n cauza Jipa (10 iulie 2008, C-33/97), ca rspuns la prima ntrebare preliminar formulat de o
instan romneasc. n fapt, n urma expulzrii sale din Belgia, autoritile romne voiau s interzic lui Gh. Jipa
deplasarea, pentru 3 ani n acest stat. Conform Curii, n calitate de cetean romn, dl. Jipa se bucur, n
condiiile art. 171 TCE, de statutul de cetean al Uniunii i poate deci s invoce, n faa statului su membru
de origine, drepturile aferente unui asemenea statul, n special dreptul de a circula i de a edea liber pe
teritoriul statelor membre, conferit de articolul 18 TCE. Nefiind ns vorba de drepturi absolute, n ceea ce
privete limitrile crora pot fi ele supuse, Curtea precizeaz urmtoarele : circumstana c un cetean al
Uniunii a fcut obiectul unei msuri de repatriere de pe teritoriul unui stat membru unde nu sejurna n mod
reglementar, nu va putea fi luat n considerare de statul su membru de origine n vederea limitrii dreptului la
liber circulaie al acestui cetean, dect n msura n care comportamentul personal al acestuia constituie o
ameninare real, actual i suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societii (pct. 26 din
decizie).
44
Pe larg, L. Dubouis, C. Blumann, op. cit., p. 27 i urm., n 18 i urm.
45
Art. 6.1 Tratatul UE: Uniunea recunoate drepturile, libertile i principiile prevzute n Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptat la 12 decembrie 2007, la
Strasbourg, care are aceeai valoare juridic cu cea a tratatelor.

225

solidaritatea), aceasta se afirm ca un instrument novator, ce aduce un plus de protecie

pentru ceteni.
Dincolo de drepturile simbolice care materializeaz coninutul juridic al ceteniei
europene, Curtea de justiie a adus i ea, prin jurisprudena sa, un plus de consisten
Europei politice, interesat de cetean, de justiie i drepturi fundamentale46. Conceptul
de cetenie european a fost exploatat intens, voina de a-i da un coninut precis fiind
evident. n ceea ce privete libera circulaie a persoanelor, Curtea a afirmat c
dobndirea ceteniei unui stat membru genereaz un evantai important de consecine n
plan european, ale cror efecte nu pot fi limitate de celelalte state membre (n ciuda unor
eventuale abuzuri suspectate de acestea) : [dreptul european] confer [] unui
resortisant minor al unui Stat membru, de vrst mic [], aflat n ntreinerea unui
printe resortisant al unui stat ter, ale crui resurse sunt suficiente pentru ca primul s
nu devin o sarcin pentru finanele publice din statul de destinaie, un drept de sejur pe
durat nedeterminat pe teritoriul acestui din urm stat. Intr-un asemenea caz, aceleai
dispoziii permit printelui care are efectiv custodia acestui resortisant s locuiasc cu
acesta n statul membru de destinaie47.
De asemenea, invocnd binecunoscuta formul statutul de cetean al Uniunii are
vocaia de a fi statutul fundamental al resortisanilor statelor membre, permind celor
care se regsesc n aceeai situaie s se bucure, independent de cetenia lor i sub
rezerva excepiilor expres prevzute n aceast privin, de acelai tratament juridic 48,
Curtea a adus soluii inovatoare i n domeniul egalitii de tratament ntre naionali i
resortisanii celorlalte state membre, printre cele mai semnificative fiind acelea n materia
avantajelor sociale49. Nu mai puin important, incursiunile sale privesc i alte domenii

46

Aceasta corespunde de altfel, aciunilor celorlalte instituii europene. La 19 aprilie 2007, odat cu adoptarea
Deciziei 2007/252 de stabilire, pentru perioada 2007-2013 programul specific Drepturi fundamentale i
cetenie, ca parte a programului general Drepturi fundamentale i justiie (JO L 110 din 27.04.2007),
Consiliul a creat un instrument important n domeniul ceteniei. Programul reprezint un nou impuls pentru
drepturile fundamentale n UE i pentru politicile legate de cetenie; unul din principalele sale obiective fiind
promovarea unei societi europene bazate pe respectul drepturilor fundamentale, i incluznd drepturile derivate
din cetenie.
47
CJCE, C-200/02, 9 octombrie 2004, Zhu i Chen; v. i CJCE, 8 martie 2011, C-34/09, Zambrano: Cetenia
Uniunii impune ca un stat membru s autorizeze resortisanii unei ri tere, prini ai unui copil avnd cetenia
acestui stat membru, s locuiasc i s munceasc n acest stat, n msura n care un refuz ar lipsi acest copil de
beneficiul efectiv al esenei drepturilor corespunztoare statutului de cetean al Uniunii.
48
CJCE, 20 septembrie 2001, C-184/99, Grzelczyk, pct. 31; CJCE, 17 septembrie 2002, C-413/99, Baumbast, pct.
82.
49
CJCE, 12 mai 1998, C-85/96, Martinez Sala (dna Martinez-Sala trebuie s poat beneficia, ca i cetean al
Uniunii, de un avantaj social ntr-un stat membru - Germania - a crui cetenie nu o deine i n care nu are, de
altfel, un titlu de edere); CJCE, 20 septembrie 2001, C-184/99, Grzelczyk (un student francez aflat la studii n

226

dect cele economice : atribuirea numelui de familie 50 sau retragerea ceteniei unui stat
membru51, ceea ce ilustreaz msura schimbrilor intervenite52.
Concluzii. Integrarea juridic realizat n Uniunea european, inspirat de prezena unei
comuniti de drept i de valori sociale proprii, suprim n mod decisiv distinciile ntre
beneficiarii ei cetenii statelor membre; acetia nu mai sunt doar tolerai ca strini, ci
privii ca resortisani europeni care beneficiaz, n domeniul de aplicare a Tratatelor, n
aceleai condiii, de toate drepturile de care se bucur resortisanii statului de primire.
Drumul ctre acest rezultat nu a fost nici scurt i nici uor, att evoluiile legislative
europene ct i jurisprudena aducndu-i fiecare contribuia proprie. Dincolo de eforturi,
rezultatul este totui cel care conteaz : tratamentul identic, fr distincie n funcie de
naionalitate, contribuie la dezvoltarea unui sentiment de identitate i de destin comun al
cetenilor statelor membre i cu aceasta, la desvrirea Europei politice.

Belgia trebuie s poat beneficia de prestaii sociale n Belgia, ca i cetean european); CJCE, 7 septembrie 2004,
C-456/02, Trojani (dl Trojani, resortisant francez rezident n Belgia, gzduit de Armata Salvrii i nedispunnd
vreun fel de resurse pentru satisfacerea nevoilor, este ndreptit la prestaii sociale n Belgia, avnd n vedere
calitatea sa de cetean european). Pentru a limita inconvenientele turismului social, Curtea stabilete totui un
temperament important n calea acestei micri de egalizare a drepturilor sociale v. CJUE, 11 noiembrie 2014,
C-333/13, Dano ; conform Curii, atunci cnd ederea resortisanilor unui stat membru pe teritoriul altuia nu
respect prevederile Directivei 2004/38 (fie acetia se afl n cutarea unui loc de munc - ceea ce nu era cazul
dnei Dano -, fie sunt inactivi din punct de vedere economic, dar dispun de resurse suficiente), dreptul Uniunii
trebuie interpretat n sensul c nu se opune reglementrii unui stat membru n temeiul creia resortisani ai
altor state membre sunt exclui de la beneficiul anumitor prestaii speciale n numerar de tip necontributiv
[], dei aceste prestaii sunt garantate resortisanilor statului membru gazd care se afl n aceeai situaie.
50
CJCE, 3 octombrie 2003, C-148/02, Garcia Avello : Articolele 12 CE i 17 CE trebuie interpretate n sensul
c nu permit ca [] autoritile administrative ale unui stat membru s refuze s soluioneze afirmativ
solicitarea de modificare a numelui copiilor minori locuind pe teritoriul acestui stat i dispunnd de dubl
cetenie, a acelui stat i a unui alt stat membru, dei respectiva solicitare urmrete ca acei copii s poat purta
numele pe care l-ar primi pe baza dreptului i tradiiilor celui de-al doilea stat membru ; CJCE, 14 octombrie
2008, C-353/06, Grunkin i Paul : Articolul 18 CE se opune, n condiii precum cele din aciunea principal, ca
autoritile unui stat membru, aplicnd dreptul naional, s refuze recunoaterea numelui de familie al unui
copil, astfel cum acesta a fost stabilit i nregistrat ntr-un alt stat membru, n care acest copil care, precum
prinii si, nu are dect cetenia primului stat membru s-a nscut i locuiete de la natere.
51
n cauza Rottmann (CJUE, 2 martie 2010, C-135/08), Curtea a stabilit c, dei statele membre ale UE dein
suveranitatea exclusiv n privina problemelor ce in ce cetenie, o decizie de retragerea a ceteniei unei
persoane intr de asemenea n sfera de aplicare a dreptului Uniunii, n msura n care aceasta implic pierderea
statutului de cetean al UE i privarea de drepturile asociate; prin urmare, pentru a putea fi luat, decizia n
cauz trebuie s fie compatibil cu principiile dreptului european (msur justificat, necesar, adecvat, strict
proporional obiectivului urmrit).
52
n Raportul sau din 2010 privitor la cetenia european, Comisia confirma aceast evoluie centrat pe
persoane i nu doar pe modele economice, abstracte (Raport privind cetenia UE n 2010, Eliminarea
obstacolelor din calea drepturilor cetenilor UE, {COM(2010) 602 final}).

227