Noes de Direito Administrativo: Contratos

Mdulo I - Noes de Direito Administrativo: Contratos

Objetivos do Mdulo:

Apresentar

os

conceitos

as

caractersticas

de

um

contrato

administrativo;

Reconhecer a importncia do Contrato Administrativo e de sua gesto

para a Administrao Pblica;

Explicar as caractersticas de um Contrato Administrativo, bem como

seus tipos;

Demonstrar as diferenas entre um Contrato Administrativo e um

contrato firmado entre particulares;

Avaliar situaes que ensejam o reequilbrio econmico-financeiro de

um Contrato Administrativo e

Explicar as clusulas Exorbitantes dos Contratos Administrativos.

Unidade 1 - Introduo ao Contrato Administrativo

No podemos deixar de iniciar nosso estudo sem citar o art. 1 da Lei n 8.666,
de 21 de junho de 1993, que instituiu normas para Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica:
Art. 1 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade,
compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios.
A partir da leitura do dispositivo podemos observar que o legislador considera
esse tema crucial para a Administrao pblica. Alis, to importante quanto a
celebrao de um Contrato Administrativo, a sua gesto e/ou fiscalizao.
Tanto isso verdade que o artigo 67 da Lei n 8.666/93 obriga a Administrao

a designar um representante para acompanhar e fiscalizar os contratos por ela

firmados. Vejamos o que diz o citado artigo:
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administrao especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes
a essa atribuio."
1 O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for
necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
2 As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do
representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a
adoo das medidas convenientes.

Pg. 2
A obrigatoriedade de designao de um gestor para acompanhar e fiscalizar a
execuo dos Contratos Administrativos tambm consta, na esfera federal, do
art. 6. do Decreto 2.271, de 7 de julho de 1997, que Dispe sobre a
contratao de servios pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional e d outras providncias.:
Art. 6. A administrao indicar um gestor do contrato, que ser responsvel
pelo acompanhamento e fiscalizao da sua execuo, procedendo ao registro
das ocorrncias e adotando as providncias necessrias ao seu fiel
cumprimento, tendo por parmetro os resultados previstos no contrato.
No Senado Federal, por exemplo, o Ato da Comisso Diretora n 2, de 13 de
fevereiro de 2008, em seu art. 3, estabelece a obrigatoriedade da designao
de um gestor e um substituto. Vejamos o que diz a norma:
Art. 3 - Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal ser
designado um gestor titular e um gestor substituto, nos termos deste Ato.

Nunca demais lembrarmos a responsabilidade do gestor ou fiscal de Contrato

Administrativo, afinal seus atos estaro sujeitos ao crivo dos Tribunais de
Contas.
No caso da Unio, temos o art. 1 da Lei n 8.443, de 16/07/92 (Dispe sobre
a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias.),
determinando que:
Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo de controle externo, compete,
nos termos da Constituio Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
I - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,
bens e valores pblicos das unidades dos poderes da Unio e das entidades
da administrao indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Errio;

Pg. 3
Indo mais alm, a Lei Orgnica do TCU estabelece a responsabilidade solidria
do fiscal do contrato com a empresa contratada por possveis danos causados
pela execuo irregular do contrato. Vejamos o que dizem os arts. 15 e 16:
Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidir se estas so regulares,
regulares com ressalva, ou irregulares.
Art. 16. As contas sero julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos
demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos
atos de gesto do responsvel;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer
outra falta de natureza formal de que no resulte dano ao Errio;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrncias:
a) omisso no dever de prestar contas;

b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao

norma

legal

ou

regulamentar

de

natureza

contbil,

financeira,

oramentria, operacional ou patrimonial;

c) dano ao Errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.

Pg. 4
1 O Tribunal poder julgar irregulares as contas no caso de reincidncia no
descumprimento de determinao de que o responsvel tenha tido cincia,
feita em processo de tomada ou prestao de contas.

2 Nas hipteses do inciso III, alneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar

irregulares as contas, fixar a responsabilidade solidria:
a) do agente pblico que praticou o ato irregular, e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prtica do
mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do
dano apurado.
3 Verificada a ocorrncia prevista no pargrafo anterior deste artigo, o
Tribunal providenciar a imediata remessa de cpia da documentao
pertinente ao Ministrio Pblico da Unio, para ajuizamento das aes civis e
penais cabveis.
da que decorrem as inmeras consequncias que sero estudadas neste
curso.
A misso de seguir risca as incumbncia legais muitas vezes se torna difcil
para a maioria dos Gestores, surgindo, como resultado, uma demanda quase

unnime por um Curso de Gesto de Contratos. aqui em que entramos,

oferecendo a vocs os instrumentos necessrios para uma gesto eficiente,
eficaz e efetiva.

Pg. 5
Contrato Administrativo
Ao utilizarmos o termo contrato, automaticamente vem nossa mente a idia
de ajuste de vontades entre duas partes, de forma escrita, registrado em
cartrio e regido pela legislao civil. Porm, quando nos referirmos a Contrato
Administrativo esse conceito muda significativamente, como veremos a seguir.
O Contrato Administrativo um ajuste de vontades firmado entre a
Administrao e um particular. Porm, como instituto de direito pblico, com
caractersticas prprias, o Contrato Administrativo diferente de um contrato
regido pelo direito privado.

Ou seja, o Contrato Administrativo tem certas caractersticas que seriam

impensveis em um contrato privado, principalmente porque h o interesse
pblico envolvido, que sempre ser mais importante do que o interesse
privado.
Vamos ento conceituar contrato administrativo?
O pargrafo nico do art. 2 da Lei n 8.666/93, define contrato da seguinte
forma:
Art. 2 As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes,
concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando
contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao,
ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.

Pargrafo nico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer
ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em
que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de
obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.
Contrato Administrativo, segundo Hely Lopes Meirelles, o ajuste que a
Administrao Pblica, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra
entidade administrativa para a consecuo de objetivos do interesse pblico,
nas condies estabelecidas pela prpria Administrao.

Pg. 6
De incio, devemos destacar que nem todo contrato da Administrao um
Contrato Administrativo, pois existem contratos em que o rgo pblico est
em igualdade de condies com o contratado. Nesses casos, o contrato
regido pelas leis de direito comum por exemplo, a simples locao de um
imvel pela Administrao para ali exercer uma determinada atividade
pblica.O Contrato Administrativo conduz idia de supremacia do interesse
pblico sobre o privado, sendo submetido a um conjunto prprio de regras,
onde prevalecem diversas condies em favor da Administrao.
Assim, feita essa distino, o Contrato Administrativo a ser examinado aquele
ajuste em que a Assemblia Legislativa ou a Cmara Municipal figura como
parte, investida da qualidade de Administrao Pblica, com a finalidade de
atender ao interesse pblico, vinculada a outra pessoa (o contratado) mediante
um acordo de vontades, usufruindo de privilgios e prerrogativas decorrentes
do Direito Pblico.
Mas ainda falta, para finalizar essa lio, conhecer os tipos de Contratos
Administrativos:
Contrato de obra pblica o objeto do contrato a construo, reforma ou
ampliao de um imvel pblico, estrada, barragem etc.;
Contrato de prestao de servio tem por objeto todo e qualquer servio
prestado Administrao, quer para atender as necessidades da populao,

quer para o atendimento das necessidades da prpria Administrao, includos

nessa categoria os contratos de transporte, manuteno, comunicao,
reparos, etc.;
Contratos de fornecimento voltado aquisio de bens necessrios para a
Administrao;
Contrato de concesso aquele em que a Administrao concede a um
particular a realizao de determinada atividade.

Pg. 7
Vimos que a Lei n. 8.666/93 estabelece normas gerais sobre licitaes e
Contratos

Administrativos

pertinentes

obras,

servios,

inclusive

de

publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Contrato Administrativo o ajuste que a Administrao Pblica, agindo nessa
qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a
consecuo de objetivos do interesse pblico, nas condies estabelecidas
pela prpria Administrao.
A execuo do Contrato Administrativo dever ser acompanhada e fiscalizada
por um representante da Administrao especialmente designado para tal,
conhecido como Gestor ou Fiscal do contrato. O gestor responde de maneira
solidria com a empresa contratada por possveis danos causados pela
execuo irregular do contrato.
Os Contratos Administrativos podem ser classificados como:

Contrato de obra pblica;

Contrato de prestao de servio;

Contratos de fornecimento; e

Contrato de concesso.

Unidade 2 - Caractersticas do Contrato Administrativo

Alm da importncia do conceito de Contrato Administrativo, devemos
conhecer as caractersticas que o identificam, principalmente os pontos de
distino entre um contrato comum e o chamado Contrato Administrativo.
De acordo com o prof. Henrique Savonitti Miranda, o Contrato Administrativo
possui as seguintes caractersticas: bilateralidade, estabilidade, onerosidade,
comutatividade, celebrao intuitu personae e formalidade. Vamos a eles.
Bilateralidade:
A bilateralidade vem da idia de livre acordo de vontade entre as partes, pois
ningum pode ser obrigado a assinar um contrato com a Administrao. Ou
seja, o Contrato Administrativo a formao voluntria de um ajuste entre a
Administrao Pblica e o particular, cada qual movido pelos prprios
interesses a Administrao quer construir um hospital, por exemplo, e a
empresa de engenharia quer executar a obra e obter o seu lucro devido.

Pg. 2
Estabilidade:
Ateno
Uma vez celebrado o contrato, a estabilidade determina que seja integralmente
cumprido. As partes adquirem um direito execuo de seu objeto, sem
espao para mudanas ou desistncia por simples capricho ou vontade
infundada.
Devido estabilidade do Contrato Administrativo, a parte que motivar a
resciso antes de executado o objeto, mesmo sendo a Administrao, dever
indenizar a parte que porventura tenha sido prejudicada.
Aqui devemos examinar alguns princpios de direito que reforam a
caracterstica da estabilidade.
Nos contratos de direito privado uma das partes s pode exigir o cumprimento
da obrigao da outra parte se houver cumprido integralmente suas prprias
obrigaes contratuais.

Nos Contratos Administrativos, regidos pelo direito pblico, essa regra no

vale. A princpio, mesmo que a Administrao no cumpra integralmente suas
obrigaes estabelecidas em contrato, o contratado no pode interromper as
suas obrigaes, tudo em decorrncia da supremacia do interesse pblico
sobre o do particular.
Porm, essa prerrogativa no possibilita o abuso desse direito pela
Administrao, muito menos elimina os direitos e as garantias individuais da
parte contratada inclusive indenizaes posteriores.

Pg. 3
A prpria Lei de licitaes estabelece no art. 78, incisos XIII ao XVI, casos que
constituem motivo para a resciso, todos provocados pela Administrao:
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
...
XIII - a supresso, por parte da Administrao, de obras, servios ou compras,
acarretando modificao do valor inicial do contrato alm do limite permitido no
1 do art. 65 desta Lei;
XIV - a suspenso de sua execuo, por ordem escrita da Administrao, por
prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pblica,
grave perturbao da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas
suspenses que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento
obrigatrio de indenizaes pelas sucessivas e contratualmente imprevistas
desmobilizaes e mobilizaes e outras previstas, assegurado ao contratado,
nesses casos, o direito de optar pela suspenso do cumprimento das
obrigaes assumidas at que seja normalizada a situao;
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela
Administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas
destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pblica,
grave perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que
seja normalizada a situao;
XVI - a no liberao, por parte da Administrao, de rea, local ou objeto para
execuo de obra, servio ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como
das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;
...

Pargrafo nico. Os casos de resciso contratual sero formalmente motivados

nos autos do processo, assegurado o contraditrio e a ampla defesa.
...
Pg. 4
Onerosidade:
O Contrato Administrativo oneroso, pois contm obrigaes recprocas para
as partes contratantes. O contratado deve executar o objeto do contrato (o
fornecimento de um bem, a execuo de um servio ou de uma obra) e a
Administrao deve pag-lo nos termos pactuados. A Administrao no tem o
poder de enriquecer ilicitamente, ou seja, de no pagar a um contratado que
cumpriu suas obrigaes.

Comutatividade:
A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo pelo equilbrio das
obrigaes de ambas as partes, mantendo a equivalncia dos deveres
contratados.
Est diretamente relacionada ao equilbrio econmico-financeiro do contrato,
ou seja, o contratado no obrigado a cumprir obrigaes com acrscimos ou
supresses desproporcionais sua capacidade.
A equao econmico-financeira constitui-se na relao que as partes
inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a justa remunerao do
contratado.
importante destacar que a comutatividade garante as condies contratadas
inicialmente, desde que o cenrio se mantenha estvel, sem alteraes
bruscas que possam inviabilizar a execuo do contrato. Se algum fator
externo ao contrato oner-lo de forma a desequilibrar a equao econmicofinanceira, a prpria Administrao deve alter-lo.

Na Lio 3 abordaremos as situaes em que a Administrao deve agir para

restabelecer as condies econmicas e financeiras inicialmente pactuadas.

Pg. 5
Celebrao Intuitu Personae:
A celebrao intuitu personae diz respeito s condies pessoais do
contratado. Os Contratos Administrativos exigem que as pessoas contratadas
cumpram direta e pessoalmente as obrigaes a que se vincularam, no lhes
sendo permitido transferir para outros o cumprimento dessas obrigaes.
Vejamos o que diz o art. 78, inciso VI da Lei n 8.666/93:
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
...
VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado
com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a fuso,
ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato;
Porm, tal vedao no absoluta, desde que prevista em edital e no contrato.
Vejamos o que diz o art. 72 da mesma lei:
Art. 72. O contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das
responsabilidades contratuais e legais, poder subcontratar partes da obra,
servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso, pela
Administrao.

Formalidade:
Os Contratos Administrativos obedecem, necessariamente, a formalidade para
existirem. Isto quer dizer que, em primeiro lugar, deve o Contrato Administrativo
seguir a forma determinada em lei.

A prpria Lei n 8.666/93, especialmente em seus arts. 60 a 64, estabelece

vrias normas referentes ao aspecto formal, que sero oportunamente
estudadas no prximo mdulo deste curso.
importante destacar que o Contrato Administrativo dever ser formalizado
sempre de forma escrita, salvo o caso excepcional de que trata o pargrafo
nico do art. 60 da Lei n. 8.666/93, que permite a forma verbal para pequenas
compras de pronto pagamento no valor de at R$ 4.000,00.

Pg. 6
Ao finalizar a lio vimos que so caractersticas de um Contrato
Administrativo:

Bilateralidade: o Contrato Administrativo a formao voluntria de um

ajuste entre a Administrao Pblica e o particular, cada qual movido
pelos prprios interesses.

Estabilidade: Uma vez celebrado, o contrato deve ser integralmente

cumprido. As partes adquirem um direito execuo de seu objeto, sem
espao para mudanas ou desistncia por simples capricho ou vontade
infundada.

Onerosidade: O Contrato Administrativo oneroso, pois contm

obrigaes recprocas para as partes contratantes.

Comutatividade: A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo

pelo equilbrio das obrigaes de ambas as partes, mantendo a
equivalncia dos deveres contratados. Est diretamente relacionada ao
equilbrio econmico-financeiro do contrato.

Celebrao Intuitu Personae: Os Contratos Administrativos exigem que

o contratado cumpra direta e pessoalmente as obrigaes a que se
vinculou, no lhe sendo permitido transferir para outros o cumprimento
dessas obrigaes (a no ser que conste expressamente do Edital de
Licitao tal possibilidade).

Formalidade: Os Contratos Administrativos devem, necessariamente,

seguir a forma determinada em lei.

Unidade 3 - Reequilbrio econmico-financeiro de um contrato

Inicialmente vale lembrar que a equao econmico-financeira constitui-se na
relao que as partes inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a justa
remunerao do contratado.
Vejamos o que determina o art. 65, inciso II, alnea da Lei n. 8.666/93:
Art. 65. Os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
...
II - por acordo das partes:
...
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a atribuio da Administrao para a justa
remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do
equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem
fatos imprevisveis, ou previsveis porm de consequncias incalculveis,
retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de
fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica
extraordinria e extracontratual.
Nesse sentido, podemos concluir que existem determinadas situaes que
ensejam o reequilbrio (restabelecer a relao que as partes pactuaram
inicialmente entre os encargos do contratado e sua justa remunerao) dos
Contratos Administrativos, como aquelas decorrentes de fatos previsveis ou
imprevisveis, porm de consequncias incalculveis, que retardam ou
impedem a execuo do contrato.
As situaes que podem levar ao agravamento dos encargos contratuais do
particular so as seguintes:

Fato do Prncipe;

Fato da Administrao;

Caso Fortuito ou Fora Maior;

Teoria da Impreviso.

Pg. 2
Vamos a elas.
Fato do Prncipe:
De acordo com o prof. Digenes Gasparini (2001:557), o Fato do Prncipe
toda determinao estatal, positiva ou negativa, geral e imprevisvel ou
previsvel, mas de consequncias incalculveis, que onera extraordinariamente
ou que impede a execuo do contrato e obriga a Administrao Pblica a
compensar integralmente os prejuzos suportados pelo particular.
Essa determinao estatal pode ser entendida como a edio de uma nova
norma (pode ser uma lei ou um decreto), que venha afetar diretamente o
contrato, provocando um aumento das obrigaes do particular contratado. Por
vezes esse aumento to grande que impossibilita a execuo do contrato.
Exemplo: um contrato entre a administrao e uma empresa privada tem como
objetivo uma obra. Parte do material necessrio para obra seria importado.
Acontece que o governo, por intermdio de uma norma legal, eleva
substancialmente a alquota do imposto de importao desse material. Tal fato
ir onerar substancialmente os custos do contratado, podendo at inviabilizar a
obra, sem que o particular detenha qualquer ingerncia sobre isso.
Nesses casos, dever da Administrao recompor o contrato aos moldes da
contratao original, buscando o seu reequilbrio econmico-financeiro.
Vejamos o que diz o 5 do art. 65 da Lei n 8.666/93:
5 Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem
como a supervenincia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da
apresentao

da

proposta,

de

comprovada

repercusso

nos

preos

contratados, implicaro a reviso destes para mais ou para menos, conforme o

caso.

Deve-se destacar que a norma deve ser geral e abstrata, ou seja, se dirigir e
obrigar indistintamente a toda a sociedade. Caso a ao da Administrao
atinja somente os termos contratados, no se pode falar em Fato do Prncipe,
mas em Fato da Administrao.

Pg. 3
Fato da Administrao:
Da mesma forma que o Fato do Prncipe, o Fato da Administrao tambm
afeta o contrato, mas neste caso de forma direta, ou seja, o ato da
Administrao tem incidncia exclusiva sobre as condies do Contrato
Administrativo.
Como exemplo, podemos tomar a no-desapropriao pela Administrao de
terreno necessrio para a construo de um prdio pblico, por motivos
ambientais. No h como prosseguir com a obra sem o terreno onde se dar a
construo.

Caso Fortuito ou Fora Maior:

O Caso Fortuito ou Fora Maior tambm representam nus contratuais
externos que impedem a execuo do contrato.
Nos casos anteriores, a fonte do desequilbrio vinha da Administrao, ora
criando obstculo por edio de norma geral, dirigida a toda a sociedade (mas
que onera demasiadamente o contrato), ora por fato que afeta to somente e
de forma direta o contrato assinado entre o particular e a Administrao.
Porm, nas hipteses que examinaremos a seguir, a fonte motivadora que
impede a execuo do contrato externa, sem qualquer participao das
partes envolvidas na relao jurdica, quer seja a Administrao, quer o
particular.

Tanto eventos provenientes da natureza (enchentes, furaces, etc.), quanto

decorrentes de aes humanas (greves, paralisaes, ocupaes ilegais, etc.)
so considerados situaes que merecem a atuao da Administrao para
no atribuir ao particular encargo excessivo e injusto, principalmente porque
no foi ele quem deu causa ao fato modificador das condies originais da
contratao.

Pg. 4
Segundo Hely Lopes Meirelles, Caso Fortuito ou Fora Maior so eventos que
por

sua

imprevisibilidade

inevitabilidade

criam

para

contratado

impossibilidade intransponvel de normal execuo do contrato. Neste caso,

como

se

verifica uma

impossibilidade de

execuo

do contrato, a

Administrao rescinde o contrato liberando do compromisso o fornecedor.

Vejamos o que diz o art. 78, inciso XVII da Lei n. 8.666/93:
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
...
XVII - a ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior, regularmente
comprovada, impeditiva da execuo do contrato.

Teoria da Impreviso:
A Teoria da Impreviso todo acontecimento externo ao contrato, estranho
vontade das partes, imprevisvel e inevitvel, que causa um desequilbrio muito
grande, tornando a execuo do contrato excessivamente onerosa para o
contratado.
Portanto, trata-se de um fato imprevisvel quanto sua ocorrncia e
consequncias, que no decorre da ao de nenhuma das partes e causador
de grande desequilbrio econmico, que onera exageradamente a obrigao do
particular, muito alm do que inicialmente pactuado.

Tomemos como exemplo um contrato que prev a entrega futura (por exemplo,
seis meses aps a licitao) de um determinado bem. Quando da entrega do
bem, o preo do produto no mercado sofreu grande aumento em decorrncia
da inflao registrada entre a data da licitao e a da entrega, o que gerar um
significativo prejuzo ao fornecedor. Neste caso, a Administrao deve proceder
a alteraes de clusulas contratuais financeiras para permitir a continuidade
do contrato.

Pg. 5
Vimos, nesta lio que a equao econmico-financeira constitui-se na relao
que as partes inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a justa
remunerao do contratado.
Existem determinadas situaes que ensejam o desequilbrio da equao
econmico-financeira original dos Contratos Administrativos, como aquelas
decorrentes de fatos previsveis ou imprevisveis, porm de consequncias
incalculveis, que retardam ou impedem a execuo do contrato. So elas:

Fato do Prncipe: toda determinao estatal, positiva ou negativa, geral e

imprevisvel ou previsvel, mas de consequncias incalculveis, que
onera em demasia ou que impede a execuo do contrato e obriga a
Administrao Pblica a compensar os prejuzos do particular.

Fato da Administrao: ato da Administrao que afeta o contrato de

forma direta, ou seja, tem incidncia exclusiva sobre as condies
pactuadas.

Caso Fortuito ou Fora Maior: acontecimento externo ao contrato, que

no deriva da Administrao, estranho vontade das partes,
imprevisvel e inevitvel, que impede a execuo da avena.

Teoria da Impreviso: acontecimento externo ao contrato, estranho

vontade das partes, imprevisvel e inevitvel, que causa um desequilbrio
muito grande, tornando a execuo do contrato excessivamente onerosa
para o contratado.

Unidade 4 - Clusulas exorbitantes em favor da Administrao

Por fim, para completarmos este estudo inicial dos Contratos Administrativos,
abordaremos as chamadas Clusulas Exorbitantes, que nada mais so do
que condies estabelecidas pela Lei n. 8.666/93 que favorecem a
Administrao frente ao contratado, tendo em vista a supremacia do interesse
pblico sobre o particular.
Tais clusulas, como frisa Hely Lopes Meirelles, excedem o Direito Comum,
para consignar uma vantagem ou uma restrio Administrao ou ao
Contratado, sendo absolutamente vlidas no Contrato Administrativo.
Ateno: So consideradas Clusulas Exorbitantes: exigncia de garantia,
alterao unilateral, resciso unilateral, retomada do objeto, fiscalizao,
aplicao de penalidades e manuteno do equilbrio financeiro.
A exigncia de prestao de garantia pelo contratado visa assegurar a
completa execuo do contrato pelo particular e est prevista no art. 56, 1,
da Lei n 8.666/93. Pode ser em forma de cauo em dinheiro ou em ttulos da
dvida pblica, seguro-garantia e fiana bancria.
Explicando melhor, se o contratado no executar suas obrigaes nos termos
pactuados, a Administrao ficar com a garantia depositada para ressarci-la
dos prejuzos derivados da no-execuo do contrato.
Nos contratos privados a existncia de clusulas de garantia possvel, mas
as duas partes tm que concordar com isso. J nos Contratos Administrativos
tal clusula imposta pela Administrao e de aceitao obrigatria pelo
contratado, e sempre estar presente no edital da licitao.

Pg. 2
A alterao unilateral do contrato prerrogativa prevista no art. 58, inciso I, da
Lei n 8.666/93, que diz que a Administrao pode modificar o contrato,
unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico,
respeitados os direitos do contratado.

De acordo com o art. 65 da mesma lei, os contratos podero se alterados

unilateralmente pela Administrao quando houver modificao do projeto ou
das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos; ou
quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de
acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto.

Vale ressaltar que essa prerrogativa da Administrao no impede o contratado

de pleitear o seu direito ao equilbrio econmico-financeiro do contrato,
inclusive buscando suporte na Justia, se entender necessrio.
A resciso unilateral tambm prerrogativa da Administrao (art. 58, inciso II,
da Lei n. 8.666/93) justificada na superioridade do interesse pblico sobre o
privado e somente admitida no Contrato Administrativo.
Porm, essa vantagem est restrita s hipteses do art. 79, inciso I, da lei de
licitaes, que resumidamente permite a resciso contratual por falha do
contratado (cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes,
projetos e prazos; a lentido do seu cumprimento, levando a Administrao a
comprovar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou do
fornecimento, nos prazos estipulados; atraso injustificado no incio da obra,
servio ou fornecimento; a paralisao da obra, do servio ou do fornecimento,
sem justa causa e prvia comunicao Administrao, etc.) ou pela
ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior.

 importante destacar que em qualquer caso de resciso unilateral, no tendo

o particular motivado o fato, a Administrao tem o dever de indeniz-lo pelos
custos j incorridos e no ressarcidos.

Pg. 3
A retomada do objeto pode ser definida como o direito da Administrao, em
caso de resciso unilateral, de assegurar a continuidade da execuo do
contrato por meio da assuno de seu objeto, quando a paralisao por parte
do contratado representar risco ao interesse pblico.
Caso tpico de retomada do objeto, em caso de resciso unilateral, o contrato
de concesso, onde a Administrao retoma os servios prestados pelas
concessionrias, inclusive revertendo bens para o Poder Pblico, tudo para
manter em operao os servios concedidos.
Imaginem um determinado servio pblico, por exemplo, o fornecimento de
energia eltrica, deixar de ser fornecido como forma de presso por aumento
da tarifa. Neste caso, a Administrao retoma a concesso, assim como todos
os bens necessrios execuo dos servios, visando garantir a continuidade
do fornecimento de energia. Tudo isso se justifica em funo do prejuzo para a
populao pela interrupo desse servio pblico essencial.
Outra prerrogativa da Administrao o seu poder de fiscalizao da execuo
do contrato, conforme disposto no art. 58, inciso III, e art. 67 da Lei n.
8.666/93, que ser realizado por um representante da Administrao (gestor ou
fiscal do contrato) especialmente designado.
Lembra a prof. Di Pietro que "A este fiscal caber anotar em registro prprio
todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando
o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados ou, se
as decises ultrapassarem sua competncia, solicit-las a seus superiores."
E continua: "O no atendimento das determinaes da autoridade fiscalizadora
enseja resciso unilateral do contrato (art. 78, VII), sem prejuzo das sanes
cabveis".

Pg. 4
A aplicao de penalidades contratuais, prerrogativa relacionada com o poder
fiscalizatrio, permite a imposio de pena diretamente pela Administrao ao
contratado, logicamente dentro dos limites legais e estabelecidos no pacto.
Dessa forma, as faltas cometidas pela empresa contratada ensejam a
incidncia de uma das punies elencadas nos arts. 86 e 87 da lei de
licitaes, aplicada pela Administrao sem necessidade de remessa do caso
para a apreciao do Poder Judicirio. natural que o contratado sempre
poder procurar o Judicirio para defender-se de qualquer excesso do Poder
Pblico.
conveniente ressaltar que a Administrao deve sempre respeitar os
princpios do contraditrio e da ampla defesa, permitindo que o contratado se
defenda ou exponha suas razes antes da aplicao da penalidade.

A manuteno do equilbrio financeiro, apesar de ser considerada uma das

clusulas exorbitantes, no uma prerrogativa da Administrao, mas um
dever a ser cumprido. Ou seja, sempre que a equao obrigaes x
remunerao de um contrato se tornar desbalanceada em desfavor do
contratado, deve a Administrao rever as clusulas econmicas da avena
para retornar s condies iniciais pactuadas. J nos contratos entre
particulares, tal obrigao inexiste.

Como vimos anteriormente, apesar da possibilidade de alterao unilateral do

contrato pela Administrao, ela no pode alterar as condies econmicofinanceiras estabelecidas no contrato. Esse um direito inalienvel do
contratado, que deve sempre ser observado.
Pg. 5
Resumindo a lio, vimos que Clusulas Exorbitantes so condies
estabelecidas pela Lei n. 8.666/93 que favorecem a Administrao frente ao
contratado, tendo em vista a supremacia do interesse pblico sobre o
particular. So elas:

Exigncia de prestao de garantia: visa assegurar a completa

execuo do contrato pelo particular e est prevista no art. 56, 1, da
Lei n. 8.666/93. Pode ser em forma de cauo em dinheiro ou em
ttulos da dvida pblica, seguro-garantia e fiana bancria.

Alterao unilateral do contrato: prerrogativa da Administrao de

modificar o contrato, unilateralmente, para melhor adequao s
finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado.

Resciso unilateral: possibilidade da Administrao, em determinadas

circunstncias, de rescindir unilateralmente um Contrato Administrativo.

Retomada do objeto: direito da Administrao, em caso de resciso

unilateral, de assegurar a continuidade da execuo do contrato por
meio da assuno de seu objeto, quando a paralisao por parte do
contratado representar risco ao interesse pblico.

Aplicao de penalidades: prerrogativa relacionada com o poder

fiscalizatrio, que permite a imposio de pena diretamente pela
Administrao ao contratado, dentro dos limites legais e estabelecidos
no pacto.

Manuteno do equilbrio financeiro: poder-dever da Administrao de

manter a equao obrigaes x remunerao originalmente pactuada
em um Contrato Administrativo.

Exerccios de Fixao - Mdulo I

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I de estudo do curso Direito
Administrativo para Gerentes no Setor Pbico.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma
releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!
Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, v a pgina inicial do curso e clique
em Exerccio de Fixao Mdulo I.