Uma Avaliacao Do BSC Pelos Tribunais de Contas Estaduais

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Editorial
Editorial
Do reconhecimento responsabilidade
Ns editores da rea de Administrao Pblica, parte significativa do emergente e pujante Campo
de Pblicas, vivemos hoje um momento muito especial no que diz respeito ao reconhecimento do
trabalho geral que vimos fazendo nos ltimos anos.
Os ltimos movimentos da CAPES no que se refere qualificao de um subconjunto especfico de
peridicos em Administrao Pblica parece que vai resultar em um aumento da nossa visibilidade
e, consequentemente, da responsabilidade que teremos na conduo da qualificao da produo
intelectual de nossa comunidade.
Claro, isso s foi possvel porque houve um grande esforo de depurao daquilo que se refere
publicao de carter oportunista. O maior dilema da grande rea de Administrao qual nos
vinculamos originariamente est em espelhar o que pertence ou no rea.
As antigas verses do Qualis em Administrao davam margem ao exerccio do oportunismo
baseado na busca de peridicos com alto fator de impacto, mas irrelevante para nossas pesquisas.
Foi o apogeu dos peridicos tipo Poultry and Eggs Quarterly (nome fictcio).
A ltima avaliao, porm, avanou bastante no sentido de desqualificar peridicos de reas
distantes Administrao. Portanto, mesmo sendo uma lista dinmica, as novas regras da CAPES
vo permitir que sejam evitados certos movimentos oportunistas.
Claro, em especial no caso do Campo de Pblicas, marcado pela multidisciplinariedade, h riscos
de deixar de imputar o devido reconhecimento s publicaes de excelente nvel das reas da
Sade, das Cincias Humanas e Sociais. Mas, este um embate para um prximo momento.
Mudanas nos Cadernos Gesto Pblica e Cidadania
neste sentido que, animados pelas sinalizaes da CAPES, pelo apoio da direo da FGV/EAESP
e do suporte do nosso publisher, a RAE Publicaes, passamos para uma etapa muito mais ousada
para nossa revista: a busca do reconhecimento no mercado editorial acadmico.
Esta obra est submetida a uma licena Creative Commons

ISSN 2236-5710
Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
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Mario Aquino Alves
Para tanto, a partir desta edio, todos os nossos artigos j contam com o DOI. Alm disso,
embarcamos em um movimento de indexao da nossa revista em bases de dados como
PROQUEST, EBSCO, Gale. Nossa meta que, at 2017, possamos estar indexados nas principais
bases de dados mundiais.
Assim, fica o convite para que nossa comunidade cada vez mais submeta artigos e trabalhos para
nossa revista. Como nossos leitores podem perceber, a qualidade dos artigos aqui publicados vem
aumentando muito, o que significa que cada vez mais os Cadernos Gesto Pblica e Cidadania
se mostram um veculo relevante no avano da comunidade cientfica da rea de Administrao
Pblica e do ampliado Campo de Pblicas.
Boa leitura!
Mrio Aquino Alves

Editor
Cadernos Gesto Pblica e Cidadania
ISSN 2236-5710
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ARTIGO: Uma avaliao da adoo do BSC pelos Tribunais de Contas dos Estados
Uma avaliao da adoo do BSC pelos Tribunais de

Contas dos Estados
An Assesment of the Adoption of the BSC by State Court of Auditors
Una evaluacin de la adopcin del BSC por los Tribunales de Cuentas
Resumo
No presente estudo analisou-se a utilizao da metodologia do Balanced Scorecard BSC como modelo de gesto estratgica para
os Tribunais de Contas dos Estados brasileiros. Desde a sua introduo na dcada de 90, a metodologia do BSC espalhou-se e hoje
largamente utilizada por empresas privadas ao redor do mundo. No incio dos anos 2000 a rea governamental comea a vislumbrar
o uso do BSC como ferramenta para aprimorar a gesto e uso de seus recursos. No entanto necessrio que sejam realizadas adaptaes no modelo original do BSC, que foi concebido para o setor privado, para uma melhor adequao as particularidades da rea
pblica. O presente trabalho analisou a forma na qual os Tribunais de Contas dos Estados, que fizeram uso da metodologia do BSC,
procederam com a adaptao da perspectiva financeira do modelo BSC na elaborao de seus planejamentos. Foi possvel deduzir
nesta pesquisa a inteno dos diversos Tribunais de Contas em melhorar sua gesto oramentria, partindo do conhecimento de seus
limites de receita, para ento planejar uma melhor execuo da despesa.
Palavras-chave: BSC, Balanced Scorecard, Gesto Pblica, Planejamento Estratgico, Tribunais de Contas Estaduais.
Rodrigo Winter Afonso - afonsorw@gmail.com
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
Marcio Romano - mromano@infolink.com.br
Drcio Santiago da Silva Jnior - derciojr@uerj.br
Guilherme Teixeira Portugal - teixteix@hotmail.com
Artigo submetido no dia 16-06-2014 e aprovado em 24-07-2015.

ISSN 2236-5710
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Rodrigo Winter Afonso - Marcio Romano - Drcio Santiago da Silva Jnior - Guilherme Teixeira Portugal
Abstract
In the present study we assessed the use of the methodology Balanced Scorecard - BSC as a strategic
management model for the Brazilian Audit Courts of States. Since its introduction in the 90s, the BSC
methodology spread around and today is widely used by private companies in the whole world. In
the early 2000s the governmental area begins to envision the use of the BSC as a tool to enhance the
management and use of its resources. However it is necessary that some adjustments have to be done
in the original BSC model, which was developed for the private sector, to better fit the particularities
of the public area. This study examined the manner in which the Audit Courts of States, which have
made use of the BSC methodology, proceeded with the adjustment of the financial perspective of the
BSC model in developing their plannings.This research was able to deduct the intention of the various
Tribunals Accounts in improve your budget, firstly by knowing the boundaries of its revenue, for then
better plan the expenditure execution.
Keywords: BSC, Balanced Scorecard, Public Management, Strategic Planning, State Court of Auditors.
Resumen
En el presente estudio se evalu el uso de la metodologa del Balanced Scorecard BSC, como un
modelo de gestin estratgica para los Tribunales de Cuentas de los estados brasileos. Desde su
introduccin en los aos 90, la metodologa BSC prosper y hoy es ampliamente utilizado por las empresas privadas de todo el mundo. En la dcada de 2000 el sector gubernamental comienza a vislumbrar el uso del BSC como herramienta para mejorar la gestin y el uso de sus recursos. Sin embargo,
es necesario que se realicen algunos ajustes en el modelo original del BSC, que fue diseado para
el sector privado, para ajustarse mejor a las particularidades de la zona pblica. Este estudio examin
la manera en que los Tribunales de Cuentas de los Estados , que hicieron uso de la metodologa BSC
, procedi con la adaptacin de las perspectivas financieras del modelo de BSC en el desarrollo de
sus planes. Fue posible deducir, en esta investigacin, la intencin de los distintos Tribunales de Cuentas en la mejora de su gestin presupuestaria a partir del conocimiento de sus umbrales de ingresos,
para as planear una mejor ejecucin de los gastos.
Palabras clave: BSC, Balanced Scorecard, Gestin Pblica, Planificacin Estratgica, Tribunales de
Cuentas.
1 INTRODUO
Em virtude da obrigatoriedade que tem a
gesto pblica de prestar contas de seus
atos sociedade de forma geral e a outros
rgos governamentais, a mesma necessita
de modelos de gesto e controle eficientes
e eficazes que proporcionem maior tempestividade e transparncia no exerccio de
suas atividades.
Nesse contexto, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto props aos
Tribunais de Contas em 2006 a criao do
PROMOEX - Programa de Modernizao do
Sistema de Controle Externo dos Estados e
Municpios Brasileiros. O objetivo primordial
do PROMOEX o fortalecimento institucional do sistema de controle externo para
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apoiar a implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal e, assim, exercerem suas

competncias de forma mais eficaz.
Os Tribunais de Contas so entes autnomos, independentes e constitucionalmente
edificados e dissociados de qualquer vnculo
de subordinao aos trs poderes (Quintal et
al. 2012). Suas decises so de natureza administrativa, e por este motivo, no so dotadas de eficcia jurisdicional.
Os recursos do PROMOEX financiam atividades agrupadas em dois componentes, um
nacional e o outro local. O componente local
do programa executado exclusivamente pelos Tribunais de Contas Estaduais e um de
seus objetivos, conforme item 2.4 do documento que apresenta o programa, que reza
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Uma avaliao da adoo do BSC pelos Tribunais de Contas dos Estados
justamente sobre o planejamento estratgico e a modernizao administrativa.

Isto ressalta que os debates sobre a reforma do Estado promovem a necessidade de
novos modelos de gesto, controle e planejamento que proporcionem ao administrador pblico maior governabilidade e maior
transparncia sociedade. Desta forma, os
interessados em acompanhar e fiscalizar as
aes de determinado ente governamental
tero maiores subsdios para efetuar essas
atividades.
Uma das caractersticas trazidas por este
movimento reformista, chamado de Nova
Gesto Pblica, a aplicao no setor pblico de prticas oriundas da iniciativa privada.
A inteno substituir algumas prticas burocrticas, cujo foco est nos processos, por
prticas que tenham como objetivo a satisfao do cliente, que no caso do setor pblico
o cidado.

O Balanced Scorecard (BSC) foi uma
das prticas oriundas da iniciativa privada
que a Nova Gesto Pblica importou para
o setor pblico. Este modelo de gesto foi
desenvolvido no incio da dcada de 1990
contrapondo-se aos mtodos de gesto utilizados at ento que, segundo Kaplan e Norton (1997), se baseavam somente na viso
de curto prazo e em indicadores contbeis e
financeiros somente. No entanto, para uma
aplicao eficaz do BSC no setor pblico,
faz-se necessrio a realizao de algumas
adaptaes ao modelo original, uma vez que
o BSC foi desenvolvido para uso em empresas privadas.
No que tange os Tribunais de Contas Estaduais, 15 adotaram o BSC como modelo
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de gesto, estabelecendo planos, metas e

iniciativas estratgicas. Desta forma, o objetivo desta pesquisa foi verificar como os
diversos Tribunais realizaram as adaptaes
necessrias para a aplicao do BSC no setor pblico. Para esta anlise optou-se pela
escolha da perspectiva financeira do BSC,
visto que esta perspectiva apresenta uma
relevante diferena de foco entre as reas
privada e pblica.
Na rea privada a perspectiva financeira do
BSC tem por objetivo a satisfao dos acionistas, gestores, entre outros interessados
no retorno financeiro da organizao. Entretanto, na rea pblica, a sociedade no est
interessada na lucratividade de uma determinada ao estatal, e sim, na eficincia e
eficcia do gestor na utilizao e alocao
dos recursos pblicos.
Esta pesquisa se prope a contribuir para
um melhor entendimento da utilizao do
BSC na rea pblica bem como mostrar a
gesto pblica que ferramentas de gesto
tradicionalmente utilizadas no setor privado
so capazes de contribuir de forma substancial para a melhoria do organismo pblico
brasileiro.
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 Balanced Scorecard.
O BSC, desenvolvido por Robert Kaplan e
David Norton no incio da dcada de 1990,
busca gerir a organizao tendo por base
quatro perspectivas: (a) Perspectiva financeira; (b) Perspectiva dos clientes; (c) Perspectiva dos processos internos; (d) Perspectiva do aprendizado e crescimento. Estas
perspectivas se conectam atravs de relaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
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cionamentos de interdependncia, permitindo gesto observar a interligao entre as

diversas atividades organizacionais.
Nas organizaes privadas, onde o objetivo
final o lucro, todos os objetivos e medidas
das perspectivas de aprendizado e cresci-
mento, processos internos e clientes, segundo Kaplan e Norton (1997), convergem para
a consecuo dos objetivos da perspectiva
financeira. O modelo de BSC utilizado nas
organizaes privadas est representado na
figura 1.
Figura 1: BSC rea Privada
Fonte: Adaptado de Paul R. Niven (2008).
Nas organizaes pblicas a perspectiva

financeira no o foco principal, embora
seja um ponto importante, funcionando com
fator de restrio e controle oramentrio
na maioria dos casos. No setor pblico, a
grande nfase do BSC est na misso da
organizao que o retorno social e o atendimento a sociedade, e passa a ser o condutor principal de todas as aes.
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Essas organizaes so responsveis diante

de seus clientes e stakeholders pelos resultados advindos de sua misso: transparncia
na prestao de contas, melhores condies
de tratamento mdico, assistncia social, segurana, etc. Segundo Niven (2008), neste
ponto, a perspectiva de clientes assume o
topo do modelo, conforme indica o diagrama
representado na figura 2.
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Figura 2: BSC rea Pblica
Fonte: Adaptado de Paul R. Niven (2008).
Ainda durante a dcada de 1990 o BSC comeou a ser utilizado tambm no setor pblico, notadamente nos Estados Unidos, no
Canad, no Reino Unido e na Sucia. Kaplan e Norton (2004) descrevem a implantao do BSC na cidade de Charlotte, no estado norte americano da Carolina do Norte,
como uma das primeiras implantaes desta ferramenta.
Servio Nacional de Sade do Reino Unido. Carmona e Grnlund (2003) e Greasley

(2004) descrevem a utilizao do BSC nas
polcias sueca e britnica, respectivamente.
Em face disto, o modelo de gesto do Balanced Scorecard foi sendo ajustado s caractersticas da esfera pblica e sua metodologia comeou a ganhar adeptos em vrios
pases.
Niven (2008) considera esta implantao o

caso mais famoso de utilizao do modelo
BSC no setor pblico. Wilson, Hagarty e Gauthier (2003) descrevem os resultados obtidos por instituies do setor pblico atravs
da utilizao do modelo de gesto do BSC.
Os autores Radnor e Lovell (2003) analisam
a implantao do modelo em agncias do
2.2 Administrao Pblica
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O primeiro modelo de administrao dos Estados Nacionais modernos foi o patrimonial,

que era caracterizado pela ausncia de separao entre o interesse pblico e o privado. Nessa viso, o Estado tinha uma gesto
muito similar s monarquias absolutistas,
8
cuja atribuio fundamental era administrar

os bens da realeza.
Segundo (PEREIRA, 2008, p 111) o modelo
de administrao pblica burocrtica surgiu
na segunda metade do sculo XIX, com o
objetivo de combater a corrupo e nepotismo do patrimonialismo. As principais caractersticas da burocracia Weberiana so a
impessoalidade, o controle dos processos,
a diviso do trabalho, a hierarquia formal de
autoridade e a competncia tcnica baseada no mrito.
A burocracia est calcada no formalismo,
que gera um excesso de normas e uma rigidez de procedimentos. O intuito deste formalismo inibir a discricionariedade individual, que uma caracterstica do modelo
patrimonialista. Por estes motivos, este modelo revelou-se lento, inchado e ineficiente
no atendimento das demandas atuais da
sociedade.
Uma das caractersticas da burocracia a
separao entre planejamento e execuo.
Esta diviso proposta pelo modelo burocrtico viabiliza a separao entre a poltica e
a administrao pblica proposta por Wilson (1887), na qual os atores polticos so
responsveis pela elaborao dos objetivos enquanto a administrao pblica fica
incumbida por sua execuo. Ao traar um
paralelo com o setor privado, a burocracia
guarda semelhana com as ideias de Taylor
(1990) no que diz respeito diviso de tarefas entre executivos e operadores.
Para acompanhar as mudanas ocorridas
nas dcadas de 80 e 90, como a queda
do comunismo, a criao de novos blocos
econmicos e o advento da globalizao
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econmica, o Estado se viu na necessidade

de redefinir seu papel. Com isso deixou de
ser o principal produtor de bens e servios,
transferindo esta tarefa para o setor privado,
e passou a assumir uma funo gerencial.
Para que fosse possvel essa atuao gerencial foi necessrio adotar a tcnica administrativa da descentralizao e focar o controle
no mais nos processos, e sim nos resultados. Tudo isso sem abdicar de exercer seu
papel na construo das polticas macroeconmicas e na busca da reduo das desigualdades sociais.
2.3 A Nova Gesto Pblica
Esta tendncia reformista chamada de New
Public Management (NPM ou Nova Gesto
Pblica) teve origem no Reino Unido em
1979, no incio do governo de Margareth
Thatcher, motivada pela insatisfao dos britnicos com a qualidade dos servios pblicos prestados.
Foi adotado tambm nos Estados Unidos
durante o governo de Ronald Reagan nos
anos 80 e se expandiu por outros pases da
comunidade britnica como Austrlia e Nova
Zelndia. Chegou Amrica Latina nos anos
90 no Chile e no Brasil, sendo adotado durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso.
A administrao pblica gerencial ou nova
gesto pblica (new public management)
um modelo baseado em valores oriundos da
iniciativa privada, tais como eficincia, efetividade, eficcia e competitividade (Secchi,
2009). Seu objetivo principal a melhoria da
qualidade dos servios pblicos prestados a
sociedade.
9
Segundo (PINTO, 2008, p61) o new public

management refere-se a nfase no incremento da qualidade e cobertura dos servios pblicos atravs da adoo de prticas,
mtodos e valores do setor privado de mercado.
Este movimento de reforma e modernizao
do Estado constitui um fator relevante para o
aumento da eficincia e eficcia das aes
governamentais, uma vez que o foco est
direcionado para a melhoria dos servios
prestados sociedade em contraposio a
viso burocrtica, cuja orientao principal
visava o controle de processos internos, que
no geravam impactos significativos para a
populao.
No entanto, o controle na new public management fica delegado para a sociedade. No
caso brasileiro, no qual a sociedade apresenta um histrico de baixa participao no
controle social, a simples transferncia do
exerccio do controle para a sociedade pode
acarretar em uma maior liberdade para o
mau uso dos recursos pblicos.
2.4 Reforma do Estado no Brasil
A primeira tentativa de reforma gerencial no
Brasil ocorreu no governo de Getlio Vargas, na dcada de 30, quando foi implantado o modelo de administrao burocrtica.
Seu intuito era combater as prticas oligrquicas e patrimonialistas da repblica velha
e alavancar o recente processo de industrializao do pas.
O modelo burocrtico obteve xito em perodo na qual as mudanas ocorriam com
maior lentido e a diviso das classes soISSN 2236-5710
ciais era mais rgida do que atualmente. Segundo (OSBORNE; GAEBLER, 1994, p17) o
modelo burocrtico Desenvolveu-se numa
era hierrquica, quando s os que ocupavam o topo da pirmide social dispunham
de informaes suficientes para decidir adequadamente, numa poca de mercado de
massa, quando a maioria das pessoas tinha
desejos e necessidades semelhantes.
Outra tentativa de se implementar uma reforma gerencial no pas ocorreu em 1967
com a edio do Decreto-Lei n 200. Sua
inteno era corrigir as limitaes do modelo burocrtico focado na administrao direta. O referido instrumento legal tinha como
objetivo a descentralizao administrativa,
atravs do fortalecimento da administrao
indireta por meio das autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista. Dessa forma, o Decreto buscava formas de agilizar a atuao do
Estado.
Com a promulgao em 1988 da nova Constituio Federal, a administrao pblica volta a ser altamente burocratizada, uma vez
que, entre outras medidas, retirou a autonomia do Poder Executivo para estruturar dos
rgos pblicos, alm de retirar das autarquias e fundaes pblicas a flexibilidade
concedida pelo Decreto-Lei n 200.
Com base no acima, a administrao pblica no Brasil vem oscilando, nos ltimos 80
anos, entre a administrao burocrtica e a
tentativa de reformas gerenciais. No entanto,
esta oscilao no foi capaz de abolir por
completo o uso de prticas patrimonialistas,
que seguem comuns em nossa sociedade.
Mediante esta observao, podemos concluir que atualmente os modelos patrimoCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
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nialista, burocrtico e gerencial convivem de

forma simultnea na administrao pblica
brasileira.
Pode-se inferir que este movimento da nova
gesto pblica propiciou a introduo no
setor pblico de ferramentas administrativas utilizadas com xito na rea privada, tal
como o BSC. Uma vez que o BSC comunica o planejamento (KAPLAN E NORTON,
1997) e estando este planejamento disponvel ao pblico, o mesmo pode ser utilizado como mecanismo de controle externo
por parte da sociedade. Assim sendo, essa
ferramenta oriunda da gesto empresarial
e que no exigida por nenhum normativo
burocrtico, pode auxiliar a tapar a lacuna
de controle que a nova gesto pblica deixa
em aberto.
3 METODOLOGIA
A presente pesquisa classifica-se, em relao aos objetivos, como descritiva. As
pesquisas descritivas tm como objetivo
descrever caractersticas de determinada
populao ou fenmeno. (GIL, 2010, p27).
Trata-se ainda de uma pesquisa bibliogrfica, visto que para a sua realizao foram
utilizados materiais acessveis ao pblico
em geral, tais como: livros, artigos cientficos, revistas e principalmente stios dos Tribunais de Contas na internet.
O trabalho de levantamento de dados para
esta pesquisa foi realizado durante a primeira quinzena de julho de 2013, ocasio
em que foram acessados os stios dos 26
Tribunais de Contas Estaduais (TCE) com
intuito de coletar o documento formal de
planejamento estratgico de cada TCE, que
a fonte primria de dados da presente inISSN 2236-5710
vestigao.
Quanto a natureza dos dados a presente
pesquisa se classifica como qualitativa (GIL,
2010, p29). Ao examinar os planejamentos
estratgicos coletados, foi possvel observar
quantos Tribunais utilizaram a metodologia
BSC em sua elaborao. De posse desta informao, os dados relativos a estes planejamentos foram analisados individualmente.
Dessa forma foi possvel investigar a forma
na qual a perspectiva financeira do BSC original foi adaptada pelos tribunais que utilizaram esta metodologia na elaborao de seus
respectivos planejamentos.
Devido ao fato dos Tribunais de Contas que
elaboraram Planejamento Estratgico no
publicarem em seus stios o acompanhamento da execuo dos mesmos, o presente
trabalho versa somente sobre a elaborao
dos planejamentos estratgicos.
Como limitao a presente pesquisa, observou-se que 42,9% dos Tribunais no divulgaram no documento formal de Planejamento
coletado no stio, os indicadores estratgicos
a serem atingidos para as quatro perspectivas do BSC. Tal fato limita esta pesquisa, visto que no foi possvel investigar com maior
profundidade as relaes de causa e efeito
dos indicadores e sua relao com o mapa
estratgico.
4 ANLISE DE DADOS
O presente estudo identificou que dezessete
Tribunais de Contas dos Estados elaboraram, pelo menos, um Planejamento Estratgico entre os anos de 2008 e 2012. Em sua
maioria, tm a durao de quatro a cinco
anos. No entanto, existem trs planejamenCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
11
tos com durao de seis anos e um com durao de nove anos.

O TCE de Gois est em fase de elaborao de seu Planejamento Estratgico, que
entrar em vigor em 2014. O BSC ser a
metodologia utilizada, como pode ser notado atravs da consulta aos documentos preliminares disponveis no stio do tribunal.
Em que pese o fato do TCE de Alagoas no
ter elaborado um Planejamento Estratgico, cabe ressaltar que o mesmo elaborou
um Mapa Estratgico bem similar ao dos
demais Tribunais que produziram um documento formal de Planejamento Estratgico.
Apesar da semelhana citada, no h elementos disponveis para avaliar a metodologia aplicada em sua elaborao.
Relevante notar que o BSC foi a metodologia
escolhida por quinze Tribunais na elaborao de seus planejamentos, o que demonstra a pertinncia do tema desta pesquisa.
Embora os TCE-SP e TCE-ES no tenham
citado o uso do BSC na seo metodologia
de seus respectivos planejamentos, nota-se que a metodologia utilizada por estes
na construo do planejamento guarda bastante similaridade com a do BSC, principalmente no tocante ao mapa estratgico e as
relaes de causa e efeito.
ISSN 2236-5710
Conforme j citado na seo introduo deste trabalho, a aplicao do BSC na gesto

pblica precede de alguns ajustes. Portanto,
observou-se que os diferentes Tribunais utilizaram nomenclaturas e objetivos distintos
ao adaptarem a perspectiva financeira do
BSC original s suas necessidades.
As nomenclaturas mais utilizadas nesta
adaptao foram Oramento e Logstica,
com sete ocorrncias, seguidas da nomenclatura Estrutura e Oramento com duas
ocorrncias. Esta nomenclatura tambm foi
utilizada pelo TCE-ES, apesar deste TCE
ter alegado no ter utilizado a metodologia
BSC em seu planejamento. Por outro lado,
foi possvel observar que os TCE-TO e TCE-SC mantiveram a nomenclatura original do
BSC.

Observou-se que os Tribunais de
Pernambuco e de So Paulo, que no utilizou o BSC, no apresentaram a perspectiva
financeira ou similar em seu Planejamento. O TCE-PE justifica na seo metodologia de seu Planejamento a ausncia desta
perspectiva argumentando que cada organizao deve procurar a melhor forma de
comunicar a sua estratgia em todos os
nveis organizacionais sem ficar presa s
perspectivas que originaram o BSC. Segue
abaixo um quadro resumo das nomenclaturas adaptadas pelos diversos TCEs.
12
Quadro 1: Adaptao da perspectiva financeira pelos TCEs
Fonte: Elaborado pelos autores.

No obstante as diferentes nomenclaturas
utilizadas, de modo geral os Tribunais de
Contas fizeram uso da perspectiva financeira com objetivo de garantir recursos oramentrios para custear suas atividades
institucionais e para melhor equipar os Tribunais.
Alm dos usos gerais citados acima, observou-se entre os Tribunais investigados
algumas particularidades na adequao da
perspectiva financeira. Cinco Tribunais consideraram a adoo de medidas que visam
a otimizao dos recursos financeiros, sendo que TCE-SE e TCE AC o fazem com foco
em resultados, enquanto o TCE-ES, que
ISSN 2236-5710
no cita o uso do BSC, visa nessa perspectiva aprimorar o planejamento e a execuo

oramentria.
Cabe notar a observao que alguns tribunais incluram na perspectiva financeira a
necessidade de melhorias e investimentos
em Tecnologia da Informao e da utilizao
de indicadores que medem a satisfao dos
profissionais do Tribunal com a estrutura interna de trabalho.
Por fim, vale citar que os Planejamentos Estratgicos do TCE-SC e do TCE-PE, considerados nesta pesquisa e atualmente disponveis nos respectivos stios, expiraram
13
respectivamente em 2011 e 2012 e que TCE-SP revisou seu Planejamento em 2013.

Uma anlise crtica profunda ficou limitada,
devido ao fato dos Tribunais no divulgarem
em seus stios, o acompanhamento dos
indicadores durante a execuo do planejamento. Dado que 64,3% desses planejamentos esto prximos da metade do seu
perodo de execuo, as informaes parciais sobre o comportamento destes indicadores seriam teis para medir o planejado
frente ao executado. Dessa maneira, seria
possvel investigar na prtica, o uso do BSC
como uma metodologia de planejamento
para a gesto pblica.
Apesar da ausncia destes indicadores,
os documentos de planejamento fornecem
material para execuo de um conjunto de
anlises. Ademais, valido notar que o planejamento funciona como um meio da alta
gesto comunicar aos funcionrios, jurisdicionados e para a sociedade em geral, os
objetivos e metas a serem perseguidas em
determinado perodo.
Atravs da adaptao da perspectiva financeira para oramento, foi possvel notar que
os Tribunais deram nfase na parte oramentria em seus planejamentos. Sem informaes precisas sobre a quantidade de
recursos financeiros necessrios para executar suas atividades, os Tribunais entendem que ficaria difcil cumprir com qualidade as suas obrigaes.
A adaptao feita pelos Tribunais das perspectivas Logstica e Estrutura, como integrantes da perspectiva financeira, demonstra a inteno da alta gesto dos Tribunais
em investir parte de seus recursos oramenISSN 2236-5710
trios na modernizao de suas estruturas

fsicas internas e que estes investimentos
so justificados por serem necessrios para
que o Tribunal atenda melhor a sociedade.
Cabe adicionar que 21% dos Tribunais incluram nesta perspectiva a necessidade de
maiores investimentos em tecnologia da Informao.
Observou-se que os Tribunais inseriram na
adaptao da perspectiva financeira a modernizao pedida pelo PROMOEX. Embora que, para medir essa modernizao,
tenham utilizado diferentes objetivos e indicadores, quando divulgados.
Cabe notar que, em alguns casos, no existe uma relao clara entre o objetivo, exposto no Mapa estratgico, com seus respectivos indicadores estratgicos. Este ltimo
representa a forma na qual ser medido o
alcance ou no do objetivo traado.
Para corroborar o acima exposto, observou-se que 28,6% dos Tribunais contemplam na
perspectiva financeira a percepo dos servidores acerca da melhoria das instalaes
de trabalho, como forma de medir um objetivo financeiro a ser alcanado. Considera-se
este indicador questionvel, dado o fato que
a percepo dos servidores, por exemplo,
pode no estar alinhada com a percepo
da sociedade sobre o tema.
Ademais, observou-se que o TCE-SE apresentou, como um dos objetivos de seu mapa
estratgico, otimizar e racionalizar recursos.
No entanto, ao analisar os indicadores criados para monitorar este objetivo, observou-se que estes indicadores se limitavam a
medir o cumprimento da execuo oramentria, o que no demonstra uma relao
14
direta com a racionalizao e otimizao de

recursos pressupostos no objetivo.
Pode tambm ser citado, o fato do TCE-MG
ter colocado como iniciativa estratgica a
negociao com a Assembleia Legislativa
do Estado, um aumento no limite de gastos
com Pessoal, sem conectar isto ao indicador.
Por fim, cabe ressaltar o fato que o PROMOEX exige dos Tribunais a elaborao de
um planejamento estratgico como contrapartida para liberao de recursos financeiros. Com isso, no pode ser desconsiderada
a hiptese que um Planejamento tenha sido
elaborado apenas para o cumprimento de
uma formalidade.
Pode-se observar nesta pesquisa que no
houve, por parte dos tribunais, a adoo de
um procedimento padro para a adaptao
da perspectiva financeira do BSC. Em que
pese as diversas nomenclaturas utilizadas
na elaborao dos planejamentos, possvel inferir que as adaptaes tm como objetivo assegurar aos tribunais a regularidade
no recebimento das receitas, para que ento seja possvel um melhor planejamento
das despesas.
Observou-se tambm nas adaptaes realizadas, que os gestores dos tribunais entendem ser necessrio um maior investimento
em estrutura interna para melhor atender a
sociedade, bem como cumprir com a modernizao exigida pelo PROMOEX.
A implantao de melhorias no planejamento e execuo oramentria, a modernizao estrutural e o investimento em tecnologia, se concretizadas, representam um
ISSN 2236-5710
avano em termos de melhoria da qualidade

no servio pblico prestado aos cidados.
Alm disso, o investimento em tecnologia
pode facilitar o acesso da sociedade e dos
jurisdicionados as atividades do Tribunal.
5 CONSIDERAES FINAIS
A melhoria da gesto dos rgos pblicos,
principalmente em termos de eficincia, eficcia e transparncia um desejo de toda a
sociedade. Por este motivo, a presente pesquisa investigou como a adaptao de uma
perspectiva da metodologia BSC, to utilizada para estes fins em empresas privadas, se
comporta em um organismo pblico.
A adoo de uma ferramenta de planejamento estratgico por dezessete Tribunais
de Contas Estaduais, sendo quinze utilizando o BSC, indica uma evoluo no que tange
a gesto governamental no Brasil. Atravs do
planejamento, os gestores transmitem aos
seus subordinados os valores organizacionais e as metas a serem atingidas, determinado assim o rumo a ser seguido pelo rgo
para consecuo de seus resultados.
Por outro lado, cabe ressaltar que a liberao de verbas do PROMOEX aos Tribunais
de Contas est condicionada a elaborao,
por parte destes, de um documento formal
de planejamento estratgico.
Mesmo sem a publicao de dados sobre a
execuo do planejamento, foi possvel deduzir, atravs dos objetivos estratgicos, a
inteno dos diversos Tribunais de Contas
em melhorar a sua gesto oramentria.
Os planejamentos deixam claro que o rgo
deve primeiro conhecer a receita total disponvel, para ento planejar uma melhor execuCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
15
o da despesa.
Ao investigar o uso no setor pblico de uma
ferramenta de planejamento originalmente
desenvolvida para o setor privado, o presente trabalho difundiu a possibilidade dos
executivos da rea governamental buscar
o aperfeioamento da gesto pblica, por
meio do uso de ferramentas gerenciais utilizadas com xito na rea privada.
Ademais, cabe ressaltar que a presente
pesquisa contribui para o aperfeioamento
terico da gesto pblica, uma vez que investigou a maneira na qual o BSC, cujo contedo terico foi desenvolvido para o uso no
setor privado, teve sua teoria adaptada de
forma a viabilizar a sua utilizao no setor
pblico.
Existe o risco que alguns usurios do BSC
confundam os meios com os fins. Os investimentos em estrutura, tecnologia, eficincia
oramentria e melhorias de custo-benefcio no so apenas um fim em si mesmo,
e sim, um meio para se gerar um melhor
retorno para a sociedade. Quando isto no
observado pelos gestores pblicos, o mau
uso do BSC como ferramenta de planejamento pode servir como justificativa para o
fracasso da execuo da estratgia planejada.
Para reduzir o risco acima citado, a presente pesquisa sugere, como indicao de
trabalhos futuros, novos estudos acerca
da adaptao das perspectivas do BSC na
rea pblica. Em adio, indica-se tambm
o estudo da execuo dos planejamentos
estratgicos elaborados por entidades governamentais.
Tais iniciativas merecem ser investigadas,

para que seja possvel identificar erros e
acertos na implantao e na execuo dos
planejamentos estratgicos. Dessa maneira,
pode-se aprimorar a recente cultura de planejamento estratgico em rgos pblicos.
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19
ARTIGO: Anlise Fatorial Confirmatria da Escala Servqual: Um Estudo com os Usurios dos Servios de Habilitao e Veculos do DETRAN/RN
Anlise fatorial confirmatria da escala Servqual. Um

estudo com os usurios dos servios de habilitao e
veculos do Detran/RN
CONFIRMATORY FACTOR ANALYSIS OF THE SERVQUAL SCALE: A STUDY WITH USERS OF VEHICLES AND driving
license SERVICES OF DETRAN/RN
ANLISIS FACTORIAL CONFIRMACIN DE LA ESCALA SERVQUAL: UN ESTUDIO CON LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS
DE HABILITACIN Y VEHCULOS DEL DETRAN/RN
Resumo
O propsito deste estudo investigar se o uso da escala Servqual vlido e compatvel para os servios pblicos, considerando as
expectativas e percepes de seus usurios. A pesquisa configura-se como quantitativa e se utiliza da anlise fatorial confirmatria.
O instrumento de coleta foi ajustado com base na escala Servqual. Foram 242 questionrios vlidos. Embora o instrumento de avaliao se mostre eficiente e capaz de ser refletido pelas dimenses de garantia, empatia, confiabilidade, presteza e tangibilidade, os
resultados apontam que a qualidade percebida pelos usurios dos servios de habilitao e veculos baixa e no atende totalmente
aos seus anseios.
Palavras-chave: Qualidade percebida, expectativas, percepes, modelo Servqual, servio pblico.
Thaiseany de Freitas Rgo - thaiseany@ufersa.edu.br
Universidade Federal Rural do Semirido - UFERSA
Ana Maria Magalhes Correia - anamagalhaes@ufersa.edu.br
Universidade Federal Rural do Semirido - UFERSA
Heitor Takashi Kato - heitor.kato@gmail.com
Pontifcia Universidade Catlica do Paran - PUCPR
Eliane Cristine Francisco Maffezzolli - eliane.francisco@pucpr.br
Pontifcia Universidade Catlica do Paran - PUCPR

ISSN 2236-5710
20
Thaiseany de Freitas Rgo - Ana Maria Magalhes Correia - Heitor Takashi Kato - Eliane Cristine Francisco Maffezzolli
Abstract
This study aims to investigate whether the use of the SERVQUAL scale is valid and compatible for
public services, considering the expectations and perceptions of their users.The research is configured
as quantitative and used confirmatory factor analysis. The instrument was adjusted on the basis of the
SERVQUAL scale resulting in 242 valid questionnaires. Although the assessment tool proves efficient
and capable of reflecting the dimensions of assurance, empathy, reliability, responsiveness and
tangibility, the results indicate that its quality, as perceived by users of vehicles and the driving license
services, is low and does not fully meet their expectations.
Key words: Perceived quality. Expectations. Perceptions. SERVQUAL model. Public service.
Resumen
Este estudio tiene como objetivo investigar si el uso de la escala SERVQUAL es vlido y compatible
para los servicios pblicos, considerando las expectativas y las percepciones de sus usuarios. La
investigacin fue cuantitativa y utiliz el anlisis factorial confirmatorio. El instrumento de recoleccin
fue ajustado con base a la escala SERVQUAL. Hubo 242 encuestas vlidas. Aunque el instrumento
de evaluacin haya mostrado ser eficiente y capaz de ser reflejado por las dimensiones de garanta,
empata, fiabilidad, prontitud y tangibilidad, los resultados indican que existe una baja calidad de los
servicios que es notada por los usuarios de habilitacin y vehculos, que no satisfacen plenamente a
sus expectativas.
Palavras clave: Calidad notada. Expectativas. Percepciones. Modelo SERVQUAL. Servicio pblico.
Introduo
A reflexo sobre a prestao de servios
em um ambiente marcado pelas exigncias
dos consumidores tem requerido mudanas
no contexto organizacional, principalmente
quando se trata da conscientizao do ato
de bem servir (Erbele, 2009; Besharov, Barabashev, Baehler & Klerman, 2013). Grnroos (2009) comenta que nesse cenrio
que o termo economia de servios clarifica
a mudana estrutural da economia e eleva a
importncia dos servios.
A filosofia da servilizao envolve a preocupao com qualidade, atendimento e
personalizao das atitudes envolvidas nas
operaes de servios. Tais fatores primam
pela constncia em termos de satisfao
e reteno de clientes (Erbele, 2009), de
modo a garantir a permanncia das empresas no mercado. Sob essa tica, os rgos pblicos tambm tm demonstrado
interesse em empregar melhorias qualitatiISSN 2236-5710
vas nos servios oferecidos aos cidados. O

resultado disso consiste na adoo de uma
administrao pblica gerencial, flexvel, eficiente e aberta ao controle social e ao gerenciamento de resultados (Hoffmann, 2006).
Assim, o reconhecimento desse princpio de
gesto vem incorporando a valorizao dos
atributos inerentes ao servio, principalmente quanto s expectativas e s percepes
de seus usurios.
Por esse motivo, um servio normalmente
percebido de maneira subjetiva. Os clientes,
ou usurios, utilizam expresses como experincia, confiana, tato e segurana para
descrev-lo (Grnroos, 2009). O servio pode
ser expresso de forma abstrata, ou seja, no
algo palpvel, mas absorve atividades ou
processos, que so produzidos e consumidos simultaneamente. Nesse entendimento,
Kotler e Keller (2013) afirmam que o servio
qualquer ato ou desempenho essencialmente intangvel, que uma parte pode oferecer
outra, cujo resultado no gera propriedade.
21
Anlise Fatorial Confirmatria da Escala Servqual: Um Estudo com os Usurios dos Servios de Habilitao e Veculos do DETRAN/RN
Percebe-se, com isso, que as definies de

servio deixam implcita a ideia de que cada
um apresenta caractersticas peculiares, que
devem ser observadas quando a inteno
o alcance da qualidade (Hoffmann, 2006).
Fornell (1992) e Grnroos (1995) afirmam
que a definio de qualidade deve considerar a tica do cliente, haja vista que a sua
percepo que interessa. A orientao para
a qualidade se d a partir do julgamento a
respeito da aptido de consumo, estando
a expectativa da qualidade como detentora
de uma das funes prvias sobre o que os
servios devem suprir (Gibson, 2003).
Ampliando a discusso, Erbele (2009) afirma que a qualidade em servios considerada a partir das expectativas dos clientes e,
por consequncia, de acordo com a avaliao de sua satisfao. Parasuraman, Berry
e Zeithaml (1988) salientam que a Qualidade Percebida (QP) determinada pela lacuna ou discrepncia entre as expectativas
dos consumidores e sua percepo quanto
ao produto e/ou servio. Assim, a qualidade
dos servios volta-se experincia vivenciada e satisfao quanto determinada
necessidade ou a certo desejo (Albrecht &
Bradford, 1992). Com isso, surge a seguinte
questo de pesquisa: O uso da escala Servqual vlido para os servios pblicos
oferecidos pelo Detran/RN, considerando as expectativas e percepes de seus
usurios?
Segundo os dados do Sistema Integrado
para Administrao Financeira do Estado
do Rio Grande do Norte (SIAF/RN, 2013),
o Departamento Estadual de Trnsito do
Rio Grande do Norte (Detran/RN) gerou,
no ano de 2012, uma receita total de R$
ISSN 2236-5710
88.830.717,82, o que representa 1,03%

do montante arrecadado pelo Estado. De
acordo com os dados da Tribuna do Norte
(2013), no RN, h cerca de 940 mil veculos
em circulao e, entre 2011/2012, houve um
aumento de 9,67% na frota registrada. Tais
elementos demonstram o quanto os servios oferecidos por esse rgo so essenciais para a sociedade e os cofres pblicos.
Este estudo se desenvolve com base na
escala Service Quality Gap Analysis (Servqual), apresentada por Parasuraman et al.
(1988). Paralelo a isso, considerou-se as recomendaes sugeridas por Parasuraman,
Berry e Zeithaml (1991), bem como a validao dada por Orwing, Pearson e Cochran
(1997) e indicada por Hoffmann (2006). Tudo
isso com o intuito de consolidar a adoo
dessa escala no servio pblico, dada a
importncia apontada por Besharov et al.
(2013), bem como servir de base para o desenvolvimento de aes de avaliao e gesto de servios de qualidade para o Detran/
RN.
Nessa perspectiva, de modo a investigar se
o uso da escala Servqual vlido e compatvel para os servios pblicos, considerando
as expectativas e percepes dos usurios
dos servios oferecidos pelo Detran/RN,
fez-se necessrio: (I) apontar as expectativas dos indivduos quanto ao servio pblico de excelncia; (II) indicar as percepes
dos usurios dos servios de habilitao e
veculos do Detran/RN; (III) identificar a QP
pelos usurios, considerando a varivel de
desconfirmao; (IV) avaliar a contribuio
das dimenses da escala Servqual para a
QP.
Logo, para atender ao objetivo proposto, o
22
artigo fundamenta suas hipteses na qualidade dos servios e em medidas de avaliao da qualidade dos servios pblicos.
Posteriormente, so apontados os procedimentos metodolgicos observados para a
realizao das anlises descritiva e fatorial
confirmatria, que apontam as Expectativas com o servio (5,95) como superiores
s Percepes com o servio (3,14), o que
denota baixa qualidade percebida pelos
usurios dos servios de habilitao e veculos do Detran/RN. Por fim, so apontadas
consideraes e recomendaes a respeito
da adoo de mtodos de avaliao da qualidade do servio, de forma contnua, em todos os rgos do Poder Pblico.
Qualidade dos servios
A qualidade no representa apenas um
acessrio de custo para as empresas agregarem aos produtos e servios, mas deve
ser compreendida como algo que os clientes necessitam e desejam efetivamente (Deming, 1990). Ou seja, a partir da percepo
dos clientes, possvel tomar decises organizacionais capazes de atender s suas
demandas e consequentemente possibilitar
a melhoria contnua dos produtos e servios
(Paladini, 2002). Tboul (1999) alerta que,
diferentemente da qualidade de um produto,
a qualidade de um servio julgada pelo
processo de atendimento e por seus resultados.
A forma de medio da qualidade de um
servio pode ocorrer mediante o conhecimento sobre o grau com que ele atende s
expectativas do cliente ou as supera. Nesse sentido, essas definies sugerem que
a qualidade deve incutir a perspectiva da
satisfao do cliente, do ponto de vista da
ISSN 2236-5710
prestao de servio. Kotler e Keller (2013)

a definem como o sentimento de prazer ou
de desapontamento resultante da comparao do desempenho esperado pelo servio
(ou resultado) em relao s expectativas da
pessoa. Fitzsimmons e Fitzsimmons (2000)
tambm definem que a satisfao do cliente
com um servio depende do nvel de atendimento e da expectativa que ele tem.
Zeithaml, Parasuraman e Berry (1990) atribuem qualidade dos servios a discrepncia entre as expectativas e as percepes do
cliente sobre o que lhe foi oferecido. A chave
para assegurar uma boa qualidade de servio obtida quando as percepes do cliente
excedem suas expectativas. Porm, no basta compreender a importncia de se fornecer
servios de qualidade, preciso que haja um
processo contnuo de monitoramento quanto s percepes do cliente sobre a qualidade do servio, identificao das causas
das discrepncias encontradas e adoo de
mecanismos adequados de melhoria (Fadel
& Rgis Filho, 2009). Nessa perspectiva, os
usurios experimentam vrios nveis de satisfao aps cada servio e avaliam se suas
expectativas foram superadas.
Destaca-se que a identificao da satisfao observa um estado emocional e suas
reaes podem envolver raiva, insatisfao,
irritao, indiferena ou alegria (Lovelock &
Wright, 2001). Logo, a qualidade percebida
de acordo com as preferncias e percepes
dos consumidores (Holbrook & Corfman,
1985). A esse respeito, insere-se o entendimento da QP, que considera a compreenso
dos consumidores acerca dos atributos ou
superioridade de um servio, em relao
sua funcionalidade ou alternativa de uso
(Louro, 2000).
23
Grnroos (1993) comenta que os consumidores escolhem seus prestadores de servios comparando as percepes que tm
sobre o que lhes foi oferecido e o que almejavam. Desse modo, apenas quando o
prestador de servios entende o processo
de avaliao dos clientes, torna-se possvel
gerenci-los e influenci-los para seguir na
direo desejada. Nesse contexto, as expectativas dos clientes sobre os servios podem
ser definidas em dois nveis diferentes, o
desejado e o adequado (Berry & Parasuraman, 1997). O primeiro reflete o servio que
o cliente espera receber (um misto do que
o cliente acredita que pode ser com o que
deveria ser), enquanto o segundo espelha o
que o cliente compreende como admissvel
(o mnimo aceitvel).
Observa-se, com isso, que h uma zona de
tolerncia, que separa o nvel desejado do
adequado, retratando elementos de desempenho satisfatrio para o cliente (Berry & Parasuraman, 1997). Assim, um desempenho
abaixo da zona de tolerncia gera frustrao
ao cliente e, acima dela, o surpreende de
forma agradvel. Por outro lado, os nveis de
expectativa e, consequentemente, a zona de
tolerncia podem variar segundo o cliente e
a ocasio em que o servio for prestado, devido a fatores pessoais e externos, como as
promessas implcitas e explcitas de servio
e a comunicao com os clientes (Matos &
Veiga, 2000).
Pautando-se na ideia do entendimento da
QP com o servio, bem como na satisfao
e expectativa do cliente, tm-se na literatura
mtodos e ferramentas de avaliao da qualidade nos servios, que, segundo Berry e
Parasuraman (1997), simbolizam verdadeiISSN 2236-5710
ros padres de avaliao da qualidade do

servio. Nesse sentido, a escala Servqual
uma ferramenta que leva em considerao
as expectativas dos clientes em relao a
determinado servio, em face de sua percepo em termos de qualidade do servio recebido (Lopes, Hernandez & Nohara,
2008). A referida escala ainda tida como
a mais tradicional ferramenta para mensurao da QP no mbito dos servios (Hughey,
Chawla & Khan, 2003).
Avaliao da qualidade nos servios pblicos
A escala Servqual foi criada por uma equipe de pesquisadores da rea de marketing
(Parasuraman et al., 1988) e considerada
como um instrumento adequado ao estudo
da problemtica da qualidade dos servios
(Rodrigues, 2001). Por essa razo, inicialmente, foi pensada para avaliar os servios
ou produtos disponveis no mercado. Assim,
um dos modelos pioneiros que, para alcanar a excelncia, considera as expectativas do cliente em relao a determinado servio, objetivando detectar problemas
para minimiz-los ou torn-los extintos (Macowski, 2007). Nesse sentido, essa escala
tem sido explicitamente utilizada em outros
setores da economia, como na rea pblica
(Cardoso, 2004).
Qualquer que seja a poltica pblica adotada
na identificao dos ramos e das reas de
atuao do Estado, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/1988) impe
que a Administrao pblica e os servios
que ela gera atendam aos requisitos descritos em seu art. 37, no que tange a: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (LIMPE). Nessa perspectiva,
24
a doutrina agrega o atendimento dos interesses da sociedade como um elemento essencial para a prestao de servios
pblicos (Hoffmann, 2006). Concernente a
isso, se faz necessrio a identificao da
QP com os servios oferecidos pelo setor
pblico, bem como dos elementos que podem contribuir para o aperfeioamento do
conceito de qualidade nos rgos pblicos.
Estudos recentes sobre qualidade no servio pblico (Fadel & Regis Filho, 2009; Baptista & Leonardt, 2011; Olsson, Friman, Pareigis & Edvardsson, 2012; Savassi, 2012;
Oa, Oa & Calvo, 2012; Alawneh, Al-Refai
& Batiha, 2013; Vera & Trujillo, 2013; Stiglingh, 2014; Kohlborn, 2014) tm apontado a importncia dessa temtica. Estefano
(1996) afirma que as organizaes do setor
pblico so as que mais produzem bens e
servios, a favor dos interesses da sociedade. No entanto, importante que o prestador do servio se preocupe em conhecer
as expectativas de seus usurios, no sentido de propor melhorias capazes de gerar
percepes positivas. Dessa forma, os usurios podem julgar a qualidade percebida
nos servios pblicos e tambm sugerir
ideias teis de melhoria (Fadel & Regis Filho, 2009).
Segundo Hoffman (2006), um ponto interessante em relao aos conceitos de servio
pblico e a QP consiste na satisfao do
interesse ou da necessidade da sociedade
e na disposio do Estado (concessor) em
atuar como fiscalizador dos servios executados. Diante disso, originalmente o modelo
Servqual examina cinco dimenses (Figura
1), que tm sido consistentemente apontadas pelos consumidores como as mais
importantes para a avaliao da qualidade
dos servios prestados (Macowski, 2007).
ISSN 2236-5710
Essas dimenses so definidas por Parasuraman et al. (1988) como: (1) Tangibilidade:
relacionada infraestrutura, apresentao
externa, aparncia, equipamento, pessoal
e materiais de comunicao; (2) Confiabilidade (certeza, confiana no desempenho/
funcionalidade): capacidade de desempenhar bem o servio prometido; (3) Presteza
(resposta imediata): capacidade de atender
bem e prontamente aos clientes (usurios);
(4) Garantia: conhecimento e cortesia dos
funcionrios (empregados, colaboradores) e
sua habilidade em inspirar e transmitir credibilidade e confiana; (5) Empatia: Cuidado,
ateno individualizada que a empresa (instituio, organizao) oferece aos clientes
(usurios).
Figura 1 (Anexos). Modelo conceitual da
escala Servqual
Conforme o modelo terico proposto, sugere-se, portanto, uma relao positiva entre as
dimenses de tangibilidade, confiabilidade,
presteza, segurana e empatia com a QP no
servio pblico (Parasuraman et al., 1988).
Nesse sentido, considera-se que as dimenses so partes da QP. O resultado da avaliao da qualidade de servios prestados
esperado de forma que:
H1: A Qualidade percebida pelos usurios
do Detran/RN refletida pela tangibilidade
do servio.
do Detran/RN refletida pela confiabilidade transmitida durante a execuo do
servio.
do Detran/RN refletida na presteza com
que os servidores executam o servio.
25
do Detran/RN refletida pela segurana

com que o servio executado.
H5: A Qualidade percebida pelos usurios do Detran/RN refletida pela mtua
empatia entre servidores e clientes.
Entretanto, destaca-se que, independentemente do ramo pesquisado, a dimenso de
confiabilidade mais importante do que a
dimenso tangvel, como pode ser observado na escala proposta por Parasuraman et
al. (1988). Berry e Parasuraman (1997) destacam que os clientes tendem a ter maiores
expectativas e zonas de tolerncia mais estreitas quando se trata da dimenso intangvel de confiabilidade. Isso ocorre porque
ela se refere, em grande parte, ao resultado
do servio (se o servio prometido prestado), ao passo que as dimenses tangveis
(presteza, garantia e empatia) dizem respeito ao processo, como ele prestado (Matos
& Veiga, 2000).
A escala Servqual consiste em um instrumento elaborado em duas etapas. A primeira corresponde s expectativas, evidenciando os anseios gerais dos respondentes. J
a segunda visa medir o julgamento do usurio sobre o servio efetivamente prestado,
considerando especificamente a organizao avaliada (Macowski, 2007). Entretanto,
apesar de seu respaldado terico, diversos
autores a criticam e sugerem a proposio
de modelos ou escalas alternativas, que
evidenciem a percepo da qualidade pelo
cliente (Macowski, 2007). Entre as principais crticas, ressalta-se a de Cronin Jr. e
Taylor (1992), que compreendem a escala
inerente s expectativas como inapropriada,
j que somente a medio da performance
se destaca na mensurao da QP. J Philip e Hazlett (1997) comentam que a escala
ISSN 2236-5710
no contempla os possveis atributos e dimenses, que permitem com que se compreenda o verdadeiro significado da qualidade dos servios.
Mesmo sendo criticada, a escala Servqual
ainda tida como a mais tradicional ferramenta para a mensurao da QP (Hughey
et al., 2003), j tendo sido replicada em
diversas ocasies e em vrios setores da
economia, seja aperfeioando os modelos
existentes (Parasuraman et al., 1988; Teas,
1993), seja propondo outros modelos (Bolton & Drew, 1991; Cronin & Taylor, 1992),
seja comparando-os (Lee, Lee & Yoo, 2000).
O referido modelo apresenta diferentes atributos de qualidade, sendo capaz de auxiliar os gestores na determinao da melhor
estratgia na busca da satisfao dos clientes. Porm, de acordo com Tinoco e Ribeiro
(2008), cada servio pode apresentar atributos de qualidade distintos, de acordo com
a especificidade de cada setor e com os tipos de cliente estudados (Miguel & Salomi,
2004; Mondo & Fiates, 2013).
Para a utilizao da escala Servqual, considera-se que as medidas de qualidade dos
servios podem ser nicas em diferentes
setores, dependendo das caractersticas
dos servios prestados, o que sugere incluir
ponderaes na escala de medio (Carvalho, 2008). Para efeitos de estudo, o uso
da Servqual baseia-se, segundo Carvalho
(2008), em tcnicas de avaliao quantitativas, capazes de medir as percepes e
expectativas relativas a um conjunto predefinido de dimenses. Esses constructos
norteiam um conjunto de dados que podem
contribuir para o processo de compreenso
e identificao da satisfao com os servios pblicos, como confirmado por Oliver
26
(1980), quando o assunto volta-se qualidade dos servios.

Procedimentos metodolgicos
Considerando o marco terico-emprico da
escala Servqual e os pontos pertinentes ao
trabalho, seguiu-se com a amostragem no
probabilstica por convenincia ou acessibilidade. Segundo Marco (2011), essa
tcnica costuma ser adotada quando o pesquisador seleciona aleatoriamente os indivduos que iro compor a unidade de anlise
do estudo. Por essa razo, foi observado se
eles j haviam feito uso dos servios de habilitao e veculos oferecidos pelo Detran/
RN e tinham disponibilidade para responder
ao instrumento de coleta (Figura 2).
Figura 2 (Anexos). Servios oferecidos
pelo Detran/RN
O instrumento de coleta foi construdo observando quesitos pertinentes ao perfil dos
usurios e o tipo de servio utilizado por
eles no Detran/RN, assegurando aos participantes do estudo o anonimato e a utilizao dos dados apenas para fins de validao da escala Servqual. Alm disso, foram
dispostas 44 afirmaes pertinentes s
suas expectativas (22) em relao prestao de servios pblicos de excelncia e
s suas percepes (22) quanto ao servio disponibilizado pelo Detran/RN. As referidas afirmativas foram definidas com base
nas discusses de Hoffman (2006) sobre a
qualidade do servio pblico, a adequao
do texto ao objeto de estudo e a validao
de contedo com quatro servidores pblicos
que gozam de autonomia plena sobre seus
atos e atuam no setor de atendimento do rgo.
ISSN 2236-5710
Com a definio do instrumento e adoo da

escala Likert de sete pontos, procedeu-se
com a realizao do pr-teste com dez usurios dos servios de habilitao e veculos
do Detran/RN, que indicaram a necessidade
de substituio de alguns termos. As trocas
foram realizadas, considerando a necessidade de adequao da escala as terminologias
utilizadas no servio pblico, o que levou
substituio de clientes por usurios e de
funcionrios por servidores. A adoo dessas tcnicas permitiu validar qualitativamente o estudo, de acordo com as dimenses
discutidas por Parasuraman et al. (1988).
Seguindo com a aplicao efetiva do questionrio, o estudo baseou-se em um recorte transversal (Sampieri, Collado & Lucio,
2006), com 513 usurios dos servios do Detran/RN. A coleta foi realizada entre os meses de fevereiro e abril de 2013, observando
dois procedimentos distintos, com o intuito
de respeitar os valores, hbitos e costumes
dos indivduos selecionados para participar
da pesquisa. No primeiro momento, o questionrio foi encaminhado por e-mail, com o
auxlio do Software Qualtrics Survey, o que
resultou em 157 respostas vlidas. Entretanto, ao se considerar a proporcionalidade
de respostas requeridas para cada varivel,
bem como a dificuldade de alguns usurios
para responder na ferramenta on-line, foi realizada a impresso e reaplicao de 120
instrumentos de coleta, o que resultou em
mais 85 casos vlidos.
Seguindo com a montagem da base para
anlise, procedeu-se com a inverso do quesito 12, que foi preparado com o intuito de
identificar e excluir respostas incongruentes.
Finalizada essa etapa, os dados foram orgaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
27
nizados para atender proposta do estudo,

que se baseia na criao de um novo constructo, QP, cujas variveis so construdas,
observando a desconformidade, ou seja,
mediante a diferena entre as expectativas e
percepes dos indivduos. Com a construo das variveis que compem o constructo, foram identificados saldos negativos e
nulos, que requereram um tratamento mais
acurado. As variveis que apresentaram saldo negativo foram invertidas com a soma do
valor mximo que a escala pode assumir,
sete, j os saldos nulos foram substitudos
pela mdia das possibilidades, a qual se refere a um posicionamento indiferente entre
expectativas e percepes.
Com os ajustes das variveis que compem
a base, o passo seguinte consistiu em analisar o diagrama de caixa, que revelou no
haver observaes atpicas entre os indivduos que compem o estudo. Contudo,
compreendendo que as bases foram obtidas
de forma independente e que no poderiam
ser simplesmente reunidas para o processo
de anlise estatstica, procedeu-se com o
Teste t student para amostras independentes. Segundo Marco (2011), esse tipo de
exame necessrio quando se busca testar
a diferena entre duas amostras obtidas de
formas distintas. Com base nesses fatores,
o teste de Levene revelou que h homogeneidade entre as varincias dos dois procedimentos de coleta, observando uma significncia de 0,01, ou seja, assumindo que
as varincias so iguais, no h diferenas
estatsticas entre os procedimentos de coleta adotados, considerando um intervalo de
99% de confiana.
Com a unio das bases e o propsito de garantir a confiabilidade das medidas estabeISSN 2236-5710
lecidas para o estudo, foi realizada a anlise

de Correlao de Pearson entre as variveis,
bem como da Anlise Fatorial Confirmatria (CFA). No processo de anlise da CFA,
foram estudadas as medidas inerentes ao
Alfa de Cronbach, Confiabilidade composta
(CONF) e Varincia extrada (AVE), de cada
dimenso. Com a mensurao dos indicadores enumerados, procedeu-se com o ajuste
geral do modelo da Servqual para o servio
pblico, observando medidas absolutas, incrementais e de parcimnia.
Caracterizao da amostra
Do total dos respondentes, observou-se que
46,3% so do gnero masculino e 53,7% do
feminino. A faixa etria predominante 18 a
27 anos (55%), seguida de 28 a 37 (32,6%).
Analisando a populao feminina, destaca-se que predominantemente jovem, com
idade entre 18 e 32 anos (88,46%). Entre os
usurios pesquisados, 54,5% esto vinculados a cursos de nvel superior e 41,3% j o
concluram.
Entre os servios utilizados pelos usurios
do Detran/RN, 60,57% foram referentes
habilitao e 39,43% a veculo. Entre os
servios de habilitao, observam-se uma
procura maior pela solicitao de permisso para dirigir (16,15%), CNH definitiva
(15,73%) e renovao de CNH (13,62%),
processos esses que so essenciais para
legitimar as aes dos condutores de veculos no trnsito. No que diz respeito aos servios de veculo, os usurios buscam atendimentos relacionados ao primeiro registro de
veculo novo (0 km) nacional ou importado
(4,63%), bem como de licenciamento anual
do veculo (11,38%) e sua respectiva transferncia de propriedade (8,57%).
28
Anlise descritiva
Os dados dispostos na Tabela 1 apontam
que, em mdia, as expectativas dos usurios com o servio pblico de excelncia so
altas (5,84), aproximando-se do ndice 6
concordncia. J a percepo deles com
relao ao servio do Detran/RN baixa
(3,14) e fica prximo do ndice 3 discordo
parcialmente. Nessa situao, observa-se
que os usurios dos servios de habilitao
e veculo esto insatisfeitos com a qualidade
do servio oferecido nos postos de atendimento do Detran/RN.
Seguindo com a apreciao dos dados e a
construo da varivel latente, QP, procedeu-se com o clculo da diferena entre expectativa e percepo dos usurios em relao ao servio pblico (desconfirmao). Tal
anlise aponta que, em mdia, as expectativas dos respondentes com o servio pblico
de excelncia so maiores do que sua percepo em relao aos servios oferecidos
pelo Detran/RN. Alm disso, depreende-se
que, na opinio dos usurios pesquisados, o
referido rgo no possui foco na qualidade
dos servios disponibilizados no mbito da
habilitao e veculo.
Analisando os gaps encontrados com a determinao da diferena entre as variveis
de expectativa e percepo, em que a mdia
QP baixa (2,66), sugere-se que os gestores
pblicos mantenham um sistema para autoavaliao de seus servios. Isso se deve em
razo da necessidade de eles terem condies de reunir elementos suficientes para
diagnosticar a situao de seus servios
e, com isso, direcionar seus recursos para
desenvolver aes em prol da qualidade no
ISSN 2236-5710
atendimento. Corroborando com essa concepo, Macowski (2007) aponta que essa
uma poltica de gesto pblica essencial
para que os servios alcancem condies de
excelncia e atenda s demandas dos usurios.
Considerando as medidas calculadas, procedeu-se com a determinao do coeficiente
de correlao de Pearson, que testa a associao entre as variveis que compem os
constructos de expectativas e percepes.
Segundo Marco (2011), esse coeficiente
permite medir a intensidade e direo da
associao das variveis, o que neste estudo destaca a existncia de uma associao
inversa e fraca (0,076) entre os dois constructos.
Tabela 1 (Anexos|)
Resultado estatstico de desconfirmao
(gaps)
Tal fato demonstra que, medida que as expectativas so altas, maiores as frustraes
dos usurios com o servio pblico que vem
sendo oferecido pelo Detran/RN, como pode
ser visualizado na Figura 3.
Figura 3 (Anexos). Comparao entre expectativas e percepes
Avaliando a mdia das respostas obtidas
com o estudo, destaca-se, com exceo do
item 12, que a expectativa com o servio pblico de excelncia superior percepo
dos usurios dos servios oferecidos pelo
Detran/RN. O referido item faz parte da varivel de presteza e aponta que os servidores
pblicos do referido rgo se mostram dispostos a atender s demandas dos usurios.
Esse fato induz a compreenso de que, apeCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
29
sar das diversidades vivenciadas no ambiente de trabalho, os servidores conduzem

suas atividades com o intuito de colaborar
com o atendimento das demandas dos usurios dos servios de habilitao e veculo.
Modelagem estrutural
Ponderando a respeito dos aspectos terico-empricos que sustentam a escala Servqual
(Parasuraman et al., 1988, 1991; Orwing et
al., 1997; Hoffmann, 2006), e os achados da
pesquisa, procedeu-se com a apreciao do
coeficiente de Pearson, CONF, AVE, Alfa e
CFA. Segundo Marco (2010), essas tcnicas auxiliam o pesquisador na verificao
da qualidade do ajustamento de um modelo
terico, observando os itens desenvolvidos
para cada dimenso estudada. Partindo
dessa concepo, analisaram-se as respostas obtidas aps a construo da varivel de
desconfirmao, denominada QP.
Prosseguindo com a anlise do coeficiente
de correlao, observa-se que no h sobreposio entre os constructos e que elas
so significativas. Avaliando as dimenses
de Tangibilidade (Pearson = 0,177 a 0,447),
Confiabilidade (Pearson = 0,430 a 0,637),
Garantia (Pearson = 0,303 a 0,568) e Empatia (Pearson = 0,187 a 0,549), constatou-se que h correlaes positivas, fracas e
significativas a 0,01, entre as variveis. J
no constructo de Presteza, foi detectada
uma correlao negativa e fraca entre o item
12 e 13 (Pearson = 0,156), significativa a
0,05.
Para a anlise da CFA sobre as dimenses
que compem a Servqual, foram montados
modelos reflexivos relacionando a varivel
latente de QP com os fatores de TangibiliISSN 2236-5710
dade, Confiabilidade, Presteza, Garantia

e Empatia. Por sua vez, para verificar as
condies pertinentes aos constructos estudados, procedeu-se com a determinao
das medidas de confiabilidade e validade
que permeiam a CFA. Hair Jr., Black, Babin,
Anderson e Tatham (2006) comentam que
tais medidas so essenciais para constatar
se o constructo realmente mede o que se
prope (Tabela 2).
Tabela 2 (Anexos) - Confiabilidade do
constructo
Considerando que o patamar mnimo desejvel para a CONF 0,70, destaca-se que as
dimenses Tangibilidade e Presteza apresentam valores inferiores ao que se aspira,
apesar de apresentarem uma estatstica t
significante. Em se tratando da QP, foco da
Servqual, observa-se que apenas as dimenses de Confiabilidade, Garantia e Empatia apresentam ndices acima do aceitvel.
Tal fato indica que os itens que compem
esses indicadores so consistentes. No que
diz respeito AVE, o estudo indica que as
variveis latentes observadas possuem patamares abaixo do recomendado, ndice de
0,50, com destaque para as dimenses de
Tangibilidade, Presteza, Garantia e Empatia. Tais dados sugerem que o modelo proposto apresenta uma parte da confiabilidade
desejada para o constructo. Porm, dada
importncia conceitual de cada dimenso e
considerando o ineditismo do ambiente pesquisado, optou-se por manter as dimenses.
Em seguida, procedeu-se com a determinao do Alfa de Cronbach, que permite medir
a confiabilidade de cada dimenso que compe o constructo. Ponderando a respeito dos
dados obtidos, o estudo revela que a varivel
30
latente de QP apresenta dois ndices abaixo

do recomendvel (0,70), Tangibilidade e
Presteza. Seguindo com a validade, observa-se que as cargas fatoriais encontram-se
acima de 0,3, variando de 0,37 a 0,81, e que
elas so significantes a 0,01.
Com o propsito de iniciar o ajustamento
do modelo final, procedeu-se com a anlise
estatstica, que permeia a validade das dimenses inerentes escala Servqual. Esse
tipo de validade requer a determinao dos
ndices de ajuste de qualidade do modelo,
conforme sinaliza Hair Jr. et al. (2006). Os
ndices que permitem essa avaliao representam medidas absolutas, incrementais e
de parcimnia, como pode ser observado
na Tabela 3: Qui-quadrado (X), ndice de
qualidade do ajuste (GFI), raiz do resduo
quadrtico mdio (RMSR), raiz do erro quadrtico mdio de aproximao (RMSEA), ndice de Tuker-Lewis (TLI), ndice de ajuste
comparativo (CFI), ndice de ajuste ponderado (NFI), ndice de ajuste relativo (RFI),
ndice de qualidade do ajuste de parcimnia
(PGFI), ndice de ajuste normado de parcimnia (PNFI).
Tabela 3 (Anexos) - ndices de adequao
dos modelos (aps ajustes)
Decompondo o estudo dos ndices de adequao dos modelos discutidos por Hair Jr.
et al. (2006), constata-se que, em termos
de ajustes absolutos, que as medidas esto
dentro dos parmetros estabelecidos para
reproduzir os dados observados, considerando o X (< 5,0), GFI (entre 0 e 1), RMSR
(< 0,1) e RMSEA (< 0,08). Isso se confirma
aps a excluso dos itens 12 e 13, que possuem correlao negativa, ndice de desconfirmao abaixo de 1 e alfa menor que
ISSN 2236-5710
0,5. Tratando-se dos indicadores incrementais ou comparativos, o estudo aponta que o

modelo pode obter um ajuste de referncia,
observando o TLI ( 0,9), CFI (> 0,9), NFI
(entre 0 e 1) e RFI (entre 0 e 1). Partindo das
informaes apresentadas e considerando
os indicadores de parcimnia, PGFI (entre 0
e 1) e PNFI (entre 0 e 1), o estudo indica que
o constructo apresentado estatisticamente
vlido.
Ao adotar o mtodo Maximum likelihood
(ML) como estimador, procedeu-se com o
clculo dos ndices de adequao do modelo. Segundo Marco (2010), o mtodo da
Mxima verossimilhana permite que sejam
realizados ajustes de covarincia entre os
erros e que o arqutipo estudado possa ser
reespecificado, como ilustrado na Figura 4.
Analisando as estimativas obtidas, o estudo
aponta ndices prximos do satisfatrio, para
um nvel de significncia de p < 0,000.
Figura 4 (Anexos) - Modelo reespecificado
com as cargas fatoriais
O modelo reespecificado na Figura 5 demonstra que as relaes entre as dimenses da escala Servqual e o constructo QP
apresentam cargas fatoriais satisfatrias,
que variam de 0,79 a 0,90. Isso sugere uma
ordem de importncia para as dimenses:
Garantia (0,92), Empatia (0,90), Presteza (0,84), Confiabilidade (0,84) e Tangibilidade (0,79). Alm disso, os coeficientes
de determinao indicam que as variveis
latentes permitem predizer adequadamente a variao dos itens observados e que
os coeficientes de regresso estimados so
significativos. Com base nas estimativas padronizadas, extradas entre as dimenses e
o constructo, procedeu-se com o teste das
31
hipteses para as relaes propostas no estudo, como pode ser visualizado na Tabela
4.
Tabela 4 (Anexos) - Coeficiente padronizado estimado para as relaes tericas
propostas
Considerando as estimativas ( padronizado) para as variveis latentes, constatou-se
que todas as hipteses foram confirmadas,
observando estimativas positivas e significativas, como preconiza a teoria (Zeithaml
et al., 1990). Nessa perspectiva, o modelo
construdo para determinar a QP pelos usurios dos servios oferecidos pelo Detran/
RN indica que a QP pelos usurios baixa
e que o modelo refletido por 20 dos indicadores que compem as dimenses da
Servqual.
Consideraes finais
O estudo objetivou investigar se o uso da
escala Servqual vlido para os servios
pblicos oferecidos pelo Detran/RN, considerando as expectativas e as percepes
dos usurios. A desconfirmao dessa escala, medida pela diferena entre as expectativas e as percepes dos usurios dos
servios, uma ferramenta que possibilita
a construo da varivel latente de QP. Destaca-se que, para a adoo da CFA, foram
considerados os indicadores discutidos por
Parasuraman et al. (1988, 1991) e as recomendaes de Hoffmann (2006).
Analisando os dados coletados, o estudo indicou que as Expectativas com o servio
(5,95) so superiores s Percepes com o
servio (3,14). Tal fato pode estar ocorrendo em razo de problemas de gesto e esISSN 2236-5710
cassez de recursos pblicos para investir na

contratao de pessoal, mediante concurso, bem como de problemas relacionados
capacitao tcnica e infraestrutura, o que
gera acmulo de servios e sobrecarrega
os servidores. Destaca-se ainda que as expectativas com os servios oferecidos pelo
Detran/RN so elevadas, porque eles geram
nus financeiro para os usurios.
Seguindo com a anlise estatstica, os dados apontam que as dimenses do estudo atendem parcialmente aos preceitos de
confiabilidade requeridos pela CFA. Apesar
disso, procedeu-se com o ajustamento do
modelo e a decomposio dos ndices de
adequao absolutos, incrementais e de
parcimnia, que permitem validar o constructo. Considerando esses ajustes, partiu-se para a anlise da interao entre as
dimenses e a varivel latente de QP, que
sugeriu a confirmao de todas as hipteses para um nvel de significncia de 99%.
Considerando que a QP pelos usurios
dos servios do Detran/RN baixa (2,66) e
que o modelo reespecificado pode auxiliar
o gestor na adoo de medidas de melhoria, sugere-se a implantao de ferramentas
permanentes de autoavaliao. A utilizao
desses mecanismos deve ser estendida a
outros rgos do Poder Pblico, tendo em
vista que eles podem auxiliar os gestores
no estabelecimento de polticas pblicas e
na proposio de medidas de melhoria na
execuo dos servios disponibilizados
sociedade. Entre os servios pblicos que
poderiam adotar esse procedimento de
avaliao, destacam-se os oferecidos, presencialmente e em plataformas on-line, nas
reas de sade, assistncia social, habitao, saneamento, cultura, segurana, meio
32
ambiente, educao e combate pobreza.
nment Information Quarterly, 30 (1), 277-288.
Ressalta-se que, para a gesto pblica se

manter atenta s expectativas dos usurios
de seus servios, ela deve adotar mtodos
que permitam avaliar a qualidade percebida.
Nessa perspectiva, a participao dos usurios representa um elemento imprescindvel
para avaliar o servio, apontar solues e
eliminar vieses. Compreendendo isso, destaca-se que, na etapa de coleta de dados,
o acesso a indivduos que atendessem s
prerrogativas do objeto de anlise foi dificultoso e que muitos se mostraram resistentes
a responder ao questionrio on-line ou presencial.
Albrecht, K., & Bradford, L. J. (1992). Servios com qualidade: a vantagem competitiva.
So Paulo: Makron Books.
Por fim, considerando o acesso aos indivduos objeto de anlise como um limitador , recomenda-se a validao da escala
Servqual e de outras escalas relacionadas
QP, como a de Qualidade de servios de
varejo (em ingls: Retail. Service Quality
RSQ), em ambientes do segundo e terceiro
setor da economia, que disponibilizam informaes para o envio de correspondncia ou
acesso presencial rpido. Indica-se tambm
a realizao de estudos comparativos entre
entidades pblicas, privadas e de interesse
social, que oferecem servios de natureza semelhante ou equivalente. Alm disso,
sugere-se a incluso de mais uma varivel
latente, que trate sobre o constructo de Satisfao com o servio, com o objetivo de
estabelecer uma relao de causa e efeito
com a QP.
Baptista, M. M., & Leonardt, M. P. L. (2011). A

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Anexos
Figura 1. Modelo conceitual da Servqual

Nota. Adaptado de Zeithaml, Parasuraman e Berry (1990, p. 23).
Figura 2. Servios oferecidos pelo Detran/RN

Nota. <www.detran.rn.gov.br/index.asp>, 2013.
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37
Tabela 1. Resultado estatstico de desconfirmao (gaps)
Nota. Dados da pesquisa (2013).
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Figura 3. Comparao entre expectativas e percepes

Tabela 2. Confiabilidade do constructo

Tabela 3. ndices de adequao dos modelos (aps ajustes)
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39
Figura 4. Modelo reespecificado com as cargas fatoriais

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40
Tabela 4. Coeficiente padronizado estimado para as relaes tericas propostas
Nota. ***Significativo a p < 0,000. Fonte: Dados da pesquisa (2013).
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41
ARTIGO: Substituio de recursos humanos na Polcia Militar de Minas Gerais: uma alternativa para o aumento quantitativo do efetivo operacional
Substituio de recursos humanos na Polcia Militar

de Minas Gerais: uma alternativa para o aumento
quantitativo do efetivo operacional
Replacement of human resources in the Uniform Police of Minas Gerais, Brazil: an alternative to an increase in
operating numbers
Sustitucin de recursos humanos en la Polica Militar de Minas Gerais: una alternativa para el aumento
cuantitativo del efectivo operacional
RESUMO
A Polcia Militar de Minas Gerais (PMMG) tem adotado uma postura gerencial moderna ao usar ferramentas gerenciais que direcionam
para o desenvolvimento administrativo. Objetivou-se, neste trabalho, verificar a possibilidade de substituio do quadro de funcionrios
administrativos, composto de policiais militares, por tcnico-administrativos civis. O estudo foi realizado num batalho da PMMG
localizado no Sudoeste de Minas Gerais. Foi realizado um levantamento das sees em que os tcnicos administrativos no poderiam
trabalhar e uma pesquisa quantitativa sobre a quantidade de policiais militares que podem ser substitudos. Na seo Discusso e
Resultados, os dados foram tabulados e analisados com o objetivo de esclarecer se vantajosa ou no a substituio dos policiais
militares por tcnicos administrativos civis. Concluiu-se que a substituio dos policiais que trabalham em funes administrativas
por tcnicos administrativos civis vantajosa, tanto pela possibilidade de aumento do efetivo policial nas ruas, quanto pela economia
financeira do Estado.
Palavras-chave: Terceirizao, recursos humanos, policiais militares, tcnico administrativo, remunerao.
Humberto Alencar Sabino - humberto_ufla@hotmail.com
Universidade Federal de Lavras.
Geovana Bardesio - daniela.andrade@dae.ufla.br
Professora de Graduao e Ps-Graduao em Administrao Pblica da Universidade Federal de Lavras

ISSN 2236-5710
42
Humberto Alencar Sabino - Daniela Meirelles Andrade
ABSTRACT
The Uniform Police of Minas Gerais (PMMG) has adopted a modern management approach, using
management tools that lead to administrative development. The aim of this work is to investigate the
possibility of replacing administrative staff, comprising military officers, by technical and administrative
civilians. The study was conducted in a PMMG battalion located in the southwest of Minas Gerais,
Brazil. A survey of those sections in which administrative staff cannot work was carried out, as was
quantitative research into the number of police officers who could be replaced.The data were tabulated
in the Results and Discussion section and analyzed to clarify whether or not it is advantageous
to replace uniform police by civilian administrative staff. The conclusion of this study was that the
replacement of officers working in administrative roles by civilian administrative staff is advantageous
both because of the possibility of increasing the police force on the streets and for the financial savings
accruing to the State.
Keywords: Outsourcing. Human Resources. Military police. Administrative Technician. Remuneration.
RESUMEN
La Polica Militar de Minas Gerais (PMMG) ha adoptado un enfoque de gestin moderna, el uso de
herramientas de gestin que conducen a un desarrollo administrativo. El objetivo de este trabajo
para investigar la posibilidad de sustituir el personal administrativo cuadro, compuesto por oficiales
militares, por civiles tcnicos y administrativos. El estudio se realiz en un PMMG batalln situado en
el suroeste de MG. Se hizo una encuesta de las secciones en las que el personal administrativo no
puede trabajar y una investigacin cuantitativa de la cantidad de agentes de la polica que podran
ser reemplazados. En Resultados y Discusin por seccin, los datos fueron tabulados y analizados
con el fin de aclarar si es o no ventajoso sustituir la polica militar por parte del personal administrativo
civil. Se concluye de este estudio que la sustitucin de los funcionarios que trabajan en funciones
administrativas por el personal administrativo civil es ventajoso tanto por la posibilidad de aumentar la
fuerza de polica en las calles, as como el ahorro econmico para el estado.
Palabras-Clave: Subcontratacin. Recursos Humanos. La polica militar. Tcnico administrativo.
Retribuciones.
1. INTRODUO
para modernizar a forma de administrar.
O cenrio atual brasileiro comprova que o

setor pblico vem se transformando com o
objetivo de demonstrar eficcia e efetividade nos servios prestados.
Todo esse processo de modernizao perpassa por uma fase de aculturamento institucional, que enfrenta diversos obstculos,
mas que so necessrios para o amadurecimento da organizao.
Por esse motivo, a Polcia Militar de Minas

Gerais (PMMG) tem adotado uma postura
gerencial moderna, passando a usar tcnicas e ferramentas gerenciais que direcionam
para o desenvolvimento de mdio e longo
prazo e, acima de tudo,visando melhorar a
qualidade do servio prestado populao.
Avaliao de desempenho; controle cientfico das unidades; planejamento estratgico,
com etapas de implantao, monitoramento e avaliao, e criao de Assessoria de
Gesto para Resultados (AGR) e de Unidade de Gesto Estratgica (UGE), entre outras, so ferramentas que demonstram que
a organizao est direcionando esforos
ISSN 2236-5710
A PMMG est prestes a alcanar seus 250

anos de existncia, e o fato de essa organizao ainda existir no porque presta
servio essencial, mas porque conseguiu,
ao longo do tempo, perceber as mudanas
e amoldar-se a elas (Minas Gerais, 2012).
Uma das mudanas mais significativas para
a organizao, assim como para todo o Pas,
na dcada de 1990, foi a reestruturao do
modelo de administrao burocrtica para o
modelo de administrao gerencial (Minas
Gerais, 2012).
43
Substituio de recursos humanos na Polcia Militar de Minas Gerais: uma alternativa para o aumento quantitativo do efetivo operacional
Com base no contexto de administrao gerencial, os desperdcios de recursos, de qualquer natureza, no so aceitveis. A busca
pela eficcia em todos os processos institucionais o objetivo. Dessa forma, imagina-se que a substituio de recursos humanos
na PMMG uma das ferramentas gerenciais
que podem ser usadas pela organizao.
Ao assistir aos noticirios e comparar os
ndices de criminalidade apresentados, percebe-se que a sensao de segurana das
pessoas est em queda. Isso se d porque o
crime evolui, as aes criminosas evoluem,
os grupos criminosos evoluem, e a populao fica com a sensao de que o Estado
no consegue manter a ordem pblica (Minas Gerais, 2012).
Para sair da situao atual, em que h ocorrncia de crimes de toda a natureza, e chegar situao ideal, que seria viver em uma
sociedade sem a ocorrncia de crimes, o
que deseja a populao, preciso ter um
policial militar fardado e armado em cada
cruzamento da cidade.
Isso seria impossvel, tanto pelo aspecto legal, quanto pelo gerencial, contudo h
um contingente policial militar que usado
esporadicamente em algumas operaes e
no empregado especificamente em suas
funes preventivas ou repressivas na segurana pblica para o qual foi treinado. Esse
contingente destinado a funes tcnico-administrativas internas nas instituies militares, em seus diversos nveis.
Nesse contexto, este trabalho busca responder seguinte questo: O emprego do
policial militar, em funes tcnico-administrativas, em unidades operacionais e de exeISSN 2236-5710
cuo, tem a possibilidade de ser substitudo por tcnicos administrativos civis?.

1.1 Objetivos gerais e especficos
Objetivou-se, neste trabalho, verificar a possibilidade de o comando da PMMG, da unidade de Passos (MG), substituir os policiais
militares do quadro administrativo por tcnicos administrativos civis, colocando os policiais em unidades operacionais.
Para cumprir o objetivo geral, h necessidade do cumprimento de alguns objetivos especficos, mencionados a seguir:
a) Listar em quais sees os tcnicos
administrativos no podem substituir
os policiais militares;
b) Verificar quais funes internas um
tcnico administrativo civil pode exercer no 12o BPM da PMMG, em substituio aos policiais militares que as
exercem;
c) Fazer o levantamento do efetivo de
policiais em atividades administrativas,
na sede do 12o BPM de Passos (MG);
d) Comparar o custo remuneratrio
mensal do policial militar com o do tcnico-administrativo civil.
1.2 Justificativa
Conforme as informaes contidas no stio
da PMMG, na seo Concursos Pblicos,
o ltimo concurso pblico realizado para o
preenchimento de vagas de soldado de 1a
classe ocorreu em 2010. Para a 18a Regio
de Polcia Militar, onde se encontra o 12o
BPM de Passos-MG, foram destinadas 71
vagas, as quais seriam ainda dividas entre
outros quatro batalhes, ou seja, aproximaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
44
damente 18 vagas para cada batalho.
2.1 Mandato e governana policial
Desde o ltimo concurso para preenchimento de vagas de policiais militares, vrios j

deixaram de preencher o quadro de pessoal
da PMMG, seja por aposentadoria, seja por
deciso do prprio militar para trabalhar em
outro emprego, seja por demisso.
Bayley ([1985], 2001 apud Muniz e Silva,

2010) nos diz que, por meio de uma perspectiva comparada sobre a evoluo, a funo e
a poltica das polcias, no mundo moderno,
prope-se uma teoria do policiamento que
ambiciona compreender os diversos mecanismos e arranjos de controle social que, de
alguma maneira, possuem poder de polcia.
A seo de recursos humanos da 12o BPM

informou que, apenas na rea do batalho,
37 militares deixaram de pertencer ao efetivo policial militar, desde 2012. E, conforme
estimativa, mais 20 militares se aposentaram no final de 2013.
O propsito central deste trabalho mostrar
que o efetivo policial pode aumentar, quantitativamente, caso sejam admitidos os tcnicos administrativos civis, nas instituies
militares.
O primeiro motivo que haver liberao de
uma parcela considervel de policiais que,
como dito, no trabalham efetivamente nas
funes para as quais foram treinados, ou
seja, preveno e represso criminalidade
e aes de polcia comunitria. Segundo,
deve-se considerar o aumento da qualidade
tcnica que os tcnico-administrativos podem agregar Instituio.
No h inteno aqui de valorizar ou menosprezar qualquer profissional, seja ele
policial militar ou tcnico administrativo,
mas sim evidenciar que cada profissional
deve trabalhar nas funes para as quais foi
treinado, com o objetivo de evitar desperdcio de recursos humanos e financeiros.
Dessa forma, Muniz e Silva (2010) esclarecem o conceito de mandato policial no mbito das polcias, destinadas ao policiamento
ostensivo e preservao da ordem pblica.
No entendimento desses autores, o policial
equipado tanto em termos de meios, quanto de modo para o agir decisivo, no cumprimento de seu mandato, tendo ele autorizao legal e respaldo social para exercer a
atividade-fim das polcias. Ele responsvel
por atender a qualquer exigncia, qualquer
evento ou conflito que ameace dado status
quo, cuja amplitude corresponde paz social, pactuada entre a sociedade e seu governo.
De modo subjetivo, as polcias brasileiras
desenvolvem a atividade-fim: atendendo s
emergncias, respaldam a lei, sustentam a
ordem pblica, preservam a paz social, mediam conflitos, auxiliam, assistem, advertem, socorrem, reprimem ou desempenham
quaisquer outras funes sociais, de forma
reativa ou preventiva (Muniz & Silva, 2010).
Assim, para execuo da atividade-fim, de
forma especfica, as polcias militares tm
como opes:
(a) Usar da fora necessria para conter e

controlar a situao. (b) Resolver no local,
ISSN 2236-5710
45
harmonizando ou conciliando as partes.

(c) Chamar a ateno, advertir e (ou) repreender as partes. (d) Conduzir as partes
delegacia para desdobramentos legais.
(e) Conduzir para outro rgo competente.
(f) Explicar s partes que no se trata de
assunto da polcia e orientar a procurar os
rgos competentes para soluo do problema, dentre outras (Muniz & Silva, 2010,
p. 458).
se possa govern-la. E isso corresponde

a uma apreciao do que seja o mrito do
exerccio do mandato policial em seus termos concretos, considerando o contexto
de cada deciso policial, o que significa
que qualquer governana de polcia expressa um juzo de razoabilidade sobre
o que se pode saber para que se possa
governar, e o que se busca controlar para
saber (Proena et al., 2009, p. 26).
No Estado Democrtico de Direito, tal como

se nomeia no Brasil, as questes que so
demandadas pela populao polcia so
de espcies diversas, porque dizem respeito a tudo aquilo que pode ser compreendido como pertencente ordem pblica, como
explica Muniz e Silva (2010). A polcia como
sendo um rgo com presena evidente se
torna mais prxima do cidado. Presente 24
horas por dia e distancia de uma ligao
telefnica gratuita.
Nesse contexto, observam-se algumas tendncias no que diz respeito reestruturao

da prestao de servios de policiamento,
buscando, seja pela prpria polcia, seja por
rgos sociais reguladores externos, estabelecer limites de atuao, foco de aes
e formas de superviso e controle que facilitem o acompanhamento do combate s
aes marginais e, consequentemente, ao
aumento da sensao subjetiva de segurana.
Num plano ideal, governana policial se caracteriza pela articulao de interesses e de

tomadas de deciso, entre os mltiplos atores, que atuam em cooperao, em aes
conjuntas, a partir das quais resultam na
soluo mais eficaz para os problemas sociais e de segurana pblica (Proena et al.,
2009).
2.2 A Nova Administrao Pblica
Sendo assim, a governana da polcia:

Permite lidar com o contedo do exerccio
do mandato policial articulando fins, meios
e modos. Ambiciona relacionar, como causa e efeito, ao governamental e os resultados e consequncias policiais. Elege
o que, no todo da polcia, seria necessrio
controlar para que se saiba o suficiente do
contedo de sua prxis, de maneira a que
ISSN 2236-5710
A administrao pblica gerencial surgiu na

segunda metade do sculo XX e tinha como
objetivos: enfrentar a crise fiscal do Estado,
reduzir custos, tornar mais eficiente a administrao dos servios, implantar instrumentos para proteo do patrimnio pblico e eliminar a insatisfao contra a administrao
pblica burocrtica. A administrao pblica
gerencial orientada para o cidado e norteada pela obteno de resultados (Santos,
2003).
Diante disso:
Algumas caractersticas bsicas definem a
administrao pblica gerencial. orientada para o cidado e para a obteno de
46
resultados; pressupe que os polticos e

os funcionrios pblicos so merecedores
de um grau limitado de confiana; como
estratgia, serve-se da descentralizao e
do incentivo criatividade e inovao; o
instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os gestores pblicos o contrato de gesto (Bresser-Pereira, 1998, p.
28).
so servios eficientes sociedade (Pires &

Macedo, 2006).
Assim, a modernizao e a reforma do Estado constituem um processo de cidadania e otimizao dos resultados pblicos.
O foco est na satisfao dos usurios, na
qualidade de servios e na transparncia
da gesto. Desse modo, buscam-se inserir
tcnicas de gesto que resultem em eficcia
nas instituies pblicas. Nessa nova etapa,
as polticas de modernizao do Estado so
concebidas como um conjunto de processos
cumulativos que se desdobram por meio de
metas mensurveis, em perodos de tempos
definidos e indicadores divulgados e verificveis. O perfil dos dirigentes e o papel desempenhado por eles devem ser mudados,
privilegiando suas capacidades gerenciais e
de liderana. Alm disso, alcanar um papel
semelhante desenvolvido por gerentes, com
o propsito de conduzir as instituies pblicas como unidades produtivas e prestadoras de servios (Thoa & Solari, 1997).
Braga e Marques (2008) alertam que a administrao da mudana complexa, uma

vez que abarca no apenas a necessidade
de alterar polticas, procedimentos e estruturas, mas tambm a admisso de novas formas de comportamento dos indivduos e das
equipes, alm de se remodelar, em maior ou
menor escala, cultura da organizao. Para
que um processo de mudana seja bem-sucedido, preciso que ele seja visto como um
processo de construo coletiva de novos
significados acerca da realidade, primando
pela comunicao clara e concisa entre os
atores.
2.3 Mudana organizacional na Administrao Pblica

As organizaes pblicas se deparam com
a necessidade do novo, de criatividade, de
proatividade, tanto em aspectos polticos,
quanto em administrativos. Por isso necessrio conhecer e obter as melhores estratgias para as organizaes pblicas serem
capazes de atingir seus objetivos, os quais
ISSN 2236-5710
Os rgos pblicos devem responder de

forma gil e com efetividade s novas demandas, buscando gerenciar adequada e
responsavelmente os seus bens e recursos,
tornando-os flexveis e empreendedores
(Fiates & Schmitt, 2009).
Para Bressam (2004), as mudanas so relevantes para a sobrevivncia da organizao, mas causam os mais diferentes tipos
de reao dos atores envolvidos. Essas reaes variam da adeso imediata proposta de mudana, at resistncia completa a
qualquer tipo de mudana. Os determinantes
dessas diferentes reaes so vrios, desde
o fato de a mudana alterar a relao de poder e a hierarquia organizacional, questes
relacionadas ao indivduo, como o requerimento de novas competncias para o trabalho, at a alterao na prpria forma de
encarar o trabalho.
Webb (1989 apud Silva, 2003) cita as seguintes mudanas organizacionais: redefinio
47
na estrutura interna de poder, maior utilizao de subcontratados, reduo do nmero de funcionrios na produo, diminuio
do nmero de transaes internas e maior
flexibilidade dos trabalhadores e gerentes.
Em seu artigo, Silva (2003) ainda menciona
outras mudanas ps-burocrticas: reduo
dos nveis da hierarquia formal, mais nfase na flexibilidade do que no seguimento de
regras e a criao de fronteiras mais permeveis entre o exterior e o interior das organizaes.
Seabra (2001), em um estudo que objetivava analisar as mudanas que seriam necessrias, nas organizaes pblicas, para que
os princpios da administrao gerencial
fossem efetivamente assimilados pela organizao, concluiu que modificaes em trs
importantes aspectos organizacionais (cultura, estrutura e sistemas de recompensa)
so significantemente correlacionadas entre si. Dessa forma, para que a cultura gerencial da nova administrao pblica seja
efetivamente assimilada pela organizao,
mudanas nos outros elementos organizacionais tambm sero necessrias.
Segundo Giosa (1997), a modernizao
a somatria da tecnologia (parmetro diferencial competitivo), do conhecimento da
aplicao (alavanca ganho de escala com
resultados positivos), da criatividade (participao do corpo funcional nos novos rumos da modernidade), da valorizao dos
talentos humanos (comprometendo-os com
o alcance da meta da empresa, com participao, compromisso e responsabilidade)
e do uso de tcnicas administrativas inovadoras (somando eficincia s organizaes
com novos conceitos de qualidade, produtividade, comprometimento, horizontalizao,
ISSN 2236-5710
reciprocidade), apontando a terceirizao

como um novo paradigma para a concretizao da empresa moderna com excelncia.
2.4 Terceirizao: conceitos
Na literatura atual, vrios autores definem
a terceirizao de servios. Giosa (1997)
define a terceirizao como um processo
de gesto pelo qual se repassam algumas
atividades para terceiros, com os quais se
estabelece uma relao de parceria, ficando
a empresa concentrada apenas em tarefas
essencialmente ligadas ao negcio em que
atua. Para Jeger (1996), apud Alcntara e
Castor (1999), a terceirizao de um servio
pblico pode ser considerada modalidade
de parceria em que determinadas atividades de um ente pblico so transferidas a
fornecedores particulares, conservando-se,
entretanto, o controle estatal sobre quantidade, qualidade e preo dos bens e servios fornecidos. No mesmo sentido, Queiroz
(1998) define a terceirizao como uma
tcnica administrativa que possibilita o estabelecimento de um processo gerenciado
de transferncia a terceiros, das atividades
acessrias e de apoio ao escopo das empresas que a sua atividade-fim, permitindo
a elas se concentrarem no seu negcio, ou
seja, no objetivo final.
Segundo Bernstorff (1999), a terceirizao
tem a capacidade de se moldar a qualquer
uma das duas estruturas (burocrtica e orgnica). Torna-se uma forma de gesto catalisadora, que permite s organizaes
unilaterais ganhar eficincia com a estrutura
(ou mesmo estratgia) oposta. Isso possibilita s organizaes burocrticas inovarem,
mudando at mesmo de estgio de seu ciclo
de vida, bem como propicia certa previsibiliCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
48
dade para as organizaes altamente flexveis, que passam por momentos de instabilidade e adaptabilidade.
Para Alves (2002), a terceirizao uma forma de contratao de empresa prestadora
de servio, fornecedora de bens, servios
ou mo de obra para o desempenho de atividades que, originalmente, eram desenvolvidas pela organizao que terceirizou. um
instrumento utilizado pela administrao pblica para reduzir ou suprimir a participao
do Estado em atividades no essenciais,
buscando diminuio dos gastos pblicos,
aumento da qualidade e maior eficincia
da mquina administrativa. A terceirizao
, pois, a descentralizao de servios da
atividade-meio da administrao pblica,
para uma empresa privada que os executar como sua atividade-fim.
Fontanella et al. (1994, apud Girardi, 2008),
afirmam que a terceirizao uma tecnologia de administrao que consiste na compra de bens e/ou servios especializados,
de forma sistmica e intensiva, para serem
integrados na condio de atividade-meio
atividade-fim da empresa compradora, permitindo a concentrao de energia em sua
real vocao, com o intuito de potencializar
ganhos em qualidade de produtividade.
De acordo com Teixeira (2004), as atividades-meio podem ser entendidas como as
aquelas desenvolvidas pela organizao,
contudo elas no coincidem com suas atividades principais finais, sua misso. uma
atividade secundria da organizao pblica, ou seja, so tarefas que contribuem ou
do suporte, direta ou indiretamente atividade-fim. J a atividade-fim, o autor esclarece que ela comporta a essncia da especiaISSN 2236-5710
lidade do rgo pblico, a funo para a qual

ele foi criado. Pode-se identificar a atividade-fim a partir da anlise da norma legal que
criou o rgo pblico.
No caso da PMMG, h a possibilidade de focar seu efetivo policial em atividades de preveno e represso, ou seja, nas atividades-fim, em vez de empregar policiais militares
nas atividades-meio. Essas ltimas podem
ser gerenciadas pelos gestores militares.
2.5 Terceirizao: vantagens
De acordo com Leiria e Saratt (1996), a contratao de terceiros encarada como um
dos caminhos mais avanados da empresa
moderna.
Entre as diversas vantagens da terceirizao,
aceita-se a viso de que ela no mais um
modismo, e sim uma nova forma de gesto,
uma estratgia que pode ser usada pelo gestor. Giosa (1997) ressalta as seguintes vantagens: acesso a novos recursos tecnolgicos;
agilidade na implantao de novas solues;
previsibilidade dos gastos/custos e prazos;
aumento da especializao; liberao da
criatividade; acesso ao pessoal qualificado;
crescimento do mercado regional; mudana
na cultura interna, entre outros. Em uma avaliao mais detalhada, Oliveira (2009) cita as
seguintes vantagens: focalizao dos negcios das empresas em sua rea de atuao,
maior poder de negociao, reduo das
atividades-meio, aumento da qualidade, ganhos de flexibilidade, reduo do quadro direto de empregados, aprimoramento do sistema de custeio, ampliao do mercado para
as pequenas e mdias empresas, maior agilidade nas decises, menor custo, maior lucratividade e crescimento, favorecimento da
49
economia de mercado, otimizao dos servios, reduo dos nveis hierrquicos, aumento da produtividade e competitividade,
possibilidade de crescimento sem grandes
investimentos.
No mesmo sentido, Teixeira (2004) relaciona as seguintes vantagens: desenvolvimento econmico, especializao, aumento da
competitividade, da qualidade e do controle dos servios, aprimoramento do sistema
de custeio, treinamento e desenvolvimento
profissional, diminuio do desperdcio, enfoque da Administrao Pblica voltada para
a atividade-fim, valorizao dos talentos humanos, agilidade das decises, menor custo ao errio, crescimento organizacional.
Leite (1997) descreve uma pesquisa de campo feita no Brasil, em 1995, em que foram
consultadas 125 empresas para investigar
aspectos ligados a motivaes para terceirizar o setor de informtica. Esse autor constatou, por meio da metodologia usada, que,
aps a terceirizao de alguns servios,
80% das empresas pesquisadas focalizaram seus esforos em atividades-fim; 62%
aumentaram sua previsibilidade de gastos
(custos e investimentos); 58% melhoraram
a objetividade na anlise de custo beneficio;
58% ganharam em agilidade de implantao
de solues; 55% constataram objetividade
na definio de prioridades; 52% alegaram
reduo de custos; 38% sentiram melhora
da previsibilidade de prazos.
Em um estudo realizado por Reis (2011), na
Secretaria Municipal de Sade de Goinia,
que terceirizou os servios de sade para
a Organizao Idtech, o autor, dentre a populao amostral, obteve os seguintes resultados, aps a terceirizao dos servios:
ISSN 2236-5710
51,16% dos usurios avaliaram a agilidade

no atendimento como bom; 46,51% deles
julgaram o preparo tcnico dos terceirizados
como bom; 65,12% avaliaram a estrutura
fsica como tima; 4,76% consideraram o
quesito resoluo da demanda do paciente como ruim; e nenhum usurio avaliou
como pssimo. Em todos os quesitos citados houve aumento significativo no que tange satisfao do cidado.
2.6 Desvantagens de implantao da terceirizao na Administrao Pblica e Privada
Contrapondo as convices apresentadas
anteriormente e buscando uma viso abrangente sobre a terceirizao, apresentam-se,
em seguida, dois autores, que trazem novas
perceptivas discusso.
Leite (1997) traz ainda em seu estudo, citado anteriormente, doze principais consideraes, mencionadas a seguir, que devem
ser levadas em conta na implantao da
terceirizao de servios ou de recursos humanos: a) manter sob controle a qualidade
e o nvel de servios fornecidos; b) evitar a
criao de vnculos de dependncia em relao empresa contratada; c) manter sob
controle os custos dos servios contratados;
d) manter sob controle os prazos estabelecidos; e) cuidar do sigilo e confidencialidade das informaes em poder do parceiro;
f) acompanhar os padres do parceiro, bem
como a inadequao de seus padres s
exigncias da organizao; g) definir procedimentos alternativos, caso venham a
ocorrer problemas de relacionamento com
o parceiro; h) validar direcionamento estratgico adotado ou proposto pelo parceiro; i)
elaborar plano de contingncia para casos
de pane ou desastre nos equipamentos e
50
instalaes do parceiro; j) prever a possibilidade de se fazer auditoria nos procedimentos e instalaes do parceiro; k) evitar a
subcontratao; l) evitar a possibilidade de
reclamaes trabalhistas por parte do parceiro ou de seus empregados.
J Oliveira (2009) alerta que os tomadores
de servios terceirizados devem ter os seguintes cuidados principais: preocupao
com eventuais ocorrncias fsicas e trabalhistas; investimento em treinamento do terceirizado; apreenso a resistncias internas
s mudanas; adaptao das culturas empresariais; prestao de servio com qualidade deficiente; receio na transferncia da
tecnologia; terceirizao de atividades que
no deveriam ser terceirizadas; erro ao selecionar a prestadora de servio; redao
de um contrato ineficiente; subestima das
questes de pessoal; perda do controle da
atividade terceirizada; desconhecimento
dos custos ocultos da terceirizao.
Existem aspectos significativos, relacionados a seguir, que dificultam a implantao
da terceirizao:
a) Desconhecimento do assunto: isso se
reflete junto alta administrao sobre
reas-chave da organizao, dificultando
sua implantao;
b) Resistncia e conservadorismo: as resistncias se sobrepem ao novo, o conservadorismo inibe a aplicao de tcnicas modernas, caracterizando aspectos
da cultura de algumas organizaes;
c) Falta de parceiros competentes: a dificuldade de encontrar parceiros que possam atender s condies de qualidade e
produtividade exigidas para determinadas
atividades;
ISSN 2236-5710
d) Aspectos culturais: dificuldade de integrao das culturas do contratante e do

fornecedor;
e) Desconhecimento da legislao: desconhecimento da legislao especfica, ou a
falta dela, risco na elaborao dos contratos, bem como reclames jurdico-trabalhistas (Girardi, 2008, p. 29).

Uma mudana cultural dessa natureza, em
uma instituio militar com mais de 200
anos, pode trazer algumas dificuldades de
implantao, principalmente no que tange
a resistncias internas, contudo a nova administrao pblica leva os novos gestores
a enfrentar essas dificuldades e super-las,
com o objetivo de prestar um servio pblico
com mais qualidade e eficcia.
3 METODOLOGIA
3.1 Caracterizao do objeto de estudo
12o Batalho de Passos (MG)
Como descrito anteriormente, aps uma reunio com o comandante do 12o BPM de Passos (MG), que concedeu a devida autorizao, foi realizada a pesquisa documental nos
dados secundrios do Sistema Integrado de
Recursos Humanos (SIRH), do 12o BPM (Minas Gerais, 2003).
Antes de analisar os dados obtidos, cabe esclarecer que a estrutura do 12o BPM dividida em cinco departamentos, mencionados a
seguir, que comportam oito sees:
P1: Questes relativas aos recursos humanos
P2: Questes relativas inteligncia e contra inteligncia
P3: Aes e operaes realizadas pela poCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
51
lcia
P4: Logstica
P5: comunicao organizacional, marketing interno e externo
Subordinados aos departamentos, o 12o
BPM possui as seguintes sees:
a) Almoxarifado, Centro de Operaes Policiais Militares (COPOM)
b) Ncleo de Ateno Integral Sade
(NAIS)
c) Seo de Comunicao (S COM)
d) Seo de Manuteno e Transporte (S
MNT TRNP)
e) Seo de Armamento e Tiro (SAT)
f) Secretaria Adjunta (SECT AJ)
g) Seo de Oramento e Finanas (SOFI)
3.2 Elementos da pesquisa

O uso de policiais militares em funes administrativas de atividade-meio um desperdcio para a organizao, visto que, a
cada policial militar, foi dado um treinamento
especfico para a realizao do trabalho ostensivo, em contato direto com a populao
atendida.
Quando o policial militar alocado em funes administrativas, focadas na atividade-meio, ele no exerce suas funes de pedagogo da cidadania: instruir as pessoas
sobre seus direitos e cobrar delas seus deveres (Minas Gerais, 2012).
Para isso, h necessidade de se fazer um
levantamento sobre a quantidade de efetivo
policial que est atuando nessas funes.
imprescindvel saber o custo remuneratrio
dessa alocao e ainda o trabalho que pode
ser exercido por um tcnico administrativo
civil, em um batalho de polcia.
ISSN 2236-5710
O tipo da abordagem ser a pesquisa quantitativa, que possibilita fazer comparaes

numricas das variveis.
Zanella (2009) afirma que a pesquisa quantitativa aquela que se caracteriza pelo emprego de instrumentos estatsticos, tanto na
coleta quanto no tratamento de dados, e que
tem como finalidade medir relaes entre as
variveis.
Dias (2000) esclarece que a pesquisa quantitativa, normalmente, mostra-se apropriada
quando existe a possibilidade de medidas
quantificveis de variveis e inferncias, a
partir de amostras de uma populao, usando medidas numricas para testar constructos cientficos e hipteses, ou a busca de
padres numricos, relacionados a conceitos cotidianos.
Nesse contexto, Serapioni (2000) diz que a
investigao quantitativa atua em nveis de
realidade e tem como objetivo trazer luz
dados, indicadores e tendncias observveis.
A pesquisa ser realizada por meio de um
levantamento de dados de todo o efetivo policial que trabalha, administrativamente, na
sede do 12o Batalho de Polcia Militar de
Passos MG (12o BPM).
A tcnica de coleta de dados constitui-se em
um levantamento de informaes secundrias junto ao Sistema Interno de Recursos
Humanos (SIRH) do 12o BPM, ou seja, uma
pesquisa documental. Esse modo de coleta
de dados foi escolhido por ser mais seguro
que outros mtodos, permitindo levantar informaes concretas e confiveis, que sero
52
analisadas.
Zanella (2009) esclarece que a pesquisa
documental utiliza dados secundrios (internos ou externos) e podem ser empregados
em pesquisas quantitativas ou qualitativas.
Quanto aos dados secundrios internos,
eles podem ser obtidos por meio de nota
fiscais, manuais ou relatrios de entrada e
sada de recursos financeiros ou sistemas
informatizados, com auxlio de um usurio
da empresa.
Para que fosse possvel realizar uma pesquisa documental, no sistema informatizado
da Unidade, foi realizada uma reunio com
o comandante, que autorizou o uso dele
para consultas e disponibilizou um policial,
usurio do sistema, para que ele fizesse o
relatrio com os dados necessrios. Esse
sistema possui filtros que podem especificar
detalhadamente a alocao de cada policial
militar no 12o BPM, separando os que trabalham administrativamente dos que atuam
ostensivamente.
Essa metodologia tem a possibilidade de
ser reaplicada em outros batalhes de Polcia Militar de Minas Gerais, respeitando as
peculiaridades de cada local, j que se trata
de uma pesquisa exploratria quantitativa.
Os mtodos quantitativos, por suas possibilidades de rplica, pelo fato de adotarem procedimentos intersubjetivamente
controlveis e por seu rigor de indicar as
margens de erro que podem ocorrer na
formulao da inferncia, so aptos a dar
slidos fundamentos s descobertas e
s hipteses formuladas (Delli Zotti, 1997
apud Serapioni, 2000, p. 190).
ISSN 2236-5710
De acordo com Kerlinger (1980, apud Zanella, 2009), a anlise de dados o processo
de categorizao, ordenao, manipulao e
sumarizao de dados e tem por objetivo reduzir grandes quantidades de dados brutos,
de modo interpretvel e mensurvel.
No mtodo de anlise de dados da pesquisa,
ser usada a estatstica descritiva para tabular e apresentar as respostas dos objetivos
especficos. Esse mtodo de anlise de dados foi escolhido porque permite ao pesquisador descrever, resumir, totalizar, comparar
e apresentar, graficamente, as variveis.
4 RESULTADOS E DISCUSSO
4.1 Das atribuies administrativas exercidas pelos policiais militares
Durante os levantamentos na sede do 12o
BPM, foi possvel verificar a existncia de algumas sees ocupadas por policiais militares especialistas, ou seja, aqueles que prestaram o concurso pblico para preencher as
vagas, em sees com funes especficas e
especializadas.
As sees: Seo de Armamento e Tiro
(SAT), chefiada e ocupada por um sargento
especialista em armas; Seo de Comunicao (S COM), ocupada por dois sargentos
com formao em eletrnica. Vale ressaltar
que ela no pode ser utilizada por tcnicos
administrativos, justamente pela incompatibilidade das atribuies.
Na seo SAT, so realizados trabalhos referentes a armazenamento de armamentos
e munies, manuteno de armamentos,
controle do inventrio de armas do batalho,
acesso a armamentos de uso restrito (que
53
no pode ser manuseado por civis), treinamento de tiro aos militares, entre outros servios que dizem respeito ao manuseio e
conservao do armamento policial.
Na seo S COM, so realizados servios
de conservao e manuteno do sistema
de comunicao do 12o BPM, sejam eles via
rdio, telefonia fixa e mvel ou por acesso
internet.
A P2 o departamento onde so tratados
assuntos referentes inteligncia e contra
inteligncia. Os documentos e atribuies,
nesse departamento, so de carter sigiloso
e confidencial, alm de serem tratadas informaes de segurana tanto internas quanto
externas. No h muitas informaes sobre
esse departamento, visto que at a entrada
no departamento controlada.
Para se trabalhar nas sees SAT e S COM,
o servidor deve ter formao acadmica
especfica, comprovada por diploma em
instituio reconhecida pelo Ministrio da
Educao (MEC). J para trabalhar no departamento P2, necessrio que o militar
preencha uma srie de requisitos rigorosos,
como possuir alto nvel de disciplina, no
ter nenhuma punio civil, administrativa
ou penal (mesmo antes de ser militar), ser
idneo, discreto e ter conduta ilibada dentro
e fora da instituio. Tais exigncias podem
ser empecilhos para a alocao do tcnico
administrativo nessas sees.
Conforme proposto pelo primeiro objetivo especfico, o tcnico administrativo civil
pode exercer suas atividades nas demais
sees descritas na seo 4.1, visto que as
atribuies dos policiais que trabalham nessas sees so compatveis com as do tcISSN 2236-5710
nico administrativo civil.

O segundo objetivo especfico era verificar
as funes que um tcnico administrativo
pode exercer em um batalho de polcia militar, sem comprometer a segurana, seja
ela documental ou fsica do servidor civil e
dos militares.
Entre os servios realizados pelos policiais
militares nas sees do 12o BPM, pode-se
relacionar os seguintes: organizar e manter
atualizados cadastros, arquivos, fichrios, livros e outros instrumentos de escriturao,
relativos aos registros funcionais dos militares e servidores civis, assim como o sistema
de legislaes e informaes legais e regulamentares; redigir documentos ofcios,
atas e outros expedientes ; coletar, apurar,
selecionar, registrar e consolidar dados para
a elaborao de informaes estatsticas,
entre outros.
Essas atribuies desenvolvidas pelo policial militar so coincidentemente as mesmas que um tcnico administrativo civil pode
executar, conforme previsto no Anexo III da
Lei Estadual n. 15.301, de 10/08/2004.
Tal anexo ainda prev outras atribuies,
que complementam as j citadas, aumentando, dessa forma, a eficincia dos servios
prestados: realizar trabalhos de digitao,
mecanografia, de protocolizao, seleo,
classificao, registro e arquivamento de
documentos e formulrios; atender, orientar
e encaminhar o pblico interno e externo;
encarregar-se da expedio, controle e organizao de materiais; realizar operaes
em sistemas informatizados, e executar outras atividades administrativas compatveis
com o cargo (Minas Gerais, 2004).
54
Conforme direciona o segundo objetivo especfico, aps levantamento das funes

administrativas exercidas pelos militares no
12o BPM, nota-se que elas podem ser realizadas por tcnicos administrativos civis,
sem qualquer prejuzo produtivo para a instituio.
Presume-se que, com essa substituio,
haver um ganho de produtividade, pois o
tcnico-administrativo,
obrigatoriamente,
exercer apenas as funes administrativas.
Por esse motivo, o tempo de trabalho dedicado a essas funes ser maior do que o
exercido pelo militar que atua administrativamente.
Cabe ressaltar que os militares que trabalham

em funes administrativas so aproveitados, eventualmente, em operaes policiais
militares, como, por exemplo, na operao
Fecha Batalho. Essa operao consiste em
empenhar todo o efetivo militar administrativo
em aes de preveno ao crime. Para isso,
as atividades internas no batalho so paralisadas at o termino da operao, o que,
de certa forma, prejudica a continuidade dos
servios executados internamente.
4.2 Do quantitativo de policiais militares
A Tabela a seguir atende ao terceiro objetivo
especfico: fazer o levantamento do efetivo
policial militar que trabalha em atividades administrativas, na sede do 12o BPM de Passos (MG).
Tabela 1. Quantidade de policiais que trabalham em funes administrativas por seo

PMMG 2013.
Fonte: PMMG Sistema Integrado de Recursos Humanos (2013)
A partir dos dados da Tabela 1, possvel

verificar que 44 policiais ocupam as funes
de tcnico-administrativo, que so aqueles
que podem ser substitudos por tcnico-administrativos civis, devido compatibilidade
de servios que exercem. Quanto aos que
atuam em atividades de policiamento ostensivo em Passos (MG) 12o BPM , so 116
policiais.
ISSN 2236-5710
Analisando os dados obtidos do quantitativo de policiais militares, nota-se que, se os

tcnicos administrativos forem contratados,
o 12o batalho ter um crescimento de 38%
em seu efetivo. Assim, passaria de 116 militares para 160.
A PMMG desenvolveu um indicador que
mede a presena do efetivo na atividade
55
operacional.
Este indicador refere-se metrificao do
emprego do efetivo da PMMG, diferenciando-se a atividade operacional (fim) e
administrativa (meio). O comportamento
por ele orientado o de acompanhar a
disponibilidade do efetivo na atividade-fim, com o objetivo de priorizar o atendimento s demandas da sociedade (Minas
Gerais, 2012, p. 57).
vermelho.
Ao submeter os dados de efetivo do 12o
BPM frmula proposta pela PMMG, tem-se um resultado igual a 72,5%, ou seja, situao amarela. Isso ocorre porque 27,5%
do efetivo total do batalho est empregado
em funes administrativas internas que poderiam ser substitudas por tcnicos administrativos civis.
4.3 Remuneraes
O clculo do indicador feito pela diviso

do efetivo PM nas atividades operacionais
pelo efetivo PM, multiplicado por 100.
A polaridade do indicador quanto maior

melhor. A periodicidade dos dados aferida
mensalmente, e a fonte de dados fornecida pelo SIRH.
A premissa desse indicador que o foco
principal o emprego do efetivo que ser
lanado na atividade operacional, com a otimizao desses recursos na produo dos
servios.
O resultado tem como parmetro os seguintes dados: maior que 100% verde, entre
70 e 99,9% amarelo e menor que 69,9%
ISSN 2236-5710
O quarto objetivo especfico diz respeito ao

comparativo do custo salarial mensal do policial militar e do tcnico administrativo civil.
Realizou-se o comparativo salarial com os
vencimentos dos policiais militares, conforme publicado no Decreto n. 45421, de
01/07/2010, acrescido dos aumentos salariais concedidos de 2011 a 2013, contudo
no foi considerada nenhuma vantagem pecuniria que o militar possa ter, como adicional por tempo de servio quinqunio.
Utilizou-se um dado pblico para no constranger qualquer envolvido neste trabalho.
J a remunerao do tcnico administrativo
foi obtida por meio da Lei Estadual n. 19.576,
de 16/08/2011, e, da mesma forma que nos
vencimentos dos policiais militares, no foi
acrescida nenhuma vantagem pecuniria
(Minas Gerais, 2010).
56
Tabela 2. Remunerao do policial militar, ocupante de cargo administrativo e do tcnico

administrativo civil.
Fonte: Minas Gerais (2010; 2011)
Pelos custos remuneratrios, possvel notar que h uma grande vantagem em substituir os policiais militares por tcnico-administrativos civis.
De acordo com Tavares (2011), a mdia
aritmtica um valor tpico do conjunto de
dados que pode assumir um novo valor e
serve como parmetro em comparao com
outros dados.
Assim ao se calcular a mdia aritmtica do
custo salarial dos policiais militares, mensalmente, chega-se a R$ 3.457,07 por militar.
Comparando-se esse valor com o custo salarial de um tcnico-administrativo, que R$
1.123,56, nota-se que o custo salarial de um
policial militar , em mdia, 207,5% maior
que o custo salarial do tcnico administrativo.
Assim, caso os policiais militares fossem
substitudos por tcnicos administrativos,
mantendo-se a graduao dos militares e
sua locao, comparando-se o custo remuneratrio mensal conforme mostra a Tabela
2, haveria uma economia ao errio de, aproximadamente, 67,49%.
ISSN 2236-5710
Durante a execuo deste trabalho, procurou-se uma alternativa para o aumento de
efetivo na PMMG, por meio da gesto administrativa interna, ou seja, aumentar o efetivo
policial em atividades ostensivas de preveno e represso ao crime, sem a realizao
de concurso pblico para contratar policiais.
Para aumentar o efetivo, o comando da
PMMG deveria usar o efetivo existente e aloc-lo nas atividades-fim da organizao. A
alternativa proposta a contratao de tcnicos administrativos civis para substiturem os
policiais que trabalham em funes administrativas, ou seja, em atividades-meio.
Essa substituio uma terceirizao, pois
a organizao passaria a terceiros suas atividades-meio e focaria seus esforos nas
atividades-fim, no caso, a PMMG deixaria a
cargo dos tcnicos administrativos as atividades internas administrativas e aumentaria
o nmero de policiais em atividades de preveno e represso ao crime.
Para avaliar se isso seria vantajoso ou no,
foi necessrio cumprir alguns objetivos espeCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
57
cficos para a realizao da anlise e das

concluses deste estudo. Entre eles, verificar em quais sees os tcnicos administrativos podem trabalhar, sem que isso
comprometa a segurana daqueles contratados, das informaes tratadas e do prprio batalho. Depois verificamos atividades ou funes que so compatveis com
o tcnico administrativo e com o policial,
buscando relacionar as atribuies que um
tcnico administrativo teria na organizao
policial.
Aps essas verificaes, acreditamos que
seria possvel a substituio de 44 policiais
militares por tcnicos administrativos no
12o BPM de Passos (MG) e que, financeiramente e quantitativamente, a permuta dos
policiais militares, empregados em funes
administrativas, por tcnicos administrativos civis vantajosa para o Estado.
As vantagens observadas neste estudo
quanto substituio dos policiais militares
so: aumento do efetivo policial em aes
de preveno e represso, e economia de
recursos financeiros ao errio.
Foi possvel notar que haveria um aumento
de 38% no efetivo policial militar e, consequentemente, uma economia ao errio de,
aproximadamente, 67,49% ao ms. Como o
comando passaria a ter um efetivo policial
maior em contato direto com a populao
atendida, a sensao subjetiva de segurana aumentaria e, possivelmente, os ndices
criminais diminuiriam.
Como aspecto positivo, acreditamos que o
estudo trouxe informaes claras e objetivas sobre um assunto ainda pouco estudado dentro da PMMG e, como aspecto negaISSN 2236-5710
tivo, verificamos que uma anlise qualitativa

dessa substituio seria importante para
complementar o objetivo geral.
Cabe ressaltar que o estudo qualitativo, que
verificaria as relaes de mando e obedincia entre o tcnico civil e o comandante militar, o nvel de satisfao no trabalho do tcnico administrativo, a existncia ou no de
algum tipo de preconceito ou assdio moral
ao tcnico administrativo, existncia ou no
de violao da segurana das informaes
ou das instalaes da organizao e da melhora na qualidade dos servios prestados
pelos tcnicos administrativos em comparao atuao do policial militar, entre vrios
outros aspectos qualitativos a serem pesquisados. Essa seria uma proposta para novos
estudos. Contudo, o estudo qualitativo s
ser possvel quando a substituio se efetivar, o que ainda no aconteceu na organizao estudada.
sabido que um gestor, para a tomada de
deciso, deve munir-se de todas as informaes possveis para que sua deliberao
seja produtiva e eficaz. O tema atribudo a
esta pesquisa recente, ainda h pouca literatura sobre o assunto. Dessa forma, quanto
mais estudos sobre o assunto, seja pelo lado
qualitativo, seja pelo quantitativo, melhor amparo ter o gestor para decidir.
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Repblica as tabelas de vencimento bsico
a que se referem os incisos i a xvi do art. 1o,
i a v do art. 2o, o art. 3o e o art. 15, na forma do art. 18, todos da lei n. 18.802, de 31
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61
ARTIGO: A DESCENTRALIZAO NA VIGILNCIA SANITRIA: TRAJETRIA E DESCOMPASSO
A DESCENTRALIZAO NA VIGILNCIA SANITRIA:

TRAJETRIA E DESCOMPASSO
DECENTRALIZATION IN HEALTH SURVEILLANCE SERVICES: BACKGROUND AND MISMATCH
LA DESCENTRALIZACIN EN LA VIGILANCIA SANITARIA: TRAYECTORIA Y DESCOMPAZ
RESUMO
Este trabalho descreve as caractersticas do processo de descentralizao no Sistema nico de Sade (SUS) e na vigilncia sanitria,
quanto relao entre as esferas de gesto: centralizao e descentralizao. Utilizou-se uma abordagem analtica com foco na relao entre as esferas governamentais como fator constitutivo da gesto de uma poltica social. Os resultados indicam que a vigilncia
sanitria desenvolveu um processo lento e irregular de descentralizao, que expressa claro descompasso com o mesmo processo
no SUS, em relao estrutura institucional e a estratgias de pactuao da relao entre as esferas. Conclui-se que as dificuldades
enfrentadas no processo de descentralizao esto relacionadas tambm s tenses advindas de diferentes projetos polticos que
coexistem nesses espaos institucionais.
Palavras-chave: Descentralizao, Sistema nico de Sade, Vigilncia Sanitria.
Regina Lucena - regina.lucena@ig.com.br
Universidade Federal do Recncavo da Bahia.
ABSTRACT:
This paper describes characteristics of the decentralization process in the Unified Health System (SUS)
and health surveillance, with regard to the relationship between their management levels: centralization
and decentralization. An analytical approach was used that focused on the relationship between levels of
government as a constituent factor in the management of social policy.The results indicate that decentralization
in health surveillance developed slowly and unevenly, which indicates a clear mismatch with the same
process in the SUS with regard to their institutional structures, strategies for negotiation and relationship
between the spheres. We conclude that the difficulties faced in the decentralization process are also related
to tensions arising from different political projects that coexist in these institutional spaces.
KEYWORDS: Decentralization; Unified Health System; Health Surveillance.
RESUMEN:
En este trabajo se describen las caractersticas del proceso de descentralizacin en el Sistema nico de
Salud (SUS) y la vigilancia de la salud, en cuanto a la relacin entre los niveles de gestin: la centralizacin
y la descentralizacin. Se utiliz un enfoque analtico centrado en la relacin entre los niveles de gobierno
como un factor constitutivo de ejecutar una poltica social. Los resultados indican que la vigilancia de la
salud desarroll un proceso lento y desigual de descentralizacin, que expresa un claro desequilibrio con
el mismo proceso en el SUS, en relacin con la estructura institucional, las estrategias para la negociacin
y la relacin entre las esferas. Se concluye que las dificultades que enfrentan en el proceso de descentralizacin tambin estn relacionados con las tensiones que surgen de diferentes proyectos polticos que
conviven en estos espacios institucionales.
PALABRAS CLAVE: Descentralizacin; Sistema de Salud; Vigilancia Sanitaria.

ISSN 2236-5710
62
Regina Lucena
1 Introduo
de vigilncia sanitria (Brasil, 1999).
A criao do Sistema nico de Sade

(SUS), em 1988, implicou a mudana no
apenas da forma de organizao da rede de
sade no pas, mas tambm dos princpios
que a regem, modificando seu contedo e
lugar no campo das polticas sociais. Desde
sua criao, o SUS orientado por princpios doutrinrios universalidade, equidade
e integralidade nos servios e nas aes de
sade e por princpios organizativos (ou
diretrizes) descentralizao, regionalizao e hierarquizao da rede e participao
social (Brasil, 2000). Nesse perodo, foram
criados mecanismos e instrumentos que
visaram ao aprofundamento da descentralizao, diretriz que at hoje representa um
grande desafio para o Sistema.
Este trabalho tem por objetivo analisar as

caractersticas do processo de descentralizao no Sistema nico de Sade e na
vigilncia sanitria, no que diz respeito aos
papis assumidos pelas trs esferas de gesto.
Durante as duas dcadas de implementao do SUS, a vigilncia sanitria sofreu

marcantes transformaes em seu modelo
institucional e de atuao. As principais delas dizem respeito, por um lado, criao
da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa), em 1999, e, por outro, aos esforos
crescentes para a diminuio do distanciamento histrico entre a vigilncia sanitria e
as prticas de sade. Entretanto, a despeito
dessas iniciativas, at hoje persistem muitas dificuldades para a composio de um
arranjo sistmico para o chamado Sistema
Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS
(Lucchese, 2001b & De Seta, 2007). Estabelecido legalmente, o SNVS definido como
o conjunto de aes de vigilncia sanitria,
executado por instituies da administrao
pblica direta e indireta da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios,
que exeram atividades de regulao, normatizao, controle e fiscalizao na rea
ISSN 2236-5710
2 Percurso metodolgico
Segundo Behring e Boschetti (2008), a anlise de polticas sociais consiste na compreenso dos aspectos que lhe imprimem
forma e configurao. Para isso, a anlise
dever superar o enfoque gerencialista que
vem sendo tradicionalmente adotado e permitir um entendimento que leve em conta
fundamentalmente o papel e a ao do Estado na formulao e no desenvolvimento
das polticas sociais. A partir do reconhecimento do carter histrico-estrutural das polticas sociais, quatro dimenses perpassam
sua anlise, de forma complexa e imbricada:
histria, economia, poltica e cultura.
Neste estudo, adotou-se a abordagem analtica proposta por Boschetti (2006), que
aponta trs aspectos para o desenho do
quadro institucional que conforma a poltica
a ser analisada: (i) configurao e abrangncia dos direitos e benefcios; (ii) configurao do financiamento e gasto; (iii) gesto e
controle social. Desse conjunto de aspectos,
o terceiro, gesto e controle social, inclui a
relao entre as esferas governamentais em
seus fatores constitutivos.
A presente anlise se concentra nos papis
assumidos pelas trs esferas de gesto nas
trajetrias de descentralizao do SUS e
da vigilncia sanitria. Os elementos empCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
63
A DESCENTRALIZAO NA VIGILNCIA SANITRIA: TRAJETRIA E DESCOMPASSO
ricos utilizados foram: estrutura institucional

e competncias; estratgias de pactuao,
e relao entre as esferas. A Constituio
Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Sade estabelecem a descentralizao como
princpio operativo do SUS, com autonomia
das esferas e controle social. Busca-se, a
partir do estabelecido legalmente, identificar as caractersticas da implantao desse processo, com base nos trs elementos
empricos estudados. A anlise incluiu reviso bibliogrfica e anlise de documentos
e normativas relacionadas ao processo de
descentralizao no SUS e na vigilncia sanitria.
3 A descentralizao no Sistema nico
de Sade
3.1 Estrutura institucional e competncias
A estrutura institucional do SUS est definida na Lei n. 8.080, de 19 de setembro de
1990, segundo a qual a direo nica do Sistema exercida em cada esfera de governo.
Na Unio, a direo do SUS realizada pelo
Ministrio da Sade; nos estados, Distrito
Federal e municpios, pela respectiva secretaria de sade ou rgo equivalente. Essa
Lei estabelece diferentes competncias para
cada esfera, que devem guiar suas decises
e aes e permitir a sua complementariedade (Brasil, 1990). Em sntese, a direo
nacional possui competncia para formular,
avaliar e apoiar polticas e sistemas em diversas reas, estabelecer normas, critrios
e padres em vrios setores , prestar cooperao tcnica e financeira aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios e promover
a descentralizao de servios e aes de
sade para unidades federadas e municpios. A direo estadual possui competncia
ISSN 2236-5710
para promover a descentralizao de servios e aes de sade para os municpios,

acompanhar, controlar e avaliar as redes
hierarquizadas do Sistema, coordenar, prestar apoio tcnico e financeiro e, em carter
complementar, executar aes e servios
de sade. A direo municipal possui competncia para planejar, organizar, controlar
e avaliar as aes e os servios de sade
e gerir e executar os servios pblicos de
sade.
Na prtica, o processo de descentralizao
do SUS na dcada de 1990 e, consequentente, a concretizao dessas competncias
foram orientados pelas Normas Operacionais Bsicas (NOBs). Nesse perodo, publicaram-se quatro instrumentos normativos
desse tipo 1991, 1993, 1996 e 1998 , que
representaram a sntese das negociaes e
dos pactos firmados entre os gestores das
trs esferas de direo do SUS e do Conselho Nacional de Sade. As NOBs trataram
de aspectos referentes diviso de responsabilidades e a relaes entre gestores e
critrios de transferncia de recursos federais para estados e municpios (Levcovitz,
Lima, & Machado, 2001; Brasil, 2007a). De
um modo geral, as NOBs estabeleceram
critrios que condicionaram o repasse financeiro a determinadas condies de gesto
de aes e servios de sade, para que os
municpios se tornassem responsveis pela
gesto do sistema local de sade. Em 2004,
por meio da Portaria n. 2.023/GM, de 23 de
setembro, o Ministrio da Sade estabelece
a Gesto Plena de Sistema Municipal como
nica modalidade de habilitao de municpios, o que consolidou as competncias legais previstas para essa esfera no SUS.
3.2. Estratgias de pactuao
64
Regina Lucena
O uso de indicadores operacionais e epidemiolgicos foi uma prtica adotada desde a criao do SUS e mais marcantemente
a partir de 1996, com a criao do Pacto de
Indicadores da Ateno Bsica. Inicialmente
estabelecido como um conjunto de indicadores utilizado para avaliar o desempenho
de estados e municpios e a situao de
sade, o Pacto se firmou como instrumento nacional de monitoramento e avaliao
de aes e servios referentes ateno
bsica, visando qualificao da gesto
municipal (Bastos, 2009). Criou-se, ainda,
a Programao Pactuada Integrada, um
instrumento voltado para a organizao da
assistncia e dos recursos, que explicitava
competncias das trs esferas de governo
no setor sade. Nesse momento, a questo
da responsabilidade sanitria j era sinalizada como eixo central de um novo pacto
federativo na sade (Oliveira, 2004).
Uma mudana marcante no processo normativo do SUS, com o encerramento do
exerccio de descentralizao tutelada,
aconteceu em 2006, com o lanamento do
Pacto pela Sade, um conjunto de diretrizes
e compromissos articulados pelos entes federativos em trs dimenses: o Pacto pela
Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto
de Gesto. A sua implementao ocorreu
a partir da substituio dos processos de
habilitao em condies de gesto pelo
Termo de Compromisso de Gesto, que estabelece metas e compromissos para cada
ente da federao que a ele adere. Assim
que ficou instaurado o conceito de responsabilidade sanitrias das trs esferas na
gesto do SUS.
Em 2011, foi publicado o Decreto n. 7.508,
que regulamenta a Lei n. 8080/1990 e esISSN 2236-5710
tabelece uma nova dinmica no sistema de

sade, particularmente no que diz respeito
s relaes interfederativas. O Decreto estabelece o Contrato Organizativo da Ao
Pblica da Sade (Coap) como instrumento
de gesto compartilhada e definio de responsabilidades no SUS. A relao contratual
entre os gestores, estabelecida a partir de
ento, destina-se organizao e ao financiamento de aes e servios de sade, para
garantir a integrao dos entes federativos e
a integralidade da assistncia sade dos
usurios (Brasil, 2011).
3.3 Relao entre as esferas
Segundo Kugelmas e Sola (1999), o regime
federativo brasileiro foi marcado por uma alternncia entre perodos de centralizao e
descentralizao: um longo perodo centralizador a partir da Revoluo de 1930, que
culmina com o Estado Novo; um perodo democrtico da Constituio de 1946; o perodo
do regime militar de 1964, quando a centralizao autoritria atinge seu ponto mximo,
e a transio democrtica e a promulgao
da Constituio de 1988, um marco de descentralizao federativa. Para os autores, o
panorama atual de indefinio do padro
de relaes intergovernamentais, um reflexo
do que consideram o carter inconcluso da
institucionalizao democrtica no pas (p.
76).
A dcada de 1990, perodo de implantao do SUS, e, portanto, de sua diretriz de
descentralizao, consolida, por um lado, a
abertura democrtica, mas, por outro, um
perodo marcado por tenses e obstculos
ao desenvolvimento de polticas sociais.
nesse momento que os governos brasileiros
incorporam o iderio neoliberal, caracterizaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
65
do, entre outros, pela reduo da interveno

do Estado e consequente desmantelamento
dos sistemas de proteo social (Diniz, 1996).
Viana e Machado (2009) apontam algumas
repercusses do predomnio de polticas que
priorizam o mercado sobre o processo de
descentralizao poltico-administrativo em
sade nessa dcada. Entre elas, destacam-se a baixa incorporao das especificidades regionais no desenho das estratgias de
descentralizao e a insuficiente articulao
com outras polticas pblicas econmicas e
sociais. Apesar dessas dificuldades, muitos
avanos aconteceram e a descentralizao
ganhou fora, especialmente a partir da ltima metade dessa dcada.
Em meio aos conflitos gerados no processo de redefinio dos papis, o modelo de
descentralizao caminhou em direo
municipalizao da gesto, da explicitao,
na esfera federal, da funo coordenadora
do sistema de referncia intermunicipal e do
fortalecimento da funo indutora e regulatria da esfera federal sobre o processo de
descentralizao (Levcovitz et al., 2001). Ao
mesmo tempo, os espaos de negociao
intergestores se consolidaram como instncias de articulao e pactuao do SUS na
esfera federal e nos governos locais as Comisses Intergestores Tripartite, na direo
nacional, e Bipartite, na direo estadual.
Institudas na dcada de 1990 como espaos privilegiados para negociao e deciso
sobre a descentralizao das aes e dos
servios do SUS, as Comisses se tornaram, ao longo desse perodo, importantes
arenas polticas de representao federativa
nos processos de formulao e implementao das polticas de sade (Brasil, 2007a,
p. 53).
ISSN 2236-5710
No h consenso sobre se o modelo de federalismo sanitrio brasileiro tem um componente predominante de cooperao ou de
competio. O fato que ambos se manifestam na formao do modelo institucional
do SUS. A cooperao pode ser observada,
por exemplo, nas instncias permanentes
de pactuao, que garantem o carter de
federalismo intraestatal (Brasil, 2006). Entretanto, o componente de competio
verificado no processo de municipalizao,
muitas vezes solitrio, como apontado por
Solla (2006), resultado da dificuldade de assuno de funes e de cooperao entre
estados e municpios.
4 A descentralizao na vigilncia sanitria
4.1 Estrutura institucional e competncias
A discusso sobre a necessidade de implementar servios descentralizados e articulados em vigilncia sanitria remontam
dcada de 1980, na I Conferncia Nacional
de Sade do Consumidor, que aconteceu
em 1986. A partir de ento, ocorreram vrias
tentativas de instituir o SNVS, sem sucesso
(De Seta, 2007). A Portaria n. 1.565 do Ministrio da Sade, de 26 de agosto de 1994,
e a NOB n. 01/1996 apontaram a necessidade de construo de um sistema de atuao
estratgica em vigilncia sanitria, que envolvesse responsabilidades nas trs esferas
de governo.
Essa construo foi concretizada na Lei n.
9.782/1999 (de criao da Anvisa), que institui o SNVS, definido como o conjunto de
aes executado por instituies da Administrao Pblica direta e indireta da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos MuCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
66
Regina Lucena
nicpios, que exeram atividades de regulao, normatizao, controle e fiscalizao

na rea de vigilncia sanitria (Brasil, 1999).
Segundo a mesma Lei, a coordenao do
Sistema, que seria definido a posteriori pela
Unio, compete Anvisa. O Sistema permanece sem definio formal quanto sua
composio e relao entre as partes. De
acordo com definio no formal da Anvisa,
que consta no portal eletrnico da Agncia,
o Sistema inclui:
(...) o Ministrio da Sade, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS), o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
(CONASEMS), os Centros de Vigilncia
Sanitria Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais (VISAS), os Laboratrios Centrais de Sade Pblica (LACENS), o Instituto Nacional de Controle de Qualidade
em Sade (INCQS), a Fundao Oswaldo
Cruz (FIOCRUZ), e os Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais de Sade, em
relao s aes de vigilncia sanitria
(Brasil, 2009a).

Entretanto, outros rgos interagem
direta ou indiretamente com essas aes
e a falta de contorno desse arranjo uma
primeira dificuldade para consider-lo como
sistema (Lucchese, 2001b). Portanto, se caractersticas desse Sistema, tais como composio, estrutura ou operacionalizao,
no foram objeto de debates antes de sua
formalizao em lei, tampouco essa definio foi discutida durante a implementao
desse arranjo (Lucchese, 2001a).
A Lei n. 9.782/1999 define as competncias
da Unio quanto atuao em vigilncia saISSN 2236-5710
nitria. Em se tratando dos estados e municpios, as competncias das esferas de gesto

seguem, de um modo geral, a mesma lgica
de descentralizao estabelecida pela Lei
n. 8080/1990. No houve regulamentao
das competncias e atribuies de estados
e municpios no que diz respeito vigilncia sanitria e, portanto, esse entendimento
no foi definido. Isso problemtico porque a
vigilncia sanitria apresenta caractersticas
diferentes das aes assistenciais de sade,
s quais as competncias dos entes federados so aplicveis (Lucchese, 2001b).
4.2 Estratgias de pactuao
Na vigilncia sanitria, o marco inicial importante de pactuao no SUS ocorreu por
meio da NOB n. 01/1996, que estabeleceu
duas estratgias de pagamento direto pela
execuo de aes por parte das secretarias estaduais e municipais de sade: (i) o
Programa Desconcentrado de Aes de Vigilncia Sanitria (PDAVS), referente s aes
de competncia exclusiva da Secretaria de
Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade;
(ii) Aes de Mdia e Alta Complexidade em
Vigilncia Sanitria (de competncia estadual e municipal).
Apesar do repasse regular de recursos financeiros pelo rgo federal para induzir a
execuo dessas aes, no houve a correspondente estruturao e o funcionamento
de servio correspondente nos municpios. A
execuo da maioria das competncias de
vigilncia sanitria permaneceu sob responsabilidade dos servios estaduais. Mesmo
nessas instncias, a insuficincia e fragilidade do financiamento da vigilncia sanitria
contribuam para a sua condio marginal no
sistema de sade (Covem, 2010).
67
De 2000 a 2006, vigorou uma forma de pactuao das aes, o Termo de Ajuste e Metas (TAM), mediante a definio de metas
organizativas e finalsticas para estados e
municpios. Embora tenha contribudo para
a estruturao dos rgos de vigilncias sanitrias no pas, algumas dificuldades foram
identificadas ao longo desse perodo nos
mecanismos de pactuao do TAM (Brito,
2007): vis financeiro na implementao
em detrimento do compromisso sanitrio;
repasse tardio dos recursos financeiros aos
municpios, apenas em 2004; baixa adeso, especialmente dos municpios, pelo
descompasso entre as novas atribuies
assumidas pelos gestores e os valores insuficientes de financiamento; pactuao de
metas generalistas, incoerentes e no raro
desvinculadas do quadro de sade local;
monitoramento precrio das aes pactuadas, com baixa articulao entre as esferas
na programao, execuo e, principalmente, avaliao de resultados, e assimetria de
relaes e estratgias entre as trs esferas
de gesto.
Por muito tempo, portanto, o SNVS permaneceu como um arranjo restrito aos servios de vigilncia sanitria, com baixo grau
de coeso entre os componentes federal e
estadual, incipincia do componente municipal e precrio controle social (Abrasco,
2009). Uma tentativa de modificar esse quadro aconteceu a partir da implantao do
Pacto pela Sade pelo Ministrio da Sade,
quando um novo modelo de pactuao das
aes foi adotado pela vigilncia sanitria, a
partir de 2007.
A mudana principal se refere adoo
do Teto Financeiro de Vigilncia Sanitria
ISSN 2236-5710
(TFVISA), formado por dois pisos. O primeiro, o piso estruturante, destinado estruturao e fortalecimento da gesto por meio
de elementos, como instalaes fsicas,
equipamentos, sistema de informaes,
marco legal, capacitao de equipe tcnica
e instalao de servio de acolhimento de
denncias. O piso estratgico composto
por aes estratgicas para o gerenciamento do risco sanitrio, tais como monitoramento de qualidade de produtos, investigao de surtos e controle de doenas cujos
fatores determinantes estejam em seu campo de atuao. Esse conjunto de elementos
e aes pactuado por meio do plano de
ao em vigilncia sanitria, um instrumento
anual de planejamento com a descrio dos
resultados esperados e recursos financeiros
necessrios (Brasil, 2007b; Brasil, 2007c).
Essas mudanas resultaram em avanos
para a descentralizao das aes de vigilncia sanitria no pas. Destaca-se o fortalecimento da pactuao nos municpios.
Em 2006, o nmero de municpios com TAM
pactuado era 791, o que corresponde a 14%
do total de municpios do pas. Em 2009,
existiam 3.131 municpios com planos de
ao pactuados com a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), o que representa um
aumento de quase quatro vezes da participao dessa esfera de gesto na pactuao
de vigilncia sanitria (Brito, 2007; Covem,
2010). A implementao dos planos de ao
resultou em aumento do volume de recursos
financeiros alocados e o acompanhamento de sua execuo pela Anvisa sinalizou
maior visibilidade da vigilncia sanitria na
gesto de sade e ampliao no elenco de
aes desenvolvidas (Brasil, 2009b).
A partir de 2009, essa normativa foi atuaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
68
Regina Lucena
lizada, com a definio de dois pisos para

o Componente de Vigilncia Sanitria do
Bloco de Vigilncia em Sade. O Piso Fixo
de Vigilncia Sanitria (PFVISA) visa ao
fortalecimento do processo de descentralizao, execuo das aes de vigilncia
sanitria e qualificao das anlises laboratoriais de interesse para a vigilncia sanitria. O segundo piso, Varivel de Vigilncia
Sanitria, destinado a incentivos especficos para implementao de estratgias nacionais de interesse da vigilncia sanitria,
definidas na forma tripartite (Conass, 2014).
Os critrios para a manuteno do repasse
dos recursos passaram a depender da regularidade na alimentao dos dados nos Sistemas de Informao em Sade e do detalhamento das aes de vigilncia sanitria,
inserido na Programao Anual da Sade
(PAS).
A despeito desses avanos, persistem
problemas a serem enfrentados, principalmente quanto coordenao do SNVS,
gesto de pessoas e ao suporte laboratorial na vigilncia sanitria (Ferraro, Costa &
Vieira-da-Silva, 2009; Brasil, 2009b). Assim
que tem sido identificado o risco do plano
de ao se tornar um instrumento burocrtico, que no assegure o planejamento nem
a implementao das aes necessrias ao
cumprimento das metas pactuadas (Correa
et al., 2009). Alm disso, segundo Lucchese (2010), nesse processo, houve apenas
a transferncia de tarefas para os municpios, sem o devido debate e a formulao
de propostas inovadoras de (re)organizao
de suas aes no plano nacional, o que resultou na continuidade do modus operandi
cartorial e bacharelesco.
Outra dificuldade diz respeito baixa inISSN 2236-5710
sero da vigilncia sanitria na agenda do

SUS, tanto nas instncias formais, quanto
nos conselhos de sade e colegiados gestores, como em outros fruns estratgicos para
a Poltica Nacional de Sade (Brito, 2007).
Como forma de superar essa limitao, foi
criado, em 2002, o Comit Consultivo de
Vigilncia Sanitria no mbito da Comisso
Intergestores Tripartite. Durante o perodo
de seu funcionamento, at 2006, o Comit
tratou de temas que ofereceram as bases
para a redefinio de diretrizes para o financiamento da vigilncia sanitria. No entanto,
no mesmo perodo, houve o esvaziamento
poltico do Comit (De Seta, 2007), que no
conseguiu estabelecer adequada integrao
tcnica e poltica com o Grupo de Trabalho
de Vigilncia em Sade da Comisso Intergestores Tripartite (CIT).
Posteriormente, as funes do Comit foram transferidas para o Grupo Tcnico de
Vigilncia em Sade (GTVS) da CIT, mas
a representao da vigilncia sanitria era
minoritria. Isso contribuiu para o enfraquecimento da coordenao federativa exercida
pela Anvisa e, portanto, manuteno ou de
reforo da separao poltico-institucional
das aes de vigilncia sanitria (De Seta
& Dain, 2010). Considerando que os colegiados de gesto funcionam como instncia
de harmonizao, publicizao e pactuao
dos diferentes interesses presentes nas trs
esferas de governo (Santos e Merhy, 2006),
esse aspecto fica comprometido sem a devida articulao com essas instncias.
4.3 Relao entre as esferas
Durante as dcadas de 1970 e 1980, a vigilncia sanitria teve a sua gesto marcada
por uma caracterstica centralizadora, com
69
aes de vigilncia de produtos distribudas

entre Unio e estados, mas sem instrumentos normativos que garantissem a articulao dessas duas esferas. Dessa forma, a
Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria
(SNVS), criada em 1976, atuava de forma
espordica e assistemtica junto s secretarias estaduais de sade. Isso resultou num
modelo de vigilncia defasado, insuficiente
e cartorial (Lucchese, 2001a).
Somente na dcada de 1990 foram efetivamente implantadas estratgias para a organizao de um arranjo nacional de vigilncia sanitria (Lucchese, 2001b). Ao mesmo
tempo, inicia-se, na SNVS, um processo intenso de desregulamentao, sob o pretexto
de busca de maior eficincia e modernizao da gesto. Entretanto, as medidas adotadas para esse fim se mostraram voltadas
ao interesse do setor privado por meio da
desresponsabilizao do Estado, provocando o sucateamento da instituio, j bastante precria (Piovesan, 2002).
Esse perodo foi bastante conturbado para a
vigilncia sanitria, marcada por denncias
de corrupo na Secretaria, tragdias no
setor da sade relacionadas fragilidade de
atuao da vigilncia sanitria e sucessivos
episdios de falsificao de medicamentos.
Nesse ambiente de crise, o debate sobre a
organizao nacional de vigilncia sanitria
foi preterido e as discusses giravam, ao final da dcada, em torno da necessidade de
uma nova autarquia especial para a rea, o
que culminou com a criao da Anvisa, em
1999 (Lucchese, 2001a).
De Seta (2007) tipifica trs categorias de
constrangimentos efetivao do SNVS: os
decorrentes do pacto federativo ps-1988;
ISSN 2236-5710
os relacionados descentralizao no SUS

implementada como municipalizao, e os
referentes descentralizao na vigilncia
sanitria. Nesta ltima, destaca-se a anlise
de que, aps a criao da Anvisa, o modelo
de descentralizao continuou a favorecer o
desequilbrio de relao entre os entes federados, com reforo predominante esfera
estadual. Alm disso, estabeleceu-se tambm uma assimetria de poder entre os rgos de vigilncia sanitria, com diferentes
modelos institucionais e capacidades financeiras. Assim que, em 2006, j se apontavam problemas como o acompanhamento
insuficiente do processo de descentralizao nos municpios e uma relao de baixa
aproximao entre as esferas (Brito, 2007).
Consideraes finais
Apesar de ser um componente indissocivel
do SUS, a vigilncia sanitria adquiriu, ao
longo de sua trajetria, caractersticas que
a distanciam da Poltica Nacional de Sade.
Esse distanciamento histrico das prticas
de sade, evidenciado pela escassez de indicadores que expressem a efetividade de
suas aes, reforou a noo de vigilncia
sanitria como prtica centrada apenas no
controle, sendo muitas vezes vista como
alheia ao conceito de vigilncia em sade
pblica (Silva Jnior, 2004). As aes de vigilncia sanitria nas trs esferas, embora
representem um espao privilegiado de promoo e garantia do direito sade (Campos, 2009), so marcadas pela baixa vinculao ao SUS.
Essas diferenas ficam evidentes nas trajetrias de descentralizao da vigilncia
sanitria e do SUS. Nos anos de 1990, enquanto normativas e pactuaes faziam evoCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
70
Regina Lucena
luir a descentralizao no SUS, a vigilncia

sanitria era pautada por modelo centralizador, em meio a graves problemas poltico-institucionais. Aps a criao da Anvisa, em
1999, inicia-se um processo lento e irregular de descentralizao, o que expressa um
claro descompasso com o mesmo processo no SUS. Nessa poca, os municpios j
estavam em vias de assumir plenamente a
competncia de gesto de aes e servios
de sade, o que ocorreu em 2004.
As estratgias de pactuao tambm evoluram de forma diferente no SUS e na vigilncia sanitria. Enquanto no primeiro as
pactuaes caminharam desde o incio na
direo da responsabilidade dos entes e do
monitoramento e da avaliao por meio de

indicadores operacionais e epidemiolgicos,
na vigilncia sanitria o carter financeiro foi
predominante por muito tempo, ao lado da
fragilidade dos mecanismos de acompanhamento. As estratgias de pactuao da vigilncia sanitria, portanto, refletem as dificuldades decorrentes, por um lado, da falta de
mecanismos formais e legais da direo do
SNVS, e, de outro, da baixa capacidade de
avaliao do processo de descentralizao
nesse campo (Lucchese, 2006).
O Quadro 1 sintetiza a anlise das caractersticas do processo de descentralizao na
vigilncia sanitria e no SUS, de acordo com
as categorias utilizadas.
Quadro 1. Sntese do processo de descentralizao do SUS e da vigilncia sanitria, segundo categorias analticas.
Fonte: Elaborao prpria
ISSN 2236-5710
71
Mesmo se levando em conta as dificuldades

inerentes ao arranjo federativo (Arretche,
2002) e as especificidades da vigilncia sanitria nesse arranjo (De Seta, 2007), ela
tambm se mostra defasada em relao ao
SUS quanto relao entre as esferas. O
desencontro na autonomia dos entes federados, a carncia de dimenso doutrinria
e poltica e a baixa coeso entre as esferas
so alguns dos problemas apontados por
Lucchese (2001b) e ainda no resolvidos no
SNVS. Assim, a delimitao clara dos objetivos e das diretrizes do SNVS um dos principais requisitos para a superao dessas
dificuldades.
De acordo com Hofling (2001), a relao estabelecida entre Estado e polticas sociais
determina as estratgias governamentais
adotadas em determinado perodo histrico:
o Estado pode atuar, ento, como regulador a servio da manuteno das relaes
capitalistas. Dessa forma, o impacto das
polticas implementadas o resultado da
tentativa de mediao pelo Estado de
interesses conflitivos. Nesse caso, o prprio
modelo institucional de agncia, adotado na
vigilncia sanitria, diz respeito ao iderio
neoliberal, que preconiza a no interveno estatal, de forma a permitir que o livre
mercado se encarregue de equalizar as relaes entre os indivduos. Esse conjunto
de contradies impressas na trajetria da
vigilncia sanitria, alm de trazer esses novos desafios, aprofundou o distanciamento
histrico com as polticas de sade. Some-se a isso o fato de o SUS ser o resultado de
uma agenda progressista e fruto de mobilizao de setores da sociedade, que props
um modelo contra-hegemnico aos interesses mercantilistas. A reverso desse quadro
pressupe, portanto, no apenas questes
ISSN 2236-5710
relacionadas ao arcabouo normativo e a

estratgias de pactuao, mas tambm as
tenses inerentes ao projeto poltico assumido por cada um desses espaos institucionais.
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75
ARTIGO: EXTINO DE POLTICAS PBLICAS. SNTESE TERICA SOBRE A FASE ESQUECIDA DO POLICY CYCLE
EXTINO DE POLTICAS PBLICAS

SNTESE TERICA SOBRE A FASE ESQUECIDA DO POLICY
CYCLE
POLICY TERMINATION: A THEORETICAL SYNTHESIS OF THE FORGOTTEN STAGE OF THE POLICY CYCLE
EXTINCIN DE POLTICAS PBLICAS: UNA SNTESIS TERICA ACERCA DE LA ETAPA OLVIDADA DEL CICLO DE
POLTICA PBLICA
Resumo
A extino de poltica pblica a etapa derradeira de seu ciclo ou processo, em que ela descontinuada ou substituda. Por mais corriqueiro e relevante que seja o fenmeno, percebe-se certa escassez de estudos empricos com base terica sobre isso no Brasil. Este
ensaio resgata a construo terica desenvolvida na literatura sobre a extino de polticas pblicas nos Estados Unidos e na Europa.
Argumenta-se que uma poltica pblica pode ter seu fim e existem categorias de anlise adequadas para entender essa questo. Este
estudo apresenta conceitos, tipos, principais razes e obstculos relacionados extino de polticas pblicas e conclui apresentando
a sistematizao das diferentes contribuies tericas j desenvolvidas na literatura mundial.
Palavras-chave: poltica pblica; extino de polticas pblicas.
Yalle Hugo de Souza - yallehs@gmail.com
PPGA/ESAG/UDESC
Leonardo Secchi - leosecchi@gmail.com
PPGA/ESAG/UDESC

ISSN 2236-5710
76
Yalle Hugo de Souza - Leonardo Secchi
POLICY TERMINATION: A THEORETICAL SYNTHESIS OF THE FORGOTTEN STAGE OF THE POLICY CYCLE.
Abstract
Policy termination is the last phase of the policy cycle or policy-making process, when a public policy is
discontinued or replaced. Even though the phenomenon is recurrent and relevant, there is a perceived
shortage of empirical studies about policy termination in Brazil that have a theoretical foundation. This
essay captures the theoretical construction developed in books and scientific papers with regard to
policy termination in the United States and Europe. It is argued that a public policy may come to an
end and there are analytical categories that are appropriate for understanding this phenomenon. This
paper presents concepts, types, and the main reasons and obstacles related to terminating a policy. It
concludes by presenting a systematization of the different theoretical contributions already developed
in the field.
Key words: public policy; policy termination.
EXTINCIN DE POLTICAS PBLICAS: UNA SNTESIS TERICA ACERCA DE LA ETAPA OLVIDADA DEL CICLO DE
POLTICA PBLICA.
Resumen
La extincin de una poltica pblica es la ltima etapa del ciclo o proceso de poltica pblica, en el
que la poltica pblica se interrumpe o es reemplazada. Por ms corriente que sea el fenmeno en
cuestin hay una percibida escasez de estudios empricos con base terica sobre la extincin de las
polticas pblicas en Brasil. En este ensayo se captura el constructo terico desarrollado en la literatura cientfica acerca de la extincin de polticas pblicas en Estados Unidos y Europa. Se argumenta
que, de hecho, una poltica pblica puede llegar a su fin y hay categoras de anlisis adecuados
para comprender este fenmeno. Este artculo presenta los conceptos, tipos, motivos principales, y
obstculos relacionados con la extincin de poltica pblica y concluye con una clasificacin de los
diferentes aportes tericos ya desarrollados en la literatura.

Palabras clave: poltica pblica, extincin de polticas pblicas.
1. Introduo
A segunda metade do sculo XX foi palco
da consolidao da rea disciplinar de estudos de polticas pblicas, sobretudo com
a publicao do livro The governmental
process (1951), de David B. Truman, e The
policys ciences (1951), de Daniel Lerner e
Harold D. Lasswell. Essa rea de conhecimento destacou-se da cincia poltica para
ser um campo multidisciplinar, normativo e
voltado para a resoluo de problemas pblicos concretos (Dror, 1971, & Howlett, Ramesh & Perl, 2013).
Contudo, foi somente na dcada de 1970
que os estudos sobre a extino de polticas
pblicas tiveram ateno dos acadmicos.
Em um contexto de crise internacional dos
preos do petrleo e de redimensionamento
ISSN 2236-5710
dos Welfare States, Eugene Bardach (1976),

Herbert Kaufman (1976) e Peter DeLeon
(1977) foram pioneiros ao estudar a extino
de programas, organizaes e polticas pblicas.
Bardach (1976) editou a primeira coleo de
estudos sobre esse tema em uma edio
especial da revista The Policy Sciences e
incluiu no artigo introdutrio generalizaes
sobre como ocorre o processo de extino,
suas causas e seus obstculos. Para o autor,
a extino da poltica pblica pode ocorrer
de forma previsvel e gradual, em que uma
sucesso de decises incrementais ao longo
do tempo vo esvaziando sua capacidade regulatria ou esvaziando os recursos financeiros que a sustentam. Bardach (1976) mostra
tambm que a extino pode ser repentina,
na qual uma deciso autoritria ou politicaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
77
EXTINO DE POLTICAS PBLICAS. SNTESE TERICA SOBRE A FASE ESQUECIDA DO POLICY CYCLE
mente hbil acaba com a poltica pblica de

forma inesperada.
Tambm em 1976, Kaufman publicou a obra
Are Government Organizations Immortal?
usando dados empricos de agncias federais criadas e extintas nos Estados Unidos
no perodo de 1923 a 1973. Concluiu que
difcil, mas no impossvel, extinguir uma organizao governamental.
Em 1977, Peter DeLeon publicou um artigo
no qual analisa os principais fatores que favorecem e que obstaculizam a extino de
polticas pblicas e, posteriormente, tornou-se referncia para os estudos de extino
(Daniels, 1997). A partir de ento, quase quatro dcadas se passaram e poucos estudos
acadmicos tm se devotado ao tema. Para
Daniels (1997), um dos fatores refere-se ao
fato de que os pesquisadores do mais valor
emprico a novas polticas pblicas do que
quelas ultrapassadas, falhas ou ineficazes.
O prprio DeLeon (1977) j justificava a escassez desses estudos devido conotao
negativa dada ao objeto de estudo e inviabilidade de um fenmeno que muitas vezes
percebido como ajustes incrementais de
polticas passadas. Alia-se a isso o baixo valor poltico que se d extino das polticas
pblicas.
No Brasil possvel encontrar estudos que
tratam do tema da descontinuidade de polticas, com problemtica similar quela abordada pela produo existente sobre extino de polticas pblicas. Contudo, trata-se
de artigos setoriais somente preocupados
em descrever as idiossincrasias da extino
da poltica pblica, a organizao ou o programa a que esto relacionados. Trabalhos
como o de Loureiro e Abrucio (2004) sobre
ISSN 2236-5710
reformas fiscais e seus impactos sobre a extino e mudanas nos regramentos das finanas pblicas, o de Monteiro (2008) sobre
a extino da Contribuio Provisria sobre
Movimentao ou Transmisso de Valores
e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) e o de Paula (2014), que trata
da extino da malha ferroviria pelo regime
militar so exemplos de estudos empiricamente competentes, mas com pouca preocupao com a acumulao terica sobre o
fenmeno da extino de poltica pblica.
Por esse motivo, uma simples busca nos peridicos nacionais de referncia nas reas
de cincias polticas e administrao pblica identifica a virtual inexistncia de estudos
empricos que adotem literatura especfica
sobre a extino de polticas pblicas.
Diante dessa carncia, este ensaio tem
como objetivo organizar as principais contribuies tericas relacionadas extino
de polticas pblicas, seus conceitos e tipos,
fatores ignitores, obstculos e justificativas.
Busca-se contribuir para a sumarizao de
uma base terica na temtica de extino de
polticas pblicas, com o intuito defomentar
pesquisas nacionais sobre esse fenmeno.
2. Fase de extino no ciclo da poltica
pblica
De acordo com a lgica multicntrica (Hajer,
2003, Goodin, Rein, Moran, 2008, Aligica,
Tarko, 2012, & Secchi, 2013), uma poltica
pblica pode ser entendida como uma diretriz ou conjunto de diretrizes voltadas para o
enfrentamento de um problema pblico.
A poltica pblica uma entidade abstrata,
que se materializa por instrumentos concretos, tais como programas, projetos, obras,
78
organizaes, campanhas e leis nas diversas reas de atuao pblica: sade, educao, meio ambiente, gesto pblica, infraestrutura, segurana e tantas outras.
Uma forma de simplificar o entendimento do
processo de poltica pblica (policy-making
process) o desdobramento em uma sequncia de fases interdependentes, que em
conjunto so conhecidas como ciclo de poltica pblica (Howlett et al., 2013). Segundo
Souza (2007), o ciclo formado por est-
gios, em um processo dinmico, que facilita

a aprendizagem.
importante destacar que nem sempre o ciclo de polticas pblicas funciona de forma
sequencial e raramente reflete a dinmica
emprica de desenvolvimento de uma poltica pblica. A utilidade do ciclo de polticas
pblicas heurstica e de simplificao da
anlise do processo desse fenmeno poltico (Howlett et al., 2013, & Secchi, 2013).
Figura 1. A extino da poltica pblica como ltima fase do policy cycle
Fonte: Adaptado de Secchi (2013).
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79
Como visto na figura 1, o ltimo estgio do

ciclo ou processo representado pela extino da poltica pblica. Diferentemente das
reformas ou da manuteno do status quo,
a opo da extino de uma poltica pblica
prev a interrupo do ciclo de policy (Howlett et al., 2013). Esse fenmeno tambm
conhecido como descontinuidade, morte
ou terminao. Na literatura anglo-sax, o
termo usualmente utilizado policy termination.
Da mesma maneira que acontece com as
organizaes e com qualquer sistema socialmente construdo, as polticas pblicas
tambm chegam ao fim, e necessrio compreender seu definhamento e sua morte.
3. Extino de funes, polticas, organizaes e programas pblicos
O conceito mais citado por autores no campo da extino de polticas pblicas refere-se quele utilizado por Peter DeLeon (1977)
em seu artigo entitulado Public policy termination: an end and a beginning. Nesse estudo, o autor conceitua a extino de polticas
pblicas como a concluso deliberada ou
a cessao de especficas funes, programas, polticas, ou organizaes governamentais (DeLeon, 1976, p. 2).
Segundo Bardach (1976), mesmo que as
polticas pblicas, programas e unidades
organizacionais sejam, por vezes, analiticamente separveis, til usar o termo extino de polticas pblicas genericamente
para cobrir todas as trs (Bardach, 1976,
p. 124). Peter DeLeon (1977) complementa
essa afirmao ao incluir as funes governamentais sob a expresso extino de polticas pblicas (policy termination).
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Vale ressaltar que as organizaes pblicas,

funes governamentais, polticas pblicas
(policies) e programas representam separadamente os aspectos diferentes do processo poltico. A extino de um no significa,
necessariamente, o fim do outro (Geva-May,
2004).
De modo notrio, na prtica, pode ser difcil
a diferenciao entre organizaes pblicas,
funes governamentais, polticas pblicas
(policies) e programas. No entanto, possvel distinguir a extino deles (Daniels,
1997).
As funes governamentais so conceitos
social e politicalmente construdos que evoluem e se modificam de forma notria ao
longo dos anos, variando de acordo com
o momento poltico-econmico. Segundo
Daniels (1997, p. 7), as funes governamentais referem-se essencialmente queles servios definidos como de interesse
comum, que no seriam providos, ou que
seriam impossveis de serem providos, se
no pelo governo. Em outras palavras, uma
funo governamental definida como um
servio fornecido pelo governo para atender
s demandas da coletividade. Como exemplo, citamos a regulamentao do comrcio
internacional e a defesa nacional, funes
particulares do governo em benefcio do
bem comum.
No Brasil, por exemplo, a Reforma do Estado na dcada de 1990, as privatizaes e
o avano de conceitos como coproduo e
governana fizeram com que as funes governamentais fossem abandonadas em sua
integralidade, ou pelo menos compartilhadas entre Estado e sociedade. Por esse moCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
80
tivo, o conceito de extino est relacionado

a funes relativas produtividade econmica na rea de minrio, energia, telefonia
e crdito no varejo, as quais foram redimensionadas nos governos federal e estaduais.
As polticas pblicas so diretrizes elaboradas para o enfrentamento de um problema
pblico. Trata-se de abordagens gerais ou
estratgias aplicadas para a resoluo de
um problema particular (DeLeon, 1977, p.
13). Se inteiras funes governamentais
como sade e saneamento so dificilmente
extintas, no mbito de poltica pblica como
o Sistema nico de Sade (SUS) e a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS),
a dificuldade de extino menor, embora
ainda assim passvel de extino. Polticas
pblicas resistem extino por sua importncia junto administrao pblica e aos
cidados.
No nvel organizacional, a extino tambm
pode ocorrer. Uma organizao pode ser
conceituada como um conjunto de pessoas
que compe um arranjo social estabelecido para alcanar determinados objetivos
e perpetuar sua existncia (Parsons, 1967,
Barnard, 1971, Etizioni, 1976, Champion,
1985, & Hall, 2004). As organizaes pblicas podem ser estatais ou no estatais. As
primeiras so conceituadas como centros
de competncia criados para o desempenho de funes do Estado (Meirelles, 2010,
p. 69). So compostas por funes, cargos e
agentes (exemplos: ministrios, secretarias
de estado, rgos legislativos, autarquias e
fundaes pblicas).
J as organizaes pblicas no estatais
so aquelas que no integram a estrutura
do Estado, mas como esto a servio do
bem comum e sem o intuito de lucro, tamISSN 2236-5710
bm no pertencem ao mercado (Berqu,

2004). Em outras palavras, as organizaes
pblicas no estatais prestam servios de interesse pblico de forma complementar aos
papis do Estado e do mercado (exemplos:
organizaes sociais (OS) e organizaes
da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP). Neste artigo, optou-se por abordar o
estudo das organizaes pblicas estatais.
Diferentemente dos estudos sobre as organizaes do setor privado, em que a extino
ocorre de forma um pouco mais frequente
e generalizada, as organizaes pblicas
costumavam ser percebidas como estveis.
Estudos destacam que poucas organizaes pblicas tendiam extino. Isso trouxe a ideia de imortalidade, a qual encontrou
ampla aceitao entre os primeiros estudiosos da administrao pblica (Adam et. al.,
2007).
Um dos primeiros pesquisadores a investigar
empiricamente a hiptese da imortalidade foi
Herbert Kaufman (1976), que concentrou seu
estudo em organizaes pblicas federais
dos Estados Unidos. O autor coletou dados
sobre o nmero de organizaes governamentais existentes em 1923 e comparou-os
com as organizaes ainda vivas, em 1973.
Para tanto, ele excluiu da pesquisa o Departamento de Defesa, o servio postal dos
Estados Unidos, as agncias reguladoras independentes, os conselhos especiais, os comits e as comisses devido dificuldade de
se trabalhar com organizaes muito grandes ou muito pequenas. Como resultado,
Kaufman (1976) descobriu que 27 organizaes de fato haviam sido extintas, enquanto
no mesmo perodo 294 novas organizaes
haviam sido criadas.
81
No Brasil, a criao e a extino de organizaes estatais dependem de lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, a quem
compete dispor sobre a organizao e o funcionamento desses rgos pblicos (Brasil,
1988). Dessa forma, embora as organizaes pblicas sejam raramente submetidas
completa extino, elas no esto a salvo.
Os programas so uma forma de organizar a
estratgia governamental para que as polticas pblicas sejam implementadas. Exemplos de programas governamentais: Programa Bolsa Famlia e Programa Mais Mdicos,
do Governo Federal brasileiro.
Se mal planejados ou executados de forma
insatisfatria, os programas podem literalmente causar danos s pessoas. Por estas
razes, o policy maker no deve hesitar em
examinar e extinguir determinados programas (DeLeon, 1977, p. 14).
Os programas so mais suscetveis avaliao, pois esto prximos aos problemas,
causando impactos diretos sobre seus beneficirios. Por isso, os programas podem
ser facilmente mensurados em termos de
resultados, tornando mais simples as decises de extino (Daniels, 1997).
Alm de funes, polticas, organizaes e
programas, o tema extino pode ser aplicado a qualquer outro tipo de instrumento
de poltica pblica. Os instrumentos de poltica pblica so operacionalizaes do termo genrio poltica pblica e tomam forma
de campanhas, impostos, taxas, leis, obras,
seguros, subsdios, entre outros (Secchi,
2014). Para efeitos de simplicidade, utiliza-se
ao longo do texto o termo genrico extino
de poltica pblica para conotar a extino
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de qualquer uma das variaes terminolgicas j mencionadas.

3.1 Razes para a extino de polticas pblicas
Os estudos sobre extino de polticas pblicas j acumularam tantas interpretaes
sobre as razes para sua extino, que
muitas vezes parecem razes similares, sobrepostas ou contraditrias. Para organizar
este contedo, decidimos adotar o insight
analtico de Kindgon (1984), que trata dos
fluxos inerentes para a mudana de poltica
pblica: o fluxo dos problemas (problem), o
fluxo das solues (policy) e o fluxo do ambiente poltico (politics). Embora Kingdon tenha adotado tal categorizao para estudar
a formao da agenda e o nascimento de
polticas pblicas, o modelo dos fluxos revale-se tambm til para categorizar as razes
para a extino da poltica pblica por tratar-se de decises polticas.
3.1.1 Razes de extino relativas ao problema pblico
Elementos do fluxo de problema incluem
questes pblicas que necessitam de ao
governamental. DeLeon (1977) aponta duas
possibilidades para a extino de polticas
pblicas. A primeira ocorre quando o problema pblico foi resolvido seja por efeitos da
poltica pblica ou no, fazendo com que a
sua continuidade e aplicabilidade sejam reconsideradas. A segunda ocorre quando o
problema se agrava ou cria efeitos colaterais
to nocivos que tornam a poltica pblica insustentvel.
Giuliani (2005) aponta as mesmas razes
admitidas por DeLeon (1977) e inclui ainda
82
a falta de ateno ao problema como outra

possibilidade para a extino das polticas
pblicas. Em outras palavras, um problema,
embora no resolvido, pode perder aos poucos sua importncia e cair no esquecimento
dos atores polticos, justificando a extino
da poltica pblica.
Daniels (1997) aponta a mudana do entendimento de sua natureza ou causa como
outra razo relacionada ao problema pblico. Um exemplo a questo do acesso da
populao negra ao ensino superior pblico,
que pode ter inicialmente uma interpretao
de causa relacionada ao pertencimento tnico e ceder espao para uma verso vinculada classe social, alterando drasticamente as estratgias e os instrumentos de
poltica pblica.
3.1.2 Razes de extino relativas soluo
O fluxo das solues consiste em ideias,
alternativas, propostas e solues desenvolvidas por experts em poltica pblica
(Kingdon, 1984). O processo de avaliao
de poltica pblica tem como um de seus resultados gerar informaes para a continuidade, alterao ou extino da poltica pblica. Assim, uma poltica pblica pode ser
avaliada como redundante, desatualizada
ou que revela uma disfuno (Brewer, 1974).
Um exemplo nacional foi a extino do kit
mdico como item obrigatrio nos automveis, que, por ser considerado inefetivo, foi
retirado do Cdigo de Trnsito Brasileiro
(Felinto, 1999). A extino tambm pode ser
fruto do sucesso da poltica pblica, como,
por exemplo, o fim das isenes de Imposto
sobre Produto Industrializado (IPI) para automveis e a linha branca (geladeiras, freezer, microondas etc.), aps o Ministrio da
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Fazenda perceber que as isenes j tinham

cumprido seu papel na manuteno da atividade econmica aps a crise econmica
mundial de 2008.
Nesse contexto, vale destacar as extines
previsveis, que tambm ocorrem com aquelas solues que possuem prazo de validade
definido. So polticas criadas para resolver
um problema especfico ou contextual e tm
vigncia determinada em lei ou de acordo
com a discricionariedade do policy maker
(Secchi, 2013, p. 67). No Brasil, exemplos tpicos so as medidas provisrias.
Nesse sentido, Geva-May (2004) alerta que
a antecipao da extino nas primeiras fases de concepo de uma poltica pblica
pode fazer com que a terminao acontea
de forma menos dolorosa e com custos reduzidos.
Vale ressaltar que, quando a extino chega
agenda de deciso, ela pode ser vista como
fim de uma poltica pblica e como possvel
novo comeo de outra (Hogwood & Gunn
1984). Esse fenmeno chama-se substituio de poltica pblica. DeLeon (1977, p. 5)
corrobora com essa ideia ao afirmar que a
etapa da extino pode ser tratada como um
fim e um incio um fim para um programa
que serviu ao seu propsito, e um comeo
para corrigir uma poltica errante ou um conjunto de programas.
Segundo Bardach (1976), os atores polticos
que lutam pela substituio de uma poltica
pblica (extino seguida de criao) so
chamados de reformadores. Para eles, a extino de uma poltica pblica justificada
como necessria para o sucesso na implementao de outra.
83
Uma forma parecida com a substituio de

poltica pblica a incorporao em outra
em plena atividade. Pode-se citar como
exemplo brasileiro a extino do Banco
Nacional da Habitao (BNH), em 1986. A
empresa pblica foi incorporada Caixa
Econmica Federal (CEF), evitando-se a
extino da poltica habitacional. Essas situaes ocorrem quando a poltica pblica
precisa ser redirecionada, ajustada ou aperfeioada para se tormar mais sensvel aos
problemas em questo, ou ento, quando o
prprio problema que a originou ou o contexto em que est inserida alterado (DeLeon, 1977).
Decises sobre extino requerem a reconsiderao de uma poltica pblica em
vigncia. Com isso, o tomador de deciso
quem resolve, no estgio da avaliao, se
a opo de extino completa precisa ser
exercida, ou se a substituio ou incorporao podem fornecer os ajustes suficientes
aos propsitos polticos (DeLeon, 1977, &
Graddy & Ye, 2008).
3.1.3 Razes de extino relativas ao ambiente poltico
O fluxo poltico consiste basicamente no
ambiente poltico e nas respectivas jurisdies pblico-administrativas. Por esse motivo, existem algumas razes de politics que
podem influenciar as decises sobre a extino de polticas pblicas. Entre elas, DeLeon (1982) destaca as seguintes: presso
da mdia e da opinio pblica, mudana na
administrao e no governo, ideologia poltica, imperativos financeiros e eficincia organizacional.
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Geralmente essas razes ocorrem em conjunto, afetando de modo notrio as decises

sobre a extino de poltcas pblicas. Vale
ressaltar que as razes discutidas a seguir
no so coletivametne exaustivas ou mutuamente exclusivas, podendo existir outras
razes para a extino de uma poltica pblica, e mesmo a sobreposio dessas razes.
Presso da mdia e da opinio pblica
Segundo Secchi (2013, p. 113), a mdia desempenha um papel de construo de consensos em torno da continuao, correo
ou extino de uma poltica pblica. Com
isso, a mdia quando a servio da populao pode fazer com que os tomadores de
deciso passem a considerar certas questes, entre elas a extino de polticas pblicas. Isso pode ocorrer, sobretudo, quando
questes relacionadas a elas so altamente
salientes para o pblico e pouco ou nada
complexas (Gormley, 1986).
Existem alguns fatores que fazem com que
a mdia tenha algum efeito sobre a agenda
governamental. Primeiro, a mdia age como
difusora de informaes, trazendo ideias
novas ou consolidadas para as pessoas.
Segundo, a mdia pode selecionar os pensamentos de certos movimentos que iniciaram em algum segmento da sociedade ou
at mesmo de dentro do governo e acelerar seu desenvolvimento ou ampliar seus
impactos (Kingdon, 2003). Terceiro, a mdia
pode ter um efeito indireto sobre os tomadores de deciso, medida que ela pode
afetar a formao da opinio pblica. Esta,
por sua vez, pode influenciar diretamente o
rumo das decises sobre a extino. Com
isso, possvel afirmar que a opinio pblica pode influenciar o futuro de determinadas
84
polticas pblicas (Kingdon, 2003, & Zhang,

2009).
Mudana na administrao e no governo
A segunda razo de ambiente poltico para
a extino de polticas pblicas refere-se s
mudanas na administrao e no governo.
Assim, alternativas que na administrao
anterior eram desconsideradas podem passar a ser valorizadas e discutidas pela administrao vigente e vice-versa. Contudo,
Geva-May (2004, p. 321) nos alerta para trs
aspectos relevantes:
(a) embora a mudana de governo possa
se tornar uma janela, isso no implica que
todas as necessidades sejam extintas s
porque h uma mudana de administrao; (b) em alguns casos, a nova administrao pode decidir levar apenas passos
incrementais, politicamente cuidadosos;
(c) como a extino no fcil de implementar, as novas administraes podem
preferir evitar este desafio.
Contudo, ainda assim as polticas pblicas

no esto livres de ser extintas quando
ocorre uma mudana na administrao ou
no governo. Fatores como opinio pblica,
mdia, casos de corrupo da administrao
anterior e ideologia poltica podem fortalecer
as decises de extino quando da entrada
de uma nova administrao e governo.
de atitudes, que contm componentes cognitivos, afetivos e motivacionais (Jost, 2006).

De acordo com DeLeon (1982), a ideologia
poltica a fonte mais importante das causas de extino. Para o autor, mesmo em
perodos de relativa abundncia financeira,
preceitos ideolgicos identificam certos programas para ataque (DeLeon, 1982, p. 8).
Seguindo essa linha, Kirkpatric, Lester e Peterson (1999) destacam que a ideologia poltica dominante crtica na determinao das
polticas pblicas que sero extintas. Segundo os autores, isso mais claramente visto
nos primeiros anos de uma nova administrao.
De fato, a ideologia poltica pode ser um subprodudo de uma mudana na administrao
e no governo, mas tambm influenciar os
tomadores de deciso tanto contra quanto a
favor da extino. Geva-May (2004, p. 322)
ressalta essa afirmao ao argumentar que,
paradoxalmente, a ideologia pode incitar a
extino, mas tambm pode torn-la mais difcil de empreender.
Determinados atores polticos que lutam
pela extino de uma poltica pblica por
questes ideolgicas podem ser denominados oposicionistas. So aqueles que tm
antipatia com determinada poltica pblica,
pois fere seus valores ou princpios ou, ento, porque traz prejuzo real ou suposto a
seus interesses sociais, econmicos ou polticos (Bardach, 1976).
Ideologia poltica
A ideologia poltica pode ser definida como
um sistema de crenas ou valores aceitos
como verdadeiros por determinado grupo de
pessoas que veem o mundo como ele e
como ele deveria ser. Envolve um conjunto
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Dessa forma, a extino de determinada poltica pblica por questes puramente ideolgicas envolve aspectos sobre os servios
que o governo deve oferecer e como eles
devem ser providos (Daniels, 1997).
85
Imperativos financeiros
es.
De acordo com Daniels (1997), os imperativos financeiros referem-se aos grandes deficits oramentrios e ao encolhimento das
receitas. Segundo o autor, as polticas pblicas tendem a ser reduzidas quando tais
cortes so considerados politicamente viveis. Graddy e Ye (2008, p. 222) reforam esses argumentos ao destacar a hiptese de
que quanto maior o declnio nos recursos
governamentais, mais provvel a extino
da poltica pblica. De acordo com as autoras, as politicas pblicas so praticamente dependentes de recursos financeiros do
governo, por isso se tornam vulnerveis s
redues no apoio governamental. Essas
redues, quando severas, podem promover a reconsiderao das polticas pblicas
(Graddy & Ye, 2008).
Nessa perspectiva, Adam et. al. (2007) destacam que quanto maior a presso por austeridade, mais se deve esperar que os tomadores de deciso considerem a extino
como forma de resolver crises oramentrias. Contudo, isso depende, entre outros
fatores, dos custos que envolvem a extino
de uma poltica pblica. Assim, quanto mais
recursos financeiros forem necessrios para
extingui-las, mais as restries oramentrias vo favorecer a permanncia do status
quo.
Hogwood e Gunn (1984, p. 241) corroboram

com essa ideia ao ressaltar que um dos interesses envolvidos na extino de programas
pblicos surge quando um clima poltico de
limtao oramentria levanta a possibilidade de eliminao de algumas atividades
pelo governo [...].
De acordo com Bardach (1976), atores polticos preocupados com questes financeiras so denominados economizadores, os
quais consideram necessria a realocao
de recursos de uma funo, um programa,
uma poltica ou uma organizao governamental considerada pouco importante para
outra que, em sua opinio, mais importante. De acordo com o autor, h tambm
economizadores preocupados apenas com
a reduo de custos do governo, por isso
fazem presso para que o governo elimine
funes, corte impostos e encerre organizaISSN 2236-5710
Eficincia organizacional
Segundo Denhardt (2012, p. 342), a eficincia refere-se habilidade da organizao
de produzir resultados (outputs) com o menor consumo possvel de recursos (inputs).
As medidas de eficincia so expressas em
termos de consciente, como custo/benefcio, custo/produto, e custo/tempo.
De acordo com DeLeon (1982), uma poltica
pblica eficiente se consegue prover determinado servio utilizando o menor espao de tempo possvel. Ou seja, para o autor,
a eficincia refere-se capacidade de uma
poltica pblica produzir resultados com perfeio e velocidade.
Obviamente, se uma poltica pblica no
est respondendo s expectativas num tempo hbil, uma provvel candidata extino (DeLeon, 1982). Vale destacar que
questes de ineficincia organizacional podem chegar agenda governamental pela
mdia, opinio pblica ou pelo prprio governo. Dessa forma, polticas pblicas consideradas ineficientes aos olhos dos tomadores
86
de deciso tm chances maiores de serem

extintas (DeLeon, 1977).
3.2 Obstculos extino de polticas pblicas
Extinguir uma poltica pblica no tarefa
fcil, pois existem alguns obstculos que
podem inibir ou at mesmo proibir o ato de
extino. Entre eles, destacam-se: relutncia intelectual, permanncia institucional,
coalizes antiextino, complexidade e custos iniciais elevados. (DeLeon, 1977). Muitos
dos obstculos so tratados pela teoria neo-institucional como relativos dependncia
de percurso (path dependence), em que
as decises e aes realizadas no presente so fortemente influenciadas pelas decises e aes passadas (Pierson, 2000, &
Mahoney, 2000).
Importa ressaltar que esses obstculos podem influenciar fortemente as decises sobre extino de polticas pblicas na arena
poltica. Os obstculos geralmente ocorrem
em conjunto e envolvem atores tanto de
dentro quanto de fora do governo (DeLeon,
1982). A seguir, cada obstculo ser discutido de forma separada.
Relutncia intelectual
O primeiro obstculo refere-se resistncia
mudana. Existem pessoas que resistem
ideia de que uma poltica pblica, criada
para enfrentar determinado problema pblico, pode tornar-se falha ou deixar de ser relevante (DeLeon, 1977).
Segundo Zhang (2009), as pessoas relutantes ao fim da poltica podem ser classificadas em trs grupos: decisores polticos
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(decision-makers), executores ou implementadores de polticas (policy-executors) e destinatrios da poltica (policy-takers).

Os primeiros, por um lado, tendem a acreditar que a poltica existente bem pensada
e cuidadosamente elaborada; por outro lado,
eles podem assumir que a admisso de fracasso da poltica igual a reconhecer erros
de trabalho (Zhang, 2009, p. 98).
J os executores da poltica so geralmente
relutantes em admitir o fracasso dela, porque
investiram tempo e energia no processo de
aplicao da poltica pblica. Eles se mostram relutantes especialmente quando o fim
da poltica pode ser prejudicial para os seus
interesses ou perspectivas de desenvolvimento (Zhang, 2009, p. 99).
Por fim, os destinatrios da poltica pblica
fornecem barreiras sua extino, pois tm
receio de perder os benefcios relacionados
aos prprios interesses. Vale ressaltar que
os destinatrios de polticas pblicas so
indivduos, grupos e organizaes para as
quais a poltica pblica foi elaborada (Secchi, 2012, p. 115). Nessa senda, Graddy e Ye
(2008, p. 225) argumentam que a eficcia
deles depender da sua capacidade de organizar e influenciar os tomadores de deciso. De acordo com os autores, quanto mais
poderoso em termos de tamanho e organizao o grupo destinatrio, menos provvel de
ocorrer a extino da poltica. Segundo Kirkpatric et al. (1999), essa varivel a mais
amplamente reconhecida na literatura sobre
extino. Os autores afirmam que o nmero
de pessoas que se beneficia de uma poltica pblica e o grau com que elas percebem
esses benefcios como teis podero fazer a
diferena.
87
Pode-se afirmar que a relutncia intelectual centra-se no fato de que as pessoas no

gostam de lidar com finais e preferem lidar
com incios. Por essa razo, importante
haver ateno questo de um possvel fracasso ou necessidade futura de extino
de determinada poltica pblica.
Permanncia institucional
As polticas pblicas e especialmente as
organizaes pblicas so deliberadamente projetadas para durar. Isso ainda mais
ntido em relao a organizaes pblicas,
porque elas so criadas para institucionalizar servios considerados necessrios
populao em geral, aqueles cujas demandas so geralmente consideradas para durar mais que um nico mandato poltico (DeLeon, 1977).
Com isso, Geva-May (2004) destaca duas
tendncias em estruturas organizacionais no
estudo das organizaes pblicas: estabilidade e incerteza. A primeira caracterstica
fundamental de qualquer organizao, que
faz com que mudanas nas organizaes
aconteam lentamente. A segunda refere-se
ao fato de que os indivduos nas organizaes tendem a evitar a incerteza, por isso
seguem padres que foram institucionalizados ao longo do tempo e que passaram a
ser considerados adequados e teis.
Nessa perspectiva, vale destacar que as
caractersticas internas das organizaes
pblicas tambm oferecem reais obstculos
extino. Adam et. al. (2007) se referem a
essa dimenso como rigidez organizacional, a qual determina se as barreiras para a
mudana organizacional sero grandes ou
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pequenas. Assim, quanto mais institucionalizadas as caractersticas internas de uma

organizao, maior ser sua resistncia
extino.
Por fim, cabe ressaltar que as organizaes,
suas polticas e muitos de seus programas
so conscientemente projetados para vida
longa, e isso torna a opo de extino extremamente difcil. A ideia semelhante
inrcia como conceito fsico, a qual faz
com que as organizaes instintivamente
criem resistncia a qualquer tipo de mudana (DeLeon, 1982, & Zhang, 2009).
Coalizes antiextino
O terceiro obstculo refere-se aos grupos
chamados de coalizes de defesa (advocacy coalitions), compostos por pessoas
de vrias organizaes que compartilham
um conjunto de crenas normativas e causais, e que muitas vezes agem em conjunto
(Sabatier, 1988, p. 133). As coalizes de defesa visam exercer presso sobre as decises pblicas e influenciar seus resultados,
alm de canalizar seus interesses por meio
de partidos polticos, sindicatos, associaes empresariais, movimentos sociais, organizaes no governamentais e lobby.
Cada grupo tem seus prprios ativos e tticas, mas eles so particularmente bem-sucedidos quando formam coalizes para
bloquear ameaas de atos de extino (DeLeon, 1977, p. 23). O tamanho, a fora e a
determinao dessas coalizes so variveis do ambiente poltico, que podem afetar
as decises de extino de uma poltica pblica de forma significativa (Kirkpatric, Lester e Peterson, 1999).
88
Diante disso, possvel afirmar que as

aes e interaes das coalizes de defesa
podem ser vistas como foras importantes
para mudanas efetivas nas polticas pblicas e servir de real obstculo para as ameaas de extino.
os custos iniciais elevados, a complexidade

tambm pode oferecer uma bareira real
extino, podendo ser utilizada como justificativa para a manuteno do status quo de
determinada poltica pblica.
4. Concluso
Complexidade e custos iniciais elevados

A noo de que existem custos considerveis que podem ser despendidos com a extino muitas vezes justifica a manuteno
do status quo de determinadas poltica pblicas (Daniels, 1997).
Assim, quem se posiciona a favor da extino enfrenta argumentos relacionados aos
custos iniciais de concepo e implementao da poltica. Com isso, quanto maior o
custo investido, de forma mais rdua acontece a extino. Segundo DeLeon (1982) e
Zhag (2009), os tomadores de deciso geralmente escolhem persistir na poltica atual, ajustando-a aos poucos.
Outro fator que pode servir como grande
obstculo refere-se complexidade de extino de determinadas polticas pblicas.
Nessa perspectiva, Frantz (1992, p. 182)
destaca que, quando questes tcnicas
ou cientficas esto envolvidas, os formuladores de polticas e o pblico so menos
propensos a questionar as decises de supostos especialistas. Com isso, assim como
ISSN 2236-5710
fato que uma poltica pblica no vive

eternamente, em algum momento poder
ou dever ser extinta. Na dcada de 1970,
autores como Eugene Bardach (1976), Herbert Kaufman (1976) e Peter DeLeon (1977)
lanaram as bases para que novos estudos
relacionados extino de polticas pblicas
surgissem. Apesar disso, esse tema tm permanecido escasso no meio acadmico.
Como visto, a extino a parte derradeira
do ciclo de polticas pblicas, sendo precedida das fases de identificao do problema,
formao da agenda, formulao de alternativas, tomada de deciso, implementao e
avaliao (Secchi, 2013).
O propsito deste artigo foi organizar, em
categorias de anlise, as principais contribuies tericas dos estudos sobre a extino
de polticas pblicas. Para tanto, foram feitas
distines em termos de formas de extino,
nveis de extino, razes para extino e os
principais obstculos apresentados pela literatura. O quadro 1 a seguir sintetiza essas
categorias:
89
Quadro 1. Matriz sinttica dos estudos sobre a extino de polticas pblicas

ISSN 2236-5710
90
Este texto no tem a ambio de exaurir

todas as categorias relativas extino de
polticas pblicas, porm busca apresentar
pistas iniciais com base nos estudos da rea
nos ltimos 40 anos. A agenda de pesquisa
sobre extino longa e pode tocar alguma
das categorias apresentadas ao longo deste
artigo ou fazer inter-relaes entre as categorias.
Estudos de natureza descritiva so necessrios para ampliar, rever e refutar as categorias de anlise. Estudos de natureza
explicativa so necessrios para testar a relao causal entre as categorias. Por exemplo: extines de organizaes pblicas so
feitas de forma mais gradual que extines
de programas pblicos? Extines emperradas por coalizes antiextino so mais
provveis em momentos de restrio (imperativos) financeira? O modelo dos fluxos
mltiplos de Kingdon (1984) pode ser aplicado para a anlise da extino de polticas
pblicas?
A busca pela resposta dessas e outras perguntas so essenciais para o preenchimento desta lacuna terico-emprica e para a
promoo do avano de conhecimento na
cincia da poltica pblica.
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Notas
orientaes do editor Mrio Aquino Alves e

dos professores Lus Moretto Neto, Francisco Gabriel Heidemanne e Paula Chies
Schommer, que contriburam de forma decisiva para a qualificao da dissertao que
deu origem a este artigo.
Agradecemos os comentrios, crticas e

insights dos dois revisores da CGPC e as
ISSN 2236-5710
94
ARTIGO: Indicadores de desempenho do Programa Minha Casa, Minha Vida: avaliao com base na satisfao dos beneficirios
Indicadores de desempenho do Programa Minha Casa,

Minha Vida: avaliao com base na satisfao dos
beneficirios
Performance indicators of the Minha Casa, Minha Vida Program: evaluation based on consumer satisfaction
Los indicadores de desempeo del Programa Mi Casa, Mi Vida: Evaluacin basada en la satisfaccin de los
consumidores
Resumo
O propsito deste artigo construir indicadores de desempenho a partir da percepo dos beneficirios do Programa Minha Casa,
Minha Vida, com a utilizao de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (PMCMV/FAR), do primeiro conjunto habitacional
contratado e entregue no municpio de Viosa, localizado na Zona da Mata do estado de Minas Gerais. O processo de avaliao seguiu
cinco passos: a) resgate do desenho do Programa; b) elaborao das categorias avaliadas; c) preparao do instrumento de coleta de
dados; d) pesquisa de campo; e) construo e anlise dos indicadores. Verificou-se que os indicadores fornecem importantes informaes sobre a realidade habitacional, o que contribui para que o PMCMV alcance seus objetivos e se aprimore.
Palavras-chave: habitao, avaliao, polticas pblicas.
Vinicius de Souza Moreira - vinicius.souza@ufv.br
Programa de Ps-Graduao em Administrao, Departamento de Administrao e Contabilidade, Universidade Federal de Viosa
Suely de Ftima Ramos Silveira - sramos@ufv.br
Programa de Ps-Graduao em Administrao, Departamento de Administrao e Contabilidade, Universidade Federal de Viosa

ISSN 2236-5710
95
Vinicius de Souza Moreira - Suely de Ftima Ramos Silveira
Abstract
The objective of this article is to build performance indicators from the perception of the beneficiaries
of the Minha Casa, Minha Vida [My House, My Life] Program with funds coming from the Fundo de
Arrendamento Residencial (PMCMV/FAR) with regard to the first housing units built and delivered
in Viosa, located in the Zona da Mata region in Minas Gerais. The evaluation process followed five
steps: the design of the bailout program; preparation of the categories evaluated; preparation of
the data collection instrument; field research; and the construction and analysis of indicators. It was
found that the indicators provide important information about the housing situation and this allows the
PMCMV to reach its goals and enhance itself.
Keywords: housing; evaluation; public policies.
Resumen
El objetivo de esta ponencia fue construir indicadores de desempeo desde la percepcin de los
beneficiarios del Programa Minha Casa, Minha Vida, con recursos del Fundo de Arrendamento Residencial (PMCMV/FAR) en las primeras viviendas contratadas y entregadas en Viosa, ubicado en la
Zona da Mata de Minas Gerais. El proceso de evaluacin seguido de cinco pasos: diseo de programa de rescate; preparacin de categoras evaluadas; preparacin del instrumento de recoleccin
de datos; investigacin de campo, y la construccin y anlisis de los indicadores. Se encontr que
los indicadores proporcionan informacin importante sobre la situacin de la vivienda y esto permite
contribuir al PMCMV a alcanzar sus metas y mejorar.
Palabras clave: vivienda; evaluacin; polticas pblicas.
1 INTRODUO
Uma das marcas do governo Lula (20032010) foi a criao de programas sociais
que visavam ao atendimento de setores
especficos sade, educao, emprego
, por exemplo, tendo como premissa a erradicao da pobreza e o desenvolvimento
nacional. Dentre esse rol de iniciativas, destaca-se a criao do Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV), no ano de 2009.
Esse Programa, que se tornou o carro-chefe
da poltica habitacional do pas, surgiu como
uma ao anticclica para evitar o aprofundamento da economia interna na crise do
supbrime, em ebulio a partir de meados
de 2008. A opo pelo setor da construo
civil decorreu da possibilidade de englobar
fatores que contribuem para a gerao de
empregos, a taxa de juros associada ao
crdito imobilirio e o desenvolvimento da
infraestrutura nacional (Oliveira & Oliveira,
2012).
ISSN 2236-5710
Nota-se, nessa perspectiva, que o PMCMV

emerge como um pacote econmico direcionado habitao de mercado. Entretanto,
com a interveno da Secretaria Nacional
de Habitao de Interesse Social (SNHIS), o
Programa passou a incorporar a Habitao
de Interesse Social (HIS), segmento composto por famlias com rendimento mensal inferior a trs salrios mnimos. nesse estrato
da populao que se concentra a maior parte
dos brasileiros em situao de deficit habitacional: 66,6% dos 6,9 milhes de moradias
na condio mais imediata de construo de
novas unidades habitacionais para a soluo
de problemas sociais e especficos de habitao (Fundao Joo Pinheiro [FJP], 2014).
Ao trazer para seu escopo a HIS, quatro linhas de atuao foram desenvolvidas pelo
PMCMV, das quais se destaca a modalidade com recursos do Fundo de Arrendamento
Residencial (FAR), atuante em municpios
com populao superior a 50 mil habitantes.
96
Indicadores de desempenho do Programa Minha Casa, Minha Vida: avaliao com base na satisfao dos beneficirios
O PMCMV/FAR, por sua vez, tem o objetivo,

conforme a Portaria n. 168, de 12 de abril
de 2013, de realizar a aquisio e a requalificao de imveis destinados alienao
para famlias com renda mensal de at mil
e seiscentos reais, por meio de operaes
feitas por instituies financeiras oficiais federais. Para cumprimento dessa finalidade,
diversos so os atores envolvidos: Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal,
Instituies Financeiras Oficiais Federais,
Distrito Federal, Estados e Municpios (ou
respectivos rgos das administraes direta ou indireta) e empresas do setor da construo civil.
O padro do provimento habitacional deve
obedecer s especificaes mnimas, aos
valores mximos de aquisio das unidades
e s orientaes projetuais estabelecidas
pelo Programa. Assim, as moradias devem
seguir a seguinte disposio: casa com sala;
dormitrio para casal e dormitrio para duas
pessoas; cozinha; rea de servio (externa)
e banheiro, totalizando, no mnimo, 36 m.
Os conjuntos habitacionais devem ser dotados de infraestrutura urbana bsica: vias de
acesso e de circulao pavimentadas, drenagem pluvial, caladas, guias e sarjetas,
rede de energia eltrica e iluminao pblica, rede para abastecimento de gua potvel, solues para o esgotamento sanitrio e
coleta de lixo. As redes de energia eltrica e
iluminao pblica, abastecimento de gua
potvel e as solues para o esgotamento
sanitrio devem estar operantes at a data
de entrega do empreendimento.
Outra indicao que os empreendimentos
habitacionais estejam inseridos na malha
urbana ou em zonas de expanso urbana.
ISSN 2236-5710
Aqueles localizados em zona de expanso

devem estar contguos malha urbana e
possuir no entorno reas destinadas para
atividades comerciais locais.
O conjunto das aes supracitadas so consequncias das polticas pblicas na busca
por sanar o deficit habitacional do pas que,
pela sua realidade, requer adequada conduo, evitando gastos desnecessrios e
desvios de rotas que possam inviabilizar a
ampliao de iniciativas nesse sentido.
Por essa razo, no mbito das polticas pblicas, tm-se a anlise e a avaliao de polticas, as quais so essenciais para a sociedade, uma vez que a demanda crescente
e os recursos, escassos. Embora Heller e
Castro (2007) comentem sobre o reconhecimento dos pesquisadores da rea de cincias sociais sobre a persistente fragilidade
conceitual e metodolgica para o estudo e
desenvolvimento das polticas pblicas, esse
campo do conhecimento apontado como
importante via para debate, tanto no plano
terico quanto no metodolgico (Schofield &
Suausman, 2004).
Assim, aps a implementao de uma poltica e/ou programa, importante verificar
seus efeitos, pois, de acordo com os resultados obtidos, podem-se promover mudanas
no curso ou at mesmo encerrar o ciclo de
vida de determinada poltica. Esses efeitos
podem ser mensurados pelo estabelecimento de indicadores, tendo como fonte de
informaes a tica dos variados atores envolvidos nos programas.
Wu et al. (2010) argumentam que avaliao
de polticas pblicas pode ser direcionada a
representantes governamentais ou no. ToCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
97
davia, complementam os referidos autores

que os atores no governamentais mais importantes so, obviamente, os usurios do
servio, que tm a experincia em primeira
mo de como o programa em questo est
funcionando na prtica (Wu et al., 2010, p.
120). Logo, destacam-se, em especial, os
beneficirios aqueles que de fato so os
experimentadores e usurios dos produtos
entregues pelo PMCMV.
Diante do contexto ora apresentado, a questo da pesquisa que motivou a construo
desse estudo foi: como os indicadores, fundamentados na satisfao dos beneficirios, podem auxiliar na mensurao do desempenho do Programa Minha Casa, Minha
Vida com recursos FAR?
Para responder ao questionamento norteador da pesquisa, estabeleceu-se como objetivo central a construo de indicadores
de desempenho a partir da percepo dos
beneficirios do PMCMV/FAR do primeiro
conjunto habitacional contratado e entregue
no municpio de Viosa, Minas Gerais.
A construo dos indicadores tangenciou
os principais produtos entregues pelo Programa: a moradia, o conjunto habitacional
em si e sua ligao com o entorno limtrofe ao empreendimento. Ademais, de acordo
com Moares e Abiko (2006), pesquisas de
satisfao e/ou percepo dos moradores
dos ambientes construdos tm fundamental importncia nas avaliaes de ps-ocupao, pois informaes essenciais sobre
os projetos podem ser capturadas.
Assim sendo, justifica-se a escolha do municpio de Viosa (MG) devido facilidade
em acompanhar de perto a implementao
ISSN 2236-5710
do Programa e pelo fcil acesso s famlias

beneficiadas.
2.1 Polticas pblicas e programas sociais
Tendo em vista a relevncia das polticas
pblicas e dos programas sociais para o desenvolvimento da gesto pblica, interessante compreender os conceitos e os aspectos norteadores que permeiam essa ampla
temtica.
A poltica pblica (public policy) conceituada por diversos autores (Rua, 1997; Saravia,
2006; Souza, 2006; Dye, 2008; Matias-Pereira, 2008; Secchi, 2010). Embora existam
variaes entre as definies, elementos em
comum podem ser destacados, sendo eles:
(i) existncia de um problema pblico; (ii)
resoluo pacfica de conflitos; (iii) procedimentos formais e informais; (iv) atores (agentes envolvidos); (v) aes e no aes; (vi)
articulao e estratgia.
Portanto, a poltica pblica um instrumento de atuao do governo (em conjunto, ou
no, com outros atores), que tem como cerne a soluo no conflituosa de um problema percebido no pblico. Sua materializao
ocorre por meio de procedimentos e regras
e da proposio de linhas de atuao e programas, pblico-alvo, fonte de recursos, entre outros.
Simo et al. (2010) trazem um olhar complementar, tratando-a como o exerccio constante do setor pblico com o objetivo de devolver
populao as contribuies tributrias realizadas. Dessa forma, a ao do governo
buscando solucionar os problemas do pas,
98
como os socioeconmicos, os distributivos,

ambientais e os de infraestrutura, de modo
a retornar populao o valor arrecadado
pelos tributos.
Um montante considervel de recursos arrecadados destinado implementao e
manuteno de polticas pblicas. Essa
alocao de recursos possibilita alcanar o
desenvolvimento do pas, de regies e de
municpios, pois as polticas pblicas estimulam reas essenciais para o bem-estar
socioeconmico (Mattos, Teixeira & Fontes,
2011).
Ressalta-se que a gesto pblica pode utilizar diversos instrumentos para transformar
as polticas pblicas em aes concretas,
entre as quais programas, projetos, leis e
campanhas publicitrias (Mendes, Lima,
Hammerschmidt, Loureno & Guaragni,
2010). O foco do estudo em questo so os
programas sociais decorrentes do amplo rol
de polticas pblicas.
O programa, por sua vez, o instrumento
de organizao da ao governamental para
enfrentar os problemas identificados e alcanar os objetivos preteridos (Brasil, 2009).
Em outras palavras, trata-se do conjunto
de projetos e atividades que perseguem os
mesmos objetivos (Cohen & Franco, 2008;
Morra-Imas & Rist, 2009).
A mensurao do alcance (ou no) das iniciativas realizadas pelos programas obtida
a partir do uso ou construo de indicadores, o que traz a oportunidade de reconhecer carncias e demandas socioeconmicas
da populao (Brasil, 2009).
Assim, o cumprimento da responsabilidade
ISSN 2236-5710
do Estado em promover o bem-estar dos

cidados pode ser alcanado mediante a
gesto governamental eficaz, que cumpra
seus objetivos por meio da elaborao de
polticas, programas e projetos coerentes
com as necessidades da populao. Nesse
contexto, emerge a importncia da constante avaliao dos resultados das aes
governamentais, seja ela pelo acompanhamento dos processos ou pela avaliao dos
impactos das polticas (Simo et al., 2010).
2.2 Avaliao: definies, caractersticas e
critrios
Segundo Rossi, Lipsey e Freeman (2004), a
aplicao de mtodos de avaliao de programas sociais coincide com o crescimento
e o aperfeioamento dos prprios mtodos
de pesquisa, bem como com as mudanas
ideolgicas, polticas e demogrficas. Devido a esses acontecimentos, o processo avaliativo dos programas ganha notoriedade a
partir da transferncia de responsabilidades
aos rgos governamentais e da demanda
social por respostas dos dirigentes pblicos.
Nessa direo, conforme indicao de Ramos e Schabbach (2012), a avaliao uma
ferramenta importante para melhorar a eficincia do gasto pblico, a qualidade da gesto e o controle social sobre a efetividade
das aes do Estado.
Desse modo, o ato de avaliar compreende ao processo de medio sistemtica da
operao e/ou dos resultados de um projeto,
programa ou poltica, em relao ao desempenho, eficcia e impacto (ambos esperados ou no) haja vista os objetivos predeterminados (implcitos ou explcitos), como
forma de contribuir para o aprimoramento
das aes (Morra-Imas & Rist, 2009; Rossiet
99
et al., 2004). Ao incorporar elementos valorativos e de julgamento, a avaliao passa

a contemplar aspectos qualitativos, no se
confundindo com o mero acompanhamento
das atividades governamentais (Ramos &
Schabbach, 2012).
Portanto, a avaliao mede o desempenho
com base em diferentes critrios, que podem variar de acordo com os objetivos das
aes, sendo eles: eficincia, eficcia e impacto (ou efetividade) (Costa & Castanhar,
2003).
A eficincia representa a competncia para
produzir resultados com gasto mnimo de
recursos e esforos, e conduz, na avaliao
da menor relao, o custo/benefcio para o
alcance dos objetivos; a eficcia est relacionada ao propsito de mensurar o grau
de xito para o alcance dos objetivos e das
metas, e a efetividade (ou impacto), que
entendida como a capacidade de promover
resultados (econmicos, socioculturais, institucionais e ambientais), refere-se ao aprimoramento dos objetivos (Faanha & Marinho, 2000).
Em decorrncia do momento de realizao
da avaliao, essa pode ser classificada
como ex-ante, de processo e ex-post. A avaliao ex-ante ocorre antes de se iniciar a
elaborao do programa (Cohen & Franco,
2008), visa subsidiar o processo decisrio
apontando a convenincia ou no de se realizar o projeto (Cotta, 1998).
A avaliao de processo, realizada durante
a execuo, tambm denominada de gesto contnua ou monitorao, levanta informaes sobre o andamento do programa. A
avaliao ex-post, por sua vez, requer que
ISSN 2236-5710
o programa (ou uma de suas etapas) tenha

sido concludo para poder ser avaliado (Costa & Castanhar, 2003).
Davidson (2005) traa os elementos essenciais para tornar a avaliao um instrumento
de ao efetivo, a saber: (i) propsito claro
para a avaliao; (ii) estratgia que envolva
os atores-chave; (iii) perguntas importantes
e abrangentes para nortear todo o processo; (iv) respostas claras para as perguntas
abrangentes.
Um dos primeiros passos da avaliao, assim como indicam Barbosa e Freitas (2012)
o resgate do desenho inicial do projeto, dos
objetivos, resultados e metas. Complementam que a avaliao busca estimular a reflexo e a discusso entre diferentes atores,
uma vez que um bom processo faz com que
eles reflitam e aprendam entre si.
2.3 Indicadores de desempenho
O processo de avaliao ser facilitado e
mais til se for baseado em um planejamento consistente e capaz de estabelecer relaes causais, processo conhecido como cadeia de causalidade. a factibilidade dessas
relaes que imprime consistncia ao planejamento a ponto de a interveno, em uma
instncia particular desse processo, produzir
determinado efeito em certa instncia mais
abrangente (Costa & Castanhar, 2003). Espera-se que todo esse processo contribua
para garantir a definio clara e plausvel
dos objetivos do programa e a identificao
de indicadores relevantes de desempenho
(Cassiolato & Gueresi, 2010).
A boa escolha de indicadores tem relao
direta com o desenho do Programa. Nessa
100
perspectiva, para selecionar os indicadores,

pr-requisito realizar a avaliao de adequao do objetivo do Programa, bem como
saber a consistncia desse objetivo quanto
capacidade de interveno, materializada
nas aes que o compem (Brasil, 2010).
Quando criados com a finalidade de avaliar
o desempenho e legitimar as polticas pblicas, os indicadores so instrumentos para
disponibilizar informaes para a construo de diagnsticos sobre a realidade social, sendo que so elaborados no apenas
para avaliar, mas tambm para subsidiar e
amparar o desenho de determinadas polticas e programas pblicos. Portanto, a construo dos indicadores depender do uso
especfico ao qual servir e deve adequar-se quilo que se pretende medir (Caldas &
Kayano, 2001).
Na avaliao, o indicador a unidade que
permite mensurar o alcance de um objetivo especfico (Cohen & Franco, 2008). luz
do objetivo proposto, os indicadores so os
principais instrumentos para verificar se os
resultados do Programa foram satisfatrios
ou insatisfatrios, por isso a necessidade
de defini-los em linearidade com o que se
pretende entregar e alcanar (Brasil, 2010),
pois eles apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimenses sociais de interesse definidas a partir
de escolhas tericas ou polticas realizadas
anteriormente (Januzzi, 2005).
Os indicadores podem ser classificados
como analticos e sintticos. O que os diferencia o compromisso com a expresso
analtica ou de sntese do indicador. O primeiro tipo constitui-se de medidas comumente empregadas para anlise de quesISSN 2236-5710
tes sociais especficas. O segundo procura

sintetizar vrias dimenses empricas da realidade econmica e/ou social em uma nica medida (Januzzi, 2005).
Uma das caractersticas fundamentais dos
indicadores que, necessariamente, estabelecem padro normativo (standard) a partir do qual se avalia o estado social da realidade, construindo-se um diagnstico que
alimente o processo de definio de estratgias e prioridades, ou avalia-se o desempenho das polticas e programas, medindo-se
o grau em que seus objetivos foram alcanados (eficcia), o nvel de utilizao de
recursos (eficincia) ou as mudanas operadas no estado social da populao alvo
(impacto) (Banco Mundial, 1996).
De acordo com o Guia Metodolgico de Indicadores de Programas, so consideradas
propriedades essenciais dos indicadores: (i)
validade: ter a capacidade de representar
a realidade que se deseja medir; (ii) significncia: dar significado ao que est sendo
estudado e manter isso ao longo do tempo;
(ii) confiabilidade: ter origem em fontes confiveis, que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e divulgao; (iv) simplicidade: ser de
fcil obteno, construo, manuteno, comunicao e entendimento pelo pblico em
geral (Brasil, 2010).
O indicador pode ser construdo de diversas
formas, de acordo com seus atributos e os
aspectos que visa conhecer. No estudo em
tela, a obteno dos indicadores partiu da
perspectiva dos beneficirios, ou seja, mensuraram-se os resultados do PMCMV com
base na satisfao daqueles que receberam
as casas. E foi justamente as respostas desCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
101
ses indivduos que subsidiaram a elaborao dos indicadores. Segundo Unicef (1990)
e Costa e Castanhar (2003), essa avaliao
visa medir a atitude do usurio em relao
qualidade do atendimento que est obtendo
do programa.
Interessante mencionar alguns estudos que
utilizam a referida perspectiva para construo de indicadores de desempenho. Isto ,
os beneficirios tiveram papel ativo no processo criador desse instrumento de avaliao, como o caso dos estudos de Christopoulos, Farias e Marques (2015), Moreira,
Silveira e Motter (2014) e Hernndez e Velsquez (2014).
Em especial, sobre os estudos envolvendo
programas e projetos habitacionais e sua
relao com a percepo dos beneficirios,
destacam-se as pesquisas do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea, 2014),
de Morais, Carneiro & Barros Neto (2014),
Schfere Gomide (2014) e Moraes e Abiko
(2006), que trazem estudos terico-empricos, com enfoque quantitativo e convergindo, principalmente, para pesquisas relacionadas medio de resultados, produtos ou
impactos causados por projetos executados,
particularmente, pela administrao pblica
municipal.
Diante das escolhas tericas e conceituais
ora apresentadas, os indicadores propostos
por este artigo atentaram-se a medir o grau
em que os objetivos do PMCMV foram alcanados, dada a satisfao dos beneficirios e tendo como premissa o desenho do
Programa.
ISSN 2236-5710
3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
3.1 Caractersticas da pesquisa
Quanto aos fins, a pesquisa caracteriza-se
como descritiva, por expor caractersticas
do PMCMV/FAR para a construo dos indicadores, e como explicativa, pois buscou
identificar as relaes de causa e efeito que
explicam a situao estudada (Cervo & Bervian, 2002).
Quanto natureza, a pesquisa classificada
como quantitativa, pois se caracteriza pelo
emprego de quantificao tanto pelos dados
coletados quanto pelo tratamento por meio
de tcnicas estatsticas (Richardson, 1999).
Quanto aos meios, trata-se de um estudo de
caso, uma vez que permitiu o conhecimento
amplo e detalhado de sua unidade de anlise
(Gil, 2008), isto , os beneficirios do Conjunto Habitacional Benjamim Jos Cardoso,
composto de 132 unidades habitacionais e
localizado no municpio de Viosa, regio
da zona Mata de Minas Gerais. O empreendimento, primeiro contratado e entregue no
mbito do PMCMV/FAR, est alocado na
regio perifrica do municpio. O conjunto
foi dividido em 13 quadras e 10 ruas, possui
uma rea de uso comum (playground) e uma
rea destinada preservao ambiental.
3.2 Etapas do processo de avaliao
O processo de avaliao seguiu as cinco
etapas indicadas na Figura 1. Alm disso,
trata-se de uma avaliao de resultados do
tipo ex-post, pois ocorreu aps a execuo
de todas as atividades exigidas para concluir
a proviso habitacional.
102
Figura 1. Estapas do Processo de Avaliao

Fonte: Elaborada pelos autores
3.2.1 Desenho do programa

O primeiro passo foi resgatar o desenho inicial do programa no que diz respeito a seus
objetivos, metas, orientaes, atividades e
os produtos gerados pela interveno. Para
o cumprimento dessa etapa, analisaram-se
os principais normativos (leis, portarias, especificaes tcnicas, cartilhas e decretos)
expedidos pelo Ministrio das Cidades e
Caixa Econmica Federal, o agente gestor
do Programa e a agente gestora do Fundo

de Arrendamento Residencial, respectivamente.
No Quadro 1 esto relacionados os principais documentos utilizados. vlido
destacar que os normativos consultados
compreendem ao perodo em que o empreendimento estava sendo construdo em
Viosa (MG), entre os anos de 2011 e 2013.
Quadro1. Documentos utilizados na pesquisa
Fonte: Elaborado pelos autores
ISSN 2236-5710
103
A coleta desses dados se deu por meio de pesquisa documental. Portanto, para este estudo,
o PMCMV/FAR foi tomado como dado, luz do que ele foi formulado e implementado. Tendo
em vista essas anlises, apresenta-se a Figura 2 com o desenho, sumarizado, do Programa.
Figura 2. Desenho do Programa

Fonte: Elaborada pelos autores
O primeiro insumo considerado a adeso

do municpio ao Programa. A partir da, o
Governo Federal quem subsidia a maior
parte do provimento habitacional, tendo a
possibilidade de o governo local aportar algum tipo de contrapartida financeiramente
mensurvel (a mais comum a doao do
terreno).
Esses insumos possibilitam a execuo das
principais atividades, por isso foram consideradas aquelas estritamente relacionadas
proviso habitacional. Com isso, foi possvel sintetizar a cadeia de insumos e atividades que se congregam na entrega dos
principais produtos desenhados pela interveno.
ISSN 2236-5710
3.2.2 Construo das categorias analticas

De posse do desenho do Programa, foram
determinadas as categorias de anlise para
avaliao da satisfao dos beneficirios.
Essas dimenses englobam trs principais
produtos entregues pelo PMCMV: moradia,
conjunto habitacional e viabilizao do entorno.
A moradia representa a unidade habitacional que oferece proteo e dispe de padro
adequado de habitabilidade: infraestrutura
bsica conforme as especificaes estabelecidas pelo Programa. Entende-se que, em
condies adequadas, a moradia contribui
104
para a melhoria das condies de bem-estar, sade e segurana da populao.

O conjunto habitacional corresponde s edificaes e ao grupamento de edificaes de
empreendimentos de interesse social. Deve
se situar em terrenos que disponham (ou
que sejam capazes de viabilizao) de infraestrutura bsica (rede pblica de abastecimento de gua; iluminao pblica; esgotamento sanitrio; drenagem pluvial, coleta
de lixo, ruas e caladas pavimentadas); possibilidade de atendimento por transporte
pblico e proximidade de equipamentos
pblicos, capazes de atender demanda
prevista. Deve atender, tambm, conforme
a tipologia do empreendimento, s especificidades dos normativos do Programa.
O entorno, por sua vez, representa as redondezas, bairros prximos e vizinhos ao empreendimento. indicado que ele tangencie
a malha urbana ou as zonas de expanso.
queles localizados em zona de expanso
urbana devem estar contguos malha urbana e possuir em seus limites reas destinadas para atividades comerciais locais.
Cada categoria foi composta por subconjuntos de itens que do complementariedade
avaliao. No que diz respeito moradia, foram estabelecidos os seguintes tpicos para
anlise: adequao ao uso familiar, qualidade da construo e segurana e conforto
ambiental. O Quadro 2 traz a conceituao
dos itens considerados para a elaborao
da referida dimenso, bem como suas variveis integrantes.
Quadro 2. Conceituao dos itens da categoria moradia
Em relao ao conjunto habitacional, os pontos abordados foram: qualidade da infraestrutura urbana do conjunto e qualidade dos aspectos fsicos do empreendimento. No Quadro 3,
descreve-se, detalhadamente, os conceitos utilizados para formar essa dimenso.
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105
Quadro 3. Conceituao dos itens da categoria conjunto habitacional
Quanto ao entorno, tratou-se da infraestrutura, do acesso e da qualidade de servios como

subitens para avaliao da satisfao, sendo que a conceituao de cada item apresentada
no Quadro 4.
Quadro 4. Conceituao dos itens da categoria entorno
3.2.3 O instrumento de coleta de dados

Definidos as categorias analticas e os respectivos conjuntos de itens componentes
da avaliao, foi construdo o instrumento
de coleta de dados. Optou-se pelo mtodo
survey que envolve a coleta de informaes
que podem variar entre crenas, opinies,
atitudes (Hair, Babin, Money & Samuel,
2005).
O questionrio foi dividido em dois blocos:
o primeiro identifica o entrevistado/responsvel pelo domiclio e as caractersticas de
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sua famlia. Foram arguidos: nmero total de

habitantes na unidade, gnero, idade, escolaridade, estado civil, ocupao e rendimentos. O segundo bloco subdividiu-se em trs
categorias e seus subitens. Para mensurar a
satisfao, as questes eram associadas a
uma escala categrica de cinco pontos, onde
o entrevistado tinha as opes: 1 = Pssimo,
2 = Ruim, 3 = Regular, 4 = Bom, 5 = timo.
Tinha-se, ainda, a opo 99 = No soube ou
no respondeu, tendo sido essa ltima considerada dado perdido.
3.2.4 Pesquisa de campo
106
A etapa posterior ao desenvolvimento do

questionrio foi a pesquisa de campo. Inicialmente, realizou-se o treinamento da
equipe de coleta e a aplicao de pr-teste
(questionrio piloto). Durante o pr-teste,
observou-se a necessidade de melhorias no
instrumento de coleta relativas a incompreenso e ambiguidade das questes. Essa
etapa do processo de avaliao vai ao encontro do que defendem Bisquerra, Sarriera
e Martnez (2004) e Martins (2007): a construo de qualquer instrumento de medida
seja ele um questionrio, teste ou outra
tcnica de aferio exige a observncia
de cuidados, pois devem reunir requisitos
mnimos para assegurar a qualidade dos
dados.
Dada a adequao do instrumento de coleta de dados aos objetivos do estudo, seguiu-se para a etapa do estudo de campo,
que foi realizado no ms de dezembro de
2013, sendo que os moradores do primeiro
empreendimento contratado e entregue no
mbito do PMCMV/FAR na cidade de Vio-
sa (MG) passaram a ocup-lo em setembro

de 2012.
O conjunto habitacional pesquisado foi
construdo para abrigar 132 famlias. Entretanto, a pesquisa aferiu as respostas de 100
famlias. Das 32 restantes, constatou-se que
havia oito casas em situao irregular, trs
desocupadas e cinco estavam com os moradores inadequados devido ao repasse da
unidade pelo proprietrio para outras pessoas que no foram beneficiadas pelo Programa. Alm disso, cinco famlias se recusaram
a responder o questionrio e 19 no foram
encontradas durante os dias e horrios visitados.
3.2.5 Construo dos Indicadores e Anlise
das Informaes
De posse das respostas dos 100 entrevistados, procedeu-se a construo dos indicadores e daqueles sintticos, denominados
ndices. Esse processo est sumarizado na
Figura 3.
Figura 3. Exemplo da construo dos indicadores

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107
Cada categoria analtica possua um conjunto de subitens composto de suas respectivas variveis. Assim, a etapa 1 consistiu
em transformar as variveis de cada subitem em escores cujos valores variassem entre zero e um. A transformao foi realizada
com base na Equao 1. Essa metodologia
utilizada no clculo do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), como base nas
indicaes do Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 (Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento [PNUD],
2013).
A Etapa 2 consistiu na construo dos indicadores. Por considerar que cada varivel era essencial para a mensurao da
satisfao dos beneficirios, foi atribudo o
mesmo peso para todas. Assim, procedeu-se mdia das variveis. Com as mdias,
os indicadores foram calculados utilizando,
novamente, a Equao 1.
A Etapa 3 compreendeu o estabelecimento
dos indicadores sintticos para cada categoria. Assim, trs ndices foram desenvolvidos (i) ndice de Satisfao com a Moradia
(ISM); (ii) ndice de Satisfao com o Conjunto Habitacional (ISCH); (iii) ndice de Satisfao com o Entorno (ISE). Para comp-los, foram escolhidos os pesos atribudos a
cada indicador integrante. Para ISM, ISCH
e ISE, todos os indicadores tiveram o mesmo peso, sendo o ndice calculado a partir
da mdia aritmtica dos indicadores. Aps o
clculo das mdias, os valores foram novamente transformados pela Equao 1 para
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se obter o ndice final que varie de 0 a 1.

Assim, a satisfao dos beneficirios foi
classificada (de acordo com a definio dos
autores) em grupos segundo o seguinte critrio: (i) 0,00 ISM, ISCH, ISE < 0,40 = baixo
nvel satisfao; (ii) 0,40 ISM, ISCH, ISE <
0,60 = nvel regular de satisfao;(iii) 0,60
ISM, ISCH, ISE < 0,80 = moderado nvel de
satisfao; (iv) 0,80 ISM, ISCH, ISE 1,00
= alto nvel de satisfao.
Para exame das variveis, utilizou-se a Anlise Exploratria de Dados (AED), que, segundo Triola (2005), trata-se do processo
de uso de ferramentas estatsticas (grficos,
medidas de centro e medidas de variao,
outliers) para investigar um conjunto de dados com o objetivo de compreender suas caractersticas.
Especificamente, fez-se uso da Estatstica
descritiva, que traz a mdia das avaliaes
e da Distribuio de frequncia, mtodo para
agrupar dados em classes de modo a fornecer a quantidade (e/ou a percentagem) em
cada classe. Com isso, pde-se resumir e
visualizar o conjunto de dados, sendo que a
anlise foi viabilizada por meio de procedimentos estatsticos manipulados nos programas Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) v. 20.0 e MS Excel.
4 RESULTADOS E DISCUSSES
De modo a atender ao objetivo central do
artigo, procedeu-se construo de indicadores de desempenho a partir da percepo
dos beneficirios do PMCMV/FAR sobre o
primeiro conjunto habitacional contratado e
entregue no municpio de Viosa (MG).
108
Contudo, antes apresentar os indicadores

e suas discusses, menciona-se a caracterizao geral dos entrevistados e de suas
famlias, como forma de ilustrar os atributos
do pblico-alvo da pesquisa.
De modo geral, os entrevistados foram
mulheres (76%), de faixa etria de 26 a
59 anos (80%), com o 1o grau incompleto
(42%), casadas ou em unio estvel (51%),
exercendo atividades informais ou trabalho
no lar (58%). Quanto s famlias, a maioria
possua de dois a cinco integrantes (84%),
rendimento mensal de at dois salrios mnimos (97%), com complemento de algum
benefcio do governo com destaque para
o Bolsa Famlia (80%). Constatou-se, tam-
bm, a predominncia de famlias com uma

ou duas crianas, no mximo dois adolescentes, um a dois adultos e sem idosos.
Sobre os indicadores, os resultados seguem
a ordem de dentro para fora, ou seja, inicialmente, analisa-se a percepo sobre a
moradia ampliando o foco para o conjunto
habitacional para, finalmente, avaliar a satisfao sobre o entorno.
Na Tabela 1, esto elencados os indicadores
da categoria moradia. Para cada indicador,
apresentam-se os resultados subdivididos
nas faixas de satisfao, as frequncias de
indivduos correspondentes e a mdia final.
Tabela 1. Indicadores da categoria moradia
Fonte: Resultados da pesquisa
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109
Nota-se que, em relao aos aspectos fsicos e construtivos do empreendimento, os

indicadores adequao ao uso, qualidade
da construo e conforto ambiental estiveram, em mdia, prximos a 0,5 ponto, o que
os enquadra na faixa de nvel regular quanto
satisfao. Tais resultados evidenciam que
a moradia possui aspectos de sua construo que podem ser (re)adequados, uma
vez que esses itens receberam avaliaes
regulares. Isso vai ao encontro do fato de o
Programa estabelecer especificaes mnimas, ou seja, o mnimo que cada unidade
habitacional deve conter. Associado a isso,
estabelece-se tambm o valor mximo de
custo para as moradias. Ora, uma vez que
as empresas contratadas esto inseridas na
lgica de mercado, os objetivos delas tendem a ser o lucro ao menor custo. Logo, isso
tem a potencialidade de contribuir para a
produo de moradias com o mnimo custo
possvel, ou seja, apenas dentro das especificaes, o que pode, assim como no caso
em tela, refletir regulares avaliaes dos beneficirios.
O que nos chama mais ateno o resultado do indicador segurana, com mdia 0,30
e satisfao geral baixa: 70% dos entrevis-
tados avaliaram a varivel com o menor grau

de satisfao. O PMCMV/FAR direciona-se
ao atendimento das famlias com rendimento
inferior a trs salrios mnimos. Tais famlias,
consideradas de baixa renda, so as mais
expostas vulnerabilidade social. Assim, as
percepes negativas relativas segurana
contra roubos, invases, vandalismo e violncia tambm podem ser explicadas dada
a situao de inserir diferentes famlias que
no possuam relacionamento social prvio
em um novo bairro. Tal fato aumenta a possibilidade de se desenvolver patologias sociais, como gangs e crime organizado, por
justamente inexistirem as relaes afetivas
de vizinhana. Refora-se que pessoas, com
valores e costumes peculiares, tm maior
propenso criao de conflitos, o que pode
influenciar no sentimento de insegurana por
parte dos beneficirios.
Na Tabela 2, sintetizam-se os resultados dos
indicadores de desempenho especficos
unidade habitacional e apresentado o ndice de Satisfao com a Moradia (ISM). A
proposta mensurar a satisfao, de modo
geral, com a casa entregue pelo PMCMV/
FAR.
Tabela 2. ndice de Satisfao com a Moradia (ISM)
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110
Constata-se que a mdia do ISM indicou

satisfao regular (0,44) por parte dos beneficirios. A maioria figurou-se na faixa de
baixa avaliao e a minoria na satisfao
elevada. Esses resultados mostram que,
para o caso estudado, a moradia no atendeu satisfatoriamente aos anseios de seus
beneficirios, um resultado intrigante, pois
trata-se do principal produto entregue pelo
Programa.
No se considera que o PMCMV tenha
provido habitaes de baixa qualidade ou
inadequadas habitabilidade, outrora,
acredita-se que deva haver mais espaos
que deem a oportunidade da realizao de
consultas prvias aos futuros moradores.
Tal comentrio vai na direo de no ter
sido encontrado nos normativos, vigentes
poca de contratao do empreendimento
analisado, a abertura para a participao
social no processo decisrio do Programa.
Nessa perspectiva, a avaliao nos remonta a aspectos que tangenciam a formulao/
implementao do Programa. Os desafios
dizem respeito a como abrir e/ou ampliar os
canais de participao cidad no mbito do

PMCMV/FAR, perpassando por pontos desde a capacitao para participar at a sua
efetivao enquanto exigncia.
Salienta-se, ainda, que, por se tratar de um
programa federal, descentralizado aos estados e municpios, e que possui aparato
institucional j desenvolvido, considera-se
importante alinhar a avaliao dos beneficirios com as avaliaes tcnicas para,
de fato, analisar a qualidade das moradias
produzidas e se, necessrio, promover alteraes no curso das intervenes. Outro aspecto quanto ao processo avaliativo a sua
realizao por rgos independentes, isto
, desvinculados do governo, uma vez que
somente representantes da Caixa Econmica Federal realizam essa atividade (normalmente por meio de vistorias).
Convidado, agora, a avaliar o lado de fora
de sua casa, apresentam-se os resultados
da satisfao dos beneficirios quanto ao
conjunto habitacional. As informaes constam na Tabela 3.
Tabela 3. Indicadores da categoria conjunto habitacional
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111
O indicador qualidade da infraestrutura urbana do conjunto diz respeito aos aspectos

urbanos e habitacionais que so essenciais
habitabilidade do conjunto, como abastecimento de gua, saneamento bsico e distribuio de energia. Observa-se que a mdia
de avaliaes foi 0,68, traduzindo moderado
nvel de satisfao dos beneficirios. Interessante notar que 51% estiveram na faixa
moderada e 23% no alto nvel de satisfao.
Nota-se, com isso, que tais aspectos atenderam em mdia, com nvel moderado-alto,
s necessidades dos beneficirios.
A qualidade dos aspectos fsicos do conjunto refere-se s construes e/ou edifica-
es que so exigidas pelos normativos e

que devem integrar o conjunto habitacional.
Denominam-se reas de uso comum espaos de lazer, reunies e caladas. Identificou-se que a mdia apontou moderado nvel
de satisfao (0,52), sendo que essa varivel
dividiu as opinies dos beneficirios: embora
37% indicaram baixa satisfao, 16% avaliaram moderadamente e 21% apresentaram
elevada satisfao.
Ao sintetizar os resultados dos indicadores
de desempenho especficos ao conjunto
habitacional, obteve-se o ndice de Satisfao com o Conjunto Habitacional (ISCH),
apresentando na Tabela 4.
Tabela 4. ndice de Satisfao com o Conjunto Habitacional ISCH
Verifica-se que o ISCH refletiu, em mdia,

moderada satisfao (0,61) dos beneficirios com reduzido percentual (10%) de indivduos situados no baixo nvel de satisfao.
Isso nos sugere que os moradores do Conjunto Habitacional Benjamim Jos Cardoso
apresentaram nvel mediano de satisfao
quanto aos aspectos fsicos e de infraestrutura do empreendimento, que so exigncias mnimas contidas nos normativos. Salienta-se, todavia, que o interessante seria
que as satisfaes se concentrassem nas
faixas superiores de anlise, fato que no
ISSN 2236-5710
foi constatado. Isso nos mostra que, no caso

estudado, os beneficirios no se sentiram
com as expectativas superadas no que diz
respeito ao conjunto habitacional, o que nos
remete, mais uma vez, lgica de mercado,
na qual as empresas contratadas para construo dos projetos se inserem.
Ampliando um pouco mais a viso sobre o
lado de fora de sua casa, so apresentados
os resultados da satisfao dos beneficirios
quanto ao Entorno. Tais informaes esto
dispostas na Tabela 5.
112
Tabela 5. Indicadores da categoria entorno
A viabilizao do entorno, entre os principais produtos entregues pela interveno,

o menos palpvel e aquele mais afastado
da viso de posse sobre a casa. Entretanto,
trata-se de uma categoria importante, pois
visa avaliar a satisfao quanto s regies
limtrofes ao conjunto habitacional para verificar se o Programa atende s recomendaes de construir o empreendimento integrado cidade.
Os trs indicadores dessa categoria analtica figuraram-se, em mdia, na faixa de
satisfao regular, sendo que o indicador
acesso a servios obteve a menor pontua-
ISSN 2236-5710
o (0,46). Os resultados nos mostram que o

entorno que abriga o conjunto para a maioria
dos beneficirios possui infraestrutura pouco
adequada e no lhes proporciona facilidade
em acessar aos principais servios ofertados
pela cidade (tanto pblicos quanto privados).
Aos servios, que so passveis de acesso,
a satisfao quanto qualidade vista como
regular.
De modo a sintetizar os indicadores de desempenho especficos ao entorno, calculou-se o ndice de Satisfao com o Entorno
(ISE), conforme os resultados apresentados
na Tabela 6.
113
Tabela 6. ndice de Satisfao com o Entorno (ISE)
Visualiza-se que a mdia de satisfaes

(0,50) atingiu a faixa regular, sendo que a
maioria apresentou baixa satisfao (34%) e
a minoria elevada (6%). Ao observar os dados agregados pelo ISE, chama-se ateno
para questes como a segregao do espao urbano quando se trata da proviso habitacional para populao de baixa renda. A
partir da perspectiva dos beneficirios, por
intermdio de sua avaliao de satisfao, a
construo do empreendimento pouco contemplou os elementos utilizados para mensurar o relacionamento moradia-conjunto-cidade.
Ao analisar a transversalidade das satisfaes entre as trs categorias analisadas,
observa-se que a avaliao sobre o ponto de
vista dos beneficirios nos permite observar
pontos crticos e que merecem ateno dos
atores envolvidos no Programa, como segurana, acesso a servios e infraestrutura do
entorno.
Convm, por tais razes, ressaltar que diversos empecilhos so observados para a
construo desses conjuntos, sendo a falta
de terras urbanas um dos mais recorrentes.
Por isso, empreendimentos de HIS tendem
a ser alocados em locais distantes (regies
perifricas, em sua maioria) das principais
ISSN 2236-5710
reas urbanas, como o caso do Conjunto Habitacional Benjamim Jos Cardoso. Por
conseguinte, uma srie de questes remontada, como a demarcao de reas para
interesse social, e o empenho do municpio
com a questo habitacional. Esses aspectos
tangenciam o fato da existncia, atuao e
do grau de aderncia da gesto pblica local
s suas especificaes.
Ao pensar nessas questes, olhares e atenes direcionam-se ao Plano Diretor, ao
Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS) e aos Conselhos Municipais de
Habitao (CMH), que representam instrumentos e arenas decisrias de fundamental
importncia para a gesto e o planejamento
das polticas urbanas, entre as quais se insere a temtica habitacional.
CONSIDERAES FINAIS
O presente artigo buscou responder como os
indicadores, fundamentados na satisfao
dos beneficirios, podem auxiliar na mensurao do desempenho do Programa Minha
Casa, Minha Vida com recursos do Fundo
de Arrendamento Residencial. Para tanto,
tomou-se como objeto de estudo o primeiro
conjunto contratado e entregue no municpio
de Viosa (MG).
114
Portanto, com base no desenho do Programa, trs categorias de anlise foram estabelecidas: moradia, conjunto habitacional e
entorno. Em vista disso, foi possvel perceber que a construo de indicadores um
recurso metodolgico til e capaz de auxiliar na avaliao dos programas sociais, em
especial, os de habitao. A metodologia
aqui empregada configura-se como um recurso parcimonioso devido facilidade para
a coleta de informaes, clculo e compreenso dos resultados.
Verificou-se, ainda, que os indicadores fornecem importantes informaes sobre a
realidade habitacional e isso contribui para
que o PMCMV alcance seus objetivos e se
aprimore, desde que acompanhados e inseridos em um sistema maior de monitoramento e avaliao.
Refora-se, nessa perspectiva, a relevncia dos estudos avaliativos para a rea de
polticas pblicas. Quando eles so realizados com enfoque para subsidiar decises a
respeito da continuidade, aperfeioamento
e responsabilizao dos agentes, configuram-se como valiosa ferramenta de gesto
e, quando o intuito informar aos usurios
e/ou beneficirios e sociedade em geral
sobre seu desempenho e impactos, lana-se mo de um instrumento essencial de
accountability.
Por fim, considera-se pertinente tambm a
incorporao da percepo dos beneficirios no processo de avaliao, pois julga-se de fundamental importncia consultar
aqueles que de fato usufruem dos produtos entregues e vivenciam seus resultados
e implicaes. Todavia, convm que seISSN 2236-5710
jam realizadas avaliaes comparativas, de

modo a triangular os pontos de vista dos demais atores envolvidos no PMCMV/FAR para
que se possa proporcionar um estudo mais
amplo e que d voz a todos os responsveis
pelo provimento habitacional populao de
interesse social.
REFERNCIAS
Banco Mundial (1996). Designing Project
Monitoring and Evaluation. Washington:
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ARTIGO: Uma pesquisa aplicada na identidade da marca. O caso de organizao pblica de ensino no Brasil
Uma pesquisa aplicada na identidade da marca

O caso de organizao pblica de ensino no Brasil
Brand identity applied research: the case of Brazils Public Education Organization
Una investigacin aplicada de la identidad de la marca: el caso de la Organizacin de Pblica de Enseanza en
Brasil
RESUMO
Este artigo fruto de uma pesquisa emprica realizada com o intuito de analisar os fatores que contribuem para a identidade da marca
de Organizao Pblica de Ensino (OPE) no Brasil. A identidade de marcas propicia novo paradigma de gesto para organizaes
pblicas, visando atualizao dos mecanismos de comunicao e a proteo da coeso organizacional. A pesquisa realiza estudo de
caso em instituio pblica de ensino brasileira, sendo feitas, para a consecuo do objetivo, entrevistas com os gestores da organizao, seguindo um roteiro estruturado. Tal mtodo permitiu a obteno de resultados que apontam a necessidade de adaptao dos
conceitos de gesto empresarial para organizaes pblicas e a no existncia de evidncias de gesto da marca e da construo de
sua identidade.
Palavras-chave: identidade de marcas; gesto pblica; gesto de organizaes de ensino.
Isabela Menezes da Silva Devonish - isabela.menezes@gmail.com
Centro Federal de Educao Tecnolgica Celso Suckow da Fonseca CEFET/RJ
Osvaldo Luiz Gonalves Quelhas - quelhas@latec.uff.br
Universidade Federal Fluminense - UFF
Srgio Frana - sfranca@latec.uff.br
Universidade Federal Fluminense - UFF
Marcelo Meirio - marcelo@latec.uff.br
Universidade Federal Fluminense UFF

ISSN 2236-5710
119
Isabela Menezes da Silva Devonish - Osvaldo Luiz Gonalves Quelhas - Srgio Frana - Marcelo Meirio
ABSTRACT
This paper describes an empirical research project conducted in order to analyze the factors that contribute to the brand identity of Brazils Public Education Organizations. Brand identity provides a new
management paradigm for public organizations, aimed at updating the communication mechanisms
and protecting organizational cohesion.The research conducted a case study in a Brazilian public education institution. To achieve its goal, the managers of the organization were interviewed, following a
structured script.This method allowed results to be obtained that indicate the need to adapt business
management concepts in public organizations and the lack of any evidence of brand management or
the construction of identity in them.
Keywords: brand identity; public management; education organization management.
RESMEN
En el presente artculo se describe una investigacin emprica que ha sido conducida con el objetivo
de analizar los factores que contribuyen para la identidad de marca de la Organizacin Pblica de
Enseanza (OPE) en Brasil. La identidad de marcas propicia un nuevo paradigma de gestin para
organizaciones pblicas, pretendiendo la actualizacin de los mecanismos de comunicacin y la
proteccin de la cohesin organizacional. La investigacin realiza un estudio de caso en una OPE
brasilea, habiendo sido realizadas, para la consecucin del objetivo, entrevistas con los gestores
de la organizacin, siguiendo una gua estructurada. Dicho mtodo ha permitido la obtencin de resultados que sealan a la necesidad de adaptacin de los conceptos de gestin empresarial para
organizaciones pblicas y a la inexistencia de evidencias de gestin de marca y de la construccin
de su identidad en referidas instituciones.
Palabras clave: identidad de marcas; gestin pblica; gestin de organizaciones de enseanza.
1. INTRODUO
O conceito de marca costuma causar dvidas, impossibilitando atingir toda a potencialidade de vantagens de uma gesto
correta. O fato de uma organizao possuir
logotipo ou smbolo diferente de ter uma
marca, que, segundo Martins (2006), inclui
aspectos intangveis, complexos e de grande visibilidade. necessrio, para seu diagnstico, estudar questes associadas a:
produtos ou servios relacionados, mercados, pblico-alvo, segmentao dos consumidores, aspectos relevantes de pesquisas
de mercado e de imagem, marcas concorrentes, suas vantagens ou desvantagens,
descrio dos atributos do produto ou do
servio, associaes existentes, vantagens,
benefcios ou diferenciais competitivos, histricos de satisfao e insatisfao dos pblicos da marca, entre outras.
ISSN 2236-5710
Embora no seja possvel igualar instituies

pblicas e privadas, por causa das diferenas nos objetivos, focos, pblicos-alvo etc.,
poderia ser vantajoso para o servio pblico
a apropriao e a adequao de uma abordagem empresarial. O que ocorre na realidade, no entanto, segundo S (2005), que a
maioria dos rgos pblicos possui modelos
de gesto sem fundamento cientfico, com
base na intuio de gestores, no sendo a
gesto da marca exceo.
Iniciativas realizadas na gesto pblica no
Brasil, como o Portal da Transparncia, o
Programa de Qualidade do Setor Pblico
(PQSP), o Banco de Boas Prticas da Gesto Pblica e o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, buscam a atualizao de
valores organizacionais, por meio da adaptao de ferramentas e processos caractersticos da gesto empresarial nas instituies
pblicas. Essas iniciativas propiciam definir a
120
Uma pesquisa aplicada na identidade da marca. O caso de organizao pblica de ensino no Brasil
identidade das organizaes pblicas e consequente adequao da imagem, de modo

a melhorar a interface com o pblico. Nesse
sentido, Neves (2001) aponta como um dos
pontos para um novo paradigma de gesto
para instituies pblicas a atualizao dos
mecanismos de comunicao, para proteger
a coeso organizacional.
Destaca-se que as imagens interna e externa da marca esto interligadas. Assim, para
um impacto na percepo da imagem externa da organizao pblica, seus servidores
devem estar satisfeitos e motivados, o que
no ocorre atualmente, como destaca Neves (2001) ao apontar que:
O clima social atual na administrao pblica de forte desmotivao e, sobretudo, de insatisfao dos trabalhadores com
base na descrena no valor do servio
pblico e nas competncias e capacidades prprias ou, pelo menos, no seu uso
e desenvolvimento, bem como no no reconhecimento da legitimidade das chefias
nos campos da direo e liderana (Neves, 2001:26).
Segundo Laing (2003) as Organizaes Pblicas no priorizam a gesto de sua marca,

pois seria uma prtica considerada demasiadamente comercial, quanto sua origem
e natureza. Mesmo existindo logotipo, normalmente desenvolvido sem projeto ou critrios como abordagem sistmica, no h
enfoque nas fontes criadoras de imagem,
quer a comunicao social, quer a relao
direta com os servios (Neves, 2001). Assim,
necessria uma reviso da infraestrutura
organizacional para modificar a percepo
dos funcionrios, de modo a torn-los divulgadores e agentes dos valores da marca, j
ISSN 2236-5710
que, no caso de dissonncia entre mensagem e experincia, a experincia negativa

deve prevalecer no imaginrio do usurio.
Como agravante, em geral, organizaes pblicas no possuem uma cultura e um ambiente voltados para a aprendizagem organizacional (Coelho, 2004:102), apresentando
resistncia a mudanas, o que restringe a
inovao no servio pblico. de extrema
importncia para qualquer organizao pblica conhecer o meio social, econmico e
cultural no qual atua, adaptando-se aos desafios e oportunidades que surgem (Neves,
2001).
Assim, h necessidade de definir a identidade da marca das Organizaes Pblicas e
sua gesto adequada, em especial quando
se aborda um setor de relevncia para a sociedade, como a educao, para transmitir
de forma justa um novo conceito de instituio pblica, ajudando a melhorar a imagem
do servio pblico junto sociedade e levando ampliao das expectativas de servio por parte dos cidados-usurios (S,
2005:43).
Este trabalho conjuga pesquisa de literatura
cientfica e documental para orientar estudo de caso em instituio pblica de ensino
brasileira, objetivando identificar aspectos
e caractersticas da identidade e da gesto
de marcas em OPEs por meio da interpretao da viso atual dos gestores sobre a
instituio e da verificao de como definida sua identidade e gerida a marca , de
modo a fortalecer sua imagem em relao
sociedade.
Tal mtodo permitiu a obteno de resultados que apontam a necessidade de adapCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
121
tao dos conceitos de gesto empresarial

para organizaes pblicas, uma vez que
nelas no h evidncia de gesto da marca e da construo de sua identidade, sem
mencionar os problemas quanto motivao, identificao com a instituio e
percepo de autoestima do servidor pblico, apesar da comprovada importncia de
uma gesto interna da marca.
O artigo composto por seis sees: (1) introduo ao tema proposto; (2) reviso de
literatura, reunindo conhecimentos sobre
gesto pblica, gesto de marcas e possveis intersees; (3) exposio do mtodo
utilizado; (4) apresentao dos resultados
encontrados; (5) discusso desses resultados; (6) concluso e sugestes para novas
pesquisas. A delimitao deste estudo
definida pelo perodo em que foi realizada
a pesquisa de campo: nos anos de 2012 e
2013 e pela localizao da OPE estudada,
no Estado do Rio de Janeiro, Brasil.
2. REVISO DA LITERATURA
O estudo de gesto da marca relativamente recente, apresentando, no entanto,
progressiva expanso a partir dos anos de
2000. Para coletar artigos relevantes sobre
o tema, foram feitas pesquisas nas bases
Scopus e ISI com as palavras-chave: brand,
education, public, services e suas combinaes. Com o intuito de procurar bases para
o projeto, foram consideradas as discusses
sobre gesto de marcas em instituies pblicas (independentemente da rea de atuao) e gesto de marcas em instituies de
ensino (em geral, particulares ou mistas).
2.1. GESTO PBLICA
ISSN 2236-5710
As organizaes pblicas tm, em seus propsitos eminentemente sociais, conforme

Neves (2001), diferenas cruciais em relao s empresas privadas. Em primeiro lugar, como empresas privadas, buscam a
conquista de mercados e o lucro crescente
para seus proprietrios, instituies pblicas
existem para atender s demandas polticas
e sociais das comunidades de sua rea de
atuao formadas por entes pblicos (estados, municpios etc.) (S, 2005, p. 22). Ou
seja, o destinatrio final que para as empresas privadas centrado em determinado pblico-alvo, para instituies pblicas envolve,
alm do governo em seus diversos nveis, os
cidados que, como explica Neves (2001, p.
65), assumem em relao aos servios pblicos diferentes tipos de relao, desde relaes de cidadania at a de contribuinte, de
cliente ou beneficirio de um servio.
Alm disso, a viso e o enfoque se diferenciam muito: instituies pblicas apresentam
geralmente foco em si mesmas, seus processos e servios (burocracia) geralmente sem
focalizar os indivduos e suas necessidades
(Coelho, 2004, p. 110) e sua eficincia associada ao atendimento das demandas da
sociedade. Possui traos como: negligncia
em relao ao interesse pblico; excesso de
gastos; desperdcios; falta de interesse direto na obteno de resultados; monoplio de
funes; adoo de polticas convenientes a
interesses prprios (Martins, 1996) e ainda:
Ausncia de foco no cliente do servio pblico (o cidado); inexistncia de objetivos
claros, bem definidos e disseminados; processos e atividades no documentados
e nem otimizados; servidores e setores
que no conhecem bem suas atribuies;
servidores que no conhecem o papel da
122
organizao, que no participam de processos, aes e solues dos problemas

e que no so capacitados devidamente para desempenhar suas funes; inexistncia de formas de medir e avaliar
constantemente os processos para melhor-los; decises e aes que no so
constantemente avaliadas e, por isso, que
no realimentam correes; informaes
no circulam de maneira gil e correta entre servidores e setores; inexistncia de
preocupao constante com inovao e
mudana (Batista, 2004, pp. 8-9).
verdadeira essncia da marca est em seu

significado, um meio de vida, uma atitude,
um conjunto de valores, uma expresso, um
conceito. Pessoas no escolhem produtos,
escolhem marcas.
A identidade a estrutura sobre a qual se
constri a marca. ela que d direo, propsito e significado marca, norteia aes
organizacionais e financeiras, define objetivos mercadolgicos e comunicacionais e
transmite, por meio de smbolos, sentido e
conceito. Para cumprir seus propsitos deve
ser:
2.2. GESTO DE MARCAS

Martins (2006:8) afirma que a gesto de
marcas envolve aes que conduzem as
marcas alm da natureza econmica, passando a fazer parte da cultura e a influenciar
a vida das pessoas. Segundo Aaker (2007,
pp. 73-75), a identidade da marca um conjunto exclusivo de associaes com a marca
que o estrategista ambiciona criar ou manter. Essas associaes representam aquilo
que a marca pretende realizar e implicam
uma promessa aos clientes, feita pela organizao. No entanto, a criao da identidade
de marca algo mais abrangente do que
descobrir o que os clientes dizem querer,
pois dever espelhar tambm o esprito e a
viso da marca.
Identidade da Marca
Segundo Vsquez (2011) e Wheeler (2003),
existem duas explicaes de por que o consumidor usa determinada marca: porque
transmite sensaes e o consumidor se
identifica ou porque representa algo ao qual
o consumidor aspira, algo que o indivduo
no tem e que ela pode lhe proporcionar. A
ISSN 2236-5710
a) nica e intransfervel: pertencer a uma

marca especfica. No existem duas marcas com a mesma identidade.
b) atemporal e constante: no tem limite
de validade, devendo ser constante no
tempo.
c) consistente e coerente: deve ser slida em seus elementos constitutivos e,
ao mesmo tempo, existir correlao entre
eles, sendo congruentes e compatveis
entre si.
d) objetiva e adaptvel: deve ser direta
em seus propsitos e sua comunicao
adaptada de acordo com seu pblico-alvo.
Aaker (2007) atribui estrutura da identidade da marca uma parte nuclear e outra externa. A identidade nuclear seria a central,
atemporal da marca; constante medida
que ela alcana novos mercados e produtos
ou servios, compondo-se das crenas, dos
valores fundamentais e das competncias
da organizao, sendo definida pelo que a
marca representa. J a identidade externa
corresponde aos elementos que lhe conferem tangibilidade e estrutura, mas que so
123
mais mutveis e adaptveis com o tempo,

segundo estratgias.
A incluso da identidade da marca no plano
de construo das marcas, segundo Aaker
(2007), descrito por:
a) anlise estratgica da marca
anlise dos consumidores
anlise da concorrncia
autoanlise
b) definio do sistema de identidade
da marca
identidade nuclear
identidade externa
consideraes da base: proposio de
valor, credibilidade, relacionamento
c) implementao da identidade da marca
determinao do posicionamento
programas de comunicao
avaliao dos resultados
Aaker (2007) apresenta mtodo de planejamento e de diagnstico da identidade da
marca a realizar-se em vrias etapas, que
incluem: (1) identificao das dimenses
centrais da marca; (2) considerao da proposio de valor; (3) incluso de elementos
de credibilidade; (4) estabelecimento das
bases de relacionamento com o usurio, no
sentido da determinao da identidade nuclear e da identidade externa da marca.
Gesto de marcas em Organizaes de
Ensino
Segundo Foster, Punjaisri e Cheng (2010),
a gesto da marca ganhou maior destaque principalmente devido era dos servios, na qual a marca desempenha, como
acrescentam Brodie, Whittome e Brush
ISSN 2236-5710
(2009), um papel maior, fazendo a interface

no somente entre empresa e cliente, como
tambm com funcionrios e demais partes interessadas. Brodie, Whittome e Brush
(2009) sustentam que a marca de servios
um processo holstico, iniciado com a relao entre a empresa e seus funcionrios
e ganhando vida durante a interao entre
funcionrios e clientes, podendo ser considerado, dessa forma, uma cocriao (Brodie,
Whittome e Brush, 2009).
Como principais diferenas de servios, Ng e
Forbes (2009) apontam efemeridade, intangibilidade, inerncia entre produo e consumo e heterogeneidade na entrega, contando
ainda com poucos atributos avaliveis antes
da aquisio (Ng e Forbes, 2009). A cocriao do servio evidente, conforme atentam
Ng e Forbes (2009) em instituies de ensino, sendo alunos, conjuntamente a professores e outros funcionrios, responsveis pelos
servios resultantes. As autoras alertam para
os hiatos na entrega do servio de uma instituio de ensino: a diferena entre o que o
aluno espera e o que a instituio pensa que
ele espera; entre o que a instituio entende
das expectativas dos alunos e o desenvolvimento do servio; entre o que desenvolvido
e o que de fato entregue, e entre o que
entregue e o que comunicado (Ng e Forbes, 2009).
H correntes, como a indicada por Ng e Forbes (2009), que defendem uma perspectiva
orientada ao negcio para instituies de
ensino, resumindo os alunos ao papel de
clientes, o que pode ser condizente com a
cultura dominante atual (Clayson e Haley,
2005), mas perigoso, pois, como relatado no
prprio trabalho, o aluno pode se sentir proprietrio da experincia de ensino, indepenCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
124
dentemente de seu esforo e merecimento

(Ng e Forbes, 2009). Na perspectiva de cocriao, o aluno participa da criao da experincia de servio como insumo e produto
final, contribuindo para a gerao de qualidade, satisfao e valor. Como destacam
Durkin, McKenna e Cummins (2012), parece
no haver outro servio no qual o esforo do
usurio seja to determinante para a qualidade, havendo um ambiente de parceria no
qual os alunos so um entre vrios grupos
que determinam como a experincia ocorrer.
Pinar et al. (2011) evocam o nmero crescente de instituies de ensino competindo
pelos mesmos alunos, local e internacionalmente (Chapleo, 2010), gerando a necessidade, segundo Judson et al. (2008), de
diferenciao e comunicao. Assim como
a gesto adequada de marcas de consumo atrai e cativa clientes, em instituies
de ensino, a gesto da marca pode influenciar sua reputao (Black, 2008) e contribuir na competio pelos melhores alunos
e funcionrios (Judson et al., 2008; Nguyen,
ISSN 2236-5710
Shirahada & Kosaka, 2012), j que prestgio

e reputao tm prevalncia sobre a qualidade real do servio (Ivy, 2001; Mazzarol &
Soutar, 1999).
Ivy (2001) afirma que as imagens so formadas, alm das prticas de marketing,
pelo boca a boca e pela experincia direta
evocando, segundo Black (2008), uma mudana institucional sistmica que envolva e
engaje professores e demais funcionrios,
alunos e suas famlias comunidade e ao
governo (Nguyen, Shirahada & Kosaka,
2012; Heaney & Heaney, 2008), o que corroborado por Mazzarol & Soutar (1999), que
afirmam que organizaes com culturas fortes ou valores partilhados obtm desempenho superior.
Experincias registradas na literatura cientfica so descritas no Quadro 1, que apresenta panormica quanto a abordagens de
gesto da marca em algumas organizaes
de ensino e em recomendaes realizadas
por pesquisadores dedicados temtica.
125
Quadro 1 Sntese das Estratgias de Gesto de Marcas em Organizaes de Ensino
Continua...
ISSN 2236-5710
126
Gesto de Marcas em instituies pblicas

Esta pesquisa explora a contribuio do
pblico interno, na voz dos gestores das organizaes pblicas. Observa-se, na literatura cientfica, a necessidade de alinhar os
valores e comportamentos pessoais com
os valores da marca, assim como a importncia da cultura na construo da marca.
A reputao uma avaliao externa adeISSN 2236-5710
quada de uma marca, sendo possvel aos

gestores identificar, ao comparar as diferenas entre identidade de marca e reputao,
estratgias para minimizar incongruncias e
desenvolver marcas mais influentes.
Os modelos apresentados na literatura cientfica so usualmente empregados em organizaes particulares, e seus mtodos
127
podem no ser totalmente adequados ao

setor pblico, por isso a aplicao de conceitos de gesto da marca em instituies
pblicas um tpico novo e de adoo delicada, como ressaltam Chen et al. (2004).
Qualquer mudana na cultura organizacional na organizao pblica tarefa de resultados difceis de serem alcanados. Pode
ser visualizada a importncia e utilidade da
gesto de marcas na estruturao e expanso da OPE, proporcionando resultados de
satisfao e confiana (Whelan et al., 2010):
maior conhecimento sobre a organizao e
servios oferecidos sociedade; importncia no relacionamento com a comunidade;
promoo de seus servios e maior prestgio, propiciando mais confiana e motivao
na equipe (Hood e Henderson, 2005).
Whelan et al. (2010) frisam a limitao, no
setor pblico, de oramento para promoo
ou propaganda, destacando por isso a relevncia da orientao ao usurio e o gerenciamento de suas experincias com a organizao pblica para elevar as associaes
positivas da marca. Uma gesto orientada
ao usurio, conforme descrevem Chen et al.
(2004), prope que a satisfao do usurio
deve ser prioridade no objetivo organizacional, pois, quanto mais a orientao ao usurio for percebida, melhor ser a imagem da
organizao na comunidade (Whelan et al.,
2010).
Alm disso, a orientao ao cliente um
meio de aumentar a moral e encorajar a
propriedade do pblico interno sobre a marca, melhorando a qualidade geral (Hood &
Henderson, 2005) e resultando em maior
satisfao interna e externa (Whelan et
al., 2010), j que funcionrios insatisfeitos
levam a clientes insatisfeitos (Chen et al.,
ISSN 2236-5710
2004). Whelan et al. (2010) distinguem duas

dimenses na interao do pblico interno
com o usurio: a necessidade, que se reflete na resoluo apropriada de problemas, e
o prazer, transmitido no atendimento com
simpatia. Dessa forma, assim como no setor privado, uma gesto interna da marca no
servio pblico deve ser considerada interligada gesto externa (Whelan et al., 2010),
sendo de grande relevncia para manifestar
os contornos da imagem da marca.
3. MTODOS DE PESQUISA
Esta pesquisa adota uma abordagem exploratria para obter maior conhecimento sobre
uma rea em que os estudos so escassos:
a identidade de marcas em OPEs brasileiras. Segundo Selltiz et al. (1975, p. 60), um
estudo exploratrio tem a funo de aumentar o conhecimento do pesquisador sobre
o fenmeno que deseja investigar e de esclarecer conceitos. Considerando-se que o
objetivo realizar anlise em profundidade,
escolheu-se o procedimento qualitativo, pois
ele permite ao pesquisador estudar eventos
selecionados de forma detalhada e profunda (Patton, 1990, pp. 13-14). O estudo possui
duas vertentes complementares: uma terica, outra emprica, conforme ilustra a Figura
1.
Figura 1 Estrutura metodolgica da pesquisa

128
A vertente terica do estudo composta

pela pesquisa da literatura cientfica e documental sobre OPEs, alm de incorporar
a reviso de literatura cientfica relacionada
gesto de marcas e identidade, gesto
pblica e particularidades do servio educao. A anlise dos dados gerados nessas
dimenses nortear o desenvolvimento do
estudo de caso.
A vertente emprica, por sua vez, investiga
por meio de confrontao de dados e entrevistas estruturadas um caso representativo de OPE para compreender como
percebida a Identidade de Marcas. O objeto
de estudo selecionado foi OPE X, que inclui
formao de tcnicos e ensino superior, em
vrias reas. O mesmo modelo de gesto
adotado na organizao estudada encontrado nas demais unidades da rede no Brasil.
Para a coleta de informao, foi utilizada a
triangulao de dados, possibilitada pela
variedade de fontes utilizadas:
Para os dados primrios:
a) Observao direta, isto , entrevistas realizadas na sede da organizao para que
fosse possvel observar equipe, condies
fsicas da sede, localizao e estilo. A observao foi individual, assistemtica, ou
seja, sem controle previamente estabelecido, havendo registro de dados medida que
ocorreram. O resultado das observaes,
associado s entrevistas, possibilitou uma
compreenso mais profunda das relaes
entre a instituio, sua comunidade interna
e sua marca.
b) entrevistas com gestores
c) entrevistas com profissionais que atuam em funes consideradas essenciais
ISSN 2236-5710
para a gesto de marcas (Assessoria de

Relaes Internacionais; Recursos Humanos; Comunicao Social e Programao
Visual). As entrevistas foram semiestruturadas, seguindo um roteiro predeterminado,
mas conduzidas de forma espontnea para
tentar obter dos entrevistados suas prprias
interpretaes das estratgias adotadas,
dos resultados e da identidade de sua marca.
Para os dados secundrios:
Documentao e registros em arquivo,
coletados na mdia e na organizao estudada.
4 RESULTADOS
As questes propostas foram agrupadas
em trs blocos, tendo como finalidade: (1)
reconhecer a identidade da marca da instituio, ou, na definio de Aaker (2007), a
maneira como os estrategistas querem que
a marca seja percebida; (2) constatar como
gerida a marca atualmente e quais prticas exercidas so intencionalmente parte de
uma gesto da marca; (3) verificar possveis
gaps entre estratgia e prtica, identificando
quais fatores avaliados como importantes
para melhorar a imagem externa e interna
da organizao no apresentam evidncias
de estarem includos nas prticas da organizao.
As perguntas realizadas nas entrevistas se
correlacionam com as questes e os objetivos da pesquisa, conforme ilustra o Quadro
2. A seguir, so apresentadas sequencialmente as anlises de cada tpico da entrevista.
129
Quadro 2 Correlao das questes da pesquisa versus objetivos versus pergunta da entrevista
Aps as entrevistas, para realizao do ltimo passo indicado por Bauer e Gaskell
(2002), a anlise do corpus do texto, foram
utilizadas tcnicas de anlise de contedo
(AC), que, como explica Bardin (1977), recorrem deduo do poder do no dito
(Bardin, 1977). A inteno da AC, segundo
Bardin (1977, p. 38), a inferncia de conhecimentos... que recorre a indicadores
ISSN 2236-5710
(quantitativos ou no), procurando assim

conhecer aquilo que est por trs das palavras sobre as quais se debrua (Bardin,
1977, p. 44).
Um dos mtodos indicados por Bardin (1977)
o das categorias, que permitem a classificao dos elementos de significao constitutivos da mensagem, consistindo em desCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
130
cobrir os ncleos de sentido que compe a

comunicao e cuja presena, ou frequncia de apario, pode significar alguma coisa (Bardin, 1977, p. 105). A partir da categorizao, as tticas aplicadas, sugeridas por
Bardin (1977), foram presena ou ausncia
dos temas e sua frequncia ponderada,
usando como indicadores: ordem de apario; intensidade da meno ao tema se o
entrevistado apenas citou o fato ou se houve
algum tipo de explanao; e direo se a
citao foi positiva, negativa ou neutra.
Reconhecer a identidade da marca
As frequncias absolutas de meno a fatores que, na viso dos entrevistados, justificariam a escolha da instituio pelos alu-
nos propem a qualidade de ensino como

principal item, seguido pelo reconhecimento
que a escola tem no mercado, sua histria,
desde a poca de Escola Tcnica, as oportunidades de emprego e estgio geradas e
a possibilidade de um sequenciamento do
estudo, devido aos vrios nveis presentes
na instituio. Outros fatores mencionados
durante as entrevistas indicam o fato de ser
uma instituio pblica, a diversidade de
pessoas e ideias, o fcil acesso a professores e servidores, a cidadania na comunidade interna, a maturidade que os alunos
adquirem dentro da instituio, sua localizao central e os horrios das aulas bem definidos como possveis vantagens do centro
(figura 2).
Figura 2 Frequncias absolutas dos fatores em ordem decrescente.

ISSN 2236-5710
131
Analisando as frequncias ponderadas,

considerando o momento em que o fator foi
lembrado e a nfase dada, temos um grande
destaque para as oportunidades no mercado geradas pela instituio. A qualidade do
ensino e a aluso histria da instituio,
segundo e terceiro fatores com maior pontuao, no foram citadas sempre de forma positiva. A qualidade de ensino, embora
considerada de alto nvel, no foi encarada
como diferenciador do centro em relao
a outras instituies por alguns entrevistados, enquanto a histria da instituio foi
interpretada como um fator potencialmente
negativo por ter reconhecimento e atuao
atuais limitados pelo passado.
patente que h grande preocupao com
a m reputao do servidor pblico, assim
como com as intenes de candidatos s
possveis vagas oferecidas, j que os fatores m fama do funcionrio pblico e
conselhos tm as maiores pontuaes. Da
mesma forma, o clima amistoso do centro e
o crescimento da instituio, o ltimo com
menos nfase, so destaque nas opinies.
A disponibilidade de recursos da prpria organizao a serem utilizados em projetos e
viagens dos professores, a localizao central e a rica experincia que pode ser adquirida no ambiente da escola foram tambm
fatores bastante referidos.
Menos citados, h os fatores estabilidade de
uma carreira pblica, salrio e crescimento
profissional. Desses, o crescimento profis-
ISSN 2236-5710
sional possibilitado e a segurana de um emprego estvel foram mais reforados nos discursos dos entrevistados. Por fim, horizonte
de mudanas no servio pblico, agilidade
provocada pela proximidade entre as pessoas, contato com vegetao e pequenos animais presentes nos jardins internos e possibilidade de divergncias e/ou preconceitos
entre as carreiras de docentes e administrativos tambm foram fatores mencionados.
Esse ltimo fator est presente direta ou indiretamente nas entrevistas seja apenas delimitando diferenas, dando enfoque a apenas
uma carreira, seja expondo que as vantagens
de trabalho para uma superam as da outra.
Em concordncia com esta ltima categoria, nota-se que as duas nicas referncias
ao salrio como um fator de convencimento
para trabalhar na instituio reportam-se aos
docentes. O destaque para o professor e a
interpretao de maior vantagem na carreira
docente talvez possam ser justificados pela
maior visibilidade dos professores, afinal, em
uma instituio de educao a principal expectativa no ensino.
As figuras a seguir apresentam as frequncias absolutas dos fatores em ordem decrescente (figura 3) e as nuvens de palavras das
declaraes especficas sobre as carreiras
docente (figura 4) e administrativa (figura 5).
Nessa separao, visvel a maior complexidade na primeira nuvem, demonstrando um
discurso mais extenso sobre a carreira docente e suas vantagens.
132
Figura 3 Frequncias absolutas dos fatores em ordem decrescente
Figura 4 Nuvem de palavras com as referncias carreira docente nas respostas
Fonte: Elaborado pelos autores utilizando a ferramenta Tagul Clouds (http://tagul.com/).

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133
Figura 5 Nuvem de palavras com as referncias carreira administrativa nas respostas
Fonte: Elaborado pelos autores utilizando a ferramenta Tagul Clouds (http://tagul.com/).

Como gerenciada a identidade da marca
O fator correlacionado ao crescimento da
marca da instituio mais citado nas entrevistas foi a divulgao, ou seja, tornar visvel
para o pblico externo aes que vm ocorrendo no, repercutindo uma boa imagem.
No entanto, a relevncia atribuda ao fator
nos discursos leva a um indcio do grande
potencial, ainda latente, incumbido divulgao. Fatores pouco citados, mas com bastante nfase, foram: associao da marca
institucional a aes j existentes e conhecidas em seus devidos meios, e conselhos
para o fortalecimento da marca, como investir em marketing, melhorar nveis de ensino
e investir em mdias sociais ou criar brindes.
Outros fatores citados, com menor nfase,
so: expanso fsica da instituio, com a
ISSN 2236-5710
inaugurao de novos campi em outras cidades do estado; projeto de transformao

da instituio em universidade tecnolgica, e
diversificao/aumento do nmero de cursos
disponveis. Deve ser dado destaque para
o fator que remete tradio da instituio
no ensino tcnico, levando em considerao
sua histria. Tal fator, apesar de igualmente citado, no somente foi mencionado sem
muito realce, mas tambm, em uma das ocasies, empregado com conotao negativa,
como estigma.
Poucos se referiram marca da escola como
marca forte, sendo eles, porm, bastante enfticos em suas opinies. Fatores igualmente pouco citados so qualidade do ensino e
contratao de novos servidores e parcerias
nacionais, alm da valorizao interna da
marca, citada apenas de forma neutra. Outros fatores mencionados por algum dos enCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
134
trevistados foram: bom nvel dos alunos que

entram na instituio; educao a distncia;
parcerias internacionais, e eventos que
ocorrem nos campi da instituio. A seguir,
a figura mostra os fatores em ordem decrescente de frequncia absoluta em que foram

mencionados (figura 6).

Os fatores mais citados e com maior nfase no questionamento sobre o sucesso da
marca foram histria da instituio e continuidade de seu crescimento. Vale ressaltar,
entretanto, que novamente houve indagaes negativas a respeito. Outros fatores
bastante lembrados foram: bom nvel dos
alunos que ingressam na instituio, aliado
qualidade do ensino; referncia aos servidores qualificados; bom nvel dos profissionais formados pela instituio, e aluses ao
ISSN 2236-5710
reconhecimento pelo mercado, constituindo

o tema geral ensino, que lidera a discusso
sobre razes para o sucesso da marca.
Nos discursos analisados, foram percebidas
tambm algumas aluses a problemas encontrados na instituio, sempre com menor
peso que os fatores positivos apontados. A
divulgao da escola tambm foi lembrada,
tanto positiva quanto negativamente. Finalmente, foi destacada, em uma das entrevisCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
135
tas, a ligao emocional de alunos e servidores com a escola, sua estrutura com jardins
e sua comunidade. A seguir, a figura mostra
os fatores, em ordem decrescente de frequncia absoluta em que foram mencionados

(figura 7).

Defasagens entre estratgia da identidade da marca e prtica
A ordenao dos fatores obtida nas entrevistas suporta algumas das concluses expostas anteriormente. A grande importncia
dispensada ao ensino tcnico e imagem
da fachada do campus principal, primeiro e
mais tradicional, reafirma a relevncia da traISSN 2236-5710
dio da marca, da histria da instituio. O

conjunto de alunos e os professores em suas
aulas remetem questo do ensino, lder na
discusso sobre razes para o sucesso da
marca. A imagem de alunos reunidos pode
se relacionar tambm ao ambiente de amizade e s ligaes emocionais com colegas da
instituio. Os eventos e a estrutura da instituio, apesar de terem sido citados apenas
136
timidamente anteriormente, aparecem com

evidncia como influenciadores da marca.
Projetos da extenso ou do ensino conquistaram boas posies, retratando o fator
citado sobre a importncia da divulgao
de aes que vm ocorrendo no centro. Os
fatores relacionados ao servidor como
cursos de qualificao interna, comemoraes entre servidores e premiaes conferidas a eles foram ordenados nas ltimas
colocaes, evidenciando que os servidores

no veem, em geral, sua ligao e importncia para a marca. O quadro 3 mostra os fatores mais vezes ordenados em cada posio.
Evidencia tambm o grande contraste entre
o que os entrevistados pensam sobre o que
influencia as imagens interna e externa da
marca, pois, fora a qualidade de ensino, nenhum outro fator, entre os cinco primeiros de
um lado, se repete no outro.
Quadro 3 Fatores mais ordenados em cada posio
ISSN 2236-5710
137
Continuao...

Ao serem questionados sobre o que necessita melhorar, os entrevistados indicaram
fatores relacionados comunicao, com
reconhecida importncia para a estratgia,
evidenciando sua atual deficincia. Outro
fator que requer ateno especial a infraestrutura fsica da organizao, que, mesmo
sendo considerado um poderoso fator para
influenciar a imagem da organizao, recebeu duras crticas. Liderana e ambiente
agradvel, grandes influenciadores da imagem interna segundo o tpico anterior, no
foram citados, assim como a demanda do
mercado, o que pode sugerir, se levarmos
ISSN 2236-5710
em conta ainda os discursos livres, que contam com nveis satisfatrios.

5 DISCUSSO DOS RESULTADOS
Nesta seo, com base nos resultados descritos no tpico anterior e segundo Aaker
(2007), apresenta-se o diagnstico da identidade da marca da OPE. Realizou-se em
vrias etapas, que deveriam incluir: (1) identificao das dimenses centrais da marca;
(2) considerao da proposio de valor; (3)
incluso de elementos de credibilidade; (4)
estabelecimento das bases de relacionaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
138
mento com o usurio para determinao da

identidade nuclear e da identidade externa
da marca. Prope-se, ao final deste tpico,
a Matriz de Construo da Identidade da
Marca da OPE.
Reconhecimento da identidade da marca
As categorias detectadas nas respostas, relacionadas ao aluno, foram agrupadas em
seis temas: (a) tradio, em aluso histria da antiga Escola Tcnica e o reconhecimento de outras instituies pblicas; (b)
reconhecimento pelo mercado de trabalho
e oportunidades geradas; (c) continuidade
do ensino tcnico ao universitrio; (d) qualidade do ensino; (e) respeito diversidade,
cidadania e maturidade adquirida pelos alunos; (f) facilidades, combinando referncias
localizao do campus da instituio, boa
definio e organizao dos horrios das
aulas e o fato de professores e servidores
serem de fcil acesso.
Em relao ao servidor, as respostas podem ser agrupadas nos temas: (a) servio
pblico, composto pelo destaque imagem
ruim que o servidor tem, em geral, conselhos para levar a srio o trabalho, mudando
essa m reputao, horizonte de mudanas
no servio pblico e estabilidade; (b) Desenvolvimento da instituio; (c) facilidades
para obter recursos na prpria instituio.
Outro aspecto relacionado proximidade
entre as pessoas, o que agiliza processos,
localizao da instituio, salrio e oportunidades de crescimento profissional; (d)
clima institucional amistoso, rica experincia, contato com o verde no jardim interno
e competio entre os departamentos da
organizao.
ISSN 2236-5710
Como gerida a marca

Os temas evidenciados nas respostas sobre a presente atuao da marca foram: (a)
questes sobre a marca referentes sua
fora efetiva, divulgao da marca, sua
valorizao interna, associao da marca
a aes existentes da extenso ou do ensino , e a conselhos para seu fortalecimento;
(b) ensino, incluindo aumento e diversificao dos cursos, bom nvel dos alunos, educao a distncia e qualidade do ensino em
si; (c) projeto de transformao em universidade tecnolgica; (d) novas contrataes
de funcionrios, permitindo renovao nos
recursos humanos; (e) parcerias, nacionais
e internacionais; (f) tradio da escola tcnica; (g) expanso fsica da organizao e sua
interiorizao com novos campi em outras
cidades do estado; (h) eventos.
Com relao ao sucesso da marca, foram
encontrados nas respostas os seguintes temas: (a) histria da instituio e sua tradio
desde a Escola Tcnica; (b) contnuo crescimento da escola; (c) ensino, representado
pela meno aos bons alunos encontrados
no centro, aos professores e demais servidores, qualificados e admitidos por concursos,
ao alto nvel dos profissionais formados pela
escola, qualidade do ensino nos cursos e
ao reconhecimento que o mercado tem pela
instituio; (d) referncias a possveis problemas percebidos na instituio; (e) divulgao do centro e suas aes, aumentando
sua visibilidade; (f) ligaes emocionais com
a escola, seu espao fsico e a comunidade
interna.
Defasagens entre estratgia da marca e
prtica
139
Em resposta solicitao de ordenar fatores

de acordo com sua importncia, a qualidade de ensino teve destaque evidente, assim
como a demanda do mercado. Alm disso,
cultura organizacional, ambiente agradvel,
infraestrutura da organizao, efetividade,
eficincia e autonomia nos servios e participao e promoo de eventos obtiveram
relevncia. De maneira mais dispersa, liderana, boa relao entre os servidores e sinergia com a comunidade tambm tiveram
destaque. Fatores relacionados diretamente
somente ao funcionrio foram ordenados
como ltima opo por todos os entrevistados.
cia para a estratgia, esto relacionados em

sua maioria comunicao da instituio.
A comunicao formal, tanto interna quanto
externa, por meio de jornal interno, intranet,
site e mdias sociais, por exemplo, foi mencionada por quase todos os entrevistados
como fator a ser melhorado. Divulgao na
mdia e infraestrutura tambm foram fatores
bastante criticados.
Matriz da Identidade da Marca da OPE X
A partir da descrio resumida dos resultados na seo 4, apresentada em 5.1, 5.2
e 5.3, construiu-se a Matriz de Identidade,
ilustrada no Quadro 4.
Os fatores mais indicados como problemticos, apesar de sua reconhecida importn-
ISSN 2236-5710
140
Quadro 4 Matriz de Identidade de Marca de OPE
ISSN 2236-5710
141
6 CONCLUSO E SUGESTO DE NOVAS

PESQUISAS
As questes estabelecidas como foco deste
trabalho tiveram a finalidade de identificar
aspectos e caractersticas da identidade da
marca em OPE, considerando suas particularidades de ser um servio educacional
inserido no setor pblico. Isso possibilitou
apontar diretrizes para a definio de uma
identidade e gesto de marcas adaptada ao
caso especfico, de modo a fortalecer sua
imagem em relao sociedade.
Ficou evidente na pesquisa, no caso de uma
OPE, a importncia da gesto interna da
marca, que um tema bastante discutido na
literatura acadmica. A literatura identificada
busca mapear o que afeta a satisfao do
pblico interno da organizao, pois existe
correlao entre a satisfao dele e a dos
clientes/usurios. Entretanto, considerando
os discursos dos gestores da marca da organizao estudada, ficou claro que, alm da
baixa autoestima do funcionrio pblico, ele
no percebe sua importncia para a marca.
Inexiste conhecimento da relao da satisfao pessoal com a satisfao do pblico
externo, o que evidenciado quando fatores
ligados ao funcionrio pblico so ordenados sempre nas ltimas posies como influenciadores da marca. A anlise demonstrou tambm uma aparente segmentao
entre os perfis docente e administrativo. Em
geral, o servidor docente parece deter maior
estima, enquanto o servidor de cargos administrativos sofre com nveis de desmotivao ainda maiores.
Para o servidor, outros fatores, mencionados
a seguir, detm maior ateno: vnculo com
o mercado de trabalho, que possibilita alta
ISSN 2236-5710
taxa de empregabilidade de alunos e ex-alunos; qualidade do ensino, nivelada com outras conceituadas instituies; participao e
promoo de eventos; bom nvel e diversidade entre os alunos e tradio da instituio
por sua histria, embora esse ltimo ponto
seja encarado com receio pela possibilidade
de impedir o crescimento da instituio para
outros nveis e reas. Ou seja, em geral, foram privilegiados fatores com relao direta ao ensino. A gesto atual da marca tem
como destaque, segundo os entrevistados,
aes isoladas de alguns grupos especficos
e crescimento institucional, com a expanso
fsica e a diversificao de cursos, embora
eles admitam desconhecer um plano definido de gesto da marca.
A pesquisa revelou que os mecanismos e
aes utilizados no satisfazem as necessidades da atual gesto de marcas na instituio, por isso imprescindvel recuperar
as ferramentas de comunicao, internas e
externas, e investir mais na infraestrutura
bsica dos prdios, fatores apontados constantemente nas entrevistas. Foi comprovado
tambm o quanto as OPEs ainda so conservadoras em relao apropriao de
tcnicas e ferramentas empresariais, no
havendo consenso sobre uma identidade
da marca definida institucionalmente ou de
aes conscientes para sua gesto, nem estratgia definida ou mesmo responsvel pela
questo da marca, abandonando sua imagem a fatores no controlados.
Considerando a competitividade cada vez
maior na rea de educao, com instituies
rivalizando local, nacional e mesmo internacionalmente, urgente a elaborao de um
plano de gesto de marca consciente, de
modo a ocupar um posicionamento favorCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
142
vel, com uma imagem positiva na mente do

usurio/aluno, e obter vantagem competitiva pela identificao, reputao e lealdade.
Outro ponto que o prprio servidor pblico
est em geral desiludido, mostrando apatia,
desinteresse e descrena na organizao,
o que ajuda a propagar uma imagem ruim
do servio pblico e a desvalorizao do
servidor perante a sociedade. Melhorar a
percepo da imagem externa da instituio pode contribuir para o crescimento do
trabalhador e sua realizao profissional.
No caminho inverso, uma melhora na autoestima dos servidores, com uma prestao
de servios mais motivada e produtiva, ajudaria a consolidar a imagem da marca.
A aplicao das concluses obtidas na pesquisa em outras organizaes pblicas no
Brasil pode ser considerada, pois a OPE X
componente de uma rede de organizaes
estruturadas de forma equivalente e com os
mesmos fins. No entanto, uma mudana na
gesto da marca de instituies pblicas,
definindo sua identidade, no tem como
obter sucesso, posicionando positivamente
a imagem da instituio no imaginrio do
cliente/usurio, sem uma real reestruturao do servio pblico e uma renovao de
sua cultura, pois, como coloca Neves (2001,
p. 89) de facto, desejvel e possvel actuar no domnio da imagem, mas esta aco
s eficaz quando suportada pelo correspondente funcionamento interno.
Diante do exposto e em conformidade com
as diretrizes evidenciadas neste estudo,
como sugesto de futura pesquisa, aponta-se o desenvolvimento de um modelo para
definir a identidade e a gesto de marcas
adaptado exclusivamente ao caso de instituies pblicas de ensino, que busque e
ISSN 2236-5710
obtenha os resultados esperados. Comparaes mais profundas entre instituies de ensino pblicas e particulares tambm seriam
de grande interesse, assim como estudos
sobre os fatores que realmente influenciam
a escolha da instituio de ensino no Brasil.
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ARTIGO: Avaliao de stios municipais da Regio Metropolitana da Grande Vitria-ES
Avaliao de stios municipais da Regio

Metropolitana da Grande Vitria-ES
An evaluation of the municipal sites of the Greater Metropolitan Region of Vitria, ES
Una evaluacin de los sitios web municipales de la Regin Metropolitana de Gran Vitria, ES
Resumo: Este artigo tem por objetivo avaliar e ranquear os stios pblicos municipais da Regio Metropolitana da Grande Vitria (ES),
observando indicadores de acessibilidade, usabilidade e transparncia. Trata-se de um trabalho predominantemente quantitativo,
desenvolvido a partir de critrios preestabelecidos de avaliao e classificao, fundamentados nos artigos 8o, 10 e 30 da Lei Federal
n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, e no art. 17 da Lei Federal n. 10.098, de 19 de dezembro de 2000. Identificamos que os stios
analisados ainda esto distantes de proporcionar condies para que haja uma accountability vertical, o que agravado pela ausncia
de accountability horizontal.
Palavras-Chave: Transparncia, Acessibilidade, stios municipais, accountability.
Cristiano das Neves Bodart - cristianobodart@hotmail.com
Universidade de So Paulo/USP e Faculdade Novo Milnio
Kamille Ramos Torres - kamillertorres@gmail.com
Graduanda em Addministrao ela Faculdade Novo Milinio. Integrante do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Administrao dessa
mesma IES
Roniel Sampaio Silva- ronielsampaio@gmail.com
Instituto Federal do Piau IFPI Campus Floriano

ISSN 2236-5710
147
Cristiano das Neves Bodart - Kamille Ramos Torres - Roniel Sampaio Silva
Abstract: This articles objective is to evaluate and rank public municipal sites of the Greater Metropolitan
Region of Vitria-ES, noting the accessibility, usability, and transparency indicators. It is predominantly
quantitative work, developed from pre-established evaluation and classification criteria, based on
Articles 8, 10, and 30 of Federal Law 12,527 of November 18, 2011 and Article 17 of Federal Law
10,098 of December 19, 2000. We found that the sites analyzed are still far from providing conditions
for vertical accountability; this situation is made worse by the absence of any horizontal accountability.
Keywords: Transparency. Accessibility. Municipal sites. Accountability.
Resumen: El presente artculo tiene como objetivo la evaluacin y la clasificacin de los sitios web municipales de la Regin Metropolitana de Gran Vitria-ES, observando los indicadores de accesibilidad,
facilidad de uso y la transparencia. Es una obra predominantemente cuantitativa, desarrollada a partir
de criterios preestablecidos para la evaluacin y clasificacin basados en los artculos 8, 10 y 30 de
la Ley Federal N 12527 de 18 de noviembre de 2011 y en el arte. 17 de la Ley Federal N 10.098, de
19 de diciembre de 2000. Hemos encontrado que los sitios web analizados an estn lejos de ofrecer
condiciones de modo que haya una rendicin de cuentas vertical, que se agrava por la ausencia de
rendicin de cuentas horizontal.
Palabras clave: Transparencia. Accesibilidad. Sitios web Municipales. Accountability
1 INTRODUO
sintomtico o crescimento acelerado das
Tecnologias de Informao e Comunicao
(TIC) e sua explanao por diversos setores
da sociedade, entre eles, os setores governamentais, em que foi desenvolvido o que
ficou conhecido como e-gov ou governo
eletrnico (Pinho, 2008). Nota-se tambm
um crescente uso das TIC para possibilitar
maior participao social na gesto pblica,
conhecida como e-participation. Paralelamente, a sociedade brasileira vem exigindo do setor pblico a adoo de TIC para
prestao de seus servios e acesso informao, possibilitando maior facilidade no
acesso aos servios prestados e maiores
condies de fiscalizar as atividades pblicas com menores gastos, sobretudo de seu
tempo.
Buscando ampliar transparncia e accountability na gesto pblica, em 18 de novembro de 2011, foi aprovada no Congresso
Nacional brasileiro a Lei n. 12.527, conhecida como Lei da Transparncia. Entre as
ISSN 2236-5710
exigncias da referida lei, est a obrigatoriedade dos rgos pblicos em manter um

stio ou portal capaz de prestar contas aos
cidados e mant-los informados. A Lei da
Transparncia, a fim de incluir todos os cidados na condio de fiscalizador dos recursos e aes do poder pblico, incorporou em
sua composio o art. 17 da Lei n. 10.098, de
19 de dezembro de 2000, que trata da acessibilidade de portadores de deficincia. Assim, transparncia e acessibilidade so informaes pblicas determinadas por exigncia
jurdica. No caso de stios, a usabilidade
outro aspecto que deve ser valorizado, j que
este pode colaborar, dificultar ou impossibilitar o acesso aos dados pblicos existentes
no website.
A partir do contexto jurdico-legal atual, torna-se necessrio compreender a situao
dos stios pblicos, a fim de possibilitar uma
avaliao slida para entender que as avaliaes dos stios, sendo cada vez mais divulgadas, sero um estmulo (e/ou coero)
aos rgos pblicos para se adequarem s
leis vigentes sob pena de sofrerem sanes
148
Avaliao de stios municipais da Regio Metropolitana da Grande Vitria-ES
determinadas em lei.
De acordo com Arajo e Maia (2014, p. 80):
Muitas pesquisas ja foram realizadas
(Santos, Bernardes & Mezzaroba, 2009;
Rothberg, 2010; Araujo & Gomes, 2004;
Braga, 2007; Diniz, 2000; Barbosa, Getschko & Gatto, 2009; Barboza, Nunes &
Sena, 2000; Vaz, 2003) para avaliar a
qualidade de Stios e Portais de Governo
Eletrnico em parmetros como a arquitetura da informao, conectividade, usabilidade, interatividade, e servios pblicos
em mbito federal, estadual e municipal,
considerando grandes centros urbanos e
rgos pblicos de maior abrangncia.
Podemos ainda citar os estudos da W3C

Brasil e do Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao
(CETIC.br).
O nosso problema de pesquisa manifesta-se
pela necessidade de colaborar com os propsitos de averiguar se a legislao atual,
o avano das TCI e o interesse e cobrana
de seguimentos da sociedade brasileira tm
sido suficiente para que os stios pblicos
municipais apresentem boa acessibilidade,
usabilidade e transparncia.
Nessa direo, a presente pesquisa realiza
uma averiguao para identificar se os municpios que compem a Regio Metropolitana da Grande Vitria (ES) esto satisfatoriamente atendendo Lei da Transparncia
por meio de seus stios ou portais oficiais.
Buscamos ainda produzir um ranking com
os resultados com base em uma metodologia que analisa os quesitos acessibilidade,
transparncia e usabilidade. Essa pesquisa
ISSN 2236-5710
justifica-se por se tratar de um tema atual e

de grande importncia para a sociedade e
para a compreenso do estado da democracia brasileira em escala regional.
Assim, o foco deste estudo no est nos tipos de servio prestados pelo governo por
meios de seus stios, tais como pagamentos de taxas e impostos, acesso declarao de negativos, realizao de cadastro
de pessoa jurdica etc., mas na prestao
de informaes aos cidados. Buscamos
centrar nos aspectos exigidos pelo corpo
legislativo existente no Brasil, envolvendo
acessibilidade e transparncia dos stios pblicos. Outro ponto no abordado, por no
ser a proposta deste trabalho, o uso das
TCI para a participao social na gesto
pblica (e-democracia), tais como ocorre
no oramento participativo digital existente em alguns municpios brasileiros, como
em Belo Horizonte (MG) e Vila Velha (ES).
No entanto, nosso foco avaliativo acaba, na
prtica, se desdobrando em elementos que
envolvem a participao social via fiscalizao dos recursos pblicos, possibilitada pelo
seu nvel de transparncia, acessibilidade e
usabilidade.
A Regio Metropolitana da Grande Vitria
est localizada no estado do Esprito Santo,
sendo composta pelos municpios de Vitria
(capital do estado), Viana, Serra, Cariacica,
Guarapari, Fundo e Vila Velha. De acordo
com o censo de 2010, a Regio Metropolitana da Grande Vitria apresentou uma taxa
mdia de crescimento anual de 1,61% na ltima dcada, valor superior taxa verificada
no Esprito Santo (1,27%) e mdia nacional (1,17%) (IBGE, 2010). Trata-se da regio
mais industrializada e populosa do estado
do Esprito Santo, concentrando quase meCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
149
tade da populao capixaba (48%), quase

que totalmente centrada na rea urbana
(98,3%) (IBGE, 2010).
A partir da observao de que o stio do governo do Estado do Esprito Santo foi apontado pelo ndice Nacional de Transparncia, em 2014, como o mais transparente do
pas, buscamos averiguar, com metodologia
prpria, se os municpios da Regio Metropolitana da Grande Vitria (ES) tambm
prestam um servio de qualidade aos cidados que buscam se informar das aes da
gesto pblica municipal por meio de stios
mantidos por essas prefeituras.
Esse trabalho estrutura-se em seis sees.
A primeira esta introduo. Na segunda
seo, busca-se discutir os conceitos de E-governo e accountability na gesto pblica,
a fim de situar a presente pesquisa no contexto de necessidade de maior aprofundamento democrtico. A terceira destinada
apresentao da metodologia desenvolvida
e utilizada no presente estudo. Na quarta,
apresentam-se os dados coletados e as notas aferidas acessibilidade, usabilidade
e transparncia dos stios pblicos municipais em anlise. Na quinta, apresentado
o ndice de Qualidade dos Stios Municipais
(IQSM) e um ranking dos municpios avaliados. Por fim, na sexta, apresentam-se as
consideraes finais.
2 ACCOUNTABILITY NA GESTO PBLICA E E-GOVERNO

A primeira busca pelo entendimento de accountability, segundo Campos (1990), foi
por Frederich Mosher, que relacionou accountability responsabilidade objetiva
ISSN 2236-5710
(Campos, 1990, p. 3). Esse termo derivado

do latim, sendo composto por ad + computare, significando contar para, prestar contas
a, dar satisfao a, corresponder a expectativa de (Heidemann, 2009, p. 303).
No Brasil, o conceito de accountability entra
na agenda acadmica nos ltimos anos da
ditadura militar, sendo introduzido por Anna
Maria Campos (1990) e, posteriormente,
por diversos outros autores, tais como Behn
(1998) e Pinho e Sacramento (2009), estes
sob considervel influncia das contribuies do argentino ODonnell (1991; 1998).
Frederich Mosher (1968, apud Campos,
1990, p. 4), explica que responsabilidade objetiva acarreta a responsabilidade de uma
pessoa ou organizao perante uma outra
pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou algum tipo de desempenho, ou seja,
uma obrigao de responsabilidade que a
pessoa assume diante da outra. Verifica-se
que a ideia contida na palavra accountability
traz implicitamente a responsabilizao pessoal pelos atos praticados e explicitamente a
exigente prontido para a prestao de contas, seja no mbito pblico ou no privado
(Pinho & Sacramento, 2009. p. 1347).
Segundo Campos (1990, p. 4), a partir da
ideia de Frederich Mosher, a accountability
passou a ser percebida como questo de democracia.
Quanto mais avanado o estgio democrtico, maior o interesse pela accountability.
E a accountability governamental tende a
acompanhar o avano de valores democrticos, tais como igualdade, dignidade
humana, participao, representatividade.
150
Aferimos que a democracia est ligada

igualdade entre os indivduos, logo, todos
tm o mesmo direito de exigir responsabilizao de quem est nos representando e,
com isso, participarmos das decises, cumprindo o papel de cidado.
Para ODonnell (1998), a accountability
dividida em dois tipos: horizontal e vertical.
Esta se d por meio de uma relao hierrquica entre governante e sociedade civil,
caracterizando-se pela prestao de contas do gestor eleito queles que o elegeram e lhe atriburam responsabilidades por
meio do voto. A accountability horizontal
caracterizada pela existncia de rgos fiscalizadores e reguladores do poder pblico
(ODonnell, 1997; 1998). Em outros termos,
para ODonnell, accountability vertical pressupe uma ao entre desiguais cidados
versus representantes e, accountability
horizontal, ao entre iguais relaes entre os poderes constitudos (Benh, 1998; Pinho & Sacramento, 2009).
A accountability vertical de ODonnell no
considera outros meios de responsabilizao e fiscalizao das aes do gestor pblico, tais como fruns, oramentos participativos, e-governo etc. No h um consenso
em torno dos elementos constituveis da
accountability vertical, mas notrio que a
prestao de contas e aes pblicas so
elementos centrais nesse tema.
Para ODonnell (1998), a presena de accountability vertical um indicador de que
h uma gesto democrtica, embora tivesse
pensando em uma democracia apenas representativa. Considerando um contexto em
que a accountability vai alm do voto, em
um formato que une representatividade e
ISSN 2236-5710
participao, [...] o cidado, individualmente, passa do papel de consumidor de servios pblicos e objeto de decises pblicas
a um papel ativo de sujeito [...] (Campos,
1990, p. 6).
Sobre essa questo, Rocha (2011, p. 84) declara:
[...] se por um lado a accountability e fundamental para a preservao da democracia, por outro e indispensvel a participao dos cidados para que ela se realize.
Ser cidado num regime democrtico significa possuir uma srie de direitos, entre
os quais a prerrogativa de participar da escolha de seus governantes e de influir nas
suas decises.
Nota-se que Rocha (2011) destaca a importncia da participao ativa dos cidados
para uma accountability efetiva.
Campos (1990, p. 5) tambm defende essa
necessidade de fiscalizao, como se observa a seguir:
A economia de recursos pblicos, a eficincia e a honestidade requerem ateno
especial, mas h outros padres de desempenho que merecem considerao:
qualidade dos servios; maneira como
tais servios so prestados; justia na
distribuio de benefcios, como tambm
na distribuio dos custos econmicos,
sociais e polticos dos servios e bens
produzidos; grau de adequao dos resultados dos programas as necessidades
das clientelas. Esses padres da accountability governamental no so garantidos
pelos controles burocrticos. Outra questo relevante se o Executivo pode isentaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
151
mente avaliar o desempenho de sua prpria burocracia. O verdadeiro controle do

governo em qualquer de suas divises:
Executivo, Legislativo e Judicirio s vai
ocorrer efetivamente se as aes do governo forem fiscalizadas pelos cidados.
mais significativos, destacamos os seguintes

trechos:
Citamos, entre os avanos, a legislao

brasileira, enfatizando a Lei n. 12.527, de 18
de novembro de 2011, que regula o acesso a informaes pblicas. Entre os pontos
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de

requerimentos, a divulgao em local de
fcil acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse coletivo
ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
1 Na divulgao das informaes a que
se refere o caput, devero constar, no mnimo:
I. registro das competncias e estrutura
organizacional, endereos e telefones das
respectivas unidades e horrios de atendimento ao pblico;
II. registros de quaisquer repasses ou
transferncias de recursos financeiros;
III. registros das despesas;
IV. informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos
editais e resultados, bem como a todos os
contratos celebrados;
V. dados gerais para o acompanhamento
de programas, aes, projetos e obras de
rgos e entidades; e
VI. respostas a perguntas mais frequentes
da sociedade.
2 Para cumprimento do disposto no caput, os rgos e entidades pblicas devero utilizar todos os meios e instrumentos
legtimos de que dispuserem, sendo obrigatria a divulgao em stios oficiais da
rede mundial de computadores (internet).
3 Os stios de que trata o 2 devero,
na forma de regulamento, atender, entre
outros, aos seguintes requisitos:
I. conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o acesso informao
de forma objetiva, transparente, clara e em
linguagem de fcil compreenso;
ISSN 2236-5710
Para que isso ocorra, necessrio que o

gestor pblico d condies de acessibilidade s aes e contas pblicas, como enfatiza Rocha (2011, p. 85).
[...] a participao para ser efetiva demanda informaes precisas e confiveis
que permitam ao cidado construir um
quadro referencial da atuao do governo
e, a partir dai, atuar no sentido de exigir
que os representantes expliquem as suas
aes, mudem sua forma de agir ou mesmo alterem os objetivos das polticas pblicas.
Pinho e Sacramento (2009) citam que a

Constituio Federal de 1988 trouxe a participao da sociedade para a realidade brasileira. Desde ento, diversos mecanismos
de participao da comunidade na gesto
dessas polticas esto sendo implementados (Pinho & Sacramento, 2009, p. 1354).
Os referidos autores ainda relatam que esses mecanismos trazem maior transparncia para os atos da gesto pblica. Para
Pinho e Sacramento (2009), muitas mudanas rumo a uma maior transparncia na
gesto pblica ocorreram no Brasil, ainda
que no tenhamos gestes to transparentes como desejamos.
152
II. possibilitar a gravao de relatrios em

diversos formatos eletrnicos, inclusive
abertos e no proprietrios, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a anlise
das informaes;
III. possibilitar o acesso automatizado por
sistemas externos em formatos abertos,
estruturados e legveis por mquina;
IV. divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da informao;
V. garantir a autenticidade e a integridade
das informaes disponveis para acesso;
VI. manter atualizadas as informaes
disponveis para acesso;
VII. indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se, por via
eletrnica ou telefnica, com o rgo ou
entidade detentora do stio; e
VIII. adotar as medidas necessrias para
garantir a acessibilidade de contedo
para pessoas com deficincia, nos termos
do art. 17 da Lei n. 10.098, de 19 de dezembro de 2000 (Art. 17. O Poder Pblico
promover a eliminao de barreiras na
comunicao e estabelecer mecanismos e alternativas tcnicas que tornem
acessveis os sistemas de comunicao
e sinalizao s pessoas portadoras de
deficincia sensorial e com dificuldade de
comunicao, para garantir-lhes o direito
de acesso informao, comunicao,
ao trabalho, educao, ao transporte,
cultura, ao esporte e ao lazer.), e do art.
9o da Conveno sobre os Direitos das
Pessoas com Deficincia, aprovada pelo
Decreto Legislativo n. 186, de 9 de julho
de 2008.
[...]
Art. 10 [...].
2 Os rgos e entidades do poder pblico devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por
ISSN 2236-5710
meio de seus stios oficiais na internet.
Os stios pblicos governamentais, alm

da obrigatoriedade de possurem tais elementos destacados em lei, devem facilitar
o acesso a tais informaes, criando stios
com boa usabilidade. A Lei n. 10.098, de
19 de dezembro de 2000, j vinha fazendo
meno questo da acessibilidade nos stios pblicos governamentais, destacando
assim em seu artigo 17:
O Poder Pblico promover a eliminao
de barreiras na comunicao e estabelecer mecanismos e alternativas tcnicas
que tornem acessveis os sistemas de
comunicao e sinalizao s pessoas
portadoras de deficincia sensorial e com
dificuldade de comunicao, para garantir-lhes o direito de acesso informao,
comunicao, ao trabalho, educao, ao
transporte, cultura, ao esporte e ao lazer.
Nota-se que existem regulamentaes bastante detalhadas que, se atendidas, so capazes de criar um cenrio propcio ao aprofundamento da accountability vertical.
No campo das TIC, notamos um desenvolvimento substancial, tornando-se possvel
ampliar a comunicao entre o governo e a
sociedade. Porm, como bem destacou Pinheiro (2008, p. 473):
Se no reino da tecnologia existe viabilidade para atingir tais objetivos, quando se
migra para a esfera governamental/poltica, alcanca-los fica bem mais complexo e
difcil. A abertura por parte dos governos
para a transparncia e participao societal depende de todo um processo histrico
e do balano de foras polticas existentes
153
na sociedade, no ficando restrito a uma

questo de tecnologia.
O acesso informao por meio de stios e

portais uma das caractersticas do que se
convencionou chamar de governo eletrnico. Embora um termo muito utilizado, no
exprime conceito nico ou aceito de maneira abrangente, mas possui inmeras definies, que variam de acordo com o ponto de
partida do pesquisador (Sampaio, 2009, p.
126).
Ainda para Sampaio (ibidem), governo eletrnico relaciona-se ao fato de que:
[...] as novas tecnologias de informao
e comunicao so aplicadas s funes
de governo, que podem visar a diferentes
setores, o cidado ou o mercado. Tem o
potencial de diminuir custos, desenvolvimento econmico, reduo da redundncia, maior transparncia e accountability
e aprimorar servios para os cidados
como melhores condies de acesso a
informao e a servios governamentais,
ampliando a qualidade destes servios e
garantindo maiores oportunidades de participao social no processo democrtico.
A definio de Sampaio no nos parece ser

precisa por envolver duas dimenses que
merecem ser estudadas de forma distintas:
prestao de servios via stios e participao social on-line. Assim, a literatura especializada assertivamente convencionou
distinguir e-gov de e-partipation (ou e-democracia).
Para West (2004), o e-gov refere-se transmisso de informaes pblicas e servios
on-line por meio de stios disponveis 24 hoISSN 2236-5710
ras por dia, sete dias por semana, possibilitando aos cidados o acesso informao e
a servios sempre que necessitarem. Nessa
mesma direo, Araujo e Gomes (2004, p. 7),
afirmam que o governo eletrnico possibilita
a oportunidade de relacionar as estratgias
de reforma administrativa com a possibilidade de fornecimento de informaes ao cidado.
Ferreira e Arajo (2000, p. 1) destacam algumas das funes, mencionadas a seguir,
que os governos esto explorando por meio
do e-gov.
a) a de propiciar maior transparncia no
modus operandis da gesto pblica, facilitando o exerccio do que tem se convencionado chamar de accountability, que
compreende em grande parte a obrigatoriedade do gestor de prestao de contas
ao cidado (votante, consumidor e financiador dos bens pblicos); e
b) a de permitir a troca rpida de informaes entre membros do governo, como,
por exemplo, preos cotados em licitaes,
divulgao de experincias bem sucedidas
de gesto, dentre outras atividades que
intensifiquem o aumento da eficincia na
mquina pblica.
Para Lenk e Traunmuller (2002), o governo

eletrnico abarca quatro grandes perspectivas: i) perspectiva do cidado, a qual objetiva
a prestao de servios pblicos por meio de
stios pblicos; ii) perspectiva de processos,
marcada pelo uso da internet para alterar a
gesto interna do governo, seus sistemas,
processos e suas rotinas; iii) perspectiva da
cooperao, a qual tem por objetivo formar
redes de cooperao entre rgos e setores
distintos do governo, assim como entre goCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
154
verno e empresas, organizaes no governamentais e investidores; iv) perspectiva da

gesto do conhecimento, que se relaciona
gerncia, criao e divulgao do conhecimento engendrado e acumulado pelo
governo.
Interessam-nos, neste estudo, os aspectos
que facilitam a accountability, envolvendo a
transparncia das informaes pblicas, o
que depender da acessibilidade e da usabilidade apresentadas no stio pblico.
Por acessibilidade no espao digital, entendemos a existncia de disponibilidade ao
usurio de forma autnoma, todas as informaes que lhe so de direito, independentemente de suas caractersticas corporais
(Torres; Mazzoni; Alves, 2002), o que depender diretamente da usabilidade dos stios.
No Brasil, o governo eletrnico tornou-se,
em 2000, um programa criado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
como parte de um programa maior: o Programa Sociedade da Informao no Brasil
(Brasil, 1999). Tais programas tm por princpio norteador a utilizao de Tecnologias
de Informao e Comunicao (TIC) para
democratizar o acesso a informao, ampliar discusses e dinamizar a prestao de
servios pblicos com foco na eficincia e
efetividade das funes governamentais
(Araujo & Maia, 2014, p. 86).
O e-governo pode reduzir gastos pblicos
com folha de pagamento e manuteno de
estruturas fsicas, assim como as demandas
burocrticas. Alm desses benefcios, o governo eletrnico tem sido uma demanda exigida pela sociedade, como ressaltam Torres,
Mazzoni e Alves (2002, p. 85).
ISSN 2236-5710
A luta por stios web acessveis est includa entre as exigncias por igualdade de
condies, conduzidas pelos movimentos
das pessoas com limitaes oriundas de
deficincias, nos pases em que o processo de informatizao da sociedade est
mais avanado.
De acordo com Pinho (2008), governo eletrnico no pode ser entendido apenas
como a disponibilizao de servios prestados aos cidados, mas como uma estrutura
que possibilita a maior interao entre eles
e o governo, assim como a maior participao social na gesto pblica e prestao
das contas pblicas. Nesse sentido, Pinho
aponta a necessidade de que o e-governo
evolua para a e-democracia. certo que,
para que haja participao social efetiva na
gesto pblica, seja ela por meio da internet
ou no, necessrio inicialmente que haja
acessibilidade e transparncia das informaes.
Os stios e portais institucionais, sejam eles
municipais, estaduais ou federais, podem
ser considerados um avano, pois podem
possibilitar uma aproximao maior da sociedade com a gesto dos recursos pblicos,
assim como prestar informaes e servios
a um custo de tempo e recursos bem menor
para o cidado. Para que isso se efetive, a
usabilidade do stio to importante quanto
o contedo e servios disponibilizados nele.
A acessibilidade outro aspecto muito importante nos Stios e Portais institucionais
pblicos, haja vista que excluso digital
um dos fatores que impedem a efetivao
da cidadania. Se verdade que a excluso
social e a excluso digital so mutuamente
causa e consequncia (Almeida & Paula,
155
2005, p. 59), os portadores de deficincias

fsicas acabam sendo potenciais vtimas
dessa correlao.
H atualmente uma infinidade de ferramentas que tornaram o acesso informao
mais facilitado ao portador de deficincia,
assim como alguns cuidados necessrios
no momento de produzir o stio, como, por
exemplo, a utilizao de textos para descrever as imagens, a utilizao moderada de
tabelas, possibilidade de adequao de cores da pgina e formatao das letras, entre
outras. preciso que as entidades, pblicas
e privadas, se mobilizem para que a incluso do portador na sociedade seja possvel,
tornando-os cidados plenos (Oliveira et al.,
2002). Sem tais elementos e incluso no
possvel a plena realizao de um governo eletrnico. A fim de colaborar com essa
questo, avaliamos os stios dos municpios
que compem a Regio Metropolitana da
Grande Vitria (ES), observando usabilidade, acessibilidade e transparncia. Em outros termos, realizamos uma anlise da prtica de governo eletrnico na referida regio.
3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
O ponto de partida desta pesquisa teve por
base o modelo de anlise realizada no Estado de So Paulo, desenvolvido pelo TecGov
(EAESP/FGV) entre os anos de 2006 e 2007.
Algumas mudanas foram necessrias devido escassez de recursos humanos e necessidade de incluir elementos destacados
pela Lei da Transparncia, mas no existentes naquele trabalho.
A pesquisa foi realizada em trs etapas.
Apresentadas a seguir:
ISSN 2236-5710
Etapa 1. Definio da metodologia da pesquisa e do modelo de anlise do estado atual dos stios das prefeituras municpios capixabas. Nessa etapa, foi criado um ndice de
Qualidade dos Stios Pblicos Municipais
(IQSM) composto por 80 quesitos a serem
analisados, com trs indicadores: usabilidade, acessibilidade e transparncia.
Por usabilidade entendemos os aspectos
relativos facilidade de utilizao dos stios
municipais; acessibilidade constitui-se das
condies mnimas para que portadores de
deficincias fsicas (viso e audio) usufruam adequadamente das informaes contidas nos stios; transparncia abrange a disponibilidade de informaes exigidas pela
Lei da Transparncia.
Tomando como ponto de partida o modelo
desenvolvido pelo TecGov (EAESP/FGV,
2006), selecionamos 73, dos 200 quesitos
levantados pelo TecGov para serem avaliados nesta pesquisa e inclumos, a partir da
Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011,
outros sete. A escolha dos quesitos se deu
a partir de nossa compreenso do que seria importante conter em um stio municipal
para que ele atenda Lei de Transparncia
e Lei de Acessibilidade.
A avaliao de cada quesito se deu a partir
de pontuaes atribudas que variam entre 0
a 3, conforme apresentado no quadro 1.
Reconhecendo a subjetividade existente,
ainda que os elementos observados fossem
prioritariamente objetivos, foi realizada uma
avaliao ponderada, sendo essa a mdia
de pontuao dada por dois avaliadores. No
caso de discrepncia de dois pontos entre
as duas avaliaes, uma terceira foi realizaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
156
da de forma conjunta entre dois pesquisadores.

Depois de pontuados os quesitos de cada
indicador, foi calculada a pontuao dos indicadores (ver quadro 2, em anexo). Cada
indicador foi composto por vrios quesitos a
serem analisados, conforme se v no quadro 3, em anexo.
No caso do indicador acessibilidade, usamos tambm uma avaliao mecnica realizada por meio de um programa on-line portugus (de Portugal) denominado Relatrio
Access Monitor WCAG 2.0. Esse relatrio
emite uma avaliao em uma escala que vai
de 0 a 10 a partir das diretrizes definidas
pelo consrcio internacional denominado
Consrcio World Wide Web (W3C). Aps
a avaliao (de 0 a 10) realizada automaticamente pelo Access Monitor WCAG 2.0,
usamos a regra de trs para transformar a
nota em uma escala de 0 a 3. Feito isso, somamos a pontuao anterior do indicador
acessibilidade e dividimos por dois, definindo a pontuao final desse indicador.
Os 26 quesitos de usabilidade so os elementos que julgamos importantes para que
o cidado, ao acessar os stios, tenha condies e facilidade para utilizar-se de benefcios esperados em um stio pblico municipal.
A tabela 2, em anexo, apresenta os dez quesitos de acessibilidade tidos como bsicos
para possibilitar o maior acesso, sobretudo
de portadores de deficincia fsica, como
preconiza a Lei de Acessibilidade. Somada
a avaliao com base nesses critrios, tomaremos tambm como suporte avaliativo
o Relatrio Access Monitor WCAG 2.0, conISSN 2236-5710
forme j mencionado.
Os 44 quesitos que compem o indicador
transparncia foram selecionados a fim de
observarmos os aspectos bsicos que possibilitem maior transparncia gesto pblica, atendendo Lei de Transparncia aprovada em 2011.
Pontuado os indicadores, foi realizado o clculo para a pontuao do IQSM conforme o
quadro 4, em anexo.
Aferida a pontuao do IQSM para cada stio oficial das prefeituras dos municpios que
compem a Regio Metropolitana da Grande Vitria, realizou-se a classificao deles
em um ranking.
Etapa 2. Levantamento de campo. Foi feito
por meio da anlise dos stios municipais na
internet (websites ou portais), cujo objetivo
foi identificar os principais servios e produtos oferecidos pelos municpios, segundo os
critrios estabelecidos no modelo de anlise,
que contou com um questionrio disponibilizado na internet para torn-lo mais simples
e rpido de usar. Ao responder o questionrio, os dados foram armazenados em uma
planilha de dados. A coleta de dados deu-se
entre os dias 06 e 27 de novembro de 2014.
Etapa 3. Anlise e tratamento estatstico dos
dados. Os dados obtidos no levantamento
passaram por um processo de crtica e consistncia que aferiu a coerncia da avaliao de cada quesito pelos pesquisadores.
Aps essa aferio, foram feitos a anlise e
o tratamento estatstico dos dados, visando
criao de um ranking dos stios municipais avaliados, referente ao IQSM, e realizao de alguns apontamentos gerais dos
157
principais problemas encontrados nos stios

analisados.
4 APRESENTAO DOS DADOS COLETADOS
Esta seo busca apresentar os dados coletados por meio da metodologia descrita anteriormente. Inicialmente, buscamos avaliar
os indicadores que compem o ndice de
usabilidade. A tabela 4 apresenta as notas
aferidas em cada quesito.
Nota-se, a partir da tabela 4, que Vitria se
destaca no ndice Usabilidade em relao
aos demais municpios, com 59 pontos. Observa-se que o municpio de Fundo apresentou menor nota, atingindo apenas 40,5
pontos, nota muito prxima aferida ao stio
do municpio de Guarapari, com apenas
41,5 pontos.
Entre os principais problemas, esto a inexistncia do Fale Conosco para tratar assuntos referentes ao stio salvo o stio da
Prefeitura de Fundo. Esse quesito determinado pelo artigo 8o, da Lei de Transparncia. Outro problema foi a falta de resposta ao
teste realizado em 6 de novembro de 2014
na seo Fale Conosco ou Ouvidoria
apenas a Prefeitura de Serra respondeu na
semana seguinte ao que foi questionado, e
Cariacica nos encaminhou a outro setor. Os
demais municpios, aps 20 dias, no emitiram nenhuma informao ou entraram em
contato. Vinte dias, perodo estipulado por
ser o prazo determinado no artigo 10, da Lei
n. 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Notamos ainda que nenhum dos stios apresentou busca avanada, ou seja, a possibilidade de pesquisa em outros stios, ou
ISSN 2236-5710
realizou a combinao e excluso de termos/

palavras-chave. A maioria no apresenta um
mapa para navegao no stio. Apenas a Prefeitura de Vitria pontuou ao informar as datas de atualizao de notcias disponveis. A
ausncia das datas de atualizao deixa os
cidados inseguros quanto s informaes
disponibilizadas no stio, sobretudo se elas
estiverem contextualizadas no tempo.
O artigo 8o da Lei de Transparncia determina que as informaes estejam atualizadas,
o que se verificou com clareza apenas nos
stios das prefeituras de Vitria, Cariacica e
Vila Velha. Em muitos casos, o usurio no
tem informaes suficientes para julgar se
elas esto atualizadas.
Sugere-se que as referidas prefeituras busquem melhorias capazes de maximizar a
usabilidade, pois, como j evidenciado anteriormente, ela entendida como uma facilitadora ao acesso informao. Se a
usabilidade for deficiente, possivelmente a
acessibilidade e a transparncia sero tambm.
A acessibilidade s informaes pblicas,
garantida por lei, incluindo aqui a voltada
para os portadores de deficincias fsicas, foi
tambm foco de anlise da presente pesquisa, na qual os stios pblicos selecionados
foram inicialmente pontuados de acordo com
os quesitos predefinidos e j destacados na
seo de metodologia deste artigo.
A tabela 5, em anexo, apresenta as notas
dos quesitos que compem o indicador de
Acessibilidade. Observa-se, por meio dessa
tabela, que mais uma vez Vitria teve o stio
melhor pontuado, com 23,5 pontos. Nesses
indicadores, observou-se a deficincia de
158
Viana (12 pontos), Fundo (12,5 pontos) e

Guarapari (13 pontos).
O stio da Prefeitura de Vitria s no pontuou no quesito que avalia se h no sistema
a possibilidade de escolha de cores para
portadores de cromodeficincia.
Nota-se que as Prefeituras de Viana, Fundo, Guarapari, Cariacica, Serra e Vila Velha no possuem a ferramenta de converso
de sons em legendas. No caso de Vitria,
os poucos vdeos disponveis j possuem
legendas, dispensando o dispositivo de
converso. Viana, Vila Velha, Fundo e Cariacica no pontuaram no quesito referente
possibilidade do usurio escolher estilos
preferidos (cores, tamanhos de fontes e voz
sintetizada). O resultado apresentado sugere que as prefeituras devem se mobilizar
para integrar o portador de deficincia fsica
na sociedade por meio do acesso informao.
Observam-se na tabela 6 as duas avaliaes realizadas ligadas acessibilidade.
Na primeira linha, apresentado o indicador parcial, resultado da avaliao dos dez
quesitos analisados. Na segunda linha, a
avaliao mecnica do Relatrio Access
Monitor WCAG 2.0. Por fim, na terceira linha
da tabela 6 destacado na avaliao final
do indicador Acessibilidade.
Observa-se, ainda por meio da tabela 6,
que, a partir da avaliao do Relatrio Access Monitor WCAG 2.0, nenhum dos stios
foi avaliado como bom (nota 2,0). Apenas o
stio da Prefeitura de Vitria chegou prximo, obtendo 1,98. Os stios municipais de
Fundo, Cariacica e Guarapari foram avaliados como fracos, com notas 1,18, 1,27 e
ISSN 2236-5710
1,28, respectivamente.
Na tabela 7, observamos que novamente
o stio da Prefeitura de Vitria foi o melhor
avaliado, dessa vez no indicador de Transparncia, com nota 87,5. A menor nota foi
obtida pela prefeitura de Guarapari, com 64
pontos, seguido de Fundo, com nota 64,5,
e Viana, com nota 74.
No indicador de Transparncia, notamos
que muitos dos stios no apresentam o e-mail da Prefeitura (e-mail geral), uma vez
que ns o encontramos apenas no stio da
Prefeitura de Viana. O quesito perguntas e
respostas frequentes sobre o municpio no
foi visto em nenhum stio. Alm disso, nenhum dos stios apresentou a possibilidade
de atendimento por chat, nem o controle de
gastos e prazos de obras em andamento e
das j realizadas.
A Lei de Transparncia, em seu artigo 8o,
inciso 1, determina que os stios pblicos
apresentem as competncias de cada setor
da estrutura organizacional. Notamos que os
stios das prefeituras de Fundo e Guarapari
no atendem a essa determinao legal.
Entre os stios analisados, no identificamos, no da Prefeitura de Guarapari, os registros de repasse de recursos, tambm determinado pela Lei de Transparncia.
A determinao legal de que os dados gerais para o acompanhamento de programas,
aes, projetos e obras de rgos e entidades estejam disponveis parece-nos um
ponto bastante crtico, isso por no conseguirmos identific-los em nenhum dos stios
analisados. Tambm no foi possvel encontrar informaes sobre os prazos e andaCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
159
mentos das obras pblicas nesses stios.

No que diz respeito ao Oramento participativo, percebemos a inexistncia desse link
nos stios avaliados, ou quando existiam,
estavam desatualizados, embora seja sabido que algumas dessas prefeituras (Serra,
Cariacica e Vitria) praticam o oramento
participativo. Arquivos de notcias, enquetes
para participao popular e falta do quesito
horrio de atendimento ao pblico tambm
foram problemas encontrados em grande
parte dos stios avaliados.
Ainda que a Transparncia dos stios pblicos esteja prevista em Lei Federal, notrio
que as referidas Prefeituras ainda tm muito
que se adequar para cumprirem as exigncias legais.
Como j mencionado e mostrado na tabela
8, o stio municipal de Vitria foi pontuado
com as melhores notas em todos os indicadores, obtendo o conceito bom nos indicadores de Usabilidade e Acessibilidade com
notas 2,269 e 2,165, respectivamente. Em
contrapartida, observamos que o stio municipal de Fundo obteve a menor avaliao
nos referidos indicadores com notas 1,557
para Usabilidade e 1,18 para Acessibilidade.
A Prefeitura de Guarapari obteve a pior nota
no indicador de Transparncia: 1,454. Os stios de Vila Velha, Viana, Serra, Guarapari,
Fundo e Cariacica foram avaliados como
fracos, com notas que no chegam a dois
pontos.
5 RANKING DOS STIOS MUNICIPAIS A
PARTIR DO NDICE DE QUALIDADE DOS
STIOS MUNICIPAIS (IQSM)
A prtica de ranquear comumente usada
ISSN 2236-5710
para possibilitar comparaes e fomentar a

competio pelo topo do ranking. Nesta seo, buscamos ranquear os stios analisados
com o intuito de corroborar com o interesse
em aperfeioar e potencializar o uso dos stios pblicos municipais como mais uma ferramenta de accountability vertical, embora
reconhecendo que isso por si s no basta
para que tenhamos maior controle social dos
gastos pblicos, assim como maior responsabilizao por parte dos gestores municipais.
Esta seo traz um ranking construdo a partir dos resultados obtidos do que chamamos
de ndice de Qualidade dos Stios Municipais
(IQSM). A tabela 9, em anexo, apresenta um
ranking produzido a partir desse ndice.
Pelo IQSM, aferimos um nico stio classificado como bom, que foi o stio do municpio
de Vitria, com pontuao que ultrapassa
dois pontos. Em segundo lugar, ficou o stio da Prefeitura de Vila Velha e, em terceiro,
o stio da Prefeitura de Viana, com 1,720 e
1,700 pontos, respectivamente.
Encontram-se os stios de Serra e Cariacica,
no IQSM, com nota 1,642, pontuaes bem
prximas, porm obtidas em quesitos e indicadores diferentes. Os stios de Guarapari e
Fundo obtiveram as piores avaliaes nesse ndice, com notas 1,443 e 1,410, respectivamente.
Como destacaram Pinho e Sacramento (2009), muitas mudanas rumo maior
transparncia na gesto pblica ocorreram
no Brasil; no entanto, elas ainda no foram
suficientes para que tenhamos gestes to
transparentes como desejamos o que ficou
evidenciado na anlise dos stios dos muniCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
160
cpios que compem a Regio Metropolitana da Grande Vitria (ES).

Apesar da existncia da Lei Federal 12.527,
estabelecendo que os stios pblicos promovam acessibilidade s informaes pblicas, percebemos que as referidas prefeituras esto ainda distantes das condies
esperadas e determinadas por lei. Nota-se
no s a dificuldade de acesso s informaes por parte da populao em geral, mas
isso agravado aos portadores de deficincias fsicas sobretudo visual e auditiva
devido falta de stios acessveis a essa
parcela da populao.
Alm disso, observa-se a falta das informaes consideradas importantes para que o
cidado exera seu papel de fiscalizador
e que haja de fato uma accountability na
esfera pblica municipal. Certamente, no
s a presena da transparncia, da acessibilidade e da usabilidade dos stios que
trar os resultados esperados pelos legisladores (e muitas vezes to celebrados na
literatura), mas, se houver uma apropriao
desse canal por parte dos cidados, poderemos ter melhores resultados em torno da
eficincia dos gastos pblicos, assim como
maior lisura em sua destinao.
dar transparncia para que se produza credibilidade em uma sociedade que vem demonstrando estar desacreditada nos governos e na poltica.
O problema de pesquisa aqui desenhado
est envolvido na realidade marcada pelo
desenvolvimento das CTI e pela exigncia
de maior accountability praticada pelos stios pblicos municipais. certo que os stios, sozinhos, no so capazes de darem
conta dessa tarefa, no entanto, podem corroborar de forma bastante significativa para
isso. Assim, realizamos a avaliao de stios
pblicos municipais quanto acessibilidade,
usabilidade e transparncia.
No que se refere transparncia na gesto
pblica, notrio que os municpios brasileiros ainda esto muito aqum do desejado.
Mesmo com todos os mecanismos computacionais e presso da sociedade civil, os
municpios no tm acompanhado as expectativas dos cidados e as determinaes
jurdicas. Em muitos casos, notamos exatamente o que Pinho (2009, p. 491) destacou
em sua pesquisa:
importante mencionar que o fato de os

avaliadores no encontrarem elementos
que seriam analisados nos stios no significa que eles no estejam on-line, mas deixa evidente que o acesso a eles est comprometido e/ou dificultado.
Alguns portais poderiam ser melhorados

em termos da comunicao e da disponibilizao das informaes, o que demandaria um esforo aparentemente apenas
tecnolgico e que, no fundo, representaria
um compromisso de respeito comunidade.
Sem atender aos critrios levantados nesta anlise, dificilmente as prefeituras municipais tero condies de ampliar o e-gov
rumo e-democracia. Torna-se necessrio
Notamos, em nossa anlise, que os municpios abarcados pelo referido estudo ainda
esto distantes de atenderem plenamente
s determinaes legais, sobretudo quanto
ISSN 2236-5710
161
aos artigos 8o, 10 e 30 da Lei Federal de

n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, e o
art. 17 da Lei Federal n. 10.098, de 19 de
dezembro de 2000. Dessa forma, podemos
aferir que ainda estamos distantes de termos um e-governo onde haja interatividade
verticalizada. Essa afirmao torna-se ainda mais sustentvel por notarmos que os
canais de comunicao entre o cidado e o
setor pblico, sobretudo via ouvidoria, no
atendem ao que se propem.
A Lei da Transparncia deixa uma lacuna
em se tratando da avaliao dos portais,
uma vez que no h claramente especificado quem ir avali-los e fiscaliz-los,
carecendo de accountability horizontal. A
lei tambm no aponta a periodicidade da
avaliao o que seria importante, uma vez
que as mudanas oriundas das tecnologias
de informao precisam ser acompanhadas
pelos stios. A lei apenas institui a Comisso
Mista de Reavaliao de Informaes, cuja
funo avaliar os documentos que sero
sigilosos ou no.
Sem accountability horizontal, a accountability vertical pode ser comprometida, uma
vez que a dificuldade ao acesso das informaes pblicas pode impossibilitar o maior
acompanhamento das aes da gesto pblica pelos cidados.
pais so um avano, pois podem possibilitar

uma aproximao maior da sociedade com a
gesto dos recursos pblicos, prestando informaes e servios a um custo de tempo
e recursos bem menor para o cidado. Em
relao aos stios analisados, nota-se que
tais benefcios ainda no foram amplamente garantidos, apresentando deficincias em
se tratando de acessibilidade, usabilidade
e transparncia, carecendo de serem revistas diversas falhas identificadas na presente
avaliao. Dessa forma, podemos considerar
que esta anlise, alm de destacar a situao
dos stios municipais da Regio Metropolitana da Grande Vitria, possibilita identificar
os principais pontos problemticos, tornando
realizveis, se assim desejarem, correes
e aperfeioamentos mais eficazes para ampliar as potencialidades desses stios.
Possivelmente, informaes no encontradas pelos avaliadores estejam nos stios; no
entanto, sua no percepo vem a evidenciar a necessidade de reorganizao das informaes disponveis, assim como o remodelamento nos menus de acesso.
Para que se efetive uma accountability vertical, a usabilidade do stio to importante

quanto o contedo e servios disponibilizados nele. A acessibilidade outro aspecto
muito importante, haja vista, como j afirmado, a excluso digital ser um dos fatores que
impedem a efetivao da cidadania.
Nesta pesquisa, mostrou-se que a capital do

estado do Esprito Santo, Vitria, apresentou o melhor resultado entre os municpios
da Regio Metropolitana da Grande Vitria.
Os resultados apontam as cidades mais perifricas, Guarapari e Fundo, com resultados mais tmidos, o que desperta o interesse
em estudos posteriores, os quais venham a
identificar se h relao entre interiorizao e
transparncia nos stios pblicos municipais,
sobretudo nos municpios com tradies rurais, especialmente aqueles ainda marcados
por prticas coronelistas.
sabido que os stios institucionais munici-
O apontamento das deficincias encontra-
ISSN 2236-5710
162
das pode vir a fomentar o desenvolvimento de mecanismos de superao. No que

concerne a sua contribuio para o campo
da pesquisa, este estudo apresenta significativa colaborao referente metodologia
de observao estruturada de websites pblicos, o que ainda pouco explorado no
Brasil. Com base nas anlises realizadas
nesta pesquisa, acreditamos que a legislao brasileira deva ser mais especfica, normatizando os stios em relao aos diversos quesitos aqui avaliados, sobretudo em
pontos que dificultam o acesso. O que se
percebe que itens obrigatrios esto quase sempre presentes nos stios, contudo
seu acesso difcil. Por isso necessrio
disciplinar a usabilidade, a acessibilidade e
a transparncia dos stios pblicos de forma conjunta e especfica. Outra indicao
que tenhamos legislao que determine
que os dados pblicos estejam em formato
de Dados Abertos, que so marcados pelo
uso livre, reutilizao e redistribuio livre,
sendo, no mximo, exigido creditar a sua
autoria e compartilhar pela mesma licena.
Isso possibilitaria maior manuseio e cruzamentos de informao, contribuindo para
maior fiscalizao e divulgao desses dados.
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ANEXOS
Quadro 1. Intervalo de pontuaes a serem atribudas para cada quesito avaliado

Quadro 2. Clculo de indicadores

Quadro 3. Nmero de quesitos dos indicadores

ISSN 2236-5710
164
Quadro 4. Clculo do ndice de Qualidade dos Stios Municipais (IQSM)
Tabela 1. Composio do Indicador de Usabilidade
Tabela 2. Composio do Indicador de Acessibilidade

ISSN 2236-5710
165
Tabela 3. Composio do Indicador de Transparncia
ISSN 2236-5710
166
Tabela 4. Avaliao dos quesitos que compem o indicador de Usabilidade dos stios pblicos
dos municpios selecionados
ISSN 2236-5710
167
Tabela 5. Avaliao dos quesitos que compem o indicador parcial de Acessibilidade dos
stios pblicos dos municpios selecionados
Tabela 6. Indicador final de Acessibilidade dos stios pblicos dos municpios selecionados
ISSN 2236-5710
168
Tabela 7. Avaliao dos quesitos que compem o indicador de Transparncia dos stios pblicos dos municpios selecionados

ISSN 2236-5710
169
Tabela 8. Indicadores de Usabilidade, Acessibilidade e Transparncia dos stios pblicos dos

municpios selecionados
Tabela 9. Ranking dos stios pblicos dos municpios selecionados a partir do IQSM
ISSN 2236-5710

Uma Avaliacao Do BSC Pelos Tribunais de Contas Estaduais

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1

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Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015

Mrio Aquino Alves

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015

Uma avaliao da adoo do BSC pelos Tribunais de

Artigo submetido no dia 16-06-2014 e aprovado em 24-07-2015.

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apoiar a implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal e, assim, exercerem suas

justamente sobre o planejamento estratgico e a modernizao administrativa.

de gesto, estabelecendo planos, metas e

cionamentos de interdependncia, permitindo gesto observar a interligao entre as

Figura 1: BSC rea Privada

Fonte: Adaptado de Paul R. Niven (2008).

Nas organizaes pblicas a perspectiva

Essas organizaes so responsveis diante

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Figura 2: BSC rea Pblica

Fonte: Adaptado de Paul R. Niven (2008).

Servio Nacional de Sade do Reino Unido. Carmona e Grnlund (2003) e Greasley

Niven (2008) considera esta implantao o

2.2 Administrao Pblica

O primeiro modelo de administrao dos Estados Nacionais modernos foi o patrimonial,

cuja atribuio fundamental era administrar

econmica, o Estado se viu na necessidade

Segundo (PINTO, 2008, p61) o new public

nialista, burocrtico e gerencial convivem de

tos com durao de seis anos e um com durao de nove anos.

Conforme j citado na seo introduo deste trabalho, a aplicao do BSC na gesto

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015

Quadro 1: Adaptao da perspectiva financeira pelos TCEs

Fonte: Elaborado pelos autores.

no cita o uso do BSC, visa nessa perspectiva aprimorar o planejamento e a execuo

respectivamente em 2011 e 2012 e que TCE-SP revisou seu Planejamento em 2013.

trios na modernizao de suas estruturas

direta com a racionalizao e otimizao de

avano em termos de melhoria da qualidade

Tais iniciativas merecem ser investigadas,

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015

card: Step by Step for Government and Non

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO

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nais, publicaes e servios para a sociedade. Disponvel em http://www.tce.se.gov.br.

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Anlise fatorial confirmatria da escala Servqual. Um

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