Jose Pedro Galvao de Sousa

JOSE PEDRO GALVAO DE SOUSA
DA REPRESENTAO
POLTICA
EDIO SARAIVA
SO PAULO
197 1
Dilectissim uxori
filsque carissimis
NDICE E SUMRIO
Prefcio
.........................................................................................................................
XI
C aptulo I
A IDEIA DE REPRESENTAO NO
1.
2.
3.
4.
5.
DIREITO
Significaes do vocbulo .......................................................................

A representao no direito pblico e no direito p riv a d o ..................
Representao como instrumento para externar reinvindicaes ou
queixas .........................................................................................................
Reminiscncias do direito primitivo ...................................................
Progressivo desenvolvimento da idia de representao a partir do
direito romano ...........................................................................................
3
5
8
9
II
C aptulo II
A REPRESENTAO DA SOCIEDADE POLTICA

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
910.
11.
12.
A representao da sociedade pelo poder ............................................

A representao da sociedade perante o poder ...............................
A representao da sociedade no poder: a) participao do povo
no govrno .................................................................................................
A representao da sociedade no poder: b) idia moderna de
govrno representativo .............................................................................
Consideraes sbre formas de govrno e de sociedade poltica . . . .
O que o Estado de direito ...............................................................
Estado de direito e govrno representativo .......................................
A corrupo ideolgica do Estado de direito ...................................
A adulterao do govrno representativo ...........................................
Mandato representativo e mandato imperativo ...............................
A representao poltica e os princpios do mandato de direito civil
Representao majoritria e representao proporcional ..............
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50
C aptulo III
A REPRESENTAO POLTICA NO ESTADO DE PARTIDOS
E NA SOCIEDADE DE MASSAS
1.
2.
3.
4.
O surto dos partidos polticos e sua regulamentao legal ..........

Caracterizao do Estado de partidos ...............................................
Corpos intermedirios, partidos polticos e grupos de presso ..
Sociedade de massas e representao ...................................................
57
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5.
6.
7.
8.
9.
O partido nico ....................................................................................

O Estado totalitrio ...............................................................................
Centralizao e descentralizao ...........................................................
Depoimentos expressivos .........................................................................
A representao poltica em face da centralizao e da descen
tralizao .......................................................................................................
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72
74
C aptulo IV
AUTORIDADE E REPRESENTAO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Autoridade representativa e sociedade representada .......................

Confuso entre representao e governo ...........................................
Da autoridade absorvente da representao ou pela representao
absorvida autoridade que sobrepuja a representao ...................
Funo representativa e funo legislativa .......................................
O projeto de Constituio do Instituto dos Advogados de So Paulo
Autoridade e representao independentes e conjugadas ...............
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C aptulo V
A REPRESENTAO COMO VALOR SIMBOLICO

MANIFESTANDO UMA ORDEM TRANSCENDENTE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Auctoritas e potestas ..................................................

A sagrao real .......................................................................................
A uno real entre os povos mais antigos .......................................
A linguagem dos smbolos ...................................................................
O rei representante do povo .................................. ............................
Soberania e representao .......................................................................
O imanentismo do pensamento poltico moderno ...........................
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C aptulo VI
SOBRE A ORIGEM E O SENTIDO DAS INSTITUIES

REPRESENTATIVAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
A constituio inglsa e o princpio representativo ...........................

De Tcito a Montesquieu e Guizot ...................................................
Origens remotas .........................................................................................
Os Conclios de Toledo .........................................................................
A representao nos quadros do feudalismo .......................................
A participao popular e o s precedentes hispnicos ..................
O Parlamento britnico ......................................
Bladcstone e Burke ............................
Do sistema representativo tradicional ao govrno representativo
moderno ...................................................................................... ...............
Bibliografia .............................................. .......................................................
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PREFCIO
Tema empolgante de direito constitucional e uma das
questes de maior alcance na vida dos povos, a representao
poltica oferece, sob o prisma da teoria do Estado, diferentes
aspectos.
O presente estudo tem por objetivo consider-la nas suas
vrias significaes. No se trata apenas das 1instituies
representativas ou parlamentares, mas ainda do "'poder pol
tico enquanto representa a sociedade, da3participao do povo
no governo e da representao no sentido transcendente.
sobretudo no tocante ao problema da representao
parlamentar que se tem debatido o assunto. Por isso mesmo
tal aspecto merecer especial ateno, inclusive quanto parte
histrica, necessria para apreender os conceitos ao vivo e
para encontrar solues inspiradas no em irrealidades ou
mitos, mas sim na " poltica experimental .
Entretanto, esta dissertao nao visa a traar normas pr
ticas, de maneira a constituir um programa de reforma poltica.
Destina-se a focalizar alguns conceitos fundamentais, cujo escla
recimento prvio indispensvel para chegar s solues a
serem formuladas em face das condies das sociedades con
temporneas.
Nem muito menos pretende o autor esgotar o assunto,
to vasto e complexo. Vem colocar os termos do problema,
num trabalho de sntese.
Fazendo-o em perspectiva histrico-filosfica, reitera o que

escreveu em 1954, ao apresentar uma comunicao IV ? for
nada Franco-Latino-Americana de Direito Comparado:
A formulao concreta das reformas constitu
cionais pertence prudncia poltica do homem de
Estado, do legislador, do socilogo, do estudioso da
cincia jurdica, tendo em vista a realidade social
e a formao histrica de um povo. O que no
possvel, neste terreno, viver de abstraes.
E ainda:
A autoridade e a representao perderam o seu
sentido mais profundo. O conceito da sociedade
poltica e o das autonomias sociais foram sacrifi
cados aos dolos do Estado e da soberania.
Em outro estudo anteriormente publicado A Histori
cidade do Direito e a Elaborao Legislativa o autor apon
tou no abstracionismo um vicio que tem deformado a men
talidade de alguns juristas e homens pblicos, particularmente
nos domnios do direito constitucional. o que se verifica
a propsito da representao poltica, com as interpretaes
que tem suscitado, dando origem a uma "fantasmagoria pueril
e pedante", no dizer de Marcel de la Bigne de Villeneuve,
ao tratar do assunto no segundo volume do seu Trait G
nral de lEtat.
No objetivo dste trabalho examinar as vrias dou
trinas existentes sbre a natureza jurdica da representao po
ltica, nem outros problemas conexos, tais como as relaes
entre a representao e a soberania, ou as duas principais mo
dalidades do governo representativo moderno: parlamentaris-
mo e presidencialismo. A tcnica dos diversos sistemas de

organizao do sufrgio fica tambm fora das cogitaes do
autor.
Veja-se, nas pginas aqui reunidas, uma introduo
problemtica da representao poltica, no mbito da Teoria
do Estado.
Vila Santa Clara, Cotia
25 de Agosto de 1971
N ota As citaes, no decurso da exposio, limitam-se a indicar o

nome do autor, o titulo da obra e a pgina, encontrando-se na bibliografia,
ao fim do volume, os dados completos atinentes s respectivas edies.
C a p t u l o
A IDIA DE REPRESENTAO NO DIREITO

1.
Significaes do vocbulo.
2.
A representao no direito pblico e no direito

privado.
3.
Representao como instrumento para externar

reivindicaes ou queixas.
4.
Reminiscncias do direito primitivo.
5.
Progressivo desenvolvimento da idia de repre

sentao a partir do direito romano.
C aptulo
A ID IA D E R E P R E SE N T A O N O D IR E IT O
1.
Aplicando-se atividade humana, em setotes dos mais
variados, a idia de representao manifesta o relacionamento
do homem com os objetos que o cercam e, de um modo especial,
com as pessoas em cuja convivncia decorre o seu prprio
existir.
O
conhecimento do mundo exterior, com o qual se comu
nica pelos sentidos, d inteligncia uma representao das
coisas ne existentes, permitindo-lhe alcanar, pela abstra
o, o plano das idias universais. Pode, alm disso, o homem,
com a sua imaginao e utilizando-se de conhecimentos ante
riores, criar mentalmente seres fantsticos, como um centauro
ou uma sereia. So outras tantas representaes do seu esp
rito. Os smbolos so tambm representaes, por exemplo,
a bandeira, smbolo da ptria.
O
conhecimento cientfico uma representao da reali
dade, tendo em vista a estrutura das coisas ou os fenmenos
que ocorrem no mundo da natureza. A histria, narrativa
autntica dos fatos, representa no esprito acontecimentos de
outras pocas, cuja reconstituio mental seja possvel median
te documentos suficientemente comprobatrios. As artes,
finalmente, proporcionam ensejo para os mais diversos tipos
de representao, quer se trate de uma pintura ou de uma
escultura, quer de uma pea teatral ou de uma pelcula
cinematogrfica.
Velzquez representou em tela famosa a rendio de
Breda, e Miguel ngelo transmitiu posteridade a repre
sentao genial de Moiss talhado no mrmore, tal como o
JO S PEDRO GALVO DE SOUSA
artista o concebeu trazendo nas mos as Tbuas da Lei rece

bidas no Sinai.
Dizemos do ator de um drama ou de uma comdia que
representou bem se de fato encarnou de modo positivo e
fiel o personagem cujo papel lhe tocava desempenhar. Ao
ator cabe apresentar concretamente ao pblico esta figura
ideal. A representao , pois, uma apresentao, ela torna
presente a algum um tertius que, no exemplo apontado, se
ali no est realmente, encontra no artista quem possa repro
duzir-lhe a imagem ao vivo. Pode ser o caso de um ente
fictcio, como Hamlet, ou de uma personalidade de existncia
histrica real, como Jlio Csar.
Lalande, no seu Vocabulrio filosfico, d-nos, entre
outros, o seguinte significado de "representao : "O que
est presente no esprito; o que "se representa ; o que forma
o contedo concreto de um ato de pensamento. Em sentidos
diferentes empregam a mesma expresso Aristteles, os estoi
cos, os escolsticos, Descartes, Spinoza, Leibniz, Locke, Hume,
Kant e Schopenhauer, donde o dizer Jos Ferrater Mora que
a multiplicidade de aplicaes do vocbulo em questo o torna
de uso incmodo para os filsofos e os psiclogos a>.
Numa tentativa de sistematizao, o segundo dos auto
res citados estabelece quatro sentidos fundamentais de "repre
sentao, a saber: 1) a apreenso de um objeto efetiva
mente presente; 2) a reproduo na conscincia de percep
es passadas ("representaes da memria ou recordaes);
3) a antecipao de acontecimentos futuros (imaginao);
4) a composio na conscincia de vrias percepes no
atuais (imaginao, e s vzes, alucinao).
Frequente o emprgo dessa palavra na linguagem jur
dica, sendo a tambm variada a sua significao. Tenha-se
em vista o procurador tratando dos negcios de outrem; o
advogado representando uma das partes em juzo; o promotor1
( 1 ) A. L alande, Vocabulaire de la Philosophie, v. Reprsentation. J .
F errater M ora, Diccionario de Filosofia, v. Representacin.
DA REPRESENTAO POLTICA
como rgo do Ministrio Pblico; ou o parlamentar eleito

para representar o povo. Nestas diferentes hipteses vemos
que h representao quando uma pessoa age em nome de
outra ou substitui outra.
A substituio torna-se patente em matria de sucesses,
quando a lei se refere expressamente ao "direito de represen
tao . Nos termos do Cdigo Civil brasileiro isto ocorre
"quando a lei chama certos parentes do falecido a suceder
em todos os direitos em que le sucederia, se vivesse (artigo
1.620). O direito de representao d-se na linha reta des
cendente e, em certos casos, na linha transversal, nunca na
ascendente (artigos 1.621 e 1.622).
N o Tesouro da Lngua Portugusa, de Frei Domingos
Vieira, encontramos duas acepes do vocbulo aplicado ao
direito. A primeira corresponde precisamente ao direito das
sucesses: "Termo forense. O direito de representar uma
pessoa, e usar do direito que lhe competia . A segunda pro
cede do direito poltico: "Representao nacional: corpo de
deputados de uma nao reunidos em cortes .
Por sua vez Morais, para o verbo "representar equiva
lendo a "substituir, estar no lugar de algum, d o seguinte
exemplo, tambm no direito sucessrio: "O filho representa
seu pai para suceder na herana do av. Faz as vezes, e usa
do direito de seu pai (2).
2.
Aplica-se, pois, o mesmo vocbulo no direito pblico
e no direito privado. E neste no s quanto sucesso, mas
ainda no caso do mandato, ou em matria de incapacidade.
Sem remontarmos
nem nos determos na
como o Cdigo Civil
com representao do
ao instituto romano do mandatum,

tcnica de Cdigos mais recentes
portugus, que distingue o mandato
mandato sem representao , fique-
(2) A etimologia da palavra (re praesentare) indica os diversos signifi

cados: apresentar, pr diante dos olhos, reproduzir pela imagem, reproduzir
em si, estar prespnte, fazer as vzes etc.
JO S PEDRO
GAIVXO DE
SOUSA
mos apenas com a linguagem clara e exata do Cdigo brasi

leiro de 1916, caracterizando o mandato para logo em seguida
o distinguir da procurao. o que se acha disposto no
artigo 1.288: "Opera-se o mandato quando algum recebe
de outrem poderes para, em seu nome, praticar atos, ou admi
nistrar intersses. A procurao o instrumento do mandato .
A mesma preciso no existe no Cdigo Civil francs, cujo
artigo 1.984 se refere ao "mandato ou procurao . O man
datrio pode estar munido de uma procurao com podres
amplos ou restritos, de conformidade com o que dispe a lei.
de um grande alcance a aplicao da idia de represen
tao em face da incapacidade jurdica. Assim o menor
representado por seu pai; o pupilo, pelo tutor; o ausente
desaparecido do seu domiclio sem ter deixado procurador
, pelo respectivo curador. Todos stes so casos de repre
sentao legal, sendo os podres do representante conferidos
por lei, e no por um ajuste entre as partes, qual ocorre na
representao convencional.
N o direito processual, o conceito de representao apli
ca-se tambm em matria de provas. As fontes da prova
faz ver Carnelutti podem constituir ou no a represen
tao do fato a provar. Assim, uma fotografia ou a narrao
feita por quem tenha presenciado o fato representam, por
sinais ou palavras, o fato em questo<3).
No campo do direito administrativo, a pesquisa da natu
reza jurdica das relaes entre o funcionrio e o Estado sus
citou vrias teorias: a do mandato, a da representao e a
orgnica, esta ltima formulada por Gierke na Alemanha e
universalmente acolhida<4).
Passando ao direito internacional pblico, a! vamos en
contrar o exemplo da representao diplomtica. Embaixa-34
F. C arnelutti, L a Prova Civile, pgs. 108 e 109.
(4 ) Trata-se do seguinte problema: "Como explicar que a vontade dos
sres humanos pessoas fsicas possa traduzir a vontade do Estado
pessoa jurdica? (J. Cretella J unior, Tratado de Direito Administrativo, VcJ.
I, pgs. 90 e 93).
(3 )
dores e ministros plenipotencirios, legados e nncios exercem

uma funo representativa, bem como as delegaes que
participam de uma Conferncia internacional.
Finalmente, temos o caso da representao poltica, com
portando vrios aspectos, entre os quais a representao parla
mentar. A respeito desta defrontamos com duas concepes
opostas. N a tradio que prevaleceu antes da Revoluo
francesa, com o mandato imperativo, a representao era
assimilada ao mandato de direito privado e os representantes
eram, a bem dizer, procuradores da categoria social pela qual
haviam sido escolhidos, devendo cingir-se s instrues rece
bidas. Modernamente surge o chamado mandato represen
tativo, passando a representao a diferenar-se nitidamente
do mandato tal qual se configura no direito civil. Entende-se
que os deputados representam tda a Nao e no apenas
os eleitores que os designaram, podendo deliberar livremente,
sem as limitaes inerentes ao mandato imperativo.
Desta forma veio a estabelecer-se uma distino bem
acentuada entre a representao no direito privado e no direito
pblico. Carl Schmitt observa que um dos poucos autores
de direito pditico no sculo X IX conscientes da peculiaridade
de pblico no conceito de representao foi Bluntschli, que
no seu Allgemeines Staatsrecht escreveu o seguinte: "A
representao em direito poltico completamente distinta da
representao em direito privado. Por isso no podem apli
car-se quela os postulados fundamentais vlidos para esta.
N a lngua alem a palavra Reprsentation aplica-se no direito
pblico, e para designar a representao em dirdto privado
usa-se Vertretung ou Stellvertretung, do verbo ^treten, que
significa representar, substituir, indicando-se assim a repre
sentao como "agir em nome de algum tal o caso do
procurador ou "substituir outra pessoa, consoante ocorre
no direito das sucesses. Ao contrrio de Bluntschli, Robert
von Mohl coloca-se sob o prisma privatstico ao dar os con
ceitos de Reprsentation ou Vertretung sem os distinguir
a modo de um processo mediante o qual a influncia que
todo o corpo de cidados ou uma parte deles tem sbre a

ao poltica exercida em seu nome por um nmero pequeno
dles e em cumprimento do seu dever (5).
3.
Outros sentidos de "representao ainda poderiam
ser lembrados. Assim o aparato de que deve cercar-se, em
determinadas circunstncias, quem ocupa certos cargos pbli
cos, acarretando gastos (donde a "verba de representao), ou
a posio elevada ocupada por algum na sociedade ("uma
pessoa de representao ). N a linguagem esportiva, essa
palavra pode indicar uma equipe: a seleo de futebol de
um pas a "representao nacional .
Restringindo-nos ao vocabulrio jurdico, importa notar
o uso da mesma palavra para expressar mais um conceito:
representao ou solicitao autoridade, e especialmente a
transmisso, feita em geral por escrito, de uma reivindicao
ou de uma queixa dirigida a quem de direito para que se
faa justia, ou se atenda a uma reclamao ou a um pedido,
fi o que se verifica no processo criminal quanto aos crimes
de ao pblica, dependendo esta, quando a lei o exige, "de
representao do ofendido ou de quem tiver qualidade para
represent-lo. Em tal expresso, do Cdigo de Processo
Penal brasileiro de 1941, no artigo 24, acham-se dois sentidos
diversos de "representao : a) queixa, ou "representao
do ofendido; b) representao do ofendido por "quem
tiver qualidade para represent-lo. E o artigo seguinte
acrescenta: "A representao ser irretratvel, depois de
oferecida a denncia .
N o seu Manual de Direito Administrativo, Marcello
Caetano distingue entre o direito de representao e o direito
de petio. O objeto dste um requerimento ou pedido; o
daquele, uma sugesto. Pede-se a satisfao de um intersse
(5 )
Cam. S chmett, Verfassungslehre, pg. 209. Eis a primeira parte do
texto citado de Bluntschli: Die staatsrechtliche Reprsentation ist von der
privatrecbtlichen Stellvertretung vllig verschieden. Para a representao pol
tica usada tambm a expresso Volksvertretung.
legtimo, ou o reconhecimento de um direito; representa-se

para promover uma alterao ou reforma <6).
Em se tratando de representao poltica, aplica-se tam
bm este ltimo significado. Pelos seus representantes o povo
faz chegar aos poderes pblicos o conhecimento de certas
situaes para as quais solicita a devida ateno, seguida das
providncias que couberem. Tais eram os cahiers de dolances
dos Estados Gerais ou Provinciais na Frana antiga, bem como
as remontrances dirigidas pelo Parlamento ao Rei.
bem de ver que, nos tempos da justia privada, quando
cada um fazia justia por suas prprias mos, no havia ensejo
para a representao em qualquer dos sentidos indicados.
Da mesma forma, quando os antigos germanos se reuniam
nas clareiras das florestas, para deliberar em comum sbre os
assuntos da coletividade, ou quando as populaes dos cantes
suos em suas assemblias tomavam semelhantes deliberaes,
a representao no tinha a razo de ser.
Com o desenvolvimento da sociedade e do direito, a idia
representativa surge e vai-se corporificando em diversas mani
festaes, vindo a tornar-se um elemento imprescindvel para
a defesa dos intersses particulares e para a garantia das liber
dades pblicas.
4.
N o direito primitivo de muitos povos h o costume
de imputar os atos dos membros de determinada tribo a tda
a coletividade tribal. E assim qualquer membro da tribo pode
ser objeto da vingana exercida contra outra pessoa da mesma
tribo que tenha cometido uma injria. Tal idia se relaciona
com as concepes do totemismo, atribuindo aos indivduos
de uma determinada comunidade a participao num mesmo
totem, do qual o grupo se considera descendente, isto , um
animal ou planta, que ao mesmo tempo serve de emblema e
d o nome a sse grupo.6
(6)
M. C aetano , obra citada, vol. II, pg. 717.
10
JO S PEDRO
GAtvXo
DE SOUSA
Entre os indgenas australianos, os alatunjas ou ministros

do culto convocavam os membros do cl totmico para os ritos
habituais e obrigatrios. Por outro lado punham-se em
contacto com os alatunjas de outros cls, que cumpriam a
mesma funo, destacando-se aqules que tinham mais inicia
tiva e sabiam impor-se aos seus pares. Da surgiam medidas
tomadas em comum para serem aplicadas depois aos diferen
tes cls.
Moret e Davy apontam, em tais reunies, o esboo de um
governo representativo e federativo, exercido pelas assem
blias dos chefes locais, com deliberaes a excederem os limi
tes do cl e a se estenderem por tda a tribo. Lembram
tambm as observaes de Howitt sobre as tribos nativas do
sudeste da Austrlia, onde um chefe era responsvel perante
o povo e podia mesmo ser condenado morte na assemblia
tribal, estando presentes outros chefes. Alm disso, havia
um verdadeiro conselho de administrao composto pelos
ancios e mais tarde aberto a todos os homens adultos do
grupo. O poder pessoal era, pois, contido por um rgo de
carter representativo. A autoridade exercia-se dentro de um
regime sujeito a limitaes, temperado que era pelo conselho
da comunidade<7>.
O simbolismo de alguns povos fundava-se no que les
tinham por uma realidade: a participao no totem. Os ritos
eram expresso de vivncias coletivas de um profundo signi
ficado na vida dos homens integrados na comunho tribal.
Do rito ao mito, e do mito teoria foi havendo uma progres
siva racionalizao, levada ao extremo nas utopias e ideologias
modernas. Mas estas utopias e ideologias por exemplo,
a utopia messinica de Marx, da sociedade comunista do
futuro, ou a ideologia racista de Hitler acabaram, apesar
de terem sido produto de uma elaborao racional, por fazer
voltar ao mito, vindo da as pginas de Ernst Cassirer sbre
o "mito do Estado .7
(7 )
A. M oret G . D avy, Des Clans* aux Empires, p ig s . 65 e 77 a 83.
DA REPRESENTAO POlTICA
11
Os tipos ideais de dominao de Max Weber a domi

nao carismtica, a tradicional e a legal ou racional envol
vem tambm um trplice conceito de representao<8). Entre
os primitivos a representao carismtica. N a Idade Mdia
prevalece a representao tradicional. A representao legal
o ideal dos modernos Estados constitucionais. Novas modali
dades de representao carismtica irrompem nas "monarquias
de direito divino e nos Estados totalitrios do sculo X X .
5.
O direito romano desconheceu, nas relaes de direito
privado, o instituto da representao como o temos hoje. o
que se pode verificar em face do princpio: Per extraneam
personam nobis adquiri non posse (Gai. 2.95).
Com o correr dos tempos, para atender s necessidades
do comrcio, foram sendo utilizados processos que a suprissem,
aproveitando-se a organizao da famlia e o poder do pater
familias sbre os filhos e os escravos que agiam em seu
nome e estendendo-se ste sistema de responsabilizar o
paterfam ilias por atos de seus subordinados mesmo quando
os prepostos fssem livres.
O mandato por muito tempo foi tido como simples ser
vio de amizade, donde o no ser remunerado<10).8910
(8) Alm da exposio do assunto feita em W irtschaft und Gesellschaft,
ver de M ax W eber Die drei reinen Typen der legitimen Herrschaft, publicao
pstuma em Preussische Jahrbcher (transcrito por J. W inckelmann , Legi
timitt und Legalitt in M ax Webers Herrschaftssoziologie, pgs. 106-120).
Distingue Weber entre a relao social de solidariedade (a ao de cada um
imputada sempre a todos) e a de representao (a ao de um determinado
indivduo imputada aos demais). Aponta as seguintes formas tpicas de
representao: representao apropriada (o chefe apropria-se do direito de repre
sentao), estamental (por direito prprio, v .g ., crtes feudais e antigos esta
mentos alemes), vinculada (com mandato imperativo, p. ex., Estados Gerais da
Frana) e livre (parlamentos modernos). Cf. Economia y Sociedad (trad.
espanhola), I, pgs. 46 e 47 e 307 a 315. Note-se que o primeiro tipo o das
sociedades patriarcais e carismticas, tendo a a representao ao mesmo tempo
um sentido tradicional (xeques de cls, caciques de tribos, patels de aldeia etc.)
( 9 ) M ax K aser, Das Rmische Privatrecht, I, pgs. 225, 229 e 231.
(10) Haja vista o texto de Paulo: Mandatum nisi gratuitum nullum est:
nam originem ex officio et amicitia trabit, contrariam ergo est officio merces
12
JOS PEDRO GALVXO DE SOUSA
Quanto ao processo romano, exigia a presena das partes,

mas com o tempo se chegou a uma quase-representao em
justia, primeiro por um cognitor, mandatrio constitudo em
trmos solenes em presena do adversrio, e depois por um
procuraior, designado sem solenidade e podendo ser um
simples administrador de negcios.
Posteriormente o direito cannico muito viria contribuir
para o pleno reconhecimento da idia de representao, com
os princpios: potest quis per alium quod potest facere per
seipsum e qui facit per alium est perinde ac si jaciat per
seipsum <u>.
N o tocante s instituies polticas, os comcios oferecem
matria para indagaes sbre se tiveram carter representa
tivo, ou se foram modalidades de democracia direta. Para
Carr de Malberg, a antiguidade no conheceu o regime repre
sentativo. Segue, assim, a opinio de Rousseau, que atribua
a idia poltica de representantes ao govrno feudal. Lon
Duguit, pelo contrrio, afirma a existncia da representao
poltica entre os romanos, apoiando-se em Mommsen. Jellinek sustenta-o igualmente, quanto Grcia e quanto a Roma,
dizendo que cabe a negativa apenas em se tratando dos rgos
superiores da Repblica: a assemblia do povo e o Senado11(12).
O principado, reunindo em si atribuies das antigas magis
traturas, reveste-se de um inequvoco cunho de representatividade, como se depreende do famoso texto de Ulpiano refe
rente ao poder que, pela lei rgia, passou do povo para o
Imperador (13).
(11) T. E. Holland, Jurisprudence, pg. 124. C 68, de R. I. in
Sort.: c. 72 eodem.
(1 2 ) C arr de M alberg, Thorie Gnrale de l'tat, II, pg. 232. L on
D uguit , Trait de D roit Constitutionnel, II, pgs. 495 e 49.6. G. J ellinek ,
Allgemeine Staatslehre, pg. 569 (L. III, Cap. 17, n.v 2 ).
(13) D. 1 .4 .1 : Quod principi plaait, legis habet vigorem: utpote cum
lege regia, quae de imperio eins lata est, populus ei et in eum omne suum
imperium et potestatem confrt.
13
Mas o fato que a centralizao imperial no era prop

cia formao de um sistema representativo. ste deveria
constituir-se sculos mais tarde, aps a queda do Imprio
Romano do Ocidente, nas condies caractersticas do regime
feudal e da sociedade organizada em estamentos ou ordens (14).
(14)
Ver adiante, Cap. VI.
C aptulo
II
REPRESENTAO DA SOCIEDADE
POLTICA
1.
A representao da sociedade pelo poder.
2.
A representao da sociedade perante o poder.
3.
A representao da sociedade no poder: a)

participao do povo no governo.
4.
A representao da sociedade no poder: b)

idia moderna de govrno representativo.
5.
Consideraes sbre formas de govrno e de

sociedade poltica.
6.
O que o Estado de direito.
7.
Estado de direito e govrno representativo.
8.
A corrupo ideolgica do Estado de direito.
9.
A adulterao do govrno representativo.
10.
Mandato representativo e mandato imperativo.
11.
A representao poltica e os princpios do

mandato de direito civil.
12.
Representao majoritria e representao pro

porcional.
C a p t u l o
II
A R E P R E SE N T A O DA SO CIED A D E P O L T IC A
I.
Sendo a representao, no concernente atividade
humana em geral, suscetvel de sentidos diversos, comporta,
igualmente, diferentes acepes no campo do direito. Donde
a distino quanto ao modo de entend-la no direito privado
e no direito pblico.
Restringindo-nos agora a ste ltimo, ou mais estritamente
ao direito poltico, cumpre tambm aqui assinalar vrios
significados.
Trata-se de determinar em que consiste a representao
de uma sociedade poltica. Ora, esta pode dar-se sob aspec
tos distintos, nos quais o mesmo trmo "representao
no aplicado univocamente, mas por analogia.
Em primeiro lugar, tda sociedade politicamente organi
zada representada pelo poder. ste lhe proporciona uni
dade, paz e segurana. Unio moral e estvel de vrios indi
vduos em vista de um fim, a sociedade requer uma auto
ridade, para tornar efetiva a cooperao de todos segundo
o objetivo comum a atingir. O poder ou a autoridade
duas expresses, acentuando a primeira a fra ou a efi
ccia diretiva, e a segunda, o direito ou a superioridade
moral um princpio de unidade social, coordenando
a atividade dos particulares para a consecuo do bem comum.
A estas duas expresses correspondem tambm, respectiva
mente, as idias de legalidade e legitimidade: a legalidade
estabelecida pelo poder, em condies de faz-lo, isto , de
promulgar normas jurdicas e exigir a sua observncia; a
legitimidade da ordem legal, uma vez conforme aos princpios
superiores da justia e constituio histrica da sociedade.
18
JOS PEDRO GALVO DE SOUSA
Acresce que a sociedade poltica formada por vrios

grupos ou sociedades menores, regendo-se cada qual por uma
autoridade. Sbre as autoridades sociais exerce-se o poder da
autoridade poltica, centro de unidade e de coordenao. Uma
autoridade, frente de determinado grupo, representa-o
perante os demais. Desde a primeira das sociedades, e a
mais natural, o que ocorre: o chefe de famlia, no exerccio
do poder paterno, a representa. N as sociedades patriarcais,
sse domnio alarga-se, e o chefe de famlia mais velho passa
a representar todos os demais grupos familiares constitudos
em torno de si. N o mbito da sociedade domstica h uma
soberania, que se torna depois a soberania poltica. Entre os
povos modernos, a autoridade do Estado representa a comu
nidade nacional, aplicando-se-lhe a noo de soberania pol
tica, isto , o atributo do poder supremo exercido na ordem
do bem comum de tda a coletividade, e no no mbito de
cada uma das sociedades menores que a compem.
Em se tratando das Naes modernas, organizadas sob
a forma do Estado nacional, o poder do Estado representa a
Nao. N o mundo antigo da raW.L grega e da Civitas romana,
a sociedade poltica era representada pelos que governavam
a cidade. N a sociedade feudal da Idade Mdia, a soberania
poltica fragmentou-se entre os senhores de terras, a exercerem
funes do Estado, mas aos poucos o poder do rei foi preva
lecendo sbre tais podres que impediam a unificao, vol
tando esta a ser plenamente realizada nas monarquias absolu
tas, quando o monarca podia dizer: U tat cest mot. Da
mesma forma que os governantes de hoje podem dizer: Ltat
cest nous. O Estado concretamente so os homens no poder,
e sendo pelo Estado que a sociedade v assegurada a sua
unidade de corpo poltico, segue-se que o poder representa
a sociedade como um todo.
N a lio de Eric Voegelin, as sociedades polticas em
forma para a ao devem possuir uma estrutura interna que
permita a alguns de seus membros o Chefe, o Governo, o
Prncipe, o Soberano, o Magistrado etc. contar com uma
obedincia habitual de quantos lhe so sujeitos, quando se
DA K EPRESENTAXo POLTICA
19
trate de atos ou medidas tendentes a satisfazer s necessidades

existenciais da sociedade, tais como a defesa do territrio e a
administrao da justia. Estas sociedades no so seres csmi
cos ou existentes desde a eternidade, mas se formam na histria,
em meio a contingncias particulares e variveis, das quais
depende o modo de estruturao de cada uma U).
A sse processo histrico mediante o qual os homens
constituem uma sociedade em forma para a ao, denomina
Voegelin articulao de um agrupamento social. E conclui:
"Como o resultado da articulao poltica, encontramos sres
humanos, os dirigentes, que podem atuar pela sociedade,
homens cujos atos no lhes so imputveis a les mesmos,
mas sociedade enquanto um todo com a consequncia
que, por exemplo, a promulgao de uma norma geral regu
lando um setor da vida humana no se entender maneira
de uma prtica de filosofia moral, mas ser recebida pelos
membros da sociedade como a declarao de uma regra com
fra obrigatria para les. Quando seus atos so por tal
forma efetivamente imputados, uma pessoa o representante
de uma sociedade <2>.
Aqui podemos, com o mesmo autor, assinalar a diferena
entre representao e outros tipos de imputao. Um agente,
um delegado, um comissrio, um mandatrio no so repre
sentantes neste sentido. Recebem podres de um mandante
para cumprir determinada tarefa, de acordo com as instrues
que lhe foram dadas. O representante no caso em apro
a pessoa a quem cabe praticar certos atos em nome de
uma sociedade, e isto em virtude da posio que ocupa na
estrutura da comunidade, sem precisar receber instrues espe
cificas, nem depender da aprovao ou possvel impugnao
de tais atos (3>.
A representao inerente ao poder, e decorre da arti
culao da sociedade. Esta se projeta historicamente, com1*
E. V oegelin , The New Science of Politics, pgs. 36 e 37.
(2 ) Ibidem.
(3 ) Loc. cit. O autor d um exemplo. Um delegado s Naes Unidas
agente de seu Govrno e procede segundo as instrues recebidas. O Governo
que O designou representante da respectiva sociedade poltica.
(1 )
20
JO S PEDRO GALv Xo DE SOUSA
unidade e capacidade de ao, uma vez articulada nas con

dies que lhe so peculiares e a distinguem das demais
sociedades, quanto forma poltica de que concretamente
se reveste.
Pode haver tuna perfeita consonncia entre os detentores
do poder e os demais membros do corpo poltico, ou mesmo
pode acontecer que tal acordo no exista. Um governo impo
pular e at mesmo tirnico nem por isso deixa de representar
uma sociedade poltica. Trata-se agora de outro problema:
o do consentimento popular autoridade. Sem um mnimo
de consenso, nem possvel governar, mas ste consenso pode
ser arrancado fra ou pelos mtodos de propaganda, ou de
sugesto e de intimidao, caractersticos das modernas tcni
cas de dominao poltica. Pode ainda dar-se o caso de uma
inrcia consentida por parte da populao sujeita ao jugo de
um regime tirnico, e neste sentido se aplica o dito: "cada
povo tem o governo que merece .
De qualquer forma, o poder elemento indispensvel
numa sociedade poltica, o seu elemento representativo por
excelncia, enquanto completa a existncia de um corpo social
que, sem le, no teria unidade e se desagregaria.
Eis por que Sir John Fortescue, o famoso autor do De
Laudibus Legum Angliae, aplicando sociedade poltica por
analogia como outros o fizeram a noo de corpus
mysticum, dizia que sem a autoridade o povo seria acfalo.
O reino s se completa quando surge uma cabea rex
erectus qual cabe governar o povo <4>.
Tudo isto independemente da forma de governo, seja
monrquica ou republicana, desptica ou legal, mas tendo em
vista apenas a representao da sociedade enquanto unidade
poltica historicamente estabelecida. Outra a questo de
saber se a autoridade existente legtima ou no, e se o
govrno corresponde ou no s aspiraes populares.
(4)
A pud
E.
V o e g e u n , o p . c it ., p g s .
42 e 43.
21
2.
A idia de representao da sociedade pelo poder
no implica que haja rgos representativos do povo junto
ao governo. D-se isto nos chamados regimes representativos
sendo tais rgos os parlamentos ou assemblias de eleio
popular mas cumpre notar que sses regimes pertencem
tradio greco-romana e ocidental, e foram desconhecidos
na histria dos povos orientais, onde nem por isso o poder
deixava de representar a sociedade.
Passamos agora a um segundo tipo de representao pol
tica: a representao da sociedade perante o poder. E a ste
respeito que se emprega a expresso "instituies repre
sentativas".
Confgura-se, ento, a representao da sociedade poltica
ao modo de uma comunicao entre o povo e o governo, um
vnculo estabelecido entre a comunidade e o poder que a rege.
Trata-se de um dos grandes temas da teoria do Estado, que
tda ela pode ser construda em torno de trs noes funda
mentais: a Sociedade, o Poder e a Representao <5>.
A Sociedade: meio em que se forma o Estado. O Poder:
elemento coordenador da sociedade, princpio de unidade
social, centro propulsor dos diversos rgos pelos quais se
realiza a atividade do Estado. A Representao: liame entre
a sociedade e o poder, sintonizando a ao dos governantes
e as aspiraes dos governados, levando ao conhecimento das
esferas dirigentes os interesses dos diferentes grupos consti
tutivos da sociedade poltica e as reivindicaes dos seus
membros.
Neste sentido, a representao poltica certamente de
carter pblico, segundo o tm frisado os autores infensos
Sua assimilao ao mandato. Mas, para tal representao ser
efetivamente autntica, ela deve estar entrosada com os intersses particulares dos grupos e mesmo dos indivduos.
Tem havido a respeito muita confuso, que cumpre evitar.
Nos organismos representativos da sociedade perante o poder5
(5)
J. P. G alvo
de
S ousa, Poltica e Teoria do Estado, pg. 133.
22
isto , assegurando a presena do povo, por representantes

categorizados, junto ao governo, a fim de estabelecer aquela
sintonizao importa reproduzir a imagem da sociedade
realmente existente, fazer da representao um como que
espelho dessa realidade. Nem outra coisa interessa aos que
se querem ver politicamente representados.
No cogitemos, aqui, de saber qual o melhor sistema
para assegurar tal representao: se um regime unicameral
ou bicameral, se a representao por partidos polticos ou de
base corporativa, se mediante sufrgio universal ou restrito.
Tudo isto so questes importantssimas, sem dvida, e, por
sua vez, dependentes de situaes concretas e variveis, mas
para as quais no cumpre agora procurar a soluo. Colo
cando-nos no plano conceituai da representao da sociedade
poltica, a fim de distinguir os diversos aspectos que ela com
porta, estamos vendo que o poder representa a sociedade e a
sociedade se representa junto ao poder. N o primeiro caso,
a sociedade representada globalmente, como o corpus politicum, cuja cabea a autoridade. N o segundo caso, ela
representa-se diante do Estado em sua realidade existencial,
levando instncia do poder os interesses a serem atendidos.
O poder representa a sociedade poltica enquanto esta cons
titui uma unidade. A sociedade representa-se em face do
poder enquanto multiplicidade, isto , na pluralidade dos
grupos que a compem e das aspiraes de seus membros.
Interesses diversos e opinies divergentes suscitam tais aspira
es. No regime de partidos, procura-se dar representao
s vrias correntes de opinio, donde o expediente da repre
sentao proporcional, a fim de no serem excludas as mino
rias. N a representao corporativa, tem-se em vista sobretudo
os interesses dos grupos componentes da sociedade poltica.
Mas, numa hiptese e noutra, h sempre a variedade correspon
dente realidade existencial da Civitas, que no um bloco
monoltico, mas se constitui base de pluralidade.
A preocupao em dar um cunho pblico representao
da sociedade perante o poder e fazer dos representantes ou
deputados verdadeiros representantes, e no mandatrios,
23
levou muitos juristas a interpretarem o sistema representativo

no sentido de excluir totalmente a qualificao do eleitor pela
sua posio na estrutura social, nle vendo apenas o cidado,
le Citoyen da teoria do Estado dominante na Revoluo fran
cesa. E sobretudo o que mais grave a mesma preo
cupao desprendeu o deputado da vinculao aos seus eleito
res, aos interesses reais que lhe cabe patrocinar, tornando-o
representante do povo transformado numa grande sociedade
annima.
Estabeleceu-se assim a mesma unidade do corpo poltico
na representao da sociedade pelo poder e na representao
da sociedade perante o poder. A sociedade representada
mediante instituies de tipo parlamentar devia ser o corpus
politicum, em sua unidade, o povo detentor da soberania,
massa de cidados, cada um dos quais se tornaria, no momento
da eleio, uma vox populi, transmitindo aos eleitos a misso
de, em seu lugar, cada um deles, atuar como esta vox populi,
e de representar a coletividade enquanto um todo. Tal qual
o poder poltico representando tda a sociedade unitriamente
considerada. Assim as duas idias isto , os dois conceitos
diversos (representao da sociedade pelo poder e represen
tao da sociedade perante o poder) terminam por se
fundir numa s e mesma idia. Perde-se o sentido analgico
da representao. Confunde-se representao e autoridade.
Cai-se no univodsmo conceituai.
3.
Um terceiro aspecto da representao da sociedade
poltica desdobra-se em duas faces. Trata-se agora da repre
sentao da sociedade no poder, o que nos conduz idia de
governo representativo.
Existe o poder poltico para garantir a convivncia dos
homens num ambiente de paz e de mtuo respeito, cumprindolhe antes de mais nada proporcionar a todos a certeza do
direito. Razo de ser elementar da autoridade a manuteno
da ordem jurdica, mas outros objetivos lhe so assinalados,
e a prpria expresso auctoritas de augere, aumentar, acres
centar, ampliar est a indicar que lhe cabe contribuir de
24
sua patte, quando necessrio, para que os membros da socie

dade se completem na sua ao e tenham todos os bens ou
recursos de que precisam.
Sem negar o papel decisivo desempenhado, em certas
circunstncias histricas, pelos grandes chefes condutores e
organizadores de povos (>, a verdade que o poder poltico,
na pessoa de um homem ou exercido por uma elite dirigente,
confirma um direito existente na sociedade. A ordem jur
dica no uma criao ex nibilo do poder do Estado mas tem
suas fontes mais profundas, nos grupos que constituem a
comunidade g lo b al6(7). Misso do Estado no substituir
stes grupos na realizao da finalidade e dos objetivos de
cada um, e sim prestar-lhes auxlio ou subsdio.
Por isso mesmo, aos homens que vivem e labutam em
tais grupos deve reconhecer-se o direito de uma comunicao
com o poder, mediante a qual procuram fazer devidamente
conhecidos e respeitados os seus interesses, a sua capacidade
de iniciativa e, no bom sentido da palavra, os seus privilgios.
N a autoridade estatal, coordenando-lhes a ao em vista do
bem de tda a coletividade, tais agrupamentos orgnicos espe
ram encontrar um amparo para a proteo dos seus direitos
e uma ajuda para o seu prprio desenvolvimento. Esta dupla
misso cabe legitimamente ao Estado, mas ste exorbitaria
de suas funes caso se arrogasse, numa autodeificao, o
papel de criador da ordem jurdica e de providncia tutelar
dos seus subordinados, anulando-lhes a ao, substituindo-se
a les, absorvendo-os totalitriamente.
Da o valor da representao poltica, meio de resguardar
e satisfazer os legtimos interesses da comunidade. A ausncia,
(6) Dois exemplos assaz esclarecedores so o de Portugal, cuja Nao
foi talhada a golpe de espada pelo Conde D. Henrique, frente dos bares
do Entre-Douro e Minho, e o da Frana, cuja unidade poltica resultou da
persistente e firme atuao dos seus reis. Lembremos o significado das palavras
dux e rex, ambas exprimindo funes prprias da autoridade. O dux conduz
(de ducere), impulsiona, tem a iniciativa. O rex rege, organiza, mantm uma
ordem.
(7 ) Esta tese tem sido, entre ns, sustentada com insistncia e brilho pelo
Professor Goffredo Telles Jnior, em seus cursos de Introduo Cincia do
Direito, de cujos seminrios o autor destas linhas vem participando.
25
o declnio ou a ineficcia das instituies representativas signi

ficam a porta aberta para a tirania e o absolutismo estatal,
que na atualidade se apresenta sob a forma radical e extrema
do Estado totalitrio.
A representao vimo-lo no pargrafo anterior
configura-se-nos como um processo de conexo entre a socie
dade e o poder, permitindo a ste conhecer o estado real
daquela, e oferecendo sociedade um instrumento para acau
telar-se dos desmandos dos governantes.
Mas o centro de deciso poltica sempre o poder, e a
simples existncia de rgos representativos da sociedade em
face do poder no basta para ser dado pleno atendimento s
reivindicaes sociais. O ideal de um sistema representativo
no dar a conhecer uma certa situao, obter a satisfao
daquilo que, por meio dle, se pleiteia. Por outras palavras,
o povo aspira tambm a influir nas decises polticas, isto ,
a participar do governo.
So de se conceber instituies representativas meramente
consultivas, sem uma tal participao na esfera de direo
social pertinente ao poder. E tambm cabe figurar a hip
tese de uma cooperao de tais rgos com a atividade gover
namental, realizando-se ento o governo representativo. Neste
caso, os representantes do povo ou da sociedade perante
o poder no se limitam a expor fatos e solicitar medidas.
Mais do que apresentar remontrances ou dolances, como se
fazia no regime representativo dos Estados Gerais d Frana,
chegam a deliberar ou influir positivamente nas resolues
do poder.
A idia do poder associar a si os elementos componentes
da sociedade poltica muito antiga. Em povos primitivos, o
chefe supremo faz-se assessorar por sacerdotes e outros chefes,
que representam a comunidade. N a monarquia visigtica h
traos dessa participao proporcionada a elementos sociais
categorizados, representantes da sociedade junto ao poder
poltico. E os reinos medievais, nos seus primrdios, conhe
ceram a instituio da Cria regis, a princpio composta s
26
dos magnatas do reino, mas depois alargada at constituir

um esboo dos parlamentos ou cortes, em fase posterior rece
bendo elementos procedentes das vrias classes sociais orga
nizadas.
sse era o ideal do regime misto no pensamento de Santo
Toms de Aquino, combinando a monarquia, a aristocracia
e a democracia, ideal que correspondia em parte s instituies
do sculo X III e sobretudo ao exemplo que o Doutor Ang
lico tinha diante de si na realeza em Frana quando governava
So Lus. Em grau mais acentuado de representao popular,
o regime da Inglaterra de nossos dias, com a sua monarquia
aristodemocrtica e a preponderncia atribuda ao Parlamento,
rgo que representa o povo.
Repare-se bem na diferena entre os dois exemplos, a fim
de ser convenientemente elucidado o assunto. N as monar
quias temperadas da Idade Mdia, antes do absolutismo, o
povo apenas participava do poder, o que, mais do que na
Frana, sucedeu nos reinos hispnicos e comeou desde lgo
a acentuar-se na Inglaterra. Neste ltimo pas, o regime misto
chegou a dar ao povo mais do que mera participao no
govrno e, afirmando estar no povo o princpio da soberania,
os ingleses fizeram do Parlamento um rgo de expresso da
vontade popular, fonte das decises polticas.4
4.
Eis a segunda face do govrno representativo. Este
passa a ser entendido no como simples participao do povo
no poder, mas como o govrno do povo pelos seus represen
tantes eleitos, realizando assim, de forma indireta, o "govrno
do povo pelo povo. N a Inglaterra as transformaes pol
ticas do sistema representativo tradicional conduziram ao parla
mentarismo. Outra modalidade de govrno representativo
no mesmo sentido isto , de govrno do povo pelos seus
representantes eleitos surgiu nos Estados Unidos com o
presidencialismo, decorrendo a tanto o Legislativo quanto
o Executivo da escolha popular e entendendo-se que ambos
os poderes so rgos de execuo da vontade do povo.
27
Tais experincias polticas de fundamental importncia

uma e outra, pois delas se originaram os modernos governos
representativos correspondem idia da democracia repre
sentativa. O povo, no se governando diretamente a si mesmo,
est no poder nas pessoas de seus representantes. E no est
no poder apenas para assessorar o chefe de Estado, ou mesmo
para deliberar em comum com le como faziam os compo
nentes da Curia regis medieval , mas para decidir sobera
namente.
A democracia representativa assume assim a plenitude
da sua significao. N o se trata apenas de um regime em
que o povo ouvido e atendido mediante instituies repre
sentativas adequadas a represent-lo perante o poder, nem
de uma colaborao do povo com o governo por represen
tantes seus que esto no poder. Estes representantes do povo
no poder tornam-se os detentores do poder, preenchem todos
os seus quadros, identificam-se com le. O povo o poder.
Da o conceito de Kelsen: "Democracia significa iden
tidade de governantes e governados, do sujeito e do objeto
do poder, govrno do povo pelo povo <8).
Da, tambm, afirmar Cari Schmitt que a democracia rea
liza o princpio de identidade, oposto ao de representao. A
seu ver o princpio de representao prprio da monarquia,
e o princpio de identidade caracteriza a democracia. Quando
o povo todo sujeito do poder, h uma identidade e no
cabe falar em representao. Por isso Rousseau era irredut
velmente contrrio representao, dirigindo, no Contrat
Social, aquela objurgatria ao povo ingls, que nas suas
palavras se julgava livre, mas efetivamente s o era no
momento da eleio, passando a ser depois escravo do Parla
mento <9). A vontade no se representa dizia Rousseau
e por isso a vontade dos parlamentares no a vontade
do povo.89
(8) H. K elsen , Esncia y Valor de la Democracia, pg. 30.
(9) J. J. R o u ssea u , D u Contrat Social, Liv. III, Cap. 15: La Souverainet
Ht peut tre reprsente par la mme raison quelle ne peut tre aline etc.
28
Note-se que Carl Schmitt considera representao e iden

tidade como princpios poltico-formais. Sob ste prisma a
democracia exclui a idia de representao, pois o povo reu
nido no representa o soberano, mas o soberano, segundo
expresso de Kant, lembrada por Schmitt (So reprsentiert
das vereinigte Volk nicht bloss den Souvern, sondern es ist
dieser selbst). A idia pura de democracia, enquanto forma
de govrno, isto , governo pelo povo, s seria realizada
se fsse possvel a democracia direta. Foi o que compreendeu
Rousseau ao criticar a representao da soberania. Mas esta
identidade absoluta entre o povo e o poder acabaria por levar
negao do poder e da diferenciao governantes-governados, ou seja, poder-sociedade. Seria o anarquismo, com exclu
so da autoridade, absorvida no povo.
O ideal do govrno representativo nas democracias mo
dernas justamente fazer imperar a vontade do povo no
govrno que o representa. Para Rousseau a questo surge
como a quadratura do crculo. Carl Schmitt, apontando
para o antagonismo entre a idia de representao e a idia
de democracia, ao mesmo tempo em que reconhece "no
haver nenhum Estado sem representao , faz ver que a demo
cracia pura irrealizvel, pois conduziria ao aniquilamento
do Estado e desagregao da sociedade (10).
5.
Prosseguindo na anlise do pensamento de Schmitt,
interessante notar ainda que, ao considerar o princpio da
representao caracterstico da monarquia, o discutido autor
alemo no tem em vista as monarquias representativas, opos
tas s absolutas, isto , a monarquia temperada ou limitada
no regime misto de govrno, mas acentua sobretudo a
representatividade existente nas monarquias absolutas. Nestas,
(10) "Uma inteira, absoluta identidade do povo presente consigo mesmo
como unidade poltica nunca existiu em nenbum lugar e em nenhum momento.
Tda tentativa de realizar uma democracia pura e direta tem que observar
sses limites da identidade democrtica. A no ser assim, democracia direta
no significaria outra coisa seno dissoluo da unidade poltica ( Verfassungslebre, pg. 207). Sbre os dois princpios de identidade e de representao,
ver todo o 16, d .9 2, desta obra, onde se acham as demais passagens acima
citadas.
29
o monarca absolutamente o representante do Estado enquanto

unidade poltica. E conclui Schmitt: "a Monarquia absoluta
, na verdade, Representao absoluta Cll).
Com tal afirmao quer parecer que o ilustre jurista ger
mnico desloca o assunto. D a representao como meio de
comunicao do povo com o governo, ou de atuao da
vontade popular sbre os rgos do poder, passa para a
representao da sociedade pelo poder como centro de unidade
poltica. certo que no h Estado sem representao, mas
pode haver Estados sem instituies representativas, ou sem
que o povo esteja representado no governo. E tda a questo
de um ideal democrtico de governo representativo est em
que o poder no se limite a representar o povo enquanto
unidade poltica, e seja exercido em conformidade com as
aspiraes populares, manifestadas por vezes de um modo
direto (plebiscito, referendum), mas ordinariamente por meio
dos representantes designados pelo povo para serem os porta
dores de tais aspiraes.
O que Schmitt frisou muito bem foi a irreconciliabilidade
da idia pura de democracia com o princpio da representao.
Por isso mesmo, a democracia representativa significa um
regime misto, em que se reconhece, ao lado do elemento demo
crtico, outros elementos no democrticos, para pr a salvo
a unidade do poder que se aniquilaria se pertencesse a
todos e, tambm, para possibilitar a formao de elites
dirigentes, estas sim verdadeiramente representativas, mas j
com um carter aristocrtico.
O regime ingls, como vimos, de um govrno represen
tativo na modalidade da monarquia aristodemocrtica. Rousseau diria que o povo ingls escravo do Parlamento, e os
prprios ingleses se encarregariam de lhe dar uma confirmao
com aqule famoso dito de que o Parlamento na Inglaterra
pode tudo, menos mudar um homem em mulher e vice-versa<12). N a verdade, porm, qualquer democracia que12
( 1 1 ) Ibidem.
(12) Teoricamente, os poderes do Parlamento britnico no tm limites.
Na realidade poltica, les vo decrescendo dia a dia.
30
terite realizar-se, enquanto forma de governo, tem de aceitar

a composio de um regime misto, em que um elemento
pessoal o chefe do governo ou um elemento aristo
crtico por exemplo, a Cmara alta no estilo da House
of Lords ou do Senado americano equilibre o elemento
propriamente democrtico ou popular, com mais ou menos
vigor (li).
Um dos primeiros teorizadores do govrno representativo
e precisamente um ingls, John Stuart Mill , preconi
zando-o como "o ideal da melhor forma de govrno, ponde
rava que preciso conter nos seus limites racionais as funes
dos corpos representativos, distinguindo "de um lado, a tarefa
de criticar e de controlar, de outro, a conduo real dos neg
cios . O primeiro dstes encargos acrescentava o conhe
cido autor deve ser confiado aos representantes do maior
nmero, ao passo que a direo dos negcios pblicos s pode
dar-se satisfatoriamente desde que seja entregue "a um peque
no nmero de homens esclarecidos, experimentados, prepara
dos, alis, por uma educao e por uma prtica especial, e
que no deixem por isto de ser responsveis ante a Nao (l4>.
Representar o maior nmero e apurar elites dirigentes
tm sido preocupaes constantes de quantos almejam a reali
zao da idia democrtica. Quanto mais ampla a represen
tao da sociedade perante o poder, tanto mais perfeita ela
poder ser. Mas a representao da sociedade no poder,
para compartilhar da direo da coisa pblica, tem que ser
restrita, e quanto mais rigorosa fr a seleo, tanto mais per
feito ser o govrno.
Estas consideraes nos levam diviso das formas de
govrno em monarquia, aristocracia e democracia, vinda dos134
(13) Na evoluo do regime ingls, a representao aristocrtica dos
Lordes foi cedendo terreno representao democrtica da Cmara dos Comuns,
e o Gabinete foi ganhando maior importncia (sobretudo, hoje, o Primeiro
Ministro). Considerando o elemento pessoal, o Presidente da Repblica, nos
Estados Unidos, supera de muito, com o seu poder, o Rei ou a Rainha da
Inglaterra.
(1 4 ) J. S tuart M ill , Le Gouvemement Reprsentatf, pgs. 60 e 139.
31
gregos, analisada por Aristteles e tantas vezes reproduzida

ao longo da histria das idias polticas.
Entre as formas polticas podemos distinguir formas de
governo, de Estado e de sociedade. Formas de governo so
a monarquia e a repblica. Estado unitrio e Estado federal
so formas de Estado. Quanto aristocracia e democracia,
so antes tipos de organizao social e no propriamente
formas de governo. H sociedades mais ou menos aristo
crticas <15>, mais ou menos democrticas. A democracia pura,
enquanto tipo de organizao social, seria uma sociedade plena
mente igualitria. Seria o comunismo absoluto, um estado
utpico. Sob o ponto de vista da forma de governo, uma
democracia pura seria o anarquismo, pela total identificao
do poder com a sociedade, acarretando o desaparecimento
do poder.
Aplicada ao governo, aquela trplice diviso parte de um
critrio quantitativo. A monarquia o governo de um s.
A aristocracia, de alguns, os melhores e mais aptos para
governar, formando uma elite dirigente. Finalmente, a demo
cracia, o governo de todos, isto , de todo o povo.
Se, porm, tomarmos os membros dessa diviso no segun
do um critrio quantitativo, mas qualitativo, vamos perceber
o seu sentido mais profundo. Desde logo cumpre ressaltar
que esses trs membros no so exclusivos uns dos outros.
Tem havido na histria monarquias representativas, com par
ticipao do povo no poder, e repblicas aristocrticas onde
esses dois elementos a aristocracia e a democracia coexis
tiram. O que importa superar o critrio quantitativo do
nmero, para ver naquela diviso trplice, sob o prisma de
uma valorizao qualitativa, a expresso de um ideal de
govrno. A monarquia significa unidade e continuidade. A
aristocracia pe em destaque a idia da seleo dos mais15
(15)
A aristocracia visa aqui a exprimir categorias sociais de influncia e
representao, os homens de prol. As aristocracias formaram-se base do
Valor militar e dos servios prestados coletividade ( noblesse oblige). Depois
entraram em decadncia, estiolaram-se e degeneraram na vida cortes. As
aristocracias do sangue foram substitudas pela do dinheiro (plutocracia) e
pelas oligarquias polticas.
32 .
JOS PEDRO GAIV.O DE SOUSA
capazes para governar. A democracia abre ao povo as possibi

lidades para a participao no governo(16).
Unidade, seleo e participao popular so qualidades
de todo bom governo, imprescindveis num regime que seja
verdadeiramente representativo. Se faltarem, a atuao do
poder se torna precria, da resultando a interferncia de
elementos estranhos ao poder poltico na esfera de ao que
a ste compete.
o que ocorre, em nossos dias, em muitos pases nos
quais as Fras Armadas se vem compelidas a suprir as
falhas do poder civil, quando ste compromete a continuidade
nacional. O Exrcito ento deixa de ser o "grande mudo
da tradio francesa de avant-guerre e passa a ter uma atuao
poltica(17).
Se a seleo que falta, vemos, por exemplo, os rgos
institucionais do Estado sofrerem a concorrncia de entidades
mais representativas e em condies de fornecerem homens
aptos para a rdua tarefa de dirigir uma Nao. Neste sen
tido, a crise do Poder Legislativo na atualidade suscita expe
dientes tais como a delegao legislativa, ou reformas consti
tucionais amenizando a separao de podres e permitindo ao
Executivo mais amplamente participar da elaborao das leis,
em outros tempos confiada exclusivamente aos parlamentos.
Assumindo esta funo, o Executivo serve-se de juristas e de
tcnicos, estes ltimos ligados a grupos no oficiais e exer
cendo, no corpo social, atividades especialmente de natureza
econmica. Pode dar-se tambm a colaborao de tcnicos
e de entidades no governamentais com os parlamentos, cuja
tarefa, no processo legislativo, por tda parte tende a se
(16) Quando, numa sociedade poltica, no existe a tradio dinstica
(que implica poder hereditrio) cabe, para expressar a mesma idia de unidade
poltica, falar em monocracia. Assim, no regime americano o Presidente da
Repblica atua com mais fra que muitos monarcas. N os Estados Unidos,
como na Rssia sovitica, se no h monarquia, uma poderosa monocracia
faz as suas vzes, para assegurar a unidade social.
(17) No se confunda tal atuao do poder militar, legitimada pelas claudi
caes do poder poltico, sobretudo em face da presente conjuntura mundial
da guerra revolucionria, com os pranunciamientos ou quarteladas de exrcitos
envolvidos nas lutas poltico-partidrias.
33
reduzir e a ser partilhada com outros rgos estatais ou no

estatais <18).
Quanto participao da sociedade no governo, cumpre
observar que ela tende a ser feita exatamente por alguns desses
rgos no governamentais, de carter inquestionvelmente
representativo: ordens das profisses liberais, agremiaes
trabalhistas, culturais ou esportivas, reunidas em federaes e
confederaes.
Se para Pontes de Miranda a idia de "representao
no essencial aos parlamentos, pois tem havido "represen
tao sem parlamentos, cabe tambm dizer que h parlamen
tos sem representao. Pode acontecer que esta no se
encontre seno naqueles rgos representativos da sociedade
real, da qual os pomposamente intitulados "representantes
do povo se tenham desvinculado por completo e se achem
a lguas de distncia (19).
81
6.
A crise do Poder Legislativo e da representao pol
tica qual, nos governos representativos modernos, foi
confiada a tarefa prpria daquele poder, isto , a funo de
elaborar normas de direito matria de sociologia poltica
da maior relevncia. Se o princpio representativo naufragar,
muito difcil ser evitar os regimes de arbtrio, e o caminho
estar franqueado ao Estado totalitrio.
(1 8 ) Em sua introduo 9.* edio da obra clssica de D icey , Law
of the Constitution (aparecida em 1956), W ade chama a ateno para as nume
rosas autoridades sociais independentes do Estado (independent statutory autho
rities) que participam da tarefa legislativa, citando, como exemplos, o Unem
ployment Assistance Board e o Agricultural Marketing Board, e assim concluindo:
Thus the political supremacy of Parliament as a law-making organ becomes
more and more a fiction. E acrescenta: truly representative government can
but imperfectly be achieved by a legislature acting alone. Other methods are
essential to produce coincidence between the organ exercising legal power
and the subject (pgs. XL1V-XLV).
(19) P ontes de M iranda, Democracia, Liberdade, Igualdade, pg. 180:
A idia de "representao no essencial aos Parlamentos. Houve "repre
sentao sem Parlamento. Tanto no direito privado, quanto no direito pblico,
sempre se falou de representao sem estar mesclado a ela o conceito de
escolha ou de eleio pelo representado. Quem representa faz as vzes do
representado, sem qualquer ligao: em virtude de algum fato estranho
vontade do representado, ou, pelo menos, sem que essa vontade seja mais do
que justificao exterior, seno pura metfora.
34
JOS PEDRO G A lv X o DE SOUSA
Para entrarmos na anlise mais profunda dessa crise e

para empreendermos a procura das solues, seria preciso que
nos afastssemos do tema especfico desta dissertao. Par
timos da idia geral de representao no direito, da passando
sua aplicao ao domnio das relaes ocorridas no seio
da sociedade poltica. Apontados os significados diversos da
representao poltica, chegamos ao conceito de governo
representativo, visualizando-o numa dupla feio. Devemos
prosseguir neste plano conceituai, que o da Teoria Geral do
Estado e que no se confunde com o da sociologia poltica,
no sentido estrito, nem com o da poltica ou o do direito
constitucional. Procurar solues para o problema da repre
sentao, tal como se apresenta na atualidade, obra de pol
tica jurdica no campo do direito constitucional, pela crtica
do ius constitutum e pela construo do ius constituendum.
Mas esta obra no pode ser levada avante sem aqueles prvios
esclarecimentos conceituais, que vm a ser o objeto precpuo
da Teoria Geral do Estado.
E nesta linha de preciso cientfica importa, depois do
que foi dito at aqui, realar ainda uma idia de grande
alcance: a representao poltica bem compreendida leva ao
Estado de direito. Ou, invertendo a ordem e explicitando
melhor a idia: o Estado de direito necessriamente um
Estado de governo representativo.
Antes de demonstr-lo, indispensvel tornar bem claro
o conceito, nem sempre devidamente entendido, de Estado de
direito. Conceito fundamental para uma ordem de justia
nas sociedades humanas, oriundo da isonomia dos gregos;
das frmulas ciceronianas exemplarmente lapidadas; do rex
propter regnum das monarquias crists medievais; da Magna
Carta britnica; da submisso do soberano a Deus e ordem
universal ensinada por Bracton no sculo X III; ou do dominium politiciim et regale louvado, na centria seguinte, por
Fortescue, ao escrever sbre as instituies de sua ptria, ao
mesmo tempo em que censurava o dominium tantum regale
da Frana de Lus XI, onde o absolutismo comeava a ser
consolidado. Conceito que da tradio inglesa do rule oj
35
latv passou para o constitucionalismo americano, vindo a ser

objeto de acurada elaborao na teoria do Estado do sculo
X IX , sendo de se destacar a contribuio dos autores alemes,
que sobretudo na Prssia paradoxalmente, a terra eleita
da exaltao do Estado! traavam as linhas mestras do
Rechtsstaat, demarcadas com percia e segurana pela mo
firme de Stahl.
N o Estado de direito devem ser realizadas as' seguintes
condies:
1) O Estado submetido ordem jurdica, a qual se
impe, por regras de carter geral, igualmente a governantes
e governados (supremacia da lei e igualdade jurdica, nega
o do absolutismo com a sua mxima princeps legibus
solutus).
2) preciso que haja garantias a todos contra o arbtrio
do poder, sendo a submisso do Estado ao direito assegurada
por processos aptos a proporcionar sociedade os meios de
tornar efetiva referida submisso, podendo os governantes
ser responsabilizados perante a justia por atos de transgresso
da ordem jurdica (garantias de direitos, independncia da
magistratura).
3) Uma vez que superior ao Estado, o direito no
uma criao do Estado, reconhecendo-se assim um critrio
objetivo de justia, do qual depende o direito positivo, cujas
normas, por isso mesmo, no so disposies provindas exclu
sivamente da vontade do legislador (contra o princpio quod
principi placuit legis habet vigorem ou, na sua verso demo
crtica, a idia da lei como expresso da volont gnrale).
4) N o se confundindo com a sociedade, o Estado, ao
elaborar as suas leis, deve respeitar o direito histrico consti
tudo na sociedade poltica e, ao mesmo tempo, ter em consi
derao os ordenamentos jurdicos dos grupos a existentes,
sem lhes suprimir a justa autonomia.
A idia de que o Estado no cria o direito, mas o reco
nhece, a le se submetendo, ou sancionando um direito preexis
36
tente na sociedade, essencial na concepo do Estado de

direito.
A ratio iuris da legalidade estabelecida pelo poder pol
tico est nos princpios superiores de justia que a informam
e aos quais o Estado deve submeter-se. Perderam esta idia,
com uma viso falsamente legalista, os juristas que reduziram
o direito lei, e a lei a uma expresso da vontade do legis
lador, o Prncipe ou o Povo, ste manifestando-a pelos seus
representantes.
Alm dessa conformidade da legalidade estatal com uma
ordem objetiva de justia o "direito objetivo segundo
Lon Duguit, o "direito racional na linguagem de outros
autores, o "direito natural da terminologia clssica e sempre
atual, resistindo a todas as tentativas de sua demolio(20>
deve o direito do Estado harmonizar-se com a pluralidade
de ordenamentos jurdicos existentes na sociedade, sem os
absorver ou destruir, pois isto seria a negao de um Estado
de direito, por ser a negao, pelo Estado, de direitos dos
grupos naturais e histricos constitutivos da comunidade
poltica 20(21).
Da resulta o carter representativo do Estado de direito,
como se explicar a seguir.
7.
Efetivamente, sem uma representao junto ao poder,
e mesmo a possibilidade de uma influncia positiva na orien
(20) Ver de L on D uguit , Vtat, le Droit Objectif et la Loi Positive.
E o captulo IV de Les grands problmes u Droit de L. L e F u r , sob o titulo
Le droit naturel ( ou rationnel, objectif). Ver tambm de H . R o m m e n , Le
Droit Naturel (trad. de Die ewige Wieerkehr des Naturrechts).
(21) Um aspecto interessantssimo que no cabe aqui investigar, para
no nos desviarmos do assunto proposto, o da formao do direito como
um reconhecimento, pelo Estado, do direito social preexistente. V-se ento
que a tarefa do legislador mais descobrir do que criar o direito. O Prof.
M. G onalves F erreira F ilh o , em sua tese Do Processo Legislativo, lembra
que, no pensamento de Montesquieu, o legislador no o criador mas "mero
descobridor da lei (pg. 39), o que corresponde tambm ao pensamento
medieval, que "no concebia a criao de leis mas somente a descoberta de
leis" (pg. 29). a grande lio de B u r k e : All buman Latos are, properly
speaking, only declaratory; tbey may alter the mode and application, but bave
no power over the substance of the original justice (Tracts relative to the
latvs against Popery in Ireland),
37
tao do governo, no podero aqules grupos ver plenamente

assegurada a sua autonomia, com a margem de livre ao que
lhes deve ser reconhecida pelo Estado.
Quando, no sculo X V III, se apelou para a separao de
podres, a fim de evitar o abuso do poder, foi exatamente
tendo em vista realizar o ideal do Estado de direito, cujas
tradies de outras eras se haviam perdido com o absolutismo
monrquico. Por isso mesmo, em face da monarquia absoluta,
cada vez mais poderosa e centralizadora na Frana, o dominium tantum regale que Fortescue vira despertar na poca de
Lus X I, Montesquieu e seus discpulos formulavam aquele
princpio, cuja ressonncia se dilataria no espao e no tempo.
Princpio esboado na Inglaterra do sculo X V II por John
Lilburne e John Milton, Sadler e Lawson, e finalmente mere
cedor de maior ampliao no segundo Tratado do Governo
Civil de Locke <22).
II faut que le pouvoir arrete le pouvoir, era a frase bem
contornada de Montesquieu no livro X I, captulo IV do
Esprit des Lois. E no obstante o autor tivesse diante de si
a tradio dos corpos intermedirios e das autoridades sociais
combalida, verdade, mas pela qual manifestava tda a
simpatia, querendo mesmo v-la revigorada, como um esprito
conservador e moderado que era, e compreendendo estar a
um dos meios de realizar a monarquia temperada , no
soube perceber com tda a clareza que nessas autoridades,
mais do que na diviso do poder poltico, estavam os elemen
tos para conter ste poder nos seus justos limites.
o que nos fizeram ver, com agudeza e engenho, Enrique
Gil Robles, da sua ctedra de Salamanca, e Juan Vzquez de
Mella, da tribuna parlamentar, ambos valorizando e atuali
zando na Espanha a concepo tradicional de govrno repre
sentativo, que declinara na poca do absolutismo e fra aban
donada pelas Cortes de Cdiz.
Tal govrno estava naquela ntima colaborao de las
Cortes con l Rey, algo de semelhante ao que se corporificaria2
(22)
Cf. F. A. H ayek , Tbe Constitution of Liberty, pgs. 170 e 464.
38
mais tarde na Inglaterra: the King in Parliament. Uma esp

cie de co-soberania no dizer de Gil Robles constituda
por sse "duplo organismo autrquico-soberano : as regies
nacionais, em seu domnio autrquico, representadas nas
Cortes, e o Rei na sua esfera soberana <23).
N o Tratado de Derecho Poltico do mestre salmaticense
dado o devido realce conexo entre Estado de direito e
governo representativo, numa compreenso do assunto no
excedida e talvez nem igualada por outros expositores. O
governo representativo visto qual "uma propriedade e nota
de todo governo regularmente constitudo e ordenado a seus
fins, possibilitando autarquia nacional um organismo per
manente e estruturado junto do Estado, para harmonia da
ao da sociedade civil. A representao surge assim como
expresso do Estado de direito, divergindo, porm, o autor
das concepes de Mohl e Bluntschli.
Cooperao das autoridades sociais com a autoridade pol
tica, limitao do poder do Estado pelas foras orgnicas da
sociedade, participao popular no trabalho preparatrio da
feitura das leis com o reconhecimento, pelo Estado, das fontes
do direito existentes no meio social e sem a sua pretenso de
se tornar a fonte nica do direito eis, ao mesmo tempo, o
Estado de direito e o govrno representativo.
A ausncia dsse entrosamento da sociedade com o Estado
torna impossvel a realizao de uma e outra destas duas idias.
A est a razo pela qual, vendo no Estado o criador soli
trio da ordem jurdica, com o seu poder de dominao absor
vente de tda a "autarquia nacional para empregarmos
a expresso de Gil Robles , Jellinek e outros adeptos do
Estado de direito no encontraram outra sada, para evitar o
abuso do poder, seno a "autolimitao do Estado pelo direi
to, isto , pelo direito por le mesmo criado e por le podendo23
( 2 3 ) Gil Robles emprega a expresso "autarquia no no sentido que
passou a receber no direito administrativo, mas no significado aristotlico de
"govrno prprio, o sdf-government dos ingleses. Vzquez de Mella, em
vez de "soberania e "autarquia, fala, respectivamente, em "soberania poltica"
e "soberania social.
59
ser a qualquer momento modificado. Frmula cuja simples

enunciao j a condena pela sua precariedade prtica e pela
sua contradio terica.
8.
A teoria da autolimitao uma das mais tpicas
manifestaes do legalismo positivista, que veio perverter a
noo de Estado de direito. Esse legalismo, na histria das
idias e das instituies jurdicas ocidentais, comeou com a
influncia dos legistas, a servio da monarquia absoluta,
fazendo prevalecer sbre a concepo medieval da "descoberta
do direito a idia da "criao do direito . Era, por um lado,
a reduo do direito lei, mas tambm, por outro lado, o
imprio da mxima princeps legibus solutus.
Tiveram os jurisconsultos romanos uma idia ntida de
que o direito no simplesmente a lei. N a poca clssica a
confuso entre os dois conceitos jamais se verificou. O ius,
objeto da justia, no s no era visto como a lex, no sentido
estrito uma das fontes do direito G4) mas, alm disso,
no era confundido com qualquer espcie de norma agendi,
segundo a significao que modernamente se tem dado ao
direito objetivo 24(25). Entretanto, na derradeira fase do direito
romano, especialmente na poca da codificao, lei foi dada
uma primazia conceituai e pragmtica, a coincidir com o forta
lecimento do poder imperial e com progressivo avano do
socialismo de Estado. Nestas concepes da Roma decadente,
os romanistas do Antigo Regime foram buscar os elementos
adequados justificao da monarquia absoluta, da resul
tando tambm o legalismo que antecedeu e preparou o voluntarismo jurdico e o positivismo (lei, expresso da vontade
do soberano: quod principi placuit legis habet vigorem).
Foi precisamente contra o absolutismo monrquico que
se levantaram os pensadores do sculo XV III, desejosos de
(24) Isto , do direito escrito: lex, plebi seita, senatus consulta, printipum placita, magistratuum edicta, responsa prudentium ( Inst., I, II).
(25) M. V u xey (.Abrg du D roit Naturel, pg. 63 de Archives de Philo
sophie du D roit, n ? 6 ), mostra que o justo em si nest point tel parce qston le
tommande, mais command parce q siil est juste (iussum quia iustum ). J
M romanos haviam dito: non ex regula ius sumatur.
40
uma restrio no poder do Estado e de um regime de garantias

para as liberdades individuais. E da surgiu a idia do Estado
de direito, j contida na filosofia jurdica de Kant e cuja
propagao comeou a dar-se depois de publicada a obra
pioneira de Robert von Mohl Die Polizeiwissenscbaft nach den
Grundstzen des Rechtsstaates. Mas a nova formulao deste
conceito, conhecido dos antigos e dos homens da Idade Mdia,
mantido na tradio inglesa e repudiado pelo absolutismo,
essa nova formulao acabava por conduzir ao mesmo rro
que no absolutismo se queria combater, isto : a criao da
ordem jurdica por uma deciso emanada da vontade do
poder. No era outro o significado daquela teoria da autolimitao do Estado, expresso positivista do Estado de direito.
O posterior desenvolvimento do Estado de direito, no
plano conceituai da teoria do Estado e no plano institucional
do direito poltico, veio a dar em consequncia a destruio
da prpria idia de Estado de direito. Submetida esta a um
formalismo absoluto vendo na legalidade apenas o produto
das decises do poder dentro das formalidades determinadas
pela ordem jurdica positiva chegamos a um ponto em
que todo Estado acaba por ser um Estado de direito. Pois
em tal conceito, desde que h uma ordem jurdica estabele
cida, no se considerando esta seno sob o ponto de vista
formal, possvel enquadrar todo e qualquer Estado, at a
monarquia absoluta, at mesmo um Estado totalitrio <z6>.26
(26) Percebeu-o muito bem A rTuro E nrique S ampay, em La Crisis dei
Estado de Derecbo Liberal-Burgus, ao dizer que aqueles que, considerando
a natureza do Estado de direito num plano meramente lgico-formal, "afirmam
que o Estado de direito o Estado funcionalizado por meio de um ordenamento
jurdico, formulam um estril tautologismo, pois focalizada sob um ngulo
puramente lgico-formal tda organizao poltica soberana desde o cl
at ao Estado com a qualidade de unidade suprema de deciso e eficincia
para assegurar a certeza do sentido e da execuo do direito, no pode ser
outra coisa seno Estado de direito (pg. 60). KoEiLREurrER, em D er Nationale
Rechtsstaat (1932), procura atualizar a concepo de Estado de direito, nela
enquadrando o Estado nacional-socialista. Finalmente, C S chmitt , num artigo
escrito em 1935 (1Vas bedeutet der Streit um dem Rechtsstaat) , afirma que,
como existiu um Estado de direito cristo, liberal, burgus, fascista etc., da
mesma forma se pode conceber um Estado de direito comunista. Cf. P. B odda,
Lo Stato d i Diritto, pgs. 37 a 42.
41
sse formalismo vida fundamentalmente certas concep

es de Estado de direito, e, justamente para super-lo, muitos
hoje propem, corroborando e completando referido concei
to, o "Estado de justia . T al a lio de Giorgio dei
Vecchio e, entre ns, a de Alfredo Buzaid W7).
Ao positivismo e ao formalismo acrescente-se o monismo,
para o qual s existe o direito do Estado, deixando de ser
reconhecida e devidamente valorizada a pluralidade de orde
namentos jurdicos. D a conjugao dessas tendncias do
pensamento jurdico resultou, quanto ao Estado de direito,
a adulterao do seu conceito.
9.
Deturpado foi tambm o governo representativo na
visualizao com que o projetaram na Frana revolucionria.
Se Rousseau, um dos principais expoentes do pensamento
triunfante em 1789, era visceralmente avsso representao,
esta encontrou em Sieys o seu grande arauto, na sistemtica
da ideologia em nome da qual os deputados eleitos para os
Estados Gerais metamorfosearam ste rgo representativo em
Assemblia Nacional Constituinte <28).
O nvo regime surgiu, sob o cu parisiense, fulminante
como um raio. Assinala-o Georges Burdeau, num paralelo
com a Inglaterra, onde o govrno representativo, amadure
cendo gradualmente, viera de uma lenta modificao nas278
(27) Alm de outros, G iorgio D el V ecchio prefere a expresso Estado
de justia a Estado de direito, aduzindo em favor da mesma as contribuies
de Godwin e Menger no sentido de que o Estado tem por misso essencial a
justia (L a Justice-La Vrit, trad. francesa, pgs. 92 e 103). Sbre a passagem
de um "Estado de legalidade para um "Estado de justia, veja-se a notabi
lssima obra de R. Marcic, Vom Gesetzesstaat zum Ricbterstaat. O autor pe
em destaque tambm a objetividade do conceito de direito, independente da
lei. Recentemente A lfredo B uzaid fazia ver que o Estado de Justia contm
e supera o Estado de Direito ( Rumos Polticos da Revoluo Brasileira, in
Arquivos do Ministrio da Justia, ano XXVIII, maro 1970, n.9 113, pg. 26).
(28) O govrno representativo, em sua modalidade revolucionria, nasceu
assim de uma usurpao de qualidade, na observao de M arcel de la B igne
db V illen eu v e ( Trait General de 1tat, II, pgs. 69-70). Os deputados aos
Estados Gerais haviam, de acordo com o direito da poca, recebido um mandato
limitado e imperativo, contido nos Cahiers. "Renunciaram a le, repudiaram-no,
ao se proclamarem Assemblia Nacional Constituinte, e foi, portanto, a partir
do momento em que les no eram mais mandatrios a ttulo nenhum que
reivindicaram o mandato geral da Nao".
42
instituies tradicionais, mantidas na sua estrutura e adapta

das a condies novas: "Ao contrrio da idia inglesa de
representao, emprica e progressivamente enriquecida,
medida que os deputados ganharam sbre o poder real as
prerrogativas de sua funo, a concepo francesa apareceu
de um jacto, quando os Estados Gerais se transformaram em
Assemblia Nacional, atingindo de chfre sua plenitude lgica
e trazendo um poder de irradiao tal que, durante mais de
um sculo, ela pde servir de fundamento organizao cons
titucional da maioria dos Estados democrticos que no se
situavam na rbita anglo-saxnia (29).
O ponto de partida dessa concepo estava na tese assim
proclamada na Declarao dos Direitos do Homem: "O prin
cpio de tda Soberania reside essencialmente na Nao.
Nenhum corpo, nenhum indivduo pode exercer qualquer
autoridade que no emane dela expressamente.
Mas como se entendia a Nao soberana? No enquanto
comunidade histrica, formada por famlias e outros grupos,
com hbitos sociais, crenas e aspiras transmitidas de gera
o em gerao. No refletida e palpitante no povo real,
herdeiro de uma linhagem de tradies. No na sua afirma
o concreta de unidade cultural e poltica, marcada por
peculiaridades caracterizadoras da sua maneira de ser, de um
estilo de vida inconfundvel com o de outras comunidades
congneres.
No. G que se tinha em vista era o produto de um
contrato social, a reunio de indivduos sob uma lei comum,
o "resultado das vontades individuais, na expresso de Sieys,
em conceito nota Francisco Ayala "forjado na ignorn
cia racionalista e voluntarista da substantividade nacional (30).
Deveria caber aos deputados representar a Nao enquan
to unidade poltica ideal e no mais na qualidade de manda
trios de ordens sociais distintas. Alm disso dizia Sieys
(29) G. B urdeau, Trait de Science Politique, IV, pg. 243.
(30) F. Ayala, Estudo preliminar traduo espanhola de E. S ieys,
eiQue es el Tercer Estado?, pg. 17.
VA r e p r e s e n t a o p o l t ic a
43
o interesse de uma corporao egosmo, o interesse nacio

nal virtude. Neste ponto encontrava-se com Rousseau. O
autor do Contrat Social firmava o princpio de que no deve
haver sociedade parcial no Estado <31). Donde a supresso dos
organismos intermedirios e a afirmao poltica da coletivi
dade nacional como um todo homogneo.
Com sua dialtica bem arquitetada e uma sugestiva lin
guagem panfletria, o autor de Quest-ce que le Tiers tat?
escrevia: "Sabemos qual o verdadeiro objeto de uma Assem
blia nacional; ela no feita para se ocupar dos negcios
particulares dos cidados, s os considera em massa e sob
o ponto de vista do intersse comum. Tiremos da a conse
quncia natural, que o direito de se fazer representar pertence
aos cidados tao-smente em virtude das qualidades que lhes
so comuns, e no das que os discriminam <32>.
Temos, pois, a Nao em abstrato, unidade poltica ideal;
o Cidado abstrato, desvinculado dos seus interesses reais e
voltado, com inteno virtuosa (o homem naturalmente bom,
de R o u sseau ?...), para o intersse comum; e, por fim, uma
representao abstrata, pois no representa concretamente
nada, e na amplitude do mandato ou delegao recebida por
cada deputado se desvanece a relao entre a sua prpria
vontade e a vontade do corpo eleitoral, por sua vez transfigu
rada na igualmente abstrata volont gnrale.
O deputado nessa concepo no representa os
eleitores, como se dava no tempo do "mandato imperativo,
mas a prpria Nao, e a vontade nacional se corporifica na312
(31) Du Contrat Social, Liv. II, Cap. 3: U importe donc pour avoir
bien lnonc de la volont gnrale quil tiy ait pas de socit partielle dans
l'tat, et que chaque Citoyen ntopine que d'aprs lui.
(32) N o Captulo VI daquele livro explosivo e de to grande influncia
o autor desenvolve os princpios fundamentais da nova teoria do sistema repretentativo. Faz ver que h nos homens trs espcies de intersse: o intersse
pessoal, pelo qual cada um se isola, cuida s6 de si e inofensivo; o intersse
corporativo ou de grupo, o mais nocivo, pois pode prevalecer contra o
Intersse nacional; e finalmente, ste ltimo, ou seja: Celui par lequel les
Citoyens se ressemblent; il prsente la juste tendue de lintrt commun.
44
JO S
PEDRO GALVO DE SOUSA
vontade dos seus representantes. Nesta presumida identidade

entre a vontade nacional e a de seus representantes, bem como
naquela indivisibilidade da soberania do texto da Declarao
de Direitos, Burdeau v os dois princpios essenciais de uma
construo poltica teoricamente perfeita, mas que esbarra
fragorosamente com a realidade. "A teoria da representao
uma coisa, o funcionamento do regime representativo
outra. Ora, a observao mais rpida da vida poltica interna
dos Estados representativos desde fins do sculo X IX prova
que entre a teoria e o fato o divrcio veio se acentuando
cada vez mais . E o mesmo autor pondera que "o ideal da
indivisibilidade da soberania era quimrico e, por conseguinte,
a Nao no podia, no seu conjunto, dar ao corpo represen
tativo um mandato global de querer em seu nome, uma vez
que a estrutura social estava to profundamente dividida.
Cada classe entendeu ter seus prprios mandatrios encarre
gados de sustentar suas prprias reivindicaes . Estava
ausente das assemblias "o povo real, com seus matizes, suas
oposies, seus interesses divergentes (33>.
A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado,
afirmando que sem a garantia dos direitos e a separao de
poderes no h constituio, propunha desta forma o ideal
do Estado de direito. Os revolucionrios de 89 no deixaram
de ser bastante influenciados pela experincia da Inglaterra
e o recente exemplo dos Estados Unidos. Mas La Fayette, que
conhecia muito bem ste exemplo, confrontando com o rule
of latv dos americanos o regime implantado na Frana, podia
dizer que entre seus concidados o que estava havendo no
era o "domnio da lei e sim o "domnio dos clubes (3).
D a mesma forma, o govrno representativo instaurado sob
os auspcios de Sieys, longe de ser o govrno do povo sobe
rano, pelos seus representantes, estava sendo a expresso da
soberania das "sociedades de pensamento, cujo papel, na34
(33)
(34)
G. B urdeau , op. cit., IV, pgs. 244, 247, 249 e 251.

F. A. H ayek, op. cit., pg. 195.
45
gnese e no desenvolvimento da Revoluo, Augustin, Cochin

esclareceu definitivamente <35>.
N o governo representativo tradicional de Castela e Arago, como o analisa Gil Robles, no obstante tdas as falhas
que possam ser apontadas especialmente pela falta de
continuidade das Cortes, por no ser devidamente assegurada
a sua convocao peridica e ficar esta merc da vontade
do monarca existia a compreenso da heterogeneidade do
"povo real a que se refere Burdeau. E a participao da
comunidade nacional no governo tinha possibilidades de ser
mais efetiva naquele regime "autrquico-soberano do que
nesta forma desnaturada de govrno representativo, na qual
a soberania teoricamente indivisvel acabava por ser repartida
entre as minorias organizadas.
Aqule monismo jurdico, que arruinou a concepo de
Estado de direito, aqui tambm se manifesta, excluindo as
autoridades sociais para afirmar s a soberania poltica, margi
nalizando os grupos intermedirios, reduzindo todo o direito
ordem jurdica estatal e fazendo da sociedade a Nao
lassemblage des individus (), a massa dos cidados isola
dos em face do poder do Estado. Monismo individualista,
que prepara o monismo do Estado totalitrio.
10.
Por uma impropriedade de expresso designou-se
mandato representativo a transferncia de podres aos depu
tados, delegando-se-lhes o exerccio da soberania.
A idia do mandato representativo j fra expressa por
Blackstone e Burke, na tradio do sistema parlamentar ingls.
Defendeu-a Sieys, sustentando a incompatibilidade do man
dato imperativo com o regime representativo. Em sua argu
mentao, colocava-se na mesma posio de Montesquieu,356
(35) Com as suas pesquisas sbre a atuao das sociedades de pensa
mento na Bretanha, A ugustin Co chin renovou a histria da Revoluo fran
cesa. Morto em campo de batalha, na guerra de 1914, deixou em sua obra
pstuma, alm dos dois volumes contendo o resultado daquelas pesquisas,
mais as seguintes publicaes: Les Socits de Pense et la Dmocratie e
La Rvolution et la Libre Pense.
(36) E. Sieys , loc, cit.
46
pata quem o povo admirvel quando se trata de escolher,

mas incapaz de conduzir os negcios (37).
Excludo o mandato imperativo, passou-se a preconizar
a amplitude de um mandato sem restries. Pelo primeiro,
cada deputado representa uma circunscrio eleitoral ou um
determinado grupo que o tenha escolhido, recebendo alm
disso instrues especiais. Pelo chamado mandato represen
tativo, considera-se que o deputado representa a Nao, sem
estar vinculado a nenhuma diretriz prviamente estabelecida.
Segundo explica muito bem Burdeau, as vontades dos
representantes devem ser entendidas no como sua vontade pr
pria, mas como expresso da vontade nacional. "Para apreen
der o sentido exato desta representao, preciso compreender
que a funo dos representantes no a de formular uma
vontade que seria preexistente no corpo nacional. a de
querer pela nao, o que significa que a vontade nacional
no existe seno a partir do momento em que um ato dos
representantes lhe tenha expressado a substncia. A repre
sentao no tem, pois, por objeto, delegar a certos rgos
o poder de interpretar os votos ou as aspiraes da coletivi
dade. Ela tem por fim autorizar estes rgos a dizer o que
quer a nao, isto , a ser sua vontade e sua voz. Em suma,
a representao criadora da vontade nacional (38).
O mandato representativo no o mandato no sentido
do direito privado. Frisam-no os que tm versado o assunto.
Da a distino entre Reprsentation e Vertretung nos auto
res alemes. o freies Mandat, no sujeito s limitaes do
mandato imperativo.
(37) M o ntesquieu , De lEsprit des Lois, L. II, c. 2 e L. X I, c. 6.
Sieys expe a sua concepo de governo representativo no s no livro sbre
o Tiers tat, mas ainda nos discursos, especialmente quando na Constituinte se
discutia a questo des mandatos imperativos. Dizia le: "A grande maioria
dos nossos concidados no tem suficiente instruo nem tempo para querer
ocupar-se diretamente das leis que devem reger a Frana; cabe-lhe, pois, nomear
representantes (apud Cark de M alberg , op. cit., II, pg. 256). Quanto a
Blackstone e Burke, ver Cap. VI, n.* 8.
(38) G. B urdeau, op. cit., pg. 244.
47
Nem por isso se deixa de empregar a expresso "man

dato, dando-lhe um significado peculiar. O mesmo trmo
aplicvel a dois conceitos diferentes.
H, por outro lado, dois sistemas diferentes de represen
tao poltica. Num dles o mandato amplo, no outro
restrito. Mas ambos so representativos. Por que restringir
apenas ao primeiro ste qualificativo? O mandato imperativo
implica tambm representao, e at de um modo mais acen
tuado, pela vinculao maior que estabelece entre o deputado
e seus eleitores. Se "mandato serve para designar categorias
diferentes, no direito privado e no direito pblico, por que
"representao no servir para denominar dois tipos diver
sos de mandato de direito pblico, cada qual a seu modo
procurando realizar o sistema representativo?
11.
N a observao de Darcy Azambuja, a concepo
segundo a qual o mandato de direito civil aplicado ao direito
pblico to generalizada se tornou que os prprios textos
constitucionais vieram a consagr-la. Com efeito, no Brasil
a Constituio de 1891 empregava o trmo mandato referin
do-se funo de senador e de deputado, e seu principal autor
e mximo intrprete entendia a locuo no mesmo sentido do
direito privado.
Eis as alegaes de Rui Barbosa, em petio de habeas-corpus, transcrita do volume primeiro, nmero 2, da Revista
do Supremo Tribunal:
"Esse mandato nacional. Quem o confere a nao,
que elege os membros do Congresso.
"Ora, do mandato resulta, para o mandante, o direito de
tomar contas aos seus mandatrios, e, para os mandatrios, o
dever de as prestarem.
"Dever , portanto, do mandatrio responder ao man
dante pela maneira como cumpriu o mandato. Dever , logo,
do membro do Congresso Nacional, responder nao pelo
modo como exerce as funes legislativas.
48
JOS PEDKO GALVXO DE SOUSA
"Para isso exerce ela fiscalizao contnua sbre os atos

dos seus representantes, acompanha as deliberaes parla
mentares, sbre as quais deve atuar constantemente a opinio
pblica, no seu papel de guia, juiz, freio e propulsor.
"Ora, mediante a publicidade, no a publicidade oficial,
a que faltam os meios de larga difuso, mas a publicidade
geral da imprensa, a sua amplssima publicidade, que essas
relaes de mandante e mandatrios se exercem sbre a nao
e os membros do Congresso Nacional.
"Coart-la roubar nao o seu direito soberano de
seguir dia a dia, momento por momento, as deliberaes dos
seus representantes. Mas, , tambm, ao mesmo tempo, e por
isso mesmo, subtrair aos representantes da nao o nico meio
existente de se corresponderem, cada dia e a cada momento,
com a sua constituinte, a nao, informando-a, com a devida
continuidade, do procedimento de seus procuradores.
Essa concepo, aplicando ao mandato, em direito consti
tucional, os princpios gerais do mandato de direito civil, e
por conseguinte fazendo dos deputados os procuradores da
Nao, coaduna-se perfeitamente com o sistema tradicional
de representao poltica e com o mandato imperativo. ,
porm, incompatvel com a teoria moderna do mandato repre
sentativo, em face da qual as relaes entre a Nao e os
membros do Congresso ou Parlamento fogem queles prin
cpios.
Demonstra-o Darcy Azambuja com as seguintes razes:
1)
O deputado eleito por um colgio ou crculo elei
toral, e no entanto se entende que representa tda a Nao,
no apenas o crculo ou colgio que o elegeu(39>. N o se
pode conceber que o mandatrio represente outras pessoas
alm do mandante.39
(39)
A Constituio francesa de 1791, no seu titulo III, cap. I, seco III,
art. 7.*, dispunha: "O s representantes eleitos nos departamentos no sero
representantes de um departamento particular, mas da Nao inteira, e nenhum
mandato lhes poder ser dado".
DA REPRESENTA Xo POLTICA
49
2) Uma das caractersticas essenciais do mandato civil

a sua revocabilidade pelo mandante. Ora, no regime repre
sentativo moderno o deputado no pode ser destitudo pelos
seus eleitores. Uma vez reconhecido e empossado, nenhuma
dependncia legal o vincula aos seus eleitores, no podendo
stes cassar poderes que efetivamente no foram por les con
feridos, mas pela Constituio <40>.
3) N o mandato de direito privado, o mandatrio tem
obrigao de prestar contas ao mandante dos atos praticados
na qualidade de seu representante. Mas o deputado no est
obrigado a prestar contas aos eleitores, age com plena inde
pendncia em relao a stes.
4) O mandatrio tem somente os podres que o man
dante lhe outorgou, sendo nulos os seus atos se ultrapassa
rem os podres conferidos. "Quem poderia sustentar que,
no regime representativo, o representante fica adstrito von
tade do eleitorado e que seriam nulos os atos por le pratica
dos contra a vontade dos seus eleitores? <4,).
Donde concluir o citado autor, com Carr de Malberg,
que "o regime representativo se caracteriza por no admitir
representao <42).4012
(40) Entre as excees a sse princpio, lembra o autor a Constituio
do Rio Grande do Sul, de 14 de julho de 1891, admitindo a "revogao do
mandato de deputado Assemblia dos Representantes e dos Intendentes
municipais.
(41) D arcy A zam buja , Teoria Geral do Estado, Cap. XVIII.
(42) Cf. C arr de M alberg , Thorie Gnrale de l'tat, II, pg. 367,
op. cit., pg. 367. Por sua vez L aband (L e D roit Public de lEmpire Allemand,
I, pgs. 443 e 444) reconhece essa falta de representatividade: "no sentido jur
dico, os membros do Reichstag no so os representantes de ningum; seus pod
res no so derivados de um outro sujeito de direito. E ainda: " somente
na formao do Reichstag que o povo, isto , a soma coletiva dos nacionais
do Imprio com direito de voto, coopera juridicamente na vida pblica do
Imprio; , em cada eleio, um ato nico pelo qual o sdito do Imprio exerce
seu direito poltico. S preciso considerar, ao contrrio, como no-jurdica a
concepo segundo a qual o povo, mediante sua representao no Reichstag,
toma uma parte contnua nos negcios pblicos do Imprio. Uma vez dado
o voto, tda participao, tda cooperao, tda influncia "jurdica da coleti
vidade do povo, isto , de todos os indivduos nacionais do Imprio sbre as
decises pblicas, cessa imediatamente .
50
Referindo-se ainda soluo conciliatria daqueles para

os quais existe mandato no entre os eleitores e os eleitos, mas
entre a Nao, pessoa jurdica, de um lado, e o Parlamento,
corpo poltico organizado, de outro, pondera Darcy Azambuja:
"De incio j se pode dizer que, se a nao que confere
o mandato, deveria ser ela quem elegesse os mandatrios.
Ora, quem elege, mesmo nos pases onde o sufrgio universal
mais amplo, mesmo nos pases onde o corpo de cidados
ativos mais extenso, no a nao, mas uma frao, geral
mente exgua, do nmero total dos membros da nao. As
estatsticas, nesse sentido, so concludentes, e demonstram no
somente que os eleitores, pelo seu nmero, no podem ser
considerados como sendo a nao, mas ainda, o que mais
grave, os representantes so eleitos por uma minoria de cida
dos qualificados eleitores i4i),
12.
A problemtica da representao parlamentar tem
sido um pesadelo para os constitucionalistas. Dividem-se
estes, na procura de um sistema eleitoral que permita apurar
a vontade popular e alcanar uma representao autntica.
De um lado esto os adeptos do critrio majoritrio, de outro
os da representao proporcional.
Os primeiros esto mais prximos da concepo revolu
cionria do sistema representativo, formulada por Sieys.
A vontade expressa pelos representantes identificada von
tade nacional, sendo esta a expresso do corpo poltico figu
rado com uma unidade ideal. N o se trata de refletir as
diversas correntes de opinio, ou os intersses dos grupos,
contra os quais Sieys acautelava os seus concidados, preocu
pado em sintonizar cada um dstes com o interesse comum.
O que importa assegurar aquela identificao. N o sendo
possvel a unanimidade, o critrio da maioria o mais indi
cado para se chegar a ste resultado. Entende-se que a von
tade ideal do povo no a vontade de todos expressa
pela maioria.
(43)
D a r cy Az a m b u ja ,
loc. cit.
51
O princpio da representao proporcional desce do ter

reno da idealidade para o das realidades concretas. Significa,
sem dvida, uma inflexo na linha de pensamento inspiradora
dos tericos da Revoluo francesa. Constitui uma concesso
s diversas vontades existentes no meio social, com quebra da
unidade ideal objetivada por aqueles tericos. a decorrn
cia de uma aproximao ao "povo real, fazendo levar em
conta as suas divises, a sua heterogeneidade. A preocupa
o dominante dos seus adeptos est na representao das
minorias, para que a tdas as correntes da opinio pblica
seja dada a possibilidade de manifestar-se, desde que se trata
de elementos componentes da coletividade nacional. Quer-se
passar da Nao ideal para a Nao real.
Aos que, defendendo a representao proporcional, o
fazem por se rebelarem contra a tirania opressiva da maioria,
seus adversrios respondem que quem rejeitar o princpio da
maioria cair necessriamente na anarquia ou no despotismo.
J o dizia Abraham Lincoln, em palavras transcritas por Ferdinand A. Hermens na epgrafe de seu livro Europe between
Democracy and Anarcby. Esta obra foi editada em 1951, dez
anos depois de haver o mesmo autor publicado Democracy or
Anarchy? Num e noutro de tais estudos sobre a representao
proporcional, Hermens ilustra a tese de Lincoln com fatos pol
ticos da nossa poca, e de um modo especial com a destruio
da democracia de Weimar pelo nazismo. A representao pro
porcional tornou possvel a ascenso de Hitler ao poder,
servindo-se da arma legal que lhe punha nas mos Estado
representativo de direito instaurado na Alemanha aps a
primeira guerra mundial(44>.
N o cabe aqui entrar nas questes tcnicas de direito
constitucional relativas aplicao de referidos sistemas elei
torais, tais como as atinentes ao sufrgio uninominal e sufr
gio de lista, ou aos processos de pr em execuo a represen-4
(44)
Assim se passou aplicando a tipologia de Weber da representtSo fundada numa legitimidade racional ou legal (Constituio de Weimar)
pira a representao legitimada carismticamente (Fhrerprinzip).
52
tao proporcional, destacando-se entre stes o de Hare, plena

mente aprovado por Stuart Mill, e o de Hondt, professor da
Universidade de G an d<45>. Eleio direta ou indireta, voto
secreto ou a descoberto so tambm temas complementares
na teoria da representao.
Apenas uma palavra ainda deve ser dita a respeito do
sufrgio universal e do sufrgio restrito. bem de ver que
o primeiro corresponde mais logicamente idia do govrno
representativo, especialmente na sua feio moderna e indi
vidualista. Entretanto, o Estado liberal-burgus estruturou-se
representativamente mediante a limitao do sufrgio, adotando
o critrio do censo alto, que atendia melhor aos interesses da
classe dominante. Era o tempo do famoso lema de Guizot:
Enricbissez-vous!
Essa limitao, por motivos econmicos e sobretudo cul
turais, resulta, por outro lado, da presena da idia aristo
crtica na democracia, cuja essncia chega a dizer Hermens
constituda pelo princpio de liderana, ou political
leadersbip4
(46)
5 .74 Como vimos, Stuart Mill acentua a impor
tncia da seleo para a formao das elites dirigentes. Assim,
tambm, segundo Zachariae, "a Constituio baseada no siste
ma representativo tem o sentido e a finalidade de moderar
a democracia mediante uma eleio aristocrtica M7).
A universalizao do sufrgio caracterstica da moderna
democracia de massas, que de representativa, no sentido cls
sico, tende a tornar-se plebiscitria.
(45) interessante lembrar que, em janeiro de 1859, Jos de Alencar
publicava no Jornal do Commercio alguns artigos favorveis representao das
minorias, que, antes de Tbomaz Hare, teve em Victor Considrant, na Sua,
um de seus mais destacados adeptos, propondo-a, no ano de 1842, para o
Conselho de Genebra. Em 1868 era dado estampa o livro de J. de A lencar ,
O Systema Representativo.
(46) F. A. H erm ens , Europe between Democracy and Anttrcby, pg. XVI.
(47) Citado por G. L eibholz em seu estudo sbre o contedo da demo
cracia de partidos e as distintas formas em que se manifesta, in Conceptos
fundamentales de la Poltica y de Teoria de la Comtitucin, pg. 143. Por
sua vez B lu n t sc h li (D roit Public General, pgs. 42 e 43), depois de ter dito
que a representao, para ser completa, deve compreender tdas as classes,
adianta que se o sufrgio universal parece aritmticamente perfeito, no o 6
organicamente, e afirma: "O voto igual de todos o reino da multido igno
rante e grosseira sbre as minorias cultivadas".
53
A representao proporcional nasceu do desenvolvimento

dos partidos polticos e da sua proliferao. Onde preva
leceu o bipartidarismo, o princpio majoritrio teve condies
para subsistir.
Qual a significao dos partidos polticos no sistema
representativo?
o que se dir no captulo seguinte.
C aptulo
III
A REPRESENTAO POLTICA NO ESTADO

DE PARTIDOS E NA SOCIEDADE DE MASSAS
1.
O surto dos partidos polticos e sua regulamen

tao legal.
2.
Caracterizao do Estado de partidos.
3.
Corpos intermedirios, partidos polticos e gru

pos de presso.
4.
Sociedade de massas e representao.
5.
O partido nico.
6.
O Estado totalitrio.
7.
Centralizao e descentralizao.
8.
Depoimentos expressivos.
9.
A representao poltica em face da centraliza

o e da descentralizao.
C aptulo
III
A REPRESENTAO PO U T IC A NO ESTADO DE
PARTIDOS E NA SOCIEDADE DE MASSAS
1.
D o anteriormente exposto resulta que o moderno
sistema representativo teve por base a concepo do povo
na unidade do seu conjunto, com o exclusivismo da soberania
una e indivisvel, e em detrimento da pluralidade social.
Expresses bem corroborativas dste pensamento encontram-se em Rousseau, ao preconizar uma organizao poltica sem
"sociedades parciais, e Sieys, ao denunciar no interesse de
grupo o maior obstculo boa ordem social, a qual a seu
ver reclama a proibio de se reunirem os indivduos em
corporaes (1)2. A Lei Le Chapelier, de 1971, golpeando mor
talmente o regime corporativo, ento em decadncia, nada mais
fz do que pr em pratica tais diretrizes doutrinrias.
O mesmo perigo visto nos grupos, os adeptos de tal con
cepo receavam nas divergncias entre faces ou partidos,
motivadas por opinies antagnicas. Da uma atitude hostil
aos partidos polticos, que poderiam quebrar aquela desejada
e ideal unidade do povo, a ser refletida na representao.
Por esta razo observa Leibholz tratou-se de evitar a
introduo, no Parlamento, "de uma distribuio de cargos
e de lugares, fundada no na idade ou no resultado de um
sorteio, mas no fato da filiao a um partido ou uma faco
poltica (2>.
Logo, porm, comearam a aparecer os partidos, vindo
a constituir foras polticas ponderveis, em trno das quais
(1 )
(2 )
J . J . Rousseau , loc. cit. e E. S ieys , op. cit., Cap. VI.
G . L eibholz, op. cit., pgs. 150 e 151.
58
JO S PEDRO GA1VO DE SOUSA
se agrupavam as diversas correntes da opinio pblica, fssem

estas mais ou menos espontneas, fssem dirigidas pela propa
ganda, veculo das ideologias, e elemento cada vez mais pre
ponderante na vida poltica dos povos <3>. Tal fato ocorreu
inteiramente margem do direito constitucional, ignorando
ste as agremiaes partidrias, que s em fase posterior
vieram a merecer do legislador a sua regulamentao. Deu-se
isto depois da primeira guerra mundial, sendo a preocupao
de enquadrar os partidos na ordem constitucional reforada
aps a segunda guerra e ante a ameaa do partido nico. Da
a proclamao do princpio da pluralidade partidria, consa
grado entre ns na Constituio de 1946.
Chegou-se assim ao Estado de partidos, no qual a ampli
tude do mandato representativo e a liberdade dos represen
tantes sofrem restries, em virtude da subordinao de cada
deputado ao programa do respectivo partido. Reintroduz-se,
por tal forma, sub-repticiamente, o mandato imperativo, e a
representao toma um certo cunho plebiscitrio, acentuado
no caso do partido nico, tipo ideal de organizao partidria
para a democracia de massas.
Alis, o partido nico o aboutissement natural do regime
de partidos, segundo o percebeu com muita agudeza Simone
W e il3(4). Com efeito, cada partido se considera senhor da
verdade poltica, vendo no seu programa a salvao social.
As tintas ideolgicas de tais programas acentuam uma colo
(3 ) Dois livros fundamentais sbre o assunto: B ernard F ay, Naissance
dun Monstre: lOpinion Publique, e J acques D rienoourt , L a Propagande,
Force Politique Nouvelle.
(4 ) S imone W eil , L'Enracinement, pg. 41: L a lutte des partis, telle
q u elle existait dans la Troisime Rpublique, est intolrable; le parti unique,
qui en est dailleurs invitablement laboutissement, est le degr extrme du
mal. M arcei W a l in , em Les Partis contre la Rpublique, pg. 59, explicas
"A expresso "Estado-de-partidos a traduo literal da palavra alem
Parteienstaat, porque ste regime foi mais completamente realizado na Alemanha,
ao tempo da Repblica de Weimar, depois sob o Terceiro Reich, no qual
encontrou sua concluso lgica, tornando-se o Estado de um s partido, que
tomava o nome de partido de Estado (Staatspartei)". Vem a propsito esta
observao de N orman L. Stam ps : "O s partidos totalitrios de hoje cresceram
dentro do sistema democrtico de partidos e simplesmente acentuaram caracte
rsticas que, muito antes dles subirem ao poder, j se encontravam no regime
de partidos (Why Democracies Fait, pg. 65).
DA REPRESENTAO POITICA
59
rao messinica nos mesmos, especialmente quando se trata

de ideologias radicais. Nestes casos os antagonismos parti
drios representam a oposio amigo-inimigo critrio fun
damental de Cari Schmitt para a caracterizao do "polti
co (5) no apenas por ver-se no adversrio um inimigo
do prprio partido, mas porque se passa a consider-lo um
inimigo da comunidade nacional, que deve ser proscrito para
que seja assegurado o destino histrico da comunidade. O
partido tende a ser intolerante, e nas democracias de partido
h como que uma institucionalizao da guerra civil. Isto
para no se falar dos partidos quando so meros ajuntamen
tos de intersses pessoais dos polticos, na luta pela conquista
do poder.
Mas o que cumpre especialmente assinalar aqui aquela
transformao do mandato representativo pela influncia
crescente dos partidos polticos. Um exemplo bem significa
tivo o da preocupao com a fidelidade partidria, levando
mesmo idia da perda do mandato do deputado que tenha
rompido com a disciplina devida agremiao pela qual foi
eleito. Assim, o deputado deixa de ser um representante de
tda a Nao segundo a concepo do governo represen
tativo moderno em sua formulao inicial e passa a ser
um representante do partido que o elegeu. O povo como
unidade poltica ideal cede lugar ao partido, unidade de ao
poltica.
Linguagem bem diversa de Sieys na primeira Assem
blia Nacional Constituinte a do deputado Andr Philip,
na Constituinte de 1945: "Chegamos a um momento em que
o partido se torna rgo do sufrgio universal, um interme
dirio entre o legislador e o povo. Transcreve-as Georges
Ripert, no captulo primeiro de Le Dclin du Droit, a dizen
do: "Os deputados so, na Assemblia nacional, represen
tantes do seu partido . E cita ainda um artigo de Andr
Hauriou sob o sugestivo ttulo: Vers la dictature des partis.
(5 )
Sbre a relao amigo-inimigo na teoria de C. Schmitt em Der
Begriff des Politiscben, -ver J. Freund, UEssence du Politique, 2.* parte,
Cap. VII.
60
2.
N o dizer de Gerhard Leibholz, os partidos vm a ser
o "microfone do qual se serve o povo para articular os seus
pronunciamentos. Tal ocorre na democracia representativa
de partidos, estruturalmente diversa da democracia parlamen
tar de tipo representativo-liberal. Esta ltima, no sculo
passado, assinalou o predomnio da burguesia como classe
social e revestiu-se de um feitio essencialmente individualista.
Aquela se formou quando as massas irromperam no cenrio
poltico, ao mesmo tempo em que ganhava terreno o socia
lismo. O Estado de partidos a transio da democracia
liberal para a democracia de massas.
O ilustre Professor da Universidade de Gttingen e Mi
nistro da Crte Constitucional de Karlsruhe fere um ponto
nevrlgico na caracterizao dessa estrutura poltica, ao escre
ver o seguinte: "A diferena terico-constitucional funda
mental entre o moderno Estado democrtico de partidos e a
tradicional democracia representativa parlamentar reside, deci
didamente, no fato de no ser o moderno Estado de partidos,
na sua essncia e forma, outra coisa seno um aspecto racio
nalizado da democracia plebiscitria <fi).
Da se segue que a vontade do povo formada, em tal
regime, pelos partidos. A vontade da maioria dos cidados
ativos, na democracia plebiscitria, e a vontade da maioria
partidria no govrno e no parlamento identificam-se com a
vontade da totalidade.
O Estado de partidos acarretou modificaes na funo
do parlamento, na posio dos deputados e at mesmo no
carter das eleies.
Vejamos rapidamente onde a inovao introduzida em
cada um desses aspectos da representao poltica.
1)
O parlamento deixa de ser fonte de decises autc
tones, transformando-se num lugar onde os mandatrios dos6
(6 )
G. L eibholz , Demokratisches Denken ah Gestaltendes Prinzip im
Europischen Volkerleben, in Europa-Erbe und Aufgabe (Congresso internacional
de Mainz, 1955), Franz Steiner Verlag, Wiesbaden, pgs. 120 a 135 (em sepa
rata). Traduzido entre ns e publicado na Revista da Vacuidade de Direito
(Universidade de So Paulo), volume LIII, 1958 (O pensamento democrtico
como principio estruturador na vida dos povos europeus) .
DA REPRESENTAO POITICA
61
partidos registram decises tomadas alhures, por exemplo, em

comisses ou reunies dos partidos. Os discursos dos depu
tados vo, assim, deixando de ter por finalidade convencer
os deputados de opinio diferente e visam antes a arrancar o
apoio dos cidados ativos, influenciando-os nas suas futuras
decises polticas.
2) O deputado no decide por si. Est sujeito von
tade do partido, isto , ao programa e s diretrizes prticas
deste. Os compromissos partidrios influem decisivamente
nos discursos e nas votaes. Volta-se ao mandato impera
tivo, tanto assim que o deputado pode ser responsabilizado
perante o partido caso venha a se desviar da linha que lhe
traada. O partido pode expuls-lo, e a ltima consequn
cia de um Estado em regime de partidos logicamente planejado
a perda do mandato em virtude dessa expulso ou da mudan
a de partido. O recall, incompatvel com o sistema fundado
no "mandato representativo , est "intimamente ligado ao
moderno Estado de partidos na democracia de massas .
3) Finalmente, as eleies tendem a tornar-se um ato
de natureza plebiscitria, mediante o qual os eleitores, votan
do em determinado candidato, optam por um programa par
tidrio. Assim, na Inglaterra tem sido qualificado de incons
titucional o procedimento do governo e da maioria parla
mentar ao tomarem certas decises incompatveis com o
mandato recebido. N a Alemanha, quando das discusses
sbre a constitucionalidade do Wehrbeitrag e tambm do
Deutschlandvertrag, a oposio alegou que o eleitorado teria
de ser novamente consultado, por no mais possuir o Deutsche
Bundestag, na sua composio atual, a devida legitimao
para decidir tais questes <7).
3.
N a verdade, a problemtica dos partidos polticos
pe-se muito antes da formao do Estado representativo
liberal. Celebrizaram-se as contendas entre os partidrios das
Duas Rosas na Inglaterra, depois da guerra dos Cem Anos,
e posteriormente entre Tores e Whigs, que dariam origem7
(7 )
G. L eibhoz , Demokratisches Denken, pg. 132 e todo o n. III.
62
ao Partido Conservador e ao Partido Liberal respectivamente.

N as cidades italianas, a luta das faces se acentuava na poca
de Maquiavel, e no deve ser esquecida a prolongada rivali
dade de Guelfos e Gibelinos, imortalizada pelo gnio de
Dante.
Mas o partido de inspirao ideolgica, com grande fra
expansiva de proselitismo revigorada pelas tcnicas moder
nas de propaganda ., um fenmeno da vida poltica dos
povos ocidentais nos sculos X IX e X X . Fenmeno que teve
certa autenticidade na Europa das lutas entre o liberalismo
e o socialismo nascente, aps o ano crtico de 1848, e que nos
pases latino-americanos se desfigurou em corrilhos de cam
panrio e em disputas personalistas de oligarquias vidas pelo
poder.
N a democracia individualista, os partidos surgiram para
ocupar o lugar vazio deixado pelos corpos intermedirios,
afastados da vida pblica. E de notar desde logo que na
Inglaterra o pas onde talvez mais significao tenha alcan
ado a atividade partidria estiveram les sempre unidos
a grupos e classes sociais, representando os interesses destes
corpos, preservados, naquele pas, do furor individualista que
na Frana levou sua dissoluo. Exatamente porque o siste
ma representativo ingls se modificava sem uma ruptura
violenta com a tradio apesar da influncia ideolgica
vinda da Frana, que mais tarde se fz sentir do lado oposto
da Mancha , vimos os partidos britnicos se constiturem
num entrosamento com as foras orgnicas e vivas da comu
nidade nacional: o Partido Conservador, ligado aos proprie
trios de grandes domnios territoriais, o partido, por exce
lncia, da aristocracia; o Liberal, reunindo sob sua bandeira
os integrantes da classe mdia e da burguesia favorecida pelo
industrialismo; e finalmente o Trabalhista, com o eleitorado
da classe operria e como porta-voz das agremiaes sindicais
(Trade Unions). O sentido muito especial dos partidos na
Inglaterra faz-nos pensar no que, com acrto, ponderou E.
Gil Robles: "O carter to orgnico da sociedade inglsa
comunicou s associaes voluntrias, ainda as polticas, um
certo esprito de circunspeco e subordinao, preservando-as
DA REPRESENTAXo POLTICA
63
da nota individualista, agressiva e utpica das sociedades que

no continente se mostraram, desde logo, to perturbadoras,
idealistas e anrquicas (8>.
A agressividade no procedimento poltico e a utopia dos
programas ou, pelo menos, o desacordo entre os programas
e a atuao das bancadas partidrias tem sido, realmente,
um trao caracterstico da experincia do regime de partidos.
Robert Michels, em sua obra profundamente esclarecedora
sbre o assunto, faz ver que essa nota utpica coloca num
plano meramente ideal o regime democrtico visado pelos
partidos e obstaculizado, na sua realizao, por poderosas
foras que atuam no meio social. Os que desejam um aprimo
ramento do processo democrtico pelo perfeito funcionamento
do regime de partidos querem uma aristocracia democrtica
ou uma "democracia aristocrtica . Mas na verdade vamos
vendo por tda parte a tendncia para a formao das oligar
quias, ou da "aristocracia dos milionrios. Os partidos
democrticos e social-revolucionrios acabam por permitir que
se desenvolvam, dentro de si mesmos, as tendncias oligrquicas que les se propem combater<9).
Assim no admira que os partidos se tornem por vzes
corpos estranhos, instrumentos de grupos parasitrios ou de
chefes polticos acompanhados pela sua clientela, donde o
fenmeno do "caciquismo nos pases ibero-americanos. Ins
trumentos tambm nas mos de demagogos com pretenso
a chefes carismticos, que surgem como expresses de um
regime de transio, do Estado de partidos para a democracia
de massas, do pluripartidarismo para o partido nico.89
(8 ) E. G il R obles , op. cit., II, pg. 646. interessante e tambm muito
especial o caso dos Estados Unidos, na mesma linha democrtica da Inglaterra,
pases onde o sentido prtico prevaleceu sbre o abstracionismo ideol
gico. A bem dizer os dois grandes partidos ianques no so seno duas faces
de um mesmo partido, dada a "falta de diferena bem definida entre ambos,
a que alude O rlando C arvalho, em A Crise dos Partidos Polticos Nacionais
(pgs. 35 e 36), evocando os depoimentos, que se tornaram clssicos, de
T ocqueville (D e la Dmocratie en Amrique, 1830) e B ryce (The American
Commomvealth, 1888). Duas faces do mesmo partido foram tambm, no
Brasil, os Partidos Conservador e Liberal do Imprio (donde o se haver dito
que nada era mais parecido com um luzia do que um saquarema no poder,
e vice-versa).
(9 ) R. M ich els , Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernn
Demokratie, pgs. 1-16.
64
JOS PEDRO G A lv X o DE SOUSA
Tampouco admira que o organismo social, em defesa

prpria e instintiva, procure eliminar esses corpos estranhos.
E desta forma, assim como os partidos vieram ocupar o lugar
dos corpos intermedirios, estamos vendo hoje os grupos de
presso a desalojarem os partidos(10>.
4.
Democracia de massas e partido nico so duas idias
conexas. E para bem compreend-lo, cumpre considerar aten
tamente o que seja uma sociedade de massas, procurando ao
mesmo tempo entender qual o modo de representao corres
pondente.
N o se deve atribuir a sse conceito uma ndole mera
mente quantitativa, nem pensar que as massas contemporneas
tenham sido uma conseqncia fatal e inevitvel da tcnica
moderna, particularmente das grandes aglomeraes urbanas
provocadas pelo fenmeno da industrializao. certo que
estes elementos extrnsecos contriburam para o aparecimento
da sociedade de massas em nossa poca, mas a natureza ntima
desta, aquilo que intrnseca e essencialmente a constitui no
a simples multido, ou seja, o nmero. Muito mais do que
isto, caracterizando-a na sua substncia, o que faz a sociedade
de massas a homogeneidade total, a falta de estrutura, a
reduo da sociedade poltica a uma horda indistinta e onde
os indivduos no vivem em estruturas orgnicas, mas so
como que empilhados mecanicamente<u).
Por outras palavras, a massa a assemblage des individus
da expresso de Sieys 10(12), isto , dos indivduos soltos, des
(10) De h muitos anos, o lobby, modalidade dos grupos de intersse
ou de presso nos Estados Unidos, tornou-se uma instituio poltica, como
o faz ver E. P endleton H erring ( Enciclopdia of the Social Sciences, v.
Lobby), alis hoje regulamentado por lei. Quanto representao profissional,
enxertada nas Cmaras polticas legislativas, foi uma experincia que, no Brasil
e noutros pases, no deu, nem podia dar bons resultados, por no ter sido
levada em conta a atribuio especfica que deve caber aos chamados "repre
sentantes classistas , isto , funo meramente representativa e no legislativa.
Veja-se esta distino no captulo seguinte.
(11) Cf. E. B r u n n er , La Juslicia, pgs. 229 e 230: "O fato da massa
no consiste no grande nmero, em algo quantitativo, mas em algo qualitativo,
a saber: na falta de estrutura. Massa o amorfo, o que no tem trama,
urdimento, nem estrutura; a mera reunio ou contigidade de partculas iguais.
(12) Ver o captulo anterior, n. 9, in fine.
65
prendidos dos laos sociais, no mais inseridos numa comuni

dade constituda por grupos naturais e histricos. a poeira
de indivduos em face do poder do Estado, nico que surge
para manipular a "massa e imprimir-lhe uma direo. N a
concepo do Estado representativo dos homens de 1789, cada
um desses indivduos o Cidado, ao qual cabe, no momento
de escolher os seus representantes, ter em vista o interesse
comum, num plano abstrato, e sem preocupao com os inte
resses concretos dos agrupamentos onde decorre a sua exis
tncia real. Lembremos o trecho anteriormente citado de
Quest-ce que le Tiers tat? sbre o verdadeiro objeto de uma
Assemblia nacional. Esta no feita "para se ocupar dos
negcios particulares dos cidados, s os considera em massa
(sic) e sob o ponto de vista do interesse comum . Da resulta
que "o direito de se fazer representar pertence aos cidados
to-smente em virtude das qualidades que lhes so comuns
e no das que os discriminam.
O Citoyen da Revoluo francesa o homem-massa que
desponta na poltica moderna.
Opondo-se s diferenas hierrquicas e s sociedades
parciais, a concepo individualista da democracia represen
tativa preparou o igualitarismo coletivista do socialismo, cujos
pressupostos so os mesmos. Individualismo e coletivismo
consideram a sociedade poltica uma soma de indivduos soltos.
A est exatamente o conceito de massa, em lugar do povo
organizado, que um conjunto diferenado de famlias e
outros grupos, no qual se manifesta a pluralidade de ordena
mentos jurdicos e no a assemblage des individus.
A falta de estrutura o caracterstico essencial da massa,
segundo observa muito acertadamente Emil Brunner, fazendo
ver como ela decorre daquela concepo individualista e nive
ladora. A causa primeira mais profunda da massificao
diz ste autor o desarraigamento religioso, mas sua causa
imediata o dogma da igualdade, efeito, por sua vez, da
"apatridia espiritual inerente falta de estrutura. "A apatridia religiosa arranca o homem da estrutura metafsica da sua
66
existncia: o homem deixa de estar arraigado numa ordem

eterna. O dogma da igualdade de todos arranca o homem
da sua estrutura social, destri a estrutura orgnica <13>.
Numa sociedade assim nivelada pela rasoura individua
lista no pode haver lugar nem para os corpos intermedirios,
nem para os partidos polticos. Estes se constituram, como
vimos, em lugar daqueles, expressando parcelas divergentes
da opinio pblica. Tiveram mais significao exatamente
em pases mais preservados da devastao individualista, e
onde os grupos orgnicos davam aos partidos o assento de
uma representao real, como foi o caso da Inglaterra.
Sendo a massa um todo amorfo, indiferenado e sem
estrutura, no podem caber nela nem grupos de natureza
distinta, nem partidos de matizes variados. Donde o partido
nico.
5.
Por paradoxal que possa parecer, o fato que o
Estado monopartidrio vem realizar plenamente o ideal da
democracia representativa que se pretendeu pr em prtica
na Frana de 1789. o Estado sem sociedades parciais e com
a representao do povo constituindo uma unidade poltica.
Os partidos no destroem esta unidade, pois ela assegurada
pela existncia de um s partido, identificando a sociedade e
o Estado. Os grupos no a fragmentam, pois o Estado os
substitui a todos, absorve todas as instituies e estabelece
uma ordem jurdica sem deixar margem nenhuma plurali
dade de ordenamentos emanados das autoridades sociais.
A sociedade de massas cuja expresso poltica logica
mente o Estado totalitrio de partido nico veio se prepa-13
(13)
E. B r u n n er , loc. cit. Para comprovar a sua afirmao de que a
massa tem um cunho qualitativo e no quantitativo, o autor cita alguns
exemplos. Nas velhas cidades chinesas, de milhes de habitantes, no havia
homens-massa, nem no formigueiro de gente concentrada numa grande urbe
medieval. Em sentido contrrio, pode haver numa pequena aldeia a experincia
do fenmeno da massificao. Compare-se um pequeno povoado de camponeses
de Ementai e uma zona suburbana dos Estados Unidos. Conclui o autor:
"O que decide no o nmero; o que decide unicamente a estrutura. Ora
bem, a estrutura s existe em virtude do desigual. Pelo fato de estarem ai
em jgo a igualdade e a desigualdade, est em jgo tambm a justia".
67
rando nos anos da experincia representativa democrtico*

-liberal. Condicionada por elementos extrnsecos notadamente as transformaes acarretadas pela grande indstria ,
resultou sobretudo da despersonalizao do homem, num
longo processo de desagregao espiritual, que vem desde a
Renascena. Uma certa "aristocracia na democracia, segun
do a expresso de Robert Michels, podia ainda deter o avano
das massas, tangidas, alis, pela vara de condo dos lderes
populistas <w). Mas a extenso do sufrgio universal de base
individualista e igualitria (one man, one vote) tirava a
representao poltica das mos das minorias selecionadas,
para entreg-la aos aventureiros e arrivistas capazes de captar
o apoio das massas.
o que explica a diferena entre os primeiros parlamen
tos do sculo X IX bem como os dos primrdios do presente
sculo e os destas ltimas dcadas. Escreve a respeito
Gerhard Leibholz: "Em definitivo, o processo de radical
democratizao e de nivelamento transformou, na democracia
liberal, os princpios da formao das elites e da eleio do
chefe. O sculo X IX estava fundado sbre um estrato social,
para aquele tempo proporcionalmente largo, mas para as
massas hodiernas numricamente limitado, cujo pensamento
atuava de modo individualista, admitindo ao mesmo tempo,
segundo a tradio, consideraes racionais. A personalidade
poltica do sculo X X era a livre personalidade representativa,
portadora de um alto valor ideal e expoente da aristocracia
intelectual da Nao. Os homens do Covenant americano,
como, por exemplo, Washington e os seus colaboradores, assim
como os homens da Assemblia nacional de Frankfurt em
1849 eram, nesse sentido, aristocratas do carter e do esprito.
Cultura e patrimnio para sse estrato, socialmente homo
gneo, pertencem mesma categoria. E esta homogeneidade
locial no foi posta em dvida pelo fato de ser o mesmo14
(14)
Em se tratando da ascenso das massas objeto do conhecido
niaio de O rtega y G a sset , La Rebelin de las M asas no esquecer as
minorias que manipulam as massas (cf. G. U scatescu , L a Rebelin de las
Minorias).
68
estrato dividido em grupos a se defrontarem, como esquerda

e direita, tories e whigs, conservadores e liberais, democratas
e republicanos (15)16.
N a poca da Guizot e Benjamin Constant, o liberalismo
doutrinrio fazia da "soberania da inteligncia a grande
motivao da sua tentativa de conciliar as novas idias demo
crticas com princpios da tradio monrquica <16).
N a democracia de massas a cultura, o patrimnio, a
capacidade e o valor intelectual cedem a um nvo critrio,
fundado em relaes biolgicas e sociolgicas a raa ou
a classe , em funo das quais se exige, para o exerccio da
liderana, uma perfeita ortodoxia poltica, de que juiz a
direo do partido,
6.
O monismo individualista preparou o monismo tota
litrio, por aquela concepo da sociedade poltica reduzida
a uma simples soma de indivduos e pela supresso dos corpos
intermedirios (17)189.
Da resultou uma desmedida centralizao.
Repare-se bem que a Revoluo francesa destruiu as insti
tuies tradicionais do pas, fazendo tbua rasa do direito
histrico, mas poupou a administrao central do Estado,
fortalecendo-a ainda mais e, com Napoleo, dela fazendo a
grande fora do regim e<18>. Os historiadores que melhor
estudaram a passagem do Antigo Regime para a nova ordem
instaurada pela Revoluo principalmente Tocqueville e
Taine (w> mostraram, nesse sentido, como a Revoluo j
estava contida, em germe, na monarquia absoluta, cujo processo
de centralizao se acentuou depois de 1789 e continuou a
(15) G. L eibholz, Il Secolo X IX e lo Stato Totalitrio dei Presente,
pgs. 4 e 5.
(16) Cf. L. D iez del Corral, El Liberalismo Doctrinario.
(17) Cf. Cap. II, n.' 9.
(18) No "Memorial de Santa Helena o Imperador deposto e exilado
aponta nas prefeituras o sustentculo do poder que exercera, estendendo elas
por tda a Frana a rde centralizadora.
(19) O primeiro em L Ancien Rgime et la Rvolution. O segundo,
nos dois primeiros volumes de Les Origines de la France Contemporaine.
DA REPRESENTAXO POLTICA
69
crescer com Napoleo. Bertrand de Jouvenel v na centra

lizao progressiva a dinmica incoercvel do Estado moderno.
Depois de cada guerra, de cada revoluo, de cada golpe
ou tentativa de subverso da ordem, o poder do Estado sai
fortalecido e senhor de maiores atribuies. Quantas vezes
passam as situaes excepcionais, mas os podres extraordin
rios, que o Estado atribura a si mesmo para enfrent-los,
stes permanecem. Eis a tese sustentada pelo autor de Du
Pouvoir, Histoire N aturelle de sa Croissance.
Foi o que ocorreu com a Revoluo francesa e todos os
movimentos que, noutros pases, subverteram a ordem poltica
para aplicar os princpios de 1789. Vinham stes, sem dvida,
carregados de uma forte colorao jusnaturalstica, afirmando a
liberdade do Cidado em face do Estado. Mas as liberdades
concretas dos homens, nas corporaes, nas comunas, nas
regies, estas desapareceram. As primeiras foram sacrificadas
plena liberdade de produo, de comrcio, de concorrncia,
e as autonomias regionais e municipais foram absorvidas pela
administrao centralizada. Em face da liberdade econmica
individual, tornou-se muito mais fcil ao Estado impor as
suas regulamentaes e a disciplina legislativa. Esta ficou
dependendo exclusivamente do seu poder arvorado em criador
do direito, poder que no encontrava mais diante de si as
barreiras dos privilgios regionais ou das atribuies norma
tivas antes reconhecidas s entidades corporativas. A falta
de resistncia social possibilitou o acrscimo das atribuies
do poder poltico. S as foras econmicas, constitudas
margem dos grupos intermedirios, pela concentrao capita
lista, podiam controlar a mquina estatal, como de fato pro
curavam fazer, servindo-se de to formidvel aparato para
lograr a dominao do mercado.
Assim o poder passou a ser um elemento agressivo da
sociedade. O poder poltico e o poder econmico. A auto
ridade do Estado, cuja razo de ser assegurar a ordem 'social,
perverte-se, ento, num fator destrutivo desta ordem (20). o
(2 0 )
Cf. F. V o n H ippel , D ie Perversion von Rechtsordnungen.
70
que nos mostra a transio operada, em nosso tempo, do

liberalismo individualista para o totalitarismo coletivista. A
destruio paulatina das autoridades sociais e a transferncia
de todo o poder para o Estado depois, para os sovietes,
segundo o slogan da revoluo de 1917 na Rssia , tornou
possvel ao Estado encampar a direo da vida social nos seus
variados aspectos. Essa estatalizao da vida o trao, por
excelncia, definidor dos regimes de Estado totalitrio <21).
A que resultado final conduziu essa agresso da sociedade
pelo Estado? A que levou essa investida do poder poltico
muitas vzes controlado pelo superpoder econmico
contra os podres livremente constitudos na sociedade? Res
ponde-o Bertrand de Jouvenel: " destruio de todo co
mando, em proveito do exclusivo comando estatal. plena
liberdade de cada um com respeito s autoridades familiares
e sociais, compensada por uma plena submisso ao Estado.
perfeita igualdade de todos os cidados entre si, a preo
do seu igual aniquilamento pelo Estado, senhor absoluto. Ao
desaparecimento de tda fra que no venha do Estado,
negao de tda superioridade que no seja a do Estado.
Numa palavra, atomizao social, ruptura de todos os
vnculos particulares entre os homens, os quais s podem
manter-se unidos numa comum servido ao Estado. Enfim,
por uma convergncia fatal, aos extremos do individualismo
e do socialismo 21(22).
7.
Centralizao e descentralizao, longe de serem
idias antagnicas, no se excluem uma outra, mas antes
se completam. A descentralizao resulta de um princpio
de justia. Consiste em cada um tratar do que seu, seja
o indivduo, o grupo familiar, o grupo profissional, o muni
cpio ou a provncia. N o plano do intersse nacional, ao Estado
(21) Apontando na omniestatalidade a "injustia fundamental do Estado
totalitrio, E. B r UNNEH (op. cit., pg. 251) escreve: "Ditaduras, houve-as
em todos os tempos; mas o Estado totalitrio existe s desde 1917. Sua caracte
rstica o controle da vida inteira de todos os seus sditos, no interior e
no exterior, no religioso, no cultural e no econmico.
(22) B ertrand de J ouvenel , op. cit., pg. 208.
71
cabe uma legtima centralizao, cujos limites decorrem da

descentralizao social(23>.
Ensina Marcel de la Bigne de Villeneuve que cumpre
"passar no somente sem contradio, mas ao contrrio por
um movimento suave e natural, por graus sucessivos e transi
es calcadas na realidade, da Descentralizao administrativa
e social Centralizao poltica, e das pequenas soberanias e
autonomias particulares Soberania geral do Estado, distri
buindo as competncias e as liberdades segundo as mltiplas
combinaes impostas pelas exigncias e aspiraes instintivas
da vida (24K
O mal no est, pois, na centralizao, mas na centrali
zao exclusiva e absorvente. A centralizao por si s no
totalitria, mas passa a assumir ste carter quando exclui
a descentralizao no sentido mais amplo, isto , a descentra
lizao social. Ningum contestar ao Estado o direito de
exercer, com exclusividade, atribuies concernentes defesa
nacional, diplomacia, polcia, direo geral das finanas.
Muitas outras atividades, porm, ao Estado no cabem seno
de um modo supletivo, devendo ser respeitada a iniciativa
particular e reconhecida a capacidade disciplinar e normativa
das comunidades autnomas.
A descentralizao administrativa no basta para evitar
o totalitarismo, pois ela pode dar-se num Estado que faz
monoplio de tda a administrao pblica, a comeando a
reger todas as atividades sociais. Quanto descentralizao
poltica, expediente prprio a certas formas de organizao
do Estado, nem sempre representando uma garantia contra o
totalitarismo. Assim, o regime federativo importa em descen
tralizao poltica (da Unio para os Estados), mas um Estado
pode ser totalitrio, adotando o padro federal, caso ste da
Unio Sovitica. Tudo est, pois, na descentralizao social,234
(23)
.* 3.
(24)
J- P. G alvo
M.
de la
de
Sousa , Poltica e Teoria do E stado, Cap. XVII,
B igne de V illen eu v e , LActivit Etatique, pg. 434.
72
JO S PEDRO GALVXO DE SOUSA
suscetvel de coexistir com um regime de grande centralizao

poltica.
Alis, o trmo "descentralizao pode prestar-se a equ
vocos. um rro ver na descentralizao to-smente a con
cesso ou outorga de direitos feita pelo Estado, a coletividades
no estatais; no caso tratar-se-ia de um favor, um presente,
uma doao generosa. A descentralizao social decorre do
reconhecimento, por parte do Estado, de atribuies naturais
pertencentes quelas coletividades em virtude de seus fins e
da autonomia que lhes cabe. E muitas vzes o trmo "descen
tralizao (de "tirar do centro) deve ser aplicado para
significar a restituio, a estes mesmos grupos, de funes
usurpadas pelo Estado.
8.
A excessiva centralizao do Estado moderno a
cujo propsito Bertrand de Jouvenel, em pginas impressio
nantes, nos transmitiu suas reflexes foi consequncia da
destruio das liberdades particulares em benefcio de uma
Liberdade geral e abstrata, combatida depois em nome da
Igualdade, por sua vez geradora da uniformizao e centra
lizao. Observa-o Lous Oaujarques, evocando as seguintes
palavras de Royer-Collard diante da Cmara dos Deputados,
em janeiro de 1822: "A Revoluo no deixou de p seno
os indivduos, e desta sociedade pulverizada brotou a centra
lizao, pois onde no h seno indivduos todos os negcios
que no so seus so negcios pblicos, negcios do Estado.
Foi assim que ns nos tornamos um povo de administra
dos <25>.
bem conhecido aqule trecho de Tocqueville, referindo-se a "um poder central imenso que atraiu e devorou na sua
unidade tdas as parcelas de autoridade e de influncia antes
dispersas numa srie de podres secundrios, de ordens, de
classes, de profisses, de famlias e de indivduos e como que
espalhadas por todo o corpo social. Jamais se vira no mundo
um poder semelhante desde a queda do Imprio romano. A
(25) L. D aujarques, Le No-Dirigisme Technocratique, ia Permanentes,
n.* 46, pg. 57.
73
Revoluo criou ste poder nvo, ou melhor, le nasceu por

si mesmo das runas acumuladas pela Revoluo. Os governos
que ela fundou so mais frgeis, verdade, mas cem vzes
mais poderosos que qualquer um dos que ela derrubou; frgeis
e poderosos pelas mesmas causas.. <26).
Para essa centralizao contribuiu o monismo jurdico na
conceituao da soberania e da ordem jurdica reduzida
legalidade estatal<27).
Donde o escrever Georges Ripert: "A Revoluo fundou
o poder legislativo no seu absolutismo. A lei revolucionria,
diz Maxime Leroy, um "imperativo regaliano. O poder
do rei foi transferido para a nao; conservou seu carter de
soberania. Mas se acreditou ter desaparecido o perigo do
absolutismo, pois a lei, expresso da vontade geral, no pode
ria ser seno justa e razovel.
"Esta pretensa transferncia de soberania esconde uma
criao. Nunca o rei de Frana teve um poder legislativo
comparvel ao de um Parlamento moderno. dispensvel
lembrar por que razes histricas le era obrigado a partilhar
a soberania com outros. Basta verificar que le no ousava
tocar no direito civil 267(28).
(26) A. de T o cq u ev ille , LAncien Rgime et la Rvolution, vol. I, Liv.
I, Cap. III. N o mesmo sentido, em De la Dmocratie en Amrique, vol. II,
Quarta parte, Cap. VII: "Da constituio mesma das naes democrticas
resulta que nelas o poder do soberano deve ser mais uniforme, mais centralizado,
mais extenso, mais penetrante, mais poderoso que alhures. A sociedade a
naturalmente mais atuante e mais forte, o indivduo mais subordinado e mais
fraco: um faz mais, o outro menos.. . Por certo " ao mesmo tempo neces
srio e desejvel que o poder central ao qual cabe a direo de um povo demo
crtico seja ativo e poderoso. A questo no est em tom-lo fraco ou indo
lente, mas smente em impedi-lo de abusar da sua igualdade e da sua fora .
Mas na maioria das naes modernas, o soberano, quaisquer que sejam sua
origem, sua constituio e seu nome, veio a ficar quase todo-poderoso, e os
particulares vo caindo, cada vez mais, no ltimo grau da fraqueza e da
dependncia ( idem).
(27) Cf. supra, Cap. II, ns. 8 e 9.
(28) G. R ipert, Le Dclin du Droit, pgs. 4 e 5. Tout devient droit
public! liste ttulo do segundo captulo do mesmo livro bastante significativo.
O eminente civilista francs tira-o de Portalis, na exposio preliminar do
Cdigo Napoleo. O direito pblico tende a absorver tdas as esferas abran
gidas pela regulamentao jurdica. E o direito pblico note-se bem
confundido com o direito do Estado.
74
Que dizer do Estado centralizador em face da sociedade

de massas na atualidade?
Aos testemunhos altamente expressivos acima transcritos,
bastante, a respeito, acrescentar o depoimento de um ilustre
jurista de nossos dias, que estudou especialmente o assunto,
dando-nos, como fruto de suas pesquisas e reflexes, uma
obra fundamental.
O direito de massas pondera Juan Vallet de Goytisolo
radicalmente nvo. Nasce de uma ruptura com a ordem
natural e de uma construo artificial. N o pode provir
dos costumes de um povo, nem das fontes de direito existen
tes no meio social. Dado o carter amorfo da massa, sua
falta de responsabilidade e de iniciativa, s pode ser um
direito legislado, emanando do poder pblico, que dirige a
massa e planifica a vida dos homens.
O Estado no confirma o direito da sociedade, mas impe
sociedade uma pseudo-ordem arbitrria. "Nosso direito
tradicional partia do conhecimento e aproveitamento de uma
natureza, que podia ser utilizada, ordenada, melhorada, mas
da qual no podamos subtrair-nos e da qual, portanto, no
era possvel prescindir. A frmula clssica ars addita naturae
expressa claramente essa posio. Pelo contrrio, o atual
direito de massas dirigido a multides desarraigadas da
natureza e sem tradio no s olvida a natureza, mas
geralmente pretende modific-la totalmente, radicalmente, para
tudo adaptar sua pretensa ordem artifidal <29).
9.
O esquema inicial de que partimos sociedade pol
tica reduzida a simples ajuntamento de indivduos (assemblage,
na linguagem de Sieys) o pressuposto da sociedade de
massas e do Estado totalitrio. Quanto maior essa "pulveri
zao ou "massificao, e quanto mais vai crescendo o pro
cesso centralizador, tanto menos possvel falar em repre
sentao.
(2 9 )
J.
V a l l e t d e G o y t is o l o ,
Sociedad
de
Masas
Derecbo,
p g . 252.
75
Em tal esquema, os interesses reais no podem ser repre

sentados, pois stes se encontram na famlia em que cada um
vive, na profisso que exerce, na comunidade local onde mora,
e todas estas expresses da vida social desaparecem, no plano
representativo, sobrando apenas os indivduos que, em seu
conjunto, constituem o Povo soberano. Mas sse Povo o
"povo de administrados de que nos falava Royer Collard,
e os indivduos so absorvidos cada vez mais na engrenagem
estatal. N a ocasio de manifestarem a sua vontade e escolhe
rem os seus representantes, so dirigidos pela mquina da
propaganda, e assim a representao, em vez de ser a comu
nicao da sociedade com o poder, torna-se a manipulao da
sociedade pelo poder, isto , pelo Estado ou pelos detentores
dos meios de fabricar a opinio pblica.
Quais so stes?
Responda por ns Marcei De Corte: "N as democracias
ditas liberais o poder efetivamente exercido por uma plura
lidade de grupos de presso; nas democracias totalitrias ou
em marcha para o totalitarismo, le retido pelos membros
do Partido, por um govrno colegial que conhece as leis muito
simples de funcionamento deste tipo artificial e sem mistrio
de "sociedade, ou ainda por uma gang de tecnocratas coman
dada por um chefe cuja autoridade no encontra outro entrave
seno o peso e a complexidade da maquinaria estatal que lhe
cabe pr em movimento <30>.
Da a decadncia das instituies representativas. Estas
sobrevivem muitas vzes de um modo puramente decorativo.
N a sociedade de massas no h govrno representativo, nem
representao da sociedade perante o govrno. Representao
autntica s possvel onde o povo organizado resista ao
rlo compressor da massificao.
Podemos, pois, concluir que:
1)
A centralizao operada no Estado de partidos pre
parou o totalitarismo do Estado monopartidrio.
(3 0 ) M arcel de C orte, Vducation Politique ( Actes du Congrs de
Lutam e: Politique et Loi N aturelle, pg. 71).
76
JO S
2) A democracia representativa de base individualista

no propcia verdadeira descentralizao social.
3) A descentralizao social pode ser melhor assegurada
pela presena ativa dos corpos sociais junto ao poder pol
tico, resguardando e fazendo valer os seus interesses e imu
nidades.
Por fim, uma palavra sobre o Estado corporativo na
modalidade fascista. Este nega a descentralizao social, e por
conseguinte nle no pode haver representao dos grupos ou
corpos sociais autnomos, pois as corporaes passam a ser
rgos do Estado. Em tal caso, a organizao corporativa
vem de cima para baixo, imposta e dirigida pelo Estado,
quando a genuna representao se faz da sociedade para o
poder. No se confundam, portanto, uma sociedade onde
h corpos intermedirios devidamente valorizados e o corpo
rativismo estatal, grosseira contrafao, que aniquila as liber
dades dos grupos. Nesta hiptese o Estado corporativo surge
para organizar uma sociedade de massas, na qual a pseudo-representao poltica se d pelo partido nico<31).
(31) Corporativismo tomou-se uma palavra comprometida e at desmo

ralizada por essa deturpao do regime corporativo. Diz respeito descentra
lizao gremial, isto , fundada nas agremiaes profissionais ou culturais de
tipo corporativo (sindicatos, ordens de profisses liberais, universidades).
muito importante tambm a descentralizao com base regional ou local. No
se trata aqui do Estado federal, que pode ser muito centralizador (cf. supra,
n.* 7 ), mas do federalismo, enquanto princpio de formao social e de descen
tralizao. Neste sentido o federalismo expresso da formao natural das
sociedades polticas, construdas de baixo para cima e no planificadas artificial
mente pelo Estado. O oposto ao Estado totalitrio "a comunidade popular
e a sociedade estatal construdas federallsticamente (E. B r un n er , op, cit.,
pg. 167). O federalismo implica o principio de subsidiariedade: reconhe
cimento da ao supletiva do Estado em face da sociedade.
C a p t u l o
IV
1.
Autoridade representativa e sociedade repre

sentada.
2.
Confuso entre representao e govrno.
3.
Da autoridade absorvente da representao ou

pela representao absorvida autoridade que
sobrepuja a representao.
4.
Funo representativa e funo legislativa.
5.
O projeto de Constituio do Instituto dos

Advogados de So Paulo.
6.
Autoridade e representao independentes e

conjugadas.
Captuio IV
1.
A representao , segundo j foi dito, um conceito
anlogo. As aplicaes do conceito em apreo no direito
pblico manifestam essa analogia. Em sentido diferente dize
mos que a autoridade representa a sociedade poltica e que
o povo se representa no parlamento (1).
N o primeiro caso, a sociedade representada pelo poder,
sendo este um princpio de unidade social e cabendo-lhe repre
sentar a sociedade na sua unidade historicamente estabelecida.
N o segundo caso, a sociedade representada junto ao poder,
por indivduos escolhidos a fim de transmitir a ste as aspira
es do corpo social. Renem-se os representantes do povo
em assemblias, s quais vrias denominaes tm sido dadas:
Cortes, Parlamento, Dieta, Congresso etc. So as instituies
representativas.
A sociedade , pois, representada. O poder distingue-se
da sociedade, que le representa ou que se representa diante
dle. Quando o poder representa a sociedade, autoridade e
representao coincidem no mesmo sujeito, o que ocorre com
o chefe de Estado representando a Nao. Mas quando a
sociedade se representa diante do poder, pelos seus manda
trios, a situao outra, e outro o sentido que a se d
palavra "representao .
O chefe de Estado, detentor do poder poltico, titular
de uma autoridade representativa. le representa a unidade
de toda a Nao constituda. N a representao parlamentar
outra hiptese se configura: trata-se a das aspiraes e dos
(1 )
Ver Cap. II, ns. 1 e 2.
80
JO S PEDRO GALvXo DE SOUSA
intersses concretos dos membros orgnicos da sociedade. N o

primeiro caso existe a unidade. N o segundo, a variedade.
L, a representao como expresso de uma ordem. Aqui, a
representao como encargo ou cometimento de reivindicaes
a serem satisfeitas. Numa hiptese, a autoridade soberana a
governar. Noutra, as assemblias representativas a partici
parem da direo da coisa pblica, informando, requerendo
fiscalizando, acautelando direitos, exigindo reparaes, suge
rindo providncias, por vezes mesmo influindo de um modo
positivo nas deliberaes da autoridade.
Vemos ai qual o sentido da representao poltica em
se tratando das instituies representativas. E desde logo
torna-se claro que estamos diante de duas entidades diferentes:
de um lado, a autoridade, o poder, o govrno; de outro lado,
a representao.
Confundi-las misturar noes elementares, embaralhar
os dados do problema, no colocar devidamente os termos
da questo, da resultando a impossibilidade de chegar
soluo exata.
Representao e govrno so funes distintas. Os anti
gos franceses tinham uma linguagem muito expressiva a res
peito. Referiam-se ao Rei nos seus Conselhos e ao Povo nos
seus Estados, isto , os Estados Gerais e Provinciais. A
vemos respectivamente a autoridade e a representao.
2.
O govrno representativo das democracias modernas,
na sua elaborao doutrinria, formulada em fins do sculo
XVI11 e ao longo do sculo X IX , confundiu sses dois
conceitos <2).
H um encadeamento lgico nessa teoria. O povo
soberano, mas por si mesmo no pode exercer a soberania,
delegando-a aos seus representantes. N a democracia direta
o povo delibera com a autoridade que lhe inerente. N a 2
(2 )
J. P. G alvXo de Sousa , Autoridade e Representao no Direito Mo
derno. Comunicao apresentada IV.* Jornada Franco-Latino-Americana de
Direito Comparado (So Paulo, 1954) e inserida no volume Poltica e Teoria
do Estado (Cap. X II).
81
democracia indireta, transfere o exerccio desta autoridade aos

representantes eleitos, que decidem em nome do povo, de
cuja vontade devem ser os intrpretes.
Da decorre que a eleio passa a ser o nico processo
legtimo de instituio do poder poltico. Mesmo quando
se mantm o princpio dinstico e, portanto, a hereditarie
dade , prevalece a autoridade do povo, transmitida aos seus
representantes. o caso do parlamentarismo combinado com
a monarquia e gerando a frmula: "o rei reina e no governa .
A autoridade efetiva a do Parlamento do qual depende
o Gabinete e, consequentemente, do povo que o elegeu <3>.
Sendo republicana a forma de governo, o prprio chefe de
Estado um mandatrio da vontade popular.
O povo no se limita a eleger representantes junto ao
governo. Pelos seus representantes deve governar. "Tudo
para o povo, nada pelo povo, dizia Frederico II, e esta frase
do rei da Prssia ficou sendo a expresso do "despotismo
esclarecido . Nas democracias representativas quer-se o gover
no "para o povo e "pelo povo, segundo a conhecida defi
nio de Lincoln.
Tal o esquema terico, no cabendo agora indagar da sua
aplicao realidade e das foras que tm atuado na vida
poltica dos povos, imprimindo muitas vzes s instituies
um sentido divergente da sua expresso ideal M>. O impor
tante, para o prosseguimento destas consideraes no plano
da teoria do Estado, registrar a equivalncia estabelecida34
(3) B agehot, pelas pginas de seu livro Englisb Comtitution, despertava
as convices monrquicas cambaleantes do jovem J oaquim N abuco , desviando-o
da fascinao que comeava a sentir pela idia republicana. Confessa-o ste,
nos dois primeiros captulos de Minha Eormaao, onde no esconde o seu grande
entusiasmo ante a descrio, feita por aqule constitucionalista, do sistema
parlamentar britnico, entrelaando o governo (Gabinete) ao Parlamento, e
ste ao povo.
(4 ) C arl 1. B ecker, no primeiro captulo de Modem Democracy, observa
que tdas as instituies humanas tm seus modelos ideais, no correspondendo
a estes as instituies reais seno imperfeitamente. "Seria possvel, ento,
definir a democracia em termos que correspondem ou sua forma ideal, ou
sua forma real. Teramos, assim, de um lado, o govrno do povo, pelo
povo, para o povo, e, de outro, o govrno do povo, pelos polticos, para
quaisquer grupos que possam impor os seus interesses.
82
JOS PEDRO GAL VO DE SOUSA
modernamente entre representao e autoridade, numa concep

o qual se ajusta a expresso "governo representativo.
3.
N o desenvolvimento histrico do sistema represen
tativo, o que vemos, de incio, um regime no qual a auto
ridade e a representao se distinguem perfeitamente, cada
qual com o seu campo prprio de atuado (5).
Com as monarquias absolutas, o sistema sofre um abalo
profundo. Comeando a centralizao do Estado moderno,
e favorecido por circunstncias vrias, o poder real corta o
passo ao progresso das instituies representativas. E ento
nos pases onde o absolutismo se torna mais vigoroso
a autoridade suprime a representao.
Em 1789 triunfa o absolutismo democrtico na Frana,
da se espalhando os seus princpios pelos outros povos. Em
bora no prevalea na forma radical de Rousseau e dos jaco
binos, inspira assim mesmo a organizao das novas demo
cracias representativas. Nestas a funo legislativa passa a
ser atribuio das assemblias representativas, e frequente
mente a representao absorve a autoridade.
Finalmente, numa derradeira fase, a crise das democracias,
manifestada pelo enfraquecimento do Executivo e pelo caos
parlamentar, leva o mesmo Executivo a um esforo para
recuperar-se, e da resulta que a autoridade repele a repre
sentao.
Um exemplo, a bem ilustrar sse roteiro, o da Frana,
desde a monarquia medieval, com os Estados Gerais, at
centralizao do Antigo Regime, e, depois de 89, no aciden
tado caminhar, inado de comoes de tda sorte, que veio
dar em longos anos de um parlamentarismo anarquizante, ao
qual a reforma constitucional de 1938 ps fim pela restaurao
da autoridade.
Ainda sob ste aspecto tem sido feliz a Inglaterra com
as suas instituies polticas. No tendo conhecido o absolu(5)
Ver Cap. VI.
83
tismo monrquico a no ser esporadicamente, sofreu, certo,

a influncia ideolgica dos princpios revolucionrios fran
ceses, mas a forte estrutura do seu regime no chegou a ser
abalada. Depois de uma poca em que o Parlamento cresceu
e parecia absorver todo o poder, vimos que, pelo prprio
mecanismo do sistema, o governo acabou impondo a sua auto
ridade, graas ao primado do Gabinete. O govrno do Gabi
nete era um produto tpico do parlamentarismo naquele pas,
e acontece que o Gabinete expresso da maioria parlamentar
acabou por prevalecer incontestavelmente, a ponto de redu
zir o Parlamento a um papel secundrio. Os filhos devorando
o prprio pai, verso inglesa do mito de Saturno, como obser
vou com acuidade Orlando M. Carvalho{6). Sem grandes
choques entre o Govrno e o Parlamento, vimos ste subir
e alcanar grande prestgio e fra, e estamos vendo agora
aqule com a sua primazia. plenamente firmada.
4.
O conflito entre a autoridade do Estado e a repre
sentao da sociedade vem de no se compreender devida
mente quais as funes que devem caber a uma e a outra.
Particularmente em se tratando da funo legislativa, esta
incompreenso muito freqente. Da os atritos que tm
surgido entre o Executivo e o Legislativo, confiado ste a
rgos da representao popular. A sada encontrada a
delegao legislativa, fortalecendo o primeiro destes poderes
e retirando, paulatinamente, s assemblias representativas a
tarefa de legislar.
N a concepo de democracia representativa oriunda da
Revoluo francesa, uma vez que a soberania pertence ao povo,
e sendo o poder legislativo a manifestao, por excelncia,
da soberania, segue-se que aos representantes do povo deve
ser entregue ste poder 6(7). A recuperao, pelo Executivo,
da funo legislativa, sob a presso dos acontecimentos de
um mundo em crise, deve fazer-nos refletir a respeito da
(6) O rlando M. Carvalho, O Mecanismo do Govrno "Britnico, Cap. X .
(7 ) Em obra anterior o autor versou o assunto: J. P. G alvo de Sousa,
A Historicidade do Direito e a Elaborao Legislativa, Cap. VI.
84
dualidade entre governo e representao e da diferena

entre a funo representativa e a funo legislativa.
Pela sua prpria natureza, o govrno e a representao
devem ser independentes. representao cumpre manifestar
a variedade do corpo social, reunindo elementos procedentes
de tdas as estruturas que constituem a Nao econmicas,
profissionais, espirituais, regionais de maneira a refletir,
o quanto possvel, a realidade da vida nacional. Ao govrno
cabe, na superviso dsse conjunto, realizar a unidade social.
As relaes entre a assemblia representativa e o govrno,
desde que se mantenha aquela independncia, podero ser de
harmonia e equilbrio, e dste bom entendimento resultar a
soluo de uma questo crucial para os povos modernos, no
af por vzes desesperado de encontrarem uma sada em face
do conflito entre a liberdade e a autoridade.
A representao tem um sentido ascendente, da sociedade
para o Estado. a tribuna da comunidade nacional, no se
devendo entender esta em sua unidade abstrata, como agregado
dos cidados-eleitores, mas na multiplicidade concreta dos
grupos que a compem.
O govrno a expresso do poder, atuando de cima para
baixo. Manifesta a presena do Estado, que institucionaliza
a Nao, dando-lhe a unidade da ordem jurdica.
Da se depreende tambm a diversidade entre as funes
de representar e de legislar. A primeira diz respeito Nao,
que deve ser representada. A segunda tarefa do Estado,
cuja autoridade a competente para editar leis no plano
nacional.
Alm disso, os mais indicados para representar concreta
e eficientemente a Nao isto , os seus diferentes grupos
so os integrantes dstes mesmos grupos. E evidentemente
no so les os mais capacitados para legislar.
No admira que, reunindo essas duas funes, os parla
mentos modernos se aviltem e desmoralizem, acabando por
deixar o prprio povo descrente das virtudes do regime
representativo.
85
Quem o diz um ilustre professor de Direito, com expe

rincia parlamentar, deputado que foi Assemblia Consti
tuinte de 1946. So palavras de Goffredo Telles Junior:
"muitos so os nossos "legisladores que no sabem o que
uma lei. Nunca abriram um cdigo. Nunca viram a Consti
tuio da Repblica.
E pergunta:
povo ?
"Que fazem, ento, os "representantes do
Eis a resposta: "Trabalham, e trabalham muito. Mas

o que contrista e aflige a Nao que seu trabalho daqueles
que no trazem, em regra, nenhum proveito ao Pas. Por
qu? Todos o sabem. Sem quase tempo para mais nada
os parlamentares so forados, por exigncia do regime de
sufrgio universal, a se dedicarem, de corpo e alma, mesmo
contra a sua vontade, s tramas e aos conchavos dos diretrios
de partido e aos rasteiros misteres, de que depende a con
quista de votos (8)9.
5.
N o projeto de Constituio apresentado pelo Insti
tuto dos Advogados de So Paulo ao Presidente da Repblica,
antes de ser promulgada a Constituio brasileira de 24 de
Janeiro de 1967, h sugestes interessantes e profundamente
renovadoras, que, porm, no foram levadas em conta(9>.
Entre elas, de se notar, a respeito do nosso assunto, a
distino feita entre govrno e representao, ou seja, entre a
funo legislativa e a funo representativa.
G offredo T elles J unior , A Democracia e o B rasil, pgs. 10 e 11.
(9 ) Era ento Presidente do Instituto dos Advogados o Dr. Jos Barbosa
de Almeida. O projeto foi elaborado por uma comisso formada pelos professres Goffredo Telles Junior, Alfredo Buzaid, Manoel Gonalves Ferreira Filho,
Oliveiros Ferreira e o autor destas linhas. Dirigiu os trabalhos o Prof. Goffredo
Telles Junior, que, anos antes, em aula solene de abertura dos Cursos Jurdicos
da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, apresentara interessantes
sugestes sbre o assunto, da resultando os lineam entos de uma Constituio
Realista para o Brasil, publicados na Revista da Faculdade de D ireito, vol.
LIV, fase. II, 1959, pgs. 140 a 170. No nos esqueamos do projeto de
reviso constitucional de A lberto T orres, em apndice ao seu livro A Orga
nizao Nacional, onde, ao lado da Cmara poltica, sugere um Senado com
representao corporativa (art. 33), que lembra o da Irlanda ( Seanad Eirlann) ,
I Constituio de 1. de Julho de 1937, artigos 18 e 19.
(8 )
86
Esta ltima, segundo aludido projeto, cabe Assemblia

Nacional, mas so reconhecidas tambm instituies represen
tativas, compostas por elementos integrados nas diversas cate
gorias de atividades exercidas no Pas, associadas legalmente
e reunidas em Federaes estaduais e Confederaes nacionais.
A tarefa de elaborao da lei confiada a um Departamento
Legislativo Nacional, constitudo por juristas nomeados pelo
Presidente da Repblica.
certo que no se retira de todo aos rgos represen
tativos a participao na feitura da lei. Exatamente para
promover o devido entrosamento entre o Estado e a Nao,
e reconhecendo estar nos grupos constitutivos da sociedade
poltica a nascente da ordem jurdica, o projeto dispe que a
iniciativa das leis pertence ao Executivo e s instituies repre
sentativas, reconhecendo nestas "fontes de direito (artigos
97 e 178).
Por sua vez, a Assemblia Nacional deve dar, antes da
sano do Presidente da Repblica, a sua aprovao aos pro
jetos de lei vindos do Departamento Legislativo, quando ver
sarem sbre (artigo 188):
1 os direitos fundamentais do homem;
2 nacionalidade;
3 estado e capacidade de pessoas;
4 casamento;
5 sucesses;
6 crimes e penas, inclusive crimes de responsabilidade;
7 regime de propriedade e desapropriao;
8 criao de tributos e fixao de alquotas;
9 estatutos dos juzes;
10 sistema eleitoral;
11 organizao das Instituies Representativas.
d a r e p r e s e n t a X o p o l t ic a
87
A Assemblia Nacional composta de representantes

do povo, eleitos pelos Colgios Eleitorais Estaduais e com
um mandato de cinco anos (artigos 153 e 155) "rgo
de vigilncia e instituio fiscalizadora da poltica brasileira,
uma tribuna para manifestao dos anseios populares sbre
medidas de intersse pblico, para crtica dos projetos em
andamento no Departamento Legislativo Nacional, e para
denncia de irregularidades na execuo das leis e na admi
nistrao pblica (artigo 151).
A elaborao legislativa considerada funo eminente
mente tcnica. Por isso mesmo, devendo a lei compreender
a matria apresentada pelos diretamente interessados ou
o Presidente da Repblica, tendo em vista sobretudo as ques
tes de maior relevncia para o intersse nacional e as concer
nentes ao govrno e administrao, ou as instituies repre
sentativas dos grupos sociais, nas que dizem respeito s suas
atividades cabe ao corpo especializado de legistas dar-lhe
a devida forma jurdica.
A respeito, assim dispe o projeto: "O Departamento
Legislativo Nacional se compe de onze Legistas e de assessorias especializadas em questes brasileiras e em tcnica legis
lativa (artigo 168).
Esses legistas so nomeados pelo Presidente da Rep
blica, devendo a nomeao ser referendada pelo Conselho
de Estado, e terminando o seu mandato com o do Presidente
que os nomeou (artigos 145 e 170).
Quanto ao Conselho de Estado, outra inovao do
projeto, pea de grande importncia e que viria preencher a
misso do Poder Moderador no Imprio e do atual Conselho
de Segurana Nacional. "um poder neutro, destinado a
defender a ordem constitucional e assegurar a salvao p
blica (artigo 141), sendo seus membros (artigo 142):
88
JO S
PEDRO GAEVXo DE SOUSA
1 o Presidente da Repblica;
2 o Presidente da Assemblia Nacional;
3 o Presidente do Supremo Tribunal Federal, ou seu
substituto lega1;
4 um representante dos Governadores;
5 um representante do Exrcito;
6 um representante da Marinha;
7 um representante da Aeronutica;
8 os antigos Presidentes da Repblica.
Note-se a representao da Magistratura e da Milcia
no rgo supremo de defesa da ordem constitucional e da
segurana nacional.
6.
Podemos concluir com Walter Lippmann: " indis
pensvel liberdade e ordem de uma sociedade civilizada
que os eleitores sejam efetivamente representados. Mas repre
sentao no deve ser confundida com governo <10).
E ainda com o mesmo autor: "O Executivo o poder
ativo no Estado, poder que tem iniciativa e prope. A assem
blia representativa o poder que consente, solicita, aprova,
critica, aceita e recusa. Os dois poderes so necessrios para
haver ordem e liberdade. Mas cada um deve ser o que le
pela sua natureza, um limitando e completando o outro.
O governo precisa ser capaz de governar, e os cidados pre
cisam ser representados a fim de no serem oprimidos. A
sade do sistema depende das boas relaes entre os dois
(H>)
W. L ippm ann , Tbe Public Pbilosopby, pg. 54.
89
poderes. Se um absorve ou destri as funes do outro,

desarranja-se a constituio <u>.
Sem um poder assim capacitado, haver insegurana e
desordem, o caos social e a anarquia.
Sem uma autntica representao nacional, ter-se- o dis
sdio entre o Estado e a Nao.1
(11) W . L ip p m a n n , op. cit., pg. 30. o que nos mostra a histria das
instituies representativas (cf. supra, n * 3)- Graves crises polticas surgem
quando a autoridade absorvida pela representao, ou quando esta anulada
pela autoridade. O trecho citado confirma o que j dizia S tu a r t M i l l : "A
verdadeira funo de uma assemblia representativa no governar, ela
radicalmente imprpria para isto ; o que lhe cabe "vigiar e controlar o
govrno ; alm disso, deve ser para a Nao um Commitee of Grievances e um
Congress of Opinions; por no o levarem em conta, "as assemblias populares
pem-se a fazer o que elas no so capazes de fazer bem governar e
legiferar {op. cit., pgs. 135 a 138).
C aptulo
A REPRESENTAO COMO VALOR SIMBLICO MANIFESTANDO UMA ORDEM

TRANSCENDENTE
1.
Auctoritas e potestas.
2.
A sagrao real.
3.
A uno real entre os povos mais antigos.
4.
A linguagem dos smbolos.
5.
O rei representante do povo.
6.
Soberania e representao.
7.
O imanentismo do pensamento poltico moderno.
Captulo
A R E P R E SE N T A O COMO V A LO R SIM B LIC O

M A N IFE ST A N D O U M A O R D EM
TRA N SCEN D EN TE
1.
Dostoievski, ao dizer que todo poder humano
sinnimo de tirania (1>, estava afirmando, com isto, que nenhum
homem tem por si mesmo o direito de mandar nos outros
homens, dado que todos so iguais por sua natureza. Consi
derava o poder apenas como expresso de um fato a domi
nao de uns sbre outros e no enquanto justificado por
uma ordem transcendente, que o legitima.
D a mesma forma, a ordem legal s legtima e capaz de
verdadeiramente estabelecer o direito, quando fundamentada
numa ordem superior de justia, e no simplesmente por ema
nar da vontade dos que esto no poder. Foi o que ensinou
Ccero em muitas passagens de sua obra, sendo de destacar
especialmente aquela definio de lei natural, formulada com
tanto garbo e eloquncia no De Republica (II, 22): vera lex,
recta ratio, naturce congruens, constam, sempiterna. . . lei que
no pode ser ab-rogada ou derrogada por ningum, da qual
nem o Senado nem o povo nos podem desligar, a mesma para
todos os povos e em todos os tempos. . .
N a percepo e vivncia que tiveram do direito, souberam
os romanos distinguir entre a mera legalidade e a legitimidade,
e tgmhm entre a autoridade e o poder. Antes de ser domi
nado pela ditadura, que o transformou num instrumento seu,
o Senado tinha o prestgio da autoridade, que, com o tempo,
teve de ceder fra do poder imperial. O Imprio romano,1
(1 )
Apud V. M arrero, / Poder Ettfraable, epgrafe.
94
JOS PEDRO GAI VO DE SOUSA
longe de possuir as caractersticas de um regime de monarquia

legtima, foi uma ditadura vitalcia, em que a potestas acabou
por prevalecer sobre a auctoritas. O Prncipe recebe do Se
nado o imperium e do povo o poder tribuncio, mas as aparn
cias do respeito a uma ordem fundada na autoridade legtima
acabam por desaparecer quando a guarda pretoriana faz e
desfaz os Imperadores. Ento no h mais autoridade, mas
apenas a fora, e fra militar: exercitus facit imperatorem <2).
Nos primeiros tempos de Roma, porm, distinguia-se
claramente entre autoridade e poder<3). A jurisprudncia dos
primeiros sculos depositava a autoridade na sabedoria e
prudncia dos juzes. E a autoridade dos juzes diferenava-se nitidamente do poder dos magistrados. A autoridade era
a verdade socialmente reconhecida. E a fra socialmente
reconhecida era o poder.
Ccero tinha uma concepo de Estado de direito, segundo
a qual, se os magistrados esto acima do povo, as leis esto
acima dos magistrados<4). Nada mais conforme ao direito e
ordem da natureza acrescentava do que o imperium
"sem o qual nenhuma famlia, nenhuma cidade, nenhuma
nao, nem o gnero humano, nem a natureza e o mundo
poderiam subsistir . O imperium significa aqui o poder
revestido de autoridade. Mas como entender, na linguagem
de Ccero, a extenso dste poder a tda a humanidade e
at mesmo a todo o universo? As palavras finais do trecho
em questo o explicam: o mundo obedece a Deus, e a vida
do homem est submetida a uma lei suprema 234(5).
(2 ) Um (ato bem significativo. S depois de designado pelo Senado,
cabia ao Imperador dirigir-se ao Campo de Marte para assumir o comando
das tropas. Eis o direito. Mas efetivamente le comea por ir ao exrcito,
distribuindo, a partir de Cludio, um donativum aos soldados. Em seguida
vai ao Senado, onde recebe a aclamao e pronuncia o discurso de investidura.
( 3 ) Ensina-o um grande romanista da atualidade: A lvaro D O rs, Una
lntroduccin al Estdio dei Derecho, pgs. 19, 78 e 84.
( 4 ) M. T. C cero, D e Legibus, III, 1: vereque dici potest, magistratura
legem esse loqentem, legem autem, mutum magistratum.
(5 ) Loc. cit.: N ibil potro tam aptum est ad ius conditionemque natuu e . .. quam imperium, sine quo nec domus stlla, nec civitas, nec gens, nec
hominum universum genus stare, nec rerum natura, nec ipse mundus potest.
Nam et bic Deo paret, et huic obediunt maria terrseque; et hominum vita iussis
suprema legis obtemprt.
95
Quando, posteriormente, veio a ser obliterada essa noo

de um Estado de direito, passando o poder poltico a funda
mentar-se simplesmente sbre a fora material simbolizada
no altar da Vitria, em pleno Senado apagava-se tambm
aquela distino entre auctoritas e potestas.
Ela renasce, depois de vencida a autocracia pag, nas
monarquias crists construdas sbre as runas do Imprio.
2.
Vemos, ento, que, acima dos vrios reinos, se levan
tam a autoridade do Papa, na ordem espiritual, e a do Impe
rador, na ordem temporal. A monarquia universal no passou
de uma aspirao dos que sonhavam com o Sacrum Imperium
plenamente realizado. Mas o que importa notar na autori
dade do Imperador a expresso de uma hegemonia exercida
sbre os diversos reis, cujo poder, na esfera das suas atribui
es governamentais e administrativas, no se contestava. O
poder pblico cabia aos reis, e o Imperador tinha a autoridade
suprema, embora procurasse, por vzes, ingerir no mbito de
ao daquele poder, como ocorreu na Alemanha, na Itlia,
na Borgonha, pases onde a sua autoridade era reconhecida.
O mesmo se diga do Pontfice, cuja preeminncia, como auto
ridade superlativa da Cristandade, no destrua a indepen
dncia dos reinos e a "soberania dos monarcas, no obstante
as desinteligncias havidas (6>.
Quanto autoridade pontifcia, os canonistas do sculo
X II consideram que, sendo ela de natureza espiritual, vlida
para a ordem temporal, tanto sbre os reis, quanto sbre o
Imperador, sem que a stes sejam retiradas as faculdades de
governar livremente, de exercer o officium ammimstrandi,6
(6)
Vai entre aspas o trmo "soberania" porque tomado num sentido
muito diferente do que passou a ter depois de Bodin. A soberania absoluta
reunindo em si tda a autoridade e todo o poder era ento desconhecida.
Entendida maneira moderna, esta noo, alm de ter outros pressupostos filo
sficos e teolgicos, no se coaduna com as condies peculiares sociedade
feudal. Na linguagem de B ea u m a n o ir , cada baro era um pequeno soberano,
chascuns barons est souverains en sa baronie; e o rei, soberano acima de todos,
voir est que li rois est souverains par dessus tout ( Coutume de Beauvaisis,
apud M. D avid, L a Souverainet et les Limites Juridiques du Pouvoir Monar
chique du IX e. au XV e. Sicle, pgs. 68 e 69).
96
isto , a potestas (7). N a Igreja o Papa acumula a auctoritas

e a potestas, mas sbre as sociedades civis s pode fazer sentir
a sua auctoritas.
Reconhecendo no Pontfice aquela autoridade superla
tiva, os canonistas, ao mesmo tempo, atribuam ao Imperador
a auctoritas imperandi e aos reis a auctoritas regendi. Era o
poder com autoridade. Isto porque o poder pblico no
devia reduzir-se a uma expresso da fra, mas encontrar a
sua legitimao naquela ordem transcendente apontada por
Ccero. Ordem esta tornada agora mais patente com os ensi
namentos do Cristianismo.
No bastava, porm, a afirmao de que todo poder vem
de Deus. Importava ainda determinar concretamente a legi
timidade do poder no seu titular. Poder legtimo quer dizer
poder fundado no direito, com ttulo legtimo e exercido com
verdadeira autoridade.
A vemos mais um aspecto da distino entre auctoritas
e potestas. No em relao a uma autoridade superior, que
limita o poder, ou mesmo a uma autoridade inferior, que le
deve respeitar. Trata-se agora da autoridade como elemento
intrnseco, dando ao poder um carter jurdico, pelo qual se
distingue dos podres de fato.
Foi o que faltou ao principado em Roma, da resultando
ficar o poder do Imperador merc da fra pretoriana, um
poder de fato.
Um dos grandes sinais de legitimidade da realeza na
Idade Mdia elemento nvo, perfeitamente compreensvel
numa sociedade impregnada de princpios cristos e numa
civilizao eminentemente teocntrica a sagrao.
Quando Joana dArc se apresenta diante do Delfim,
levando-lhe a mensagem celeste, a grande recomendao que
(7)
R u f in o , Summa Decreti, dist. X X II: Summus itaque patriarcha quoad
auctoritas ius habet terreni imperii, , Ipse vero princeps post ipsum auctoritatem habet seculares regendi et preter ipsum officium amministrandi. . .
Sculos antes o Papa Gelsio afirmara: Duo sunt, quibus principaliter mundus
bic regitur, auctoritas sacrata pontificum et regalis potestas (apud M. D avid,
op. cit., pgs. 24 e 26).
da h e p r e s e n t a o
p o l t ic a
97
lhe faz a de ir a Reims para ali ser sagrado, deixando-se ungir

com o leo da Santa Ampola. S assim seria o lieutenant du
Roi des cieux qui est Roi de France. Faltava a Carlos V II o
penhor da legitimidade.
Outro exemplo. Um dos argumentos de Guilherme da
Normandia, para justificar sua conquista da Inglaterra, o
de que Haroldo, seu contendor, foi irregularmente consagrado,
no sendo por isso rei. Havia recebido a uno real das
mos de Stigand, arcebispo intruso de Ganterbury, excomun
gado pelo Papa. E vencedor em Hastings, Guilherme faz-se
sagrar devidamente em Westminster, no dia de Natal.
3.
A sagrao era um elemento nvo em face da auto
cracia, de base militar, dos ltimos tempos de Roma. Conhe
ceram-na, porm, os povos mais antigos, o que leva Jean de
Pange a afirmar sua origem pr-histrica<8>.
Verifica ste autor a prtica da consagrao real em trs
grupos de sociedades polticas: 1. ) o do Pacfico e da Am
rica; 2.8
9) o da ndia; 3. ) o da Babilnia, do Egito e de Israel.
N o primeiro grupo, interessante notar a existncia de
ritos muito semelhantes em povos separados pelo oceano e
entre os quais a histria no indica ter havido comunicao.
Sob formas simblicas, o rei deve morrer enquanto indivduo
e renascer enquanto alma comum do seu povo. Recebe uma
lustrao de gua, a uno e, finalmente, as insgnias da realeza.
N a ndia, o rito essencial chamado Abisbeka, palavra
cujo significado literal "derramar sbre indica a lustra
o de gua perfumada sbre o rei. Este rito de purificao
est representado nas pinturas murais das covas de Ajanta.
Babilnia, o Egito e Israel, no simbolismo da uno real,
unida idia de sacrifcio, encerram o sentido da instituio
(8 ) J ean de P ange , Le Roi Trs Cbrtien, pgs. 39 e segs. N a antigui
dade oriental chegou-se at deificao do poder. O fara era tido por uma
divindade presente na terra, o mesmo se dando com os soberanos da Assria,
da China e do Japo. Ou ento eram considerados comissrios dos deuses,
como os reis babilnicos, de Marduk, e os aquemnides, de Ahuramazda. Esta
foi tambm a concepo do califado nos imprios islmicos.
98
monrquica, tal como se realizou nesses mesmos pases. A

uno torna a autoridade legtima, absoluta e indiscutida.
Precede a coroao, seguindo-se a esta a homenagem prestada
ao nvo monarca pelos grandes do reino.
Em Israel, a liturgia da sagrao se desenvolve em pocas
religiosas distintas, a comear pela consagrao de tda a
Nao a Deus, por Moiss, e depois com a instituio da
realeza. N o tempo de Moiss, os israelitas viviam sob o
regime teocrtico. Depois da morte de Josu, o povo de Deus
governado pelos Juzes, at que Samuel, atendendo aos
pedidos do povo, sagra Saul como o primeiro rei. D-se,
ento, a efuso de leo, que, pela primeira vez, fra feita por
Moiss, ao ter recebido do Senhor a ordem de ungir a cabea
de Aaro e de seus filhos, sagrando-os grande sacerdote e
sacerdotes respectivamente.
Qual o significado da uno? Segundo numerosas pas
sagens bblicas, o leo de uno significa o esprito de Jav.
o leo de oliva, que serve de alimento, luz e remdio. O
esprito de Jav luz e vida. Entre os produtos da natureza,
no h outro para melhor o representar.
Cumpre notar que a efuso do leo foi feita sbre Saul
e sbre David, seu sucessor, sem que o povo tivesse conheci
mento disto. S posteriormente foram reconhecidos e acla
mados reis por todo o povo. O ato declaratrio da realeza
secreto. Depois realiza-se uma consagrao solene e pblica,
significando a aliana do rei com o povo. Desta vez, as refe
rncias so sempre feitas a um sujeito no plural: "Vieram
os homens de Jud, e ungiram David (II Reis, II, 4 ) . . . "E
os ancios de Israel vieram tambm ao rei em Hebron, e David
concluiu com es uma aliana diante do Senhor (II Reis,
V, 3 ) . . . E propriamente o ato constitutivo da realeza. A
efuso de leo, rito declaratrio, feita por um profeta, mani
festando a misso dada por Deus ao rei, que o Ungido,
figura de Cristo. Mas o radical machah que traduzimos
por "ungido, e comum a todos os povos semticos designa
primitivamente no a ao de ungir, e sim a de passar a mo
99
sbre um objeto, esfregando-o. O contato estabelecido pelo

ntachah cria simbolicamente uma comunho graas a qual se
forma uma famlia espiritual, caracterstica essencial da realeza.
4.
A idia da transfigurao do Imprio romano no
Imprio cristo, muito antes da coroao de Carlos Magno
pelo Papa Leo III em Roma, nasceu nos tempos de Constantino.
A situao criada aps o Edito de Milo e com a nova
poltica religiosa deu origem a uma nova metafsica poltica,
da qual foi um dos primeiros intrpretes Eusbio de Cesaria <9>. Em sua doutrina tributria de influncias bblicas,
platnicas e esticas o Imperador a "imagem do rei
celestial, cujo reino deve realizar sbre a terra. Deus e o
Lgos so seus arqutipos. Enquanto mediador entre um e
outro mundo, o Imperador o "nvo Moiss, a quem cabe
"guiar os homens na terra de acordo com o modelo do seu
prottipo, convertendo-os em sditos do reino de Deus.
A idia de ser o monarca o representante de Deus, formu
lada por Eusbio, fra expressa por So Paulo minister
Dei in bonum (Rom., X III, 4) e tornou-se dominante a
partir do sculo I X <10).
N a maioria dos reinos, se bem que no em todos, a
ascenso ao trono comeou a ser precedida ou ratificada pela
consagrao tgia, segundo os diversos ritos ou ordines da
coroao. So estes de um profundo simbolismo, no qual
encontramos, mais do que nas exposies doutrinrias, um
reflexo vivo da mentalidade da poca. Neles Manuel GarcaPelayo v "um compndio da filosofia poltica do tempo ,
considerando-os Alois Dempf "o sinal visvel e, pelo menos910
(9 ) M. GarcIa-Pelayo, El Reino de Dios, Arqutipo Poltico, pgs.
30 e 101.
(10) N o despontar daquele sculo, Carlos Magno era coroado Imperador.
No sculo VI, Clvis era batizado por So Remgio, derramando sbre a cabea
do rei dos Francos o leo da Santa Ampola, que deveria depois ser usado na
sagrao dos reis da Frana. O primeiro pais a ungir seus reis foi a Espanha
visigtica, no sculo VII. Seguiram-se a Frana, a Inglaterra, a Borgonha e
outras naes.
1 00
neste sentido, o sacramento da unidade entre a religio e o

imprio <n). A sagrao era ao mesmo tempo um ato litrgico e um ato poltico. As oraes sbre a pessoa do rei,
a coroa, o cetro, a espada, o anel, o globo, do-nos a conhecer
tda uma teoria poltica, correspondente s vivncias dos
reinos da Cristandade.
Os ritos da coroao compreendiam a entrega das insg
nias e a uno com o santo leo. Estavam dominados pela
idia de uma renovao do Antigo Testamento. O nvo rei
devia ter a fidelidade de Abrao, a mansido de Moiss, a
humildade de David e a sabedoria de Salomo. A evocao
de Israel faz-se a cada momento. N a sagrao de Lus IX ,
quando o ordo de Reims aprimorado, enquanto o nvo rei,
de joelhos, ungido na cabea, no peito, nos ombros e nos
braos, a assistncia canta a antfona: lnunxerunt regem
Salomonem (12>,
Segundo sse mesmo ordo, e precisamente desde So Lus,
a sagrao era precedida da investidura do rei como cavaleiro,
unindo-se assim o esprito da Realeza ao da Cavalaria. Esta
inovao, introduzida na Frana, encontrou acolhimento nou
tros reinos, entre os quais Arago e Castela (ordo de Afonso
X I), se bem que, neste ltimo caso, o rei fsse armado cava
leiro de Santiago depois da consagrao.
A uno, parte mais importante de todo o ritual, devia
transmitir ao rei o esprito de Deus, numa analogia com Israel.
Ungido imitao de Cristo, convertia-se o monarca em
imagem de Cristo, idia reforada no rito alemo antigo,
fazendo intervir na cerimnia da sagrao rgia doze bispos,
a representarem os doze apstolos. O leo da uno era a
matria com que haviam sido ungidos os "sacerdotes, reis e
profetas, expresso esta usual nos vrios ritos.
N o se deduza da que houvesse uma espcie de teocracia,
ou que a sagrao conduzisse a uma concepo do tipo da 12*
(11)
(12)
pdg. 7.
M . G arcIa-Pelayo, op. cit., pg. 104.
Apud L. B uisson , Knig Ludwig IX , der H eilige, und das Recht,
DA REPRESENTAO POJ.TICA
101
doutrina das monarquias de direito divino, de origem pro

testante.
Recebendo a uno, o monarca nem por isto abdicava da
sua auctoritas regendi nas mos dos prelados que lhe aplica
vam o leo. Com deciso e firmeza, um rei santo como Lus
IX sabia reivindicar os seus direitos e manter a autonomia do
poder temporal em face do eclesistico.
Alis, cumpre notar que a teocracia, no sentido rigoroso
da palavra, corresponde idia do governo de um povo por
Deus. Foi o caso dos hebreus, quando saram do Egito sob
a direo de Moiss, recebendo ste as ordens de Deus para
transmiti-las ao povo eleito, e sendo tambm as leis dadas
por Deus. Com a realeza, instituda na pessoa de Saul, desa
pareceu a teocracia.
Quanto monarquia de direito divino, de inspirao pro
testante, foi uma concepo tendente ao absolutismo e na
qual o conceito moderno de soberania j se delineia, deixando
o monarca de reconhecer a autoridade do Pontfice e preten
dendo mesmo sobrepor-se autoridade eclesistica em matria
religiosa. Assim, tambm, o galicanismo, o josefismo e, de
um modo geral, o regalismo prprio do "despotismo esclare
cido do sculo XVIII.
Longe de favorecer o absolutismo, a sagrao vinha refor
ar, no monarca, o reconhecimento dos limites do seu poder
e da obrigao de se tornar o "ministro de Deus para o
bem <13>. Quanto s relaes entre o poder temporal e o
espiritual, a sagrao no importava nem submisso indevida
a ste, nem atribuio ao poder civil de reger a sociedade
eclesistica.15
(15)
Referindo-se ao De Legibus et Consuetudine Angliae, escreve M.

(op. cit., pg. 102): "Como vigrio e imagem de Cristo o
rei b de estar sujeito lei, pois Cristo, diz Bracton, que tantos caminhos
podia escolher para operar a salvao, no seguiu o do poder, mas o da
justia "e quis assim estar debaixo da lei. Resulta, pois, que, partindo da
idia do prncipe como vigrio de Cristo, se chega concluso do govemment
G arca-Pelayo
of law".
102
JOS PEDRO GALvXo DE SOUSA
Houve, por vzes particularmente na questo das

investiduras , um desentendimento entre os dois podres,
rompendo a harmonia correspondente s idias dominantes
no simbolismo da sagrao.
T al simbolismo perderia a sua vivncia efetiva e profunda
com a mentalidade de exaltao absolutista do Estado e da
soberania, depois de Maquiavel e Bodin. J no sculo XIV
um Lus da Baviera cercava-se, na sua crte, de doutrinadores
como Guilherme de Occam e Marslio de Pdua, que prepa
ravam os novos tempos. N o sculo XV I, em contraste com
Felipe II compenetradssimo, como poucos monarcas o
foram, da sua misso em face do sentido transcendental do
poder Francisco I guiava-se pelas razes de Estado, at
chegar a um oportunismo sem escrpulos, e Henrique IV
podia dizer: Paris vaut bien une messe!
5.
O rei, alm de ser o representante de Deus, tambm
o representante do povo. Como os Ancios de Israel parti
cipavam da sagrao real, assim os grandes do reino na
Frana, os doze pares estavam presentes para receber o
juramento do monarca e tomar parte nas cerimnias consecratrias. O poder real era a cpula da res publica e supunha
uma aliana entre o seu detentor e a comunidade, aliana
expressa nos juramentos dos reis ao subirem ao trono. Desta
forma o rei reconhecia os limites ao seu poder, que devia ser
exercido na submisso ao direito e no respeito pelos privi
lgios e liberdades dos sditos (14).
O carter coletivo da consagrao, j ento de se notar
noutros reinos, manifesta-se na Inglaterra a partir do sculo
X . Os bispos ungem o rei em comum e colocam sobre sua
cabea o elmo. Associam-se a les os chefes leigos, para a
(14) Donde a famosa frmula usada em Castela: "sers rei se cumprires
o direito, seno no. Encontramos a expresso nas "Etimologias de Santo
Isidoro de Sevilha: Rex eris si recte facies, si non facies, non eris ( Etym.,
L , IX , Cap. Ill, 4 ). Escrevem R. W. C arlyle e A. J. C arlyle em A History
of Medieval Political Theory in the West, vol. V I: Political Theory from
1300 to 1600, pg. 12: "O direito do Estado expresso do costume e vontade
de tda a comunidade, e supremo sbre todos os membros da comunidade,
mesmo sbre o rei e o prncipe .
103
entrega do cetro, e em seguida todo o povo faz as suas acla

maes, procedendo-se a estas a entronizao segundo o uso
germnico.
interessante o caso ocorrido nesse pais quando da suces
so de Guilherme I. O vencedor de Hastings deixara a
Normandia em herana ao seu filho mais velho, Roberto, e
a Inglaterra ao segundo filho, Guilherme. Pela morte de
Guilherme II, o trono passou ao seu irmo mais mo, Hen
rique, e no ao mais velho. Fz-se ver que Roberto no podia
suceder porque tinha nascido antes da consagrao de seu
pai. A sagrao simbolizava as npcias do rei com a Nao,
e por isso s o filho nascido na prpura, depois destas npcias,
poderia ser o herdeiro. Henrique I deu ao povo uma Carta
com os compromissos que assumia. Foi a primeira das Cartas,
que, renovadas na consagrao de cada rei, formam uma cadeia
at Magna Carta, compndio e confirmao das anteriores.
"O poder do rei feito da unanimidade do povo cristo,
escreve Jean de Pange. lembra aquelas palavras altamente
expressivas de So Lus, na primeira Cruzada, antes do desem
barque em Damieta: "Meus amigos e fiis, seremos inven
cveis, se formos inseparveis na caridade. N o sem uma
permisso divina que fomos para aqui transportados, a fim
de abordar a um pas to poderosamente armado. Eu no
sou o rei de Frana, eu no sou a Santa Igreja; sois vs,
enquanto sois todos o rei, que sois a Santa Igreja. Eu no
sou seno um homem, cuja vida, quando aprouver a Deus,
terminar como a de qualquer outro. Tudo para ns, acon
tea o que acontecer: se formos vencidos, partiremos como
mrtires; se triunfarmos, a glria do Senhor ser exaltada, a
da Frana e mesmo da Cristandade aumentar <15>.
A realeza , assim, uma instituio. O seu valor no est
na pessoa fsica do rei. Este a encarna, detendo legitimamente o poder, na qualidade de "ministro de Deus e de
representante de toda a sociedade, enquanto permite a esta15
(1 5 ) J ean de P ange , op. cit., pgs. 381 e 382: Atnici mei ac fideies,
insuperabiles erimus si ia caritate inseparabiles fuerim us. . . etc.
104
realizar-se historicamente<l<). Segundo o pensamento de So

Lus a realeza deve orientar-se no sentido de um federalismo,
resultante da colaborao dos prncipes e da aliana com o
povo, a manifestar a concordia da linguagem dos documentos
carolngios <17), realizao do conceito aristotlico de "amizade
como fundamento das relaes polticas, renovado por Santo
Toms de Aquino.
O rei , pois, o representante do corpo social, o chefe
de uma grande corporao. Quando se comea a debater
sbre a natureza jurdica desta corporao, refletem-se, entre
os juristas, as posies filosficas dos adeptos do realismo e
do nominalismo. Vemos, no sculo XIII, um grande juris
consulto, Sinibaldo Fieschi que ser o Papa Inocncio IV
, formular a teoria da fico para explicar as pessoas jur
dicas, entre as quais a comunidade unida politicamente sob o
poder do rei. uma teoria nominalista, enfraquecendo a
concepo da Coroa como expresso de um todo, o Rei e o
Povo. Esta concepo ceder lugar ao absolutismo, exaltando
o poder do monarca, a pessoa fsica que tende a absorver em
si a instituio. Mas ela persistir justamente na Inglaterra,
onde a teoria da fico no foi aceita e onde o absolutismo
no logrou impor-se como no continente, ficando a salvo o
princpio tradicional do rei unido ao Parlamento, expresses
da soberania e da representao.
A linguagem de Lus X IV ser muito diferente da de
Lus IX. N o curso de direito pblico que faz compor para
instruo do Duque de Borgonha, l-se: "o rei representa a
Nao inteira, e cada particular no representa seno um
indivduo em face do rei. Por conseguinte, todo o poder,
tda a autoridade residem nas mos do rei, e outros no pode
haver no reino seno os que le mesmo estabelece... A nao
no faz corpo em Frana. Ela reside tda na pessoa do rei.
Ao que Jean de Pange ape o seguinte comentrio: "Esta167
( 16) Tenha-se em vista o que diz a respeito Eric Voegelin: cf. supra,
Cap. II, n * 1.
(1 7 ) Ut pax sit et concordia et unanimitas cum omni populo christiano
(Capl. reg. Franc., apud J ean De Pange , op. cit., pg. 191).
105
doutrina poderia ser a de um imperador romano. Ela se

ope que se afirma na Idade Mdia desde Carlos o Calvo
at So Lus. Para ste, cada fiel no representa "um indi
vduo em face do rei. le est unido aos outros pela cari
dade. le "faz corpo com les, e desta corporao o prprio
rei membro, como os outros fiis. A linguagem de So
Lus a de um homem que sente a realidade de um esprito
comum a todos os fiis cristos, no qual les acham a paz.
A linguagem de Lus XIV a de um autocrata, que no quer
que a nao viva fora dle. O dia em que ela fizer corpo
novamente, ela o far contra le (18).
6.
O absolutismo monrquico, que alcanou seu maior
esplendor na Frana durante o sculo de Lus XIV, trans
formou o sentido da realeza. Se So Lus contribuiu para o
fortalecimento do poder real, e deu o impulso que seus suces
sores levariam monarquia absoluta, a sua concepo comu
nitria da realeza a mesma dos reinos espanhis e da Ingla
terra jamais teria permitido chegar a ste resultado. Mas
tal concepo foi sobrepujada pelo nvo conceito de soberania,
pelas frmulas do direito romano e pelas influncias protes
tantes.
Estas ltimas, exaltando o poder secular, prepararam o
surto dos nacionalismos estatistas. No nos esqueamos de
que a teoria da monarquia de direito divino teve um de seus
mais destacados corifeus na pessoa do monarca protestante
Jaime I, da Inglaterra, contra o qual escreveram os telogos
catlicos Surez e Belarmino sustentando a doutrina da sobe
rania alienvel do povo.
O cesarismo imperial renascia tendo por defensores os
legistas com a mentalidade formada segundo o direito romano
de Justiniano.
Quanto conceituao moderna de soberania, encontrou
sua principal expresso nos Six Livres de la Rpublique de
Jean Bodin, acentuando a importncia da funo legislativa
como afirmao do poder soberano em face de outras autori
(18)
Op. cit., pgs. 383 e 384.
106
dades. Nesta concepo, o poder absoluto e soberano no

tem outros limites seno os que vm de Deus e da natureza.
Com a progressiva secularizao do Estado e o naturalismo
oriundo da Renascena, cada vez mais acentuado nas idias
polticas, mesmo esta subordinao do poder a uma ordem
transcendente vai desaparecendo. E assim no sculo XV III,
sob a influncia do iluminismo, a concepo desta de Rousseau
no suficiente para que le deixe de atribuir ao povo uma
soberania absoluta, preparando o positivismo jurdico, que
confina o voluntarismo do "contato social no mbito da
vontade humana criadora do direito.
Esta soberania, que pertenceu primeiro ao rei e depois
foi transferida para o povo, tornou-se, com os autores alemes,
um atributo do Estado.
Vemos, assim, perder-se o sentido da distino entre
auctoritas e potestas, pois o poder assume tda a autoridade.
Ademais, o soberano apropria-se da representao. Alm de
se arvorar em representante da "Nao inteira, no admitindo
outra autoridade seno as que le mesmo estabelece segundo
as instrues ao Duque de Borgonha , o rei submete a
representao nacional a um prolongado recesso e passa a
governar s. Basta lembrar que, quando convocados em 1788
por Lus XV I, os Estados Gerais no se reuniam desde 1614.
N a Espanha e em Portugal, o ouro da Amrica, enchendo os
cofres pblicos, tornava dispensvel a convocao das Cortes
para aprovar os subsdios, agora desnecessrios em virtude
daquela nova fonte de renda. E quando foi proclamada a
soberania do povo, vemos a representao .de uma classe
o Tiers tat, isto , a burguesia absorver em si tda a
representao, donde a transformao da assemblia dos trs
estados em Assemblia Nacional Constituinte.
O domnio da burguesia como classe social, com a instau
rao do que Arturo Enrique Sampay chama o "Estado de
direito liberal-burgus, provocou as primeiras grandes reaes
em 1848, o ano das revolues sociais que abalaram a Europa.
E vimos depois as crticas dirigidas por Proudhon ao sufrgio
universal, ou por Menger ao direito de classe, um e outro
107
desmascarando a mentira da representao liberal e atacando

violentamente o poder que dela se servia par impor aquele
domnio de uma parcela da sociedade sbre o "quarto estado,
isto , o proletariado, cujo programa de asceno revolucio
nria era traado por Marx e Engels no Manifesto Comunista.
a poca em que Donoso Corts, abandonando o libera
lismo doutrinrio da sua primeira fase, denuncia nas concep
es revolucionrias de Rousseau a Proudhon a prtica
poltica de uma filosofia pantesta, isto , imanentista, com a
negao de uma ordem transcendente de fundamentao do
direito e de legitimao do poder <19).
7.
A ruptura do pensamento moderno com o transcen
dente manifestou-se, no domnio das idias polticas, de um
modo bem acentuado e caracterstico com Maquiavel e Hobbes.
Para o primeiro, a sociedade poltica considerada um fim
em si, e a poltica separada da moral. Quanto a Hobbes,
em sua obra encontra-se uma sistematizao rigorosa da con
cepo naturalista do universo, reduzido ste a um mecanismo
corpreo ou fsico, sendo o Estado igualmente regido por
normas do tipo das leis fsicas, e o homem inteiramente subor
dinado ao corpo poltico, o Leviat(20>.
(19) D onoso Corts, Ensayo sobre el Catolicismo, el Liberalismo y el
Socialismo, Discurso sbre a situao geral da Europa (30-1-1850) e Carta ao
Cardeal Fornari (19-VI-1852). Sbre Donoso muito se tem escrito. Seu
pensamento alcanou grande repercusso na Alemanha, onde o tm estudado,
entre outros, Dietmar Westemeyer, Edmund Schramm e Cari Schmitt, autores
de importantes trabalhos a respeito. Despertou a ateno e o entusiasmo do
americano E. Wilhelmsen, do rumeno George Uscatescu e do francs J. Chaix-Ruy.
Um dos mais recentes ensaios o denso volume de R al Snchez A belenda ,
La Teoria dei Poder en el Pensamiento Poltico de Donoso Corts, publicado
em Buenos Aires. Quando estve em So Paulo em 1949, Francisco Elias de
Tejada pronunciou uma bela conferncia sbre aqule pensador que, h mais
de cem anos, em referido discurso, previu com segurana a expanso do
socialismo e o imperialismo russo na Europa.
(20) Em seu livro La Cit de Hobbes Tborie de 1tat Totalitaire que
, precisamente, um "ensaio sbre a concepo naturalista da sociedade
J. ViALAToux sintetiza: "Uma "Fsica universal do Corpo, da qual se deduz
uma fsica particular do Homem, da qual se deduz enfim uma fsica da Cidade:
tal , pois, ntida e franca no pensamento filosfico de Hobbes, a arquitetura
de seu Sistema (pg. 88). E conclui: "A lio de Hobbes vale a pena ser
ouvida e compreendida. Mostra-nos, sob uma luz crua e fria, no Estatismo
totalitrio o florescimento natural, necessrio e supremo do Naturalismo
(pg. 221).
108
JO S PEDRO GALVO DE SOU SA
Ao mesmo tempo em que a ordem da sociedade era assim

desvinculada de sua subordinao a uma ordem transcendente,
operava-se a hiperestimao do poder do Estado, a partir
do conceito de soberania formulado por Bodin. N a moderna
teoria do Estado refletindo a marcha do pensamento filos
fico h toda uma srie de concepes imanentistas que se
sucedem, desde a deificao do Povo, por Rousseau, ou da
Nao, pelos jacobinos, at do Estado, por Hegel e pelos
modernos totalitarismos.
N a poca da Revoluo francesa a. Nao passa a ter
um valor absoluto e assume o carter de uma entidade reli
giosa. So bem significativas estas palavras de Chenier:
"Deveis fundar, sbre os restos das supersties destronadas,
a nica religio universal, que traz a paz e no a espada,
que faz cidados e no reis ou sditos, irmos e no inimigos,
que no tem seitas nem mistrios, cujo nico dogma a
igualdade, as leis so seus orculos, os magistrados os Pont
fices que queimam o incenso da grande famlia ante o altar
da Ptria, me e divindade comum <21).
Sieys, afirmando que a Nao existe antes de tudo e
a origem de tudo, s reconhecia antes dela e acima dela o
direito natural. Mas "quando se esfuma o pathos do direito
natural racional, nico limite que se reconhece ao poder cons
tituinte do povo, a autoridade como princpio moral se trans
muda num poder absoluto da multido ou de quem a repre
senta. A isto, um sculo e meio depois, chamamos ditadura
totalitriat* (22>.
Rejeitando o direito natural, e atribuindo ao Estado a
criao de todo o direito, o positivismo surge como nova forma
de imanentismo, de que manifestao bem clara a teoria
da autolimitao do Estado de Jellinek.
Finalmente Hegel, no obstante distinguir entre o Estado
e a sociedade civil chegando mesmo a preconizar a repre(21) Apad A. E. Sampay, L a Crisis del Estado de Derecho LiberalBurgus, pg. 222.
(22) A observao de A. E. S ampay , op. cit., pg. 223.
109
sentao poltica baseada nos corpos intermedirios <23) faz

do Estado a realidade em ato da idia moral objetiva, o "ter
restre divino , de tal maneira que o povo, enquanto Estado,
" o Esprito na sua realidade substancial e sua realidade
imediata, ou seja, "o poder absoluto sbre a terra (24>.
Analisando profundamente o imanentismo do pensa
mento moderno, Eric Voegelin a encontra uma nova mani
festao da gnose, que, nos primrdios do Cristianismo, quis
substituir a f pelo conhecimento racional penetrando nos
mistrios. N a Idade Mdia aquela heresia dos primeiros
tempos reaparece em alguns pensadores, entre os quais Joa
quim de Flora, cuja interpretao da histria segundo as trs
idades uma antecipao de Turgot, Comte, Hegel e Marx.
O marxismo tambm imanentista, e alis Marx, unindo a
dialtica de Hegel ao materialismo de Feuerbach, transpe
para a Matria o que Hegel afirma da Idia. A gnose,
pretendendo ser imanente o sentido da existncia, apresenta
vrias formas. Em sua modalidade predominantemente inte
lectual, procura penetrar especulativamente no mistrio da
criao e da existncia. Tal a gnose especulativa de Schelling e do sistema hegeliano. A gnose volitiva, pelo contrrio,
destina-se a redimir o homem e a sociedade. o caso de
Comte, Marx e Hitler, "ativistas revolucionrios (25>.
Conclui Voegelin: "Estas experincias gnsticas, na
amplitude de sua variedade, so o ncleo da redivinizao da
sociedade, pois os homens que caem em tais experincias se
divinizam a si mesmos, substituindo a f crist por outros
modos mais massivos (massive) de participar na divindade <26).
(23) Para Hegel a representao deve ser feita "segundo a natureza da
sociedade civil, isto , "a partir das diversas corporaes, e no perturbada
por "abstraes e concepes atomsticas . Diz textualmente: "se sses repre
sentantes so deputados pela sociedade civil,da resulta imediatamente que
ela deve fazer esta designao na qualidade do que ela , ou seja, no dispersa
nas individualidades atmicas e que no se renem seno para um ato isolado
etemporrio sem outras conseqncias, mas nessas corporaes, comunas e
confrarias, que assim recebem uma unidade poltica ( H eg el , Prncipes de
Pbilosophie du Droit, trad. de Andr Kaan, ns. 308 e 311),
(24) H eg el , op. cit., 3.* Parte, 3.* Seco.
(25) E. V o eg elin , op. cit., IV : Gnosticism the Nature of Modernity.
(26) E. V o eg elin , op. cit., pg. 124.
no
O imanentismo o pressuposto das ideologias revolucio

nrias de nossa poca. Suprimindo tda a subordinao a
uma ordem transcendente, tais ideologias atribuem um valor
absoluto a categorias temporais, que so como que divini
zadas: o Povo, a Nao, a Raa, a Classe, o Estado.
Por sua vez, as teorias do Estado fundadas no positivismo
jurdico tm, na visualizao do homem e da sociedade, o
mesmo pressuposto, da decorrendo o monismo estatal. A
idia de representao tende a reduzir-se simplesmente
representao da sociedade pelo Estado, que a engloba total
mente. O Estado apropria-se da representao, deixando esta
de se manifestar sob as vrias modalidades indicadas nos
captulos anteriores. Desvanece-se a representao da socie
dade real, com a pluralidade dos grupos que a constituem.
Morrem as instituies representativas. O Estado totalitrio
logicamente o trmo final de tais concepes.
C aptulo
VI
SBRE A ORIGEM E O SENTIDO DAS

INSTITUIES REPRESENTATIVAS
1.
A constituio inglesa e o princpio represen

tativo.
2.
De Tcito a Montesquieu e Guizot.
3.
Origens remotas.
4.
Os Condlios de Toledo.
5.
A representao nos quadros do feudalismo.
6.
A participao popular e os precedentes his

pnicos.
7.
O Parlamento britnico.
8.
Blackstone e Burke.
9.
Do sistema representativo tradicional ao gover

no representativo moderno.
C aptulo
VI
SBRE A ORIGEM E O SENTIDO DAS

IN STITU I ES REPRESENTATIVAS
1.
Considerados, nos captulos anteriores, os diversos
aspectos da representao poltica desde o "existencial
at o "transcendente, na linguagem de Voegelin , e feita
a distino entre instituies representativas e govrno repre
sentativo, fixemo-nos agora na origem e no sentido destas
instituies. Assim poderemos concluir por um paralelo entre
o sistema representativo tradicional e os governos represen
tativos modernos.
Estes ltimos constituram-se na Europa e na Amrica,
a partir da independncia dos Estados Unidos e da Revoluo
francesa, sob a pronunciada influncia dos princpios que
inspiraram o movimento revolucionrio de 1789. A tradio
representativa, porm, remonta a pocas muito anteriores.
um produto tpico da Idade Mdia europia, que o transmitiu
ao mundo moderno. Surgiu nas condies peculiares orga
nizao poltica da sociedade estamental daqueles tempos.
Eclipsada como vimos na poca das monarquias abso
lutas, subsistiu na Inglaterra, onde lentas transformaes deram
ao sistema representativo o carter atual do govrno repre
sentativo.
Geralmente se aponta na Inglaterra o bero de tal sistema.
Assim que Esmein, ao estudar a constituio inglsa como
"um dos elementos da liberdade moderna, faz o histrico
do princpio representativo limitando-se ao desenvolvimento
do mesmo no direito britnico (1>.
(1 ) A. E sm ein , Droit Constitutionnel Tranais et Compare, L Primeira
parte, Tt. 1.*, Caps. I e II.
114
JOS PEDRO GALV Xo DE SOUSA
Cumpre, no entanto, no esquecer que o mesmo princpio

j se esboara na Espanha visigtica e foi, sem sombra de
dvida, nos reinos da pennsula ibrica que le encontrou
pela primeira vez sua plena realizao, com a participao do
elemento popular nas assemblias representativas.
Que o prestgio alcanado pela Inglaterra, na histria
do regime representativo, tenha ultrapassado o de outros
povos, perfeitamente explicvel, dada a circunstncia j
apontada: enquanto o mesmo regime se estiolava nos demais
pases, continuava a vicejar na ilha da Mancha. Logo aps
a conquista normanda, vimos a a unio da aristocracia com
o povo, para impedir o fortalecimento desmedido do poder
real. Contido o poder dentro dos limites resultantes da
influncia exercida pela alta nobreza e pela gentry esta,
ligada s populaes das cidades a Inglaterra conseguiu
superar o absolutismo monrquico, ao contrrio do ocorrido
na Frana, onde, unindo-se classe popular, o rei fazia preva
lecer a sua autoridade sobre os poderosos senhores feudais,
pouco a pouco dominados ao mesmo tempo em que a monar
quia caminhava para o absolutismo e a centralizao. ste
estado de coisas refletia-se no sistema representativo, tanto
assim que como foi lembrado no captulo anterior os
Estados Gerais, convocados em 1788, estavam em recesso h
mais de cento e setenta anos, ao passo que as duas Cmaras
do Parlamento ingls mantinham inquebrantvelmente a sua
continuidade, tendo assegurado uma preponderncia poltica
desde 1688, ano da chamada Revoluo Gloriosa.
N a Inglaterra a nobreza feudal e a classe mdia haviam-se
unido em face do poder real, elemento opressivo para ambas.
O resultado foi uma progressiva limitao dste poder, cujas
prerrogativas foram sendo aos poucos restringidas. N a Frana,
de um modo diverso, o monarca foi-se sentindo cada vez mais
livre das limitaes que lhe cerceavam a ao nos primeiros
tempos, valendo-se do apoio da classe mdia burguesa e con
seguindo impor-se de um modo incontrastvel a muitos da
queles senhores feudais que outrora chegavam a lhe fazer
sombra.
115
Da o concluir Esmein: "A Inglaterra, depois da con

quista normanda, comeou por ser monarquia quase absoluta,
e talvez por isso veio a se converter, no sculo XV II, em
monarquia representativa. A Frana feudal comeou com
uma realeza quase totalmente impotente, e provavelmente por
isso acabou, no sculo XV II, pela monarquia absoluta <2).
Quando, no continente europeu, as monarquias entravam
na era do absolutismo, verificando-se o depauperamento e
at mesmo o colapso das instituies representativas, estas
alcanavam na Inglaterra uma expresso muito mais vigo
rosa, em transio para um regime de verdadeiro govrno
representativo.
Tudo isto ter contribudo para dar quele pas o pres
tgio de que os autores franceses, depois de Montesquieu, se
tornaram os grandes instrumentos. Surgindo da tradio
britnica e depois transposto para um plano de sistematizao
doutrinria na Frana revolucionria, o govrno representativo,
em suas verses modernas, filia-se a esta dupla origem, uma
emprica e de base histrica, outra terica e eivada de
abstracionismo.
Mas as instituies representativas, nas suas primeiras
modalidades, floresceram muito antes. Ouamos a respeito
o que nos diz um dos autores que melhor estudou o assunto.
2.
Ministro de Estado de um govrno representativo e
historiador, Guizot escreveu sbre as origens da representao
poltica na Europa dois volumes que compendiam tda a
matria das lies dadas num curso a respeito do tema, entre
1820 e 1822. O ilustre escritor deixara, ento, a vida pblica,
aps haver contribudo para a implantao do govrno repre
sentativo na Frana. Vendo carem no ostrascismo correli
gionrios polticos que se batiam pela causa a que servira,
procurou reforar, entre os seus concidados, a crena nas
virtudes de um regime no qual via o amparo das liberdades
ento periclitantes.
(2 )
A. E sm e in , op. cit., I, pg. 87.
JOS PEDRO GALVO DE SOU SA
116
Atente-se bem para o ttulo do livroi fruto no s das

convices polticas do autor, mas tambm do seu pendor
para os estudos histricos: Histoire des origines du gouver
nement reprsentatif et des institutions politiques de lEurope
depuis la chute de lEmpire romain )usqitau X IV imt sicle.
Basta considerar a poca fixada pelo autor para as suas
pesquisas alis, um longo perodo de nove sculos para
desde logo concluirmos que a obra tem em vista as instituies
representativas, que em muitos pases se desenvolveram du
rante sse tempo, e no propriamente o governo representativo.
verdade que, no segundo volume, todo le dedicado Ingla
terra, analisa instituies e acontecimentos polticos nos quais
se pode ver a origem remota do govrno representativo mais
tarde estabelecido naquele pas. Mas o fato que Guizot no
vai alm do sculo X V , chegando at guerra das Duas Rosas
e ao despotismo dos Tudors, que deteve a marcha do sistema
representativo no reino insular, retomada com vigor no sculo
seguinte. E o autor termina fazendo ver que a "grande revo
luo no estado social, sob Carlos I, "determinou a revo
luo poltica que, depois de cincoenta anos de luta, fundou
enfim na Inglaterra o govrno representativo <3>.
Esta concluso de Guizot bastante significativa, para
confirmar a distino entre govrno representativo e insti
tuies representativas. Existindo na Inglaterra tais institui
es, desde a Idade Mdia, e filiando-se a prticas em uso
desde a realeza saxnia, no se pode, todavia, com relao aos
primeiros tempos, falar em govrno representativo. Tudo
quanto, por Guizot e outros historiadores ou juristas, j foi
escrito sbre a representao poltica entre os primitivos povos
germnicos e nos reinos medievais, diz respeito a instituies
que realizaram o princpio representativo, sem que tenha
havido ainda a definitiva estruturao de um govrno repre
sentativo. Exagerava, sem dvida, Montesquieu ao dizer, no
captulo VI do livro X I do Esprit des Lois, que as pginas
de Tcito sbre os costumes dos germanos nos mostram donde
(3 )
Obra citada, II, pg. 431.
117
os ingleses tiraram a idia do seu governo. Ce beau systme

a t trouv dans les bois. .. era uma frase bem do estilo to
louvado do primoroso escritor, mas que no corresponde exata
mente verdade histrica.
Em to remotas pocas, no vamos encontrar um governo
representativo, no sentido moderno desta expresso, nem
mesmo um sistema de instituies representativas perfeita
mente estruturado. Alis, tanto poderiam ser apontadas,
entre os povos germnicos, prticas de uma incipiente repre
sentao poltica, quanto da democracia direta, uma vez que
as assemblias se manifestavam sobre os assuntos comuns mais
importantes com a presena de todos os homens vlidos W).
A organizao poltica dos povos da antiga Germnia,
descrita por Tcito, j excedia os limites da vida tribal. Mas
as assemblias populares longe estavam de poder ser compa
radas, por exemplo, aos comcios organizados da Grcia ou
de Roma. Os homens presentes limitavam-se a ouvir as pro
posies do rei ou dos chefes, respondendo, com um murmrio,
caso as rejeitassem, ou por um tinir de armas, para manifestar
a sua aprovao.
O rei nada podia empreender sem o assentimento dos
sacerdotes, que dispunham dos auspcios, e dos chefes mili
tares, dos quais dependiam os guerreiros ou homens livres.
Devia, pois, consult-los, constituindo les uma espcie de
senado aristocrtico.
N as assemblias, segundo a descrio de Fustel de Coulanges, podemos figurar dois grupos bem diferenados. N a
plancie est a multido dos guerreiros, e num outeiro ou um
plano elevado acham-se reunidos o rei, o sacerdote e os gran
des do reino. Estas pequenas assemblias deliberam antecipa
damente, limitando-se a assemblia maior a dar sua anuncia
(4)
TAcito, Germania, 11:
nuoribus omnes.
De minoribus rebus prncipes consultant, de
1 18
ou sua desaprovao. Tcito nota com bastante clareza que

os negcios eram realmente discutidos entre o rei e os chefes <5).
O sistema representativo, tal como se realizou na Idade
Mdia, no teve, pois, nenhuma procedncia direta das insti
tuies germnicas e no chegou, nas suas primeiras manifes
taes, a constituir um verdadeiro govrno representativo.
3.
Entre as "instituies polticas da Europa, a que
se refere o livro de Guizot, isto , as instituies examinadas
pelo autor "desde a queda do Imprio romano , havia j
alguns elementos servindo como que de ponto de partida
para se chegar, mais tarde, a um sistema orgnico de repre
sentao.
Sistema, em sua significao etimolgica, um conjunto
harmnico de elementos concatenados com uma coerncia
interna, podendo tratar-se de princpios coordenados de modo
a formarem um corpo de doutrina.
As instituies representativas foram surgindo espont
neamente, brotando das circunstncias da poca e para atender
a necessidades prticas. No houve, de incio, a inteno de
criar um sistema poltico, ou planejar um regime de govrno.
Entre aqules elementos rudimentares de um sistema org
nico posteriormente constitudo, achava-se a Curta regis,
conselho no qual o rei reunia elementos credenciados da socie
dade de ento, para se esclarecer sbre a situao do reino
e as medidas a tomar. Em tempos mais distantes, as assem
blias dos povos germnicos so evocadas por alguns autores
(5 )
T cito, loc. cit. : ita tante ut ea quoque quorum penes plebem
arbitrium est apud principes pertractentur. Quanto a F u stel de C oulanges ,
ver na Histoire des Institutions Politiques de lAntienne France o volume
sbre L Invasion Germanique et la Fin de lEmpire, pgs. 271 a 281. Em nota
pg. 278, seguindo o parecer do historiador G eefroy (Rome et les Barbares,
pg. 214), Fustel de Coulanges observa que os principes no eleitos a que se
refere Tcito no podem apresentar sequer um esbo do regime representativo".
Faz ver ainda que Amiano explica o pensamento de Tcito, dizendo que entre os
Quades, um dos povos germnicos, tudo devia decidir-se ex commuai prcerum
mente. Segundo Waitz que nas assemblias populares v o centro (Mittelpunkt) de tda a vida poltica dos germanos o pertractare de Tcito
empregado no sentido de ante tractare. Cf. G. W aitz, Deutsche Verfassungsgescbichte, I, pg. 351.
119
como origem remota do sistema representativo. Quando a

antiga heptarquia anglo-saxnia se uniu num s reino, passou
a haver uma assemblia geral, a Witenagemot, da qual parti
cipavam os magnatas do reino. Diversas interpretaes tm
sido dadas, com respeito natureza dessa instituio, ponde
rando Guizot que nela no havia nenhuma idia de represen
tao, pois os que tinham direito de comparecer a tais reunies
ali se apresentavam no seu prprio nome bispos ou abades,
duques ou condes , no obstante as deliberaes fossem
tomadas coram proceribus aliorumque fidelium infinita multituine <6).
Freeman chega a sustentar que tal constituio social e
poltica no patrimnio to-smente da raa teutnica, mas
de tda a famlia ariana. N o seu entusiasmo de poder filiar
as instituies representativas inglesas a to longevos tempos,
vai ao ponto de dizer que a Cmara dos Lordes no s deriva
do Witenagemot, mas o prprio Witenagemot. Entretanto,
reconhece le prprio que nenhum monumento antigo nos d
uma exposio clara e autntica do que tenha sido a consti
tuio da referida assemblia<7>.
O fato que a representao, na Inglaterra, como nos
demais reinos medievais da Europa, embora oferea analogias
com as instituies ou prticas dos primitivos germanos, nasceu
de circunstncias caractersticas do quadro poltico de uma
poca (8>.
G uizot , op. cit., I, pgs. 69 e 70.
Captulo II do Growth of the English Constitution. Depois de subir
ao trono da Inglaterra observa Freeman Guilherme o Conquistador con
vocava o seu Witan, como o Rei Eduardo havia feito antes dle. Reconhece o
mesmo historiador que os Grandes Conselhos, aps a conquista, apresentam,
igualmente, o carter incerto e flutuante dos Gemots dos mais antigos anos.
Por sua vez Maitland considera o Witenagemot uma instituio instvel e
indefinvel (apud Sir C ourtenay P. Ilbert, E l Parlamento, pg. 10).
(8 ) R. W. C arlyle -A. J. C arlyle , op. cit., vol. V : The Political Theory
of the Thirteenth Century, pg. 129: "o sistema representativo no smente
foi criado quando a civilizao da Idade Mdia chegou ao seu ponto mais alto,
mas foi tambm o resultado natural e lgico das suas condies e idias
polticas .
(6 )
(7 )
120
JOS PEDRO GAI V O DE SOUSA
Deu-se com a representao poltica o mesmo que com o

regime corporativo. Ambos se constituram em vrios pases,
sem um prvio planejamento, resultando do atendimento a
objetivos prticos, dos costumes, do direito histrico.
S muitos anos depois do desenvolvimento das instituies
foram aparecendo as primeiras elaboraes tericas do sistema.
E muitas vezes so autores de uma poca bem posterior, que,
debruados sobre os fatos de uma histria remota e refletindo
sbre as experincias levadas a efeito, nos do uma viso das
instituies daqueles tempos em um corpo de doutrina. Assim,
a "Teoria das Cortes Gerais, contida nas Memrias do 2.
Visconde de Santarm e reelaborada, com as perspectivas de
um homem do sculo X X , por Antnio Sardinha; a "Teoria
das Cortes nos reinos de Leo e Castela escrita por Martnez
Marina com os critrios de um liberal do sculo X IX ; as
primorosas snteses do regime tradicional na Espanha de Tejada, Rafael Gambra e Marcial Solana; a clssica obra de
Gierke Das deutsche Genossenscbaftsrecht; os volumes dos
irmos Carlyle, historiando magnificamente as idias polticas
da Idade Mdia; ou os slidos estudos de Otto Hintze sbre
a constituio estamental e a representao poltica.
Cumpre notar que os homens da Idade Mdia no conhe
ceram a ideologia, no sentido a que estamos habituados hoje.
O direito se formava e desenvolvia no plano das vivncias
coletivas, sem uniformizaes decorrentes de rgidas diretrizes
doutrinrias.
Tudo isto de se levar em conta num cotejo das insti
tuies representativas medievais com as modernas.
4.
A estrutura poltica dos povos da Europa, na poca
feudal, teve por base a constituio da sociedade dividida
em estamentos ou ordens, chamados na Frana os trs "esta
dos e em Portugal, os "estados ou "braos do reino. Estas
categorias sociais serviram de assento sbre o qual se ergueu
o edifcio do regime representativo.
Aps a queda de Roma e com a invaso dos germanos
como aconteceria mais tarde, quando sarracenos, hngaros e
121
normandos comeassem a devastar regies europias rom

peram-se os vnculos sociais, e, pela ausncia da autoridade^
as lutas privadas se multiplicaram, entre indivduos, famlias
e cidades. Em meio desordem generalizada e falta de
segurana, ficavam os homens frequentemente sem ter sequer
um magistrado perante o qual resolver os seus litgios. Recor
riam, ento, s autoridades eclesisticas, as nicas subsistentes,
sendo-lhes cometida a funo de rbitro em questes de direito
civil. Constitudas as novas monarquias, os reis encontravam
junto aos dignitrios da Igreja e aos clrigos conselheiros
dotados de prudncia e cultura, valendo-se de sua assessoria.
N a Espanha sob o domnio dos visigodos e, mais tarde,
nos reinos da Reconquista a preponderncia do clero era
acentuada. Gama Barros lembra que, elaborado sob essa
influncia, o Cdigo visigtico, isto , o Forum ludicum,
introduziu a ao dos sacerdotes num grande nmero de atos
da vida civ il(9)10. Desde a converso de Recaredo, a sociedade
romano-gtica foi assim conduzida, prosseguindo o mesmo
predomnio nos ncleos que, depois da ocupao rabe, foram
formando novos reinos ao norte da pennsula<I0). Os minis
tros da Igreja exerciam tambm a jurisdio civil, e os bispos
serviam de juizes de apelao nas provncias mais afastadas(11>.
Os Conclios de Toledo demonstram exuberantemente a
influncia do clero, se bem que, por outro lado, significassem
a interferncia do poder civil nos negcios da Igreja. A prin
cpio foram assemblias exclusivamente eclesisticas, adqui
rindo, depois de Recaredo, um carter misto. Dles partici
(9 )
G ama B arros, H istria da Administrao Pblica em Portugal, II,
pg. 17.
(10) Naqueles reinos, foi-se acentuando com mais fra a influncia
dos ricos homens, que formavam a nobreza e comandavam as tropas. Numa
sociedade organizada para a guerra, era natural que os chefes militares passassem
a exercer predomnio.
(11) Forum ludicum, Liv. VII, Tt. I, Lei 1. D o Concilio III de Toledo
passou para o Cdigo a superintendncia atribuda aos bispos sbre os magis
trados, para que modificassem sentenas oomprovadamente injustas. Cf. Forum
ludicum, Liv. II, Tt. I, Lei 28: D e data episcopis potestate distrmgendi iudices
nequiter iudicantes. N a verso castelhana feita no sculo X III <[Fuero Juzgo),
de se notar a traduo da expresso latina do original idoneis aliis viris por
omttes buenos, os "homens bons da linguagem mais tarde generalizada no
direito portugus e transmitida aos municpios brasileiros.
122
pavam magistrados e senhores, membros do Ofcio palatinoi

designados pelo soberano, sendo que os seculares presentes
no deviam tratar seno dos assuntos pertinentes ordem
civil e poltica. O rei exercia as faculdades legislativas dos
imperadores. Da sua autoridade emanavam as leges, constitutiones, sanctiones ou sententiae, no chegando os historia
dores a distinguir precisamente entre estas modalidades de
norma jurdica. A legislao estava vinculada pessoa do
soberano, ouvindo ste, nas matrias mais importantes, os
elementos representativos da comunidade.
Diante da atuao dos Conclios toledanos, afirma Lord
Acton que tais assemblias "deram Espanha a estrutura do
seu regime parlamentar, o mais antigo do mundo <l2). Entre
tanto, no h uma continuidade entre os Conclios e as pri
meiras Cortes. Dissolvidas as instituies dos visigodos, na
pennsula ibrica, logo aps a invaso dos mouros, as assem
blias representativas posteriormente constitudas nos reinos
cristos, ao norte da pennsula, nasceriam de novas condies
sociais, em que a influncia da nobreza militar se tornava
mais forte e em que o povo das cidades teria tambm a sua
palavra a dizer.
5.
O regime feudal nasceu das circunstncias prprias
daquele perodo de incertezas e insegurana, em que as con
tendas privadas dissolviam os vnculos sociais. Foi o meio
de restaurar, em novas formas, a autoridade, restabelecer a
paz e restituir a todos, o quanto possvel, a segurana.
A relao de suserania e vassalagem, caracterstica do
feudalismo, reflete-se nas relaes entre o rei e os sditos.
O cunho contratual de tais relaes j se encontra no jura
mento de fidelidade dos tempos da realeza franca. Esse jura
mento, alis, era praticado em outros povos germnicos, como
os visigodos, os ostrogodos e os lombardos. Carlos o Calvo,
no ano do Tratado de Verdun (843) pelo qual recebera
parte do Imprio de Carlos Magno antecipava-se ao feuda
lismo, quando, em Coulaines, na presena dos grandes senhores12
(1 2 )
L ord A cton , Essays on Freedom and Power, pgs. 61 e 62.
123
leigos e eclesisticos, assumia o compromisso formal de pro

ceder segundo a razo e a equidade, e de conceder a cada
um "qualquer que fsse sua ordem ou sua dignidade, o direito
de conservar sua lei (13)14. O juramento de fidelidade tor
nava-se, pois, recproco. Juravam os sditos e jurava tam
bm o rei, passando o contrato de unilateral a sinalagmtico.
Essa reciprocidade de obrigaes foi bem acentuada na
concepo do poder real das organizaes polticas que sur
giram na pennsula ibrica quando, desaparecida a monarquia
visigtica, em consequncia da invaso muulmana, novos
reinos se formaram. Assim, o soberano aragons, ao ser entro
nizado, prestava juramento de guardar os foros e recebia
juramento de fidelidade prestado pelas Cortes. Antes de
unir-se Coroa de Arago, o Condado de Barcelona apresen
tava semelhante costume, jurando o prncipe ante as Cortes
observar os Usatges, as Constituies das Cortes Gerais, os
privilgios, usos e costumes. N o tocante a Portugal, Coelho
da Rocha suscita a hiptese de ser uma reminiscncia das
antigas formas eletivas dos visigodos e da monarquia leonesa
aqule duplo juramento que se dava por ocasio da entroni
zao do nvo rei: o de preito e homenagem, por parte dos
estados do reino; e o de observar e manter os foros da Nao,
por parte do monarca<14>.
N a primitiva Cria rgia o rei ouvia os homens de prol
do reino acrca dos assuntos mais relevantes. Com o correr
dos tempos, a Cria foi tendendo a ser um Conselho de maiores
propores, do qual derivariam as assemblias representativas.
Os grandes senhores, vassalos do rei, tinham por dever prestar
ao soberano o servio militar e atend-lo na sua crte. Tra
(13)
E. P erroy , Le Moyn ge, pg. 140.

C oelho da R ocha, Ensaio sobre a H istoria do Governo e da Legis
lao de Portugal, pg. 49. Cf. O iro H in t z e , Las Condiciones Historicouniversales de la Constitucin Representativa, in H istoria de las Eormas Polticas:
(1 4 )
"n o direito germ nico est con figurada com especial v ig o r e clareza a idia da
reciprocidade do vnculo obrigacional entre o governante e o s sditos, em contra
posio unilateralidade do vnculo entre o direito do governante e a obrigao
de obedec-lo; quer dizer, a idia de que a relao de dom inao poltica est
subm etida aos lim ites d o direito ou da tradio (p g . 112).
124
tava-se, pois, de uma obrigao imposta pelo monarca, mais

do que de um direito que fsse pelos senhores reivindicado.
fcil compreender como, crescendo o poder dos bares, a
sua presena junto ao soberano no fsse apenas para dar o
seu parecer, mas tambm para propor, seno mesmo exigir,
certas medidas. Uma vez contrado o hbito de tomar deci
ses ouvindo os magnatas do reino, acabava aquele por reco
nhecer o poder destes seus sditos, que, nas condies da
sociedade feudal, partilhavam da soberania.
A corte do monarca tornava-se, aos poucos, um grande
Conselho, e da resultariam as Cortes gerais hispnicas e o
Parlamento da Inglaterra. Guilherme o Conquistador costu
mava reunir sua crte trs vezes por ano, a saber, na Pscoa
em Winchester, em Pentecostes em Westminster e no Natal
em Gloucester, hbito que foi mantido pelos seus sucessores
das dinastias normanda e angevina. A estas reunies, s quais
compareciam arcebispos, bispos e abades, duques, condes e
cavaleiros, a princpio se deu o nome de colloquium e depois
o de parliamentum, como est na Historia Anglorum, de
Matthew Paris, data de 1237 <15).
6.
representao do clero e da nobreza, acrescentou-se
a do povo. O incremento da vida urbana, as regalias conce
didas aos habitantes das cidades, as organizaes corporativas
na pequena indstria manufatureira e no comrcio, tudo isso
foi dando s populaes das vilas ou dos burgos maior expres
so e influncia.
Esse poder ora se afirmou pela luta em defesa das liber
dades locais, ora por uma colaborao com o poder real. Em
Portugal o papel do povo tornou-se mais relevante com a
subida ao trono do Mestre de Avis, cujos direitos perante
as Cortes eram defendidos pelo Dr. Joo das Regras e outros
legistas vindos das classes populares. Nos reinos espanhis,
os fueros de longa data foram concebidos como limitaes
ao poder real e garantias das comunidades que integravam o15
(15)
Cf. H ugh M cD ow ail C lokie , The Origins and Nature of Consti-
tutional Government, pgs. 20 e 21.
125
reino. N a Frana, as liberdades comunais foram conquistadas

por vzes em rduas campanhas na luta contra a feudalidade
e especialmente contra os abusos dos oficiais que representavam
os senhores. O self-government britnico remonta aos tempos
da heptarquia anglo-saxnia. E na Alemanha que guar
dava a lembrana das geldes, associaes de carter religioso
geralmente entre os homens da mesma profisso, em uso entre
os germanos antigos as franquias vinham da concesso,
feita pelos senhores ou pelo rei, de uma feira ou um mercado
(ius mercatum habendi).
Com o fortalecimento da autonomia local e a organizao
das corporaes de ofcio, afirmavam-se elementos de descen
tralizao social e mesmo poltica. Funes que mais tarde
com a monarquia absoluta passariam ao poder real, e
que estamos hoje habituados a ver exercidas pelo Estado,
cabiam aos particulares, na intensa vida associativa de ento.
N o s a administrao da cidade, mas a regulamentao do
trabalho, das profisses, do comrcio.
Dessa forma, a classe popular assumia, ao lado da aristo
cracia feudal e do clero, responsabilidades de direo social.
Impunha-se a presena de representantes seus entre os asses
sores do monarca. Era preciso que seus interesses tivessem
quem os patrocinasse perante o poder. E quando os procura
dores das cidades se sentaram junto a eclesisticos e nobres
nas Cortes de Leo, em 1188, o sistema representativo chegava
sua complementao. Em face daquela assemblia o rei
Afonso IX tomava o compromisso de no fazer guerra, firmar
paz, nem concluir qualquer pacto (placitum) sem o consenti
mento dos prelados, dos nobres e dos homens bons. Em
seguida, as competncias das Cortes vo se delineando em
matria de sucesso do reino, leis fundamentais, tributos e
direito das gentes <16).16
(16)
Os autores inglses, que tm versado profusamente o assunto, reco
nhecem a primazia da Espanha no que diz respeito complementao da
representao poltica pelo acesso dos mandatrios do povo Cria geral.
Stubbs e Clokie dizem que isto se deu pela primeira vez nas Crtes de
Arago, em 1162 (C io k ie , op. cit., pg. 16). Segundo J . B. T rend , professor
1 26
N a Catalunha, as antigas reunies feudais de paz e trgua,

ampliao da Cort ou Conselho real, tornam-se autnticas
Cortes quando, em 1214, representantes da nobreza, do clero
e das cidades realengas se renem em Lrida. Em 1283, por
duas importantes constituies, Pedro III de Arago e II de
Barcelona estabelece a convocao anual das Cortes modi
ficada para trienal por Jaime II, em 1301 e a participao
das assemblias populares no poder legislativo do monarca.
O vigoroso sistema representativo catalo chegou ao apogeu
no sculo XIV, sendo que, durante o reinado de Pedro III
de Catalunha, as Cortes, em cincoenta anos, se reuniram mais
do que os Estados Gerais da Frana desde o seu nascimento,
em 1302, at sua extino, em 1789 <17>.
Cumpre ressaltar, em face de to slidas instituies, a
riqueza doutrinria dos juristas catales do sculo XV , exaus
tivamente estudados por Francisco Elias de Tejada. Assim,
Toms de Mieres, o maior expositor de sua poca, e Jaume
Marquilles, nos seus Comentrios aos Usatges, chegam a uma
concepo de Estado de direito, com garantias aos cidados
mediante normas jurdicas prvias e precisas. Justificam limi
taes de vrios tipos ao poder real. Entre as limitaes pol
tico-jurdicas, a fundamental , para Marquilles, a cooperao
dos braos com o poder legislativo do monarca, pela atuao
conjunta nas Cortes, de maneira a receberem as normas legais
o consentimento popular que d fra s regras de direito
escritas e consuetudinrias <18).
Em Portugal, no ano de 1211, ao tempo do Rei D. Afonso
II, publicam-se as primeiras leis gerais nas Cortes de Coimbra,178
de Cambridge, se, naquele ano, os "representantes das cidades no compare
ceram s Cortes ao lado dos "prelados, nobres e cavaleiros, estiveram presentes
no ano seguinte em Saragoa {The Civilization of Spain, pg. 64). Quanto
participao popular nas Cortes de Leo em 1188, no h nenhuma dvida
cf. R. W. C a r ly le -A. J. C a r ly le , op. cit., vol. V, pg. 134).
(17) Observao de Lluis Nicolau DOlwer, apud F. E las de T eja d a ,
Historia del Pensamiento Politico Catalan, t. I: La Cataluna Clsica (987-1479), pg. 50.
(18) M a r q u illes , Commentaria, 310 e 316, na sntese de F. E llas de
T e ja d a , op. cit., I, pg. 331 (ver todo o Cap. X IV ). Dste mesmo autor,
vejam-se, sbre as liberdades regionais, profundamente entranhadas nas popu
laes do norte da Espanha, El Senorio de Vizcaya e La Provncia de Guipuzcoa.
DA REPRESENTAO POtTICA
127
e outras so promulgadas nas celebradas a seguir, vindo depois

a fazer parte do corpo das Ordenaes. N o nos esqueamos
que as primeiras instituies representativas brasileiras apare
cem no mbito municipal, filiando-se ao regime dos concelhos
portugueses. Ao instalar o primeiro municpio no Brasil, em
So Vicente, cellula mater, Martim Afonso de Souza fazia
levantar o edifcio da Cmara e congregava os "homens bons
para a eleio dos vereadores. Era a tradio representativa
lusitana que continuava no Estado do Brasil, ao mesmo tempo
em que se aplicava o princpio da autonomia municipal.
Regime semelhante foi o dos Vice-Renados da Amrica
espanhola com os cabildos fechados e abertos.
7.
N o correr do sculo X III assemblias representativas
das diversas categorias sociais se encontram em outros pases,
alm da Espanha e da Inglaterra. Vemos, assim, Frederico II
convocando representantes das cidades em cartas dirigidas s
autoridades de Sena, Gnova e Ravena, e vindo a aplicar
mais tarde o mesmo sistema no reino da Siclia. Para a Dieta
de 1274, Rodolfo de Habsburgo convoca cidados e corpo
raes de cidades imperiais. Finalmente, no comeo do sculo
seguinte os Estados Gerais renem-se pela primeira vez na
Frana.
N a Inglaterra, o Conde de Leicester, Simon de Montfort,
tornou-se figura de realce na histria do Parlamento. Estava
muito vinculado ao sul da Frana e Espanha, pois seu pai,
conquistador do Languedoc, se celebrizara na Cruzada contra
os Albigenses. Governador da Gasconha, foi quem convocou,
na Inglaterra, cavaleiros e burgueses para a assemblia parla
mentar de 1265, qual compareceram representantes dos con
dados, das cidades e das vilas. N o dizer de Stubbs, as insti
tuies representativas amadureceram, na Inglaterra, nas mos
de Simon de M ontfort15*(I9).
(15) W . S t u b b s , The Constitutional History oj England, II, pags. 103
e 104: The idea of representative government bad however ripened unter bis
hand; and although the germ of the growth lay in the primitive institutions
of the land, Simon has the merit of having been one of the first to see the
uses and the glories in which it would ultimately grow.
128
JO S PEDRO GALvXo DE SOUSA
Foi le que se colocou frente dos bares descontentes

com o rei Henrique III, pelo fato de no haver ste cumprido
o juramento de observar a Magna Carta. Vencido o Conde
de Leicester e morto em campo de batalha, nem por isto a
idia pela qual tanto se empenhara deixou de prevalecer. E
em 1269 o Parlamento Modelo abria definitivamente as portas
para os deputados das cidades. Enquanto o alto clero, isto
, o conjunto dos senhores espirituais, tomava assento junto
aos senhores temporais, os cavaleiros dos condados se associa
vam aos representantes das cidades e das vilas. Desta forma,
o Parlamento ingls veio a bipartir-se nos rgos que conserva
at hoje: Cmara dos Lordes e Cmara dos Comuns.
O Parlamento de 1295 compunha-se dos seguintes ele
mentos: 1) o rei e seu conselho; 2) os grandes bares; 3) os
bispos e abades; 4) representantes do clero; 5) cavaleiros
dos condados; 6) burgueses das cidades. Em 1297 era confir
mada a Magna Carta, e o Parlamento obtinha do monarca
importantes concesses.
Em virtude do princpio segundo o qual os tributos
deviam ter o consentimento dos contribuintes afirmado,
com nfase, por Fortescue, no D e Laudibus Legum Angliae , o
rei via-se forado a convocar o Parlamento em face dos gastos
que no lhe era possvel satisfa2 er com os recursos ordinrios
da Coroa. Por sua vez, os sditos desejavam ver corrigidos
certos agravos, tais como a violao dos costumes antigos,
o no cumprimento das leis, o desrespeito a privilgios, os
abusos dos agentes do poder, as dificuldades e tardanas na
administrao da justia e outros.
Desde a sua constituio, o Parlamento tomou-se centro
da vida poltica na Inglaterra. J no sculo X IV fazia sentir
sua grande fora ao destituir do trono Eduardo II e Ricardo
II. At mesmo na era dos Tudors, estes monarcas, de acen
tuado feitio absolutista, procuravam governar com o Parla
mento, no qual Thomas Smith, secretrio da rainha Isabel,
declarava estar "o poder mais alto e absoluto do reino <20),20
(2 0 )
C. P. I lbert , op. cit., pg. 24.
129
embora isto pudesse ser dito apenas para salvar as aparncias,

como deduzimos do servilismo parlamentar ante Henrique VIII.
Aventaram alguns autores a hiptese de uma origem
revolucionria das instituies parlamentares britnicas. N a
verdade aquelas dissenses e pugnas dos tempos do Conde
de Leicester no chegaram a ser uma revoluo, como veio
a ocorrer mais tarde, isto , nos anos de 1648 e 1688, com
Cromwell e o advento da dinastia de Orange respectivamente.
N a Inglaterra, da mesma forma que nos outros povos euro
peus, o sistema representativo constituiu-se por uma lenta e
gradual transformao das instituies, com a participao
do elemento popular, uma vez econmica e politicamente
fortalecido.
8.
sse processo de transformao, na linha do direito
histrico, prosseguiu na Inglaterra, sem as rupturas provo
cadas noutros pases, primeiro pelo absolutismo monrquico
e depois pelas revolues que implantaram um nvo tipo de
regime representativo. Depois de 1688, as instituies brit
nicas receberam a forma atual do parlamentarismo e do govrno
de Gabinete. interessante notar que a prpria idia do
mandato parlamentar veio a modificar-se por completo, em
relao ao mandato imperativo dominante no sistema tradi
cional, antes que na Frana revolucionria se proclamasse o
princpio do mandato representativo. Interessante tambm
observar que Edmund Burke mestre do pensamento contra-revolucionrio e implacvel ao condenar a liberdade abstrata
de 1789 foi um dos primeiros e ardorosos defensores da
idia depois expressa pela teoria do chamado mandato
representativo.
N a clebre carta aos seus eleitores de Bristol, escrevia
Burke: "Certamente deve ser a felicidade e a glria de um
representante viver na unio mais ntima, na mais estreita
correspondncia e na mais irrestrita comunicao com os seus
constituintes. Seus desejos devem ter um grande pso para
le; sua opinio, um alto respeito; seus negcios, uma cons
tante ateno, seu dever sacrificar-lhes seu repouso, seus
1 30
prazeres, suas satisfaes; e acima de tudo, sempre, em todos

os casos, preferir os intersses dles ao seu prprio. Mas
sua opinio imparcial, seu juzo amadurecido, sua conscincia
refletida, le no deve sacrificar a vs, nem a nenhum homem,
nem a nenhuma classe de homens . E ainda: "Manifestar
uma opinio o direito de todos; a dos constituintes uma
opinio pondervel e respeitvel, que um representante deve
sempre regozijar-se de ouvir; e que le deve sempre consi
derar o mais sriamente possvel. Mas instrues imperativas,
mandatos taxativos, e aos quais o deputado obrigado a
obedecer cegamente e tacitamente em seus votos e discursos,
embora contra a clara convico do seu juzo e da sua cons
cincia, so coisas totalmente desconhecidas s leis dste Pas,
e que se originam de uma incompreenso fundamental da
estrutura e do teor da nossa constituio . Conclua dizendo
que o Parlamento "no um congresso de embaixadores
representando intersses diversos e hostis, mas "a assemblia
deliberante de uma nao, tendo um s e mesmo intersse
em vista (21>.
Era a mesma tese defendida por Blackstone, em seus
Commentaries on the Law s. of England, onde fazia ver que
cada representante no Parlamento, se bem que .escolhido por
um distrito particular, representa todo o reino. "Pois o fim
pelo qual le enviado no particular, mas geral: no
s intersse dos seus constituintes, mas o da comunidade.
Por conseguinte, le no obrigado, como um deputado das
Provncias Unidas, a consultar seus constituintes e pedir-lhes
o parecer sbre qualquer ponto determinado <22).
Assim, antes de ser elaborada por Sieys e tornar-se a
teoria oficial do regime instaurado na Frana pela Revoluo,
a doutrina do mandato representativo era consagrada na
Inglaterra, e tinha a seu favor um dos maiores inimigos da
Revoluo. Convergiam, pois, o empirismo ingls e o abstraciomsmo francs, a tradio representativa da Inglaterra e as21
(21) The Works of the Right Honourahle Edmund Burke, Oxford University Press, vol. II, pgs. 164 e 165.
(22) Apud G. B urdEAU, IV, pg. 237.
131
inovaes revolucionrias da Frana, e a teoria moderna do

governo representativo ficou sendo o denominador comum
dos regimes democrticos, no obstante a divergncia dos
juristas, nas interpretaes com que a tm formulado, desde a
escola clssica francesa at corrente organicista alem, com
as contribuies originais de um Lon Duguit, um Hauriou,
um Snchez Agesta, um Orlando. Para sse ltimo, no h, na
eleio, delegao de podres, mas simples designao pelo
eleitorado <23>. A representao, no sendo um mandato, cor
responde a um voto de confiana.
N o dizer de Otto Hintze "a constituio representativa
que hoje d sua fisionomia peculiar vida poltica de todo
o mundo civilizado, remonta na sua origem histrica consti
tuio estamental da Idade Mdia, e esta tem suas razes nas
relaes polticas e sociais do sistema feudal, se no em tdas
as partes e de um modo exclusivo, ao menos nos pases mais
importantes e num mbito no insignificante <24).
Assinala o mesmo autor "uma forte oposio de princpio
entre a constituio estamental medieval e a constituio repre
sentativa moderna, mas nem por isso deixa de reconhecer,
na passagem de uma para outra, "um ciclo coerente de desen
volvimento hisrico. N o caso da Inglaterra, difcil deter
minar a linha divisria pela qual se d essa transio. N a
Revoluo francesa, por um lado existe a continuidade hist
rica quando os Estados Gerais so convocados e por
outro, a oposio de princpio quando os Estados Gerais
se transformam em Assemblia N acional2324(25).
9.
Depois de considerada a gnese das instituies repre
sentativas da se depreendendo a sua razo de ser, como
meio de limitar o poder poltico e assegurar a satisfao dos
interesses de toda a sociedade , e tendo em vista as expla
naes anteriores sobre o significado da democracia represen(23)
tativo e i
(24)
(25)
Designazione di capacita, Cf. V . E. ORLANDO, L o Stato rappresensuoi organi, in Diritto Pubblico Generale, pgs. 343 a 456.
O. H intze , loc, cit., pg. 103Ibidem.
132
JO S PEDRO GAIV O DE SOUSA
tativa na histria contempornea<26>, podemos traar o seguinte

esquema para um confronto final de dois sistemas antagnicos:
SISTEMA REPRESENTATIVO
TRADICIONAL:
GOVRNO REPRESENTATIVO
MODERNO:
1.
Representao com base grupalista (sociedade: conjunto hie

rrquico de grupos).
1.
Representao de base individua

lista (sociedade poltica: soma
de indivduos).
2.
Representante = mandatrio de
uma categoria social.
2.
Cada deputado = representante

de tda a Nao.
3.
Mandato imperativo.
3.
4.
Funo predominantemente con

sultiva das assemblias (cabe,
por vezes, a deliberao, v.g.
leis fundamentais, impostos).
Mandato
e livre.
4.
Funo deliberativa das assem

blias, no exerccio do poder
legislativo.
Representao dependente do po
der, que a convoca.
5.
Representao independente (se

parao de podres) e, com o
parlamentarismo, o governo na
dependncia da representao.
5.
representativo amplo
O ponto mais fraco do sistema tradicional o ltimo

indicado. Foi o seu calcanhar de Aquiles. Ficando a convo
cao das assemblias merc do monarca, pde este, quando
bem entendeu dispens-la, seguir tranquilamente pelos rumos
do absolutismo. Desta falha livrou-se logo a In glaterra, e,
por algum tempo, a Catalunha, com a periodicidade obriga
tria das convocaes.
Quanto concepo moderna, tem um ponto de partida
inaceitvel. Admite, pelo menos implicitamente, o falso pres
suposto sociolgico da sociedade como agregado inorgnico
de indivduos. Faz de cada cidado um Robinson e, conse
quentemente, prescinde dos corpos intermedirios na estrutu
rao do sistema, preparando, assim, o Estado de massas.
N o concernente ao mandato, fora de dvida que o
mandato imperativo embora pudesse ter inconvenientes
estabelecia maior vinculao entre os representantes e os repre
sentados, dando, pois, mais autenticidade representao.
(26)
Ver Caps. Il e III. Da democracia rigidamente individualista (com
os partidos margem da lei, isto , no reconhecidos pela ordem legal) passou-se
para a democracia de partidos ou "Estado de partidos . Dai, para o "Estado
de massas, ou democracia totalitria com partido nico.
DA REPRESENTAO p o l t ic a
133
Alis, isto vem sendo reconhecido, tanto que, em nossos dias,

um nvo tipo de mandato se introduz, mediante vinculao
partidria e programtica.
Finalmente, na apreciao deste paralelo, resta concluir
a respeito das funes assinaladas aos rgos representativos.
Distinguindo-se entre a autoridade e a representao, e entre
a funo legislativa e a funo representativa<27), nada melhor,
para caracterizar esta ltima, desdobrando-a, por sua vez, em
duas tarefas ssenciais, do que as seguinter palavras de Vzquez
de Mella: "As Cortes no governaro, mas ajudaro a gover
nar, porque tm duas funes a cumprir: auxiliar o Poder
pblico, mostrando-lhe, como num espelho, as necessidades da
nao, e cont-lo, impedindo os seus abusos <28>.
Quando os povos procuram um modlo diferente para a
democracia, cumpre enfrentar o problema das instituies
representativas, submetendo-as a uma reviso que permita fazer
verdadeiramente da representao o elo entre a sociedade e o
poder, ou seja, instrumento eficaz das aspiraes populares e
baluarte das liberdades concretas dos homens na sua existncia
real.
(27)
(28)
Ver Cap. IV.
J- V zquez de M ella , Obrai Completas, vol. XV I, pg. 9.
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Anales de la Ctedra Francisco Suarez, Universidade de Granada.
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Archives de Philosophie du D roit et de Sociologie Juridique, Paris (A PD S).
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Arquivos do M inistrio da Justia, Rio de Janeiro.
Cahiers de la Nouvelle Journe, Paris (C N J).
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158
H ora Presente, So Paulo.

Itinraires, Paris.
Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, Tbingen.
La Ley, Buenos Aires.
N atural Law and Forum, Notre Dame, Indiana.
LOrdre Franais, Paris.
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Problemas Brasileiros, So Paulo.
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Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte (RBEP).
Revista Brasileira de Filosofia, So Paulo.
Revista da Faculdade de Direito, da Universidade de So Paulo (R FD ).
Revista da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Revista de Cincia Poltica, Rio de Janeiro.
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeira
Revista de Direito Pblico e Cincia Poltica, Rio de Janeiro (RDP).
Revista de Estdios Polticos, Madrid.
Revista dos Tribunais, So Paulo (R T).
Revue des Deux Mondes, Paris (RDM ).
Revue Franaise de Science Politique, Paris (RFSP).
Rivista Intemazionale d i Filosofia dei D iritto, Roma (RIED ).
Sapientia, Buenos Aires.
Scientia luridica, Braga.
Verbo, Madrid.
Bste livro foi confeccionado

nas oficinas 4a
INDOSTRIA GRAFICA SARAIVA S. A ..
4 Rua Sampson, 265, SSo Paulo.

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Significaes do vocbulo .......................................................................

A REPRESENTAO DA SOCIEDADE POLTICA

A representao da sociedade pelo poder ............................................

O surto dos partidos polticos e sua regulamentao legal ..........

O partido nico ....................................................................................

Autoridade representativa e sociedade representada .......................

A REPRESENTAO COMO VALOR SIMBOLICO

Auctoritas e potestas ..................................................

SOBRE A ORIGEM E O SENTIDO DAS INSTITUIES

A constituio inglsa e o princpio representativo ...........................

Bibliografia .............................................. .......................................................

Fazendo-o em perspectiva histrico-filosfica, reitera o que

mo e presidencialismo. A tcnica dos diversos sistemas de

N ota As citaes, no decurso da exposio, limitam-se a indicar o

A IDIA DE REPRESENTAO NO DIREITO

A representao no direito pblico e no direito

Representao como instrumento para externar

Reminiscncias do direito primitivo.

Progressivo desenvolvimento da idia de repre

JO S PEDRO GALVO DE SOUSA

artista o concebeu trazendo nas mos as Tbuas da Lei rece

como rgo do Ministrio Pblico; ou o parlamentar eleito

ao instituto romano do mandatum,

(2) A etimologia da palavra (re praesentare) indica os diversos signifi

mos apenas com a linguagem clara e exata do Cdigo brasi

dores e ministros plenipotencirios, legados e nncios exercem

JO S PEDRO GALVO DE SOUSA

todo o corpo de cidados ou uma parte deles tem sbre a

legtimo, ou o reconhecimento de um direito; representa-se

M. C aetano , obra citada, vol. II, pg. 717.

Entre os indgenas australianos, os alatunjas ou ministros

A. M oret G . D avy, Des Clans* aux Empires, p ig s . 65 e 77 a 83.

Os tipos ideais de dominao de Max Weber a domi

JOS PEDRO GALVXO DE SOUSA

Quanto ao processo romano, exigia a presena das partes,

Mas o fato que a centralizao imperial no era prop

Ver adiante, Cap. VI.

A representao da sociedade pelo poder.

A representao da sociedade perante o poder.

A representao da sociedade no poder: a)

A representao da sociedade no poder: b)

Consideraes sbre formas de govrno e de

O que o Estado de direito.

Estado de direito e govrno representativo.

A corrupo ideolgica do Estado de direito.

A adulterao do govrno representativo.

Mandato representativo e mandato imperativo.

A representao poltica e os princpios do

Representao majoritria e representao pro

JOS PEDRO GALVO DE SOUSA

Acresce que a sociedade poltica formada por vrios

trate de atos ou medidas tendentes a satisfazer s necessidades

JO S PEDRO GALv Xo DE SOUSA

unidade e capacidade de ao, uma vez articulada nas con

S ousa, Poltica e Teoria do Estado, pg. 133.

JOS PEDRO GALVO DE SOUSA

isto , assegurando a presena do povo, por representantes

levou muitos juristas a interpretarem o sistema representativo

JOS PEDRO GALVO DE SOUSA

sua patte, quando necessrio, para que os membros da socie

o declnio ou a ineficcia das instituies representativas signi

JO S PEDRO GALVO DE SOUSA

dos magnatas do reino, mas depois alargada at constituir