İçindekiler

BİRİNCİ BÖLÜM........................................................................................................2
KAMU YÖNETİMİ VE YÖNETİŞİM........................................................................2
1.1. KAMU YÖNETİMİ VE YÖNETİŞİM.............................................................2
1.1.1.Bürokrasi......................................................................................................3
1.1.2. Yönetişim........................................................................................................4
İKİNCİ BÖLÜM...........................................................................................................8
YÖNETİŞİM EKSENİNDE TÜRKİYE’DE ÜSTKURULLAR.................................8
2.1 ÜSTKURULLAR...............................................................................................8
2.1.1 Üstkurulların Ortaya Çıkışları..........................................................................8
2.1.2 Türkiye’de Üstkurullar....................................................................................9
2.2. YÖNETİŞİM ÜSTKURUL İLİŞKİSİ.............................................................12
2.2.1. Üstkurullarda Personel Politikaları..........................................................13
2.2.2.Üstkurullarda Mali Yapı............................................................................14
KAYNAKÇA..............................................................................................................15
 BİRİNCİ BÖLÜM

KAMU YÖNETİMİ VE YÖNETİŞİM

1.1. KAMU YÖNETİMİ VE YÖNETİŞİM

Kamu yönetimi; kamu politikalarını oluşturma ve bunları uygulama, planlama,

örgütleme, yönlendirme, koordinasyon, denetim, sevk ve idare gibi eylem ve
işlemlerden meydana gelen faaliyetler bütünü olarak tanımlanmaktadır. Tanımda
belirlenen işlevlerin yerine getirilebilmesi için çeşitli kurumlar oluşturulmuştur. Bu
kurumların işleyişleri, hangi alanlarda yetkili oldukları, yetkilerinin sınırları gibi
konular kanunla belirlenir. Oluşturulan tüm kurumların ortak amacı doğrudan veya
dolaylı olarak kamu yararını sağlamaktır. Bunun dışında bir amaç için kamu kurumu
kurulamaz, kamu gücü kullanılamaz. Ancak bu noktada kamu yararının ne
olduğunun belirlenmesi gibi güç bir problem ortaya çıkar. Demokratik yönetimin en
önemli işlevi, vatandaşların kamu yararını belirlemek üzere sandıkta oy
kullanmalarıdır. Vatandaşın oylarıyla şekillenen siyasi yapılanma kamu yararını
belirler, bunu uygulamak üzere kamu kurumlarına görevler yükler. Ülkemizde bu
görevleri yerine getirmekle yükümlü kurumlar “bürokrasi” modeline göre
örgütlenmekte, siyasi iradenin kanunla belirlediği alanlarda bu örgütlenme modeline
göre hizmet vermektedir.
Küreselleşme, ulus devletlerin ulusal ekonomilerinin üzerindeki
egemenliklerinin neo-liberal ideoloji çerçevesinde piyasa lehine düzenlemesine
zemin oluşturmuştur. Bu düzenleme sonucu özelleştirme, piyasalaşma, deregülasyon
gibi uygulamalar aracılığı ile piyasanın sınırları alabildiğine genişlerken (ÇİTÇİ,
2008: 6) kamu yararının belirleyicisi olan siyaset kurumunun alanı sürekli olarak
daralmaktadır.
Aşağıda neo-liberal dönem öncesi (bürokrasi) ve sonrası (yönetişim) yönetim
modellerine değinilecektir.

1.1.1. Bürokrasi
Bir toplumsal örgütlenme olarak devlet, günlük yaşamda kendini, kamusal
kurumlar ve bu kurumlarda görevli kişilerle (bürokrasiyle) gösterir. (SEZEN,
2003:1)
Genel kabul görmüş bir tanımı olmamakla birlikte bürokrasi; “devletin
örgütleyici çalışmalarının toplumdan çıkarak toplumun üstünde yer alan ayrıcalıklı
kişilerce yürütülmesi” olarak tanımlanabilir.(FİŞEK, 1979:92)
Tanımda yer alan “toplumdan çıkarak” ifadesi kamu hizmetlerine girişte ülke
vatandaşlığı şartına, “ayrıcalıklı” ifadesi ise gerçek ve tüzel kişilerin kamu gücünü
kullanmalarına işaret etmektedir. Burada dikkat edilmesi gereken bir husus da kamu
gücünün yöneldiği kişilerle kamu gücünü kullanan kişilerin aynılığıdır. Bu sayede
bürokrasi meşruiyetini daha ilk anda kazanmış olur.
Bürokrasi kanunla veya kanunun gösterdiği makamın emri ile kendisine verilen
görevleri yine kanunla belirlenen usullerle yerine getirmekle mükelleftir. Burada
dikkati çeken husus kanunun, kamu yararının belirlenmesi ve vaz edilmesi açısından
yeterli bir dayanak oluşudur. Tüm yasal düzenlemeler yargısal denetime tabi
tutulduğundan bürokrasinin hukuki olmayan, kamu yararına aykırı bir işlem
gerçekleştirmesi mümkün değildir. Ayrıca yine bürokrasinin verilen görevleri yerine
getirirken yaptığı usul hatalarına karşı da yargı yolu açık olduğundan kamu yararının
dışlanması mümkün görünmemektedir.
Bürokrasi, kendi iç işleyişinde de kamu yararının korunması bakımından kimi
üstünlüklere sahiptir. Bireysel emek ile kolektif çıktı arasında bağ kurulmaması ilk
bakışta performans düşüklüğünün nedeni olarak görünse de temelde kamu
görevlisinin kamu yararı ile kendi edimi arasında bir bağ kuramamasının temelini
oluşturur. Yine göreve girme ve görevde yükselmeye ilişkin soyut düzenlemeler
kamu hizmetinin belirlenen standartlarda yerine getirilmesini temin eder.
 Yönetime ilişkin üstünlüklerine kısaca değindiğimiz bürokrasinin kimi
olumsuzlukları da şüphesiz vardır. Bunların başında gayri şahsilik ve yasallık
ilkelerinin birer sonucu olarak bütün işlemlerin yazılı olma gerekliliğinin bir sonucu
olan kırtasiyecilik gelmektedir. Bu durum kavramın üzerine öylesine yapışmıştır ki
resmi sözlüklerde dahi ikinci anlam olarak yer almıştır.1 Neo-liberal dönemde
bürokrasinin tasfiye edilmesinde bürokrasiye ilişkin kabul edilebilir tek eleştiri de
budur. Zira dile getirilen diğer eleştiriler bürokrasinin doğasından değil siyasilerin
kamu yararından çok parti çıkarlarını önceleyen tutumlarından kaynaklanmaktadır.

1.1.2. Yönetişim

Bürokrasi kavramı gerek ihtiyaçlara cevap verebilecek bir forma kavuşabilmesi

ve gerekse eksikliklerinin eleştirilere konu olması bakımından sosyal bilimlerin
hemen tümünün araştırma konusu olmuş, bu birikimlerin pozitif, siyasal tercihlerin
ülke çıkarının önüne çıkarılmasının negatif etkileri ile günümüzdeki şekline
bürünmüştür. Çalışmanın ana eksenini oluşturan yönetişim kavramı ise neo-liberal
dönemde özellikle piyasa alanını genişletme güdüsüyle çalışan iktisat çevrelerince
kutsanan dolayısıyla sadece bir kısım kamu yönetimi bilimi çevresinde eleştirel
bakışla incelenen bir kavramdır.

Çalışmada yönetişim kavramı, kavramın ortaya çıkışında kendisinden

beklenenleri ve uygulamada yol açtığı/açması muhtemel sonuçları ile birlikte
incelenecektir.

1.1.2.1 Kavramın Doğuşu

Yönetişim sözcüğü, 1980’lerin başından başlayıp, 1990’lı yıllara, oradan da

günümüze değin yaşanan hızlı değişim sürecinde, bu sürecin hızına ayak
uydururcasına, birçok alanda yaygınlaşarak yerini almıştır (GÜLER, 2003:9). Bu
dönemde, küreselleşme olgusu ile birlikte sermaye ve yardımcı kavramları da
1
Bkz. http://tdkterim.gov.tr/bts/?kategori=verilst&kelime=b%FCrokrasi&ayn=tam
dolaşım hızını arttırmıştır. Sermayenin şekillendirme gücü, kavramın yönetim
yazınında, hayatında ve biliminde kendine yer bulmasına olanak sağlamıştır. Neo-
liberal çevrelerce tek özneli, hiyerarşi kıskacında kalmış, eksik bilgi ve birikimle
hareket etmekle eleştirilen “yönetim”, 1980 sonrası dönemde yetkinin dağıldığı,
hiyerarşinin yerini iletişime ve etkileşime bıraktığı, kararlardan etkilenecek tüm
çevrelerin karar alma süreçlerine katıldığı “yönetişim”e dönüşmüştür.
Kavramın merkez ülkelerden çevre ülkelere ihraç edilmesi sürecinde Dünya
Bankası (DB), Ekonomik İşbirliği ve Geliştirme Teşkilatı (OECD), Avrupa Birliği
(AB) ve Birleşmiş Milletler (BM) etkin rol oynamaktadırlar. Burada DB kavramı
gündeme taşıyan küresel aktör olduğundan diğer kurumların yönetişim
yaklaşımlarına DB’nin etkilerini görmek mümkündür (BAYRAMOĞLU, 2002:65).
Kavramın kamusal alanda kabulü BM tarafından sağlanmaktadır. Bunu yaparken de,
yönetişimin olası negatif çağrışımlarını gizleyen ve ona pozitif bir çehre kazandıran
bir yaklaşım geliştirmektedir. Yani BM, bir başka deyişle “kavramın incelticisi”
konumundadır (GÜLER, 2003:107).

1.1.2.2. Kavrama İlişkin Savunular

Neo-liberal bakış açısı yönetişimi, temsili demokrasinin bunalımının yegâne

çözümü olarak sunmakta, katılımcı ve çoğulcu demokrasinin yaşama geçirilmesi için
bir çözüm olarak değerlendirmektedir (ÇİTÇİ, 2008:14). Bu söylem “ortak akıl”,
“geniş katılım”, “iktidarın tabana dağılımı” gibi söylemlerle desteklenmektedir.
Ayrıca kavramın ortaya çıkaracağı yapıdan, kamusal kaynakların etkin kullanımı için
kaynakları doğuran kimselerin karar alma sürecinde yer almalarına zemin
oluşturması beklenmektedir. Bu sayede hem hizmetten yararlananlar en az maliyetle
en yüksek refahı yakalayacaklar hem de kamu kudretinin yöneldiği kimselerin
üzerindeki meşruiyeti artacaktır.
Göymen (1997:112) ise yönetişimi, karar alma süreçlerinde birçok faktörü
hesaba katması ve devletin yönetim tekeline son vermesi dolayısıyla kamu
hizmetlerinin hizmet alanların da katkılarıyla şekillenerek kamu kaynaklarının en
etkin kullanımını sağlaması bakımından önemsemektedir.
 1.1.2.3. Kavrama İlişkin Eleştiriler

Giriş bölümünde de değinildiği gibi kavram küresel ekonomik aktörler

tarafından yönetilmekte, etkileri aynı çevrelerce güçlendirilmektedir. Bu bağlamda
küresel aktörlerin güdümünde bulunan bilim çevrelerince kavrama karşı herhangi bir
eleştiri getirilmemiş, aksine kavram desteklenmiştir. Ancak özellikle kamu yönetimi
yazınında kavrama ilişkin sorgulamalar, ulus-devlet üzerinde yaratacağı etkilerin
incelenmesine ilişkin çalışmalar bulmak mümkündür. Bu nokta kamu yönetimi
biliminin ekonomi, siyaset bilimi ve benzeri bilimlerden ayrılmasının gerekliliğini
bir kez daha ortaya koymaktadır. Zira kamu yönetiminde amaç kamu yararıdır.
Kamu yönetimi bilimi de bu yararın belirlenme süreçlerinden uygulama ilkelerine
kadar geniş bir yelpazede bilimsel bilgi üretmek amacındadır.

Güler (2003:113-115) yönetişim olgusunu yönetişime katılan/katılması

öngörülen çevreleri sorgulamak yolu ile incelemiştir. Yazara göre yönetişim karar
almada mutlak iktidar kullanan devletin yanına iki yeni aktör eklemektedir.
Bunlardan biri özel sektör, diğeri ise sivil toplum kuruluşları(STK)dır. İlk iki aktör
yeterince belirli durumdayken üçüncü aktör oldukça belirsizdir. Dernekler, vakıflar,
sendikalar ve benzeri gruplaşmalar bu grup içinde sayılabilir. Ancak sayılan bu
STK’ların ikinci aktöre olan uzaklığı tartışmalıdır. Ülkemizde alt gelir grubuna dâhil
kimselerin örgütlü olma konusundaki yetersizlikleri ve özel sektörün bu konudaki
mahareti bilinmektedir. Bu durumda yönetişime katılması gereken bir unsur yani
halk unsuru eksik kalmakta, kazançlarından ödedikleri vergilerle ayakta tuttukları
devletin kararlarına katılmak bir yana piyasa istekleri ile şekillenmiş uygulamalarına
maruz kalmaktadır.

Bayramoğlu (2005:419) “Yönetişim teorisi ve uygulamaları, çeşitli

mekanizmalar aracılığıyla egemen sınıf dışındaki tüm emekçi sınıfları dışlamak
suretiyle toplumların geleceğini sermaye sınıfının çıplak egemenliğine mutlak olarak
teslim eden bir siyasal iktidar modelidir” diyerek yukarıdaki açıklamaya paralel bir
yaklaşım ortaya koymuştur. Burada sermaye sınıfının kontrolsüz denebilecek bir
egemenliğe kavuşmuş olması önemle vurgulanan bir gerçektir.

Aslan’a (2007) göre ise yönetişim; sermaye sınıfının iktidar üzerindeki dolaylı
etkisini doğrudan etkiye dönüştürmekten başka bir şey değildir. Yazar yönetişim
mekanizmalarının en belirgin şekilde ortaya çıktığı üstkurulları feodal dönem
yapılanmalarına benzeterek üstkurul çalışanları ile kurul arasındaki ilişkiyi lord-
vassal ilişkisine benzetmiştir. Çalışanların iş güvencesinden yoksun olmaları,
alacakları ücretlerin kamu personel rejiminden bağımsız olarak belirlenmesi (üst sınır
belirlenmiş olmakla birlikte alt sınır belirli değildir dolayısıyla çalışanlar ücret
bakımından da tehdit altındadır) ve bürokrasinin ve bürokrasi ilkelerinin
üstkurullardan tamamen dışlanmış olması, sermaye sınıfına üst kurullarda istediği
gibi düzenleme yapabilmesi için bir tek iş bırakmaktadır; üyeliklere kendi istediği
doğrultusunda kişiler atanmasını sağlamak. İleride de değinileceği gibi üstkurulların
hepsi mali açıdan düzenledikleri sektöre doğrudan bağlıdır. Bu durum da merkezi
hükümete karşı bağımsızlıklarını güçlendirir. Siyasal alandan bağımsız oldukları
doğrudur, ancak sermaye sınıfına ve piyasaya bağımlı oldukları ortadadır (ASLAN,
2007: 513)
 İKİNCİ BÖLÜM

YÖNETİŞİM EKSENİNDE TÜRKİYE’DE ÜSTKURULLAR

2.1 ÜSTKURULLAR

Piyasa ekonomisi, kitle iletişimi ve kamu özgürlükleri gibi “duyarlı

sektörler”de düzenleme ve denetim işlevine sahip bağımsız kamu kurumları
(SEZEN, 2008:20) olarak tanımlanan üstkurullar, kamu yönetimi reformlarının
vazgeçilmez birer parçası olarak yönetim hayatımıza girmiş durumdadırlar. Yazında;
“Bağımsız İdari Kuruluş”, “Düzenleyici Denetleyici Kurum”, “Bağımsız İdari
Otorite” gibi isimlendirmelerle anılan üstkurullar, temelde liberal devlet kuramının
en önemli bileşenlerinden “öngörülebilir devlet”i gerçekleştiren aygıtlar olarak
karşımıza çıkmaktadırlar. Yönetişim bölümünde ele alınan devlet-piyasa-
piyasa(dolaylı) karar üçlüsünün somutlaşmış hali olan üstkurullar, tanımda yer alan
piyasa ekonomisi ihtiyaçlarının devlet tarafından karşılanabilmesi temeline dayanan
yapılanmalardır. Bağımsız düzenleyici kurumlar, ekonominin yönetiminde,
bürokrasiden, siyasal iktidardan ve parlamentodan özerk ve bağımsız olarak işlev
gören kurumları ifade eder (BAYRAMOĞLU, 2005:240). Parlamentoya karşı
özerkliği piyasa aktörlerinin bir kazanımı/zaferi olarak nitelendirmek yanlış
olmayacaktır. Zira parlamento halk iktidarının açığa çıktığı kurumdur.

2.1.1Üstkurulların Ortaya Çıkışları

Liberal devlet anlayışının, kuruluşundan beri gerek örgütlenmesine ve gerekse

kamu iktidarının kullanımına etki ettiği en önemli örnek durumundaki Amerika
Birleşik Devletleri (ABD), üstkurul tipi örgütlenmenin de ilk örneklerinin görüldüğü
 siyasal sistem olma özelliğindedir. Kongre kararı ile 1887’de yürütme organından
bağımsız olarak kurulan ICC (Interstate Commerce Commision) önceleri sadece
demiryolları hakkında düzenleme yetkisine sahipken 1906’da petrol, 1935’de
karayolu taşımacılığı, 1940’ta su taşımacılığı alanında düzenleme yapmaya
başlamıştır (SEZEN, 2003:111). Küreselleşme üstkurul yapılanmasını Atlantik
ötesine taşımış, 1980 sonrasında gerek kıta Avrupa’sında ve gerekse ülkemizde
örnekleri görülmeye başlanmıştır. ABD’ye kuruluşunda etki eden liberal kuram 100
yıl sonra dünyanın diğer merkezine ulaşmıştır.

2.1.2Türkiye’de Üstkurullar

1980’li yıllar üstkurul biçimindeki örgütlenmelerin Türk Kamu Yönetimine

eklemlendiği yıllardır. Sezen (2003:118-135) Türkiye’de üstkurulların oluşumunu;
filizlenme, serpilme ve büyüme dönemi olarak üç evrede incelemiştir. Buna göre
sırasıyla 1981’de Sermaye Piyasası Kurulu(SPK), 1994’te Radyo Televizyon Üst
Kurulu (RTÜK) ve Rekabet Kurumu (RK), 1999’da Bankacılık Düzenleme ve
Denetleme Kurumu (BDDK), 2000’de Telekomünikasyon Kurumu (TK), 2001’de
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) ve Şeker Kurumu(ŞK), 2002’de Tütün,
Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurulu (TAPDK) ve Kamu
İhale Kurumu (KİK) kurulmuştur2. Burada dikkati çeken husus üstkurul
tanımlamasında piyasa ekonomisi, kamu özgürlükleri ve kitle iletişimi gibi üç ihtiyaç
alanı sayıldığı halde Türkiye’de kurulan tüm üstkurulların –isimleri farklı
çağrışımlar yapmakla birlikte- yoğunlukla piyasa ekonomisine yönelik olarak
çalışmalarıdır.

2.1.2.1 Kurul Üyelerinin Seçimi

Üstkurullarda görev yapan kurul üyelerinin seçimi, üyelikte aranan şartlar,

temsil ettikleri kesim, görevden alınmalarına ilişkin kurallar, görev süreleri, ikinci
kez seçilip seçilememeleri gibi faktörler üstkurulların yönetim/yönetişim bağlamında
konumlandırılabilmeleri açısından önemli ipuçları vermektedir. Bu noktada dikkat
edilmesi gereken husus, yasal düzenlemelerin doğurduğu soyut durumlardan çok var
2
Bilgiler kurumların kuruluş kanunlarından alınmıştır.
olan somut durumdur. Zira yasal birtakım engellemeler, başka yasalardan alınan
yetkilerle aşılabilmektedir. Örneğin; bir özel sektör temsilcisi kamu kontenjanından
kurula atanacaksa, istisnai memurlukla göreve başlatılıp hemen ardından kurulda
göreve başlayabilmektedir. Ancak yine de üstkurulları tanımaya başlamanın en doğru
yolunun yasal düzenlemeler olduğu tezinden hareketle üstkurul yapılanmasını
aşağıdaki tabloda ve devamında inceleyeceğiz.
 Tablo 1: Üstkurul Üyelerinin Seçimi Ve Atanmasına İlişkin Kurallar

Kurul Adı Üye Görev Atayan İkinci Görev Yasağı

Sayısı Süresi ve Makam
Yeniden
Seçilebilme
SPK
7 6/E BK* Ancak özel yasa ile görev alabilir. Tüm ekonomik
bağlantıları sona erer. Ücret karşılığı ders
konferans veremez, hisse senedi varsa satmak
zorundadır.

RTÜK 9 6/E** TBMM Resmi ve özel başka bir görev alamaz. İş yüklenemez,
ortak, yönetici olamaz.

RK 7 6/E BK* Ancak özel yasa ile görev alabilir. Ticaretle

uğraşamaz. Pay veya hisse senedi alamaz.

BDDK 7 6/H BK Ancak özel yasa ile görev alabilir. Tüm ekonomik
bağlantıları sona erer. Hisse senedi varsa satmak
zorundadır.

TK 7 5/E BK* Ancak özel yasa ile görev alabilir. Tüm ekonomik
bağlantıları sona erer. Bu durum iki yıl devam
eder

EPDK 9 6/E BK Ancak özel yasa ile görev alabilir. Tüm ekonomik
bağlantıları sona erer. Bu durum iki yıl devam
eder

ŞK 7 5/E BK İkinci görev alabilir.***

TAPDK 7 5/E BK* Görev yasağı AYM kararı ile iptal edilmiştir.

KİK 10 5/H BK* Ancak özel yasa ile görev alabilir. Tüm ekonomik
bağlantıları sona erer. Siyasal geçmişi olanlar
atanamaz.
* Değişik kurumlarca gösterilen adaylar arasından Bakanlar Kurulu atama yapmaktadır.
**
Kanunda özel bir düzenleme bulunmamakla birlikte yasal bir engel de bulunmamaktadır.
*** Şeker Kurulu üyeliği için sektörde çalışıyor olma koşulu vardır. Firma kurul üyesinin görevine son
verirse kurul üyeliği de kendiliğinden sona erer. Yani idari bir işlem özel sektör tarafından yerine
getirilebilir. Bu durum yönetişim açısından oldukça önemli bir göstergedir.

Tabloda görüldüğü üzere ortalama görev süresi milletvekilliği süresinden –dört

yıla inmesinden önce dahi- yüksektir. Bu durum hastalık, göreve ilişkin suçlar, yüz
kızartıcı suçlar gibi kesin nedenler dışında üyelerin görevlerinden alınamamaları
(ŞK’da bir istisna olmakla birlikte) ile birlikte düşünüldüğünde; kurul üyelerinin en
az iki kabine ile birlikte çalışmaları sonucunu doğurur. Üye sayıları 7-10 aralığında
bulunan üst kurullarda toplantı yeter sayısı üye sayısının salt çoğunluğudur. Karar
yeter sayısı da toplantıya katılanların salt çoğunluğu olduğu düşünülürse 3 üye ile
karar almak mümkün gözükmektedir (SEZEN, 2005). Bu durum piyasa etkisini
kolaylaştırıcı bir unsur olarak düşünülmektedir. Yine tabloda BDDK ve KİK
dışındaki üstkurullarda ikinci kez atanma durumu söz konusudur. Bu durumun kurul
üyelerinin gerek BK’na ve gerekse piyasa aktörlerine karşı bağımsızlığına gölge
düşürmesi kaçınılmazdır. İkinci kez kurula seçilmek isteyen üyeler ilgililerin
hoşlanmayacağı kararlara karşı ret oyu vermekte zorlanabilecektir.

Tabloda dikkati çeken bir diğer husus da üstkurul üyelerinin seçimine ilişkin
belirlenen yöntemlerdir. Buna göre üstkurullara üye seçimi üç farklı şekilde
gerçekleşmektedir. Birincisi TBMM tarafından, ikincisi doğrudan Bakanlar Kurulu
tarafından son olarak da piyasa aktörleri ve bazı kamu kurumlarının göstereceği
adaylar arasından Bakanlar Kurulunca atama yapılmaktadır. Piyasa aktörlerinin
doğrudan sadece üçüncü tür atamada etkili olduğu görünse de kurullarda üye olarak
görev yapabilmek için kamu kurum ve kuruluşlarında çalışmış olmak şartı
bulunmadığından gerek TBMM ve gerekse BK tarafından yapılan atamalarda da
piyasa aktörlerinin etkili olması mümkündür.

2.2. YÖNETİŞİM ÜSTKURUL İLİŞKİSİ

Post-fordist tarihsel aşamanın iktidar biçimi olarak yönetişim, bir iktidar ilişkisi
olarak kapitalist toplumun bütün gözeneklerini sarmaktadır (ASLAN, 2007:513). Bu
etki altına alış, biçimlendiriş doğrudan geleneksel kurumların dönüştürülmesi yoluyla
olduğu gibi kendine özgü çalışma şekilleri ve sosyal-siyasal konumlanışları bulunan
“yeni” kurumların oluşturulması yoluyla da olmaktadır.
Yönetişimin yarattığı kurumların başında hiç şüphesiz üstkurullar gelmektedir.
Siyasal alandan ayrı, güçler ayrılığı ilkesini ciddi şekilde zaafa uğratabilecek
donanımları haiz, gerek personel yapısı ve gerekse mali yapısı ile geleneksel
yapılanmadan farklı “yeni” kurumlar. “Bağımsız İdari Otorite” isimlendirmesindeki
“bağımsızlık” vurgusunun siyasal alana, parlamentoya ilişkin olarak doğru; piyasa
aktörlerine, sermaye sınıfına ilişkin olarak ise doğru olmadığı açıkça gözlenebilen
üstkurullar.
Yönetişim kavramı, kamusal alana yerleşmek, bu alanda etkin bir şekilde
biçimlendirici rol oynamak için bir taşıyıcıya ihtiyaç duymaktadır. Zira piyasa,
etkisini genişletmek için bitmez tükenmez bir gayret de gösterse geleneksel idari
yapılanma yani “bürokrasi” iç dinamikleri ve köklü yapısı ile bu duruma karşı bir
duruş sergilemektedir. Siyasal alanın biçimlendirici gücünü de arkasına alan piyasa
aktörleri bu noktada istediklerini bir şekilde alsalar da bunun için savaş vermek
zorunda kalmışlardır. “Bağımsız İdari Otoriteler” bu savaşlarda kazandıkları
ganimetleri gibidir. Bu ganimetlerini yeni savaşlarda silah olarak kullanmakta,
piyasanın alanını sürekli genişletme amaçlarını bu silahları ile gerçekleştirmeye
çalışmaktadırlar.
Üstkurullar sadece piyasayı piyasa isteklerine göre şekillendirmekle kalmayıp
kamu yönetiminde de değişikliklere neden olmaktadırlar. Bu değişiklikler genel
bütçeden ayrılma (mali değişim), ve personel politikalarının istisnalarını yaratma
şeklinde karşımıza çıkmaktadır.

2.2.1. Üstkurullarda Personel Politikaları

TK, KİK ve RTÜK dışında kalan kurullarda personel politikaları tamamen

kurulun yetkileri ve görevleri arasında sayılmıştır. Bu kurullarda görev alan personel
kamu hizmeti gördüğü “memur” sayılmamıştır. Devlet memurlarının özlük
haklarının yanı sıra sahip oldukları iş güvencesi bunlara tanınmamış, kurul üyelerinin
etkilerinden korunabilecekleri bir mekanizma öngörülmemiştir. Bu durum kurulların
geniş katılımlı karar alma hedefleri ile bağdaşır gözükmemektedir. Düzenleyici
kurumlarda personelin sözleşmeli istihdamının aynı zamanda “ücreti”nin yasal
düzenleme yerine, idari düzenleme ve amirin takdiri esası çerçevesinde
belirlenmesinin temel sonucu güvencesizliktir (ASLAN, 2007:516). Güvencesizlik
ve ücret esasına göre çalışma, özel sektörün istihdam politikasıdır. Kamu gücü
kullanımı ise kendine özgü biçimleri ve kuralları gerektirmektedir. Güvenceli
çalışma soyut düzenlemelerin somut durumlara uygulanması sırasında memura, karşı
karşıya kaldığı baskılara karşı bir koruma sağlarken üstkurul çalışanlarından bu
koruma esirgenmiştir.
Üstkurulların personel politikaları kamuda istihdam açısından uygulamaların
doğuracağı sonuçları test etme bakımından da bir inceleme alanı olarak görülebilir.
Buradan çıkarılabilecek sonuç ortalama “ücret” düzeyinde bir yükselme ve
güvencesizliktir. Başka bir deyişle bir miktar para karşılığı kamu gücünün istenen
yöne kanalize edilebilmesi sonucunu doğurduğu söylenebilir.

2.2.2. Üstkurullarda Mali Yapı

Üstkurullarda yönetişimin piyasa aktörlerince gerçekleştirilebilmesi sadece

personel politikalarının bağımsızlığı ile sağlanabilecek bir olgu değildir. Başka
birtakım bağımlılıkların da yaratılması gerekir. Bilindiği gibi kamu kurum ve
kuruluşları merkezi bütçede toplanmaktadır. Bütçe birliği olarak isimlendirilen bu
olgu “bütçe”nin TBMM tarafından onaylanması ile kamu kaynaklarının kullanımına
meşruiyet kazandırmaktadır. Yine “ademi tahsis” ilkesi gereğince herhangi bir
kaynaktan elde edilen gelir merkezi bütçeye aktarılır kaynağı doğuran hizmetin
finansmanı ise yine merkezi bütçeden karşılanır. Bu ilkede amaç kamu gücünün
kanunlarda izin verilenin ötesinde gelire dönüşmesini engellemektir. Bütçenin bu çok
önemli iki ilkesi üstkurullarda çalışmamaktadır. Kaynakları kendileri tarafından
oluşturulmakta, bu kaynakların kullanımına kurullar karar vermektedir. Bu durum
siyasi alandan bağımsızlığı sağladığı kadar piyasaya bağımlılığı getirmektedir.
Kurullardan sadece BDDK kamu harcamalarını disipline etme amacıyla
çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na tabidir. Diğer
üstkurullarda mali konulardaki yetki tamamen kurula aittir. Üstkurulların gelirlerinin
giderlerini karşılamadığı durumlarda merkezi bütçeden aktarım yapılır. Bu durum
üstkurullarda görev alan piyasa aktörlerinin kamu kaynaklarını kullanmalarına imkan
vermektedir.
 KAYNAKÇA

Aslan, Onur Ender, (2007) “Türkiye’de Düzenleyici Kurumlarda Yönetişim Ve

Esnek Personel Rejimi İlişkisi,”.Kamu Yönetimi Yöntem ve Sorunlar, Ed.: Ş.
Aksoy ve Y. Üstüner, Ankara: Nobel, 509-519.
Bayramoğlu, Sonay, (2005) Yönetişim Zihniyeti, İstanbul: İletişim Yayınları.
Çitçi, Oya (2008) “Yeni Siyaset: Neoliberalizm ve Post-Modernizmin Siyasal
Projesi,” Sosyal Bilimler Dergisi, 1 (2), 2-32.
Fişek, Kurthan, (1979) Yönetim, Ankara: Sevinç Matbaası.
Göymen, Korel, Türkiye’de Kent Yönetimi, İstanbul: Boyut Yayınları.
Güler, Birgül Ayman, (2003) “Yönetişim: Tüm İktidar Sermayeye,” Praksis, 9, 93-
116.
Güler, Birgül Ayman, (1996) Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, Ankara: TODAİE
Yayınları.
Sezen, Seriye, (2003) Türk Kamu Yönetiminde Kurullar Geleneksel Yapılanmadan
Kopuş, Ankara: TODAİE Yayınları.
Sezen, Seriye, (2005) “Türkiye’de Düzenleyici Kurulları Kimler Nasıl Yönetiyor?,”
Amme İdaresi Dergisi, 38 (4), 85-115.