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REINHARD BENDIX
Traduo
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CDD-320.1
ndices para catlogo sistemtico:
320.1
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Edusp Editora da Universidade de So Paulo
Av. Prof. Luciano Gualberto, Travessa J, 374
6a andar Ed. da Antiga Reitoria Cidade Universitria
05508-900 - So Paulo - SP - Brasil Fax (011) 211-6988
Tel.(011)813-8837 r. 216
Printed in Brazil
1996
REINHARD
BENDIX
RE1NHARD BEND1X
Os detalhes no precisaro nos preocupar aqui. Para uma discusso e citaes mais amplas, ver meu
estudo Work and Aulhority in Industry, New York, John Wiley & Sons, 1956, pp. 73 e ss.
Declarao do reverendo Townsend, op. cit., p. 74.
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sem prejudicar seu prprio interesse e que o trabalhador no tem outra salvaguarda
seno o empenho e nenhuma garantia contra a fome.
A terceira abordagem, especificamente identificada com a obra de Malthus,
relaciona essa teoria de mercado do trabalho com a teoria da populao. Em vez
de afirmar a harmonia de interesse entre ricos e pobres, Malthus reconhece a
inevitabilidade de desgraas peridicas e agudas. Ele atribui esse fenmeno
tendncia da populao a aumentar mais rapidamente do que os meios de subsistncia, uma lei da natureza que as classes superiores no tm poder para alterar.
Malthus afirma que a pobreza inevitvel e um estmulo necessrio ao trabalho,
que a caridade e a ajuda ao pobre apenas aumentam a indolncia e a imprevidncia,
que as classes superiores no so e no podem ser responsveis pelo destino do
pobre. Mas, em termos do presente contexto, ele tambm contribui com uma
importante ideia. Se uma lei da natureza que os pobres aumentem seu nmero
alm do suprimento de alimento disponvel, responsabilidade das classes mais
altas entender essa lei e instruir as classes inferiores de acordo com ela. A
imprevidncia pode ser uma tendncia natural, mas tambm resulta da ignorncia
e da falta de restrio moral, e essas falhas podem ser combatidas pela educao.
A educao, portanto, a tnica da nova ideologia empresarial, uma vez que
os empregadores j no possuem a abrangente autoridade pessoal do senhor
aristocrtico. Tem-se muita confiana em foras impessoais como a necessidade
econmica e a presso da populao sobre os recursos muito mais confiana do
que ocorria quando o senhor exercia um domnio inteiramente pessoal sobre sua
propriedade. Mesmo assim, os empregadores devem lidar com a administrao de
homens, e no incio do sculo XIX ouviam-se queixas em relao crescente
distncia pessoal que tornava tal administrao difcil, especialmente na velha base
paternalista. Com a divulgao das ideias igualitrias declina a nfase no nvel
social; o abismo entre as classes se alarga, como observa Tocqueville, e a influncia
pessoal dos empregadores diminui. Conseqentemente, a confiana depositada
no apenas nas foras econmicas impessoais, mas tambm na influncia impessoal das ideias e da educao. nesse contexto que os propagandistas autnomos
como Samuel Smiles formulam a nova ideologia empresarial, com sua nfase na
"imensa quantidade de influncia" que os empregadores possuem, se se aproximarem de seus trabalhadores "com simpatia e confiana" e "ajudarem[-nos] ativamente na formao de hbitos prudentes"3. Da em diante, as ideologias
empresariais consistem em combinaes temticas dos trs elementos seguintes:
1. o elemento paternalista, modelado segundo a propriedade tradicional, na qual a
3.
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Op. cit., cap. 5; Heinz Hartmann, Authority and Organization m Gcrman Management, Princeton,
University Press, 1959, passim; e James G. Abegglen, TheJapaneseFactory, Glencoe, The Free Press,
1958.
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At certo ponto, as teorias sociais e econmicas modernas ainda refletem a situao histrica na qual
elas se desenvolveram inicialmente, mas um sculo e meio depois deve ser possvel salvaguardar-se
contra tais preconceitos.
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sados e apoiados por seus superiores; quando foram reunidos em grande nmero para trabalhar
socialmente sob o mesmo teto; quando as estradas de ferro possibilitaram-lhes mudar de um
lugar para outro, e mudar seus patres e empregadores to facilmente como de casacos; quando
foram encorajados a buscar participao no governo, mediante o direito de voto eleitoral r '.
7.
8.
John Stuart Mill. Principies ofPoliiicalEconomy. II. pp. 322-323. A afirmao de Mill aqui cilada
como uma formulao excepcionalmente dar do que era aparentemente um tpico comum de
conversao. Ver o levantamento esclarecedor da crescente conscincia das relaes de classe de Asa
Briggs, "The Languageof'Class" inEarty Nineleenth Centniy England". em AsaBriggse JohnSaville
(eds.), Essays in Labour History in memory ofG. D. H. Cole, London. Macmillan, 1960, pp. 43-73.
Esta a definio de Karl Mannheim da "democratizao fundamental", que compatvel com
diferentes formas de governo, no s com a "democracia". A definio til. todavia, porque reala a
emergncia de uma comunidade poltica nacional, na qual todos os adultos, independentemente de
classe, so cidados e, portanto, participantes. Ver Karl Mannheim- Man and Socicty in an Age of
Rcconstruction, New York, Hareourt, Brace, 1941, p. 44.
Ver Karl Marx, Capital, New York, Modern Library, 1936, pp. 466-478, a respeito de seu levantamento
e interpretao dessas rebelies.
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Distinguindo na prtica a destruio saqueadora de propriedade daquela "justificada", pode-se considerar que os trabalhadores se engajaram numa "negociao
coletiva pelo distrbio" numa poca em que as reunies eram proibidas por leic).
Essa prova compatvel com a ideia de que os operrios que se engajam na
violncia desejam ao mesmo tempo demonstrar sua respeitabilidade. Esto face a
face com uma iniquidade legal manifesta; so proibidos de se reunirem para a
negociao coletiva pacfica, enquanto as reunies dos empregadores so toleradas
ou at encorajadas. Portanto, a "negociao coletiva pelo distrbio" acompanha
facilmente a exigncia de direitos civis que foram negados, apesar da aceitao da
igualdade formal perante a lei1".
Embora muito desarticulado a princpio, o apelo contra as iniqiiidades legais
envolve uma nova dimenso do distrbio social. Para captar a relativa novidade
dessa experincia, temos de confiar na prova circunstancial do perodo. No fim do
sculo XVIII e atravs do sculo XVIII, a posio cvica do homem comum
tornou-se um tema de debate nacional na Europa. Durante dcadas, os debates
sobre a educao bsica e o direito ao voto questionam se uni aumento na
alfabetizao ou nos direitos de voto entre o povo funcionaria como um antdoto
propaganda revolucionria ou como um perigoso incentivo insubordinao11.
difcil saber quais sentimentos esses debates suscitam entre as prprias pessoas.
Confrontadas com a iniquidade de sua posio legal e um debate pblico acima de
sua confiana cvica, h naturalmente muita vacilao. O povo parece alternar entre
a insistncia nos direitos antigos e as violentas revoltas contra as causas mais
9. A frase foi cunhada por E. J. Hobsbawm, "The Machine Breakers", Past and Prescnt, l, 1952, pp.
57-70. A prova referente distino entre saque e tais agitaes, como os famosos distrbios dos
ludditas, analisada em Frank O. Darvall, Popular Disturbances and Public Ordcr inRegencyEngland,
London, Oxford University Press, 1934, pp. 314-315 e passim.
10. Observe-se a esse respeito a nfase de Marx no modo pelo qual as reunies de trabalhadores e
empregadores estimulam um ao outro e a referncia no texto abaixo conscincia dessa iniquidade
entre os magistrados ingleses. Um estudo das disputas industriais e agrrias no Japo sugere que quase
o mesmo mecanismo opera num cenrio cultural muito diferente. Ver o comentrio de que "um nmero
crescente de fazendeiros arrendatrios convenceram-se da necessidade da ao poltica, quando
souberam com que frequncia os veredictos dos tribunais, que se baseavam nas leis vigentes, foram
contra eles", em George O. Totten, "Labor and Agrarian Disputes in Japan Following World War I",
Economic Development and Cultural Changc, IX, out. 1960, pt. II, p. 194.
11. Questes semelhantes foram levantadas com respeito conscrio universal, uma vez que armas nas
mos do povo comum eram consideradas uma ameaa revolucionria. Um estudo de caso da questo
do alistamento e seu significado para o desenvolvimento das relaes de classe na Alemanha o de
Gerhard Ritter, Staatskunst und Kricgshandwerk, Munich, R. Oldenbourg, 1954, pp. 60-158 e passim.
Ver tambm a referida discusso em Katherine Chorley, Armies and thc Art of Rcvolution, London,
Faber & Faber, 1943, pp. 87-107, 160-183. Os referidos debates sobre a alfabetizao so analisados
em detalhe com referncia experincia inglesa, em M. G. Jones, Thc Charity School Movcment,
Cambridge, Cambridge University Press, 1938, passim.
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evidentes de opresso; protestos de respeitabilidade e brados por revoluo sangrenta; propostas de reformas especficas e esquemas utpicos de variedade desconcertante. Mas tal diversidade de manifestaes pode ter um denominador
comum na experincia transitria que Tocqueville caracteriza:
[...] h quase sempre uma poca em que as mentes dos homens flutuam entre a noo
aristocrtica de sujeio e a noo democrtica de obedincia. A obedincia perde ento sua
importncia moral aos olhos daquele que obedece; ele no mais a considera como uma espcie
de obrigao divina, e ainda no a v sob seus aspectos puramente humanos; ela no tem para
ele nenhum carter de santidade ou justia, e ele se submete a ela como a uma condio
degradante mas proveitosa1-.
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14. Ver o captulo "Rights and Mights", em Thomas Carlyle, Chartism, Chicago, Belford, Clarke, 1890,
pp. 30-39; G. D. H. e Margaret Cole (eds.), The Opinions of William Cobbett, London, Cobbett, 1944,
pp. 86-87,123-124,207, epassim; Hansard's Parliamentary Debates, vol. XLIX, 1839, cols. 246-247;
e R. K. Webb, ThcBritish WorkingClassRcader, London, Allen& Unwin, 1955, p. 96, sobre as fontes
dessas declaraes. Tambm relevante aqui o famoso smile das "duas naes entre as quais no h
nenhuma comunicao nem simpatia; que so to ignorantes dos hbitos, pensamentos e sentimentos
uma da outra como se morassem em regies diferentes, ou como se fossem habitantes de planetas
diferentes, formados por uma raa diferente, alimentados por uma comida diferente, ordenados de
maneiras diferentes, e no fossem governados pelas mesmas leis". Esta passagem ocorre no romance
de Benjamin Disraeli, Sybil, Baltimore, Penguin Books, 1954, p. 73.
15. Para uma viso geral dos esforos propagandsticos para contrabalanar essa "desafeio cvica" na
Inglaterra, ver R. K. Webb, op. cit., passim, e Reinhard Bendix, Work andAuthority in Industry, pp.
60-73.
16. A frase citada de um folheto de Manchester de 1818, reeditado em J. L. e Barbara Hammond, The
TownLabourer, London, Longmans, Green, 1925, pp. 306-308. No paradigma de Tocqueville, pode-se
dizer que essa ideia fica a meio caminho entre a crena nos "antigos direitos" que foram erroneamente
abolidos e a pretenso de que os prprios servos devem ser os senhores. Notar tambm a anlise de
Von Stein, que afirma que o antagonismo entre os trabalhadores e os empregadores "origina-se na
crena nos direitos e no valor dos trabalhadores individuais, por um lado, e no conhecimento de que,
ais condies presentes da produo mecanizada, os salrios do operrio no sero proporcionais a
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aias pretenses como indivduo". Ver Lorenz von Stein, "Der Begriff der Arbeit und die Prinzipien
es Aibeitslotines in ihrem Verhltnisse zum Sozialismus und Communismus", Zeitschrift fur dle
facsmicSzzxsissaucfiaft. III. 1846. p. 263.
1~. Sobre ira exposio detalhada dessas concepes de direitos naturais no pensamento socialista e de
sma ampaubdidadc a a lei de propriedade, ver Anton Menger, The Right Io lhe Wholc Producc
ofLebonr, Loodon. MacauUa*. 1899. passim.
18. Possjvelmenie. o uso por Man da teoria do valor do trabalho teve seu grande impacto moral na base
dessas concepes de "direitos atarais*, como analisado por Menger.
19. Engels considerava os dois fcnincBos caisalmente ligados, como em seu comentrio a Marx
de que o "aburguesamento do proletariado ingls" era em certo sentido "muito natural numa
nao que explorava o inundo todo". Ver s*a cana a Marx. de 7 de outubro de 1858, em Karl
Marx e Friedricn Engels, Ausgewhlic Briefc, Bcrlin, Dietz Verlag, 1953. pp. 131-132. Todavia,
sua interpretao ignora as heranas histricas qe incitam ma "reciprocidade nacional de
direitos e obrigaes", apesar da ameaa das ideias revolucionrias e dos esforos para uma
mudana econmica rpida. A coincidncia entre a posio preferida pela Inglaterra e seus
legados favorveis efetivao dessa "incorporao" poltica do "quito Estado" foi discutida
at agora apenas em trechos e partes de obras. Ver ]. L Hammond. The Industrial Revolution
and Discontent", The Economic History Rcview, II, 1930, pp. 227-228; Henri de Man, The
Psychology of Socialism, New York, Henry Holt, 1927, pp. 39-41, com respeito ao papel do
auto-respeito ofendido no protesto radical ingls; e Selig Perlman, A Theory of lhe Labor
Movcment, New York, Augustus Kelley, 1949, p. 291, que enfatiza o significado especial da
questo do direito de voto.
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Esta opinio instrutiva, ainda que seu discernimento no possa ser considerado representativo.
Seja qual for sua parcialidade em relao aos empregadores, os magistrados
so responsveis pela manuteno da lei e da ordem. Essa tarefa complicada
frequentemente pela relutncia dos empregadores em recorrer lei de proibio
das reunies, por suas repetidas tentativas de induzir o governo a faz-lo por eles,
por sua tendncia a serem coniventes com essas reunies quando lhes conveniente, e finalmente por sua tendncia a rejeitar toda responsabilidade pelas consequncias de suas prprias aes, na crena de que no final o governo manter a lei e a
ordem e proteger seus interesses. No de surpreender que os magistrados sejam
muitas vezes muito crticos em relao aos empregadores, sustentando que estes
agem com pouco critrio, que eles podem perfeitamente arcar com o pagamento
de salrios mais elevados, e que as queixas dos trabalhadores so justificadas,
mesmo que suas reunies sejam ilegais. Algumas vezes, os magistrados at agem
como mediadores informais em disputas entre empregadores e seus operrios, no
interesse da manuteno da paz23. Portanto, nem a parcialidade dos magistrados,
nem o princpio da poltica de no-interferncia, nem o evidente oportunismo dos
22. A. Aspinall (ed.), The Early English Tradc Unions, Documents from thc Home Office Papcrs in thc
Public Rccord Office, London, Batchworth Press, 1949, pp. 90-92.
23. Para exemplos desses vrios aspectos, op. cit., pp. 116, 126,168-169, 192-103,216-219,229, 234-235?
237-238, 242, 259-260, 272, 283, e assim por diante.
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25. Ver a seguinte declarao, extrada de um discurso do lder cartista Hartwell, proferido em 1837:
"Parece-me uma anomalia que, num pas em que as artes e as cincias alcanaram tal nvel, especialmente pela diligncia, habilidade e esforos do arteso... apenas um adulto masculino em sete deva ter
um voto, que em tal pas as classes trabalhadoras devam ser excludas do seio da vida poltica". Citado
em M. Beer, A History ofBritish Socialism, London, Allen & Unwin, 1948, II, pp. 25-26. instrutivo
contrastar essa declarao com a do lder nacionalista italiano Mazzini: "Sem Pas, no se tem nome,
smbolo, voz, nem direitos. [...] No se iludam com a esperana de emancipao das condies sociais
injustas se no conquistarem primeiro um Pas para vocs. [...] No se deixem levar pela ideia de
melhorar suas condies materiais sem primeiro resolver a questo nacional. [...] Hoje [...] vocs no
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Inglaterra serviu aos tericos sociais durante um sculo como modelo que os outros
pases presumivelmente seguiam.
A abordagem aqui proposta no uma mera inverso da teoria marxista. Mane
considera os movimentos sociais do sculo XIX como protestos contra privaes
psquicas e materiais que se acumularam como resultado do processo capitalista;
ele v nas massas um anseio fundamental por satisfaes criativas numa boa
sociedade. Interpreto esses movimentos de protesto como polticos, e defino seu
carter em termos do contraste entre uma comunidade poltica pr-moderna e uma
comunidade poltica moderna. Quando se assume esta opinio, o sculo XVIII
aparece como um importante hiato na histria da Europa ocidental. Antes dessa
poca, as massas populares eram inteiramente excludas do exerccio dos direitos
pblicos; desde ento, elas se tornaram cidados, e nesse sentido participantes na
comunidade poltica. A "era da revoluo democrtica" estende-se dessa poca ao
presente. Durante esse perodo, algumas sociedades universalizaram pacificamente
a cidadania, enquanto outras foram incapazes de faz-lo e, consequentemente,
sofreram vrios tipos de levantes revolucionrios. Assim concebido, o problema
das classes inferiores num Estado-nao moderno consiste nos processos polticos
atravs dos quais, ao nvel da comunidade nacional, a reciprocidade de direitos e
deveres gradualmente estendida e redefinida. bem verdade que esse processo
foi afetado a todo momento por foras que emanavam da estrutura da sociedade.
Mas mantenho que a distribuio e redistribuio de direitos e deveres no so
meros subprodutos de tais foras, que elas so vitalmente afetadas pela posio
internacional do pas, pelas concepes sobre o que a distribuio adequada na
comunidade nacional deveria ser, e pelo "toma-l-d-c" na luta poltica26.
Minha tese est de acordo com a nfase dada por Tocqueville reciprocidade
d direitos e obrigaes como uma marca da comunidade poltica. Na Europa, a
crescente conscincia da classe trabalhadora expressa acima de tudo uma experincia de alienao poltica, isto , um senso de no ter uma posio reconhecida na
so a classe trabalhadora da Itlia; so apenas fraes dessa classe. [...] Sua emancipao no pode ter
nenhum comeo prtico at que o Governo Nacional [seja fundado]". Ver Joseph Mazzini, The Dutics
ofMan and Otlicr Essays, New York, E. P. Dutton, 1912, pp. 53-54.
26. Esta abordagem difere do marxismo, que trata a poltica e o governo como variveis dependentes da
mudana da organizao de produo, sem enfrentar a relativa autonomia das aes governamentais
nem a existncia contnua das comunidades polticas nacionais. Ela tambm difere da abordagem
sociolgica da poltica e das instituies formais, que constri a primeira como meros subprodutos de
interaes entre indivduos e as segundas como uma "carapaa superficial", dentro da qual essas
interaes fornecem a chave para uma compreenso realista da vida social. Ver uma anlise crtica
desse reducionismo em Wolin, op. cit., caps. 9 e 10. Uma abordagem alternativa que enfatiza a
autonomia parcial, bem como a interdependncia do governo e da sociedade est contida na obra de
Max Weber, como discutida acima, nas pp. 47-50.
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No Estado-nao cada cidado encontra-se numa relao direta com a autoridade soberana do pas, em contraste com o Estado medieval, no qual essa relao
27. Ver nessa conexo a expresso de aborrecimento de Engels em relao arraigada "respeitabilidade"
dos trabalhadores ingleses e seus lderes, em sua carta a Sorge, de 7 de dezembro de 1889, em
Ausgewhltc Briefe, p. 495.
28. A perspectiva apresentada acima foi desenvolvida por alguns de meus antigos alunos. O estudo de
Guenther Roth do "Isolamento da Classe Trabalhadora e a Integrao Nacional" na Alemanha imperial
foi citado anteriormente. Ver tambm GastonRimlinger, "The Legitmationof Protest: A Comparative
Study in Labor History", Comparative Studics in Socicty andHistory, II, abril 1960, pp. 329-343, do
mesmo autor, "Social Security, Incentives and Controls in the U.S. and the U.S.S.R.", loc. cit., IV, nov.
1961, pp. 104-124, e Samuel Surace, The Status Evolution of Italian Workers, 1860-1914, tese de
doutorado, Department of Sociology, University of Califrnia, Berkeley, 1962.
29. A seo subsequente foi escrita juntamente com o Dr. Stein Rokkan, do Christian Michelsen Institute,
Bergen, Noruega. Adaptei o ensaio original mantendo-o de acordo com os propsitos deste volume.
As formulaes subsequentes enfatizaro o sentido classificatrio no qual o termo "classes inferiores"
usado. A questo de quais setores das "classes inferiores" desenvolvem a capacidade para a ao
conjunta e sob que circunstncias isso ocorre permanece em aberto. Embora, at certo ponto, uma
resposta ao protesto ou o resultado do protesto antecipado, a extenso de cidadania ocorreu com
referncia a grupos ampla e abstratamente definidos, como todos os adultos acima de 21 anos, ou
mulheres ou adultos que tivessem posses especificadas, que preenchessem certos requisitos residenciais
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etc. Tais grupos abrangem muitas pessoas alm daquelas que tm poucas posses, renda baixa, pouco
prestgio, e que por causa dessas incapacidades so convencionalmente consideradas "pertencentes"
s classes interiores. A referncia aqui ao grupo classificatrio maior de todos aqueles (incluindo as
"classes baixas") que foram excludos de qualquer participao direta ou indireta nos processos de
tomada de deciso poltica da comunidade.
30. A tal ponto que o historiador Otto Hintze nega o desenvolvimento nativo do constitucionalismo em
qualquer outro lugar. Ver "Weltgeschichtliche Vorbedingungen der Reprasentativverfassung", em
Staat und Vcrfassung, Gttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1962, pp. 140-185.
31. Esses dois modelos foram analisados em termos da distino entre o princpio representativo e o
plebiscitrio por Ernst Fraenkel, Dic rcprscntativc und dic plebiszitrc Komponcntc im dcmokratischen Vcrfassungsstaat, Cadernos 219-220 de Rccht und Staat; Tubingen, J. C. B. Mohr, 1958. A
ideologia do plebiscitarianismo documentada em J. L. Talmon, The Origins of Totalitarian Dcmocracy, New York, Frederick A. Praeger, 1960.
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numa ordem hierrquica. Nas sociedades ocidentais modernas, essa viso antiga
foi substituda por conceitos de funo de grupo que pressupem o ideal de
igualdade, exceto nos casos em que conotaes medievais subsistem. O termo
"plebiscito" refere-se ao voto direto numa questo pblica importante por todos
os eleitores qualificados de uma comunidade. Quanto maior a comunidade, tanto
menores as qualificaes estipuladas para os eleitores e, portanto, quanto maior o
nmero de pessoas que se encontram numa relao direta com a autoridade pblica,
tanto maior ser o conflito entre o princpio plebiscitrio e o funcional. O sentido
especfico de ambos os princpios varia naturalmente com as definies de atividades especficas de grupo e a extenso e qualificaes de membro da comunidade.
Vrias acomodaes entre o princpio funcional e plebiscitrio caracterizaram a sequncia de decretos-leis e codificaes por meio dos quais a cidadania se
tornou nacional em muitos pases da Europa ocidental. A fim de examinar esse
desenvolvimento comparativamente, os vrios direitos de cidadania devem ser
distinguidos e analisados. Em seu estudo Citizenship and Social Class, T. H.
Marshall formula uma tipologia de direitos tripartite:
Direitos civis como "liberdade pessoal, liberdade de palavra, pensamento e f, o direito
propriedade e a concluir contratos vlidos, e o direito justia".
Direitos polticos tais como o direito de voto e o direito ao acesso a cargo pblico.
Direitos sociais que vo do "direito ao bem-estar econmico e segurana mnimos ao direito
de participar inteiramente na herana social e a viver a vida de um ser civilizado, de acordo
com os padres prevalecentes na sociedade"32.
Os tribunais, para a salvaguarda dos direitos civis e, especificamente, para a proteo de todos
os direitos extensivos aos membros menos articulados da comunidade nacional.
Os corpos representativos locais e nacionais como vias de acesso participao na tomada
de deciso e na legislao.
Os servios sociais, para garantir um mnimo de proteo contra a pobreza, a doena, e outros
infortnios; e as escolas, para possibilitar a todos os membros da comunidade receberem pelo
menos os elementos bsicos de uma educao.
32. O ensaio referido foi reeditado em T. H. Marshall, Class, Citizenship and Social Dcvclopmcnt, Garden
City, New York, Doubleday & Co., Inc., 1964, pp. 71-72. A discusso que se segue deve muito anlise
do professor Marshall.
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33. Ver R. H. Graveson, Status in thc Common Law, London, The Athlone Press, 1953, pp. 14-32. Sobre
detalhes desses desenvolvimentos legais na Alemanha, ustria, Sua e Frana, ver J. W. Hedemann,
Die Fortschrittc ds Zivilrcchts im 19. Jahrhundcrt, Berlin, Cari Heymanns Verlag, 1910 e 1935, 2
vols. Um breve apanhado do pano de fundo e da extenso desses desenvolvimentos na Europa
encontra-se em Hans Thieme, Das Naturrccht und die europischc Privatrechtsgeschichte, Basel,
Halbing & Lichtenhahn, 1954. Um tratamento mais abrangente encontra-se em Franz Wieacker,
Privatrechtsgeschichte der Nuzeit, Gttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1952, esp. pp. 197-216 e
passim.
34. Alexis de Tocqueville, Democracy in America, New York, Vintage Books, 1954, II, pp. 187-190.
35- Anlon Menger, Thc Right to thc Whole Produc of Labor, London, Macmillan and Co., 1899, pp. 3-4.
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36. O igualitarismo ideolgico, bem como um interesse em demolir restries familiares na liberdade de
ao econmica, foram presumivelmente a razo pela qual a proteo foi estendida primeiramente aos
setores mais desarticulados da "classe baixa". A respeito de uma anlise crtica do Cdigo Civil alemo
de 1888 , exclusivamente em termos dos interesses econmicos a qae serviriam suas disposies, ver
Anton Menger, Das brgcrliche Rccht und dic besitzlosen VolksiiasseiL, Tubingen, H. Laupp'sche
Buchhandlung, 1908. O livro foi publicado originalmente ern 1890. Essa perspectiva omite o interesse
auto-sustentado na legalidade formal que obra de profissionais legais, e conduz ao prolongado conflito
entre o positivismo legal e a doutrina da lei natural. Ver a esse respeito a anlise de Max Weber, Law
in Economy and Socicty, Cambridge, Harvard University Press, 1954, pp. 284-321. Ver tambm a
esclarecedora discusso desse ponto em Fr. Darmstaedter, Dic Grenzen der Wirksamkeit ds Rcchtsstaates, Heidelberg, Cari Winter Universittsbuchhandlung, 1930, pp. 52-84.
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em termos de sua capacidade legal e de seu status legal5". Para cada Estado-nao
e para cada conjunto de instituies podemos apontar com exatido cronologias
das medidas pblicas tomadas e traar as sequncias de presses e contrapresses,
negociaes e manobras, por trs de cada extenso de direitos alm dos estratos
dos privilegiados tradicionalmente. A extenso de vrios direitos s classes baixas
constitui um desenvolvimento caracterstico de cada pas. Uma considerao
detalhada de cada um desses desenvolvimentos notaria o considervel grau com
que os decretos-leis so negados ou violados na prtica. Ela sublinharia, portanto,
como a questo da posio cvica das classes baixas era enfrentada ou burlada em
cada pas, quais alternativas polticas estavam em estudo, e quais os passos
sucessivos que conduziram finalmente extenso dos direitos de cidadania. Uma
anlise completa poderia esclarecer cada passo ao longo do caminho, mas tambm
obscureceria o processo global da construo da nao.
Pelo fato de serem considerados em conjunto, os desenvolvimentos dos
vrios pases europeus tambm constituem a transformao desde as sociedades
patrimoniais do sculo XVIII at o Estado de bem-estar do sculo XX. Um estudo
comparativo dessa transformao do ponto de vista da cidadania nacional parecer
inevitavelmente abstrato se for justaposto cronologia especfica e anlise
detalhada dos sucessivos decretos legislativos em cada pas. Contudo, esse estudo
ter a vantagem de enfatizar a verdade que, considerados cumulativamente e a
longo prazo, os decretos legislativos estenderam os direitos de cidadania s classes
baixas e, portanto, representam um processo genuinamente comparvel na Europa
dos sculos XIX e XX.
A discusso que se segue limita-se a um aspecto da construo da nao
europeia ocidental: a entrada das classes inferiores na arena da poltica nacional.
So consideradas apenas as polticas que tm relevncia imediata para os movimentos das classes baixas que procuram ingressar na poltica nacional38. As
decises sobre o direito de formar associaes e sobre o direito de receber um
mnimo de educao formal so bsicas, pois esses direitos estabelecem a plata-
37. Quando todos os cidados adultos so iguais perante a lei e livres para dar seu voto, o exerccio desses
direitos depende da habilidade e disposio de uma pesssoa para usar os poderes legais a que tem direito.
Por outro lado, o status legal dos cidados envolve direitos e deveres que no podem ser voluntariamente mudados sem a interveno do Estado. Uma discusso da distino conceituai entre a capacidade
como "o poder legal de fazer" e o status como "o estado legal de ser" encontra-se em Graveson, op.
a., pp. 55-57.
38. Conseqiientemente, apenas uma considerao incidental dada s fases inicial e final nesse processo
de mudana: o colapso das sociedades patrimoniais atravs da extenso dos direitos civis e a codificao
e implementao finais dos direitos ao bem-estar em nossas sociedades "de consumo de massa"
modernas.
114
RE/NHARD BEND1X
REI.VHARD BESD1X
118
REINHARD BEND1X
cos eram atendidos por esse novo artifcio, e as objees baseadas no conceito de
obrigao foram rapidamente superadas. A incorporao a mais importante
brecha na posio estritamente plebiscitaria. Ela representa uma primeira limitao
daquele individualismo radical que apoia a igualdade estritamente formal perante
a lei e se ope formao de "interesses intermedirios".
Marshall afirma que no campo dos direitos civis "o movimento foi [...] no
da representao de comunidades para a dos indivduos [como na histria do
Parlamento], mas da representao de indivduos para a de comunidades"44. O
dispositivo da incorporao e o princpio afim da responsabilidade limitada possibilitaram a uma empresa econmica assumir riscos e maximizar ativos econmicos
em nome e em benefcio de acionistas individuais. Por intermdio de seus funcionrios, a empresa desempenha uma funo representativa, no sentido de que toma
decises e assume responsabilidades para a coletividade de seus investidores, que
frequentemente composta por outros grupos incorporados bem como por indivduos. Durante a maior parte do sculo XIX, essa funo representativa da
corporao limitava-se a objetivos econmicos. Contudo, conceitos como "curadoria incorporada", o desenvolvimento das relaes pblicas e a participao
poltica direta de muitas corporaes grandes sugerem que, nas ltimas dcadas,
essa antiga restrio foi abandonada um desenvolvimento cujo significado para
a cidadania ainda precisa ser explorado.
Essas consideraes fornecem um fundamento til para a compreenso da
posio especial dos sindicatos. Como Marshall observa, os sindicatos:
[...] no procuraram nem obtiveram a incorporao. Podem, portanto, exercer os direitos civis
vitais coletivamente em nome de seus membros, sem responsabilidade coletiva formal, enquanto
a responsabilidade individual dos trabalhadores em relao ao contrato em larga medida
inexequvel [...]45
RE1NHARD BENDIX
civis so facultativos mais do que obrigatrios, embora se possa dizer que ela o
violou. Essa facultatividade dos direitos civis precisa de uma nfase especial no
presente contexto, por causa do contraste com o segundo elemento da cidadania,
os direitos sociais, aos quais nos voltaremos agora.
Um direito social bsico: o direito educao bsica
O direito educao bsica semelhante ao "direito de reunio". Enquanto
um grande contingente da populao desprovido de educao bsica, o acesso s
facilidades educacionais aparece como uma precondio sem a qual outros direitos
legais permanecem inacessveis ao analfabeto. Fornecer os rudimentos de educao aos analfabetos aparece como um ato de liberao. Todavia, os direitos sociais
so distintivos pelo fato de, comumente, no permitirem ao indivduo decidir se
deve ou no tirar proveito de suas vantagens. Como a regulamentao legislativa
das condies de trabalho para mulheres e crianas, o seguro compulsrio contra
acidentes na indstria, e medidas de bem-estar semelhantes, o direito a uma
educao bsica no se distingue do dever de frequentar a escola. Em todas as
sociedades ocidentais, a educao bsica tornou-se um dever de cidadania, talvez
o mais antigo exemplo de um mnimo prescrito, reforado por todos os poderes do
Estado moderno. Dois atributos da educao bsica transformaram-na num elemento da cidadania: o governo tem autoridade sobre ela, e os pais de todas as
crianas de um certo grupo etrio (geralmente dos 6 aos 10 ou 12 anos) so
obrigados por lei a providenciar para que os filhos frequentem a escola.
Os direitos sociais como um atributo da cidadania podem ser considerados
benefcios que compensam o indivduo por seu consentimento em ser governado
pelas leis e pelos agentes de sua comunidade poltica nacional47. importante notar
o elemento de acordo ou consenso que est na raiz da relao direta entre os rgos
centrais do Estado-nao e cada membro da comunidade. Mas voltando agora
considerao dos direitos sociais, descobrimos que esse princpio de igualdade
plebiscitrio antes do Estado-nao soberano envolve deveres, bem como direitos.
Cada indivduo elegvel obrigado a participar nos servios fornecidos pelo
Estado. um tanto inadequado igualmente usar o termo "plebiscitrio" para esse
aspecto obrigatrio da cidadania. Todavia, h uma semelhana familiar entre o
direito de todos os cidados de participar (atravs do direito do voto) nos processos
decisrios do governo e o dever de todos os pais de providenciarem para que seus
47. Essa formulao deve-se percepliva anlise de Joseph Tussman, Obligalion and thc Body Politic,
New York, Oxford University Press, 1960, cap. II.
722
TRANSFORMAES
REINHARD
BENDIX
editada com o comentrio de que o rei ficara preocupado ao ver jovens vivendo e
crescendo nas trevas e, portanto, sofrendo danos tanto temporalmente como em
suas almas eternas. Nessa ocasio, o rei doou uma soma para facilitar o emprego
de professores capacitados, e, por vrias dcadas aps isso, os reis prussianos e
seus funcionrios promoveram o esquema com base nessas verbas incidentais. Em
1763, foi publicado um decreto regulamentando os negcios escolares para toda a
monarquia e incluindo disposies para medidas disciplinares contra professores
que negligenciavam seus deveres, encarando, desse modo, pelo menos uma administrao regular das escolas. Ao mesmo tempo, foram feitos esforos para aliviar
a carncia de professores destinando-se fundos especiais para esse propsito. Essas
medidas enfrentaram dificuldades, porque os pais relutavam em enviar os filhos
escola, e corporaes locais no assumiam sua parte na responsabilidade financeira. Em 1794, as escolas (junto com as universidades) foram declaradas instituies
do Estado, e, nos anos subsequentes, todo o sistema de educao nacional tornou-se
parte de um movimento de libertao nacional contra Napoleo. Embora alguns
oficiais expressassem publicamente suas dvidas quanto utilidade da alfabetizao para o homem comum, a derrota militar e o entusiasmo patritico geralmente
removiam tais dvidas. Declaraes oficiais pediam que fosse dado a todos os
sditos sem exceo conhecimento til; a educao nacional levantaria o esprito
moral, religioso e patritico do povo48. Com toda probabilidade, a educao
nacional tornou-se aceitvel para os governantes conservadores da Prssia porque
ajudava a instilar a lealdade ao rei e ao pas na populao. Cabe lembrar, entretanto,
que, no campo do recrutamento militar, o mesmo esforo para mobilizar o povo
nas guerras de libertao criou grandes controvrsias e provocou uma reao muito
forte entre os ultraconservadores, uma vez passado o perigo imediato4'1. Portanto,
o absolutismo esclarecido pode ser considerado o pioneiro relutante ou equvoco
na extenso dos direitos sociais ao povo. O governo absolutista endossava o
princpio de que nada devia intervir entre o rei e seu povo, e, por conseguinte, de
que o rei por sua livre vontade distribusse benefcios entre ele. Mas o absolutismo
naturalmente insiste que o povo so os sditos do rei; ele rejeita a ideia de direitos
e deveres derivados da autoridade soberana do Estado-nao e devidos a ela5".
48. Os dois pargrafos precedentes baseiam-se na obra de A. Petersilie, Das ffcntliche Unterrichtswesen,
vol. III de H and- und Lchrbuch der Staatswissenschaftcn, Leipzig, C. L. Hirschfeld, 1897, I, pp.
158-166, 203-204, e passim.
49. Sobre detalhes ver o excelente estudo de Gerhard Ritter, Staatskunst und Kriegshandwcrk, Munich, R.
Oldenbourg, 1959,1, caps. 4 e 5.
50. O significado dos regimes absolutistas para a educao bsica varia com as crenas religiosas
prevalecentes do pas. Na ustria, a educao bsica era organizada pelo governo j em 1805, com o
dero agindo como agente supervisor do Estado. Nos pases catlicos com menor unidade religiosa que
124
Para ensinar letras e cincias, devemos ter pessoas que faam delas uma profisso. O clero
no pode levar a mal no incluirmos os eclesisticos, de um modo geral, nessa classe. No sou injusto
por exclu-los dela. Reconheo com prazer que h vrios [...] que so muito instrudos e muito capazes
de ensinar [...] Mas protesto contra a excluso dos leigos. Reclamo o direito de exigir para a Nao
uma educao que dependa apenas do Estado; porque ela pertence essencialmente a ele, porque cada
nao tem um inalienvel e imprescritvel direito de instruir seus membros, e finalmente porque as
crianas do Estado devem ser educadas por membros do Estado51.
KEINHARD
BENDIX
RE1NHARD BENDIX
no era uma assembleia dos Estados burgueses, mas um corpo de legisladores que
representavam as localidades constituintes do reino, os condados e os burgos. A
grande abertura da sociedade inglesa possibilitou a manuteno dos canais de
representao territorial, e isso, por sua vez, criou condies para uma transio
mais suave para um regime unificado de democracia igualitria55.
Apesar do princpio de representao nesses anciens regimes, apenas os
chefes de famlias economicamente independentes podiam participar na vida
pblica. Essa participao era um direito que lhes advinha no de sua qualidade de
membro de alguma comunidade nacional, mas de sua qualidade de proprietrios
de territrio ou capital ou de seu status no interior de corporaes funcionais
legalmente definidas como a nobreza, a Igreja, ou as guildas de comerciantes ou
artesos. No havia representao de indivduos: os membros das assembleias
representavam interesses no sistema, quer na forma de proprietrios de terra ou na
forma de privilgios profissionais.
A Revoluo Francesa realizou uma mudana fundamental na concepo de
representao: a unidade bsica no era mais a famlia, a propriedade, ou a
corporao, mas o cidado individual; e a representao no era mais canalizada
atravs de corpos funcionais separados, mas atravs de uma assembleia nacional
unificada de legisladores. A lei de 11 de agosto de 1792 chegou a conceder direito
de voto a todos os franceses do sexo masculino com mais de 21 anos que no fossem
servos, indigentes, ou vagabonds, e a Constituio de 1793 sequer exclua os
indigentes, desde que tivessem residido mais de seis meses no canton. A Restaurao no trouxe de volta a representao por Estados: em vez do regime censitaire
introduziu um critrio monetrio abstraio que interceptava decisivamente o antigo
critrio do status atribudo.
Uma nova fase nesse desenvolvimento inaugurou-se com a Revoluo de
1848 e a rpida difuso de movimentos pela democracia representativa atravs
da maior parte da Europa. Napoleo III demonstrou as possibilidades do sistema
plebiscitrio, e os lderes das elites estabelecidas tornaram-se cada vez mais
divididos entre seus medos das consequncias das rpidas extenses do sufrgio
s classes baixas e seu fascnio pelas possibilidades do fortalecimento dos
poderes do Estado-nao pela mobilizao da classe trabalhadora a seu servi55. Essa questo de representao territorial vcrsus representao funcional o cerne do debate sobre as
razes da sobrevivncia do Parlamento na poca de absolutismo. Otto Hintze sublinhou as continuidades histricas entre as formas de representao medieval e moderna e argumentou que as formas de
governo bicameral alm do alcance do Imprio carolngio ofereciam base mais adequada ao desenvolvimento do governo pluralista parlamentar. Ver sua "Typologie der stndischen Verfassungen ds
Abendlandes", em Staatund Verfassung, pp. 120-139.
128
129
RE1SHARD BESD1X
que os negcios da comunidade nacional devem ser deixados queles com "interesses reais" neles, mediante a posse de terra ou de investimentos em negcios. O
prncipe capacitaire era essencialmente uma extenso desse critrio: o direito de
voto era concedido no apenas queles que possuam terras ou tinham investido
em negcios, mas queles que haviam adquirido um interesse direto na manuteno
do Estado atravs de seus investimentos em capacitaes profissionais e de seu
compromisso com posies de crdito pblico. A noo implcita que apenas
esses cidados podem fazer julgamentos racionais das polticas a serem seguidas
pelo governo. Uma autoridade norueguesa em lei constitucional relaciona esses
dois elementos em sua afirmao: "O sufrgio [...] deve ser reservado aos cidados
que possuem discernimento suficiente para julgar quais devero ser os melhores
representantes, e independncia suficiente para apoiar sua convico nessa questo"60.
Essa questo de critrios de independncia intelectual era o cerne das disputas
entre liberais e conservadores sobre a organizao do sufrgio. Os liberais defendiam o regime censitaire e temiam as possibilidades da manipulao eleitoral
inerente extenso do sufrgio ao cidado economicamente dependente. Os
conservadores, uma vez que reconheciam a importncia do voto como base do
poder local, tendiam a defender a emancipao das "ordens mais baixas": tinham
bons motivos para esperar que, ao menos nos Estados patriarcais na regio rural,
aqueles que estivessem em posies de dependncia votariam naturalmente nos
notveis locais. Esse conflito alcanou o auge nas discusses na Assembleia
Nacional alem, em Frankfurt em 1848-1849. A Comisso Constitucional recomendara que o direito de voto se restringisse a todos os cidados independentes, e
esse termo foi a princpio interpretado como excludente de todos os servos e os
que viviam de salrios. Essa interpretao esbarrou em violentos protestos na
Assembleia. Havia um acordo geral de que todos os sditos que recebiam assistncia pblica ou estavam falidos no eram independentes e deviam ser excludos do
direito de voto, mas havia muita dissenso sobre os direitos dos servos e trabalhadores. A esquerda exigia direitos totais para as classes baixas e enfrentava oposio
apenas moderada dos conservadores. O resultado foi a promulgao do sufrgio
masculino universal. Apesar disso, a lei no pde ser cumprida na poca: passaram-se outros dezessete anos at que Bismarck conseguisse transform-la na base
da organizao do Reichstag na Federao da Alemanha do Norte. O chanceler
prussiano j tivera a experincia de um sistema de sufrgio universal, mas um
sistema marcantemente desigual - o sistema prussiano de sufrgio de trs classes
60. T. H. Aschehoug, Norgcs nuvcrcndc Statsforfatning. Chnstiania. Aschehoug, 1875, vol. I, p. 280.
131
REINHARD BEND1X
introduzido pelo decreto real em 1849. Sob esse sistema, as "ordens mais baixas"
receberam o direito de voto, mas o peso de seus votos era infinitesimal em
comparao com o das classes mdias e dos proprietrios de terras. Esse sistema
servira evidentemente para amortecer o poder do Gutsbesitzer, especialmente no
Leste do Elba: a lei simplesmente multiplicara por n o nmero de votos sua
disposio, pois eles confiavam que seriam capazes de controlar sem muita
dificuldade o comportamento de seus dependentes e de seus trabalhadores nas
eleies61. Bismarck detestou o sistema de trs classes, por sua nfase no critrio
monetrio abstrato e suas inmeras injustias, mas estava convencido de que uma
mudana para o sufrgio igual para todos os homens no afetaria a estrutura de
poder na rea rural: ao contrrio, ela fortaleceria ainda mais os interesses territoriais
contra os financeiros. Geralmente, na rea rural, as extenses do sufrgio tendiam
a fortalecer as foras conservadoras62.
Havia muito mais incerteza sobre as consequncias de um sufrgio extensivo
poltica nas reas urbanas. A emergncia e crescimento de uma classe de
assalariados fora da famlia imediata do empregador levantava novos problemas
para a definio da cidadania poltica. Na terminologia socioeconmica estabelecida, seu status era de dependncia, mas no ficava claro se eles acompanhariam
inevitavelmente seus empregadores no campo poltico. As batalhas cruciais no
desenvolvimento para o sufrgio universal referiam-se ao status desses estratos
emergentes dentro da comunidade poltica. Uma grande variedade de compromissos transitrios eram debatidos, e vrios foram realmente postos prova. A
estratgia bsica era sublinhar as diferenciaes estruturais no interior do estrato
de assalariados. Algumas variedades do regime censitaire admitiam de fato os
trabalhadores mais bem pagos, especialmente se possussem casas prprias63. O
direito de voto do chefe de famlia e do inquilino na Gr-Bretanha servia igualmente para integrar a classe trabalhadora mais bem situada dentro do sistema c
61. Sobre uma recente e detalhada avaliao, ver Th. Nipperdey, Dic Organisalion der dcutschcn Parteien
vor 1918, Diisseldorf, Droste, 1961, cap. V. Sobre um paralelo com as condies nas reas rurais de
estruturas semelhantes, ver o captulo de Emilio Willems, em Arnold Rose (ed.), The Institutions of
AdvancedSocietics, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1958, p. 552: "As principais funes
ao sufrgio eram as de preservar a estrutura de poder existente. Dentro do padro tradicional, o sufrgio
acrescentava oportunidades para demonstrar e reforar a lealdade feudal. Ao mesmo tempo, reforava
e legalizava o status poltico do proprietrio de terra".
62. Ver D. C. Moore, "The Other Face of Reform", Victorian Studies, V, set. 1961, pp. 7-34 e G. Kitson
Clark, The Making of Victorian England, London, Methuen, 1962, especialmente o cap. VII.
63. Um recenseamento de tributo especial feito na Noruega em 1876 indica que mais de 1/4 dos
trabalhadores urbanos que estavam nos registros de imposto foram emancipados sob o sistema adotado
em 1814: em contraste, apenas 3% dos trabalhadores nas reas rurais receberam direito de voto. Ver
Statistisk Centralbureau ser. C. n. 14, 1877, pp. 340-341.
132
TRANSFORMAES
REINHARD BEND1X
Consideraes Finais
A extenso da cidadania s classes baixas da Europa ocidental pode ser vista
de vrios pontos de vista complementares. Em termos da comparao entre a
estrutura poltica medieval e a moderna, a discusso exemplifica as tendncias
simultneas igualdade e a uma autoridade governamental de mbito nacional. A
constituio de um Estado-nao moderno tipicamente a origem dos direitos de
cidadania, e esses direitos so um smbolo da igualdade de mbito nacional. A
prpria poltica tornou-se de mbito nacional, e as "classes baixas" tm agora a
oportunidade de participao ativa.
A discusso precedente sublinhou a similaridade da experincia de toda a
Europa ocidental, que teve origem nos legados comuns do feudalismo europeu. As
assembleias e parlamentos de Estado do sculo XVIII forneceram o fundo imediato
para o desenvolvimento dos parlamentos modernos e para a concepo de um
direito de representao que foi gradualmente estendido a setores da populao
previamente no representados. Essa extenso tem dois elementos, mais ou menos
diversos. De acordo com a ideia plebiscitaria, todos os indivduos adultos devem
ter direitos iguais sob um governo nacional; de acordo com a ideia funcional, a
associao diferenciada dos indivduos com outros tida como certa, e alguma
forma de representao de grupo aceita. As duas ideias refletem o hiato entre o
Estado e a sociedade numa era de igualdade. Quando a extenso dos direitos legais,
polticos e sociais se transforma num princpio de poltica estatal, o critrio abstrato
deve ser usado para implementar esses direitos. Por conseguinte, h tentativas
recorrentes para definir em que aspectos todas as pessoas devem da em diante ser
consideradas iguais. Contudo, a sociedade continua a ser marcada por grandes
desigualdades. Portanto, todos os adultos que pretenderem usufruir de seus direitos
legais, polticos e sociais se associaro naturalmente com outros, a fim de apresentar suas reivindicaes da forma mais efetiva possvel, e tais associaes refletem
(ou at intensificam) as desigualdades da estrutura social. A discusso precedente
mostrou que as relaes entre as ideias plebiscitarias e funcionais so frequentemente paradoxais.
A igualdade formal perante a lei beneficia a princpio apenas aqueles cuja
independncia social e econmica os habilita a tirar proveito de seus direitos legais.
arrecadao paga por membros dos sindicatos ingleses em Martin Harrison, Tradc Unions and lhe
LabourParty since 1945, London, Allen & Unwn, 1960, cap. 1. Os membros do sindicato que desejam
ser isentos do pagamento assinam um formulrio de "renncia" ao secretrio de sua seo, mas embora
o pagamento seja nominal e o procedimento simples, houve muita controvrsia, em parte porque a
"renncia" um ato pblico que indiretamente ameaa o sigilo do voto.
135
RE1NHARD BEND1X
Os esforos para corrigir essa desigualdade assumem vrias formas, entre as quais
as regras que capacitam os membros das classes baixas a se valerem do direito de
associao para a representao de seus interesses econmicos. Contudo, essas
regras por sua vez no atingem aqueles indivduos ou grupos que no tiram ou no
podem tirar proveito do direito de associao. Conseqentemente, a igualdade
perante a lei involuntariamente divide uma populao de uma nova maneira. Outras
disposies legais tentam lidar com as desigualdades remanescentes ou enfrentar
as que surgiram recentemente; por exemplo, a instituio do defensor pblico
quando o advogado de defesa no for capaz de usar seu direito de deliberao, ou
os esforos para proteger os direitos dos acionistas incapacitados de faz-lo sob a
legislao vigente. Ainda assim, h apenas debates concernentes aos melhores
modos de proteger os membros de sindicatos contra possveis violaes de seus
direitos individuais pela organizao que representa seus interesses econmicos.
O princpio de igualdade formal legal pode ser chamada de "plebiscitaria" no
sentido de que o Estado estabelece diretamente cada "capacidade legal" do indivduo. Alm disso, disposies especiais procuram reduzir de vrios modos as
desigualdades das oportunidades concedidas aos indivduos de usarem seus direitos perante a lei. No ltimo caso, as autoridades judiciais "representam" os
interesses daqueles que no usam ou no podem usar seus poderes legais.
O direito e o dever de receber uma educao bsica podem ser considerados
outros modos de igualar a capacidade de todos os cidados de se utilizarem dos
direitos a que esto habilitados. Embora a educao bsica fornea apenas uma
vantagem mnima nesse aspecto, ela talvez a implementao universalmente mais
aproximada da cidadania nacional, tendo todos os outros direitos um carter mais
facultativo ou mais seletivo. Como tal, a educao pblica bsica exemplifica o
componente plebscitrio do Estado-nao, uma vez que a frequncia escola no
s obrigatria a todas as crianas de um certo grupo etrio, mas tambm depende
de uma contribuio financeira de todos os contribuintes66. Mas, aqui tambm, as
igualdades formalmente institudas do origem ou do azo a novos tipos de
desigualdades. Aqueles que se preocupam com o ensino e a organizao das escolas
renem-se por causa de seus interesses profissionais e econmicos comuns. Esses
especialistas em educao desenvolvem muitas vezes organizaes com slidas
opinies referentes educao. Assim, os professores como um grupo enfrentam
66. O nmero de crianas que frequentam a escola elementar maior do que o dos contribuintes, uma vez
que a frequncia no permite isenes do mesmo modo que o sistema tributrio. Efelivamente, mesmo
os filhos de estrangeiros residentes esto sujeitos a essa exigncia, mas isso pode ser considerado uma
convenincia administrativa, uma medida de bem-estar, uma preparao de cidados potenciais, e assim
por diante, mais do que um assunto concernente ao princpio de cidadania nacional.
136
TRANSFORMAES
pais como indivduos, do mesmo modo que enfrentam o Estado com a influncia
de sua organizao em todos os assuntos que afetam seus interesses. Mais
indiretamente, a educao pblica bsica ajuda a articular, embora inadvertidamente, as divises residenciais existentes dentro da comunidade, uma vez que as
crianas se fixaro em escolas mais prximas a sua rea de residncia e a
populao escolar refletir as caractersticas sociais das reas residenciais. Esforos para contrabalanar essas consequncias do princpio funcional como as
associaes de pais e mestres e a redistribuio das crianas entre as diferentes
escolas distritais, como nos Estados Unidos, so exemplos do plebiscitarianismo
dentro do sistema de educao pblica. Alm disso, h a prolongada resistncia
de grupos congregacionais contra a educao pblica como tal, aos quais nos
referimos anteriormente. O princpio plebiscitrio encontra resistncia desde que
as agncias da Igreja ou as congregaes, controlando o currculo, procuram
representar os interesses religiosos ou culturais especficos dos pais como membros de suas respectivas congregaes. Grupos religiosos usam, assim, o direito
de associao para implementar suas preocupaes especiais no campo da educao, embora difiram grandemente em relao a confiar ou no financeiramente, e
em que medida, na manuteno atravs de impostos ou nos lanamentos de
impostos de suas congregaes.
Com relao ao direito de voto, os conflitos entre os princpios plebiscitrio
e representativo podem ser divididos nas duas fases de um direito de voto diversamente restrito ou universal. As restries que revimos so geralmente critrios
administrativos aos quais o significado funcional imputado. Quando o direito de
voto depende de um certo nvel de renda, pagamento de imposto, posse de
propriedade, ou educao, presume-se que aqueles que satisfazem os padres
mnimos nesses aspectos tambm compartilham opinies sociais e polticas compatveis com a ordem social estabelecida. Tambm se presume que os representantes eleitos a partir desses estratos da populao sero notveis, capazes de
pensar e agir em termos de toda a comunidade. Esse reconhecimento legal do
princpio representativo em larga medida abandonado quando o direito de voto
se torna universal. Contudo, o princpio plebiscitrio do direito participao direta
por todos os adultos como eleitores qualificados bastante compatvel com uma
aceitao de diferenas de grupo e vrias formas indiretas de representao funcional. O prprio processo eleitoral grandemente influenciado pela diferenciao
social do pblico votante, e suplementado em muitos pontos por outras influncias sobre a formao poltica, muitas das quais dependentes de grupos de interesse
especiais. A diferenciao social e os grupos de interesse resultam em modificaes
do princpio plebiscitrio e em novas desigualdades, que podem por sua vez
137
RE1NHARD BESDIX
138
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA NO
ESTADO-NAO
A estrutura feudo-patrimonial da vida poltica medieval, a "grande transformao" da autoridade pblica no perodo pr-moderno imediato, individualista
quando contrastado com as relaes de autoridade tradicionais, o protesto social
no perodo moderno quando contrastado com o protesto no perodo medieval, os
elementos da cidadania nacional e sua extenso gradual a setores previamente
excludos da populao - todos esses so conceitos de aplicabilidade limitada. As
estruturas sociais e os padres de comportamento aos quais elas se referem
prevalecem por um tempo que excede o perodo de vida dos indivduos envolvidos.
Todavia, so de durao limitada, e isso implica um perodo de emergncia e
declnio. Os conceitos apropriados a essas estruturas podem apenas designar o
conjunto de atributos pelos quais elas podem ser identificadas; tampouco podem
abranger o fluxo e refluxo desses atributos atravs do tempo.
O conceito de "Estado-nao" outro caso em questo. Refere-se a atributos
da autoridade pblica que so em sua maioria inequvocos quando contrastados
com os atributos da vida poltica medieval. Na concepo medieval, o rei no
apenas impera sobre um territrio como um domnio privado, mas tambm possui
as funes judicirias e administrativas do governo e, portanto, dispe delas como
se fossem peas da propriedade. Na teoria, o rei detm a mxima autoridade mesmo
sobre as terras, e direitos ao exerccio da autoridade, que ele concedeu a um sdito
eternamente. A fico da soberania real mantida pelo governante atravs do
restabelecimento formal de sucessivos herdeiros nos ttulos e direitos de seus
139
REI\HAKD BE\DIX
antepassados. Na prtica, o vassalo muitas vezes trata as terras e direitos que lhe
so assegurados como se fossem uma propriedade sobre a qual sua famlia tem
direito hereditrio. Assim, a autoridade governamental est to ligada famlia
quanto propriedade. O governante e seus vassalos reivindicam um direito prescritivo ao exerccio da autoridade, no para si mesmos como indivduos, mas como
membros de famlias s quais aquele ttulo pertence em virtude de linhagem real
ou aristocrtica. A mxima de Edmund Burke referente sociedade como parceria
aplica-se a esse contexto: "Como os objetivos dessa sociedade no podem ser
obtidos em muitas geraes, ela se torna uma sociedade no apenas entre os que
esto vivos, mas entre os que esto vivos, os que esto mortos, e os que esto por
nascer"1. Na concepo medieval, o "bloco de construo" da ordem social a
famlia com privilgio hereditrio, cuja estabilidade atravs do tempo o fundamento do direito e da autoridade, enquanto a ordem de classificao da sociedade
e sua transformao atravs da herana regula as relaes entre tais famlias, e entre
elas e o governante supremo.
O Estado-nao moderno pressupe que esse vnculo entre a autoridade
governamental e o privilgio herdado nas mos de famlias de notveis est
quebrado. O acesso a postos polticos e administrativos importantes nos governos
dos Estados-naes pode ser facilitado pela riqueza e pela posio social elevada
atravs de seu efeito sobre os contatos sociais e as oportunidades educacionais.
Mas a facilidade de acesso no como a prerrogativa que as famlias aristocrticas
na poltica medieval reivindicam em virtude de sua "antiguidade de sangue", para
usar a frase de Maquiavel. Pois o critrio decisivo do Estado-nao ocidental a
separao substancial entre a estrutura social e o exerccio de funes judicirias
e administrativas. As principais funes do governo, como a adjudicao de
disputas legais, a arrecadao de renda, o controle da moeda corrente, o recrutamento militar, a organizao do sistema postal, a construo de obras pblicas e
outras foram removidas da luta poltica, no sentido de que no podem, com base
na hereditariedade, ser apropriadas por Estados privilegiados, nem divididas entre
jurisdies concorrentes. A poltica deixa de ser uma luta acima da distribuio de
poderes soberanos onde quer que o domnio pacfico sobre um territrio e seus
habitantes concebido como uma funo de uma mesma comunidade o Estadonao2. Em vez disso, a poltica torna-se uma luta acima da distribuio do produto
1.
2.
Edmund Burke, Rcflcctions on thc Rcvolulion in Franco, Gateway Editions, Inc., Chicago, Henry
Regnery Co., 1955, p. 140.
Ver Max Weber, Law in Economy andSocicty, trad. e ed. de Max Rheinstein & E. A. Shils, Cambridge,
Harvard University Press, 1954, p. 338 e passim. Ver tambm Max Weber, Thc Thcory of Social and
Economic Organization, New York, Oxford University Press, 1947, p. 156.
140
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO
ESTADO-NAO
Burocratizao
Um atributo de todo governo a implementao de comandos atravs de um
quadro administrativo. A nomeao de funcionrios e sua maneira de implementar
os comandos diferenciam um tipo de estrutura poltica de outro. Uma vez que a
questo bsica da discusso precedente a estrutura poltica medieval da Europa
ocidental, podemos caracterizar melhor o processo de burocratizao por meio de
um contraste sistemtico com o tipo de governo patrimonial.
O governante ou chefe patrimonial est relacionado com seus subordinados
e funcionrios pessoais da seguinte maneira:
1. Atravs de decises arbitrrias no momento em que o dirigente confere
poderes a seus funcionrios, ou os comissiona para realizar determinadas tarefas;
em princpio, ele livre para alterar esses poderes ou comisses segundo sua
convenincia.
2. "A questo de quem decidir um assunto - qual de seus funcionrios ou
o prprio chefe [...] tratada [...] [ou] tradicionalmente, com base na autoridade
de normas legais ou precedentes particulares recebidos, [ou] inteiramente com base
em decises arbitrrias do chefe."
3. "[...] Funcionrios e favoritos da famlia so com muita frequncia recrutados numa base puramente patrimonial dentre os escravos ou servos de um chefe.
Se o recrutamento foi extrapatrimonial [i.e., fora do domnio familiar pessoal do
governante], eles tendiam a ser portadores de benefcios que lhes foram concedidos
como um ato de graa sem compromisso com nenhuma regra formal."
3.
141
RE1NHARD BEND1X
As passagens citadas so extradas de Max Weber, The Thcory of Social anclEconomic Organization,
op. cit., pp. 343, 344 e 345. As caractersticas da regra patrimonial remanescentes so extradas de Max
Weber, Wirtschaft und Gcsdlschaft, Tbingen, J. C. B. Mohr, 1925, II, pp. 679-723. As discusses
relacionadas so encontradas em Max Weber, Rcligion of China, Glencoe, The Free Press, 1951, pp.
33-104.
142
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAAO
uma anlise da mudana social. Mas todo exerccio concreto de autoridade por um
governante histrico , justamente por isso, uma instncia numa srie de eventos
que revela um padro apenas quando encarada em retrospecto e por um longo
prazo. Embora a conceitualizao desse padro capacite o analista a abordar todo
caso especfico com um conhecimento dos "princpios de ao" que esto em
debate, aquele conhecimento inevitavelmente afastado das ambiguidades e compromissos pelos quais os homens de ao abrem caminho entre princpios opostos.
necessrio, portanto, enfatizar os dilemas intrnsecos nos conceitos capitais como
a administrao patrimonial, a fim de reduzir o desnvel entre conceito e comportamento. Por outro lado, assim como aprendemos a estimar o preo de cada linha
de ao, os prejuzos evitveis e inevitveis que ela provoca na consecuo de seus
prprios objetivos, tambm reduzimos o desnvel do lado da anlise comportamental. Consideraes paralelas aplicam-se ao sistema de administrao sob o preceito
da lei.
No moderno Estado-nao do tipo ocidental a administrao governamental caracterizada por uma orientao dirigida para regulamentaes legais e
administrativas. Uma vez que a definio de burocracia de Weber traa o
paralelo dos pontos apenas citados em relao administrao patrimonial,
repito-a aqui de forma abreviada. Uma burocracia tende a ser caracterizada por:
1. direitos e deveres definidos, que so prescritos em regulamentos escritos;
2. relaes de autoridade entre posies que so ordenadas sistematicamente;
3. nomeao e promoo que so regulamentadas e baseadas em acordo contratual; 4. treinamento tcnico (ou experincia) como uma condio de emprego
formal; 5. salrios monetrios fixados; 6. estrita separao entre cargo e encarregado no sentido de que o empregado no possui os "meios de administrao"
e no pode se apropriar da posio, e 7. trabalho administrativo como uma
ocupao de tempo integral5.
Cada uma dessas caractersticas representa uma condio de emprego na
administrao do governo moderno. O processo de burocratizao pode ser interpretado como a multifacetada, cumulativa e mais ou menos bem-sucedida imposio dessas condies de emprego desde o sculo XIX. Os problemas de
gerenciamento que emergem desse processo podem ser caracterizados de uma
maneira geral pela comparao de cada condio de emprego burocrtico com sua
contrapartida no-burocrtica ou antiburocrtica.
H. H. Gerth e C. W. Mills (eds.), From Meu Wcbcr: Essays in Sociolog); New York, Oxford University
Press, 1046, pp. 106-198. A discusso que se segue baseia-se em meu ISTO Work and Authority in
Industry, New York, John Wiley & Sons, 1956, pp. 244-248.
143
REINHARD BEND1X
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
Ver essa formulao condicional em Weber, Law in Economy andSocicty, op. cit., p. 351.
145
REIKHARD BESDIX
7.
P. Sargant Florence, The Logic ofBritish and American Industry, London, Routledge & Kegan Paul,
Ud., 1953, p. 153.
146
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
Em seu \\vtoAdmimstrativeBchavior, New York, Macmillan Co., 1948, pp. 20-44, Simon mostrou de
que maneira tais dilemas conduziram a teorias administrativas que so to contraditrias quanto os
provrbios. A eficincia administrativa requer especializao. Por outro lado, a especializao requer
critrios claros para uma diviso do trabalho, mas esses critrios coincidem ou colidem com outros e,
portanto, exigem coordenao, que , muitas vezes, incompatvel com a especializao. A alegao de
que las dilemas so inevitveis e de que, portanto, os julgamentos so indispensveis, inteiramente
compatvel com o esforo para assentar a tomada de deciso gerencial numa base mais cientfica. A
substituio dos mtodos mecnicos por operaes manuais obviamente um contnuo processo que
em larga medida reduziu algumas reas de arbtrio, ainda que tais mtodos tambm tenham criado
novas oportunidades para o julgamento discricionrio. Mas, embora as mudanas organizacionais
(incluindo as baseadas em pesquisa anterior) reduzam e realoquem as reas em que o arbtrio possvel
ou desejado, elas no podem, na minha opinio, eliminar o exerccio do julgamento. De qualquer forma,
os contraditrios provrbios administrativos de Simon devero continuar, enquanto a operao das
organizaes hierrquicas requererem tais julgamentos.
147
REIXHARD
BEfDIX
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
Leon Tolsti, War and Pcace, New York, The Modern Library, s. d., pp. 1128-1129 epassim.
149
REINHARD BENDIX
de fogo". Desse modo, o exerccio das funes administrativas deve ser efetivamente isolada da estrutura social circundante. Tipicamente ideal, a hierarquia
burocrtica uma estrutura independente: decises polticas bsicas foram alcanadas antes de sua implementao administrativa, da qual foram claramente diferenciadas; os funcionrios so assim condicionados de modo a se confinar
voluntariamente e com competncia tcnica para essa implementao, e o pblico
concorda com os estatutos resultantes e no tenta influenciar em sua formulao
ou execuo. Contudo, essas hipteses s podem ser aproximativas10. Vrias
condies influem na hierarquia como um todo: a estrutura da autoridade suprema
(que, como viu Weber, frequentemente wo-monocrtica), o padro de cultura
burocrtica que forma a atitude dominante dos funcionrios pblicos, e os contatos
entre administradores e o pblico".
Consequentemente, as hipteses do modelo weberiano (mais do que os
atributos que formam o modelo) sero modificadas na discusso seguinte, que
pretende abordar uma compreenso mais completa da autoridade administrativa
no Estado-nao moderno. A discusso enfocar duas questes crticas: a posio
legal e poltica dos servidores civis, e certos problemas tpicos na relao entre
administradores e pblico.
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
12. Para um breve levantamento exemplificando essas trs abordagens com referncia Frana na Terceira
Repblica, Alemanha nazista e Itlia fascista, e Gr-Bretanha, ver Thomas I. Emerson e David
M. Helfield, "Loyalty among Government Employees", YaleLaw Journal, vol. 58,1948, pp. 120-133.
13. A discusso que se segue deve muito a Ernst Fraenkel, "Freiheit und politisches Bettigungsrecht der
Beamten in Deutschland und den USA", em Vcritas, lustitia, Libertas, Edio Comemorativa em Honra
ao Bicentenrio da Universidade de Colmbia transmitida pela Universidade Livre de Berlim e pela
Escola Superior de Poltica, Berlin, Colloquium Verlag, 1953, pp. 60-90.
757
REINHARD BEND1X
14. Citado em Cari L. Becker, The Dcclaration of Indcpcndcnce, New York, Vintage Books, 1958, p. 12.
15. Alexis de Tocqueville, Dcmocracy in America, New York, Vintage Books, 1954, I, pp. 214-215.
16. Ver James Bryce, The American Commonwealth, Chicago, Charles H. Sergel & Co., 1891, II, pp.
127-128. A importncia dessas opinies no diminui com a descoberta de que o favorecimento de
partidrios polticos no foi to grande na administrao de Andrew Jackson como se supunha. Ver S.
M. Lipset, The First New Nation, New York, Basic Books, Inc., 1963, pp. 101-102.
752
a nomeao e o mandato de um cargo criado para uso pblico, [...] no vo alm do momento
do prazo de contrato, ou, em outras palavras, os direitos privados pessoais estabelecidos que se
pretendem desse modo estar protegidos. Eles [a nomeao, e o mandato, cargo pblico] so
funes prprias daquela classe de poderes c obrigaes aos quais os governos esto habilitados,
e a que esto obrigados, para fomentar e promover o bem geral: funes, por conseguinte, que
no se pode presumir que os governos tenham abandonado. [...]
RE1NHARD BENDIX
do sistema de favorecimento de partidrios polticos, e apenas a disposio constitucional era obedecida. Contudo, essa atitude clemente generalizada mudou aps
a Reforma do Servio Pblico de 1883. Numa instruo de 1886, o presidente
Cleveland proibiu aos funcionrios federais comprometer-se em "partidarismo
importuno", apontando que "as propriedades do cargo pblico tambm os impediro de assumir a conduo ativa de campanhas polticas". Vinte anos depois, o
mesmo princpio foi formalizado por Theodore Roosevelt e incorporado aos
Estatutos do Servio Pblico que permaneceram em vigor at 1939, quando a Lei
Hatch estendeu os mesmos estatutos a todos os funcionrios federais, bem como a
alguns funcionrios do Estado e dos governos municipais19. Desde ento, a Comisso do Servio Pblico implementou essas restries por uma detalhada especificao das atividades polticas nas quais os funcionrios pblicos podem participar,
bem como aquelas que lhes so vedadas 2".
As vrias opinies expressas no caso dos Trabalhadores Pblicos Unidos x
Mitchell [330, EUA 75(1947)] revelam a lgica que fundamenta tais especificaes.
Nesse caso, um funcionrio federal havia sido demitido por sua participao ativa
na campanha poltica. Em sua opinio minoritria, o juiz Black sustenta que a Lei
Hatch reduz a liberdade garantida constitucionalmente de milhes de funcionrios
pblicos que eram impedidos de contribuir com seus argumentos e sugestes para
a livre discusso de questes pblicas. Os funcionrios do governo so dessa forma
transformados em cidados de segunda classe, meros espectadores das discusses
que resultam em aes polticas referentes ao bem-estar pblico. Essa considerao
baseia-se numa viso plebiscitaria que concede os mesmos direitos e deveres a
todos os cidados, independentemente de sua posio na comunidade. Essa opinio
em parte esposada pelo juiz Douglas, que considera inconstitucional reduzir as
atividades polticas dos funcionrios pblicos comuns. Contudo, o juiz Douglas
concorda com a maioria do tribunal quando expressa o receio de que os servidores
pblicos em posies administrativas possam prejudicar o funcionamento regular
do setor executivo do governo, se puderem engajar-se irrestritamente em atividades
polticas. Aqui o "princpio funcional" aduzido em apoio a regras especiais para
a situao particular do servidor pblico numa posio de responsabilidade. Na
opinio da maioria do tribunal, essa mesma considerao se aplica ainda mais
amplamente, de modo que o "princpio funcional" predomina. Subscrevendo a
maioria, o juiz Reed afirma que dois perigos surgiriam se os funcionrios pblicos
19. Ver Milton J. Esmein, "The Hatch Act: A Reappraisal", Yalc Law Journal, vol. 60, jun. 1951, p. 998,
sobre a fonte das instrues dos presidentes Cleveland e Roosevelt.
20. Ver idem, pp. 990-991, sobre uma lista das atividades polticas sob esses dois tpicos.
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AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
RE1NHARD BENDIX
22. Esse breve resumo baseia-se em Otto Hintze, GcistundEpochcnderprcussischcn Gcschichte, Lcipzig,
Koehler & Amelang, 1943, especialmente pp. 25-33, 537 e ss., 566 c ss.
23. Fraenkel, op. cit., pp. 87-89. Reunindo todos os deputados que eram considerados servidores pblicos
na Alemanha, uma pesquisa mostra que de 1/5 a mais da metade dos representantes em assembleias
legislativas sucessivas era de servidores pblicos. Sua proporo baixou de 55% de todos os deputados
na Paulskirche de 1848. Desde ento, a proporo dos servidores pblicos entre os representantes do
Reichstag foi de 47% em 1871, 38% em 1887, 25% em 1912, e 21% em 1930. Isto inclui professores
universitrios, professores e superintendentes das escolas secundrias, oficiais do exrcito, clrigos,
bem como servidores pblicos. Para maiores detalhes, ver Karl Demeter, "Die soziale Schichtung ds
deutschen Parlaments seit 1848", Vicrtcljahrsschrift fur Sozial- und Wirtschaftsgeschichtc, vol. 39,
1952, p. 13 epassim. Aps a Segunda Guerra Mundial, a proporo dos servidores pblicos nos corpos
parlamentares da Repblica Federal cresceu novamente, inicialmente por causa da falta de candidatos
adequados para o cargo pblico eletivo.
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AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
24. Ver Fritz Hartung, "Studien zur Geschichte der preussischen Verwaltung", em Staatsbildcnde Krfte
derNeuzeit, Berlin, Duncker & Humblot, 1961, pp. 248-254. Nas pginas que se seguem Hartung faz
um detalhado balano das polticas referentes aos "funcionrios polticos" no perodo de 1848-1918.
157
RE1NHARD BEND1X
25. A prova da independncia poltica dos servidores pblicos antes de 1914 citada por Hartung, op. cit.,
que parece, contudo, subestimar (nas pp. 273-275) o grau em que os funcionrios pblicos eram
obrigados a "manter-se na linha" politicamente durante a Repblica de Weimar. Para uma pesquisa
deste ltimo problema, ver Theodor Eschenburg, Der Beamtc in Fartei und Parlament, Frankfurt,
Alfred Metzner Verlag, 1952, caps. 2-3.
26. Ver Werner Weber, "Parlamentarische Unvereinbarkeiten", em Archiv ds ffentlichen Rechts, vol.
58, 1930, pp. 208 e ss., sobre uma anlise comparativa abrangente dos argumentos apresentados e a
legislao pertinente.
27. Ver Klaus Kroeger, "'Parteipolitische Meinungsusserungen' der Beamten", em Archiv ds ffenllichen Rechts, vol. 88, jun. 1963, p. 134 a respeito das citaes jurdicas pertinentes. Esse artigo contm
nas pp. 121-147 uma completa, quando no bombstica, reafirmao das opinies caracterizadas acima.
H indicaes de que essa opinio em larga medida compartilhada pelo povo alemo. Ver Brian
Chapman, The Profession of Government, London, George Allen & Unwin, 1959, pp. 308-310.
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AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
28. Ernst Kern, "Berufsbeamtentum und Politik", emArchiv ds ffcntlichcn Rechts, vol. 77, 1951/1952,
p. 108.
29. Sigo aqui o argumento apresentado em Idem, pp. 109-110. O mesmo volume doArchiv contm uma
rplica de Otto Kuester (nas pp. 364-366), na qual o autor argumenta contra a posio jurdica especial
dos servidores pblicos como no mais justificvel atualmente, mas nenhuma referncia feita ao
problema especial das atividades polticas por servidores pblicos.
30. Uma pesquisa das opinies e das vrias propostas para uma legislao que corrija essas distores
encontra-se em Eschenburg, op. cit., pp. 59-77. O autor examina as implicaes das atividades polticas
pelos servidores pblicos com inmeros exemplos extrados do contexto alemo, nocap. 4 dessa obra.
759
RE1NHARD BEND1X
Quando existe uma posio tradicional de privilgios especiais, a neutralizao poltica s aumenta a distncia social e psicolgica entre os funcionrios e o
pblico que as reformas deveriam supostamente reduzir. Isto contrasta com o caso
americano, em que medidas semelhantes reforam a "cidadania de segunda classe"
dos funcionrios pblicos. O contexto alemo tende, portanto, a transformar o
significado da neutralidade poltica, como observa Ernst Fraenkel3-1. Pois a proibio de ingressar nas atividades partidrias pode significar, com efeito, que o
servidor pblico alemo instrudo a demonstrar acentuada nfase na neutralidade
de sua posio e nas obrigaes especiais resultantes de seus privilgios legais.
Conseqentemente, os servidores pblicos muitas vezes alegam uma confiana e
autoridade especiais como funcionrios do Estado. A seus olhos, a proibio das
atividades partidrias pode ser equivalente a uma depreciao autoritria da poltica como tal e, portanto, "justifica" a ideia da iseno executiva dos controles
parlamentares que "apenas" refletem o partidarismo.
A palavra alem para as obrigaes dos funcionrios pblicos , caracteristicamente, Treuepflicht, ou cargo de confiana, lembrando uma antiga condio na
qual os servidores pblicos eram servidores pessoais do monarca. Sob a influncia
do romantismo poltico, essa ideia foi transformada no dever especial do funcionrio em relao ao Estado, e isso, por sua vez, foi interpretado como significando
que ele era o guardio especial do Staatsinteresse, o que podia significar qualquer
31. "Beamte ais Abgeordnete", em Ar Mv dcs ffcntlichcn Rcchts, vol. 75, 1949, pp. 108-100. H,
naturalmente, outras opinies. Ver, por exemplo, Eschenburg, op. cit., p. 67, no qual a neutralizao
considerada um perigo potencial, porque, na ausncia de participao poltica, os servidores pblicos
seriam politicamente ignorantes ou indecisos e poderiam ainda ser vtimas de "tendncias equivocadas".
32. Ver Fraenkel, op. cit., p. 80.
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AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAAO
RE1NHARD BEKD1X
tncias deixa de ser uma luta pela distribuio de poderes soberanos, tornando-sc,
em vez disso, uma luta pela distribuio do produto nacional e por princpios
norteadores da administrao governamental. Com a universalizao da cidadania,
as demandas no governo e, portanto, nas atividades governamentais expandem-se
muito. Esse crescimento do plebiscitarianismo refletc-se no desenvolvimento de
partidos polticos em organizaes de massa. Os Parlamentos transformam-sc de
um corpo de notveis deliberativos, que representam ou dizem representar o
pblico em geral, num corpo de polticos profissionais que se identificam com um
partido poltico e representam seu eleitorado. No campo do emprego pblico, as
antigas restries baseadas na experincia familiar e na posio social so gradualmente substitudas pela confiana nas qualificaes de instruo e educao como
o nico critrio de seleo. Com essas mudanas, d-se uma importante transformao da vida pblica que se origina no desenvolvimento dos meios de comunicao de massa e a gradual mas profunda intromisso da publicidade em esferas
previamente consideradas confidenciais e privilegiadas35.
O uso do termo "plebiscitarianismo" com relao aos funcionrios pblicos
uma questo equivocada. No contexto eleitoral, o termo significa que todos os
cidados como indivduos possuem o direito de votar e concorrer s eleies. Para
estabelecer esses direitos, os poderes corporativos - os "interesses intermedirios"
de L Chapelier-foram destrudos. Esse legado anticorporativista ajuda a explicar
o fato de as constituies ocidentais no terem, at recentemente, previsto a
existncia de partidos polticos, pois estes foram considerados novos poderes
corporativos que intervinham entre os indivduos e o Estado-nao. O mesmo
mas eles no invalidam essa caracterizao geral. Comumente, as disposies constitucionais prevem
a diviso de poderes entre o centro federal e o Estado ou as autoridades provinciais e locais, com certas
autoridades de mbito nacional permanecendo com o centro. Embora complexas disputas ocorram com
referncia a essa diviso, qualquer alterao importante requer emendas constitucionais, c essas so
relativamente raras.
35. Um breve sumrio s pode apontar a complexa transformao de uma poltica de notveis com sua
nfase na representao funcional numa poltica de partidos plebiscitrios. Ver a anlise dessa
transformao n u m a base comparativa em Gerhard Leibholz, Strukturproblcme der moderncn Dernokratic, Karlsruhc, Verlag C. F. Mueller, 1959, pp. 78 e ss. Ver tambm a brilhante anlise de Jiirgen
Habermas, Strukturwandcl der ffcntlichkcit, Neuwied, Hermann Luchterhand, 1962, passim, que
examina em especial as consequncias culturais e psicossociais da "universalizao" da vida poltica.
Com respeito ao desenvolvimento americano, essa transformao ocorreu muito mais cedo do que no
continente europeu ou na Inglaterra, e, como observa o autor americano, os partidos polticos no
exercem uma disciplina sobre os representantes eleitos que seja, sob qualquer condio, comparvel
quela exercida pelos partidos europeus. Portanto, embora o poltico como notvel tenha desaparecido
mais cedo nos Estados Unidos do que na Europa, alguns aspectos de uma poltica de notveis ali
perduram, porque alguns polticos individuais conseguiram construir eleitorados seguros prprios que
os habilitam a desafiar a liderana de seu prprio partido, fenmeno que familiar onde ele tem uma
base regional mais geral, como no Sul.
762
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO
ESTADO-NAO
RE1NHARD BEND1X
parece que avanamos firmemente para uma fase da ordem social em que todas essas relaes
derivam do livre consentimento de Indivduos3'1.
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AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
38. Um indcio incidental mas marcante desse ponto a discrepncia entre o montante de casos judiciais
tratados pelo sistema judicirio comparado com a adjudicao administrativa. "A cada ano a Administrao de Veteranos [Americana] julga em seu mbito processual (a Junta de Apelao dos Veteranos)
quase a metade do nmero de casos julgados por todo o sistema judicirio federal. Mas o julgamento
informal conduzido pela junta num ano soma mais que trinta vezes o nmero de casos julgados pelo
sistema judicirio federal." Ver Peter Woll, Administrativc Law, Berkeley, University of Califrnia
Press, 1%3, p. 7.
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RE1NHARD BENDIX
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAAO
carta reveladora, o professor Arnold Brecht explicou que a obrigao expressa dos
ministros alemes de consultar-se apenas com representantes das federaes de
grupos de interesse (as assim chamadas associaes de ponta), teve incio depois
de 1918, quando cada cidado ou associao local dirigia suas reivindicaes ou
desejos pessoalmente ou por escrito aos ministrios e Chancelaria do Reich. O
propsito desse regulamento no era dar reconhecimento privilegiado s federaes, mas evitar a inundao do governo. Assim, consideraes inteiramente
processuais e a preocupao com a eficincia tinham o efeito de encorajar as
federaes a articular vrias reivindicaes locais antes de contatar o governo. No
preciso invocar aqui algum propsito sinistro ou teoria conspiratria. um
exemplo especialmente claro no qual consideraes inteiramente formais podem
aumentar o poder dos grupos federados e de seus funcionrios-chave, e assim ter
um efeito importante na estrutura dos interesses organizados42.
A consulta a interesses organizados torna-se em si mesma um artigo de
poltica. Nas palavras do Comit Haldane sobre a Mquina do Governo:
A preservao da total responsabilidade dos ministros pela ao executiva no garantia,
em nossa opinio, de que o curso da administrao que eles adotam assegurar e manter a
confiana pblica, a menos que seja reconhecido como uma obrigao dos departamentos
valer-se eles mesmos do conselho e assistncia dos corpos consultivos assim constitudos para
tornar disponvel o conhecimento e experincia de todos os setores da comunidade afetados
pelas atividades do Departamento 41 .
REINHARD BEND1X
45. Ver, por exemplo, S/rRaymond Street, "Government Consultation w i t h Induslry", Public Aclminislration, vol. 37, 1959, p. 7, e S. E. Finer, "The I n d i v i d u a l Responsahilily ol' Minislers", Public Administration, vol. 34, 1956, pp. 377 e ss. Ver tambm as observaes de Henry E h r m a n n e Norman Chester
em Henry Ehrmann (ed.), Intcrcst Groups on Four Continenls, Pittsburgh, Universily of Pittsburgh
Press, 1958, pp. 6-7, 285, epassim.
46. Ver a excelente discusso desses pontos por Wilhelm Hennis, op. cit., pp. 23-35.
47. Ver Avery Leiserson, Administrativa Rcgiilation, Chicago, University of Chicago Press, 1942, cap. 9
epassim. Ver tambm a utilssima pesquisa do mesmo autor, "Interest Groups in Administration" , em
Frilz Morstein-Marx (ed.), Elcments of Public Administration, New York, Prentice-Hall, Inc., 1946,
pp. 314-338.
16S
48. Minha discusso bascia-se em Roswell B. Perkins, "The New Federal Conflict-of-Interest Law",
ilarvard Law Rcview, vol. 76, abr. 1963, pp. 1113-1169.
769
RE1NHARD BEND1X
49. Que eu saiba, no temos nenhum estudo comparativo abrangente do grau em que esses "pblicos" so
organizados. A ttulo de ilustrao, cabe, contudo, citar as estimativas de S. E. Finer para a Inglaterra.
De acordo com Fner, 90% de todos os fazendeiros pertencem ao Sindicato Nacional dos Fazendeiros,
80% de todos os diretores ao Instituto de Diretores, 85% de todas as firmas manufatureiras Federao
de Indstrias Britnicas, 85% de todos os mdicos Associao Mdica Britnica, 80% de todos os
professores ao Sindicato Nacional de Professores, mas apenas 48% da fora de trabalho aos vrios
sindicatos. Ver S. E. Finer, "Interest Groups and lhe Political Process in Great Britain", em Ehrmann,
op. cit., pp. 118-124.
50. Admitidamente, essas matrias so instveis, e existem diferenas significativas na civilizao ocidental. Ademais, ningum pode duvidar das circunstncias em que essa hiptese fundamental questionada, como na guerra civil americana, a ampla oposio ao governo constitucional na Alemanha durante
a Repblica de Weimar, ou mais recentemente, no conflito entre o governo nacional na Frana e o
exrcito francs estacionado na Arglia. Pondo de parte esses casos extremos, o consenso sobre as
funes nacionais do governo, ou o que E. A. Shils chama de "disposio civil", compatvel com uma
separao altamente desenvolvida de poderes e a proliferao de competio e conflito. Ver a anlise
geral em termos culturais de E. A. Shils, "The Theory of Mass Society", Diogcncs, vol. 39, 1962, pp.
45-66, e a anlise institucional do sistema poltico americano de Henry Ehrmann, "Funktionswandel
der demokratischen Institutionen in den USA", em Richard Lwenthal (ed.), Die Dcmokratie im
Wandel der Gescllschaft, Berlin, Colloquium Verlag, 1963, pp. 29-55.
170
va51. Mesmo para um terico do grupo como Emile Durkheim, somente o Estado,
nas condies modernas, pode garantir a "existncia moral" do indivduo. O Estado
pode ter esse efeito, porque ele "um rgo distinto do resto da sociedade"52.
Provavelmente, as pessoas aceitam a jurisdio total do Estado, porque acreditam
na realizao e reviso ordeira de uma total reciprocidade de direitos e deveres.
Podemos dizer que essa crena expressa nas reivindicaes que os indivduos e
os interesses organizados fazem ao Estado. Mas se verdade que o consenso com
respeito s instituies que podem satisfazer essas reivindicaes elevado,
tambm verdade que a multido e diversidade das reivindicaes podem tornar
impossvel qualquer poltica coerente. Com efeito, mesmo o interesse em formular
tais polticas pode declinar quando qualquer identificao do "bem-estar pblico"
obrigado a funcionar cm detrimento de alguns interesses. Um alto grau de
consenso no nvel nacional pode, portanto, ser totalmente compatvel com uma
decrescente habilidade para alcanar acordo em questes de polticas nacionais.
Exceto em emergncias, o consenso no nvel nacional possui, portanto, uma
qualidade impessoal que no satisfaz ao persistente anseio por fraternidade ou
sentimento de solidariedade.
Esse anseio tampouco satisfeito em outros nveis de formao de grupo. De
fato, o desenvolvimento de um consenso de mbito nacional foi acompanhado por
um declnio da solidariedade social. Classes, grupos de status, e associaes formais
derivam da juno de "interesses ideais e materiais". Contudo, nenhum deles
envolve um consenso comparvel aceitao por todos os cidados da ideia de que
o governo nacional possui autoridade soberana. Esta no uma questo nova. Os
tericos sociais e polticos deploraram e criticaram a perda da solidariedade social
desde o incio da moderna comunidade poltica. Quando escritores como Tocqueville e Durkheim sublinham a importncia de "grupos secundrios", fazem-no na
crena de que esses grupos podem contrabalanar tanto o isolamento de cada homem
em relao a seus contemporneos como a centralizao do governo. Todavia, a
maior parte dessa anlise permanece num nvel cm que consideraes de poltica e
um elemento de nostalgia se fundem com consideraes de fato, especialmente nos
contrastes hostis sempre recorrentes entre tradio e modernidade53.
51. Nem a vida poltica medieval, nem os regimes absolutistas do sculo XVIII, nem ainda muitas das
"reas cm desenvolvimento" do mundo moderno tiveram ou tm um governo desse tipo, porque a
adjudicao e a administrao eram e so descentralizadas, pessoais, intermitentes, e sujeitas a uma
remunerao para cada servio governamental.
52. Emile Durkheim, Professional Ethics and Civic Morais, Glencoe, The Free Press, 1958, pp. 64, 82.
53. Para um levantamento dessa linha de pensamento, ver Robert A. Nisbet, The Qucst for Community,
New York, Oxford University Press, 1053.
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RE1NHARD BEND1X
Apesar dos eminentes nomes associados a ele, devemos descartar esse legado
intelectual. A "grande transformao" que conduz comunidade poltica moderna
torna inevitvel o declnio da solidariedade social. Nenhuma associao baseada
numa reunio de interesses ou em filiao tnica e religiosa pode recapturar a
intensa reciprocidade de direitos e deveres que foi prpria das "jurisdies autnomas" de uma sociedade de Estado. A razo que nessas "jurisdies", ou
"comunidades de lei" (Rechtsgemeinschafteri) como as chamava Max Weber, cada
indivduo envolvido numa sociedade de "ajuda mtua" que protege seus direitos
apenas se ele cumpre seus deveres. Essa grande coeso dentro das ordens sociais
cobra um alto preo em subordinao pessoal. Acima de tudo, ela foi uma
contrapartida falta de integrao de uma multiplicidade de jurisdies no nvel
poltico "nacional". Nesse aspecto, os regimes absolutistas alcanaram uma integrao maior atravs da administrao real centralizada e da lealdade do povo ao
rei, embora os privilgios apropriados pela Igreja e a aristocracia tambm sujeitassem o homem comum ao regime autocrtico do senhor local. Onde esses privilgios
substituram as "comunidades legais" dos primeiros tempos, os grupos privilegiados conseguiram uma coeso social considervel, mas o povo foi privado da
proteo legal c costumeira de que gozava e, por conseguinte, excludo de sua
participao passiva anterior na reciprocidade de direitos e obrigaes14. As comunidades polticas modernas conseguiram uma centralizao do governo maior do
que os sistemas medieval ou absolutista, e esse resultado foi precedido, acompanhado ou seguido pela participao de todos os cidados adultos na vida poltica
(com base na igualdade formal do direito ao voto). Mas um preo desses resultados
a menor solidariedade de todos os "grupos secundrios".
Esse "preo" um subproduto da separao entre sociedade e governo na
comunidade poltica moderna. Considerando que a solidariedade baseara-se na
participao do indivduo numa "comunidade legal" ou em sua associao num
grupo de status privilegiado que possua certas prerrogativas governamentais, ela
deve resultar agora da estratificao econmica da sociedade, auxiliada pela
igualdade de todos os cidados adultos perante a lei e no processo eleitoral.
Nos sistemas legais do velho tipo, toda lei aparecia como um privilgio de indivduos ou
objetos particulares ou de constelaes de indivduos ou objetos particulares. Esse ponto de vista
opunha-se, claro, quele em que o Estado aparece como uma instituio coercitiva de
54. Tocqueville tende a obscurecer essa distino identificando essa reciprocidade nas antigas sociedades
territoriais da Europa medieval com a posterior simbiose da ordem absolutista e do privilgio
aristocrtico, embora indique com presteza a tendncia do absolutismo de solapar a posio aristocrtica.
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AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
abrangncia total. O perodo revolucionrio do sculo XVIII produziu um tipo de legislao que
procurava extirpar toda forma de autonomia associativa e particularismo legal. [...] Isso foi
efetuado por dois arranjos: o primeiro a autonomia de associao universalmente acessvel,
estreitamente limitada e legalmente regulamentada, que pode ser criada por todo aquele que
desejar faz-lo; o outro consiste na garantia a todos do poder de criar sua prpria lei mediante
o engajamento em certos tipos de transaes legais privadas 53 .
Resumo
Este captulo analisou as transformaes das sociedades europeias ocidentais
por parte da autoridade pblica, suplementando a anlise anterior das relaes
sociais no contexto das estruturas polticas em mudana.
55. Weber, Law in Economy andSocicty, pp. 145-146.
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REINHARD
BENDIX
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
NO ESTADO-NAO
Nas sociedades ocidentais, um grande nmero de "interesses organizados" formaram-se numa base impessoal de interesses comuns. Eles foram encorajados pelo
direito de formar associaes, pelo uso administrativo da representao de grupo,
pelos grandes recursos disponveis ao nvel nacional, e pelo grau com que a poltica
se tornou uma luta pela distribuio do produto nacional. Conseqentemente, a
ateno c focalizada no nvel governamental e nacional, enquanto o sentimento de
grupo ou fraternidade est em declnio, apesar do crescimento dos "interesses
organizados".
Esses desenvolvimentos das sociedades ocidentais fornecem um ponto privilegiado para os estudos comparativos subsequentes. Como se ver, cada um deles
trata do problema da autoridade pblica em relao com as tendncias de formao
de grupo que surgem na estrutura social.
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