Wilson Villarroel - El Derecho Administrativo en Bolivia - Estado y Evolución - Versión Final

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EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA

Bases para una reflexin sobre su estado y evolucin

Wilson Jaime Villarroel Montao

Docente universitario
consultor de la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional
SUMARIO.- I. CONSIDERACIONES PREVIAS. II. LA LEGISLACIN Y LA

REGLAMENTACIN ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA. III. PERODOS DE
EVOLUCIN EN LA NORMATIVA ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA.- 1.
Perodo pre-republicano 2. Perodo inicial de reordenamiento polticoadministrativo 3. Perodo de la Administracin liberal 4. Perodo del
Estado Benefactor 5. Perodo del paradigma de la economa de mercado
(neoliberalismo) 6. Perodo actual de refundacin estatal IV. ESTADO
ACTUAL DE EVOLUCIN EN LAS PRINCIPALES REAS DE LA
LEGISLACIN ADMINISTRATIVA.- 1. Las Administraciones en el marco
de la descentralizacin autonmica y el reparto competencial 2. El
control fiscal o control gubernamental Ley SAFCO 3. La
responsabilidad patrimonial del Estado 4. La contratacin
administrativa. Contratos administrativos y contratos de Derecho
comn 5. Los servicios pblicos. La regulacin y la defensa del usuario
o consumidor 6. Situacin jurdica del administrado frente a la
Administracin. Plataforma ampliada de legitimacin procesal 7.
Derecho Administrativo Laboral. Rgimen del funcionariado V. EL
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y LA NECESIDAD DE UN CDIGO
PROCESAL ADMINISTRATIVO VI. CONCLUSIONES VII. El estudio del
Derecho Administrativo en la hora actual
I.
CONSIDERACIONES PREVIAS
El Derecho Administrativo en Bolivia ha seguido, en su evolucin, un decurso

similar al de la propia legislacin y normativa reglamentaria. Si estas ltimas, todava
siguen dispersas y carentes de orden a pesar de los esfuerzos de sistematizacin en
algn caso aislado- no es menos evidente que los estudios de la doctrina, si puede
afirmarse que sta exista en nuestro pas, atenindonos a la escasa atencin prestada a
Wilson Jaime Villarroel Montao Escuela de Gestin Pblica Plurinacional
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esta ciencia, puede arribarse a igual conclusin. No hay ni ha existido, pues, el necesario
rigor y profundidad que podra esperarse del cultivo acadmico o cientfico sobre esta
disciplina jurdica.
Sin embargo, los intentos de alcanzar una comprensin ordenada sobre el

desarrollo de los institutos jurdico-administrativos han estado ms o menos presentes en
nuestro pas, aunque muy parcial o limitadamente, segn resulta de la revisin sucinta de
la muy escasa bibliografa sobre el Derecho Administrativo. Ello confirma que es
connatural a la misma emisin de normas de naturaleza administrativa, un propsito de
explicacin racional de la lgica seguida en el ordenamiento jurdico patrio.
En suma, el estudio del Derecho Administrativo en Bolivia si as puede afirmarse

de la sola revisin de las disposiciones vigentes- ha sido, las ms de las veces, efecto de
la dictacin de normas legales o reglamentarias, sin contar con las escasas
prescripciones constitucionales muchas veces incomprendidas- que regulaban materias
harto diversas en la gestin administrativa. Su reconocimiento, como ciencia jurdica, es
propia del mbito acadmico y recin vino con su paulatina incorporacin en la parrilla
curricular de las universidades bolivianas, bien entrada la primera mitad del siglo XX.
Empero, en cuanto disciplina de especialidad, no es sino de reciente data la conviccin
profesional de su vala y proyeccin normativa luego de renovarse la legislacin procesaladministrativa, en especial con la Ley de Procedimiento Administrativo N 2341 a
principios de este siglo.
En cuanto a los contenidos de su estudio, confinado a las aulas universitarias, ha

versado, mayormente, en el detalle y relacin descriptiva de la conformacin orgnica de
la Administracin y sus atribuciones, as como referencias ligeras a los servicios pblicos.
Luego de reconformarse el control fiscal en la ltima dcada del siglo pasado, se agreg
un nuevo captulo que incluso opac al primero de los nombrados y, tanto es as, que hay
muchos que creen, sinceramente, que el Derecho Administrativo no es sino el estudio de
la ley que establece los sistemas de control gubernamental. No hay referencia alguna al
estudio de la misma funcin administrativa, como tarea estatal, sino en el mejor de los
casos- la sobrevaloracin casi memorstica de las atribuciones ministeriales. Por si fuera
poco y en el ltimo tiempo, dictada la nueva Constitucin en 2009, que supuso el cambio
en la forma estatal estableciendo nuevos niveles de gobierno y consiguientemente
reconociendo la proyeccin poltica de las Administraciones autnomas, el debate y
reflexin ha versado mas bien sobre los alcances polticos y no gestionarios que tal hecho
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dramtico supone. Es decir, apenas una faceta de las muchas que podran motivar
renovados estudios de Derecho Administrativo.
De lo anteriormente dicho se infiere que un primer propsito de sistematizacin del

pensamiento jurdico administrativo en nuestro pas, debe atender tambin y en lgico
correlato, a la sistematizacin que pueda alcanzarse en la evolucin normativa de la
funcin administrativa en Bolivia. No obstante, esta empresa de revisin ordenada del
desarrollo de la legislacin y reglamentacin administrativa- tambin ha estado
caracterizada y notablemente condicionada por la suerte o la fortuna de tales normas
circunstanciales y la predisposicin al anlisis especfico, en un propsito las ms de las
veces motivado por un afn acadmico singular y excepcional, a cargo de los muy pocos
autores bolivianos que podran citarse.
De hecho, las primeras manifestaciones de un estudio, generalmente descriptivo,

de las instituciones que conforman el Derecho Administrativo, son sumamente escasas
aunque algunas de ellas se remontan, inclusive, a las primeras pocas del ordenamiento
administrativo republicano. La primera, posiblemente, en una obra de singular factura del
publicista boliviano Jos S. QUINTEROS, en su Derecho Administrativo que data de 1894
desarrolla conceptos de Derecho Pblico notoriamente avanzados para su poca. De
igual resonancia casi acadmica, es la obra de Alfredo REVILLA QUEZADA, con igual ttulo,
aparecida a mediados del pasado siglo. Sorprende, luego, que la produccin bibliogrfica
boliviana en esta materia hubiera sido tan escasa hasta casi finalizado el siglo, no as en
otras disciplinas jurdicas, como se puede advertir de la lectura de la conocida obra ms
en el extranjero que en Bolivia- del jurista e investigador boliviano Manuel DURN PADILLA:
Bibliografa Jurdica Boliviana 1825-1954, Editorial Universitaria, Oruro, 1957.
No hay, entonces, una recopilacin completa y actualizada sobre la produccin

intelectual en el Derecho Administrativo y, la falta de ella, slo autoriza a sealar, de
manera siempre aislada, los aportes bibliogrficos que alcanzaron cierto renombre o
consagracin. Estas obras, las ms de ellas en artculos o captulos y temtica aislados y
de uso acadmico, por supuesto excepcionales, no trascendieron el mbito universitario y
es posible afirmar que no llegaron a constituirse en una suerte de fuente material del
Derecho Administrativo en Bolivia.
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Con similar criterio puede tambin decirse que la jurisprudencia administrativa ha

tenido un ter en su evolucin, casi parejo al desarrollo de la legislacin administrativa.
Pero ello, nicamente en la explicacin de la lgica que subyace a la mera aplicacin de
la norma, no en la coparticipacin creadora del Derecho del juez siguiendo el rumbo
jurisprudencial de permanente interpretacin en una tarea que provee nuevos contenidos
normativos a las disposiciones jurdicas. Si a ello se suma que la aplicacin de la
legislacin y reglamentacin administrativas no han llegado sino muy ocasionalmente a
las instancias de control judicial del obrar administrativo, es fcil comprender que la
jurisprudencia boliviana tuvo que ser muy escasa, mucho ms limitada, inclusive, que el
aporte del pensamiento jurdico doctrinario o especializado en la materia.
En general, se puede concluir que en Bolivia no se ha comprendido la

trascendencia que tienen la legislacin y reglamentacin administrativas, seguidas del
posible y necesario aporte de la jurisprudencia y la doctrina cuando stas acompaan una
tradicin sistemtica de interpretacin hermenutica del Derecho Administrativo. Este
fenmeno no se compadece de la configuracin y diseo relativamente reciente del
Estado de Derecho, mas all de las posibles calificaciones adicionales que puedan
aadirse a esta categora del Derecho Constitucional, tal como se han proclamado en las
modificaciones constitucionales de 1994 y an luego de la importantsima aprobacin y
puesta en vigencia de la novsima Constitucin Poltica del Estado que data de febrero de
2009.
Aunque esta singularidad del fenmeno no es nicamente atribuible a nuestro

pas, pues en Hispanoamrica pueden sealarse otros casos parecidos de retraso o
postergacin en la tarea de reflexin jurdica sobre el obrar administrativo, el hecho
incuestionable es que en Bolivia el retraso o abandono del estudio del Derecho
Administrativo es mucho ms notable y evidente que en otras latitudes o en pases
vecinos que comparten con el nuestro la comunidad temporal en su establecimiento como
unidades polticas independientes. Las razones de este desarrollo embrionario de la
disciplina que nos ocupa exceden, y con mucho, el espacio que en este trabajo podramos
dedicar al tema. Su explicacin amerita la consideracin de cuestiones sociales y polticas
y hasta sociolgicas, en un marco histrico asaz completo, ms all del solo estudio de la
disciplina del Derecho Administrativo.
Luego, en corolario, la revisin del actual estado de evolucin del Derecho

Administrativo en Bolivia por obvias razones metodolgicas y de orden- debe sujetarse al
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desarrollo de la misma legislacin y reglamentacin administrativa en el Derecho patrio.

Otro de los acotamientos necesarios en este punto es el de examinar nuestra ciencia
jurdica a partir del establecimiento del Estado republicano y sus normas propias, dejando
de lado la tradicin anterior a esta poca, cuya comunidad de origen en la legislacin
colonial de la Metrpoli puede y debe ser materia de un estudio y anlisis
complementario.
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II. LA LEGISLACIN Y REGLAMENTACIN ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA
En principio, debe sealarse que en Bolivia la mayor parte de las disposiciones

administrativas no se encuentran, precisamente, en el nivel jerrquico de la ley. Es decir,
prima el voluntarismo de las autoridades circunstanciales ms all de la evolucin
institucional amparada en la ley, entendida esta ltima en su sentido formal. Aunque estas
curiosas circunstancias parecen ser comunes a todos los pases de Derecho escrito, en
que el reglamento generalmente por va del decreto emanado del Ejecutivo- es el
vehculo mas usual de normacin en la materia, incluso de autoconformacin del circuito
orgnico del aparato estatal, en Bolivia su ocurrencia asume caractersticas ms
sugestivas que en otros pases.
En efecto, no hay una tradicin institucional de conformar, de manera paulatina y

sostenida la estructura normativa prevista por el constituyente, dictndose luego las leyes
y recin los reglamentos. En verdad, muy poca trascendencia han tenido las escasas
disposiciones constitucionales en los sucesivos textos que han sido aprobados en la
historia republicana, a pesar de lo llamativo que pudieren parecernos sus disposiciones,
incluso por lo avanzado de sus prescripciones.
O bien tales textos fueron poco comprendidos y aplicados en su alcance normador

e irradiador de los principios que rigen el obrar administrativo o, en su caso, tales
mandatos fueron desatendidos por fuerza de las variables circunstancias polticas que
recoge la historiografa de la frgil institucionalidad republicana. Es ya lugar comn el
comprobar que an en las normas fundamentales que se remontan al inicio de la misma
vida republicana, la referencia a las cuestiones administrativas era o fue ms bien
tangencial, an si stas fueron incorporadas como parte de los llamados regmenes
especiales, tal como se observa en la tcnica constituyente a partir de 1938.
Los textos constitucionales bolivianos, en especial los ms importantes, resultan

como efecto inmediato de graves acontecimientos histricos, sociales o econmicos.
Estos ltimos, luego, informan el contenido de la futura norma como resultado de la
intensa movilizacin social producida. As, por ejemplo, luego de la Guerra del Pacfico,
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en 1879, la Convencin Nacional de 1880 aprueba la Constitucin de ese ao; o la

Convencin de 1931, a la conclusin de la Guerra del Chaco, sanciona el resultado del
referendo que en dicho ao aprueba la descentralizacin administrativa. Incluso la actual
Constitucin de 2009 es resultado de la conmocin social que vivi el pas luego de la
crisis sistmica del modelo poltico y econmico de apertura de mercado (neoliberalismo).
Las primeras seales de disfuncionalidad del modelo se remontan a 2000 y anticiparon el
cambio poltico que opera desde 2006 a la fecha.
As y todo, los diversos textos constitucionales tuvieron una muy relativa aplicacin
y modulacin en la hermenutica jurdica, incluyendo la jurisprudencia y el pensamiento
jurdico, en especial en el Derecho Administrativo. Podrase concluir, adicionalmente y en
el mejor de los casos, que la prctica comn atribua al texto constitucional un carcter
ms bien programtico que fundacional del sistema u orden jurdico. Como en el Derecho
clsico, la prestigiosa figura de la ley y no la Constitucin- remataba todo el
ordenamiento establecido. De all que la opcin mas frecuente haya sido el decreto,
explicable adems por la figura siempre protagnica del presidente (presidencialismo)
cuyo liderazgo personal opacaba otras manifestaciones del Poder Pblico.
Entonces, no es de extraar que entre los motivos que explican la excesiva

profusin de normas reglamentarias dispersas principalmente decretos- hay una razn
que reside, justamente, en la ausencia de una institucionalidad slida y de carcter
permanente, que sobreviva ms all de las vicisitudes de la azarosa vida republicana.
Nuestra historia est caracterizada por los largos recesos congresales producto de las
asonadas y asuncin del Poder Pblico por la va de los puros hechos, y es protagonizada
por hombres fuertes cuyo carisma impona el sello de las actuaciones oficiales. En la
mayora de ellos, prim la sola voluntad poltica de mando del Presidente o del lder
insurrecto y quienes lo acompaaban en su circunstancial trance histrico, ms que la
percepcin serena de una lnea normativa a seguir a pesar de la orientacin que pudo
haberse encontrado en la norma constitucional violentada, a su turno tambin variable e
inconstante como la vida poltica del pas.
Esta singularidad la opcin preferente por el mandato u ordenacin a travs de

decretos- est todava vigente en el actual trance poltico en que el rgano Ejecutivo
recurre a la va reglamentaria a fin de satisfacer las necesidades normativas que exige la
evolucin de la funcin administrativa. De all el especial nfasis que debe merecer el
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estudio y posible sistematizacin de la profusa y dispersa normativa que rige dicha

funcin estatal, y cuya referencia es subyacente al presente trabajo.
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III. PERODOS DE EVOLUCIN EN LA NORMATIVA ADMINISTRATIVA EN

BOLIVIA
De manera general, en Bolivia podran distinguirse las siguientes seis etapas

histricas en la evolucin de la institucionalidad administrativa, tanto republicana como la
anterior a ella (1):
1) Perodo pre-republicano ( 1825)

2) Perodo inicial de reordenamiento poltico-administrativo (1825-1880)
3) Perodo de la Administracin liberal (1880-1938)
4) Perodo del Estado Benefactor (1938-1952-1985)
5) Perodo del paradigma de la economa de mercado (1985-2006)
6) Perodo actual de refundacin estatal (2006)
Va de suyo que en cada una de estas etapas o perodos la legislacin y reglamentacin

administrativa alcanza notas singulares (2), reiterndose que la noticia de las
(1) Como toda distincin de perodos histricos, la nuestra no es sino un primer intento de aproximacin a las
etapas de conformacin de la estructura orgnica de la Administracin (centralizada) y su natural evolucin
de una fase a otra. El estudio del Derecho Administrativo, aqu como en cualquier parte, resulta tambin
condicionado por las circunstancias histricas e institucionales de cada perodo sealado. De hecho, aunque el
perodo liberal se reputa siempre el ms largo, en las etapas que nosotros sealamos, el atribuido al Estado
intervencionista es mucho ms prolongado. En rigor, pueden distinguirse an dos etapas en dicho ciclo: el
primero, de preparacin o anticipacin por ms de una decena de aos- al perodo del Estado Benefactor
propiamente dicho que suele convenirse en la inauguracin del ciclo correspondiente al de la Revolucin
Nacional, fruto de una notabilsima movilizacin social que tiene sus antecedentes en la Guerra del Chaco,
esto es, en el segundo lustro de la dcada de los 30.
(2) Aunque, de todas maneras, a pesar de su especificidad, es imprescindible la comparacin con otros
momentos histricos y normativos a fin de hacer evidente su importancia, sea por la importancia de su
anticipacin o, finalmente, para resaltar algn efecto o consecuencia en la legislacin posterior.
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modificaciones constitucionales es ms bien referencial a pesar, reiteramos, de lo

llamativo de su mandato- en lugar de observarse una lnea hermenutica contnua de
aplicacin en razn a la inexistencia de una jurisprudencia sostenida o regular:
1. Perodo pre-republicano
No es comn encontrar mayores referencias que las usuales a la institucionalidad

administrativa precolombina (3). Ello es injusto pues, en el caso boliviano, las formas de
organizacin social y econmica ya existentes antes del arribo de los conquistadores, han
supervivido no solamente en el lapso de la Colonia, sino durante el transcurso de la
Repblica. Su reconocimiento como institutos jurdicos actuales, a pesar de la organicidad
y obrar administrativo oficiales que las excluyeron como parte del sustrato ideolgico
entonces vigente, ha venido operado slo de manera paulatina en los ltimos aos hasta
el advenimiento del ltimo ciclo que aqu sealamos, en que su inclusin formal asume
contornos polticos de primersima importancia en el establecimiento del nuevo orden.
Es ms, la riqueza de tales construcciones algunas indudablemente de

naturaleza administrativa- excede su sola valoracin sociolgica y ello ha llevado, no slo
a su reivindicacin poltica cual es el signo del tiempo histrico actual- sino tambin a su
incorporacin normativa sustentada en el denominado pluralismo jurdico y tambin
econmico, que ha encontrado consagracin constitucional en 2009. Bstenos sealar
porque ms adelante lo haremos en apartados especficos- que las formas comunitarias
de hacer justicia acaso debindose incluir, entre ellas, la administrativa (4)- corren en
(3) Fuera de las recopilaciones o crnicas que nos llegan desde el perodo colonial, de Bartolom de LAS
CASAS, pasando por CIEZA DE LEN y otros, acaso la obra clsica de descripcin de la estructura
administrativa indgena siga siendo la de BAUDIN, Louis: El Imperio Socialista de los Incas, ediciones Rodas,
Madrid, 1972. Desde el mbito jurdico, confrntese la clsica obra del boliviano BONIFAZ, Miguel: Derecho
Indiano Derecho Castellano-Derecho Precolombiano-Derecho Colonial, en publicaciones de la
Universidad Mayor de San Francisco Xavier de Chuquisaca, 1 edicin, Sucre, 1960.
(4) Es interesante destacar que la relativamente reciente Ley de Deslinde Jurisdiccional N 073 de 29 de
diciembre de 2010 que pretende sealar el mbito de actuacin de las instancias jurisdiccionales, proclama en
su art. 1 (Objeto) que La presente Ley tiene por objeto regular los mbitos de vigencia, dispuestos en la
Constitucin Poltica del Estado, entre la jurisdiccin indgena originaria campesina y las otras
jurisdicciones reconocidas constitucionalmente; y determinar los mecanismos de coordinacin y cooperacin
entre estas jurisdicciones, en el marco del pluralismo jurdico. No obstante, la justicia no solamente reside,
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paralelo a su valoracin jurdica (5) hoy oficialmente establecida, as como las formas de
organizacin econmica, en especial la tambin llamada comunitaria, que imponen un
estudio por separado (6) pero cuyo desarrollo excedera largamente nuestro propsito.
No obstante todo lo anterior, consignamos en un solo perodo el lapso que corre

desde el establecimiento de las culturas y civilizaciones precolombinas en esta parte de
Amrica, hasta el la conclusin de la presencia colonial luego de la Guerra de
Independencia.
Este perodo de duracin notable, entonces, evoca la legislacin colonial y su lnea

evolutiva concluye con la dictacin de las primeras normas del Estado recientemente
establecido en 1825. Su vigencia se extiende en el interregno de los aos 1826 a 1828
(gobierno del Mariscal Antonio Jos de Sucre) y el lapso entre 1828 a 1839 (gobierno del
Mariscal Andrs de Santa Cruz), para concluir a fines expositivos- con el advenimiento
como sabemos, en el rea de actuacin estrictamente judicial, sino que tambin es posible concebir y de
hecho, as debirase entender- que la justicia se hace tambin en el mbito administrativo. Por ello, llama la
atencin que dicha ley, que aspira al reconocimiento de las formas tradicionales de hacer justicia, entre las
que caben las que se originan en infracciones o contravenciones del puro orden administrativo, estn
expresamente excluidas de la ley y no pueden ser invocadas en la institucionalidad comunitaria. As lo
seala, de manera textual el art. 10-II que excluye del mbito material de dicha ley, a asuntos de Derecho
Administrativo. Esta prescripcin contenida en la ley frustra, desde el inicio, el establecimiento real de las
formas comunitarias de realizar la justica en razn, justamente, a la visin o perspectiva meramente
jurisdiccional y administrativa.
(5) Desde la dcada pasada hay una produccin bibliogrfica muy interesante e ilustrativa sobre la
denominada justicia comunitaria, esto es, aquella que ha sobrevivido a las instancias judiciales de
formulacin republicana y que es expresin de la universal concepcin de justicia que distingue al ser
humano. Empero, la mayora de las obras sino casi todas- son desde una perspectiva ms bien sociolgica o
sociopoltica. Vase, por ejemplo, la de FERNNDEZ O., Marcelo: La Ley del Ayllu, edicin a cargo del
Programa de Investigacin Estratgica en Bolivia (PIEB), 2 edic., La Paz, 2004.
(6) As lo establece la novsima Constitucin Poltica del Estado, de febrero de 2009, que proclama en el art.
306, que I. El modelo econmico boliviano es plural y est orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir
bien de todas las bolivianas y los bolivianos. II. La economa plural est constituida por las formas de
organizacin econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. Confrntese lo anterior con los
arts. 304 y ss. de la misma norma fundamental que atribuye competencias exclusivas y compartidas a las
autonomas indgena originario-campesinas- y la nota, en este mismo trabajo, a propsito de la confusin que
genera la reciente Ley de Deslinde Jurisdiccional.
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del liberalismo. Es el tiempo de la Repblica en su nacimiento y de la institucionalidad

poltica republicana en su etapa embrionaria.
En este trance, todava se aplican las disposiciones propias del Derecho Indiano,
entre ellas, la conformacin territorial administrativa divisin poltico administrativaheredada del rgimen colonial y que, en muchos casos, todava pervive hasta el tiempo
actual (7).
2. Perodo inicial de reordenamiento poltico-administrativo
Abarca desde la emisin de las disposiciones administrativas en el lapso

mencionado, hasta la inauguracin del ciclo liberal a partir de 1880. (8)
Acaso la norma ms importante de este perodo sea el Decreto de 23 de enero de

1826 que establece aunque con un propsito ms bien poltico (9)- la organizacin
(7) Segn refiere TRIGO, Ciro Flix: Las Constituciones de Bolivia, (con prlogo de Manuel Fraga Iribarne, en
edicin actualizada al 2002), Editora Atenea S.R.L., 2 edicin, La Paz, 2003, pgs.. 19 y ss., el Alto Per,
como parte del Virreinato del Per, desde 1776 dependi del Virreinato de La Plata, con capital en Buenos
Aires y que comprenda ocho intendencias (La Paz, Charcas o Chuquisaca, Potos, Cochabamba, Salta del
Tucumn, Crdoba del Tucumn, Buenos Aires y Paraguay, adems de cuatro provincias (Moxo, Chiquitos,
Misiones Guaranies y Montevideo). En cuanto a la Audiencia de Charcas, fundada segn Real Cdula de 12
de junio de 1559, a ella fueron atribuidas las cuatro primeras intendencias nombradas, as como las dos
primeras provincias sealadas. Es el antecedente poltico-geogrfico sobre el que, posteriormente, se
establecera el territorio boliviano, adems de los territorios litoraleos del Pacfico y las extensas regiones del
nordeste amaznico del pas, denominadas genricamente Territorios de Colonias.
(8) En este punto, y en los siguientes, las noticias sobre el desarrollo de la normativa administrativa se han
recogido de la excelente recopilacin del investigador y abogado boliviano SAN MIGUEL RODRGUEZ, Erick:
Legislacin Administrativa en Bolivia, edicin a cargo de la Universidad Andina de Bolivia, La Paz, 2004.
(9) En rigor, este decreto, dictado por el Mariscal Antonio Jos de Sucre, vino en convocar a la primera
Asamblea Constituyente que luego proclam la Repblica de Bolvar, luego Bolivia, estableciendo, a partir de
las delimitaciones geogrficas sealadas, las representaciones por cada una de las unidades territoriales as
reconocidas y que luego conformaron, a su turno, los primeros departamentos que configuran la divisin
poltico-administrativa en Bolivia.
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territorial de la Repblica en los departamentos de La Paz, Chuquisaca, Cochabamba,

Potos y Santa Cruz. Los departamentos estarn a cargo de prefectos y atienden una
subdivisin en provincias, bajo gobernadores. Las provincias, finalmente, se desagregan
en cantones bajo el mando poltico todos en dependencia del Poder Ejecutivo- de los
corregidores.
El Decreto de 19 de julio de 1826, establece las atribuciones del Presidente de la

Repblica al que se reconoce la potestad reglamentaria, recogida luego en todos los
textos constitucionales posteriores, incluyendo la facultad de veto de las leyes del Poder
Legislativo. Tambin son de este perodo los decretos que crean los servicios de correos,
cementerios, colegios de ciencias y artes, beneficencia, hospicios, supresin de tributos
coloniales, reglamento de la Polica, etc.
En el gobierno del Mariscal Andrs de Santa Cruz, de otro lado, se dictaron dos
nuevos textos constitucionales y se introducen los primeros sistemas de contabilidad y
presupuesto. En lo poltico-administrativo la ley reglamentaria de 28 de septiembre de
1831 sealar las atribuciones y deberes de prefectos, gobernadores, corregidos y
alcaldes.
En la Constitucin de 1831 se establece, como novedad, la responsabilidad del

Presidente y de los ministros, superando el rgimen de irresponsabilidad que consagr la
primera Constitucin (bolivariana) de 1826. Se crea tambin el Consejo de Estado,
alternativamente llamado Consejo Nacional, pero como instancia de alto asesoramiento y
consulta del Poder Ejecutivo, suprimido definitivamente en la Constitucin de 1878.
El derecho de peticin se remonta, con ese nombre, a la Constitucin de 1843,

aunque tiene como antecedente el derecho de queja y ser odo segn se prescribi en
1831, obviado en la Constitucin de 1843.
El reconocimiento del rgimen municipal grave omisin histrica por la

importancia de los cabildos durante la Guerra de Independencia- opera recin en la
Constitucin de 1839. Se establece la singular va de control de constitucionalidad y
legalidad como aporte boliviano al constitucionalismo- de la demanda de nulidad de
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actos usurpativos, en especial de la Administracin, hoy recurso directo de nulidad segn

recogen invariablemente la Constitucin de 1871 y la actual, cuya paternidad se atribuye a
Pantalen Dalence, el ms notable jurisconsulto boliviano de aquel tiempo.
3. Perodo de la Administracin liberal
En esta etapa se inaugura, de manera excepcional, un ciclo de notable estabilidad

institucional. Su inicio puede fijarse en 1880, luego de la notable Convencin del mismo
ao que reuni a lo ms selecto del pensamiento jurdico y poltico del pas- y se
prolonga, por ms de cuatro dcadas, hasta 1920 en lo formal- aunque concluye muy
posteriormente con el advenimiento del ciclo social o del constitucionalismo social,
antecedente directo del ciclo de la Revolucin Nacional cuyo inicio se abre en 1952. Los
antecedentes histricos de este ltimo perodo se encuentran en la Guerra del Chaco, sus
referencias normativas en el Referendo de 1937 y ulterior nuevo texto constitucional de
1938. El lapso histrico liberal se remonta, pues, a 1880 y es, definitivamente, el perodo
del asentamiento y consolidacin de la incipiente institucionalidad poltica del pas.
Este largo perodo result en uno de los ms fructferos en el mbito de la

legislacin y reglamentacin administrativa, adems de la natural modernizacin de las
estructuras orgnicas e institucionales del pas (10). De ah que varias noticias sobre la
legislacin y reglamentacin administrativa parten, justamente, de este perodo y se
sealan en este apartado con un criterio objetivo y desapasionado- las novedades
posteriores y consecuencias ulteriores que hacen a su evolucin.
Entre las normas que se destacan, fuera de las puramente administrativas,

tenemos la de creacin del Registro Civil (1898); la separacin del Estado y la Iglesia con
la proclama del principio de libertad de cultos (1906), el matrimonio civil (1911) y el
divorcio vincular (1931). A continuacin, se resaltan las ms importantes:
(10) En palabras de TRIGO, en op. cit. (Constituciones), pg. 105, la undcima Constitucin es la que ha
tenido una efectiva vigencia y ha sido la de ms prolongada duracin. A su amparo, las instituciones patrias
se organizaron y consolidaron. Mereci diversas reformas sancionadas siguiendo el procedimiento especial
previsto en ella. No obstante que se produjeron revoluciones o golpes de Estado, se la respet y conserv
hasta 1938, en que fue sustituida por otro texto.
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En el campo de la educacin, la creacin de las escuelas Normales luego del arribo de la

misin belga a cargo de Georges Roum, con el propsito de modernizar la educacin
pblica del pas.
En el mbito administrativo se dicta la Ley de Organizacin Poltica y

Administrativa de 3 de diciembre de 1888 y su Decreto reglamentario de 10 de enero de
1903, primeras normas efectivamente orgnicas que establecen el nmero de los
ministerios, las atribuciones de stos y de los prefectos, subprefectos y corregidores. Es
importante advertir que tales normas tuvieron larga vigencia, hasta ser derogadas
parcialmente con la Ley de Bases del Poder Ejecutivo de 1970 en el ciclo de inauguracin
de los gobiernos militares autoritarios, sentando el principio, hoy sugestivamente en
desuso, de la necesaria dictacin de una ley de naturaleza orgnica que nosotros
anticipamos debiera ser, inclusive, de mayora congresal calificada- que norme la
estructura funcional de la Administracin Pblica central o del nivel de gobierno estatal.
Segn referimos en el apartado subsiguiente, y en lo que es una consecuencia

notable de la vigencia de la normativa de origen liberal, no ha sido hasta casi reciente
data que se vino en establecer, a travs de una ley orgnica, la estructura institucional de
la Administracin Pblica central en Bolivia con la Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo
de 1993, y luego otras versiones de la LOPE (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo) como la
Ley N 2446 de 19 de marzo de 2003, por ejemplo, hasta la casi reciente Ley de
Organizacin del Poder Ejecutivo N 3351 de 21 de febrero de 2006 que, finalmente y
contrariando la exigencia del Estado constitucional de Derecho en lo tocante a la
conformacin orgnica estatal, atribuye al Presidente de la Repblica (hoy del Estado
Plurinacional de Bolivia), la facultad de establecer por decreto el nmero, composicin y
atribuciones de los ministerios y sus rganos dependientes. (11)
(11) Desde un punto de vista eminentemente tcnico, la Ley N 3351 de clara delegacin de hecho de
funciones legislativas al Ejecutivo- tenemos el Decreto de 7 de febrero de 2009 del rgano Ejecutivo en que
por va reglamentaria reconforma el circuito orgnico e institucional de la Administracin Pblica
centralizada.
16
Ahora bien, en un primer intento de establecer la organizacin administrativa

interna en el perodo en que nos encontramos revisando los acontecimientos legislativos
ms notables, una ley de 1912 fija el horario de atencin de oficinas de la Administracin,
con ms su reglamentacin. Los das feriados y fiestas cvicas fueron reglados segn
leyes de 1905 y 1909, aunque su normalizacin se remonta a un decreto anterior dictado
en 1903. En lo referido a los servicios pblicos, destacan la Ley General de Sanidad de
1906, la Ley General de Ferrocarriles de 1910, todava vigente a pesar de su notoria
obsolescencia, el reglamento de telgrafos (1910) y las normas reglamentarias de
navegacin fluvial y lacustre (1912).
La Ley Orgnica de Municipalidades, emitida en 1887, sigui la lnea de paulatino

reconocimiento del nivel de la Administracin municipal aunque no todava en cuanto
gobierno autnomo. Esta norma legal recoge parcialmente la trascendencia en lo
administrativo de este nivel gubernativo en la Constitucin de 1839. Esta ltima carta
incorpora un apartado destinado al rgimen municipal, tal como ya se anticip en la
Constitucin de 1880, pero dejando la reglamentacin de lo municipal a la ley.
Actualmente se encuentra en vigencia la Ley Orgnica de Municipalidades de 10 de enero
de 1985.
En 1890 una ley escueta dispuso el procedimiento de delimitacin territorial de

nuevos cantones, provincias y an departamentos, atribuyendo a las municipalidades el
conocimiento de procesos administrativos propios de su conocimiento. Esta norma debe
complementarse con la Ley de 6 de octubre de 1913 sobre creacin, supresin y
restablecimiento de secciones municipales, as como la Ley de 20 de noviembre de 1914
suprimiendo las unidades territoriales de los subcantones y la Ley de 16 de noviembre de
1919 que categoriz a las ciudades y sus requisitos poblacionales.
Tambin del perodo liberal datan las leyes de responsabilidad que, hasta
entonces, resultaron poco prcticas dada la inexistencia de vas procesales que las hagan
efectivas. Se dicta, en aquel entonces, la Ley de Responsabilidades contra Altos
Dignatarios de Estado de 31 de octubre de 1884, vigente hasta 1944, as como la Ley de
Responsabilidades contra Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Ambas leyes
fueron abrogadas recin con la Ley N 2411 de 2002, inicialmente, y de manera definitiva
con la Ley N 2445 de 13 de marzo de 2003. No obstante, tambin esta ltima result
abrogada por la actual y vigente Ley N 044 de 8 de octubre de 2010.
17
No obstante, se debe aclarar que todas estas normas, incluyendo la ltima de las
sealadas, suponen el procedimiento de un juicio poltico y no, necesariamente, el
rgimen de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ejercicio de las funciones de
quienes incurren en los presupuestos del enjuiciamiento anotado. Hasta el presente, por
consiguiente, no hay una va procesal inequvoca para demandar dicha responsabilidad.
Es de destacar que en las postrimeras de este perodo pletrico en lo tocante a la

organizacin administrativa del Estado, se abre el debate sobre la descentralizacin
poltico-administrativa que incorpora un mandato especfico luego del referendo sobre
reformas constitucionales de 1931. Para un mejor entendimiento, este punto se vuelve a
tocar en el perodo del constitucionalismo social o reformista, propio del siguiente
apartado.
En lo tocante al ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado, en el perodo

liberal destaca la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica de 30 de diciembre
de 1884, reglamentando la Constitucin de 1880 que proclam esta potestad ablatoria
estatal y administrativa previa indemnizacin (pago del justiprecio).
En materia monetaria, se dictan las leyes que establecen el patrn oro como
unidad monetaria (1908) y el reglamento de acuacin de moneda metlica (1909). En el
mbito de poltica poblacional, el reglamento del censo (1910) estableci su periodicidad
en diez aos, prctica todava vigente segn evidencian los ltimos censos de 2001 y
2012. Corresponde tambin al perodo liberal la dictacin de la Ley de Reforma Monetaria
de 11 de julio de 1928, conservando el nombre de boliviano para la moneda nacional, al
igual que la Ley General de Bancos de 11 de julio de 1928, que regula a travs de la
Superintendencia de Bancos la actividad bancaria que ingresa, as, al rgimen jurdico de
Derecho Pblico a pesar de ser realizada por entidades del orden privado y comercial.
As, tenemos la Ley del Banco Central de la Nacin Boliviana de 20 de julio de

1928 que refunda dicho rgano siguiendo las recomendaciones de la Misin Kemmerercomo depositario de las reservas del pas y agente fiscal, en la lnea de establecimiento
de un Banco Central moderno.
18
En el campo tributario y aduanero, se dicta la Ley de Aduanas de 1893, modificada

por la actual y vigente Ley de 1999 luego de instruirse la compilacin ordenada del Cdigo
Tributario que data de 2003. En materia fiscal y presupuestaria, se dicta la Ley Orgnica
del Tribunal de Cuentas de 28 de noviembre de 1883, creando una instancia conformada
por magistrados elegidos por el presidente segn terna del Senado, destinada a fallar en
el campo administrativo y presupuestario- sobre las cuentas y manejo de la hacienda
fiscal. El Tribunal de Cuentas tambin prestaba informes y recomendaciones al Ejecutivo
sobre el manejo contable de las finanzas nacionales. Sus decisiones eran recurribles
nicamente por ante la Corte Suprema de Justicia en recurso de nulidad. Es, como se
sabe, el antecedente orgnico directo de la Contralora General de la Repblica (hoy
Contralora General del Estado Plurinacional de Bolivia).
Por consiguiente, recin por Ley de 5 de mayo de 1928 se dicta la Ley Orgnica
de la Contralora ante la insuficiencia del control legislativo del Tesoro Pblico,
complementando la Ley Orgnica del Presupuesto de 27 de abril de 1928, tal como
sugiri la Misin Kemmerer en aras a una buena administracin presupuestaria con un
sistema adecuado de contabilidad y control fiscal (Reorganizacin de la Contabilidad e
Intervencin Fiscal del Gobierno y la Creacin de una Oficina de Contabilidad y Control
Fiscal, elaborado por Edwin Walter Kemmerer, jefe de la misin contratada), con un
carcter ms bien preventivo y (que) no estaba limitada a revisar y corregir las
erogaciones fiscales como era el caso del Tribunal Nacional de Cuentas.
Los cambios y evolucin del sistema de control fiscal en especial el relativo a la

Contralora General de la Repblica (hoy del Estado Plurinacional) se resean en el
perodo correspondiente.
En el mbito de la seguridad interna, la Ley Reglamentaria de Polica y Seguridad

de 1886, sustituida luego por la Ley Orgnica de la Polica Boliviana de 1961 despus de
casi un siglo de aplicacin y, finalmente, por la Ley Orgnica de la Polica Nacional N 147
de 1985, todava vigente.
19
4. Perodo del Estado Benefactor
Est caracterizado por el establecimiento del Estado de Bienestar Social y la

desmesurada presencia del Estado en la vida econmica y social boliviana (paradigma del
intervencionismo y la planificacin econmica). Este perodo, an y a pesar del derrumbe
del sistema poltico en 1964 instaurado en la Revolucin Nacional, continu en sus
contornos notablemente estatizantes -incluso en lapso de los regmenes militares
autoritarios- hasta el retorno de las vas democrticas en 1980 y 1982. De aqu hasta
1985, el modelo entra en crisis hasta 1985 (momento culminante en el proceso
hiperinflacionario), con la adopcin de medidas econmicas de shock y oportunidad en
que se abre un perodo nuevo caracterizado por la adopcin de una economa de libre
mercado.(12)
Empero, no es menos importante advertir que dicho debate, a su turno, fue

resultado de un proceso histrico de modificacin del centro poltico del pas cuyo origen
se remonta a finales del siglo XIX. En efecto, la traslacin del centro de decisin
econmica como resultado de la explotacin minera de la plata- desde Potos y la vecina
ciudad de Sucre, entonces capital de la Repblica, era ya un hecho con el advenimiento
de la ciudad de La Paz como nuevo referente central de la actividad econmica y
administrativa del pas.
Las presiones por reconstituir la imputacin geogrfica de la capitalidad que perda

Sucre, impulsaron en contrapartida la llamada Revolucin Federal que, promovida desde
Santa Cruz y tambin La Paz, abrieron un largo debate congresal sobre la conveniencia
del cambio de la forma de Estado- que se plantea a finales del siglo XIX, prolongndose
hasta bien entrado el siglo XX y que jams concluy favorablemente a las presiones
descentralizadoras o, peor an, federalistas.
(12) Ya se ha anticipado que el debate de la descentralizacin administrativa y, en especial, el de la
descentralizacin poltico-administrativa tiene en el Referendo de 1931 el antecedente ms claro, en lo
formal, de las reformas constitucionales que, finalmente y luego de casi setenta aos, culminaran con la
adopcin de una nueva forma de Estado (autonmico) con la Constitucin actual de 2009.
20
En este debate, de profundas consecuencias constitucionales y administrativas

recin advertidas en las siguientes dcadas, todava no hemos clausurado la discusin en
Bolivia, especialmente en el plano poltico. Ciertamente, el replanteo de la forma estatal
intercambiando el unitarismo por una frmula descentralizada, permanece an hoy en da
vigente en sus efectos y alcances, a pesar de la dictacin de la nueva Constitucin de
2009 que, como se sabe, vino en establecer la forma estatal autonmica.
Si bien a principios del siglo XX dicha discusin congresal result en un empate

histrico que impidi adoptar la forma federal en lugar de la unitaria, la decisin de optar
por la va descentralizadora fue finalmente desechada por el veto presidencial de 1932 a
la Ley de Administracin Departamental sancionada por el Congreso, con el argumento
que no haban suficientes fondos para los Gobiernos Departamentales y (existe) el
peligro de descentralizar la administracin estatal en plena conflagracin blica con el
Paraguay.
La figura de la autonoma, tambin aprobada referendariamente, slo pudo ser

aplicada a la administracin de los centros universitarios pblicos (autonoma
universitaria), como una concesin a las presiones estudiantiles que, en Bolivia, reflejaron
la llamada Revolucin Universitaria de Crdoba (Argentina) de 1918, as como a la
necesaria autonomizacin de los gobiernos municipales cuyos ejecutivos todava eran
nombrados directamente por el presidente. Estas concesiones se reflejan en el texto de la
Constitucin de 1938, la primera de las que se encuadran en el constitucionalismo social
o reformista. Con posterioridad, la Constitucin de 1947 estableci que los alcaldes seran
elegidos por los concejos municipales y no por el presidente. (13)
(13) Sin embargo, y como ya se ha anotado precedentemente, estas previsiones constitucionales no llegaron a
constituir una prctica institucional sino hasta el siguiente perodo histrico de nuestro anlisis y, en especial
luego de los sucesivos ejercicios democrticos en el lapso que va desde dicho perodo al actual. A ello
contribuy, desde luego, el llamado municipalismo emergente que se hizo objetivo con las normas de
Participacin Popular y la aplicacin de la Ley Orgnica de Municipalidades.
21
Como resultado del Referendo de 1931, se enriquece la redaccin y contenidos de

los nuevos textos fundamentales que, a partir de entonces, incluirn los llamados
regmenes especiales, entre ellos el econmico crendose, por ejemplo, un Consejo
Econmico y Social, en tcnica constituyente y disposiciones que recogen casi
uniformemente los textos constitucionales posteriores. Resulta desde entonces un
apotegma que la organizacin econmica debe basarse en principios de justicia social,
principio incluso intangible en el ordenamiento jurdico-constitucional del perodo histrico
siguiente de economa libre de mercado.
En lo administrativo, se proclaman artculos y apartados relativos a la

Administracin, tales como el deber del funcionariado de declarar bienes y rentas antes
de tomar posesin en sus funciones. Pero, desde luego y para los fines del presente
estudio, como materia propia del Derecho Administrativo, se ponen en prctica desde el
Ejecutivo al amparo de un renovado voluntarismo social- potestades administrativas de
alcance ablatorio de la propiedad privada cuales son la aplicacin de figuras como la
nacionalizacin-reversin de la explotacin de los recursos naturales, entre ellos y
principalmente, los hidrocarburos y la riqueza minera entonces en manos de sociedades
comerciales transnacionales (Standard Oil, en 1937, incluso con figura confiscatoria;
Decreto de 7 de junio de 1939 que impone a la gran minera a depositar el 100% de sus
divisas al Banco Central). En lo estrictamente social, la abolicin del pongueaje
(servidumbre personal establecida en el Derecho Agrario como expresin del latifundismo
todava vigente), as como el voto y ciudadana a la mujer (1943 a 1947).
Este es el antecedente directo del proceso que sigue el nacionalismo

revolucionario que se propone como misin histrica en la racionalidad poltica y
econmica del pas, la llamada liquidacin del feudal-latifundismo y del superestado
minero con la nacionalizacin de las minas, reforma agraria (Decreto 03464 de 2 de
agosto de 1953 y Decreto 03471 de 27 de agosto de 1953 que crea el Consejo Nacional
de Reforma Agraria), voto universal, reforma de la educacin y creacin de la seguridad
social (Cdigo de Seguridad Social de 1956). Estas medidas alcanzaron consagracin
constitucional en el texto fundamental de 1961.
El lapso que corre de 1952 a la dictacin de la nueva Constitucin de 1961 se

caracteriza por la gran dinmica social que, no obstante, no se traduce en normativa legal
de mayor trascendencia como la ya sealada para otros perodos y la referida en lneas
anteriores, en razn a que la ley requiere de un ambiente de serenidad y sosiego difciles
22
de alcanzar en aquellos aos tumultuosos en que operaba un cambio estructural de

grandes y notables proporciones prohijados por la movilizacin social revolucionaria.
Desde luego que la emisin de reglamentos, en la va de establecer mandatos inmediatos
a partir del Ejecutivo, muchas veces pas por la dictacin de decretos leyes que jams
han tenido previsin constitucional en Bolivia- siguiendo la lnea de produccin profusa
pero tambin dispersa segn hemos advertido en lneas precedentes.
Nota aparte y que interesa a este estudio es la Ley de 29 de diciembre de 1955

que crea la Sala Social, Administrativa y Asuntos Mineros en la Corte Suprema de
Justicia, como un antecedente directo de la conformacin del circuito jurisdiccional propio
en materia minera. Era la natural consecuencia estructural de un pas cuya actividad
econmica principal era y lo es, todava, al presente- la extraccin de recursos naturales
no renovables.
No obstante, la renovacin del sistema jurdico-administrativo marca un hito con el

Decreto Ley 7375 de 5 de noviembre de 1965 que establece el Estatuto del Funcionario
Pblico, luego del cambio poltico que supuso el desmoronamiento de la estructura
estatal-partidaria del rgimen imperante hasta 1964 (golpe de Estado e inauguracin de la
llamada Restauracin, finalizando el ciclo de la Revolucin Nacional). Esta norma se
mantendra hasta la dictacin de la Ley de Carrera Administrativa y Sistema Nacional de
Personal, aprobada segn Decreto Ley 11049 de 24 de agosto de 1973, en pleno auge de
los gobiernos militares de facto. Es una norma que estuvo vigente hasta 2000.
En esta lnea y en el ciclo autoritario-militar destaca ntidamente la previa Ley de

Bases del Poder Ejecutivo de 30 de abril de 1970, que cedi aplicacin a la posterior Ley
Administrativa del Poder Ejecutivo segn Decreto Ley de 19 de septiembre de 1972 y que
no sera intercambiada hasta el siguiente perodo histrico de nuestro anlisis.
Asimismo, en la poltica de planificacin econmica, es de notar la Ley del Sistema

Nacional de Planeamiento segn Decreto Ley 11848 de 3 de octubre de 1974, que
instruy la creacin de un Ministerio de Planeamiento, en una secuencia institucional de
conformacin orgnica de una secretara de Estado (Ministerio) cuya vigencia se ha
mantenido hasta el presente.
23
En cuanto toca a las inversiones (Derecho de Inversiones), necesarias en las

polticas de planificacin econmica y que auspicia el acometimiento de grandes
proyectos (poltica del desarrollismo) en un perodo de bonanza en los precios de los
minerales exportados, se dicta la Ley de Corporaciones Regionales de Desarrollo segn
Decreto Ley de 9 de febrero de 1978. Esta norma, paradjicamente, abrira las
compuertas de la descentralizacin administrativa que se pondra en prctica en la
dcada de los aos 90. Tambin destaca la Ley de Licitacin de Obras para el Sector
Publico segn el Decreto Ley 15192 de 15 de diciembre de 1977, congruente con la Ley
de Adquisiciones del Sector Pblico conforme al Decreto Ley 15233 de 30 de diciembre
de 1977, o la Ley de Consultora segn Decreto Ley 16850 de 19 de julio de 1979.
En lo referente al Derecho Fiscal, se contrataron los servicios de la Misin

Musgrave (Misin sobre la Reforma Fiscal En Bolivia Richard Abel Musgrave, 1975) que
no tuvo la trascendencia de la Misin Kemmerer. Entre las recomendaciones de esta
Misin se encuentran, desde luego, las modificaciones que alcanzaron a las atribuciones
de la Contralora General de la Repblica, tal como lo dispuso el Decreto 8321 de 9 de
abril de 1968 que dispuso la transferencia de la responsabilidad de la Contabilidad
Nacional al Ministerio de Hacienda. As tambin el Decreto Ley 11902 del 21 de octubre
de 1974 que sistematiz, ampli y reorganiz las funciones de la Contralora, convirtiendo
a la oficina de la Contralora en La Paz como el centro del sistema, con oficinas de
auditora interna en las diferentes entidades pblicas y con unidades regionales
desconcentradas a cargo de Contraloras Departamentales.
Destaca tambin, en este perodo, la Ley del Banco Central de Bolivia aprobada
en el Decreto Ley 14791 de 1 de agosto de 1978, cuyos contenidos normativos seran
modificados posteriormente por la Ley de Bancos y Entidades Financieras N 1488 de 14
de abril de 1993 y la vigente Ley del Banco Central de Bolivia N 1660 de 31 de octubre
de 1995 y disposiciones posteriores conexas como la ltima Ley de Modificaciones a la
Ley de Bancos y Entidades Financieras N 3892 de 18 de junio de 2008, entre otras.
24
5. Perodo del paradigma de la economa de mercado (neoliberalismo)
Es el ciclo que deviene luego de la dictacin del clebre decreto 21060 que
clausura el modelo econmico estatizador, abriendo el pas y en especial los servicios
pblicos- a la iniciativa e inversin privada, amn de muy importantes reformas
estructurales del Estado. Se prolonga hasta el cambio de orientacin poltica y econmica
en 2006 y que, normativamente, culmina con la dictacin de la nueva Constitucin Poltica
del Estado de 2009. Es, igualmente, un perodo frtil en disposiciones legales y
reglamentarias en el mbito administrativo bajo la cobertura del entonces embrionario
Estado de Derecho en la aplicacin de la Constitucin Poltica del Estado de 1967, a su
turno tambin objeto de modificaciones notables como las de 1994.
El fenmeno hiperinflacionario del primer lustro de la dcada de los aos 80, en

que el pas se reconduca por derroteros democrticos despus del ciclo autoritario militar,
puso al desnudo la crisis del modelo estatizante e intervencionista. La norma ms
importante al inicio de este perodo es de carcter reglamentario y no legal (Decreto
Supremo N 21060 que, a pesar de todas las modificaciones o derogaciones que suman
un listado muy difcil de precisar an sigue vigente en ms de algn aspecto sustancial).
Este decreto abre oficialmente la economa entonces estatal a la iniciativa privada (cfr.
D.S. 21137, 21187, 21364, 21660 de reactivacin econmica, 22407. 22836, 26285 y un
largo etctera an en el perodo histrico posterior).
En lo monetario, superada la inflacin de varios dgitos, se dicta la Ley de Reforma

Monetaria de 28 de noviembre de 1986. Haba arribado, pues, un nuevo tiempo, esto es,
el de la llamada Nueva Poltica Econmica (NPE), que promueve un tipo de cambio
variable y libre de la moneda boliviana con respecto al nuevo patrn que es el dlar
americano; la dolarizacin de las operaciones bancarias, la libre importacin y exportacin
con muy contadas limitaciones, la eliminacin de restricciones arancelarias hasta el
mximo posible, la libre contratacin del trabajo remunerado (relocalizacin), supresin de
bonos excepto los ms sensibles socialmente ( bono de antigedad, de produccin),
racionalizacin del personal pblico, descentralizacin de las empresas estatales,
liquidacin de las corporaciones de desarrollo y, en general, liberalizacin de los precios
de bienes y servicios, especialmente pblicos, con la supresin de subvenciones y
subsidios estatales.
25
Todos estos antecedentes permitiran luego el acometimiento de notables

reformas estructurales del Estado en la perspectiva de una pretendida racionalidad
econmica liberalizando el mercado nacional y fomentando la inversin privada,
especialmente extranjera, tanto en las empresas pblicas que seran privatizadas
(capitalizadas) como en los mismos servicios pblicos.
En efecto, siguiendo una tendencia casi generalizada en Amrica Latina, se

adoptan medidas de franca apertura de mercados. A principios de la dcada de los aos
90, difundido el llamado Consenso de Washington, que lista un conjunto sugerido de
medidas econmicas, financieras, presupuestarias y fiscales (ampliacin del universo
tributario y polticas de presin impositiva con el nuevo Cdigo Tributario, segn Ley 843,
o Ley de Reforma Tributaria de 1986, reduciendo el nmero de impuestos y tributos hasta
entonces establecidos y creando los impuestos indirectos), se inscribe al pas en las
previsiones del llamado modelo neoliberal de economa abierta o economa de mercado.
Fruto de este emprendimiento y con el retorno de las formas constitucionales de

gobierno y racionalidad poltica recin puede cumplirse el mandato constitucional de
aprobarse congresalmente el Presupuesto General de la Nacin a travs de un acto
administrativo de formato legislativo cual es la Ley Financial a partir de 1986 y cuya
recurrencia se ha mantenido invariable an al tiempo actual.
Las denominadas reformas estructurales del Estado abarcan varias disposiciones

legales y, desde luego reglamentarias, que reconforman no slo el aparato y el obrar de la
funcin administrativa, sino que tambin atienden a otros sectores de la vida pblica,
incluyendo el circuito jurisdiccional o disposiciones sustanciales en la legislacin civil y
penal. As, se remozaron disposiciones legales que se reputaban anacrnicas como la
prisin por deudas (Ley Blattman de abolicin del apremio corporal por deudas)
dictndose una nueva Ley de Organizacin Judicial en 1993 que vino a sustituir la que se
remontaba a la Ley de Organizacin Judicial de 31 de diciembre de 1857, modificada por
la Ley de 12 de diciembre de 1914 y la de 10 de septiembre de 1917 y, en el intern, por
otras disposiciones, algunas reglamentarias como el Decreto de 10 de agosto de 1876 y
26
el de 18 de enero de 1877 y la Ley de 5 de octubre de 1892, entre otros muchos

dispositivos de permanente reorganizacin del Poder Judicial. (14)
Es de destacar que varias de las normas dictadas, generalmente reglamentos,

designaban o intercambiaban ministros y jueces, en la que ha sido una constante
interferencia del Ejecutivo en el Poder Judicial, no hicieron sino mantener una poltica de
permanente avasallamiento del rgano jurisdiccional. Finalmente, segn Ley N 1455 de
18 de febrero de 1993, se dictara la Ley de Organizacin Judicial, antecedente directo de
la actual Ley del rgano Judicial N 025 de 24 de junio de 2010.
Es importante subrayar la importancia de estas disposiciones legales y

reglamentarias por la directa incidencia en la conformacin del circuito que hace a la
jurisdiccin contencioso-administrativa y jurisdiccin contenciosa, destinadas al control de
legalidad de los actos administrativos y las controversias emergentes de los contratos
administrativos, respectivamente. La surte de estos procedimienetos estuvo ligada, de
manera ms que sugestiva, a la variacin constante de las atribuciones de los rganos
judiciales. Ello cre confusin sobre el alcance de tales disposiciones e impidi la
conformacin de una prctica permanente de las tareas de control de legalidad de los
actos administrativos o de resolucin de las controversias en ocasin de la contratacin
administrativa.
Tambin en el mbito jurisdiccional, las reformas estructurales del Estado pasaron

por la modificacin del sistema de control de constitucionalidad hasta entonces difuso
conforme lo dispona la redaccin original de la Constitucin Poltica del Estado de 1967.
Esta reforma devino en la creacin de un rgano de control de carcter concentrado,
siguiendo el modelo europeo de cortes constitucionales. El propsito era, entre otros, el
de ofrecer un marco jurdico de seguridad en las posibles inversiones extranjeras en el
proceso de privatizacin o capitalizacin de las empresas estatales. As, se cre el
Tribunal Constitucional y se dict la Ley del Tribunal Constitucional N 1836 de 1 de abril
de 1998, acompaando estas modificaciones con la Ley del Consejo de la Judicatura N
(14) Con posterioridad, pero en la misma lnea, se haba dictado con un decreto- la Ley de Organizacin
Judicial de 19 de mayo de 1972 y, desde entonces, una multiplicidad de normas, tambin por va de decretoley, reformando la estructura orgnica judicial, de tambin larga enumeracin.
27
1817 de 22 de diciembre de 1997, o la Ley del Defensor del Pueblo N 1818 de la misma
fecha.
Como dato inslito, la Ley del Tribunal Constitucional cuyo acierto en la

promocin de renovadas interpretaciones de la Constitucin y la aplicacin conforme a
Derecho (control de legalidad adicional) de las disposiciones administrativas es innegableest la derogatoria circunstancial de las vas contencioso-administrativa y contenciosa,
contempladas en el Cdigo de Procedimiento Civil de 1976, como mandato de las
disposiciones abrogatorias de la Ley N 1836, en un interregno que dur hasta que el
Congreso de entonces, advertido del exceso en sus disposiciones abrogatorias, volvi
sobre sus pasos y en una norma legal posterior, restableci tales vas. Lo interesante del
caso es que, durante este lapso, no hubo reclamo alguno de los pocos justiciables que
presentaron su demanda, sea contencioso-administrativa o puramente contenciosa y
menos, an, de los operadores, incluidos abogados, de la administracin de justicia.
Otra nota curiosa constituye la dictacin de la Ley de Administracin y Control

Gubernamental N 1178 de de 20 de julio de 1990 (Ley SAFCO), descontando el notable
avance que supuso en el manejo de la Administracin o funcin administrativa del
Estado- que vino en establecer, a partir de su art. 47, la postura invariable hasta el da
de hoy- de considerar a todo contrato celebrado por el Estado como uno administrativo.
Como se sabe, es una tesitura subjetiva que ha sido abandonada en el Derecho
comparado pero que, en nuestro medio, result convirtiendo la va contenciosa en un
proceso y procedimientos ilusorios en caso de incumplimiento estatal en el mbito
contractual. Es ms, las vigentes Normas Bsicas de Administracin de Bienes y
Servicios, conforme al Decreto 181 reafirman esta anacrnica disposicin que desconoce
la ocurrencia y celebracin de contratos por parte de la Administracin, sujetas no al
rgimen de Derecho Pblico, sino al comn previsto en la legislacin civil.
No obstante ello, la Ley SAFCO, financiada por el Banco Mundial, ha impreso una
visin extraordinaria de modernizacin del Control Gubernamental, ms all inclusive del
intercambio del control fiscal previo, caracterstica del perodo anterior, por el del control
ex post que, acorde a las necesidades de una Administracin racional en el manejo de
sus recursos y que es caracterstica del manejo pblico administrativo en los Estados
contemporneos.
28
En lo favorable, reiteramos, la Ley de Administracin y Control Gubernamental N

1178 de 20 de julio de 1990 cambi sustancialmente las funciones y atribuciones del
Contralor General de la Repblica as como el concepto del control fiscal. Este ltimo
pas de previo a ex post, es decir, se estableci, como modalidad de control, la revisin
de lo obrado con posterioridad a la realizacin de la tarea y gestin fiscal. Es decir, y he
aqu un cambio importantsimo, luego de la dictacin de esta ley, eliminada la atribucin
de la Contralora General del ejercicio del control previo del obrar administrativo, esta
responsabilidad vino en recaer en los servidores pblicos de cada entidad, como parte de
sus deberes de ejercer el control interno, tanto en los actos administrativos como en los
dems actos de la Administracin.
Tal como lo instruye dicha norma legal, desde 1990 se aplica, hasta el da de hoy,
un nuevo marco jurdico que regula los Sistemas de Administracin y de Control
Gubernamental de los recursos del Estado, y su relacin con los Sistemas Nacionales de
Planificacin e Inversin Pblica, creando los sistemas de administracin y control
destinados a i) Programar y organizar las actividades en la Administracin; ii) Ejecutar las
actividades programadas y, iii) Controlar la gestin del Sector Pblico, a travs de un
conjunto ordenado y sistemtico en los siguientes ocho rubros (sistemas), conforme reza
el art. 2 de dicha ley que, a su turno, establece las llamadas Normas Bsicas cuyo
rgimen jurdica se regula en disposiciones reglamentarias especficas que luego deben
ser objeto de una reglamentacin propia al interior de cada entidad pblica.
Estos sistemas pueden agruparse segn determinadas actividades propias de la

Administracin Pblica:
Para programar y organizar las actividades, que comprende los sistemas de:
- Programacin de Operaciones.
- Organizacin Administrativa.
- Presupuesto
Para ejecutar las actividades programadas, contemplando los sistemas de:
29
- Administracin de Personal.
- Administracin de Bienes y Servicios.
- Tesorera y Crdito Pblico.
- Contabilidad Integrada.
Para controlar la Gestin del Sector Pblico, que supone el sistema de:
- Control Gubernamental, integrado por el (subsistema de) Control Interno y el
(subsistema de) Control Externo Posterior.
Ya se ha hecho referencia a la conformacin orgnica del Poder Ejecutivo a travs

de la emisin peridica de las LOPEs (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo) que, an cuando
autoriza la dictacin de normas reglamentarias impone, sin embargo, una formalidad
imprescindible cual es la de autorizar cualesquier modificacin de la estructura del aparato
estatal de la Administracin centralizada a travs de una ley. Nosotros reiteramos que, en
homenaje a la construccin racional de la institucionalidad poltica del Estado de Derecho,
dicha ley debiera ser siempre por mayora congresal calificada por tratarse, justamente,
de una norma de naturaleza orgnica del Poder Pblico.
En lo que se refiere a las normas legales las que acompaaron multiplicidad de

normas reglamentarias- que configuraron las reformas estructurales del Estado, siguiendo
las directrices de la Nueva Poltica Econmica (NPE), deben citarse la Ley de
Capitalizacin N 1554 de 21 de marzo de 1994, que dispuso el traspaso a manos
privadas, bajo el eufemismo de capitalizacin de las ms importantes empresas
estatales (Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos-YPFB, Empresa Nacional de
Energa Elctrica-ENDE, Lloyd Areo Boliviano-LAB y Empresa Metalrgica de Vinto)
siguiendo un procedimiento muy original sugerido, para varios de estos casos, por una
consultora contratada con el bufete Baker & McKenzie.
Tambin se inscriben en este propsito aperturista e innovador, la Ley de

Pensiones de 1996 y la creacin de los Fondos de Pensiones y la Administracin de
dichos fondos para la capitalizacin individual que permita el pago anual de un bono a la
30
tercera edad (Bonosol), pero en beneficio de los bolivianos mayores de edad a tiempo de
la capitalizacin a partir de los rditos de las empresas privatizadas, en especial por la
explotacin comercial de los servicios pblicos transferidos por delegacin administrativa
a la iniciativa privada.
En cuanto toca, por ejemplo, a la responsabilidad del funcionariado y de quienes

prestan servicios a la Administracin (responsabilidad frente al Estado) se han dictado
normas reglamentarias especiales, fuera de las previsiones de la misma Ley SAFCO
(Decreto Supremo N 23318-A de responsabilidad por la funcin pblica en una cudruple
vertiente de atribucin de responsabilidad (ejecutiva, civil, penal y administrativa). En el
rgimen de administracin de bienes y servicios se encuentra vigente, actualmente, el
muy notable y de aplicacin contnua Decreto Supremo N 0181 que regula las Normas
Bsicas de Administracin de Bienes y Servicios. Todas estas normas bsicas,
ulteriormente, deben ser desarrolladas en un rgimen jurdico propio y singular al interior
de cada entidad pblica.
Con todo, hay un evidente retraso en otras reas. As, segn todava reconoce el
portal electrnico de la actual Contralora General del Estado Plurinacional de Bolivia, el
Decreto Ley N 14933 del 29 de septiembre de 1977, puso en vigencia la Ley Orgnica de
la Contralora General de la Repblica, la Ley del Sistema de Control Fiscal y la an
vigente Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal. Empero, esta ltima es una norma en
franca obsolescencia y es una de las ms evidentes tareas pendientes de su necesaria
actualizacin- para el tiempo histrico actual.
En el perodo republicano que analizamos se acometi, aunque con alguna

prudencia, el proceso de descentralizacin poltico-administrativa en la que cobr
renovada fuerza la visin municipal de un Estado cercano al ciudadano. As se explican
leyes como la de Participacin Popular o la nueva Ley Orgnica de Municipalidades
reconociendo a los municipios un nivel de decisin subnacional, esto es, el carcter de
gobierno que recin alcanzara consagracin constitucional en la norma fundamental de
febrero de 2009.
Ahora bien, emergente de la capitalizacin de las empresas pblicas y la

privatizacin de los servicios pblicos librados a las vicisitudes de su explotacin
31
comercial en un mercado de economa abierta, se cre el llamado Sistema Regulatorio

que conformaban tres (sub)sistemas que agruparon rganos regulatorios segn ciertas
proximidades o afinidades en su tarea estatal de regulacin de los mercados.
En efecto, lo notable de este emprendimiento orgnico es la recepcin hasta su

actual y vigente reconocimiento, de una tarea o funcin estatal cual es la regulacin, en
un sentido tcnico y econmico (strictu sensu), cuya vigencia se ha mantenido an en el
modelo poltico y econmico del perodo histrico siguiente al que aqu reseamos.
A este propsito se crearon las superintendencias sectoriales (Sistema de

Regulacin Sectorial-SIRESE, Sistema de Regulacin Financiera-SIREFI y Sistema de
Regulacin de Recursos Renovables-SIRENARE) que deban ser rganos independientes
y equidistantes se dijo- del Estado, de los entes privados regulados y de los usuarios o
consumidores. Los nuevos rganos no podan, entonces, ser parte de la Administracin
central y slo bajo un rgimen de descentralizacin y acaso autarqua (generacin y
administracin de recursos propios), podan alcanzar el objetivo propuesto.
Ello explica, entonces, que en lo referente a las parcelas de la economa nacional

reputadas de estratgicas, esto es, aquellas que definen la pervivencia del mismo Estado,
se sealaron como sectores clave, a ser regulados, los de hidrocarburos, electricidad,
telecomunicaciones, transportes y de saneamiento bsico (agua y alcantarillado). Es el
momento de fundacin del Sistema Regulatorio Sectorial (SIRESE), con la Ley N 1600
de 1994, que contempla el establecimiento de las llamadas superintendencias sectoriales
destinadas a regular los servicios pblicos en tales sectores.
Desde luego que el sistema financiero deba merecer especial preocupacin. As,
se dicta la Ley de Pensiones N 1732 en 1996 que crea el sistema de regulacin
financiera (SIREFI), a cargo de las superintendencias de bancos y entidades financieras,
la de pensiones, valores y seguros y, finalmente, la de empresas. Es de notar que la
primera de ellas ya haba sido establecida muchsimo antes y lo que se hizo fue dotarla de
tareas regulatorias adems de las que tradicionalmente haba tenido de simple control o
supervisin de los entes financieros.
32
Finalmente, y en lo que parece ser una nota anticipatoria de lo que podra

significar de importante o trascendente la gestin de los recursos naturales renovables a
diferencia de los no renovables, como los mineros- se vino en crear un poco antes que el
destinado al sector financiero- el sistema de regulacin de recursos renovables
(SIRENARE), segn Ley Forestal N 1700, tambin de 1996. Este sistema estaba
constituido por las superintendencias forestal y agraria. (15)
Una cuestin importantsima que luego vendra a ser el punto central del debate en
torno al papel destacado que tenan las superintendencias en el quehacer administrativo y
econmico del pas, vino con la creacin para cada sistema- de una superintendencia
general, a la que no se subordinaban jerrquicamente las otras superintendencias. Las
superintendencias sectoriales tenan igual rango que la superintendencia general pero
esta ltima, como primus inter pares tena, como principal tarea, la resolucin del recurso
jerrquico, agotando la va administrativa previa a la posible apertura de la accin
contencioso administrativa. La principal crtica formulada contra este circuito de decisin
administrativa resida en que el sistema regulatorio, carente de legitimidad democrtica,
adoptaba decisiones nacionales de carcter estratgico ms all de la Administracin
centralizada, constituyndose en los hechos en un poder paralelo.
No est dems hacer saber que el establecimiento de estos sistemas gener gran
expectativa en el rea administrativa. Por tal razn y, con posterioridad, se crearon
tambin otras superintendencias pero no con funciones regulatorias- destinadas a la
supervisin de reas no necesariamente econmicas, tales como la superintendencia del
servicio civil (destinada al seguimiento y aplicacin del rgimen jurdico propio del
funcionariado en los alcances de la Ley del Estatuto del Funcionario Pblico); la
superintendencia tributaria general (para la aplicacin de las nuevas disposiciones
tributarias y como un modelo mixto en lo administrativo fuera de lo jurisdiccional- de las
controversias emergentes de las obligaciones tributarias); as como la superintendencia
de minas.
(15) La frmula comn para el establecimiento de estos sistemas vena por un giro muy similar en los textos
legales de conformacin de cada sistema: Crase el Sistema de Regulacin cuyo objetivo es regular,
controlar y supervisar aquellas actividades de los sectores (financieros, econmicos, de servicios y de
recursos naturales) asegurando que: tanto los intereses de los usuarios, las empresas y dems entidades
reguladas como los del Estado, gocen de la proteccin prevista por ley en forma efectiva.
33
Empero, bien vistas las cosas, estas ltimas superintendencias no tenan en

comn con las que conformaban los tres sistemas antedichos, sino la denominacin. Su
funcin no era regulatoria en el sentido y alcance tcnico-econmico que aqu hemos
expresado, sino ms bien de control y supervisin en una tarea eminentemente
administrativa. (16)
En este perodo, a pesar de la pretendida modernizacin de la estructura estatal

que conforma la Administracin Pblica que ejerce la funcin administrativa, se mantuvo
invariable la forma de Estado unitario. Es decir, hay una Administracin que abarca, por
vnculo de tuicin administrativa casi desde un principio poco comprendida en sus
alcances jurdico-administrativos- los entonces llamados servicios nacionales y otros
entes descentralizados, mas all de la natural desconcentracin de funciones que
naturalmente impone una mejor gestin de la cosa pblica.
En paralelo, no obstante, y en una tendencia que se remonta al mandato de

descentralizacin desde el Referendo de 1931, se forma conviccin paulatina de un
necesario reconocimiento de otros niveles de decisin administrativa con carcter,
inclusive, de autonoma de gestin. Es el caso, por supuesto, de los gobiernos
departamentales y de los gobiernos municipales considerados, no obstante, como el
Poder Ejecutivo a nivel departamental e incluso municipal.
En efecto, se dicta la Ley de Participacin Popular de 28 de julio de 1995 que,

aunque estableciendo un punto de inicio en la descentralizacin, mantiene vigente el
carcter fuertemente centralizado del Estado unitario, creando consejos departamentales
y cuyo rgimen reglamentario vino en el Decreto Supremo 27431 de 2 de abril de 2004.
En el caso municipal, segn anotamos en lneas precedentes, aunque ya la Constitucin
de 1947 estableci la eleccin de los alcaldes y miembros del concejo municipal, no es
hasta 1987 que se celebran elecciones municipales la par de las elecciones generales.
(16) El aparente xito de una gestin administrativa cualitativamente tecnificada llev, en su momento, a
proponer la creacin de otras superintendencias para las tareas ms dismiles, en lo que se llam con acidez e
irona- la fiebre de la superintendentitis de aquella perodo histrico.
34
Dos aos antes, se haba dictado la Ley Orgnica de Municipalidades de 1985 que
dispuso la municipalizacin de todo el territorio nacional, as como la coparticipacin
tributaria en el 20% de los ingresos nacionales a favor de los municipios. No obstante, se
crearon los comits de vigilancia sobre la base de las circunscripciones municipales para
supervigilar los recursos de la Participacin Popular. Estas disposiciones legales y
reglamentarias se consagraran constitucionalmente en las reformas de 1993-1994.
Merece un apartado especial el destinado al rgimen jurdico del administrado

frente a la Administracin, esto es, la norma destinada a regular los procedimientos y
recursos administrativos, hasta entonces librados a la aplicacin extensiva, en sede
administrativa, de las disposiciones procesales del Cdigo de Procedimiento Civil. Es de
destacar que la creacin del Sistema Regulatorio, en especial en el SIRESE y luego en el
SIREFI, supuso la puesta en prctica de un rgimen procesal o, todava, procedimentalde actuaciones predeterminadas en el Decreto Supremo N 24505 cuyo xito anim a la
dictacin de la Ley del Procedimiento Administrativo N 2341 de 23 de abril de 2002 que
recin se pone en aplicacin desde el 23 de julio de 2003. El reglamento a esta ley viene
por el Decreto Supremo N 27113 de 23 de julio de 2003 cuya falta de coordinacin
normativa con la ley es ms que evidente.
El hecho es que la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) en plenitud de

vigencia normativa, de clara influencia a partir de la Ley Nacional del Procedimiento
Administrativo (nacional) de la Repblica Argentina, es de vocacin general y supletoria
frente a los posibles reglamentos procesales en sede administrativa que pudieran
dictarse, sea en el Sistema Regulatorio (Decreto 27172 para el SIRESE, Decreto 27175
para el SIREFI). As, se abre paso al reconocimiento ulterior de una nueva disciplina
jurdica de naturaleza procesal en Bolivia cual es el Derecho Procesal Administrativo.
Aunque ya se haba dictado el Decreto Supremo 23934 de 23 de diciembre de

1994 aprobando el reglamento comn de procedimientos administrativos y de
comunicacin de los Ministerios, su aplicacin result en extremo relativa, originando una
situacin de indefensin jurdica del administrado frente a la Administracin, slo
tcnicamente superable con la Ley del Procedimiento Administrativo N 2341.
35
Por consiguiente, el valor de esta norma procesal es innegable. En primer lugar,

establece el rgimen jurdico del acto administrativo cuya categora jurdica no haba sido
reconocida anteriormente aunque las referencias a su existencia estaban ya sealadas en
anteriores disposiciones legales y an constitucionales, pero sin llegar a comprender su
trascendencia como manifestacin unilateral de la voluntad del rgano que ejerce funcin
administrativa y que incide patrimonialmente en el administrado (efectos jurdicos).
A partir de esta plataforma conceptual que reconoce el valor de la piedra de toque

de todo el Derecho Administrativo cual es el acto administrativo, devino el lgico
establecimiento del sistema recursivo (recursos de revocatoria y jerrquico) en sede
administrativa. Y esto, como paso previo, luego de su agotamiento, para ingresar al
control judicial del obrar de la Administracin, esto es, la verificacin de legalidad
enervando la presuncin de legitimidad a la que tambin acompaa la presuncin de
constitucionalidad (antes en la Ley del Tribunal Constitucional N 1836 y actualmente
consagrada en el art. 4 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional).
Y, no menos importante, es aplicable desde entonces el reconocimiento del

sistema de legitimacin procesal activa, sea como titular de derechos subjetivos o, al
menos, acreditando inters legtimo en las decisiones del ente que ejerce funcin
administrativa. Cosa notable es la incorporacin, aunque todava en una norma
reglamentaria lo que hace evidente la necesidad de una armonizacin en el rango
jerrquico de una ley- de la legitimacin procesal de asociaciones de administrados
(generalmente usuarios o consumidores) que defienden derechos de incidencia colectiva.
No se acepta legitimacin procesal activa, por supuesto, a quienes slo ostentan un
inters difuso (denunciantes).
Las dems disposiciones vienen a establecer el rgimen procesal y procedimental

de la sede administrativa con un contenido publicstico alejado de la norma procesal civil
que conserva rasgos de Derecho Privado, incluso con directrices (principios) que informan
su aplicacin renovada a partir de la hoy Constitucin Poltica del Estado de 2009, tal cual
ha venido en proclamar la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional
Plurinacional siguiendo la tnica impresa por el extinto Tribunal Constitucional.
36
Lamentablemente, dicha norma resulta incompleta al tiempo actual en que se

precisa reconformar toda la va administrativa en concordancia y armona con la
contenciosa-administrativa en cuanto garanta constitucional de legalidad en el ejercicio
del Poder Pblico del Estado de Derecho. Fuera de ello, urge el proveer mecanismos de
tutela efectiva de los derechos subjetivos del administrado, as como de sus intereses
legtimos, ms all de los posibles pronunciamientos del rgano que ejerce funcin
administrativa.
En el mbito del Derecho Administrativo Laboral, se dict la Ley que aprueba el

Estatuto del Funcionario Pblico N 2027 de 27 de octubre de 1999 con mas una
dispersa reglamentacin de aplicacin restringida- y que sienta las bases de la Carrera
Administrativa cuya vigencia es todava incierta, a pesar de los antecedentes
escalafonarios que se remontan a la Ley de Bases de 1970. En perodos de intensa
renovacin institucional como el actual, es necesario restablecer la seguridad jurdica en
el reclutamiento del funcionariado para evitar su politizacin y consiguiente prdida del
carcter esencialmente tcnico que debe informar el acceso a la funcin pblica de los
servidores del Estado.
Finalmente, tal como sealamos, la potestad administrativa expropiatoria, cuyos

antecedentes se remontan al perodo liberal fue enriquecida con las disposiciones
actuales del Cdigo Civil de 1975 dictado en el ciclo militar- y la todava vigente Ley de
Municipalidades N 2018 de 28 de octubre de 1999. En el marco del ejercicio de su
autonoma, algunos gobiernos municipales hoy estudian la emisin de leyes de alcance
municipal que actualicen las disposiciones de la norma sealada cuya vigencia notable de
mucho ms de un siglo, evidencia su utilidad y aplicacin constante.
6. Perodo actual de refundacin estatal
En esta etapa histrica que corre de 2006 al presente, adems del cambio poltico
operado, la mayor novedad, en la materia que os ocupa, es el cambio en la forma estatal
que pasa del Estado unitario al Estado autonmico a partir de la nueva norma
fundamental de 2009.
37
Este solo hecho, cuya trascendencia en el mbito del Derecho Administrativo y su

legislacin ulteriores, de lejos el de mayor relievancia. Y ello no slo por la actualidad del
fenmeno de gran dinmica institucional en un proceso que recin comienza, sino por las
consecuencias que deben originarse en el sistema jurdico. Entre ellas, el reconocimiento
de varios niveles de gobierno adems del central, estatal o nacional, esto es, de
subgobierno nacional (mesogobierno) que agrupa las autonomas departamentales,
regionales, municipales y las denominadas autonomas indgena-originario-campesinas.
Estas ltimas son resultado del reconocimiento territorial de unidades geogrficas
subnacionales y/o subdepartamentales, en las que ciertos grupos tnicos y de
nacionalidad diversa han mantenido sus instituciones polticas y jurdicas (pluralismo
jurdico, adems del econmico).
Todos estos niveles de gobierno reconocidos constitucionalmente, exigen el

reconocimiento de sus correspondientes Administraciones.
Posiblemente en Bolivia no se ha advertido la trascendencia de la transicin del

rgimen jurdico de la forma de Estado unitario a la del Estado autonmico. No es
nicamente un acontecimiento constitucional y sociopoltico sino, en la prctica, la
objetivacin material de las disposiciones de la novsima Constitucin Poltica del Estado.
Es, de lejos, de especialsima importancia para el Derecho Administrativo porque a partir
de su conformacin, opera el reconocimiento formal de las Administraciones en pluralque corresponden a cada nivel de gobierno, sea nacional o subnacional (mesogobierno).
Si a ello se agrega la consagracin constitucional del pluralismo en sus vertientes
jurdicas y econmicas, el panorama que se abre para el estudio renovado del Derecho
Administrativo es, ciertamente, de un horizonte amplsimo y de insospechadas cuanto
favorables consecuencias en nuestra materia.
La nueva Constitucin ha supuesto un constructo normativo de superlativa

importancia cuyos contenidos culturales reflejan la diversidad de sus destinatarios
sociales. Basta, por ejemplo, la sola revisin de los principios tico-morales de la sociedad
plural que se pretende establecer, para confirmarlo. Al pluralismo jurdico acompaa
tambin el pluralismo econmico sobre la base de una cudruple vertiente de formas de
organizacin econmica reconocidas segn proclama la Constitucin en el art. 306 y
siguientes. Es decir, en la economa plural oficialmente adoptada, deben coexistir formas
que interesan, por ejemplo, en el ejercicio estatal de la funcin regulatoria.
38
Estas formas de organizacin econmica son las siguientes:
Comunitaria, cuyo alcance todava en el mbito de la sociologa poltica- deber

ser acotado por la interpretacin jurdica que venga a elaborar el Tribunal Constitucional
Plurinacional. Esta forma de organizacin econmica descansa en la estructura
institucional propia de las comunidades indgenas, principalmente, que ha permanecido
vigente a pesar de la Colonia o la Repblica;
Estatal, en inequvoca referencia al papel principal y protagnico del Estado

Plurinacional que, en el caso que nos ocupa, brindar servicios pblicos objeto de la
regulacin tcnica- en aquellas reas o sectores que considere estratgicos. De hecho, la
provisin del agua potable o el alcantarillado (hoy llamados derechos humanos) no
pueden ser, por imperio del mandato constitucional, sino provistos por el mismo Estado y
no por particular alguno;
Privada, que es la que las teoras de la regulacin suponan la ms importante y

que, sin desmerecer su aporte y trascendencia actual, es atribuida todava, a la mayora
de los servicios pblicos hoy regulados. Empero, esta forma de organizacin econmica
es posible que ceda de manera paulatina- espacio a las dems formas econmicas
reconocidas constitucionalmente. En verdad, la iniciativa privada o particular ha visto, en
algunos servicios regulados, la reaparicin del Estado como proveedor principal,
hegemnico y hasta monoplico: telecomunicaciones (ENTEL), transporte pblico
aeronutico (BOA), energa elctrica (ELECTROPAZ y otras) y, desde luego, y porque as
lo establece la Constitucin, el servicio pblico de agua potable y alcantarillado;
Social cooperativa, que supone una forma intermedia entre la iniciativa privada y
estatal, a cargo de cooperativas que, si bien no estn signadas por el lucro como motivo
de su establecimiento, actan tambin en el mbito comercial o mercantil. De hecho, el
servicio pblico de telefona local est a cargo de cooperativas conformadas por los
usuarios de dicho servicio (COTEL, COTAS, COTEAUTRI, etc.), exigiendo, no obstante,
renovadas reglas de organizacin ms acordes a las exigencias de una poblacin usuaria
numerosa, de la tecnologa propia del campo de las telecomunicaciones y, por supuesto,
39
ms all de las prescripciones constitucionales y legales que no han variado

sustancialmente desde el reconocimiento del cooperativismo como alternativa y medio de
organizacin econmica en los tiempos del constitucionalismo social o reformista. Es de
lgica que tambin, en este punto, el Tribunal Constitucional Plurinacional deber fijar el
alcance de este reconocimiento constitucional a tan singular forma de organizacin
econmica;
Luego, estas formas de organizacin econmica debern ajustarse a las pautas

que los principios y directrices de contenido tico-moral se resean en el art. 8 de la
nueva Constitucin. Resalta en ellos el principio del vivir bien (suma qamaa) que hoy
distingue, al menos as se lo proclama, todo el obrar y emprendimientos estatales. De
igual manera, los valores que se consignan en el segundo pargrafo de esta disposicin
constitucional tienen que ver y mucho- con la regulacin tcnica que hasta aqu hemos
referido- como, por ejemplo, y por citar slo algunos, la igualdad, la inclusin, la
solidaridad, la reciprocidad, la transparencia, el equilibrio, la equidad social, el
bienestar comn y, por supuesto, la distribucin y redistribucin de los productos y
bienes sociales para, justamente, vivir bien (suma qamaa, teko kavi y andereko).
En este sentido, siendo productos y bienes sociales los servicios pblicos, esto
es, como resultado y emprendimiento de formas de organizacin econmica comunitaria,
estatal, privada o social-cooperativa, debern ser provistos en trminos de solidaridad,
equidad, destinados al bienestar comn y en la bsqueda del ideal del vivir bien.
A lo anterior, deben sumarse los principios propios del obrar administrativo que se
resean en el art. 232 constitucional, resaltando algunos de ellos como directamente
aplicables en sede de la Administracin regulatoria. As, los de compromiso e inters
social, de transparencia, igualdad, eficiencia, calidad, calidez, responsabilidad
y/o resultados. Advirtase que en estos principios, refulge el contenido nuevo que
seguramente tendr que atribuirse, en la provisin de los servicios pblicos regulados, a
nociones como la eficiencia, la calidad, calidez o la gestin por resultados.
En lo que toca a los principios contenidos en la Ley del Procedimiento

Administrativo N 2341, su relacin y estudio cobran trascendencia innegable, en todo el
mbito del obrar administrativo an si la citada ley es de aplicacin supletoria.
40
Mas all de estas consideraciones meramente jurdicas, el hecho de la

autonomizacin de las unidades territoriales departamental, regional, municipal o de las
autonomas indgena-originaria-campesinas, exige un renovado inters desde el Derecho
Administrativo en la perspectiva del diseo orgnico e institucional de sus respectivas
Administraciones. Igual consideracin nos merece el estudio de las hoy reconocidas
potestades legislativas y reglamentarias en notable extensin del ejercicio de esta
funcin normativa residenciada en la Administracin- a cargo de los niveles de gobierno
subnacional.
Finalmente, es importantsimo advertir que en 2009, coetneamente a la dictacin

de la nueva Constitucin de 2009, tambin se emiti el clebre Decreto Supremo 29894
de 7 de febrero del mismo ao, modificado a su turno por ulteriores decretos, que
reconforma el circuito orgnico de la Administracin Pblica (central), redistribuyendo o
asignando tareas entre los distintos ministerios y viceministerios y, en su caso,
extinguiendo varios rganos regulatorios o intercambiando la denominacin de los
mismos. El cambio operado fue de gran magnitud y corri en paralelo al proyecto poltico
que ahora se consagraba constitucionalmente en la nueva norma fundamental. Es el
momento clave en el proceso poltico que comenz en 2006 y que supuso la conclusin
del modelo poltico y econmico correspondiente al ciclo anterior, esto es, el del perodo o
fase de apertura de mercado.
El Estado retom notoriamente, a partir de entonces, la direccin poltica y

econmica del pas, pasando a un segundo plano la iniciativa privada, caracterstica del
perodo anterior. En lo tocante a los servicios pblicos, por ejemplo, la reconformacin de
los rganos y entidades que ejercan la funcin regulatoria, restableci la decisin ltima
en sede administrativa en los niveles ejecutivos de la Administracin central o estatal, a
travs del conocimiento y resolucin de los recursos jerrquicos. Este cambio supuso la
liquidacin del sistema regulatorio y la adopcin de un nuevo modelo de rganos
regulatorios.
El momento presente en la evolucin de la legislacin y reglamentacin

administrativa en Bolivia es, justamente, el de la paulatina adopcin del proyecto poltico
consagrado constitucionalmente, incluyendo el proceso y los procedimientos de
descentralizacin hacia la conformacin del Estado autonmico. sta, y no otra, es la
41
razn por la que el estudio del Derecho Administrativo en Bolivia, al menos en la hora
actual, pasa tambin por el anlisis del mandato fundamental contenido en la nueva
Constitucin Poltica del Estado de febrero de 2009.
42
IV. ESTADO ACTUAL DE EVOLUCIN NORMATIVA EN LAS PRINCIPALES

REAS DE LA LEGISLACIN ADMINISTRATIVA
Desde luego que una relacin detallada del estado de evolucin de todas las reas
cuya normacin se inscribe en el marco jurdico del Derecho Administrativo supondra una
extensin desmesurada para el presente trabajo. De all que nos limitaremos a resear
aquellas reas en las que es necesario prestar mayor atencin y, en su caso, acusar
aquellos vacos o disfunciones que impiden la realizacin a plenitud de los derechos
subjetivos e intereses legtimos de los administrados. En paralelo, tales falencias impiden
un margen razonable de xito en el ejercicio de la funcin administrativa.
En suma, en esta parte del trabajo advertimos que en ciertas reas de normacin
en la legislacin y reglamentacin boliviana se deben no solamente actualizar los
contenidos normativos, sino complementar o terminar de establecer un marco jurdico
adecuado para el ejercicio de los derechos subjetivos e intereses legtimos del
administrado sin descuidar la plenitud del ejercicio de la funcin administrativa.
1. Las Administraciones en el marco de la descentralizacin autonmica y el

reparto competencial
Nosotros creemos que la ms importante de las reformas en la Administracin

reside, justamente, en el cambio de la forma estatal unitaria por la descentralizada con
autonomas siguiendo, en muchos casos, el modelo espaol adoptado luego de la
Constitucin de 1978.
Previo al proceso mismo de descentralizacin autonmico, se debieron configurar

las unidades territoriales destinatarias, conjuntamente el nivel de gobierno central
actuando como unidad territorial que abarca todo el Estado, el reparto competencial
previsto en la Constitucin y desarrollado en leyes reglamentarias.
43
Los departamentos, provincias y/o municipios coaligados, municipios y territorios

indgena-originario-campesinos configuran, entonces, unidades territoriales que, en su
caso, sern receptores de las competencias que les sern transferidas y delegadas desde
el nivel central de Gobierno en un proceso de reparto previsto constitucionalmente para el
ejercicio de la autonoma.
Es importantsimo encuadrar el concepto de autonoma que nos viene desde la

Constitucin, tal como lo seala el art. 272 de la norma fundamental que atribuye a esta
categora: i) la eleccin directa de sus autoridades; ii) la administracin de sus recursos
econmicos; y iii) el ejercicio de facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y
ejecutivas por parte de sus rganos de gobierno propio, al interior de su circunscripcin
geogrfica (17)
El mencionado reparto competencial, en norma especfica y a nivel de

reglamentacin legal del mandato constitucional, como se ha dicho, se encuentra en la
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez (18) N 031 de 19 de julio
de 2010 es, esencialmente, una norma reglamentaria (19) de la Constitucin. As, por
ejemplo, lo reza el art. 2, relativo a su objeto, que proclama que dicho texto legal tiene
por objeto regular el rgimen de autonomas, as como las bases de la organizacin
territorial del Estado. El regular se entiende por reglar o normar. Es, en un sentido
(17) La norma constitucional refiere, con evidente imprecisin, que lo ser en el mbito de su jurisdiccin, en un giro
terminolgico impropio jurdicamente pues la jurisdiccin es una tarea tcnica atribuida a un rgano preferiblemente
judicial- que resuelve controversias suscitadas entre particulares o entre stos y el Estado, en tanto la circunscripcin que
es el trmino que debi emplearse- evoca la idea de un mbito regional fijado conforme a determinadas coordenadas y
referencias espaciales y geogrficas.
(18) Es interesante destacar que la denominacin de esta ley es un homenaje pstumo a Andrs Ibez, paladn
del federalismo cuya noticia se consign en los primeros apartados de este trabajo. Aunque la forma estatal
federal no ha sido adoptada, de todas maneras el proceso de descentralizacin s ha arribado, finalmente, pero
a travs de la conformacin de autonomas.
(19) El carcter reglamentario de esta ley est referido a que, por va legal que prev con ms detalle el mandato
constitucional, facilitando la aplicacin de los procedimientos para la realizacin de las previsiones de la Constitucin - se
establecen mecanismos y lineamientos con miras a la autonomizacin de las entidades territoriales a las que se reparti r
competencias. Su contenido reglamentario no debe confundirse, empero, con el resultado de la potestad reglamentaria
que tiene el Estado, generalmente a partir de emisiones generales o abstractas que emite la Administracin, en especial la
centralizada (decretos supremos, resoluciones supremas, etc.). Estas emisiones administrativas, en trminos sencillos,
desarrollan una ley y no la Constitucin pero, lo ms importante, no conceden ningn derecho ni pueden modificar el
plexo de los mismos o de los deberes y obligaciones- ya previstos en la ley o en la misma Constitucin.
44
semntico, establecer, precisamente, un marco normativo. Se elige una ley porque sta
tiene la posibilidad de ingresar detalles generalmente mecanismos y procedimientosdestinados a hacer efectivo el mandato constitucional, que la misma Constitucin, por su
carcter abstracto y general, no podra contener.
La Ley Marco, siguiendo el art. 271 de la Constitucin, regula i) el procedimiento

para la elaboracin de Estatutos autonmicos y Cartas Orgnicas; ii) la transferencia y
delegacin de competencias; iii) el rgimen econmico financiero; y iv) el imprescindible
rgimen de coordinacin entre el nivel central y las que sern las unidades territoriales
descentralizadas y autnomas (20).
Efectivamente, el art. 3, en cuanto al alcance de la ley, anticipa que comprender:

i) las bases de la organizacin territorial del Estado; ii) los tipos de autonoma; iii) el
procedimiento de acceso a la autonoma; iv) el procedimiento de elaboracin de Estatutos
y Cartas Orgnicas; v) los regmenes competencial y econmico-financiero del nuevo
Estado; vi) el marco de general de la participacin y control social en las entidades
territoriales autnomas y, principalmente, vii), el rgimen de coordinacin entre el nivel
central del Estado y las entidades territoriales autnomas.
Al presente, en curso el procedimiento de transferencia y delegacin administrativa

en su caso, definitiva- de las competencias del Poder Pblico, los gobiernos autnomos
especialmente departamentales y municipales- vienen asumiendo, de manera paulatina,
las competencias previstas constitucional y legalmente a su favor.
Esta reconformacin estatal, reiteramos, ha supuesto el establecimiento de varios

niveles de gobierno: central estatal, autnomo departamental, autnomo regional,
(20) No toda unidad territorial ser descentralizada y autnoma pues, por ejemplo, la mayora de las provincias seguirn
estando sujetas al gobierno departamental o, finalmente, a un gobierno regional. En ms de algn caso, an respetando sus
lmites geogrficos, algunas provincias sern parte de una autonoma ndigena-originario-campesina, etc. Empero, en el
caso de los departamentos, que son unidades territoriales de mayor envergadura geogrfica, adquieren por mandato
constitucional- la inmediata posibilidad de ejercer su autonoma una vez aprobado su Estatuto y operada la transferencia
y/o delegacin de competencias. Esta ltima previsin es tambin enteramente aplicable a los municipios que conforman,
ya actualmente, un nivel de gobierno llamado gobierno municipal, aunque debern tramitar la aprobacin previa de su
carta orgnica.
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autnomo municipal y autonomas indgenas originario-campesinas. Desde un punto

vista tcnico, entonces, se han conformado tipolgica y genricamente, dos niveles
gobierno: i) uno estatal o central, y ii) cuatro niveles de gobierno subnacional o
mesogobierno. A todos ellos corresponde, entonces, transferir competencias y, en
caso, definitivamente- desde el primer nivel (21).
de
de
de
su
Todos ellos, reunidos, conforman el gobierno y tambin parte del Gobierno- segn el
siguiente listado:
1. Gobierno central (o nacional), que ya estaba establecido en el Estado Unitario en

el Poder Ejecutivo, ahora denominado rgano ejecutivo. La Constitucin lo
denomina, a nuestro juicio de manera errnea, Estado o Estado central (22);
(21) Es, por supuesto, un proceso descentralizador enteramente diferente y opuesto- al de la federalizacin.
En este ltimo, preexisten al nivel de gobierno central, unidades polticas que resignan competencias a favor
del gobierno nacional o estatal. En la autonomizacin, el procedimiento es inverso pues, como en el caso
boliviano, el nivel de gobierno, en razn a la forma estatal unitaria existe con anterioridad a las nuevos
gobiernos a ser creados. El principio de gobierno reside, justamente, en la coordinacin de todos los Poderes
Pblicos, reservando competencias exclusivas, en uno u otro caso (sean del nivel central o de gobierno
subnacional), competencias compartidas, competencias concurrentes y, residenciadas tan slo en el nivel
central, las competencias privativas que son del todo intransferibles. As, el art. 297 constitucional proclama
que Las competencias definidas en esta Constitucin son: 1. Privativas, aquellas cuya legislacin,
reglamentacin y ejecucin no se transfiere ni delega, y estn reservadas para el nivel central del Estado. 2.
Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades
legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas. 3. Concurrentes,
aquellas en las que la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen
simultneamente las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y naturaleza. 4.
Compartidas, aquellas sujetas a una legislacin bsica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya
legislacin de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica
y naturaleza. La reglamentacin y ejecucin corresponder a las entidades territoriales autnomas. Este
dispositivo constitucional concluye proclamando que toda competencia que no hubiere sido expresamente
destinada a un nivel de gobierno se reputa privativa. Luego, en los arts. 298 y ss., se establece el largo listado
de las competencias en muchos casos limitativo y, en otros, meramente enunciativo- sujetas al
procedimiento de reparto. Esta caracterizacin competencial exige, de suyo, la conformacin previa e
inclusive simultnea de unidades territoriales con ejercicio gestionario autnomo que son las ya sealadas y a
las que se imputa el gobierno central o estatal y el nivel de mesogobierno.
(22) En rigor, todo el aparato institucional y orgnico conforma el Estado, desde la Administracin
centralizada (Ejecutivo del Gobierno nacional), hasta los posibles rganos que vayan a crear las autonomas
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2. Gobierno Autnomo Departamental;

3. Gobierno Autnomo Municipal;
4. Gobierno Autnomo Regional;
5. Autonomas indgenas-originario-campesinas:
Aunque la nota de diversidad cultural o plurinacionalidad, segn lo reitera el texto

fundamental- que hace al pluralismo traducido en diversas categoras sociopolticas
recientemente constitucionalizadas, lo constituyen las autonomas indgenas-originariocampesinas, no se ha brindado la misma importancia al nivel de gobierno regional ( 23)
cuyo contenido semntico sigue siendo elusivo para gran parte de los bolivianos ( 24).
indgenas-originario-campesinas, son parte del andamiaje estatal. Otra cosa es que, en el lenguaje comn y
excesivamente simplificado, se objetiva al Estado como parte de una institucionalidad orgnica reunida en los
ministerios y, a cuya cabeza, cual ocurre en el imaginario boliviano, se encuentra siempre un hombre fuerte,
de gran carisma y liderazgo. Luego, el Estado no puede ser parcelado y, si hacemos referencias al Poder
Pblico conformado por varios rganos, lo hacemos en un afn didctico y desde una perspectiva esttica. Lo
corriente, no obstante, es que el Poder es nico, acta en diversas facetas y a travs de diversos actores
institucionales incluso personas fsicas que representan parte de sus cometidos- pero siempre en una lnea
dinmica integral sin que sea posible advertir limitaciones salvo aproximaciones conceptuales- en los
alcances de su cometido estatal. Ciertamente, el Poder, en el que descansa la institucionalidad pblica que
ejercita facultades coactivas y coercitivas el empleo de la desnuda eficacia de la violencia legtima- es
siempre uno solo. Unicidad del Poder Pblico.
(23) Y es que, hasta hace poco, era frecuente or, en referencia a los departamentos, la expresin regiones,
como si stos la primeras unidades polticas desagregadas menores- configuraran una regin en el sentido
tcnico del trmino que hoy debe atribuirse a este constructo poltico-administrativo que recin tendr cabida
en nuestros estudios de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo bolivianos.
(24) As, el art. 280 de la Constitucin, establece que la regin est conformada por varios municipios o
provincias con continuidad geogrfica pero sin trascender lmites departamentales y que compartan cultura,
lenguas, historia, economa y ecosistemas en cada departamento. Es, concluye la norma fundamental, un
espacio de planificacin y gestin. Excepcionalmente una regin estar constituida por una sola provincia y
en las conurbaciones de ms de medio milln de habitantes podrn conformarse regiones metropolitanas
(como en las ciudades del eje troncal, incluyendo la ciudad de El Alto) en lo que parece ser una evocacin
sutil de las comunidades autnomas de Madrid o de Barcelona, si se sigue el modelo espaol. Luego, la idea
de atribuir carcter de regin, por ejemplo, a lo que es el Chaco boliviano, encuentra cabida en la
conformacin sin indisponer lmites departamentales- de una regin as prevista constitucionalmente.
Empero, en este ltimo caso, no podemos soslayar que la nacin chaquea, distinguible por cuanto puede
invocar comunidad cultural, e incluso un ecosistema diferenciado, se objetiva y se hace visible tambin en los
47
Pues bien, cada uno de los niveles de Gobierno subnacional en lo atinente a los
departamentos y regiones, a semejanza del Gobierno central (o nacional), est
constituido, inicialmente, por una Asamblea departamental o regional, segn sea el caso.
Estos rganos de carcter representativo, tienen facultades i) deliberativas que, por su
naturaleza, es la ms importante de todas las que pueden serles atribuidas-; ii)
fiscalizadoras; y iii) legislativas. Empero, en el caso de las regiones, la facultad
legislativa se ha modulado como, simplemente, normativo-administrativa, es decir, de
ordenacin slo en la esfera del reglamento (potestad reglamentaria estatal a nivel de
subgobierno regional que, explcitamente tambin goza el Gobierno departamental).
En cambio, el Gobierno municipal est conformado, lgicamente, por un Concejo

municipal. La Constitucin prev expresamente, en este caso, un rgano Ejecutivo, lo que
no seala aunque en la prctica se ha constituido en el trnsito de las prefecturas a las
respectivas gobernaciones que actan a travs de un rgano personificado en el
Gobernador- en el apartado correspondiente de las normas fundamentales.
Atentos a lo anterior, una vez establecida la organizacin territorial en Bolivia a

partir de las unidades territoriales que sern descentralizadas y autnomas, recin puede
operar y as viene sucediendo, en efecto- el reconocimiento de los niveles de Gobierno
que hemos nombrado. Es inexcusable sealar a fin de evitar confusiones- que la nocin
de Gobierno supone una referencia inequvoca al rgano administrativo por excelencia,
esto es, al que se conoci como Poder Ejecutivo y ahora se llama rgano Ejecutivo ( 25).
departamentos de Santa Cruz y Chuquisaca, fuera del de Tarija. En contrapartida, el permanente reclamo de
Vallegrande, provincia crucea, en cuanto conforma, a su turno, una comunidad cultural distinguible y/o
diferenciada, podra resultar en la configuracin regional en los alcances constitucionales.
(25) No hay, en la forma de Estado autonmico en Bolivia un proceso de descentralizacin que incluya
tambin reparto de competencias para los dems rganos que conforman el Poder Pblico (Legislativo,
Judicial y, ltimamente y segn la nueva Constitucin, Electoral). Esta es, reiteramos, una diferencia con el
rgimen federal en que en algunos pases, por ejemplo en los Estados Unidos de Norteamrica, o los Estados
Unidos Mexicanos, o la Repblica Federativa del Brasil o la Repblica Argentina, hubo un proceso de
conformacin poltica inverso y diverso al boliviano a partir de unidades polticas (Estados, provincias), que
ya tenan rganos judiciales propios, incluso emitieron legislacin estatal, estadual o provincial, etc.; o haban
adoptado procedimientos singulares en lo que hace al ejercicio del poder electoral (caso de EE.UU. en que
hay algunos Estados en los que las modalidades del ejercicio del sufragio difieren con respecto a otros en la
conformacin de sus respectivos colegios electorales). El modelo boliviano, inspirado en el ejemplo y
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Pero, adems, el trmino mayusculado evoca otras nociones propias del Derecho Pblico
(26).
En cambio, el gobierno as, en minscula- es el resultado de la coordinacin entre

los Poderes Pblicos que, en el Estado (democrtico y social) de Derecho, que se
atribuye a rganos especializados para cumplir determinadas funciones y tareas
estatales. Aunque en la gran mayora de los Estados contemporneos esta divisin de
tareas ha evolucionado desde la concepcin clsica de la triparticin de poderes, propia
de MONTESQUIEU, hasta la configuracin de funciones especficas que no son
absolutamente independientes unas de otras y, por ello, el principio de coordinacin de
Poderes es un paradigma del nuevo Estado- manteniendo vigente la tradicional
nomenclatura de tres Poderes ahora llamados rganos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
a los que se aade el Electoral a cargo de un Tribunal Supremo Electoral.
Lo importante de destacar es que estos rganos son conformados con

procedimientos democrticos que pasan por la eleccin va sufragio popular, en especial
el Ejecutivo y el Legislativo, en tanto el Judicial que alcanzaba legitimacin poltica
mediante el ejercicio de la funcin jurisdiccional en observancia y tambin control estrictos
de la norma jurdica ha sido objeto de profunda renovacin. En Bolivia, entonces, tambin
se eligen segn lo previsto en la Constitucin- los ms altos magistrados y tribunos
mediante el voto popular. Empero, la independencia en trminos generales- de este
Poder es absolutamente imprescindible en la conformacin del Estado de Derecho. El
Judicial es, finalmente, un contrapoder que equilibra toda posible hegemona de las
mayoras polticas siempre circunstanciales- en desmedro de la minora, como parte del
juego equilibrado de pesos y contrapesos.
experiencia espaoles a partir de la Constitucin de 1978 no prev rganos jurisdiccionales singulares
apartados de un circuito comn de rganos de justicia. En nuestro pas, la reciente Ley del rgano Judicial
proclama el principio de la unicidad o unidad jurisdiccional en que las instancias jurisdiccionales se
encuentran, todava, reatadas a una estructura orgnica nica, aunque ejercen su tarea competencial y
jurisdiccional en las circunscripciones territoriales que la ley les atribuye para la tarea judicial. Pero, desde
luego, ello no obsta a que los Estados o provincias tengan, efectivamente, tribunales o instancias de
enjuiciamiento y/o procesamiento que, eventualmente, tienen una Corte o Tribunal Supremo que unifica
jurisprudencia y culmina la tarea jurisdiccional impugnativa de tribunales y jueces de menor jerarqua.
(26) Es decir, el Gobierno, as con maysculas, refiere al rgano administrador en tanto el gobierno, en minsculas evoca
la idea de la coordinacin de los Poderes, como base del establecimiento del Poder Pblico ejerciendo soberana en un
determinado territorio y sobre un grupo social o comunidad nacional o nacionales como, desde luego, es el caso boliviano.
49
Estas nociones son importantsimas de tener en cuenta antes del estudio o

revisin de las competencias pues el proceso descentralizador, cuyos presupuestos en lo
tocante a la organizacin territorial suponen la conformacin previa de la institucionalidad
democrtica del Estado.
En lo que nos interesa, todos estos niveles de gobierno incluyendo el nivel central
o estatal- deben reconfigurar sus respectivas Administraciones. Ello incluye no solamente
el establecimiento de un circuito orgnico, sino tambin adecuar o en su caso implantar,
de manera indita, procedimientos propios de gestin administrativa propia. No debe
olvidarse que a los niveles de mesogobierno se delegan facultades legislativas (en el caso
de competencias exclusivas) y tambin reglamentarias (competencias exclusivas y
concurrente) cuyo ejercicio exige una nueva visin del obrar de la Administracin.
En suma, al momento actual, establecido el estado y evolucin de las normas

tanto constitucionales como legales y an reglamentarias desde el nivel de gobierno
central o estatal- que interesan desde el Derecho Administrativo, urge el reacomodo de
las normas hasta el presente dictadas, sean cual fuere su jerarqua, a fin de proveer un
marco de racionalidad jurdica en el rgimen normativo del nuevo Estado. En lo tcnico,
debe promoverse el estudio y consiguiente dictacin de disposiciones as acotadas- de
la potestad reglamentaria del Estado autonmico, esto es, la que involucra ya no a una
sola Administracin sino al conjunto de todas ellas.
2. El control fiscal o control gubernamental Ley SAFCO
El control fiscal o control gubernamental en Bolivia, segn se seal en lneas

precedentes, vino a partir de la Ley de Administracin y Control Gubernamental N 1178
de 20 de julio de 1990 y que supuso un cambio radical en el ejercicio de las funciones y
atribuciones de la Contralora General de la Repblica hoy Contralora General del
Estado- y el concepto del control fiscal. Dicho control, que originalmente era ex ante, es
decir, antes de consumarse el acto administrativo o acto de la Administracin, pas a ser
ex post, en el marco de la responsabilidad por el ejercicio de la funcin pblica.
50
En otros trminos, se elimina el control previo en el obrar administrativo, dejando

esta responsabilidad a los servidores pblicos de cada entidad, dentro de su deber de
ejercer el control interno. La tarea del control interno corresponde, desde entonces, a la
Unidad de Auditora de la entidad pblica, en tanto el control externo reside tanto en el
auditaje a cargo de un profesional externo como, aleatoriamente, por la misma Contralora
General del Estado Plurinacional.
La Ley SAFCO, entonces, regla los ocho Sistemas de Administracin y de Control

Gubernamental de los recursos del Estado, as como su relacin con los Sistemas
Nacionales de Planificacin e Inversin Pblica. Estos ocho sistemas de administracin y
control, conforme reza el art. 2 de dicha ley, han supuesto la emisin de las llamadas
Normas Bsicas cuyo rgimen jurdico reglamentario es actualizado con cierta
periodicidad a travs de decretos. (27)
La vigencia de esta ley que ya suma ms de dos dcadas en su aplicacin,

pasando exitosamente el escrutinio de los cambios polticos producidos desde 2006, es
una muestra elocuente de la fortuna de su dictacin. Pero ello, obviamente, no asegura y
ms, tratndose de una norma que rige el obrar de la Administracin- su pervivencia en el
nuevo escenario poltico-institucional, en especial si consideramos el cambio en la forma
estatal conforme hemos sealado.
Acaso las ventajas de esta formulacin sistmica de una ley (28) han residido, y la
experiencia lo ha comprobado, en la mejora sustancial de la eficiencia y eficacia,
(27) As, segn se seal, tales sistemas se agrupan en: I. Programar y organizar las actividades, que
comprende los sistemas de 1) Programacin de Operaciones, 2) Organizacin Administrativa y 3)
Presupuesto; as como los destinados a II. Ejecutar las actividades programadas en 4) Administracin de
Personal, 5) Administracin de Bienes y Servicios, 6) Tesorera y Crdito Pblico, y 7) Contabilidad
Integrada; finalmente, el sistema previsto para el control de la gestin del sector pblico, esto es, el sistema de
8) Control Gubernamental, integrado a su vez por el (subsistema de) Control Interno y el (subsistema de)
Control Externo Posterior. Estos ltimos, en el mbito de la auditora de la gestin pblica, a cargo de las
unidades de auditora internas independientes (UAIs) o, mejor an, autnomas con respecto a la mxima
autoridad ejecutiva de la entidad (MAE), como externas (auditores externos y, eventualmente, la Contralora).
(28) La Ley SAFCO parte de una concepcin sistmica del control fiscal o gubernamental en la asuncin de
una correspondencia recproca en la aplicacin de todos y cada uno de los sistemas que resulta en un producto
que, a su vez, es insumo de los dems sistemas en un proceso de retroalimentacin contnua e interactiva.
51
conforme al principio de medicin y valoracin del obrar administrativo segn los

resultados y la forma (29). De hecho, supuso liberar a la Contralora de la pesada
responsabilidad de asumir el resultado de la gestin administrativa en ciernes (el control
ex ante). En el mbito del Derecho Administrativo Laboral, por ejemplo, cuyo rgimen se
estudia ms adelante, ello ha resultado en una mayor calificacin tcnica del
funcionariado luego de la emisin de las disposiciones legales y reglamentarias
especficas sobre el particular.
La conformacin de mecanismos internos tanto en la Administracin central como

en las dems Administraciones- que acompaan a la aplicacin de los sistemas
nombrados, es ya una prctica comn diferente, en sus contenidos y alcances, de la que
tradicionalmente caracterizaba al obrar burocrtico de la Administracin antes de la
dictacin de la Ley SAFCO. Ha operado, por consiguiente, la institucionalizacin y
tecnificacin del obrar administrativo como parte del presupuesto constitucionalizado de la
racionalidad y formalidad en el ejercicio del Poder Pblico.
Empero, la paulatina asuncin de competencias por parte de los niveles de

gobierno subnacional o de mesogobierno exigen que stos, tratndose el control fiscal o
gubernamental, de una competencia que no es privativa del Estado en su nivel central
(30), adecen este control, segn las singularidades de su ejercicio administrativo
departamental, regional, municipal o indgena-originario-campesino. Es previsible
(29) Esta ley es tambin el resultado de una visin gestionaria que nos llega desde la administracin privada
bajo el paradigma de la medicin de la labor segn resultados y no limitados, nicamente, al tiempo empleado
por el funcionario o servidor. Empero, tratndose de la administracin de un ente pblico, debe exigirse
adems- la observancia de la forma, en apego al mandato, tanto previsto constitucional como legalmente, del
sometimiento pleno a la ley que singulariza un obrar estrictamente formal en la Administracin. Es,
definitivamente, una garanta del ciudadano/administrado frente al peligro, siempre recurrente, de la
limitacin o menoscabo de las libertades civiles y polticas limitando, anteladamente, el margen de las
actuaciones que se esperan, previsiblemente, del Poder Pblico.
(30) Confrntese lo dicho con el art. 298 constitucional que en su primer pargrafo (competencias privativas),
no atribuye al nivel de gobierno central la competencia del control fiscal. Mas importante, todava, es advertir
que el sistema de control gubernamental comporta una competencia concurrente entre las unidades
territoriales autnomas y el nivel de gobierno central, tal como lo prev el art. 299-II, competencia 14)
constitucional, esto es, que a partir de la legislacin bsica a cargo del nivel estatal, se pueda formular
legislacin de desarrollo (complementaria) y tambin reglamentacin- por los niveles autnomos de
gobierno subnacional.
52
entonces, a futuro, que no ser suficiente la sola emisin de reglamentos especficos para
cada entidad conformados a las previsiones reglamentarias de las Normas Bsicas
dictadas por el nivel de gobierno central o estatal, en especial las que dependen de los
niveles subnacionales de gobierno, sino que ser preciso atribuir nuevos contenidos
gestionarios para cada caso.
Es ms, y siguiendo este razonamiento de lgica jurdica hasta sus ltimas

consecuencias, no parece lgico o conveniente en aras a un mejor desempeo
administrativo, que el ejercicio autnomo de la gestin de los niveles subnacionales de
gobierno dependa, en cuanto a su eficiencia, eficacia, resultados y forma de los mandatos
reglamentarios de Normas Bsicas dictadas por el nivel de gobierno central o estatal. Si a
ello se aade que la reglamentacin especfica, a ser desarrollada por cada entidad
pblica, depende de la aprobacin del rgano rector que es una reparticin del gobierno
central o estatal- entonces el ejercicio de la gestin administrativa autnoma se hara
ilusorio o estara notablemente condicionado por criterios no previstos constitucional o
legalmente.
Otro punto que merece atencin es el atributivo de responsabilidad funcionaria

segn los alcances que emergen del rgimen jurdico impuesto por la Ley SAFCO. Es
decir, el rgimen jurdico de la responsabilidad frente al Estado distinta de la
responsabilidad patrimonial del Estado- que en Bolivia ha seguido un curso o evolucin
irregular pues, planteada como objeto de un procedimiento administrativo en lo esencial,
se ha judicializado en un intento, harto desafortunado para el Derecho, de proveer mayor
fuerza sancionatoria a los ilcitos (infracciones y contravenciones) propios de la sede
administrativa. (31)
(31) El procedimiento atributivo de responsabilidad frente al Estado, sealado tanto en la Ley SAFCO como,
en especial, en una norma reglamentaria como el Reglamento de la Responsabilidad por la Funcin Pblica
aprobado por Decreto Supremo N 23318-A, permita establecer dicha responsabilidad inicialmente en sede
administrativa, nicamente- en una cudruple vertiente de posibles indicios a ser atribuidos luego de una tarea
de auditora (sea interna o externa): i) ejecutiva (propia de la llamada Mxima Autoridad Ejecutiva); ii) civil
(en ocasin del dao patrimonial producido al Estado); iii) penal (si, adems, o directamente, se incurriese en
ilcitos previstos penalmente); y iv) administrativa (cuando slo se vulneraron normas cuyo resultado slo
puede ser valorado como una infraccin o contravencin al orden administrativo).
53
En los hechos, el procedimiento administrativo inicial y esencialmente resultado

de la labor de auditora- ha sido intercambiado por la sola denuncia y ulterior imputacin,
en sede judicial, al amparo de tipos penales excesivamente abiertos o no acotados, tales
como el incumplimiento de deberes formales, la emisin de resoluciones contrarias a la
Constitucin y las leyes u otras similares. Es decir, la verificacin de los supuestos que
conforman una actuacin punitiva administrativa hoy son sujeto de contralora por fiscales
y jueces, las ms de las veces desconocedores de la funcin pblica administrativa que
es esencialmente tcnica y no jurdica. (32)
De otro lado, la sola atribucin de responsabilidad administrativa, que

efectivamente es resultado de una tarea de auditora, ha venido en resultar, a la larga, en
un procedimiento excesivamente largo y, por ende, de costosa sustentacin por la entidad
pblica. De hecho, en el intern de estos procedimientos o de su inauguracin, suele
operar la prescripcin del hecho acusado con la consiguiente atribucin de
responsabilidad, esta vez, a auditores o a funcionarios de la entidad en la que dicha
investigacin no fue realizada oportunamente.
Finalmente, an si fuere establecida la responsabilidad civil por dao patrimonial

al Estado- a algn servidor pblico, la va procesal prevista en nuestro ordenamiento es la
Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal que data de 1977 en que la misma Contralora, a
travs de la hoy ya suprimida Subcontralora, persegua el cobro del crdito estatal.
Resulta sorprendente que a pesar de la actualizacin de los procedimientos
administrativos de control gubernamental que se han consagrado luego de la dictacin de
la Ley SAFCO, dicha norma coactivo-fiscal- no hubiere sido tambin actualizada en el
nuevo escenario institucional y jurdico.
(32) Por ejemplo, la dictacin de resoluciones contrarias a la Constitucin y las leyes en cuanto incursa en
un tipo penal, exige, y la lgica nos lo seala, una tarea previa de confrontacin de la emisin redargida de
inconstitucional o ilegal a cargo de un rgano con calificacin tcnica para precisar su ocurrencia. No es
conveniente que alguien un fiscal o un juez del circuito comn- bajo la cobertura del control parcialmente
concentrado o difuso que caracteriza nuestro sistema de contralora constitucional, sustituya el delicado
proceso y procedimientos de verificacin constitucional del acto administrativo o acto de la Administracin
que debiera residenciarse en un rgano judicial, preferentemente- de calificacin reconocida para este tipo de
labor. Si de ilegitimidad se trata, debirase abrir la va del contencioso-administrativo. Lo contrario supone
medir una gestin o un resultado administrativo, que es esencialmente de valoracin tcnica, con el rasero
comn de un parecer o criterio exento de las particulares o singulares especificidades del acto administrativo
o acto de la Administracin a cargo de rganos distintos a los que la racionalidad jurdico-procesal aconsejan.
54
Como consecuencia de lo anterior, las lagunas, vacos, omisiones o

inconsistencias hermenuticas (33) en la aplicacin de la Ley del Procedimiento Coactivo
Fiscal han venido en ser cubiertos a travs de una reglamentacin dispersa que, mediante
decretos casi particularizados, provee la calidad de ttulo coactivo-fiscal a determinados
informes o certificaciones oficiales de adeudos al Estado. (34)
3. La responsabilidad patrimonial del Estado
En Bolivia no hay una tradicin ciudadana de reclamacin de la responsabilidad

patrimonial del Estado en ocasin del dao ocasionado por el obrar de la Administracin,
sus agentes o quienes ejerzan funcin administrativa. Mas todava, se desconoce que ello
sea jurdica y procesalmente posible. Peor an, resulta casi inconcebible la demanda al
Estado, en la va de la responsabilidad patrimonial de ste, por un acto legislativo o un
fallo judicial equvoco an cuando en este ltimo caso, el mismo Cdigo Penal prev el
resarcimiento.
Los textos de estudio de Derecho Administrativo en Bolivia no hacen la necesaria

distincin entre la responsabilidad frente al Estado, esto es, aquella que es atribuida al
servidor pblico o a un administrado que ha coparticipado con aqul en el ilcito y que ya
estudiamos en un acpite anterior- y la responsabilidad patrimonial del Estado (35). Va de
(33) Lo que evidencia, desde otra perspectiva, la casi inexistente jurisprudencia sobre la materia. Una rpida
revisin de los fallos de la Corte Suprema y hoy del Tribunal Supremo, comprueba que el control judicial
sobre la Administracin y las contingencias que su obrar origina, son demasiado escasos y han propiciado, en
contrapartida, la emisin de decretos (reglamentos) dispersos y a veces contradictorios, en un esfuerzo de
paliar la necesaria interpretacin jurisprudencial.
(34) Esta ltima observacin permite constatar, desde otro ngulo, la necesidad de remozar gran parte de las
disposiciones administrativas vigentes y, en su caso, sistematizar las mismas en un cuerpo orgnico ordenado
y acorde a las necesidades actuales del ejercicio de la funcin administrativa. En rigor, pareciera ms que
evidente el contar con un cuerpo normativo integrado en el que estos procedimientos vengan ya sealados,
acaso en un Cdigo Procesal Administrativo cual es la opcin que se ha adoptado en el Derecho comparado.
(35) Una excepcin honrosa a este panorama parece constituir la obra de SAAVEDRA BEJARANO, Celn:
Responsabilidades ante el Estado previstas en la Ley N 1178 (SAFCO), Imprenta Medina, Sucre, 2004, 2
edicin, pg. 4, cuando afirma: por otra parte y slo a efectos de mayor comprensin del tema, apoyados
55
suyo que tampoco se encuentran disposiciones, fuera de las que sealamos ms abajo,
que permitan indagar sobre los alcances de un instituto jurdico-administrativo que en
otros ordenamientos es ampliamente reconocido.
El Estado de Derecho, as asuma las calificaciones que el constituyente hubiera

previsto (36), no es tal por la sola invocacin del respeto y acatamiento a la ley que, a la
postre suele resultar en un mero enunciado ausentes las condiciones materiales y
objetivas para su realizacin. Si no hay, al menos, una va contencioso-administrativa
accesible y en condiciones de realizacin de la tutela jurdica efectiva ( 37) prometida en el
texto fundamental, destinada a la reclamacin de la responsabilidad patrimonial del
Estado, as como si no existe la posibilidad cierta de vas procesales reales y no
frustratorias, no puede predicarse el Estado de Derecho.
en la doctrina, corresponde diferenciar las responsabilidades de los servidores pblicos y personas
particulares ante el Estado, de la responsabilidad del Estado frente a terceros.
(36) El art. 1 constitucional proclama que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho
Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con
autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y
lingstico, dentro del proceso integrador del pas. Luego, ms all de las caracterizaciones provistas por el
constituyente boliviano, resalta la adscripcin al Derecho, a la ley en su sentido material, que debe tener el
nuevo Estado Plurinacional de Bolivia.
(37) La tutela efectiva es una categora procesal que se ha difundido, en especial, desde la Constitucin
espaola de 1978 y la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000, dictada en aquel pas. Supone un plexo de
condiciones que van desde el acceso al juez predeterminado por ley, a los procedimientos establecidos, al
debido proceso, a la defensa, a la contralora de la prueba, etc., cuya realizacin no puede ser programtica
sino actual en el Estado de Derecho. La actual Constitucin boliviana de 2009 proclama en el art. 14-III que
El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminacin alguna, el libre y eficaz
ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitucin, las leyes y los tratados internacionales de
derechos humanos. Anteriormente, el Cdigo de Procedimiento Civil, en su art. 91 (Interpretacin de
normas procesales), ha sealado que Al interpretar la ley procesal, el juez deber tener en cuenta que el
objeto de los procesos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva. En caso de duda
deber atender a los principios constitucionales as como a los principios generales del derecho procesal.
Conforme a estas disposiciones se ha credo entender y la inquietud slo podr ser absuelta, de momento,
por la jurisprudencia- que se ha consagrado la tutela efectiva de los derechos, tanto de justiciables como de los
mismos administrados. Pero, tal cual estn las cosas, parece que se tendr que esperar todava bastante antes
de acoger, as sea por va pretoriana, la plenitud de la vigencia del instituto procesal sealado. Ello no obsta,
sin embargo, a que una nueva legislacin administrativa pueda inclusive adelantarse a un pronunciamiento
judicial como el esperado y proclamar que, al menos en sede administrativa, rige tambin el principio de la
tutela efectiva de los derechos.
56
No obstante, la misma Constitucin Poltica del Estado ha consagrado, desde

2009, la responsabilidad patrimonial en el art. 113-II que En caso de que el Estado sea
condenado a la reparacin patrimonial de daos y perjuicios, deber interponer la accin
de repeticin contra la autoridad o servidor pblico responsable de la accin u omisin
que provoc el dao (38). Esta disposicin constitucional abre el camino y sienta
fundamento para el establecimiento de vas procesales, ms all de las meramente civiles
(39), para la demandabilidad del Estado en ocasin del obrar de la Administracin, sea
ste lcito o no, en el mbito extracontractual.(40)
(38) Podra aducirse que, sin embargo, dicha disposicin colisiona con el art. 110 tambin constitucional, que
atribuye la responsabilidad en caso de atentados contra la seguridad personal nicamente a los autores
inmediatos sin que ello pueda irrogar responsabilidad estatal. Pero sta es una apreciacin limitativa del
margen de cobertura responsable que puede exigirse del Estado y, en caso de duda razonable, ninguna corte
constitucional aprobara semejante limitacin de una garanta que es hoy ampliamente reconocida en el
mundo civilizado. La Constitucin boliviana se precia de ser garantista y, justamente tal singularidad, hace de
su texto uno proclive a una interpretacin y aplicacin, esto es, pura hermenutica- tambin ampliamente
favorable.
(39) Nosotros no participamos de la opinin de la demandabilidad del Estado por la sola va civil, en
cuestiones que hacen a su responsabilidad patrimonial. Y, precisamente, porque en la prctica o tradicin
jurdica boliviana, no se conoce de algn caso en que una demanda hubiere resultado meritoria o siquiera
admitida. En la hiptesis de una decisin administrativa que no necesariamente sea recurrible por la va del
contencioso-administrativo (un simple acto de la Administracin y no un acto administrativo), el juez civil se
pronunciara por su incompetencia. Es pues, uno de los puntos que se deben considerar a la hora de proyectar
la ley o el Cdigo Procesal Administrativo en cuanto a la cobertura de tutela de derechos. Pero hay ms, ya en
el terreno de la tcnica jurdica, en el medio forense boliviano civil se desconocen, inclusive, los conceptos
propios de la responsabilidad patrimonial del Estado, que es de construccin publicstica y, a lo sumo, pero
con tambin soslayamiento de las diversas modalidades y sistemas de atribucin de responsabilidad civil
(subjetiva u objetiva, sin ir ms lejos), por lo que inclusive, en trminos de la pura responsabilidad civil, las
demandas suelen ser, en el mejor de los casos, muy parcialmente estimadas.
(40) En el mbito extracontractual, reiteramos, pues, la responsabilidad contractual, conforme a la prctica y
anterior normativa boliviana tanto constitucional como todava legal- puede exigirse en la va llamada
contenciosa. Mas adelante volveremos sobre el tema en ocasin de la contratacin administrativa y la va
contencioso-administrativa. En la responsabilidad extracontractual, entonces, es posible una ulterior
desagregacin entre la responsabilidad por acto lcito y la responsabilidad por acto ilcito de la
Administracin. Esta ltima pareciera que no ofrece mayor inconveniente en su incorporacin a un texto
legislativo. Empero, creemos ser necesaria la difusin y explicacin de los alcances jurdicos y de necesaria
justicia- en ocasin de la tambin necesaria reparacin por un acto lcito de la Administracin.
57
An ms, el plexo de principios que caracteriza a la nueva Constitucin boliviana,

as como los contenidos en la Ley del Procedimiento Administrativo N 2341, permite, sin
lugar a dudas, la recepcin por va reglamentaria legal, de la responsabilidad patrimonial
del Estado en la perspectiva cierta de la tutela efectiva de los derechos.(41)
Por consiguiente, si bien ha operado ya un principio de recepcin de la

responsabilidad patrimonial del Estado desde la Constitucin, es ineludible el desarrollar
este instituto de Derecho pblico en una norma legal reglamentaria, en la que se
consignen, adems, los recaudos formales y procesales para su reclamacin en la
proyeccin garantista de la tutela efectiva de los derechos.
4. La contratacin administrativa. Contratos administrativos y contratos de

Derecho comn
Inicialmente, como en muchos pases que siguieron la tradicin francesa hasta

antes de los notables fallos del Consejo de Estado, el contrato administrativo fue
desconocido en el nuestro. Es de reciente data el reconocer la existencia, como categora
jurdica propia, del contrato administrativo. La posicin en contrario hoy es uniformemente
recogida por autores nacionales que, sin embargo, condicionan su admisin a la
celebracin del mismo por la Administracin, esto es, sigue vigente en Bolivia la tesis
subjetiva. (42)
(41) As, es menester sealar que el catlogo de principios que reafirmamos como directamente aplicables a la
invocacin de la responsabilidad patrimonial del Estado vienen listados en: a) los principios constitucionales
en cuanto directrices de contenidos tico-morales, tal cual reza y proclama el art. 8 de la Constitucin; en la
misma lnea, b) los principios tambin constitucionales- que rigen el obrar de la Administracin, contenidos
genricamente en el art. 232 de la misma Constitucin; y c) los principios de orden y jerarqua legal que se
resean en el art. 4 de la Ley del Procedimiento Administrativo N 2341.
(42) Vanse, por ejemplo, DERMIZAKY, Pablo: Derecho Administrativo, edit. Amigos del Libro, La Paz, o
FERNNDEZ, Lindo: Derecho Administrativo, imprenta edit. G.H., La Paz, 1989, pgs. 169 y ss. Este ltimo
autor advierte que caracterizan al contrato la participacin de un sujeto estatal, adems de la forma y la razn
de sus efectos, fuera de otros elementos de diferenciacin con respecto al contrato comn, sea por su objeto,
las clusulas exorbitantes o la duracin del vnculo contractual. La postura anterior, si nos atenemos a la
escasa bibliografa nacional en la materia, estaba adscrita en la posicin contraria y se remonta a las obras de
REVILLA QUEZADA, o incluso GUTIRREZ, Jos M. que en su Derecho Administrativo, Arn Hnos. Libreros
Editores, La Paz, 1920, pg. 407 seala, adoptando el razonamiento del administrativista espaol POSADA de
58
En Bolivia, la recepcin legislativa (43) de la existencia del contrato administrativo

ha venido, en el ltimo tiempo, a consagrarse definitivamente en la citada Ley SAFCO N
1178 de 20 de julio de 1990, conforme se desprende de los arts. 10 y, especialmente, el
art. 47 que, en apretada sntesis, enumera con carcter mas bien enunciativo, los
contratos administrativos (44). Empero, la lectura corriente que se hace en nuestro medio
ha resultado en la afirmacin equvoca que el contrato administrativo es aquel celebrado
por la Administracin, esto es, adoptando una clara postura subjetiva que asigna la
naturaleza de administrativa a la contratacin en la que participa la Administracin,
desconociendo que sta podra tambin, conforme a Derecho, celebrar contratos de
Derecho comn. Dems est decir que, a propsito de la estructura formal que debe
observar todo contrato estatal, la norma reglamentaria contenida en el D.S. N 181
establece la requisitoria validante de su formacin, ejecucin y terminacin.
En suma, si bien el art. 47 de la Ley SAFCO ha venido a integrar todos los

contratos celebrados por la Administracin, en la categora de los administrativos, en
actitud legtima del legislador que norma soberanamente, no podemos olvidar que ello
finales del siglo pasado: Posada tiene sobrada razn al sostener que no puede aceptarse la personalidad
jurdica sui-gneris de la administracin al contratar obra o servicio pblico... (y luego cita textualmente)
La administracin, mientras contrata, no obra considerando al particular como miembro subordinado al
Estado, sino como persona sustantiva que determina su voluntad segn el contrato. Si la administracin
impone su voluntad por inters pblico, no contrata: manda. La pregunta sigue inquietante: hay o no
contrato?
(43) A diferencia de lo ocurrido en Francia en que el reconocimiento de esta figura fue obra de la labor
jurisprudencial a cargo del Consejo de Estado francs, verdadero paradigma del derecho pretoriano que se
adelanta a la formulacin legislativa. En nuestro pas se tuvo que esperar que sea la voluntad del legislador la
que venga a receptar la categora jurdica del contrato administrativo.
(44) El citado art. 47 seala que se crea la jurisdiccin coactiva fiscal para el conocimiento de demandas en
ocasin de...contratos administrativos con el Estado... Concluye el dispositivo sealando que son contratos
administrativos aquellos que se refieren a contratacin de obras, provisin de materiales, bienes y servicios y
otros de similar naturaleza. Empero, la jurisdiccin coactivo-fiscal tiene como nico sujeto legitimado al
mismo Estado, esto es, la Administracin. De su parte, el art. 10 de la Ley SAFCO establece el Sistema de
Administracin de Bienes y Servicios al que se atribuye la forma de contratacin, manejo y disposicin de
bienes y servicios segn el reparto de cometidos a los distintos sistemas que ha venido en conformar la Ley
SAFCO, resaltando entre ellos y en lo que nos interesa, por supuesto y como norma jurdica de carcter
reglamentario las Normas Bsicas de Administracin de Bienes y Servicios segn D.S. N 181.
59
ocurre en desmedro de la distincin cientfica que propugna la doctrina y el derecho

pretoriano actual en su labor jurisprudencial. Mas grave an, crea indefensin en los
contratantes de Derecho comn que se vinculan con la Administracin pues no podran
demandar su inejecucin ante un juez civil del circuito comn sino, conforme a la prctica
judicial adoptada en Bolivia, nicamente ante el pleno del mximo tribunal de justicia.
En nuestro ordenamiento jurdico parece seguirse una solucin mixta: por un lado,
todava se admite que en la aplicacin e interpretacin del clausulado contractual
celebrado por el Estado participen normas de derecho comn en cuanto toca a su
celebracin pero -y esto es lo interesante y hasta discutible- en ocasin de las
controversias suscitadas, stas slo pueden resolverse en la va contenciosa (45),
conforme lo establece el rgimen procesal de los arts. 775 a 777 del Cdigo de
Procedimiento Civil, as como el art. 47 de la Ley SAFCO que establece la jurisdiccin
especializada para conocer de todos los contratos del Estado.
Sin embargo, debemos estar advertidos de la importancia de distinguir los

contratos que el Estado celebra en el mbito privado con los que innegablemente
comportan actuaciones propias del Derecho Pblico, el error puede devenir en un franco
despropsito pues las diferencias son de suyo notables, reconocidas por la opinin
mayoritaria de los administrativistas contemporneos y, en el terreno prctico, que es
donde reside la mayor trascendencia de esta distincin, el de poder atribuir a
determinados rganos jurisdiccionales su conocimiento. (46)
(45) Recurdese que en Bolivia las controversias suscitadas en la ejecucin de los contratos en los que
participa el Estado contratos administrativos, segn el art. 47 de la Ley SAFCO y el D.S. N 181- deben
dilucidarse en la llamada va contenciosa, distinta de la va contencioso-administrativa que est reservada al
debate sobre la legalidad del acto administrativo.
(46) En Bolivia, la tradicin forense vigente hasta nuestros das, es la de llevar ante el Tribunal Supremo toda
cuestin que verse sobre contratos en los que participe el Estado, lo que importara colapso en el Tribunal.
Antes, todava era peor: todos los contratos incluso los indudablemente administrativos- se dilucidaban, si
haba conflicto entre contratantes, ante un juzgado comn (civil-comercial). Afortunadamente, la prctica
judicial en los ltimos aos pero slo recientemente, insistimos- ha podido distinguir intuitivamente los
contratos estatales que, siendo por naturaleza del orden privado, merecen su tratamiento por los jueces de
materia civil y comercial, reservando el conocimiento de las controversias por los eminentemente
administrativos a la va contenciosa. Desde otra perspectiva, ms importante an en lo que es la defensa y
garantas del cocontratante, es claro que si la exigencia pasa por llevar todos los conflictos suscitados en
ocasin de los contratos estatales sean administrativos o no- a conocimiento del mximo tribunal ordinario,
60
La distincin, entonces, no es en absoluto superflua. A este propsito, se han

difundido de manera universal ciertos criterios a fin de facilitar el reconocimiento de la
naturaleza jurdica de los contratos administrativos en contraposicin a los de derecho
comn. De nuestra parte en la bsqueda de criterios fisonomizadores del contrato
administrativo en una suerte de gua prctica- creemos que se deben receptar todos los
criterios ya reconocidos en otros ordenamientos (formal, jurisdiccional, por la naturaleza,
exorbitancia) pues slo as, de manera integral y tambin de manera eclctica o prctica
(47), pues todos ellos contienen algo de verdad- arribar a la conclusin deseada.
En nuestro criterio, pudese adoptar todava una frmula adicional cuya paternidad
reclamamos: se reputar contrato administrativo aqul que involucre directa y no
mediatamente la funcin administrativa. Es el corolario a nuestra posicin de atribuir la
se crea indefensin en el administrado que ha contratado con el Estado en el mbito civil o comercial pues la
va que nicamente debiera ser excepcional para el contrato administrativo- se convierte en los hechos en la
va comn y ordinaria pues. As ocurra en la anterior Ley de Organizacin Judicial que no estableci, con la
suficiente claridad, la posible competencia en esta materia a los juzgados en materia administrativa pues en
ninguna de las atribuciones de competencia conferidas a dichos juzgados, seala con precisin el
conocimiento posible de una controversia suscitada en ocasin de un contrato estatal no administrativo. Peor
an, la reciente Ley del rgano Judicial nada dice sobre este tema, lo que es una omisin extraa y por dems
sugestiva. Nosotros creemos que ni siquiera todos los contratos administrativos debieran residenciarse ante el
mximo tribunal en nica instancia y, por el contrario, debiera establecerse un circuito jurisdiccional que
permita que nicamente en casacin venga el Tribunal Supremo, si todava debe esperarse su incorporacin
como juez ltimo en una conflicto contractual, a decidir sobre la controversia planteada en un contrato
administrativo, tal como podra suceder en un proceso civil por un contrato estatal de naturaleza u orden
privado.
(47) La posicin nuestra en cuanto a la acumulacin eclctica de criterios de caracterizacin de los
contratosadministrativos- no es novedad alguna en otros ordenamientos pues, para muestra, vale la pena citar
un fallo
jurisprudencial de la Argentina en el que la Corte dijo que (...) los contratos administrativos constituyen una
especie dentro del gnero de los contratos, caracterizados por elementos especiales, tales como que una de
las partes intervinientes es una persona jurdica estatal, que su objeto est constituido por un fin pblico o
propio de la Administracin y que llevan insertas explcita o implcitamente clusulas exorbitantes del
derecho privado. Ntese que en esta doctrina, se recogen los criterios formal (postura subjetiva), de la
naturaleza u objeto del contrato, la finalidad o fin pblico, la existencia de clusulas exorbitantes y, por
supuesto, la nota de potencialidad de aplicacin de dichas clusulas, as ellas no hubieren sido expresamente
pactadas. En la Argentina, esta posicin se ha ratificado en el fallo Necon S.A. c. D.N.V. (R.E.D., 26-201).
61
calidad de sujeto que acta como Administracin, no solamente a los agentes designados
por sta, sino a quienes ejerciten, as sea por delegacin administrativa, las funciones
propias de esta parcela del Poder Pblico.
Por consiguiente, en el estado actual de evolucin de la contratacin

administrativa, es importante que se reformule el art. 47 de la Ley SAFCO, as como las
disposiciones reglamentarias que, como en el D.S. 181 de Normas Bsicas admiten una
nica categora de contratos los administrativos- cuando contrata la Administracin, sus
agentes o quienes ejercen funcin administrativa. Y esto a fin de permitir que el
conocimiento de las controversias entre contratantes de Derecho comn puedan dilucidar
su conflicto por ante un juez del circuito jurisdiccional comn. Lo contrario, reiteramos, es
irrogar indefensin insuperable al administrado vinculado contractualmente pero no en la
tipologa administrativa- con el Estado.
5. Los servicios pblicos. La regulacin y la defensa del usuario o consumidor
En nuestro pas se ha seguido, y la misma norma fundamental as lo seala, la

concepcin clsica del Derecho Administrativo que atribuye los servicios pblicos ab
origine al Estado, es decir, son atribuibles a la Administracin por antonomasia. Aunque
con el reconocimiento de la categora de servicio pblico ms por la prctica que en el
mismo Derecho- arrib tambin la delegacin administrativa a la iniciativa particular
cuando la Administracin estim conveniente destinar sus esfuerzos a otros cometidos, el
origen del rgimen jurdico en lo tocante a los servicios pblicos se enmarc en el
Derecho Pblico, esto es, en el Derecho Administrativo, como uno de carcter exorbitante
al Derecho Privado.
En la reciente Constitucin, dictada en 2009, se recoge esta tesitura (48). En

verdad, algunos de los servicios pblicos como el agua potable- han sido
(48) El art. 20 constitucional as lo recoge en sus pargrafos I y II, sealando que los servicios bsicos son
responsabilidad del Estado: I. Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios
bsicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones. II. Es
responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisin de los servicios bsicos a travs de
entidades pblicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los casos de electricidad, gas domiciliario y
telecomunicaciones se podr prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada. La provisin de
62
recategorizados como un derecho humano siendo el Estado el nico autorizado a

suministrarlo a travs de sus empresas estatales (49). Esta decisin del constituyente es
una muestra del cambio poltico operado desde 2006 en que el Estado ha asumido un rol
protagnico en la direccin de la economa. Siendo as, era lgico esperar que los
servicios pblicos en especial los sujetos a regulacin- sean objeto de especial atencin
por el Estado y la Administracin central o estatal.
En otros trminos, si el modelo econmico de apertura de mercados haba

supuesto la privatizacin de los servicios y stos, a lo sumo, podan ser objeto de la
regulacin como funcin estatal- en cuanto tarea tcnica y econmica, en lo posterior
ser el mismo Estado quien recupere la provisin de los mismos. En todo caso, se
reafirma la titularidad que corresponde al Estado, a travs de la Administracin, sobre los
servicios pblicos que en el anterior modelo haban sido confiados a la iniciativa privada a
travs de la delegacin administrativa.
servicios debe responder a los criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad,

calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas y cobertura necesaria; con participacin y control social.
Ntese, sin embargo, que la iniciativa privada en cualquiera de sus modalidades asociativas, dicho de manera
expresa, slo podr ser convocada para el suministro de los mencionados servicios pblicos mediando
delegacin administrativa, se entiende- en los rubros de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones.
Empero, estos dos ltimos sectores tambin estn incluidos en el mandato que sale del pargrafo I,
establecindose que su provisin ser a travs de entidades pblicas, mixtas, cooperativas o comunitarias, lo
cual origina una inquietud sobre cul de las disposiciones prevalece. De hecho, la intencin del constituyente
pareci ser evitar su explotacin comercial a travs de, por ejemplo, sociedades annimas u otras formas
asociativas previstas en la legislacin mercantil. No obstante, el mismo Cdigo de Comercio prev la forma
cooperativa como una reconocida por ley. La duda tambin puede entenderse superada luego de la dictacin
de la reciente Ley de Telecomunicaciones que autoriza el suministro de servicios en telecomunicaciones a
travs de particulares que, an explotando comercialmente su provisin son, sin embargo, regulados. Lo
importante de la disposicin constitucional transcripta reside, desde otro punto de vista, en la consagracin
constitucional de los principios que rigen los servicios pblicos, aadindose o incorporndose tambin
principios propios de la regulacin de los servicios pblicos delegados administrativamente (principios de
eficiencia, o de tarifas equitativas).
(49) En efecto, como un aporte del constituyente boliviano a la clasificacin (topologa) de los servicios
pblicos, el art. 20-III constitucional proclama incuestionablemente que El acceso al agua y alcantarillado
constituyen derechos humanos, no son objeto de concesin ni privatizacin y estn sujetos a rgimen de
licencias y registros, conforme a ley. Esto a propsito de la clasificacin de los servicios pblicos atendiendo
a su importancia o trascendencia (calificacin legal), que los distribuye en a) servicios pblicos comunes, b)
servicios pblicos esenciales; y c) servicios pblicos como derecho humano.
63
En ese entendimiento, el nuevo texto fundamental vigente incorpora, como un

derecho constitucionalmente establecido, el acceso a la informacin sobre los serviciosque asiste a los usuarios o consumidores (50). Es el trasfondo de la incesante batalla, en
especial por el usuario y luego por la Administracin, por acceder a mayor informacin
relievante. Al consumidor le asiste conocer razonablemente y ahora la nueva
Constitucin as lo establece- no solamente las condiciones del servicio pblico que
contrata o al que se adhiere, sino tambin la calidad del mismo, pasando por las notas
tcnicas que hacen a su provisin. No estar al tanto de estos aspectos priva al usuario de
poder conformar una plataforma eficaz y eficiente del control (social) que debe ejercitar
continuamente en aras a un mejor servicio pblico.
Visto objetivamente, es una concepcin novsima, tratndose de un texto

normativo de primer nivel jerrquico, imponiendo el deber de reglamentar, a travs de una
ley en sentido formal, el catlogo de derechos que asisten al consumidor. Es una
necesidad ms que patente y renueva la promesa de terminar de complementar el marco
normativo de tutela del usuario, tarea pendiente desde el establecimiento del que fue el
sistema regulatorio boliviano.
Y es que, de manera implcita, en unos casos, y explcita, en otros, ha venido en

reconocerse la regulacin, entendida sta como una funcin estatal insoslayable, pero
cuyos contenidos en su acepcin semntica restringida, presuponen una
conceptualizacin tcnica atentos a la misma configuracin tcnica en la provisin del
servicio- al igual que una econmica, en razn a la necesidad eventual de intervenir en los
mercados en los que dicho servicio pblico se provee. ( 51)
(50) El art. 75 constitucional proclama que Las usuarias y los usuarios y las consumidoras y los
consumidores gozan de los siguientes derechos: 1. Al suministro de alimentos, frmacos y productos en
general, en condiciones de inocuidad, calidad, y cantidad disponible adecuada y suficiente, con prestacin
eficiente y oportuna del suministro. 2. A la informacin fidedigna sobre las caractersticas y contenidos de
los productos que consuman y servicios que utilicen. Tambin el art. 76 constitucional debe mencionarse en
cuanto mandato constitucional sobre el tema aunque hace referencia nicamente al servicio pblico (regulado)
del transporte
(51) La regulacin en un sentido lato, supone supervigilancia, normacin y control sobre una determinada
actividad humana. Empero, en un sentido tcnico, esto es, strictu sensu, la regulacin presupone adopcin de
medidas y procedimientos de carcter econmico, principalmente y, en nuestro medio, referidos a los
64
En rigor, el acceso a la informacin es tambin parte de la batalla que libra la

Administracin (regulatoria) por conocer las condiciones tcnicas y econmicas del
proveedor del servicio llamado operador- en Bolivia. El procesamiento de la
informacin relievante conforma un principio de los principios regulados y, en paralelo,
tambin uno de la regulacin, entendida sta como una tarea estatal es, en el fondo, una
funcin del Estado insoslayable como cualesquier otra.
Para una mejor comprensin de lo dicho conforme a nuestro ordenamiento

jurdico- es posible que la secuencia conceptual del razonamiento sea mejor entendida
siguiendo un camino inverso. Es decir, a partir del principio referido a propsito de los
servicios regulados, recin se podr entender la importancia de las directrices que
encauzan la tarea regulatoria. Tal debiera ser la metodologa empleada aunque, es
prudente reconocer, los principios propios de la regulacin varan de un autor a otro, de
una escuela o concepcin regulatoria a otra y an en la misma bibliografa especializada.
(52)
servicios pblicos, en lo tocante a los costos de provisin del servicio, inversiones y tasas de retorno, poltica
de precios y tarifas, barreras de entrada, percepcin de ganancias, comercializacin de servicios, etc. Para
nosotros y en nuestro ordenamiento jurdico, es una funcin estatal que debe aadirse a otras ya amplia o
tradicionalmente reconocidas.
(52) No obstante, coinciden casi todos los autores especializados en la materia, en que la regulacin debe
discurrir por una triple exigencia principista ab initio: 1) Principio de eficiencia en la provisin de los
servicios pblicos regulados; 2) Principio de provisin de los servicios pblicos a costo; y 3) Principio de la
informacin no asimtrica. Por el principio en la eficiencia en la provisin de los servicios pblicos
regulados, ingresan a esta categora otros principios que pueden ser considerados resultado de la aplicacin de
estos tres que reseamos, o acaso principios menores (universalidad, accesibilidad, etc.), que tambin son
comunes a todos los servicios pblicos y hoy estn constitucionalizados como lo establece el art. 20, ya
citado- sean o no sean stos regulados (tcnica y econmicamente). De igual manera, por el principio de la
provisin del servicio a costo, dicho servicio no puede ser realizado si no es atendiendo a un margen
razonable en los insumos empleados: materiales, recursos humanos, tecnologa, etc. Esta razonabilidad
implica que la ganancia que obtiene el operador en la tarifa establecida por el rgano regulador, ni sea tan alta
que atente a la economa del usuario, ni tan baja que tiente al operador a invertir o llevar su capital a otros
sectores de la economa ms atractivos. Pero, ms importante an, que el establecimiento de de precios y
tarifas no encubra, hasta de manera insospechada, el afn de apropiarse de un mercado con el aparente
beneficio de un servicio a costo bajo o incluso por debajo de costo. Muy pocas veces el proveedor brinda el
servicio a costa suya o en desmedro patrimonial de sus inversiones. Generalmente las polticas agresivas de
precios artificialmente bajos (precios predatorios) tienen la velada intencin de hacerse del mercado
65
Y es que en el anterior modelo de apertura de mercado, si bien los ms

importantes servicios pblicos fueron privatizados operando la capitalizacin de las
empresas estatales que los suministraban- jams se lleg a completar el marco normativo
deseable para su provisin. Falt, entre otras normas que entonces se esperaban con
notable expectativa, una ley de la competencia y, en el punto que aqu tratamos, la ley
protectiva del usuario o consumidor. Esta ltima, de aplicacin cotidiana, cuando se la ha
dictado, tal como puede constatarse en la experiencia internacional y el Derecho
comparado.
A nuestro juicio, dicha ley protectiva del consumidor y que es una norma
notoriamente ausente en el marco normativo administrativo boliviano- debe consignar,
ms que disposiciones especficas, un marco principista de tutela del usuario, asumido
ste como el eslabn ms dbil en la cadena de provisin del servicio pblico. Mxime si
el suministro est delegado a la iniciativa privada. Por esta razn, en lo que toca a los
principios de los servicios pblicos y, en especial los regulados, las directrices que se han
sentado con carcter universal- en el Derecho Administrativo, son aplicables casi en su
integridad.
ahuyentando a otros proveedores que, no pudiendo competir con el que as acta, opta por retirarse para
invertir en otros sectores de la economa ms redituables. Para evitar esta indeseable situacin, es lgico que
el regulador y, a su turno, tambin el usuario o consumidor- tenga la suficiente informacin sobre el costo
real del servicio pblico provisto. Es decir, el regulador y, eventualmente el consumidor, deben saber, en todo
momento y circunstancia, cules son los insumos empleados, cunto gasta en sueldos y salarios, cunta
tecnologa y a qu valor econmico se ha invertido. Esta informacin no es fcilmente accesible por la
tendencia natural de quien acta en el mbito comercial a sustraer datos que l reputa en extremo valiosos.
Razones no le faltan, en muchos casos. As, parte de su estrategia comercial y el costo que ello le irrogapuede ser componente esencial de su plan de negocios y del financiamiento que dicha estrategia le impone. Si
la competencia conociera de estos datos, podra actuar con ventaja luego de conocer esta informacin y as, de
manera desleal, promover otras polticas de mercadeo o de insercin en el mercado del servicio, que
neutralicen aquella estrategia y pongan en riesgo su permanencia en la provisin del servicio pblico. Como
se advierte, la gran batalla de fondo en la regulacin es la batalla de la informacin que, inicialmente
planteada como asimtrica porque hay alguien que est informado y otro u otros (regulador y usuario), que
desconocen los datos reales en la provisin del servicio, debe ser reconducida. Es decir, se debe revertir esta
asimetra empleando por parte del regulador- las tcnicas propias de la regulacin, desde la evaluacin real
del costo de los materiales empleados y el pago de su personal (tcnicas contables), hasta inferencias producto
de la comparacin del mismo servicio en otros lugares, regiones y an pases. Luego, el principio de la
informacin no asimtrica es imprescindible en la tarea regulatoria.
66
Incluso estos principios se invocarn con mayor fortuna en los servicios provistos
por particulares a cuenta de la Administracin pues, si un servicio pblico, original o
inicialmente a cargo del Estado, supone exigencias mnimas, su provisin a cargo de
particulares, emergentes de la delegacin administrativa que opera para su cometido por
un tercero a travs de un contrato, permiso, licencia o autorizacin, implica la observancia
de estndares contenidos en los principios mencionados- que deben ser
inexcusablemente cumplidos so pena de caducidad o revocatoria del ttulo habilitante (53).
6. Situacin jurdica del administrado frente a la Administracin. Plataforma

ampliada de legitimacin procesal
Ya se ha dicho en un apartado anterior que la dictacin de la Ley del

Procedimiento Administrativo N 2341 de 23 de abril de 2002 result en la incorporacin
de categoras procesales administrativas inditas en el ordenamiento jurdico boliviano. Y
es que el conocimiento de los asuntos administrativos en sede administrativa estaba
librado a las reglas comunes de la legislacin procesal civil. Aunque puede parecer obvio
que los procedimientos administrativos deben ser asumidos desde la singularidad de la
sede en que se gestionan, el hecho es que en Bolivia no se haba establecido un marco
jurdico adecuado en la materia.
Es verdad que muchsimo ms antes, un reglamento menor de comunicaciones

entre los ministerios, contemporneo a la Ley de Bases del Ejecutivo de 1970 haba
sentado algunos procedimientos con destino al uso de los administrados. Con bastante
(53) En efecto, se ha dicho que en lo tocante a los servicios pblicos en general- concurren los principios,
entre otros, incluso los ya constitucionalizados en 2009, de: a) universalidad; b) accesibilidad; c) oportunidad;
d) continuidad y/o permanencia; e) trascendencia (en directa relacin a la clasificacin de servicios
calificados de comunes, esenciales o segn refiere la Constitucin- como un derecho humano); f) no
discriminacin; g) orden y carcter pblico (orden pblico porque su rgimen jurdico, en razn a su
exorbitancia, es intangible para los particulares y carcter pblico porque, de por medio, est el Estado y el
inters general del pblico usuario). En todo caso, el desarrollo de estos principios corresponde en su
contenido esencial al Derecho Administrativo.
67
posterioridad, el D.S. N 23934 de 23 de diciembre de 1994, siguiendo la misma lnea,

aprob el reglamento comn de procedimientos administrativos y de comunicacin de los
Ministerios. Empero, y ya se anticip en lneas precedentes, no sera sino hasta la Ley N
2341 y su reglamente aprobado segn D.S. N 27113 que se estableci un conjunto de
procedimientos tcnicos que superaron el estado de indefensin jurdica del administrado
en sus trmites con la Administracin al enfrentarse, de un lado, a trmites en los que
primaba el arbitrio oficial y, de otro lado, a exigencias en exceso formales ms bien
propias del mbito judicial que del administrativo.
No obstante el tiempo transcurrido desde su promulgacin, la actual Ley N 2341,

cuya fuente legislativa viene grandemente influenciada por la Ley del Procedimiento
Administrativo de la Repblica Argentina, ha venido a sentar una lnea normativa que ha
permitido la consolidacin de los procedimientos y recursos administrativos en una
concepcin que hoy resulta todava ms actualizada y enriquecida desde la lectura del
nuevo texto fundamental que es eminentemente garantista. De hecho, el plexo de
principios que resea esta ley (art. 4) ha sido recogido aunque parcialmente- en la
nueva Constitucin, al igual que el catlogo de derechos de los administrados previstos
por el legislador (art. 16) condicen con los principios generales del obrar administrativo
consignados en el art. 232 constitucional.
El objeto de la Ley N 2341 (art. 1) tiene una doble vertiente: a) de un lado recoge
el concepto comn a todas las legislaciones sobre la materia cual es el de asegurar, en
los procedimientos y recursos administrativos la eficacia de la voluntad unilateral de la
Administracin, y, de otro, b) privilegia el derecho fundamental de peticin, que es la base
jurdica de raigambre constitucional que sustenta todo procedimiento y recurso en sede
administrativa. Esta visin humanista ltima, desde luego, concuerda con el contenido
protectivo y tutelar de la actual y vigente Constitucin.
En lo que toca al mbito de aplicacin de la ley, se establece la posibilidad cierta

del ejercicio delegado de la funcin administrativa por entes pblicos no estatales (art. 2IV), lo que ratifica nuestra posicin en cuanto el estudio del Derecho Administrativo debe
ser siempre atendiendo al ejercicio de la funcin administrativa y no del rgano que la
realiza. Esta sola concepcin de la ley evidencia, ciertamente, el avance conceptual sobre
el obrar administrativo y sus procedimientos y recursos- que hoy debe recoger una
norma destinada a enmarcar jurdicamente la situacin del administrado frente a la
68
Administracin, en trminos precisos y acordes al estado de evolucin del Derecho

Administrativo.
Finalmente, es de destacar que la Ley del Procedimiento Administrativo proclama,

desde sus mandatos, su vocacin supletoria frente a normas que establezcan
reglamentos especiales cuya aplicacin preferente, frente a la misma ley, entra en
consonancia con el principio de especialidad o principio tcnico que debe animar a todo
rgano administrativo en la bsqueda de la norma que deba aplicar en un asunto
determinado. La supletoriedad de la ley, entonces, completa el marco normativo de todo
el obrar administrativo, sin dejar resquicio alguno a alguna actuacin no formalizada, lo
cual refuerza el contenido garantista del principio de sometimiento a la ley del Poder
Pblico.
Sin embargo de lo anterior, el rgimen procesal comn administrativo, consagrado

en la ley mencionada y el reglamento que la acompaa, no han observado la necesaria
correspondencia entre ambos cuerpos normativos ni tampoco con otras disposiciones de
carcter especial a las que debieran informar, dado su carcter supletorio. En el primer
caso, por ejemplo, el instituto de la accin de lesividad no est previsto en la ley y s en el
reglamento, aunque con una parquedad desconcertante que ha impedido su aplicacin
oportuna y tcnica cuando la Administracin ha invocado judicialmente la dejacin de
efectos de un acto administrativo. En el caso de esta ltima categora, de lejos la ms
trascendente de todas las cuestiones que aborda la materia, el tratamiento es diferente
contemplando, inclusive, diversidad en la enumeracin de los elementos que esencializan
o caracterizan el acto administrativo.
Quiz donde reside la mayor de las dicotomas es en el rgimen recursivo, en

cuanto a plazos diferente en cada caso para el recurso jerrquico (54)- o los efectos del
(54) Por ejemplo, el art. 67 de la Ley del Procedimiento Administrativo N 2341, otorga un plazo de noventa
(90) das para sustanciar y resolver el recurso jerrquico en tanto el art. 124 del reglamento aprobado por el
D.S. N 27113 establece apenas el trmino de sesenta (60) das para que la autoridad resuelva la impugnacin.
Se aplica la ley en razn a su prevalencia jerrquica y una consideracin de favorable entendimiento en la
delicada misin administrativa? O, por el contrario, se opta por el dispositivo reglamentario fundados,
digamos, en un criterio de mayor garanta con respecto al administrado que as podr ver resuelto su recurso
y, eventualmente, satisfechas sus expectativas con un plazo menor para la Administracin? La corte
constitucional boliviana es partcipe de la primera consideracin.
69
silencio administrativo que en la ley, sorprendentemente, resulta positivo. Urge,

definitivamente, una recomposicin del mandato normativo supletorio y, por supuesto, la
normalizacin de ciertas categoras que son comunes, tanto en la ley y su reglamento,
como en los regmenes procesales especiales de aplicacin preferente frente a aquellos.
Es, por ejemplo, el marco jurdico de las nulidades en sede administrativa cuya confusin
es generalizada; o la distincin entre los actos administrativos y los actos de la
Administracin, fuera de los polticos, institucionales u otras manifestaciones de voluntad
en el ejercicio de la funcin administrativa, de todo importante a la hora de abrir el debate
impugnativo.
En lo que toca a disposiciones de carcter aparentemente slo instrumental, es

conveniente que en la ley se incluyan prescripciones ms completas sobre el rgimen
probatorio y la validez o tasacin de ciertos elementos probatorios, as como reafirmar la
favorabilidad de su admisin o produccin en caso de duda razonable an vencida la
estacin de prueba o en cualquier momento procesal (55). Se debe abrir la posibilidad,
desde luego, de admitir prueba con medios fuera de los tradicionales como la
documental- tales como la digital o electrnica, fotografa, grabaciones de audio o de
audio-video, etc. Y esto en homenaje al principio de verdad material a que se reata la
Administracin, sin ir mas lejos en las consideraciones de orden tcnico o doctrinario.
Es necesario, igualmente, reforzar los poderes de instrumentacin de la

Administracin en los expedientes que abre, la verosimilitud prima facie de las
valoraciones de los servidores pblicos en ejercicio de la funcin administrativa sin
necesidad de recurrir a las acreditaciones o certificaciones notariales. En la misma lnea
de aseguramiento legtimo del obrar administrativo y la efectividad de sus
pronunciamientos, se extraa un rgimen razonable de medidas cautelares o
precautorias, tal como se observa, por ejemplo, en los procedimientos especiales en sede
administrativa regulatoria.
(55) Pareciera que, en ms de algn supuesto, se debe llegar a la casustica. As, por ejemplo, en diversos
trmites ante la Administracin, se ha impuesto la regla de rechazar certificaciones pblicas que no tengan
el logotipo que consigne la nueva denominacin oficial del Estado. Es decir, se rechazan aquellas anteriores a
la Constitucin de 2009, como si carecieran de valor documental pblico o ste slo fuere relativo o
indiciario.
70
De otro lado, siendo de especial inters el reconocimiento de la legitimacin

procesal de otros sujetos cuya aptitud de promover o coparticipar en la toma de
decisiones administrativas es insoslayable, cual es el caso de las asociaciones de
defensa de derechos de incidencia colectiva, resulta imperativo su reconocimiento en una
norma con jerarqua de ley y no nicamente reglamentaria. Y esto en homenaje no slo a
la consagracin de un derecho subjetivo en el rea normativa del bloque de legalidad,
caracterstica de la forma republicana de gobierno, sino a su conveniente difusin y
aplicacin cotidiana como escuela de formacin en el ejercicio legtimo de los derechos
que asisten a los administrados frente a la Administracin.
Finalmente, y vlido para todas las reas en que pueden observarse trechos
normativos crticos, es del todo deseable, sea en esta ley y su reglamento, o en la que
venga a dictarse si, definitivamente, se opta por refundir las disposiciones generales en un
cuerpo comn (v.g., un cdigo), se articulen prescripciones sobre los requisitos, en cuanto
a forma y fondo en especial la primera- de nuevas normas reglamentarias o de
reglamentos autnomos. Curiosamente, la parte considerativa de cada decreto en Bolivia
no suele exponer las motivaciones que llevan a su emisin, contentndose a reiterar, en
abstracto, lo dicho en otras normas, la ley o la misma Constitucin.
7. Derecho Administrativo Laboral. Rgimen del funcionariado
El cuidado en el reclutamiento del funcionariado o de los servidores pblicos (56) es

materia importantsima teniendo presente que el principio de especialidad tcnica cuya
omisin en el derecho positivo no implica su desconocimiento- es salvaguarda de las
garantas del administrado ante posibles excesos del Poder Pblico y base segura para
un obrar eficaz y eficiente en la promocin del bien comn. Dictada la Ley SAFCO, se
estableci un sistema especfico para este cometido (hoy, Normas Bsicas (sistema) de
Administracin de Personal-SAP) y, posteriormente, se dict la Ley del Estatuto del
Funcionario Pblico N 2027 de 27 de octubre de 1999 que, con ms de alguna
(56) Empleamos indistintamente ambas denominaciones, sea la de servidor pblico que vino con la Ley
SAFCO y encontr consagracin en la nueva Constitucin- o la de funcionario, que reafirm en la tradicin
terminolgica boliviana- el Estatuto del Funcionario Pblico. Creemos que la distincin entre ambas voces es
irrelevante y del todo carente de importancia a pesar que el empleo de la voz que denota servicialidad es la
que ha escogido el constituyente en la norma fundamental.
71
prescripcin desafortunada (57), tuvo la virtud de establecer formalmente la Carrera

Administrativa.
Aunque la aplicacin de estas disposiciones estatutarias no tuvo la continuidad

institucional que debiera esperarse, el hecho es que constituy un avance notable en la
configuracin tcnica de la Administracin en aplicacin del principio de especialidad,
proyecto largamente postergado desde sus embrionarias manifestaciones varias dcadas
atrs (cfr. Ley de Bases del Poder Ejecutivo de 1970). Las vicisitudes polticas y las
exigencias circunstanciales de coyuntura pudieron ms que la naciente institucionalidad.
El mandato actual de la Constitucin pasa por reafirmar el valor jurdico que

supone dotar a los rganos estatales en especial los que ejercen funcin administrativade un cuerpo de servidores cuya cualificacin tcnica sea el primer requisito para su
incorporacin. De hecho, el principio de competencia, consignado en el art. 232
constitucional admite una doble acepcin: como atribucin para un determinado cometido
y, en lo que aqu tratamos, como idoneidad para el ejercicio de una tarea calificada.
El registro escalafonario de los servidores pblicos (Carrera Administrativa), as

como el conocimiento de las contingencias propias de su convocatoria, evaluacin,
admisin, promocin, rotacin, etc., estuvieron a cargo de una oficina especializada
(Superintendencia del Servicio Civil), que luego del decreto que dispuso la extincin de los
entes regulatorios, arrastr consigo tambin la de dicha reparticin. Sus funciones fueron
luego atribuidas, hasta el presente, a un viceministerio del Ministerio de Trabajo
(Administracin central), as como la dilucidacin de las controversias que emerjan de la
aplicacin de las disposiciones de Derecho Administrativo Laboral.
Parece, entonces, del todo necesario reconformar la instancia central destinada a

estos propsitos, as como actualizar las disposiciones reglamentarias que hacen al
(57) Por ejemplo, estableci que los funcionarios de carrera eran los nicos legitimados para interponer
recursos administrativos, o para acceder a la cobertura de la seguridad industrial frente a quienes lo eran slo
interinos o no haban ingresado a la carrera administrativa. La razn era, desde luego, la de inducir a la
formalizacin del estatus del servidor pblico pero los medios, prohijados oficialmente desde la ley,
resultaban discriminatorios e inconstitucionales.
72
procesamiento de los conflictos que resulten de los procedimientos de reclutamiento. Un

rgano descentralizado es el ms llamado a este cometido. Por de pronto se cuenta
fuera de las Normas Bsicas y el Estatuto- con apenas un par de decretos y, en el afn de
suplir deficiencias u omisiones normativas, el Ministerio de Trabajo ha dictado una
resolucin administrativa (Resolucin 014) que, con todos los visos de una emisin que
desborda los cauces de normacin razonables, establece vas de impugnacin, requisitos
de legitimacin, etc.
Igual previsin debe tomarse en cuanto a la conformacin de instancias similares

en la Administracin de los gobiernos autnomos subnacionales, de conformidad a las
prescripciones constitucionales y legales que disponen el reparto de competencias en el
nuevo Estado autonmico (art. 299-II, competencia 14), en cuanto al sistema de
administracin de personal.
En materia de Derecho Administrativo Laboral mas bien pareciera necesaria la

reforma o modificacin de la institucionalidad orgnica, antes que la misma norma, a
pesar de las falencias observadas en la legislacin material o de fondo. En cambio, en lo
referido a los reglamentos de aplicacin del derecho sustantivo, esto es, en los
procedimientos especiales, urge reunir las disposiciones hoy dispersas en un solo cuerpo
normativo evitando innovaciones no autorizadas como la ya sealada.
73
V. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y LA NECESIDAD DE UN CDIGO

PROCESAL ADMINISTRATIVO
En razn a su innegable importancia, se ha optado por exponer consideraciones

sobre este punto en un apartado especfico.
El estudio de la garanta mayor en la realizacin de la funcin administrativa, cual

es el contencioso-administrativo, supone previamente la aceptacin incondicionada de la
tesis que proclama que slo hay Estado de Derecho sea cual fuere su modalidad
singular- si el ejercicio del Poder Pblico es susceptible de control y acta acotado,
conforme los cauces predispuestos en la Constitucin, leyes y reglamentos. Tan
importante categora ha merecido un abordamiento amplio en el pensamiento, no
solamente jurdico, sino tambin poltico, econmico y an filosfico.
El control judicial, entendido como el control jurisdiccional de los actos de la

Administracin conforma a nuestro juicio, una otra garanta constitucional (58), cuyo
inestimable valor jurdico informa implcitamente todo el ordenamiento administrativo
atenidos slo a los principios consagrados constitucional y legalmente (cfr. arts. 232
constitucional y 4 de la Ley del Procedimiento Administrativo), en la recepcin del
(58) Esta posicin, sin embargo es discutida por quienes entienden que todo Estado presupone el Derecho,
como afirma PALACIOS, Julio A.: La Accin Contencioso-Administrativa, edit. FIDES, La Plata, Argentina,
1975, pg. 20, cuando seala: Pensamos que concebir el contencioso-administrativo como un sistema de
garantas concedido por el Estado, significa olvidar que no puede haber Estado sin Derecho, y que ste es un
presupuesto de aqul. Nosotros adherimos a la tesis que no todo Estado es el Estado de Derecho en el que
prima la actuacin pblica y an privada- dentro del encuadre y sujecin a la ley y sta a la norma
fundamental. El Derecho, es cierto, se revela a plenitud en el Estado, pero no todo Estado, histricamente
concebido, implica sujecin de los rganos pblicos a la ley, pues por poner un ejemplo- en el Estado
absolutista, que concentra el Poder Pblico en el monarca, queda todava un gran margen de discrecin a
favor de aqul, insusceptible de alcanzar el control jurisdiccional. Para nosotros, slo en el Estado (material)
de Derecho es posible concebir dicho control a plenitud pues, la nocin misma de este tipo de Estado recoge
criterios de realizacin de ciertos valores que no estn precisamente presentes en estas otras formas histricas
estatales, cuales son la funcionalizacin del valor Justicia a travs de la recepcin ntegra de los derechos
fundamentales, siendo uno de ellos, justamente, la judiciabilidad de los actos de los rganos estatales, en
especial y para el tema que nos ocupa, los de la Administracin.
74
sometimiento pleno a la ley, el principio de legalidad, la presuncin de legitimidad y

otros conexos. De hecho, el contencioso-administrativo puede ser tambin conceptuado
como un recurso, una demanda o una accin si slo se atendiera a su faceta procesal, lo
cual merma sensiblemente una concepcin integral del fenmeno poltico-jurdico de
inters de primer orden en el Derecho Administrativo.
Empero, con todo y ser clara la necesidad de consagrar de manera reiterada, la

vigencia de esta garanta, que efectivamente lo es, en la primera apreciacin jurdica que
formulamos, de manera sorprendente no es sta la tesitura que sustentan los autores
bolivianos en la escasa bibliografa jurdica o artculos sobre lo que es o significa el
Estado de Derecho (59). Es decir, en Bolivia, el norte de reflexin en el pensamiento sobre
el tema no ha recalado en la trascendencia de las garantas que funcionalizan la justicia y
otros valores que son inherentes al Estado de Derecho, encabezando las mismas el
contencioso-administrativo. A fin de abreviar conceptos ya conocidos, siguiendo a LEGAZ Y
LACAMBRA (60) podemos entonces decir que caracterizan el Estado de Derecho las
siguientes notas inexcusables:
(59) As, han escrito en Bolivia sobre este tema, pero abordando de manera casi abstracta la nocin de Estado
de Derecho sin relievar la trascendencia del control de legalidad en la va contencioso-administrativa, fijando
la atencin slo en su dimensin constitucional: ALVARADO, Alcides: Del Constitucionalismo Liberal al
Constitucionalismo Social, edit. Judicial, Sucre, 1994, pg. 106; ASBN, Jorge: Derecho Constitucional
General, imprenta El Pas, Santa Cruz, 2001, pgs. 75 y ss. (el Estado); CANELAS LPEZ, Ren: Nuevo
Derecho Constitucional Boliviano, edit. Letras, La Paz, 1972, pg. 41; DERMIZAKY PEREDO: Pablo. Derecho
Constitucional, edit. Arol, Cochabamba, 1991, pgs. 77 y ss.; FLORES PONCE, Freddy: Derecho
Constitucional General, Grfica Druck, Potos, 2000, pgs. 75 y ss.; NAVA DURN, Jos Antonio: Conceptos
de Derecho Constitucional Boliviano, Talleres Grficos JCS, La Paz, 1992, pg. 43; RAMOS, Juan: Curso de
Derecho Constitucional, edit. Trama Color, La Paz, 1997, pg. 70; TRIGO, Ciro Flix: Derecho
Constitucional Boliviano, edit. Cruz del Sur, La Paz (impreso en Buenos Aires, (s/f), pgs. 163 y 189;
VALENCIA VEGA, Alipio: Manual de Derecho Constitucional, edit. Juventud, La Paz, 1996, pg. 81. El listado
anterior es meramente enunciativo y en orden alfabtico.
(60) LEGAZ Y LACAMBRA, Luis: Humanismo, Estado y Derecho, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1960, pgs.
77 a 83. La que presentamos es, desde luego, una apretada sntesis del pensamiento expuesto por el autor. Sin
embargo, la esencialidad de su pensamiento recala en el reconocimiento de la necesaria integracin de valores
jurdicos que, desde la justicia, se residencian luego y definitivamente en los derechos fundamentales y las
garantas explcitas e implcitas- que el texto constitucional y acaso un partido por el Derecho Natural
pudiera venir a receptarse en la materializacin (sustancializacin) de dichos derechos y garantas. En esta
plataforma conceptual refulge, entonces y con ntida entidad jurdica propia, el contencioso-administrativo.
75
1. El ordenamiento jurdico en el Estado de Derecho constituye un todo

jerrquicamente estructurado en el que la norma general realiza a plenitud los
valores de justicia y seguridad.
2. Opera la recepcin ntegra de los derechos humanos fundamentales.
3. Se respeta al fuero de la personalidad jurdica (derechos subjetivos particulares y
pblicos).
4. Se establece la responsabilidad de la Administracin, as como el control judicial
de sus actos.
Ahora bien, nuestra insistencia en reforzar estos conceptos se explica en la

especial configuracin de los Poderes Pblicos segn lo dispone y establece la nueva
Constitucin Poltica del Estado dictada en 2009, atribuyendo un papel rector y hasta
hegemnico al rgano Ejecutivo y, por ende a la Administracin. La opcin es vlida y
legtima para el constituyente boliviano, desde luego, pero hace falta, entonces, equilibrar
dicha presencia acudiendo a la teora de pesos y contrapesos constitucionales (checks
and balances), necesarios a fin de alcanzar equilibrio y armona en el ejercicio del Poder.
Al fin y al cabo, el control de la Administracin es una cuestin poltica, en el mejor sentido
del trmino. Luego, es menester reforzar las garantas que preservan las libertades civiles
y polticas con un adecuado sistema garantista, mas an si la misma Constitucin
boliviana es un ejemplo de norma fundamental que privilegia garantas y derechos. ( 61)
(61) En la respuesta a la interrogante de cul es el por qu del Derecho, es indudable que se tengan que recoger
ciertas tesis funcionalistas del Derecho, entre ellas que el Derecho y con l el Estado- conforman un sistema
de control social. Pero es preponderantemente el Derecho y no el Estado el instrumento destinado a cumplir la
funcin integradora de socializacin y que debe actuar en el supuesto que el individuo no observe las normas
preestablecidas. Pero esta institucionalizacin de la conducta esperada tambin parte del supuesto que ya
ciertas conductas haban sido adoptadas en un proceso anterior e interno de socializacin. Esta internalizacin
de las normas y los valores que stas consagran, es evidente que disminuye la posibilidad de actuar el poder
coercitivo del Estado o, como seala con mayor precisin DE PRAMO, Juan Ramn en: Lecciones de Teora
del Derecho, obra colectiva realizada conjuntamente con BETEGN CARRILLO, Jernimo; GASCN ABELLN,
Marn y PRIETO SANCHS, Luis, edit. McGraw-Hill, Madrid, 1997, pg. 110, el Derecho funciona mejor
cuanta menos fuerza ejerce el Estado. Esta constatacin de orden prctico, funcional y an sociolgicoanticipa ya que el control social no siempre y necesariamente es represivo pues tambin y es lo deseableser preventivo y promocional. DE PRAMO, en esta perspectiva, concluye que un excesivo nfasis en la
funcin represiva del Derecho conlleva una imagen estrictamente jurisdiccional del mismo, lo que no se
corresponde con el importante papel desarrollado por la legislacin y su funcin promocional. El autor que
citamos y cuyo pensamiento seguimos en este punto, siguiendo a ARNAUD, A. J. y FARIAS, M.J. en Sistemas
76
En el ordenamiento jurdico boliviano, entonces, el panorama se hace an mas

inquietante si tenemos presente que la Constitucin nada dice sobre el contenciosoadministrativo. Peor an, la reciente Ley del rgano Judicial tampoco ha atribuido a juez
alguno el conocimiento de las causas contencioso-administrativas. Sin embargo, es justo
tener presente que la garanta constitucional que esta va supone no ha desaparecido
pues, ms all inclusive de los pactos internacionales que ha suscripto nuestro pas en
materia de derechos humanos y civiles, o de la escasa legislacin todava vigente
especialmente procesal civil- que informa la materia (62), en Bolivia se sigue tramitando
tales demandas, en un claro ejemplo de ultractividad de la norma derogada (antigua Ley
de Organizacin Judicial) que atribua el conocimiento de la causa al Pleno de la entonces
y hoy extinta Corte Suprema de Justicia.
Jurdicos: Elementos Para Un Anlisis Sociolgico, Universidad Carlos III, BOE, Madrid, 1996, advierte que
un sistema jurdico brinda un esquema normativo que permite a los individuos calcular y prever las
consecuencias que se derivan de sus actos..Para ello puede actuar de cuatro maneras: previene, reprime,
promociona y premia la conducta. Al final de su anlisis, DE PRAMO, en op. cit., pgs. 114 y 115, concluye
que el individuo no ve en el Derecho ni tendra que verlo de esta manera, aadimos- un conjunto de
relaciones de fuerza, sino el fruto del consenso voluntario que ampara por igual las distintas pretensiones.
Mas adelante, y como corolario, manifiesta: el Derecho contribuye poderosamente a este grado de
interiorizacin del consenso, disminuyendo la necesidad de una imposicin por medio de la fuerza.
(62) Efectivamente, en varias normas sustantivas de reas propias del Derecho Administrativo permanece viva
la previsin del contencioso-administrativo en tanto en las procesales, como la Ley del Procedimiento
Administrativo, se la contempla. En cuanto a su procedimiento, no obstante, se sigue el escueto y desde todo
punto de vista insuficiente ter que permanece vigente en el Cdigo de Procedimiento Civil, en los arts. 778
al 781, esto es, apenas cuatro artculos. Tan breve es su relacin, que cabe, como pie de pgina, en el
presente trabajo: Art. 778.- (Procedencia).- El proceso contencioso administrativo proceder en los casos
en que hubiere oposicin entre el inters pblico y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o
perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando
expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisin, modificacin
o revocatoria de la resolucin que le hubiere afectado. Art. 779.- (Demanda).- La demanda se interpondr
ante la Corte Suprema de Justicia con todos los requisitos establecidos por el artculo 327. Se indicar
concretamente el decreto o resolucin suprema que se impugnare. La accin se dirigir contra el Fiscal
General de la Repblica. Art. 780.- (Plazo para interponer la demanda).- La demanda deber interponerse
dentro del plazo fatal de noventa das a contar de la fecha en que se notificare la resolucin denegatoria de
las reclamaciones hechas ante el Poder Ejecutivo. Art. 78l.- (Trmite y resolucin).- El proceso ser
tramitado en la va ordinaria de puro derecho, debiendo dictarse sentencia dentro del trmino legal.
Jzguese, entonces y objetiva cuanto de manera desapasionada, la pobreza de las disposiciones procesales que
reglan el contencioso-administrativo, abstrayndonos del marco institucional y poltico de la garanta que
hemos sealado.
77
Vale la pena referir que el contencioso-administrativo, excepto en los casos en que

la decisin administrativa provenga del mbito municipal (63), es o era asunto de
conocimiento del conjunto de ministros de la Corte Suprema (Sala Plena) y, en la prctica,
la primera revisin que se haca y todava prosigue- es la de observar cualesquier
defecto de forma que autorice la infundabilidad del recurso. Y ello sin contar con el
esfuerzo patrimonial que irroga la deduccin de la demanda. En otras palabras, an si la
accin es aceptada en cumplimiento a los presupuestos procesales y materiales, el costo
de promocin de la misma es altsimo (honorarios de abogado, tramitacin en lugar
distinto al del pronunciamiento del acto, formalidades extremas, etc.). Es suma, la va es
enteramente frustratoria y configura un escenario procesal absolutamente contrario a la
recepcin del principio de tutela efectiva de los derechos. sta, posiblemente, la razn de
su escasa ocurrencia (64), al igual que la jurisprudencia dictada, y el desconocimiento
generalizado de su posible promocin.
Si aqu hemos afirmado que es inslito el soslayamiento normativo del instituto, es

posible que deba reiterarse y es materia de reflexin jurdica- que toda garanta del
orden constitucional, una vez establecida, ingresa al acervo jurdico-cultural inderogable
de la comunidad social destinataria de ella. Luego, no puede operar forma legal regresiva
(63) Tanto la vigente Ley Orgnica de Municipalidades, como la anterior Ley de Organizacin Judicial,
atribuan a la Corte Distrital de Justicia hoy Tribunal Departamental de Justicia- el conocimiento de los
contencioso-administrativos resultantes de decisiones del mbito municipal. Pero, ntese, la lnea era la
misma: un juez colegiado del ms alto nivel o jerarqua. Si bien la anterior norma judicial orgnica haba
establecido jueces administrativos, stos slo conocan de los procedimientos coactivo-fiscales, es decir, de
las vas expeditas que tiene el Estado (la Administracin) para el cobro de los crditos impagos a su favor,
procedimiento del que ya hemos hecho referencia y que tiene, como nico legitimado procesal, al mismo
Estado. Es decir, no hay ni hubo conformacin de un verdadero circuito orgnico jurisdiccional que conozca
de las causas contencioso-administrativas.
(64) A modo de ancdota vale la pena referir que cuando se dict la Ley del Tribunal Constitucional N 1836
de 1 de abril de 1998 (anterior a la actual Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional N 027 de6 de julio
de 2010), el apuro legislativo llev a suprimir el procedimiento del contencioso-administrativo al igual que el
puramente contencioso, reputndose de manera equvoca, seguramente, como propios de la materia
constitucional que era renovada con la ley que creaba el Tribunal Constitucional. No hubo observacin alguna
y, por un lapso que lleg a los siete meses! no hubo reclamacin ni siquiera del mximo tribunal, hasta que
una obscura disposicin transitoria, en otra ley, vino en reponer el procedimiento perdido. Ello evidencia,
desde luego, que la escassima promocin del recurso es la confirmacin de su carcter ilusorio y frustratorio
de esta va y contribuye a explicar, igualmente, la escassima jurisprudencia.
78
alguna que signifique su desaparicin. De hecho, la misma Constitucin de 2009 reitera,

en varios pasajes normativos de su mandato, el carcter y naturaleza garantista que la
distingue. A ellas, la Constitucin y la garanta, nos apegamos.
Ante este panorama que revela el estado de evolucin de la garanta sealada,

urge, y con carcter imperativo, el proveer inmediata solucin. Se debe restaurar la
referencia positiva del contencioso y, en aras al equilibrio y armona que debe observar
todo ejercicio del Poder Pblico, principalmente la Administracin, el contenciosoadministrativo debe resultar plenamente receptivo a la demandabilidad ciudadana. No
vale ya, de entrada, reiterar un modelo si nos atenemos a la experiencia y el Derecho
comparado- en el que slo se espere un pronunciamiento sobre la legalidad del acto
administrativo o del contrato administrativo- cual ha caracterizado el modelo de
jurisdiccin delegada comn, es preciso conferir al circuito jurisdiccional a conformarse y
no a un nico juez colegiado, las ms amplias atribuciones, esto es, en trminos de
jurisdiccin plena.
79
VI. CONCLUSIONES
Nos remitimos y ratificamos en las observaciones y notas que hemos reseado en

los anteriores apartados sobre el decurso de los institutos de Derecho Administrativo. La
necesidad de su cambio o reforma, en algunos casos radical, se torna imperiosa cobrando
inusitada vigencia histrica en la hora actual. Resta, acaso en orden puramente aleatorio
y no necesariamente segn su importancia, establecer:
1. Un rgimen claro e inequvoco de vas procesales destinadas a hacer efectiva la

tutela en todo procedimiento y, en especial, en el proceso contenciosoadministrativo y en el puramente contencioso (contratos administrativos). No
parece sino ocioso reiterar que las vigentes son, en el mejor de los casos, harto
formales y, en su aplicacin, de suyo ilusorias y frustratorias. El ejemplo en la
dictacin de Cdigos Procesales Administrativos, siguiendo la pauta del Derecho
comparado (Per, Panam, Costa Rica u otros pases) es sugestivo.
2. La conformacin de un circuito jurisdiccional de control de legalidad del acto

administrativo y de resolucin de controversias de contratos administrativos as
como de los sujetos a las reglas de Derecho comn, que sea accesible y no
nicamente, como hasta hoy e ignorado en la misma Constitucin Poltica del
Estado de 2009- en atribucin, nada menos, que de la Sala Plena del Tribunal
Supremo de Justicia si se sigue la tradicin vigente hasta tiempos recientes. Ello
supone, desde luego el renovado estudio de las alternativas que ofrecen los
modelos, sea de jurisdiccin retenida como de jurisdiccin delegada hasta recalar
en la plenitud de la va judicial de contralora del obrar administrativo (plena
jurisdiccin).
3. Un rgimen jurdico adecuado en la contratacin administrativa, abandonando la

postura hoy vigente del reconocimiento de los contratos administrativos
nicamente a partir de un criterio subjetivo (hay contrato administrativo cuando
contrata el Estado), ya superado y que en caso de controversias de contratos que
debieran sujetarse al Derecho comn exige, de todas maneras, la prosecucin de
80
la va del contencioso con clara pretericin de la posibilidad de resolucin en

Justicia del contratante civil o comercial no administrativo- con la Administracin.
4. Un rgimen propio y aparte de contenido publicstico que haga posible la

reclamacin y demandabilidad del Estado en especial la Administracin- en lo
tocante a la responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, en la responsabilidad
que debe eventualmente el Estado frente al administrado. Es una garanta
constitucional que hace realidad el Estado (constitucional) Social de Derecho.
5. El reconocimiento de la legitimacin procesal (activa) desde el mayor nivel

normativo posible de quienes defienden derechos de incidencia colectiva, como un
mecanismo real de control social sobre el Estado y, en especial, los rganos que
ejercen funcin administrativa.
6. Un marco normativo completo y racional del funcionariado que est ajustado a las
exigencias del principio de especialidad tcnica que distingue a la Administracin.
Adicionalmente, la posibilidad cierta de coparticipar en su emisin va legislacin
de desarrollo- por parte de los gobiernos autnomos de rango subnacional.
7. La optimizacin de las normas y actualizacin de los mecanismos de control

gubernamental permitiendo, adems, la coparticipacin legislativa de los entes
autnomos correspondientes a los niveles de gobierno subnacional.
81
VII. El estudio del Derecho Administrativo en la hora actual.-
A la luz de la evolucin de los institutos de Derecho Administrativo conforme el

desarrollo de la legislacin y reglamentacin administrativas, includas por supuesto las
disposiciones constitucionales, es claro que el estudio y evolucin del Derecho
Adminisrativo exige un renovado inters y promocin de esta disciplina jurdica. Sera
ocioso el reiterar que la obra jurdica, apenas en no ms de una decena de obras
publicadas y artculos dispersos de la naciente doctrina administrativa boliviana, es
absolutamente insuficiente.
Los esfuerzos por promover una cultura jurdica en el rea del Derecho
Administrativo la cultura de la paz, que promete la actual Constitucin- a travs de
instancias acadmicas de reciente data no son tampoco suficientes para satisfacer el
requerimiento del compromiso de construir una plataforma acorde a los crecientes
desafos que impone una legislacin y reglamentacin dispersa y desordenada, carente
de sistematizacin y con ausencia de una lnea directriz, al menos en parte homognea
que ubique al Derecho Administrativo en el lugar que merece esta disciplina. Si a ello se
suma la escasa jurisprudencia en la materia, se comprender fcilmente el estado de
abandono de los estudios de esta parte de la enciclopedia jurdica.
La Paz, agosto de 2013

Wilson Villarroel - El Derecho Administrativo en Bolivia - Estado y Evolución - Versión Final

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1

EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA

EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA

Wilson Jaime Villarroel Montao

SUMARIO.- I. CONSIDERACIONES PREVIAS. II. LA LEGISLACIN Y LA

El Derecho Administrativo en Bolivia ha seguido, en su evolucin, un decurso

Wilson Jaime Villarroel Montao Escuela de Gestin Pblica Plurinacional

Sin embargo, los intentos de alcanzar una comprensin ordenada sobre el

En suma, el estudio del Derecho Administrativo en Bolivia si as puede afirmarse

En cuanto a los contenidos de su estudio, confinado a las aulas universitarias, ha

De lo anteriormente dicho se infiere que un primer propsito de sistematizacin del

De hecho, las primeras manifestaciones de un estudio, generalmente descriptivo,

No hay, entonces, una recopilacin completa y actualizada sobre la produccin

Wilson Jaime Villarroel Montao Escuela de Gestin Pblica Plurinacional

Con similar criterio puede tambin decirse que la jurisprudencia administrativa ha

En general, se puede concluir que en Bolivia no se ha comprendido la

Aunque esta singularidad del fenmeno no es nicamente atribuible a nuestro

Luego, en corolario, la revisin del actual estado de evolucin del Derecho

desarrollo de la misma legislacin y reglamentacin administrativa en el Derecho patrio.

Wilson Jaime Villarroel Montao Escuela de Gestin Pblica Plurinacional

II. LA LEGISLACIN Y REGLAMENTACIN ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA

En principio, debe sealarse que en Bolivia la mayor parte de las disposiciones

En efecto, no hay una tradicin institucional de conformar, de manera paulatina y

O bien tales textos fueron poco comprendidos y aplicados en su alcance normador

Los textos constitucionales bolivianos, en especial los ms importantes, resultan

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en 1879, la Convencin Nacional de 1880 aprueba la Constitucin de ese ao; o la

Entonces, no es de extraar que entre los motivos que explican la excesiva

Esta singularidad la opcin preferente por el mandato u ordenacin a travs de

Wilson Jaime Villarroel Montao Escuela de Gestin Pblica Plurinacional

estudio y posible sistematizacin de la profusa y dispersa normativa que rige dicha

Wilson Jaime Villarroel Montao Escuela de Gestin Pblica Plurinacional

III. PERODOS DE EVOLUCIN EN LA NORMATIVA ADMINISTRATIVA EN

De manera general, en Bolivia podran distinguirse las siguientes seis etapas

1) Perodo pre-republicano ( 1825)

Va de suyo que en cada una de estas etapas o perodos la legislacin y reglamentacin

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modificaciones constitucionales es ms bien referencial a pesar, reiteramos, de lo

No es comn encontrar mayores referencias que las usuales a la institucionalidad

Es ms, la riqueza de tales construcciones algunas indudablemente de

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No obstante todo lo anterior, consignamos en un solo perodo el lapso que corre

Este perodo de duracin notable, entonces, evoca la legislacin colonial y su lnea

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del liberalismo. Es el tiempo de la Repblica en su nacimiento y de la institucionalidad

2. Perodo inicial de reordenamiento poltico-administrativo

Abarca desde la emisin de las disposiciones administrativas en el lapso

Acaso la norma ms importante de este perodo sea el Decreto de 23 de enero de

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territorial de la Repblica en los departamentos de La Paz, Chuquisaca, Cochabamba,

El Decreto de 19 de julio de 1826, establece las atribuciones del Presidente de la

En la Constitucin de 1831 se establece, como novedad, la responsabilidad del

El derecho de peticin se remonta, con ese nombre, a la Constitucin de 1843,

El reconocimiento del rgimen municipal grave omisin histrica por la

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actos usurpativos, en especial de la Administracin, hoy recurso directo de nulidad segn

3. Perodo de la Administracin liberal

En esta etapa se inaugura, de manera excepcional, un ciclo de notable estabilidad

Este largo perodo result en uno de los ms fructferos en el mbito de la

Entre las normas que se destacan, fuera de las puramente administrativas,

Wilson Jaime Villarroel Montao Escuela de Gestin Pblica Plurinacional

En el campo de la educacin, la creacin de las escuelas Normales luego del arribo de la

En el mbito administrativo se dicta la Ley de Organizacin Poltica y

Segn referimos en el apartado subsiguiente, y en lo que es una consecuencia