Droit Administratif

L’organisation administrative de l’Etat et des

collectivités territoriales
Les principes fondamentaux de l’organisation administrative de l’Etat trouvent leurs sources
dans la Constitution, dans la loi ainsi que les traités internationaux.

Constitution

Loi

Décret

Règlement

Circulaire

Directive

Arrêté

Les 3 principes fondamentaux régissent l’organisation administrative de l’Etat unitaire :

– La centralisation
– Lé déconcentration
– La décentralisation

I- La centralisation
C’est un mode d’organisation qui fait de la capitale le siège d’une administration étatique
exerçant sans partage la totalité du pouvoir administratif sur l’ensemble du territoire. La
centralisation administrative est la conséquence logique du caractère unitaire de l’état
confirmé par l’article 1er de la Constitution qui dispose que la France est une république
indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les
citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Ce type de régime centralisé obéit à
une logique déficience d’un état sur tout le territoire.  Monarchie, dictature. En France
jusqu’à la IIIème République.

II- La déconcentration
La déconcentration est un mode d’organisation administratif qui consiste à installer sur
l’ensemble du territoire national des représentants locaux, du pouvoir administratif central
nommé et révoqué par lui. Cette déconcentration a pour objectif de rapprocher les administrés
de l’administration. Représentants : préfet, recteur… C’est un procédé qui n’a aucun caractère
démocratique. Il ne s’agit que d’un aménagement technique de l’administration centrale.
Odilon Barrot a dit : « C’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourcis le manche »
 tout ce qui est décidé au niveau national sera appliqué au niveau local. Les 3 objectifs
principaux de la déconcentration :

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– Permettre de faire un relai entre pouvoir central et les administrés

– Permettre un relai entre les collectivités territoriales et l’Etat
– Une meilleure répartition des dotations financières

I- La décentralisation
La notion de décentralisation territoriale procède de la conjonction de divers éléments. Ces
éléments constitutifs permettent de mieux appréhender la décentralisation.

1- Définitions

Les éléments constitutifs sont :

– La reconnaissance officielle par l’Etat des collectivités territoriales. L’article 72 de la
Constitution : « les collectivités territoriales sont les communes, les départements, les
régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer ».
L’intercommunalité n’est pas une collectivité territoriale.
– Elle octroi aux collectivités territoriales la personnalité morale. Ainsi, leur est reconnu
en tant que sujet de droit l’accès à une ville juridique propre, aux moyens de
ressources financières inscrites à leur budget ou encore la possibilité de se constituer
un patrimoine mobilier et immobilier.
– C’est le principe électif des organes délibérants
– C’est le transfert de compétences conféré par l’Etat aux collectivités territoriales.
– C’est le contrôle des autorités décentralisées. Il y a différents types de contrôles :
contrôle sur les personnes, sur les actes (contrôle de légalité), financier (contrôlé par le
Cour régionale des comptes, pourrait être contrôlé par le préfet).

1- L’évolution de la décentralisation

a- Avant 1982

Deux lois (1831 et 1837) créent les communes. Deux lois de 1866 et 1867 attribuent aux
conseillers généraux (représentants du département) et municipaux des pouvoirs de décision
dans le traitement des affaires locales sous le contrôle de tutelle du préfet. A partir de ces lois
on a la tutelle : tout doit passer par le préfet : décisions, budget… Chaque collectivité est
gérée avec l’aval obligatoire du préfet. Il faut attendre une loi du 10 août 1871 et du 05 avril
1884 pour que respectivement les départements et les communes aient un véritable statut.
Enfin, les régions sont créées avec la qualification d’établissement public par la loi du 05
juillet 1972.

b- 1982 : l’acte I de la décentralisation

Ce qui marque c’est la fin de la tutelle. Le préfet n’est plus l’exécutif des collectivités
territoriales. 1982 : création de la CRC. En 1983, avec les lois du 07 janvier et 22 juillet 1983,
l’Etat opère un transfert de compétences des collectivités territoriales. On transfert également
une fiscalité. En 1984, création d’une fonction publique territoriale.

c- L’acte II de la décentralisation

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Le 28 mars 2003 : réforme constitutionnelle. Les collectivités s’administrent par des conseils
élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour exercer leurs compétences. Le thème de
l’économie financière des collectivités territoriales est également évoqué dans cette réforme.

1- Les collectivités de droit commun

a- Les communes

Il y a plus de 36 000 communes dont les élus sont élus au suffrage universel direct. Leur
nombre varie avec le chiffre de la population : de 9 conseillers pour les villages de moins de
100 habitants à 69 conseillers pour les villes de 30 000 habitants. Ils sont élus pour 6 ans. Les
citoyens de l’Union Européenne résidents en France peuvent voter aux élections communales.
S’agissant des compétences des communes : en matière d’éducation, des centres de loisirs, de
l’urbanisme, de l’état civil, vie des quartiers, environnement, sport et voiries.

b- Les départements et les régions

S’agissant des départements, les conseillers généraux sont élus au suffrage universel direct.
Le renouvellement des cantons se fait par tiers. Le principal domaine d’activité du
département est l’éducation (il gère les collèges), la voirie départementale, la politique sociale
du logement, le social (RMI, RSA, allocations vieillesses), la santé (centre de
planification…).
S’agissant des régions, les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel direct. Les
compétences du conseil régional : ports, aéroports, voiries, éducation (les lycées), santé,
environnement, économie (elle est le moteur de l’économie dans la région).

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L’intercommunalité
C’est aujourd’hui dans le paysage administratif français une réalité et un objectif. Ce qui
caractérise ce paysage c’est l’émiettement communal. La France possède plus de 36 000
communes dont 32 000 ont moins de 2 000 habitants. Dès lors, une majorité de communes ne
peuvent satisfaire les besoins des administrés en ce qui concerne le service public. Les élus
municipaux et l’Etat ont vite compris l’intérêt et la nécessité de formule d’association de plus
en plus intégré.

I- L’évolution de l’intercommunalité
La loi du 05 avril 1884 institue un régime juridique à la commune. Parallèlement se crée des
regroupements afin de palier l’insuffisance des communes à répondre efficacement aux
attentes des administrés. La loi du 22 mars 1890 crée les syndicats intercommunaux. Un
décret du 20 mai 1955 crée un établissement public dénommé syndicat mixte qui permet
l’association aux communes d’autres personnes publiques comme d’autres collectivités
territoriales.
L’ordonnance du 25 janvier 1959 crée les SIVU : syndicats intercommunaux à vocation
unique. Les SIVU fonctionnent sur la base d’une majorité qualifiée, est créé également le
SIVUM : syndicat intercommunal à vocation multiple. (Compétences : assainissement,
déchets…). La loi du 32 décembre 1966 crée la communauté urbaine pour les agglomérations
de 50 000 habitants (aujourd’hui 500 000 habitants). La communauté urbaine exerce des
compétences obligatoires dans les domaines de l’aménagement de l’espace, le développement
économique, la voirie, les transports urbains et certains équipements nécessaires à la gestion
du service public. La loi Marcellin du 16 juillet 1971 constitue une tentative de réduction du
nombre de communes en organisant la fusion. Exemple : Hénin et Beaumont. Cette loi n’a pas
eu un franc succès : perte d’élus, perte d’identité… La loi du 06 février 1992 sur
l’administration territoriale de la République proclame que « le progrès de la coopération
intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer les projets communs
de développement au sein d’un périmètre de solidarité ». Le 25 juin 1999, la loi Voynet a pour
but « l’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire », la loi du
12 juillet 1999 est relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, c’est la loi Chevènement, elle crée 3 communautés :
– Communauté urbaine
– Communauté d’agglomération EPCI, les membres des EPCI ne sont pas élus mais
nommés par les collectivités territoriales
– Communauté de communes
La loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales ne procède pas à une révolution de
l’intercommunalité, il y a la création de districts, la conférence des exécutifs, il y a une
délégation des compétences possible dont les pouvoirs de police (exemple : dans
l’environnement avant 2004 c’est le Maire qui est responsable de l’assainissement, après 2004
c’est le président de l’EPCI qui est responsable). Les EPCI peuvent fusionnées, elles peuvent
se transformer, grande souplesse dans la répartition des compétences.

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I- L’intercommunalité d’aujourd’hui
A- Les syndicats intercommunaux

Aujourd’hui deux syndicats : les SIVU et les SIVUM. Ils sont créés par un arrêté préfectoral
mais les communes sont libres de déterminer les compétences transférées. Leur statut fixe les
modalités de représentation, leur contribution au financement du syndicat, il fixe la durée et la
procédure de dissolution.

B- Les EPCI à fiscalité propre

Il s’agit uniquement des communautés urbaines, communautés d’agglomérations et

communautés de communes. Le régime fiscal revêt deux modalités : l’EPCI à fiscalité
additionnelle et l’EPCI à taxe professionnelle unique.
S’agissant des dispositions de l’ensemble des EPCI, l’unanimité des conseils n’est pas
requise. C’est un arrêté qui fixe le siège de l’EPCI. Le préfet a la possibilité de ne pas créer un
EPCI et a la faculté d’étendre un EPCI. Les communes membres d’un EPCI ont la possibilité
de transférer partiellement ou totalement certaines de leurs compétences. Notamment sur les
compétences qui ne sont pas prévues par la loi. Sur la gestion des EPI, l’organe délibérant est
composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes de l’EPCI. Cet organe
délibérant doit se réunir une fois par trimestre à la demande du président ou de 5 de ses
membres. S’agissant de l’exécutif de l’EPCI qu’on appelle le bureau, il est composé du
président et d’un ou de plusieurs vice-présidents et un ou plusieurs membres. Cet effectif ne
doit pas dépasser 30 % de l’effectif de l’organe délibérant.
S’agissant des compétences, pour les communautés de communes il y a une obligation de
choisir 4 groupes parmi les 6 groupes de compétences d’intérêt communautaire :
développement économique, aménagement de l’espace, voirie, logement, déchets,
équipements sportifs. Les communautés de communes rassemblent des communes associées
dans un seul périmètre d’un seul tenant et sans enclaves.
Les communautés d’agglomération rassemblent dans un périmètre d’un seul tenant et sans
enclaves plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une
commune centre de plus de 15 000 habitants sauf si la commune centre est le chef-lieu du
département. Elles exercent des compétences obligatoires d’intérêt communautaire dans le
domaine du développement économique, de l’aménagement de l’espace ou encore dans le
domaine de l’équilibre social de l’habitat et de la politique de la ville. La communauté
d’agglomération doit choisir 3 des 6 compétences optionnelles : la voirie, l’assainissement,
l’eau, l’environnement, les équipements culturels et sportifs, l’action sociale.
Les communautés urbaines : la loi de 1966 a imposé la création de 4 premières communautés
urbaines : Bordeaux, Lyon, Lille, Strasbourg. Le chiffre requis d’habitants était de 50 000 et a
été porté à 500 000 habitants par la loi de 1999. Les compétences obligatoires :
développement économique social et culturel, aménagement de l’espace, l’habitat, la politique
de la ville, la gestion des services d’intérêt collectif, protection de l’environnement.

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Les actes administratifs unilatéraux (AAU)

L’administration dispose pou agir de deux types d’actes juridiques : le contrat (acte
plurilatéral fruit d’un accord enter l’administration et les personnes privées), l’acte unilatéral.
L’AAU doit son nom à la façon dont il est élaboré. Les destinataires de l’acte n’interviennent
pas dans le processus. L’AAU leur sera donc imposé. Il traduit les prérogatives exorbitantes
du droit commun de l’administration.

I- La théorie de l’AAU
L’AAU peut se caractériser soit par son auteur soit par son contenu.

A- L’auteur de l’acte

1- Les personnes publiques

En principe, les actes pris unilatéralement par les administrations sont des AAU. En fait,
certains actes des personnes publiques sont exclus de facto de la notion AAU. On retrouve les
actes de gouvernement (actes relatifs aux relations entre gouvernement & parlement ; France
& gouvernements étrangers) et les actes de gestion privé (toutes les décisions prises dans le
cadre du fonctionnement des SPIC).

2- Les personnes privées

Arrêt Montpeurt, 31 juillet 1942 :

Personnes privées personne privée

Le comité AAU le gérant de société
(Prérogatives du secrétaire d’Etat)

Le conseil d’Etat dit : le comité régule la production donc gère un service public, il peut
prendre des actes considérés comme AAU.

Arrêt FIFAS, 22 novembre 1974 :

Litige entre deux personnes privées. L’association est délégataire, elle émet des actes qui
posent problèmes. Il y a un problème de légalité interne. Quelle est la nature des actes ? A
cause/Grâce à cette délégation, l’Etat lui concède l’accomplissement d’un service public et est
titulaire de prérogatives de puissance publiques  AAU (si il n’y avait pas cette prérogative :
acte illégal)

A- Le contenu de l’acte

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1- Des décisions exécutoires

L’AAU est un acte exécutoire. C’est un acte qui produit des effets de droit, il fait grief, il
modifie l’ordonnancement juridique, il modifie la situation juridique de la personne
intéressée. Par conséquent, ces décisions exécutoires peuvent faire l’objet d’un recours pour
excès de pouvoir. Le juge administratif, pour contrôler les AAU, va chercher à déterminer le
caractère exécutoire de l’acte pour pouvoir en apprécier la légalité. L’AAU doit d’abord être
exécuté et ensuite contesté.

Un AAU est une décision exécutoire imposée par l’administration aux personnes privées ou
publiques pouvant faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge
administratif.

2- Les mesures d’ordre intérieur

Elles ne sont destinées qu’à régir l’organisation et le fonctionnement interne des services. Ces
mesures d’ordre intérieur n’ont aucune force obligatoire pour les administrés donc
insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. Le meilleur exemple est le règlement
intérieur des services (exemple : à la fac). Le juge administratif va rechercher si ces mesures
font grief pour les administrés.

Arrêt Hardouin, 17 février 1995 :

MOI = pas possible de recours pour excès de pouvoir

Est-ce que la sanction est un AAU ou non ? sanction = fait grief sur le militaire (sa liberté
d’aller et venir, avancement, renouvellement de son contrat). La mesure d’ordre intérieur fait
grief  REP  AAU.

3- Les circulaires

Elles permettent au chef de service de rappeler à leur subordonné les principales dispositions
en vigueur et la manière de les appliquer. La circulaire est une disposition qui explique la
manière dont on explique le droit, elle ne fait pas grief.

Arrêt Institution Notre Dame de Kreisker, 02 janvier 1954 :

Les faits : ministre => circulaire => institue des nouvelles règles
Problème : une circulaire est-elle un AA susceptible de recours pour excès de pouvoir ?
Solution : pas interprétative mais réglementaire => fait grief donc REP

Il existe deux types de circulaires : interprétative et réglementaire.

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4- Les directives

Arrêt Crédit Foncier de France, 11 décembre 1970 :

Directive : donne l’orientation à suivre, la ligne de conduite. On ne crée pas de nouvelles

règles, elle ne fait pas droit.
– Les directives n’ont pas de caractère réglementaire
– Les directives lient les actes mais de façon souple
– Les directives n’ont pas d’effet direct à l’égard des particuliers, des administrés.

I- Le régime de l’acte administratif

A- L’exécution

1- Le privilège du préalable

Cette expression signifie que cette décision à force obligatoire par elle-même. Les AAU sont
donc obligatoires pour ses destinataires contrairement aux actes des personnes privées. La
seule exception opposée par un acte d’une personne privée c’est la décision de justice.

2- L’exécution forcée

Cela ne veut pas dire que l’administration recours à la force. Le seul cas possible de recours à
la force est l’urgence à réparer un préjudice qui serait irréparable.

A- L’application des actes administratifs dans le temps

1- L’entrée en vigueur

Un AAU doit être obligatoirement publié pour entrer en vigueur (exemple : permis de
construire). Il a un caractère non-rétroactif : les AAU n’ont d’effet que pour l’avenir.

2- La fin de l’AAU

Il y a deux possibilités l’abrogation ou le retrait.

a- L’abrogation

L’abrogation n’a d’effet que pour l’avenir. Cependant les effets passés subsistent.

b- Le retrait

Le retrait d’un AAU consiste dans l’annulation de celui-ci ce qui suppose un effet rétroactif.
Le régime du retrait a été fixé par la jurisprudence.

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Arrêt Dame Cachet, 03 novembre 1922 :

Deux conditions : le délai (15 jours) & acte illégal créateur de droit
Dans l’arrêt, l’acte n’a pas été publié => le délai ne va pas courir donc l’administration va
pouvoir retirer l’acte à l’infini, à tout moment.

1ère condition : le délai (2 mois) pour les actes créateur des droits
2ème condition : lorsque la décision a été prise est illégale
Le conseil d’Etat a jugé que si il appartient au ministre d’annuler un acte administratif, il ne
peut le faire que tant que le délai de retrait n’est pas expiré et après si l’acte n’a pas été publié.
Jusqu’en 2001, les jurisprudences vont appliquer la jurisprudence Dame Cachet notamment
avec un arrêt du Conseil d’Etat, 24 octobre 1997, arrêt d’assemblée : Madame de Laubier qui
dispose que l’absence de la mention des délais et voies de recours ne déclenchait pas le délai
de recours contentieux. Néanmoins, cette absence n’a pas pour effet de permettre à
l’administration de retirer une décision créatrice de droit sans conditions de délai.

Arrêt Ternon, 26 octobre 2001 :

Solution : le conseil d’Etat a imposé à l’administration un délai de 4 mois pour les actes
illégaux et créateurs de droits. Peu importe si l’acte a été publié ou non. Le délai du recours
contentieux (2 mois) continue à s’appliquer.
Problème : dans quelles conditions peut-on retirer un AAU ?

Depuis 2001, retrait => 4 mois & recours contentieux => 2 mois à partir de la prise de
décision de l’AAU.

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La police administrative
Elle regroupe l’ensemble des interventions de l’administration qui tentent à imposer à la libre
action du particulier la discipline qu’exige la vie en société dans le cadre fixé par le
législateur. La police administrative est caractérisée par sa nature préventive, on l’a distingue
ainsi de la police judiciaire qui s’attache à prévenir les atteintes à l’ordre public.

I- La notion d’ordre public

A- La trilogie traditionnelle de l’ordre public

L’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) distingue 3

composantes de l’ordre public :
– La sécurité publique : activité propre à prévenir les risques d’accidents, de
dommages aux personnes et aux biens
– La tranquillité publique : préservation du calme des citoyens, il a pour objectif de
prévenir les risques de désordre, de tapage nocturne et de tous troubles sur la voie
publique.
– La salubrité publique : activité propre à prévenir les risques de maladie, de pollution
et de toute atteinte à la santé publique
Le juge administratif vérifie qu’une mesure de police entre dans le cadre de l’une de ces 3
composantes. Cependant, le maintient de la conception des composantes de l’ordre public
évolue au cours du temps car il va y avoir une création d’autres composantes à l’ordre public,
exemple : l’environnement.

A- L’ordre public en tant que bon ordre moral

L’intégration de la moralité publique dans l’ordre public vise à prévenir les troubles de
conscience.

Arrêt Société « Les films Lutécia », 18 décembre 1959 :

Le maire est titulaire d’une police spéciale. Il doit faire respecter l’ordre public (salubrité,
tranquillité, sécurité).
Les faits : un film a obtenu un visa sur le territoire national => autorisation de projection. Or
le maire interdit la projection de ce film dans sa commune.
Problème : dans quelles conditions, au nom de ses pouvoirs de police, le maire peut ou pas
interdire la projection du film pour cause de trouble que ce film pourrait porter dans sa
commune ?
Solution : le maire peut interdire la projection sur le territoire de la commune en dépit du visa
ministériel si ce film est susceptible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être à raison du
caractère immoral préjudiciable à l’ordre public. Le conseil d’Etat intègre la notion de
circonstances locales.

A retenir : dans l’ordre public on intègre la question de la moralité ; le maire en raison de

circonstances locales va pouvoir interdire la projection d’un film, une manifestation…

Arrêt Association Promouvoir, 30 juin 2000 :

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Le juge administratif estime que le film constitue un message de violence et de pornographie

et il annule le visa d’exploitation.
Problématique : quelle est la nature du contrôle du juge administratif dans le cadre de la
police administrative ?

Le conseil d’Etat contrôle les visas d’exploitation. Pour l’ordre public c’est le juge
administratif qui va déterminer le caractère moral ou immoral.

De la même manière est intégré à l’ordre public le respect de la dignité humaine et cela
quelque soit les circonstances locales.

B- L’ordre public visant à protéger les individus contre eux-mêmes

Peut-on prendre une mesure de police interdisant un comportement qui peut être nuisible pour
la personne ? Le problème s’est posé concernant le port de la ceinture de sécurité. En 1973, un
décret du 26 juin a imposé aux conducteurs des véhicules pour les 4 roues le port de la
ceinture de sécurité et pour les 2 roues le port du casque. En 1980, la cour de cassation,
chambre criminelle, a reconnue la légalité d’une telle mesure. Le conseil d’Etat, dans un arrêt
de 1982, « Association d’auto-défense », a suivi la même solution en soulignant que cette
mesure pouvait réduire les conséquences des accidents de la route et que par conséquent il
était conforme à l’ordre public. Il y a eu le même genre de jurisprudence concernant le permis
à points.

I- La distinction entre police administrative et police judiciaire

La police administrative a pour but la recherche générale de l’ordre public c’est la raison pour
laquelle ce qui caractérise la police administrative est son caractère préventif. La police
judiciaire a pour mission de découvrir les infractions, de rechercher les auteurs et de les
confier aux tribunaux d’où l’application du droit pénal.
Parfois, une mesure de police va à la fois concerner au même moment une mesure de police
judiciaire et une mesure de police administrative.

A- La finalité préventive comme critère de distinction

1- Le critère général de la finalité préventive

Le juge administratif va rechercher l’intention des auteurs de la mesure de police, le but de la

décision ou de l’opération.

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Arrêt Consorts Tayeb, 15 juillet 1968 :

Solution : l’opération réalisée est une opération administrative puisque la fuite de l’homme a
fait croire au policier qu’il avait à faire à un délinquant. Lorsqu’un fonctionnaire de police
constate une infraction déterminée ou d’en rechercher les auteurs il fait partie de la police
judiciaire.

Recherche de la personne => police administratif => caractère préventif

2 parties

Arrestation => police judiciaire => caractère répressif

Arrêt Baud, 11 mai 1951 :

La voie de fait : fait qui se passe en dehors de cadre légal, du droit et qui a pour conséquence
la violation d’une liberté fondamentale, elle est passible d’une condamnation devant le juge
judiciaire.

La voie de fait déclenche une illégalité manifeste => ça fait en sorte que toute la procédure est
illégale

Arrêt Dame Noualek, 06 juin 1951 :

Police administrative car on est sur de la prévention ; problème de responsabilité de l’Etat =>
tribunal administratif
Service public => tribunal administratif, droit administratif
Problème de droit : quel est l’ordre de juridiction compétente ? Un acte dommageable dans le
cadre d’une mission préventive est-il de la compétence administrative ou judiciaire ?
Solution : « dans les circonstances où s’est produit l’acte dommageable, survenu au cours de
l’exécution d’un service public et non détachable de l’accomplissement de celui-ci, les
tribunaux judiciaires ne peuvent se prononcer sur la responsabilité civile de l’Etat, qui n’est
susceptible d’être mise en cause que devant un tribunal administratif »

La police administrative n’est pas toujours préventive en matière d’insalubrité car l’objectif
est de faire cesser les troubles à l’ordre public avec un pouvoir de sanction.

2- Les fondements du critère de distinction

Le principe de séparation de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif a été apporté par les
lois des 16 et 24 août 1790. Ces lois sont introduites à l’article 14 du code de procédure pénal
qui impose une séparation stricte du contentieux relevant du droit administratif ou relevant du
droit pénal. En droit européen, il n’y a pas cette séparation entre le droit administratif et le
droit pénal parce que l’Europe ne connait pas le droit administratif.

3- Les difficultés de détermination de l’évolution des situations

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Il n’est pas impossible que les mesures et les opérations de police changent de nature et donc
de qualification en raison de l’évolution des situations.

Arrêt Demoiselle Motsch, 05 décembre 1977 :

A la base : cadre d’une opération de juridiction administratif => contrôle

L’intention d’appréhender l’individu (répression d’une infraction) => opération de cadre
d’une juridiction judiciaire
 Conflit devant juridiction administrative car préfet
Problème : l’intention de la police relève-t-elle de la compétence administrative ou
judiciaire ? En faisant feu le caractère préventif de l’intervention de la police a-t-elle changé
de nature ?
Solution : l’évolution de la procédure amène la compétence à l’ordre judiciaire

Arrêt Société le Profil, 12 juin 1978 :

Problème : le préjudice subit trouve-t-il son origine dans la protection des personnes et des
biens ou dans l’inaction des agents chargés de la protection du convoi ?
Responsabilité de l’Etat remise en cause. La compétence est administrative pour la protection
des personnes et des biens, elle est devenue judiciaire sur l’inaction concernant la poursuite.
Le tribunal des conflits dit qu’à la base c’était mal organisé dans la prévention.

A- Les implications de la distinction

Elles s’opèrent dans la compétence contentieuse et dans la responsabilité. En principe, le

contentieux de la police administrative relève du juge administrative et inversement la police
judiciaire du juge judiciaire. L’exception notable à ce principe contentieux est la voie de fait
qui relève toujours du juge judiciaire, on recherche l’illégalité manifeste. La responsabilité
pourra être engagée directement sur l’agent dans le cadre d’une opération de police judiciaire.
Néanmoins, l’agent pourra bénéficier de la protection fonctionnelle si l’infraction est non
détachable de l’exécution d’une mission service public.

I- Le concours entre police administrative générale et police

administrative spéciale
Arrêt Société Pec Engineering, 15 janvier 1986 :

Le préfet est responsable des installations classées. Le maire peut intervenir en cas de péril
imminent (relève directement de la police administrative générale) sur la police générale.

Police générale : service public

Police spéciale : environnement, culture…

II- Le contrôle de la légalité des mesures de police

A- Les conditions de la légalité des mesures de police

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1- Le respect de la légalité générale

C’est un principe important. Les mesures de police doivent avoir été prise par des autorités
compétentes.
Le respect du principe de légalité devant la loi des citoyens dans le but de maintenir l’ordre
public.

2- Les mesures prohibées

Arrêt Daudignac, 22 juin 1951 :

Dans le cadre d’une mesure de police administrative où le maire réglemente un régime

d’autorisation. Le juge regarde s’il y a adéquation des mesures par rapport aux faits. Les
interdictions sont illégales.

3- L’adéquation de la mesure aux circonstances

Arrêt Benjamin, 19 mai 1933 :

Le conseil d’Etat introduit la notion de degré de gravité et dit que le maire aurait pu prendre
d’autres mesures pour maintenir l’ordre plutôt que d’interdire la conférence. Le conseil d’Etat
opère un contrôle de proportionnalité : la mesure doit être adéquate par rapport aux faits.
 Liberté qui ressort de cet arrêt : réunion, le juge administratif opère un contrôle des
faits, il mesure les faits.

Monsieur Corneille, commissaire du gouvernement (représentant de l’intérêt générale) de cet

arrêt a dit : « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception » : il y a une suprématie
des libertés fondamentales sur la république. En revanche, Corneille dit qu’il y a des mesures
de police. La règle générale est de respecter les libertés fondamentales et ce n’est qu’à de
rares exceptions où, en considérant les faits, les mesures de police doivent restreindre ces
libertés. Cette restriction est fondamentale pour éviter que l’ordre public soit troublé.

1- Les aggravations de la mesure aux circonstances

L’état de siège est une circonstance dans laquelle on observe une aggravation exceptionnelle
des mesures de police.
L’article 16 de la Constitution permet au Président de prendre des mesures dans le cadre des
pleins pouvoirs. Exemples : instaurer un couvre-feu, le confinement, le rationnement des
denrées, la fixation des prix, la restriction du droit de grève en cas de siège ou d’état
d’urgence…

A- L’étendue des contrôles des mesures de police

A l’occasion d’un REP, le juge administratif opère une conciliation entre les pouvoirs de
l’autorité en charge des mesures de police et entre les libertés fondamentales. Le juge
administratif examine les buts des mesures de police par le biais du détournement de pouvoir,

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il va examiner également les motifs qui ont conduis l’autorité à édicter ces mesures de police,
il va par ailleurs apprécier l’adéquation de la mesure de police aux faits. Enfin, le juge
administratif examine les moyens des mesures de police (par exemple : si la mesure est
générale et absolue => arrêt Daudignac). Le contrôle de la police administratif est un contrôle
maximum.

Arrêt commune de Mougins, 05 février 1960 :

Le maire prend un arrêté qui vise à interdire les aboiements des chiens. Une association
introduit un REP contre cet arrêté. Le conseil d’Etat donne une solution : « considérant que,
s’il appartenait au maire de Mougins d’user de ses pouvoirs de police pour prendre des
mesures propres à assurer la tranquillité publique, il ne pouvait légalement décider
d’une façon générale et absolue, comme il l’a fait dans l’alinéa 2 susvisé, que « seront
réprimés les aboiements et les hurlements de chiens de garde particuliers en refuge ou
en chenils » sur le territoire de la commune » => on ne doit pas interdire les aboiements mais
pour le conseil d’Etat il n’est pas possible d’interdire de manière générale et absolue une
mesure de police.
Le conseil d’Etat rappelle que les interdictions ne sont pas générales et absolue. Légalement,
le maire n’était pas dans l’impossibilité d’édicter une mesure limitée visant à prévenir les
atteintes à l’ordre public.

Arrêt commune de Méribel, 26 avril 1993 :

Touche la liberté du commerce et de l’industrie. Le conseil d’Etat, sans dire que c’est une
mesure d’ordre générale et absolue, dit que l’interdiction c’était partout sauf dans une zone
très réduite et 2 jours par semaine (marché). Pour le conseil d’Etat la mesure est trop générale.

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Le service public
Le service public est un élément essentiel du droit administratif français. Cette notion a
d’abord contribuée dans la première moitié du 20ème siècle à construire le droit. Dans la 2nde
moitié du 20ème siècle, il a été formellement admis que les activités de service public puissent
être assurées par des personnes privées.

I- Les caractéristiques du service public

L’objectif même du service public est la mission d’intérêt général. C’est une activité qui est
exercée avant tout par une personne publique. Le conseil d’Etat a admis que des personnes
privées peuvent assurer au nom et pour le compte de personne publique un service public.
Cela peut être aussi une activité gérée comme le privé.

A- La mission d’intérêt général

La personne publique doit, avant la création d’un service public, s’assurer que cette création
correspond à l’exigence de l’intérêt général. Il existe des missions traditionnelles dévolues à
l’Etat (l’éducation, service d’incendie et de secours, la monnaie, le maintient de l’ordre, la
défense, la justice). Néanmoins, certaines activités de l’Etat se sont développées afin
d’étendre l’intérêt général au besoin des citoyens (la culture, le sport…). C’est une notion qui
évolue pour être en phase avec son temps. Elle évolue sans son critère organique.

B- Une activité exercée par une personne privée ou morale

Un service public doit être rattaché d’une manière ou d’une autre à une personne morale du
droit public : l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics. Ce rattachement
peut se manifester de différentes manières. Soit de manière directe : la régie, une personne
morale de droit public gère directement le service public ; soit une gestion déléguée ou
concédée : il peut s’agir d’une personne privée (arrêts Monpeurt et FIFAS) ou alors d’une
société d’économie mixte (société privée dont les capitaux sont majoritairement publics).
Délégation la plus connue : celle des autoroutes.

C- Les types de service public

La gestion du service public est assurée par une personne publique dans le cadre d’un SPA
(service public à caractère administratif). La régie est donc l’opération par laquelle le service
public est exploité en dehors de toute logique de rentabilité. Néanmoins, le procédé de la régie
est également utilisé pour gérer certains SPIC (service public à caractère industriel et
commercial). Ces SPIC relèvent principalement du droit privé. Cette distinction a
principalement émergée après la 2nde Guerre Mondiale mais les prémices de celle-ci sont à
retrouver dans une décision du tribunal des conflits :

Arrêt Société Commercial de l’Ouest africain, 22 janvier 1921 :

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Accident en Côte d’Ivoire. L’Etat français, pour remédier aux problèmes de circulation, a créé
une société gérant les passages de piétons et de voitures. Il y a eu un accident sur le bac
d’Eloka. Ce n’est pas un dommage public.
 Naissance du SPIC : exécution d’une mission de service public comme une personne
privée (il y a une logique de rentabilité)
 Il y a une rémunération payée par les usagers du service
 Il n’y a pas de compétence légale qui attribue au juge administratif le pouvoir de
statuer sur le conflit.

Arrêt Union syndicale des industries aéronautiques, 16 novembre 1956 :

Critères à la notion de SPIC :

1- L’objet de l’activité en cause : en règle générale, pour qualifier un SPIC, il s’agit
d’une activité de production, de distribution ou de prestation de services => critère qui
pose problème pour certains services publics, exemple : enlèvement des ordures
ménagères, si on considère que c’est un service public de l’hygiène ou de salubrité
c’est un SPA, en revanche si on considère que c’est une activité qui peut être exercée
par et comme une entreprise privée, il s’agit d’un SPIC.
2- Les modalités de fonctionnement : le juge administratif va rechercher un certain
nombre d’indices pour qualifier de SPA ou de SPIC : si le personnel est soumis au
code du travail ou s’il s’agit de fonctionnaires, si le service public est géré sur le
principe de comptabilité privée (SPIC) ou publique (SPA).
3- L’origine du financement : le juge va regarder si le fonctionnement est une
subvention, une recette fiscale (SPA) ou si c’est une redevance (SPIC). => critère la
plus problématique à la jurisprudence.

Arrêt La Colline, 20 janvier 1988 :

Pour le conseil d’Etat l’objet du service public ne fait pas de doute : service public de
l’assainissement, le mode de fonctionnement est purement public, par rapport à son
financement c’est un SPIC car « la redevance […] instituée par délibération du conseil
municipal […] est assise sur la consommation d’eau de l’usager du service d’assainissement
et constitue le prix d’un service ; qu’ainsi le service d’assainissement doit être regardé comme
un service public industriel et commercial », la redevance doit être considérée comme un prix.
Le critère de financement est déterminant dans la distinction entre le SPA et le SPIC.

Mais ce critère pose problème :

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Décision Thomas, 19 février 1990 :

Problème de qualité de l’eau, eau gérée par la commune. Pour le tribunal des conflits il s’agit
de voir si c’est un SPA ou un SPIC.
« qu’eu égard à son objet et aux conditions de son fonctionnement, le service de distribution
d’eau exploité en régie par la commune […] présente le caractère d’un service public
industriel et commercial, bien que la somme mise annuellement à la charge de chacun des
titulaires d’une police d’abonnement ait un caractère forfaitaire et soir inférieur au coût
réel du service ».

Avant cette jurisprudence on pouvait dire que les critères étaient cumulatifs. Après la doctrine
administrative donnera un caractère alternatif à ces critères.

I- Le régime juridique des services publics

A- La création des services publics locaux

La jurisprudence a légalement retenue la possibilité pour les personnes publiques locales de

créer des services publics. Néanmoins, le principe de liberté du commerce et de l’industrie
s’oppose en principe à ce que les collectivités territoriales créent des activités concurrentielles
à l’initiative privée. Le conseil d’Etat, face à la montée du « socialisme municipal », a
assoupli sa jurisprudence pour autoriser la création de certaines activités qualifiées de service
public local.

Arrêt Chambre Syndicale du commerce en détail de Nevers, 30 mai 1930 :

La ville de Nevers crée un commerce de ravitaillement qui pose problème, les entreprises
privées introduisent un recours car cela porte atteinte à l’initiative privée.
« Les entreprises ayant un caractère commercial restent, en règle générale réservées à
l’initiative privée », néanmoins « les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises de
cette nature en services publics communaux que si, en raison de circonstances particulières de
temps et de lieu, un intérêt public justifie leur intervention en cette matière ».
Est-ce que l’histoire demandait la création d’un ravitaillement, carence de l’initiative privée.
Les circonstances de temps et de lieu vont être sujettes à un élargissement des services publics
locaux.

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Arrêt Sieur Delansorme et autres, 18 décembre 1959 :

Création d’une activité connexe à l’activité de stationnement. Elle fait du tort aux garagistes,
ils estiment qu’il y a concurrence déloyale. Le conseil d’Etat : est-ce que les conditions sont
réunies pour l’extension d’une activité de service public ? Il dit : « considérant qu’en raison
de l’intérêt qui s’attaque à ce que les propriétaires de voitures automobiles soient incités à
utiliser les parcs municipaux de stationnement, au lieu de laisser leurs véhicules sur les voies
publiques urbaines où ils gênent tant la circulation que la desserte des immeubles riverains,
l’adjonction à un parc situé à l’intérieur d’une ville importante d’une station où peut être
assuré le service de ravitaillement, de nettoyage et d’entretien courant des voitures pendant la
durée de leur stationnement, à l’exclusion de toute réparation mécanique ou électrique et de la
fourniture d’accessoires quelconque, constitue l’une des conditions normales de la
fréquentation de ce parc » => l’intérêt public est présent. Pour le conseil d’Etat l’activité
créée est normale au vue des conditions de temps et de lieu, elle est de l’intérêt public.

Arrêt Société « La plage de la forêt », 23 juin 1972 :

La commune décide de réaliser un bassin plein air, couvert et école. La piscine qui fait
concurrence aux piscines existantes. Le conseil d’Etat dit : « par délibération […] le conseil
municipal de Fontainebleau a entendu améliorer l’équipement en piscines de ladite ville » =>
dans les circonstances de temps et de lieu la commune a décidé d’offrir une offre plus
importante de piscine, améliorer l’offre.

Arrêt Hugues Tay, 21 octobre 1983 :

Une commune décide de transformer un presbytère en auberge dans l’intérêt des touristes. Le
tribunal administratif dit « considérant qu’il résulte de l’instruction que, d’une part, s’il
existait un autre débit de boissons à Busset, ce dernier était mal tenu et fonctionnait de façon
irrégulière ; qu’en conséquence l’intervention de la commune a eu pour objet de suppléer
l’insuffisance de l’initiative privée en vue de satisfaire les besoins de la population » =>
carence du privé, le juge qualifie une activité mal gérée. S’agissant de l’intérêt public :
« d’autre part, il n’existait pas de commerce comparable sur la commune, qui permette
d’offrir des repas et un hébergement éventuel pour les touristes ; que la commune de Busset
sur le territoire de laquelle se trouve un château qui attire les visiteurs présente un indéniable
caractère touristique », afin de tenir l’intérêt public il fallait pallier la carence du service
nécessaire au tourisme.

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Arrêt commune de Mercœur, 25 juillet 1986 :

Il y a une délégation de service public par la commune. Le conseil d’Etat dit : « cette
délibération, en tant qu’elle concernait la création d’un bar-restaurant, avait pour objet de
doter la commune d’installations permettant l’organisation à Mercoeur des repas collectifs et
des réunions que comportait normalement la vie administrative et sociale de ce chef-lieu de
canton et de contribuer à l’animation de la vie locale » pour justifier l’intérêt public.
Concernant les circonstances de temps et de lieu le conseil d’Etat dit : « il résulte du dossier
qu’il n’était pas suffisamment pourvu à cet intérêt à la date de la délibération attaquée, eu
égard au mauvais état d’entretien et aux interruptions de fonctionnement de l’unique hôtel-
café-restaurant existant », il y a carence du privé. La qualité du service privé n’était pas assez
qualitative pour empêcher la commune de créer un service public local.

Arrêt département de la Meuse, 04 juillet 1984 :

Une caisse d’assurance étend son champ d’activité qui porte atteinte aux autres activités des
assureurs. « Considérant que s’il peut appartenir exceptionnellement aux administrations
locales d’intervenir pour la satisfaction des besoins essentiels de la collectivité en cas de
défaillance ou d’insuffisance manifeste de l’initiative privée, une telle circonstance ne se
rencontre pas dans l’espèce, de nombreuses sociétés d’assurances exerçant leur activité dans
le département de la Meuse ». Pour le conseil d’Etat la carence du privé ne se justifie pas.
L’extension n’était pas justifiée au regard de la carence du privé.

B- Le régime commun à l’ensemble du service public

Ce régime on l’appelle les lois de Rolland. Dans les principes posés par ces lois, il existe 3
principes qui viennent caractérisés le service public : le principe de continuité, le principe
d’égalité et le principe de mutabilité.

1- Le principe de continuité

En principe le service public doit fonctionner de manière continue et régulière sans autres
interruptions que celles prévues par la réglementation en vigueur. Ce principe a une valeur
constitutionnelle. Il entre en contradiction avec le droit de grève qui est un autre principe de
valeur constitutionnel.

Arrêt Dehaene, 07 juillet 1950 :

C’est un haut fonctionnaire qui fait grève (principe reconnu constitutionnellement par le
préambule de 1946). Pour le conseil d’Etat il s’agit de savoir si ces 2 principes contradictoires
peuvent faire l’objet d’un usage en méconnaissant l’autre principe. Le conseil d’Etat reconnait
d’un point de vue administratif les 2 principes : le droit de grève, la continuité du service
public. Pour le conseil d’Etat la liberté du droit de grève doit être conciliée avec la continuité
du service public. En raison de cette continuité on a instauré un service minimum.

2- Le principe de mutabilité

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La mutabilité est la condition nécessaire pour suivre l’évolution des besoins d’intérêt général.
En effet, le service public doit s’adapter au progrès de la technique ainsi qu’à l’évolution de la
demande sociale ce qui signifie, notamment dans le cadre des contrats publics, que
l’administration pourra de manière unilatérale modifier ces contrats. Ce qui signifie d’autre
part que les usagers du service n’ont aucuns droits acquis.

3- Le principe d’égalité

Les usagers du service public se trouvant dans une même situation doivent subir le même
traitement. Le droit administratif va faire une différence dans la situation. En d’autres termes,
l’administration peut déroger au principe d’égalité dans 3 cas : la dérogation est autorisée par
la loi, la dérogation est posée par l’intérêt général, une différence de situation objectivement
appréciable entre les usagers.

Arrêt Denoyez et Chorques, 10 mai 1974 :

Il y a une tarification préférentielle pour les habitants de l’Ile de Ré. Les 2 personnes
invoquent l’égalité de traitement des usagers. « La fixation de tarifs différents applicables,
pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers d’un service ou d’un ouvrage
public implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe
enter les usagers des différences de situation appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt
général en rapport avec les conditions d’exploitation du service ou l’ouvrage commande cette
mesure » => rappel des conditions. « Entre les personnes résidant de manière permanente à
l’île de Ré et les habitants du continent […] une différence de situation de nature à justifier les
tarifs de passage réduits applicables aux habitants de l’île ; qu’en revanche, les personnes qui
possèdent dans l’île de Ré une simple résidence d’agrément ne sauraient être regardées
comme remplissant les conditions justifiant que leur soit appliqué un régime préférentiel » =>
la condition objective est d’être habitant dans l’île, le fait de ne pas avoir une habitation
principale dans l’île est une raison d’une tarification différente. La différence de tarif est
équitable, elle se justifie de la situation des habitants de l’île.

Arrêt Bachelet, 14 janvier 1991 :

Application d’un tarif différent sur la consommation d’eau. Il y a une cotisation annuelle de
remplissage de piscine privée. Monsieur Bachelet est le seul à payer car le seul a avoir une
piscine, il intente un recours. Le conseil d’Etat dit : « les communes […] peuvent légalement
instituer des tarifs de fournitures d’eau potable calculés selon les modalités forfaitaires ; que
le principe d’égalité au respect duquel est tenu un service industriel et commercial, s’apprécie
entre usagers placés dans des situations analogues ; que tel n’est pas le cas des usagers
disposant d’une piscine privée dont les besoins d’alimentation en eau sont différents de ceux
des autres usagers », ils ne sont pas dans la même situation que les autres contribuables, il y a
une différence de situation objectivement appréciable => les tarifs pouvaient être différents.

A- L’évolution du régime commun à l’ensemble du service public

Le principe de la neutralité : principe qu’on peut rapprocher à la laïcité.

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Arrêts Hhérouaa et Aoukili : 2 jeunes filles se voient interdire l’accès aux salles de classes au
motif qu’elles portent un foulard couvrant leur chevelure => l’affaire des foulards islamiques.
« considérant que le principe de la laïcité de l’enseignement public qui résulte notamment des
dispositions précitées et qui est l’un des éléments de la laïcité de l’Etat et de la neutralité de
l’ensemble des services publics, impose que l’enseignement soit dispensé dans le respect,
d’une part, de cette neutralité par les programmes et par les enseignants et, d’autre part, de la
liberté de conscience des élèves ; qu’il interdit conformément aux principes rappelés par les
mêmes textes et les engagements internationaux de la France toute discrimination dans l’accès
à l’enseignement qui serait fondé sur les convictions ou croyances religieuses des élèves ; que
la liberté ainsi reconnue aux élèves comporte pour eux le droit d’exprimer et de manifester
leurs croyances religieuses à l’intérieur des établissements scolaires, dans le respect du
pluralisme et de la liberté d’autrui, et sans qu’il soit porté atteinte aux activités
d’enseignement, au contenu des programmes et à l’obligation d’assiduité ; que, dans les
établissements scolaires, le port par les élèves de signes par lesquels ils entendent manifester
leur appartenance à une religion n’est pas par lui-même incompatible avec le principe de
laïcité, dans la mesure où il constitue l’exercice de la liberté d’expression et de manifestation
de croyances religieuses, mais que cette liberté ne saurait permettre aux élèves d’arborer des
signes d’appartenance religieuse qui, par leur nature, par les conditions dans lesquelles ils
seraient portés individuellement ou collectivement, ou par leur caractère ostentatoire ou
revendicatif, constitueraient un acte de pression, de provocation, de prosélytisme ou de
propagande, porteraient atteinte à la dignité ou à la liberté de l’élève ou d’autres membres de
la communauté éducative, compromettraient leur santé ou leur sécurité, perturberaient le
déroulement des activités d’enseignement et le rôle éducatif des enseignants, enfin
troubleraient l’ordre dans l’établissement ou le fonctionnement normal du service public » : le
conseil d’Etat dit que l’Etat doit être laïque et neutre et ça vaut pour le service public. D’autre
part, il dit que tous les citoyens doivent pouvoir exprimer et manifester leur croyance
religieuse. Cette liberté ne doit pas porter atteinte à l’enseignement et à autrui. Le conseil
d’Etat dit que le port du foulard ne doit pas être ostentatoire ou revendicatif, cela constituerait
un acte de pression ou de provocation. Cet acte ne doit pas porter atteinte à la santé et à la
sécurité de ces individus qui exercent cette liberté. Le juge a estimé dans l’arrêt Kehrouaa que
le comportement des filles n’étaient pas ostentatoire, c’est à tort que l’établissement les a
exclus. Dans Aoukili le comportement portait atteinte aux libertés, l’établissement était fondé
à les exclure.

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