BA&D v.24 n.4 - Programa Bolsa Família Na Bahia: Impactos e Desafios

BAHIA
ANLISE & DADOS

SALVADOR v.24 n.4 OUT./DEZ. 2014
ISSN 0103 8117
PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA BAHIA:

IMPACTOS E DESAFIOS
ISSN 0103 8117
Bahia anl. dados
Salvador
v. 24
n. 4
p. 601-806
out./dez. 2014
Foto: Jefferson Rudy/Agncia Senado
BAHIA ANLISE & DADOS
Governo do Estado da Bahia

Rui Costa
Secretaria do Planejamento (Seplan)
Joo Leo
Superintendncia de Estudos Econmicos
e Sociais da Bahia (SEI)
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Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )

Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, 2015.
v.24
n.4
Trimestral
ISSN 0103 8117
CDU 338 (813.8)
Impresso: EGBA
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A evoluo da concesso de benefcios

pelo programa Bolsa Famlia na Bahia sob
a tica da relao entre o PIB per capita e
a proporo de benefcios concedidos entre
2004 e 2010
Raquel Monteiro de Lemos
Carlos Eduardo Ribeiro Santos
Less Ins Farias Pinheiro
705
Avaliao da efetividade do programa Bolsa

Famlia na reduo da insegurana alimentar
e nutricional no Nordeste
Milena Suellen Peixoto Pinto
Denize de Almeida Ribeiro
727
737
645
O acesso das mulheres negras ao programa

Bolsa Famlia
Flora Maria Brito Pereira
Rosa Cndida Cordeiro
749
Quem so e onde esto os pobres da Bahia

Clia Regina Sganzerla
Eva Borges
657
Programa Bolsa Familia: La mujer como

agente de cuidado o de desarrollo?
Maria Helena Cortez de Melo Pires
765
Efeitos do crescimento, desigualdade e Bolsa

Famlia sobre a pobreza
Priscila de Queiroz Leal
Silvia Harumi Toyoshima
Vladimir Faria dos Santos
671
Programa Bolsa Famlia: efeitos sobre as

beneficirias de Salinas da Margarida (BA)
Nvia Martins Menezes
Maria Helena Ochi Flexor
781
Insero no mercado de trabalho: o que o

Censo Demogrfico 2010 informa sobre o
perfil de beneficirios e no beneficirios do
Programa Bolsa Famlia
Luzia Maria Cavalcante de Melo
Marconi Fernandes de Sousa
689
Anlise do Bolsa Famlia na dinmica

socioeconmica do municpio de Planalto (BA)
Audileia Rodrigues da Silva
Pobreza, crescimento econmico e
transferncia de renda no Brasil: um modelo
em painel para o perodo 2004-2012
799
Apresentao
605
Entrevista
Brasil tem primeira gerao de
crianas sem fome
Tereza Campello
607
Programa Bolsa Famlia: mecanismo de

promoo de direitos sociais fundamentais?
Luana Passos
611
Do Programa Fome Zero ao Programa

Bolsa Famlia: entre o alvio da pobreza e os
desafios para a emancipao
Viviane Freitas Santos
Gepherson Macdo Espnola
625
O impacto do Bolsa Famlia sobre a reduo

das desigualdades
Gianfranco Cordisco
Foto: Carol Garcia/Agecom
SUMRIO
APRESENTAO
Foto: Sergio Amaral/MDS
Bolsa Famlia um programa de transferncia condicionada de renda

cujo principal objetivo consiste no alvio imediato da situao de extrema
pobreza e na interrupo do ciclo de reproduo da pobreza, promovendo a emancipao de grupos vulnerveis social e economicamente.
Em setembro de 2013, o Brasil saiu do Mapa da Fome, estudo realizado pela
Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) que analisou a subalimentao no mundo entre 1990 e 2014. "O Programa Bolsa Famlia
foi apontado pela organizao como um dos instrumentos responsveis pela reduo do nmero de pessoas em estado de insegurana alimentar no pas. Em
outubro de 2013, o programa foi premiado pela Associao Internacional de Seguridade Social (ISSA), que o considerou uma experincia excepcional e pioneira
na reduo da pobreza e na promoo da seguridade social.
Apesar dos reconhecidos avanos socioeconmicos promovidos pelo Bolsa
Famlia, com suas transversalidades com outros programas sociais, ainda so
necessrios estudos regionalizados que contemplem as caractersticas demogrficas e socioeconmicas de cada estado, no sentido de apontar caminhos para a
melhoria constante da iniciativa.
Esse nmero da revista Bahia Anlise & Dados, com o tema Programa Bolsa
Famlia na Bahia: Impactos e Desafios, tem por objetivo fomentar a produo e
difuso de estudos e pesquisas sobre os impactos socioeconmicos do programa
no estado e os principais desafios que se apresentam aps seus 11 anos de existncia. Nesse sentido, os artigos abordam aspectos como resultados e limitaes
do programa na segurana alimentar, mercado de trabalho, desenvolvimento econmico no estado, qualidade de vida da populao, reduo da desigualdade de
gnero e raa, entre outros.
Com esta publicao, a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais
da Bahia (SEI), autarquia vinculada Secretaria do Planejamento do Estado da
Bahia (Seplan), espera contribuir para aprofundar o conhecimento sobre os resultados alcanados pelo programa e suas perspectivas futuras. Dessa forma,
pretende apresentar sociedade uma discusso qualificada sobre o assunto,
bem como subsidiar a tomada de deciso por parte do poder pblico no que tange
a ajustes e aprimoramentos para os prximos anos.
Nesta edio, a SEI contou com a parceria da Secretaria de Desenvolvimento
Social e Combate Pobreza (Sedes), alm da contribuio dos autores dos textos, do seu conselho editorial e de outros profissionais que constituram o conselho temtico. Agradecemos a todos que participaram desse trabalho.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Brasil tem primeira gerao

de crianas sem fome
ENTREVISTA COM TEREZA CAMPELLO
Foto: Ana Nascimento/MDS.
Ministra de Estado de Desenvolvimento Social e Combate Fome, Tereza Campello assumiu o cargo em janeiro de 2011, incio do governo
Dilma Rousseff. Fez parte da equipe de transio da primeira gesto
do governo de Luiz Incio Lula da Silva, da coordenao do grupo de
trabalho que concebeu o Programa Bolsa Famlia e foi subchefe adjunta de Articulao e Monitoramento da Casa Civil. Economista, formada pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU), Tereza Campello
foi professora do curso de Economia na Universidade do Vale do Rio
dos Sinos (Unisinos), no Rio Grande do Sul. Foi assessora econmica
da Prefeitura de Porto Alegre e coordenadora do Gabinete de Planejamento e Oramento Participativo, entre 1989 e 1993, nas gestes
de Olvio Dutra e Raul Pont.No Governo do Estado do Rio Grande
do Sul, entre 1999 e 2002, foi secretria substituta e coordenadora
da Secretaria Geral de Governo. Na Casa Civil, do Governo Federal,
esteve frente de projetos prioritrios na rea de desenvolvimento,
como os programas de Produo de Biodiesel, de Etanol e Territrios da Cidadania, alm do Plano Nacional de Mudanas Climticas
e do Mutiro Arco Verde, que levou servios pblicos, regularizao
fundiria e fomento ao desenvolvimento sustentvel na Amaznia. No
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) est
frente da coordenao do Plano Brasil Sem Misria, do Programa
Bolsa Famlia e das polticas nacionais de assistncia social e de segurana alimentar e nutricional.
Nesta entrevista, Tereza Campello falou sobre os impactos e desafios
do Programa Bolsa Famlia nestes 11 anos de sua criao.
Bahia anl. dados, Salvador, v. 24, n. 4, p.607-610, out./dez. 2014
607
BA&D Qual o balano do MDS incluso produtiva, atingimos 1,4 adultos beneficirios ou trabalha
sobre o avano do PBF nesses milho de matrculas dos mais ou est procurando emprego,
11 anos? Os objetivos estratgi- pobres em cursos de qualificao tanto quanto os brasileiros no
cos foram atingidos?
beneficirios.
Tereza Campelo O
O principal obstculo ao Bolsa
BA&D Quais sos os
Programa Bolsa Famlia est
maiores desafios do prograFamlia ainda o preconceito
praticamente universalizado.
ma, considerando que a pocontra os pobres, como se as
Ou seja, a grande maioria
breza extrema est prxima
pessoas fossem pobres por opo
dos pobres e extremamente prpria, porque so preguiosos ou da erradicao, restando um
pobres no Brasil conta com o
contingente pequeno ainda
perdedores
benefcio de transferncia de
sob esta condio?
renda. Com o Busca Ativa, con- profissional do Pronatec. Mais de
TC Como principal objetivo
seguimos alcanar mais de 1,3 400 mil beneficirios se formali- do Plano Brasil Sem Misria, temilho de famlias, nos ltimos zaram como microempreende- mos a superao da extrema
trs anos, em regies mais iso- dores individuais. So resultados pobreza, conforme a terminololadas e situao de maior exclu- muito animadores, que transfor- gia usada por organismos interso. Com isso, cerca de 14 mi- maram o Brasil numa referncia nacionais. E quando podemos
lhes de famlias recebem hoje o mundial de combate pobreza.
considerar a extrema pobreza
benefcio, o que ajudou o Brasil a
BA&D Quais as principais um fenmeno superado? O Bansuperar a fome e a extrema po- dificuldades enfrentadas pelo PBF co Mundial, por exemplo, defenbreza no pas.
nesses 11 anos?
de a meta de reduo da extrema
Desde 2011, o Bolsa FamTC Costumo dizer que o pobreza a 3% da populao at
lia passou a fazer parte de uma principal obstculo ao Bolsa Fa- 2030. Esse objetivo est sendo
estratgia mais ampla, do Plano mlia ainda o preconceito con- alcanado pelo Brasil 15 anos
Brasil Sem Misria, com o obje- tra os pobres, como se as pes- antes do prazo estabelecido pelo
tivo de enfrentar a pobreza em soas fossem pobres por opo Banco Mundial. Nosso principal
suas vrias dimenses, como o prpria, porque so preguiosos desafio agora impedir retrocesacesso educao, infraestru- ou perdedores. H grandes mi- so nessa trajetria. E isso depentura de saneamento, por exem- tos, segundo os quais as famlias de de um conjunto de fatores da
plo, e a servios pblicos, alm tm mais filhos para aumentar o economia, como nvel de emprede aes de incluso produtiva. valor do benefcio, e os benefici- go e a contnua valorizao do
O Banco Mundial desenvolveu rios no gostam de trabalhar. O salrio mnimo, como vimos manum indicador para medir a pobre- benefcio pago por criana de tendo. Outro desafio ampliar o
za em suas vrias dimenses, e R$ 35 mensais, at o limite de acesso dos mais pobres a bens
no apenas a renda. Com base cinco. O benefcio mdio pago e servios. J aumentamos o nnesse indicador, verificamos que s famlias por ms de cerca mero de matrculas em creches
a pobreza crnica caiu de 9,3% de R$ 170. Voc acha razovel e escolas em tempo integral. E
da populao, em 2001, para ter mais filhos ou deixar de tra- j est previsto o aumento do
1,1%, em 2013. A queda foi mais balhar para ganhar isso? Temos nmero de vagas em cursos de
significativa nos grupos da popu- pesquisas que mostram justa- qualificao profissional.
lao mais vulnerveis, como ne- mente o contrrio: as famlias poBA&D O programa tem congros, nordestinos e famlias com bres reduziram a taxa de fecun- tribudo para reduzir a desigualfilhos menores de seis anos. Na didade no pas, e a maioria dos dade entre homens e mulheres
608
e, tambm, entre brancos e no de cisternas. Tivemos uma das 170. Isso aconteceu em decorbrancos?
secas mais agudas da histria e rncia de um conjunto de meTC Sim, o programa tem no vimos xodo nem saques.
didas, como o reajuste em 45%
chegado efetivamente aos
do benefcio varivel pago
mais pobres, e 93% das faEntre 2000 e 2010, o grupo de
por criana e a garantia de
mlias beneficirias tm mucomplementao de renda
mulheres mais pobres foi aquele
lheres como responsveis.
para que nenhum brasileiro
que apresentou a maior queda no
Alm disso, das cerca de 14
viva com menos de R$ 77
nmero mdio de filhos
milhes de famlias beneficimensais, valor que equivale
rias, 73% so pretos e pardos.
BA&D Existe o argumento linha da extrema pobreza no
Em 2001, 12,9% dos pretos e de que o PBF estimula a natali- Brasil. Esse valor foi reajustado
pardos viviam na situao mais dade entre os beneficirios. Na em maio deste ano, seguindo o
grave da pobreza. Esse percen- sua avaliao, h condicionali- mesmo parmetro internacional,
tual caiu para 1,7% em 2013.
dades no programa que desesti- de US$ 1,25 dlar por dia pela
BA&D Observa-se que a mulam as pessoas em condio paridade do poder de compra.
ocupao contribui fortemen- de vulnerabilidade social a terem
BA&D Alm da reduo dite para que o indivduo saia da um filho apenas para receber o reta da extrema pobreza, quais
condio de pobreza extrema no benefcio?
os maiores ganhos trazidos pelo
meio urbano. J no meio rural, a
TC Isso um dos mitos PBF?
ocupao no exerce uma gran- que cercam o Bolsa Famlia, e
TC O Plano Brasil Sem Mide influncia na condio de vul- as pesquisas demonstram jus- sria, do qual o Bolsa Famlia faz
nerabilidade do indivduo. Como tamente o contrrio. O nmero parte, enfrentou a pobreza extrea senhora avalia as causas des- mdio de filhos entre as mulhe- ma no apenas no quesito rense contexto, e como o programa res mais pobres diminuiu. Entre da. A melhoria se deu em todas
pode enfrentar o problema da 2000 e 2010, o grupo de mulhe- as dimenses, como educao,
baixa remunerao e emprego res mais pobres foi aquele que sade, habitao, como mosprecrio no meio rural?
apresentou a maior queda no tra o indicador de pobreza mulTC O Plano Brasil Sem Mi- nmero mdio de filhos. O Bol- tidimensional crnica do Banco
sria tem vrias aes voltadas sa Famlia contribui para que as Mundial. Temos a primeira ge incluso produtiva no meio ru- mulheres tenham mais acesso rao de crianas sem fome no
ral, assim como nas cidades. No sade e a mtodos contracepti- Brasil. Alm de ser um fato histcampo, as famlias de agricultores vos. J as condicionalidades de rico, isso tem imensas repercusfamiliares contam com assistn- sade tm proporcionado queda ses na prpria produtividade da
cia tcnica e recursos de fomento da mortalidade infantil e da des- economia brasileira. Reduzir a
para melhorar a produo e ren- nutrio. Os cuidados com as pobreza no bom apenas para
da. E 655 mil beneficirios toma- crianas comeam ainda no ven- o pobre, bom para o pas todo.
ram crdito em condies favore- tre materno, com o aumento das
BA&D Existem informaes
cidas para produo. Das 286 mil consultas de pr-natal.
estatsticas a respeito das pesfamlias que recebem assistncia
BA&D Qual a poltica de re- soas que conseguiram se incortcnica, mais de 144 mil esto no ajustes no valor do PBF?
porar ao mercado de trabalho e
Nordeste e na regio norte de MiTC Desde 2011, o valor deixar o PBF?
nas Gerais. No semirido, j ul- mdio do benefcio pago s faTC Mais de 1,7 milho de fatrapassamos a marca de 1 milho mlias passou de R$ 94 para R$ mlias deixaram voluntariamente
609
o Bolsa Famlia e no retorna- beneficirios tm prioridade no transferncias diretas de renda e

ram ao programa. Alm disso, 1 Minha Casa, Minha Vida e na ex- a economia brasileira?
milho de famlias no fizeram o panso das escolas em tempo
TC Sabemos que o dinheiro
recadastramento, uma rotipago aos beneficirios volta
na que precisa ser seguida
O Bolsa Famlia est praticamente
para a economia das cidades
a cada dois anos, o que nos
na compra de bens e serviuniversalizado. E no se resume
leva a pensar que tambm
os. Em cidades menores,
a uma transferncia de renda. Faz
no precisam mais da transos pagamentos tm peso na
parte de uma poltica ampla de
ferncia de renda. Isso no
ativao da economia local.
superao da pobreza em suas
quer dizer que as pessoas
Mais uma vez, o programa
vrias dimenses
antes no estivessem incorno faz bem apenas aos beporadas ao mercado de traba- integral do Mais Educao. Pre- neficirios, mas ao conjunto da
lho. Quer dizer que essas pesso- cisamos lembrar que 42% dos sociedade.
as melhoraram sua insero no beneficirios tm menos de 14
BA&D Qual o futuro do
mercado e no precisam mais do anos, so crianas. Os estudos PBF? Existe um horizonte para o
benefcio.
mostram que, quanto mais tem- seu fim?
BA&D Uma discusso fre- po passam no programa, melhoTC Como disse anteriorquente sobre o PBF diz respei- res so as condies de sade. mente, o Bolsa Famlia est prato a chamada porta de sada. No fixamos tempo para cortar o ticamente universalizado. E no
Como a senhora avalia as pos- benefcio.
se resume a uma transferncia
sibilidades de emancipao do
BA&D Em estudo recen- de renda. Faz parte de uma pobeneficirio do PBF?
te do IPEA, constatou-se que ltica ampla de superao da poTC No nosso ponto de vis- o PBF tem efeito sobre o cres- breza em suas vrias dimenses.
ta, o Bolsa Famlia uma gran- cimento econmico. Como a A minha expectativa que o bede porta de entrada para os pro- senhora avalia, ao longo da l- nefcio sobreviva enquanto existir
gramas e polticas pblicas. Os tima dcada, a relao entre as uma pessoa pobre no Brasil.
Entrevista concedida no dia 24 de novembro de 2014.
610
BAHIA
ANLISE & DADOS
Programa Bolsa Famlia:

mecanismo de promoo
de direitos sociais
fundamentais?
Luana Passos*
* Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de
Feira de Santana (UEFS) e mestranda em Economia pela Universidade Federal Fluminense (UFF).
luanapassos_s@hotmail.com
Resumo
Este artigo objetiva verificar, por meio de fatos e dados, a capacidade do Programa
Bolsa Famlia em promover direitos sociais fundamentais. O trabalho debate o direcionamento atual das polticas sociais brasileiras, defendendo a focalizao como mecanismo de alcance a direitos universais. Atravs da anlise do modelo de transferncia
de renda com condicionalidades, na referncia do Bolsa Famlia, torna-se claro que as
condicionalidades que deveriam ser chamadas de oportunidades so os mecanismos possibilitadores de uma ascenso social em longo prazo para os beneficirios do
programa. Embora haja crticas concepo e operacionalizao das condicionalidades, elas so as portas de sada da pobreza e a forma de tornar acessveis direitos
sociais fundamentais.
Palavras-chave: Poltica social. Focalizao. Universalizao. Direitos sociais. Bolsa
Famlia.
Abstract
The objective of this article is to verify through facts and data the success of the Bolsa
Famlia Program in promoting basic social rights. This work discusses the current direction of Brazilian social policy which uses these programs as a mechanism to achieve
universal rights for this sector of the population. Through the analysis of the transfer of
income under certain conditions stated in the Bolsa Famlia program, it becomes clear
that such conditions or rather opportunities allow for long-term social progress for
its beneficiaries. Although there are critics regarding the design and operation of the
conditions set out within the program, it is safe to say the Bolsa Famlia program is an
exit out of poverty making social rights available to all.
Keywords: Social policy. Focusing. Universalization. Social rights. Bolsa Famlia.
611
PROGRAMA BOLSA FAMLIA: MECANISMO DE PROMOO DE DIREITOS SOCIAIS FUNDAMENTAIS?
INTRODUO
Devido presena dos princpios neoliberais, na
conduo das polticas de muitos pases criada
uma caricatura dos programas sociais, em especial
dos focalizados, de programas compensatrios e
assistencialistas. Embora, muitas das polticas sociais realmente estejam imersas na onda neoliberal, alguns programas escapam em parte a esse
movimento, tendo impactos para alm de um assistencialismo compensatrio. Apesar de recorrentemente ser atribudo ao Programa Bolsa Famlia
(PBF) esse cunho de neoliberal, a amplitude, a forma como tem sido conduzido o programa com promoo do acesso a sade e educao, os impactos
sociais e econmicos positivos, alm da tentativa
de reparao social nunca antes feita de tal forma,
deixa dvidas sobre o carter exclusivamente neoliberal do programa.
O debate sobre o papel do Bolsa Famlia na rea
social, em especial na reduo da desigualdade e
da pobreza, vasto. Aqueles que atribuem ao programa um carter assistencialista consideram que
o Bolsa Famlia s capaz de aliviar a pobreza imediata, enquanto os que acreditam na vertente estrutural do programa consideram que, para alm do
alvio imediato, o programa tem possibilidades de
proporcionar a reduo intergeracional da pobreza
e ascenso social no futuro.
A despeito de todas as crticas que podem ser
feitas aos programas focalizados, o Bolsa Famlia
segue o rumo de um tipo de focalizao que no
est fincado no residualismo. Apesar da existncia
do componente compensatrio, que a transferncia monetria, o programa atravs das condicionalidades embute vertentes estruturais na rea de educao e sade. Essas condicionalidades, que na
verdade seriam melhor definidas como oportunidades, a forma do programa abrir portas para uma
trajetria ascendente em melhoria de condies de
vida populao mais carente. Uma vez que o programa possibilita a sobrevivncia fsica de muitas
pessoas, que eleva a quantidade e qualidade da
612
alimentao, que aumenta o acesso sade e

educao, pode-se claramente afirmar que o programa se trata de um mecanismo de promoo de
direitos sociais fundamentais, isto , vida, alimentao, sade, educao, dignidade e cidadania.
Diante do papel que o Bolsa Famlia tem para
populao carente, a contribuio deste trabalho
reforar os impactos positivos e a potencialidade do
programa em promover cidadania e direitos sociais
universais. Alm disso, este artigo faz um recorte para a Bahia, subsidiando o debate local sobre
o alcance do programa e a promoo do direito
sade e educao.
O artigo est dividido em quatro sees, alm
desta introduo e das consideraes finais. Na
segunda seo, realizado um debate sobre o
direcionamento das polticas sociais, apontando
a relevncia de usar a focalizao como mecanismo para o alcance de direitos sociais universais.
Na terceira seo, discutido o modelo de transferncia de renda com condicionalidades, tendo
como referncia o Bolsa Famlia. A quarta seo
traz alguns dados sobre o Bolsa Famlia na Bahia.
E na quinta e ltima seo procura-se comprovar a
potencialidade do PBF de promover direitos sociais
fundamentais.
DIRECIONAMENTO DAS POLTICAS SOCIAIS:

UNIVERSALIZAO E/OU FOCALIZAO
notrio que apesar da normatizao de direitos
sociais universais na Constituio de 1988, o Brasil tem seguido nas ltimas dcadas uma trajetria
crescente na implementao de polticas sociais
focalizadas. Esse rumo ascendente da focalizao
no exclui o debate, nem mesmo a execuo de
polticas sociais universais. Anlises superficiais
sobre os rumos que a poltica social pode seguir,
conduzem em alguns casos a interpretaes equivocadas sobre a concepo por trs de cada um
desses direcionamentos. Como apontado por Kerstenetzky (2006), a escolha sobre o tipo de poltica
LUANA PASSOS
social, se focalizada ou universal, no se torna uma proteo social para todos, com garantia de serviescolha clara na ausncia de uma deciso prvia os pblicos e gratuitos (LAVINAS, 2009).
sobre os princpios de justia social que se deseOrientar as polticas sociais para os mais poja praticar, levando em muibres no necessariamente
tos casos a uma associao
Polticas com o foco nos mais
exige a criao de servios
errnea de universalizao
exclusivos para este grupo.
pobres sero precisas enquanto o
com a garantia de direitos soSob certas circunstncias,
oramento destinado s polticas
ciais e a focalizao com no- sociais for insuficiente para garantir possvel e eficiente focalies residualistas de justia.
zar universalizando, ou seja,
servios universais de qualidade
Anlise minuciosa da focriar programas focalizados
calizao x universalizao rompe o estigma de que possibilitem aos mais pobres acesso a toda
que universalizao sempre atende a reivindica- infraestrutura social disponvel, seja ela pblica ou
o da classe trabalhadora, garantia dos direitos privada. Essa forma de focalizao no contraria
sociais escritos na constituio, enquanto a foca- a lgica de um sistema amplo de proteo social
lizao sempre uma poltica neoliberal elabora- e promove o alargamento dos direitos sociais e os
da com o intuito de negar os direitos e as polticas avanos da proteo social pblica preconizados
sociais universais, se encaixando funcionalmente pela Constituio de 1988.
como poltica compensatria.
Polticas sociais focalizadas podem tornar-se
O uso da focalizao no exclui a universali- um retrocesso para a luta dos trabalhadores se mozao como princpio. Na verdade, em certas cir- dificarem o carter das polticas, transformando um
cunstncias, necessrio usar a focalizao como amplo leque de direitos universais em meras aes
mecanismo de promoo de direitos sociais univer- assistencialistas e compensatrias. Outra conotasais. No Brasil, e nos demais pases com acentuada o negativa da focalizao a hierarquizao que
pobreza e desigualdade, uma parcela considervel o governo cria entre os pobres, atendendo s vezes
da populao precisa do Estado para suprimento prioritariamente, s vezes exclusivamente, o grupo
das necessidades bsicas. Polticas com o foco por eles definido como mais vulnervel. Quando as
nos mais pobres sero precisas enquanto o ora- polticas focalizadas seguem essa lgica, a focamento destinado s polticas sociais for insuficien- lizao no atende os princpios de justia social,
te para garantir servios universais de qualidade. porque entre pobres e miserveis a diferena de
Essa limitao no oramento social agravada pelo renda mnima. Ademais, as polticas sociais demal direcionamento das verbas, em especial a alta vem ir alm do combate pobreza dos mais pobres,
proporo do gasto do oramento pblico com pa- devem ser o resultado de um esforo mais geral
gamento da dvida, que de acordo com a coorde- e concertado da sociedade, no qual polticas de
nadora da Auditoria Cidad foi por volta de 42 %, transferncia de renda, bem como outras polticas
em 2013. Como mostra Paulani (2008), a defesa mais estruturais, componham um projeto nacional
de um modelo que no prioriza o crescimento e o mais amplo de incluso (THEODORO; DELGADO,
emprego encobre interesses muito peculiares, que 2003).
esto ligados diretamente primazia assumida pela
O Estado deve cuidar de todos que se enconvalorizao financeira diante da valorizao produ- tram marginalizados da sociedade, oferecendo-lhes
tiva desde o incio dos anos 1980. O jargo de que condies de insero e ascenso social. Portanto,
o Estado gasta muito e gasta mal utilizado para a discusso no deve se limitar escolha de focajustificar transferncias diretas monetrias aos mais lizao ou universalizao, pois ambas podem ser
pobres, fora do marco regulatrio de um sistema de utilizadas de maneira a tornar as polticas sociais
613
amplas, efetivas e constitutivas de direitos. Para TitOs Programas de Transferncia de Renda tm a

muss (1974), o problema no seria escolher entre finalidade de realizar uma transferncia monetria a
sistemas universais e focalizados, e sim criar uma famlias pobres, independentemente de prvia conestrutura de servios univertribuio. Esses programas
sais onde se pudessem deOs Programas de Transferncia
se fortaleceram no Brasil a
senvolver servios seletivos
partir da dcada de 90, numa
de Renda tm a finalidade de
aceitveis, como direitos soconjuntura socioeconmica
realizar uma transferncia
ciais, voltados para as debilicom um alto nvel de desemmonetria a famlias pobres,
dades de categorias, grupos
prego, queda do rendimento
independentemente de prvia
e territrios especficos, e
do trabalho, muita violncia,
contribuio
no restritos a avaliaes de
crescimento dos ndices de
meios.
pobreza e da desigualdade social, muitos desses
Para o enfrentamento das mazelas brasileiras, aspectos consequncia das polticas neoliberais.
em especial a pobreza e as diversas desigualda- No incio, esses programas tinham apenas o comdes, em sua plenitude e complexidade, preciso ponente assistencialista e compensatrio atravs
que a ao pblica tenha uma atuao mais am- da transferncia de um valor monetrio, mas, com
pla, ligada a um projeto de incluso que oferea o tempo, foram incorporados aos programas cona emancipao poltica, econmica e social aos dicionalidades, que, a depender da forma que fomarginalizados.
rem desenhadas, podem inserir o estruturalismo ou
ameaar os princpios de cidadania.
Inspirados no projeto de imposto de renda negaMODELO DE TRANSFERNCIA DE RENDA
tivo do senador Eduardo Suplicy, os programas de
COM CONDICIONALIDADES: O CASO DO
transferncia condicionada de renda fazem parte
PROGRAMA BOLSA FAMLIA
de em um novo padro de programas sociais direcionados populao mais pobre (BICHIR, 2010).
A partir dos anos 90, a discusso sobre os progra- Hoje, o programa de transferncia de renda de desmas de renda mnima no Brasil ganha notorieda- taque no Brasil Bolsa Famlia encaixa-se nesse
de. Porm, a ideia de renda mnima no contexto novo padro de polticas sociais, condicionando a
da proteo social brasileira pode ser identificada transferncia de renda ao cumprimento de deveres
muito antes dessa poca, j em 1940, quando se na rea de educao e sade.
implantou o salrio mnimo, que garante uma renda
A meta principal do governo Lula no incio do
mnima aos trabalhadores formais, e se consolida mandato em 2003 era o combate fome, inclusive
nas dcadas seguintes, na concesso de benef- no que se referia a suas causas, com a constituio
cios que implicam transferncia de renda direta a do Programa Fome Zero. Esse programa inclua
determinadas categorias sociais tais como: o segu- vrias aes de combate pobreza, dando apoio
ro-desemprego (1986) e o abono-salarial, tambm agricultura famlia, alfabetizao, segurana
ligados ao trabalho; a Renda Mnima Vitalcia (1974) alimentar, tendo como mecanismo principal a transque foi substituda pelo Benefcio de Prestao ferncia de renda por meio do Carto Alimentao.
Continuada em 1988; a Previdncia Social Rural No entanto, o Carto Alimentao apresentou proque, reformulada na Constituio de 1988, repassa blemas de implementao, e, desde o incio, j eram
uma renda para pessoas idosas, vivas e em es- claras as dificuldades de gesto do Fome Zero no
tado de recuperao por doenas ou acidentes de combate pobreza (ROCHA, 2013). Aps o fracastrabalho (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2008).
so operacional desse programa, no incio de 2004,
614
LUANA PASSOS
foi criado pelo governo Lula o Ministrio do Desenvolvimento Social e do Combate Fome (MDS),
centralizando o conjunto de programas sociais de
carter assistencial (MARQUES; MENDES, 2006).
O insucesso do Fome Zero suscitou um estudo
dos programas sociais existentes no pas. Atravs
da anlise dos programas de transferncia de renda
foram identificados problemas na operacionalizao do conjunto disperso dos programas at ento
existentes, uma vez que ocorriam sobreposio e
concorrncia nos seus objetivos e no seu pblico
alvo, alm da falta de planejamento e coordenao
geral dos programas e da necessidade de ampliao do pblico beneficirio. A proposta de unio
dos diferentes programas introduziria uma concepo intersetorial na formulao e execuo das polticas pblicas, permitindo, ao mesmo tempo uma
melhoria da gesto e o aumento de seu potencial
de transformao social.
O Bolsa Famlia tinha o objetivo de unificar os
programas de transferncia de renda existentes no
Brasil, envolvendo modificaes na administrao
da poltica de transferncia de renda e, para Rocha
(2013), certamente tinha o intuito central e urgente
de reverter o fracasso perceptvel da poltica social
no incio do governo Lula. Esse processo de unificao teve incio com a criao do programa em 2003,
desenvolvendo-se at 2007, ano em que praticamente se concluiu a migrao dos quatros programas federais inicialmente definidos para unificao
(Bolsa Escola, Auxlio Gs, Bolsa Alimentao e
Carto Alimentao) (SILVA; LIMA, 2010). O Bolsa
Famlia no representou apenas a unificao dos
programas at ento existentes, mas uma tentativa
de maior eficincia administrativa com ampliao
de cobertura e de recursos financeiros, alm da
mudana no pblico alvo do programa que agora
se destinava a toda a famlia.
O PBF um programa de transferncia condicionada direta de renda, cujo objetivo inicial seria
beneficiar famlias pobres que possussem renda
mensal per capita de R$ 60,00 a R$ 120,00 e extremamente pobres com renda mensal per capita de
Nmero de
crianas e
adolescentes
de at 15
anos
Nmero de
jovens de 16
e 17 anos
Bsico
R$ 77,00
Bsico + 1
varivel
R$ 112,00
Bsico + 2
variveis
R$147,00
Bsico + 3
variveis
R$ 182,00
Bsico + 1 BVJ
R$ 119,00
Bsico + 1
varivel +1 BVJ
R$ 154,00
Bsico + 2
variveis+1 BVJ
R$ 189,00
Bsico + 3
variveis +1 BVJ
R$ 224,00
Bsico + 2 BVJ
R$ 161,00
Bsico + 1
varivel +2 BVJ
R$ 196,00
Bsico + 2
variveis +2 BVJ
R$ 231,00
Bsico + 3
variveis +2 BVJ
R$ 266,00
Tipo de
benefcio
Valor do
benefcio
Quadro 1
Benefcio do programa para as famlias com renda
familiar mensal de at R$ 77,00
Fonte: Brasil (2014a).
Elaborao prpria.
Nmero de
crianas e
adolescentes
de at 15
anos
Nmero de
jovens de 16
e 17 anos
No recebe
benefcio bsico
1 varivel
R$ 35,00
2 variveis
R$ 70,00
3 variveis
R$ 105,00
1 BVJ
R$ 42,00
1 varivel +1 BVJ
R$ 77,00
2 variveis+1 BVJ
R$ 112,00
3 variveis +1 BVJ
R$ 147,00
2 BVJ
R$ 84,00
1 varivel +2 BVJ
R$ 119,00
2 variveis +2
BVJ
R$ 154,00
3 variveis +2
BVJ
R$ 189,00
Tipo de
benefcio
Valor do
benefcio
Quadro 2
Benefcio do programa para famlias com renda
familiar mensal de R$77,00 a R$154,00 por pessoa
Fonte: Brasil (2014a).
Elaborao prpria.
615
rea
Compromissos/condicionalidades
Sade
Crianas menores de sete anos
Pr-natal para gestantes e acompanhamento de nutrizes
Gestantes e nutrizes
Matrcula e frequncia escolar mnima de 85%
Crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos
Educao
Assistncia social
Pblico
Acompanhamento do calendrio vacinal, do crescimento e do

desenvolvimento das crianas
Matrcula e frequncia escolar mnima de 75%
Jovens de 16 e 17 anos
Frequncia de 85% nos Servios de Convivncia e Fortalecimento

de Vnculos do PETI
Crianas e adolescentes menores de 16 anos

em situao de trabalho infantil
Quadro 3
Comprometimento das famlias nas reas de sade, educao e assistncia social
Fonte: Brasil (2009).
Elaborao: Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS).
Descumprimento
Efeito
Situao do benefcio
1 Registro
Advertncia
2 Registro
Bloqueio por 30 dias
Famlia continua recebendo o benefcio normalmente

Uma parcela de pagamento do benefcio fica retida por 30 dias
Aps 30 dias, a famlia volta a receber o benefcio normalmente; e a parcela bloqueada pode ser
sacada
3 e 4 Registro
Suspenso por 60 dias
Duas parcelas de pagamento do benefcio no so pagas famlia

Aps 60 dias, a famlia volta a receber o benefcio normalmente; mas duas parcelas relativas ao
perodo de suspenso no so pagas famlia
5 Registro
Cancelamento
Parcelas do benefcio que ainda no foram sacadas pela famlia so canceladas

Parcelas do benefcio que seriam pagas famlia nos meses seguintes so interrompidas
Famlia desligada do PBF
Quadro 4
Efeitos por descumprimento de condicionalidades do PBF
(Crianas, adolescentes at 15 anos, gestantes/nutrizes)

Elaborao: Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS).
Descumprimento
Efeito
Situao do benefcio
1 Registo
Advertncia
No h efeito sobre o
benefcio
2 Registro
Suspenso por
60 dias
O benefcio suspenso
por 60 dias. No recebe as
parcelas suspensas
3 Registro
Cancelamento
O benefcio cancelado
Quadro 5
Efeitos por descumprimento de condicionalidades
do BVJ
(Jovens de 16 e 17 anos)

Elaborao: Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)
at R$ 60,00. Em 2014, os valores de elegibilidade

passaram para R$ 77,00 per capita para os extremamente pobres e R$ 77,00 a R$ 154,00 per capita
para os pobres.
As famlias elegveis com renda mensal per capita abaixo da linha de pobreza extrema recebem
um benefcio fixo de R$ 77,00, independentemente
de sua composio, e um benefcio varivel nos casos em que tenham crianas e adolescentes entre
616
0 e 17 anos entre os componentes da famlia. H

tambm o Benefcio para Superao da Extrema
Pobreza (BSP) pago para pessoas nessa situao,
independentemente da composio familiar. As famlias abaixo da linha de pobreza, com renda mensal per capita entre R$ 77,0 e R$ 154,00 podem ser
includas no programa desde que tenham gestantes, nutrizes, crianas e adolescentes entre 0 e 17
anos de idade, recebendo unicamente o benefcio
varivel de R$ 35,00 por gestante, nutriz e filho de
at 15 anos de idade e um benefcio varivel de R$
42,00 para cada adolescente de 16 e 17 anos.
Os quadros 1 e 2 mostram como realizado o
clculo dos benefcios pelo Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), que podem variar de R$
35,00 a R$ 266,00, de acordo com a renda mensal
e o nmero e idade dos filhos.
As famlias ingressam no programa atravs do
Cadastro nico (CAD) do Governo Federal, criado
LUANA PASSOS
em 2001 no governo de Fernando Henrique CardoA compreenso da segunda e terceira dimenso

so (FHC), com objetivo de controlar a seleo dos do PBF perpassa pela discusso das condicionalibeneficirios, sendo este um importante instrumento dades presentes no Programa. A ideia divulgada
de identificao socioeconpelo MDS que as condiciomica das famlias. O CAD reSe, depois de dois anos no
nalidades representariam um
ne informaes que permite Programa, a famlia alcanar renda pacto entre as famlias e o
que o governo federal, esPoder Pblico, pautado na
acima do critrio utilizado para
tadual e municipal conhea
responsabilidade de ambos
concesso dos benefcios,
as condies de vida dos braem fazer valer os direitos
ela ser desligada do programa
sileiros em situao de poconstitucionais. As condibreza, sendo essas informaes fundamentais para cionalidades, mais do que um carter punitivo de
a seleo das famlias que ganharo o benefcio. A suspenso de benefcios para as famlias, estariam
Caixa Econmica Federal o agente operador do relacionadas ao acompanhamento do acesso das
Cadastro nico e o agente pagador dos benefcios. famlias aos direitos sociais bsicos de educao
Um dos direitos das famlias poderem perma- e sade, bem como descoberta dos motivos que
necer no Programa por, no mnimo, dois anos. Pas- levaram ao eventual descumprimento. O acompasado esse prazo, o cadastro revisado, de acordo nhamento do cumprimento das condicionalidades
com a legislao do Cadastro nico. Se, depois de seria tarefa do MDS, juntamente com o Ministrio
dois anos no Programa, a famlia alcanar renda da Educao (MEC) e o Ministrio da Sade (MS),
acima do critrio utilizado para concesso dos be- atravs de uma gesto descentralizada, cabendo a
nefcios, ela ser desligada do programa.
cada municpio a fiscalizao do cumprimento desO PBF possui uma gesto descentralizada, sas obrigaes.
sendo responsabilidade dos gestores municipais a
No Quadro 3 apresentado um resumo das
identificao e cadastramento das famlias, a oferta condicionalidades e pblico alvo do Programa Bolde servios de sade, educao e assistncia so- sa Famlia e os quadros 4 e 5 fazem um resumo dos
cial e o acompanhamento das famlias. Os gestores efeitos do descumprimento das condicionalidades
estaduais devem prestar apoio aos municpios na do Programa Bolsa Famlia. Como pode ser perimplementao do PBF, cabendo ao governo fede- cebido nos quadros 4 e 5, caso ocorra o descumral o estabelecimento de diretrizes e normas do pro- primento das exigncias, so aplicadas, de forma
grama, a coordenao de sua execuo, o incentivo gradativa, penalidades que vo desde advertncias
ao aprimoramento da gesto descentralizada, a co- at o cancelamento do benefcio. Quem realiza a
operao tcnica, o repasse de recursos de acordo aplicao das sanes e a suspenso dos benefcom o nmero de famlias beneficiadas pelo PBF e cios a Secretria Nacional de Renda de Cidadania
o acompanhamento dos ndices de desempenho da (Senarc), rgo pertencente ao MDS, responsvel
gesto municipal e estadual.
pela gesto do programa.
Os objetivos definidores do programa so: (i) alO Plano Brasil Sem Misria, do Governo Dilma,
vio imediato da pobreza, atravs da transferncia constatou que, dentre a populao que se enconmonetria direta s famlias; (ii) colaborao para trava em situao de extrema pobreza poca em
a diminuio da pobreza entre geraes, atravs que o plano foi lanado, em junho de 2011, cerca
da afirmao do direito de acesso s polticas de de 40% eram pessoas menores de 14 anos. Para
sade e de educao; e (iii) articulao com outras lidar com esse problema foi criado o Brasil Caripolticas pblicas, de forma a desenvolver capaci- nhoso em maio de 2012, com a finalidade de retidades das famlias beneficirias.
rar da misria famlias com filhos entre 0 e 6 anos.
617
O Brasil Carinhoso oferece um benefcio complementar ao PBF, que varia de acordo com a necessidade da famlia. Este programa est construdo
sobre trs pilares: renda, educao, sade. O pilar
renda consiste no repasse do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza (BSP) que comeou a ser
pago por meio do carto do Bolsa Famlia, retirando
da extrema pobreza 2,8 milhes de crianas, em
quase 2 milhes de famlias. O pilar educao consiste no aumento da oferta de vagas em creches. O
pilar sade consiste em medidas para combater alguns dos principais problemas da infncia, atravs
da expanso da distribuio de doses de vitamina
A, aumento da oferta de sulfato ferroso, distribuio
de medicamento para asma. A partir de dezembro
de 2012 o BSP passou a assegurar um valor complementar para que as famlias do PBF com crianas e adolescentes entre zero e 15 anos superem
a linha de extrema pobreza.
As mulheres so as responsveis legais e preferenciais para o recebimento do benefcio, situao
que est presente em cerca de 93% das famlias
beneficirias. De acordo com Farah (2004), a incluso da questo de gnero nas polticas pblicas
pode ser feita de duas maneiras: atravs de programas dirigidos mulher, ou pela incorporao da
dimenso gnero em programas em que a mulher
no o foco especifico. Ao que parece, o Bolsa
Famlia se encaixa nessa segunda concepo, tendo a dimenso de gnero sido incorporada em um
programa cuja ateno prioritria a reduo da
pobreza. No entanto, a indicao desse fato com
uma conotao positiva necessita primeiramente
de um estudo mais profundo dos impactos do programa sobre as desigualdades de gnero e sobre o
papel da mulher na sociedade, o que no o foco
desse trabalho (LAVINAS; COBO; VEIGA, 2012).
BOLSA FAMLIA NA BAHIA

No estado da Bahia, o total de famlias inscritas no
Cadastro nico at abril de 2014 foi de3.116.097,
618
(Milhes)
1,90
1,66
1,75
1,81
1,80
1,77
2011
2012
2013
2014
1,52
1,14
0,76
0,38
0,00
2010
Grfico 1
Evoluo das famlias beneficirias na Bahia
Fonte: Brasil (2014b).
Elaborao: Sagi.
Tabela 1
Beneficiados com perfil educao
6-15 anos
16-17 anos
Total de
beneficiados
Beneficiados
acompanhados
1.626.608
1.470.296
379.066
316.363
Fonte: SAGI - Brasil (2014).

Elaborao prpria.
Tabela 2
Beneficiados com perfil sade
Total de
beneficiados
Crianas de at 7
anos e mulheres de
14 anos a 44 anos
1.497.551
Beneficiados
acompanhados
1.118.856
Fonte: SAGI - Brasil (2014).

Elaborao prpria.
sendo 1.877.588 de famlias extremamente pobres e 2.332.380 de famlias pobres. Desse total,
1.774.099 famlias so beneficiadas pelo programa
(BRASIL, 2014b).
Conforme Censo de 2010, a estimativa de famlias de baixa renda na Bahia era de 2.205.810 e
de famlias pobres de 1.659.504. Levando em considerao os estimados pobres, h uma elevada
cobertura, 106,9%, do Bolsa Famlia na Bahia. No
entanto, a insuficincia do programa de no atingir
cobertura universal para todos vulnerveis visvel tambm nesse Estado, onde a maior parte das
famlias estimadas de baixa renda no tm acesso
ao benefcio.
O Grfico 1 mostra que entre 2010 e 2013 houve um aumento de famlias beneficirios do Bolsa
Famlia na Bahia, registrando-se uma leve queda
em 2014. Tanto o aumento quanto a reduo de
LUANA PASSOS
famlias beneficiadas podem ser interpretados de exerccio do direito sade e educao, ainda informa positiva, a depender da lente usada. O au- completos no pas. As condicionalidades so apremento de beneficirios positivo considerando que sentadas pelos formuladores do Programa como
o programa no atinge tosinnimo de incluso social e
das as famlias em situao
O Bolsa Famlia tem impactos
emancipao (MONNERAT
de vulnerabilidade, de modo
et al., 2007).
para alm do assistencialismo
que o aumento de beneficiaPara que o Bolsa Famlia
compensatrio na Bahia, com
dos significa o atendimento
seja de fato um mecanismo
efeitos tanto econmicos quanto
de famlias outrora excludas.
de promoo de direitos sosociais positivos
A reduo tambm pode ser
ciais e no apenas um propositiva, levando em considerao o objetivo do grama assistencialista, faz-se necessrio que ele teprograma de reduzir a pobreza (uma quantidade nha impactos positivos no acesso dos mais pobres
menor de beneficirios indicaria que algumas fam- educao e sade. O fato se confirma na Bahia,
lias conseguiram sair das condies de elegibilida- onde, das 1.470.296 crianas e adolescentes de 6 a
de do programa). Porm, ressalvas devem ser feitas 15 anos, 1.428.003 tiveram em 2013 frequncia na
ao enxugamento do programa, visto que existe um escola de mais de 85%. Do total de 316.363 jovens
grupo elegvel e no beneficirio.
entre 16 e17 anos, 300.438 tiveram no mesmo ano
Em relao s condicionalidades que devem frequncia acima de 75%. Do total 1.497.551 famser as portas de sada do programa e da prpria lias que tinham deveres na rea de sade em 2013,
pobreza, o acompanhamento da frequncia esco- 1.118.856 foram acompanhadas com pr-natal, vacilar mostrado na tabela 1, em novembro de 2013, nao e dados nutricionais em dia (BRASIL, 2014).
atingiu o percentual de 90,39%, para crianas e
O total de famlias beneficiadas em 2014 readolescentes entre 6 e 15 anos, o que era equi- presenta um gasto aos cofres pblicos de R$
valente a 1.470.296 alunos acompanhados em 269.058.786,00 (BRASIL, 2014). Esse valor injetacomparativo ao pblico na faixa etria correspon- do na Bahia tem sido fundamental para a economia
dente a 1.626.608. Para os jovens entre 16 e 17 dos muncipios mais pobres, em especial devido
anos, o percentual atingido foi de 83,46%, o que ao efeito multiplicador da renda proporcionado pela
correspondia a 316.363 jovens acompanhados de transferncia direta de renda.
um total de 379.066. O acompanhamento da sade
O Bolsa Famlia tem impactos para alm do asdas famlias, mostrado na tabela 2, na vigncia de sistencialismo compensatrio na Bahia, com efeitos
dez de 2013, foi de74,71%, o que correspondia tanto econmicos quanto sociais positivos. Portana 1.118.856 famlias de um total de 1.497.551, que to, o programa, ainda de forma sutil, um facilitafaziam parte do grupo para acompanhamento na dor de acesso aos direitos e servios universais de
rea de sade do estado. Como mostrado pelos da- sade, educao e assistncia social, de modo que
dos, o governo tem exercido o papel que se prope a transferncia de renda est em consonncia com
de acompanhar as condicionalidades. No entanto, o sistema de proteo social mais amplo.
o mais importante no acompanhar o dever de
frequncia escola e cuidados com a sade em um
sentido punitivo para os no cumprimentos, e sim DIREITOS SOCIAIS COMO FUNDAMENTO:
de incentivo ao gozo de direitos sociais universais.
PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM QUESTO
A aposta dos idealizadores do PBF de que
as condicionalidades favoream a cidadania, uma O grande destaque nacional e internacional que tem
vez que o programa estaria ligado ampliao do o Bolsa Famlia coloca em questo, como apontado
619
por Monnerat e outros (2007), se os programas de benefcio, ele deve ser compensado pelos benetransferncia de renda aprofundam os direitos de ficirios. Draibe (2003) considera que indepencidadania, ou, ao contrrio, concorrem para sua ne- dentemente de onde fosse pago o recurso, sendo
gao e regresso.
unificado ou no no cadastro
As condicionalidades reO ideal seria que o programa fosse nico, com carto ou sem, o
presentam um componente apresentado como transferncia de que se pretendia sempre era
importante do PBF. As con- renda com oportunidades, dando ao que a transferncia monetdies deveriam ser os me- Bolsa Famlia uma imagem positiva ria no fosse substitutiva da
canismos de sada da pobre- de promoo do desenvolvimento e proviso dos servios nem
za. No entanto, a efetividade
se afastasse deles. Portanto,
mobilidade social
das condicionalidades como
era muito menos pelo comporta de sada da pobreza depende da disponi- promisso moral das famlias em manter seus filhos
bilidade e da qualidade dos servios providos, e na escola ou lev-los ao posto de sade, e muito
at uma avaliao superficial dos servios bsi- mais pelo comprometimento do Estado na prestacos de educao e sade revela a situao catica o desses servios.
em que se encontra a proviso desses servios
A transferncia de um benefcio monetrio sem
no Brasil (KERSTENETZKY, 2009). O problema vinculao com questes estruturais tende a criar
no existir condicionalidade para recebimento uma armadilha de dependncia, uma vez que limita
do benefcio, mas a concepo que norteia essa o programa aos componentes assistencialistas sem
condicionalidade e a forma como ela assumida oferecer os mecanismos de superao da situao
pelo poder pblico.
vulnervel. Deveria existir no programa o incentivo
A pouca ateno do governo no que diz respeito e o acompanhamento ao uso dos servios de edu elevao da qualidade da educao e sade, a cao e sade, mas no com carter meramente de
reduzida disponibilidade desses servios e a dimi- dever e com aspecto punitivo como o que muitas venuta propagao de informaes sobre os objetivos zes se apresenta a questo das condicionalidades.
das condicionalidades, faz com que as portas de
O ideal seria que o programa fosse apresentado
sada da pobreza, ainda hoje, aps 10 anos de Bol- como transferncia de renda com oportunidades,
sa Famlia, sejam muito estreitas, impossibilitando dando ao Bolsa Famlia uma imagem positiva de
o alcance por completo das metas do programa, em promoo do desenvolvimento e mobilidade social.
especial no que se refere ao objetivo de superao Como os programas sociais geram incentivos, o
intergeracional da pobreza. Logo, a crtica pertinen- seu desenho to importante quanto a sua prpria
te no ao modelo de transferncia de renda com existncia (CAMARGO, 2003). Portanto, se o gocondicionalidades, e sim forma em que o governo verno vincular a imagem do Bolsa Famlia a um protem atuado nas condicionalidades.
grama que tem por finalidade gerar oportunidades,
O pouco investimento feito nas areas de edu- de forma a criar no futuro uma sociedade com maiocao e sade suscita dvidas em Kerstenetzky res nveis de educao, maior expectativa de vida,
(2009) sobre a motivao por trs das condicio- maior mobilidade ocupacional e menores ndices
nalidades do PBF, fazendo-a questionar se o ob- de pobreza e desigualdade, as chances de apoio
jetivo real promover a autonomia dos recipien- poltico e financeiro da classe mdia provavelmente
tes do benefcio, criando oportunidades futuras, sero maiores, do que se essa classe considerar o
ou se as condicionalidades foram impostas para programa como um dinheiro fcil para pobres, sem
no contrariar o princpio de que no h almoo grandes retornos para sociedade de forma geral.
grtis, ou seja, como algum est pagando pelo O termo condicionalidades usado hoje no Bolsa
620
LUANA PASSOS
Famlia, tem uma carga negativa de obrigao, transferncia direta de renda aos mais pobres seria
punio ou pior, de que o poder pblico no pode a forma do governo zelar pelo principal direito social,
subsidiar a populao carente sem que est ofere- que o direito vida. As condicionalidades, que
a retorno, o que um penseriam mais adequadamente
samento contraditrio diante
Incentivar e acompanhar o acesso chamadas de oportunidades,
de uma sociedade com elepermitem considerar o prodos beneficirios a sade e
vados nveis de concentragrama como provedor ou no
educao contribui para melhoria
o de riqueza e de ativos
mnimo como facilitador de
de vida dos beneficirios do
valiosos como a terra. Dessa
acesso a outros direitos soprograma
forma, a mudana para o terciais fundamentais. O dever
mo oportunidades no s minaria o estigma de que de manter as crianas na escola e de ter que acom necessrio ter uma contrapartida, mas tambm panhar a sade de crianas e nutrizes, muito mais
contribuiria para fortalecer os vnculos do programa que construir a porta de sada da pobreza, reprecom os ideais de cidadania e justia social.
senta uma forma de tornar acessvel aos cidados
A exigncia de contrapartidas cria controvrsias mais carentes direitos universais bsicos. Dando o
a respeito do programa, por um lado, na ideia de foco e relevncia necessria s oportunidades, o
que a condicionalidade pressionaria a demanda Programa Bolsa Famlia poder representar uma
sobre os servios de educao e sade, o que, de poltica de focalizao como mecanismo de univercerta forma, poderia ser uma oportunidade singu- salizao, isto , um programa prioritrio para os
lar para ampliao ao acesso de um contingente pobres, sem abandonar o investimento em servios
importante da populao aos servios sociais e, e direitos universais da Constituio de 1988. Sepor outro lado, o direito social condicionado a obri- ria realizar transferncia de renda aos pobres, sem
gaes poderia ser uma ameaa aos princpios de abandonar o sistema de proteo social universal.
cidadania (LAVINAS, 2000).
O alvio imediato da pobreza o resultado mais
Incentivar e acompanhar o acesso dos benefici- perceptvel e mensurvel do PBF e garantido por
rios a sade e educao contribui para melhoria meio do acesso da famlia renda. Considerando
de vida dos beneficirios do programa. Embora o a pequena magnitude do gasto que se tem com o
melhor termo no seja condicionalidade, se elas fo- Bolsa Famlia, por volta de 0,5% do PIB em 2013,
rem pensadas nesse sentido haver ganhos para a reduo do nmero de pobres, de acordo com
sociedade tanto na evoluo do capital humano Rocha (2013) em 3,3%, e a reduo da taxa de pofuturo, com pessoas mais educadas e saudveis, breza extrema de 5,3 para 3,4%, com a complecomo na reduo da desigualdade e pobreza, uma mentao do Brasil Carinhoso (OSORIO; SOUZA,
vez que esses mecanismos contribuiriam para re- 2012), revelam os expressivos impactos do prograduo intergeracional da pobreza. Para alm do ma. Inclusive muitos defendem o programa porque
assistencialismo, o programa estaria promoven- tem resultados positivos e custa muito pouco, seria
do cidadania e dignidade para um contingente de o ditado bom e barato. Certamente, melhores remarginalizados.
sultados poderiam ser alcanados com a elevao
inegvel, diante da elevada pobreza e desi- dos gastos e investimentos no programa.
gualdade que caracteriza o Brasil, a funo social
A promoo de direitos fundamentais pelo
do Bolsa Famlia. Apesar de ser baixo o valor do programa confirmada pelas evidncias de sua
benefcio, ele representa uma forma de reparao contribuio no aumento da frequncia escolar
aos que foram excludos da riqueza social devido (JANUZZI; PINTO, 2013) e reduo da repetnlgica de acumulao do sistema capitalista. Essa cia (OLIVEIRA; SOARES, 2013; CIRENO; SILVA;
621
PROENA, 2013); pela reduo da mortalidade de educao e sade, da reduo da mortalidade

crianas com menos de cinco anos (RASELLA et infantil, do se sentir cidado, no poderia se caracal., 2013); pelo aumento na proporo de crianas terizar o Bolsa Famlia de outra forma que no fosse
com vacinas tomadas nas
um programa que promove
idades corretas (JANUZZI; O programa incentiva e acompanha acesso e garantia a direitos
PINTO, 2013) e pelo impacfundamentais vida, alimena educao e o cuidado com a
to positivo sobre a demanda sade, potencializando o bem-estar tao, sade, dignidade, ciagregada da produo ecodadania. Sua forte limitao
dos indivduos no curto prazo e
nmica e gerao de emainda ser um programa
suas oportunidades de vida no
prego, atravs do efeito mulcom baixo valor do benefcio
longo prazo
tiplicador - para cada R$ 1
e de baixo oramento, no
transferido pelo programa, o consumo final do total sendo vislumbrado atravs dele uma alterao na
da economia aumenta R$ 1,98, e os impactos no forma de reproduo e distribuio da riqueza no
consumo final das famlias de R$ 2,40 de acordo pas, fazendo que os mecanismos que criam e recom Neri e outros (2013).
produzem a pobreza permaneam atuando.
Todos esses resultados positivos permitem afirmar que o Bolsa Famlia uma poltica propiciadora
de melhores condies de vida para os mais vulne- CONSIDERAES FINAIS
rveis. Ainda uma poltica limitada, mas espera-se que este seja apenas os primeiros passos da A misria, a pobreza, e a desigualdade so probleinterveno estatal na proviso direta de bem-estar mas sociais com acentuada presena na sociedade
aos mais necessitados.
brasileira, apesar de o Brasil ter um forte potencial
Vale ressaltar que o PBF apresenta caracters- econmico, estando entre o tero mais rico dos paticas que o assemelha a uma poltica social assis- ses do mundo. O Censo 2010 revela que, embora
tencialista e compensatria de carter neoliberal, tenham ocorrido redues relevantes nos ndices
dentre elas destacam-se: o pblico alvo, que lide pobreza, o Brasil ainda est bem distante da sumitado por uma linha de pobreza baixa, e que ex- perao, cerca de 16 milhes de brasileiros esto
clui da elegibilidade um grupo que vive tantas vul- em situao de extrema pobreza, com acesso prenerabilidades quanto os que foram elegveis, no crio a servios pblicos de sade, educao, aliesquecendo dos que so elegveis e no recebem mentao, assistncia, previdncia e moradia, eno benefcio; o valor transferido baixo para propor- tre outros. As polticas sociais so imprescindveis
cionar ascenso social; os recursos do programa nesse contexto de excluso social vivenciado por
esto limitados ao oramento; e uma poltica uma parcela considervel da populao. Embora a
de governo no constitutiva de direito, tendo sua atuao do Estado no atenda ao que de fato propermanncia restringida a quem est no poder. O pe a Constituio Federal do Brasil, os programas
programa tem, inegavelmente, traos neoliberais, sociais governamentais so um dos mais relevantes
mas atinge objetivos para alm do assistencialismo, determinantes para a reduo das vulnerabilidades
conseguindo de fato propiciar bem-estar social e sofrida pela populao carente.
melhoria de vida para os mais vulnerveis. Logo,
O PBF desempenha um papel essencial na vida
realstico enxergar o Programa Bolsa Famlia como dos beneficirios, o valor monetrio serve como
potencial programa de cidadania (REGO, 2008).
complementao de renda para alguns e nica
Diante da reduo da pobreza e da desigualda- fonte de renda para outros, possibilitando mnimas
de, da melhoria da alimentao, do maior acesso condies dignas de vida. O programa incentiva e
622
LUANA PASSOS
acompanha a educao e o cuidado com a sade,

potencializando o bem-estar dos indivduos no curto
prazo e suas oportunidades de vida no longo prazo.
Dessa forma, a colaborao para a sobrevivncia fsica e o incentivo ao uso dos servios universais de
educao e sade so aspectos que possibilitam
caracterizar o Bolsa Famlia como mecanismo de
promoo de direitos sociais fundamentais.
A relevncia social do programa inquestionvel, as principais crticas dizem respeito aos critrios de elegibilidade e concesso do benefcio, que
ainda excluem muitas famlias necessitadas, ao valor do benefcio, que insuficiente para prover as
necessidades bsicas do ncleo familiar, o baixo
investimento na melhoria e ampliao dos servios
de sade e de educao, e a incapacidade hoje do
PBF de alterar as condies de gerao de renda das famlias, acabando assim com a pobreza
intergeracional.
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Agradeo a Maria Emlia Marques Aldonce e Slvio Humberto dos Passos pelos comentrios feitos. Eximo-os de responsabilidade pelo resultado.
Artigo recebido em 15 de maro de 2014

e aprovado em 27 de junho de 2014.
624
BAHIA
ANLISE & DADOS
Do Programa Fome Zero ao

entre o alvio da pobreza e os
desafios para a emancipao
Viviane Freitas Santos*
Gepherson Macdo Espnola**
*
**
Mestre em Economia do Desenvolvimento pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul
(PUCRS) e graduada em Cincias
Econmicas pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS).
vfsreis@gmail.com
Mestre em Gesto de Polticas
Pblicas e Segurana Social pela
Universidade Federal do Recncavo da Bahia (UFRB) e graduado em
Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Feira de Santana
(UEFS). gepherson@hotmail.com
Resumo
O presente artigo analisa as propostas de alvio e emancipao da pobreza atravs
do Programa Fome Zero e do Programa Bolsa Famlia. Inicialmente feita uma caracterizao do contexto socioeconmico do perodo anterior implementao desses
programas sociais. Em seguida, apresentam-se a estrutura e os objetivos de cada um
deles e discute-se a migrao da centralidade do Programa Fome Zero para o Programa Bolsa Famlia, enquanto poltica articuladora de combate fome e pobreza
no pas. Por ltimo, avaliam-se os desafios para a emancipao da pobreza, a partir
deste programa. Conclui-se que a transferncia condicionada de renda no traz a efetiva emancipao das famlias, mas contribui, majoritariamente, para a insero desta
parcela da populao no consumo de massa e para o alvio dos sintomas da pobreza.
Palavras-chave: Pobreza. Desigualdade. Emancipao. Programa Fome Zero. Programa Bolsa Famlia.
Abstract
This article analyzes the policies for relief and emancipation of poverty through the
Fome Zero and Bolsa Famlia programs. The socioeconomic context of the period prior
to implementation will be analyzed first. After which, the structure and goals of each
program will be presented. Subsequent to this, the transfer from the Fome Zero to the
Bolsa Famlia program will be discussed considering them as interconnected policies
which fight hunger and poverty in the country. Finally, we will discuss the challenges of
this program when trying to eradicate poverty. It will be concluded that the availability
of funds under the conditions of this program does not effectively empower families.
However, it does incorporate this particular sector of society into the wider consumer
population. It also succeeds in relieving the symptoms of poverty.
Keywords: Poverty. Inequality. Emancipation. Fome Zero Program. Bolsa Famlia
Program.
625
DO PROGRAMA FOME ZERO AO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: ENTRE O ALVIO DA POBREZA E OS DESAFIOS PARA A EMANCIPAO
INTRODUO
Nos governos de Fernando Henrique Cardoso
(FHC), 1995-2002, o Estado brasileiro centralizou
seus esforos na estabilizao dos preos, a despeito de cuidados sociais Para tanto fez uso de polticas monetrias e fiscais alinhadas perspectiva
neoliberal. Naquele perodo, apesar da queda das
taxas de inflao e do objetivo econmico alcanado, registrou-se aumento do desemprego, do grau
de informalidade e da persistncia no ndice de concentrao de renda, o que resultou, por sua vez, no
aumento dos nveis de pobreza e no agravamento
de questes sociais no pas.
Foi apenas com a eleio do presidente Luiz
Incio Lula da Silva (Lula) em 2002 que a pobreza
tornou-se alvo das polticas estatais, embora estas
tenham mantido, no campo econmico, o mesmo
alinhamento dos governos FHC. Fundamentado no
contexto socioeconmico do perodo conforme
Ipeadata (2014), com grau de informalidade econmica em 58,2% e taxa de pobreza em 34, 36% e
com o intuito de tentar superar a situao de pobreza na qual estava inserida a populao brasileira,
coibindo a propagao e o aprofundamento da misria e da fome, o Estado articulou e formulou, em
2003, com a participao da sociedade civil organizada, uma srie de polticas pblicas, que foram
institudas com o nome de Programa Fome Zero.
Dentro de suas proposies, o Fome Zero visava garantir ao indivduo atendido pelo programa, em
longo prazo, a capacidade de se inserir em espaos
sociais e culturais. O atendimento s necessidades
bsicas do beneficiado e a manuteno de seu nvel
de renda adequado tinham por finalidade emancip-lo da pobreza. Para tanto, o Fome Zero, enquanto programa estratgico, provocou a formulao de
polticas especficas que propunham a articulao
de medidas emergenciais e estruturantes para, em
curto prazo, promover o alvio imediato da fome.
Nessa perspectiva, ainda em 2003, o Estado
reformulou e unificou programas de transferncia
condicionada de renda que foram implementados
626
no ltimo governo FHC, desenhando, desse modo,

o Programa Bolsa Famlia. Este, aos poucos, se expandiu e apresentou resultados positivos em relao ao alvio da pobreza, o que o colocou em maior
destaque que o Fome Zero, enquanto poltica articuladora de combate fome e pobreza no pas.
Entretanto, a valorizao dos resultados imediatos
dessa transferncia e a centralidade do Bolsa Famlia aumentaram os desafios para a emancipao
das famlias atendidas.
Este texto inicialmente faz um recorte histrico
do perfil da economia brasileira nos governos FHC,
a partir de variveis selecionadas, a fim de caracterizar o contexto socioeconmico que precedeu e
justificou a concepo e a implementao dos programas Fome Zero e Bolsa Famlia. Na segunda
parte, discute a formulao do Programa Fome
Zero enquanto estratgia de combate fome e
pobreza no pas. Posteriormente, aborda a estrutura do Bolsa Famlia, suas regras e objetivos, alm
de tentar compreender a centralidade e a proeminncia do programa diante do Fome Zero. Por fim,
apresentado um debate realando os desafios para
emancipao da pobreza a partir dos eixos estruturais dos dois programas.
A REALIDADE POSTA: O CONTEXTO

SOCIOECONMICO PRECEDENTE AOS
PROGRAMAS SOCIAIS
O ano de criao do Programa Fome Zero, 2003, foi
o primeiro ano de governo do presidente Luiz Incio
Lula da Silva e o perodo de transio entre duas
formas parcialmente distintas de gesto. Passa-se
de um governo neoliberal focado na estabilizao
da economia, para outro neoliberal, mas alicerado
em estreitas polticas pblicas para a reduo dos
nveis de pobreza. De um lado, em 1994, havia o
Estado sem qualquer dilogo com os movimentos
sociais e com pautas estritamente economicistas.
Do outro, em 2002, surgia um Estado formado a
partir de quadros dos movimentos sociais, mas sem
VIVIANE FREITAS SANTOS, GEPHERSON MACDO ESPNOLA
pretenso de ruptura ideolgica. Nesse sentido,

para se compreender a necessidade dos programas que intencionaram a emancipao da pobreza,
como o Fome Zero e o Bolsa Famlia, precisa-se
definir a conjuntura socioeconmica, imediatamente, anterior a sua criao.
Sob o comando de FHC, em oito anos de gesto,
o Estado brasileiro reconhecia no vis neoliberal a
orientao terica adequada para conduzir as decises da poltica econmica. As proposies macroeconmicas articuladas junto com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) estavam fundamentadas
em trs pilares: taxa de cmbio flutuante com livre
mobilidade de capitais para ajustar as contas externas; taxa de juro real elevada, para garantir o cumprimento das metas de inflao, e supervit primrio
crescente, para conter o endividamento do setor pblico (CINTRA, 2005). Somadas a abertura comercial e a atrao de investimento direto estrangeiro,
foram delineados os aspectos centrais da estrutura
institucional neoliberal que perfizeram a economia
brasileira nos anos 1990 (MARQUETTI, 2004).
Esta confluncia de medidas para a estabilizao dos preos foi definida como prioridade de
Estado, mas no contribuiu para que houvesse
crescimento e distribuio da renda e nem para o
alcance de objetivos sociais. Pelo contrrio, estas
aes comprometeram os nveis de investimento e
favoreceram o capital especulativo. O que foi visto,
efetivamente, foi uma taxa mdia de crescimento
da economia, de 1,78% ao ano, enquanto que a

taxa mdia, em termos per capita, atingiu menos de
0,38% ao ano (CARCANHOLO, 2003, p. 46) para
os anos de 1990.
A falta de prioridade para as questes sociais foi
permanente nos governos FHC em seus oito anos,
e esta lacuna foi sentida diretamente com a corroso social brasileira. Conforme Mendona (2003),
as polticas sociais implementadas naquele perodo
se alinhavam s orientaes de organismos internacionais que, sob a desculpa de cuidar dos pobres, incentivavam os pases perifricos a se reinserirem na ciranda do capital internacional dada a
crise estrutural ocasionada pela poltica neoliberal.
Era preciso conter mpetos reivindicatrios e inserir
os pobres no mercado consumidor.
Nos governos FHC, o crescimento medocre
comprometeu todas as reas de investimento pblico, contribuiu diretamente para o aumento do desemprego, para agravos na rea da sade, falncia
da educao e, consequentemente, aumento dos
problemas sociais (GONALVES, 2003).
No possvel dissociar esses resultados da
linha ideolgica seguida pelo Executivo nacional,
e nem deixar de identificar a intencionalidade das
aes pblicas. sabido, dentro da teoria econmica, que as polticas ortodoxas de estabilizao dos
preos tm efeitos diretos sobre os nveis de crescimento, portanto, o Estado brasileiro estava consciente dos impactos sociais que estas medidas teriam.
Tabela 1
Perfil socioeconmico brasileiro 1995-2002 (1)
Ano
PIB
1995
4,42
Inflao
Desemprego
21,98
6,7
Renda mdia
Taxa de
pobreza
ndice de Gini
1184,74
35,08
0,601
Grau de
informalidade
57,8
1996
2,15
9,12
7,6
1238,87
34,73
0,602
57,8
1997
3,38
4,34
8,5
1225,68
35,18
0,602
58,0
1998
0,04
2,49
9,7
1218,44
33,97
0,600
58,8
59,6
1999
0,25
8,43
10,4
1123,15
35,26
0,594
2000
4,31
5,27
2001
1,31
9,44
10
1132,24
35,08
0,596
58,1
2002
2,66
14,74
9,9
1101,93
34,36
0,589
58,2
Fonte: IBGE, tabulao Ipeadata (2014). Elaborao prpria.

(1) Alguns dados do ano 2000 no esto disponveis, pois foi ano censitrio.
627
Os dados apresentados na Tabela 1 relacionam

as variveis econmicas e sociais na tentativa de
caracterizar o perodo dos governos FHC. Do ponto
de vista econmico, os dados respondem positivamente s aes estatais de controle dos preos: em
1995, a inflao era de 21,98% e fechou o perodo
a 14,74%, com queda de pouco mais de seis pontos
percentuais, mas com mdia de 8,77% para o perodo. Diante do histrico hiperinflacionrio da dcada
de 1980, a manuteno da inflao em um dgito
no perodo ps-Real confirmou que as polticas
econmicas para conteno dos preos obtiveram
sucesso. Ao passo que os nveis de crescimento
mantiveram-se aqum da capacidade produtiva do
pas1 para o mesmo perodo.
O crescimento mdio apurado foi de 2,31% e
este resultado est relacionado diretamente com
a aplicao das medidas restritivas de conteno
dos preos. A taxa de crescimento do estoque de
capital foi de, apenas, 9,05%, enquanto que, nos
anos 2000, foi de 23,41%. No possvel dissociar
crescimento econmico das taxas de formao do
estoque de capital, pois estas demonstram o quantum investido na ampliao do parque produtivo.
vista disso, possvel traar um paralelo com as
variveis socioeconmicas, uma vez que a falta de
investimento no setor produtivo ser refletida nos
dados de crescimento, desemprego e, consequentemente, na taxa de pobreza.
No que se refere aos dados sociais, estes dialogam com a falta de impacto positivo das polticas
pblicas para este segmento no perodo. A relao
mais contumaz est entre o desemprego e o nvel
de informalidade da economia brasileira. intuitivo
que, em um pas que no cresce e no aumenta o
nmero de vagas de trabalho, o incremento do desemprego esteja refletido no grau de informalidade,
pois os trabalhadores passam a se sujeitar a postos
de trabalhado cada vez mais precrios e insalubres.
A mdia da taxa de desemprego para o perodo foi
A utilizao da capacidade instalada na indstria no ano de 2002 foi

de 79,23%. Para o perodo em anlise, a mdia est em 81,23.
628
40
30
20
10
0
1995
1996
1997
1998
Pobreza
1999
2001
2002
FBKF
Grfico 1
Formao bruta de capital fixo e taxa de pobreza
1995-2002
Fonte: IBGE, tabulao Ipeadata (2014). Elaborao prpria.
de 9,7%, enquanto o grau de informalidade da economia brasileira foi, em mdia, 58,1%, ou seja, estes trabalhadores, via de regra, no tiveram nenhum
vnculo com a legislao trabalhista e no estiveram
assegurados pela previdncia social, assim como
e no houve recolhimento aos cofres pblico dos
devidos impostos por parte das firmas.
Partindo-se de uma anlise mais direta dos dados da Populao Economicamente Ativa, (PEA)
para o ano de 2002, do universo de 82.961.435
pessoas dispostas e aptas ao trabalho, 58,2% estavam inseridas no setor informal do mercado de
trabalho. Cerca de 48 mil pessoas estiveram sujeitas a toda sorte de precariedade que a informalidade ocupacional pode sugerir. Estes dados contriburam para a estabilidade da taxa de pobreza
durante os dois governos FHC e concorreram para
a forte concentrao da renda. A pobreza esteve
positivamente relacionada s situaes de desemprego e de inatividade [...] (MARTINI; OLIVEIRA;
JAYME JR., 2011).
Com altos nveis de desemprego e de informalidade, no seria de se esperar que houvesse indicadores de concentrao de renda mais favorveis.
O que se observa, atravs do ndice de Gini, que
houve manuteno da forte concentrao de renda,
que ficou estagnada no perodo. Este ndice informa que a concentrao de renda ficou nas mos
de 20% da populao mais rica, ou seja, de tudo o
que foi produzido no pas no ano de 2002, 58,9%
pertenceram a essa parcela da populao. Com
base nas variveis socioeconmicas apresentadas, insero no mercado de consumo maior, atravs de
percebe-se, ento, o forte esforo do Estado para uma renda complementar.
a estabilizao da economia em detrimento das
O que se viu, efetivamente, no ano de 2003 foi o
questes sociais que, embolanamento de um programa
ra urgentes, foram relegadas
A estabilidade da taxa de pobreza
social que pretendia garantir
a segundo plano. Do soma- em torno de 34% indicou o elevado o acesso de todos os brasitrio de baixo crescimento
leiros s trs refeies bsigrau de precarizao do trabalho
econmico, estabilidade dos
cas. Divulgado logo aps o
[...] fez-se necessrio pensar e
preos e aumento do nmeresultado das eleies, mas
efetivar polticas pblicas que
ro de desemprego, viu-se a objetivassem a sada da populao oficialmente lanado em 20
manuteno da concentrade janeiro de 2003, o Prodos nveis de pobreza na qual
o de renda e o aumento
grama Fome Zero foi consiestava inserida
dos nveis de informalidade
derado a maior iniciativa de
da economia, com posterior aumento da taxa de combate fome j executada no pas. Tratava-se de
inflao no fim do perodo. Tudo isso se chama, aes pblicas em diversas frentes: alimentao,
tecnicamente, desestabilizao macroeconmica emprego, sade, moradia etc. O Fome Zero no
(GONALVES, 2003)
assistencialista, nem se resume a aes emergenA partir desse contexto socioeconmico tornou- ciais. Trata-se de uma poltica de insero social,
-se perceptvel a necessidade de interveno pbli- para a qual, mais importante do que distribuir alica para a reduo dos nveis de pobreza. A estabi- mentos, gerar renda, trabalho, resgatar a autoeslidade da taxa de pobreza em torno de 34% indicou tima e a cidadania (BETTO, 2003, p. 54).
o elevado grau de precarizao do trabalho, das
relaes sociais e o no acesso a servios pblicos
bsicos de uma grande parcela da populao, por- O FOME ZERO COMO ESTRATGIA DE
tanto, houve impossibilidade de crescimento sus- COMBATE FOME
tentado do pas. Diante dessa conjuntura, fez-se
necessrio pensar e efetivar polticas pblicas que No Brasil, como apresentado, a formulao de poltiobjetivassem a sada da populao dos nveis de cas pblicas voltadas ao combate pobreza e mipobreza na qual estava inserida. E isso s aconte- sria esteve atrelada ao recrudescimento dos nveis
ceu aps a eleio do presidente Lula para a gesto de desigualdade e conjuntura socioeconmica do
de 2003-2006.
pas. Os ndices no satisfatrios de indivduos viEmbora a poltica econmica tenha percorrido vendo abaixo da linha da pobreza e da indigncia, a
caminho semelhante ao de FHC2, o governo do Par- concentrao de renda e as desigualdades que afetido dos Trabalhadores destoava por propor aes tavam uma grande parcela da populao tornaramno campo social. Para tanto, os programas criados -se alvos da preocupao governamental.
e/ou reformulados tinham como objetivo garantir o
Foi somente em meados dos anos 1990 que se
acesso de todas as famlias pobres no apenas a registrou um estmulo contnuo adoo de mediuma renda complementar, mas aos direitos sociais das pblicas, para alm do assistencialismo e da
bsicos (CAMPELLO, 2013). Assim, objetivava-se filantropia, que pudessem abrandar as ms condigarantir a emancipao do indivduo atravs da sua es de vida dos pobres, como um mecanismo para
amenizar os efeitos sociais desastrosos da poltica
2
Houve prosseguimento do receiturio neoliberal, como o estabelecineoliberal que, guiada pela lgica do livre mercamento de metas inflacionrias, o incentivo ao supervit primrio e a
do, intensificava os j graves problemas sociais do
manuteno de juros em um patamar elevado.
629
pas. Nesse contexto, algumas polticas foram desenhadas, entre elas, programas e benefcios com
o intuito de proteger os indivduos e/ou integr-los
ao mercado. Com o tempo, de forma no linear, o
modo de o Estado materializar a proteo foi se
aperfeioando e, paulatinamente, consolidando a
rede de polticas sociais brasileiras3.
Muitos estudos fazem aluso conjuntura socioeconmica e poltica, responsvel pela emergncia e o realce da desigualdade social (fome, pobreza, misria etc.), enquanto assunto a ser tratado
e equacionado com vistas ao progresso da nao.
Estes autores, por exemplo, Betto (2003), Suplicy
(2003), Castro (2010), Peliano (2010), Tapajs, Rodrigues e Coelho (2010) e Takagi (2010), a partir de
suas particularidades analticas e de distintos caminhos metodolgicos, ao traarem e/ou mencionarem a trajetria das aes de combate pobreza
no pas, entre fases de anacronismos e progressos,
convergem no reconhecimento de que a formulao
do Programa Fome Zero um marco histrico no
enfrentamento da fome no pas.
prudente afirmar, contudo, que as apreciaes
sobre a interveno estatal na sociedade no podem ser dissociadas da ideia de que o desenho de
polticas pblicas est relacionado ao atendimento
das demandas sociais e disputa (de projetos polticos) que permeia a sociedade. Ao elaborar medidas de interveno, o Estado articula e organiza o
aparato institucional para atender s demandas coletivamente relevantes, que fundamentam a confeco da prpria poltica e das suas aes, alm de
A proteo social materializada pelo Estado brasileiro foi tardia e, no

primeiro momento, s contemplava aqueles que estavam inseridos
no mercado de trabalho com um vnculo formal, revelando um carter
seletivo e essencialmente mercantilizado. A pobreza e a desigualdade s foram incorporadas pauta de responsabilidades quando
da promulgao da Constituio Cidad que estendeu a proteo a
todos, independentemente da ocupao laboral, universalizou os direitos sociais e trouxe tona discusses sobre a cidadania, embora
a adoo de polticas neoliberais tenha limitado consideravelmente o
desempenho do papel protetor que o Estado deveria assumir, o que,
de certo modo, comprometeu uma aplicao simultnea do que a
Carta preconizava. H de se considerar tambm o papel extremamente relevante das reivindicaes da classe trabalhadora e as suas
demandas sociais, como foras propulsoras da interveno estatal
(ESPNOLA, 2013).
630
coibir conflitos e materializar medidas atinentes ao

projeto sociopoltico que defende. Como afirmam
Ferreira e Espnola (2012, p. 57):
[...] [as polticas pblicas] no se limitam
resoluo de problemas, como uns pretendem, antes so manifestaes do embate
entre ideias e interesses que, muitas vezes,
camuflam os conflitos que permeiam a sociedade e manifestam as intenes do governo
carter hegemnico em um determinado
momento histrico.
Apesar das polticas de proteo social existentes, somente em 2003 o Estado brasileiro materializou um plano articulado, intersetorial e transversal
para tratar da fome e da pobreza no pas, reconhecendo a complexidade que envolve essas questes,
bem como as mltiplas formas de se entender e
explicar o problema. Cabe mencionar que o projeto
que deu origem ao Programa Fome Zero foi elaborado pelo Instituto Cidadania com a colaborao e
o protagonismo de diversos setores da sociedade
civil organizada que j discutiam e estudavam a temtica. O desenho do programa foi lastreado no
direito humano segurana alimentar e nutricional,
em estudos empricos e em estatsticas oficiais que
evidenciavam a gravidade dos elevados ndices de
fome e pobreza no pas.
Desde o projeto de elaborao, o Programa
Fome Zero identificou e apontou como principais
causas da fome no Brasil a pobreza, a ausncia
de renda para aquisio de alimentos e o desemprego. O discernimento da fome e da pobreza enquanto problemas no s sociais, mas, sobretudo,
econmicos e polticos, garantiu a elaborao de
um diagnstico rico e detalhado, que, por sua vez,
deu subsdios formatao e ao desenho de polticas de interveno que se alinharam e/ou gestaram
as aes do programa.
[...] apresentada uma sntese onde so retomadas as causas da fome no pas: a) a insuficincia da oferta de produtos agropecurios;
b) problemas relativos intermediao distribuio e comercializao; c) falta de poder
estatisticamente na seo anterior. A concentrao

de renda sempre coibiu a distribuio dos benefcios do crescimento e do desenvolvimento, mantencumento [o projeto do programa] afirma que
do inalteradas, ou at mesmo
historicamente
O programa envolveu todos os
agravando em certas ocasiessas trs causas
es, as condies de vida daministrios do governo federal
tm se revezado,
queles indivduos acometidos
e, regulado nos estudos sobre a
mas, neste incio
fome no pas, agregou, em alguns pela pobreza. Por exemplo, o
de sculo XXI, a
aperfeioamento da indstria
eixos de atuao, medidas que
principal causa da
contriburam para o enfrentamento e do comrcio, ou at mesfome est na insumo da capacidade produtiva
do problema no curto, mdio e
ficincia da demancomo um todo, no significada efetiva causada
longo prazo
va necessariamente a dimipor concentrao
nuio de preos de alimentos, bens ou servios,
de renda, baixos salrios, desemprego e baitampouco garantia que o acesso alimentao dos
xos ndices de crescimento econmico, compobres melhorasse.
ponentes endgenos do atual padro de
O Programa Fome Zero, apresentado e implecrescimento e, portanto, resultados inseparmentado no primeiro ano do governo Lula, ratificou
veis do modelo econmico vigente (gerando
o combate fome como uma das prioridades do
um crculo vicioso da fome). Prope o equagoverno federal. Conforme Zimmermann (2004), o
cionamento da questo pela ampliao da deprograma, alm de estar alinhado ao cumprimenmanda de alimentos, barateamento do preo
to de orientaes constitucionais e internacionais,
dos alimentos e programas emergenciais para
mesmo antes de ser colocado em prtica, j reperatender a populao excluda do mercado, recutia positivamente em todo o mundo como modelo
conhecendo que preciso alterar o modelo
de combate fome. Alm de expressar uma preoeconmico (crescimento com distribuio de
cupao que se aproximava do conceito de cidadarenda) (YAZBEK, 2003, p. 45).
O Programa Fome Zero inseriu na pauta de dis- nia, pautada na segurana alimentar notadamente
cusso da sociedade brasileira a problemtica da das pessoas mais vulnerveis fome, o programa
fome, da misria, da pobreza e da desigualdade en- propunha uma poltica estratgica de enfrentamenquanto entraves para o verdadeiro desenvolvimento to pobreza no pas de modo sistematizado.
da nao. Ao enfatizar essas questes, o governo,
Para a consecuo dos seus objetivos, o proao mesmo tempo em que denunciou, reconheceu grama envolveu todos os ministrios do governo
e ressaltou o elevado nvel de desigualdade social, federal e, regulado nos estudos sobre a fome no
tomando para si a atenuao deste como condio pas, agregou, em alguns eixos de atuao, medisine qua non para o real crescimento e desenvol- das que contriburam para o enfrentamento do provimento do pas, sublinhando a fome como uma blema no curto, mdio e longo prazo. Desse modo,
questo poltica.
entre aes compensatrias, estruturantes e eduUma anlise cuidadosa do desenvolvimento eco- cativas, quatro reas estratgicas foram delineanmico brasileiro permite inferir que nunca houve das: 1) Acesso aos alimentos programas e aes
automatismo entre os elevados nveis de produo de transferncia de renda, alimentao e nutrio e
do pas, o ganho de divisas e o desenvolvimento das acesso informao e educao; 2) Fortalecimento
foras produtivas com a melhoria das condies de da agricultura familiar desenvolvimento de aes
vida de toda a populao, como j fora evidenciado especficas na agricultura familiar para promover a
aquisitivo da populao decorrente dos altos
nveis de desemprego e subemprego. O do-
631
gerao de renda no campo e o aumento da produo de alimentos para consumo; 3) Gerao de

renda incentivo economia solidria e desenvolvimento de qualificao da produo de baixa renda
com o intuito de contribuir para a incluso no mercado laboral; 4) Articulao, mobilizao e controle
social estimular a sociedade a firmar parcerias
com o governo federal para a realizao de campanhas de combate fome e de segurana alimentar
e nutricional.
Ao se propor transversal e intersetorial, o
Fome Zero afirma o seu papel estratgico de programa guarda-chuva, que articula uma srie de
polticas pblicas de combate fome e pobreza
e de garantia da segurana alimentar e nutricional; entre elas alinham-se: as polticas estruturais
(agricultura, assistncia social, emprego, trabalho,
renda, previdncia, reforma agrria), as especficas (alimentao, doaes de cestas em carter
emergencial, educao alimentar e para o consumo, combate desnutrio, merenda escolar)
1. Programa Bolsa Famlia

2. Alimentao Escolar (PNAE)
3. Alimentos a grupos
populacionais especficos
e as locais (com nfase no abastecimento e na

garantia da segurana alimentar e nutricional). O
programa evidencia tambm a relevncia das polticas compensatrias enquanto medidas emergenciais e necessrias para a interrupo do ciclo da fome e da pobreza. Desse modo, subsidia
a formulao de uma srie de projetos e aes
que, aos poucos, vo sendo implementados em
consonncia com os objetivos do programa, como
ilustrado no Quadro 1.
Entre os programas em execuo orquestrados
pelo Fome Zero, destacam-se, pela abrangncia
em nmero de beneficirios e visibilidade, o Programa Bolsa Famlia (transferncia condicionada
de renda) e o Programa Nacional de Alimentao
Escolar (alimentao para as crianas que frequentam creches e toda a rede pblica de ensino da educao bsica), presentes em todos os municpios
brasileiros; o Programa de Aquisio de Alimentos
da Agricultura Familiar (compra de alimentos da
agricultura familiar para distribuio em instituies
5. Restaurantes populares
9. Distribuio de vitamina A
6. Bancos de alimentos
10. Distribuio de ferro (Sade

de ferro)
7. Agricultura urbana / hortas

comunitrias
11. Alimentao e nutrio dos

povos indgenas
8. Sistema de vigilncia alimentar

e nutricional
12. Educao alimentar, nutricional

e para consumo
2. Garantia-Safra
3. Seguro da Agricultura Familiar
13. Alimentao saudvel /

promoo de hbitos saudveis
14. Alimentao do trabalhador

4. Cisternas
1. Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf)
1. Qualificao social e
profissional
2. Economia solidria e incluso
produtiva
1. Casas das Famlias - Centro de

Referncia de Assistncia Social
(CRAS)
3. Consrcio de Segurana
Alimentar e Desenvolvimento
Local (Consad)
4. Programa de Aquisio de
Alimentos da Agricultura Familiar
(PAA)
4. Organizao produtiva de
comunidades
6. Microcrdito produtivo orientado
5. Desenvolvimento de
cooperativa de catadores
2. Capacitao de agentes
pblicos e sociais
4. Mutiro e doaes
3. Mobilizao social e educao

cidad
5. Parcerias com empresas e

entidades
6. Controle social - conselhos da

rea social
Quadro 1
Eixos de interveno, programas e aes do Fome Zero 2010
Fonte: MDS Brasil (2014).
632
CRAS (Censo 2010)

PAA
Cisternas
Restaurantes populares
Cozinhas comunitrias
Bancos de alimentos
Bolsa Famlia (todos os municpios)
Alimentao Escolar (todos os municpios)
Limites estados
Figura 1
Aes do Programa Bolsa Famlia Brasil 2010
locais e programas alimentares); os Centros de Referncia de Assistncia Social (proteo e ateno

integral as famlias) e o Programa Cisternas (construo de cisternas para coletar gua da chuva para
uso domstico no semirido nordestino), conforme
a Figura 1. Em termos de investimentos, alm dos
programas j citados, sublinha-se tambm o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (crdito subsidiado e fornecimento de suporte tcnico aos agricultores) que abrange todo o
territrio nacional.
Como j aqui explicitado, o Fome Zero props

a formao de um arranjo institucional de proteo
social para articular polticas sociais e de desenvolvimento, tanto de curto prazo para fazer frente
insegurana alimentar, quanto de mdio e longo
prazos para diluir as causas da fome no pas. Nessa
trajetria, polticas emergenciais deveriam ser conjugadas com polticas estruturantes a fim de inserir
no mercado consumidor, laboral e produtivo, via
gerao de renda, aqueles sem acesso s necessidades bsicas primrias.
633
A CENTRALIDADE E A PROTUBERNCIA DO
BOLSA FAMLIA DIANTE DO FOME ZERO
gesto e articulao eram problemas recorrentes

que impediam a expanso e a eficincia daqueles
programas. A unificao aprimorou o registro das
O Fome Zero, ao encadear
famlias em estado de pobreuma srie de polticas pCom a expanso e a consolidao za atravs de inovaes no
blicas, exercendo um papel
Cadastro nico para Progrados programas sociais, uma rede
de eixo central e articulador
mas Sociais do Governo Fede segurana social foi sendo
da proteo social brasileira,
deral (Cadnico) 4, reduziu os
paulatinamente costurada
rompeu, aos poucos, com o
custos administrativos com
assistencialismo e com o clientelismo e inaugurou as transferncias, dividiu responsabilidades entre
uma nova poltica de assistncia aos pobres no os entes federados e registrou ganhos em cobertupas. Para Betto (2003), o programa tirou a fome ra, eficincia e indicadores de resultados.
da clandestinidade e se props a tecer uma poltica
Como um tpico programa de transferncia
de insero social. J para Hall (2006), o programa condicionada de renda, o Bolsa Famlia transfere
harmonizou-se com preceitos dos organismos inter- auxlios monetrios no eventuais para as famlias
nacionais ao projetar auxlio alimentar e financeiro a pobres e miserveis e requer destas o cumprimento
cerca de 44 milhes de brasileiros que se situavam de contrapartidas nas reas de educao e saabaixo da linha da pobreza.
de. O no cumprimento da agenda de sade e/ou
Com a expanso e a consolidao dos pro- educao estimula o poder pblico a investigar, em
gramas sociais, uma rede de segurana social foi tese, os motivos que ocasionaram a situao com a
sendo paulatinamente costurada. A ideia era a de finalidade de auxiliar as famlias na superao das
conjugar polticas compensatrias e estruturantes dificuldades que se apresentam. Caso persista a
para o aviltamento da pobreza e para a promoo situao, as famlias recebem advertncia, em sede um desenvolvimento inclusivo, que impactasse guida tm o benefcio bloqueado, depois suspenso
em todos os estratos de distribuio da renda, es- e, por fim, cancelado. Em todas essas fases, as fapecialmente nos mais pobres. Os programas em mlias so notificadas e orientadas.
execuo, associados a polticas macroeconmiO programa possui um duplo objetivo: o alvio
cas (aumento real do salrio mnimo, controle da imediato da pobreza (melhorar o consumo familiar
inflao e estabilidade econmica), pretendiam e facilitar o acesso aos servios sociais bsicos)
criar condies necessrias para que as causas no curto prazo e a emancipao das famlias (deda pobreza e da fome fossem atingidas. Dentre senvolvimento do capital humano para ultraje da
as aes protagonizadas pelo Fome Zero desta- pobreza) no longo prazo. O programa estruturaca-se, especial e consensualmente, o Programa do em trs eixos de atuao: 1) transferncia de
Bolsa Famlia.
renda (alvio dos que se encontram em situao de
Implementado em outubro de 2003, o Bolsa Fa- pobreza); 2) condicionalidades (acesso aos direimlia reformulou e unificou os programas de trans- tos sociais bsicos na rea de sade, educao e
ferncia condicionada de renda implementados no assistncia social); 3) programas complementares
governo FHC Bolsa Alimentao, Bolsa Escola, (desenvolvimento das famlias para a superao da
Carto Alimentao e Auxlio Gs eram dispersos situao de vulnerabilidade social).
em distintos ministrios e no agregavam um plano
nico de enfrentamento pobreza e fome. A fre- 4 O Cadnico configura-se enquanto instrumento de coleta de informaes que permite a caracterizao socioeconmica das famlias, de
quncia na sobreposio de benefcios, a falta de
cada componente familiar e dos domiclios pobres e serve como uma
cobertura, muitos erros de incluso, dificuldades na
fonte riqussima de dados para a confeco de polticas.
634
Conforme o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) 5, em 2014 o benefcio

transferido pelo Bolsa Famlia tem sido destinado s
famlias pobres (renda per capita entre R$ 77,01 e
R$ 154,00) e extremamente pobres (renda per capita at R$ 77,00). Os valores repassados oscilam de
R$ 35,00 a R$ 371,00, a depender da composio
familiar quantidade de membros, crianas, adolescentes, nutrizes e gestantes. Excepcionalmente,
o valor do benefcio pode sofrer acrscimo, no caso
de famlias em situao de extrema pobreza, com
crianas de at 15 anos; nessas ocorrncias o valor
transferido para que a renda per capita familiar
atinja R$ 77,00 mensais.
oportuno recapitular que os programas de
transferncia condicionada de renda assumiram
papel central no combate pobreza na maioria
dos pases da Amrica Latina. Para Hall (2006),
as transferncias monetrias foram uma opo
dos pases latino-americanos para atender os
pobres em um contexto neoliberal que agravava
as desigualdades e aprofundava a pobreza, ao
mesmo tempo em que possibilitava o aumento
da eficincia do gasto pblico. Segundo Draibe
(2007), as transferncias tornaram-se medidas
relevantes para o enfrentamento da pobreza na
regio e, ao se apoiarem em pr-requisitos (condicionalidades), superaram a noo limitada de
pobreza enquanto insuficincia de renda. Afirma
ainda que, com o tempo, estes programas se
aperfeioaram na concepo, no desenho, na
operacionalizao, na focalizao e na articulao com outras polticas.
Para alcanar os seus objetivos, o Bolsa Famlia aborda, operacionaliza e estimula aes ligadas
ao combate fome e garantia da segurana alimentar e nutricional, a promoo do acesso rede
de servios pblicos, o apoio ao desenvolvimento
das famlias e o combate superao da pobreza e da desigualdade, atravs da integrao com
5
Em janeiro de 2004, a fim de facilitar a gesto, o monitoramento e a

avaliao de todos os programas sociais, o governo federal criou o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
16
14,9
14
12,37
12
10
10,97
11,04
13,9
13,35
12,78
10,56
8,7
8
6
4
2
0
1,07
2005
1,41
1,39
2006
2007
1,7
2008
Brasil
1,58
2009
1,66
2010
1,75
2011
1,81
2012
1,8
2013
Bahia
Grfico 2
Evoluo das famlias atendidas pelo Programa
Bolsa Famlia no Brasil e na Bahia 2005/2013
(em milhes)
outras polticas pblicas. Alinha-se organicamente,

portanto, poltica proposta pelo Fome Zero.
Quando se avalia a cobertura, o Bolsa Famlia
apresenta, ao longo dos anos, um comportamento
ascendente, o que significa dizer que cada vez mais
famlias pobres esto sendo contempladas pelo benefcio e que os gastos com o programa tambm
tm evoludo. Entre 2005 e 2013, o nmero de beneficirios em todo o territrio nacional aumentou
71,26%, enquanto na Bahia, para o mesmo perodo,
o acrscimo foi de 68,22%. Efetivamente so 6,2
milhes de famlias includas no programa em todo
o pas no perodo em questo, sendo que, destas,
730 mil famlias so baianas.
Em princpio, o Fome Zero foi concebido para
ser um programa estratgico, um novo arranjo da
poltica social brasileira, que deveria combinar polticas estruturantes e emergenciais para atender os
famintos e atacar as causas da fome e da pobreza.
No entanto, medida que o Bolsa Famlia foi aperfeioando-se e expandindo-se, houve uma espcie
de deslocamento das atenes do Fome Zero, uma
espcie de mudana de centralidade para a transferncia de renda. Quais fatores concorreram para
esse fato? O desdobramento do Fome Zero em vrias aes e programas dificultou a operacionalizao, a articulao, o acompanhamento e a gesto
635
da poltica? As polticas estruturantes previstas por Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

projetarem resultados no longo prazo foram rele- Contudo, no se pode perder de vista que as transgadas ao segundo plano? As polticas compensa- ferncias tm de encadear medidas estruturantes,
trias, que so emergenciais,
caso contrrio os resultados
roubaram a cena, dada a caOs resultados imediatos
no se sustentaro e o rebarncia de renda? As aes
timento positivo das polticas
satisfatrios foram responsveis
de longo prazo foram diludas
sociais sobre a pobreza no
pela expanso de recursos para
ou esto em execuo?
ser duradouro.
o programa, pelo aumento do
So muitos os questioAdemais, cabe destacar
valor mdio dos benefcios e pela
namentos quando se tenta
que o prprio stio institucioampliao da cobertura
entender os motivos que lenal do MDS no reserva um
varam o Bolsa Famlia a se destacar e assumir o guia, uma aba ou um cone destinado to somente
papel de programa articulador das polticas sociais ao acompanhamento de todas as aes que so
brasileiras em lugar do Fome Zero. Acredita-se que, preconizadas pelo Fome Zero. As informaes
ao materializar os impactos positivos projetados encontram-se dispersas na aba da Secretaria de
para o curto prazo, o Bolsa Famlia consolidou-se e Avaliao e Gesto da Informao, onde possganhou prestgio no s do pblico-alvo, que viven- vel consultar relatrios e dados, embora no exista
cia a carncia de renda, mas da sociedade como um atalho que leve a uma mesma pgina na qual
um todo e, sobretudo, da gesto do programa. Em se concentrem todas as informaes atinentes
conformidade com os estudos desenvolvidos por aos programas ligados ao Fome Zero para fins de
Soares, Ribas e Osrio (2010), nos ltimos anos, acompanhamento e avaliao conjunta. O oposto
o programa contribuiu com a diminuio, em 21%, ocorre em relao ao Bolsa Famlia, sobre o qual
do ndice de Gini (desigualdade de renda) e com a h riqueza de detalhes e estudos. Tal fato evidencia
reduo, em 12%, da pobreza (hiato da pobreza). a proeminncia que a transferncia assume diante
Os resultados imediatos satisfatrios foram responde todo o leque de polticas, programas e aes
sveis pela expanso de recursos para o programa, que o Fome Zero agrega, at mesmo para o prprio
pelo aumento do valor mdio dos benefcios e pela governo federal.
ampliao da cobertura, que cada vez mais se uniPara Hall (2006), desde a unificao dos prograversaliza entre o pblico-alvo.
mas de transferncia de renda e do aprimoramento
Sabe-se que muitas polticas estruturantes pre- do Cadnico, houve uma transferncia do papel de
vistas e implementadas em torno do Fome Zero articulao do arranjo das polticas sociais para o
esto em execuo, embora sejam registradas e Bolsa Famlia e uma distribuio de tarefas entre a
evidenciadas uma maior dinmica e uma maior Unio, os estados e os municpios.
preocupao com as polticas emergenciais que
O rtulo distintivo Fome Zero foi mantido
conferem resultados mensurveis no curto prazo
como um termo guarda-chuva mais amplo
como pode ser evidenciado na Figura 1. Uma
para encapsular o programa global da rede
possvel explicao para esse fato que uma das
de segurana no Brasil, envolvendo uma
principais causas da fome no pas a carncia de
gama diversificada de mais de 30 intervenrenda, portanto, programas que transferem dinheies sociais nas reas de segurana aliro tendem a ganhar um maior realce e ser alvo de
mentar, agricultura e outras formas de apoio,
investimento. O Bolsa Famlia conta com o apoio
incluindo o Bolsa Famlia, apesar de o rtulo
e o elogio de rgos internacionais como o Fundo
ser considerado como genrico. A unificao
Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial e o
dos programas de rede de segurana sob o
636
seu pblico-alvo, embora no possuam objetivos

conflitantes. Como j discutido, ao se expandir e
Embora haja muitos impactos positivos rela- demonstrar resultados positivos no curto prazo, o
cionados ao Bolsa Famlia
Bolsa Famlia no s se so conforme Silva (2007), o
O objetivo de longo prazo do
bressaiu, como tambm asalvio imediato da pobreza, o
sumiu a centralidade na artiprograma alinha-se perspectiva
estmulo aos programas de
culao da rede de proteo
do Fome Zero de superar o
gerao de trabalho e renda,
social e de combate fome
problema da fome no pas e de
a alfabetizao de adultos, o
e pobreza. Ser que essa
trabalhar em prol do combate s
fornecimento de registro civil
mudana de centralidade
causas da pobreza
e demais documentos e o introuxe mais desafios para a
centivo agricultura familiar so enfileirados como emancipao dos pobres? Supe-se que sim.
contribuies positivas do programa , resta saber
Os eixos estruturais do Programa Fome Zero, ao
se a proposta de emancipao das famlias, atravs preverem a articulao entre diferentes polticas, a
do estmulo ao desenvolvimento do capital humano, implementao e a execuo de aes em distintas
se consolida. Cabe lembrar que o objetivo de longo reas, possuem a capacidade de criar condies
prazo do programa alinha-se perspectiva do Fome para a sada emancipatria, sendo que, para tanto,
Zero de superar o problema da fome no pas e de necessria uma maior articulao entre as aes
trabalhar em prol do combate s causas da pobreza. das esferas pblicas e dos entes federados (municpios, estados e Unio), bem como um perodo de
tempo maior para aferio dos seus resultados. As
DESAFIOS PARA A EMANCIPAO
aes locais e especficas do Fome Zero concorrem
para a consecuo da emancipao, mas, se isolaA partir do debate desenvolvido nas sees ante- das ou no articuladas com as estruturais, limitam e
riores, possvel identificar que o objetivo das po- tolhem a capacidade de superao da pobreza.
lticas sociais implementadas a partir da criao do
J o Bolsa Famlia, ao transferir renda, alivia
Programa Fome Zero, e de seu brao monetrio, imediatamente os efeitos da pobreza realizando
o Programa Bolsa Famlia, garantir a emancipa- o seu objetivo em curto prazo e d acesso a nveis
o da populao pobre atravs da confluncia de maiores de consumo e a servios sociais bsicos
aes compensatrias e estruturantes. Por eman- atravs do cumprimento das condicionalidades: frecipao entende-se a possibilidade de o indivduo quncia escola para as crianas e adolescentes
beneficiado (ou elegvel) pelos programas sociais, at 17 anos; pontualidade na vacinao, no praps certo perodo de acesso e usufruto pleno dos -natal e no ps-natal para as gestantes; acompabens e servios sociais, inserir-se em espaos cul- nhamento da sade da mulher de 14 at 44 anos,
turais, de sade e educao e manter um nvel de e acompanhamento, pela rea da sade, do cresrenda adequado s suas necessidades materiais, cimento e desenvolvimento das crianas at os 7
estendendo essas conquistas a toda sua famlia.
anos. fundamental perceber que aliviar os efeitos
A questo, portanto, est centrada na migra- da pobreza no super-los, mas sim dar ao indivo da nfase do Programa Fome Zero para o duo a possibilidade de poder comear. A diferena
Programa Bolsa Famlia e nas possibilidades central entre os dois programas, portanto, est juscriadas para garantir a emancipao de seus tamente neste ponto: o acesso aos servios sociais
benefirios, pois as duas iniciativas demons- bsicos pautados na existncia constitucional dos
tram, na prtica, desdobramentos distintos em direitos sociais.
Bolsa Famlia envolveu mudanas significativas. (HALL, 2006, p. 697).
637
Cabe mencionar que, em conformidade com os das famlias e, sobretudo, uma nfase nas poltidados do MDS (BRASIL, 2014), o valor mdio trans- cas laborais, o Bolsa Famlia se limitar a cumprir
ferido pelo Bolsa Famlia para as famlias benefici- to somente o seu papel de curto prazo, sendo
impotente para ultrapassar a
rias de R$ 169,90. Embora
A responsabilidade pelo alcance
pobreza.
o valor transferido seja mdiEmbora a Unio esteja
co, considerando a possibidos objetivos do programa
correta em atribuir responlidade de aquisio de bens
compartilhada pelos entes
sabilidades s demais esfee servios, o benefcio tem
federados, o que, por sua vez,
sido apontado como um im- compromete os estados e a Unio, ras pblicas, e cham-las ao
debate sobre pobreza e deportante mitigador da pobreem maior ou menor grau
sigualdade social, a falta de
za e como medida relevante
de atendimento das necessidades alimentares dos um projeto de aes sistematizadas para setores
pobres. A situao de insuficincia ou insegurana estratgicos dificulta a atuao dos estados e munide renda amenizada, assim, pela regularidade de cpios, mesmo diante da existncia dos programas
transferncia do benefcio, com o desafio de romper guarda-chuva Fome Zero/Bolsa Famlia, o que frao ciclo da pobreza, superando-a permanentemente. giliza o objetivo final destes, que seria a emancipaAdemais, em se tratando de emancipao, o o, e corrobora a falta e/ou precria execuo dos
Bolsa Famlia, em seu desenho institucional, confe- programas ligados s condicionalidades.
re aos programas complementares o papel estratgico e singular de desenvolvedores da capacidade
das famlias beneficirias de superao da pobreza, no longo prazo, para alm dos benefcios que
o cumprimento das condicionalidades pode trazer
(escolaridade e sade). A ideia que devem ser desenhados e implementados, por exemplo, cursos de
qualificao profissional, oportunidades de gerao
de renda e empregos, entre outras aes, para que
as famlias tenham a possibilidade de desenvolver
o seu capital humano e se emancipar.
De acordo com Licio, Mesquita e Curralero
(2011), o papel de formular programas complementares deve ser, em especial, do ente municipal, que
detentor de informaes sobre as especificidades
e demandas locais. Atravs dos recursos repassados para a gesto do programa, o municpio pode
estabelecer intervenes que possibilitem o desenvolvimento das capacidades. No entanto, cabe dizer
que a responsabilidade pelo alcance dos objetivos
do programa compartilhada pelos entes federados, o que, por sua vez, compromete os estados e a
Unio, em maior ou menor grau. Conforme Espnola
(2013), enquanto no houver uma articulao sistemtica com o desenvolvimento das capacidades
638
O prefeito, na sua grande maioria, no se

v como um ator poltico preocupado em
criar ambientes estimulantes para o desenvolvimento dos cidados, convocando-os a
participar mais ativamente da vida poltica
da cidade e no caso das beneficirias da
gesto do prprio programa. Somos da opinio que o poder local possui grande importncia na potencial ampliao democrtica e
cidad do programa, podendo fazer dele uma
verdadeira poltica de cidadania. Quando isto
acontece, como constatamos em alguns casos, o PBF ganha nova qualidade democrtica e cvica. (RGO; PINZANI, 2013, p. 366).
Cabe dizer que, embora altamente centralizado

no desenho e na estrutura, sem espao para modificaes de regras, o Bolsa Famlia, assim como os
demais programas latino-americanos de transferncia monetria, totalmente descentralizado na gesto, sendo reservados ao ente municipal o contato e
o cadastramento das famlias, o monitoramento das
condicionalidades e o uso de estratgias exequveis para a consecuo dos objetivos do programa.
Ademais, reconhece-se a importncia estratgica
e singular do ente municipal na mobilizao dos
> = 88,20
< 88,20
< 83,83
< 79,44
< 75,06
< 70,67
< 66,28
< 61,89
< 57,50
Figura 2
Percentual da populao em domiclios com banheiros e gua encanada Brasil 2010
Fonte: IPEADATA (2014).
fatores internos locais (institucional, social, econmico, poltico etc.) para a execuo do programa
(ESPNOLA, 2013).
O Bolsa Famlia suplanta o Fome Zero por conta
de seus resultados mais imediatistas e por promover
o consumo, o que revela e corrobora a perspectiva
ideolgica neoliberal da interveno. Assim como
ocorre com os demais programas de transferncia
condicionada de renda da Amrica Latina, a preocupao parece estar mais centrada no atendimento das necessidades imediatas para a amenizao
da pobreza do que na expanso real e efetiva da

rede de servios pblicos e na formulao de um
leque de polticas estruturantes e sustentveis ao
longo do tempo, embora mudanas estruturais sejam lentas.
A poltica macroeconmica metas de inflao, supervits primrios e cmbio flutuante em
curso no pas demonstra que h subordinao das
polticas sociais ao contexto econmico atual. As
polticas macroeconmicas implementadas s teriam efeitos sobre a estabilidade ou instabilidade
639
de curto prazo, afetando, pouco ou quase nada, o

desenvolvimento econmico de longo prazo (TEIXEIRA; PINTO, 2010). Assim, quando o Estado
prioriza acesso ao consumo em detrimento da expanso dos servios pblicos e, em especial da infraestrutura bsica, no est mais do que garantindo objetivos estritamente econmicos atravs das
polticas sociais, ou seja, estas ltimas funcionam
como mais um mecanismo de alcance dos objetivos macroeconmicos. No prioridade, portanto, dentro da atual configurao dos programas de
transferncia de renda, a emancipao via garantia
dos direitos sociais.
O Estado no est gastando naquilo que devia. Est dando renda e a as pessoas podem
comprar aquilo que o governo brasileiro acha
importante que elas comprem para expandir
o mercado domstico e criar uma sociedade de consumo de massa que no tnhamos
antes. Isso realmente existe hoje no Brasil.
Com a China ajudando e o cmbio supervalorizado, entraram produtos industriais muito baratos aqui. Porm, essas pessoas que
tiveram acesso a bens de consumo durvel
e salrio, muitas vezes continuam sem ter
gua tratada nas torneiras, sem ter saneamento, sem creche de qualidade para seus
filhos. Morando em favela. Isso parece no
preocupar ningum. Ento, esse o modelo
de desenvolvimento que a gente adotou no
Brasil. (LAVINAS, 2014).
Os pontos trazidos por Lavinas (2014) em nada

destoam dos dados que sero apresentados para
evidenciar fragilidades e desafios na conquista da
emancipao proposta. O uso do estmulo ao consumo como poltica fiscal, mantendo o nvel de demanda, apresentou resultado satisfatrio, pois, para
o ano de 2013, esta varivel comps com 84,47% o
Produto Interno Bruto (PIB). Neste percentual, que
reflete o estmulo ao consumo de massas, encontram-se as famlias beneficiadas pelo Bolsa Famlia, mesmo sem que, antes, estas famlias tenham
garantido o acesso pleno aos servios bsicos
640
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2005
2006
2007
2008
Brasil
2009
2010
2011
NE
bitos por ocorrncia de doenas infecciosas e

parasitrias Brasil 2005 2011
Fonte: elaborao prpria a partir do DataSus Brasil (2014).
mnimos. Julga-se importante destacar alguns dados ligados s reas em que o programa pretende
atuar (foi escolhida a dimenso da sade) para evidenciar o descompasso entre o ideal de emancipao do Programa Bolsa Famlia e a realidade posta.
Para o Brasil, dados de 2012, 94% da populao tm acesso gua potvel, mas espacializando-se esses dados, o Nordeste e o Norte esto tecnicamente empatados como as regies com menor
acesso gua potvel na rede geral, ou seja, 85%
de sua populao (IPEADATA, 2014). Ainda mais
alarmante perceber que, conforme a Figura 2, no
chega a 79% os domiclios do Norte e do Nordeste
que possuem banheiro e gua encanada. Lembrando que o Nordeste a regio com maior nmero de
famlias atendidas pelo Bolsa Famlia, e a Bahia, o
maior estado do pas em nmero de beneficirios.
Restringindo-se ainda ao debate sobre saneamento bsico, dos recursos destinados Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, o ano de
2010 contou com apenas trs obras concludas e,
em janeiro de 2011, a situao indicava que, entre 11.016 contratos existentes, 78,58% das obras
estavam com algum tipo de problema: atraso, paralisao ou no iniciada (BRASIL, 2011). Este percentual corresponde a repasses da ordem de R$
10.929 bilhes.
O precrio acesso ao saneamento bsico expe
o indivduo a chances maiores de contaminao por
protozorios e parasitas, o que reflete no aumento
das mortes causadas por doenas infecciosas e
parasitrias, conforme o Grfico 3. importante frisar que uma das condicionalidades do Bolsa Famlia o acesso sade, mas os dados demonstram
questo que a reduo das desigualdades sociais

e a emancipao da pobreza no podem ser garantidas, apenas atravs das transferncias de renda,
crescimento para este tipo
engessando os seus resultade bito, em mbito regional
A reduo das desigualdades
dos do ponto de vista econe nacional, o que sugere que
mico. Se assim for, como j
sociais e a emancipao da
as aes neste segmento de- pobreza no podem ser garantidas, dito, as polticas sociais esvem, no mnimo, ser repenapenas atravs das transferncias taro sendo subjugadas s
sadas e enfatizadas. No ano
necessidades econmicas,
de renda, engessando os seus
de 2011, o Nordeste registrou
desvirtuando-se de seus obresultados do ponto de vista
12.741 mortes, enquanto o
jetivos iniciais, e o que estaeconmico
Brasil registrou 49.175, e as
r ocorrendo efetivamente
sries comportam-se de modo semelhante no pe- a insero desta populao, antes marginalizada,
rodo em anlise.
na dinmica de consumo de massa, com a garantia
A anlise feita somente com uma das condicio- do aquecimento da demanda via consumo. Assim,
nalidades do Bolsa Famlia j demonstra sua fragi- o problema da fome minimamente atendido, mas
lidade em instrumentalizar os beneficirios do pro- a pobreza permanece.
grama para a emancipao da pobreza. Portanto,
necessrio que haja uma relao complementar
entre esta proposta, os projetos implementados no CONSIDERAES FINAIS
mbito das condicionalidades e as polticas estruturantes. fato que h crescimento no acesso aos O ambiente neoliberal, no qual o pas foi inserido
servios pblicos que esto ligados s condiciona- fortemente nos anos de 1990, e as polticas de eslidades, mas o ponto a ser trabalhado a qualidade tabilizao da economia contriburam para a madeste acesso. Garantir consumo no significa pos- nuteno e o aprofundamento da concentrao
sibilitar s famlias o suplante do estado de pobreza de renda e da excluso social. Os dados demonse contribui, se atuar isoladamente, para que haja trados neste trabalho, a fim de caracterizar aqueresistncia no avano de variveis de mais longo le panorama socioeconmico, justificaram aes
prazo, como nveis de capital humano e produo mais contundentes e direcionadas dos gestores
de tecnologia. A proposta de criao dos progra- econmicos para a reverso do quadro de iniquidamas Fome Zero e Bolsa Famlia foi regulada pela de social. Feito que s se delineou e se concretizou
reduo das desigualdades, o combate fome, sistematicamente com a vitria, nas urnas, do exo usufruto pleno dos bens e servios sociais e a -presidente Lula em outubro de 2002, mesmo sem
emancipao da pobreza, sob o argumento de que uma significativa ruptura ideolgica.
o desenvolvimento deve ser inclusivo.
Em 2003, a pobreza ganhou relevncia e prioriNo se trata de no perceber a efetividade da dade na agenda pblica federal, sendo interpretareduo dos nveis de pobreza via transferncia de da como um problema poltico, social e econmico
renda, que muito relevante, e seu impacto dina- que obstrua o desenvolvimento pleno da nao. O
mizador na economia. Segundo Nery, Vaz e Sou- combate fome, a reduo do nvel de pobreza e
sa (2013), o Programa Bolsa Famlia tem um efei- o enfrentamento das suas causas passaram a inteto multiplicador de 1,78, ou seja, cada real gasto grar a pauta pblica. Nessa perspectiva, o goveracrescenta 178% no PIB brasileiro e no consumo no Lula implementou o Programa Fome Zero, uma
final das famlias, o equivalente a R$ 2,40. Mas a estratgia pioneira no pas de combate fome e
641
pobreza. A iniciativa tornou-se emblemtica porque

Cabe relembrar que a transferncia monetria
conseguiu articular, em rede, uma srie de polticas, concedida pelo Bolsa Famlia destinada s famlias
em distintos eixos, que concorreram para o alvio pobres com renda per capita de at R$ 154,00 e que
da fome e da pobreza, com a
o valor mdio do benefcio
pretenso de, no longo praFaz-se necessrio ampliar a
de R$ 169,90. O benefcio
zo, super-las.
monetrio, como apontam vinfraestrutura bsica para que o
Dentre os programas gesrios estudos, saliente para o
acesso sade e educao de
tados a partir do Fome Zero
combate fome, no entanto,
qualidade seja pleno
destaca-se, em especial, o
se atuar isolado, limitado
de transferncia condicionada de renda, nomeado para sobrepujar a pobreza e promover a emancipaBolsa Famlia tanto pela sua cobertura e abran- o das famlias no longo prazo, como preconiza o
gncia, como tambm pela sua relevncia no alvio seu desenho institucional. Transferir renda e estimular
imediato da fome. A partir dos resultados positivos o acesso educao e sade, embora sejam medide curto prazo do Bolsa Famlia e da dificuldade das extremamente relevantes para o enfrentamento
de visualizao das aes estruturantes do Fome das condies de pobreza, no conduzem, necessaZero, o primeiro programa se sobreps, ganhou riamente, a uma sada automtica desta condio.
proeminncia, assumiu a centralidade, agregou e
depreendido que, por conta, principalmencoordenou as demais polticas sociais ligadas ao te, do maior acesso ao consumo e dos resultados
combate pobreza, mesmo que oficialmente essa mais cleres, o Bolsa Famlia tem prioridade nas
funo ainda seja do Fome Zero.
inverses estatais. No h registros de um plano
Quando se discutiu a contribuio dos progra- articulado sistematicamente entre os entes federamas para o alvio da pobreza e a possibilidade e/ou dos para aperfeioar o capital humano das famlias
os desafios para a emancipao por parte dos be- beneficirias, notadamente polticas de qualificao
neficirios, como propem os programas, consta- profissional com possibilidades reais de incluso latou-se que h efetivamente um aporte salutar para boral. A ausncia de aes contnuas que desenvola amenizao das condies de pobreza e a in- vam o capital humano familiar limita as possibilidasero dos pobres no mercado de consumo, o que des reais de emancipao. A falta de investimento
permite, inclusive, o atendimento mnimo s suas dos entes municipais, no isentando da responsanecessidades alimentares e o alvio da fome, como bilidade os estados e a Unio, em programas comobjetivam os programas no curto prazo.
plementares denuncia a falta de compromisso com
O Bolsa Famlia tem contribudo para a diminui- os objetivos de longo prazo do programa.
o da desigualdade de renda e da pobreza e
Alm disso, o cumprimento das condicionaliapontado como o responsvel pela queda de 21% dades, por si s, no suficiente para conferir s
do ndice de Gini, de 12% do hiato da pobreza e de famlias os meios de sua emancipao. Faz-se ne19% da severidade da pobreza, segundo clculos cessrio ampliar a infraestrutura bsica para que
de Soares, Ribas e Osrio (2010). Soma-se aos o acesso sade e educao de qualidade seja
impactos positivos do programa o acompanhamen- pleno. Como visto, preciso, portanto, ampliar a
to das famlias pobres nas reas de sade e edu- visibilidade e o investimento em polticas estrutucao. Em 2013, conforme o MDS, 16 milhes de rantes. No se trata de menosprezar a contribuio
beneficirios foram acompanhados pela educao, relevante da transferncia monetria, mas sim de
enquanto 8,8 milhes foram acompanhados pela ampliar o horizonte e atentar para a necessidade de
sade. Dados que comprovam o usufruto desses medidas sustentveis de combate pobreza, para
direitos sociais pelos beneficirios.
alm do alvio dos seus sintomas.
642
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e aprovado em 12 de setembro de 2014.
644
BAHIA
ANLISE & DADOS
O impacto do Bolsa Famlia

sobre a reduo das
desigualdades
Gianfranco Cordisco*
* Graduado em Direito pela Universit di Bologna (Unibo) e doutorando em Cincias Polticas
Internacionais pela Universit
degli Studi di Teramo (UniTE).
gianfranco.cordisco@libero.it
Resumo
Este artigo compe-se de duas partes. A primeira ilustra as causas que do origem s
crescentes desigualdades internas dos pases e os seus efeitos na qualidade de vida
em aspectos como confiana no prximo, distrbio mental, expectativa de vida e mortalidade infantil, obesidade, desempenho escolar, gravidez na adolescncia, homicdios,
nmero de detentos e mobilidade social. A segunda parte examina o andamento da desigualdade no Brasil e o impacto que o Programa Bolsa Famlia (PBF) exerce sobre ela.
Palavras-chave: Desigualdade. Qualidade de vida. ndice de Gini. Bolsa Famlia. Impacto.
Abstract
This article consists of two parts: i) Causes of the growing inequality within countries
and their effects on the quality of life of the population. The elements analyzed were:
trust in others, mental disorders, life expectancy, infant mortality, obesity, school performance, teenage pregnancy, homicides, arrests and social mobility. ii) Evolution of
inequality in Brazil and the impact of the Bolsa Famlia program on reducing it.
Keywords: Inequality. Quality of life. Gini Index. Bolsa Famlia. Impact.
645
O IMPACTO DO BOLSA FAMLIA SOBRE A REDUO DAS DESIGUALDADES
As desigualdades econmicas internas nos vrios estados se acentuaram nos ltimos 30 anos
sob o olhar indulgente de muitos polticos e analistas, que as consideravam um efeito no negativo
do crescimento econmico. Hoje, revelam-se to
estridentes que preocupam inclusive os polticos
manifestadamente liberalistas e se tornaram argumento de estudos e debate entre os economistas.
Neste artigo, sero examinadas as causas do seu
incremento, os efeitos que produzem sobre a qualidade da vida e as variaes que registram no Brasil
tambm em consequncia do impacto do Programa
Bolsa Famlia (PBF).
AS DESIGUALDADES EM PASES COM ALTA

RENDA PER CAPITA
O relatrio sobre os Objetivos do Milnio, publicado
em 2012 pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), contm dados sobre a
difuso da pobreza absoluta. Em escala mundial,
o fenmeno reduziu-se claramente em todas as regies, inclusive na frica subsaariana. Nos pases
com baixa renda, o percentual de pessoas que vivem com menos de US$ 1,25 por dia caiu de 47%
em 1990 para 24% em 2008. Em termos absolutos,
o nmero passou de 2 bilhes a 1,4 bilho de pessoas. Boa parte desta reduo ocorreu na China
e, embora em menor medida, na ndia, mas foram
112
109
111
107
108
103
104
100
110
104
100
96
90
1985
1990
1995
2000
2005
2007
2010
Grfico 1
Andamento das desigualdades nos pasesmembros da OCDE (1)
Fonte: Organisation for Economic Co-Operation and Development (2011).
(1) A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE)
uma instituio internacional de estudos econmicos criada em 1960 da qual
fazem parte 34 pases que possuem um sistema de governo democrtico e uma
economia de mercado. A organizao deu incio ao processo de adeso da Rssia
e est reforando as relaes com Brasil, ndia, China, frica do Sul e Indonsia.
646
envolvidas tambm a frica e a Amrica Latina (MILANOVIC, 2012). A pobreza absoluta diminui graas ao crescimento econmico (o PIB mundial, a
partir de 1981, aumentou 88%), s migraes, que
permitiram a milhes de pessoas pobres viverem
melhor e enviarem suas economias aos seus pases
de origem, maior disponibilidade de medicamentos e difuso da instruo e da informtica. Ao
contrrio, as desigualdades cresceram nos pases
com alta renda, como demonstra o grfico a seguir.
Em maio de 2011, a OCDE organizou um frum
em Paris durante o qual foram apresentados dados
que confirmaram esta tendncia: desde os anos
1980 at 2008, em 19 pases que fazem parte da
OCDE, a renda do dcimo mais pobre da populao
cresceu menos em relao ao dcimo mais rico.
Apenas em oito pases, entre os quais o mais importante a Frana, a renda do dcimo mais pobre
cresceu mais que a do dcimo mais rico. Na Sucia, o percentual de crescimento da renda do dcimo mais rico foi seis vezes mais alto que o do dcimo mais pobre (2,4% contra 0,4%). Na Alemanha,
foi 16 vezes mais alto (1,6% contra 0,1%). Na Itlia,
a renda dos mais ricos cresceu 5,5 vezes mais do
que a dos mais pobres (1,1% contra 0,2%).
As desigualdades cresceram por diversas
razes. A primeira o fato de que o mercado premia mais quem controla os fatores de produo
(capitais, tecnologias, capacidade de empreendimento, competncias) do que quem possui apenas a prpria fora de trabalho. Esta natural tendncia foi acentuada pela globalizao, ou seja,
pela liberdade de deslocar mercadorias, servios
e capitais, facilitada pelo advento da informtica,
que eliminou virtualmente fatores naturais como o
tempo e o espao.
A globalizao e a concomitante automao
progressiva do trabalho favoreceram as empresas mais capazes de adequar a prpria produo
ao andamento da demanda. Enquanto esta ltima
cresce, aumenta-se a produtividade do trabalho.
Quando cai a demanda, a produo imediatamente reduzida, e os empregados so dispensados.
GIANFRANCO CORDISCO
Deste modo, o trabalho no mais estvel: proPiketty (2013) atribui a causa da crescente desigramado, mas flexvel. Nos pases mais avanados, gualdade s elites, em especial aos grandes dirigeno trabalho estvel no ultrapassa 55% do total. Os tes, que conquistaram o poder de fixar as prprias
outros regimes de trabalho
compensaes, prescindindo
so a tempo determinado,
cada vez mais comum os
da produtividade. A segunda
a tempo parcial ou aprendicausa identificada pelo esindustriais mudarem as linhas de
zado. O mundo tornou-se
tudioso francs a maior
produo nestes pases quando
um grande mercado nico
renda do capital em relao
os trabalhadores avanam em
e toda mercadoria, servio pretenses salariais ou de direitos ao crescimento do PIB e da
ou trabalhador compete em
renda durante todo o sculo
escala global. Os trabalhadores dos pases com XX, salvo nos perodos sucessivos aos dois conflialta renda devem atualmente competir com os dos tos mundiais, quando o capital se reduziu porque as
pases com renda mais baixa, particularmente da guerras destruram sobretudo a riqueza patrimonial
China, ndia, Polnia, Srvia e Romnia, com a (basta pensar nos efeitos dos bombardeios) e porconsequente reduo dos salrios e transfern- que foram promovidas polticas de redistribuio de
cia da produo. cada vez mais comum os in- renda financiadas com tributao mais alta para os
dustriais mudarem as linhas de produo nestes mais ricos. No por acaso, o perodo em que as depases quando os trabalhadores avanam em pre- sigualdades diminuram nos pases com alta renda
tenses salariais ou de direitos ou se o sistema fis- foi entre 1945 e 1974, quando houve um consistencal no lhes garante incentivos. Na Europa e nos te crescimento econmico e um aumento da nataEstados Unidos, o valor das retribuies no setor lidade e dos impostos sobre as rendas mais altas.
manufatureiro reduziu-se, e a oferta de emprego Foram justamente os Estados Unidos que criaram
caiu to rapidamente que muitos trabalhadores no os impostos progressivos, porque no queriam se
puderam encontrar uma nova ocupao. A bolha tornar uma sociedade desigual como a Europa do
especulativa da nova economia dos anos 1990 e sculo XIX.
a crise imobiliria de 2008 serviram para esconder
Em um debate na CUNY, a universidade da cidatal situao, permitindo tambm aos cidados da de de Nova Iorque, alm de Piketty, encontravam-se
classe mdia-baixa viverem acima das suas reais dois prmios Nobel, Paul Krugman e Joseph Stipossibilidades (GALLINO, 2002).
glitz. Este ltimo recordou um outro fator que incide
A segunda razo explicada pelo prmio Nobel nas desigualdades: o acesso seletivo s melhores
de economia Stiglitz (2012). Nos Estados Unidos, a universidades. Krugman, por sua vez, aprofundou o
partir da presidncia de Reagan, os tributos a car- tema explicando como as elites conseguiram criar
go dos mais ricos reduziram-se progressivamente uma ideologia que justificava desigualdade e os
porque se afirmou a ideia de que a reduo da car- prprios privilgios, recorrendo a conceitos como
ga fiscal dos setores mais altos favoreceria os in- redes de trabalho, trabalho temporrio, criatividade,
vestimentos e, como consequncia, a produo de competncia, formao e atualizao profissional
riqueza, com benefcios para todos, inclusive para contnua, que substituram a ideia do trabalho asos mais pobres, graas ao denominado efeito de salariado estvel, que havia deixado de ser atragotejamento. Em seu livro, Stiglitz explica tambm ente para os jovens dos anos 1970 e 1980. Ao traque a polarizao das rendas prejudicial para a balhador, especialmente o qualificado, era dada a
economia porque os ricos, em relao percentual perspectiva de sentir-se como o empresrio de si
aos seus ganhos, gastam menos que os demais e mesmo, pronto a passar de um cargo a outro para
estimulam menos a produo.
enfrentar novos desafios. Para entender que se
647
trata de uma ideia artificiosa, suficiente considerar que a cultura de um executivo afirmado pode ser
comparada com a de um professor de uma escola
de ensino mdio diferenciam-se os contextos em
que os dois profissionais trabalham e os salrios,
claramente diversos.
0,54
0,52
0,514
0,534
0,518
0,51
0,50
0,502
0,498
0,49
0,48
AS DESIGUALDADES NOS PASES

EMERGENTES
0,531
0,53
1980
1986
1992
1998
2002
2010
Grfico 3
Variaes do ndice de Gini na Amrica Latina
Fonte: Gasparini (2012).
Em 2011, a OCDE publicou a pesquisa Divided We

Stand, que contm uma seo sobre a desigualdade em um grupo de pases emergentes (Argentina, Brasil, China, ndia, Indonsia, Rssia e frica
do Sul) que, juntos, representam um quinto do PIB
mundial e a metade da populao. Embora estes
pases possuam histrias, geografias, economias e
regimes polticos diversos, possvel isolar duas
linhas de tendncia comuns a eles: antes da recesso iniciada em 2008, todos gozaram de um crescimento econmico superior ao dos pases mais
ricos. Somente em alguns deles isto se traduziu
tambm em diminuio das desigualdades (Brasil
e Indonsia), enquanto que em outros elas aumentaram (China, ndia, Rssia e frica do Sul).
Ao concentrar a ateno na Amrica Latina,
0,68
0,7
frica do Sul
Brasil
0,55
0,45
0,46
Argentina
0,4
0,42
Rssia
0,32
China
0,32
ndia
0,41
0,37
0,39
0,36
Indonsia
0,29
0,31
Pases OCDE
0,0
0,6
0,1
0,2
0,3
1993
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
2008
Grfico 2
Variaes do ndice de Gini (1) 1993-2008
Fonte: Organisation for Economic Co-Operation and Development (2011).
(1) O ndice de Gini mede a desigualdade na distribuio de renda em um pas. Quanto
mais alto seu valor, mais acentuada a desigualdade.
648
possvel notar que as desigualdades esto diminuindo principalmente graas ao aumento dos salrios mais baixos. A explicao de tal fenmeno
reside na melhor formao profissional garantida
pela instruo. Em segundo lugar, incidem os programas de transferncia de renda em andamento
no Mxico, Brasil, Chile, Peru e em diversos pases
da Amrica Central (LUSTIG, 2010).
OS EFEITOS DAS DESIGUALDADES

EXCESSIVAS
Dois estudiosos ingleses, Wilkinson e Pickett (2010),
avaliaram o impacto das desigualdades econmicas sobre a vida dos cidados de 23 estados com
rendas semelhantes. Examinaram nove aspectos:
confiana no prximo, distrbio mental, expectativa
de vida e mortalidade infantil, obesidade, desempenho escolar, gravidez na adolescncia, homicdios, nmero de detentos e mobilidade social. Pela
primeira vez, demonstrou-se com mtodo cientfico
quanto a qualidade de vida melhor nas sociedades mais equitativas.
O estudo parte da influncia das desigualdades
de renda sobre a psique e os comportamentos. Nas
ltimas dcadas, fenmenos como ansiedade e depresso aumentaram devido maior preocupao
de como somos julgados pelo outro. A primeira unidade de medida das sociedades a renda, uma vez
que a esta so associados capacidades e mritos.
GIANFRANCO CORDISCO
atividade dos neurnios, e esta, por sua vez, atua

no sistema imunolgico.
Fenmenos sociais menos visveis, mas importantes para a qualidade da vida, tambm so
condicionados pela distribuio da riqueza. o
caso da confiana no prximo: quem acredita no
outro otimista e sente possuir o controle da prpria vida. A confiana se alimenta no convvio com
outras pessoas, no cultivo das relaes de amizade que se baseiam em afinidades. A confiana e
a amizade so formas de empatia que se provam
identificando-se com o outro, descobrindo aspectos emotivos ou do carter que so comuns a ambos. Por isso prefervel encontrar pessoas que
se assemelham e no quem muito mais rico ou
mais pobre. Se as diferenas sociais so muito
marcadas, no se cria empatia. Desde 2000, os
estudantes de 43 pases so avaliados a cada trs
anos em uma investigao denominada Programm
for International Student Assessment (PISA) Programa Internacional de Avaliao de Estudantes.
A fim de verificar a capacidade de aplicao dos
conhecimentos aprendidos, estudantes de 15 anos
so submetidos a provas de leitura, matemtica e
cincias. Os resultados da pesquisa indicam que o
desempenho escolar est estreitamente relacionado com as desigualdades de renda. Os pases onde
estas so maiores apresentam desempenhos escolares inferiores. Finalmente, a mobilidade social.
Homcidios por 1 milho de pessoas
Assim, ela utilizada para formular juzos de valor. Se as diferenas de renda crescem, aumenta
tambm o temor de ser julgado pouco capaz e merecedor, contra o qual fcil reagir desenvolvendo
um egocentrismo inseguro ou vergonha. Estes estados de humor so a origem de problemas como
a violncia ou o uso de drogas. O comportamento
violento adotado para rechaar ameaas, reais ou
imaginrias, ao prprio orgulho. mais frequente
entre os homens jovens porque do seu status depende o sucesso na competio sexual. As fortes
disparidades de renda tornam a disputa mais rdua
e, assim, a violncia mais difusa.
As elevadas taxas de encarceramento e reincidncia so uma consequncia de comportamentos violentos. O nmero de pessoas usurias de
drogas ou que sofrem de distrbios psquicos
mais elevado nos pases com maiores desigualdades econmicas. Tambm eloquentes so os
dados sobre a sade. A mortalidade na chamada
idade produtiva por cardiopatias e homicdios varia
muito em funo da classe social, enquanto outras
doenas, como o cncer de mama, esto pouco ou
nada relacionadas com a posio ocupada pelo
indivduo na sociedade.
A obesidade um caso parte: medida que
a disponibilidade de alimentos aumentou, transformou-se de patologia das classes ricas em doena
das classes baixas, porque os pobres consomem
alimentos de qualidade inferior e afirmam a prpria participao na sociedade de consumo frequentando as redes de fast food. Nos pases mais
desiguais, onde as tenses sociais so muito fortes, a expectativa de vida das pessoas abastadas
tambm reduzida. A explicao reside no que
aconteceu na Gr Bretanha durante as duas guerras mundiais: estes foram os perodos do sculo
XX em que a expectativa de vida aumentou de
modo mais vigoroso, graas ao pleno emprego da
fora de trabalho e reduzida disparidade de renda, que reforaram a coeso social, a despeito do
sentimento de insegurana gerado pelas guerras.
Hoje sabido que o estado da psique influencia a
70
Estados
60
50
Portugal
40
Linha de tendncia
30
Frana
20
Austrlia
10
0
Israel
Noruega
Japao
baixa
DESIGUALDADE DE RENDA
alta
Grfico 4
Relao entre desigualdade e homicdios
Fonte: Wilkinson e Pickett (2010).
649
Unanimemente apreciada, parece ser mais uma

mitologia do que um fenmeno real, inclusive nos
Estados Unidos, onde aumentou lentamente entre
1950 e 1980, mas depois reduziu-se rapidamente.
No mesmo perodo, a concentrao geogrfica da
pobreza acentuou-se. Wilkinson e Pickett (2010)
concluem que a reduo das desigualdades melhora a qualidade de vida de todo o conjunto social,
inclusive dos segmentos mais ricos. A causa dos
problemas sociais no reside nos indivduos, mas
na vida que levam, e nesta que se faz necessrio
incidir polticas adequadas.
A DESIGUALDADE NO BRASIL
A elevada desigualdade no Brasil uma herana
da sua histria. O pas nasceu vinculado de modo
subordinado economia europeia. Durante trs
sculos, quatro milhes de escravos chegaram ao
Brasil para garantir os lucros dos latifundirios ali
estabelecidos e dos capitalistas do Velho Continente. Os trabalhadores formalmente livres tambm
viviam em condies de misria: os seringueiros,
os trabalhadores nos engenhos, os imigrados proletrios. A industrializao, iniciada na dcada de
30 do sculo XX, transformou o Brasil em um pas
moderno, mas no incidiu no sistema latifundirio.
Passado e presente conviviam. O desenvolvimento
industrial tampouco conseguiu absorver toda a mo
de obra disponvel. Ainda em 1980, aps 50 anos
de crescimento, 30% dos trabalhadores no possuam emprego formal, e os demais recebiam salrios
muito baixos. Ao longo daquelas cinco dcadas, o
Brasil tornou-se um pas urbanizado, e as cidades
se transformaram em polos de concentrao de pobreza. A crise dos anos 1980, originada pela dvida
externa incrementada, por sua vez, pelo aumento
das taxas de juros e do preo do petrleo , fez
eclodir a inflao, que reduziu o poder de compra
dos trabalhadores, mas, por outro lado, favoreceu
os possuidores de ttulos pblicos, que recebiam
altos juros do Estado. As desigualdades cresceram
ainda mais, como mostra o Grfico 5.
Desde a metade dos anos 1990, com o Plano
Real, a inflao diminuiu radicalmente e foi mantida sob controle com rgidas polticas de conteno
dos gastos pblicos. Graas ao contexto internacional favorvel, reduo das taxas de juro e ao
aumento dos investimentos pblicos, o Brasil deu
incio ao seu longo crescimento econmico, ainda
ininterrupto. Naqueles mesmos anos foram promovidos os primeiros programas de redistribuio
de renda e se elevou o valor do salrio mnimo.
Transferncias de renda para os mais pobres existiam j desde os anos 1970, mas eram focalizadas
em pessoas doentes e com deficincia fsica com
baixa renda que haviam pagado as contribuies
previdencirias ao longo da vida produtiva. A Constituio de 1988, ao transformar a sade em um
direito absoluto, atribuiu a todas as pessoas enfermas e portadoras de deficincia definidas como
0,7
0,6
0,5
0,561
0,592
0,59
0,65
0,63
0,6
0,592
0,58
0,57
0,565
0,56
0,553
0,54
0,535
0,53
2007
2008
2009
2010
0,504
0,52
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1960
1970
1980
1985
1988
1990
1995
2000
2003
2004
2005
2006
2011
Grfico 5
ndice de Gini no Brasil 1960-2011
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2013).
650
GIANFRANCO CORDISCO
pobres o direito de receber uma soma correspondente ao salrio mnimo, com verificao peridica
das suas condies de indigncia. De fato, aquele
O IMPACTO DO BOLSA FAMLIA SOBRE AS

DESIGUALDADES
sistema tornou-se um modelo para os sucessivos

programas de transferncia de renda que se realizaram ao longo dos anos 1990. Os primeiros foram
criados por iniciativa das autoridades polticas municipais ou estaduais, mas a partir de 1997 o governo federal assumiu a sua direo. Em 2003, foram
reunidos em um nico programa, o Bolsa Famlia.
Se o PBF for considerado dentro do contexto mundial, caracterizado por disparidades crescentes e
prejudiciais para o bem-estar de todos, torna-se
evidente a sua relevncia para alm dos confins
brasileiros. Trata-se da mais ampla interveno
pblica de reduo da pobreza em andamento
no mundo, baseada na valorizao de recursos j
existentes na sociedade local (um sistema escolar
e uma rede de assistncia sanitria difusos, e um
sistema bancrio capilar) e num procedimento operacional direto (cadastramento, entrega do carto
bancrio e distribuio do dinheiro). A sua finalidade contribuir para a reduo da pobreza, um
fenmeno complexo porque se compe de diversos aspectos, como a ausncia de capacidades,
de relaes, de oportunidades, de autoestima, de
instruo, de boa sade e tambm de renda (SEN,
2000). O PBF incide diretamente neste ltimo aspecto, que particularmente relevante para quem
vive em condies de indigncia.
Pode-se iniciar a anlise a partir da considerao

de que no Brasil a pobreza absoluta est progressivamente diminuindo h pelo menos 20 anos, como
ilustra o Grfico 6, realizado com os dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
Os economistas do IPEA afirmam que as causas podem ser agrupadas em duas grandes categorias: o crescimento do PIB e a reduo das desigualdades, de acordo com os percentuais indicados
na Tabela 1.
Ao longo de dez anos, o percentual de pessoas
pobres diminuiu 14,1%, dos quais 6,8% deveram-se ao aumento da renda, e 7,3%, diminuio
da desigualdade. Isto significa que, para diminuir
a pobreza, o Brasil no necessita crescer como a
China, mas favorecer a reduo da iniquidade. Da
a importncia de compreender se o Bolsa Famlia
35
32
Tabela 1
Causas da diminuio da pobreza absoluta
2001-2011
% de pobres
Causa
Variao
Variao
-6,8
48
-2,7
45
-1,5
44
-7,3
52
-3,4
55
-2
56
-14,1
100
-6,1
100
-3,5
100
Reduo da
desigualdade
Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2012).
32
30
27,5
24,5
25
25
24,8
23,8
25
25
25
24,8
25
22,5
21
20
15
17,5
14
14
16
12,5
10
10
10,2
10,2
10,2
10
10,1
10,2
9,5
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Pobres com menos de 70 reais
2002
14
13,5
12,5
9,8
8
7,5
2003
2004
2005
11,4
8,5
6,8
5
0
Desigualdade
entre pobres
Variao
Crescimento
da renda
Total
Hiato da linha
de pobreza
2006
2007
5,1
2008
2009
4,9
2010
3,5
2011
2012
Pobres com menos de 140 reais
Grfico 6
Andamento da pobreza no Brasil calculado segundo os requisitos de acesso ao Bolsa Famlia (em percentuais)
Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2012, 2013).
651
Tabela 2
Participao do Bolsa Famlia, do BPC e das
transferncias dos programas sociais federais no
total do rendimento familiar 2008-2009
(em %)
Populao
em dcimos
de renda per
capita
Transferncias
Bolsa Famlia
BPC
Programas
Sociais
Federais
12,11
1,29
13,42
4,89
1,49
6,39
2,48
1,28
3,81
1,23
1,27
2,51
0,61
0,93
1,56
0,22
0,92
1,15
0,22
0,51
0,63
0,05
0,13
0,18
0,02
0,06
0,08
0,01
0,01
0,4
0,3
0,71
10
Total
Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2012).
contribui para tanto. Sobre este tema foram realizadas vrias pesquisas. O professor da Unicamp
Rodolfo Hoffmann examinou a cota de participao
do Bolsa Famlia, do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e de outras transferncias no total
das rendas familiares, dividindo estas ltimas em
dcimos conforme o valor crescente da renda per
capita. Deste clculo resultou que o Bolsa Famlia
representa 12% da renda disponvel da populao
mais pobre; 4,89% da renda da populao do segundo dcimo; e cotas cada vez mais decrescentes, at tornar-se irrelevante para as demais faixas.
Pode-se afirmar, portanto, que o Bolsa Famlia
um programa bem direcionado populao mais
pobre. Para ir mais alm, ou seja, para compreender o seu impacto na reduo da desigualdade,
necessrio conhecer os recursos dos quais dispe
e as somas que distribui. Deve-se salientar que o
PBF recebe recursos nitidamente inferiores aos
dos demais programas, que se dirigem a um nmero menor de cidados. Em 2009, a previdncia
social rural absorvia R$ 40 bilhes em benefcios
para 8 milhes de pessoas; o Benefcio de Prestao Continuada alcana 3,5 milhes de cidados
com R$ 16,8 bilhes; e o PBF abrange cerca de
652
0,62
0,60
0,6
0,6
0,6
0,592
0,58
0,56
0,578
0,565
0,55
0,54
0,535
0,52
0,50
1995
2000
Com beneficio
2005
2009
Sem beneficio
Grfico 7
ndice de Gini no Brasil, com e sem benefcios
1995-2009
Fonte: Barbosa (2012).
13,8 milhes de famlias dispondo de R$ 23 bilhes

para transferncias que oscilam entre R$ 70 e R$
242 por beneficirio. O modesto valor da soma
destinada a cada beneficirio parece limitar o impacto do PBF sobre a reduo da desigualdade.
Tal avaliao pode ser confirmada pelos dados do
IBGE elaborados por Barbosa (2012) e ilustrados no
Grfico 7, do qual emerge que o ndice de Gini no
Brasil est se reduzindo sim, mas as transferncias
de renda contribuem em menor medida para a sua
queda.
Segundo Sonia Rocha (2013), a reduo da desigualdade se deve principalmente ao incremento
dos salrios, principalmente do salrio mnimo, que
se elevou constantemente. Eles representam 76%
da renda das famlias brasileiras. As transferncias
no passam de 1,3%, distribudo entre Prestao
Continuada e PBF.
a mesma concluso da recente pesquisa
conduzida por dois estudiosos do IPEA, Marcelo
Medeiros e Pedro Souza:
Como tais programas compem apenas
uma frao mnima da renda lquida nacional menos de 1% , seus impactos sobre
a desigualdade so muito limitados -1%.
To limitados, alis, que so completamente
anulados at mesmo pelos benefcios trabalhistas, compostos, principalmente, pelo seguro desemprego. Como so pagos apenas
para trabalhadores formais, sua distribuio
GIANFRANCO CORDISCO
levemente regressiva, um pouco pior que

a desigualdade total, o que suficiente para
contrabalanar os impactos distributivos da
Assistncia Social. Em outras palavras, os
to celebrados pilares do sistema brasileiro
de combate pobreza o PBF e o BPC [Benefcio de Prestao Continuada] funcionam muito bem, mas so apenas uma gota
de redistribuio em meio a um mar de aes
estatais regressivas. (MEDEIROS; SOUZA,
2013, p. 26).
Hoffmann confirma esta linha ao analisar os

dados da Pesquisa de Oramentos Familiares do
binio 2008-2009. Ele desagregaos nove componentes das rendas familiares brasileiras monetrias e patrimoniais para conhecer a incidncia
de cada um deles no ndice de Gini. Deste modo,
considerando as subdivises produzidas, o nmero
de componentes cresce de nove a 15.
O ndice de Gini o sistema de medida da desigualdade mais utilizado porque facilmente calculado e interpretado. O seu valor oscila entre zero
(mxima igualdade na distribuio de renda) e 1
(mxima desigualdade). Apresenta tambm outra
especificidade positiva: pode ser desagregado segundo os fatores componentes da renda para se
conhecer quanto cada um contribui para a desigualdade. Basta multiplicar o percentual de participao
de um componente de renda pelo ndice de concentrao, que mede o quanto a sua distribuio
desigual. O ndice de concentrao varia de -1 (se
a pessoa mais pobre apropria-se da fonte de renda)
a +1 (se a pessoa mais rica apropria-se). Se um
componente de renda possui ndice de concentrao inferior ao ndice de Gini significa que contribui
para a diminuio da desigualdade e vice-versa.
Se for inferior a zero, alm de diminuir o ndice de
Gini (que varia de zero a 1), contribui para tornar a
Tabela 3
Parcelas do rendimento familiar e respectiva decomposio do ndice de Gini da distribuio da renda familiar
por Prestao Continuada no Brasil, conforme dados da Pesquisa de Oramentos Familiares 2008-2009
Parcela do rendimento
1) Rendimento do trabalho
Participao ao
ndice de Gini
Concentrao
Parcela de Gini
Parcela de Gini
em %
Progressividade
(capacidade de
diminuio da
desigualdade)
0,6108
0,5662
0,3458
61,69
-0,0056
1A) Empregado
0,4317
0,5525
0,2385
42,54
0,0081
1B) Empregador
0,0557
0,8287
0,0461
8,23
-0,2681
1C) Conta prpria
0,1235
0,4959
0,0612
10,92
0,0647
0,1562
0,6028
0,0942
16,8
-0,0422
2) Aposentadorias e penses
0,102
0,48
0,049
8,73
0,0806
2B) RPSS (Func.Pblico)
2A) RGPS (INSS)
0,0471
0,8215
0,0387
6,91
-0,2609
2C) Previdncia privada
0,0071
0,9152
0,0065
1,16
-0,3546
0,0071
-0,3644
-0,0026
-0,46
0,9251
3) Programas sociais federais

3A) Bolsa Familia
0,004
-0,5624
-0,0023
-0,4
1,123
3B) BPC
0,003
-0,1042
-0,0003
-0,06
0,6649
0,0001
-0,1348
0,6954
4) Penso alimentcia, mesada ou doao
3C) Peti e Outros
0,0147
0,5017
0,0074
1,32
0,059
5) Outras transferncias
0,0156
0,7733
0,0121
2,15
-0,2127
6) Rendimento de aluguel
0,0168
0,8191
0,0138
2,46
-0,2585
7) Outras rendas
0,0156
0,7733
0,0121
2,15
-0,2127
8) Rendimento no montario
0,1277
0,3975
0,0508
9,05
0,1631
9) Variao patrimonial
0,0441
0,8291
0,0366
6,52
-0,2685
0,5606
0,5606
100
TOTAL
Fonte: Hoffmann (2010).
653
distribuio de renda muito mais equitativa. Na TaA indita reduo da desigualdade observabela 3, indicado na segunda coluna. A progressida na dcada passada pode ser decomposvidade mostrada na ltima coluna calculada subta pelas diversas fontes de renda captadas
traindo-se a concentrao do
pela PNAD e retrabalhadas da
ndice de Gini em 2009.
Todas as entrevistadas foram
seguinte forma: Trabalho (58%),
Ao se observar a peconsoantes quanto utilidade
Previdncia (19%), Bolsa Famlia
nltima coluna, nota-se que
do programa, que lhes permite
(13%), Beneficio de Prestao
no valor ainda alto do ndice
satisfazer necessidades bsicas,
Continuada (4%) e Outras Rende Gini incidem muito o tratais como quitar as contas de
das (6%) como aluguis e juros.
balho (61,69%), aposentagua, luz, gs etc. ou comprar
[...] Sem as polticas redistributidorias e penses (16,80%),
materiais didticos para os filhos
vas patrocinadas pelo Estado brarendimentos no monetrios
sileiro, a desigualdade teria cado
em idade escolar
(9,05%) e as variaes pa36% menos na dcada. (INSTItrimoniais (6,52%), enquanto que o PBF concorre
TUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICApara reduzi-lo somente em 0,40%. DeslocandoDA, 2012, p. 8).
-se a ateno para a ltima coluna, possvel
Dos estudos aqui evocados emerge que a denotar outros aspectos importantes: os lucros dos sigualdade no Brasil est diminuindo principalmenempresrios so muito regressivos (-0,2681), isto te graas ao crescimento dos salrios mais baixos
, colaboram para o aumento das diferenas, en- e, em menor medida, ao PBF, cuja contribuio
quanto que os salrios dos empregados so pro- resta modesta em consequncia da limitao das
gressivos (0,0081), ou seja, ajudam na reduo somas distribudas, as quais so proporcionalmendas diferenas. As aposentadorias e penses so te muito eficazes.
regressivas (-0,0422 o seu valor de progressiviUma pesquisa emprica qualitativa (CARDANO,
dade) por pelo menos duas razes: primeiramente, 2011; REGO; PINZANI, 2013) conduzida pela Faculso desiguais porque so muito mais altas para os dade de Cincias Polticas de Teramo (Itlia) vai ao
funcionrios pblicos do que para os empregados encontro de tais consideraes. Em vista de um esda iniciativa privada; a segunda razo reside no tudo acerca dos impactos do PBF sobre a pobreza,
fato de que ainda h milhes de cidados que no com o suporte da organizao no governamental
gozam de nenhuma tutela porque no ganham o Vida Melhor, em abril de 2014, foram realizadas
bastante para pagar os contributos ou realizam nos bairros soteropolitanos de Periperi, Valria e
trabalhos informais no continuativos. O PBF Lobato 20 entrevistas com mulheres que recebem o
destaca-se como o fator mais progressivo em ter- subsdio. Todas as entrevistadas foram consoantes
mos absolutos (1,1230 a sua progressividade). quanto utilidade do programa, que lhes permite
Inclusive, mais progressivo que o BPC (0,6649), satisfazer necessidades bsicas, tais como quitar
que equivalente ao salrio mnimo, mas atribu- as contas de gua, luz, gs etc. ou comprar matedo a um nmero limitado de pessoas. Em resumo, riais didticos para os filhos em idade escolar. Muiapesar do seu modesto valor absoluto em relao tas delas denunciaram atrasos, devido limitada
s rendas familiares, em termos proporcionais o organizao nas operaes de recadastramento,
PBF incide muito mais do que outros fatores na alm de tratamento nem sempre digno dispensado
reduo do ndice de Gini porque destinado a pelo servio pblico de atendimento ao beneficirio
um conjunto de cidados bem focalizados. O Ins- do PBF. Estes so aspectos importantes para a boa
tituto de Pesquisa Econmica Aplicada traz uma eficcia do PBF porque incidem negativamente na
sntese do exposto acima:
confiana que os cidados depositam no Estado,
654
GIANFRANCO CORDISCO
pr-condio indispensvel para o bom xito em

polticas pblicas. Muitas entrevistadas tambm
desmentiram a ideia, no pouco difusa, de que
os beneficirios se acomodam: apesar das retribuies modestas, muitas continuam a trabalhar
e prefeririam uma ocupao digna a um subsdio.
Exprimem, assim, o desejo de se sentirem inseridas
na sociedade atravs do reconhecimento das prprias capacidades e de um salrio que lhes garanta
uma vida decorosa.
Vista a persistncia das causas do crescimento

das desigualdades, seja durante perodos de crescimento econmico, seja em fases de recesso,
o desafio da reduo dessas desigualdades no
pode ser confiado simples ao do livre mercado. So necessrias polticas planejadas. No Brasil
coexistem trs situaes favorveis: a democracia,
o crescimento econmico e um governo declaradamente reformista. Apresentam-se assim as condies para pensar e agir ambiciosamente.
A RELEVNCIA DAS POLTICAS PBLICAS
REFERNCIAS
Tais exigncias alinham-se com as polticas necessrias para reduzir a desigualdade e os seus
perniciosos efeitos, isto , continuar o incremento
do valor dos benefcios do PBF e a valorizao
dos salrios, de modo a intervir em aspectos crticos, como o elevado nmero de baixos salrios,
o pequeno crescimento dos salrios em relao
produtividade do trabalho e o grande nmero de
trabalhos precrios. Alm destas medidas, torna-se evidente a necessidade de uma reforma fiscal,
com alquotas claramente progressivas. O sistema fiscal brasileiro no se adequou s transformaes econmicas sucedidas a partir de 1930,
permanecendo altamente dependente dos tributos indiretos, como ocorria no incio da industrializao nacional. Desta forma, o nus fiscal pesa
principalmente sobre quem realiza atividades produtivas, que repassa o tributo para os consumidores aumentando os preos, em prejuzo de quem
possui uma renda menor.
BARBOSA, Alexandre de F. (Org.). O Brasil real: a

desigualdade para alm dos indicadores. So Paulo: Outras
Expresses, 2012.
Tabela 4
Distribuio do peso tributrio em % do total
2008
Produo
e
importao
Rendas
Propriedade
Previdncia
Brasil
46,8
22,1
3,4
27,6
Pases
OCDE
30,4
36.9
5,4
28,3
Fonte: Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (2010).
CARDANO, Mario. La ricerca qualitativa. Bologna: Il Mulino, 2011.

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E
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Traduo de Roberta Pires.

656
BAHIA
ANLISE & DADOS
Quem so e onde esto os

pobres da Bahia
Clia Regina Sganzerla*
Eva Borges**
* Arquiteta; especialista em Desenvolvimento Regional e Urbano
(Unifacs); gestora pblica atuando
na SEI. celiasganzerla@gmail.com
** Economista; mestre em Economia
(UFBA); coordenadora de Estudos
Econmicos e Sociais da SEI.
evacristinaborges@gmail.com
Resumo
O texto apresenta o perfil da populao mais pobre da Bahia e sua localizao. A base
de dados o Cadastro nico, instrumento essencial para diversos estudos sobre a
pobreza no Brasil e na Bahia. Do pblico cadastrado foram selecionados somente os
beneficirios do Programa Bolsa Famlia (PBF) em junho de 2010. As informaes
individualizadas foram agregadas por municpio que conformaram quatro agrupamentos aqui denominados Grupos de Incidncia do Bolsa Famlia. Realizou-se, assim, a
distribuio espacial desses grupos, mapeando reas por similaridades e diferenas
municipais relativas importncia econmica dos recursos do Programa Bolsa Famlia.
Em seguida foram caracterizados os domiclios, os responsveis legais, bem como os
beneficirios em geral, segundo suas caractersticas demogrficas e socioeconmicas
disponibilizadas pelo Cadastro nico. Na anlise dos resultados privilegiaram-se as
relaes entre as caractersticas dos grupos, suas localizaes e o grau de importncia
do PBF na dinmica econmica dos municpios. Verificaram-se algumas disparidades
entre os grupos de beneficirios ainda que o corte de renda seja o mesmo para todos
os beneficirios do PBF.
Palavras-chave: Pobreza. Perfil socioeconmico. Beneficirios PBF.
Abstract
This text outlines the profile of the poorest people of the state of Bahia and their location. The database used is the one found in the Cadastro nico (Unified Registration
Office), an essential tool for many studies on poverty in Brazil and Bahia. Only beneficiaries of the Bolsa Famlia program from June 2010 were selected. Individual information was sorted per town and four groups were formed under the name Groups of
Incidence of the PBF. The groups were distributed according to location and the areas
were mapped according to similarities and differences, in terms of the economic importance of the resources of the Bolsa Famlia program for each town. Location, people in
charge of the legal process and beneficiaries were identified according to their demographics and socio-economic level, as well as through information available through the
Cadastro nico. When analyzing the results, the focus was the relationship between
the groups, their location and the importance of the PBF for the economy of the towns.
There were some differences between the groups of beneficiaries even though the income was the same for all of them.
Keywords: Poverty. Socioeconomic profile. PBF beneficiaries.
657
QUEM SO E ONDE ESTO OS POBRES DA BAHIA
INTRODUO
Entender a pobreza como um fenmeno decorrente
do desenvolvimento capitalista requer uma leitura
mais ampla, muito alm da mera falta de renda.
Atualmente, o debate tem se deslocado para a multidimensionalidade da pobreza, visando produzir
conhecimento sobre as condies demogrficas,
de sade e, sobretudo, de educao das populaes pobres. Verifica-se que esses grupos populacionais variam ao longo do tempo, no somente em
nmero ou em percentual relativo populao total,
mas tambm, e principalmente, no que diz respeito
s suas caractersticas principais. Nesse sentido, a
elaborao de perfis das populaes pobres contribui para atualizar os diagnsticos das condies
de pobreza correntes, de modo a subsidiar polticas
pblicas que visem sua mitigao e superao.
O objetivo de um perfil da pobreza descrever e comparar as caractersticas da populao pobre e dos demais estratos de renda, de
forma a caracterizar a multidimensionalidade
da pobreza sem achat-la em um indicador
sinttico. No mximo, o perfil serve para sugerir hipteses explicativas, e no para test-las rigorosamente (SOUZA; OSRIO, 2013).
Contudo, a elaborao de perfis de pobreza exige uma fonte de informaes disponvel, confivel
e com atualizao sistemtica, sobretudo para os
estudos comparativos. No Brasil, o Cadastro nico
para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) um instrumento que identifica e caracteriza as famlias de baixa renda, entendidas como
aquelas que tm renda mensal de at meio salrio
mnimo por pessoa ou renda mensal total de at
trs salrios mnimos. Suas informaes so regulamentadas por decreto e por um conjunto de portarias e instrues normativas (BRASIL, 2007, 2011a,
2011b, 2011c, 2011d, 2011e, 2011f)1 e so utilizadas
1
Decreto n 6.135/07, pelas portarias n 177, de 16 de junho de 2011, e

n 274, de 10 de outubro de 2011, e instrues normativas n 1 e n 2,
de 26 de agosto de 2011, e instrues normativas n 3 e n 4, de 14 de
outubro de 2011.
658
pelos governos estaduais e municipais para obter o

diagnstico socioeconmico das famlias cadastradas (BRASIL, 2014a).
Criado em 2001, originalmente o Cadnico tinha
por objetivo centralizar as informaes das famlias
brasileiras aptas a se tornarem beneficirias de
programas sociais, evitando a sobreposio de benefcios para uma mesma famlia, por um lado, e a
falta de cobertura, por outro. Porm, ficou evidente
o potencial das informaes nele contidas, uma vez
que permitem o conhecimento da realidade socioeconmica do ncleo familiar, das caractersticas do
domiclio, das formas de acesso a servios pblicos
essenciais e dos dados de cada um dos componentes das famlias pobres brasileiras.
Com o passar do tempo e com a implementao gradativa de melhorias na coleta e gesto das
informaes, o Cadnico passou a ser um banco
de dados essencial para estudos sobre a pobreza
que visem apoiar e facilitar a manuteno de polticas sociais locais voltadas para a reduo das
vulnerabilidades sociais a que essas famlias esto
expostas.
A gesto do Cadnico compartilhada pelas
trs esferas administrativas, mas so os municpios
que se responsabilizam pela realizao do cadastramento, por meio de equipes definidas pelas prefeituras. Alm de planejar e realizar as entrevistas
junto s famlias, as prefeituras compilam todas
as informaes e as remetem para o Ministrio do
Desenvolvimento Social, que coordena o cadastro
atravs da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI). Cabe tambm ao municpio manter o registro das famlias atualizado, monitorar e
informar a incluso ou excluso de cadastrados e
zelar pela fidedignidade e qualidade das informaes fornecidas.
Desse modo, a grande abrangncia, a possibilidade de localizao das famlias pobres brasileiras, bem como a variedade de informaes sobre
as suas condies de vida, tornam o Cadnico um
instrumento precioso para os diagnsticos relativos
ao tema. O presente texto tem por foco uma leitura
CLIA REGINA SGANZERLA, EVA BORGES
dos perfis da populao pobre da Bahia, recortando poucas oportunidades e uma incipiente estrutura de
da base do Cadnico os beneficirios do Progra- servios. Essa condio explicaria, pelo menos em
ma Bolsa Famlia (PBF), por ser esse o programa parte, a grande dependncia de suas populaes
social que abrange o estrato
em relao s transferncias
populacional mais pobre do
A Bahia o maior beneficirio
de renda constitucionais,
pas pelo critrio da renda,
particularmente do nvel fedo Programa Bolsa Famlia em
conforme j mencionado. nmero de famlias atendidas e em deral, por meio do PBF. Por
Essa leitura se realiza em
outro lado, mesmo apresenvalor repassado
trs etapas, de acordo com
tando melhores condies
a natureza das informaes: perfil dos domiclios, econmicas, maior acesso a servios e urbanizaperfil dos responsveis legais e perfil dos benefici- o mais avanada, os municpios de maior porte
rios. O texto apresenta, inicialmente, pressuposto e populacional ainda possuem uma quantidade muito
metodologia para agregar as informaes de modo expressiva de pessoas vinculadas ao recebimento
equitativo, trazendo, em seguida, a descrio dos das transferncias governamentais.
perfis de pobreza.
Aparentemente, tal situao pode indicar que,
na avaliao de sua importncia econmica, o benefcio do PBF tem maior peso para os municpios
PRESSUPOSTO
de menor porte. Entretanto, uma vez que as propores beneficirios/populao so bem distintas (de
A Bahia o maior beneficirio do Programa Bolsa 20% a mais de 90%), outras variveis tiveram que
Famlia em nmero de famlias atendidas e em valor ser consideradas na anlise.
repassado. No ano de 2010, o total de famlias beTanto nos pequenos municpios, onde boa parneficirias do PBF no estado era de 1.662.069, e o te da populao participa do programa, quanto nos
nmero de pessoas atendidas chegava a 6.191.691. maiores, onde uma menor parcela recebe os beneConsiderando-se que a populao total do estado, fcios, resultam grandes contingentes de pessoas.
de acordo com o Censo do IBGE de 2010, era de Portanto, sob o aspecto quantitativo, ambos os ca14.016.906 habitantes, a proporo de beneficirios sos merecem ateno: o primeiro pela quantidade
alcanou 44,17% da populao total naquele ano. de municpios envolvidos e o segundo por abranger
Nesse mesmo ano, em 322 municpios, tal propor- um nmero significativo de pessoas em cidades de
o foi superior a 50% da populao.
maior porte.
A anlise preliminar do nmero de beneficirios
do PBF em relao populao, do ponto de vista geogrfico, mostra que os municpios de maior OBJETIVO
porte populacional tinham as menores propores
de beneficirios, enquanto as maiores propores A questo que se buscar compreender no deestavam nos municpios de menor porte. Como j senvolvimento desse trabalho o que caracteriza
sabido, os municpios maiores so tambm, em ge- a populao beneficiria do PBF, seja nos muniral, os mais urbanizados e pujantes economicamen- cpios mais dinmicos, onde a proporo de bete. J os menores so menos urbanizados e com neficirios em relao populao total pouco
indicadores econmicos mais sofrveis.
significativa, seja naqueles de menor vitalidade,
Pressupe-se que as economias dos munic- onde essa proporo alcana mais de 50%. H
pios economicamente menos dinmicos tenham diferenas marcantes entre esses perfis populabaixa capacidade endgena de gerar crescimento, cionais de pobreza?
659
METODOLOGIA
da Educao Bsica e de Valorizao dos

Profissionais da Educao (Fundeb) = Peso
A fim de responder questo proposta, o procedo PBF em relao ao Fundeb.
dimento metodolgico ado Transferncias do PBF/
tado buscou, primeiramente,
O Fundeb e o FPM so duas
Transferncias do Fundo de
isolar no universo dos caParticipao dos Municpios
importantes transferncias
dastrados somente aqueles
(FPM) = Peso do PBF em reconstitucionais2, fundamentais
que eram beneficirios do
lao ao FPM.
para as receitas pblicas
PBF no momento da criao
Transferncias do PBF/Remunicipais brasileiras
da base para a Bahia. Em
ceitas prprias do municpio
seguida, foram definidos critrios para gerar uma
= Peso do PBF em relao s receitas prestrutura agregada de anlise, facilitando a leitura
prias municipais.
dos dados e a elaborao dos perfis.
Beneficirios do PBF/populao do municpio.
Considera-se que, para definir um recorte de
A base do Cadnico possui informaes desaclasses para anlise, deve-se ter em conta sua per- gregadas por indivduo, sendo possvel obter dados
tinncia relativamente ao tema em discusso. Por- da famlia, do responsvel legal e do domiclio. Para
tanto, decidiu-se no utilizar regionalizaes con- a elaborao dos perfis dos grupos de incidncia do
sagradas ou predefinidas, pois estas, normalmente, PBF, as informaes foram agregadas por munictm propsitos administrativos, no necessaria- pio, e o recorte temporal foi junho de 2010.
mente associados a um tema especfico. Assim, a
O Fundeb e o FPM so duas importantes transimportncia dos benefcios do PBF nas economias ferncias constitucionais2, fundamentais para as remunicipais foi o critrio utilizado, visando a uma dis- ceitas pblicas municipais brasileiras. Na Bahia, as
tribuio equitativa das unidades municipais, tendo propores entre o PBF e estas receitas so mais
em vista o tema em discusso. Optou-se pela tc- ou menos equivalentes, variando entre 15% e 112%
nica de agrupamentos ou clusters procedimento (Fundeb) e entre 14% e 124% (FPM). A distribuio
estatstico que permite obter uma estratificao de espacial do peso PBF/Fundeb est bem dispersa,
grupos homogneos internamente e diferenciados com uma menor importncia nos extremos mais
ao mximo entre si.
dinmicos do estado (Figura 1). No caso do peso
Foram selecionadas, primeiramente, duas vari- PBF/FPM, fica evidente a concentrao espacial no
veis de transferncia de renda e as receitas pr- norte do estado, apontando para municpios onde
prias municipais, verificando qual o peso relativo do a importncia econmica dos benefcios do PBF
valor do PBF sobre essas variveis. Esse conjunto alcana at 124% dos recursos do FPM (Figura 2).
foi complementado com a varivel correspondente
A regio norte do estado volta a ser foco de
ao percentual de beneficirios do PBF sobre a po- concentrao de indicadores mais crticos quanpulao do municpio. Os quatro pesos, submetidos do se distribui espacialmente o peso PBF/recei tcnica de agrupamentos, resultaram em quatro tas prprias municipais, bem como o nmero de
grupos, aqui denominados grupos de incidncia
do PBF. Tais grupos constituram a base agregada 2 Resultado do pacto federativo brasileiro. So previstas na Constituio
e constituem parcelas das receitas federais ou estaduais, arrecadadas
para a construo dos perfis de pobreza que sero
pela Unio, que devem ser repassadas aos estados, Distrito Federal e
municpios. Destacam-se: o Fundo de Participao dos Estados e do
descritos a seguir.
Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participao dos Municpios (FPM);
Variveis utilizadas na anlise de agrupamentos:
o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (FPEX); o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Transferncias do PBF/Transferncias do
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb); e o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR).
660
Peso do PBF relativo ao FUNDEB (%)

15,18 - 46,91
46,92 - 58,52
58,53 - 70,96
70,97 - 112,55
Figura 1
Distribuio espacial do peso do PBF em relao
ao Fundeb Bahia 2010
Fonte: Elaborao prpria.
Peso do PBF relativo s

receitas prprias municipais (%)
Peso do PBF relativo ao FPM (%)

14,69 - 35,40
35,41 - 45,77
45,78 - 59,35
59,36 - 124,71
Figura 2
Distribuio espacial do peso do PBF em relao
ao FPM Bahia 2010
Percentual de Beneficirios do
PBF relativo populao (%)
2,85 - 60,45
21,13 - 40,07
60,46 - 96,44
40,08 - 52,91
96,45 - 133,01
52,92 - 62,54
133,02 - 289,91
62,55 - 92,80
Figura 3
Peso do PBF em relao s receitas
prprias municipais Bahia 2010
Figura 4
Distribuio espacial da proporo
de beneficirios do PBF em relao
populao municipal Bahia 2010
661
beneficirios do PBF/populao total do municpio.

As reas mais escuras dos cartogramas indicam
municpios onde o peso dos recursos do PBF chega
a 239% sobre as receitas geradas dentro do municpio, e a proporo da populao beneficiria do programa alcana mais de 92% do total (figuras 3 e 4).
ANLISE DOS GRUPOS DE INCIDNCIA DO

PBF NOS MUNICPIOS DA BAHIA
Tendo-se em conta a distribuio dos beneficirios
em quatro grupos de incidncia do PBF, de acordo
com a metodologia adotada neste trabalho e apresentada no Quadro 1, o que chama a ateno, em
primeiro lugar, o Grupo C, com o maior nmero de
beneficirios do estado. Este grupo, composto por
67 municpios, forma pequenos agrupamentos bem
definidos e localizados, em sua maioria, nas quatro
reas dos extremos do territrio: regio metropolitana, litoral norte, extremo sul, oeste e norte. Alm
dessas reas, aparecem de forma mais dispersa alguns municpios de maior porte populacional, como
Feira de Santana, Vitria da Conquista, Itabuna e
Jequi, conforme a distribuio geogrfica mostrada na Figura 5.
Observam-se que as ocorrncias dos quatro
grupos de incidncia do Bolsa Famlia esto bem
coesas, formando manchas bem definidas, o que
indica uma relao espacial entre os municpios
com perfil de pobreza semelhante.
O Grupo B, composto pelo menor nmero de
unidades municipais (51) do conjunto, apresenta
Grupos
N de municpios
N de beneficirios
do PBF
132
1.267.478
51
942.507
67
2.090.350
167
1.891.356
Total
417
6.191.691
Quadro 1
Grupos de incidncia do PBF Bahia 2010
662
Grupos e nmero de municpios

A (132)
B (51)
C (67)
D (167)
Figura 5
Distribuio espacial dos grupos de incidncia do
PBF nos municpios Bahia 2010
uma rea contgua mais concentrada na regio

norte e nordeste do estado. Estes municpios coincidem com aqueles que apresentaram o maior peso
relativo do PBF nas suas receitas prprias, conforme pode ser verificado comparando-se a Figura 5,
a seguir, com a Figura 3.
Os grupos A e D alocam o maior nmero de municpios (299), abarcando mais de 70% do total do
estado (417). Estes dois grupos apresentaram-se
mais dispersos na parte central do territrio, com
algumas ocorrncias no sul e no nordeste.
PERFIL SOCIOECONMICO DOS GRUPOS
Perfil dos domiclios

No que se refere localizao dos domiclios dos
beneficirios do PBF na Bahia em 2010, predominavam aqueles situados na rea urbana (58,8%
do total de domiclios beneficirios). Entretanto,
Tabela 1
Perfil dos domiclios beneficirios, segundo os grupos de incidncia do Programa Bolsa Famlia Bahia 2010
(%)
Tipo de localidade
Bahia
Urbano
55,67
39,10
81,93
44,30
58,82
Rural
44,33
60,90
18,07
55,70
41,18
Bahia
Tipo de domiclio
Casa
97,16
97,20
91,56
97,29
95,27
Apartamento
0,35
0,35
0,64
0,34
0,45
Cmodo
2,03
1,93
7,23
1,92
3,77
Outro
0,46
0,51
0,58
0,46
0,51
Bahia
71,83
74,07
68,55
73,98
71,68
8,32
6,67
12,30
6,98
9,04
Cedido
18,49
18,06
17,29
17,47
17,71
Invaso
0,24
0,16
0,77
0,19
0,39
Outro
1,11
1,04
1,09
1,38
1,17
Bahia
Tijolo e/ou alvenaria
63,47
64,69
85,90
53,94
68,52
Adobe e/ou taipa
32,58
32,74
10,52
42,50
27,98
Madeira
2,48
1,33
1,97
2,05
2,00
Material aproveitado
0,26
0,20
0,32
0,23
0,26
Outros
1,21
1,04
1,30
1,28
1,23
Bahia
Filtrao
60,11
44,67
57,80
53,63
55,05
Fervura
3,74
3,06
2,84
3,07
3,13
Clorao
19,27
23,19
19,38
19,23
19,89
Sem tratamento
15,41
26,68
18,45
22,53
20,29
1,47
2,40
1,53
1,54
1,65
Situao do domiclio
Prprio
Alugado e/ou arrendado
Tipo de construo dos domiclios
Tratamento de gua
Outro
Tipo de iluminao
Bahia
82,78
71,35
87,37
77,53
81,06
3,24
3,50
3,32
2,72
3,15
13,98
25,15
9,30
19,76
15,78
Bahia
Abastecimento de gua por rede pblica
62,95
53,00
72,04
57,33
62,89
Lixo coletado
57,75
44,75
82,34
46,80
60,98
Escoamento sanitrio por rede pblica ou

fossa sptica
45,68
32,65
66,55
34,57
47,57
Bahia
Total
35,80
25,00
52,50
25,30
36,79
Urbano
60,00
55,80
61,90
51,10
58,47
5,40
5,30
9,90
4,80
5,82
Relgio
Sem relgio
Sem iluminao
Servios bsicos
Servios bsicos acesso simultneo
Rural
Fonte: Senarc/MDS. A partir dos dados do Cadastro nico (2010).
663
no Grupo C, no qual se encontra a populao

Quanto aos servios pblicos bsicos, embora
beneficiria das maiores cidades, essa propor- boa parte dos domiclios tivesse acesso iluminao alcanava 81,9% dos domiclios. No Grupo o com relgio, 81,1%; lixo coletado, 61%; abasB, observa-se tendncia intecimento de gua da rede
versa, ou seja, a proporo
Na Bahia, de um modo geral, o
pblica, 62,9%; e escoamende domiclios rurais (60,9%)
to sanitrio via rede pblica,
acesso simultneo aos servios
que superava a propor47,6% , preciso prestar
bsicos ainda mais precrio no
o total do estado (41,2%).
ateno mais uma vez nas
meio rural
Observa-se que nos munidisparidades. O Grupo C,
cpios onde o PBF tem maior peso econmico o mais urbano, liderava o ranking com as melhores
perfil predominante rural.
condies de uso de servios bsicos, e o Grupo
O tipo de domiclio prevalecente em todos os B apresentou os menores percentuais de usufruto.
grupos a casa, e, conforme j se esperava, a
Na Bahia, de um modo geral, o acesso simultmoradia em cmodos aparece em maior propor- neo aos servios bsicos ainda mais precrio no
o no Grupo C, que concentra os municpios de meio rural, no qual apenas 5,9% dos domiclios so
maior porte populacional. Este tipo de moradia contemplados, contrastando com os 58,5% no meio
comum nas periferias das grandes cidades, onde urbano. Quando analisados, os grupos corroboram
geralmente a populao pobre se instala. Os do- essa situao: aquele com perfil mais urbano Grumiclios prprios eram a condio predominante no po C apresentou o maior percentual de acesso,
conjunto do estado (71,7%) e tambm nos grupos, contrastando com o restante, com contorno mais
ainda que esse dado deva ser olhado com caute- rural, e chegando a registrar o dobro do percentual
la. Sabe-se que, depois de sucessivas compras e de acesso simultneo.
vendas de imveis obtidos atravs de invases ou
O tratamento de gua tambm uma varivel
ocorrncias de loteamentos ilegais, os ocupantes que permite fazer inferncias sobre a condio dos
acabam considerando-se donos dos imveis e as- domiclios beneficirios, sendo a filtrao o mtodo
sim se declaram no cadastramento. Por outro lado, predominante (55%). Observa-se que o Grupo B
a condio de proprietrio nem sempre indica uma ainda apresentou 26,7% dos domiclios sem nesituao de moradia adequada, conforme se pode nhum tratamento de gua.
observar pelo tipo de construo e pelo acesso aos
servios bsicos.
Perfil dos responsveis legais pelos domiclios
Quanto ao tipo de construo, predominavam
os domiclios de alvenaria ou tijolo (68,5%), desta- O responsvel legal a pessoa que recebe o becando-se o Grupo C, no qual esse tipo de constru- nefcio destinado famlia e que responde pelo
o alcanava 85,9%. O segundo tipo construtivo cumprimento das condicionalidades de todos os
mais utilizado era o adobe, que, junto com a taipa, membros da famlia. Somente poder ser conrepresentava mais de um quarto dos domiclios siderado responsvel legal pessoa maior de 16
beneficirios no estado, um percentual muito alto anos ou emancipada, que possua documento de
considerando-se que se trata de solues constru- emisso nacional ttulo de eleitor e CPF (BRAtivas precrias ou no adequadas. O Grupo C, no SIL_1, 2014).
qual a parcela da populao que participa do PBF
O Programa Bolsa Famlia recomenda que a
menor, tendo o programa menos peso econmi- mulher seja cadastrada como responsvel legal
co, apresentou a menor proporo de domiclios da famlia, o que reflete diretamente na distribuinessa condio.
o por gnero: 93,5% so do sexo feminino, e
664
apenas 6,5%, do sexo masculino. J a faixa etria predominante 25 a 34 anos, que, juntamente
com o patamar de 16 a 24 anos, abarca mais de
40% dos responsveis legais. Com base nesses
dados, pode-se dizer que a responsabilidade legal
do PBF da Bahia, alm de feminina, conforme a
recomendao governamental, bastante jovem.
Entre os grupos, a responsabilidade legal pelo
domiclio na faixa de 25 a 34 anos mostrou-se
uniforme, mas a parcela de 16 a 24 anos um
pouco mais alta no Grupo B, no qual h maior
participao da populao no PBF. Esse grupo
tambm apresentou os menores percentuais de
acesso a servios pblicos bsicos, conforme j
assinalado.
Tabela 2
Perfil dos responsveis legais pelos domiclios,
segundo os grupos de incidncia do Programa
Bolsa Famlia Bahia 2010
Sexo
(%)
Bahia
90,89
90,57
93,48
90,13
91,50
9,11
9,43
6,52
9,87
8,50
Bahia
Branca
15,90
12,31
7,94
13,42
11,90
Negra
15,95
10,25
22,07
13,60
16,46
Parda
Feminino
Masculino
Cor/raa
67,49
76,70
69,18
72,28
70,91
Amarela
0,26
0,32
0,30
0,33
0,30
Indgena
0,39
0,42
0,51
0,37
0,43
Bahia
16 a 24 anos
Faixa etria
7,86
9,35
6,21
8,69
7,77
25 a 34 anos
32,17
32,67
33,14
32,04
32,54
35 a 44 anos
29,33
28,66
32,00
28,86
30,01
45 a 54 anos
20,41
20,07
18,73
20,54
19,82
55 a 64 anos
8,52
8,09
7,90
8,47
8,23
65 anos ou mais
1,72
1,16
2,02
1,39
1,64
Bahia
Analfabeto
16,49
17,25
11,54
18,89
15,66
Ensino fundamental
incompleto
63,34
66,69
60,65
64,36
63,25
Ensino fundamental
completo
1,10
0,96
1,44
0,97
1,15
Ensimo mdio
incompleto
7,07
6,02
10,86
6,19
7,93
11,88
8,98
15,35
9,50
11,89
Nvel de instruo
Ensino mdio completo
A raa/cor predominante na populao do

estado em 2010, de acordo com o Censo Demogrfico do IBGE, era a parda (59%), seguida
pela branca (22%) e pela preta (17%). Os segmentos das raas amarela e indgena e dos que
no declaram cor ou raa perfaziam um percentual muito pequeno (1,54%). A participao racial
nos grupos de incidncia do PBF segue a mesma lgica, com presena massiva da raa parda
(70,9%) no total de beneficirios bem superior
proporo no total da populao. J os brancos participam nos grupos com um percentual
inferior quele registrado no conjunto da populao do estado (11,9%). No Grupo B, o percentual
de pardos est sobrerrepresentado, com 76,7%,
enquanto no Grupo C a proporo de negros
chega a 22%.
O nvel de instruo um atributo crucial no
acesso ao mercado de trabalho e renda e, portanto, fundamental para a superao da situao
de pobreza. Em se tratando do responsvel legal
pelo domiclio beneficirio do PBF baiano, predomina a falta de instruo, com altos percentuais
de analfabetismo e de ensino fundamental incompleto. Todos os grupos de incidncia do PBF
apresentaram nveis altos de analfabetismo, bem
como de ensino fundamental incompleto. J os
responsveis legais do Grupo C, mais urbano e
com menor participao relativa de sua populao no PBF, aparecem com um grau de instruo
mais alto.
Perfil dos beneficirios
Como beneficirio do PBF entende-se todo
componente da famlia que recebe o benefcio, tendo em conta que dividam a mesma casa e a mesma
renda. Podem ser beneficiadospelo Programa Bolsa Famlia as famlias com renda mensal por pessoa de at R$ 70, com ou sem crianas, e aquelas
com renda mensal por pessoa entre R$ 70,01 e
R$ 140 e que tenham crianas e adolescentes na
sua composio.
665
Tabela 3
Perfil dos beneficirios, segundo os grupos de
incidncia do Programa Bolsa Famlia Bahia 2010
(%)
Bahia
Feminino
Sexo
53,25
52,19
56,57
52,08
53,85
Masculino
46,75
47,81
43,43
47,92
46,15
Bahia
Branca
14,67
10,49
6,82
11,80
10,51
Negra
12,91
8,20
18,17
10,87
13,33
Parda
71,87
80,66
74,28
76,84
75,55
Amarela
0,21
0,25
0,23
0,24
0,23
Indgena
0,34
0,39
0,50
0,25
0,38
Bahia
Cor/raa
Faixa etria
0 a 5 anos
9,37
9,67
9,43
9,23
9,39
6 a 10 anos
13,33
14,11
14,49
13,51
13,89
11 a 14 anos
11,73
12,05
12,86
11,95
12,23
15 a 17 anos
8,77
8,85
9,30
8,86
8,99
18 a 24 anos
14,31
14,43
13,50
14,71
14,18
25 a 39 anos
21,84
21,32
21,91
21,46
21,67
40 a 59 anos
18,13
17,52
16,05
17,96
17,29
60 a 79 anos
2,41
2,00
2,34
2,25
2,28
80 anos ou mais
0,10
0,05
0,12
0,07
0,09
Bahia
Analfabeto
18,06
19,22
17,84
19,22
18,52
Ensino fundamental
incompleto
65,96
67,59
64,08
66,61
65,78
Ensino fundamental
completo
0,57
0,47
0,69
0,49
0,57
Ensimo mdio incompleto
8,34
7,35
9,58
7,83
8,45
6,98
5,31
7,71
5,80
6,61
Nvel de instruo*
O perfil do beneficirio est bem distribudo em

termos de gnero, com uma leve predominncia
do feminino, tanto no conjunto do estado quanto nos quatro grupos de incidncia do PBF. De
maneira anloga ao perfil do responsvel legal,
o beneficirio da cor parda maioria, e a faixa
etria com maior participao a de 25 a 39 anos.
Quanto ao nvel de instruo, os grupos no apresentam situaes muito dspares, predominando o
analfabetismo e o ensino fundamental incompleto
e tendo o Grupo C em melhores condies, conforme a Tabela 3.
666
Para uma melhor anlise da informao referente escolaridade, apresenta-se a distribuio dos
nveis de instruo dos beneficirios por faixa etria, segundo os grupos de incidncia do PBF.
Observa-se, em primeiro lugar, que na faixa de
15 a 17 anos a taxa de analfabetismo inferior
apresentada nas faixas etrias superiores, possivelmente sinalizando que o PBF com obrigatoriedade de frequncia escolar mnima de 85% pode
estar influenciando esse resultado positivo (o programa teve incio em 2003, quando esses jovens
eram crianas entre 8 e 10 anos).
Apesar do conjunto de beneficirios do estado
apresentar ainda um alto patamar de analfabetismo (18,52%) e de ensino fundamental incompleto
(65,78%), observa-se que em todos os grupos a
faixa etria de 15 a 17 anos exibe uma taxa de
analfabetismo inferior a 1%, ndice que aumenta
nas faixas mais altas, principalmente acima de
60 anos.
CONCLUSO
De acordo com a metodologia adotada para esta
elaborao de perfis de pobreza dos beneficirios do PBF no estado da Bahia, foram formados
quatro grupos de municpios segundo a representatividade do programa para as suas economias.
Ainda que o corte de renda seja o mesmo para
que o indivduo esteja apto a receber o benefcio,
verificou-se, do ponto de vista da localizao, que
existem algumas disparidades entre os grupos de
beneficirios e que as principais diferenas ocorrem entre os municpios com menor grau de urbanizao e os mais urbanizados. Em primeiro
lugar, confirma-se o pressuposto inicial de que
nos municpios onde os recursos do programa
tm maior peso relativo na economia as condies de vida provavelmente so mais difceis,
uma vez que apresentaram indicadores gerais de
maior precariedade. Se, por um lado, isso denota
uma boa focalizao do Programa Bolsa Famlia,
Tabela 4
Nvel de instruo dos beneficirios por faixa etria, segundo os grupos de incidncia do Programa Bolsa
Famlia Bahia 2010
(%)
Faixa etria
Grupo
A
Nvel de instruo
15 a 17
anos
18 a 24
anos
25 a 39
anos
40 a 59
anos
60 a 79
anos
80 anos
ou mais
Total
13,45
1,78
0,62
1,91
9,76
25,60
50,73
72,04
11,31
Ensino fundamental incompleto
86,49
97,73
78,80
50,93
62,92
66,82
47,64
27,54
71,03
Ensino fundamental completo
0,00
0,02
0,44
0,78
1,37
0,65
0,21
0,17
0,60
Ensino mdio incompleto
0,04
0,44
19,91
29,30
8,88
2,16
0,46
0,00
9,23
0,01
0,03
0,22
16,93
16,90
4,70
0,92
0,25
7,80
Analfabeto
13,92
1,57
0,58
1,81
12,18
28,55
51,44
68,81
12,18
86,02
97,94
80,70
55,81
66,70
66,70
47,36
30,35
73,20
0,00
0,02
0,37
0,80
1,15
0,44
0,22
0,00
0,53
0,04
0,44
18,14
26,90
7,25
1,38
0,38
0,21
8,15
0,02
0,03
0,22
14,59
12,60
2,87
0,59
0,62
5,94
Analfabeto
22,25
2,44
0,78
1,71
7,09
18,04
41,16
60,43
10,21
77,61
97,09
83,15
52,45
57,53
65,57
54,13
36,83
69,77
0,01
0,02
0,29
0,84
1,58
1,25
0,53
0,29
0,76
0,09
0,38
15,62
31,38
13,45
5,59
1,49
0,72
10,61
0,04
0,05
0,15
13,41
20,11
9,42
2,56
1,69
8,64
Analfabeto
13,07
1,69
0,62
1,97
12,48
30,19
53,85
71,95
12,70
86,86
97,83
80,20
53,63
64,67
64,52
44,95
26,18
71,67
0,00
0,01
0,30
0,77
1,19
0,49
0,17
0,31
0,54
0,05
0,43
18,64
28,17
7,76
1,61
0,40
0,54
8,64

Bahia
11 a 14
anos
Analfabeto

D
6 a 10
anos
0,01
0,04
0,24
15,36
13,77
3,12
0,61
0,93
6,46
Analfabeto
16,51
1,96
0,67
1,85
10,06
25,23
48,51
66,58
11,51
83,40
97,57
81,02
53,03
62,21
65,68
49,00
31,59
71,14
0,00
0,02
0,34
0,80
1,35
0,75
0,31
0,24
0,63
0,06
0,42
17,77
29,23
9,83
2,91
0,78
0,47
9,34
0,02
0,04
0,20
14,94
16,38
5,35
1,34
1,08
7,38
fonte dos recursos transferidos, por outro, refora

a necessidade de investimento contnuo nesses
municpios, visando melhor suprir as necessidades bsicas dessas populaes.
Em segundo lugar, verificou-se que, dentre
os quatro grupos de incidncia do PBF, o Grupo
C apresenta uma populao pobre com melhor
acesso a servios bsicos, domiclios em melhor
situao e maior grau de instruo dos moradores. As pessoas pobres dos municpios maiores,
mais urbanizados e com maior capacidade de gerao de renda prpria, portanto, vivem em uma
situao melhor. A populao pobre dos grandes
municpios, geralmente localizada em suas periferias, est conseguindo acessar mais a rede
de servios pblicos ou, nesses locais, provavelmente eles esto mais disponveis. Conforme se
verificou nesta anlise, esses grupos possuem
tambm maior porte populacional que os grupos
de municpios com baixo grau de urbanizao.
667
Tal situao certamente um motivador para que

as populaes pobres continuem se deslocando
para os centros mais dinmicos, em busca de
oportunidades, mas tambm de mais acesso a
servios bsicos.
Em terceiro lugar, chama-se a ateno para os
municpios do Grupo B, que apresentou os piores indicadores de acesso a servios bsicos e
menor grau de instruo. Tal quadro indica que,
apesar de se estar tratando de indivduos pobres
sob a tica da renda, quando a questo se refere
a condies de acesso a servios e escolaridade,
a condio de pobreza diferenciada.
Por fim, ainda que limitadas pelo modo de
agregao utilizado nesse trabalho grupos de
incidncia do PBF , as informaes aqui expostas contribuem para que se conheam os perfis
da populao mais pobre da Bahia. Seu mapeamento, por sua vez, ajuda a reconhecer as reas,
por similaridades e diferenas entre os municpios, quando o tema a pobreza. A compreenso
desses indicadores e suas nuances demogrficas
e socioeconmicas concorre para uma caracterizao da pobreza no estado e permite, sobretudo, articular polticas pblicas complementares
aos programas sociais, auxiliando gestores e
formuladores no aprimoramento de aes voltadas ao atendimento das famlias em situao
mais vulnervel.
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2011. Estabelece as definies tcnicas e os procedimentos
operacionais necessrios para a utilizao da Verso 6.05
do Formulrio e do Aplicativo de Entrada e Manuteno de
Dados do Cadastro nico, no mbito da Portaria n 177, de16
de junho de 2011. [Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do
Brasil], Braslia, DF, 26 ago. 2011c. Disponvel em: <http://
www.mds.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/bolsafamilia/
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______. Instruo Normativa n 002 de 26 de agosto de
2011. Estabelece as definies tcnicas e os procedimentos
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Formulrio e do Aplicativo de Entrada e Manuteno de Dados
do Cadastro nico, no mbito da Portaria n 177, de16 de
junho de 2011. [Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do
Brasil], Braslia, DF, 26 ago. 2011d. Disponvel em: <http://
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necessrios para a utilizao da Verso 6.05 do Formulrio
e do Aplicativo de Entrada e Manuteno de Dados do
Cadastro nico, nos casos de excluso de dados cadastrais
e de mudana da famlia de municpio, em observncia
Portaria n 177, de16 de junho de 2011. [Dirio Oficial [da]
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de dados cadastrais e de mudana da famlia de municpio,
em observncia Portaria n 177, de 16 de junho de
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Esse artigo foi anteriormente publicado nos anais do XIII Seminrio Internacional da Rede Ibero-americana de Pesquisadores.
Artigo recebido em 12 de dezembro de 2014

e aprovado em 18 de dezembro de 2014.
669
BAHIA
ANLISE & DADOS
Efeitos do crescimento,
desigualdade e Bolsa Famlia
sobre a pobreza
Priscila de Queiroz Leal*
Silvia Harumi Toyoshima**
Vladimir Faria dos Santos***
* Mestre em Economia pela Universidade Federal de Viosa
(UFV) e graduada em Economia
pela Universidade Estadual de
Santa Cruz (UESC). Professora-assistente da Unio Metropolitana
de Educao e Cultura (Unime).
pridequeiroz@gmail.com
** Doutora em Cincia Econmica pela
Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp) e mestre em Economia
pela Universidade de So Paulo
(USP). Professora-associada da Universidade Federal de Viosa (UFV).
htsilvia@ufv.br
*** Doutor e mestre em Economia Aplicada pela Universidade Federal de
Viosa (UFV). Professor adjunto da
Universidade Federal Fluminense
(UFF).
Resumo
O objetivo deste artigo analisar o impacto do crescimento econmico, da reduo da
desigualdade e do Bolsa Famlia sobre a proporo de pobres ( ), o hiato da pobreza ( ) e a desigualdade entre os pobres (
), entre 2003 e 2009, no Brasil. A
metodologia utilizada foi a decomposio de Shapley. O crescimento aparece como
o principal responsvel pela reduo dos ndices de pobreza no pas, seguido pela
reduo da desigualdade, em menor grau. Ao somar a renda do PBF ao rendimento da
famlia, o crescimento econmico e a reduo da desigualdade foram mais eficazes na
diminuio da pobreza, embora em pequena proporo.
Palavras-chave: Bolsa Famlia. Crescimento. Desigualdade. Pobreza.
Abstract
The objective of this paper is to analyze the impact of: i) economic growth, ii) the reduction of inequality and, iii) the Bolsa Famlia (PBF) program. These are to be assessed
in terms of the proportion of underprivileged people ( ), the poverty gap ( ), and
inequality among the poor from 2003 to 2009 in Brazil. The methodology used was the
Shapley Decomposition. Economic growth appears to be the main cause for the reduction of poverty in the country followed, to a lesser degree, by the reduction of inequality.
When the PBF is combined with the family income, economic growth and the reduction
of inequality became more effective in reducing poverty, albeit in a small proportion.
Keywords: Bolsa Famlia. Economic development. Inequality. Poverty.
671
EFEITOS DO CRESCIMENTO, DESIGUALDADE E BOLSA FAMLIA SOBRE A POBREZA
INTRODUO
Nos ltimos anos, o Brasil tem sido marcado pela
queda significativa do nmero de pobres, que passou de 32,7 milhes de famlias com renda per
capita de meio salrio mnimo em 1999 para 23,3
milhes em 2009 (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2012a). Essa queda
da pobreza foi acompanhada pela elevao do Produto Interno Bruto (PIB), que apresentou um crescimento anual mdio de 3,6% no perodo 2003-2008,
acima do registrado na dcada anterior, registrando
em mdia 2,6% ao ano. Alm disso, a elevao do
PIB veio acompanhada da queda na taxa de desocupao que passou de 12,3% em 2003 para 6,7%
em 2010 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2012c).
A desigualdade de renda tambm vem caindo.
O Coeficiente de Gini passou de 0,59 em 2001 para
0,525 em 2010 (INSTITUTO DE PESQUISA E INFORME ECONMICO DO CEAR, 2011). Entre
2001 e 2009 a renda per capita dos 10% mais ricos
aumentou em 1,49% ao ano, enquanto a renda dos
mais pobres a uma taxa de 6,79% (NERI, 2010a).
Barros e outros (2007) demonstraram que, para os
74 pases para os quais se tem informaes sobre
a evoluo deste indicador ao longo da dcada de
1990, menos de um quarto foi capaz de reduzi-lo
a uma velocidade superior a alcanada pelo Brasil
neste perodo. Portanto, o ritmo da queda da desigualdade no pas um dos mais acelerados do
mundo. Os dados demonstram que existem considerveis reservas de crescimento pr-pobre, que s
comearam a ser exploradas na dcada passada.
O crescimento considerado pr-pobre quando
reduz a pobreza e fornece oportunidades aos indivduos de melhorarem a sua situao econmica.
Essa relao se d atravs da interao entre trs
componentes: crescimento, desigualdade e pobreza (RAVALLION, 2004). A relao entre crescimento, desigualdade e pobreza tem atrado a ateno
dos estudiosos, como Perry e outros (2006) que
afirmam que pases que experimentaram longos
672
perodos de crescimento econmico tambm alcanaram um timo nvel de reduo da pobreza; e

Besley e Burgess (2003), que defendem uma associao positiva e significativa entre desigualdade e
os nveis de pobreza de um pas.
Nos ltimos anos, h outro fator que tem sido
apontado como responsvel pela reduo da pobreza, que so os programas de transferncia direta da renda. Moller et al. (2003) observaram que a
pobreza ps-transferncia de renda era mais baixa
do que antes de se considerar essa varivel, para
14 pases analisados1. Os autores sugerem que o
crescimento econmico teria um efeito menor do
que o esperado sobre a pobreza antes das transferncias. Dessa forma, seus efeitos podem ser potencializados quando acompanhados por polticas
redistributivas.
No Brasil, o nvel de pobreza ficou estagnado
entre 1999 e 2003, com a tendncia de queda tendo incio em 2003-2005, justamente no perodo
de unificao dos programas de transferncia de
renda no Programa Bolsa Famlia (PBF) e de ampliao da poltica redistributiva. A partir de 2005,
o programa contribuiu para que a extrema pobreza
e a pobreza ficassem 1,9 e 1,6 pontos percentuais
menores do que seriam na sua ausncia. Estas redues equivaleriam a 13% da pobreza e 32% da
extrema pobreza em 2009 (SOARES et al., 2010).
O PBF considerado o maior programa assistencialista do pas, atendendo em 2012, a mais de
13 milhes de famlias. Alm disso, est baseado
na garantia de renda, investimento em capital humano, incluso produtiva e acesso aos servios
pblicos a toda famlia considerada pobre e extremamente pobre. Por este mesmo motivo, tem sido
alvo de extensos debates acerca de sua eficincia
sobre a reduo da pobreza e desigualdade, da necessidade das condicionalidades, de sua utilizao
poltico-eleitoral e de sua sustentabilidade poltica e
econmica no longo prazo.
1
Os pases analisados foram a Sucia, Noruega, Dinamarca, Finlndia, Blgica, Frana, Alemanha, Itlia, Sua, Holanda, Austrlia, Canad, Estados Unidos e Reino Unido.
PRISCILA DE QUEIROZ LEAL, SILVIA HARUMI TOYOSHIMA, VLADIMIR FARIA DOS SANTOS
Vrios estudos tm sido realizados a fim de ve- emprego e dos salrios, e a reduo na desigualrificar a eficincia do PBF na reduo da pobreza dade, por diversas polticas, constituem fatores que
e na acumulao de capital humano. o caso de tambm contriburam para essa reduo.
Villatoro (2010) e Medeiros,
Desta forma, este artigo,
Britto e Soares (2007). Entre
No se pode atribuir toda a queda
procura responder a seguinte
eles, pode-se citar, Hoffman
questo: considerando o peda pobreza ao programa, pois
(2006) e Queiroz e outros
rodo de 2003 e 2009, qual
outros fatores como o crescimento
(2010) que apontam que os
componente contribuiu mais
da renda [...] e a reduo na
programas de transferncia desigualdade, por diversas polticas, para a reduo da pobreza?
de renda para a Regio NorO crescimento econmico, a
constituem fatores que tambm
deste, que apresenta os pioreduo da desigualdade ou
contriburam para essa reduo
res indicadores sociais e deo Programa Bolsa Famlia?
mogrficos do pas e por isso a mais beneficiada,
Com base nas pesquisas j elaboradas sobre
foram os principais determinantes da reduo da o tema, este artigo apresenta duas contribuies.
desigualdade entre 1998 e 2009, o que estaria fa- A primeira consiste em aprofundar as discusses
vorecendo a melhor redistribuio de renda no pas. em torno deste assunto. As pesquisas existentes
O timo grau de focalizao dos programas de em sua maioria analisam a eficcia do PBF sobre
transferncia de renda, com 80% da renda sendo a reduo do nmero de pobres. Este artigo anatransferida para os beneficirios abaixo da linha de lisa a eficcia do PBF tambm sobre o nmero de
pobreza, contribuiu para a queda da desigualdade extremamente pobres ( ), e mais dois ndices de
no perodo de 1994 a 2004. Os diversos programas pobreza, o hiato da pobreza ( ) e a desigualdade
foram responsveis por 28% da queda no ndice de entre os pobres ( ).
Gini neste perodo (SOARES et al., 2006).
A segunda contribuio consiste na decompoEntretanto, uma srie de estudos revela que sio, mensurao e anlise da pobreza em dois
o PBF no trouxe apenas impactos positivos so- componentes: o crescimento da renda e a reduo
bre a pobreza e a desigualdade. Outros trabalhos da desigualdade, atribuindo a cada uma seu impacassinalam que os programas de transferncia de to na reduo da pobreza e extrema pobreza, com
renda, especificamente, o Bolsa Famlia, melho- e sem o auxlio da renda proveniente do PBF. Para
ram a situao das famlias, sem necessariamente proceder anlise foi utilizada a linha de pobreza
desloc-las para cima da linha de pobreza, como baseada em meio salrio mnimo para definir os
o caso de Marinho, Linhares e Campelo (2011). J pobres e um quarto de salrio mnimo para definir
Kerstenetzky (2009), Goni, Lpez e Servn (2008) os extremamente pobres. Os dados utilizados foe Soares (2006), criticam o PBF ao argumentar que ram coletados da Pesquisa Nacional por Amostra
este tipo de poltica tende a estereotipar a popula- de Domiclios (PNAD) dos anos de 2003 e 2009 e
o mais vulnervel e Souza (2009) observa que a a metodologia se baseia na decomposio de Shaquesto da sada das famlias do programa bas- pley, que permite decompor a pobreza em vrios de
tante complexa, j que os critrios atuais baseados seus componentes e avaliar a contribuio de cada
unicamente nas condies dos benefcios esto um separadamente. O software utilizado foi o Disem contradio com os objetivos de longo prazo tributive Analysis Stata Package (DASP) verso 2.1,
do programa.
desenvolvido por Araar e Duclos (2009) manipulado
Alm disso, no se pode atribuir toda a queda atravs do pacote estatstico STATA 12.0.
da pobreza ao programa, pois outros fatores como
Este artigo composto de mais trs sees
o crescimento da renda, atravs do aumento do alm desta introduo. A segunda consiste num
673
aprofundamento dos principais conceitos sobre renda ou consumo abaixo da linha de pobreza pra pobreza, e os efeitos do crescimento, da desi- -determinada (CLARK; HULME, 2010). Segundo
gualdade e dos programas de transferncia de Ravallion (2004), o ponto negativo desta abordagem
renda condicionados sobre
que a proporo de pobres
a pobreza. A terceira trata da
A pobreza se torna crnica quando no revela nenhuma inforestratgia emprica utilizada a falta de uma gama de capacidades mao sobre o que acone do uso da PNAD para altece com a distribuio da
bsicas torna extremamente difcil
canar o objetivo proposto e
renda da populao que se
para os pobres sarem da pobreza
a quarta e quinta referem-se
por seus prprios esforos ou pela encontra abaixo da linha de
anlise e concluses sobre
pobreza. Se a pessoa pobre
ao pblica
os resultados encontrados.
fica mais pobre, por exemplo,
a proporo de pobres no se altera. O hiato da
pobreza (
), por sua vez, mede a diferena entre
OS DIVERSOS CONCEITOS E METODOLOGIAS a linha de pobreza e o rendimento dos pobres, ou
DE MEDIO DA POBREZA
seja, o quanto a renda dos pobres est distante da
linha de pobreza (CLARK; HULME, 2010).
A pobreza pode ser analisada a partir de dois conEsse tipo de abordagem deu origem criao
ceitos fundamentais. O unidimensional que analisa do ndice de pobreza de Amartya Sen, que mais tara pobreza a partir da abordagem da renda e utili- de foi refinado por Foster, Greer e Thorbeck (1984)
za a linha de pobreza para medir a proporo de para produzir a medida FGT de pobreza. A medida
indivduos considerados pobres (aqueles que no FGT decomponvel em diferentes subgrupos popossuem uma renda mnima que garanta o acesso pulacionais para comparar o rendimento das pesa bens e servios de consumo bsicos, necessrios soas que se encontram abaixo da linha de pobreza.
a sobrevivncia). E o multidimensional, mais amplo,
Outra abordagem envolve definir linhas de popois alm da insuficincia de renda ou consumo, breza subjetivas, baseadas nas diferenas de contambm considera a privao de outras capacida- sumo entre os pobres. Neste caso, pode-se identides, como educao, sade, direitos humanos e ci- ficar mais de uma linha de pobreza para distinguir a
vis (HULME; SHEPARD, 2003). Entretanto, sobre pobreza em categorias, como pobres e extremao conceito unidimensional que a maior parte dos es- mente pobres (HULME; SHEPARD, 2003).
tudos sobre a pobreza tende a se concentrar. Este
A pobreza pode ser considerada como o resultaartigo tambm utilizar essa abordagem, uma vez do da falta de segurana bsica, que afeta simultaneque na metodologia foi empregada apenas a renda amente vrios aspectos da vida das famlias, quando
para avaliar o nvel da pobreza.
prolongada e quando compromete a chance das
Dentro do conceito unidimensional existem al- famlias recuperarem seus direitos e reassumir suas
gumas abordagens que se propem a mensurar e responsabilidades num futuro prximo. Alm disso,
analisar determinados aspectos da pobreza. Uma as famlias em situao de pobreza tendem a ser
delas consiste no estudo dos ndices de pobreza: mais vulnerveis s situaes de fome, misria ou
a proporo de pobres,
(tambm chamado de morte. A pobreza se torna crnica quando a falta de
ndice de incidncia), o hiato da pobreza,
(ou uma gama de capacidades bsicas torna extremaprofundidade da pobreza) e a desigualdade entre mente difcil para os pobres sarem da pobreza por
os pobres,
(ou hiato da pobreza ao quadrado).
seus prprios esforos ou pela ao pblica.
A proporo de pobres ( ) d a proporo esDado que a pobreza apresenta caractersticas
timada da populao vivendo em domiclios com muito diferentes de pas para pas e que o prprio
674
conceito de pobreza rene diferentes especificaes, de crescimento econmico. Segundo Ravallion

necessrio trabalhar com um conjunto de dimen- (2004) e Dollar e Kraay (2004) o crescimento chases da pobreza, que permite distinguir trs tipos dife- mado de crescimento pr-pobre quando benefirentes de grupos de pessoas:
cia proporcionalmente mais
O grupo de pobres e
Muitos nascem, vivem e morrem
os pobres do que os no poextremamente pobres:
bres. Isso acontece quando o
pobres e tm filhos com uma alta
aqueles que so decrescimento sustentado por
probabilidade de
finitivamente pobres
longos perodos, permitindo
continuarem pobres
por qualquer um dos
que a renda dos mais pobres
conceitos de pobreza (seja pela ausncia de cresa mais rapidamente do que a dos mais ricos,
capacidades ou pela insuficincia de renda reduzindo a desigualdade.
definida pela linha de pobreza);
A definio absoluta de crescimento pr-pobre
O grupo de no-pobres: aqueles que esto considera apenas o rendimento das pessoas poacima da linha de pobreza e, ou, possuem bres e avaliado pela rapidez com que, em mdia,
capacidades individuais que lhes permitem in- a renda dos pobres est aumentando. Desta forma,
gressar no mercado de trabalho e obter renda. se a taxa de crescimento pr-pobre se acelera en O grupo de vulnerveis: aqueles que no so to a pobreza tende a cair mais rapidamente. Se o
nem pobres nem no pobres, esto acima rendimento dos pobres crescer mais rpido haver
da linha de pobreza, porm muito prximos uma reduo mais rpida tanto da proporo de podesta. So grupos de pessoas que podem bres, como do hiato da pobreza, ou seja, o quanto a
vir a tornarem-se pobres no futuro.
renda dos indivduos pobres se encontra abaixo da
H centenas de milhes de pessoas em situa- linha de pobreza. Considerando-se esta definio,
o de pobreza. Muitos nascem, vivem e morrem a desigualdade de renda deve cair.
pobres e tm filhos com uma alta probabilidade de
De acordo com o Department of International
continuarem pobres. Milhes de pessoas que so Development (2004), o crescimento pr-pobre pode
idosas, deficientes, grupos tnicos, ou pobres, nun- ser medido em um pas em particular ao longo de um
ca sero capazes de se livrar dessa situao sem dado perodo de tempo, ao se utilizar dados sobre a
ajuda externa. Isto indica que o custo da reduo distribuio do rendimento das pessoas pobres no
da pobreza crnica , muitas vezes, superior ao da- incio e no final do perodo e a linha de pobreza. A
quele da pobreza ocasional, uma vez que exige um linha de pobreza permite identificar famlias pobres
compromisso poltico generalizado por parte dos no incio do perodo, podendo-se ento calcular o
governos nacionais para financiar sua reduo.
crescimento de sua renda ao longo do perodo. A
Neste sentido, Hulme e Shepard (2003) atribuem mdia dessas taxas especficas de crescimento doimportncia fundamental s polticas que respeitem mstico a taxa de crescimento pr-pobre. Dessa
o direito universal proteo social e que reconhe- forma, a chave para a definio do crescimento pram o fato de que necessria certa redistribuio, -pobre a considerao conjunta do crescimento e
dentro e entre pases, como parte da soluo.
de sua distribuio (PERNIA, 2003; RAVALLION,
2004; KRAAY, 2006).
A influncia do crescimento econmico e da
O crescimento pr-pobre ainda implica a adoreduo da desigualdade sobre a pobreza
o de polticas pr-pobres que incluem gastos
pblicos adequados em educao bsica, sade
O consenso na literatura que uma das formas de e servios de planejamento familiar, facilitao do
reduzir a pobreza atravs de taxas mais elevadas acesso ao micro-crdito, promoo de pequenas e
675
mdias empresas e investimentos de infra-estrutura de um determinado ponto, ou seja, a relao entre

em reas rurais. Alcanar o crescimento pr-pobre a desigualdade (no eixo vertical) e renda mdia (no
significa no apenas realizar reformas institucio- eixo horizontal) traa um U invertido.
nais e polticas que ampliam
Entretanto, Ravallion (2003)
as oportunidades econmiAs aes de transferncias
afirma que a renda pior districas, mas tambm capacitar
buda reduz a taxa de crescicondicionadas visam
os pobres para participar do
mento da economia, uma vez
investimentos em capital humano
mercado de trabalho e ser reque esta reduz o investimento
[...] que facilitem aos pobres
numerado e beneficiado por
em capital fsico e humano,
sarem da situao de pobreza no
ele (PERNIA, 2003).
que por sua vez afeta a taxa de
longo prazo
O crescimento com dimicrescimento de longo prazo.
nuio da desigualdade pode fazer uma grande
diferena para a taxa de reduo da pobreza. En- A importncia dos Programas de Transferncia
tre as economias em crescimento, a taxa mdia de de Renda Condicionada (PTRs) sobre a
declnio da populao que vive na linha de pobreza reduo da pobreza
de U$$ 1/dia de 10% ao ano entre os pases em
que houve crescimento combinado com a queda da Os programas de transferncia de renda condiciodesigualdade, e de apenas 1% para aqueles pases nada (PTRs) so programas de benefcios que gaem que o crescimento veio com o aumento da desi- rantem que todos os indivduos recebam uma renda
gualdade (RAVALLION, 2004). Isto especialmente mnima. De acordo com Villatoro (2010), os PTRs
assim em pases em desenvolvimento onde o nvel podem contribuir para o alcance dos objetivos do
inicial de desigualdade bastante elevado, j que Desenvolvimento do Milnio, e alguns se mostraa alta desigualdade reduz o crescimento atravs da ram fundamentais s polticas de antipobreza de
reduo da capacidade dos pobres para contribuir seus respectivos pases.
para a produo.
Os programas que condicionam as transfernRavallion (2012) corrobora essa ideia ao afirmar cias monetrias ao investimento em capital humano
que um elevado ndice de pobreza faz com que tm representado uma mudana no enfoque dos
seja mais difcil alcanar um impacto elevado so- programas, de combate pobreza no curto prazo
bre a pobreza atravs do crescimento. Por isso em para o objetivo de qualificar o capital humano e
alguns pases o crescimento mais pr-pobre do superar a pobreza no longo prazo. A famlia pobre
que em outros.
geralmente encontra-se em situao de maior vulSegundo, ainda, Ravallion (2003, 2004), en- nerabilidade, j que tem menores instrumentos para
quanto as evidncias sugerem que no se pode lidar com situaes de riscos/crises, enfrentando
esperar uma queda da pobreza absoluta sem um essas situaes com atitudes bastante comuns,
crescimento positivo, quanto maior a desigualdade como por exemplo, retirar a criana da escola e ininicial em um pas, menor ser o crescimento a ser seri-la no mercado de trabalho infantil, o que pode
compartilhado com os pobres.
reduzir drasticamente o capital humano e perpetuar
O argumento clssico para se defender a hip- o ciclo intergeracional da pobreza.
tese de trade-off entre crescimento e desigualdade,
Por este motivo, as aes de transferncias conprincipalmente nos pases em desenvolvimento, ba- dicionadas visam investimentos em capital humano
seia-se em Kuznets (1955), que diz que a desigual- que permitam o acesso a servios bsicos, melhodade aumenta na fase inicial do crescimento num ria da distribuio de ativos na sociedade e altepas em desenvolvimento, e comea a cair depois rao da estrutura ocupacional da populao, que
676
facilitem aos pobres sarem da situao de pobreza

no longo prazo.
Outro importante objetivo dos PTRs refere-se a
consegue, por diversas razes, ter a sua subsistncia assegurada pelo trabalho (MEDEIROS; BRITO;
SOARES, 2007).
redues no ndice de inciOs PTRs passaram a
2
3
dncia e do hiato da pobreA eficincia destes programas
dominar o setor de proteo
za. O argumento terico para
social na Amrica Latina e
para permitir que os beneficirios
a concepo destes prograCaribe nos ltimos anos e
superem a linha da pobreza
mas a reduo da pobrepraticamente todos os pases
depender do montante da
za, mas o objetivo principal
da regio implementaram altransferncia, da focalizao do
desta poltica a diminuio
gum programa ou esto em
programa e da ausncia de crises
na proporo de pobres no
vrios estgios de discusso
econmicas, no curto prazo
curto prazo. muito fcil ensobre os benefcios relativos
contrar aumentos de bem estar nos beneficirios a implementao de programas deste tipo (HANDA;
destes tipos de programas, entretanto, relacionar DAVIS, 2006).
as mudanas no ndice de incidncia nacional da
Handa e Davis (2006) atribuem a popularidade
pobreza com os gastos dos PTRs mais difcil, por- desse tipo de programa ao sucesso atribudo ao
que outros fatores, como o crescimento econmi- Programa Bolsa Famlia no Brasil e ao Progresa (reco, tambm desempenham um papel determinante nomeado como Oportunidades) no Mxico. Esses
(HANDA; DAVIS, 2006).
tambm contaram com o apoio do Banco InterameUma possvel justificativa para os PTRs o seu ricano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial
papel potencial como rede de segurana em tem- para o financiamento das atividades.
pos de crises, j que na crise, os pobres tendem a
A ajuda destas instituies nas dcadas de 80
ficar mais pobres, ampliando assim sua distncia e 90 deveu-se a delicada situao dos indicadores
da linha de pobreza. A eficincia destes prograde desigualdade social e do aumento da taxa de demas para permitir que os beneficirios superem a semprego, que na Amrica Latina e Caribe alcanlinha da pobreza depender do montante da trans- ou uma taxa anual mdia de 10,4% em 2000. Neste
ferncia, da focalizao do programa e da ausn- mesmo ano, o BID declarou apoio a diversos pases,
cia de crises econmicas, no curto prazo. J no na maior parte das vezes atravs de emprstimos.
longo prazo, a superao da pobreza depender
A maior parte dos PTRs da Amrica Latina comda capacidade das famlias de gerar renda (VILLA- partilha dos mesmos objetivos, combinando o deTORO, 2010).
senvolvimento do capital humano no longo prazo
Sen (2010) afirma que o direcionamento de pol- com a reduo da pobreza e da extrema pobreza
ticas de transferncia de renda a um pblico espe- no curto prazo. Eles procuram atuar na sade bcfico, nesse caso, os pobres, na verdade, uma sica, no estado nutricional das crianas, nos cuidatentativa de reduo da pobreza, mas no um fim dos pr-natais e na sade preventiva, assim como
em si mesmo. Entretanto, todos os pases que con- na educao bsica, que constituem gargalos do
seguiram erradicar a pobreza e reduzir seus nveis desenvolvimento.
de desigualdade possuem polticas de transferncia
As estruturas dos benefcios dos PTRs tendem
de renda. Isso porque mesmo em economias de- a variar com as caractersticas das famlias beneficisenvolvidas, h uma parte da populao que no rias e abrange mais de um componente. A norma
internacional de que a transferncia de renda deve
representar entre 20% e 40% da linha de pobreza to2
Ou proporo de pobres.
3
tal per capita, a fim de ser significativa para o pobre.
Distncia da renda dos pobres da linha de pobreza.
677
A maior parte dos benefcios tem um teto mxiii. Benefcio Varivel: as famlias, com renda menmo por famlia e consiste em uma transferncia de
sal per capita de at R$140 reais,recebem R$
renda fixa mensal. Os benefcios tambm podem
32 por criana e adolescente at 15 anos de
variar por sexo e idade das
idade, gestantes e/ou nutrizes.
crianas. Os exemplos mais
O PBF considerado responsvel Cada famlia pode receber at
notveis esto no Mxico e
cinco benefcios variveis, ou
por uma parcela significativa da
na Colmbia onde o subsdio
seja, at R$ 160;
reduo da pobreza no pas e sua
por criana quase duplica eniii. Benefcio Varivel Vincuexpanso tem sido considervel
tre o ensino primrio e o selado ao Adolescente (BVJ):
desde a sua criao
cundrio, uma fase em que
toda famlia com renda per
as taxas de abandono so mais elevadas (HANDA;
capita mensal de at R$ 140 reais que teDAVIS, 2006).
nha adolescente com idade de 16 e 17 anos
No Brasil possvel distinguir trs tipos de transfrequentando a escola, recebe o valor de R$
ferncias: as penses e aposentadorias pblicas;
38, por adolescente. Cada famlia pode re4
o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) ; e os
ceber at dois BVJ;
benefcios dos programas de transferncias de reniv. Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio
da condicionadas, neste caso, o Programa Bolsa
(BVCE): famlias que recebiam os benefcios
Famlia (PBF) (INSTITUTO DE PESQUISA ECOdos programas Auxlio Gs, Bolsa Escola,
NMICA APLICADA, 2006).
Carto Alimentao e Bolsa Alimentao, no
O PBF surgiu no final de 2003 a partir da unifiperodo de migrao para o Bolsa Famlia.
cao de uma srie de programas pr-existentes,
Segundo o MDS (BRASIL, 2012), o PBF convisando beneficiar famlias em situao de pobreza5 siderado responsvel por uma parcela significativa
e extrema pobreza6 em todo pas. Segundo o MDS da reduo da pobreza no pas e sua expanso tem
(BRASIL, 2012), as aes e programas comple- sido considervel desde a sua criao. As matrcumentares objetivam os desenvolvimentos das fam- las escolares aumentaram como consequncia das
lias, para que os beneficirios consigam superar a condicionalidades do programa, assim como a taxa
situao de vulnerabilidade.
de transio escolar do ensino primrio para o enO PBF trabalha com quatro tipos de benefcios sino mdio. Alm disso, as condicionalidades tm
que variam de valores e dependem da caracterstica influenciado outros aspectos, como o trabalho inda famlia. Os benefcios em 2012 so os seguintes: fantil (apesar dos estudos apresentarem resultados
i. Benefcio Bsico: concedido, s famlias diversos, algumas pesquisas indicam que este dicom renda mensal de at R$ 70 per capi- minuiu aps a insero do programa Bolsa Escola).
ta, o valor de R$ 70 reais. independente de
haver crianas, adolescentes, gestantes ou
nutrizes na famlia;
ESTRATGIA EMPRICA
O BPC um benefcio individual, no vitalcio e intransfervel que

assegura a transferncia mensal de 1 (um) salrio mnimo ao idoso,
com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, e pessoa com deficincia,
de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo, desde que a
renda mensal familiar per capita seja inferior a um quarto do salrio
mnimo vigente (BRASIL, 2012);
Famlias cuja renda domiciliar per capita inferior a meio salrio
mnimo;
Famlias cuja renda domiciliar per capita inferior a um quarto de
salrio mnimo.
678
Para alcanar o objetivo deste artigo, optou-se

pela decomposio de Shapley que serviu para
decompor a pobreza em seus componentes de
crescimento da renda e reduo da desigualdade
com e sem a renda proveniente do PBF, a fim de
mensurar os seus impactos na reduo de trs ndices de pobreza: na proporo de pobres (
); no
hiato da pobreza ( ); e na desigualdade entre os

renda de um indivduo pobre para outro mepobres (
).
nos pobre. calculado atravs da seguinte
Algumas decomposies so bastante utilizaexpresso:
;
das na literatura, entre elas,
2. O hiato da pobreza ou
7
a de Datt e Ravallion , a de
Os movimentos intertemporais na profundidade de pobreza (
Kakwani8 e a de Theil-T9. A
) mede o grau em que os
pobreza so explicados por dois
decomposio de Shapley,
indivduos esto abaixo da
fatores, o crescimento da renda e
a escolhida para esse trabalinha da pobreza (diferenas mudanas na distribuio
lho, apresenta os mesmos
a entre a linha de pobreza
resultados tericos e empricos de Kakwani (1997).
e o rendimento dos pobres). Este ndice
A diferena que a decomposio de Shapley
mensura a intensidade da pobreza para
mais geral e motivada por bases tericas bem
o conjunto da populao pobre atravs do
10
fundamentadas .
clculo do desvio mdio entre a renda dos
pobres e o valor da linha de pobreza. No
Mensurao dos ndices de pobreza
considera os efeitos da distribuio entre os
pobres se o valor esperado de renda no
A medida de pobreza ( ), considerada nesse ar alcanado. Para se calcular utilizada a
seguinte expresso:
;e
tigo, tem como base a renda familiar, denominada
por y = (y1,y2,,yn), e a linha de pobreza z > 0,
onde z um nvel de renda considerado mnimo.
A partir disso, a insuficincia da renda familiar
definida como g=z yi, e o nmero de famlias pobres por q=q(y;z), ou seja,aquelas que no atingem
a renda z. Por fim, o nmero total de famlias dado
por n=n(y).
Os ndices de pobreza ( ) utilizados neste estudo pertencem ao ndice FGT (Foster-Greer-Thorbecke) da classe
proposta por Foster, Greer e
Thorbecke (1984):
1. O ndice de incidncia
mede a proporo da populao indicada como pobre,
referindo-se proporo da populao cuja
renda familiar seria insuficiente para adquirir uma cesta de consumo capaz de satisfazer necessidades bsicas individuais,
ou seja, menor que z. Este indicador no
se altera quando a renda do pobre se eleva, mas no supera a linha de pobreza; ele
tambm no se altera quando se transfere a
Para mais detalhes ver Datt e Ravallion (1992).
Para mais detalhes ver Kakwani (1997).
9
Para mais detalhes ver Akita (2000).
10
A decomposio de Shapley baseada na teoria dos jogos cooperativos.
7
8
3. O hiato da pobreza ao quadrado ou severidade da pobreza ( ) mede a desigualdade entre os pobres. Na sua construo utiliza-se um peso maior para os
indivduos mais pobres e leva-se em conta
a desigualdade de renda entre os pobres.
A expresso utilizada para calcular o hiato da pobreza :
.
Segundo Marinho, Linhares e Campelo (2011),
a proporo de pobres (
) atribui maior efetividade s polticas que elevam a renda dos menos
pobres (aqueles cuja renda est mais prxima de
z). O hiato da pobreza ( ) e o hiato da pobreza ao
quadrado ( ) enfatizam aqueles que esto muito
abaixo de z, ou seja, os mais pobres dos pobres.
Decomposio da pobreza em crescimento e
reduo da desigualdade atravs do valor de
Shapley
De acordo com Kabor (2003), os movimentos intertemporais na pobreza so explicados por dois fatores,
o crescimento da renda e as mudanas na distribuio.
679
Dada uma linha fixa da pobreza (z), o nvel de

pobreza no instante t pode ser expresso por uma
funo
, em que
a renda mdia e
, a curva de Lorenz. O fator crescimento
econmico na mudana da pobreza entre o perodo t e t+n denotado por
e o fator de
redistribuio, que devido a mudana na curva de
Lorenz dada por
. A decomposio
consiste em identificar as contribuies do crescimento (G) e da redistribuio (D) na variao da pobreza
. A mudana agregada na pobreza
dada por:

(1)
Uma vez que existem dois fatores
,
existem duas possveis sequncias de eliminao
. So elas:
Sequncia A:
Sequncia B:
.
Quando o crescimento est ausente,
,a
mudana na pobreza devida apenas redistribuio, de modo que:
(2)
A indicao aqui que a mudana na pobreza
devida a uma mudana na curva de Lorenz de
para
, mantendo constante a renda mdia. Da
mesma forma, assumindo que o fator redistribuio
seja
, tem-se:
, (4)
, (5)
As expresses completas das contribuies do
Valor de Shapley para o crescimento e o efeito da
redistribuio de uma mudana na medida da pobreza
so dadas logo em seguida.
A equao (6) expressa que de acordo com a regra de Shapley, a contribuio do fator crescimento igual mdia de dois elementos: (a) a variao
da medida da pobreza, se a desigualdade fixada
no primeiro perodo e, (b) a variao da medida da
pobreza, se a desigualdade fixada em seu valor
no ltimo perodo.

(6)
A equao (7) mostra a contribuio do fator
desigualdade que igual mdia de dois elementos: (a) a variao da medida da pobreza se a renda
mdia fixada em seu valor no primeiro perodo,
e (b) a variao da medida da pobreza se a renda
mdia fixada em seu valor no ltimo perodo.
(3)
Isso mostra que a mudana na pobreza devida a uma mudana na renda mdia de
para
, com a curva de Lorenz fixada em
. Ou
seja, essa seria uma situao em que o crescimento teria distribuio neutra.
O Valor de Shapley dos componentes do crescimento e redistribuio pode ser calculado da seguinte forma:
680
(7)
Fonte e tratamento dos dados
Para proceder decomposio de Shapley, os dados utilizados foram coletados da PNAD, referente
aos anos de 2003 e 2009. A escolha dos anos de
2003 e 2009 foi definida em funo do aumento do
valor das transferncias ocasionadas pela expanso do PBF a partir de 2003, e 2009 por ter sido
o ltimo ano da pesquisa da PNAD, para o qual se
tm dados disponveis11.
Nestes anos os valores dos benefcios recebidos pelo PBF esto declarados na varivel V1273
descrita como valor dos juros de caderneta de poupana e de outras aplicaes financeiras, dividendos, programas sociais e outros rendimentos que
recebia normalmente no ms de referncia.
Os trabalhos que utilizam a PNAD para analisar
o PBF procuram desagregar a varivel V1273 em
valores que se referem transferncia do PBF e em
valores que se referem a outros rendimentos. Esse
procedimento, chamado de metodologia dos valores tpicos, foi desenvolvido por Barros, Carvalho e
Franco (2007), utilizado por Tavares (2010), Soares,
Ribas e Soares (2008), Soares e outros (2010), Pedroso Jnior (2010), dentre outros.
Neste artigo so consideradas beneficirias
do PBF as famlias que declararam receber renda
dos programas Auxilio Gs, Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao, Carto Alimentao, alm daquelas
que se declararam beneficirias do prprio PBF. Ao
declarar as informaes ao recenseador, algumas
famlias poderiam no saber distinguir com clareza
os diferentes programas. Assim, algumas famlias
ainda se consideravam beneficirias dos programas originais, enquanto outras j declaravam ser
beneficirias do PBF.
Para os casos em que as quantias diferem
dos valores transferidos pelo PBF, existem trs
explicaes: a) a famlia declarou erroneamente
o valor do benefcio; b) a famlia declarou corretamente o valor do benefcio, mas esse valor est
somado a outros tipos de rendimentos declarados
nesta varivel; c) o valor declarado refere-se exclusivamente a outros rendimentos. Por isto a metodologia de valores tpicos pode levar a impactos
menores do que quando se utiliza o suplemento
(TAVARES, 2010).
11
At a data em que este artigo foi desenvolvido.
O tratamento desta varivel foi feito da seguinte

forma: a varivelV1273 foi utilizada para se criar uma
nova varivel (progtransbf) composta exclusivamente pelos benefcios individuais e todas as combinaes possveis do PBF12 que uma famlia pode receber, conforme metodologia de Barros, Carvalho e
Franco (2007). A partir disso foram construdas as
variveis de renda corrigidas: renda domiciliar per
capita sem o PBF (rdpcl), ou seja, a renda ex ante
e a renda domiciliar per capita,que inclui a renda do
PBF (rdpc), que seria a renda ex post.
No caso em que nenhuma renda do benefcio foi
declarada (ou seja, o domiclio no tenha informado
nenhum valor na varivel V1273 ou tenha informado
um valor que no corresponde ao benefcio), a renda
domiciliar ex post ficou exatamente igual ex ante.
importante salientar que a PNAD apresenta
algumas limitaes. A primeira que subestima por
razes amostrais o nmero de beneficirios do PBF
em 1,1 milho de famlias. Isso acontece porque os
municpios que compem a PNAD foram mantidos
constantes entre 2001 a 2009. No h soluo para
o problema de subestimao, sendo que a nica
coisa a ser feita manter em mente que todas as
estimativas sobre o PBF, utilizando a PNAD, so
inferiores ao verdadeiro impacto do programa
(SOARES et al., 2010).
Alm disso, a PNAD possui um desenho de
amostragem complexa que envolve: estratificao,
conglomerao, probabilidades desiguais de seleo e ajustes de pesos amostrais para calibrao
com os totais populacionais. Por isso no possvel trat-la como IID13, j que desta forma o efeito
amostral estaria sendo ignorado, e as estimativas
de significncia ou construo dos intervalos de
Os valores tpicos dos benefcios e todas possveis combinaes em
setembro de 2003 foram corrigidos pelo INPC para valores de setembro de 2009: R$ 9,4; R$ 10,8: R$ 20,12; R$ 40,3; R$ 60,4; R$ 67,1:
R$ 87,2; R$ 107,4; R$ 127,5. Os valores tpicos dos benefcios e as
possveis combinaes em setembro de 2009 foram: R$ 22; R$ 33;
R$ 44; R$ 55; R$ 66; R$ 68; R$ 90; RS 99; R$ 101; R$ 110; R$ 112;
R$ 123; R$ 132; R$ 134; R$ 145; R$ 156; R$ 167; R$ 178; R$ 200.
De acordo com a metodologia de Barros, Carvalho e Franco (2007),
qualquer renda registrada na varivel V1273 com estes valores seria
classificada como sendo renda do PBF.
13
Indenpent an didentically distributed.
12
681
confiana seriam calculados incorretamente. Para explicados pela soma dos efeitos isolados e simuutilizar as informaes do desenho amostral pre- lados dos dois componentes crescimento e redisciso conhecer o estrato (STRAT) e a unidade pri- tribuio. O sinal negativo no componente cresmria de amostragem (PSU)
cimento
indica que
com os devidos pesos. Caso
possvel notar que entre 2003 e
o aumento na renda mdia
no fosse feito o tratamento,
provocou a reduo da po2009 tambm houve reduo na
a estimao poderia gerar
variao do hiato da pobreza, para breza, e o sinal positivo, que
valores de varincia menor a populao pobre e extremo pobre a elevao da renda aumen(LIMA, 2008).
tou a medida de pobreza. Um
Conforme explicado anteriormente, para calcu- sinal negativo no componente redistribuio
lar as medidas de pobreza da classe
e a decom- mostra que a reduo da desigualdade de renda
posio da variao da pobreza, foi utilizado o pro- reduz a medida de pobreza e um sinal positivo que
grama Distributive Analysis Stata Package (DASP) a piora da concentrao de renda aumentou a poatravs do STATA 12.0.
breza (ARAJO, 2007).
Os resultados calculados para os dois componentes para a linha de pobreza e a linha de extreDECOMPOSIO DA POBREZA EM
ma pobreza sobre a rdpcl, esto demonstrados
CRESCIMENTO E REDISTRIBUIO ATRAVS
nas tabelas 1 e 2 a seguir. A rdpclrefere-se renda
DA RENDA DOMICILIAR PER CAPITA
domiciliar per capita lquida, ou seja, sem a renda
proveniente do PBF.
Nesta seo foi realizada a decomposio da
De acordo com as tabelas 1 e 2 a reduo no npobreza baseada no valor de Shapley. A linha de mero de pobres (
) entre 2003 e 2009 no pas,
pobreza foi construda com base no salrio mnimo foi de 11,6% e o de extremamente pobres de 5,5%.
de setembro de 2003, cujo valor era de R$ 240,00. Em uma situao em que a redistribuio permaneCorrigido pelo INPC para refletir os valores de se- a constante, ou seja, no seu nvel de 2003, o crestembro de 2009, o salrio obtido foi de R$ 321,90, cimento da renda domiciliar per capita mdia teria
o que gerou uma linha de pobreza de R$160,95. A sido responsvel pela reduo de aproximadamenlinha de extrema pobreza, um quarto deste valor, te 7 pontos percentuais (p.p.) do total da queda na
foi calculada em R$ 80,47. Com a linha de pobreza variao da proporo de pobres ( ) e de 3,7 p.p.
definida foi possvel calcular o componente cresci- na de extremos pobres. J a redistribuio reforou,
mento
e o componente desigualdade ( ) embora em menor proporo, o efeito do crescimenconsiderando a rdpcl e rdpc dos anos 2003 e 2009. to, tendo sido responsvel pela queda de 4,3 p.p na
O componente crescimento
a variao proporo de pobres, caso o efeito do crescimento
na pobreza que seria observada na ausncia de permanecesse inalterado, e de 1,8 p.p. de extremos
alteraes na desigualdade de renda, ou seja, pobres. Diante disto, tem-se que o crescimento da
o impacto isolado do crescimento da renda sobre rdpcl explicou aproximadamente 62% da reduo da
a pobreza. J o componente redistribuio
pobreza e 67% da extrema pobreza.
mostra o impacto das mudanas na distribuio
Em relao intensidade da pobreza, possvel
de renda na variao da pobreza, em uma situa- notar que entre 2003 e 2009 tambm houve reduo
o de ausncia de crescimento da renda mdia na variao do hiato da pobreza (
), para a popu(ARAJO, 2007).
lao pobre e extremo pobre. Tanto o componenUm sinal negativo na variao observada da po- te crescimento como o componente redistribuio
breza (
) indica queda nos ndices de pobreza, apresentaram sinais negativos, com a maior reduo
682
Tabela 1
Decomposio da pobreza utilizando a rdpcl para a linha de pobreza em dois componentes: crescimento
( ) e redistribuio ( ) 2003-2009
Pobreza
Brasil
rdpcl
-0,0729
-0,0438
-0,1167
-0,0400
-0,0227
-0,0627
-0,0243
-0,0125
-0,03
Fonte: Resultado da pesquisa.
Tabela 2
Decomposio da pobreza utilizando a rdpcl para a linha de extrema pobreza em dois componentes:
crescimento ( ) e redistribuio ( ) 2003-2009
Extrema pobreza
Brasil
rdpcl
-0,0372
-0,0182
-0,0555
-0,0151
-0,0063
-0,0215
-0,0082
-0,0020
-0,01
do desvio mdio entre a renda dos pobres e a linha

de pobreza atribudo ao crescimento da renda.
A desigualdade de renda entre os pobres, ou severidade da pobreza (
), que pode ser observada
atravs do hiato da pobreza ao quadrado, tambm,
se reduziu no perodo analisado.
De modo geral, no perodo analisado, os dois
componentes foram mais eficientes em reduzir os
ndices de pobreza do que os de extrema pobreza. Alm disso, tanto para a linha de pobreza como
para a de extrema pobreza, o componente crescimento
explicou a maior parte da variao
absoluta nos ndices.
Conclui-se nessa parte do artigo que, no perodo de 2001 a 200914 no Brasil, houve crescimento
pr-pobre, uma vez que a reduo no nmero de
pobres e extremamente pobres ocorreu associada
renda dos mais pobres crescendo relativamente
mais do que a renda dos mais ricos. O impacto do
crescimento da renda sobre os ndices de pobreza
pode ser relacionado elevao robusta do emprego formal, duplicado, segundo Neri (2010b), desde
2004. Embora tenha havido um forte crescimento
14
Conforme descrito na introduo, nos ltimos anos tem-se observado

uma queda do nmero de pobres. Entre 2001 e 2009 a renda per
capita dos 10% mais ricos aumento em 1,49% ao ano, enquanto a
renda per capita dos mais pobres cresceu a uma taxa de 6,79% ao
ano (NERI, 2010).
da renda total, de 4,72% entre 2003 e 2009, uma

boa parte deste crescimento creditada a elevao do rendimento do trabalho, o que confere sustentabilidade das condies de vida para alm das
transferncias de renda oficiais.
No caso da educao, segundo Neri (2010a),
os aumentos nos anos de escolaridade no perodo
2003-2009 foram responsveis por 65,3% do crescimento de 7,95% ao ano da renda per capita mdia
dos 20% mais pobres do pas.
H outros estudos com resultados semelhantes,
porm, em nvel regional. Santos (2011), por exemplo, ao mensurar os efeitos dos dois componentes
(crescimento e redistribuio) na variao da pobreza, no perodo de 2003 a 2008 para a Regio
Nordeste, encontrou que o crescimento da renda
foi o componente que mais explicou a reduo da
pobreza no perodo. Arajo (2007), ao realizar uma
decomposio temporal da variao da pobreza para o Estado de Minas Gerais, verificou que
o componente crescimento da renda, tambm, foi
majoritariamente responsvel pela queda das medidas de pobreza tanto para os pobres como para
os extremamente pobres.
J os resultados calculados para os dois componentes considerando a linha de pobreza e a de
extrema pobreza sobre a rdpc, esto demonstrados
683
Tabela 3
Decomposio da pobreza utilizando a rdpc para a linha de pobreza em dois componentes: crescimento
( ) e redistribuio ( ) 2003-2009
Pobreza
Brasil
rdpc
-0,0764
-0,0478
-0,1242
-0,0409
-0,0279
-0,0687
-0,0245
-0,0178
-0,04
Tabela 4
Decomposio da pobreza utilizando a rdpc para a linha de extrema pobreza em dois componentes:
crescimento ( ) e redistribuio ( ) 2003-2009
Extrema pobreza
Brasil
rdpc
-0,0381
-0,0250
-0,0632
-0,0148
-0,0116
-0,0265
-0,008
-0,0073
-0,02
nas tabelas 3 e 4. A varivel rdpc refere-se renda

domiciliar per capita que inclui a renda do PBF.
Quando se considera a renda do programa de
transferncia, percebe-se que os resultados se elevam em relao a sua ausncia. No caso da linha
de pobreza, a reduo na variao da proporo
de pobres (
) no perodo entre 2003 e 2009 no
pas passou de 11,67% considerando a rdpcl para
12,42% com a rdpc, no caso da pobreza e de 5,55%
para 6,32%, no caso da extrema pobreza. Poderia
se dizer que a renda com o PBF conseguiu reduzir
a pobreza em 0,75 p.p. e a extrema pobreza em
0,77 p.p a mais, do que na ausncia da renda proveniente do programa. Entretanto, a diferena muito
pequena quando se compara os resultados.
Do total da reduo, o componente crescimento
da renda teria sido responsvel pela diminuio na
proporo de pobres em 7,6 p.p, caso a desigualdade fosse mantida constante, e no nmero de extremamente pobres em 3,8 p.p. J a redistribuio,
caso o crescimento fosse mantido inalterado, teria
reduzido o nmero de pobres em 4,8 p.p e o de
extremamente pobres em 2,5 p.p. Desta forma, o
crescimento da renda teria sido responsvel pela
reduo de 61,5% da proporo de pobres e 60%
de extremamente pobres, caso a redistribuio fosse mantida inalterada. Assim, tambm para a rdpc,
684
o componente redistribuio teve um papel menor

do que o crescimento da renda.
Observa-se, assim, que os programas de transferncia de renda, sobretudo o PBF, no tiveram
tanto impacto para retirar a populao pobre da
linha de pobreza e extrema pobreza. Maior contribuio ficou a cargo do crescimento da renda e, em
segundo lugar, da reduo da desigualdade.
Os resultados tambm apontam que a reduo
do hiato da pobreza ( ) e da desigualdade entre
os pobres ( ) foram mais expressivos na presena
das transferncias de renda, com ambos os componentes crescimento e redistribuio, apresentando sinais negativos. No caso da extrema pobreza,
importante salientar que a reduo derivada do
componente redistribuio teve maior importncia
quando comparado com resultados anteriores.Entretanto, o componente crescimento
continuou a explicar maior parte das redues dos ndices de pobreza e extrema pobreza.
Relativamente, houve maior reduo da desigualdade entre pobres, quando se considera os
extremamente pobres, Esse resultado pode estar
associado ao valor dos benefcios. As famlias consideradas extremamente pobres em 2009 tinham
direito a um benefcio bsico de R$ 68,00, independente de ter crianas, adolescentes, nutrizes ou
gestantes na famlia. Alm do benefcio bsico, a

A primeira que o crescimento o principal resrenda total poderia ser somada a mais benefcios ponsvel pela diminuio da pobreza no Brasil, de
conforme a composio familiar. J as famlias con- modo que o investimento que gera novos empregos
sideradas pobres deveriam
e aumenta a renda continua
ter obrigatoriamente uma
O suprimento de parte das
a ser fundamental para mecomposio familiar que a
lhorar as condies de vida
necessidades bsicas das
torna-se elegvel. Desta forpessoas que recebem essa renda, da populao pobre. A disma, o desenho do programa associado s condicionalidades do tribuio de renda, por sua
atua de forma mais eficaz programa, tero certamente efeitos vez, embora em menor grau,
na reduo da desigualdade
tambm tem contribudo para
num prazo mais longo sobre a
entre os pobres, permitindo
alterao do status de parcepobreza no pas
que os extremamente pobres
la da populao em relao
passem ao status de pobres. Entretanto, devido ao ao nvel de pobreza.
baixo valor, ele menos eficiente para retir-los da
A segunda concluso que os programas de
situao de pobreza em si.
transferncia de renda, tambm, ajudam a retirar
Diante dos ltimos resultados, conclui-se que pessoas pobres dessa condio. No entanto, emos programas de transferncia de renda tambm bora a renda desses programas seja focalizada na
atuam no sentido de serem pr-pobres. Ou seja, populao pobre, a sua contribuio para reduzir o
ao serem adicionados renda derivada do trabalho nmero pessoas que se encontram abaixo da linha
da populao pobre somente, reduzem ainda mais da pobreza no elevada, quando comparada com
a distncia em relao aos ricos.
as outras duas variveis. Deve-se, porm, fazer alEm suma, os programas de transferncia de ren- gumas observaes. importante considerar que
da, sobretudo o PBF, ajudaram a melhorar todos os os dados da PNAD esto subestimados, devido
indicadores de pobreza. No entanto, a maior contri- dificuldade em identificar as famlias que recebem
buio, no perodo 2003-2009, ficou por conta do essas transferncias. Outro ponto fundamental a
componente crescimento econmico (renda), segui- se considerar que, esses programas, sobretudo
do da redistribuio da renda. necessrio, contudo, o Bolsa Famlia, devido ao pequeno valor destinaconsiderar que, primeiramente, os dados sobre a ren- do s famlias, pode no retir-las da condio de
da advinda desses programas esto subestimados. pobres ou extremos pobres. Esse fato, contudo,
Em segundo lugar, embora percentualmente no seno deve obscurecer a importncia do programa,
jam os maiores responsveis por mudar o status da uma vez que atende a mais de 13 milhes de fampopulao, essa renda tem um impacto considervel lias, num total superior a 50 milhes de pessoas.
devido ao nmero de pessoas atingidas, correspon- O suprimento de parte das necessidades bsicas
dente a mais de 50 milhes. Por fim, os efeitos de das pessoas que recebem essa renda, associado
longo prazo, derivados das condicionalidades dos s condicionalidades do programa, tero certaprogramas, no so captados pela metodologia.
mente efeitos num prazo mais longo sobre a pobreza no pas.
Por fim, pode-se afirmar que o crescimento nesCONCLUSES
se perodo foi pro-pobre, uma vez que esteve aliado
a uma melhor distribuio de renda. O mesmo pode
Podem-se extrair trs concluses principais dessa ser dito do PBF. Ao adicionar o benefcio apenas na
pesquisa, no perodo 2003 e 2009, sobre a reduo renda das pessoas pobres, h naturalmente uma
da pobreza no Brasil.
melhoria da distribuio de renda no pas.
685
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e aprovado em 27 de maio de 2014.
688
BAHIA
ANLISE & DADOS
Insero no mercado
de trabalho: o que o
Censo Demogrfico 2010
informa sobre o perfil
de beneficirios e no
beneficirios do Programa
Bolsa Famlia
Luzia Maria Cavalcante de Melo*
Marconi Fernandes de Sousa**
*
**
Doutora em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG) e mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente pela
Universidade Federal de Alagoas
(UFAL). Analista de Polticas Sociais da Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao (SAGI) do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Mestre e graduado em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia
(UNB). Diretor do Departamento
de Monitoramento da Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).
Resumo
O objetivo deste trabalho identificar e analisar os diferenciais no perfil de insero no
mercado de trabalho de beneficirios e no beneficirios do Programa Bolsa Famlia,
a partir dos dados do Censo Demogrfico 2010. Em uma anlise descritiva, buscou-se
determinar as diferenas nas taxas de atividade e de ocupao de acordo com algumas
caractersticas, como sexo, cor e nvel escolaridade, alm de verificar a diferena na
situao no trabalho (formal ou informal) entre estes grupos e o nvel de escolaridade.
Os resultados mostram que, na medida em que os grupos de beneficirios e no beneficirios se tornam mais homogneos, as diferenas nas taxas vo se reduzindo, o que
afasta a hiptese de desincentivo ao trabalho gerado pelo recebimento do benefcio.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia. Taxa de atividade. Taxa de ocupao.
Abstract
The purpose of this study is to identify and analyze the introduction within the labor market of the beneficiaries and non-beneficiaries of the Bolsa Famlia program, based on
data from the 2010 Census. Differences in activity and employment rates of beneficiaries and non-beneficiaries were determined using a descriptive analysis based on gender, ethnic origin/diversity and education level. The differences in employment status
(legal or otherwise) between these groups were also analyzed. The results show that
as beneficiaries and non-beneficiaries became more homogeneous, differences in activity and employment rates became less evident. This rules out any suggestion that the
Bolsa-Famlia program discourages people from working when receiving this benefit.
Keywords: Bolsa Famlia Program. Activity rates. Employment rates.
689
INSERO NO MERCADO DE TRABALHO: O QUE O CENSO DEMOGRFICO 2010 INFORMA SOBRE O PERFIL DE BENEFICIRIOS E NO
BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
INTRODUO
Desde 2003, o Brasil vive a experincia de enfrentamento da pobreza e da extrema pobreza a partir
do programa de transferncia de renda Bolsa Famlia (PBF). Tendo por objetivo a garantia de renda
mnima para as famlias elegveis1, a incluso produtiva dos beneficirios adultos e o acesso aos servios pblicos, o programa constitui uma estratgia
de incluso social e desenvolvimento econmico.
Alm disso, ao condicionar o recebimento do benefcio no s renda familiar per capita, mas tambm
a condicionalidades de sade e educao, o PBF
contribui para a quebra do ciclo vicioso da pobreza
intergeracional.
Contudo, uma crtica recorrente aos programas
de transferncia de renda no Brasil a de que estes, ao passarem um benefcio monetrio s famlias, poderiam desestimular a procura de trabalho
por parte dos beneficirios adultos. Alm disso, ao
estabelecer como critrio de elegibilidade uma renda per capita familiar mnima, o programa poderia
induzir os indivduos adultos a buscarem e permanecerem em trabalhos informais, a fim de mascararem a renda familiar 2.
Em termos econmicos, pode-se dizer que
programas que transferem benefcio monetrio
gerariam um efeito renda: com uma renda adicional, os indivduos possuem maior capacidade de
aquisio de todos os bens normais (inclusive lazer,
considerando que este seja um bem normal), sem
comprometer o oramento familiar. Por outro lado,
tendo em vista as condicionalidades de frequncia
escolar do PBF, possvel tambm haver um efeito substituio: a oferta de trabalho por parte dos
adultos pode aumentar para compensar a reduo
da renda familiar devido reduo do trabalho das
crianas e adolescentes.
Outros fatores tambm podem contribuir para

o efeito substituio dos programas de transferncia. Por exemplo, uma vez que as crianas devem
cumprir a condio de ir escola, os pais dispem
de mais tempo para trabalhar, uma vez que no precisam mais cuidar delas durante o perodo em que
estiverem na escola. O caso no qual o efeito renda
maior que o efeito substituio tem sido chamado
na literatura de efeito preguia e considerado
uma consequncia adversa do programa, uma vez
que representa um dado negativo sobre a oferta de
trabalho dos beneficirios adultos.
Mas no apenas o desincentivo gerado pelo
efeito renda que pode induzir a consequncias
negativas sobre a oferta de trabalho. A parcela da
populao elegvel ao PBF possui caractersticas
que, de maneira geral, dificultam sua insero no
mercado de trabalho, como alto grau de pobreza
e baixa escolaridade. Assim, se o trabalho exercido pelos beneficirios adultos for muito precrio, o
recebimento do benefcio pode, de fato, fazer com
que este deixe de trabalhar e passe a ter alguma
atividade por conta prpria ou dedique mais tempo
aos cuidados domsticos e aos filhos, especialmente no caso das mulheres.
Entretanto, ainda que teoricamente essa crtica
faa sentido, vrios estudos empricos que avaliam
o efeito dos programas de transferncia de renda
no Brasil tm mostrado que estes no tm exercido impacto negativo sobre a oferta de trabalho dos
beneficirios adultos. Tendo em vista essa discusso sobre as diferenas de insero no mercado de
trabalho entre beneficirios e no beneficirios do
PBF, este artigo tem por objetivo analisar os diferenciais das taxas de atividade e de ocupao3 desses
dois grupos com base nos dados do Censo 2010.
Especificamente, de forma descritiva, busca-se
3
Os critrios de elegibilidade ao PBF esto definidos no Decreto n

5.209/2004.
Embora no caso do PBF no exija comprovao de renda, os potenciais beneficirios passam pelo cadastramento de um agente municipal e a potencial renda familiar pode se tornar menos visvel a este se
os membros da famlia exercerem trabalho informal.
690
Taxa de atividade o percentual de populao economicamente ativa

(PEA) em relao populao total. A populao economicamente
ativa composta por ocupados e desocupados. Desocupados so
pessoas que na semana de referncia da pesquisa no trabalhavam,
mas que tomaram alguma providncia para conseguir trabalho e que
estariam disponveis para assumir, caso conseguissem. Taxa de ocupao o percentual de populao ocupada em relao populao
economicamente ativa.
LUZIA MARIA CAVALCANTE DE MELO, MARCONI FERNANDES DE SOUSA
identificar e analisar os perfis nos quais as taxas da autosseletividade dos participantes e identificar
de atividade e ocupao entre beneficirios e no este efeito de forma isolada. Alm disso, uma simbeneficirios se diferenciam (ou se tornam mais ples comparao entre os grupos de beneficirios
prximas). Com isto, esperae no beneficirios pode su-se contribuir para a discus- Uma das dificuldades de investigar bestimar ou sobre-estimar os
so em torno da hiptese de
resultados da poltica devido
o efeito de um programa ou
que beneficirios tendem a
influncia de outros prograpoltica pblica lidar com a
se inserir menos no mercado
mas semelhantes no mesmo
questo da autosseletividade dos
de trabalho e sobre os poperodo. Ainda assim, Brito e
participantes e identificar este
tenciais motivos que levam
Kerstenetzky (2010), usando
efeito de forma isolada
os beneficirios com deteros dados do suplemento sominados perfis a se colocarem ou no no mercado bre PBF da PNAD 2006, utilizam comparao de
de trabalho.
mdias de beneficirios e no beneficirios pobres
Alm desta introduo, este artigo est dividido para analisar a insero dos dois grupos no merem mais trs sees. A prxima traz uma reviso cado de trabalho. Os autores concluem que o PBF
da literatura a respeito dos efeitos do PBF sobre no exerce efeitos negativos sobre a oferta de traa oferta de trabalho dos beneficirios. Na terceira balho, tendo em vista que as taxas de insero so
seo, usando dados do Censo Demogrfico 2010, maiores para os beneficirios quando comparados
apresentam-se e se discutem as taxas de ativida- aos no beneficirios.
de e ocupao de beneficirios e no beneficirios,
Medeiros, Britto e Soares (2007) vo alm da
buscando identificar em quais caractersticas os comparao de mdia e usam uma regresso probit
grupos se diferenciam ou se assemelham. Na quar- para analisar a participao no mercado de trabata seo so feitas as consideraes finais.
lho de beneficirios e no beneficirios do PBF, por
decis de renda. Os resultados mostram que, nos
trs decis mais pobres, a taxa de participao no
O QUE SE SABE SOBRE A INSERO
mercado de trabalho maior para os beneficirios.
DOS BENEFICIRIOS DE PROGRAMAS DE
O nico subgrupo de beneficirios que apresentou
TRANSFERNCIA DE RENDA NO MERCADO
probabilidade menor de participao no mercado
DE TRABALHO: UMA BREVE REVISO DA
de trabalho foi o de mulheres chefes de domiclio.
LITERATURA
Contudo, esta anlise tambm no contempla estratgia de identificao que isole possveis efeitos
A questo dos possveis efeitos negativos que de caractersticas no observveis relacionadas
o PBF poderia ter sobre a oferta de trabalho dos com a participao no programa.
beneficirios adultos sempre esteve no centro das
Dentre os estudos que buscaram estratgias de
discusses em torno do programa. No por aca- identificao de um grupo de controle para captar
so, a despeito das limitaes metodolgicas e de o efeito isolado de programas de transferncia de
disponibilidade de dados, podem-se encontrar na renda4 sobre a oferta de trabalho dos beneficirios,
literatura diversos estudos sobre esses efeitos. Esta Ferro, Kassouf e Levison (2009) aplicaram os dados
seo aborda alguns desses estudos, a fim de res- da PNAD 2003 regresso probit e regresso
gatar os resultados que tm sido encontrados a res- linear com um grupo de controle construdo a partir
peito dessa questo.
4
Ferro, Kassouf e Levison (2009) avaliam os programas de transfernUma das dificuldades de investigar o efeito de um
cia de renda anteriores ao PBF: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e
programa ou poltica pblica lidar com a questo
Vale Gs, todos incorporados posteriormente ao PBF.
691
de propensity score matching. Os autores encontra- beneficirias. Tambm utilizando o mtodo de param resultados semelhantes nos dois mtodos: efei- reamento pelo escore de propenso e dados da
to negativo sobre a oferta de trabalho das crianas PNAD 2004, a autora comparou o grupo de mes
e aumento da oferta de trababeneficirias do PBF com
lho das mes e dos pais.
A proporo de meninas e meninos outros trs grupos de mes:
Um estudo avaliativo do
1. inscritas no PBF que no
que s estudam, no grupo de
PBF encomendado pelo Mirecebem transferncia mobeneficirios, em relao aos
nistrio do Desenvolvimento
netria; 2. no inscritas no
demais grupos, foi maior do
Social e Combate Fome
PBF, mas que pertencem ao
que aqueles que declararam s
(MDS) usa o mtodo quase trabalhar, trabalhar e estudar, e nem pblico-alvo; e 3. no beneexperimental pelo qual o gruficirias com renda familiar
trabalhar nem estudar
po de beneficirios comper capita de at R$ 260. Os
parado com grupos de no beneficirios em dois resultados encontrados mostram que o PBF possui
pontos no tempo, sendo os no beneficirios defi- efeitos significativos e positivos, tanto em termos
nidos a partir de escores de propenso que buscam de participao no mercado de trabalho, quanto
identificar um grupo de comparao o mais pareci- sobre a jornada de trabalho, quando o grupo de
do possvel com o grupo participante do programa. tratamento comparado com qualquer dos trs
Foram construdos dois grupos de comparao: 1. grupos de controle.
famlias pertencentes ao Cadastro nico, mas no
Barbosa e Corseuil (2013) avaliam o impacto do
beneficirias do PBF; 2. famlias no cadastradas recebimento de benefcio do PBF sobre a formalino Cadastro nico. No que diz respeito alocao dade e informalidade das ocupaes dos benefientre trabalho e estudo, os resultados mostram que cirios. A hiptese do estudo que beneficirios
a proporo de meninas e meninos que s estudam, tenderiam a procurar ou permanecer em ocupaes
no grupo de beneficirios, em relao aos demais informais a fim de mascarar sua renda declaragrupos, foi maior do que aqueles que declararam s da no cadastramento para o programa. Utilizando
trabalhar, trabalhar e estudar, e nem trabalhar nem dados da PNAD 2006 e o mtodo de variveis insestudar (SNTESE..., 2007).
trumentais para construo de um grupo de compaArajo, Ribeiro e Neder (2010) tambm usam o rao no viesado, os autores concluem que a parpareamento pelo escore de propenso para identi- ticipao no PBF no causa distores na escolha
ficar um grupo de controle para os beneficirios do ocupacional dos indivduos no sentido de incentivar
PBF e estimar o efeito do programa sobre a oferta o desemprego ou a informalidade.
de trabalho de adolescentes com idade entre 13
Um resultado interessante e que contrasta com
e 15 anos, a partir dos dados do suplemento da a ideia de os beneficirios de programas de transPNAD 2006. Os autores mostram que o PBF pro- ferncia de renda se sentirem desincentivados ao
vocou uma forte elevao na proporo de adoles- trabalho encontrado em Matos e Ponczek (2007).
centes que apenas estudam e gerou uma reduo Os autores investigam o efeito do estigma de ser
nos que apenas trabalham. Analisando por sexo, beneficirio de um programa de transferncia de
encontram maior efeito sobre as meninas (aumento renda sobre a participao no mercado de trabalho.
na proporo de meninas que apenas estudam), o Os resultados mostram que esse estigma induz a
que os autores argumentam ser esperado, uma vez busca por trabalho. Ou seja, beneficirios se sentique o trabalho domstico recai mais sobre elas.
riam impulsionados a procurar uma ocupao para
J Tavares (2010) investiga o impacto do PBF no serem vistos como pessoas acomodadas devisobre a oferta e a jornada de trabalho das mes do ao recebimento do benefcio.
692
Os resultados encontrados na literatura convergem para a ideia de que os programas de transferncia de renda, a exemplo do PBF, no geram um
efeito renda maior do que um efeito substituio e,
portanto, no provocam desincentivo ao trabalho. A
prxima seo busca mostrar o que os dados do ltimo Censo Demogrfico realizado no pas sugerem
sobre essa questo.
O QUE DIZEM OS DADOS DO CENSO: OS

DIFERENCIAIS NO PERFIL DE INSERO
NO MERCADO DE TRABALHO ENTRE
BENEFICIRIOS E NO BENEFICIRIOS DO PBF
Esta seo analisa como as taxas de atividade e ocupao se diferenciam entre beneficirios e no beneficirios do PBF de acordo com diversas variveis que
exercem influncia sobre a deciso de participao no
mercado de trabalho. Usando dados do Censo Demogrfico 2010, a varivel beneficirio do PBF foi construda a partir da replicao da varivel identificadora
de participao no Programa Bolsa Famlia e/ou PETI
para os demais membros dos domiclios5.
O Censo 2010 incluiu em seu questionrio uma
pergunta especfica sobre recebimento de rendimento mensal habitual do Programa Bolsa Famlia
(PBF) e/ou PETI (varivel V0657). A coleta deste
dado se aplicou apenas ao respondente do questionrio. Por isso a necessidade de replicar 6 as informaes desta questo para os demais membros
dos domiclios. importante destacar que a unidade de interveno do PBF a famlia, pois, apesar
de o benefcio ser recebido apenas pela pessoa de
referncia, o clculo do total o cmputo do benefcio bsico e dos benefcios variveis. Estes so
calculados segundo as faixas etrias dos membros
dos domiclios, implicando acompanhamento de
5
Esta anlise est baseada e uma extenso da feita em Sousa, M.

Diferenciais de insero no mercado de trabalho de beneficirios e
no beneficirios do Programa Bolsa Famlia segundo Censo Demogrfico 2010.
A metodologia utilizada para replicao da V0657 est descrita no
Estudo Tcnico n. 1 (METODOLOGIA..., 2012) da SAGI.
condicionalidades de educao e/ou sade e/ou

assistncia social.
Os resultados apresentados nesta seo so
para a faixa de 16 a 64 anos, que corresponde
populao em idade ativa (PIA), tendo em vista
que o foco da anlise so as taxas de atividade e
ocupao de beneficirios e no beneficirios do
PBF. So tambm para as pessoas de referncia
nos domiclios, escolha que se d com o intuito de
homogeneizar o grupo de anlise e evitar distores relacionadas, entre outras coisas, idade dos
beneficirios e a seu papel dentro da famlia e do
domiclio. Por exemplo, famlias que recebem o benefcio por terem adolescentes7 em sua composio tm que cumprir condicionalidades de frequncia escolar, o que pode inviabilizar sua insero no
mercado de trabalho. Alm disso, pessoas de referncia, geralmente, so os principais responsveis
pela manuteno do domiclio, cabendo aos demais
membros, como cnjuges e filhos, outros papis
que no necessariamente o trabalho remunerado.
Antes de iniciar a anlise dos indicadores de
atividade e ocupao, apresenta-se, na Tabela 1,
a estrutura etria dos beneficirios e no beneficirios de 16 a 64 anos, pois se entende que a estrutura etria dos grupos possui efeitos sobre as taxas
de atividade e ocupao. Ou seja, grupos com perfil
etrio mais maduro normalmente apresentam maiores taxas de atividade e ocupao, enquanto os
com perfil etrio mais jovem exibem taxas menores.
De acordo com a Tabela 1, o grupo de beneficirios mais jovem que o de no beneficirios.
O percentual de jovens de 16 a 19 anos entre os
beneficirios maior em 5,7 pontos percentuais
em relao aos no beneficirios. Considerando,
por outro lado, o percentual de adultos de 50 a 64
anos, a parcela entre os beneficirios menor em
8,7 pontos percentuais. Levando em conta a fora
de trabalho primria, de 25 a 49 anos, as diferenas
entre os dois grupos so bem menos expressivas
(55,8% do contingente entre beneficirios e 59% no
7
Neste caso, entrariam os indivduos com 16 e 17 anos de idade.
693
Tabela 1
Distribuio da populao de 16 a 64 anos segundo participao no Programa Bolsa Famlia e/ou PETI por
faixas etrias Brasil 2010
Faixa etria
16 a 19 anos
3.544.133
15,2
9.872.712
9,5
185
0,9
13.417.030
20 a 24 anos
3.124.883
13,4
14.114.768
13,6
1.213
6,1
17.240.864
25 a 29 anos
3.142.614
13,4
13.957.071
13,5
3.233
16,4
17.102.917
30 a 39 anos
6.210.347
26,6
23.417.224
22,6
5.236
26,5
29.632.807
40 a 49 anos
4.436.035
19,0
20.404.092
19,7
3.016
15,3
24.843.143
50 a 59 anos
2.345.941
10,0
16.068.358
15,5
4.455
22,5
18.418.755
60 a 64 anos
575.143
2,5
5.925.710
5,7
2.434
12,3
6.503.287
23.379.095
100,0
103.759.935
100,0
19.772
100,0
127.158.802
Total
No beneficirio
Ignorado ou em
branco
Beneficirio
Total
Idade
Fonte: Censo Demogrfico 2010 (2013).

Elaborao prpria.
64
61
58
55
52
49
46
43
40
37
34
31
28
25
22
19
16
-1.500.000
-1.000.000
-500.000
500.000
1.000.000
Beneficirio
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
No beneficirio
Grfico 1
Distribuio de beneficirios e no beneficirios de 16 a 64 anos segundo idade 2010
Elaborao prpria.
grupo de no beneficirios).Os grficos 1 e 2 abaixo

apresentam a distribuio em nmeros absolutos e
percentuais dos dois grupos segundo idade para
melhor compreenso das estruturas demogrficas
em comparao.
694
Inicia-se a anlise das taxas de atividade e ocupao entre beneficirios e no beneficirios observando os valores agregados. De acordo com
o Grfico 3, tanto a taxa de atividade quanto a de
ocupao do grupo no beneficirio so superiores
Idade
64
61
58
55
52
49
46
43
40
37
34
31
28
25
22
19
16
(5,0)
(4,0)
(3,0)
(2,0)
(1,0)
Beneficirio
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
No beneficirio
Grfico 2
Distribuio percentual de beneficirios e no beneficirios de 16 a 64 anos segundo idade 2010
Elaborao prpria.
100
92,4
96,2
95,6
90
80
75,4
79,4
79,1
70
60
50
40
30
20
10
0
Taxa de atividade
Beneficirio
Taxa de ocupao
No beneficirio
Total
Grfico 3
Taxa de atividade e ocupao de pessoas de
referncia de 16 a 64 anos beneficirias e no
beneficirias do Programa Bolsa Famlia e/ou PETI
Brasil 2010
Elaborao prpria.
s respectivas taxas para o grupo de beneficirios.

A princpio, isso poderia sugerir um desincentivo ao
trabalho, gerado pelo recebimento do benefcio do
PBF. Contudo, vale ressaltar que essas taxas dizem
respeito a grupos muito heterogneos, de modo
que podem estar escondendo o efeito de algumas
caractersticas individuais. Assim, o restante desta
seo busca homogeneizar esses grupos, a fim de
identificar que particularidades diferenciam ou aproximam essas taxas.
O primeiro recorte de anlise das taxas de atividade e ocupao para os grupos de beneficirios
e no beneficirios do PBF por sexo. fato bem
consolidado na literatura que a insero no mercado de trabalho diferenciada para homens e mulheres, por questes que vo de fatores histricos
discriminao. Como se pode observar pelo Grfico 4, no h diferena entre as taxas de atividade
695
100
90
95,4
87,1
87,1
97,3
97,0
93,6
87,1
92,3
85,9
80
70
65,9
64,5
58,5
60
50
40
30
20
10
0
Taxa de atividade
Taxa de ocupao
Taxa de atividade
Masculino
Taxa de ocupao
Feminino
Beneficirio
No beneficirio
Total
Grfico 4
Taxa de atividade e ocupao de pessoas de referncia de 16 a 64 anos beneficirias e no beneficirias
do Programa Bolsa Famlia e/ou PETI por sexo Brasil 2010
Elaborao prpria.
de homens beneficirios e no beneficirios, o que

aponta para o fato de que pertencer a uma famlia
beneficiria do PBF no gera desincentivo ao trabalho em relao aos homens no beneficirios.
J para as mulheres, a diferena entre beneficirias e no beneficirias de 7,4 pontos percentuais, alm de ser mais de 20 pontos percentuais
inferior dos homens nos dois grupos. Contudo,
essa diferena no necessariamente aponta para
um efeito renda maior que um efeito substituio
do programa. Como colocado, mulheres possuem
insero diferenciada no mercado de trabalho, pois
so mais afetadas por alguns fatores, como filhos
e cnjuge. Por isso, a mo de obra feminina mais
elstica, e o salrio de reserva maior, o que faz
com que sua insero no mercado de trabalho seja,
em mdia, menor que a dos homens.
No que diz respeito taxa de ocupao, observa-se uma pequena diferena, de 1,9 ponto percentual, entre os homens beneficirios e no beneficirios, enquanto essa diferena de 7,7 pontos
percentuais entre as mulheres. Ou seja, o fato de
ser beneficirio ou no beneficirio no diferencia
substancialmente os homens, mas distingue as mulheres e diferencia homens e mulheres. A distino
696
nas taxas entre homens e mulheres possivelmente

reflete a diferena de gnero existente no mercado de trabalho. J a divergncia entre as mulheres
beneficirias e no beneficirias pode exprimir o
papel da mulher dentro do domiclio e da famlia
mulheres mais pobres podem ter mais necessidade de cuidados com a casa e com os filhos e/ou
diferenas nas condies de insero no mercado
de trabalho o grupo de mulheres no beneficirias pode ter um nvel de escolaridade mais baixo e,
portanto, piores condies de insero no mercado
de trabalho.
Outra caracterstica individual relacionada
insero no mercado de trabalho a cor. Tambm fato estilizado que brancos e no brancos so diferenciados no mercado de trabalho.
Quando se comparam as taxas de atividade e
ocupao entre homens brancos beneficirios e
no beneficirios e homens no brancos beneficirios e no beneficirios, novamente, quase no
h diferena. Contudo, quando a comparao
entre as mulheres, nota-se diferena tanto entre
beneficirias e no beneficirias (no grupo de
brancas e de no brancas) quanto entre brancas
e no brancas. Ou seja, as taxas de atividade
100
90
95,9
88,5
86,3
97,9
97,7
87,9
95,2
86,5
86,3
96,7
96,4
86,4
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Taxa de atividade
Taxa de ocupao
Taxa de atividade
Homem branco
Taxa de ocupao
Homem no branco
Beneficirio
No beneficirio
Total
Grfico 5
do Programa Bolsa Famlia e/ou PETI homens por cor Brasil 2010
Elaborao prpria.
100
94,7
90
94,0
92,4
86,8
90,8
85,6
80
70
60
67,2
66,4
64,5
59,7
62,8
58,0
50
40
30
20
10
0
Taxa de atividade
Taxa de ocupao
Taxa de atividade
Mulher branca
Taxa de ocupao
Mulher no branca
Beneficirio
No beneficirio
Total
Grfico 6
do Programa Bolsa Famlia e/ou PETI mulheres por cor Brasil 2010
Elaborao prpria.
e ocupao so maiores entres as beneficirias,

sejam elas brancas ou no brancas. Contudo, no
grupo das brancas, a diferena entre beneficirias e no beneficirias menor. Alm disso, beneficirias ou no, as mulheres brancas possuem
melhor insero que as negras. Esses resultados
apontam para o fato de que a cor diferencia mais

as mulheres dentro do mercado de trabalho do
que sua condio de beneficiria de programas
de transferncia de renda.
Tendo em vista a perspectiva dos diferenciais
de insero no mercado de trabalho por nvel de
697
Tabela 2
Distribuio das pessoas de referncia de 16 a 64 anos segundo participao no Programa Bolsa Famlia
e/ou PETI por nvel de escolaridade Brasil 2010
Nvel de escolaridade
Beneficirio
No
beneficirio
Ignorado ou
em branco
Total
Sem instruo e fundamental

incompleto
6.290.953
74
16.223.882
40,4
3.040
24,2
22.517.875
Fundamental completo e mdio

incompleto
1.208.886
14,2
6.757.222
16,8
1.926
15,3
7.968.034
932.125
11
11.611.635
28,9
3.024
24,1
12.546.784
Superior completo
Mdio completo e superior incompleto
53.409
0,6
5.409.552
13,5
4.499
35,8
5.467.459
No determinado
14.134
0,2
120.727
0,3
71
0,6
134.932
8499506
100
40.123.018
100
12.560
100
48.635.084
Total
Elaborao prpria.
escolaridade, os grficos 7 a 10 mostram, respectivamente, as taxas de atividade e ocupao para

homens brancos e no brancos e mulheres brancas e no brancas. Busca-se, com isto, homogeneizar ainda mais os grupos comparados, a fim de
identificar se h ou no reduo nos diferenciais
das taxas de atividade e ocupao. Porm, antes
disso, cabe ressaltar que os grupos de beneficirios e no beneficirios so bastante distintos
no que diz respeito sua composio de escolaridade. Como mostra a Tabela 2, a proporo de
indivduos Sem instruo e fundamental incompleto de 74% entre os beneficirios, enquanto
entre os no beneficirios de 40,4%. J no nvel
de escolaridade Superior completo, a proporo
de 13,5% entre os no beneficirios, enquanto
no grupo de beneficirios apenas 0,6% possuem
este nvel de escolaridade. Como a insero no
mercado de trabalho melhor quanto maior o nvel de escolaridade do indivduo, os resultados da
Tabela 2 indicam que o grupo de no beneficirios, de forma geral, possui melhores condies de
insero no mercado de trabalho do que o grupo
de beneficirios.
Contudo, quando se comparam os grupos de beneficirios e no beneficirios homogeneizando-os
por sexo, cor e nvel de escolaridade, no s h uma
reduo na diferena entre eles como se nota uma
ligeira inverso nas taxas de atividade para alguns
grupos. De acordo com o Grfico 7, os homens beneficirios, sejam brancos ou no brancos, em todos
698
os nveis de escolaridade8, possuem taxas de atividade ligeiramente mais altas que os no beneficirios,
sendo a maior diferena entre aqueles Sem instruo e fundamental incompleto. J entre as mulheres,
de acordo com o Grfico 8, as taxas de atividade de
beneficirias e no beneficirias brancas so praticamente iguais nos nveis de escolaridade Fundamental completo e mdio incompleto e Mdio completo
e superior incompleto. Nesses mesmos nveis de escolaridade, a taxa de atividade das mulheres negras
beneficirias ligeiramente superior das mulheres
negras no beneficirias. A maior diferena entre beneficirias e no beneficirias, sejam brancas ou no
brancas, est no nvel de escolaridade Sem instruo e fundamental incompleto.
Esses resultados apontam para algumas hipteses. A primeira que a diferena na taxa de atividade entre beneficirios e no beneficirios mostrada
no Grfico 3 no est necessariamente refletindo
um efeito renda do programa superior a um efeito
substituio, mas sim escondendo diferenas entre
esses grupos no que diz respeito a caractersticas
que, tradicionalmente, influenciam a insero no
mercado de trabalho. Assim, na medida em que os
grupos vo se homogeneizando para essas caractersticas, as diferenas entre beneficirios e no
beneficirios tendem a se reduzir. Segundo, chama
a ateno o fato de a taxa de atividade para o grupo
O nvel de escolaridade Superior completo no foi includo na anlise devido ao grupo de beneficirios com este nvel de escolaridade ser residual.
100
90
91,9
87,1
93,4
88,7
91,0
90,9
85,0
82,6
80
93,0
88,9
91,6
81,7
70
60
50
40
30
20
10
0
Sem instruo e
fundamental incompleto
Fundamental completo e
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Sem instruo e
Homem branco
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Homem no branco
Beneficirio
No beneficirio
Grfico 7
Taxa de atividade de pessoas de referncia de 16 a 64 anos beneficirias e no beneficirias do Programa
Bolsa Famlia e/ou PETI homens por cor e nvel de escolaridade Brasil 2010
Elaborao prpria.
100
90
80
73,5
70
60
50
65,5
54,8
73,3
72,9
65,0
64,4
53,6
51,6
76,4
66,4
52,0
40
30
20
10
0
Sem instruo e
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Sem instruo e
Mulher branca
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Mulher no branca
Beneficirio
No beneficirio
Grfico 8
Taxa de atividade de pessoas de referncia de 16 a 64 anos beneficirias e no beneficirias do Programa
Bolsa Famlia e/ou PETI mulheres por cor e nvel de escolaridade Brasil 2010
Elaborao prpria.
de mulheres, tanto brancas quanto no brancas,

sem escolaridade ser maior entre as beneficirias.
Alm disso, a maior diferena entre beneficirios e
no beneficirios homens brancos e no brancos

tambm no menor nvel de escolaridade, sendo
a taxa de atividade maior entre os beneficirios. A
699
princpio, faria sentido pensar que, por possurem

baixa qualificao e, portanto, mais dificuldade de
insero no mercado, a taxa de atividade fosse
menor para os beneficirios menos escolarizados.
Mas, por outro lado, cabe destacar que o benefcio
do PBF apenas complementar renda familiar e
no suficiente para suprir a famlia em todas as suas
necessidades. Assim, indivduos menos escolarizados e, portanto, mais pobres podem de fato tender
a uma maior busca por trabalho, ainda que recebam
benefcio de programa de transferncia de renda.
Os grficos 9 e 10 mostram as taxas de ocupao para beneficirios e no beneficirios PBF/
PETI, homens brancos e no brancos e mulheres
brancas e no brancas, respectivamente, por nvel
de escolaridade. De forma semelhante taxa de
atividade, a taxa de ocupao para beneficirios e
no beneficirios homens, brancos e no brancos,
bastante semelhante em todos os nveis de escolaridade. J para as mulheres, ao contrrio das
taxas de atividade, as taxas de ocupao apresentam diferenas expressivas entre beneficirias e
no beneficirias, tanto brancas quanto negras, em
todos os nveis de escolaridade.
Duas hipteses podem estar por trs do fato

de beneficirias e no beneficirias exibirem taxas
semelhantes de atividade, mas taxas bastante diferentes de ocupao. A primeira que as beneficirias podem ter mais necessidade de cuidado com
filhos. Como se sabe, esse grupo mais pobre e
socialmente mais vulnervel e, portanto, pode no
dispor de recursos ou alternativas de cuidados com
seus filhos, o que dificultaria a sua ocupao e/ou
permanncia num trabalho fora de casa. Segundo,
cabe ressaltar que a taxa de atividade est relacionada com a deciso de oferta de trabalho por
parte do indivduo, mas a taxa de ocupao depende tanto do indivduo ser ativo quanto tambm
da demanda por trabalho. Desta forma, uma vez
que uma parcela considervel das mulheres beneficirias est em regies mais pobres e, portanto,
inserida em mercados de trabalho mais precrios,
isso pode estar influenciando o fato de que, embora
beneficirias e no beneficirias tenham a mesma
taxa de atividade, as segundas consigam se inserir
mais que as primeiras.
Por fim, analisa-se a taxa de formalidade entre beneficirios e no beneficirios do PBF/PETI.
100
99
98
97,8
97,7
97,7
97,0
97
96
96,5
96,4
96,0
95,6
95,6
95,3
95
94,8
94,9
94
93
92
91
90
Sem instruo e
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Sem instruo e
Homem branco
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Homem no branco
Beneficirio
No beneficirio
Grfico 9
Taxa de ocupao de pessoas de referncia de 16 a 64 anos beneficirias e no beneficirias do Programa
Bolsa Famlia e/ou PETI homens por cor e nvel de escolaridade Brasil 2010
Elaborao prpria.
700
100
94,2
95
90
93,9
93,0
87,6
92,2
90,5
86,5
85,7
84,9
85
92,0
83,9
83,5
80
75
Sem instruo e
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Sem instruo e
Mulher branca
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Mulher no branca
Beneficirio
No beneficirio
Grfico 10
Taxa de ocupao de pessoas de referncia de 16 a 64 anos beneficirias e no beneficirias do Programa
Bolsa Famlia e/ou PETI mulheres por cor e nvel de escolaridade Brasil 2010
Elaborao prpria.
100
94,2
95
90
93,9
93,0
87,6
84,9
85
85,7
92,0
92,2
90,5
86,5
83,5
83,9
80
75
Sem instruo e
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Sem instruo e
Mulher branca
mdio incompleto
Mdio completo e
superior incompleto
Mulher no branca
Beneficirio
No beneficirio
Grfico 11
Taxa de formalizao de pessoas de referncia de 16 a 64 anos beneficirias e no beneficirias do
Programa Bolsa Famlia e/ou PETI por sexo Brasil 2010
Elaborao prpria.
Esse exame importante para entender a dinmica

de insero no mercado de trabalho, pois aponta
o grau de dificuldade de insero e a precariedade dos postos de trabalho. A formalidade e a informalidade das ocupaes foram definidas a partir
da combinao da varivel derivada de Posio
na ocupao e categoria do emprego no trabalho
principal (V6930) com a varivel sobre status de
contribuio com o instituto de previdncia oficial
em algum trabalho que tinha na semana de 25 a 31
de julho de 2010 (V0650). A matriz de combinao
das duas variveis para definio de formalidade
e informalidade entre as posies ocupacionais
apresentada no Anexo I.
Como colocado na segunda seo, Barbosa e

Corseuil (2013) mostraram que o PBF no gera incentivo busca ou permanncia na informalidade.
Contudo, como mostra o Grfico 11, a taxa de formalizao dos no beneficirios chega a ser mais
de 30 pontos percentuais superior de formalidade
dos beneficirios, tanto no geral quanto para homens e mulheres. Isso mostra que, embora o PBF
no induza informalidade, grande parte dos beneficirios s consegue se inserir em ocupaes informais. E sendo assim, pode haver desestmulo tanto
permanncia na ocupao quanto busca por
uma ocupao, especialmente no caso das mulheres. Por outro lado, essa baixa taxa de formalizao
701
pode tambm estar refletindo a baixa qualificao hiptese de que os no beneficirios tendem a uma
dos beneficirios, tendo em vista que 74% destes maior insero no mercado de trabalho do que os
no possuem instruo ou tm apenas nvel fun- beneficirios. Assim, foi mostrada forte reduo nas
damental incompleto (de
taxas de atividade e ocupaacordo com a Tabela 2),
A despeito da necessidade de
o entre beneficirios e no
o que dificulta sua insero
beneficirios homens, sejam
trabalho, as beneficirias, por
no mercado de trabalho.
brancos ou no brancos, em
terem em geral menor nvel de
escolaridade, esto mais sujeitas seus respectivos nveis de
escolaridade.
a empregos precrios e com
CONSIDERAES FINAIS
Uma grande diminuio
baixos salrios
foi observada tambm entre
Tendo em vista a hiptese de que programas de as mulheres, mas para algumas variveis ainda
transferncia de renda podem gerar um efeito ren- houve uma diferenciao perceptvel, o que pode
da maior que um efeito substituio sobre seus ser considerado aceitvel, tendo em vista algumas
beneficirios e, portanto, desestimular a insero peculiaridades que envolvem a insero feminina
no mercado de trabalho, este artigo teve por ob- no mercado de trabalho. Por exemplo, nos nveis
jetivo analisar as taxas de atividade e ocupao de escolaridade mais altos, a taxa de atividade das
de beneficirios e no beneficirios do Programa mulheres, brancas e no brancas, ligeiramente
Bolsa Famlia, a fim de identificar se h diferenas maior para as no beneficirias, mas no nvel mais
substanciais na insero no mercado de trabalho baixo, as beneficirias apresentam taxa de atividaentre esses dois grupos. De fato, ao se observar de mais elevada, o que pode refletir uma maior neto somente a taxa de atividade e a de ocupao e cessidade de obter outras fontes de renda, uma vez
comparar as duas entre beneficirios e no benefi- que menor escolaridade est associada a um maior
cirios, nota-se que estes ltimos apresentam ndi- nvel de pobreza.
ces maiores que os primeiros, o que poderia levar
Nas taxas de ocupao para mulheres, brancas
aceitao da hiptese do que se convencionou e no brancas, em todos os nveis de escolaridade,
chamar efeito preguia causado pelo recebimento aparece a maior diferena entre beneficirias e no
do benefcio do programa.
beneficirias. Isso indica que as mulheres beneficiContudo, fato que existe uma forte heteroge- rias, mesmo apresentando taxas de atividade prxineidade entre os grupos de beneficirios e no be- mas s das no beneficirias, no conseguem inserneficirios, de modo que a observao das taxas o no mercado no mesmo nvel que estas. Como
de atividade e ocupao pura e simplesmente pode argumentado na seo anterior, a despeito da necesesconder diferenas entre os grupos, de acordo sidade de trabalho, as beneficirias, por terem em gecom variveis que afetam diretamente a insero de ral menor nvel de escolaridade, esto mais sujeitas
ambos no mercado de trabalho. Assim, buscou-se a empregos precrios e com baixos salrios, o que
verificar se estas taxas permaneciam diferenciadas pode no compensar o distanciamento dos cuidados
entre os grupos, ou se aproximavam na medida em domsticos e/ou com os filhos, tornando, em certa
que se homogeneizavam os grupos de acordo com medida, o afastamento do trabalho aceitvel.
variveis como sexo, cor e escolaridade.
Em termos de polticas pblicas, os resultados
Os resultados, obtidos dos dados do Censo sugerem maior focalizao de programas de qualifi2010, mostraram que, na medida em que se ho- cao e de gerao de renda e emprego nos grupos
mogenezam os grupos comparados, as taxas de mais fragilizados no mercado de trabalho, quais seatividade e ocupao se aproximam, afastando a jam, mulheres e beneficirios com baixa escolaridade.
702
REFERNCIAS
MEDEIROS, M.; BRITTO, T.; SOARES, F. Transferncia de renda

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Metodologia%20de%20replica%C3%A7%C3%A3o%20
da%20vari%C3%A1vel%20identificadora%20de%20
participa%C3%A7%C3%A3o%20no%20PBF%20para%20todos%20os%20membros%20dos%20domic%C3%ADlios%20
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de%20trabalho%20de%20benefici%C3%A1rios%20
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TAVARES, P. A. Efeito do Programa Bolsa Famlia sobre
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Campinas, SP, v. 19, n. 3, 2010.

703
ANEXO A
Matriz de combinao das variveis V6930 e V0650 do Censo Demogrfico 2010 para definio de tipologia
de formalidade e informalidade das ocupaes
V6930 Posio na ocupao
V0650 Contribuio previdenciria oficial
Formalidade/Informalidade da ocupao
Empregados com carteira de trabalho assinada
Formal
Militares e funcionrios pblicos estatutrios
Formal
Empregados sem carteira de trabalho assinada
Sim ou Sim, em outro trabalho
Formal
Empregados sem carteira de trabalho assinada
No ou Em branco
Informal
Conta prpria
Formal
Conta prpria
No ou Em branco
Informal
Empregadores
Formal
Empregadores
No ou Em branco
Informal
No remunerados
Informal
Trabalhadores na produo para o prprio

consumo
Informal
704
BAHIA
ANLISE & DADOS
A evoluo da concesso de
benefcios pelo programa Bolsa
Famlia na Bahia sob a tica da
relao entre o PIB per capita
e a proporo de benefcios
concedidos entre 2004 e 2010
Raquel Monteiro de Lemos*
Carlos Eduardo Ribeiro Santos**
Less Ins Farias Pinheiro***
* Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de
Santa Cruz (UESC).
** Mestre em Cultura, Memria e
Desenvolvimento Regional pela
Universidade do Estado da Bahia
(UNEB) e graduado em Economia
pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS).
*** Doutora em Servio Social pela
Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul (PUCRS) e
mestre em Economia Europia e
Polticas Comunitrias pela Universidade de Coimbra (UC).
Resumo
Os programas de transferncia de renda atuam como repasses monetrios para a populao que se enquadra em seus perfis de pblico-alvo. No Brasil, o mais importante
o Programa Bolsa Famlia, que tem aumentado sua participao junto populao
brasileira e, principalmente, baiana. Este trabalho se prope a traar a evoluo do
programa na Bahia atravs do uso da estatstica descritiva e com base na anlise de
agrupamentos em clusters entre as variveis PIB per capita e proporo de benefcios por municpio. Tal caminho percorrido para demonstrar as relaes entre essas
variveis e o comportamento direto ou inverso entre elas, buscando evidenciar se os
municpios com maior PIB per capita so os que apresentam as menores quantidades
de benefcios do PBF. Como resultado, observou-se uma correlao entre as variveis
propostas apenas para o ano de 2010, embora nos demais anos tenham sido apresentadas dinmicas diversas para essa correlao.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia. Bahia. Relao PIB per capita e proporo
de beneficirios.
Abstract
Income Transfer Programs provide funds to the target audience within the population.
In Brazil, the most important program of this kind is the Bolsa Famlia Program. This
has increased its participation across the population of Brazil, especially in the state of
Bahia. This paper aims to outline the evolution of the program in the state of Bahia by
interpreting statistics and analyzing population clusters. This takes into account the following variables: GDP per capita and proportion of beneficiaries per city/town hall. This
aims to show the relationship between the above mentioned variables and their direct
or indirect behavior as well as the relationship between the granting of benefits and the
GDP per capita. The objective is to discover whether or not the municipalities with the
highest GDP per capita are those which have the lowest numbers of PBF beneficiaries.
A correlation between the 2010 variables was found. However, differences in the dynamics for the rest of the years analyzed were evident.
Keywords: Bolsa Famlia Program. Bahia. Relative GDP per capita and proportion of
beneficiaries.
705
A EVOLUO DA CONCESSO DE BENEFCIOS PELO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA BAHIA SOB A TICA DA RELAO ENTRE O PIB
PER CAPITA E A PROPORO DE BENEFCIOS CONCEDIDOS ENTRE 2004 E 2010
APRESENTAO
O Brasil tem apresentado, desde 2012, a stima posio no ranking das maiores economias do mundo
segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2012). Entretanto, o pas ainda apresenta
elevados ndices de pobreza, o que o coloca como
um pas com grandes nveis de desigualdades
socioeconmicas.
No que tange aos indicadores, especificamente
sociais, o Brasil apresenta diferenas estruturais e
conjunturais entre as regies, principalmente em
reas como sade e educao. Os indicadores
mais positivos so apresentados por regies como
o Sul e o Sudeste do pas, mais ricas economicamente. Complementarmente, os ndices mais negativos apontam para uma realidade inversa nas
regies Norte e Nordeste, historicamente mais empobrecidas que as demais regies brasileiras.
Nesse contexto, os nveis de pobreza no Brasil
vm apresentando reduo ao longo dos ltimos
dez anos e os fatores que tem contribudo, determinantemente, para tal fato, se atrelam ao comportamento conjuntural e estrutural da economia brasileira. No mbito conjuntural, vale salientar a reduo
da inflao no perodo correlato, bem como a presena de crescimento econmico, mesmo que com
baixos ndices de variao. E quanto ao aspecto estrutural, fato, a positiva contribuio de programas
sociais implementados e focalizados na situao de
pobreza da populao que, embora no sejam polticas de (re) distribuio de renda, fazem a transferncia condicionada da mesma, possibilitando um
maior acesso dessa populao aos benefcios de
uma economia de mercado (o consumo). Aspectos
que, conjunturais ou estruturais, no seriam possveis se no atrelados, tambm, a uma poltica para
aumentos reais do salrio mnimo, conforme analisa o The World Bank (2013).
No incio da dcada de 2000, com o intuito de
amenizar, ou at mesmo erradicar, a pobreza no
pas, o Governo Federal buscou aprimorar as polticas pblicas at ento implementadas a fim de
706
priorizar (incluir socioeconomicamente) uma parcela da populao brasileira que no obtinha o mnimo
suficiente de renda para suprir suas necessidades
bsicas. Tais polticas pblicas so, convencionalmente, chamadas de Programas de Transferncia
de Renda1 (PTR).
Os PTR so aes governamentais que visam
garantir direitos sociais bsicos de maneira focalizada e que possibilitem condies dignas de vida
ao indivduo buscando, assim, gerar solues para
minimizar os problemas da desigualdade social e
pobreza no pas. So programas distributivos2 de
renda, que consistem em transferncias diretas de
dinheiro para a populao pobre do pas.
Dentre o rol de polticas implementadas com
tais fins, de maneira transversal (abrangendo reas
como as da sade e educao, principalmente) e
quanto ao espao territorial (poltico e administrativamente, da federao aos municpios), o Programa Bolsa Famlia (PBF) o principal PTR brasileiro. Sendo em essncia (metas estabelecidas) e
em quantidade de populao atendida, o maior em
nmero de beneficirios atendidos, no mundo.
Nesse contexto, a proposta trazida por este
trabalho demonstrar a evoluo do nmero famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia na
Bahia, no perodo de 2004 a 2010, buscando evidenciar e analisar a relao entre o PIB per capita
real e a quantidade relativa de beneficirios do PBF
nos municpios baianos, procurando comprovar se
existe uma relao direta ou inversa entre a riqueza/pobreza econmica (PIB per capita) e a pobreza
1
fundamental, aqui, sinalizar que a utilizao do termo transferncia

de renda, atrelado ao termo Programa de Transferncia de Renda
se submete interpretao dada ao mesmo pela prpria poltica pblica, e no uma interpretao dos autores quanto ao termo renda.
fundamental essa ponderao por entender-se que os valores
monetrios transferidos pela poltica no se fundamentam no ciclo
econmico fundamental de produo, no sendo considerados, portanto, como renda do capital ou do trabalho, o que tradicionalmente
na teoria econmica se chama de renda (GALVES, 1983; KEYNES,
1970). Assim, o que se transfere, ento, so valores monetrios que,
no fim, comporo a capacidade de pagamento (consumo) das famlias
pobres, ou seja, ao conjunto de sua renda.
Programas que se baseiam na transferncia de recursos monetrios,
atravs de decises tomadas pelos governos e que geram impactos
mais individuais que universais, pois privilegia certos grupos sociais
ou regies, em detrimento do todo.
RAQUEL MONTEIRO DE LEMOS, CARLOS EDUARDO RIBEIRO SANTOS, LESS INS FARIAS PINHEIRO
entendida pelo PBF (dado o nmero de benefcios secundrios, obtidos atravs de instituies goverconcedidos) para estes municpios. Destaque-se namentais disponveis ao pblico, como o Ministque o trabalho no pretende analisar os efeitos do rio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
PBF, nem a discusso sobre
(MDS), a Superintendncia
a diminuio da pobreza por
O PBF vem expandindo o
de Estudos Econmicos e
ele possibilitada, mas, sim,
Sociais da Bahia (SEI), o
nmero de beneficirios no
relao existente entre o nInstituto Brasileiro de Geopas e [...] demonstra no
mero de benefcios concedigrafia e Estatstica (IBGE),
haver, generalizadamente, uma
dos e o contraponto do nvel
correlao inversa entre o PIB per entre outros. Em relao ao
de renda dos municpios, pois
perodo de anlise, o mesmo
capita e o nmero de
depreende-se, de maneira
foi determinado, entre 2004 e
beneficirios do PBF
geral, que municpios com
2010, dada a disponibilizao
menores nveis de renda per capita sero aqueles dos dados referentes, principalmente, ao PIB per
que mais apresentam nmero de benefcios.
capita oficial.
O trabalho se justifica tendo em vista a particiOs resultados obtidos apontam que o PBF vem
pao que o estado da Bahia apresenta junto ao expandindo o nmero de beneficirios no pas e,
contexto de benefcios concedidos pelo Programa, principalmente, na Bahia, estado que apresentou,
recebendo quase 13% do total de benefcios gera- inclusive, uma mdia de crescimento na quantidade
dos no Brasil, entre as vinte e sete unidades fede- de benefcios concedidos superior ao apresentado
radas (a partir de dados do MDS 2014).
pelo pas, no perodo analisado, bem como deMetodologicamente, o trabalho pauta-se na re- monstra no haver, generalizadamente, uma correlao entre os dados de PIB per capita e da quanti- lao inversa entre o PIB per capita e o nmero de
dade relativa de beneficirios por municpio de onde beneficirios do PBF.
se faz uma anlise com base na estatstica descritiva desses dados, utilizando-se de uma anlise por
agrupamentos de dados (anlise em clusters) que ASPECTOS GERAIS DA IMPLEMENTAO DE
segundo Tryon e Bayley (1973) e Hartigan (1985) POLTICAS PBLICAS DE TRANSFERENCIA
so fundamentais para relacionar, em grupos de DE RENDA NO BRASIL
similaridade de variveis, as suas similitudes e correlaes. Nesse sentido, foram agrupadas as ca- No Brasil, a noo de pobreza que se tem a de
ractersticas socioeconmicas dos municpios baia- pobreza absoluta, sendo definidos como pobres
nos, em relao pobreza (nmero de benefcios aqueles indivduos ou famlias que no dispem de
do PBF) e a riqueza produzida nesses municpios meios suficientes para atender s suas necessida(PIB per capita), gerando, por fim, as suas co-redes bsicas e naturais, incluindo-se, a, a alimentalaes (se aqueles mais pobres, economicamente, o. No intuito de amenizar ou at mesmo erradicar
so os que mais recebem benefcios do PBF. Ou se a pobreza no pas e buscar o processo de desenvolno existe essa correlao.
vimento socioeconmico, o Governo Federal pasEsta construo busca comprovar os dados sou a implementar polticas pblicas destinadas a
apresentados atravs de mapeamento do quadro atender esta parcela da populao brasileira, aps
evolutivo do Programa Bolsa Famlia nos munic- os anos 1990, enquanto prticas de poltica social.
pios baianos, que apontam a evoluo do nmero
O incio da formatao desses instrumentos,
de benefcios concedidos e sua disperso espa- em seu mbito geral, se deu no ano de 1923 com
cial no territrio baiano. Os dados utilizados foram a aprovao da Lei Eloy Chaves, que instituiu a
707
obrigatoriedade da criao de Caixas de Aposenta- realizado pelo Estado, para os beneficirios das
doria e Penso (CAPs) para alguns trabalhadores. polticas. Uma transferncia direta de dinheiro do
Elas foram as formas originrias da atual previdn- governo para o pblico beneficiado.
cia social brasileira (BERING;
De acordo com Ruckert
BOSCHETT, 2009).
As polticas pblicas passaram a
e Borsatto (2009), os PTR
Mas foi a partir dos anos
no Brasil foram implantaser criadas pelo Estado a fim de
1990, aps a dcada perdidos, inicialmente, no incio
garantir populao, o acesso
da de 1980, sua estagnao
da dcada de 1990. O priaos direitos constitucionais que,
econmica e pelas conquismeiro programa criado foi
embora universais, no estavam
tas democrticas; em fun- sendo levados a uma grande parte a Bolsa-Escola, (ligada ao
o das lutas de classes e
Ministrio da Educao) em
da populao
da Constituio de 1988,
1995, que visava combater a
respectivamente, que elas passaram a figurar no evaso escolar. No mesmo ano foi criada a Bolsacotidiano dos gestores federais, de fato (com o as- -Alimentao (ligada ao Ministrio da Sade), que
pecto social tomando mais vigor na agenda poltica tinha por objetivo combater a mortalidade infantil e
do Estado, dadas as presses de grupos organiza- a desnutrio de crianas de 0 a 6 anos, gestantes
dos). Nesse contexto que surgiram os marcos de e nutrizes de famlias com renda per capita inferior
referncia de mudanas no sentido de assegurar di- a meio salrio mnimo3.
reitos individuais, coletivos e sociais, pois estabeleEm 1996, foi criado o Benefcio de Prestao
ceram, para o povo brasileiro, polticas e direitos so- Continuada que visava garantir o recebimento de 1
ciais norteados na universalizao e na igualdade salrio mnimo a idosos com idade igual ou superior
do acesso ao provimento das necessidades (sociais 65 anos e, tambm, aos portadores de deficincia,
e humanas) fundamentais (BERING; BOSCHETT, cuja renda per capita familiar fosse inferior a um
2009; SANTOS, 2010).
quarto do salrio mnimo vigente. No ano de 2002,
As polticas pblicas passaram a ser criadas foi institudo o Auxlio Gs (ligado ao Ministrio de
pelo Estado a fim de garantir populao, o aces- Minas e Energia) com o intuito de beneficiar as faso aos direitos constitucionais que, embora uni- mlias de baixa renda. Em 2003, foi criado o Carto
versais, no estavam sendo levados a uma gran- Alimentao que visava a reduo da fome desse
de parte da populao. A interveno do Estado, mesmo pblico alvo (RUCKERT; BORSATTO, 2009).
nesse sentido, se fez necessria devido ao cresA implementao desses programas resultou
cimento econmico brasileiro ter ocorrido acom- na existncia de falhas na concesso dos benepanhado do aumento das desigualdades sociais. fcios. Algumas famlias eram beneficiadas com
Tendo, ento, que promover polticas focalizadas mais de um programa, enquanto outras, que se
de transferncia de renda para aqueles indivduos encontravam nas mesmas condies socioecoque no compartilhavam de um processo de dis- nmicas, no eram contempladas por nenhum
tribuio de renda equnime.
3
Saliente-se aqui que, conforme discorre Santos (2010), as polticas
Assim, os Programas de Transferncia de Renpblicas so implementadas como mecanismos do Estado em prover
da visam criar uma rede de proteo social para
sociedade aquilo que faz parte de sua obrigao enquanto gestor e
promotor do bem-estar social do pas. Assim, o acesso educao e
melhorar a qualidade de vida dos seus benefici sade so direitos universais e, como o Estado no consegue cumprir, contento, com tal obrigao, lana mo de polticas pblicas
rios, objetivando, por fim, num longo prazo, a mufocalizadas para corrigir a falha do no cumprimento dos direitos unidana estrutural e socioeconmica do pas. A transversais estabelecidos pela Constituio Cidad de 1988. Da a lgica
focalizada (foco na educao, foco na sade) das polticas pblicas
ferncia de renda realizada pelos PTR representa,
implementadas aps os anos 1990. Efeitos da um no universalizaento, o fornecimento de um recurso monetrio,
o dos mesmos.
708
deles. Isso acontecia por dificuldades na sua fis- sendo, at ento, considerado o maior programa
calizao federal e na prpria gesto municipal brasileiro (e do mundo) de transferncia de renda
dos mesmos, bem como, em entraves nas infor- direta populao carente (LEMOS; PINHEIRO,
maes entre os rgos.
2013). Seu principal objetivo
Para evitar tal situao,
As condicionalidades e os
atender as famlias que se
foi criado, ainda em 2001, o
encontram em situao de
programas complementares tm
Cadastro nico para Prograpobreza e extrema pobreza,
por objetivo reforar o acesso
mas Sociais do Governo Fevinculando o recebimento
das famlias aos direitos sociais
deral (Cadnico). Instrumende um auxlio financeiro ao
bsicos de sade e educao
to de coleta de informaes
cumprimento de condicionaque tem por objetivo identificar e caracterizar o per- lidades nas reas de educao e sade.
fil socioeconmico das famlias que se encontram
Visa, assim, a superao da fome e da pobreem situao de pobreza e garantir, s mesmas, o za pautando-se em trs dimenses essenciais:
recebimento dos benefcios propostos pelos PTR a transfernciade renda, o cumprimento de conimplementados. Assim, possibilitou-se a unificao dicionalidades e os programas complementares.
das informaes dos programas sociais em um ni- A transferncia de renda busca promover o alvio
co banco de dados nacional (MELO et al., 2013) e imediato da pobreza atravs da transferncia moessas informaes, em 2003, sustentou um proces- netria direta (de renda). As condicionalidades e os
so de remodelagem dos PTR brasileiros, unifican- programas complementares tm por objetivo refordo-os para se evitar as falhas na distribuio.
ar o acesso das famlias aos direitos sociais bsiNesse sentido, no incio da dcada de 2000, cos de sade e educao (sua transversalidade), o
como consequncia desse novo olhar do implemen- que contribui para que as famlias consigam romtador dessas polticas, o Programa Bolsa Famlia per o ciclo intergeracional da pobreza (reforando
(PBF) foi criado atravs da unificao de diversos o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de
programas de transferncia de renda existentes educao, sade e assistncia social), contemplan(Auxlio Gs, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e do, ainda, a composio de um capital social futuro,
Carto Alimentao, denominados de programas mais abrangente, para essas famlias, objetivando
remanescentes) objetivando a ampliao do nme- o desenvolvimento das famlias, de modo que os
ro de beneficirios e a reduo da percepo da beneficirios do PBF consigam superar a situao
pobreza no pas (RUCKERT; BORSATTO, 2009).
de vulnerabilidade e pobreza.
Para aderir ao PBF, s famlias passam por um
processo de avaliao ao responder um formulrioO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
-padro de registro, que entregue s prefeituras
com o objetivo de se obter informaes sobre a renO PBF foi criado em outubro de 2003, atravs da da e a composio demogrfica do meio familiar.
Medida Provisria n 132, que posteriormente foi Atravs do resultado da anlise dos cumprimentos
convertida na Lei n 10.836/2004 (BRASIL, 2004)4, dos requisitos exigidos, a famlia estar apta a receber o benefcio. Porm, no so todas as fam4
De acordo Lei, o principal financiador e executor do programa o
lias que se encaixam no perfil que o recebem, pois
governo federal, sendo que os municpios tm por obrigao o papel de realizar o cadastro das famlias e o controle social. A Caixa
o programa submetido a um oramento definido
Econmica Federal o banco responsvel para realizar o pagamento
que, apesar de apresentar crescimento desde a sua
aos beneficirios. O programa gerenciado sob a responsabilidade
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
criao, ainda no atinge o total da populao neatravs da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI)
cessitada (BRASIL, 2014).
com a funo de avaliar e monitorar as polticas sociais.
709
Situao e renda mensal

per capita das famlias
Famlias em extrema
pobreza - at R$77,00
Famlias em pobreza de
R$77,01 at R$154,00
Nmero de gestantes,
nutrizes, crianas e
adolescentes de at 15
anos
Nmero de jovens de 16
e 17 anos
Bsico
Bsico + 1 varivel
R$ 112,00
Bsico + 2 variveis
R$ 147,00
Bsico + 3 variveis
R$ 182,00
Bsico + 4 variveis
R$ 217,00
Bsico + 5 variveis
R$ 252,00
Bsico + 1 BVJ
R$ 119,00
Bsico + 1 varivel + 1 BVJ
R$ 154,00
Bsico + 2 variveis + 1 BVJ
R$ 189,00
R$ 224,00
R$ 259,00
R$ 294,00
Bsico + 2 BVJ
R$ 119,00
Bsico + 1 varivel + 2 BVJ
R$ 196,00
R$ 213,00
R$ 266,00
R$ 301,00
R$ 336,00
No recebe o benefcio
1 varivel
R$ 35,00
2 variveis
R$ 70,00
3 variveis
R$ 105,00
4 variveis
R$ 140,00
5 variveis
R$ 175,00
1BVJ
1 varivel + 1 BVJ
R$ 77,00
2 variveis + 1 BVJ
R$ 112,00
3 variveis + 1 BVJ
R$ 147,00
4 variveis + 1 BVJ
R$ 182,00
5 variveis + 1 BVJ
R$ 217,00
2BVJ
1 varivel + 2 BVJ
R$ 119,00
2 variveis + 2 BVJ
R$ 154,00
3 variveis + 2 BVJ
R$ 189,00
4 variveis + 2 BVJ
R$ 224,00
5 variveis + 2 BVJ
R$ 250,00
Tipo de benefcio
Valor do
benefcio
R$ 77,00
R$ 42,00
R$ 84,00
Quadro 1
Valores dos benefcios do Programa Bolsa Famlia segundo a renda e a composio familiar
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MDS- Brasil (2014).
So elegveis aos benefcios do PBF: as famlias

extremamente pobres, que tm renda per capita de
at R$ 77,00 por pessoa, por ms, e as famlias
pobres que tm renda per capita entre R$ 77,01 e
R$ 154,00 por pessoa, por ms, e que tenham, ainda, em sua composio familiar gestantes, nutrizes,
crianas ou adolescentes entre 0 e 17 anos.
710
O programa oferece s famlias quatro tipos de

benefcios (que variam em valor e, de acordo, com
as caractersticas familiares):
O Benefcio Bsico, concedido s famlias
em situao de extrema pobreza (cuja renda mensal de at R$77 per capita). O valor desse benefcio de R$77,00 mensal,
independentemente da composio e do pobreza podem acumular o benefcio Bsico, o Vanmero de membros do grupo familiar;
rivel e o Varivel para Jovem, at o mximo de R$
O Benefcio Varivel concedido s famlias 336,00 por ms, como, tambm, podem acumular,
com crianas ou adoadicionalmente, obenefcio
lescentes de 0 a 15
O no cumprimento dessas
da Superao da Extrema
anos de idade, sendo
Pobreza na Primeira Infncia.
condicionalidades por parte
que o valor do benefcio
Atualmente, o programa
das famlias pode gerar alguns
de R$35,00 mensal;
atende mais de 13 milhes
efeitos, inicialmente, atravs de
O Benefcio varivel advertncias podendo chegar at o de famlias em territrio nagestante concedido
cional e, para garantir o direicancelamento do benefcio
s famlias que tenham
to de receber a transferncia,
em sua composio gestantes, sendo que o os beneficirios devem cumprir algumas condiciovalor do benefcio mensal de R$ 35,00;
nalidades definidas pelo PBF e que esto relacio O Benefcio varivel nutriz destina-se s fa- nadas s reas de sade e educao, sendo elas
mlias que tenham crianas com idade entre acompanhadas pelo MDS de forma articulada com
0 e 6 meses em sua composio, o valor, os Ministrios da Educao e da Sade, em parcetambm, de R$35,00 mensal;
ria com as prefeituras municipais.
O Benefcio varivel vinculado ao adolesAs condicionalidades devem ser cumpridas
cente (BVJ) concedido a famlias que para que o ncleo familiar possa receber o benetenham adolescentes entre 16 e 17 anos ficio mensal. Elas devem ser entendidas como um
e cada famlia pode acumular at dois be- contrato entre as famlias e o poder pblico. O obnefcios por famlia, sendo que o benefcio jetivo associar a renda ao acesso das crianas e
mensal de R$42,00;
adolescentes educao bsica e dos grupos famiAlm destes, ainda existe o Benefcio da Su- liares rede de sade (BRASIL, 2012), aplicando o
perao da Extrema Pobreza na Primeira Infncia conceito de ampliao da proteo social do Estado
(BSP), implementado em junho de 2012, que con- e da ampliao do capital social das famlias.
cedido s famlias que se encontram em situao
Assinale-se, ento, que o cumprimento das
de extrema pobreza e que tenham em sua compo- condicionalidades de grande importncia para
sio crianas de 0 a 6 anos de idade. Cada famlia, as famlias, pois garantem o direito de receber o
nesse enquadramento, tem direito a um benefcio benefcio e de melhorar a frequncia das crianas
desse tipo5. O valor do benefcio varia em razo do nas escolas e postos de sade para o acompaclculo realizado a partir da rendaper capitada fa- nhamento da sade infantil e das gestantes. O no
mlia e do benefcio j recebido no PBF. Nesse sen- cumprimento dessas condicionalidades por parte
tido, o quadro 1 resume o critrio de elegibilidade das famlias pode gerar alguns efeitos, inicialmendas famlias e os valores dos benefcios de acordo te, atravs de advertncias podendo chegar at o
com a renda per capita e a composio familiar dos cancelamento do benefcio.
beneficirios do PBF.
O valor do benefcio referente renda da famlia, quantidade de filhos e idade dos integrantes. A EVOLUO DA CONCESSO DE
Por exemplo, as famlias em situao de extrema BENEFCIOS DO PBF NA BAHIA
5
O que de certa maneira, em outras discusses, contradiz o fato que

as famlias buscam ter mais filhos para ter direito a mais benefcios
monetrios.
O Brasil um pas composto por 26 estados e um Distrito Federal formado por um total de 5.564municpios,
711
que contam com uma populao de 190.732.694 habitantes e uma projeo de quase 203 milhes de
habitantes em 2014 (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010, 2014). Nesse
conjunto, o Programa Bolsa Famlia vem se expandindo no decorrer dos anos, haja vista que todos os
estados apresentaram evoluo positiva no nmero
de famlias beneficiadas pelo PBF entre os anos de
2004 e 2010. Dentre todos os estados apresentados
observa-se que a Bahia foi o estado que mais apresentou aumento no nmero de famlias beneficiadas.
No Brasil, o total de famlias atendidas pelo programa passou de 6.571.839 no ano de 2004 para
12.778.220 de famlias atendidas no ano de 2010,

aumentando 94,4% na comparao entre o primeiro
e o ltimo ano da anlise. Na Bahia o total de famlias
atendidas pelo programa passou de 838.963 no ano
de 2004 para 1.662.069 no ano de 2010, o que significou um aumento de 98,1%. Note-se que o estado
apresentou crescimento no nmero de beneficirios
(98,1%) maior que a mdia geral do pas (94,4%).
Destaque-se que, no contexto nacional, os nicos estados brasileiros que apresentaram crescimento no nmero de famlias beneficiadas, mas que
entre 2009 e 2010 diminuram o nmero de beneficirios foram os estados de Roraima (com reduo
Tabela 1
Nmero de famlias beneficiadas pelo PBF Brasil 2004-2010
Estados
Nmero de famlias beneficiadas

2004
2005
6.571.839
8.700.445
10.965.810
11.043.076
10.557.996
12.370.915
28.851
38.908
53.404
57.354
55.037
62.600
59.779
Alagoas
214.726
253.745
339.921
351.402
347.585
395.459
414.112
Amap
104.135
147.266
204.075
216.487
222.542
263.064
278.893
10.256
11.429
26.244
38.505
39.191
44.678
44.096
Bahia
838.963
1.067.291
1.391.245
1.411.662
1.372.763
1.581.639
1.662.069
Cear
572.730
742.454
882.220
891.418
870.153
947.720
1.022.259
BRASIL
Acre
Amazonas
2006
2007
2008
2009
2010
12.778.220
Distrito Federal
41.943
54.159
85.725
78.294
76.414
76.327
98.552
Esprito Santo
120.911
160.836
191.421
187.927
171.419
190.428
189.983
Gois
135.758
186.866
259.524
260.368
245.268
305.949
326.084
Maranho
380.742
532.126
706.878
737.539
729.610
846.345
871.297
Mato Grosso
82.116
118.663
136.495
132.798
121.703
166.456
167.693
Mato Grosso do Sul
32.588
85.098
114.876
112.212
102.433
127.768
132.887
756.335
998.011
1.128.261
1.080.823
992.739
1.117.946
1.135.715
Minas Gerais
Par
259.641
337.694
506.444
532.755
528.997
635.204
680.804
Paraba
273.135
337.001
406.904
416.863
410.707
444.729
450.525
Paran
308.754
447.186
452.172
410.885
367.247
482.335
466.607
Pernambuco
518.956
633.500
860.546
905.919
881.591
1.035.989
1.045.268
Piau
217.931
284.297
366.906
368.612
360.622
413.867
420.392
Rio de Janeiro
196.330
302.733
441.667
494.051
498.378
658.726
685.301
Rio Grande do Norte
190.116
240.828
298.643
302.720
292.522
321.710
338.424
Rio Grande do Sul
290.660
398.132
436.169
410.540
367.631
462.966
453.761
114.112
Rondnia
54.942
68.343
94.953
97.270
92.914
116.211
Roraima
14.522
17.583
31.850
32.344
33.622
41.201
42.213
Santa Catarina
101.247
141.744
139.098
134.704
118.648
150.685
143.700
So Paulo
657.099
863.799
1.114.328
1.085.233
974.803
1.138.129
1.174.844
Sergipe
113.147
154.332
189.304
187.470
179.875
220.175
230.418
55.305
76.421
106.537
106.921
103.582
122.609
128.432
Tocantins
Fonte: MDS Brasil (2013). Elaborado pelos autores.
712
de 9.205 benefcios) e Acre (2.821), na Regio

Norte; alm dos estados de Santa Catarina (com
reduo de 6.985 benefcios) e Rio Grande do Sul
(2.099), no Sul do Brasil.
Nesse contexto, alm da Bahia, e dadas as devidas propores populacionais, os estados que
possuam, em 2010, mais de um milho de famlias
beneficiadas eram apenas 5 unidades federadas:
Cear, Maranho, Mato Grosso, Paran e Sergipe.
E os que apresentaram menor nmero foram Amazonas e Rondnia. Comparando o estado da Bahia,
especificamente, com o restante do pas, pode-se
dizer que no perodo de 2004 a 2010, somente a
Bahia absorveu, em mdia, 12,8% do total dos benefcios gerados pelo PBF no Brasil, conforme dados dispostos na Tabela 1.
Especificamente sobre a Bahia, o estado possui
417 municpios e conta com uma rea territorial de
564.830,859 km. Sua populao total, segundo o
Censo Demogrfico de 2010 de 14.016.906 habitantes e uma projeo de quase 16 milhes de
habitantes em 2014 (IBGE, 2010; 2014). Apresenta
um Produto Interno Bruto (PIB) de R$157,4 bilhes e
PIB per capita de R$11.232,00 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010).
o sexto maior PIB brasileiro, porm o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do estado de 0,660,
ocupando a 22 posio dentro dos 27 unidades federadas no ranking brasileiro (FRANCISCO, 2012).
A Bahia possua, em 2010, 3.899.523 famlias
(INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E
ESTATSTICA, 2010) distribudos entre as zonas
urbana e rural. Analisando o nmero de famlias
beneficiadas pelo PBF, percebe-se que para o ano
de 2010, 42,6% das famlias do estado eram beneficiadas pelo programa.
Mapeamento do quadro evolutivo dos
benefcios concedidos pelo PBF para os
municpios baianos
Para demonstrar a evoluo do Programa Bolsa Famlia nos municpios da Bahia, no perodo
estudado, foi necessrio realizar um mapeamento

identificando os municpios de acordo com o nmero de famlias beneficiadas. A Figura 1 apresenta o
quadro evolutivo do PBF na Bahia para os anos de
2004 (a), 2007 (b) e 2010 (c)6.
Na Figura 1(a), referente ao ano de 2004, possvel notar a concentrao dos municpios baianos
no grupo daqueles que possuem entre 1.001 e
10.000 famlias beneficiadas pelo PBF, isto , 275
municpios esto neste grupo, o que representa
65,9% dos municpios do estado nessa situao.
Percebe-se tambm que no grupo com at 1.000
famlias beneficiadas, h um elevado nmero de
municpios, englobando 138 neste grupo. Evidencie-se que, nesse contexto, os municpios de Vitria da Conquista e Jequi eram os nicos municpios inseridos no grupo que possua entre 10.001 e
20.000 famlias beneficiadas. Salvador e Feira de
Santana eram os nicos que estavam naquele que
tinha mais de 20.001 (entre 20.001 e 100.000) famlias beneficiadas no estado. Para este ano, no
houve nenhum municpio no grupo de 100.001 at
200.000 famlias beneficiadas, nem mesmo a capital do estado.
Para o ano de 2007 (figura 1(b)), j se observa
que 379 municpios (ou seja, a maioria do estado)
estavam concentrados no grupo que possui entre
1.001 e 10.000 famlias beneficiadas, o que acompanha o aumento participativo da Bahia no conjunto
do total dos benefcios concedidos no Brasil (conforme tabela 1). Por outro lado, o grupo que sinaliza
um total de at 1.000 benefcios por municpio, em
comparao com 2004, sofreu reduo, contando,
agora, com 26 (em 2004 eram 138). importante
salientar, que esse nmero no decresceu pelo fato
do nmero de pobres ter diminudo, mas, porque
esses municpios passaram a receber mais benefcios, migrando para as categorias com mais de
1.001 benefcios concedidos.
6
A base da anlise ser pautada nos anos de 2004, 2007 e 2010 pelos
seguintes motivos: 2004 por ser o primeiro ano aps a implementao do programa; 2010 por ser o ltimo ano com dados relativos ao
PIB per capita disponibilizados pelo IBGE e, 2007, por ser um ano
mdio entre os dois extremos da anlise.
713
(a)
(b)
(c)
Figura 1
Mapeamento do nmero de famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia
Bahia 2004 (a)/2007 (b)/2010 (c)
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do MDS Brasil (2013) com base nos anos 2004, 2007 e 2010.
714
Para o grupo que possui entre 10.001 e 20.000 entre os municpios baianos e os valores monetfamlias beneficiadas, observou-se, tambm, uma rios transferidos.
elevao. Em 2004 eram dois municpios. Em 2007
Assim, passa-se agora, a discutir como se d essa
eram 8 (alm de Jequi, paslgica entre o nvel de renda
saram a figurar nessa cateSalvador continuou liderando o
dado pelo PIB per capita que
goria Ilhus, Itabuna, Juanmero de famlias beneficiadas, os municpios baianos poszeiro, Camaari, Teixeira de
suem e o nmero de benefimesmo porque onde est a
Freitas, Alagoinhas e Jacobimaior concentrao populacional cirios que o PBF apresenna). J Vitria da Conquista,
ta, por municpio, no estado,
do estado
que em 2004 estava inserida
buscando mostrar como se
no grupo que tinha entre 10.001 e 20.000 benefcios d essa relao: PIB per capita e nmero de beneconcedidos, passou para aquele que engloba mais ficirios. Para tanto, em seguida, ser apresentado o
de 20.001 famlias atendidas, juntamente com Feira processo metodolgico de anlise e, em sequncia,
de Santana. E Salvador, sucessivamente, migrou a prpria anlise.
para o grupo de 100.001 a 200.000 famlias beneficiadas (que no apresentou registro de nenhum
municpio em 2004).
ASPECTOS METODLOGICOS DA ANLISE
Na figura 1(c), apresenta-se a realidade referen- DOS DADOS
te ao ano de 2010, quando o grupo de municpios
com at 1.000 famlias beneficiadas passou para 18 Para a anlise deste trabalho, aplicou-se o mtodo
municpios (que em 2004 eram 138 e em 2007 era estatstico-descritivo para fundamentar a relao
26, dada a ampliao do nmero de benefcios no entre o PIB per capita e o nmero de beneficirios
estado). O grupo subsequente, de 1.001 at 10.000 do PBF. Esta aplicao metodolgica de suma
famlias, representou 91% dos municpios baianos importncia para auxiliar nas investigaes por des(379), permanecendo com a mesma quantidade de crever e avaliar a relao entre esses.
municpios de 2007.
Os dados utilizados neste trabalho so secundO grupo que conta com 10.001 at 20.000 fa- rios e as variveis includas nesta pesquisa foram
mlias beneficiadas, o nmero elevou-se para 15 tratadas atravs de uma anlise multivariada que
municpios. Destaque para o grupo que conta com permitiu agrupar os municpios da Bahia em grupos
20.001 a 100.000 famlias beneficiadas que era de (clusters), de acordo com as suas caractersticas so2 municpios em 2007 (Vitria da Conquista e Fei- cioeconmicas (PIB per capita real e quantidade rera de Santana) e em 2010 passou a ter, tambm, lativa de beneficirios do PBF). E os dados dos muIlhus, Juazeiro e Jequi. Salvador continuou lide- nicpios da Bahia, no perodo de 2004, 2007 e 2010,
rando o nmero de famlias beneficiadas, mesmo referem-se ao PIB per capita a preos correntes, ao
porque onde est a maior concentrao popula- nmero de famlias beneficiadas pelo PBF por municional do estado.
cpio e a estimativa da populao para os mesmos7.
Assim, com base nesse contexto, que apresenta
Para realizar a primeira etapa da anlise, obtea relao bruta (sem o tratamento do modelo es- ve-se a relao entre a quantidade de famlias betatstico aplicado ao trabalho) entre os municpios neficiadas pelo BPF por municpios, dividido pela
da Bahia e o nmero de beneficirios do PBF no
Brasil e, dada a observao de sua participao 7 Para o ano de 2010 no se trata de uma estimativa, e sim o resultado
do Censo de 2010. As estimativas referem-se aos anos de 2004 e
relevante nesse contexto (quase 13% do total na2007, haja vista que nesses anos no existem dados relativos a pescional), observa-se uma situao de dependncia
quisas censitrias e, sim, estimativas.
715
estimativa da populao dos mesmos, o que possibilita uma da quantidade relativa (em termos de populao) do nmero de beneficirios do programa.
Na segunda etapa foi utilizado o PIB per capita a
preos correntes, o qual foi necessrio deflacionar
tomando como base o ano de 2010, o que resulta
em um PIB per capita real. Isto , os valores correntes foram transformados em valores reais atravs
do deflator do PIB obtido pelo IBGE.
A terceira etapa relacionou o PIB per capita real
e a quantidade relativa de beneficirios do PBF atravs de uma metodologia de Cluster8 (agrupamento),
o qual permitiu a captao de dados multivariados
(PIB per capita real e a quantidade relativa de beneficirios do PBF por municpios), que resultar em
diferentes grupos para os municpios da Bahia. A
anlise proposta, por cluster, evidencia a lgica da
anlise da correlao de dependncia entre as variveis, conforme determinam Tryon e Bayley (1973)
e Hartigan (1985). Para esses autores, a anlise
em cluster, enquanto tcnica de pesquisa possibilita
agrupar dados de acordo com as similaridades entre eles, criando grupos com homogeneidade dentro de agrupamentos heterogneos, criando uma
relao entre eles.
Assim, para realizar a anlise de cluster importante seguir duas etapas, a primeira consiste em
selecionar um algoritmo para o agrupamento dos
dados, enquanto que na segunda etapa necessrio selecionar um critrio para escolher o nmero
timo de grupos. Para esta pesquisa o algoritmo de
agrupamento utilizado foi o mtodo K-Means, sendo
que este requer que os dados sejam compostos de
variveis numricas. Segundo Ivanov (2011, p. 40),
[...] o mtodo K-Means uma tcnica no-hierrquica que visa agrupar elementos por
meio de um processo mais flexvel, no sentido de que um item alocado inicialmente
8
[...] tem como objetivo dividir os elementos da amostra, ou populao, em grupos de forma que os elementos pertencentes a um
mesmo grupo sejam similares entre si com respeito s variveis (caractersticas) que neles foram medidas, e os elementos em grupos
diferentes sejam heterogneos em relao a estas mesmas caractersticas (MINGOTI, 2007, p. 155).
716
em um grupo pode ser realocado diversas

vezes durante o andamento do processo de
agrupamentos.
Para iniciar o processo, o algoritmo K-Means

precisa receber o parmetro k, que representa o
nmero de grupos que se busca formar com os dados a serem analisados. Entende-se que o algoritmo k-means tem por objetivo dispor um conjunto
de n pontos no espao real d-dimensional (Rd) e
um inteiro k, para buscar definir os k conjuntos de
pontos em Rd que minimizem a distncia mdia
quadrada de cada ponto centride do conjunto mais
prximo (a similaridade entre as caractersticas dos
municpios dados o PIB per capita e o nmero de
beneficirios). Isso significa que, inicialmente, o algoritmo formar uma relao entre os valores de
uma varivel (PIB per capita) e depois de outra (o
nmero de beneficirios), por municpio e, depois,
correlacion-los (TRYON; BAYLEY, 1973; HARTIGAN, 1983; IVANOV, 2011).
Este mtodo baseia-se na alocao de cada observao em um cluster (agrupamento) cujo centro
apresenta a maior similaridade com o vetor dos valores observados, das variveis utilizadas. No geral,
este procedimento consiste em quatro etapas (ANDRADE, 2004, p. 27):
a. A entrada do parmetro k (nmero de grupos-timo que se deseja formar);
b. O mesmo nmero de k ser selecionado de
forma aleatria dentre os objetivos da coleo a ser analisada, sendo por incio, os
grupos unitrios e, por sequncia, o prprio
centro do grupo;
c. Os objetos so comparados um a um, com
cada um dos centros dos grupos. Ento, o
objeto (varivel) alocado no grupo cujo centro lhe seja o mais prximo, utilizando-se uma
medida de distncia ao centro (disperso);
d. Todo grupo recebe um novo objeto, e tem
seu centro recalculado atravs da mdia dos
objetos que o compem.
Para realizar a segunda etapa da anlise de
cluster, preciso especificar o critrio para escolher
o nmero timo de grupos. O critrio utilizado nesta

pesquisa o ndice de Calinski e Harabasz (CH),
tambm conhecido como Pseudo-F. Para Ivanov
(2011), este procedimento contm a quantidade de
grupos (k) para as variveis analisadas e o nmero de grupos mais indicados, para a anlise, ser
aquele que apresentar o maior valor de CH. Esse
critrio o mais adequado para o mtodo K-means,
j que o critrio de agrupamentos prev a minimizao das medidas de no-similaridade nas amostras
dentro de cada um dos clusters buscando maximizar as no-similaridades dentro desses grupos e,
assim, correlacion-los (IVANOV, 2011).
Assim, na formao dos grupos (clusters), o
algoritmo agrupa elementos de acordo com a sua
proximidade, obedecendo duas premissas: a mxima similaridade entre os elementos do mesmo
agrupamento (PIB per capita municipais e nmero
de benefcios municipais) e, em seguida, a mxima dissimilaridade entre agrupamentos diferentes.
Para identificar o nmero mais adequado de clusters necessrio se calcular o ndice CH, como expresso na equao 1:
(3)
A equao (3) identifica T, que o somatrio dos

quadrados das diferenas de cada ponto de toda
a base de dados e o centro de toda a base, que
representado por X.
(4)
A equao (4) apresenta B que pode ser obtido
pela diferena entre T e W, que o somatrio dos
produtos entre o grupo de toda a base, ou seja, os
quadrados entre o centro de toda a base e o centro de cada grupo, o que estabelece, por fim, as
ponderaes a serem utilizadas na anlise desse
trabalho. Assim, utilizando-se da estatstica multivariada, apresentada, agruparam-se as variveis
PIB per capita municipal e a quantidade relativa de
beneficirios do PBF por municpio e, assim, passou-se a verificar a relao entre estas variveis
nos municpios baianos para os perodos de 2004,
2007 e 2010.
(1)
Na equao (1), n o nmero total de pontos
(objetos componentes da base analisada, o nmero
de municpios baianos) e k o numero de grupos
em que foi dividida essa base. As matrizes B e W
so dadas pelas seguintes equaes (2) (3) (4).
(2)
A equao (2) demonstra que o valor de W o
somatrio dos quadrados das distncias dos pontos
para o centro do grupo a que pertence, onde Xij o
j-simo objeto do grupo i, Xi o centro do grupo (mdia dos pontos ao centro do grupo), e ni a quantidade de pontos que esto no grupo i. Onde Xij Xi
a distncia entre a cidade j e centro do cluster i, dado
que aqui estamos falando que as distncias esto
em termos do PBC e do PIB per capita.
O AGRUPAMENTO DOS MUNICPIOS BAIANOS

CONFORME A QUANTIDADE RELATIVA DE
BENEFICIRIOS DO PBF E O PIB PER CAPITA
REAL
A partir de agora sero apresentados os dados para
a anlise dos agrupamentos referente aos anos de
2004, 2007 e 2010.
Anlise para o ano de 2004
Atravs da aplicao do critrio de Calinski e Harabasz (CH) do agrupamento do PIB per capita real e
sua relao com a quantidade relativa de beneficirios nos municpios, foi possvel detectar que, nessa
relao, existe a caracterizao de sete clusters (ou
grupos), o que determina que este o nmero timo
de agrupamentos entre os municpios (ou nveis de
717
similaridades), quando consideradas as variveis

citadas, visto que o pseudo-F (CH) deste critrio
tem o valor mximo de 10.669,52 (tabela 2).
Para entendimento do processo de anlise da
formao dos clusters, observe-se esta primeira
fase da anlise. Nela, agrupadas as caractersticas
dos clusters pela frequncia dos municpios, dentro
destes 7 grupos (tabela 3), o cluster 1 apresenta uma
frequncia de 38 (este cluster agrupa 38 municpios
da amostra total). Ou seja, esse cluster relaciona o
nmero de 38 municpios que tem um PIB per capita mdio de R$ 5.536,42 cuja frequncia relativa
de beneficirios do PBF de 0,11449938. Assim,
observa-se uma relao direta entre valor do PIB
per capita e a proporo de beneficirios do PBF em
sua populao, que se d em 38 municpios, para
2004. interessante observar que essa relao no
se d para o cluster que apresenta o agrupamento
dos menores PIB per capita (cluster 7), como seria
a lgica da anlise de que, possivelmente, os municpios com menor PIB per capita tenderiam a ser
os que mais teriam famlias beneficiadas pelo PBF.
Se observarmos o cluster 7, que engloba os
municpios com a menor mdia do PIB per capita
(R$ 2.030,81), observe-se que, nele, existe a maior
frequncia de municpios (241), o que evidencia
que os municpios que possuem os menores valores de PIB per capita tambm no foram os que
Tabela 2
Critrio de Calinski e Harabasz para o nmero
timo de grupos do PBF 2004
Nmero de grupos
1 grupo
Valor de CH
NaN(1)
apresentaram maiores nmeros de famlias beneficiadas (j que os maiores nmeros de beneficirios

(frequncia) est no cluster 1).
Dentro desta mesma tica, verifica-se que, na
formao dos clusters para a varivel PIB per capita
e para a varivel proporo relativa dos beneficirios do PBF na populao, observa-se que o cluster
que apresenta a maior mdia de PIB per capita
o cluster 5, enquanto que o cluster que apresenta
maior nmero de beneficirios, pela populao,
o cluster 1. No caso do cluster 5, que engloba Salvador, observa-se que o maior conjunto de PIB per
capita do estado tambm no aquele que possui
o menor nmeros de benefcios recebidos do PBF.
Os dados podem ser observados nas tabelas 3 e 4.
Tabela 3
Caractersticas dos clusters do PIB per capita real
e sua relao com a proporo de beneficirios do
PBF por populao municipal 2004
Cluster
PIB per capita real
Qtde. relativa PBF
Frequncia
5.536,42
0.11449938
38
18.031,94
0.11229657
49.216,68
0.05866785
3.188,88
0.08944100
118
170.995,22
0.06054521
10.594,71
0.06546297
2.030,81
0.08712537
241
Total
417
Fonte: Resultados de cluster K-means.
Tabela 4
Anlise dos clusters do PIB per capita real e sua
relao com a proporo de beneficirios do PBF
por populao municipal 2004
Cluster
PIB per capita real (1)
Cluster
Qtde. relativa PBF (2)
170.995,22
0.05866785
2 grupos
6.827,24
3 grupos
2.652,38
49.216,68
0.06054521
4 grupos
5.595,96
18.031,94
0.06546297
5 grupos
8.353,88
6 grupos
9.281,46
10.594,71
0.08712537
7 grupos
10.669,52
5.536,42
0.08944100
8 grupos
1.036,67
3.188,88
0.11229657
9 grupos
9.573,66
2.030,81
0.11449938
10 grupos
8.689,45

(1) Nota Number. Sem agrupamentos.
718
Fonte: Resultados da Tabela 3.

(1) O PIB est em ordem decrescente.
(2) A quantidade relativa do PBF est em ordem crescente.
Assim, como demonstrado na tabela 4, que

traz a relao do PIB per capita real (apresentado do maior para o menor) e a quantidade relativa
de beneficirios pelo PBF (do menor para o maior)
observou-se que no houve uma relao inversa
entre PIB per capita real e a quantidade relativa de
beneficirios pelo PBF, pois o cluster que engloba
o menor PIB no apontou uma direo (mesma ordem) com o cluster que apresentou a maior proporo de beneficirios e, vice-versa. Assim, para
2004, no existe uma correlao que determine que
os municpios com menores PIB per capita sejam
aqueles que recebam mais benefcios do PBF.
A aplicao do critrio de Calinski e Harabasz (CH)
do agrupamento do PIB per capita real e sua relao com a quantidade relativa de beneficirios nos
municpios, permitiu identificar que, nessa relao,
existe a caracterizao de oito clusters, o que determina que este o nmero timo de agrupamentos entre os municpios, dadas similaridades quando consideradas as variveis citadas, visto que o
pseudo-F (CH) deste critrio tem o valor mximo de
13.532,70 (tabela 5).
As caractersticas dos clusters pela frequncia
dos municpios, nos 8 grupos (Tabela 6), traz que o
cluster 1 identifica uma frequncia de 9 municpios
do total, sendo que esse cluster relaciona o nmero
de 9 municpios que tem um PIB per capita mdio
de R$ 37.834,30 e uma frequncia relativa de beneficirios do PBF de 0.16269189. Se observarmos o
cluster 6, que engloba os municpios com a menor
mdia do PIB per capita (R$ 3.782,39), identifica-se
que nele existe a maior frequncia de municpios
(194). O que evidencia que os mesmos no foram
os que apresentaram os maiores nmeros de famlias beneficiadas.
Analisando as tabelas 6 e 7, abaixo, pode-se verificar que na formao da relao dos clusters para
a varivel PIB per capita e para a varivel proporo relativa de beneficirios do PBF na populao,
houve duas relaes inversas nos clusters. O primeiro identificado est no cluster 3, onde percebe-se a relao entre o maior PIB per capita real e a
menor proporo de beneficirios do PBF no mesmo municpio, evidenciando que esse municpio
est inserido no grupo possuem maior renda per
capita do estado e tambm tem a menor proporo
de beneficirios do PBF (uma relao inversa entre
as variveis). Situao que tambm pode ser observada no cluster 2, dos municpios com o terceiro
menor PIB per capita e a terceira maior quantidade
relativa de beneficirios.
Logo, para 2007, percebe-se que, nesse ano,
houve um comportamento diferente quando comparado a 2004, pois apresentaram duas relaes
inversas entre as variveis PIB per capital real e
proporo de beneficirios do PBF nos municpios.
Assim, o cluster 3 est representado por um nico
municpio, So Francisco do Conde, que segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(2012), apresenta o maior PIB per capita do Brasil,
evidenciando, justamente, a relao inversa entre
o conjunto da riqueza econmica produzida e o da
pobreza percebida pela populao (j que o municpio apresenta a menor proporo de beneficirios
do PBF em relao ao PIB per capita). No cluster 2,
a situao semelhante pois apresentada uma
relao inversa, onde o terceiro menor PIB per capita e possui a terceira maior quantidade relativa
Tabela 5
Critrio de Calinski e Harabasz para nmero timo
de grupos do PBF 2007
Nmero de grupos
1 grupo
Valor de CH
NaN
2 grupos
2.617,43
3 grupos
5.466,79
4 grupos
7.949,30
5 grupos
7.405,18
6 grupos
7.456,69
7 grupos
7.957,77
8 grupos
13.532,70
9 grupos
13.100,45
10 grupos
11.951,10
Fonte: Resultados de cluster K-Means.
719
Tabela 6
PBF por populao municipal Bahia 2007
Cluster
PIB per capita real
Qtde. relativa
PBF
Freq
37.834,30
0.16269189
7.580,42
0.18824702
41
332.872,13
0.09148815
5.208,26
0.15566335
136
20.720,45
0.10374052
3.782,39
0.14075119
194
65.563,62
0,53088580
12.150,24
0.22738303
28
Total
417
Tabela 7
Anlise dos Clusters do PIB per capita real e sua
por populao municipal 2007
PIB per capita real
(1)
Cluster
332.872,13
0.09148815
65.563,62
0.10374052
37.834,30
0.14075119
20.720,45
0.15566335
12.150,24
0.16269189
7.580,42
0.18824702
5.208,26
0.22738303
3.782,39
0,53088580
Cluster
Qtde Rel. PBF (2)

de beneficirios do PBF. Situao vivenciada por

municpios como Adustina, Alcobaa, Andorinha,
Cruz das Almas e Encruzilhada, dentre os 41 nele
presentes.
Para o ano 2010, utilizando-se, ainda, a aplicao do critrio de Calinski e Harabasz (CH), foi
possvel detectar que o nmero timo de grupos
6 (nveis de similaridades entre as variveis),
pois a pseudo-F deste critrio tem o valor mximo de 7.840,951, ou seja, o maior nmero de
repeties (Tabela 8).
720
Tabela 8
Critrio de Calinski e Harabasz para nmero timo
de grupos do PBF para o ano 2010
Nmero de grupos
Valor de CH
1 grupo
NaN
2 grupos
2.572,55
3 grupos
4.504,91
4 grupos
7.237,24
5 grupos
7.198,07
6 grupos
7.840,95
7 grupos
7.177,87
8 grupos
6.475,94
9 grupos
5.874,39
10 grupos
5.348,79
Tabela 9
PBF por populao municipal para o ano de 2010
Cluster
PIB per capita real
Qtde Rel. PBF
Freq
11.908,74
0.28964905
28
20.011,56
0.12508894
11
296.884,69
0.09990055
6.695,26
0.14383321
83
4.316,37
0.16763135
286
38.862,57
0.11777579
Total
417
Assim, a tabela 9 aponta as caractersticas dos

clusters obtidos para o ano de 2010, onde o cluster
3 apresenta apenas um municpio entre o total (417)
da amostra, novamente, So Francisco do Conde,
dada a maior relao PIB per capita e o cluster 5
apresenta a maior frequncia de municpios (286)
que agrupam os menores PIB per capita do estado.
Assim, ao analisar a relao entre os agrupamentos da relao do PIB per capita real e proporo relativa de beneficirios pelo PBF, para o
ano 2010 (Tabela 10), percebe-se que os clusters
que apresentaram os maiores valores do PIB per
capita (clusters 3, 6 e 2) apresentaram, tambm,
as menores propores de beneficirios do PBF.
Ou seja, nesse ano, os municpios mais ricos economicamente, eram, ao mesmo, os que menos tinham beneficirios do PBF. E os demais clusters,
Tabela 10
Anlise dos Clusters do PIB per capita real e sua
por populao municipal para o ano de 2010
Cluster
PIB per capita real

(1)
Cluster
Qtde Rel. PBF (2)
296.884,690
0.09990055
38.862,565
0.11777579
20.011,556
0.12508894
11.908,741
0.14383321
6.695,260
0.16763135
4.316,367
0.28964905

que englobam os menores PIB per capita, foram os

que mais apresentaram nmeros de famlias beneficiadas. Entretanto, sem apresentar uma dinmica
de dependncia exata (o mais pobre em relao ao
PIB per capita ser, de fato, o maior em relao nmero de beneficirios, obrigatoriamente, mas sim
proporcionalmente).
Percebe-se, ento, uma situao heterognea
neste ano de 2010 perante 2004 e 2007, pois este
ano comprovou, na tica do estudo aqui proposto,
uma maior relao inversa entre as variveis analisadas: entre os maiores PIB e as menores propores de beneficirios. A anlise das caractersticas
dos clusters demonstra que h uma relao inversa
entre o PIB per capita real e a frequncia de benefcios nesses municpios que compem os clusters
3, 6 e 2. Entretanto, a relao entre o PIB per capita
real e a quantidade relativa dos beneficirios para
os todos os anos analisados, no geral, apontou pequenas relaes inversas.
O cluster 3 aquele onde h a correlao mais
inversa da anlise (maior PIB per capita PPC,
menor proporo de benefcios), nele est presente o municpio de So Francisco do Conde. No
cluster 6, a relao tambm inversa e entre os
segundos maiores PPC e as segundas menores
propores de beneficirios. Esto l os municpios de Dias Dvila, Cairu, Camaari, Candeias,
Luis Eduardo Magalhes, Pojuca, Simes Filho e
So Desidrio.
Situao idntica a apresentada pelos onze

municpios presentes no cluster 2: Formosa do
Rio Preto, Madre de Deus, Mucuri, Itagib, Paulo
Afonso, Jaborandi, Sobradinho, Lauro de Freitas,
Correntina, Mucug e Conceio do Jacupe (cluster do terceiro maior PPC do estado relacionados
terceira menor proporcionalidade entre o nmero
de benefcios concedidos).
Uma informao fundamental na anlise que
houve migrao dos municpios, entre os clusters,
nos anos analisados (2004, 2007 e 2010). Essa migrao aponta para um comportamento dinmico
dos municpios entre os grupos. Isto decorre do prprio mtodo de distribuio dos municpios entre os
grupos de acordo evoluo dinmica das variveis e sua relao com a aplicao do mtodo CH.
Assim, diante dos resultados obtidos pela aplicao
do critrio de CH possvel verificar a existncia
de alguns fatores quando so comparados com as
caractersticas dos clusters. Nota-se que para cada
ano, o comportamento do nmero timo de grupos
foi diferente devido s alteraes no valor do PIB
per capita e do nmero de beneficirio do programa
por municpio. Da a migrao de alguns municpios
entre os clusters.
O maior PIB per capita, por exemplo, em 2004,
se encontrava no cluster 5, passando para o 3 em
2007, e permanecendo neste mesmo em 2010.
No entanto, o menor PIB apontou uma maior migrao, visto que para os anos de 2004, 2007 e
2010, estavam nos clusters 7, 6 e 5, respectivamente. Logo, o comportamento do PIB (maior ou menor)
apontou diferena para cada ano.
Nesse sentido, o municpio de So Francisco
do Conde apresentou o maior PIB per capita do total da amostra para os 3 anos analisados, e sofreu
uma migrao do cluster 5 para o 3 em 2004, e
a permaneceu em 2010. Os municpios que apresentaram os segundos maiores PIB per capita dos
municpios analisados foram: em 2004 Camaari, Lus Eduardo Magalhes e So Desidrio; em
2007 Camaari, e em 2010 Cairu, Camaari,
Candeias, Dias Dvilla, Luis Eduardo Magalhes,
721
Pojuca, So Desidrio e Simes Filho. Para esses relativa de beneficirios do Programa Bolsa Famlia
municpios, detentores dos maiores PIB per capita (PBF) nos municpios da Bahia, no perodo de 2004
do estado, foi identificado uma menor quantidade a 2010, tendo em vista participao que o estado
relativa de beneficirios do
apresenta junto ao contexto
PBF, conforme dados do PBF
O PBF responsvel por
de benefcios concedidos
publicados pelo Instituto Brabeneficiar milhes de baianos que pelo Programa, recebendo
sileiro de Geografia e Estatsquase 13% do total dos bese encontravam em situao
tica (2014).
nefcios gerados no Brasil e
de grande vulnerabilidade
Em relao aos menores
na lgica de que os municeconmica e social
PIB per capita da Bahia, em
pios mais ricos seriam aque2004, 2007 e 2010, estes representaram a pro- les que menos receberiam benefcios do PBF.
poro de maiores beneficirios pelo PBF, sendo
Para tanto, foi utilizada uma anlise estatstica,
que, no decorrer dos anos analisados, os clusters com base numa distribuio de agrupamentos por
foram migrando, consecutivamente, do 7 para o 6 correlao de variveis (Cluster), para relacionar
e do 6 para o 5.
as caractersticas socioeconmicas dos municpios
No perodo analisado, alguns municpios no baianos, em relao pobreza (nmero de benemigraram entre os clusters, o que significa que fcios do PBF) e a riqueza desses municpios (PIB
no sofreram alteraes nas variveis (seja no PIB per capita) e suas co-relaes.
per capita ou no nmero de beneficirios do PBF).
De acordo com os dados do MDS (BRASIL,
Tais municpios foram: Aiquara, Belmonte, Buera- 2014), observou-se que PBF vm expandindo o nrema, Campo Formoso, Gandu, Ibirataia, Ibotira- mero de beneficirios no pas e o estado da Bahia
ma, Inhambupe, Ipia, Itaju do Colnia, Itajupe, acompanhou esse ritmo de crescimento no peroItanagra, Itarantim, Itatim, Livramento de Nossa do analisado. O PBF responsvel por beneficiar
Senhora, Maiquinique, Nazar, Nilo Peanha, milhes de baianos que se encontravam em situaRiacho de Santana, Santa Cruz Cabrlia, Santo o de grande vulnerabilidade econmica e social,
Amaro, Santo Estevo, So Flix do Coribe, Sau- o que revela a importncia dessa poltica pblica
bara, Serrinha, Stio do Mato e Ubaitaba. Esses para o aumento da proteo social no Brasil haja
municpios fazem parte do cluster 4, para os anos vista que entre 2004 e 2010, o nmero de famlias
de 2004, 2007 e 2010, tendo por caracterstica o beneficiadas pelo PBF, no Brasil, apresentou um
fato de que no migraram no conjunto da variao crescimento de 94,4%, enquanto na Bahia essa
do PIB per capita, sendo o cluster que apresentou proporo cresceu 98,1% (o que representa uma
os segundos menores PIB per capita do estado. taxa de crescimento superior a do pas, no nmero
Entretanto, em relao aos clusters relativos ao de beneficirios).
nmero de beneficirios do PBF, eles aumentaram
Os mapas de distribuio espacial dos beneo nmero de beneficirios de 2004 para 2007 e fcios do PBF na Bahia, apresentados, permitem
diminuram esse nmero de 2007 para 2010.
identificar o quadro evolutivo dos programas nos
municpios da Bahia, demonstrando que, de um
ano analisado para o outro, houve uma mudana
CONSIDERAES FINAIS
quantitativa na oferta de benefcios. Percebe-se
que a maioria dos municpios teve aumentado o
Este trabalho buscou, dada a importncia do PBF nmero de beneficirios, tendo poucos, reduzido
no contexto socioeconmico brasileiro, analisar a esse nmero dentro do conjunto dos 417 municrelao entre o PIB per capita real e a quantidade pios baianos.
722
Percebeu-se que, analogamente ao fator geoEntretanto, a relao no se d, proporcionalgrfico populacional, Salvador, Feira de Santana e mente, haja vista que o cluster dos mais pobres em
Vitria da Conquista, maiores municpios do estado, termos de percepo do PIB per capita no so, ao
estes so, tambm, os munimesmo tempo, os mesmos
cpios que receberam maior
Existe uma relao inversa
que se agrupam como os que
nmero de famlias benefirecebem a maior quantidade
nos municpios mais ricos
ciadas, e consequentemente economicamente entre as variveis de benefcios, no apresenlideraram as transferncias
tando uma relao inversa
PIB per capita e quantidade
monetrias para cada ano
diretamente, mas, apenas
relativa de beneficirios (os mais
analisado, embora tambm
proporcionalmente.
ricos recebem menos benefcios)
registrem nveis de PIB per
Analisando a mobilidade
capita elevados, o que no segue a lgica de que os dos municpios dentre os clusters e suas variveis
municpios mais ricos sejam os que menos detm fundamentais, observou-se uma mobilidade desses
beneficirios do PBF.
municpios entre os grupos, tanto nos clusters da
Os resultados da pesquisa, de acordo metodo- varivel PIB per capita, quanto na varivel quantilogia aplicada, apontam que, para cada ano analisa- dade relativa de beneficirios do PBF. Nesse caso,
do houve uma mudana no nmero timo de clus- apenas 27 municpios (6,5% do total de 417 do esters (critrio de CH) de concentrao formados pelo tado) no sofreram migrao, o que significa que,
agrupamento das variveis utilizadas (PIB per capita exceo desses 6,5%, a maioria modificou a sua
e nmero de beneficirios) e as caractersticas des- situao (ou no nvel de PIB per capita ou na quanses clusters permitiram apontar uma relao inversa tidade do nmero de beneficirios, ampliando-os ou
entre o PIB per capita real dos municpios e a quan- reduzindo-os).
tidade de municpios que compes esses grupos (os
Conclui-se, ento, que a partir do agrupamenmenores PIB per capita se concentraram nos clus- to das variveis PIB per capita real e quantidade
ters da faixa de maior da quantidade de municpios relativa de beneficirios do Programa Bolsa Fado estado). E os maiores PIB per capita se atrelaram mlia, na Bahia, existe uma relao inversa nos
aos grupos com apenas 1 ou poucos municpios.
municpios mais ricos economicamente entre as
A anlise dos agrupamentos (clusters) permi- variveis PIB per capita e quantidade relativa de
te demonstrar variaes nas relaes entre o PIB beneficirios (os mais ricos recebem menos beper capita real e a proporo de beneficirios em nefcios), principalmente na anlise para o ano de
todos os anos analisados. Em 2004, por exemplo, 2010. Situao apresentada por 20 municpios:
no houve nenhuma relao inversa nas variveis, So Francisco do Conde, Dias Dvila, Cairu, Caou seja, a quantidade de benefcios ofertados pelo maari, Candeias, Luis Eduardo Magalhes, PoPBF no estava ligado, diretamente, ao valor do PIB juca, Simes Filho, So Desidrio, Formosa do
per capita dos municpios. J nos anos de 2007 e Rio Preto, Madre de Deus, Mucuri, Itagib, Paulo
2010 se observou essa lgica. Os municpios agru- Afonso, Jaborandi, Sobradinho, Lauro de Freitas,
pados nos clusters que tinham a concentrao de Correntina, Mucug e Conceio do Jacupe. Esmaiores PIB per capita apresentavam, ao mesmo tes, dentre aqueles municpios com maior PPC,
tempo, a concentrao da menor quantidade de registraram, inversamente, as menores proporbeneficirios do PBF. Enquanto os municpios que es de beneficirios do PBF.
apresentaram os menores PIB per capita foram
O municpio de Salvador, capital do estado,
aqueles que apresentaram os maiores nmeros de est presente, em 2010, no cluster 1, agrupafamlias beneficiadas pelo Programa.
mento onde mais 27 municpios no possuem os
723
maiores valores de PIB per capita mas so os municpios com maior proporo de beneficirios do
PBF, dentre eles os principais municpios do estado (em populao e importncia regional), so
eles: Alagoinhas, Barreiras, Brumado, Eunpolis,
Feira de Santana, Ilhus, Itabuna, Jequi, Juazeiro, Santo Antonio de Jesus e Vitria da Conquista,
dentre outros. Esses mesmos municpios, apresentaram essa lgica, tambm, para os anos de
2004 e 2007.
J nos municpios considerados mais pobres em
termos econmicos (PIB per capita) no foi possvel
confirmar essa relao inversa, tal como para os
demais municpios. Embora o conjunto dos municpios mais pobres, em termos de PIB per capita
sejam, ainda, os que mais recebem benefcios do
Programa Bolsa Famlia, no necessariamente, esses so proporcionais ao PIB per capita mensurado, como na situao que abarca os municpios que
percebem os maiores PIB per capita do estado, que
apresentam um maior valor de PIB per capita mas,
tambm, apresentaram uma grande concentrao
de renda e, adicionalmente, um elevado nmero de
beneficirios do PBF. Fato que possvel determinar pela dinmica de considerao metodolgica
da composio do PIB per capita.
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e aprovado em 25 de julho de 2014.
725
BAHIA
ANLISE & DADOS
Avaliao da efetividade
do programa Bolsa Famlia
na reduo da insegurana
alimentar e nutricional no
Nordeste
Milena Suellen Peixoto Pinto*
Denize de Almeida Ribeiro**
* Bacharela em Nutrio pela Universidade Federal do Recncavo
da Bahia (UFRB).
milenasuellen@hotmail.com.
** Doutoranda no Instituto de Sade
Coletiva; mestra e coordenadora
de Polticas Afirmativas da Universidade Federal do Recncavo da
Bahia (UFRB); Prof. Msc. Universidade Federal do Recncavo da
Bahia (UFRB).
ialode28@hotmail.com.
Resumo
A pobreza no Brasil constitui um agravante de desigualdades sociais. Na Regio Nordeste, este problema integra um histrico de injustias sociais, violando o direito
alimentao adequada. Como uma das propostas de mudana, o governo criou, no
ano de 2004, o Programa Bolsa Famlia (PBF), a fim de minimizar os embates gerados
pela situao de vulnerabilidade social. Este estudo tem por finalidade avaliar a efetividade do Programa Bolsa Famlia na reduo da insegurana alimentar e nutricional
no Nordeste, analisando critrios como aquisio, qualidade e estado nutricional das
famlias acompanhadas pelo programa. Foi realizada uma busca ativa de relatrios que
estabeleceram uma associao entre o PBF e a insegurana alimentar e nutricional
no Nordeste. Para tanto, foram utilizados dados secundrios de bancos nacionais e
internacionais (Scielo, Bireme, Lilacs, Mediline etc.). O PBF exerce um efeito positivo
na reduo da insegurana alimentar e nutricional no Nordeste, se a anlise partir da
aquisio de gneros alimentcios. Entretanto, necessrio ampliar os estudos, visto
que parece haver relevncia na implementao de outras polticas pblicas para reduzir as iniquidades e desigualdades sociais das famlias beneficirias.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia. Insegurana alimentar e nutricional. Nordeste.
Abstract
Poverty in Brazil aggravates social inequalities, social injustices and is a violation of the
right to adequate food, especially in the North-East of the country. In 2004 the government created the Bolsa Famlia Program (PBF) in an attempt to minimize the conflicts
caused by social vulnerability. This study aims to assess how successfully the Bolsa
Famlia program reduces food and nutrition inadequacy in the North-East. It also aims
to analyze the purchasing power, quality and nutritional status of benefiting families.
The reports studied showed a link between the PBF and food and nutrition inadequacy
in the North-East. Data from national and international banks (Scielo, Bireme, Lilacs,
and Medline, among others) was also used in this analysis. It was found that the PBF
program reduces food and nutrition inadequacy in the North-East when it is used for
purchasing food. However, it is necessary to expand this study as it has been noted that
other public policies to reduce injustices and inequalities in the benefiting families need
to be implemented.
Keywords: Bolsa Famlia. Food and nutrition insecurity. Northeast.
727
AVALIAO DA EFETIVIDADE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA REDUO DA INSEGURANA ALIMENTAR

E NUTRICIONAL NO NORDESTE
INTRODUO
Com os avanos da democracia, a populao brasileira passou a lutar mais para garantir direitos como
alimentao, sade e moradia. Devido a esta luta,
tem-se ampliado a conquista por programao de
polticas pblicas sociais capazes de reduzir as desigualdades existentes no pas (MARSIGLIA; SILVEIRA; CARNEIRO JNIOR, 2005; CASEMIRO;
VALLA; GUIMARES, 2010).
Tais polticas pblicas proporcionam uma nova
configurao no cenrio socioeconmico. No entanto, o Brasil ainda se destaca como um pas com
elevada desigualdade social, que pode ser evidenciada atravs da m distribuio e concentrao
de renda, condies inapropriadas de saneamento
bsico, baixa escolaridade, dificuldade de acesso
alimentao e discriminao racial que recai sobre
parte considervel de sua populao. Os fatores
descritos compem os determinantes para o estado de vulnerabilidade social ainda presente na
sociedade (MARSIGLIA; SILVEIRA; CARNEIRO
JNIOR, 2005).
Segundo Burlandy (2007), a pobreza no pode
ser definida a partir de uma forma nica e universal;
muito mais complexa. Contudo, afirma-se que a
existncia de um grande contingente de indivduos
que vivem em situao de carncia e condies bsicas de sobrevivncia em uma sociedade caracteriza uma das formas do estado de pobreza.
A magnitude da pobreza no Brasil foi estimada
atravs de alguns indicadores. Para o Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), por exemplo,
no ano de 2011, aproximadamente 16.267.197 pessoas no Brasil encontravam-se em estado de extrema pobreza. Especificamente, a Regio Nordeste
concentra um dos maiores ndices de habitantes em
situao de misria, com cerca de 20% da sua populao nestas condies. O quadro oriundo de um
fator histrico de injustia social, e a populao em
estado de vulnerabilidade social privada do seu direito cidadania, dignidade e nutrio (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2011).
728
A alimentao adequada um direito inerente ao ser humano. Ao definir o direito humano

alimentao adequada, o Comit de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais da Organizao
das Naes Unidas afirma que [...] dever do
Estado prover acesso fsico e econmico a uma
alimentao saudvel, regular, segura e de forma
sustentvel, que respeite as prticas culturais
(ONU, 2006).
Fome, m nutrio, pequeno acesso a renda e
indisponibilidade de alimentos compem um quadro
de insegurana alimentar e nutricional. Na tentativa
de reduo da pobreza e garantia do direito humano a alimentao adequada, o governo brasileiro
criou, em 2004, o Programa Bolsa Famlia.
Trata-se de um programa de transferncia direta
e condicionada de renda com o propsito de combater a pobreza, desenvolver aes de proteo social,
sade e nutrio. O PBF foi criado com o intuito de
garantir os direitos sociais bsicos s famlias mais
pobres. O programa atende s famlias que realizaram o Cadastro nico (Cadnico)1 junto aos rgos
competentes da esfera municipal. O benefcio destinado a famlias com renda mensal per capita de at
R$ 140,00, s que possuem renda mensal per capita
entre R$ 70,00 e R$ 140,00 e quelas com crianas
ou adolescentes de at 17 anos. So contempladas
tambm mulheres na faixa dos 14 aos 44 anos gestantes e nutrizes (BRASIL, 2004).
Dentre as condicionalidades, determina-se:
i. Na educao, a frequncia/permanncia mnima de todas as crianas e adolescentes
na escola.
ii. No mbito da sade, o acompanhamento da
vacinao conforme o calendrio vacinal, o
acompanhamento nutricional com o monitoramento de peso e altura para crianas de
at 7 anos de idade, e o acompanhamento
da sade de mulheres entre 14 e 44 anos
gestantes e nutrizes.
Cadnico um instrumento de coleta de dados e informaes com o

objetivo de identificar todas as famlias de baixa renda existentes no pas.
MILENA SUELLEN PEIXOTO PINTO, DENIZE DE ALMEIDA RIBEIRO
Atualmente, cerca de 11 milhes de famlias brasileiras so contempladas pelo programa. A Regio

Nordeste conta com o maior nmero de famlias inscritas, cerca de 5.718.760. Dentre os objetivos do
programa destacam-se o combate fome e a promoo da segurana alimentar e nutricional (BRASIL, 2013; SOUZA et al., 2012).
A finalidade do PBF como poltica pblica social
eliminar a situao de carncia que torna vulnervel a vida das famlias de baixo poder aquisitivo em
risco de insegurana alimentar e nutricional (UCHIMURA et al., 2005).
O PBF exerce um impacto sobre o consumo
de alimentos, pois proporciona s famlias aquisio de gneros alimentcios (SEGALL-CORREA;
MARIN-LEON, 2009). Entretanto, alguns estudos
apontam que mesmo com o aumento da ingesto
dos alimentos, isso no indica melhorias nos casos de insegurana alimentar e nutricional. Existe
a necessidade de avaliar a relao entre quantidade, qualidade, valor nutricional dos insumos
adquiridos e outros fatores sociais e econmicos
que interferem diretamente na alimentao (LIMA;
RABITO; DIAS, 2011).
Dentro deste aspecto, este artigo tem o objetivo
de avaliar a efetividade do Programa Bolsa Famlia
na reduo da insegurana alimentar e nutricional em
famlias beneficirias, atravs da reviso bibliogrfica
da legislao existente e do levantamento e anlise
de outros estudos feitos com o mesmo propsito.
METODOLOGIA
A metodologia aplicada para este estudo foi uma
reviso literria. Nas fontes de dados, buscou-se
identificar artigos e demais trabalhos de pesquisa
que tenham procedido a uma avaliao da efetividade do PBF em diferentes regies do Brasil e que
utilizaram mltiplas abordagens, como pesquisas
qualitativas e quantitativas.
A pesquisa possibilitou recorrer a uma reviso
da legislao do PBF e das subsequentes, que
foram institudas no sentido de garantir sua efetividade. Para avaliar a eficcia do PBF na reduo da insegurana alimentar e nutricional, foram
utilizados os critrios listados na Tabela 1, que
segue abaixo.
Tabela 1
Critrios utilizados para avaliar a eficcia do PBF
na reduo da insegurana alimentar e nutricional
Utilizao da renda na aquisio de alimentos.
Qualidade/quantidade no consumo alimentar.
Avaliao do estado nutricional (antropometria, exames

bioqumicos e consumo alimentar).
Fonte: Dados da autora.
Foram selecionados estudos a partir de ttulos e

resumos que referenciassem a avaliao da efetividade do PBF na reduo da insegurana alimentar
e nutricional no Nordeste. Esses estudos basearam-se na busca ativa e consulta nas bases de dados em sade, sites e sistemas governamentais. Os
bancos de dados foram selecionados devido acurcia dos sistemas de informao. Destacam-se:
Biblioteca Cochrane, Literatura Latino-Americana
e do Caribe (Lilacs), Medline, Scientific Electronic
Library Online (Scielo), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Ministrio
da Sade (MDS).
Os estudos analisados tiveram as referncias
revisadas partindo de um refinamento atravs de
leituras e elaborao de resumos. Para o aprimoramento foram selecionados estudos que analisavam
a avaliao da efetividade do PBF na reduo da
insegurana alimentar e nutricional no Brasil e especificamente no Nordeste. Foi feita a eleio dos
principais achados de cada estudo, possibilitando inferncias sobre seus respectivos resultados.
Excluram-se estudos que no permitiam uma associao com o PBF e a reduo da insegurana
alimentar e nutricional no Nordeste.
O levantamento bibliogrfico foi realizado considerando o perodo de 2004 a 2012. Para a pesquisa,
729

desenvolveu-se um esquema pautado em classificao de grupos. Dada a natureza do trabalho, o

levantamento de dados resultou na identificao inicial de 53 estudos que faziam referncia s polticas
de transferncia de renda e insegurana alimentar
e nutricional, classificados como Grupo I. Ao passar
pelo refinamento, foram selecionados para o Grupo
II 20 estudos que tiveram associao com PBF e a
insegurana alimentar e nutricional. Por fim, foi feito
o ltimo refinamento, no qual foram eleitos quatro
estudos e dados do MDS que analisaram a relao
do PBF e a insegurana alimentar e nutricional no
Nordeste, para embasar o artigo, conforme exemplificado na Figura 1.
AGRUPAMENTO I
Seleo de 53 estudos
1o Refinamento: estudos que

faziam referncia a polticas
de transferncia de renda e
a insegurana alimentar e
nutricional.
AGRUPAMENTO II
Seleo de 20 estudos

tiveram associao com PBF
e a insegurana alimentar e
nutricional.
AGRUPAMENTO III
5 estudos e dados do Ministrio
de Desenvolvimento Social

analisaram a relao do PBF
e a insegurana alimentar e
nutricional no Nordeste.
Figura 1
Esquema para busca ativa de fontes cientficas,
sites e sistemas governamentais
Fonte: Adaptado de Cotta & Machado, 2013.
RESULTADOS E DISCUSSO
A partir dos achados, foi possvel categorizar os
estudos selecionados e compor um quadro representativo. Conforme os dados analisados, a maioria
dos estudos foi realizada nos estados de Alagoas,
Cear, Rio Grande do Norte e Sergipe.
Dos trabalhos selecionados, trs so estudos
transversais, um caso controle, e um relatrio
com dados secundrios.
Duarte, Sampaio e Sampaio (2009), em um estudo de caso controle realizado no ano de 2005, avaliaram, em 32 municpios nos estados da Paraba,
730
Autores
Ano do
estudo
Tipo de
estudo
Local do
estudo
Duarte e col.
2005
Caso
controle
Paraba,
Cear, Rio
Grande
do Norte e
Sergipe
Saldiva e col.
Dezembro
de 2005 e
fevereiro de
2006
Transversal
Rio Grande
do Norte
Carvalho e col.
2008
Transversal
Rio Grande
do Norte e
Alagoas
Ferreira e col.
Julho de
2007 a
novembro
de 2008
Transversal
Alagoas
Brasil Ministrio do
Desenvolvimento Social e
Combate Fome
2004 e
2009
Relatrio
Regio
Nordeste
Quadro 1
Classificao dos estudos encontrados 2013
Fonte: Dados da autora.
Cear, Rio Grande do Norte e Sergipe, os impactos

do PBF sobre os gastos com alimentao de famlias
rurais, a partir de dados coletados com 838 famlias. Aps a avaliao, os autores traaram um quadro comparativo com indivduos que participavam
(caso) e que no participavam do PBF (controle),
utilizando o mtodo propensity score matching2. Em
seguida, foi realizado o clculo de gasto mensal das
famlias, sendo que o dispndio das famlias beneficirias superou o das no beneficirias. Obteve-se
uma mdia da renda mensal de cada grupo e se
estimou que cerca de 90% do valor da renda mdia anual recebida pelas famlias beneficirias era
utilizado para aquisio e consumo de alimentos.
Em um estudo transversal realizado em dezembro de 2005 e fevereiro de 2006, Saldiva, Silva e
Saldiva (2010) avaliaram as condies de sade e
nutrio de 164 crianas menores de 5 anos, sendo
51,8% beneficirias do PBF. Os autores estabeleceram uma associao entre a qualidade do consumo
alimentar de famlias beneficirias e no beneficirias do PBF, utilizando inquritos domiciliares e
2
O mtodo consiste em comparar unidades de um grupo que foi afetado por programar determinada poltica pblica (grupo de tratamento)
com elementos de um grupo que no foi impactado pela poltica pblica sob anlise (grupo de controle).
incluindo em sua amostra somente crianas meno- foi de 356 crianas beneficirias. Aps a anlise
res de 5 anos residentes nos domiclios. Para traar dos dados, os autores concluram que 90% dos eno perfil nutricional das crianas, foram usados os trevistados contemplados pelo PBF relataram viver
indicadores peso para idade,
em melhores condies de
altura para idade e peso para
Observou-se em ambos os
vida. Entretanto, ao avaliar o
altura, tomando como refeestado nutricional, constatagrupos [crianas beneficirias
rncias os pontos de corte
ram baixas prevalncias de
e no beneficirias] o consumo
da Organizao Mundial da
dficit de peso para idade e
deficiente de frutas, verduras e
Sade (OMS). A avaliao
prevalncias mais altas de
legumes
do consumo de alimentos
excesso de peso.
foi realizada atravs de questionrio de frequncia
Com o objetivo de descrever as condies de nualimentar. O estudo considerou uma prevalncia trio e sade das crianas de 6 a 59 meses de 39
a ambos os grupos. A avaliao nutricional apre- comunidades remanescentes dos quilombos no essentou 4,3% de dficit de peso, 9,9% de dficit de tado de Alagoas, Ferreira e outros (2011) realizaram
estatura e 14% de excesso de peso nas crianas. um estudo transversal no perodo de julho de 2007 a
A partir da anlise dos resultados, os autores pude- novembro de 2008. A metodologia aplicada contou
ram constatar que no houve diferena estatstica com estudo-piloto e treinamento dos entrevistadores.
significativa entre o estado nutricional das crianas A coleta de dados (demogrficos, antropomtricos,
beneficirias e no beneficirias, porm foi consta- ambientais, socioeconmicos e de sade) foi precetado que houve uma maior prevalncia de excesso dida de busca ativa. Para anlise dos resultados, os
de peso pelo indicador peso/idade entre as crianas autores contemplaram 973 crianas, sendo em sua
no beneficirias (11,4%) do PBF, quando compa- maioria (50,4%) meninos. O mtodo utilizado para a
radas com aquelas acompanhadas pelo programa avaliao nutricional foi o escore Z < -2, para definir
(2,4%). Observou-se em ambos os grupos o con- o dficit para os ndices peso para idade (PI), peso
sumo deficiente de frutas, verduras e legumes. No para estatura (PE) e estatura para idade (EI), sendo
entanto, o grupo das crianas beneficirias exibiu usado como indicador o padro antropomtrico de
um ndice de risco trs vezes maior para o consumo 2006 da Organizao Mundial da Sade (OMS). O
de alimentos ricos em acar simples e gorduras.
estudo tambm considerou diagnosticar a anemia
Em outro estudo transversal, Carvalho e outros segundo o nvel de hemoglobina (HemoCue) menor
(2013) realizaram a anlise de dois programas que que 11 g/dl. Com 76% dos entrevistados beneficivisam atender segurana alimentar e nutricional rios do PBF, os autores avaliaram o estado nutricio(suplementao de vitamina A e Programa Bolsa nal a partir de dados antropomtricos em crianas
Famlia). No que diz respeito ao PBF, os autores beneficirias e no beneficirias do PBF e encontrabalharam com entrevistas, anlise documental traram prevalncias de dficits de PI (3,4), PE (2,0)
e com avaliao do estado nutricional de crianas e EI (11,5). Os dados mostraram dficit de estatura e
menores de 5 anos beneficirias em municpios dos sobrepeso e indicativo de desnutrio crnica seguiestados do Rio Grande do Norte e Alagoas. A me- da de sobrepeso. A anemia foi identificada em 52,7%
todologia aplicada foi o IA-FAO3, com 374 crianas das crianas, no diferindo entre aquelas portadoras
beneficirias, sendo avaliadas 371 no estado do Rio de dficit de estatura ou sobrepeso (P= 0,43).
Grande do Norte. No estado de Alagoas, a amostra
Segundo Anschau, Matsuo e Segall-Corra
(2012), o estado nutricional de algumas famlias
usurias de programas sociais no Brasil mostra a
3
IA-FAO um instrumento de anlise para a ao elaborado pela FAO
prevalncia da insegurana alimentar e nutricional.
com o objetivo de analisar os programas de alimentao e nutrio.
731

A insegurana alimentar e nutricional (Isan) caracterizada quando o indivduo tem seus direitos alimentao adequada violados. O Conselho Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional (2010) fornece
como indicadores nacionais para avaliao de Isan
a disponibilidade interna de alimento para consumo
humano, renda domiciliar per capita, produo de
alimentos etc. Segall-Corra e Marin-Leon (2009)
apontam a escala brasileira de insegurana alimentar
(EBIA) como um instrumento importante que permite classificar a Isan em trs nveis: leve, moderada e
grave. A insegurana alimentar nutricional leve caracterizada quando um indivduo apresenta o receio
de passar fome em um futuro prximo, a moderada
definida quando a famlia j apresenta restrio na
quantidade da alimentao, e a insegurana alimentar
e nutricional grave a ausncia de alimentos mesa.
Segundo os dados do MDS, em 2004, o cenrio
nutricional das famlias beneficirias do PBF no Nordeste era representado conforme o Grfico 1 abaixo.
Conforme apresentado no Grfico 1, os estados
do Maranho, Piau e Rio Grande do Norte merecem
destaque, pois apresentaram ndices relevantes de

insegurana alimentar e nutricional. No Grfico 2,
possvel acompanhar os dados na Regio Nordeste
no ano de 2009.
A anlise do Grfico 2 permite inferir que, em
2009, comparado com o ano de 2004, em alguns
estados, houve uma queda significativa do percentual de domiclios em situao de insegurana
alimentar e nutricional grave. Alagoas apresentou
aumento nesse ndice, enquanto Sergipe teve uma
queda nos ndices de segurana alimentar e nutricional (SAN), seguida de um aumento no ndice de
insegurana alimentar e nutricional.
Todos os outros estados, com exceo do Piau
e do Maranho, atingiram o ndice acima de 50%
dos domiclios em situao de SAN. Contudo, apesar de a situao de insegurana alimentar e nutricional ser mais grave nesses dois estados, a vulnerabilidade ainda persiste nos demais.
Os dados para a situao de SAN nos estados
podem estar relacionados ampla cobertura do
PBF. No ano de 2004, o percentual de alcance do
Alagoas
Alagoas
Bahia
Bahia
Cear
Cear
Maranho
Maranho
Paraba
Paraba
Pernambuco
Pernambuco
Piau
Piau
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Norte
Sergipe
Sergipe
0
10
20
30
40
50
60
70
80
(%)
10
20
30
40
50
60
70
(%)
Percentual de Domiclios
em Situao de Segurana
Alimentar e Nutricional
em Situao de Insegurana
Alimentar e Nutricional Leve
em Situao de Segurana
Alimentar e Nutricional
Alimentar e Nutricional Leve
Alimentar e Nutricional Moderada
Alimentar e Nutricional Grave
Alimentar e Nutricional Moderada
Alimentar e Nutricional Grave
Grfico 1
Percentual de segurana e insegurana
alimentar e nutricional dos domiclios de famlias
beneficirias do PBF Regio Nordeste 2004
732
Grfico 2
Percentual de segurana e insegurana
alimentar e nutricional dos domiclios de famlias
beneficirias do PBF Regio Nordeste 2009
PBF por famlias totalmente acompanhadas foi de parte da renda familiar seja destinada ao consumo
43,42% em toda a Regio Nordeste. Em 2009, hou- de alimentos (COTTA; MACHADO, 2013; SALDIVA;
ve um aumento para 70,24%. Todavia, no se pode SILVA; SALDIVA, 2010; CARVALHO et al., 2013;
afirmar diretamente que o
FERREIRA et al., 2011; DUcrescimento da cobertura de
O PBF, como programa de
ARTE; SAMPAIO; SAMPAIO,
famlias beneficirias foi o
2009; BRASIL, 2013).
transferncia direta de renda,
nico fator responsvel por
Ramos e Cuervo (2012)
promove mais acesso aos
melhorar os ndices de SAN
propem a necessidade de
alimentos
nos estados (BRASIL, 2013).
capacitar os profissionais de
Ao se traar um perfil comparativo entre os sade para orientar as famlias beneficirias durangrficos, pode-se estabelecer uma relao entre te o acompanhamento sobre a importncia de realio PBF e a segurana alimentar e nutricional. Po- zar uma alimentao nutritiva, pautada na proposta
rm, como mencionado, os estados do Maranho da aquisio de alimentos saudveis.
e do Piau apresentam ndices significativos de
Ao inferir sobre a necessidade da aquisio de
insegurana alimentar e nutricional. A anlise dos alimentos saudveis, presume-se que o conceito de
dados permite sugerir que tais resultados podem SAN contemple acesso, suficincia e qualidade.
estar associados ao baixo ndice de DesenvolviO conceito de Segurana Alimentar e Nutrimento Humano (IDH) dos estados do Nordeste.
cional abrange as ideias de disponibilidade,
Entretanto, importante ressaltar que a expectatiacesso e suficincia alimentar. A disponibiva de vida ao nascer, a escolaridade e a renda per
lidade e o acesso so os fatores que esto
capita so variveis consideradas para o clculo
mais diretamente associados renda familiar
do IDH. Os dados para a insegurana alimentar
e s caractersticas do mercado de alimentos
e nutricional destes estados esto vinculados
da regio, que envolvem as possibilidades de
exposio das famlias beneficirias a condies
produo e os sistemas de preo e de logstiprecrias de saneamento bsico, maior nmero
ca. (COTTA; MACHADO, 2013, p. 58).
de membros em domiclios etc. (SOUZA et al.,
A adeso a alimentos sem qualidades nutricio2012; JACINTO-REGO et al., 2008).
nais, conforme os estudos, pode estar associada
importante frisar que vrios fatores influenciam desigualdade no acesso aos alimentos, devido
diretamente na segurana alimentar e nutricional da inflao/custo dos produtos, que varia em cada
populao. Segundo Segall-Corra, Marin-Leon e estado. Burlandy (2007) avalia que os gastos das
Het (2008), a transferncia de renda tem uma as- famlias beneficirias com alimentao de qualidasociao com o aumento da chance de segurana de nutricional implicam a privao de outras necesalimentar, constituindo, assim, um novo panorama sidades essenciais.
no estado nutricional das famlias beneficirias na
A maioria dos estudos mostrou que o PBF proRegio Nordeste.
porcionou o acesso aos alimentos em quantidade
O PBF, como programa de transferncia direta de (COTTA; MACHADO, 2013; DUARTE; SAMPAIO;
renda, promove mais acesso aos alimentos. Entre- SAMPAIO, 2009; BRASIL, 2013). Contudo, no Bratanto, os estudos mostram, atravs do estado nutri- sil existe uma variao de preo para aquisio de
cional das crianas, que este acesso no est direta- alimentos de estado para estado que acaba redumente ligado qualidade nutricional da alimentao. zindo o acesso a alimentos ditos saudveis e suas
Levando-se em conta a anlise dos dados antropo- preparaes. Nestes mesmos achados, embora as
mtricos e de exames bioqumicos, muitas famlias famlias gastem mais de 80% da renda com alimenencontram-se em risco nutricional, mesmo que boa tos, os estudos de Saldiva, Silva e Saldiva (2010);
733

Cotta e Machado (2013) apontaram que existe um direta de renda favorecem as famlias em vulnerabibaixo consumo de micronutrientes necessrios ao lidade social no acesso/aquisio de alimentos. Todesenvolvimento do corpo humano.
davia, vale ressaltar que os hbitos alimentares so
Avaliando as especificidainfluenciados pela disponibides metodolgicas, o nmero O estudo demonstrou que o impacto lidade e preo dos alimentos.
de estudos analisados e as deO estudo demonstrou que
do PBF na segurana alimentar e
sigualdades entre os estados, nutricional nas famlias beneficirias o impacto do PBF na seguseria relevante reconhecer
rana alimentar e nutricional
constitui-se em um paradoxo
que existem obstculos quannas famlias beneficirias
to cobertura no monitoramento do estado nutricio- constitui-se em um paradoxo. Esse fato demanda
nal das famlias beneficirias que ainda se encontram uma anlise precisa das polticas de ateno saem estado de insegurana alimentar, como o caso de que focalizam a educao alimentar e nutriciodas comunidades remanescentes de quilombos de nal e das estratgias empregadas para integrar o
Alagoas. Vale ressaltar que as famlias beneficirias combate s duas faces da insegurana alimentar:
do PBF, em sua grande maioria, so compostas pela a desnutrio e o sobrepeso.
populao negra. Essas famlias vivem em situao
As famlias benecirias de programas de
de vulnerabilidade social por questes histricas, transferncia de renda j constituem, em si, um
merecendo um estudo mais aprofundado no que se grupo com menor renda, maior vulnerabilidade a
refere aos impactos do racismo como determinante privaes alimentares e, portanto, mais suscepsocial relevante diante de tais iniquidades.
tvel s condies de insegurana alimentar. Por
Com relao anlise do estado nutricional dos isso, faz-se necessrio ampliar o trabalho, com
diversos achados, presume-se que o estado de Isan a finalidade de propor novos estudos que apreest diretamente associado aquisio, ingesto e sentem indicadores mais sensveis para a anlise
diversidade/qualidade dos alimentos consumidos. En- do estado nutricional dessas famlias. preciso
tretanto, a situao de Isan no Nordeste poderia ser considerar todos os fatores e determinantes soainda pior se no fosse a abrangncia do principal pro- cioeconmicos, com o propsito de criar medidas
grama de transferncia de renda do governo federal.
contra as diferenciadas formas de iniquidade e
Existem limitaes quanto a diferentes perodos/ desigualdade social.
anos em que foram realizadas as pesquisas dos
achados, como tambm utilizao de diversos
indicadores antropomtricos e de consumo alimen- REFERNCIAS
tar, que impedem inferncias mais abrangentes nos
ANSCHAU, F. R.; MATSUO, T.; SEGALL-CORRA, A. M.
resultados deste estudo. Apesar disso, relevante Insegurana alimentar entre beneficirios de programas de
ressalvar que os programas de transferncia condi- transferncia de renda. Revista de Nutrio, Campinas, SP, v.
25,n. 2, mar./abr.2012.
cionada de renda contribuem de forma eficaz para
o bem-estar nutricional, quando combinados com BRASIL. Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004.
Regulamenta a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que
outros tipos de polticas pblicas.
cria o Programa Bolsa Famlia, e d outras providncias.
Dirio Ocial [da[ Repblica Federativa do Brasil, Braslia,
DF, 17 set. 2004.
CONSIDERAES FINAIS
Conforme apresentado neste artigo, pode-se inferir
que os programas de transferncia condicionada
734
______. Decreto n 7494, de 2 de julho de 2011. Altera o

Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta
a Lei n 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa
Famlia. Dirio Oficial [da[ Repblica Federativa do Brasil,
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735
BAHIA
ANLISE & DADOS
O acesso das mulheres

negras ao programa Bolsa
Famlia
Flora Maria Brito Pereira*
Rosa Cndida Cordeiro**
*

**
Advogada, especialista em Gesto

de Polticas Pblicas em Gnero e
Raa. Coordenadora III na Assessoria de Controle Interno da Secretaria de Desenvolvimento Social e
Combate Pobreza SEDES.
Rua Engenheiro Ldio Campos,
conjunto II. Bloco C, apt. 04, Parque So Brs. Federao. Salvador
Bahia. Tel: (71) 8835-6951; (71)
3115-6054. Email:
floramariab@gmail com;
flora@sedesba.ba.gov.br
Enfermeira, professora adjunta da
Universidade Federal do Recncavo da Bahia.
Rua do Albatroz, 127. Edifcio Caribe. Tel.: (71) 9162-0416. Email:
rosa@ufrb.edu.br
Resumo
Este estudo teve como objetivo analisar o acesso das mulheres negras (pretas e pardas) residentes nos Municpios de Salvador e Regio Metropolitana e cadastradas no
Cadnico ao Programa Bolsa Famlia. A abordagem metodolgica escolhida foi a pesquisa quanti-qualitativa e os dados foram coletados atravs de buscas no banco de
dados do Cadastro nico e do SIGPBF. A anlise dos dados permitiu constatar que as
mulheres negras tm conseguido inserir-se no Programa. Nesse sentido, conclui-se
que o Cadastro nico um instrumento que contribui para a formulao e melhoria
de polticas pblicas, e a participao das mulheres no Programa Bolsa Famlia tem
possibilitado a diminuio das desigualdades sociais e da pobreza que se manifesta de
maneira incisiva sobre esse pblico.
Palavras chave: Cadastro nico. Programa Bolsa Famlia. Mulheres Negras. Gnero.
Abstract
This study aims to analyze the access to the PBF program for (black and brown) women
in the cities of Salvador and the Metropolitan Region. The research was carried out
through quantitative and qualitative analysis and data were collected from the database of the Cadastro nico (Unified Registration Office) and the SIGPBF. Data analysis
has revealed that black women have been able to access the program. We conclude,
therefore, that the said Unified Registration Office contributes to the development and
improvement of public policies. The participation of women in the Bolsa Famlia program has reduced social inequality and poverty. This is evident especially in the target
audience here described.
Keywords: Registry. Bolsa Famlia Program. Black Women. Gender.
737
O ACESSO DAS MULHERES NEGRAS AO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
INTRODUO
O presente trabalho tem como objeto de anlise a
poltica do Cadastro nico e o acesso das mulheres
negras (pretas e pardas) residentes nos Municpios
de Salvador e Regio Metropolitana1 e cadastradas
no Cadnico ao Programa Bolsa Famlia como fonte
de diminuio das desigualdades sociais. A escolha
das mulheres negras (pretas e pardas) em idade
economicamente ativa2 se deve ao fato de que o
municpio de Salvador possui a grande maioria de
sua populao composta de pessoas que se auto
classificam como negros e negras.
Partindo do pressuposto que a construo da base
de informao sobre a situao de pobreza das mulheres negras se constitui numa fonte de conhecimento
da realidade, mas, que tambm age sobre essa realidade quando insere essas mulheres em programas
sociais, como o caso do Programa Bolsa Famlia.
O Cadastro nico foi institudo por meio do Decreto n 3.877/2001. Em 2003 aconteceu a integrao entre a base do Cadnico e a do Programa
Bolsa Escola, sendo que os cadastros das famlias
beneficirias de tal programa deviam ser atualizados e complementados no Cadnico. O Decreto
supramencionado foi revogado pelo Decreto n
6.135/07. Nesse mesmo ano foi criado o Programa
Bolsa Famlia, que ainda hoje se constitui como principal usurio do Cadnico.
1
Com o ttulo de terceira maior regio metropolitana em nmero de populao no Nordeste brasileiro, a Regio Metropolitana de Salvador
tambm conhecida por RMS ou Grande Salvador ainda a stima mais populosa do Brasil e a 109 do mundo com seus 3.574.804
habitantes (CENSO DEMOGRFICO, 2010). A Regio Metropolitana
de Salvador formada outros 12 municpios: Camaari, Candeias,
Dias Dvila, Itaparica, Lauro de Freitas, Madre de Deus, Mata de
So Joo, Pojuca, So Francisco do Conde, So Sebastio do Pass,
Simes Filho e Vera Cruz.
Populao Economicamente Ativa (PEA) compreende o potencial de
mo de obra com que pode contar o setor produtivo.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2013), a
PEA composta pelas pessoas de 10 a 65 anos de idade que foram
classificadas como ocupadas ou desocupadas na semana de referncia da pesquisa.
Na PNAD de 2011, o IBGE mudou a faixa de idade da PEA para 15
anos ou mais. A alterao teve como objetivo adequar os resultados
da pesquisa s estatsticas internacionais.
Entretanto, para a presente pesquisa foi utilizado o recorte de 18 a 64
anos, considerando o fato da maioridade civil e das mulheres analisadas serem responsveis pela unidade familiar.
738
Os dados do Censo Demogrfico de 2010 trazem a informao de que o Brasil possui a quinta
populao mundial; sendo 51% (cinquenta e um por
cento) constituda por mulheres, onde metade da
populao feminina declarou-se de cor/raa negra.
De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios no Brasil, em 2011(RETRATO, 2011),
havia aproximadamente 195,2 milhes de pessoas, das quais 100 milhes so mulheres; sendo que
nesse grupo 50% eram negras (pretas ou pardas).
O crescente processo de urbanizao fez com que
o Brasil se tornasse um pas majoritariamente urbano. Em 2011, a PNAD (RETRATO, 2011) mostrou
que 85% dos brasileiros vivem em reas urbanas,
as mulheres so maioria representando 52,1%.
O crescimento das famlias monoparentais femininas repercute no aumento da chefia feminina
dos domiclios, que representam 37,5% do total de
famlias. A maior proporo dessas famlias se encontra no Nordeste e constituem 18,7% do total. A
chefia feminina atinge valores ainda mais elevados
nas zonas urbanas, prximo ou superior a 40% do
total. O aumento da proporo de famlias chefiadas por mulheres um fenmeno tipicamente urbano; embora com menor intensidade, esteja tambm
presente no meio rural (RETRATO, 2011).
So percebidas situaes de maior vulnerabilidade nos domiclios chefiados por mulheres, em
especial, os por mulheres negras, quando comparados aos chefiados por homens. Enquanto 69% das
famlias chefiadas por mulheres negras ganham at
um salrio mnimo, este percentual cai para 41%
quando se trata de famlias chefiadas por homens
brancos. As famlias chefiadas por mulheres com
filhos tendem a apresentar maiores ndices de pobreza; o que se explica pelo fato de que muitas famlias chefiadas por mulheres so monoparentais
(MARCONDES et al., 2013).
A anlise da pobreza com base em desigualdades de gnero e cor/raa demonstra nveis de pobreza muito elevados entre a populao negra em
geral, com piores nveis entre as mulheres negras.
As pessoas negras com rendimentos familiares per
FLORA MARIA BRITO PEREIRA, ROSA CNDIDA CORDEIRO
capita de at salrio mnimo so 38,9%, uma gneros e a prpria construo social da percepo
concentrao muito acima da mdia nacional. H da diferena sexual. O conceito de gnero, ao enfaaproximadamente, 37 milhes de pessoas negras tizar as relaes sociais entre os sexos, permite a
entre os 55 milhes de poapreenso de desigualdades
bres. Entre as mulheres neO conceito de gnero, ao enfatizar entre homens e mulheres,
gras, 39,8% delas esto em
que envolvem como um de
as relaes sociais entre os
situao de pobreza (MARseus componentes centrais
sexos, permite a apreenso de
CONDES et al., 2013).
desigualdades de poder (NIdesigualdades entre homens e
A desigualdade se acenCHOLSON, 1994).
mulheres
tua na dificuldade de acesso
Ao analisar polticas pao mercado de trabalho e, quando ocorre o rompi- blicas e programas governamentais a partir da
mento dessa barreira, as mulheres negras se depa- perspectiva de gnero, verifica-se em que medida
ram com a ocupao de posies de menor prestgio iniciativas do Estado tm contribudo, para modie remunerao. s mulheres negras resta o trabalho ficar o padro de dominao das mulheres, to
domstico, onde correspondem a 57,6% desta par- profundamente arraigado na sociedade brasileira
cela, e a menor presena em posies mais prote- (FARAH, 2004, p. 49).
gidas, como o emprego com carteira assinada. De
Ao mesmo tempo em que o movimento de muforma geral, as mulheres negras atuam nos servios lheres denunciavam as desigualdades de classe,
sociais, incluindo as funes domsticas, de sade, levantavam temas especficos condio da mue de educao (MARCONDES et al., 2013).
lher, como direito a creche, sade da mulher, sexualidade e contracepo e violncia contra a mulher.
Assim, o movimento feminista contribuiu para a inGNERO, RAA E POLTICAS PBLICAS
cluso da questo de gnero na agenda pblica,
como uma das desigualdades a serem superadas
De acordo com Carvalho (1998), o uso ainda hoje por um regime democrtico (FARAH, 2004, p. 51).
mais frequente do conceito de gnero o proposto
A discriminao de questes diretamente ligapelo feminismo da diferena. Para as tericas e os das s mulheres envolvem tanto uma crtica a ao
tericos da diferena, o conceito de gnero remete do Estado quanto formulao de propostas de poa traos culturais femininos construdos socialmen- lticas pblicas que contemplassem a questo de
te sobre a base biolgica. As diferenas entre ho- gnero. As polticas pblicas com recorte de gnemens e mulheres so enfatizadas, estabelecendo- ro so as que reconhecem a diferena de gnero
-se uma polaridade entre o masculino e o feminino, e, com base nesse reconhecimento, implementam
produo e reproduo, e o pblico e privado.
aes diferenciadas para as mulheres.
Segundo Scott (1994), Gnero a organizao
As ideologias de gnero presentes na sociesocial da diferena sexual. O que no significa que dade no esto ausentes dos espaos onde so
gnero reflita ou implemente diferenas fsicas fixas concebidas as polticas pblicas. Sua concepo
e naturais entre homens e mulheres, mas sim que e implantao encontram-se, muitas vezes, condignero o saber que estabelece significados para cionadas por pressupostos ideolgicos e por orienas diferenas corporais. Esses significados variam taes culturais relativas questo de gnero; que
de acordo com as culturas, os grupos sociais e no trazem como consequncia polticas pblicas que
tempo (CARVALHO, 1998, p. 401).
no contemplam as demandas e necessidades das
A vertente ps-estruturalista, por sua vez, des- mulheres; bem como apresentam impactos negataca o carter histrico das diferenas entre os tivos sobre sua condio de vida (CENTRO DE
739
ESTATSTICA RELIGIOSA E INVESTIGAES do papel do Estado na elaborao de polticas pSOCIAIS,1999).

blicas capazes de enfrentar o racismo e suas conSuperada a resistncia inicial colaborao sequncias especficas para as mulheres; j que
com o Estado, as propostas
a raa utilizada como marno campo das polticas p impossvel separar as
cador de relaes sociais de
blicas, passaram a integrar,
dimenses de raa e de gnero da hierarquizao de pessoas e
como um de seus compopovos segundo caracterstiexperincia de ser mulher negra
nentes fundamentais, a ideia
cas fenotpicas ou de ascenda articulao de aes governamentais e no- dncia (HEILBORN, ARAJO e BARRETO, 2010).
-governamentais para a prpria formulao das
O movimento de mulheres negras passou a
polticas. Alm da nfase na incluso das mulheres atuar fortemente nas trs esferas de governo para
como beneficirias das polticas, reivindica-se a sua a construo de polticas pblicas com foco em
incluso entre os atores que participam da formula- questes de desigualdade entre negras/negros e
o, da implementao e do controle das polticas brancas/brancos no mercado de trabalho, acesso
pblicas (FARAH, 2004, p. 54)
educao, moradia, sade da populao negra,
A temtica da focalizao incide diretamente so- dentre tantas outras questes (HEILBORN; ARAbre a questo de gnero, uma vez que as mulheres, JO; BARRETO, 2010).
mais especificamente as mulheres pobres, tm sido
consideradas como um dos segmentos mais vulnerveis da populao, justificando a promoo das CADASTRO NICO PARA UNIFICAR O
polticas focalizadas.
ACESSO A CONCESSO DE BENEFICIOS
Movimentos e entidades de mulheres no Brasil e SOCIAIS
no exterior passaram a defender a proposta de que
as polticas de combate pobreza e outras polticas O Cadastro nico para Programas Sociais do Goversociais tenham as mulheres como um de seus alvos no Federal um instrumento que identifica e caracteprioritrios. Sendo que, mas recentemente, esses riza as famlias de baixa renda como aquelas que tm
movimentos e entidades no Brasil passaram a reco- renda mensal de at meio salrio-mnimo por pessoa
mendar a discriminao positiva de alguns grupos ou renda mensal de at trs salrios mnimos.
de mulheres, mais atingidos pela excluso, recoPermite conhecer a realidade socioeconmica
mendando especial ateno s mulheres negras, dessas famlias, trazendo informaes de todo o ns mes solteiras e s chefes de famlia, por seu cleo familiar, das caractersticas do domiclio, das formaior grau de vulnerabilidade (BARSTED, 1994).
mas de acesso a servios pblicos essenciais e, tam impossvel separar as dimenses de raa e de bm, dados de cada um dos componentes da famlia.
gnero da experincia de ser mulher negra. Essa
O Governo Federal, por meio de um sistema
experincia ocasionou a criao de diversas asso- informatizado, consolida os dados coletados no
ciaes exclusivas de mulheres negras, voltadas Cadastro nico. A partir da, o Poder Pblico pode
para a luta contra o racismo e o sexismo. O movi- formular e programar polticas especficas, que conmento de mulheres negras tem buscado questionar tribuem para a reduo das vulnerabilidades sociais
sobre as relaes de opresso e de desigualdade a que essas famlias esto expostas.
que afetam essas mulheres, intervir nelas e, atravs
O Cadastro nico coordenado pelo Ministda Articulao de Organizaes de Mulheres Ne- rio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
gras Brasileiras (AMNB), teve como principal objeti- (MDS), devendo ser obrigatoriamente utilizado para
vo articular as mulheres negras em torno do debate seleo de beneficirios de programas sociais do
740
Governo Federal. Atualmente utilizado por mais CARVALHO; MENDONA, 2009, p. 8) e com
de 15 programas sociais. Pode tambm ser utili- base nas informaes do Cadnico, possvel
zado pelos governos estaduais e municipais para identificar as carncias de cada famlia caracteriobter o diagnstico socioezando a sua pobreza.
conmico das famlias caO Cadastro nico uma das
Assim, o Cadastro nidastradas, possibilitando o
co uma das ferramentas
ferramentas indispensveis
desenvolvimento de polticas
indispensveis para identifipara identificar o segmento da
sociais locais.
car o segmento da populapopulao beneficiria da Rede de
O Cadnico importante Proteo Social do Governo Federal o beneficiria da Rede de
para garantir a melhoria das
Proteo Social do Governo
condies de vida das famlias mais pobres do Bra- Federal. Sua utilizao na gesto das polticas sosil e constitui, portanto, iniciativa prioritria do Plano ciais envolve a compreenso de dois movimentos,
Brasil Sem Misria. Todos os Municpios brasileiros conforme nos apresenta Romero e Duarte (2010, p.
j participam do Cadnico, o que foi formalizado 2-4): o primeiro a elevao ao status de polticas
por meio da assinatura do Termo de Adeso, que pblicas de vrias prticas outrora consideradas
apresenta as atribuies do Municpio e do MDS.
mero assistencialismo; o segundo a incorporao
A coleta de dados das famlias deve ser reali- de uma moderna ferramenta de tecnologia para
zada por meio do preenchimento do formulrio do gesto de polticas sociais. Fazendo, assim, parte
Cadnico. Cada formulrio deve identificar apenas do esforo pela transformao de prticas assistenuma famlia. Os Cadastros so processados pelo cialistas, clientelistas, empricas e desconexas em
Agente Operador do Cadastro nico (CAIXA ECO- polticas pblicas.
NOMICA FEDERAL), que responsvel por atribuir
O Cadastro nico no pertence a nenhuma rea
a cada pessoa da famlia cadastrada um Nmero de especfica, mas tem resistido porque incorporou a
Identificao Social (NIS) de carter nico, pessoal finalidade da unificao de programas dispersos
e intransfervel.
(ROMERO; DUARTE, 2010, p. 5). J que antes para
Segundo Romero e Duarte (2010), o Cadastro cada programa social era necessrio a coleta de
nico uma base de dados capaz de subsidiar o dados especficos.
planejamento de aes e polticas de enfrentamenA base de informaes do Cadnico pode ser
to pobreza. constitudo por sua base de dados, usada pelos trs nveis de governo para obter o
instrumentos, procedimentos e sistemas eletrni- diagnstico socioeconmico das famlias cadastracos, conforme o disposto no artigo 2, 3 do De- das e, com isso, auxiliar na formulao e gesto de
creto n 6.135/07.
polticas voltadas populao de baixa renda.
Para Barros, Carvalho e Mendona (2009), exisA coleta de dados ser precedida por aes de
tem trs caractersticas que definem a possibilidade identificao do pblico a ser cadastrado, definidas
de utilizao do cadastro; so elas: sua abrangn- conforme as especificidades locais, e observados
cia de forma censitria; sua natureza cadastral, e a os critrios estabelecidos no art. 6 do Decreto n
amplitude de informaes sobre as condies de 6.135/07 (BRASIL, 2007).
vida das famlias cadastradas.
No Cadastro nico possvel identificar alguns
Para esses autores existe uma funo do Ca- grupos populacionais; a saber:
dastro nico que menos investigada: a diagns Famlia em situao de rua: aquela que,
tica. Para eles, Embora a grande maioria das favivendo na extrema pobreza, utiliza os lomlias cadastradas seja pobre, a pobreza de cada
gradouros pblicos e as reas degradadas
famlia tem caractersticas prprias (BARROS;
como espao de moradia e de sustento, de
741
forma temporria ou permanente, bem como identificar e realizar a caracterizao socioeconas unidades de acolhimento para pernoite mica das famlias brasileiras de baixa renda.
temporrio ou como moradia provisria;
Os dados e as informaes coletados sero
Povos indgenas: aqueprocessados na base nacioles descendentes de
Originalmente, o objetivo central
nal do Cadnico de forma
populaes que habia garantir a unicidade das
do Cadnico era a seleo de
tavam o pas ou uma
informaes cadastrais; a
famlias a serem beneficiadas
regio geogrfica perintegrao, por meio do capelos programas de transferncia
tencente ao pas da
dastro dos programas e polde renda
poca da conquista ou
ticas pblicas que o utilizam
da colonizao ou do estabelecimento das atu- e a racionalizao do processo de cadastramento
ais fronteiras estatais e que, seja qual for sua pelos diversos rgos (art. 3, Decreto n 6.135/07).
situao jurdica, conservam todas as suas pr- Os dados de identificao das famlias so sigiloprias instituies sociais, econmicas, culturais sos; podendo ser utilizados para duas finalidades:
e polticas, ou parte dela;
formulao e gesto de polticas pblicas e realiza Comunidades quilombolas: os grupos tnico- o de estudos e pesquisas.
-raciais, segundo critrios de auto-atribuio,
O cadastramento das famlias no Cadnico
com trajetria histrica prpria, dotados de compreende as seguintes fases: identificao do
relaes territoriais especficas, com presun- pblico a ser cadastrado, coleta de dados, incluso
o de ancestralidade negra relacionada com de dados no sistema de cadastramento e atualizaa resistncia opresso histrica sofrida;
o ou revalidao de dados cadastrais.
Pessoas resgatadas de trabalho em conO artigo 6 do Decreto n 6.135/07 dispe a resdio anloga de escravo: aquelas que peito dos critrios para a realizao do cadastraforam submetidas a qualquer uma das situ- mento das famlias, que ser de competncia dos
aes de trabalho forado, servido por dvi- Municpios que tenham aderido ao Cadnico:
da, jornada exaustiva e trabalho degradante,
necessrio o preenchimento de modelo
e que foram resgatadas pelos grupos de fisde formulrio estabelecido pelo Ministrio
calizao dos rgos competentes.
de Desenvolvimento Social e Combate
Alm desses acima mencionados, desde 2011
Fome MDS;
so identificados no Cadastro nico por meio do
Cada pessoa deve ser cadastrada em socampo 2.07 do Formulrio Suplementar, outros 12
mente uma famlia;
(doze) grupos populacionais: famlias ciganas, ex O cadastramento de cada famlia ser vincutrativistas, de pescadores artesanais, pertencentes
lado a seu domiclio e a um responsvel pela
a comunidade de terreiro, ribeirinhas, de agricultounidade familiar, maior de dezesseis anos,
res familiares, assentadas da reforma agrria, bepreferencialmente mulher;
neficirias do Programa Nacional de Crdito Fundi As informaes declaradas pela famlia serio, acampadas, atingidas por empreendimentos
ro registradas no ato do cadastramento,
de infraestrutura, de preso do sistema carcerrio e
por meio do formulrio, devendo conter inde catadores de material reciclvel.
formaes relativas aos seguintes aspectos:
Originalmente, o objetivo central do Cadnico
identificao e caracterizao do domiclio;
era a seleo de famlias a serem beneficiadas peidentificao e documentao civil de cada
los programas de transferncia de renda. O Decreto
membro da famlia; escolaridade, participan 6.135/07 traz como objetivo do Cadastro nico
o no mercado de trabalho e rendimento.
742
As informaes constantes do Cadnico tero

raras avaliaes de impacto tm contribudo
validade de 02 (dois) anos e aps esse perodo depara que as transformaes por que passou a
ver ser atualizado ou revalidado. Caso ocorra o
poltica social brasileira no tenham sido sufiregistro de informaes invecientes para se alcanar redues
rdicas no Cadnico o cadasA ideia que o Cadnico sirva de
significativas no grau de desigualtro da famlia restar invlido.
ferramenta para outros programas dade de renda do pas.
Trs so os agentes priPor isso, a importncia
sociais
mordiais na gesto e operado Cadnico ser utilizado na
cionalizao do Cadnico: a Secretaria Nacional de sua caracterstica de amplitude de informaes soRenda da Cidadania do Ministrio do Desenvolvimen- bre as condies de vida das famlias cadastradas;
to Social e Combate Fome (SENARC/MDS); a Cai- s assim poder ocorrer a efetividade dos prograxa Econmica Federal e as Prefeituras municipais.
mas em benefcio dos mais pobres.
Para Soares (2010, p. 238),
O sucesso de uma poltica social depende
O uso do Cadnico na esfera federal ainda
enormemente do grau de cooperao e engajamento da populao pobre beneficiada (BARROS;
limitado a alguns programas que compartiCARVALHO, 2003, p. 2). No entanto, na prtica a
lham seu mesmo pblico-alvo e selecionam
populao desconhece os programas sociais exisbeneficirios a partir dos seus registros, a
tentes. Sendo assim, no tm acesso aos mesmos,
saber, Programa Bolsa Famlia; Programa
o que acaba dificultando o combate pobreza.
de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI);
O Brasil apesar de ser um pas com uma das
Tarifa Social de Energia Eltrica; Carteira do
polticas sociais mais abrangentes acaba por no
Idoso; ProJovem Adolescente; Iseno para
ver a eficcia dessas polticas na medida em que a
pagamento de taxas de concursos pblicos; e
populao mais carente no tem acesso a todos os
Programa Cisternas (em fase de integrao).
programas sociais existentes. Esses mesmos autoAinda assim, a exceo do PETI e ProJovem
res concluem que,
Adolescente, cujos benefcios e beneficirios
foram incorporados estrutura do Bolsa Fa-
A baixa efetividade da poltica social, no en-
mlia, o Cadnico tem apenas a funcionalida-
tanto, no advm apenas da m focalizao.
de de servir de instrumento de seleo para
Conforme visto anteriormente, a efetividade
os demais programas.
de um programa social depende no apenas
Os Municpios devero realizar aes de

cadastramento de famlias e atualizao das bases
de dados dos seus cidados includos no Cadnico, segundo o 2 do artigo 2 da Portaria n
360/05 (BRASIL, 2005). A Portaria n 177 de 16 de
junho de 2011 define procedimentos para a gesto
do Cadastro nico.
A ideia que o Cadnico sirva de ferramenta
para outros programas sociais. Conforme Barros e
Carvalho (2003, p. 1)
A falta de integrao entre os programas so-
da sua capacidade de atingir os mais pobres,

como tambm de seu impacto sobre os beneficirios, seja expandindo a capacidade
produtiva dos mesmos ou garantindo oportunidades para que essa capacidade possa ser
utilizada, como tambm oferecendo a eles o
acesso a uma srie de servios e bens bsicos (BARROS; CARVALHO, 2003, p. 9).
ASPECTOS METODOLGICOS
ciais atuais, a ausncia de coordenao entre

os trs nveis de governo, uma precria focalizao na populao mais carente, alm das
Trata-se de uma pesquisa quanti-qualitativa utilizando

a base de dados do Cadastro nico do Estado da
743
Bahia. Entretanto, a pesquisa qualitativa que mede as

dimenses de interesse usando, em algum momento
do processo, nmeros, com o objetivo de melhorar a
qualidade dessa mensurao e ampliar as possibilidades analticas (HEILBORN; ARAJO; BARRETO,
2011, p. 52) tambm se faz presente nas interpretaes dos dados coletados na pesquisa quantitativa.
A coleta de dados foi realizada atravs do site
do Governo do Estado da Bahia, na base de dados
do Cadastro nico. Nessa base de dados iniciou-se
a pesquisa com as seguintes variveis: territrio,
idade, sexo, raa, relao de parentesco. Para a
varivel de territrio foi utilizado o filtro da Regio
Metropolitana de Salvador que inclui a Cidade de
Salvador; na varivel idade foi utilizado o filtro da
idade de 18 a 64 anos; sexo feminino; raa preta e
parda; relao de parentesco pessoa responsvel
pela unidade familiar e gerado um relatrio.
No site do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS possvel, por meio
de usurio e senha prprios, acessar o Sistema de
Gesto do Programa Bolsa Famlia SIGPBF que
uma aplicao on line, com entrada nica, segura
e identificada. Assim, atravs da Consulta, Seleo
e Extrao de Informaes do Cadnico CECAD
foi possvel selecionar as variveis faixa etria e cor
e utilizar os filtros responsvel pela unidade familiar, sexo, recebe pbf para cada Cidade da Regio
Metropolitana de Salvador e depois de gerados os
relatrios, os nmeros foram somados para se chegar ao nmero de mulheres negras que participam
do Programa Bolsa Famlia.
RESULTADOS E DISCUSSES
O Governo Federal utiliza a base de dados do Cadastro nico para Programas Sociais para identificar potenciais beneficirios de programas sociais.
Do mesmo modo, governos estaduais e municipais
da regio metropolitana tambm utilizam o Cadastro nico para identificao do pblico-alvo de programas locais.
744
A utilizao de um nico banco de dados pelas

trs esferas de governo Unio, Estados e Municpios permite a focalizao dos programas sociais,
para integrar esforos de todos os entes federados
no enfrentamento da pobreza. Dessa forma, evita-se o desperdcio de recursos e aperfeioa-se a
gesto dos programas.
A partir da coleta dos dados, observou-se que a
Regio Metropolitana de Salvador possui 695.132
homens e mulheres negras (os) e brancas (os),
com idade entre 18 e 64 anos inscritas no Cadastro
nico; sendo que 362.253 (trezentos e sessenta e
dois mil, duzentas e cinquenta e trs) so mulheres
negras (pretas e pardas) em idade economicamente ativa (18 a 64 anos), responsveis pela unidade
familiar cadastradas no Cadnico. Os dados sobre
o crescimento no nmero de famlias chefiadas por
mulheres mostram mudanas de hbitos da populao brasileira. Como afirma Macdo (2008), muitas
mulheres optam por serem chefes do lar e a chefia
feminina no sinal de piora das condies de vida
das mulheres, sendo possvel para as mulheres viverem sem companheiros, sem que isso signifique
situao de pobreza e solido.
As mulheres responsveis por famlias com
filhos constituem, em geral, arranjos familiares do
tipo mulher com filhos. Sendo assim, tendem a ser
as nicas responsveis pelo domiclio, sendo a nica fonte de renda, o que torna estas famlias mais
vulnerreis e estas mulheres certamente estaro
sobrecarregadas com os afazeres do domicilio e a
busca da manuteno econmica da famlia. So
elas que arcam sozinhas com os cuidados dos filhos e ao mesmo tempo so as que buscam nas
atividades remuneradas as condies de vida. Em
2003 esse tipo de arranjo correspondia a 15% do
total de famlias no Brasil, enquanto os homens sozinhos responsveis pelos filhos no ultrapassavam
2% (RETRATO, 2011).
Em relao s diferenas de estrutura familiar
segundo a raa/cor de chefes do domiclio, segundo tambm o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RETRATO, 2011) so as mulheres negras
em nmero maior as responsveis por famlias do

tipo mulher com filhos quando comparadas s
mulheres brancas. Por outro lado, as brancas tendem a prevalecer na estrutura unipessoal feminina, o que pode estar relacionado s melhores
condies econmicas da populao branca em
relao negra.
O Relatrio de Informaes Sociais referente a
extrema pobreza segundo o Censo 2010, traz que
219.816 pessoas, na Regio Metropolitana, esto
classificadas como extremamente pobres, sendo
119.589 mulheres e 100.227 homens, dos quais
20.745 so brancas (os), 192.112 so negras (os)
e 6.959 so ndios e amarelos; o que demonstra
que a pobreza tem raa e gnero bem definidos;
a pobreza tem cara e a da mulher e do negro(a).
Continuando a apresentao dos dados encontramos que das 495.696 pessoas, entre homens e
mulheres negras(os) e brancas(os), com idade entre
18 e 64 anos, inseridas no Programa Bolsa Famlia,
362.253 so mulheres negras em idade economicamente ativa em Salvador e Regio Metropolitana
responsveis pela unidade familiar cadastradas no
Cadnico, e destas, 239.731(duzentos e trinta e
nove mil, setecentos e trinta e uma) so contempladas com o Programa Bolsa Famlia, o que corresponde a 65,63% das mulheres cadastradas.
A pobreza pode ser compreendida apenas
como insuficincia de renda ou como um fenmeno
complexo que envolve mltiplas dimenses (SILVA,
2013, p. 112). Os conceitos de pobreza se relacionam desde a noo subjetiva, baseada no juzo de
valor; ao enfoque relativo a pobreza vista como
uma varivel dependente da riqueza geral, diretamente relacionada com a noo de desigualdade;
at o enfoque absoluto, que define o que seria a
pobreza a partir de noes biolgicas, das necessidades bsicas, dos salrios mnimos ou privaes,
conforme sntese de Crespo e Guravitz (2002).
Em (RETRATO, 2011), a anlise da ltima
dcada evidencia a reduo dos ndices de pobreza e desigualdade no pas, inclusive os relativos
desigualdade racial na distribuio de renda. Isso
se deve a fatores como o aumento do emprego, a

poltica de valorizao do salrio mnimo e a ampliao das polticas de transferncia de renda (SILVA, 2013, p. 123).
O Programa Bolsa Famlia um programa de
transferncia direta de renda que beneficia famlias
em situao de pobreza e de extrema pobreza em
todo o pas; integra o Plano Brasil Sem Misria, que
tem como foco de atuao os 16 milhes de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$
70,00 (setenta Reais) mensais e est baseado na
garantia de renda, incluso produtiva e no acesso
aos servios pblicos.
Na tabela 1 possvel observar o nmero de
mulheres negras que participam do Programa Bolsa
Famlia de acordo com o Municpio de residncia.
O Programa Bolsa Famlia possui trs eixos
principais: a transferncia de renda promove o alvio
imediato da pobreza; as condicionalidades reforam
o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de
educao, sade e assistncia social; e as aes e
programas complementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios
consigam superar a situao de vulnerabilidade.
Todos os meses, o governo federal deposita
uma quantia para as famlias que fazem parte do
Tabela 1
Mulheres negras cadastradas no Programa Bolsa
Famlia Salvador e Regio Metropolitana 2013
Municpios
Mulheres negras que

participam do PBF
Camaari
22.385
Candeias
6.610
Dias Dvila
6.471
Itaparica
2.794
Lauro de Freitas
12.558
Madre de Deus
1.821
Mata de So Joo
4.618
Pojuca
Salvador
So Francisco do Conde
So Sebastio do Pass
Simes Filho
Vera Cruz
3.167
156.854
4.034
4.815
10.831
5.191
Fonte: Sistema de gesto do programa bolsa famlia (2014)
745
programa. O saque feito com carto magntico, afirma que mesmo que as intenes dessas condiemitido preferencialmente em nome da mulher. O cionalidades sejam positivas, esse tipo de poltica
valor repassado depende do tamanho da famlia, refora velhos mecanismos de dependncia e de
da idade dos seus membros
falta de proviso de autonoe da sua renda. H benefApesar dos entraves, o Programa
mia dos pobres nas polticas
cios especficos para famlias
sociais brasileiras. Porm,
Bolsa Famlia representa muito
com crianas, jovens at 17
apesar dos entraves, o Prona vida dessas mulheres e suas
anos, gestantes e mes que famlias uma vez que, muitas vezes, grama Bolsa Famlia repreamamentam.
senta muito na vida dessas
apresenta a nica fonte de renda
A gesto do programa
mulheres e suas famlias
institudo pela Lei 10.836/2004 e regulamentado uma vez que, muitas vezes, apresenta a nica fonpelo Decreto n 5.209/2004 descentralizada e te de renda.
compartilhada entre a Unio, Estados, Distrito FeReafirmamos nesse contexto a necessidade de
deral e Municpios. A seleo das famlias para o serem utilizados indicadores que no sejam apenas
Programa Bolsa Famlia feita com base nas inde avaliao da situao de renda dessas mulheformaes registradas pelo Municpio no Cadastro res. Destacamos a necessidade da incluso de innico para Programas do Governo Federal.
dicadores de gnero, classe e raa, valorizando a
O Programa Bolsa Famlia foi o responsvel dimenso qualitativa entre outros aspectos.
por 15% da queda da desigualdade e por 16% da
reduo da pobreza na ltima dcada. Este impacto est relacionado tanto progressividade da CONSIDERAES:
transferncia como eficcia de sua focalizao
(SILVA, 2013).
Procurou-se apresentar a anlise do acesso das
Ao longo da ltima dcada, a pobreza extrema mulheres negras (pretas e pardas) residentes no
caiu pela metade e o Brasil alcanou notvel redu- Municpio de Salvador e Regio Metropolitana e cao da desigualdade. Em maro de 2013, os lti- dastradas no Cadnico ao Programa Bolsa Famlia.
mos brasileiros beneficiados pelo Programa Bolsa
Atualmente o programa de transferncia de renFamlia transpuseram a linha da extrema pobreza. da Bolsa Famlia, constitui a principal poltica de
Isso se deve ao compromisso do governo com a enfrentamento da pobreza das mulheres negras no
reduo da pobreza, que se reflete em polticas Brasil. Verifica-se que as mulheres negras, com idasociais, como as transferncias condicionadas de de entre 18 e 64 anos, responsveis pela unidade
renda do PBF.
familiar, residentes em Salvador e Regio MetropoMariano e Carloto (2009) chamam a ateno litana cadastradas no Cadastro nico esto inseripara como as polticas de combate pobreza, no das, em sua grande maioria, neste programa.
caso do Programa Bolsa Famlia, instrumentalizam
Enfim, possvel concluir que o acesso das
os papis de gnero, reforando a atuao da mu- mulheres ao Programa de Transferncia de Renlher como cuidadora, tanto por assumir a titularida- da - PBF; tem assegurado s mulheres negras,
de do benefcio, como por ser responsvel pelas com idade entre 18 e 64 anos, responsveis pela
condicionalidades a este vinculadas.
unidade familiar, residentes em Salvador e Regio
No se pode deixar de citar as condicionalida- Metropolitana; cadastradas no Cadastro nico,
des do PBF onde so exigidos das mulheres o cum- a possibilidade de diminuio das desigualdaprimento de obrigaes relacionadas educao e des sociais e da pobreza. Muito embora, exissade. Nesse sentido Zimmermman (2006, p. 31) tam crticas a utilizao das condicionalidades,
746
inegvel que o Programa Bolsa Famlia vem

contribuindo para a diminuio dessas desigualdades no campo da sade e da educao; possibilitando s mulheres negras e suas famlias
melhor qualidade de vida.
Denota-se que, conforme a Ministra Tereza
Campello a ascenso social de milhes de brasileiros diminui as desigualdades, amplia o mercado
interno, acelera o desenvolvimento econmico, tornando o pas mais sustentvel.
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Artigo recebido em 30 de abril de 2014

e aprovado em 18 de novembro de 2014.
748
BAHIA
ANLISE & DADOS
Programa Bolsa Familia:

La mujer como agente de
cuidado o de desarrollo?
Maria Helena Cortez de Melo Pires*
* Doutora em Antropologia Social
pela Universidad Complutense de
Madrid (UCM) e mestre em Educao pela Universidade Federal do
Piau (UFPI).
Resumen
La Ley de creacin del Programa Bolsa-Familia (PBF) dispone, en su artculo 2(14),
que el pago de los beneficios previstos [...] seahecho preferencialmente a la mujer.
Con esa premisa indagamos: Cules son los imaginarios en torno del PBF cuando se
otorga la titularidad a la mujer? El PBF utiliza a la mujer como un medio o como un
fin para el logro de los objetivos de combate a la pobreza? Este artculo busca aclarar
los aspectos limitadores del PBF para el acompaamiento de las condiciones por municipio en la perspectiva de gnero. La investigacin se ha realizado desde el punto de
vista denominado standpoint ethnography en un microcosmos del Noreste brasileo Isla Grande de Santa Isabel. Se observa que PBF hace progresar de manera concreta
la vida de la familia, pero no posee el mismo potencial cuando se trata de equidad de
gnero.
Palabras clave: Pobreza. Gnero. Empoderamiento. Mujer. Programa Bolsa Familia.
Abstract
The Law which sanctions the Bolsa Familia Program (PBF, in Portuguese) stipulates in
article 2(14) that disbursement of the benefits [of the PBF]... will be awarded preferentially to woman. On this basis we ask ourselves: What fundamental insights does the
PBF call to our attention when it grants the legal right to its benefits exclusively to women? In the process of attaining its objectives of combatting poverty, does the PBF use
women as a means or as an end? This article seeks, from a perspective emphasizing
the question of gender, to examine the limitations of the PBF program with regard to its
provisions as it is implemented by local towns in Parnaiba. Carried out in a standpoint
ethnography analysis, this research assesses a North-Eastern microenvironment (a
shanty town in the Piaui area) known as Isla Grande de Santa Isabel. This research
shows that although the PBF program may improve family life, it does not boast the
same potential when it comes to gender equality.
Keywords: Poverty. Gender. Empowerment. Women. Bolsa Familia Program.
749
PROGRAMA BOLSA FAMILIA: LA MUJER COMO AGENTE DE CUIDADO O DE DESARROLLO?
INTRODUCCIN
El Programa Bolsa Familia (PBF) es un programa
de transferencia directa de renta que beneficia a
familias en situacin de pobreza y de extrema pobreza en todo el pas. Integra el macro Plan Brasil Sem Misria (BSM)1, que tiene como foco de
actuacin a brasileos con una renta familiar per
cpita inferior a R$70 mensuales, y est basado en
la garanta de renta, la inclusin productiva y el acceso a servicios pblicos.
El PBF posee tres ejes principales enfocados en:
Transferencia de Renta - A travs de una
tarjeta de acceso a cajeros automticos de
banco a fin de promover el alivio inmediato
de la pobreza. Se prefiere que la mujer sea
la titular del beneficio.
Condiciones Condiciona el pago de los
beneficios arriba mencionados el cumplimiento de la asistencia de nios y adolescentes a la escuela. Adems, las lactantes,
embarazadas y bebs deben tener las vacunas actualizadas y deben estar acompaadas por el Programa Sade da Familia 2
- todo con el objetivo de reforzar el acceso a
los derechos sociales bsicos en las reas
de educacin, salud y asistencia social.
Acciones y Programas Complementarios
Las familias beneficiadas tienen acceso a
otros programas que integran el macro programa Brasil sem Miseria, como por ejemplo, Luz para todos3,Programa Minha Casa
Minha Vida4, Brasil Carinhoso5, cursos de
capacitacin profesional, tarifas ms bajas
1
2
http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria
El Programa de Sade da Famlia, de responsabilidad del Ministrio
de Sade (MS) http://portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/area/342/
acoes-eprogramas. Html (visitado el 15 de Septiembre, 2012).
(http://luzparatodos.mme.gov.br/luzparatodos/Asp/o_programa.asp,
visitado el 15 de Septiembre de 2012).
Programa subsidiado por el gobierno, creado para disminuir el dficit
habitacional
Brasil Carinhoso es un nuevo beneficio, que es parte del Programa
Bolsa Familia, as como el Beneficio Bsico y Variable. El objetivo
es erradicar la extrema pobreza entre las familias con nios entre 0
y 6 aos. El refuerzo para superar la extrema pobreza en la primera
infancia empez a ser abonado en junio de 2012.
750
de energa y exenciones de tasas en concursos etc. cuyo objetivo es el desarrollo de

las familias a fin de que los beneficiarios consigan superar su situacin de vulnerabilidad.
El PBF atiende las necesidades bsicas de
ms de 13 millones de familias en todo el territorio
nacional segn su perfil y tipo de beneficios. Los
montos de los beneficios pagos por el PBF varan
segn las caractersticas de cada familia. Se considera la renta mensual de la familia por persona, el
nmero de nios y adolescentes de hasta 17 aos,
gestantes, lactantes y miembros de la familia. La
gestin del PBF es descentralizada y compartida
entre la Unin, Estados, Distrito Federal y municipios. Los entes federales trabajan en conjunto para
perfeccionar, ampliar y fiscalizar la ejecucin del
Programa. La seleccin de las familias para el PBF
se hace en base a las informaciones registradas
por el municipio en el Registro nico para Programas Sociales del Gobierno Federal, instrumento de
recoleccin de datos que tiene como objetivo identificar a todas las familias de baja renta existentes
en Brasil. En base a esos datos, el Ministerio de
Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS) selecciona de forma automatizada a las familias que
sern incluidas en el PBF. Sin embargo, el registro
no implica la entrada automtica al Programa ni
acceso al beneficio. Se aceptan primeramente las
familias ms pobres y la mujer tiene la preferencia
de titularidad de dichos beneficios.
Brasil ha logrado desarrollar una tecnologa de
poltica pblica al alcance de la mayora de la poblacin, y en particular de los ms pobres, pero todava
deja que desear en calidad y eficiencia. El desafo
est en aprovechar esa tecnologa para aumentar la
eficacia y la eficiencia de las polticas sociales a fin
de eliminar consistentemente las mltiples dimensiones de la pobreza, entre las que se encuentra la
desigualdad de gnero.
No hay duda que debido a su papel de madre,
la mujer de baja renta ha sido uno de los medios
primordiales para mejorar el bienestar de la familia,
especialmente el de los nios. Segn Moser (1986)
MARIA HELENA CORTEZ DE MELO PIRES
el espacio privado la casa familiar no es solamen- polticas para la mujer que plantean su desarrollo
te un sitio de intimidad y acogimiento, sino, por anto- autnomo y su empoderamiento desde un concepto
nomasia, un sitio de privacin. Arendt (1993) agrega de ciudadana autnomo.
que en el caso de las mujePara nuestra discusin
res, este lugar es adems el
El anlisis de la pobreza desde
enfocada en el PBF, primesitio de su privatizacin.
ramente nos enfocamos en
una perspectiva de gnero tiene
El PBF escoge preferenla poltica de redistribucin
su origen en el movimiento
cialmente a la mujer como
y reconocimiento como paso
internacional de la mujer y se
titular para recibir el pago de basa en reconocer que la pobreza previo a la igualdad de glos beneficios. Este tipo de
nero, los programas compleafecta a hombres y mujeres de
poltica pblica de combate
mentarios y el equilibrio en
manera diferente
a la pobreza surge en Amlos intereses institucionales,
rica Latina em los aos 90 como un mecanismo as como el control social y la accin de la mujer
compensatorio en respuesta a las consecuencias como agente de desarrollo.
de las polticas neoliberales. No obstante, el anliEn segundo momento abordaremos el concepsis de la pobreza desde una perspectiva de gnero to de la transversalizacin tanto horizontal como
tiene su origen en el movimiento internacional de la vertical que en la actualidad nos informa acerca
mujer y se basa en reconocer que la pobreza afec- de las polticas de transferencia directa de renta del
ta a hombres y mujeres de manera diferente. Las PBF, as como de las polticas complementarias por
polticas pblicas dirigidas a la mujer en el mundo un lado, y la orientacin tico-poltica que anima a
han asumido diferentes formatos y las polticas con los ejecutores de estas polticas a nivel municipal
perspectiva de gnero son un fenmeno reciente, local, por otro. stos se consideran aspectos claves
ya que el debate sobre la pobreza desde una pers- para el xito de los objetivos de igualdad de gnero
pectiva feminista es tambin reciente.
proclamados en los principios del PBF.
En los ltimos aos se ha planteado la transHemos entrevistado tanto a beneficiarias del
versalizacin o gender mainstreaming, que segn PBF en Isla Grande de Santa Isabel (microcosmos
Stiegler (2003, p. 7) tiene el objetivo de incorporar la nordestino de investigacin) como a agentes ejecuperspectiva de la relaciones entre los sexos y hacer tores locales del PBF en el municipio de Parnaiba
que todos los procesos de decisin sean tiles a la Estado de Piau, y ese material etnogrfico nos
igualdad de oportunidades para la mujer. Este enfo- ha servido para ilustrar tanto las percepciones de
que fue postulado principalmente por feministas de la islea con respecto al impacto del PBF, como as
pases en desarrollo en la Conferencia de Nairobi tambin la concepcin errada con la que los agenen 1985, por primera vez, y consiste en vincular g- tes ejecutores se distancian de la implementacin
nero y pobreza para determinar las desigualdades del PBF. Usamos este material etnogrfico a lo larde gnero y la pobreza de la mujer (CEPAL, 2003), go de todo el trabajo.
ya que cuanto ms pobre, ms desfavorecida es la
Al finalizar se demuestra que el concepto de la
mujer y ms grande la desigualdad que recae sobre transversalizacin, as como el desarrollo de una
ella. El enfoque de la transversalizacin, que fue nueva identidad autnoma y empoderada de la
finalmente adoptado como estrategia para el diseo mujer beneficiaria del PBF, adolece de deficiencias
de polticas de combate a la desigualdad de gnero significativas que hacen que, pese a que a nivel
en la Conferencia de Beijing en 1995, ha llevado al abstracto se busque considerar a la mujer benefiestablecimiento de oficinas, ministerios y secreta- ciaria como agente de desarrollo, en una proporcin
ras, es decir, instituciones encargadas de adoptar significativa de la aplicacin del PBF en la Isla, se
751
considera a la islea como un agente de cuidado.

No deducimos con esto que el PBF carece de impacto positivo en trminos de empoderamiento y
autonoma de la mujer beneficiaria, pues esto es
algo que el programa sin duda alienta y refuerza.
POLTICA DE REDISTRIBUCIN Y
RECONOCIMIENTO: PASO PREVIO A LA
IGUALDAD DE GNERO
Las polticas redistributivas, como el PBF, se conciben como transferencia directa de renta a familias
pobres y extremadamente pobres que se inserta
en una poltica de gobierno compensatoria de las
desigualdades producidas por el sistema, que adems de capitalista, es patriarcal. De esta manera,
las mujeres que son preferencialmente las titulares de los beneficios del programa pueden ser
agentes de cuidado y/o agentes de desarrollo contribuyendo para reproducir o romper las desigualdades de gnero a partir del espacio privado. La
coordinadora de salud del barrio de Fazendinha y
Vazantinha en Isla Grande concuerda:
Sabemos que la Bolsa es muy poco, pero sabemos que es til dentro de un contexto de
carencias y demandas por derechos fundamentales. El gobierno ha creado este programa, pero lo veo como paliativo, apenas alivia
la situacin de desigualdad del sistema y no
es respuesta a la cuestin de la pobreza ni de
la desigualdad de gnero. Es muy significativo
para la mujer sentirse ms autnoma al recibir
y generar el recurso, pero no queda duda de
que se trabaja todava dentro de un sistema
machista de dominacin que poco cuestiona
las relaciones de gnero. (E Coordinadora
de salud del PBF).
Por ello, las polticas compensatorias en este
caso el PBF se relacionan con el sistema econmico liberal, lo cual diferencia los derechos de los
ciudadanos: los que caben y los que no caben en
los presupuestos estatales o, cuando no reconoce
752
la diferencia y la desigualdad de gnero en las polticas, contribuye a reproducirla.

Con ello la transferencia directa de renta, teniendo a la mujer como titular preferencial, adems de
su carcter compensatorio y su funcionalidad para
aliviar la pobreza de las familias, se identifica como
un medio que atena la desigualdad de gnero, o al
menos eso se seala en los discursos institucionales de la SEDESC (Secretara de desarrollo social y
comunitario) de la municipalidad de Parnaba, como
lo seala la coordinadora del PBF de Parnaba: [...]
la mujer se siente ms segura y ms valorada en el
medio familiar, porque ya no es slo el hombre el
proveedor de la casa. (E Coordinadora del PBF).
Lo interesante es observar que no se cuestiona
hasta qu punto cierta polticas permiten mayor visibilidad de la mujer, pero se sigue operando bajo
las marcas del patriarcado institucional y cotidiano.
As mismo, nos encontramos con contradicciones
dentro de los documentos institucionales del PBF y
los relatos sobre la perspectiva de gnero, donde se
relaciona la transferencia de renta con una poltica
que impacta directamente en el impulso de autonoma de la mujer y equidad de gnero entre hombre
y mujer en el interior de la familia.
En realidad esta perspectiva de gnero en la
SEDESC del municipio se ha dado a partir del concepto de transversalizacin en las polticas pblicas
brasileas.
Veamos los siguientes prrafos de la presentacin de la ministra de la Secretara Especial de Polticas para las Mujeres, que habla acerca de las acciones transversales en el mbito de las relaciones
sociales y de gnero como un conjunto de tareas
que se estn llevando a cabo en el I Plan Nacional
de Polticas para las Mujeres en Brasil (PNPM).
Sin duda una de las marcas de la contemporaneidad est en lidiar con la diversidad, con las
identidades y con las asimetras de gnero. Los
resultados del I PNPM indican un nuevo perfil de
institucionalidad vigente, en la cual las acciones
transversales son pensadas como estrategias
que dan estructura a las polticas pblicas. En
ese sentido, la preocupacin por las desigualdades sociales de gnero han sido decisivas pues
se inscribieron fuertemente en las tradiciones
culturales de nuestra sociedad y generaron consecuencias dainas que deben superarse, como
por ejemplo la violencia contra las mujeres y las
desigualdades de oportunidades en el mundo
laboral (BRASIL, 2009). (Traduccin propia)
As, la igualdad de gnero como discurso y marco conceptual se incorpora a los ideales del PBF,
fruto del fomento gubernamental Fome Zero (Hambre Cero) y por determinaciones establecidas en el
Plan Plurianual. La igualdad de gnero en la SEDESC de la municipalidad de Parnaba se percibe
desde dos puntos de vista: la primera corresponde al marco filosfico por el que aboga el PNPM,
y la defensa de los componentes femeninos y su
esencial importancia en el cuidado de los hijos, el
conocimiento de las necesidades familiares, etc.
Estos aspectos estn representado por las mujeres
beneficiarias y permiten el desarrollo y manifestacin de demarcacin de gnero. As, la concepcin
oficial sobre los efectos del PBF es que el aumento
en el poder de compra de las mujeres favorece su
autoestima y les confiere mayor visibilidad en los
espacios pblicos (tomado del informe del PNPM
2005-2007). ste es un concepto que una ejecutora
del PBF de Parnaiba contradice de manera evidente, pero probablemente sin darse cuenta:
[...] la sensibilidad materna, la responsabilidad
en el trato del dinero, el trabajo domstico y el
cuidado de la familia especialmente los hijos, sin
duda es lo que fundamenta la titularidad de la
mujer. (E Ejecutora del PBF).
En una declaracin que podra describirse como
resignacin cultural, la agente de salud de Parnaiba de los barrios Vanzantinha y Fazendinha en Isla
Grande de Santa Isabel acepta la desigualdad de
gnero como un fenmeno natural:
La igualdad de gnero, yo no lo s... qu es?...
creo que tenemos los mismos derechos que los
hombres... no? Pero nosotras no somos iguales a ellos, desde que el mundo es mundo la
mujer da a luz, cuida de los hijos y de la casa,

los roles son diferentes, complementarios. (E
Agente de salud, colaboradora del PBF).
Esta visin, o argumento biolgico y cultural
de la desigualdad que siempre tiene lo masculino
como referencia, es precisamente la que recibe
ms crticas. En ese sentido Louro (2007) propone un pensamiento plural, que analice a fondo las
representaciones sociales y se libere de esos argumentos; para la autora es necesario romper con el
pensamiento dicotmico: lo femenino en oposicin
a lo masculino.
Para Louro (2007), deconstruir estos polos
significara:
[...] problematizar tanto la oposicin entre
ellos como la unidad interna de cada uno.
Implicara observar que el polo masculino
contiene al femenino (de modo desviado,
postergado, reprimido) y vice-versa; implicara tambin darse cuenta de que cada uno
de esos polos est internamente fragmentado y dividido (al fin y al cabo, no existe
una mujer, sino varias y diferentes mujeres
que no son idnticas entre s, que pueden
o no ser solidarias, cmplices u opositoras).
(LOURO, 2007, p. 32).
Romper esa dicotoma podra socavar el enraizado carcter heterosexual, es decir mujeres y
hombres que viven feminidades y masculinidades
de formas diferentes de las hegemnicas y que,
por lo tanto, muchas veces no son representados/
as o reconocidos/as como verdaderas/os mujeres
y hombres.
La lucha por el reconocimiento, entonces, deriva
de la injusticia en el mbito cultural o simblico, es
decir, se inserta en los estndares sociales de representacin, interpretacin y comunicacin. Existen normas culturales sesgadas de forma injusta
contra algunos individuos, y las mismas se institucionalizan en el Estado y en la economa, mientras
que las desventajas econmicas impiden la participacin igualitaria en la construccin de la cultura en
las esferas pblicas y en lo cotidiano. El resultado
753
es frecuentemente un crculo vicioso de subordina- ayudan a sedimentar una percepcin que motiva a
cin cultural y econmica (FRASER, 2001, p. 251).
todos los individuos a la lucha por la conquista de
Hecha esta distincin, Fraser seala que las nuevos derechos.
curas redistributivas tambin
A continuacin analizarerequieren algo de reconociLas polticas redistributivas y las
mos cmo se inscribe la pomiento y vice-versa. El reltica redistributiva y de recode reconocimiento conllevan una
conocimiento, por lo tanto,
nocimiento en la negociacin
tensin, un dilema fundamental:
puede implicar la distribucin una diferencia, la otra homogeneiza de distintos frentes y objetijusta de los bienes bsicos.
vos del PBF, y cmo se reaa los grupos
Tratar desigualmente a los
liza el pacto y su operacin
desiguales, buscando la justicia social, requiere ple- con los tres entes gubernamentales en diferentes
no reconocimiento de las necesidades propias de niveles dentro de la perspectiva de superacin de
los diferentes grupos de mujeres (BRASIL, 2009).
la desigualdad de gnero.
Es interesante observar la tensin existente entre la igualdad y la diferencia que aparece en los
discursos, donde se habla de ver al otro como igual, MUNICIPALIDAD, ESTADO Y FEDERACIN
pero si ese fuese el caso, no habra necesidad de EN EL COMBATE A LA POBREZA:
verlo como diferente y crear polticas al respecto.
TRANSVERSALIZACIN EN LA PERSPECTIVA
Se percibe por lo tanto, que las polticas redis- DE GNERO
tributivas y las de reconocimiento conllevan una
tensin, un dilema fundamental: una diferencia, la En el caso brasileo, la estrategia de la incorporaotra homogeneiza a los grupos. Tales luchas em- cin de las cuestiones de gnero en las polticas
prendidas por minoras como la mujer, requieren pblicas fue adoptada utilizando el concepto de
la legitimidad de sus diferencias, las cuales se transversalizacin. Eso significa que los gobiernos
contraponen a un determinado estndar de hombre. y los otros actores deben promover una poltica acPor todo ello, y basados en Bourdieu (1987), tiva y visible con el objetivo de integrar una preocucreemos que el impacto a largo plazo de un pro- pacin por la igualdad entre los sexos en todas las
grama de redistribucin de la envergadura del PBF, polticas y en todos los programas, analizando las
conduce a los pobres y a los extremamente pobres consecuencias que de ellas resultan para la mujer y
a una posicin ms privilegiada, abre la oportunidad para el hombre, antes de tomar cualquier decisin.
de propiciar esquemas de percepcin, apreciacin,
La iniciativa va en dos direcciones, la transversaaprendizaje y por qu no decirlo de reflexin lizacin horizontal y la vertical. La transversalizacin
social que se adquiere slo a partir de estructuras horizontal se articula de manera tal que los rganos
cognitivas y evaluativas que solamente son posibles sectoriales a nivel federal (salud, educacin, etc.) aca travs de la experiencia durable de una posicin ten desde una perspectiva que incorpore la dimenms estable, o ms privilegiada en el mundo social. sin de gnero en sus iniciativas. La vertical, por su
Adems de la movilizacin de las economas parte, hace referencia al impulso del gobierno federal
locales que los programas de redistribucin como para que las autoridades provinciales y municipales
el PBF acarrean, contribuyendo as a una situacin acten tambin a partir de este punto de vista.
de menor desigualdad en la medida en que marcan
Slo a partir de 2003 esta cuestin se plante
una diferencia en el mundo y la vida de los ciudada- clara y efectivamente como un objetivo y hasta
nos (realidad social), los programas de formato re- incluso como una prioridad del gobierno brasiledistributivo en un contexto de enorme desigualdad, o. Documentos oficiales plantean este asunto
754
explcitamente: las metas para el ao 2003 contemplan [...] inclusin conceptual y prctica en todas las
reas del gobierno, considerando que los derechos
humanos de las mujeres son indivisibles y universales, lo que exige que la ciudadana plena de las
mujeres sea un principio transversal, compromiso
de todos los ministerios; La gestin transversal es
uno de los grandes desafos de la administracin
pblica [...] es una prioridad poltica del gobierno.
Al preguntar sobre los desafos de trabajar en la
perspectiva de superacin de la desigualdad de gnero en el PBF, basndose en la determinacin de
una poltica nacional, el coordinador del PBF dice:
La dificultad que veo al trabajar estas cuestiones en la secretara de la municipalidad es que,
adems de ser invisible, es un tema delicado.
Veo que en sus quehaceres cotidianos las personas huyen de este asunto y no hablan mucho
acerca de esto veo as... que el problema se
naturaliza, que pasa desapercibido y se reproduce en el silencio. (E Coordinador del PBF).
[...] si al decir la palabra gnero muchas personas no saben ni siquiera lo que significa... [Risas]...van a pensar que se trata de un gnero
alimenticio... [Risas]. (E Coordinador del PBF).
La implementacin del Plan trata con la preocupacin de cmo transversalizar sus acciones no
slo en los diferentes rganos de la administracin
pblica federal (horizontalmente), sino tambin en
las diferentes esferas del gobierno, o sea, entre
Unin, Estados y Municipalidad (verticalmente). La
debilidad de la perspectiva de gnero en la aplicacin del PBF lleva al coordinador de Parnaba
a exclamar:
Nosotros los gestores del PBF ya recibimos
muchas capacitaciones llevadas a cabo por la
coordinacin provincial, pero no veo que exista
una discusin sobre las cuestiones de gnero y
sus desigualdades por parte de los capacitadores... creo que esta investigacin suya es indita [Risas]. (E coordinador del PBF).
A pesar de que el I Plan Nacional estableci
estrategias prioritarias en este campo, las polticas
transversales de gnero, debido a muchos factores, son de difcil implantacin y ejecucin. Estas
son: i) capacitar y cualificar a los agentes pblicos
en gnero, raza y derechos humanos; ii) producir,
organizar y diseminar datos, informaciones estudios
e investigaciones sobre gnero y raza; y iii) crear y
fortalecer los mecanismos institucionales de derechos y de polticas para la mujer.
La invisibilidad de los grupos sociales especficos, la inexistencia de una cultura de evaluacin y
acompaamiento de las acciones, la jerarquizacin
de los diferentes rganos y de los diferentes temas
sectoriales, entre otros, forman parte de una cultura
organizacional bajo la cual actan instituciones que
componen el Estado brasileo. En las implementaciones de sus acciones, el gobierno demanda una
profunda y constante ruptura con estos principios.
Es por tal motivo al perseguir sus objetivos desde
una perspectiva de gnero, el PBF busca la transversalizacin, lo intersectorial y la diversidad.
En otras palabras para que hombres y mujeres
vivan en situacin de igualdad de condiciones y
oportunidades y para que las diferentes categoras
de mujeres vivan tambin en condiciones de igualdad entre s, es necesario que todas las estructuras
estatales trabajen a partir de un marco de referencia conceptual que les permita pensar sus polticas
y programas segn un enfoque de gnero, identificando especificidades de la poblacin femenina en
campos de accin especficos.
Pensar polticas de gnero y/o para mujeres
significa identificar necesidades particulares y modos de hacer para que el Estado llegue a cada una
de las mujeres brasileas segn sus caractersticas especficas. Por eso es que los problemas y
cuestiones a ser tratados por este aparato pblico deben ser resueltos mediante la integracin de
los diversos rganos que consideran las variadas
situaciones experimentadas por distintos grupos
sociales. Por ejemplo, la mujer indgena no solamente tiene demandas completamente distintas de
las de la mujer urbana de las grandes metrpolis, si
no que acceden al Estado de manera e intensidad
755
diferentes. En el mbito del PBF tanto las familias

En ese sentido, la transversalizacin horizontal
indgenas como las familias quilombolas pueden del Plan, luego de su lanzamiento, con once instiser acreditadas en el Cadnico sin contar con la tuciones gubernamentales entre Ministerios y Sedocumentacin pertinente.
cretaras Especiales adems
Las disparidades regionaHa representado un gran paso
del Consejo Nacional de los
les y la dimensin del pas,
Derechos de la Mujer, ha rehacia el compromiso efectivo
hace que el objetivo pblico
presentado un gran paso hadel poder pblico federal con la
de las acciones del PBF y del
cia el compromiso efectivo
implementacin de las polticas
PNPM alcance a millones de
del poder pblico federal con
pblicas de igualdad de gnero
brasileas de diferentes colola implementacin de las pores, etnias, edades y clases. Este es, sin duda, uno lticas pblicas de igualdad de gnero. Por otro lado,
de los grandes desafos de estos programas y planes. la implementacin del PNPM tambin requiere un
El PBF con perspectiva de gnero refleja esa proceso de transversalizacin vertical, que apunte a
innovacin de lnea de accin transversal-horizontal la ampliacin de la red de corresponsabilidades en
adoptada por el gobierno federal para tratar esta los mbitos provinciales y municipales. Estas son
realidad, la cual se sabe no cambiar a corto plazo, las instancias de donde parten, realmente, las depues estructuras de pensamiento y accin tan se- mandas sociales a ser atendidas.
dimentadas como las del sector pblico no se moEn resumen, es necesario que la accin pblica
difican a corto plazo.
incorpore verdaderamente a todos los niveles de ejeAdems del desafo de la accin transversal-ho- cucin del PBF y que considere a la promocin de la
rizontal, existe una accin vertical ligada a la estra- igualdad como un principio orientador de un nuevo
tegia de actuacin con los estados y municipios. El modelo de desarrollo sostenible basado en derechos.
carcter transversal de la temtica de gnero supoEl punto de encuentro del PBF en los tres entes
ne la constitucin de una amplia red de instituciones gubernamentales radica en el combate a la pobreza
corresponsables.
y la extrema pobreza de la familia a travs de la preLa construccin de esa red de corresponsables ferencia de la mujer para la titularidad de los benefirepresenta en s misma una importante inversin cios. Esto se logra siguiendo el principio orientador
poltica en lo que se refiere a la articulacin institu- del PNPM que posibilita la equidad y la superacin
cional tanto en el plan horizontal como vertical. De de las desigualdades de gnero en la medida en
un lado, la insercin de la temtica de la igualdad de que empodera y fortalece la identidad de la mujer,
gnero en las agendas del poder pblico federal lo temas que analizaremos en la prxima seccin.
que se inscribe en el plan de la articulacin horizontal significaba el enfrentamiento de una cultura institucional que, reflejando la realidad de la sociedad EMPODERAMIENTO Y FORTALECIMIENTO DE
inclusiva, an se mostraba muy marcada por valores LA IDENTIDAD DE LA MUJER: EXPECTATIVAS
y estereotipos que naturalizan las desigualdades DEL PBF Y ACCIN DE LA MUJER PARA
de gnero entre otras desigualdades, alimentando UN ANLISIS MS SUBSTANCIAL DE LA
as la resistencia al reconocimiento del problema. Su POBREZA
recurrencia, la movilizacin de recursos necesarios
para la implementacin de las polticas y las accio- El trmino empoderamiento relacionado con el
nes orientadas a la defensa de los derechos de la gnero constituye un trmino ampliamente dimujer y la promocin de su autonoma y empodera- fundido e incorporado por el ideario de las poltimiento son, por lo tanto, otro desafo.
cas de desarrollo. Segn el enfoque feminista, el
756
empoderamiento de las mujeres incluye tanto la muSalir de casa para capacitarme trae una sensadanza individual como la accin colectiva e implica
cin de que estoy viva, de que puedo... es ms
la alteracin radical de los procesos y estructuras
o menos as mi participacin. (E Laguna beque reproducen la posicin
neficiaria del PBF).
subordinada de las mujeres.
Para que las personas tomen
[...] aprend a hacer algo que
El trmino presupone el inno es apenas trabajo de casa,
parte activa en las decisiones que
cremento de la autonoma
he hecho muchas amistades
influencian sus vidas, es necesario
de la mujer, su protagonismo tener en mente que participar es algo con diferentes personas que
y su participacin en los proque se aprende y se perfecciona a lo no son de mi barrio, tenemos
cesos de toma de decisin.
la oportunidad de conversar
largo de un proceso
En el mbito de la famide otras cosas... y es as mi
lia, cuando se pregunt acerca del cambio indiparticipacin... se aprende mucho. (E Sol bevidual de las mujeres titulares, las entrevistadas
neficiaria del PBF).
afirmaron que:
Las palabras de la beneficiaria Sol nos llevan a
[...] me siento ms independiente financiera- preguntar: Qu significa esta participacin? En
mente, antes yo ni siquiera pensaba en hacer qu nivel se da? Se da como agente de desarrollo
alguna compra... pagar con qu?... Cul es la o solamente como agente de cuidado?
seguridad que yo tena? Nada... Me senta prePara que las personas tomen parte activa en
sa. (E Aire beneficiaria del PBF).
las decisiones que influencian sus vidas, es neceHoy, quien decide que comprar con ese dine- sario tener en mente que participar es algo que se
rito soy yo y mira! Me rinde bien! ... [Risas], aprende y se perfecciona a lo largo de un proceso.
consigo hacer cosas que hacen que mi marido En el proceso por el que pasa la mujer en el PBF
me pregunte Dnde has encontrado dinero como titular preferencial de los beneficios, debe
para hacer eso?.. [Risas]. Para las cosas as sentirse sujeto del mismo o solamente medio o
de casa soy yo que decido y hago, yo aad al instrumento para alcanzar un fin por parte de las
poquito que mi marido tambin me da y as me polticas de combate a la pobreza? Con quin se
voy arreglando... [Risas]. (E Aurora benefi- relaciona? Qu aprende? Aprende a decidir, a
ciaria del PBF).
hacer y a verificar con el otro sobre qu, y cmo
De las entrevistas con las beneficiarias se pue- est siendo hecho, a favor de quin y con cules
de concluir que ellas han pasado a sentirse ms finalidades y propsitos?
independientes financieramente porque su poder
Arnstein (2002) hace una contribucin valiode decisin con respecto al dinero ha aumentado sa respecto a la participacin y a las reflexiones
una vez que se es titular. Por consiguiente, una de
Niveles de poder ciudadano
8 - Control en manos del ciudadano
las principales repercusiones del beneficio est di7 - Delegacin de poder
rectamente relacionada con la autonoma de la mu6 - Asociacin (colaboracin)
jer pues el aumento de la independencia financiera
Niveles de concesion mnima 5 - Pacificacin
de poder
y del poder de decisin son factores inseparables
4 - Consulta
No participacin
3 - Informacin
cuando se trata de autonoma.
2 - Terapia
En el mbito de los espacios pblicos las mu1 - Manipulacin
jeres titulares identifican situaciones en las que el
Cuadro I
beneficio tiene repercusin positiva en sus vidas
Ocho grados de la escalera de la participacin
en la medida en que participan de los programas
ciudadana
Fuente: Arnstein (2002).
complementarios.
757
hechas. La tipologa que se presenta a continuacin mirada a partir de los puntos arriba planteados,
sigue la metfora de una escalera en la cual cada comenzando por la indagacin de los roles sogrado corresponde a la amplitud del poder de la ciales tradicionalmente atribuidos a la mujer y al
poblacin para decidir las achombre y revisando la imciones y los programas que
Se observa entonces que el
portancia dada a la titularile afectan.
dad de los beneficios a las
concepto de participacin poco se
El cuadro I nos proporciomadres. Para eso, tomarerelaciona con el control social o
na otra reflexin al considerar
mos a Mouffe (2003) como
accin poltica de las beneficiarias
a la mujer un agente de desapunto de partida cuando serrollo y/o agente de cuidado: se ve a la mujer so- ala que no toda diferencia debe ser celebrada,
lamente como beneficiaria o como corresponsable pues algunas de ellas pueden reforzar sistemas
(nivel 6 de la escala del cuadro) en los programas de subordinacin que consecuentemente desfade combate a la pobreza? En qu niveles de par- vorecen a las mujeres y deben ser cuestionados
ticipacin se encuentra la mujer en el PBF y en los por una poltica democrtica radical.
programas complementarios?
En este aspecto, la maternidad puede en alguLa participacin de la mujer en el PBF se da de nas circunstancias representar un mecanismo de
modo bastante significativo en la medida en que perpetuacin de la condicin de la mujer ligada a
ella tiene la preferencia de la titularidad del bene- tareas de reproduccin, de cuidado, reforzando as
ficio. (E Coordinadora sector de salud del PBF). sus responsabilidades maternas y familiares. Este
Los cursos son ofrecidos a partir de la demanda, hecho no excluye la posibilidad de que en otras cirellos varan, y si existe una demanda por alguno cunstancias la maternidad pueda ser utilizada de
en particular, se ofrece... la participacin se da de modo estratgico por la mujer en defensa de sus
esta manera. (E Coordinadora del PBF).
intereses, como sucede con otras identidades. Sin
[...] la accin participativa est ms relacionada embargo, cuando nos referimos a estrategia escon el cumplimiento de las condiciones, el enviar tamos invocando elementos polticos que orientan
a los hijos a la escuela y tener sus vacunas al conscientemente a la accin en los trminos que
da. (E Solemar beneficiaria del PBF).
sugiere Arendt (1993). Este no es el caso de las
Se observa entonces que el concepto de parti- mujeres atendidas por el PBF.
cipacin poco se relaciona con el control social o
Si retomamos tambin el enfoque de desarrollo
accin poltica de las beneficiarias. En los imagi- y combate a la pobreza adoptado por los organisnarios sociales se cree que la participacin de la mos multilaterales, podemos identificar tres modos
mujer parte de su papel de agente de cuidado y de tratar la cuestin de la mujer y el gnero en protitular del beneficio.
gramas, proyectos y acciones: Mujer y desarrollo
En Isla Grande de Santa Isabel la participacin (MED)6; Gnero y desarrollo (GED)7; Gender mainsde la mujer es compleja y hasta contradictoria treaming. Teniendo en cuenta estas perspectivas,
pues existen muchos casos de opresin. Llama la el PBF se percibe como una mezcla del primer y
atencin, por tanto, la creciente participacin de segundo enfoque, a pesar de los esfuerzos de los
la mujer en cuestiones sociales y en asociaciones movimientos feministas por adoptar los otros enfode base popular en gran parte creadas y dirigidas ques que ya integran el PNPM, pero que no son
por mujeres.
6
MED (Mujeres vistas a partir de su papel reproductivo como su nico
Con toda la celebracin que se hace sobre
papel)
7
GED (Inicio del cambio: programas especficos dirigidos a mujeres, a
la titularidad de la mujer y de la mejora en sus
la integracin estructural de la perspectiva de gnero y a los procesos
condiciones de vida, me arriesgo a proponer otra
de planificacin)
758
llevados a cabo en la prctica. El PBF en com- de la mujer en la gestin familiar del PBF en diparacin a otros programas de transferencia de ferentes contextos de arreglos familiares y en esrenta afirma que su unidad de referencia es la pecial, del trabajo de la mujer y su contribucin a
familia. Podramos entonces
la renta familiar. Para ello es
suponer que el programa deEs fundamental conocer las
imprescindible tomar como
sarrolla acciones destinadas
elemento central la diferendiversas concepciones de la
a atender las necesidades
ciacin de la jornada de tracategora familia y cmo las
de los diversos miembros
bajo y sus implicaciones en
diferentes polticas pblicas se
que constituyen el grupo fael uso del tiempo tanto para
apropian de las mismas
miliar, independientemente
hombres como para mujedel arreglo familiar. Sin embargo, se observa en lo res. En otras palabras, hay que tomar en cuenta el
cotidiano que quien cumple con las condiciones del tiempo dedicado a la jornada de trabajo, la jornada
PBF son las mujeres.
hacia la reproduccin social y el tiempo utilizado
La vinculacin de la familia es lo primero que se en transporte entre el hogar y el lugar de trabajo
tiene en cuenta a hablar de procesos de desigual- (DEDECCA, 2005)
dad social. Arriagada (2006) seala que la reproMi vida es cuidar de la casa, de los nios y niduccin de las desigualdades sociales se realiza en
as que viven aqu conmigo, son hijos, sobrinos
dos ejes principales: i) los sistemas de parentesco
y ms de uno he criado que es hijo de una chi(y las condiciones de origen de las familias) y ii) la
ca que tuve y lo ha dejado aqu. Aun as tengo
jerarqua de las ocupaciones. Bajo ese aspecto, es
que salir y trabajar fuera como empleada por da
fundamental conocer las diversas concepciones de
para complementar el sustento de la casa. (E
la categora familia y cmo las diferentes polticas
Luna beneficiaria del PBF).
pblicas se apropian de las mismas, en especial
Estos discursos reflejan lo que le sucede a los
en el campo de la poltica de asistencia social que beneficiarios del PBF y en especial a la mujer titular.
desde fines de la dcada de 1990 dispone de un Si consideramos la relativa homogeneidad entre las
aparato legal y normativo cuyo objetivo es asegurar familias y las mujeres en cuanto al acceso a la renta
un nuevo estndar de gestin.
y a la insercin en el mercado de trabajo, todas se
Es necesario considerar las diversas confi- caracterizan por sus condiciones de pobreza y vulguraciones de los hogares y de las familias para nerabilidad. Hay evidencia de que la mujer por su
comprender los efectos del PBF sobre el empo- condicin social, posicin en la familia e insercin
deramiento de las mujeres. De ese modo, Arria- ocupacional, debe llevar a cabo una intensa jornagada apunta que tales polticas deben ser guiada para la reproduccin social, caracterstica fuerdas a hombres y a mujeres en cuanto padres, del temente marcada por la divisin sexual del trabajo.
mismo modo que hacia las instituciones sociales,
Adems, se aade a esto el tiempo de desplazaque deben apoyar a las familias y atender sus de- miento entre el hogar y centros de salud y de edumandas bsicas en dos dimensiones: por un lado cacin, as como a otros servicios cuando estn
con polticas orientadas a conciliar la familia y el disponibles implicados directamente en la jornatrabajo y por otro, dar el apoyo necesario para el da para la reproduccin social.
cuidado de los hijos y de los mayores. (ARRIA[...] si, es difcil para m salir de mi trabajo e ir a
GADA, 2006, p. 231).
las reuniones y cumplir con las obligaciones de
El segundo aspecto se refiere a la articulacin
mi casa, muchas veces me demoro mucho en la
entre espacio productivo y reproductivo cuando se
espera y pierdo casi todo el da, no gano pues traquiere comprender el empoderamiento y el papel
bajo por hora . (E Luna beneficiaria del PBF).
759
En ese sentido Dedecca comenta:

Dirigidas a aumentar la habilidad y la capacidad
En nuestros pases jams se estableci una de los individuos para aprovechar un posible acregulacin pblica con efectos que incluyan ceso a fuentes de ingreso autnomo y sostenido
la estandarizacin de la
y, en consecuencia, contrijornada de trabajo. TamLas polticas o programas
buir a la construccin de la
poco se desarroll una
autonoma frente al estado y
complementarios orientados al
poltica social que redua los beneficios sociales vinaumento de la autonoma de las
jese la responsabilidad
culados a los programas de
familias en condicin de pobreza
de la familia sobre su
transferencia de ingresos.
guardan estrecha relacin con las
reproduccin social. La
(COHN, 2004, p. 8).
oportunidades viabilizadas para la
accin pblica alcanz
Cabe destacar la immujer titular
a segmentos localizados
portancia de los programas
en el mercado de trabajo y a la poblacin, pero complementarios, as como del cumplimiento de
no podemos afirmar que hayamos construido las condiciones. ste parece ser uno de los aspecun sistema de proteccin social inclusivo. (DE- tos ms dbiles del Programa, si consideramos la
DECCA, 2004, p. 24).
repercusin del PBF sobre la mujer titular en lo que
Para el grupo de mujeres en estado de vulnera- se refiere al acceso a la educacin, salud y a las
bilidad, las polticas pblicas se orientan a la aten- acciones de inclusin productiva.
cin de nios y jvenes. Las polticas formuladas
La carencia es demasiada, as como lo es el
directamente para la mujer con este perfil de esanalfabetismo y la falta de oportunidad y espetructura familiar pueden lograr una mejor distriburanza. Todo eso se suma a no tener espacio
cin de las responsabilidades familiares o repercutir
en el mercado del trabajo; cuando trabajan, lo
positivamente sobre la jornada de la mujer para la
hacen en sub-empleos sin derechos y siempre
reproduccin social. Es decir, las polticas o prograrelacionados a trabajos domsticos, lo que difimas complementarios orientados al aumento de la
culta los cumplimientos de las condiciones reautonoma de las familias en condicin de pobreza
lacionadas con la salud por ejemplo. Aun as,
guardan estrecha relacin con las oportunidades
siempre se encuentran all, responsables de la
viabilizadas para la mujer titular.
casa y de los hijos mientras trabajan dobles o
El ltimo aspecto aqu considerado a fin de comtriples jornadas. (E Agente de salud colaboprender el empoderamiento y la autonoma de la
radora del PBF).
mujer se relaciona con la gestin de las polticas
Dado el perfil de la mujer titular y las posibilidades
sociales y los programas de transferencia de renta. de incremento de su insercin en el mercado laboral,
Segn varios estudios, la superacin de la condi- los esfuerzos de integracin de las polticas pblicas
cin de pobreza por intermedio del incremento de y de los entes de la federacin constituyen un aspecla renta presenta limitaciones al ser consideradas to sistemticamente enfatizado. Los cambios en curen s mismas. Este es un factor que el PBF tiene en so que apuntan a la implementacin del Sistema
cuenta, al igual que las dems polticas de asisten- nico de Asistencia Social (SUAS), sumados a las
cia social si son consideradas como una poltica gu- acciones y servicios disponibles en los Centros de
bernamental que posibilita los derechos humanos. Referencia de Asistencia Social (CRAS) y el PrograDe ese modo y segn Amlia Cohn, los programas ma de Atencin Integral a la Familia (PAIF) pueden
de transferencia de renta generan ms xito si se potencializar el incremento de la autonoma de la muacompaan de polticas complementarias, las cua- jer y las familias y hacer cumplir las condiciones, tal
les deben ser:
como lo expresa una beneficiaria:
760
[...] encuentro en los programas ofrecidos una

manera de salir de casa, de ver personas, de
da escuch a mi patrona decir: falta mucho al

trabajo ahora... despus del Bolsa Familia ya no
conseguir alguna cosa para mi vida y la de
quiere trabajar... pero yo le pregunto qu tramis hijos. Siempre estoy
bajo? Lo que me paga por da
atenta a lo que ofrecen
El PBF trae mejoras inmediatas
es muy poco... por esa esa
para las familias, por eso
migaja yo prefiero quedaren las condiciones de vida,
siempre vengo al CRAS.
me en casa cuidando a mis
alimentacin, mantenimiento de
(E Nube beneficiaria
hijos... las tareas escolares
la casa, pagos de agua y energa,
del PBF).
no se hacen si no me quevestimenta y compra de material
En ese aspecto, la exisdo con ellos y cuando llego
escolar para los hijos, segn
tencia y ampliacin del na casa cansada tengo todos
palabras de las entrevistadas
mero de CRAS localizados
los quehaceres de casa por
en reas de vulnerabilidad social puede definirse
hacer. (E Luna beneficiaria del PBF).
como uno de los puntos principales de convergenAqu la visin de desarrollo de Sen (2000) como
cia de las acciones asistenciales en el territorio, y un libertad, libertad para elegir trabajo, para elegir que
modo de acceso ms inmediato para la poblacin hacer, es muy relevante. Pero para que se pueda
que procura los servicios (generalmente la mujer).
elegir hay que suplir las necesidades mnimas o
Como han diagnosticado las investigaciones8, substantivas de las personas. El PBF permite que
el PBF trae mejoras inmediatas en las condiciones la mujer escoja un da para cuidar a sus hijos y lade vida, alimentacin, mantenimiento de la casa, var ropa fuera de casa. El ejemplo usado muestra
pagos de agua y energa, vestimenta y compra de tambin la diferenciacin de clase social, la mujer
material escolar para los hijos, segn palabras de que explota a otra mujer y la normalizacin de la
las entrevistadas. Dichos resultados estn siempre explotacin de mano de obra barata y del trabajo
asociados a la esfera domstica y al cuidado de domstico femenino.
los hijos, siendo stos la preocupacin central de
El esfuerzo de la mujer por compaginar labor,
estas mujeres, que por su condicin de gnero, trabajo y accin (ARENDT, 1993) es muy grande.
tienen como principal misin y responsabilidad la Segalen (1992) seala que la mujer carga un peso
crianza de los hijos Su expectativa, aparentemente extra en forma de culpa por no dedicarse a la familia
tan simple e inmediata, tambin se refiere a la es- como quisiera y vive entre el sentimiento de culpa y
fera de la supervivencia cotidiana, a tener una vida la satisfaccin del trabajo
ms digna, lo que sin duda constituye un derecho, y
En el mbito del PBF, segn las investigacioes esto lo que ellas no consiguen definir. A partir de nes9, casi la totalidad de las mujeres brasileas
estos imaginarios las mujeres beneficiarias retoman vinculadas al combate a la pobreza se ocupan de
elementos histricos que se inclinan a la desigual- labores domsticas, pocas trabajan, y casi ningudad de clase y a la explotacin de mano de obra na hace esas dos cosas en interaccin constante
barata, lo recrean para establecer las marcas de la con otros (en espacios pblicos) sino que lo hacen
opresin de la mujer frente a la sociedad patriarcal aisladas, en sus casas, en su vecindad o en sus
y de clase y frente a las no beneficiarias del PBF barrios. Queda claro que el problema central no
donde hay un discurso de resentimiento:
es que las beneficiarias hagan ms de lo que se
[] yo lavo ropas para fuera... y a veces tengo
que faltar al trabajo por algn motivo... el otro 9 Repercusiones del Programa Bolsa Familia en la Seguridad Alimenti8
www.undp-povertycentre.org/publications/mds/36M.pdf
cia y Nutricional de las Familias Beneficiadas, estudio llevado a cabo

por el Instituto Brasileo de Anlisis Econmicos y Sociales - IBASE,
com apoyo de la Financiadora de Estudios e Investigaciones (Finep).
761
considera trabajo, sino que el desempeo de sus

esfuerzos reproductivos no es valorizado y que su
aislamiento social no les permite legitimar esos
esfuerzos en la esfera pblica, pues ellas no actan en esa esfera.
Todos los das mi trabajo es lo mismo, todos los
das lo mismo... es repetitivo, lucho, lucho y no
veo nada, no aade nada, parece que mi trabajo
es macho (no reproduce, no multiplica).... [Risas], diferente de otro trabajo, pues la persona
es vista, tiene valor, hasta la familia se valoriza.
(E Aire beneficiaria del PBF)
[] yo no espero solamente por el dinerito del
Bolsa Familia, tengo huerta en mi casa, he participado de un proyecto que desarrolla huertas comunitarias con mujeres, pero hago la ma en mi
casa, adems el trabajo de artesana que hago
es temporal, es solamente por encomienda de la
asociacin y es una buena ayuda. Participar de
la Asociacin de Trenzados es importante porque as puedo recibir encomiendas, Cmo iba
yo a conseguir vender lo que hago sin la asociacin? Solamente viviendo en mi casa, aislada
del mundo? (E Nube beneficiaria del PBF).
El PBF abre horizontes polticos y permite la
adquisicin de rudimentos importantes de conciencia de los derechos asociados al concepto de
ciudadana.
He tramitado mis documentos para recibir el
Bolsa Familia, antes nunca me haba preocupado por eso, viva a tontas. (E Cielo beneficiaria del PBF).
Las conversaciones analizadas en esta investigacin me hacen reflexionar sobre los desafos
planteados a las polticas de asistencia enfocadas
al combate a la pobreza, desafos que muestran
que para combatir el fenmeno de la pobreza es
necesaria una perspectiva de gnero efectiva que
revele quines son esas mujeres, cules son sus
necesidades, cules son las acciones necesarias
para combatir su estado de subalternas marcado
por la dominacin de gnero, adems de clase,
raza, etnia, etc.
762
CONSIDERACIONES FINALES
En este estudio hemos repasado el abanico de
actividades complementarias que el PBF ofrece
como programa compensatorio para las familias,
especialmente para la mujer que se integra como
titular preferencial del beneficio quien puede ser
agente de cuidado y/o agente de desarrollo. Estos
son valores que se mezclan con los imaginarios de
la maternidad y el trabajo reproductivo que los informantes sealan al referirse a las mujeres beneficiadas por el PBF. ste es un colectivo marcado
por la opresin y la invisibilidad, que sigue operando
bajo diferentes dimensiones, mscaras y prejuicios.
Adems, hemos develado los objetivos planteados al hablar de transversalizacin horizontal y
vertical en la cuestin de gnero en las polticas
pblicas y los intereses y equilibrios entre los entes
federados en el mbito del PBF. Hemos llegado a la
conclusin de que forman parte de las luchas entre
fuerzas instituyentes e instituidas que atraviesan la
subjetividad de los actores y su percepcin respecto a diferentes temticas, como la desigualdad de
gnero, las polticas redistributivas y las de reconocimiento y la tensin entre diferencia-equidad-igualdad reflejada en las formas en que se llevan a cabo
los servicios.
El contexto de desigualdad institucional y cotidiana en que se inserta el PBF trata de contrarrestar la violencia simblica y la desigualdad existente
en la institucin y sociedad, adoptando el discurso
de la igualdad de gnero, aunque no se hayan materializado sus resultados y efectos en cuanto a la
equidad en la institucin. Entre lneas se percibe
que tanto ejecutores como colaboradores comparten crticas que van desde cmo debe comportarse la mujer a partir de un estndar de referencia
masculina hasta la creencia de que la mujer beneficiaria se aprovecha de la poltica de preferencia
de titularidad para tener ms hijos y consecuentemente recibir ms beneficios. Existe adems una
cantidad substancial de personas que sin tomar en
cuenta los programas complementarios del PBF
ni tampoco conocerlos se oponen al programa

porque segn ellas, no slo alienta el ocio y el desempleo, sino que adems no estimula la generacin
de renta. La cantidad de gente que piensa de esta
manera es considerable. Sin embargo, aprueban el
otorgamiento de la titularidad de los beneficios a la
mujer, pero siempre dentro del contexto de la mujer
como agente de cuidado.
No hay duda de que pese a sus debilidades y
deficiencias, el PBF contribuye substancialmente a
integrar a la mujer en la esfera pblica pues la empodera por medio de la toma de conciencia de su
derecho a la autonoma econmica, lo que la acerca
a la igualdad con su contraparte masculino a nivel
de percepcin moral y poltica. En ocasiones esto
se realiza de manera dbil y errtica, puesto que su
efectividad depende del criterio de los funcionarios
que implementan el programa a nivel de las municipalidades. Sin embargo, no hay ninguna duda que
esta toma de conciencia convierte la igualdad de
gnero en una necesidad para aquella mujer motivada por el empoderamiento que recibe al recibir y
tomar conciencia de sus derechos.
Mientras el PBF contine contribuyendo significativamente con varios aspectos del combate
contra la pobreza y reforzando el empoderamiento
de la mujer, lo aqu analizado me conduce a la conclusin de que el programa es una poltica eficaz
de emergencia, pero es una poltica a medias en
lo que respecta al combate a la desigualdad de
gnero y a la proteccin social frente a los lmites y obstculos tanto externos como internos al
PBF. El PBF potencializa las posibilidades de la
toda la ciudadana islea, pero no ataca las causas
estructurales que impiden todas las posibilidades
sean llevadas a cabo.
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764
BAHIA
ANLISE & DADOS

efeitos sobre as beneficirias
de Salinas da Margarida (BA)
Nvia Martins Menezes*
Maria Helena Ochi Flexor**
* Mestre em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social pela
Universidade Catlica do Salvador (UCSal) e especialista em
Educao e Sade pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).
niviamenezes@ig.com.br
** Doutora em Histria Social pela
Universidade de So Paulo (USP)
e especialista em Metodologia do
Ensino Superior pela Universidade
Federal da Bahia (UFBA). Professora adjunta e pesquisadora do
Programa de Ps-graduao em
Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social da Universidade
Catlica do Salvador (UCSAL) e
professora emrita da UFBA.
Resumo
O Programa Bolsa Famlia (PBF), criado em 2003, provocou mudanas econmicas
nas classes de baixa renda no Brasil. Assim, para verificar essas transformaes
aborda-se a trajetria do PBF no municpio de Salinas da Margarida (BA), localizado
no Recncavo Baiano, buscando-se averiguar as contribuies efetivas para a reduo da pobreza ou a sua consolidao como forma economicamente compensatria
para as famlias beneficiadas. Descrevem-se as principais mudanas no sustento das
famlias beneficirias e os benefcios propiciados pelo PBF. Conclui-se que os efeitos
do PBF, entre as beneficirias do municpio, resultaram em impactos positivos, quanto reduo da fome, o incremento da renda, que possibilitou o aumento do consumo
e, consequente melhoria do comrcio local, permitiu que um nmero significativo de
famlias superasse a linha da pobreza, ou da extrema pobreza, sem porm erradic-las efetivamente.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia. Salinas da Margarida (BA). Pobreza.
Abstract
The Bolsa Familia Program (BFP), created in 2003, has brought about economic
changes in the low income classes of Brazil. To validate such changes, we will discuss how the PBF program operates in the town of Salinas da Margarida / state of
Bahia, in the Reconcavo Baiano area. We seek to determine its contributions to help
reduce poverty and its consolidation as an economic compensation for families. We
will describe both the changes in the economic situation of the recipient families and
the benefits provided by the PBF program. We will conclude by saying that the effects
of the PBF program in this town resulted in a reduction of hunger and an increase in
income which in turn increased consumption, improved local trade and allowed families to go above the poverty and extreme poverty lines. However, the program did not
eradicate poverty completely.
Keywords: Bolsa Famlia Program; Salinas da Margarida/BA; Poverty.
765
PROGRAMA BOLSA FAMLIA: EFEITOS SOBRE AS BENEFICIRIAS DE SALINAS DA MARGARIDA (BA)
INTRODUO
Os temas pobreza e polticas sociais inquietam
pesquisadores e gestores de vrios pases em desenvolvimento, em virtude dos seus efeitos sobre a
populao e a vida socioeconmica em geral. Essas questes tornam-se grandes desafios para a
busca de uma sociedade mais justa, mais igualitria
e cidad.
Nesse contexto esto os programas de transferncia de renda, que so instrumentos de diminuio da desigualdade social e reduo da pobreza,
mas muitas vezes contribuem apenas para o atendimento das necessidades bsicas da populao.
De qualquer forma, como afirmaram Macedo e Brito
(2004, p. 39), inegvel que programas de transferncia de renda, que objetivam melhorar as condies de vida das famlias pobres, sempre trazem
inovaes na histria das polticas de assistncia
social no Brasil.
Historicamente, no Brasil, desde 1920, foram
implementados diversos programas de proteo
social, com o objetivo de combater a fome, garantir
a sobrevivncia e ampliar o acesso da populao
aos bens e servios sociais e assistenciais bsicos. Conforme Mauriel (2010, p. 174), [...] a seguridade social brasileira foi alavancada no contexto
de lutas sociais e pactuaes contnuas, que carregam as contradies capitalistas, nem sempre
favorveis maioria da populao.
A Constituio Federal de 1988 tornou-se
o marco legal das redefinies da assistncia
social no pas, atravs do Art. 194, Captulo II,
Seo I. Estipulou que [...] a seguridade social
compreende um conjunto integrado de aes,
de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social
(BRASIL, 1988, p. 33).
Em 2001, as polticas pblicas voltadas para a
pobreza foram implementadas com maior intensidade, aliceradas no debate sobre renda bsica
da cidadania, por iniciativa do senador Eduardo
766
Suplicy. Nesse mesmo ano, o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso expandiu programas federais, como o Benefcio de Prestao Continuada, o Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil, bem como iniciou o Bolsa Escola, o Bolsa
Alimentao, o Bolsa Renda, o Auxlio Gs, entre
outros (SILVA, 2010, p. 20). Destaca-se tambm
que, em 2003, o Programa Fome Zero foi institudo
pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva. Nesse
mesmo ano, germinaram vrios programas socioeconmicos, muitos dos quais foram unidos em um
s e principal programa de transferncia de renda:
o Programa Bolsa Famlia.
Neste artigo, destaca-se o Programa Bolsa Famlia (PBF), destinado s aes do programa de
transferncia de renda da Presidncia da Repblica, institudo pela Lei n 10.836, de 9 de janeiro de
2004, e regulamentado pelo Decreto n 5.209, de
17 de setembro do mesmo ano (BRASIL, 2004b,
p. 1), aplicado no municpio baiano de Salinas da
Margarida, no ano de 2012.
Entre os muitos municpios alcanados pelo
PBF do estado da Bahia, escolheu-se o de Salinas
da Margarida, que compreende os povoados de
Dend ou Porto da Telha, Encarnao, Conceio
de Salinas, Cairu e Barra do Paraguau. Ele faz
parte do territrio de identidade Metropolitano de
Salvador e est localizado no sul do Recncavo, na
Baa de Todos-os-Santos, sendo considerado rea
de proteo ambiental (APA) por possuir manguezais e ecossistemas considerveis.
A pesquisa de campo foi realizada entre 6
e 17 de julho de 2012, com a participao de
227 beneficirias titulares do Programa Bolsa
Famlia em Salinas da Margarida, na sede e nos
povoados de Encarnao, Conceio de Salinas,
Cairu e Porto da Telha ou Dend, cadastradas
no perodo entre 2006 e 2010. Foram aplicados
questionrios individuais fechados, contendo 34
questes. Tambm foram usadas observaes
diretas quanto s moradias, convivncia familiar, aos meios de subsistncia, paisagem, entre
outros aspectos.
NVIA MARTINS MENEZES, MARIA HELENA OCHI FLEXOR
PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO E

CARACTERSTICAS
por um conselho gestor do programa1, e nos estados que devem dar apoio institucional logstico em
reas sociais bsicas , os municpios so incumbiA partir de 2011, o PBF
dos do contato direto com as
passou a fazer parte do PlaO PBF tambm unificou os
beneficirias.
no Brasil Sem Misria, insO PBF caracteriza-se, baprogramas de garantia de renda
titudo atravs do Decreto
sicamente, como um programnima Bolsa Alimentao, Bolsa
o
presidencial n 7.492, de 2
ma de transferncia direta de
Escola e Auxlio Gs
de junho de 2011 (BRASIL,
renda com condicionalidades
2011a), que tem como objetivos combater a misria, que tem como objetivo beneficiar famlias em situaliar-se com outras aes e programas do gover- ao de pobreza com renda mensal per capita
no, bem como associar a transferncia de recursos de R$ 77,01 a R$ 154,00 e de extrema pobreza
financeiros para o acesso sade, alimentao, com renda mensal per capita de at R$ 77,00 ,
educao e assistncia social. Como se fez refe- bem como reduzir as desigualdades de renda da
rncia, o PBF tambm unificou os programas de populao (BRASIL, 2014a). Trata-se de um progarantia de renda mnima Bolsa Alimentao, Bolsa grama de assistncia socioeconmica que visa
Escola e Auxlio Gs.
atingir um nmero bastante considervel de famO citado Decreto no 5.209, que regulamentou o lias, sobretudo as que se encontram abaixo da linha
PBF, em seu 1, diz o seguinte:
de pobreza, em diferentes municpios dos estados
1 Os programas de transferncia de renda
brasileiros. A fundo perdido, segundo Souza (2011,
p. 167), um programa em que [...] o beneficirio
cujos procedimentos de gesto e execuo
recebe um valor monetrio sem ter contribudo diforam unificados pelo Programa Bolsa Famretamente para financi-lo ou sem alguma forma de
lia, doravante intitulados Programas Remao
contrapartida.
nescentes, nos termos da Lei n 10.836, de 9
O PBF possui seis tipos de benefcios: o bsico,
de janeiro de 2004, so:
o varivel de 0 a 15 anos, o varivel gestante, o varivel
I - Programa Nacional de Renda Mnima vin nutriz, o varivel vinculado ao adolescente e o beneculada educao Bolsa Escola, instituo
fcio para a superao da extrema pobreza. O bsico
do pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001;
corresponde a R$ 77,00 por ms e pago s famII - Programa Nacional de Acesso Alimentalias consideradas extremamente pobres, mesmo
o, Carto Alimentao, criado pela Lei no
que elas no tenham filhos pequenos, adolescen10.689, de 13 de junho de 2003;
tes ou jovens. O varivel de 0 a 15 anos, no valor de
III - Programa Nacional de Renda Mnima vinR$ 35,00, pago s famlias pobres que tenham
culado Sade Bolsa Alimentao, insticrianas e adolescentes de 0 at 15 anos de idade,
tudo pela Medida Provisria no 2.206-1, de 6
sendo que o nmero mximo de benefcios desse
de setembro de 2001; e
tipo cinco por famlia (BRASIL, 2011a). O variIV - Programa Auxlio Gs, institudo pelo
o
vel gestante concedido s famlias que tenham
Decreto n 4.102, de 24 de janeiro de 2002.
gestantes em sua composio, tambm no valor de
(BRASIL, 2004b, p. 1).
A gesto do Bolsa Famlia foi descentralizada R$ 35,00. O varivel nutriz, no valor de R$ 35,00,
e compartilhada entre Unio, Distrito Federal, es- pago s famlias que tenham crianas com idade
tados e municpios. Na rea federal, a gesto est entre 0 e 6 meses. O benefcio varivel vinculado
sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), subsidiado 1 Monetariamente operacionada pela Caixa Econmica Federal.
767
aos adolescentes, no valor de R$ 42,00, pago a

todas as famlias que tenham adolescentes, com
idade entre 16 e 17 anos, frequentando a escola.
Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados a adolescentes, ou seja, at R$
84,00. O benefcio para a superao da extrema pobreza transferido s famlias que continuem em situao de extrema pobreza, apesar do recebimento
dos outros benefcios. Ele calculado para garantir
que essas famlias ultrapassem o limite de renda da
extrema pobreza (BRASIL, 2014a).
Os valores do PBF referidos acima foram reajustados pelo Decreto n 8.232, de 30 de abril de 2014,
pela presidente Dilma Roussef, para vigorar a partir
de junho do mesmo ano.
As famlias tm plena liberdade em utilizar o valor recebido e podem permanecer como beneficirias por tempo indeterminado, desde que cumpram
as condicionalidades e que os critrios de elegibilidade sejam mantidos.
Segundo o Art. 3 da Lei Federal que instituiu o
PBF (BRASIL, 2004b), para receber os benefcios,
as famlias devero cumprir as condicionalidades
relativas ao exame pr-natal, ao acompanhamento
nutricional, ao acompanhamento de sade, frequncia escolar por porcentagem pr-estabelecida,
em estabelecimento de ensino pblico regular, sem
Sade
Acompanhar o carto de vacinao e o crescimento e

desenvolvimento das crianas menores de 7 anos.
As mulheres na faixa de 14 a 44 anos tambm devem
fazer o acompanhamento.
Gestantes ou nutrizes (lactantes) devem realizar o prnatal e o acompanhamento da sua sade e do beb.
Educao
Todas as crianas e adolescentes entre 6 e 15

anos devem estar devidamente matriculados e com
frequncia escolar mensal mnima de 85% da carga
horria.
Estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequncia
mensal de, no mnimo, 75% da carga horria.
Assistncia
social
Crianas e adolescentes com at 15 anos em risco

ou retiradas do trabalho infantil pelo Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) , devem
participar dos servios de convivncia e fortalecimento
de vnculos (SCFV) e obter frequncia mnima de 85%
da carga horria mensal.
Quadro 1
Detalhamento das condicionalidades
Fonte: Brasil (2012a, p. 1).
768
prejuzo de outras condies previstas em regulamento. Um cadastro acompanha cada famlia, verificando o cumprimento dessas condies (Quadro 1).
O municpio, pelo fato de se constituir na estrutura administrativa mais importante e prxima da
populao, encarregado de controlar e fiscalizar
o programa, em especial verificar, em tempos delimitados, o cumprimento das condies.
A lei que criou o Programa Bolsa Famlia, assinada pelo presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, detalhou que as condicionalidades regiam,
inicialmente, a participao efetiva e direta das famlias na educao e nos programas de sade que
promovessem a melhoria das suas condies de
vida, na perspectiva da incluso socioeconmica.
Tambm responsabilizava o poder pblico pela
oferta efetiva dos servios pblicos de sade, educao e assistncia social.
Os municpios so responsveis pelo acompanhamento das famlias, de forma intersetorial entre
as reas de sade, educao e de assistncia social. O monitoramento das condicionalidades deve
ser realizado pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), de forma articulada com os ministrios da Educao e da Sade.
Essa superviso estabelecida por calendrios,
acordados antecipadamente entre as reas envolvidas, que definem os perodos em que os municpios devem realizar o acompanhamento das famlias e os registros das respectivas informaes
em documentos cadastrais. Todas as informaes
devem estar disponveis nos respectivos sistemas
informatizados (BRASIL, 2012a).
As famlias que descumprem as condicionalidades recebem sanes gradativas que vo desde
advertncia at o bloqueio e suspenso do benefcio, podendo chegar ao cancelamento, visualizado
nas orientaes do MDS (BRASIL, 2012a).
Na legislao e nos documentos oficiais do Programa Bolsa Famlia, a expectativa que o cumprimento das condicionalidades por parte das famlias
beneficirias possibilite o enfrentamento da pobreza.
Esse tema vem se revelando polmico, envolvendo
posicionamentos diferentes de diversos setores da

Em 2012, a meta estipulada era o cadastramento
sociedade. Autores como Zimmermann (2009, p. 153) de mais 640 mil famlias. Esse objetivo foi superacriticam as condicionalidades adotadas pelo PBF do em maro daquele mesmo ano, com a inscrio
por considerarem que estas
de 687 mil famlias extremase constituem em direitos j
O acompanhamento da frequncia mente pobres. A maior parte
garantidos pela Constituio
delas (75%) morava em cenescolar, com base no bimestre
Federal de 1988 como acestros urbanos, sendo 39% em
finalizado em julho de 2012,
so sade e educao e
cidades com mais de 100 mil
foi de 89,17%, para crianas e
reforam a continuidade da
habitantes (BRASIL, 2012a).
adolescentes entre 6 e 15 anos
dependncia dos pobres das
A respeito das condiciopolticas sociais. Segundo o autor citado, [...] a obri- nalidades, o acompanhamento da frequncia escogao do cumprimento das condicionalidades ga- lar, com base no bimestre finalizado em julho de
rantir escolas, postos de sade , nessa perspectiva, 2012, foi de 89,17%, para crianas e adolescentes
cabe a esses poderes, e no s pessoas. Outros entre 6 e 15 anos, o que equivale a 13.498.896 aluautores consideram que as condicionalidades so nos acompanhados no Brasil (BRASIL, 2012a).
justas porque os beneficirios precisam dar algo em
Em relao aos jovens entre 16 e 17 anos que estroca e tambm porque elas permitem a autonomia to includos no benefcio vinculado ao adolescente
das famlias, pois o acesso aos servios pblicos in- (BVJ), o monitoramento da frequncia escolar foi de
terrompe o ciclo vicioso da pobreza (LAVINAS et al., 74,67%, resultando em 2.217.844 pessoas supervi2007, p. 1453). Essas posies bilaterais so interca- sionadas. O acompanhamento da sade, no mesmo
ladas por inmeros outros autores, entrando, inclusi- perodo, atingiu 72,79%, percentual equivalente a
ve, na discusso sobre a oferta dos servios pblicos 7.514.018 famlias que faziam parte do pblico berelativos especialmente sade e educao.
neficiado (BRASIL, 2012a). Entre os cadastrados
O cadastramento das famlias feito pelos mu- foram beneficirias do PBF 58.170 famlias quilomnicpios, que so igualmente responsveis pela bolas, o que equivalia a 53% do total da estimativa
atualizao da base de dados do Cadastro nico, de famlias assim classificadas no pas. Entre os
acompanhamento do cumprimento das condiciona- indgenas, 83.426 famlias recebiam o benefcio no
lidades e realizao de aes que visem ao desen- perodo, o que correspondia a 59% da estimativa de
volvimento autnomo das famlias.
famlias indgenas conhecidas do territrio nacional.
Dados resultantes da pesquisa que avaliou os
impactos do Programa Bolsa Famlia, realizada pelo
PROGRAMA BOLSA FAMLIA NO BRASIL
Programa das Naes Unidas para o DesenvolviE NA BAHIA
mento (PNUD) (2012) e que entrevistou 11,4 mil
famlias, em 269 municpios brasileiros, entre 2005
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Comba- e 2009 , apontaram que a frequncia escolar de
te Fome (BRASIL, 2014b) ressaltou que, no Bra- crianas de 6 a 17 anos pertencentes s famlias
sil, 14,09 milhes de famlias foram beneficiadas beneficirias do PBF tinha sido 19,9% maior em
pelo PBF de 2004 a 2013. No perodo de 2004 a comparao com a das crianas das famlias no
2012, os gastos totais com o benefcio foram de R$ beneficirias. A progresso de ano das crianas co21.156.744.695,00. Segundo informaes do Institu- bertas pelo programa foi 6% maior em comparao
to de Pesquisa Econmica Aplicada (2013), os recom a das crianas da mesma faixa etria no becursos do Programa Bolsa Famlia so equivalentes neficiadas pelo PBF (PROGRAMA DAS NAES
a 0,4% do produto interno bruto (PIB) nacional.
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2012).
769
No Brasil, no mesmo perodo, verificou-se uma no bimestre de junho-julho/2012, atingiu o perligeira melhora no acesso das famlias benefici- centual de 86,53%, para crianas e adolescentes
rias aos servios pblicos, bem como uma eleva- entre 6 e 15 anos, o que equivalia a 1.501.409 aluo do grau de escolaridade
nos acompanhados. Para os
dos responsveis legais. A superviso da sade na vigncia jovens entre 16 e 17 anos,
Esses, em sua maioria, so de junho de 2012 chegou a 74,30%, o percentual foi de 71,53%,
mulheres (92,4%), da cor/
resultando em 260.397 pesequivalente a 975.981 famlias
raa preta ou parda (67,6%)
soas acompanhadas (BRA exceo da Regio Sul, onde 75% dos respon- SIL, 2012a).
sveis legais so da cor branca , e 78,3% posA superviso da sade na vigncia de junho de
suem, no mximo, o ensino fundamental completo 2012 chegou a 74,30%, equivalente a 975.981 fam(SILVA, 2010, p. 56-59).
lias (BRASIL, 2012a). No estado da Bahia, 19.896
Na Regio Nordeste, de 2005 a 2009, concen- famlias quilombolas eram beneficirias do PBF, setrava-se o maior percentual de analfabetos (17%). gundo dados do MDS (BRASIL, 2012c). Em relao
As mulheres representantes legais no programa s famlias indgenas, 7.647 recebiam o benefcio.
situavam-se na faixa etria entre 25 e 44 anos,
Assim, se pode traar, nesse perodo, o perfil da
no trabalhavam, no frequentavam a escola e famlia baiana beneficiria do PBF como residente
estavam concentradas nas atividades agrcolas no meio urbano, composta, em mdia, de quatro
(SILVA, 2010, p. 56-59). Na Bahia, at outubro pessoas, com renda mensal per capita de R$ 39,50,
de 2012 (BRASIL, 2012a), foram cadastradas chefiada por uma mulher parda de 38 anos de ida2.832.788 famlias, sendo que 1.788.589 foram de e com at a quarta srie incompleta do ensino
beneficiadas pelo PBF, perfazendo um total de fundamental.
recursos repassados de 2004 a setembro de
Almeida, Paula e Silveira (2010, p. 949) apontaram:
2012 de R$ 1.989.467.138,00. Segundo a re alarmante o baixo nvel de escolaridade
portagem do jornal A Tarde intitulada Um tero
dos responsveis legais das famlias bedos baianos vive do Bolsa Famlia, de 23 de deneficirias baianas. Quase 80% deles no
zembro de 2012, a Bahia era o primeiro estado
contam com o ensino fundamental completo.
em nmero de beneficirios do PBF naquele ano,
Como se pode observar, a pobreza guarda
com um total de 1,8 milho de famlias. Isso leva
estreita relao com o baixo grau de instru concluso de que era tambm o estado mais
o dos chefes de domiclios, restringido a
pobre da Unio.
sua insero no mercado de trabalho a posAinda nessa matria, de acordo com a Secretatos de baixa qualificao e rendimento. Asria de Desenvolvimento Social e Combate Fome
sim, fica patente a importncia dos esforos
da Bahia (Sedes), a mdia de integrantes por famno acompanhamento das condies educalia era de trs pessoas. Assim, cerca de 5 milhes
cionais das crianas na quebra desse ciclo
de pessoas eram beneficiadas pelo PBF. Tambm
geracional de pobreza.
foi destacado, pela coordenadora regional do BolO benefcio proporcionava um crescimento de
sa Famlia na Bahia, Luciana Santos, que cerca 64,5% na renda familiar, passando para R$ 65,00.
de 122 municpios baianos eram dependentes do Assim, se antes da concesso a renda da famlia
programa, equivalendo a quase 30% do total de precisaria aumentar 4,3 vezes para suplantar a limunicpios do estado (UM TERO..., 2012).
nha de pobreza, com a insero do beneficio, essa
A respeito das condicionalidades na Bahia, o necessidade caiu praticamente pela metade (ALmonitoramento da frequncia escolar, com base MEIDA; PAULA; SILVEIRA, 2010, p. 956).
770
PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM SALINAS DA

MARGARIDA/BA
Salinas da Margarida tinha, em 2010, uma populao de 13.456 habitantes, sendo 6.554 homens
e 6.902 mulheres (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010). O municpio
fica a 270 km de Salvador, e uma das formas de
acesso por ferry-boat at Bom Despacho/Itaparica, devendo ser percorridos 34 km pela BA-001 at
o entrocamento da BA-534, seguindo ento por 21
km em estrada precria at a cidade.
De acordo com o Censo de 2010 (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA,
2010), o municpio possua 3.335 pessoas na linha
da misria, que declararam renda entre R$ 1,00 e
R$ 70,00 por ms, equivalendo a 20% dos domiclios do municpio. A renda mdia per capita da
populao era de R$ 357,08, e a variao de renda,
de 2000 a 2010, foi de 167%. A pobreza absoluta
no municpio estava dividida em 57,7% acima da
linha da pobreza; 20,6% entre a linha da indigncia
e da pobreza; e 22,1% abaixo da linha da indigncia
(PORTAL ODM, 2013).
Dados do mesmo Censo de 2010 publicados no
jornal O Estado de S. Paulo (LEMOS et al., 2011), na
matria Mapa da misria e desigualdade econmica, revelaram algumas informaes sobre Salinas da
Margarida: no ano do levantamento, R$ 357,08 era a
renda mdia per capita; 3.335 pessoas viviam na misria; e 20% do total de domiclios estava na misria.
O municpio tinha, em 2012, 2.097 pessoas que
recebiam o PBF segundo o banco de dados parciais cedidos pela Secretaria de Ao Social , que
correspondiam a 63% dos que viviam na misria e
a 16% da populao total. Dados do mesmo perodo do MDS (BRASIL, 2012c) assinalavam o total
de 3.056 famlias inscritas no Cadastro nico at
outubro de 2012, sendo que 69% das cadastradas
recebiam o benefcio, restando muitas famlias inscritas sem receb-lo.
Quanto aos valores, no ano seguinte, 48,9% das
famlias beneficirias recebiam entre R$ 70,00 e R$
Alimentos
92,1
gua / Luz / Gs
49,3
Roupas
43,2
Remdios
33,9
Calados
26,0
Materiais de limpeza e higiene pessoal
5,3
Outras
4,8
Transportes
2,2
Material escolar
2,2
Divertimentos
2,2
Aluguel
0,4
Bebidas 0,0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
(%)
Grfico 1
Gastos dos recursos do PBF jul. 2012
Fonte: Menezes (2012).
102,00 por ms. Esses valores podem ser considerados irrisrios, por exemplo, para a compra de
uma cesta bsica, que custava, em Salvador, em
mdia, R$ 227,12 (DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA E ESTUDOS SOCIOECONMICOS, 2013), mas para quem ganhava at R$
140,00 por ms, a ajuda era significativa.
Auxiliar no combate fome foi a ao mais importante do PBF. Ao se analisarem os gastos do
dinheiro do benefcio, detalhados no Grfico 1,
verifica-se que, segundo as beneficirias entrevistadas, os dispndios maiores foram, em primeiro
lugar, com alimentao (92,1%), em segundo, com
o pagamento de gua, luz e gs (49,3%), e em terceiro, com a compra de roupas (43,2%).
Foram recolhidos depoimentos afirmando que a
alimentao melhorou em qualidade e quantidade
(66%). Carne, frango, laticnios, biscoitos foram includos com mais frequncia no regime alimentar e
em maior quantidade nas compras. A melhoria do
poder aquisitivo refletiu no aumento de pequenos
comrcios, prprios de mercadinhos, bares, restaurantes, lojas etc.
As beneficirias do PBF sobreviviam da agricultura, cultivo de abacaxi, coco e mandioca, mas
771
as principais atividades econmicas eram, e so,

a pesca e a extrao de marisco, devido presena de manguezais na regio. Esses manguezais,
porm, esto em constante ameaa, devido ao
crescimento econmico e habitacional, com consequentes invases das reas consideradas como de
proteo ambiental.
Outra ameaa ao meio ambiente representada
pela pesca com bomba, que um problema grave
na Bahia, relatado pela populao. Mas, apesar das
reclamaes, os habitantes no encontram medidas restritivas efetivas para evit-la, verificando-se,
inclusive, que os pescadores ou a populao capturam os peixes mortos quando ocorre a detonao
dos explosivos (HEROLD; MACHADO; NAZAR,
2007, p. 3979).
A carnicicultura outra atividade econmica
presente no municpio, desempenhada por empresas especializadas. De acordo com os estudos de
Copque e Cunha (2009, p. 5), ocorreu um aumento de 22,33% dessa atividade, de 1959 (2,75%) a
2009 (25,08%), fomentando o conflito ambiental no
municpio. Esses autores ressaltaram que a carnicicultura passou a atingir os pescadores artesanais,
provocando agresses, ameaas e crimes como
o ocorrido no ano de 2005, quando um pescador
foi assassinado. Nesse contexto, a populao local permaneceu, como sempre, excluda e acuada,
enquanto as empresas descumpriam a legislao
ambiental (MAPEAMENTO..., 2007).
Dias, Silva e Bandeira (2011, p. 6) afirmaram:
Conflitos socioambientais envolvendo empresas da carcinicultura e populaes tradicionais locais esto presentes em Salinas
da Margarida e Santo Amaro da Purificao [...]. Alm de graves danos ambientais
(diminuio do estoque pesqueiro; desequilbrio do ecossistema) e situao de desemprego e vulnerabilidade social para as
populaes extrativistas, as fazendas de
Outra atividade a ser destacada a do turismo,

que tem aumentado devido s prticas de esportes nuticos e aos eventos realizados no municpio,
constituindo uma fonte de renda importante, desde
que envolva a conservao ambiental. Entre esses
eventos esto a Festa de Nossa Senhora do Carmo, padroeira do municpio, que ocorre em julho; a
Festa da Penitncia de So Roque, realizada em
agosto; e o Festival do Marisco, que ocorre no ms
de novembro, com o objetivo de divulgar as belezas
naturais, a cultura local e a culinria caracterstica.
Na regio tambm est sendo ampliado o Estaleiro Enseada do Paraguau, que prev investimentos da ordem de R$ 2 bilhes, com capacidade para
fabricar desde navios at sondas de explorao de
petrleo no pr-sal. Esse estaleiro poder ser um
grande captador de mo de obra, que, no entanto,
precisa ser qualificada para atender gerao prevista de empregos diretos e indiretos.
Em 2005, quando a Petrobras iniciou a construo das obras do gasoduto do Campo Manati,
responsvel pela produo de gs natural na Bahia,
foi iniciado um projeto no municpio, denominado
Programa Integrado de Projetos Produtivos (PIPP),
[...] que representa o programa compensatrio das
comunidades afetadas pelo sistema de produo
e escoamento do Campo de Manati (JACINTHO,
2010, p. 1). O Ibama realizava as aes de fiscalizao, e o Consrcio Manati formado pelas
empresas Norse Energy, Queiroz Galvo, Brasil e
Petrobras era o financiador e realizava o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao das
aes (JACINTHO, 2010, p. 8).
Para os povoados de Conceio e Cairu estavam previstas as seguintes compensaes do PIPP:
construo da Casa do Pescador, para depsito
de instrumentos e apetrechos de pesca; implantao de unidade de convvio e comercializao de
pescados; implantao de unidades familiares de
beneficiamento de marisco2; qualificao para o
camaro privatizam terras da Unio, impedindo o acesso de pescadores, agricultores

e marisqueiras.
772
As UFB so espaos para o beneficiamento do marisco, para que a

atividade seja realizada corretamente em todas as suas fases: catagem, lavagem, cozimento, embalagem e congelamento.
beneficiamento do marisco; e regularizao da frota

pesqueira tambm prevista para a sede do municpio (JACINTHO, 2010, p. 8). Ressalta-se que essas
obras j foram realizadas.
a outubro de 2011, o municpio angariou recursos

referentes s transferncias de cotas-partes dos
royalties pela produo de petrleo e gs natural segundo o Art. 48
As melhorias foram de- Outro projeto importante realizado da Lei federal n 9.478, de
senvolvidas pelo Ncleo de
1997 , no montante de R$
em Salinas da Margarida o
Pesquisa e Extenso em
Programa Certific Preparao de 2.522.119,39, e transfernHabitao Popular (Thaba)
cias do fundo especial dos
Pescados
da Universidade do Estado
royalties pela produo de
da Bahia (Uneb), que, em relatrio de prestao petrleo e gs natural Art. 6 da Lei n 7.525, de
de contas quadrimestral (UNIVERSIDADE DO 1986 , no valor de R$ 83.532,09, segundo inforESTADO DA BAHIA, 2008, p. 40), informou que maes do site Portal da Transparncia do Governo
as atividades desenvolvidas foram elaborao Federal (BRASIL, 2012b).
de diagnstico participativo e formulao do ProOutro projeto importante realizado em Salinas
jeto Integrado de Desenvolvimento da Casa das da Margarida o Programa Certific Preparao
Mariscadeiras, em trs povoados de Salinas da de Pescados, iniciativa do Instituto Federal de
Margarida Barra do Paraguau, Conceio e Educao, Cincia e Tecnologia (IFBA), que inteCairu. Tambm foram implementadas aes integra a Rede Nacional de Certificao Profissional
gradas que visavam melhoria da qualidade de e Formao Inicial e Continuada (Rede Certific).
vida das mariscadeiras, com foco no beneficia- Trata-se de uma poltica pblica de incluso social
mento e comercializao do marisco e na organi- instituda atravs da articulao dos ministrios da
zao comunitria, que atingiram 1.286 pessoas. Educao (MEC) e do Trabalho e Emprego (MTE)
A construo civil na regio tambm foi incremen- (INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAO, CINCIA
tada pela edificao das unidades familiares de E TECNOLOGIA DA BAHIA, 2011). O perodo de
beneficiamento (UFB), contribuindo para o desen- realizao foi de junho a dezembro de 2011, com
volvimento da comunidade, atravs da gerao a certificao de 55 pescadores e mariscadeiras,
de emprego.
profissionais com idade mnima de 18 anos que atuPor outro lado, necessrio notar que a obra avam ou tivessem atuado na preparao de pesdo gasoduto foi causadora de danos ao meio am- cados, independentemente de escolaridade (INSbiente em uma rea de mariscagem conhecida TITUTO FEDERAL DE EDUCAO, CINCIA E
como Laje da Machadinha, no povoado de Cairu. TECNOLOGIA DA BAHIA, 2011).
Parte dessa rea foi destruda, o que impactou neAs aulas eram realizadas no LabMvel Pescagativamente a fonte de renda das mariscadeiras dos, trailer com 12 metros de comprimento com
da regio. O Ministrio Pblico Federal na Bahia cozinha completa e todos os equipamentos necesajuizou ao penal pblica contra o Consrcio srios para as prticas de preparao, de higienizaManati (BOLETIM INFORMATIVO MARISCANDO o e de processamento de alimentos (INSTITUTO
NOTCIAS, 2009, p. 1). A referida ao resultou no FEDERAL DE EDUCAO, CINCIA E TECNOfornecimento, pelo perodo de um ano, de cestas LOGIA DA BAHIA, 2011). As qualificaes citadas,
bsicas e gs de cozinha para as famlias prejudi- apesar de importantes, precisariam ser intensificacadas pelo dano ambiental.
das pela prefeitura e instituies envolvidas, pois
Mas tambm devido construo do gasodu- as entrevistas demonstraram que 87% das benefito Manati, Salinas da Margarida passou a rece- cirias no participaram de nenhuma capacitao
ber royalties da Petrobras. No perodo de janeiro aps a implantao do PBF.
773
Fundamental incompleto
30,4
Mdio completo
26,9
Mdio incompleto
24,7
Fundamental completo
13,2
Superior completo
2,2
Superior incompleto
1,3
No alfabetizada
1,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
(%)
Grfico 2
Escolaridade das beneficirias titulares jul. 2012
Ainda sobre a qualificao, destaca-se que

30,4% das beneficirias (Grfico 2) possuam o
ensino fundamental incompleto. Isso representa
uma preocupao, pois sem investimento em educao torna-se difcil a retirada dessas pessoas da
situao de pobreza. O municpio tem 21 escolas
(INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010), divididas em 13 de ensino fundamental, seis de pr-escola e duas de ensino mdio.
A situao da educao em Salinas da Margarida exige a ateno dos governantes e da comunidade, pois de uma forma geral, em avaliao feita pelo
MEC, o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (IDEB) do municpio estava em queda. Em
2009, o indicador foi de 3,6 da meta projetada, e em
2011, de 3,5, abaixo da mdia nacional (INSTITUTO
NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA, 2012).
Tambm merece ateno o percentual de jovens
fora da escola. Os dados avaliados demonstraram
que, em 12% das famlias entrevistadas, os adolescentes no frequentavam a escola, apesar das exigncias das condicionalidades. Dessa forma, esses
jovens no so includos no benefcio varivel. Alguns
motivos para a baixa frequncia foram citados pelo
pblico entrevistado, como preguia, trabalho, constituram famlia, entre outros. Por outro lado, as crianas
estavam na escola em 97% das famlias pesquisadas.
Quanto ao perfil dos beneficirios, destaca-se
que 99% so mulheres. Destas, 48,5% esto na
774
faixa etria entre 27 e 35 anos; 50,7% so solteiras;

86,9% so marisqueiras e 57,7% so pardas (grficos 3 e 4). Esses dados esto em consonncia com
a legislao do PBF, considerando que a titularidade das bolsas deve ser destinada preferencialmente
s mulheres que chefiam o domiclio.
As anlises desse perfil trazem tona discusses sobre a relao de gnero com os programas de transferncia de renda. O fato de a
imensa maioria ser mulher, alm de indicar sintonia com a legislao do PBF, tambm est
relacionado ao empoderamento da mulher, com
seus pontos positivos e negativos. Cavenaghi
(2007, p. 49) previa:
(%) 50,0
48,5
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
19,4
20,0
17,6
15,0
12,3
10,0
5,0
0,0
1,8
27 a 35
anos
18 a 26
anos
36 a 44
anos
45 a 53
anos
54 a 62
anos
0,4
0,0
63 anos
ou mais
At 17
anos
Grfico 3
Faixa etria das beneficirias jul. 2012
(%) 60,0
57,7
50,0
41,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,9
0,4
Branca
Outras
0,0
Parda
Preto
Grfico 4
Cor/raa das beneficirias jul. 2012
Escolher a mulher como a responsvel legal

do benefcio pode realmente ter um resultado positivo de melhor aproveitamento dos
recursos financeiros transferidos. Tambm,
pode causar impacto positivo no empoderamento das mulheres que esto em situaes de pobreza bastante acentuadas. Por
outro lado, este mecanismo pode causar
conflitos familiares intensos e agravar ainda mais o cenrio de violncia domstica
contra a mulher, assim como perpetuar os
papis femininos na responsabilidade da reproduo familiar.
Os dados mostram tambm que a situao

profissional est centrada nas marisqueiras, sendo que a pesca, como j foi citado, uma das
principais atividades econmicas do municpio.
Trata-se de um fator positivo do PBF, mas que
prejudica as profissionais, pois a remunerao
da atividade considerada pequena e sazonal.
No vero, a procura maior, devido presena
de turistas no municpio, porm no resto do ano
a demanda pequena e ocorre a consequente
baixa dos preos, em at 70% dos valores praticados no vero.
Ressalta-se que as anlises das informaes
do PBF em relao s beneficirias de Salinas da
Margarida foram centradas no aspecto da pobreza
multidimensional, usando como parmetro as condies bsicas de existncia gua encanada, luz
eltrica, instalaes sanitrias e habitao , que
demonstraram uma melhora como um todo.
A maior parte das habitaes visitadas era prpria, possua gua encanada (95%) e luz eltrica
(93%). Poucas casas informaram ter gato de luz
e nenhuma de gua, e todas eram de alvenaria.
Nas residncias visitadas, 53,3% eram compostas
por dois quartos, sala, cozinha e banheiro dentro
de casa. Essa realidade bem diferente se comparada com a de 20 anos atrs, quando muitas
casas eram de taipa, o esgoto era a cu aberto, as ruas no tinham calamento, e os animais
como porcos e galinhas ficavam soltos nos
quintais e ruas. No havia instalaes sanitrias,

nem fossas spticas, colocando em risco a sade
da populao.
Nos povoados visitados, as casas tinham certa
uniformidade construtiva e estavam em bom estado. Muitas eram decoradas com artesanatos feitos
das conchas dos mariscos catados, que tambm
adornavam passeios e muros. Algumas eram de
laje (13,2%) e quase todas tinham quintal (78,1%)
com rvores frutferas, como mangueiras, coqueiros, abacateiros, goiabeiras, bananeiras, entre outras. Tambm se encontravam ervas medicinais utilizadas para chs, como erva-cidreira, me preta,
carqueja etc.
Quanto as unidades familiares de beneficiamento (UFB) existentes em algumas residncias
visitadas em Conceio de Salinas e Cairu, esto
subutilizadas, pois o projeto ainda no foi finalizado e tampouco incentivado.
A pesquisa tambm demonstrou que o acesso
sade, outro parmetro utilizado para a anlise da pobreza multidimensional, tinha melhorado, segundo a opinio de 89% das beneficirias. Esse resultado pode ser consequncia do
cumprimento das condicionalidades da rea de
sade (Grfico 5).
Essas condicionalidades impactaram positivamente alguns indicadores de sade do municpio, com a reduo de crianas desnutridas,
(%) 70,0
66,1
60,0
50,0
40,0
30,0
22,9
20,0
11,0
10,0
0,0
Melhorou
Melhorou
muito
No mudou
0,0
0,0
Piorou
Outros
Grfico 5
Servio de sade aps o PBF jul. 2012
775
97,9
(%) 100,0
93,1
90,0
81,5
80,0
74,7
70,0
28,0
60,0
24,0
20,0
16,0
50,0
20,3
40,0
17,7
17,3
16,8
30,0
13,9
11,2
12,0
8,0
20,0
7,8
4,0
0,0
8,7
6,0
7,3
4,1
2,9
2,8
10,0
3,4
0,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2011
Salinas da Margarida
Grfico 6
Proporo de crianas menores de 2 anos
desnutridas 1999-2011
Bahia
Grfico 8
Percentual de crianas menores de 1 ano com
vacinao em dia 2000-2011
Fonte: Portal ODM (2013).
120,0
2000
109,9
94,7
100,0
80,0
60,0
44,2
42,0
40,0
23,3
36,1
20,0
0,0
42,1
38,6
8,2
25,0
36,7
15,7
14,6
1995
1996
1997
1998
1999
10,6
24,9
2009
2010
0,0
13,5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Grfico 7
Taxa de mortalidade de menores de 5 anos de idade a cada mil nascidos vivos 1995-2010
diminuio da taxa de mortalidade infantil, alm do

aumento da cobertura vacinal para menores de um
ano (grficos 6 a 8).
O municpio apresentou nota 7,01 numa escala de 0 a 10 no ndice de Desempenho do SUS
(IDSUS), indicador sntese que mede o desempenho do Sistema nico de Sade (SUS) quanto
ao acesso e efetividade da ateno bsica, das
atenes ambulatorial e hospitalar e das urgncias
e emergncias. Na anlise desse ndice, Salinas da
Margarida ficou em primeiro lugar em relao aos
demais municpios da Bahia.
A rede de sade do municpio composta por sete
estabelecimentos um hospital geral, cinco postos de
776
sade3 (um em cada povoado) e um centro de sade

(BAHIA, 2014). Na pesquisa de campo, 11% das beneficirias consideraram que o servio de sade do
municpio no mudou sensivelmente aps a implantao do PBF (Grfico 5). Elas se queixaram do Hospital
Governador Cesar Borges (ou Hospital Geral Municipal) alegando que faltavam mdicos, e o atendimento
e a realizao de exames eram demorados. Quanto
aos postos de sade, a principal queixa tambm era
a de que no havia mdicos de vrias especialidades
todos os dias para o atendimento da comunidade.
A base de dados do MS de 2010 e constam quatro postos de sade,

porm o de Conceio foi inaugurado em 2012.
CONSIDERAES FINAIS
estabelecidos, que no equivaliam a 100%. Entretanto, no h ndice que demonstre a qualidade do

O PBF considerado o maior programa de trans- ensino. Contudo, essa situao no a mesma
ferncia de renda do pas.
quanto aos adolescentes,
Assim, neste artigo, buscou- Quanto educao, foi verificado pois um percentual importan-se avaliar as influncias do
te das famlias citou que esque, na maioria das famlias
programa num pequeno muses jovens no frequentavam
entrevistadas, as crianas
nicpio baiano, Salinas da
mais a escola. Nesse caso,
frequentavam a escola dentro
Margarida. Os resultados
sugere-se que o municpio
dos parmetros percentuais
permitiram o esclarecimento
deva incentivar o retorno
estabelecidos, que no
de algumas hipteses, que
escola, com investimentos
equivaliam a 100%
foram baseadas no conceito
na rea de educao de jode pobreza multidimensional, por ser uma aborda- vens e adultos e, sobretudo, incluir o ensino mdio
gem mais ampla, que vai alm da anlise da renda. profissionalizante, que pode formar mo de obra em
Foram utilizados para as avaliaes parmetros diversas reas.
como acesso aos servios pblicos, infraestrutura,
Confirmando a falta de indicadores da qualidagua encanada, luz eltrica, instalaes sanitrias de do ensino acima citada, verifica-se que a anlise
e habitao.
do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
Como resultado dessa anlise, observou-se (IDEB) aponta que o municpio precisa melhorar prinque, entre as beneficirias, ocorreu melhoria na cipalmente na progresso dos alunos ao longo dos
renda e consequente aumento do consumo, re- anos, bem como no seu aprendizado. A baixa qualifletindo na ampliao do comrcio local. Tambm dade da educao afasta, principalmente, os jovens
houve melhoria da alimentao tanto em quan- e adultos da escola, que pouco atraente. Provaveltidade, quanto em qualidade e reduo da fome, mente esse desinteresse tambm ocorra devido ao
pois os recursos foram utilizados principalmente fato de que a maioria das beneficirias possui apepara a compra de alimentos. O programa ajudou nas o ensino fundamental incompleto, situao que
na subsistncia das famlias, pois permitiu a compra no oferece incentivo e dificulta o desenvolvimento
de produtos mveis, eletrodomsticos, roupas, das famlias para a sada efetiva da pobreza.
calados, remdios, material escolar, entre outros
O acompanhamento das condicionalidades na
bens durveis e o pagamento de gs e dos servi- rea da sade realizado, periodicamente, peos de, gua e luz.
las equipes dos postos de sade da sede e dos
Outro efeito observado est relacionado ao cum- povoados, por meio do controle da realizao do
primento das condicionalidades nas reas de edu- pr-natal, do carto de vacinas e da pesagem das
cao, sade e assistncia social, muito embora a crianas e adolescentes. Essas medidas refletiram
Constituio j assegurasse esse direito a todos os na melhoria de alguns indicadores de sade, como
brasileiros. A obrigatoriedade de exames mdicos, o a reduo da mortalidade infantil. Sobre o acesso
controle da frequncia escolar e a melhoria no aces- aos servios pblicos, concluiu-se que ocorreu uma
so a esses servios direcionou a populao despro- melhora na rea de sade aps o PBF, porm houtegida ao cumprimento das condicionalidades, pois, ve queixas sobre insuficincia de mdicos e dispodo contrrio, haveria o risco da perda do benefcio.
nibilidade de exames.
Quanto educao, foi verificado que, na maioQuanto assistncia social, tambm se verifiria das famlias entrevistadas, as crianas frequen- cou que as condicionalidades esto voltadas para a
tavam a escola dentro dos parmetros percentuais incluso das crianas no Programa de Erradicao
777
do Trabalho Infantil (PETI), o que tornou as atividades infantis mais atraentes. Isso se deu graas ao
fato de o municpio possuir estabelecimentos nos
quais as crianas estudam em um turno e realizam
atividades de recreao em outro.
A anlise da habitao como um dos parmetros da pobreza multidimensional mostrou que grande parte das beneficirias possui casa prpria e de
alvenaria. Porm, isso no se deve ao Bolsa Famlia, mas ao desenvolvimento do municpio ao longo
dos ltimos 20 anos. Houve melhoras em infraestrutura, como a construo de cais nos povoados,
calamento das ruas uma pequena parte no est
calada e construo de praas. Ressalta-se que
a estrada de acesso a Salinas da Margarida est
mal conservada e que no povoado de Porto da Telha a realidade diferente, pois faltam calamento,
praas e rede de esgoto.
O acesso a gua encanada e luz eltrica foi percebido em quase todas as residncias, o que reflete
uma mudana efetiva, pois h cerca de 30 ou 40
anos, os moradores usavam fontes construdas nos
quintais e poos para o abastecimento de gua. A
luz era fornecida por lampies a querosene, conhecidos como fifs, e geradores movidos a diesel
produziam energia para a iluminao da cidade.
Concluiu-se que o PBF, do ponto de vista das
beneficirias de Salinas da Margarida, em sua
maioria marisqueiras, foi importante para a reduo
da fome e consequente diminuio da insegurana
alimentar. Entretanto, para a sada efetiva das famlias da linha de pobreza, em todos os seus nveis,
preciso investimento na qualidade da educao,
principalmente para as beneficirias e as crianas.
So necessrias parcerias entre o municpio e a
sociedade organizada, como ONG, universidades e
empresas, para fortalecer a qualificao e a consequente possibilidade de acesso a empregos e renda. Isso proporcionaria a criao de novas oportunidades de trabalho e desenvolvimento econmico
e social para o pblico beneficirio ou no.
778
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Artigo recebido em 30 de abril de 2014

780
BAHIA
ANLISE & DADOS
Anlise do Bolsa Famlia na

dinmica socioeconmica do
municpio de Planalto (BA)
Audileia Rodrigues da Silva*
* Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual do
Sudoeste da Bahia (UESB).
leiaaud@yahoo.com.br
Resumo
Atualmente h um debate latente em torno dos efeitos das transferncias de renda do
Bolsa Famlia sobre o bem-estar da populao atendida por este, e sobre o crescimento
e o desenvolvimento de pequenos municpios. Neste sentido, este trabalho tem por objetivo analisar o programa na dinmica socioeconmica do municpio de Planalto (BA),
no perodo de 2004 a 2013, considerando-se para tanto o volume de recursos do Bolsa
Famlia e as principais receitas do municpio. A anlise desenvolve-se a partir de uma
reflexo acerca da questo do crescimento/desenvolvimento, cuja abordagem esclarece a diferenciao entre ambos. O quadro metodolgico foi composto de reviso bibliogrfica sobre crescimento/desenvolvimento, consideraes sobre o Bolsa Famlia, alm
do levantamento de dados na Prefeitura Municipal de Planalto e em stios governamentais. Os principais resultados constatam a expressiva participao das transferncias
do programa ante as receitas municipais e o expressivo crescimento do comrcio local,
constatado por meio da elevao do nmero de alvars e pelo aumento da arrecadao
municipal. Constatou-se tambm o crescimento do PIB, com um incremento maior que
o PIB estadual, e bom posicionamento do municpio em nveis social, de educao e
sade, sinalizando mudanas na dinmica socioeconmica do municpio.
Palavras-chave: Bolsa Famlia. Transferncias. Crescimento/Desenvolvimento. Receitas.
Abstract
Nowadays there is a significant debate concerning the effects of fund transfers (through
the Bolsa Famlia program) on the welfare of the population served, and on the growth
and development of small towns. This work seeks to analyze the Bolsa Famlia program
from a socio-economic standpoint in a town called Planalto in the state of Bahia. The
period analyzed was 2004 to 2013 and both the amount of resources available through
the PBF and the revenues of the town were studied. This analysis stems from the issue
of growth / development and its approach seeks to understand the distinction between
the two. The methodology used consisted of the utilization of former statistics recorded
of the growth / development of that town, considerations on the Bolsa Famlia program,
data from the Town Hall of Planalto and government sites. Results show the importance
of the fund transfers for the growth of the town revenues. They also show important
growth of local trade, verified though the increasing number of work permits and increased tax revenues. It was also found that the GDP of the town grew more than the
GDP of the state. Also, the town improved its social lifestyles, levels of education and
health, which signaled changes in its socio-economic dynamics.
Keyswords: Bolsa Famlia. Transfers. Growth / Development. Revenue.
781
ANLISE DO BOLSA FAMLIA NA DINMICA SOCIOECONMICA DO MUNICPIO DE PLANALTO (BA)
INTRODUO
O debate em torno da questo do crescimento/desenvolvimento tem sido recorrente na atualidade,
ganhando complexidade com a amplitude dos programas de transferncia de renda. No Brasil, , o
Programa Bolsa Famlia (PBF) apresenta-se como
o maior deles, tanto em termos de abrangncia
como em discusses.
O Bolsa Famlia atende famlias pobres e extremamente pobres, oferecendo-lhes uma renda mensal que se prope a combater a fome e a pobreza,
alm de se configurar como possibilidade de incluso social e emancipao de seus beneficiados,
por meio de aes associadas a contrapartidas em
educao, sade e servio social.
Neste sentido, este artigo tem por objetivo analisar o programa na dinmica socioeconmica do
municpio de Planalto (BA). Especificamente pretende-se examinar as questes do crescimento e
do desenvolvimento local, considerando a diferenciao entre ambos, e realizar consideraes sobre
o Bolsa Famlia, buscando conhecer a relevncia
do programa e dimensionar sua amplitude poltica.
feita ainda uma anlise socioeconmica do municpio de Planalto por meio da relao comparativa
entre os recursos do PBF e as principais receitas do
municpio entre 2004 e 2013.
As justificativas para esta investigao fundamentam-se, em parte, pelo grande nmero de discusses sobre o tema, tanto em nvel econmico
quanto social, e ainda pelo efeito dinamizador do programa em pequenas economias, haja vista o volume
de recursos que passou a circular na localidade.
O Bolsa Famlia pode ser considerado como vetor de desenvolvimento e de modificao da dinmica dos pequenos centros, pois, ao injetar renda
em ncleos familiares, acaba por alterar os nveis
de consumo de uma parcela considervel da populao, estimulando o comrcio local e a ampliao
das receitas municipais.
A investigao utiliza como metodologia a reviso bibliogrfica e o levantamento de dados. O
782
estudo estrutura-se em trs sesses, alm desta

introduo e das consideraes finais. Inicialmente
realizada uma abordagem acerca do crescimento/desenvolvimento, haja vista a complexidade que
envolve esta questo. Em seguida, so realizadas
consideraes acerca do Bolsa Famlia, apresentando o posicionamento de alguns autores quanto
relevncia do programa, tanto em termos econmicos como sociais.
Na terceira parte do trabalho, realizada uma
anlise do programa na dinmica socioeconmica
do municpio de Planalto, utilizando para tanto uma
relao comparativa entre os recursos do PBF e as
principais receitas direcionadas ao municpio.
Os principais resultados encontrados demonstram a expressiva participao dos recursos do Bolsa Famlia ante as receitas municipais, sinalizando
mudanas na dinmica socioeconmica de Planalto
evidenciadas pela elevao de algumas categorias, a exemplo do nmero de alvars, do Produto
Interno Bruto (PIB) municipal e da arrecadao e
demonstrando, assim, a importncia das transferncias do PBF para o local.
Por fim, so realizadas concluses acerca da
relevncia do Bolsa Famlia para o municpio de
Planalto, haja vista a soma considervel de recursos que passa a circular na localidade, assim como
o seu poder dinamizador para o desenvolvimento
socioeconmico da localidade.
A QUESTO DO CRESCIMENTO/
DESENVOLVIMENTO
No diferente do que ocorre em outros pases, no
Brasil, a acumulao capitalista acontece de forma
heterognea, com reas de grande expanso produtiva e outras dotadas de fragilidades econmicas.
Assim, integrar o processo produtivo entre as regies do pas, buscando o acmulo de excedentes
e a reduo das desigualdades sociais rumo a um
posterior desenvolvimento, deveria estar entre as
principais metas governamentais.
AUDILEIA RODRIGUES DA SILVA
Muitas localidades no possuem uma dinmica (1998, p. 233) afirma que medida que ocorre
econmica expressiva e apresentam deficincias o desenvolvimento destes espaos polos, neles
em seu setor produtivo, dificultando a aquisio de se concentram:
renda pelas famlias para a
[...] no s a infraestrutura como
compra de bens e servios.
Uma alternativa para minimizar
investimentos em educao, ciConsiderando-se, porm,
os desequilbrios entre as regies ncia e tecnologia e os servios
que o sistema produtivo local
modernos, formando e atraindo
pode ser a ao do Estado,
seja pequeno e insuficiente,
mo de obra mais qualificada e
por meio de mecanismos que
admite-se que ele no seja
modernizando sua agricultura.
favoream o aproveitamento das
capaz de suprir as unidades
Atingindo certo nvel de transforpotencialidades locais
familiares com bens e servimao econmica e social, esos, ocorrendo, desta forma, vazamentos de renda
tender seus efeitos a partes da periferia
para outras localidades. Neste sentido, de acordo
nacional, integrando, ainda que parcialmencom Souza (2009), os fluxos econmicos direciote, o mercado nacional.
nam-se para as reas que possuem dinmica ecoComo o crescimento tende a se concentrar em
nmica consolidada, promovendo nestas localida- reas de maior infraestrutura, os fluxos econmicos
des mais crescimento. Algumas regies crescem tendero para esses espaos. Em sua abordagem
mais do que outras por dinamismos diferentes, da causao circular e acumulativa, Myrdal (1960)
sejam locais ou nacionais. Fatores de produo prope que regies subdesenvolvidas tendem a ter
deslocam-se para as regies de mais rpido cres- uma baixa taxa de crescimento, pois, quanto mais
cimento, configurando-lhes vantagens adicionais pobre a regio, menor ser a renda disponvel e me(SOUZA, 2009, p. 118).
nor a taxa de poupana e investimento, resultando
Para Cano (1998), em um mesmo pas so ob- numa baixa produtividade. O processo acumulatiservadas disparidades regionais de renda, que se vo, quando no controlado, promover desigualdaagravam ao longo do tempo devido ao desenvolvi- des crescentes (MYRDAL, 1960, p. 27).
mento capitalista que se manifesta desigualmente
Para Souza (2009), a expanso da regio mais
nesses espaos. As disparidades entre as regies rica provocar efeitos propulsores, devido ao aumais ricas e as mais pobres nos pases desenvol- mento do nvel do consumo de bens e servios,
vidos seriam sensivelmente menores do que em elevando os investimentos e trazendo prosperipases subdesenvolvidos, devido principalmente dade. J em regies perifricas, detentoras de
s transformaes ocorridas em suas prprias es- fragilidades econmicas e com deficincias infratruturas. Em pases como o Brasil, as diferenas estruturais, ocorrero, segundo o autor, efeitos
estariam relacionadas formao da estrutura eco- regressivos promovidos pela troca desigual. Uma
nmica do pas.
alternativa para minimizar os desequilbrios entre
Algumas regies concentram setores produ- as regies pode ser a ao do Estado, por meio de
tivos de dinmica econmica diversificada, en- mecanismos que favoream o aproveitamento das
quanto outras no so capazes de ofertar trabalho potencialidades locais. Neste sentido, Cano (1998,
e renda a sua populao. Regies industrializa- p. 234) considera que:
das so exemplos de espaos detentores de eleO governo pode tentar corrigir alguns desmentos essenciais ao desenvolvimento, atraindo
ses desequilbrios (alta mortalidade infantil,
fluxos migratrios e mais capital, ocorrendo da
baixa esperana de vida, baixa escolaridaum crescente processo de concentrao, diverde, ineficincias produtivas, desemprego
sificao e expanso produtiva. Assim, Cano
disfarado etc.) [...]. Em sntese, tratar-se-ia
783
compartilham a ideia de que crescimento e desenvolvimento so categorias sinnimas, outros tericos fazem diferenciao entre ambos, propondo
de desenvolvimento regional.
Como exemplo de ao
ser o crescimento condio
que se enquadra neste perfil
Tem-se, com o aumento da
indispensvel, mas no sufipode ser citado o PBF, uma produo, a elevao do bem-estar ciente, ao desenvolvimento.
poltica que vem promovenH ainda novas abordagens
da populao e outras melhorias
do efeitos importantes em
que propem o desenvolvipara superar as desigualdades
pequenos municpios, como
mento calcado no princpio
abordado por Marques (2005) em seu estudo so- da justia social, com equidade de oportunidades
bre a importncia do Bolsa Famlia nos municpios e de capacidades, contrapondo-se ao modelo conbrasileiros.
vencional de desenvolvimento econmico predomiO programa contempla famlias pobres e ex- nante. No tocante diferenciao entre crescimento
tremamente pobres com uma renda mensal, sen- e desenvolvimento, Souza (2005, p. 5) prope que:
do bastante significativo para regies perifricas,
No primeiro grupo, enquadram-se os modepois, toda vez que o sistema econmico municipal
los de crescimento de tradio neoclssica,
contemplado com transferncias governamentais,
como os de Meade e Solow, e os de inspitem-se uma injeo de recursos na economia local,
rao mais keynesiana, como os de Harampliando a capacidade de consumo e produo
rod, Domar e Kaldor. Na segunda corrente,
das unidades familiares. A soma considervel de
economistas como Lewis (1969), Hirschman
recursos que passa a circular na economia de pe(1974), Myrdal (1968) e Nurkse (1957), emquenos municpios aumenta o nvel de consumo
bora com razes ortodoxas, realizaram anlidos beneficirios, fomentando assim o comrcio
ses e elaboraram modelos mais prximos da
local e ampliando a circulao de bens e servios.
realidade das economias subdesenvolvidas.
Tem-se, com o aumento da produo, a elevao
Os tericos de tradio neoclssica valorizam a
do bem-estar da populao e outras melhorias para acumulao capitalista, propondo ser o aumento da
superar as desigualdades.
renda per capita a fonte do crescimento, j o segunConsiderando-se que, para a maioria das inter- do grupo considera o crescimento como meio para
pretaes da teoria econmica, o processo produ- se alcanar o desenvolvimento, ou seja, o desentivo assume importncia privilegiada para o cresci- volvimento deve levar em considerao no apenas
mento e o desenvolvimento da dinmica econmica o enriquecimento do pas, mas todas as condies
das regies, a expanso do consumo tenderia a socioeconmicas de seus habitantes. Assim, Souza
promover o acmulo de excedente, momento em (2005, p.7) salienta que o desenvolvimento envolve:
que o capital se concentraria em espaos espe[...] mudanas de estruturas e melhoria de incficos. [...] quando o crescimento da produo
dicadores econmicos, sociais e ambientais.
permite que se ampliem o consumo per capita e a
[...] implicando o fortalecimento da economia
utilizao per capita de recursos de capital, estar
nacional, a ampliao da economia de merse concretizando uma das pr-condies para o
cado, a elevao geral da produtividade e do
processo de desenvolvimento econmico e social.
nvel de bem-estar do conjunto da populao,
(ROSSETTI, 1994, p. 431).
com a preservao do meio ambiente.
Neste sentido, as discusses em torno das
Da a importncia de no se confundir crescicausas do crescimento/desenvolvimento de uma mento com desenvolvimento, pois, em algumas sinao so variadas. Enquanto algumas correntes tuaes, associado ao crescimento ocorre queda
de uma poltica de redistribuio regional (ou
setorial) de renda, associada a um programa
784
dos indicadores sociais, o que torna necessria a

Atualmente, as anlises mais completas acercompreenso de ambos os processos, pois, para ca das questes do desenvolvimento, alm de
ocorrer desenvolvimento, necessrio no ape- avaliarem as variaes quantitativas do produto e
nas incrementos no nvel
as melhorias em educao,
da renda, mas como esta
O Programa Bolsa Famlia tem
sade, e nvel de bem-estar,
distribuda sociedade. O
promovido efeitos relevantes para entre outros, consideram
crescimento relaciona-se ao reduo da pobreza e a diminuio a questo ambiental, pois
aumento da renda per capicom o tempo, o crescimento
das desigualdades nos ltimos
ta, e o desenvolvimento coneconmico tende a esgotar
tempos no Brasil
templa, alm do aumento da
os recursos produtivos esproduo nacional, melhorias no nvel de vida da cassos, atravs de sua utilizao indiscriminada
populao, o que evidencia a complexidade da rela- (SOUZA, 2005, p.7-8).
o existente entre crescimento e desenvolvimento.
A fim de melhor ilustrar esta diferenciao entre crescimento/desenvolvimento, h os ndices al- CONSIDERAES SOBRE O BOLSA FAMLIA
canados pelo Brasil referentes ao PIB e ao ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) para o ano de O Programa Bolsa Famlia tem promovido efeitos
2011, haja vista que estes ndices, em grande me- relevantes para reduo da pobreza e a diminuio
dida, expressam respectivamente crescimento e das desigualdades nos ltimos tempos no Brasil,
desenvolvimento de um pas.
sendo considerado por muitos pesquisadores como
De acordo o Fundo Monetrio Internacional (FMI), importante ferramenta para a melhoria das condiem 2011, o Brasil obteve um PIB de UU$ 2.492.908 es de vida dos menos favorecidos na sociedade
bilhes, ocupando a sexta posio no ranking mun- brasileira. Criado a partir da Medida Provisria n
dial, atrssomente de Frana, Alemanha, Japo, Chi- 132, em 22 de outubro de 2003, o PBF previa a
na, Estados Unidos e Unio Europeia, ou seja, houve unificao de quatro programas federais j existenum grande crescimento do PIB, haja vista que, em tes (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs
2009, o pas posicionava-se na oitava posio.
e Programa Nacional de Acesso de Alimentao),
Entretanto, quando se observa o ndice mensu- sendo transformado na Lei n 10.836, de 9 de jarado pelo Programa das Naes Unidas para o De- neiro de 2004.
senvolvimento (PNUD), percebe-se o mau posicioA Nota Tcnica sobre o Financiamento da Asnamento do Brasil, que ocupa a 84 posio, com o sistncia Social no Brasil, do Ministrio do Desenndice de 0,718, entre os 187 pases avaliados pelo volvimento Social e Combate Fome (BRASIL,
PNUD, que o classifica como de Desenvolvimento 2010), apresenta a evoluo do volume de recurHumano Alto, ou seja, na segunda melhor catego- sos investidos no PBF, entre 2004 e 2009, com um
ria. As mudanas na metodologia, adotadas pelo aumento real de 91,6%. Em 2009, os beneficirios
programa em 2011, dificultam comparaes com os do programa somavam 12.370.915 famlias, contra
ndices de 2010, visto que, nesse perodo, o pas as 6.571.842 comtempladas em 2004.
ocupava a 73 posio, entre 169 pases avaliados,
Apesar de ter ocorrido crescimento do montane passou para a 84 em 2011. Infere-se da anlise te de recursos transferidos s famlias, o nmero
que o Brasil, apesar de apresentar crescimento e de beneficirios no acompanhou tal progresso,
estar posicionado na sexta posio do ranking mun- alcanando um crescimento de somente 88,1% do
dial em PIB, est mal posicionado no IDH, ocupan- nmero de famlias. A nota credita tais redues
do a 84 posio.
s atualizaes da estimativa de famlias pobres e
785
Tabela 1
Nmero de famlias beneficiadas com o Programa Bolsa Famlia por regies brasileiras 2004-2009
Regies
Centro Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
2004
2005
2006
2007
2008
2009
292.405
454.963
611.290
605.880
606.932
676.500
3.320.446
4.355.774
5.556.913
5.639.282
5.684.179
6.207.633
527.652
713.345
1.044.228
1.097.593
1.135.048
1.285.567
1.730.675
2.394.660
2.953.229
2.945.575
2.944.814
3.105.229
700.664
1.023.430
1.064.204
1.003.494
982.472
1.095.986
6.571.842
8.942.172
11.229.864
11.291.824
11.353.445
12.370.915
Fonte: Brasil; Processo de Contas da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (2010)
devido s constantes auditorias realizadas nas informaes das famlias inscritas no Cadnico, no
perodo em anlise.
A Tabela 1 apresenta o nmero de famlias contempladas por regies brasileiras, entre 2004 e
2009, e a evoluo total dos beneficirios do programa no pas, apresentados pela nota tcnica.
Percebe-se que o maior nmero de benefcios
est concentrado na Regio Nordeste do pas, evidenciando a carncia da regio em termos de renda. Somente no ano de 2009, o Nordeste possua
6.207.633 famlias beneficiadas, ou seja, 50,18%
do total, seguida da Regio Sudeste, com 25,10%,
sendo um nmero considervel de beneficirios
considerando-se a grande concentrao produtiva
desta regio (BRASIL, 2010).
Em termos econmicos, o impacto do Bolsa Famlia analisado por vrios autores, a exemplo de
Marques (2005), que verifica a importncia do programa nos municpios brasileiros. Para tanto, a autora definiu uma amostra representativa destes, ou
seja, 4.896 municpios distribudos em 119 grupos
distintos, selecionando 98 para compor a amostra,
a partir de alguns critrios: localizao geogrfica,
porte populacional, nvel de pobreza, atividade econmica predominante e relao entre populao urbana e rural.
No estudo, a autora analisa o perfil dos municpios e realiza comparaes entre o total das transferncias do Bolsa Famlia e o total de receitas disponveis, chegando a importantes constataes.
Dentre as receitas, so consideradas as do Sistema
nico de Sade (SUS), as do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e as do Imposto Sobre
786
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).

Ainda segundo Marques, j em 2004, o PBF era o
maior programa de transferncia de renda na rea
de assistncia social, distribudo entre as regies
brasileiras, concentrando no Nordeste o maior nmero de beneficirios, 69,1% do total, seguido pelo
Sudeste com 19,1%, o Norte com 8,0%, o Centro-Oeste com 2,4% e o Sul com 1,4%, sinalizando,
assim, as persistentes disparidades regionais existentes em nosso pas, especialmente entre o Nordeste e o Sul.
Quanto importncia econmica do Bolsa Famlia para os pequenos municpios, analisada por
meio das relaes entre as transferncias do programa e as receitas municipais, Marques (2005)
constata que, quanto menor a receita municipal,
mais expressivas se mostraram as transferncias,
pois a soma de recursos que passa a circular no
municpio bastante considervel no fomento da
dinmica econmica local. No municpio de Pedra
Branca, no Cear, segundo a autora, o volume
de transferncias do Bolsa Famlia correspondeu
a 43% das receitas disponveis. J em Vitria do
Santo Anto (PE), as transferncias chegaram a ser
283% maiores que os recursos transferidos ao SUS
do municpio, da a sua relevncia. Neste sentido,
Marques prope que, no caso de transferncia de
renda s famlias, o impacto ser tanto maior quanto tambm maior for a propenso marginal a consumir, isto , quanto maior for a parcela destinada
ao consumo quando a renda aumentada em uma
unidade (MARQUES, 2005, p. 9).
O trabalho de Bastos (2009), que analisa o impacto econmico do Bolsa Famlia no municpio de
Maracs (BA), tambm expe alguns aspectos. No de baixa renda, elevando o nvel de renda desta
estudo, realizada uma comparao entre as trans- camada da populao, o que implica no aumento do
ferncias do PBF e o total de receitas da Prefeitura consumo de bens e servios e promove mudanas
Municipal de Maracs, entre
na economia local.
os anos de 2004 e 2007.
Apesar de ocorrerem vazamentos,
Em seu estudo sobre a
Quando comparados os
influncia das transfernh um aumento das vendas
valores para o ano de 2007,
cias de renda no estado de
do comrcio, impactando
de algumas categorias da
Alagoas, Andrade e outros
positivamente na economia.
receita municipal, as trans(2010) abordam que esses
ferncias do Bolsa Famlia ao municpio chega- recursos devem ser encarados como propulsoram a ser 46% superiores ao ICMS arrecadado por res da economia local, j que sua importncia
este, e a uma participao de 27,99% dos valores para a economia local, segundo eles, se deve
referentes ao FPM. Resultados significativos se principalmente ao crescimento da participao
comparados aos da pesquisa de Marques (2005), do setor de servios que, no caso alagoano,
em que, no municpio de Medina (MG), as trans- comprovado pelo contnuo aumento das vendas
ferncias foram superiores a 35% da arrecadao no comrcio varejista.
com o ICMS.
Apesar do crescimento do setor comercial, de
A autora tambm apresenta uma relao entre acordo com o estudo, Alagoas no apresentou
os recursos oriundos do programa e o produto mu- aumento da produo industrial, devido aos vazanicipal, utilizando o multiplicador keynesiano para mentos de renda para outros estados, pois, como a
comprovar que o impacto sobre o produto municipal indstria local no consegue suprir as novas deman superior ao valor injetado pelo PBF. O resultado das, os produtos so adquiridos em outros locais.
encontrado atesta que as transferncias do prograSegundo os autores, o que falta o desenvolma so capazes de gerar um impacto na economia vimento de instrumentos e canais de circulao
de R$ 8.234.988,97. Neste sentido, Bastos (2009, destes recursos, pois o aproveitamento das potenp. 89) salienta que, considerando o impacto efetivo cialidades locais criaria boas relaes no circuito
sobre a economia local, o mais coerente determi- econmico, favorecendo o desenvolvimento destes
nar que este se encontre compreendido entre o in- espaos. Neste sentido, proposta a criao de um
tervalo de R$ 2.772.723,56 e R$ 8.234.988,97 para link entre os programas de transferncias de rendas
o ano analisado.
e o Programa de Arranjo Produtivo Local (PAPL),
A autora refere-se a este intervalo por conside- ou seja, uma articulao entre as polticas federais
rar as possveis fugas de renda para outras cida- e estaduais, por meio da interao dos agentes
des, visto que o municpio de Maracs pequeno econmicos.
e sem tradio industrial. Neste caso, grande parte
Mendes Jnior (2010), em seu estudo sobre o
dos produtos consumidos provm de outras locali- impacto do Bolsa Famlia na rea de atuao do
dades, ou seja, apesar de ocorrerem vazamentos, Banco do Nordeste do Brasil (BNB), tambm apreh um aumento das vendas do comrcio, impactan- senta alguns impactos econmicos do PBF. A ando positivamente na economia. Caso no ocorres- lise utiliza a metodologia da Matriz de Insumo Prosem fugas, o Bolsa Famlia corresponderia a 9,3% duto, em que so considerados os desembolsos de
do PIB municipal.
produo, renda, salrios, tributos e quantidade de
A importncia das transferncias do PBF para empregos, entre 2004 e 2009, para os estados da
pequenos municpios reside, em grande parte, no Regio Nordeste e para o norte dos estados de Mifato de os benefcios serem direcionados a famlias nas Gerais e Esprito Santo.
787
Os resultados econmicos apresentados refe- federais em reas como habitao e saneamento,

rem-se gerao de empregos que, entre 2004 e e consequente elevao das transferncias mo2009, foi de 3,6 milhes somente na rea de atu- netrias diretas. Para a autora, seria necessrio auao do BNB. A Bahia aprementar os investimentos em
sentou a maior gerao por
O perodo compreendido entre
reas capazes de promover
bilho, com 162,5 mil, sendo
o bem-estar da populao,
2001-2004 [...] o gasto federal em
Sergipe o estado de menor assistncia social cresceu em 50%, como educao, sade, hagerao, com 118 mil. Em e os investimentos em saneamento bitao, entre outras, j que,
termos de fuga de emprego,
nestas reas, o gasto vem
e habitao declinaram
segundo autor, Sergipe apresofrendo constante declnio.
senta menor ndice de sada, 19,6%, e o Cear, o Como exemplo, ela referencia o perodo compremaior, j que 23,4% dos empregos gerados ocorre- endido entre 2001-2004, em que o gasto federal
ram em outros estados do Brasil.
em assistncia social cresceu em 50%, e os invesSegundo o autor, os impactos sobre o valor timentos em saneamento e habitao declinaram.
bruto da produo somaram R$ 130,4 bilhes no
Outro questionamento refere-se ao carter focaBrasil, sendo 60% na rea de atuao do BNB; lizado dos programas de transferncias, em aes
quanto ao valor agregado/renda, a gerao de va- como Bolsa Famlia, Vale Gs, Bolsa Alimentao,
lor adicionado foi de R$ 2,1 bilhes para a mesma Bolsa Escola e outras experincias semelhantes,
rea; as transferncias implicaram no aumento da que no garantem o direito segurana econmica,
massa salarial em R$ 18,3 bilhes em todo o Bra- seno uma renda. Segundo ela, h muitos elegsil. Destes, 63% foram gerados na rea de abran- veis e poucos contemplados, culminando em uma
gncia do BNB, com vazamentos de 37% para o poltica contraditria, pois os mais pobres, mesmo
restante do pas.
preenchendo os requisitos, no so beneficiados.
Mendes Jnior (2010) salienta que a importncia
Por meio do estudo, a autora busca identificar
do Bolsa Famlia na rea de atuao do banco aumento das melhorias em termos de bem-estar
visvel, tanto em nvel social como econmico, com agregado, utilizando dados da Pesquisa Nacional
o aumento do acesso alimentao e a produtos por Amostra de Domiclios (PNAD), ou seja, procude primeira necessidade. Tambm percebem-se ra verificar se ocorreu ampliao do grau de acesefeitos relevantes sobre a economia da regio, com sibilidade dos mais pobres em especial aqueles
a criao de empregos e o aumento dos salrios, que so o pblico-alvo dos programas de transdentre outras variveis.
ferncia de renda focalizados aos chamados
Para o autor, os vazamentos mostraram-se ex- servios sociais (rede de esgoto, coleta de lixo,
pressivos em todas as variveis estudadas. Tais telefone celular). O trabalho de Lavinas (2006)
fugas se devem baixa integrao econmica que marcado pelo questionamento em torno da gesto
ocorre na rea de atuao do BNB, ou seja, tem- dos gastos governamentais em bens e servios
-se uma grande rea, marcada por diversidades que venham promover a autonomia das famlias
geogrficas, sociais e econmicas, detentora de mais pobres e a consequente queda dos nveis de
uma estrutura produtiva pouco integrada e carente desigualdade social.
de indstrias.
J o trabalho de Santos (2007) aborda o carter
Apesar destas constataes e de outros es- assistencialista e focalizado do programa. A partir
tudos apontarem para o sucesso do PBF, muitos de um estudo de caso, a autora faz um levantamenautores tecem crticas ao programa, a exemplo de to sobre questes econmicas, sociais e culturais
Lavinas (2006), que se refere reduo dos gastos dos beneficirios do Bolsa Famlia em Vitria da
788
Conquista (BA). As principais constataes referem-se ao fato de o programa no promover a acomodao dos beneficirios em busca de emprego,
como j apontado em outros estudos, e transparncia de gesto do programa no municpio, apontada como importante para uma melhor cobertura. A
autora argumenta que o carter assistencialista do
PBF no promove a emancipao das famlias no
curto prazo, faltando aes governamentais direcionadas aos estratos mais vulnerveis da populao.
Percebe-se, com a anlise, a importncia do programa como ao poltica, pois mesmo possuindo um
carter assistencialista e estando atrelado a condicionalidades, tem direcionado grande soma de recursos
aos municpios e ofertado uma renda s unidades familiares que esto em condies vulnerveis no sistema, estimulando, assim, o consumo, o que acaba por
promover maior dinamismo na economia local.
BOLSA FAMLIA: ANLISE SOCIOECONMICA

NO MUNICPIO DE PLANALTO (BA)
Situado na regio sudoeste da Bahia, a 465 Km da
capital do estado, o municpio de Planalto possui
uma populao de 24.481 de habitantes. Destes
3,42 mil famlias foram contempladas com o Bolsa
Famlia somente no ano de 2012 (BRASIL, 2012).
Tendo em vista analisar a importncia do PBF
no municpio de Planalto, fez-se necessria uma
investigao do contexto socioeconmico deste
ao longo do perodo em anlise, considerando-se

alguns indicadores, a evoluo das principais receitas municipais e as transferncias do Bolsa Famlia
no perodo de 2004 a 2013.
Inicialmente foi analisada a evoluo do PIB de
Planalto, do estado da Bahia, do territrio identidade
e dos municpios vizinhos Anag, Barra do Choa,
Poes e Vitria da Conquista, entre 2004 e 2011,
visto que este componente configura-se como considervel indicador de crescimento de dada localidade.
Como apresentado na Tabela 2, o PIB mostrou-se mais expressivo nas cidades de Barra do Choa
e Vitria da Conquista, cujo crescimento foi, respectivamente, de 209,07% e 177,54%, no perodo entre
2004 e 2011.
Em termos de crescimento, para o perodo, o PIB
do municpio de Planalto foi pouco superior ao do estado e ao do municpio de Poes, j que a evoluo
em Planalto foi de 110,92 %, a do estado, de 102,15%,
e a de Poes, 107,82%, como pode ser observado.
Mesmo apresentando crescimento menor que o
do territrio de identidade e o de Vitria da Conquista para o perodo, o PIB do municpio de Planalto
mostrou-se bastante expressivo quando comparado ao de Poes, que detm uma populao maior.
Em Anag, municpio de mesmo porte populacional de Planalto, entre 2004 e 2011, o PIB apresentou
crescimento maior que o de Planalto, entretanto, a
partir de 2007, a evoluo foi menos expressiva em
Anag, j que o PIB de Planalto cresceu em 110,92%
e o de Anag, somente 53,76%. Da a importncia
Tabela 2
Produto Interno Bruto 2004-2011
Localidade
Bahia
PIB (R$ milhes)

2004 (A)
2005 (B)
2006 (C)
2007 (D)
2008 (E)
2009 (F)
2010 (G)
2011 (H)
79.083,23
90.919,33
96.520,70
109.651,84
121.507,06
137.074,67
154.340,46
159.868,62
Territrio de identidade
2.299,42
2.913,72
3.234,58
3.719,46
4.091,36
4.740,56
5.206,98
5.786,60
Vitria da Conquista
1.382,32
1.796,27
2.003,09
2.363,43
2.650,25
3.142,68
3.491,08
3.836,50
Poes
121,77
145,41
150,73
169,80
184,62
216,38
235,62
253,06
Barra do Choa
108,83
179,55
249,34
263,59
275,04
287,25
249,54
336,36
Planalto
63,62
72,76
77,77
86,05
93,25
111,37
115,43
134,19
Anag
39,74
44,66
55,45
62,87
67,24
74,55
88,73
96,67
Fonte: Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (2014)

Adaptao prpria.
789
desta varivel em anlise, que se configura como a

soma total de todos os bens e servios produzidos
em dada regio, e como um indicador considervel
de crescimento/desenvolvimento de dada localidade.
Em termos de ndices de desenvolvimento municipal, a anlise apresenta o posicionamento do municpio ante as localidades vizinhas quanto aos nveis de
desenvolvimento social, de educao e de sade, j
que desenvolvimento seria resultado do crescimento
econmico acompanhado da melhoria na qualidade
de vida dos habitantes de determinada localidade.
Contudo, cabe salientar que estes ndices no
so suficientes para indicar crescimento e desenvolvimento do municpio de Planalto, mas transparecem a dinmica local.
Como pode ser observado, no ano de 2006, entre os municpios baianos no ranking estadual, o
de Planalto ocupava a 214 posio em desenvolvimento social, a 190 em nvel de educao e a 240
em nvel de sade, posies relevantes se considerados outros municpios, a exemplo de Barra do
Choa que, no mesmo perodo, era possuidor de
um PIB superior ao de Planalto e ocupava posio
inferior no ranking estadual, e de Anag, municpio
de mesmo porte populacional de Planalto, tambm
ocupante de posies inferiores.
Dos municpios analisados, o mais bem posicionado era Vitria da Conquista, que ocupava a quarta posio em desenvolvimento social e em nvel de
sade, e a 32 posio em nvel de educao.
O municpio de Planalto, no perodo analisado,
apresentou alguns indicadores que sinalizavam
para mudanas na dinmica socioeconmica do
municpio, a exemplo do PIB municipal, que cresceu
74% entre 2004 e 2009, e dos ndices de desenvolvimento aqui abordados, alm de evidenciarem o
bom posicionamento do municpio, quando comparado a municpios como Anag e Barra do Choa.
Apesar de Anag possuir mesmo porte populacional e de Barra do Choa possuir PIB superior ao
de Planalto, seus indicadores de desenvolvimento
so maiores, fazendo com que ocupem posies
inferiores no ranking estadual.
790
Tabela 3
ndice Municipal de Desenvolvimento 2006
Municpio
Planalto
Anag
Barra do
Choa
Poes
Vitria da
Conquista
ndice
Valor
Ranking
ndice de
Desenvolvimento Social
4.989,25
214
ndice do Nvel de
Educao
4.997,63
190
ndice do Nvel de Sade
4.989,07
240
ndice de
4.941,6
370
ndice do Nvel de
Educao
4.951,71
328
4.985,46
250
ndice de
4.932,25
386
ndice do Nvel de
Educao
4.890,6
405
4.977,67
277
ndice de
4.996,68
182
ndice do Nvel de
Educao
4.971,63
272
4.949,91
360
ndice de
5.157,98
ndice do Nvel de
Educao
5.089,27
32
5.123,31
Fonte: Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (2012).

Adaptao prpria.
Os indicadores sinalizam a ocorrncia de mudanas nas estruturas socioeconmicas do municpio no perodo coincidente ao da criao e ampliao do Bolsa Famlia, o que leva uma relao de
parte deste crescimento com a elevao do nmero
de transferncias.
No intuito de avaliar a configurao econmica
no municpio de Planalto, promovida pelas transferncias do Bolsa Famlia, sero feitas comparaes entre o volume de recursos das transferncias do programa e algumas das principais receitas municipais.
RELAO ENTRE AS RECEITAS MUNICIPAIS

E AS TRANSFERNCIAS DO BOLSA FAMLIA
Tendo em vista que anlise aqui desenvolvida busca
analisar a dinmica socioeconmica do municpio de
Planalto, torna-se necessrio levar em considerao,
alm do volume de transferncias do PBF, os recursos

das receitas municipais entre os anos de 2004 e 2013,
sejam elas federais ou estaduais, buscando dimensionar a importncia do programa para o municpio.
No mbito do governo federal, as transferncias direcionadas ao municpio concentraram-se em seis funes: assistncia social, educao, sade, habitao
e encargos especiais, organizao agrria e urbanismo, totalizando um volume considervel de recursos.
Somente em 2013 essas transferncias chegaram a
R$ 32.558.817,51, distribudas entre as funes.
Na Tabela 4 encontram-se especificados os recursos por funo que foram direcionados ao municpio no ano de 2013, para, posteriormente, ser realizada uma relao comparativa entre o volume total
das transferncias e aquelas advindas do PBF, o que
possibilitar avaliar a abrangncia do programa ante o
total de recursos destinados ao municpio de Planalto.
Dentre as funes contempladas, a dos encargos
especiais apresenta-se como a mais representativa em termos de recursos transferidos, que corresponderam a 62,9% do total, destinados a: Fundo de
Participao dos Municpios (FPM), Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e da
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb),
Transferncias de Cotas-partes dos Royalties pela
Produo de Petrleo e Gs Natural, dentre outras.
Para a assistncia social, os recursos transferidos somaram 23,3% do total; destes, a ao das
Transferncias de Renda Diretamente s Famlias
Tabela 4
Total de transferncias federais por funo
destinadas ao municpio de Planalto 2013
Funo
Assistncia social
Valor transferido
(R$)
Porcentagem do
Total (%)
em Condio de Pobreza e Extrema Pobreza recebeu maior volume de recursos. As aes em sade
ocuparam o terceiro maior volume de transferncias, com 8,2% do total; j a funo educao obteve 3,0% do total de recursos transferidos, seguido
de 2,0% para a habitao, 0,5% para o urbanismo e
0,1% para as aes em organizao agrria.
Convm especificar que a funo encargos especiais contempla algumas aes direcionadas
rea educacional, ou seja, os recursos referentes s
aes da cota-parte dos estados e do Distrito Federal do salrio-educao e as do Fundeb, dentre outras. Nesse sentido, uma reclassificao de tais recursos para a funo educao vem demonstrar que
o volume de transferncias direcionadas para a rea
no municpio maior que os 3,0% apresentados na
Tabela 4, pois o percentual chegaria a 65,2% do total
das transferncias, um valor bastante expressivo.
Assim, a funo encargos especiais reduziria sua
participao para apenas 0,7% do total de transferncias federais direcionadas ao municpio de Planalto no ano de 2013.
O volume de recursos federais transferidos ao
municpio bastante considervel, portanto, torna-se conveniente analisar a relao existente entre
o total de transferncias recebidas e o volume de
recursos transferidos pelo Programa Bolsa Famlia
entre 2004 e 2013, em valores de 2013, como pode-se observar na Tabela 5.
Tabela 5
Total de ransferncias federais por funo
destinadas ao municpio de Planalto 2013
Ano
Transferncias
federais (A)
(R$) PBF (B)
B/A
%
2004
2005
13.185.580,28
1.911.845,38
14,5
15.117.421,86
3.036.061,05
20,1
2006
17.446.231,54
3.328.879,38
19,1
2007
19.495.465,09
3.802.708,32
19,5
2008
22.817.544,86
4.147.690,24
18,2
19,4
7.587.880,98
23,3
Educao
992.536,39
3,0
Habitao
636.525,00
2,0
20.472.086,79
62,9
2009
22.719.391,92
4.414.736,35
2.677.795,96
8,2
2010
23.598.762,68
4.180.031,23
17,7
2011
29.373.477,91
4.623.934,14
15,4
2012
35.064.090,15
5.525.674,32
15,8
2013
32.558.817,51
7.079.186,00
21,4
Encargos especiais
Sade
Organizao agrria
Urbanismo
Total
37.800,00
0,1
154.192,39
0,5
32.558.817,51
100
Fonte: Portal da Transparncia (2014).

Adaptao prpria.
Fonte: Portal da Transparncia (2014).

Valores corrigidos com base ao INPC de 2013.
Adaptao prpria.
791
De acordo com os dados especificados acima,

percebe-se que o volume das transferncias federais obteve um crescimento de 146,9% e aquele advindo do Programa Bolsa Famlia cresceu 270,3%
no perodo em anlise.
Em termos relativos participao do PBF no
total de transferncias destinadas ao municpio de
Planalto entre 2005 e 2012, o programa apresentou
um declnio, haja vista que, em 2005, os recursos
do PBF correspondiam a 20,1% de todas as transferncias federais destinadas ao municpio, uma
soma de R$ 3.036.061,05, e em 2012, a quantia
transferida correspondeu a R$ 5.525.674,32, e uma
participao de apenas 15,8%.
Em 2013, houve crescimento no volume dos recursos, o que fez o municpio recuperar sua participao em termos relativos, chegando a 21,4% no
total das transferncias federais. A participao do
PBF ante o volume de transferncias federais mostrou-se bastante significativa para a economia local,
alterando a dinmica do municpio, principalmente
pelo fato de estes recursos terem sido direcionados
a famlias de alta propenso ao consumo.
O incremento no volume total das transferncias
federais destinadas ao municpio no perodo em
anlise, em grande parte pode ser atribudo ampliao de recursos destinados s aes governamentais de apoio educao, sade e a servios
sociais, que, nos ltimos anos, se expandiram consideravelmente no Brasil.

As receitas do municpio so compostas pelos
repasses do governo do estado e aqueles provenientes de arrecadao prpria. Dentre os repasses estaduais esto as receitas do Imposto Sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), do Fundo de Investimento Econmico e Social da Bahia (FIES) e do Fundo de Cultura
da Bahia (FCBA). A Tabela 6 apresenta a evoluo do volume de recursos estaduais transferidos
ao municpio de Planalto entre 2004 e 2013, em
valores de 2013.
Dentre as receitas obtidas, a que apresentou
o volume de recursos mais expressivos foi a proveniente da arrecadao do ICMS, no total de R$
2.609.008,21 somente no ano de 2013. No entanto,
os recursos referentes arrecadao do IPVA tiveram um crescimento de 184,02%, entre 2004 e 2013.
As transferncias de recursos do IPI, do FIES e
do FCBA apresentaram volume menor que as do
ICMS, mas, ainda assim, importantes para a dinmica econmica do municpio de Planalto.
Tendo em vista a relevncia das transferncias de
mbito federal e estadual ao municpio de Planalto,
torna-se conveniente realizar uma anlise da evoluo
Tabela 6
Transferncias do governo estadual ao municpio de Planalto 2004-2013
Ano
Transferncias estaduais (R$)

ICMS
IPI
IPVA
FIES
FCBA
2004
1.714.305,24
30.916,92
55.650,63
105.954,30
2005
1.699.638,55
31.379,02
71.146,66
194.825,19
3.775,43
3.984,60
2006
2.059.896,63
37.166,15
80.968,11
151.454,76
2007
2.012.774,13
50.154,27
86.159,79
77.274,54
7.646,10
2008
2.135.277,32
49.801,46
90.824,40
80.366,49
7.120,20
2009
1.925.441,30
31.656,07
112.713,84
78.271,48
10.059,55
2010
2.104.836,26
29.008,70
118.881,81
81.936,09
2.345,95
2011
2.268.056,95
40.665,92
142.542,13
108.942,85
2.269,30
2012
2.435.757,09
31.262,73
183.941,20
64.096,04
6.241,91
2013
2.609.008,21
30.750,02
213.708,70
37.445,66
8.815,86
Fonte: SEFAZ (BAHIA, 2014).

Valores corrigidos com base no INPC de 2013.
Adaptao prpria.
792
das receitas do FPM e do ICMS, no perodo em anlise, j que so transferncias mas expressivas em
termos de repasse em nveis federal e estadual.
Busca-se, com a anlise, dimensionar o volume
de recursos em circulao no municpio, j que so
injetados no municpio uma soma considervel de
recursos por meio das mais diversas transferncias.
Poderamos creditar que, em grande medida elas
impulsionam a economia local, alterando as condies socioeconmicas do municpio.
Entretanto, para esta anlise, torna-se conveniente realizar comparaes entre os valores anuais
do FPM e os referentes ao ICMS, no perodo de
2004 a 2013, e o volume das transferncias do Bolsa Famlia, em valores de 2013, utilizando-se para
este fim, o ndice Nacional de Preo ao Consumidor
(INPC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), como pode ser observado na Tabela 7.
As relaes apresentadas demonstram que os
valores transferidos so bastante expressivos. Ao
se comparar o volume das transferncias com o total de recursos do FPM para o ano de 2013, os do
Bolsa Famlia representam 55,35% do FPM, uma
importncia relativa bastante significativa, pois, em
grande medida, estes recursos passam a circular
no comrcio local, fomentando a dinmica socioeconmica do municpio.
A ttulo de ilustrao, vale comparar estes resultados com aqueles encontrados por Bastos
(2009), no municpio de Maracs (BA), e por Marques (2005), em sua anlise sobre a importncia
do Bolsa Famlia nos municpios brasileiros. Em
Planalto, os recursos do Bolsa Famlia no ano de
2007 equivaleram a 45,02% do FPM, um valor superior ao encontrado em Maracs, em que o total
das transferncias correspondeu a 27,99% do FPM
no mesmo perodo.
No trabalho de Marques (2005), cuja referncia julho de 2004, os recursos do Bolsa Famlia corresponderam a 31% do FPM, na cidade de
Porto Alegre. Percebe-se que o total das transferncias do PBF no municpio de Planalto tambm
foi superior. Neste sentido, nota-se a importncia
do programa para a dinmica do local, pois como
argumenta Marques (2005), quanto menor forem as
receitas municipais, mais importante ser a significncia das transferncias de renda para os pequenos municpios, situao que perfeitamente
cabvel a Planalto.
Outra comparao pode ser realizada entre
o percentual do ICMS e os recursos do PBF em
2007. Percebe-se que o Bolsa Famlia chegou a
ser 88,93% superior aos recursos do ICMS no
mesmo perodo, ou seja, essa relao percentual
Tabela 7
Relao entre as transferncias do PBF e as receitas municipais do FPM e do ICMS 2005-2013
Receitas (R$)
Ano
Transferncias do
PBF (A)
FPM (B)
ICMS (C)
A/B
%
A/C
%
2004
1.911.845,38
6.694.890,82
1.714.305,24
28,56
111,53
2005
3.036.061,05
7.664.971,67
1.699.638,55
39,61
178,63
2006
3.328.879,38
7.980.059,73
2.059.896,63
41,71
161,60
2007
3.802.708,32
8.446.471,94
2.012.774,13
45,02
188,93
2008
4.147.690,24
10.492.456,51
2.135.277,32
39.53
194,25
2009
4.414.736,35
9.409.101,41
1.925.441,30
46,92
229,28
2010
4.180.031,23
9.522.463,75
2.104.836,26
43,90
198,59
2011
4.623.934,14
12.991.526,87
2.268.056,95
35,59
203,87
2012
5.525.674,32
12.641.735,54
2.435.757,09
43,71
226,86
2013
7.079.186,00
12.788.905,93
2.609.008,21
55,35
271,34
Fonte: Portal da Transparncia (2014); SEFAZ (BA HIA, 2014).

Valores corrigidos com base ao INPC de 2013.
Adaptao prpria.
793
no municpio de Planalto mostrou-se mais expressiva que a do municpio de Maracs no mesmo

ano, j que, neste ltimo, as transferncias do
PBF foram 46% superior.
O Bolsa Famlia disponibiliza pequenos valores
mensais s famlias beneficiadas e acaba por impactar significativamente nas pequenas economias,
devido principalmente ao grande nmero de contemplados e ao baixo dinamismo apresentado pelos
municpios. Considerando-se que um grande volume de recursos e que a maioria dos beneficirios
gasta parte do que recebe na localidade, a importncia do PBF mostra-se bastante significativa para
a ampliao da dinmica socioeconmica local.
Outra categoria em anlise a quantidade de
alvars expedidos pelo municpio entre 2005 e
2010, tendo em vista que estes se caracterizam
como uma autorizao de funcionamento ou realizao de evento, e so emitidos s empresas, ao
comrcio ou aos cidados, mediante a cobrana de
uma taxa e observando-se a legislao municipal
vigente e o Cdigo Tributrio. Esta categoria, juntamente com as receitas do municpio, vem tambm
demonstrar uma ampliao na dinmica econmica
do municpio de Planalto.
Segundo o Setor de Tributos do municpio de
Planalto, em 2005 foram expedidos 51 alvars, com
90
80
70
60
50
40
30
20
uma reduo de 49,1% no ano seguinte. Entretanto,

a partir de 2006, o nmero de expedies passou a
aumentar progressivamente, alcanando 90 alvars
em 2010, um crescimento total do nmero de alvars expedidos de 76,47%, entre 2005 e 2010.
De acordo com a Coordenao de Tributos
do municpio de Planalto (PLANALTO, 2011), o
comrcio varejista concentra a maior quantidade
de alvars expedidos, 51,9% do total, seguido da
categoria bar, com 24%, e da categoria prestao
de servios, com 13,5%; os 10,6% restantes est
distribudos entre demais categorias. importante
ressaltar que este crescimento tambm se deveu
ampliao do valores repassados pelo Bolsa Famlia e pelas demais transferncias ao municpio de
Planalto. Cabe mencionar que, nesta anlise, no
foram considerados os estabelecimentos informais,
o que tenderia a aumentar tais incrementos.
A expanso do comrcio local, constatada por
meio da elevao do nmero de alvars, e o expressivo crescimento das principais receitas e de alguns
indicadores sociais do municpio vm demonstrar
alteraes positivas na dinmica de Planalto, reafirmando a importncia que um programa com dimenso to significativa pode representar para municpios pequenos, pois, ao transferir renda, estimula o
consumo, aumenta a procura por bens e servios e
promove o crescimento local, proporcionando melhor qualidade de vida para a populao.
Cabe lembrar que os dados da investigao
apenas evidenciam uma realidade, no transparecendo outras relaes porventura existentes na
dinmica econmica e social do municpio. Assim,
por meio deste estudo, possvel detectar pontos
positivos do Programa Bolsa Famla, bem como a
possibilidade de realizao de estudos futuros.
10
0
2005
2006
2007
2008
2009
Grfico 1
Total de alvars expedidos pelo municpio de
Planalto 2005-2010
Fonte: Coordenao de Tributos PMP (2011).
Elaborao prpria.
794
2010
CONSIDERAES FINAIS
No que pese a importncia do PBF para a dinmica socioeconmica do municpio de Planalto, nota-se uma ampliao de 53,36% do nmero de
beneficirios do programa entre 2004 e 2013, e

um crescimento de 270,3% no volume de recursos.
No entanto, em termos relativos, a participao do
Bolsa Famlia no volume de transferncias federais
apresentou declnio.
importante ressaltar que, mensalmente, o
programa injeta um volume significativo de recursos no municpio, atendendo a um nmero significativo de famlia.
Quanto dinmica econmica do municpio de
Planalto, algumas variveis apresentam resultados
relevantes, a exemplo do crescimento do PIB, j que
este indicativo do possvel crescimento econmico.
Entretanto, para avaliar o desenvolvimento, devem
ser consideradas outras variveis socioeconmicas,
a exemplo dos indicadores municipais de sade,
educao e sociais, considerados neste estudo.
Por meio destes ndices, apesar de os dados
no contemplarem todo o perodo, percebe-se o
bom posicionamento do municpio quando comparado com outros pertencentes mesma regio
econmica, a exemplo de Anag, de mesmo porte
populacional, e de Poes, em que PIB e populao
so superiores ao de Planalto.
Cabe salientar que estes dados no so suficientes para indicar crescimento e desenvolvimento
do municpio de Planalto, mas, no entanto, reforam
os indcios de mudanas na sua dinmica econmica e social, reforando, assim, a ideia de que as
transferncias de renda podem promover o desenvolvimento das pequenas localidades.
A expanso do comrcio local, constatada por
meio da elevao do nmero de alvars, reafirma
a importncia que um programa com dimenso to
significativa pode representar para municpios
pequenos como Planalto, pois estimula o consumo,
aumenta a procura por bens e servios e promove
o crescimento local, assim como a melhoria nas
condioes de vida de seus habitantes.
Cabe aqui salientar a dificuldade de dimensionar a abrangncia do Programa Bolsa Famlia, haja
vista que os dados trabalhados apenas evidenciam
uma realidade, no transparecendo outras relaes
porventura existentes nessa dinmica econmica e

social. Portanto, para concluses mais abrangentes, seriam necessrios novos estudos com anlises tericas e metodolgicas mais detalhadas, o
que, nesta investigao, no se fez possvel.
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797
BAHIA
ANLISE & DADOS
Pobreza, crescimento
econmico e transferncia de
renda no Brasil: um modelo
em painel para o perodo
2004-2012
Armando Affonso de Castro Neto*
* Mestre em Economia pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA). Diretor de Pesquisas
da Superintendncia de Estudos
Econmicos e Sociais da Bahia
(SEI) e professor de Economia da
Universidade Salvador (Unifacs).
armandocastro@sei.ba.gov.br
Resumo
Este artigo tem como propsito investigar o papel do crescimento econmico e das
transferncias de renda na reduo da pobreza entre 2004 e 2012. Para tanto, foi adotado um modelo em painel para os estados brasileiros. O estudo parte do pressuposto de que o crescimento econmico, por si, no suficiente para eliminar a extrema
pobreza no Brasil, devido ao que se denominou de armadilha da pobreza, momento
em que as foras de tendncia manuteno ou elevao da pobreza superam os
fatores que contribuem para a sua reduo. O estudo mensura a contribuio de ambas
as variveis, ressalta a importncia da ampliao do Programa Bolsa Famlia e aponta
a mudana estrutural necessria para evitar a armadilha da pobreza em longo prazo.
Palavras-chave: Crescimento econmico. Pobreza. Programa Bolsa Famlia. Dados
em painel.
Abstract
This article aims to investigate the role of economic growth and income transfers on poverty reduction between 2004 and 2012. For that purpose, it adopted a model panel to
the states of Brazil. The study bases upon the assumption that economic growth alone
is not sufficient to eliminate extreme poverty in Brazil, due to what is known as poverty
trap, a moment where the forces toward poverty maintenance or increase overcome
the factors that contribute to its alleviation. The study assesses the contribution of both
variables, emphasizes the importance of expansion of the Bolsa Famlia program, and
points out the structural changes necessary to avoid the poverty trap in a long run.
Keywords: Economic growth; poverty; Bolsa Famlia program; panel data.
799
POBREZA, CRESCIMENTO ECONMICO E TRANSFERNCIA DE RENDA NO BRASIL: UM MODELO EM PAINEL PARA O PERODO 2004-2012
INTRODUO
ta Catarina (2,8%). Neste sentido, o estado

de Alagoas precisar, por exemplo, diminuir
A pobreza vem declinando em proporo e intensidade no Brasil, assim como em todas as unidades
da federao, independente do critrio de pobreza
que se adote. A queda da misria, muito mais forte a partir de 2003, vem sendo acompanhada pela
minimizao do hiato de pobreza, ou seja, aqueles
que continuam pobres esto menos pobres (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA,
2014). Este processo vem chamando a ateno
dos pesquisadores socioeconmicos, cujas explicaes esto centradas no s na ampliao dos
programas de transferncia de renda, mas tambm
na poltica de salrio mnimo e no desempenho
econmico.
A trajetria declinante da pobreza estimulou,
por exemplo, estudos de projeo de pobreza,
em sua maioria admitindo tendncias lineares,
chegando a inferncias sobre o perodo em que a
proporo de pobres chegaria a zero no Brasil e
em seus estados. Este o caso de Alves e Castro
(2011), em um estudo especfico sobre o estado
da Bahia, no qual os autores verificam que, se seguisse uma tendncia linear, o percentual de pessoas vivendo abaixo da linha de extrema pobreza
no estado chegaria a zero em 2017. Os autores
ressaltam: importante frisar a limitao dessa
previso, que considera to somente a tendncia
da srie, excluindo da anlise fatores preponderantes para o desempenho de ganhos (ou perdas)
em rendimento da populao mais pobre (ALVES;
CASTRO, 2011). J para o Brasil, segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2010), se
for mantida a taxa de reduo da extrema pobreza
do perodo 2003 a 2008, o pas superaria a misria em 2016.
Mas para que essa projeo se torne realidade, os estados tero de apresentar ritmos
diferenciados de reduo na misria, uma
vez que registram enorme assimetria nas taxas atuais de pobrezas extremas, como se
pode observar entre Alagoas (32,3%) e San-
800
anualmente em 4 pontos percentuais a taxa

de pobreza extrema para que tenha superado a condio de misria em 2016, enquanto
Santa Catarina, com queda de apenas 0,9
pontos percentuais anuais, pode atingir esta
situao (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2010).
Se compreendermos que grande parte do sucesso da reduo da pobreza nos estados brasileiros est relacionado com o Programa Bolsa
Famlia (PBF), podemos inferir que os limites de
atuao do programa constituem-se, logicamente,
como entraves para a reduo da pobreza. Alm
deste aspecto limitante, relacionado a custo e
capacidade de localizao perfeita do pblicoalvo, outro fator, este de cunho estrutural, reduz
enormemente as possibilidades de a pobreza seguir as trajetrias lineares estimadas por Alves e
Castro e pelo IPEA: a extrema pobreza composta por pessoas de baixssima ou nenhuma escolaridade, que se encontram margem do processo
produtivo e que no so absorvidas diretamente
por expanso econmica, seja ela associada
maior utilizao da capacidade produtiva, seja estimulada por novos investimentos, decorrentes de
inovao e desenvolvimento tecnolgico, que, por
regra, demandam mo de obra com maior grau de
qualificao. Alm disso, muitos vivem em regies
que no apresentam fceis alternativas de desenvolvimento socioeconmico. Neste contexto, so
poucas as possibilidades de uma insero produtiva. Este o principal entrave para a erradicao
da pobreza. Em outras palavras, a proporo de
extrema pobreza declinar at determinado ponto,
a partir da, o crescimento econmico no ser
suficiente para extrair as pessoas dessa situao
em virtude das suas caractersticas. A curva do
grfico de pobreza no tempo assumir uma forma similar curva do investimento na armadilha da liquidez, ainda que a taxa de crescimento
da economia seja ascendente. Analogamente,
ARMANDO AFFONSO DE CASTRO NETO
denominarei a resistncia da misria de armadilha da pobreza1.

Compreendido isto, torna-se vital um maior entendimento sobre os reais impactos do crescimento econmico e do Programa Bolsa Famlia sobre o nvel de
pobreza. O objetivo deste artigo justamente testar
os efeitos destes dois fenmenos sobre a reduo da
extrema pobreza no Brasil. Para tanto, aplicar-se-
um modelo economtrico em painel considerando a
influncia da conjuntura econmica e da poltica de
transferncia de renda sobre os nveis de pobreza
observados nos estados brasileiros. A seo seguinte busca descrever sinteticamente as caractersticas
da pobreza no pas e os principais entraves para sua
superao. Em seguida, so apresentados o modelo
economtrico proposto e os resultados da estimao. Por fim, so feitas as consideraes finais.
morador de 15 anos ou mais de idade analfabeto;

com pelo menos trs moradores de at 14 anos de
idade; e com pelo menos um morador de 65 anos
ou mais de idade (MDS, 2011). O valor monetrio
deste conceito de extrema pobreza fica muito prximo do adotado pelo Banco Mundial, que, corrigido pelo INPC para 2013, equivale a R$ 84 de renda
mensal domiciliar per capita2. A concepo de pobreza corresponde a duas vezes o valor da extrema pobreza, ou seja, R$ 140 de renda domiciliar
per capita em valores de julho de 2010, corrigidos
para R$ 168 em valores de setembro de 2013. A
tabela a seguir expressa os resultados para 2013.
Tabela 1
Taxa de pobreza e extrema pobreza no Brasil 2013
PERSISTENTE REDUO DA POBREZA E

ENTRAVES PARA SUA ERRADICAO
O conceito de extrema pobreza adotado neste trabalho corresponde ao critrio definido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) no ano de 2011, que tem como referncia o
recorte de R$ 70 de renda mensal domiciliar per
capita, em valores de julho de 2010. Considera-se
que todos que vivem com renda abaixo deste valor
so extremamente pobres, com exceo das famlias com rendimento zero que no apresentam ao
menos uma das caractersticas a seguir: sem banheiro de uso exclusivo; sem ligao com rede geral de esgoto e sem fossa sptica; em rea urbana
sem ligao rede geral de distribuio de gua;
em rea rural sem ligao rede geral de distribuio de gua e sem poo ou nascente na propriedade; sem energia eltrica; com pelo menos um
Azariadis e Stachursk (2004) definiram a poverty trap como um mecanismo de autorreforo para persistncia da pobreza, ou seja, pressupe a relao da pobreza com algum fenmeno que sua causa
e consequncia (SANTOS, 2010). Este artigo, portanto, conceitua a
armadilha dentro de um contexto especfico, pontuando os fenmenos estruturais e conjunturais que a caracterizam.
Taxa de extrema
pobreza (%)
Brasil
5,3
3,5
Norte
10,4
5,7
Nordeste
10,8
7,6
Sudeste
2,3
1,4
Sul
1,9
1,3
Centro-Oeste
2,3
1,9
Fonte: IBGE - PNAD. Clculos a partir dos microdados.
A taxa de pobreza encontrada para o Brasil

foi 5,3% em 2013, e a de extrema pobreza, 3,5%,
estimando-se aproximadamente 10,6 milhes de
pobres e 7,1 milhes de pessoas em extrema pobreza no pas. A Regio Nordeste apresenta os
maiores ndices e tambm o maior nmero absoluto de pessoas vivendo em pobreza 6,1 milhes
e em extrema pobreza 4,3 milhes. A Regio
Sul, por sua vez, apresenta os menores ndices e
quantitativos de pessoas abaixo das linhas, com
uma estimativa de 541 mil pobres e 369 mil extremamente pobres, representando taxas de 1,9% e
1,3%, respectivamente.
2
Taxa de pobreza (%)
Para reajustes na linha de extrema pobreza, seguindo Costa e Falco

(2014), o MDS adotou como referncia julho de 2011, ano de lanamento do Plano Brasil Sem Misria. Neste artigo, corrigiu-se em relao a julho de 2010, pois foi o ano de referncia para a linha de R$
70 domiciliar per capita, quando se divulgou a extrema pobreza a partir do Censo Demogrfico 2010. As diferenas no so acentuadas.
Neste trabalho, a extrema pobreza de 2013 0,4 ponto percentual
superior oficialmente divulgada.
801
(%)
18
15,6
15
14,6
11,9
12
9
11,0
9,9
9,1
8,1
7,2
6,9
5,8
6,2
5,5
4,4
4,4
3,8
3
0
5,3
3,0
3,5
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Extremamente pobres
2011
2012
2013
Pobres
Grfico 1
Evoluo da pobreza e da extrema pobreza
Brasil 2004-2013
Entre 2004 e 2013, a pobreza apresentou uma

forte tendncia de queda, e o mesmo vale para a
extrema pobreza at 2012. A taxa de pobreza declinou de 15,6%, em 2004, para 5,3%, em 2013, e a de
extrema pobreza diminuiu de 8,1%, em 2004, para
3,5%, em 2013. Isso significa que aproximadamente
26 milhes de pessoas deixaram sua condio de
pobreza entre os dois anos. Esse resultado consequncia, sobretudo, da expansiva poltica de transferncia de renda adotada no pas. De fato, foram
R$ 153 bilhes transferidos pelo PBF para famlias
pobres entre 2004 e 2013, conforme a Tabela 2.
A expanso do nmero de famlias atendidas
pelo PBF e, em alguns momentos, a elevao real
dos valores do repasse garantiram a eficcia do
Tabela 2
Transferncias do Programa Bolsa Famlia
2004-2013
Ano
Famlias
beneficiadas
Valor das
transferncias
(R$ bilhes)
2013
14.086.199
24,9
2012
13.902.155
22,5
2011
13.352.306
19,6
2010
12.778.220
17,2
2009
12.370.915
15,8
2008
10.557.996
14,0
2007
11.043.076
12,7
2006
10.965.810
11,2
2005
8.700.445
8,7
2004
6.571.839
6,1
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Obs.: Valores em R$ de 2013.
802
programa. Entre 2004 e 2009, o aumento mdio

de famlias beneficirias foi de 1,2 milho por ano.
Com a diminuio do pblico-alvo fora do programa, a margem de acrscimo cai, e, desta forma, a
mdia anual de incremento de famlias beneficirias entre 2010 e 2013 foi de 429 mil. Tanto as elevaes reais no repasse, uma vez que nem todos
os beneficirios obtm renda suficiente para sair da
pobreza, como a incorporao das famlias pobres
que ainda se encontram fora do PBF fazem parte de uma estratgia do Plano Brasil Sem Misria
cujo objetivo a erradicao da extrema pobreza
(CAMPELLO; MELLO, 2014). Porm, a possibilidade de insero de novos beneficirios diminui a
cada ano, e os limites oramentrios, associados
ao baixo dinamismo econmico, restringem a expanso dos valores, fazendo prevalecer a dinmica
da armadilha da pobreza.
20
28
16
14
Armadilha
da pobreza
12
10
8
6
4
2
0
2004
Norte
2005
2006
2007
Nordeste
2008
2009
Sudeste
2011
Sul
2012
2013
Centro-Oeste
Grfico 2
Extrema pobreza (%) por regio Brasil 2004-2013
A resistncia queda da pobreza s pode prevalecer com a associao dos eventos conjunturais
e estruturais mencionados: 1) ampliao marginal
decrescente de beneficirios da poltica especfica
de combate pobreza; 2) repasses no suficientes para, monetariamente, excluir a totalidade das
Tabela 3
Distribuio percentual da populao de 18 anos ou mais de idade em relao aos anos de estudo,
segundo condio de pobreza Brasil 2013
At 3 anos
4 a 7 anos
8 a 10 anos
11 a 14 anos
15 anos ou
mais
No
determinados
Total
19,5
21,0
16,1
33,1
10,3
0,1
No pobres
18,4
20,3
15,9
34,3
10,9
0,1
Pobres
33,8
31,9
18,5
14,9
0,6
0,4
Extremamente pobres
38,3
29,4
16,8
14,2
0,8
0,6
Populao
Fonte: IBGE-PNAD.
famlias mais pobres de sua condio3; 3) pouco ou

nenhum crescimento econmico; 4) baixa escolaridade e qualificao da mo de obra extremamente
pobre; 5) limitado nvel de desenvolvimento de parte
das regies com alta proporo de extrema pobreza.
A baixa qualificao das pessoas em situao de
pobreza evidenciada na Tabela 3. Enquanto 18,4%
da populao no pobre, de 18 anos ou mais, tem at
trs anos de escolaridade, esse indicador para a populao extremamente pobre de 38,3%. Para os no
pobres, 34,3% da populao tem entre 11 e 14 anos de
estudo, ao passo que entre os extremamente pobres
esse ndice de apenas 14,2%. Menos de 1% da populao extremamente pobre possui 15 anos ou mais
de escolaridade, ao passo que 10,9% dos no pobres
esto classificados nesse grupo de anos de estudos.
Tudo o mais constante, quando o acrscimo
anual de beneficirios tende a zero, a poltica de
transferncia poder manter, mas no diminuir o
nmero de pobres. Se o cenrio econmico ruim,
as condies para a armadilha da pobreza esto
dadas. A prxima seo visa exatamente testar o
efeito de ambos os fatores sobre a pobreza.
nmico ou as transferncias diretas de renda, especificamente as provindas do Programa Bolsa

Famlia. Campelo, Linhares e Marinho (2011), aplicando uma estimao em painel, no constataram
influncia do PIB per capita dos estados sobre a
pobreza. Os autores justificam: Esse resultado
pode ser devido alta concentrao de renda que
de certa maneira arrefeceu o efeito do crescimento
econmico (CAMPELO; LINHARES; MARINHO,
2011). J Fallon (2000) argumenta, com base em
uma reviso de diversas aplicaes empricas, que
o crescimento econmico importante para a reduo da pobreza, porm com diferenas entre os
pases. In some cases the poor have gained relatively little from growth; in other cases they have
benefited disproportionately (FALLON, 2000).
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
IMPACTO DAS TRANSFERNCIAS E DO

CRESCIMENTO ECONMICO SOBRE A
POBREZA
No h consenso sobre o que mais importante
para a mitigao da pobreza: o crescimento eco3
Existem famlias beneficirias cujo rendimento mensal proveniente de

seu trabalho to baixo e voltil que as transferncias do PBF no so
suficientes para faz-las superar a linha monetria da extrema pobreza.
2006
2005
-20
-10
10
Var. transferncias PBF (%)
20
30
40
50
Var. extrema pobreza (%)
Var. PIB (%)
Grfico 3
Variao percentual do PIB, das transferncias e de
pessoas em extrema pobreza Brasil 2005-2013
Notas: Para todas as variveis: crescimento em relao ao ano anterior. Valores das
transferncias atualizados pelo INPC. Em 2010, como ano censitrio, no houve
PNAD. Assim, optou-se por estimar a extrema pobreza de 2010 por um modelo polinomial de grau 5.
803
A proposta deste captulo mensurar, atravs de

um modelo economtrico, o impacto de cada varivel sobre a pobreza no Brasil, aqui considerando as
variveis de cada estado da federao. Inicialmente,
observemos como variaram anualmente extrema pobreza, produto interno bruto (PIB) e volume de recursos repassados pelo Programa Bolsa Famlia (PBF).
A variao anual do volume de recursos transferidos pelo PBF apresentou tendncia de declnio
at 2010, efeito da ampliao decrescente de beneficirios, aumentando em 2011 e 2012 em virtude do aumento dos valores por famlia definidos no
Plano Brasil Sem Misria. Em 2013, a variao do
valor total declinou novamente, por conta do efeito
mencionado. J o PIB apresentou uma mdia de
crescimento de 4,6% at 2008, declinando 0,3% em
2009 em virtude da crise internacional. Em 2010, o
PIB apresentou o melhor resultado da srie, com
crescimento de 7,5%, sendo que, entre 2011 e 2013,
a mdia de crescimento foi de 2,1% ao ano. A variao anual do nmero de extremamente pobres
declinante em quase toda a srie, com exceo
de 2009 e 2013, quando houve aumento de 1,1%
e 17,8%, respectivamente. As maiores quedas deram-se em 2008 e 2012, quando o quantitativo de
extremamente pobres diminuiu 19,1% e 18,7%, em
relao aos quantitativos de 2007 e 2011.
Para estimar os impactos das transferncias e
do crescimento econmico sobre a pobreza utilizou-se um modelo em dados em painel, considerando
o perodo 2004 a 2012, exclusive 2010, e as 27 unidades da federao, perfazendo, portanto, 216 observaes. O modelo proposto especificado por:
caractersticas no observadas relacionadas aos

estados, porm fixas no tempo. J u corresponde
ao termo aleatrio. Os s captam os efeitos das variveis explicativas correspondentes sobre a pobreza. O modelo log-log permite captar a elasticidade
da relao entre as variveis explicativas e a varivel dependente (GUJARATI, 2006).
Para mensurar POB optou-se pela extrema pobreza, pois a forma mais contundente da pobreza
monetria a mais diretamente afetada pelas polticas de transferncia. Portanto, POB corresponde ao
conjunto de pessoas que vivem com renda domiciliar per capita inferior a R$ 84 em valores de 2013,
excetuando-se as de renda zero que no apresentam
as caractersticas relacionadas a famlias pobres descritas anteriormente. As informaes para construo
de POB foram extradas das PNADs do IBGE. A varivel PIB oriunda tambm do IBGE, estando limitada
disponibilidade da informao de contas regionais,
cuja srie se encerra em 2012. J a varivel PBF tem
como origem o MDS e est corrigida pelo INPC.
A equao (1) foi estimada por mnimos quadrados
ordinrios (MQO) considerando efeito fixo para cross
section. Isso permitiu levar em conta diferenas estruturais entre os estados no captadas pelas variveis
do modelo. Conforme estudos em econometria em
painel, foi estimada tambm uma equao com efeito
aleatrio, contudo, o teste de Hausman ratificou o modelo com efeito fixo como o mais apropriado. A tabela
abaixo resume a estimao de (1).
Tabela 4
Resultados da estimao
Varivel dependente: Log (POB)
, (1)
Varivel
C
onde POB, a varivel a ser explicada, representa o

nvel de extrema pobreza. As variveis explicativas
PIB e VBF representam o produto interno bruto a
preos constantes e o volume das transferncias
do Programa Bolsa Famlia, respectivamente. As
trs variveis so especificadas para cada estado
em cada ano da anlise. A varivel Z representa
804
Coeficiente
Erro
padro
Estatstica
t
Prob.
23.06063
0.538237
42.84478
0.0000
Log(VBF)
-0.281526
0.067469
-4.172687
0.0000
Log(PIB)
-0.406218
0.099231
-4.093655
0.0001
Cross-section fixed (dummy variables)

R-squared
Adjusted R-squared
F-statistic
Prob(F-statistic)
0.967
Mean dependent var
12.19
0.962
S.D. dependent var
1.200
197.97
Durbin-Watson stat
1.944
0.000
Como esperado, ambas as variveis revelaram-se significativas e com uma relao inversa com a
extrema pobreza. O modelo evidencia que aumentos de um ponto percentual no volume do repasse
destaca-se o fato de, a duas defasagens, o VBF

ter mais significncia sobre o PIB do que o contrrio. Este fato revelador quanto ao papel do Bolsa
Famlia no pas: como as transferncias convertem-se essencialmente em consumo, a demanda
agregada regional aquecida, e, numa anlise
keynesiana, o efeito multiplicador pela economia
local gera maior crescimento econmico.
do Programa Bolsa Famlia provocam diminuio

da extrema pobreza em 0,28 ponto percentual. Para
aumentos de um ponto percentual do PIB, a reduo na extrema pobreza de 0,41 ponto percentual.
Tabela 5
Teste de causalidade de Granger-Huang para dados em painel
Duas defasagens
Teste f
Prob
Trs defasagens
Teste f
Prob
0.0417
Log(PIB) does not Granger-Huang Cause Log(POB)
2.45745
0.0889
2.81868
Log(POB) does not Granger-Huang Cause Log(PIB)
6.41666
0.0021
9.62024
0.000
Log(VBF) does not Granger-Huang Cause Log(POB)
1.43889
0.2403
2.81584
0.0418
0.0021
Log(POB) does not Granger-Huang Cause Log(VBF)
3.13206
0.0464
5.15042
Log(VBF) does not Granger-Huang Cause Log(PIB)
7.30300
0.0009
24.6683
0.000
Log(PIB) does not Granger-Huang Cause Log(VBF)
3.84637
0.0234
41.2568
0.000
Para referendar a relao entre as variveis do

modelo, adotou-se o teste de causalidade de Granger e Huang (1997), sugerido para dados em painel:
A influncia do PIB sobre a extrema pobreza
corroborada pelo teste de causalidade de Granger-Huang. Para duas defasagens, a hiptese de
que o PIB no influi, no sentido de Granger, na
pobreza rejeitada a 90% de confiana, e a trs
defasagens, a 95% de confiana. Porm, chama
a ateno a maior significncia da causalidade no
sentido da pobreza para o PIB, cuja rejeio da
hiptese nula se d a 99%, tanto para duas quanto para trs defasagens. Isso significa que no se
pode descartar a possibilidade de a reduo da
pobreza contribuir para o crescimento do PIB dos
estados brasileiros. A relao de causalidade entre as transferncias e a pobreza d-se nos dois
sentidos, uma vez que o nvel de pobreza influencia a deciso de pblico-alvo, e as transferncias,
evidentemente, mitigam a pobreza nos estados.
Isso corroborado pelo teste de Granger-Huang
para trs defasagens. A relao entre VBF e PIB
tambm acontece nos dois sentidos, no entanto,
CONSIDERAES FINAIS
O presente estudo definiu a armadilha da pobreza
como o momento em que a pobreza apresentaria
resistncia queda, pois os fatores conjunturais que
motivam sua tendncia declinante estariam anulados, ou suplantados, pelas foras que impedem sua
reduo. Os dados nacionais sobre escolaridade,
pobreza e transferncia de renda apontam que tais
foras so prevalecentes no cenrio atual. Mesmo
compreendendo as limitaes do crescimento econmico sobre a extrema pobreza, estimou-se um
modelo em dados em painel com variveis de poltica de transferncia e de conjuntura econmica.
Comparando as elasticidades, o estudo revelou
um coeficiente do PIB maior do que o das transferncias do PBF. No entanto, como as variaes no PIB
foram de magnitudes substancialmente inferiores s
das transferncias, conforme o Grfico 3, intui-se que
as elevaes reais no valor total repassado pelo Programa Bolsa Famlia exerceram papel mais relevante
do que o crescimento econmico, no que se refere
mitigao da extrema pobreza no perodo analisado.
805
De fato, enquanto o PIB variou em termos reais numa

mdia anual de 3,1%, as transferncias variaram
19,5% por ano, em mdia, entre 2004 e 2012. Ademais, as constatadas contribuies do crescimento
sobre a pobreza deram-se num cenrio em que as
maiores expanses afetaram atividades que no requerem mo de obra mais qualificada, como construo civil e agropecuria. O mesmo resultado no
pode ser esperado de um crescimento qualitativo,
impulsionado por progresso tcnico e inovao.
Admitindo-se que o pas esteja na situao de
armadilha da pobreza, dada a ocorrncia simultnea das cinco caractersticas da armadilha discutidas anteriormente, e considerando que as perspectivas de crescimento econmico em curto prazo
so nulas, com reais possibilidades de recesso, a
reduo da pobreza estaria exclusivamente condicionada a ampliaes significativas nos valores totais repassados pelo PBF. O modelo adotado neste
trabalho considera o volume global dos repasses,
que s pode crescer em termos reais se for aumentado o nmero de beneficirios ou o valor monetrio por famlia. Como o incremento de pessoas aos
benefcios est limitado pela atual abrangncia do
programa, dado que h mais beneficirios do que
pessoas extremamente pobres, somente atravs do
aumento do valor repassado por famlia ser possvel, no curto prazo, dar continuidade ao processo
de mitigao da pobreza.
Admitir que o momento atual apresenta caractersticas de armadilha da pobreza, nos coloca num
ponto de inflexo, que pode caracterizar-se como
ponto de mnimo se a crise econmica perdurar.
Minimizar o risco de outros pontos de inflexo no
longo prazo passa necessariamente por mudanas
estruturais que anulem as foras descritas de resistncia queda da pobreza, em especial a baixa
escolaridade das pessoas em situao de misria.
REFERNCIAS
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Dissertao (mestrado em economia) UFAL, Macei, 2010.
Artigo recebido em 12 de setembro de 2014

806
Marconi Fernandes de Sousa
Audileia Rodrigues da Silva
Maria Helena Cortez de Melo Pires
Carlos Eduardo Ribeiro Santos
Maria Helena Ochi Flexor
Clia Regina Sganzerla
Milena Suellen Peixoto Pinto
Denize de Almeida Ribeiro
Nvia Martins Menezes
Eva Borges
Priscila de Queiroz Leal
Flora Maria Brito Pereira
Raquel Monteiro de Lemos
Gepherson Macdo Espnola
Rosa Cndida Cordeiro
Gianfranco Cordisco
Silvia Harumi Toyoshima
Less Ins Farias Pinheiro
Tereza Campello
Luana Passos
Viviane Freitas Santos
Luzia Maria Cavalcante de Melo
Vladimir Faria dos Santos
ISSN 0103 8117
977010381100- 1
BAHIA ANLISE & DADOS v. 24 n. 4 PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA BAHIA: IMPACTOS E DESAFIOS
COLABORARAM NESSE NMERO:
BAHIA
ANLISE & DADOS
SALVADOR v.24 n.4 OUT./DEZ. 2014
ISSN 0103 8117
PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA BAHIA:

IMPACTOS E DESAFIOS

BA&amp;D v.24 n.4 - Programa Bolsa Família Na Bahia: Impactos e Desafios

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Bahia anl. dados, Salvador, v. 24, n. 4, p.607-610, out./dez. 2014

o Bolsa Famlia e no retorna- beneficirios tm prioridade no transferncias diretas de renda e

Entrevista concedida no dia 24 de novembro de 2014.

Bahia anl. dados, Salvador, v. 24, n. 4, p.607-610, out./dez. 2014

Programa Bolsa Famlia:

Bahia anl. dados, Salvador, v. 24, n. 4, p.611-624, out./dez. 2014

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: MECANISMO DE PROMOO DE DIREITOS SOCIAIS FUNDAMENTAIS?

alimentao, que aumenta o acesso sade e

DIRECIONAMENTO DAS POLTICAS SOCIAIS:

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: MECANISMO DE PROMOO DE DIREITOS SOCIAIS FUNDAMENTAIS?

amplas, efetivas e constitutivas de direitos. Para TitOs Programas de Transferncia de Renda tm a

Bahia anl. dados, Salvador, v. 24, n. 4, p.611-624, out./dez. 2014

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: MECANISMO DE PROMOO DE DIREITOS SOCIAIS FUNDAMENTAIS?

Crianas menores de sete anos

Pr-natal para gestantes e acompanhamento de nutrizes

Matrcula e frequncia escolar mnima de 85%

Crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos

Acompanhamento do calendrio vacinal, do crescimento e do

Matrcula e frequncia escolar mnima de 75%

Frequncia de 85% nos Servios de Convivncia e Fortalecimento

Crianas e adolescentes menores de 16 anos

Bloqueio por 30 dias

Famlia continua recebendo o benefcio normalmente

Suspenso por 60 dias

Duas parcelas de pagamento do benefcio no so pagas famlia

Parcelas do benefcio que ainda no foram sacadas pela famlia so canceladas

(Crianas, adolescentes at 15 anos, gestantes/nutrizes)

Fonte: Brasil (2009).

Fonte: Brasil (2009).

at R$ 60,00. Em 2014, os valores de elegibilidade

0 e 17 anos entre os componentes da famlia. H

em 2001 no governo de Fernando Henrique CardoA compreenso da segunda e terceira dimenso

BOLSA FAMLIA NA BAHIA

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: MECANISMO DE PROMOO DE DIREITOS SOCIAIS FUNDAMENTAIS?

Fonte: SAGI - Brasil (2014).

Fonte: SAGI - Brasil (2014).

BA&D v.24 n.4 - Programa Bolsa Família Na Bahia: Impactos e Desafios

BA&D v.24 n.4 - Programa Bolsa Família Na Bahia: Impactos e Desafios